The EU Treaties And The Charter Of Fundamental Rights: A Commentary 0198794568, 9780198794561

Citation preview

THE EU TREATIES AND THE CHARTER OF FUNDAMENTAL RIGHTS A COMMENTARY

The EU Treaties and the Charter of Fundamental Rights A COMMENTARY

EDITED BY

MANUEL KELLERBAUER MARCUS KL AMERT and JONATHAN TOMKIN

3

3 Great Clarendon Street, Oxford, OX2 6DP, United Kingdom Oxford University Press is a department of the University of Oxford. It furthers the University’s objective of excellence in research, scholarship, and education by publishing worldwide. Oxford is a registered trade mark of Oxford University Press in the UK and in certain other countries © The several contributors 2019 The moral rights of the authors have been asserted First Edition published in 2019 Impression: 1 All rights reserved. No part of this publication may be reproduced, stored in a retrieval system, or transmitted, in any form or by any means, without the prior permission in writing of Oxford University Press, or as expressly permitted by law, by licence or under terms agreed with the appropriate reprographics rights organization. Enquiries concerning reproduction outside the scope of the above should be sent to the Rights Department, Oxford University Press, at the address above You must not circulate this work in any other form and you must impose this same condition on any acquirer Crown copyright material is reproduced under Class Licence Number C01P0000148 with the permission of OPSI and the Queen’s Printer for Scotland Published in the United States of America by Oxford University Press 198 Madison Avenue, New York, NY 10016, United States of America British Library Cataloguing in Publication Data Data available Library of Congress Control Number: 2018951257 ISBN 978–​0–​19–​879456–​1 Printed in Italy by L.E.G.O. S.p.A. Links to third party websites are provided by Oxford in good faith and for information only. Oxford disclaims any responsibility for the materials contained in any third party website referenced in this work.

Foreword The establishment of a European Union, which according to Article 1 TEU is intended to create ‘an ever closer Union among the peoples of Europe’, is being threatened from within. And the most serious threat is to the rule of law in Europe and the effectiveness and uniformity of the application of EU law in all the Member States. A first attack on the rule of law has been directed at the values that constitute the very foundations of the Union as laid down in Article 2 TEU. The immediate victim of the second attack is each citizen of the European Union who risks being prevented from exercising the rights that he or she derives from EU law on the same terms. The foregoing observations make it clear why this book is of paramount importance at this time. Explaining to the citizens of the European Union (and not only lawyers) how the goals, values, principles, competences, institutional machinery, and procedures of the European Union are shaped is nowadays an urgent task. At the turn of the 20th century, Sir William Osler noted that ‘The greater the ignorance the greater the dogmatism’. Too many important decisions having immense impacts on the lives of millions of people in Europe and elsewhere have arisen out of pure ignorance and ensuing dogmatism. This book helps to fill an important gap in the general knowledge of the constitutional and institutional framework of the European Union. This book will be of great value not only to scholars and students, judges and practitioners, civil servants and company lawyers, legislators, policy makers and business people. In general, all citizens wishing to find out more about the Union, its objectives and mechanisms, the decision-​making practice of the European Commission and the most relevant case law of the Court of Justice of the European Union, may find an answer in the pages that follow. Written by distinguished academics and members of the Commission’s Legal Service, some with past experience in private practice in member and non-​member States, the book is exemplary in its structure, format and content. First of all, it gives a complete picture of all the main issues concerning the constitutional provisions of the Treaty on European Union (TEU), the Treaty on the Functioning of the European Union (TFEU) and the Charter of Fundamental Rights of the European Union (the Charter). They are presented in a comprehensive manner, which assists the reader on a wide range of matters falling within the scope of what is currently known as the ‘EU legal order’. That legal framework is no longer a mere tool for developing trade and strengthening economic integration between Member States. It encompasses nowadays a wide array of matters typically pertaining to a true constitutional legal order: a common currency, Union citizenship and a common area of freedom, security and justice, a division of competences and powers and a number of principles governing that division, a formal catalogue of fundamental rights, a sophisticated institutional machinery, a set of policies to be pursued by the political authorities, an international legal personality, and an embryo of foreign and security policy in the international arena. This book contributes to a better understanding of the meaning and scope of the constitutional provisions that govern the Union and how they are applied.

vi

Foreword

Second, the commentaries are written in a clear and concise manner accessible to any normally informed person. Moreover, the reader may easily find his or her way to further, more specialized, readings that complete the information already provided in the commentaries. Indeed—and this is another quality of the book—each Commentary is preceded in general by useful information relating to a ‘Selected bibliography’ and ‘Essential case l​ aw’, as well as, where appropriate, a table of contents and a listing of the main legal acts or instruments of ‘soft law’ (Commission notices and communications, guidelines, action plans, etc.). There is also an introduction, overview and selected bibliography for each title or chapter of the Treaties and the Charter. The commentaries further rightly set out widely recognized academic legal writings and appropriately build upon them in order to reach their conclusions. In addition, the texts contain abundant references to international treaties and other instruments of international law, including in particular the Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms (the European Convention on Human Rights). The case law of the European Court of Human Rights has received considerable analysis, mainly as concerns the application of the Charter of Fundamental Rights. This is not surprising since, as stated in Article 52(3) of the Charter, ‘[in] so far as this Charter contains rights which correspond to rights guaranteed by the [European Convention], the meaning and scope of those rights shall be the same as those laid down by the said Convention’, without prejudice to the possibility for EU law to provide more extensive protection. However, it is of course the case law of the Courts of the European Union (the Court of Justice and the General Court) which receives the most extensive coverage. In that regard, the book offers a comprehensive and in-depth analysis of such case law (including, where relevant, of the case ​law of the EFTA Court), as well as of the opinions of Advocates General, thus providing elegant—and sometimes controversial—legal commentary. No doubt that the great experience and vast knowledge of the combined authors constitutes the mainstay of a colossal work. The fact that I may not share all the views expressed by the commentators among the more than 2000 pages of the book does not stop me from considering it a serious piece of work of the highest quality. I sincerely welcome the debate that may arise, in the legal literature, from such vast and rich amounts of analysis, ideas and arguments. I was deeply pleased and honoured to receive the invitation from the three co-​editors— Manuel Kellerbauer, Marcus Klamert and Jonathan Tomkin—asking me to write the foreword to the book they undertook to write and coordinate. I would like to sincerely congratulate them and all their co-​authors for this undertaking that represents a major contribution to the reflection on the current state of the EU legal order. Most of them are very well-​known faces to the members of the Court of Justice, who appreciate their competence, professionalism and integrity. I am sure that this book will become a regular companion to judges, lawyers and scholars at EU and national level. I strongly recommend it to everybody who feels the need for assistance in understanding the increasing complexity of EU law or to all those who are simply interested in being better informed on the basic laws of the Union. José Luís da Cruz Vilaça Judge, President of Chamber (2012–2018) European Court of Justice 

Preface The European Union is essentially a legal construct. For over sixty years, its shape and scope have been defined and developed through the adoption of successive EEC, EC and EU Treaties and their interpretation by the Court of Justice of the European Union. The EU Treaties and the accompanying Charter of Fundamental Rights are not merely a set of operational rules; they represent the embodiment of the shared laws, principles, and values of successive generations of constituent Member States. In the absence of any single language, ethnicity or culture, those shared laws, principles and values have been fundamental in defining the EU’s identity. It is thus unsurprising that the EU Treaties have been referred to by the Union Courts as the ‘constitutional charter’ of (what is now) the European Union. An understanding of this constitutional charter allows for an understanding of what the Union is and represents, namely, a thriving supranational organisation based on the common values of its members that has demonstrated resilience in the face of uprecedented challenges. In times suggestive of a drift towards unilateralism, the case for promoting a thorough and correct understanding of this unique model of international cooperation is even more compelling. It was in the light of such considerations that, during a phone call between Vienna and Brussels in March 2015, the decision was taken to write this book: a comprehensive article-by-article commentary that presents within a single volume the constitutional framework of the EU legal order and that ensures a clear and structured analysis of each provision of primary law as interpreted by the Union Courts. We are very grateful to OUP for having quickly endorsed what has been, to say the least, a sizeable endeavour and for providing encouragement until its completion. Over three years have passed and many more phone calls between Oxford, Vienna and Brussels have followed. As editors, we have managed to complement each other’s fields of expertise and skills effectively, making this project a truly enjoyable though timeconsuming endeavour. We are delighted and proud to have been able to enlist some of the most renowned and knowledgeable experts in their respective areas of EU law as co-authors. The Commentary considers academic analysis and comment, but is also intended to facilitate the practice of EU law. To this end, special features have been incorporated to enable ready access and identification of key issues:  each title, chapter, and section is preceded by an ‘Introduction’ setting out issues common to the articles considered. In addition, ‘Overviews’ give concise summaries of the content of the provisions. At the beginning of each article, a ‘Selected bibliography’ points to academic references considered especially relevant and useful. Under ‘Essential case law’, the Commentary gives a succinct summary of the most relevant findings of the Union Courts and the European Court of Human Rights. Finally, summaries of ‘Main legal instruments’ concisely describe key secondary law of relevance to the provisions analysed. We are very grateful to a number of people who have assisted in various ways in realizing this project:  Dominik Schnichels for bringing two of the editors together, Christine Pesendorfer for her gracious support from the very beginning, as well as Lukasz

viii

Preface

Baumgart, Caragh Cunniffe, Chris Docksey, Barbara Ernst, Aurélie-Anne Gilly, Anna Gnap, Lóránt Havas, Franz Koppensteiner, Emmanuel Manhaeve, Maria-Isabel Martinez del Peral, Rudolphe Munoz, Piedade Costa de Oliveira, Claire Smith, John Stanley, Peter Thalmann, Daniel Thym, Rudi Troosters and Jacquelyn Veraldi, for giving so generously of their limited time and abundant expertise to review numerous sections of the Commentary or to provide valuable input. However, any views expressed remain personal to the authors. Special thanks are also due to Alex Flach, Natasha Flemming, Imogen Hill, Natalie Patey, Alec Swann and Emma Taylor at OUP for all their enthusiastic support, persistence and encouragement. Finally, the editors would like to thank their families and children for their support and forbearance during the many hours, evenings and weekends, required to bring this project to fruition. They would like to dedicate this book to their children, who form part of the next generation of EU citizens: Anna Serena, Elias, Filippa, Laya and Luis. While writing was completed on 30 May 2018, it has been possible to take account of major legal developments as of January 2019. Manuel Kellerbauer, Marcus Klamert and Jonathan Tomkin Brussels and Vienna January 2019

Contents—​Summary Notes on Contributors Abbreviations Table of Cases Table of Legislation TREATY ON EUROPEAN UNION TREATY ON THE FUNCTIONING OF THE EUROPEAN UNION

xix xxiii xxxiii cxiii 1

341

CHARTER OF FUNDAMENTAL RIGHTS OF THE EUROPEAN UNION

2095

Index

2265

Contents Notes on Contributors Abbreviations Table of Cases Table of Legislation TREATY ON EUROPEAN UNION

xix xxiii xxxiii cxiii 1

PREAMBLE TITLE I COMMON PROVISIONS Introduction  Marcus Klamert Article 1  Marcus Klamert Article 2  Marcus Klamert and Dimitry Kochenov Articles  3–​5  Marcus Klamert Article 6  Tobias Lock Articles  7–​8  Dimitry Kochenov TITLE II PROVISIONS ON DEMOCRATIC PRINCIPLES Introduction  Tobias Lock Article 9  Dimitry Kochenov and Tobias Lock Articles 10–​12  Tobias Lock TITLE III PROVISIONS ON THE INSTITUTIONS Introduction  Paul-​John Loewenthal Articles 13–​18  Paul-​John Loewenthal Article 19  Marcus Klamert and Bernhard Schima TITLE IV  PROVISIONS ON ENHANCED COOPERATION Article 20  Manuel Kellerbauer TITLE V  GENERAL PROVISIONS ON THE UNION’S EXTERNAL ACTION AND SPECIFIC PROVISIONS ON THE COMMON FOREIGN AND SECURITY POLICY

3 5 5 7 22 31 79 88 103 103 105 108 124 124 126 172 189 192

Chapter 1  General provisions on the Union’s external action Articles 21–​22  Thomas Ramopoulos

198 200

Chapter 2  Specific provisions on the common foreign and security policy Introduction  Thomas Ramopoulos Section 1  Common provisions Articles 23–​41  Thomas Ramopoulos Section 2  Provisions on the common security and defence policy  Introduction  Thomas Ramopoulos Articles 42–​46  Thomas Ramopoulos

208 208 209 212 272 272 276

197

xii

Contents

TITLE VI  FINAL PROVISIONS Article 47  Marcus Klamert Article 48  Marcus Klamert Articles 49–​50  Friedrich Erlbacher Article 51  Marcus Klamert Article 52  Dimitry Kochenov Articles 53–​55  Marcus Klamert

298 299 302 311 332 334 337

TREATY ON THE FUNCTIONING OF THE EUROPEAN UNION 341 PREAMBLE 

347

PART ONE  PRINCIPLES

348

Article 1  Marcus Klamert TITLE I CATEGORIES AND AREAS OF UNION COMPETENCE Introduction  Marcus Klamert Articles  2–​6  Marcus Klamert TITLE II PROVISIONS HAVING GENERAL APPLICATION Introduction  Marcus Klamert Articles 7–​13  Marcus Klamert Article 14  Tim Maxian Rusche Articles 15–​17  Marcus Klamert

349 351 351 353 377 377 380 391 397

PART TWO  NON-​DISCRIMINATION AND CITIZENSHIP OF THE UNION 412

Introduction  Denis Martin Articles 18–​24  Denis Martin Article 25  Dimitry Kochenov

412 413 462

PART THREE  UNION POLICIES AND INTERNAL ACTIONS

463

TITLE I THE INTERNAL MARKET Article 26  Marcus Klamert and Alexandre-Xavier-Pierre Lewis Article 27  Marcus Klamert TITLE II FREE MOVEMENT OF GOODS Article 28  Marcus Klamert and Alexandre-Xavier-Pierre Lewis Article 29  Marcus Klamert

463 464 475 477 478 487

Chapter 1  The customs union Introduction  Bernd-​Roland Killmann Articles 30–​32  Bernd-​Roland Killmann

492 492 493

Chapter 2  Customs cooperation Article 33  Bernd-​Roland Killmann

499 499

Chapter 3  Prohibition of quantitative restrictions between Member States Introduction  Marcus Klamert, Maria Moustakali, and Jonathan Tomkin Articles 34–​37  Marcus Klamert, Maria Moustakali, and Jonathan Tomkin

502 502 504



Contents

xiii

TITLE III AGRICULTURE AND FISHERIES Articles 38–​44  André Bouquet, Friedrich Erlbacher, and Alexandre-Xavier-Pierre Lewis TITLE IV FREE MOVEMENT OF PERSONS, SERVICES AND CAPITAL

544

Chapter 1  Workers Introduction  Denis Martin Article 45  Manuel Kellerbauer and Denis Martin Articles 46–​48  Denis Martin

604 604 607 634

Chapter 2  Right of establishment Introduction  Jonathan Tomkin Articles 49–​55  Jonathan Tomkin

647 647 650

Chapter 3  Freedom to provide services Introduction  Jonathan Tomkin Articles 56–​62  Jonathan Tomkin

702 702 705

Chapter 4  Capital and payments Introduction  Jonathan Tomkin Articles 63–​66  Audronė Steiblytė and Jonathan Tomkin TITLE V  AREA OF FREEDOM, SECURITY AND JUSTICE Introduction  Wolfgang Bogensberger

743 743 746 776 776

Chapter 1  General provisions Introduction  Michael Wilderspin Articles 67–​70  Michael Wilderspin Articles 71–​73  Manuel Kellerbauer Articles 74  Michael Wilderspin Articles 75–​76  Manuel Kellerbauer

779 779 783 789 793 794

Chapter 2  Policies on border checks, asylum and immigration Introduction  Michael Wilderspin Articles 77–​80  Michael Wilderspin

799 799 802

Chapter 3  Judicial cooperation in civil matters Introduction  Michael Wilderspin Article 81  Michael Wilderspin

852 852 853

Chapter 4  Judicial cooperation in criminal matters Introduction  Wolfgang Bogensberger Articles 82–​86  Wolfgang Bogensberger

870 870 875

Chapter 5  Police cooperation Introduction  Wolfgang Bogensberger Articles 87–​89  Wolfgang Bogensberger TITLE VI  TRANSPORT Introduction  Tim Maxian Rusche Articles 90–​100  Tim Maxian Rusche

923 923 925 939 939 941

546 604



xiv

Contents

TITLE VII  COMMON RULES ON COMPETITION, TAXATION AND APPROXIMATION OF LAWS

992

Chapter 1  Rules on competition Introduction  Manuel Kellerbauer Section 1  Rules applying to undertakings  Introduction  Manuel Kellerbauer Article 101  Gero Meeßen Article 102  Manuel Kellerbauer Article 103  Manuel Kellerbauer and Gero Meeßen Articles 104–​105  Manuel Kellerbauer Article 106  Manuel Kellerbauer and Tim Maxian Rusche Section 2 Aids granted by States  Articles 107–​109  Tim Maxian Rusche

992 992 994 994 998 1037 1059 1086 1088 1111 1111

Chapter 2  Tax provisions Introduction  Manuel Kellerbauer Articles 110–​113  Manuel Kellerbauer

1219 1219 1221

Chapter 3  Approximation of laws Introduction  Manuel Kellerbauer Articles 114–​118  Manuel Kellerbauer TITLE VIII  ECONOMIC AND MONETARY POLICY Introduction  Leo Flynn Article 119  Leo Flynn

1231 1231 1235 1270 1270 1272

Chapter 1  Economic policy Articles 120–​126  Leo Flynn

1274 1275

Chapter 2  Monetary policy Articles 127–​133  Leo Flynn

1298 1299

Chapter 3  Institutional provisions Articles 134–​135  Leo Flynn

1315 1316

Chapter 4  Provisions specific to Member States whose currency is the euro Articles 136–​138  Leo Flynn

1319 1320

Chapter 5  Transitional provisions Articles 139–​144  Leo Flynn TITLE IX  EMPLOYMENT Introduction  Sacha Garben Articles 145–​150  Sacha Garben TITLE X  SOCIAL POLICY Introduction  Sacha Garben Articles 151–​156  Sacha Garben Article 157  Denis Martin Articles 158–​161  Sacha Garben

1326 1327 1338 1338 1341 1352 1352 1354 1401 1415



Contents

TITLE XI  THE EUROPEAN SOCIAL FUND Introduction  Leo Flynn Articles 162–​164  Leo Flynn TITLE XII  EDUCATION, VOCATIONAL TRAINING, YOUTH AND SPORT Introduction  Sacha Garben Articles 165–​166  Sacha Garben TITLE XIII  CULTURE Article 167  Sacha Garben TITLE XIV  PUBLIC HEALTH Article 168  Sacha Garben TITLE XV  CONSUMER PROTECTION Article 169  Sacha Garben TITLE XVI  TRANS-​EUROPEAN NETWORKS Introduction  Dimitry Kochenov Articles 170–​172  Dimitry Kochenov TITLE XVII  INDUSTRY Article 173  Manuel Kellerbauer TITLE XVIII  ECONOMIC, SOCIAL AND TERRITORIAL COHESION Introduction  Leo Flynn Articles 174–​178  Leo Flynn TITLE XIX  RESEARCH AND TECHNOLOGICAL DEVELOPMENT AND SPACE Introduction  Sacha Garben Articles 179–​190  Sacha Garben TITLE XX  ENVIRONMENT Introduction  Sacha Garben Articles 191–​193  Sacha Garben TITLE XXI  ENERGY Article 194  Sacha Garben TITLE XXII  TOURISM Article 195  Sacha Garben TITLE XXIII  CIVIL PROTECTION Article 196  Sacha Garben TITLE XXIV  ADMINISTRATIVE COOPERATION Article 197  Sacha Garben

xv

1419 1419 1420 1423 1423 1424 1439 1439 1445 1445 1456 1456 1467 1467 1468 1472 1472 1476 1476 1478 1491 1491 1494 1512 1512 1516 1547 1547 1554 1554 1556 1556 1559 1559

PART FOUR  ASSOCIATION OF THE OVERSEAS COUNTRIES AND TERRITORIES

1562

Introduction  Dimitry Kochenov Articles 198–​204  Dimitry Kochenov

1562 1565 

xvi

Contents

PART FIVE  EXTERNAL ACTION BY THE UNION

1580

TITLE I  THE UNION’S EXTERNAL ACTION Article 205  Friedrich Erlbacher and Tim Maxian Rusche TITLE II  COMMON COMMERCIAL POLICY Articles 206–​207  Friedrich Erlbacher and Tim Maxian Rusche TITLE III  COOPERATION WITH THIRD COUNTRIES AND HUMANITARIAN AID Introduction  Friedrich Erlbacher and Marcus Klamert

1581 1582 1585 1585

Chapter 1  Development cooperation Articles 208–​211  Marcus Klamert

1610 1610

1606 1606

Chapter 2  Economic, financial and technical cooperation with third countries 1619 Articles 212–​213  Friedrich Erlbacher 1619 Chapter 3  Humanitarian aid Article 214  Friedrich Erlbacher TITLE IV  RESTRICTIVE MEASURES Article 215  Friedrich Erlbacher TITLE V  INTERNATIONAL AGREEMENTS Introduction  Friedrich Erlbacher Articles 216–​219  Friedrich Erlbacher TITLE VI  THE UNION’S RELATIONS WITH INTERNATIONAL ORGANISATIONS AND THIRD COUNTRIES AND UNION DELEGATIONS Articles 220–​221  Friedrich Erlbacher TITLE VII  SOLIDARITY CLAUSE Article 222  Friedrich Erlbacher

1626 1626 1631 1631 1642 1642 1643

PART SIX  INSTITUTIONAL AND FINANCIAL PROVISIONS

1697

TITLE I  INSTITUTIONAL PROVISIONS

1697

Chapter 1  The institutions Introduction  Paul-​John Loewenthal Section 1  The European Parliament  Articles 223–​234  Paul-​John Loewenthal Section 2  The European Council  Articles 235–​236  Paul-​John Loewenthal Section 3  The Council  Articles 237–​243  Paul-​John Loewenthal Section 4  The Commission  Articles 244–​250  Paul-​John Loewenthal Section 5  The Court of Justice of the European Union  Introduction  Bernhard Schima Articles 251–​281  Bernhard Schima Section 6  The European Central Bank 

1697 1697 1698 1700 1724 1725 1728 1729 1739 1740 1748 1748 1751 1879



1676 1676 1690 1690

Contents

xvii

Articles 282–​284  Leo Flynn Section 7  The Court of Auditors  Articles 285–​287  Leo Flynn

1880 1886 1887

Chapter 2  Legal acts of the Union, adoption procedures and other provisions Introduction  Paul-​John Loewenthal Section 1  The legal acts of the Union  Article 288  Marcus Klamert and Paul-​John Loewenthal Articles 289–​292  Paul-​John Loewenthal Section 2  Procedures for the adoption of acts and other provisions  Articles 293–​299  Paul-​John Loewenthal

1893 1893 1895 1895 1911 1934 1934

Chapter 3  The Union’s advisory bodies Article 300  Marcus Klamert Section 1  The Economic and Social Committee  Articles 301–​304  Marcus Klamert Section 2  The Committee of the Regions  Articles 305–​307  Marcus Klamert

1953 1954 1959 1959 1963 1963

Chapter 4  The European Investment Bank Articles 308–​309  Leo Flynn TITLE II  FINANCIAL PROVISIONS Introduction  Bernd-​Roland Killmann Article 310  Bernd-​Roland Killmann

1967 1968 1972 1972 1975

Chapter 1  The Union’s own resources Article 311  Bernd-​Roland Killmann

1977 1977

Chapter 2  The multiannual financial framework Article 312  Bernd-​Roland Killmann

1980 1980

Chapter 3  The Union’s annual budget Articles 313–​316  Bernd-​Roland Killmann

1982 1982

Chapter 4  Implementation of the budget and discharge Articles 317–​319  Bernd-​Roland Killmann

1988 1988

Chapter 5  Common provisions Articles 320–​324  Bernd-​Roland Killmann

1992 1992

Chapter 6  Combatting fraud Article 325  Bernd-​Roland Killmann TITLE III  ENHANCED COOPERATION Articles 326–​334  Manuel Kellerbauer

1998 1998 2003 2004

PART SEVEN  GENERAL AND FINAL PROVISIONS

2016

Articles 335–​336  Articles 337–​342  Articles 343–​345  Articles 346–​348 

2018 2022 2044 2050

Marcus Klamert Manuel Kellerbauer Marcus Klamert Manuel Kellerbauer



xviii

Contents

Article 349  Dimitry Kochenov Article 350  Marcus Klamert Articles 351–​352  Manuel Kellerbauer and Marcus Klamert Article 353  Marcus Klamert Articles 354–​355  Dimitry Kochenov Articles 356–​358  Marcus Klamert

2058 2063 2065 2080 2081 2092

CHARTER OF FUNDAMENTAL RIGHTS OF THE EUROPEAN UNION

2095

PREAMBLE  TITLE I DIGNITY Introduction  Tobias Lock Articles  1–​5  Tobias Lock TITLE II FREEDOMS Introduction  Tobias Lock Articles 6–​19  Tobias Lock TITLE III  EQUALITY Introduction  Jonathan Tomkin Articles 20–​21  Denis Martin Article 22  Tobias Lock Article 23  Denis Martin Article 24  Tobias Lock Articles 25–​26  Denis Martin TITLE IV  SOLIDARITY Introduction  Tobias Lock Articles 27–​33  Tobias Lock Article 34  Denis Martin Articles 35–​38  Tobias Lock TITLE V  CITIZENS’ RIGHTS Introduction  Jonathan Tomkin Articles 39–​40  Denis Martin Articles 41–​42  Tobias Lock Articles 43–​46  Denis Martin TITLE VI  JUSTICE Introduction  Tobias Lock Article 47  Tobias Lock and Denis Martin Articles 48–​50  Tobias Lock TITLE VII  GENERAL PROVISIONS GOVERNING THE INTERPRETATION AND APPLICATION OF THE CHARTER Articles 51–​54  Tobias Lock

2097 2098 2098 2099 2110 2110 2111 2158 2158 2161 2168 2170 2173 2176 2178 2178 2180 2194 2195 2200 2200 2202 2204 2209 2213 2213 2214 2227

Index

2265



2241 2241

Notes on Contributors Wolfgang Bogensberger is Deputy Head of the Representation of the European Commission in Austria. Previously, he was a judge at the Juvenile Justice Court in Vienna, a Director General at the Austrian Ministry of Justice, a principal administrator in the secretariat of the Committee on Civil Liberties, Justice and Home Affairs in the European Parliament, and a Legal Advisor at the Legal Service of the European Commission. He has represented the Commission in numerous cases before the CJEU, predominantly in criminal matters. He holds doctorates in law and in philosophy and a postgraduate diploma in European law. He has published in the field of domestic and European criminal law and lectures on fundamental rights at the Sigmund Freud University in Vienna. André Bouquet is a Legal Adviser at the Legal Service of the European Commission (CFSP and External Relations Team). Previously he was Member and thereafter acting head of the Agriculture and Fisheries team, and before that he was Member of the Competition team. Prior to joining the Legal Service he worked at the Euratom Supply Agency, dealing inter alia with legal matters. He appears regularly before the European Court of Justice, predominantly in matters related to competition, fisheries, agriculture and interinstitutional dispute affairs as well as in international litigation cases (ITLOS and UNCLOS arbitration). Before working at the European Commission he practiced law at the Brussels and Antwerp Bar. He has published and lectured in the field of nuclear law (Euratom Treaty), competition and fisheries. Friedrich Erlbacher is a Legal Adviser at the Legal Service of the European Commission (Institutional Team). He is a former Legal Secretary (Référendaire) at the General Court of the European Union. He has published and lectured extensively in various fields including external relations, judicial protection, and state aid. Leo Flynn is a Legal Adviser at the Legal Service of the European Commission (Eurozone Team). Before joining the Legal Service in 2002, he worked as Legal Secretary (Référendaire) at the Court of Justice and lectured at King’s College London, where he now is a visiting Professor at its Centre for European Law. He has written widely on Union law, especially on State aid, social policy, and Union law in national courts. Sacha Garben is Professor of EU law at the College of Europe and on leave from the European Commission. As well as a prize-winning PhD from the European University Institute (Florence), she holds an LLM from the College of Europe and a Master’s degree from the University of Maastricht. She has held a 2-year postdoctoral fellowship with the London School of Economics as well as a visiting fellowship from Harvard Law School. She has published extensively on a range of constitutional and substantive EU law issues, including the division of competences between the EU and the Member States, Social Europe and European higher education law and policy. Manuel Kellerbauer is a Member of the Legal Service of the European Commission (CFSP and External Affairs Team). He appears regularly before the European Court of Justice, predominantly in matters related to competition, internal market and social

xx

Notes on Contributors

affairs. He previously worked at the Commission’s Directorate-General for Competition. He passed the German bar exam and holds master’s degrees from the Universities of Aix-en-Provence and Tübingen, as well as a PhD from the University of Tübingen. He is a guest lecturer at the Universities of Saarbrücken and Lyon, has published widely on EU law, and is a member of the advisory board of the European Journal of Business Law (EuZW). Bernd-Roland Killmann is a Member of the Legal Service of the European Commission (Social, Consumer Affairs and Equality Team). He holds a doctorate in law from the University of Graz, a Master of Business Law from the University of Sankt Gallen, and a diploma from the Paul H. Nitze School of Advanced International Studies at the Johns Hopkins University in Bologna. Before joining the Commission, he worked as a research assistant at the law faculty of the University of Graz and in law firms in Austria and Italy. He has published and lectured in the field of European law. Marcus Klamert is a Legal Adviser at the Federal Chancellery of Austria and holds a postdoctoral qualification to lecture in European and public international law (Habilitation) awarded by the Vienna University of Economics and Business. He has held (visiting) fellowships with the Austrian Academy of Sciences, the Institute of European and Comparative Law, University of Oxford, and the European University Institute, Florence. He has represented Austria before the CJEU, has practised law in a leading international law firm in Vienna, and has worked for the European Commission in Brussels. His publications include The Principle of Loyalty in EU Law (OUP 2014) and Services Liberalization in the EU and WTO  – Concepts, Standards and Regulatory Approaches (CUP 2014). Dimitry Kochenov is Professor of EU Constitutional Law in the Faculty of Law, University of Groningen. He was a visiting professor at Princeton University, the College of Europe and Università degli Studi di Torino, and held fellowships, inter alia, at Princeton’s Woodrow Wilson School, Institute of Global Studies in Basel and NYU Law School. He recently edited EU Citizenship and Federalism (CUP 2017). His second monograph Citizenship is forthcoming with MIT Press in 2019. Alexandre-Xavier-Pierre Lewis is a Legal Adviser at the Legal Service of the European Commission (Agricultural Team). Previously he practiced law at the Paris Bar and the English Bar, was Director of Legal and Executive Affairs, EFTA Surveillance Authority, and Legal Secretary (Référendaire) to AG Francis Jacobs in the Court of Justice. He holds an LLB, a Maîtrise en Droit and a DEA in civil law from King’s College London and the University of Paris I (Panthéon-Sorbonne), and is a Fellow of Harvard University. He has represented the Commission in numerous cases before the Court of Justice, the General Court, the EFTA Court and the US Federal District Court. Tobias Lock is Professor of Law at the National University of Ireland, Maynooth. He previously worked at the Universities of Edinburgh, Surrey, Erlangen, and at University College London. During 2018 he served on the Scottish First Minister’s Advisory Group on Human Rights Leadership. His main research interests are in EU constitutional law, EU fundamental rights law, and multi-level relations between the EU and other legal orders. His publications include The European Court of Justice and International Courts (OUP 2015). 

Notes on Contributors

xxi

Paul-John Loewenthal is a Member of the Legal Service of the European Commission (State Aid Team). He has represented the Commission as an agent in numerous cases before the CJEU, predominantly in matters related to State aid and taxation. He previously worked as a Legal Secretary (Référendaire) at the Court of Justice and the General Court of the European Union, as an attorney in a leading global law firm in Brussels and Washington D.C., and as a university lecturer at Oxford and Harvard Universities. He holds degrees from Harvard Law School (LL.M), Oxford University (M.Phil, M.Jur), the Institut d’études politiques de Paris (Sciences Po), and Leiden University. Denis Martin is a Legal Adviser at the Legal Service of the European Commission (Social, Consumer Affairs and Equality Team). Prior to joining the Legal Service in 2000, he worked in the Directorate-General responsible in particular for free movement of workers, sex equality and the prohibition of discrimination. He is an invited Professor at UC Louvain, and has published extensively on the free movement of persons and on the prohibition of discrimination in Union law. Tim Maxian Rusche is a Member of the Legal Service of the European Commission (Eurozone Team). Previously, he worked in the State aid team of the Legal Service and in DG Energy and Transport. He has represented the Commission in numerous court cases before the CJEU, in national courts, and in investment arbitration procedures. He holds a joined Maîtrise en droit and Magister Legum from University of Paris I  (PanthéonSorbonne) and University of Cologne, a Masters in Public Administration from the Harvard Kennedy School, and a joined Franco-German doctorate in law from the University of Paris I (Panthéon-Sorbonne) and the University of Cologne. He is the author of EU Renewable Electricity Law and Policy (CUP 2015) and has published extensively, in particular on State aid law, trade defence law and regulatory law (transport, energy, and environment). Gero Meeßen is a Member of the Legal Service of the European Commission (Competition Team). He has represented the Commission as an agent in numerous cases before the CJEU, predominantly in matters related to competition law. He previously worked as a case handler, case manager (with a focus on energy markets) and Head of Unit at the Bundeskartellamt’s (German Federal Cartel Office) General Policy Division. He passed the German bar exam and holds an M.Jur. (University of Oxford) and a Dr.iur. (University of Münster). He lectures EU Competition Law at the Europa-Institut of the University of Saarbrücken.   Maria Moustakali is a case handler in the office of the European Ombudsman. She has previously worked in the Legal Service of the EFTA Surveillance Authority (ESA), and has represented ESA as an agent in numerous cases before the EFTA Court and the CJEU. She has graduated from the law school of the University of Athens and also holds Master’s degrees from the College of Europe and Columbia Law School. Thomas Ramopoulos is a Member of the Legal Service of the European Commission (CFSP and External Relations Team). He studied law (Hons) at Aristotle University of Thessaloniki and holds a Master of Philosophy in International Relations from the University of Cambridge. Since May 2011 he has been a fellow of the Centre for Global Governance Studies at KU Leuven. He has published extensively on EU external relations law and is a co-author of The Law of EU External Relations: Cases, Materials and Commentary on the EU as an International Legal Actor (2nd ed, OUP 2015). 

xxii

Notes on Contributors

Bernhard Schima is a Legal Adviser and Assistant to the Director-General of the Legal Service of the European Commission. He is a former Legal Secretary (Référendaire) at the Court of Justice of the European Union and former EU Fellow at Yale University, holds a postdoctoral qualification to lecture in European law (Habilitation), and is an honorary professor of European Law at the Vienna University of Economics and Business. He has published and lectured extensively in the field of EU law, with a particular emphasis on court procedure. Audronė Steiblytė is a Member of the Legal Service of the European Commission (Establishment, services, business law, movement of capital, transport, intellectual property and information society Team). Previously, she was a lecturer at Mykolas Romeris University and as government official was directly involved in the accession negotiations of Lithuania. She has represented the Commission in numerous cases before the CJEU. Jonathan Tomkin is a Member of the Legal Service of the European Commission (Justice, Liberty and Security team). Since 2016, he is an affiliated researcher at the Institute of European Law, KU Leuven. He is a barrister (admitted to the Bars of Ireland, England and Wales – Inner Temple), a former Director of the Irish Centre for European Law at Trinity College, Dublin, and has previously worked as a Legal Secretary (Référendaire) at the European Court of Justice. He appears regularly before the CJEU and has published and lectured extensively, particularly in the field of Union citizenship, asylum and free movement law. He is a co-author and co-editor of EU Immigration and Asylum Law (Brill 2012), and The EU Citizenship Directive (OUP 2014), respectively. Michael Wilderspin is a Legal Adviser at the Legal Service of the European Commission (Justice, Liberty and Security Team). He has represented the Commission in numerous cases before the CJEU, the EFTA Court and international arbitral tribunals. He previously worked as a Legal Secretary (référendaire) at the Court of Justice. He has lectured at the Universities of Durham, Saarbrücken and Paris II (Panthéon-Assas), and currently lectures at UCL Louvain-la-Neuve and Université Lyon III, where he is a Visiting Professor. He has published extensively, mainly in the field of private international law.



Abbreviations AA AAAA ACP ACTA ADA ADN ADR AETR AFSJ AG AMS APO ARO ASCM BC Int’l &   Comp L Rev BIOT BIS BIT BOI BVerfG CAP CATs CCP CDE CEAS CEPOL CETA CIVCOM CFP CFR CFSP CIR CISA CJEU CML Rev CMLR CMO

Assocation Agreement Addis Ababa Action Agenda African, Caribbean and Pacific Anti-​conterfeiting Trade Agreement Anti-​dumping Agreement Agreement concerning the International Carriage of Dangerous Goods by Inland Waterways Agreement concerning the International Carriage of Dangerous Goods by Road Agreement concerning the Work of Crews of Vehicles Engaged in International Road Transport Area of Freedom, Security and Justice Advocate General Aggregate Measurement of Support Associations of Producer Organizations Asset Recovery Office Agreement on Subsidies and Counter-​Veiling Measures Boston College International Comparative Law Review British Indian Ocean Territory Bank for International Settlements Bilateral Investment Treaty Binding Origin Information German Federal Constitutional Court Common Agriculture Policy Coordinating Committee in the area of police and judicial cooperation in criminal matters Common Commercial Policy Cahiers de Droit Europeen Common European Asylum System European Union Agency for Law Enforcement Training Comprehensive Economic and Trade Agreement Committee for Civilian Aspects of Crisis Management Common Fisheries Policy Council on Foreign Relations Common Foreign and Security Policy Common Implementing Regulation Convention Implementing the Schengen Agreement Court of Justice of the European Union Common Market Law Review Common Market Law Reports Common Market Organization

xxiv CN ConstT CoE COHAFA Columbia J   of Europ L CoR COREPER COSI COTER COTIF CRC COSAC CSDP CSFP CTP CUP CYELS DAA DAC DC DCFTA DCI DG DPA DTTs EAEC EAFRD EAGF EAGGF EASO EAW EBRD EC ECAC ECB ECHO ECHR ECI ECJ ECDC ECN ECOFIN ECRIS ECRIS-​TCN 

Abbreviations Combined Nomenclature Treaty establishing a Constitution for Europe Council of Europa Council working party on Humanitarian Aid and Food Aid Columbia Journal of European Law Committee of the Regions Committee of Permanent Representatives Standing Committee on Operational Cooperation on Internal Security Commission on Territorial Cohesion Policy Convention concerning International Carriage by Rail Convention on the Rights of the Child Conference of Parliamentary Committees for Union Affairs Common Security and Defence Policy Commonwealth Scholarship and Fellowship Plan Common Transport Policy Cambridge University Press Cambridge Yearbook of European Legal Studies Draft Accession Agreement Development Assistance Committees Development Cooperation Deep and Comprehensive Free Trade Areas Development Cooperation Instrument Directorate General Data Protection Authority Double Taxation Treaties European Atomic Energy Community European Agricultural Fund for Rural Development European Agricultural Guarantee Fund European Agricultural Guidance and Guarantee Fund European Asylum Support Office European Arrest Warrant European Bank for Reconstruction and Development European Community European Civil Aviation Convention Euroepan Central Bank European Civil Protection and Humanitarian Aid Operations European Convention on Human Rights European Citizens’ Initiative European Court of Justice European Centre for Disease Prevention and Control European Competition Network Economic and Finance Council European Criminal Records Information System European Criminal Records Information System for Third-​country Nationals and Stateless Persons

Abbreviations ECSC ECtHR ECT ECTC ECTS ECVET EDA EDF EDPB EDC EEA EEAS EEC EEO EES EES EESC EEZ EFC EFAR EFSA EFSF EGAF EGTC EIB EIDHR EIF EIoP EIPR EJIR EJLS EJN EJML EJTN EMA ELJ EL Rev EMCO EMCDDA EMU ENI ENP ENS EORI EP EPA EPC

xxv

European Coal and Steel Community European Court of Human Rights Energy Charter Treaty European Counter Terrorism Centre European Credit Transfer System European Credit system for Vocational Education and Training European Defence Agency Environmental Defense Fund and European Development Fund European Data Protection Board European Defence Community European Economic Area European External Action Service European Economic Community European Enforcement Order European Employment Strategy Entry/​Exit  System European Economic and Social Council Exclusive Economic Zone Economic and Financial Committee European Foreign Affairs Review European Food Safety Authority European Finanical Stability Facility European Globalisation Adjustment Fund European Grouping of Territorial Cooperation European Investment Bank European Instrument for Democracy and Human Rights European Investment Fund European Integration Online Papers European Intellectual Property Review European Journal of International Relations European Journal of Legal Studies European Judicial Network European Journal of Migration and Law European Judicial Training Network European Medicines Agency European Law Journal European Law Review Employment Committee European Monitoring Centre for Drugs and Drug Addiction Economic and Monetary Union European Neighbourhood Instrument European Neighbourhood Policy Entry Summary Economic Operator Registration and Identification European Parliament European Partnership Agreement European Political Cooperation 

xxvi EPO EPPO EPSCO ERA ERAC ERCC ERM ESA ESC ESCB ESDC ESDP ESIF ESM ESS EStAL ESRB ETIAS ETS EU EUAM EUBAM EUCAP EUCARIS EUCPN eucrim

Abbreviations European Protection Order European Public Prosecutor’s Office Employment and Social Affairs Council Eureopan Research Area European Research Area and Innovation Committee Emergency Response Coordination Centre Exchange Rate Mechanism European Space Agency European Social Charter European Systems of Central Banks European Security and Defence College European Security and Defence Policy European Structural and Investment Funds European Stability Mechanism European Statistical System European State Aid Law Quarterly European Systemic Risk Board EU Travel Information and Authorization System Emmissions Trading Scheme European Union Advisory Mission for Civilian Security Sector Reform Ukraine European Union Border Assistance Mission Point European Union Capacity Building Mission European Car and Driving Licence Information System European Crime Prevention Network Journal for the Protection of the Financial Interests of the European Union European Constitutional Law Review European Union Force European Union Internet Referral Unit European Union Institute for Security Studies European Union Rule of Law Mission in Kosovo

Eu Const L R EUFOR EU IRU EUISS EULEX  KOSOVO EUMC Military Committee of the European Union EUMM European Union Monitoring Mission EUMR EU Merger Regulation EUMS Military Staff of the European Union EUPOL European Union Police Mission for the Palestinian Territories  COPPS EuR Europarecht EUROMED Euro-Mediterranean partnership Eur Rev European Review of Private Law   Private L EUSF European Union Solidarity Fund EUTM European Union Training Mission EUVR Zeitschrift für Europäisches Unternehmens- und Verbraucherrecht 

Abbreviations EuZW EWG EWS EYCS FAC FAR FAFA FAO FEMIP FIUs Ford Int La J FTA GAC GAECs GAERC GATS GATT GC GDPR GRECO GSP HA Harvard ILJ HR IA IACS ICAO CB ICCAT ICJ ICS ICSID IcSP IfG IFI IGC IIC ILO IMF IMO IO IP IPA IPCR IPEX

xxvii

Europäische Zeitschrift für Wirtschaftsrecht (European Journal of Business Law) Eurogroup Working Group Europäisches Wirtschafts- und Steuerrecht Education, Youth, Culture and Sport Council Foreign Affairs Council Regulation 1006/​2008 on fishing authorizations Financial and Adminstrative Framework Agreement Food and Agriculture Organization Facility for Euro-​Mediterranean Investment and Partnership Financial Intelligence Units Fordham International Law Journal Free Trade Agreement General Affairs Council Good Agricultural and Environmental Conditions General Affairs and External Relations Council General Agreement on Trade in Services General Agreement on Tariffs and Trade General Court General Data Protection Regulation Group of States Against Corruption Generalized Scheme of Preferences Humanitarian Aid Harvard International Law Journal High Representative International Agreement Integrated Administration and Control System International Civil Aviation Organization International Commodity Bodies International Commission for the Conservation of Atlantic Tuna International Court of Justice Investment Court System International Centre for Settlement of Investment Disputes Instrument contributing to Stability and Peace Instrument for Greenland International Fund for Ireland/International Financial Institution Intergovernmental Conference International Review of Intellectual Property and Competition Law International Labour Organization International Monetary Fund International Maritime Organization International Organization Intellectual Property Instrument for Pre-​accession Assistance Integrated Political Crisis Response InterParliamentary EU information eXchange 

xxviii IPR IPRax ISAA ISF ISSG ITLOS ITU JBI JCMS JECL&Pract JEI JEPP JHA JIT JRC LDC LGBT LIC LJIL LPIS MAFF MEP MFA MFN MIC MoU MJ MoU MS MSY NATO NCA NCB NEAFC NFF NGO NPS OAD OCTs OCTA ODA OECD OIE OIV OJ OJLS OLAF 

Abbreviations Intellectual Property Rights Praxis des Internationalen Privat- und Verfahrensrechts Integrated Situational Awareness and Analysis International Security Fund International Syria Support Group International Tribunal for the Law of the Sea International Telecommunication Union Juristische Blätter Journal of Common Market Studies Journal of European Competition Law & Practice Journal of European Integration Journal of European Public Policy Justice and Home Affairs Joint Investigation Team Joint Research Centre Least Developed Country Lesbian, Gay, Bisexual, and Transgender Lower-​income Country Leiden Journal of International Law Land Parcel Identification System Multi-​Annual Financial Framework Member of European Parliament Macro-​Financial Assitance Most-​Favoured-​Nation Multilateral Investment Court/​Middle-​income Country Memorandum of Understanding Maastricht Journal of European and Comparative Law Memoradum of Understanding Member State(s) Maximum Sustainable Yield North Atlantic Treaty Organization National Competition Authority National Central Bank North-​East Atlantic Fisheries Commission Neighbourhood Finance Facility Non-​governmental Organization New Psychoactive Substances Overseas Assocation Decision Overseas Countries and Territories Overseas Countries and Territories Association Official Development Assistance Organisation for Economic Co-​operation and Development World Organisation for Animal Health International Organisation of Vine and Wine Official Journal of the European Union Oxford Journal of Legal Studies European Anti-​Fraud Office

Abbreviations OMC OMT OR ORP OSCE OSJD OTA OTIF OUP PCCCs PCD PDO PEM PESCO PFOS PGI PI PNR PO PPLR PSC PSO RDE RDP rESC RFMOs RID RIS RMC RSCAS RTDE SAA SAD SALW SAM SBC SCM SEA SFPAs SG SGEI SGI SGP SMEFF SMGS SOFA

xxix

Open Method of Coordination Outright Monetary Transactions Outermost Region Ordinary Revision Procedure Organization for Security and Co-​operation in Europe Organisation for Cooperation between Railways Online Travel Agent Intergovernmental Organisation for International Carriage by Rail Oxford University Press Police and Customs Cooperation Centres Policy Coherence for Development Protected Designation of Origin Pan-​Euro-​Mediterranean Permanent Structured Cooperation Perfluoroctane sulfonate Protected Geographical Indicationss Partnership Instrument Passenger Name Records Producer Organization Public Procurement Law Review Political and Security Committee Public Service Obligations Revue de Droit europeen Rural Developmet Policy (revised) European Social Charter Regional Fisheries Management Organisations Regulations concerning the International Transport of Dangerous Goods by Rail River Information Services Revue du Marché commun Robert Schuman Centre for Advanced Studies Revue Trimestrielle des Droit Européen Stabilisation and Association Agreement Single Administrative Document Small Arms and Light Weapons State Aid Modification Schengen Borders Code Subsidies and Counterveiling Measures Single European Act Sustainable Fisheries Partnership Agreements Secretary General Services of General Economic Interest Services of General Interest Stability and Growth Pact Sustainable Management of External Fishing Fleets SMR Statutory Management Requirements Status of Forces Agreement 

xxx SOMA SPS SRP SSM STECF TAC TARGET2 TBT TEAEC TEC TEU TFEU ToA ToL ToM ToN ToR TRIPS TRQ TSCG TTIP UCC UK UN UNCITRAL UNCLOS UNCRC UNCTAD UN ECE UNESCO UNO UNGA UNRWA UNSC VABER VGGT VIS VUW Law  Review WCO WEU WFD WHO 

Abbreviations Status of Mission Agreement Sanitary and Phytosanitary Measures Special Revision Procedure Single Supervisory Mechanism Scientific, Technical and Economic Committee for Fisheries Total Allowable Catches Trans-​European Automated Real-​time Gross settlement Express Transfer system Technical Barriers to Trade Treaty Establishing the European Atomic Energy Community Treaty Establishing the European Community Treaty on European Union Treaty on the Functioning of the European Union Treaty of Amsterdam Treaty of Lisbon Treaty of Maastricht Treaty of Nice Treaty of Rome Trade-​related Aspects of Intellectual Property Rights Tariff Rate Quota Treaty on Stability, Coordination and Governance in the Economic and Monetary Union Transatlantic Trade and Investment Partnership Union Customs Code United Kingdom United Nations UN Center for International Trade Law UN Convention on the Law of the Sea UN Children’s Rights Convention UN Conference for Trade and Development UN Economic Commission for Europe UN Educational, Scientific, and Cultural organization United Nations Organization UN General Assembly United Nations Relief and Works Agency for Palestine Refugees in the Near East UN Security Council Vertical Agreements Block Exemption Regulation Voluntary Guidelines on the responsible Governance of Tenure of Land, Forests and Fisheries Visa Information System Victoria University of Wellington Law Review World Customs Organization Western European Union Water Framework Directive World Health Organization

Abbreviations WTO YEI YEL YLJ ZGE/​IPJ

xxxi

World Trade Organization Youth Employment Initiative Yearbook of European Law Yale Law Journal Zeitschrift für Geistiges Eigentum/​Intellectual Property Journal



Table of Cases (I)  TREATY ON THE EUROPEAN UNION (PAGES 1–​3 37) EUROPEAN COURT OF HUMAN RIGHTS Avotiņš v Latvia, CE:ECHR:2014:0225JUD001750207������������������������������������������������������������� Art 6, 10 Bosphorus, CE:ECHR:2005:0630JUD004503698��������������������������������������������������������������������� Art 6, 10 Connolly, App No 73274/​01 ������������������������������������������������������������������������������������������������������� Art 6, 10 Matthews, CE:ECHR:1999:0218JUD002483394����������������������������������������������������������������������� Art 6, 10

EUROPEAN UNION Court of First Instance/​General Court Case T-​29/​92, SPO, EU:T:1995:34 ����������������������������������������������������������������������������������������������� Art 5, 1 Case T-​584/​93, Roujansky, EU:T:1994:87��������������������������������������������������������������������������������� Art 48, 25 Case T-​65/​98, Van den Bergh, EU:T:2003:281����������������������������������������������������������������������������� Art 5, 23 Case T-​87/​98, International Potash, EU:T:2000:221 ������������������������������������������������������������������� Art 5, 35 Case T-​116/​98, Prodifarma, EU:T:1990:85 ��������������������������������������������������������������������������������� Art 4, 30 Joined Cases T-​41/​99 et al, Vela and Tecnagrind, EU:T:2002:270������������������������������������������������� Art 5, 49 Case T-​70/​99, Alpharma, EU:T:2002:210 ������������������������������������������������������������������������������Art 5, 44, 47 Case T-​13/​99, Pfizer, EU:T:2002:209������������������������������������������������������������������������������������������� Art 5, 47 Case T-​199/​99, Sgaravatti Mediterranea, EU:T:2002:228������������������������������������������������������������� Art 5, 49 Case T-​168/​01, GlaxoSmithKline Services, EU:T:2006:265��������������������������������������������������������� Art 5, 23 Case T-​177/​01, Jégo-​Quéré, EU:T:2002:112 ����������������������������������������������������������������������������� Art 19, 26 Case T-​289/​03, BUPA, EU:T:2008:29����������������������������������������������������������������������������������������� Art 2, 15 Case T-​461/​08, Evropaïki Dynamiki/​EIB, EU:T:2011:494����������������������������������������������������������� Art 2, 14 Case T-​280/​09, Morte Navarro EU:T:2010:28����������������������������������������������������������������������������� Art 7, 12 Case T-​256/​11, Ezz, EU:T:2014:93 ��������������������������������������������������������������������������������������������� Art 29, 6 Case T-​496/​11, UK v ECB, EU:T:2015:133��������������������������������������������������������������������������������� Art 48, 5 Case T-​450/​12, Anagnostakis, EU:T:2015:739��������������������������������������������������������������������������� Art 11, 11 Case T-​562/​12, Dalli v Commission, EU:T:2015:270����������������������������������������������������������������� Art 17, 26 Case T-​529/​13, Balázs-​Árpád Izsák, EU:T:2016:282��������������������������������������������������������������������� Art 4, 21 Case T-​44/​14, Costantini, EU:T:2016:223������������������������������������������������������������������Art 11, 11: Art 48, 3 Case T-​754/​14, Efler, EU:T:2017:323 ��������������������������������������������������������������������������������������� Art 11, 10 Case T-337/03, Gálvez, EU:T:2004:106��������������������������������������������������������������������������������������� Art 7, 12

Court of Justice of the European Union Case 8/​55, Fédération charbonnière de Belgique, EU:C:1956:11 ��������������������������������Art 5, 17: Art 19, 15 Case 9/​56, Meroni, EU:C:1958:7������������������������������������������������������������������������������������Art 3, 8: Art 13, 8 Case 10/​56, Meroni, EU:C:1958:8����������������������������������������������������������������������������������������������� Art 13, 8 Case 6/​60, Humblet, EU:C:1960:48 ������������������������������������������������������������������������������������������� Art 4, 77 Case 26/​62, Van Gend & Loos, EU:C:1963:1������������Art 1, 15, 20, 22, 23, 25, 29, 30, 39: Art 19, 5, 12, 14 Case 34/​62, Germany v Commission, EU:C:1963:18����������������������������������������������������������������� Art 19, 15 Case 13/​63, Italy v Commission, EU:C:1963:20����������������������������������������������������������������������������� Art 4, 9 Case 75/​63, Hoekstra (née Unger), EU:C:1964:19����������������������������������������������������������������������� Art 1, 21 Joined Cases 90–​91/​63, Commission v Luxembourg and Belgium, EU:C:1964:80����������������������� Art 1, 23 Case 6/​64, Costa/​ENEL, EU:C:1964:51 (Opinion AG Lagrange) �������Art 1, 8, 15, 20, 22, 34: Art 4, 9, 61 Case 6/​64, Costa v Enel, EU:C:1964:66��������������������������������������������������������������������������������������� Art 50, 1 Case 14/​68, Walt Wilhelm, EU:C:1969:4������������������������������������������������������������������������������������� Art 4, 37 Joined Cases 6 & 11/​69, Commission v France, EU:C:1969:68 ��������������������������������������������������� Art 4, 15 Case 29/​69, Stauder, EU:C:1969:57����������������������������������������������������������������������������������������������� Art 6, 2 Case 9/​70, Grad, EU:C:1970:78����������������������������������������������������������������������������������Art 4, 63: Art 19, 15 Case 11/​70, Internationale Handelsgesellschaft EU:C:1970:114�������������������������������� Art 1, 21, 36: Art 6, 2 Case 22/​70, Commission v Council (ERTA), EU:C:1971:32 ���������������Art 3, 6: Art 4, 62, 67: Art 5, 14, 17

xxxiv

Table of Cases

Case 25/​70, Köster, EU:C:1970:115����������������������������������������������������������������������������������������������Art 13, 8 Case 78/​70, Deutsche Grammophon, EU:C:1971:59��������������������������������������������������������������������Art 4, 37 Joined Cases 51–​54/​71, International Fruit Company, EU:C:1971:128 ��������������������������������������Art 19, 30 Case 6/​72, Europemballage, EU:C:1973:22������������������������������������������������������������������������������������Art 3, 5 Joined Cases 21–​24/​72, International Fruit, EU:C:1972:115����������������������������������������Art 1, 32, Art 4, 20 Case 30/​72, Commission v Italy (Premiums for grubbing fruit trees), EU:C:1973:16 ��������������������Art 4, 40 Case 39/​72, Commission v Italy, EU:C:1973:13����������������������������������������������������������������������������Art 4, 12 Case C-​40/​72, Schröder, EU:C:1973:14����������������������������������������������������������������������������������������Art 5, 39 Case C-​57/​72, Westzucker, EU:C:1973:30������������������������������������������������������������������������������������Art 4, 55 Case 2/​73, Geddo, EU:C:1973:89������������������������������������������������������������������������������������������������Art 4, 37 Case 4/​73, Nold, EU:C:1974:51 ����������������������������������������������������������������������������������������������������Art 6, 2 Case 9/​73, Schlüter, EU:C:1973:110��������������������������������������������������������������������������������������������Art 4, 30 Case 171/​73, Haegeman, EU:C:1974:41��������������������������������������������������������������������������������������Art 1, 15 Case 15/​74, Centrafarm and de Peijper, EU:C:1974:114 ������������������������������������������������������������Art 49, 21 Case 41/​74, van Duyn, EU:C:1974:133����������������������������������������������������������������������Art 4, 63: Art 19, 15 Case 43/​75, Defrenne, EU:C:1976:56 ������������������������������������������������������������������������������������������Art 48, 3 Case 59/​75, Manghera, EU:C:1976:14������������������������������������������������������������������������������������������Art 48, 3 Joined Cases 3, 4 & 6/​76, Kramer, EU:C:1976:114 ����������������������������������������������������������������������Art 5, 17 Case 33/​76, Rewe, EU:C:1976:188 ���������������������������������������������������������������������� Art 4, 66: Art 19, 24, 30 Case 45/​76, Comet, EU:C:1976:191������������������������������������������������������������������������������������������Art 19, 30 Case 50/​76, Amsterdam Bulb, EU:C:1977:13 ������������������������������������������������������������������������������Art 4, 75 Case 51/​76, Verbond van Nederlandse Ondernemingen, EU:C:1977:12����������������������������������������Art 4, 63 Case 114/​76, Bela-​Mühle, EU:C:1977:116 ����������������������������������������������������������������������������������Art 5, 42 Joined Cases 117/​76 & 16/​77, Ruckdeschel, EU:C:1977:160����������������������������������������Art 9, 2: Art 19, 21 Case 61/​77 R, Commission v Ireland, EU:C:1977:88��������������������������������������������������������������������Art 52, 2 Case 106/​77, Simmenthal II, EU:C:1978:49 ������������������������������������������������������ Art 1, 36, 40, Art 4, 9, 61 Case 1​ 48/​77, Hansen and Balle, EU:C:1978:173��������������������������������������������������������������������������Art 52, 4 Case 149/​77, Defrenne (No 3), EU:C:1978:130������������������������������������������������������������Art 9, 2: Art 19, 21 Case 98/​78, Racke, EU:C:1979:14������������������������������������������������������������������������������������������������Art 2, 14 Case 128/​78, Commission v UK (Tachographs), EU:C:1979:32����������������������������������������������������Art 4, 12 Case 141/​78, France v UK (Sea Fisheries), EU:C:1979:225������������������������������������������������������������Art 4, 71 Case 148/​78, Ratti, EU:C:1979:110����������������������������������������������������������������������������������������������Art 4, 63 Case 231/​78, Commission v UK (Potatoes), EU:C:1979:101����������������������������������������������������������Art 4, 8 Case 3​ 4/​79, Henn and Darby, EU:C:1979:295������������������������������������������������������������������������������Art 52, 4 Case 61/​79, Denkavit, EU:C:1980:100 ��������������������������������������������������������������������������������������Art 19, 30 Case 138/​79, Roquette Frères, EU:C:1980:249 �������������������������������������������� Art 2, 12: Art 10, 1: Art 13, 8 Case 139/​79, Maizena, EU:C:1980:250����������������������������������������������������������������������������������������Art 13, 8 Case 804/​79, Commission v UK (Sea fisheries), EU:C:1981:93 ����������������������������������������������������Art 4, 69 Case 158/​80, Rewe, EU:C:1981:163 ��������������������������������������������������������������������������������������������Art 1, 37 Case 169/​80, Gondrand Freres, EU:C:1981:171 ��������������������������������������������������������������������������Art 2, 14 Case 187/​80, Merck, EU:C:1981:180 ����������������������������������������������������������������������������������������Art 49, 21 Case 208/​80, Lord Bruce of Donington, EU:C:1981:194��������������������������������������������Art 4, 53: Art 13, 10 Case 246/​80, Broekmeulen, EU:C:1981:218; ����������������������������������������������������������������������������Art 19, 15 Case 2​ 70/​80, Polydor, EU:C:1982:43����������������������������������������������������������������������������������������������Art 3, 4 Case 96/​81, Commission v Netherlands (Bathing water), EU:C:1982:192������������������������������������Art 4, 33 Case 97/​81, Commission v Netherlands (Drinking water), EU:C:1982:193����������������������������������Art 4, 33 Case 104/​81, Kupferberg, EU:C:1982:362��������������������������������������������������������������������Art 1, 15, Art 4, 52 Joined Cases 146, 192 & 193/​81, BayWa, EU:C:1982:146����������������������������������������������������������Art 19, 40 Case 283/​81, CILFIT, EU:C:1982:335 ������������������������������������������������������������������������Art 4, 34: Art 55, 3 Case 218/​82, Lomé Convention, EU:C:1983:369 ����������������������������������������������������������������������Art 19, 13 Case 14/​83, von Colson, EU:C:1984:153��������������������������������������������������������������������������������������Art 4, 65 Case 79/​83, Harz, EU:C:1984:155������������������������������������������������������������������������������������������������Art 4, 65 Case 229/​83, Leclerc, EU:C:1985:1��������������������������������������������������������������������������������Art 3, 6; Art 4, 44 Case 274/​83, Commission v Italy (Public works contracts), EU:C:1985:148����������������������������������Art 4, 33 Case 294/​83, Parti écologiste ‘Les Verts’, EU:C:1986:166����������������������� Art 1, 9, 13, 27, Art 2, 14: Art 13, 10: Art 19, 2, 24

Table of Cases

xxxv

Case 44/​84, Hurd, EU:C:1986:2 �������������������������������������������������������������������������������������� Art 4, 29, 30, 53 Case 52/​84, Commission v Belgium, EU:C:1986:3 ����������������������������������������������������������������Art 4, 29, 42 Case 181/​84, Man (Sugar), EU:C:1985:359����������������������������������������������������������������������������������Art 5, 48 Case 192/​84, Commission v Greece (Credit Terms), EU:C:1985:497��������������������������������������������Art 4, 59 Case 222/​84, Johnston, EU:C:1986:206 ��������������������������������������������������������������������Art 4, 65: Art 19, 37 Case 45/​85, Verband der Sachversicherer, EU:C:1987:34��������������������������������������������������������������Art 4, 44 Case 85/​85, Commission v Belgium (Population register), EU:C:1986:129 ����������������������������������Art 4, 53 Case 149/​85, Wybot, EU:C:1986:310 ������������������������������������������������������������������������������������������Art 13, 8 Case 186/​85, Commission v Belgium (Family allowances), EU:C:1987:208����������������������������������Art 4, 46 Joined Cases 281/​85 et al, Germany et al v Commission, EU:C:1987:351��������������������������������Art 5, 10, 17 Case 314/​85, Foto-​Frost, EU:C:1987:452 ������������������������������������������������������������������������������Art 19, 6, 28 Cases 325/​85, Ireland v Commission, EU:C:1987:546������������������������������������������������������������������Art 4, 69 Case 326/​85, Netherlands v Commission, EU:C:1987:547������������������������������������������������������������Art 4, 69 Case 332/​85, Germany v Commission, EU:C:1987:549����������������������������������������������������������������Art 4, 69 Joined Cases 358/​85 & 51/​86, France v EP, EU:C:1988:431����������������������������������������������������������Art 4, 57 Joined Cases 31/​86 & 35/​86, LAISA, EU:C:1988:211�������������������������������������������� Art 48, 5, 25: Art 51, 2 Case 4​ 5/​86, Commission v Council (Generalized tariff preferences), EU:C:1987:163������������������������������������������������������������������������������������������������������Art 5, 20: Art 13, 14 Case 68/​86, UK v Council, EU:C:1988:85���������������������������������������������������� Art 5, 13: Art 13, 8: Art 48, 4 Case 80/​86, Kolpinghuis Nijmegen, EU:C:1987:431��������������������������������������������������������������������Art 4, 65 Case 104/​86, Commission v Italy (Recovery of Undue Payment), EU:C:1988:171������������������������Art 4, 79 Case 120/​86, Mulder, EU:C:1988:213������������������������������������������������������������������������������������������Art 2, 14 Case 157/​86, Murphy, EU:C:1988:62 ������������������������������������������������������������������������������������������Art 4, 65 Case 203/​86, Spain v Council, EU:C:1988:420 ��������������������������������������������������������������������������Art 49, 14 Case 204/​86, Greece v Council, EU:C:1988:450 ������������������������������������������������������������������������Art 13, 11 Case 222/​86, Unectef/​Heylens, EU:C:1987:442������������������������������������������ Art 2, 14, Art 4, 34: Art 19, 37 Case 272/​86, Commission v Greece (Olive oil), EU:C:1988:433 ��������������������������������������������������Art 4, 39 Case 308/​86, Lambert, EU:C:1988:405����������������������������������������������������������������������������������������Art 4, 37 Case 31/​87, Gebroeders Beentjes, EU:C:1988:422������������������������������������������������������������������������Art 4, 65 Case 190/​87, Moormann, EU:C:1988:424������������������������������������������������������������������������������������Art 4, 63 Case 94/​87, Commission v Germany, EU:C:1989:46��������������������������������������������������������������Art 4, 29, 42 Case 235/​87, Matteucci, EU:C:1988:460��������������������������������������������������������������������������������������Art 4, 53 Case 254/​87, Syndicat des libraires de Normandie, EU:C:1988:413��������������������������������Art 3, 6, Art 4, 44 Case 2​ 65/​87, Schräder, EU:C:1989:303����������������������������������������������������������������������������������������Art 5, 39 Case C-​379/​87, Groener, EU:C:1989:599������������������������������������������������������������������������������������Art 4, 21 Case C-​2/​88, Imm., Zwartveld, EU:C:1990:440 ���������������������������������������������������������� Art 4, 3, 29, 56, 57 Case C-​35/​88, Commission v Greece (Market in feed grain), EU:C:1990:302 ������������������������������Art 4, 33 Case 68/​88, Commission v Greece (Community’s Own Resources), EU:C:1989:339��������������������Art 4, 75 Case C-​70/​88, EP v Council (Chernobyl), EU:C:1990:217 ���������������� Art 5, 13: Art 13, 7, 8, 9: Art 19, 20 Case 103/​88, Fratelli Costanzo, EU:C:1989:256 ��������������������������������������������������������������������������Art 1, 38 Case C-​143/​88 & C-​92/​89, Zuckerfabrik Süderdithmarschen, EU:C:1991:65����������������������Art 19, 15, 37 Joined Cases C-​213/​88 & C-​39/​89, Luxemburg v EP, EU:C:1991:449������������������������������������������Art 4, 57 Case C-​217/​88, Commission v Germany (Market in wine), EU:C:1990:290 ��������������������������������Art 4, 40 Case C-​262/​88, Barber, EU:C:1990:209 ������������������������������������������������������������������������������������Art 19, 20 Joined Cases C-​267–​285/​88, Wuidart, EU:C:1990:79������������������������������������������������������������������Art 5, 41 Case C-​322/​88, Salvatore Grimaldi, EU:C:1989:646��������������������������������������������������������������������Art 4, 65 Case C-​326/​88, Hansen, EU:C:1990:291�������������������������������������������������������������������������������������Art 4, 75 Case C-​331/​88, Fedesa, EU:C:1990:391 ��������������������������������������������������������������������������������������Art 5, 39 Case C-​333/​88, Tither, EU:C:1990:131����������������������������������������������������������������������������������������Art 4, 53 Case C-​6/​89, Commission v Belgium, EU:C:1990:166 ����������������������������������������������������������������Art 4, 29 Case C-​48/​89, Commission v Italy, EU:C:1990:255����������������������������������������������������������������������Art 4, 33 Joined Cases C-​100–​101/​89, Kaefer and Procacci, EU:C:1990:456 ����������������������������������������������Art 52, 4 Case C-​106/​89, Marleasing, EU:C:1990:395��������������������������������������������������������������������������������Art 4, 51 Case C-​192/​89, Sevince, EU:C:1990:322��������������������������������������������������������������������������������������Art 1, 32 Case C-​213/​89, Factortame, EU:C:1990:257��������������������������������������������������������������Art 1, 40: Art 19, 37 Case C-​221/​89, Factortame, EU:C:1991:320��������������������������������������������������������������������������������Art 5, 11

xxxvi

Table of Cases

Case C-​231/​89, Gmurzynska-​Bscher, EU:C:1990:386������������������������������������������������������������������Art 4, 34 Case C-​234/​89, Delimitis, EU:C:1991:91 ������������������������������������������������������������������������������������Art 4, 57 Case C-​300/​89, Commission v Council (Titanium Dioxide), EU:C:1991:244 ������ Art 2, 12: Art 13, 14, 16, Case C-​339/​89, Alsthom, EU:C:1991:28����������������������������������������������������������������������������������������Art 3, 4 Case C-​340/​89, Vlassopoulou, EU:C:1991:193����������������������������������������������������������������������������Art 4, 34 Case C-​374/​89, Commission v Belgium (Directive 76/​491/​EEC), EU:C:1991:60 ������������������������Art 4, 33 Joined Cases C-​6/​90 & C-​9/​90, Francovich, EU:C:1991:428�������������������������������� Art 4, 64, 77: Art 19, 14 Joined Cases C-​63/​90 & C-​67/​90, Portugal and Spain v Council, EU:C:1992:381��������������������Art 4, 8, 55 Joined Cases C-​78-​83/​90, Compagnie commerciale de l’Ouest, EU:C:1992:118 ��������������������������Art 4, 33 Case C-​191/​90, Generics and Harris Pharmaceuticals, EU:C:1992:407 ��������������������������������������Art 49, 21 Case C-​195/​90, Commission v Germany (Heavy goods vehicles), EU:C:1992:219������������������������Art 4, 34 Case C-​65/​91, Commission v Greece (List D), EU:C:1992:388����������������������������������������������������Art 4, 39 Case C-​165/​91, van Munster, EU:C:1994:359������������������������������������������������������������������������������Art 4, 65 Case C-​185/​91, Gebrüder Reiff, EU:C:1993:886��������������������������������������������������������������������������Art 4, 75 Case C-​271/​91, Marshall II, EU:C:1993:335������������������������������������������������������������������������������Art 19, 29 Case C-​382/​92, Commission v UK (Employees Rights), EU:C:1994:233��������������������������������������Art 4, 75 Case C-​383/​92, Commission v UK (Collective Redundancies), EU:C:1994:234���������������������������Art 4, 75 Case C-​432/​92, Anastasiou, EU:C:1994:277��������������������������������������������������������������������������������Art 47, 5 Case C-​18/​93, Corsica Ferries, EU:C:1994:195����������������������������������������������������������������������������Art 4, 33 Joined Cases C-​46/​93 & C-​48/​93, Brasserie du Pêcheur, EU:C:1996:79���������������� Art 4, 29, 64: Art 19, 10 Case C-​65/​93, EP v Council, EU:C:1995:91 ������������������������������������������������������������������������������Art 13, 11 Joined Cases C-​133/​93, C-​300/​93 & C-​362/​93, Crispoltoni, EU:C:1994:364������������������������������Art 5, 41 Case C-​153/​93, Delta, EU:C:1994:240����������������������������������������������������������������������������������������Art 4, 75 Case C-​280/​93, Germany v Council (Bananas), EU:C:1994:367 ��������������������������������������������������Art 5, 39 Case C-​312/​93, Peterbroeck, EU:C:1995:437 ����������������������������������������������������������������Art 19, 30, 34, 36 Case C-​426/​93, Germany v Council, EU:C:1995:367 ������������������������������������������������������������������Art 5, 39 Joined Cases C-​430–​431/​93, Van Schijndel and Van Veen, EU:C:1995:441��������������������������Art 19, 34, 36 Case C-​449/​93, Rockfon, EU:C:1995:242����������������������������������������������������������������������������������Art 19, 14 Case C-​465/​93, Atlanta Fruchthandelsgesellschaft, EU:C:1995:369������������������������������Art 4, 51: Art 19, 6 Case C-​473/​93, Commission v Luxembourg, EU:C:1996:263������������������������������������������������������Art 4, 21 Case C-5/​94, Hedley Lomas, EU:C:1996:205 ������������������������������������������������������������������������������Art 1, 23 Case C-​13/​94, P v S and Cornwall County Council, EU:C:1996:170 ����������������������������������������Art 6, 225 Case C-​25/​94, Commission v Council (FAO), EU:C:1996:114���������������������������� Art 4, 46, 71: Art 16, 22 Case C-​50/​94, Greece v Commission (Clearance of EAGGF accounts), EU:C:1996:266 ��������������Art 4, 41 Case C-​84/​94, UK v Council (Working time Directive), EU:C:1996:431��������������������������������Art 5, 31, 39 Case C-​104/​94, Cereol Italia, EU:C:1995:313������������������������������������������������������������������������������Art 5, 49 Case C-​212/​94, FMC, EU:C:1996:40����������������������������������������������������������������������������������������Art 19, 30 Case C-​233/​94, Germany v EP and Council (Directive on deposit-​guarantee schemes), EU:C:1997:231������������������������������������������������������������������������������������������������������������������Art 5, 31, 41 Case C-​286/​94, Garage Molenheide, EU:C:1997:623 ������������������������������������������������������������������Art 5, 38 Case C-​341/​94, Allain, EU:C:1996:356����������������������������������������������������������������������������������������Art 4, 75 Case C-​57/​95, France v Commission, EU:C:1997:164��������������������������������������������������������������Art 5, 1, 12 Case C-​90/​95, De Compte, EU:C:1999:158 ��������������������������������������������������������������������������������Art 2, 14 Case C-​124/​95, Centro-​Com, EU:C:1997:8 ��������������������������������������������������������������������������������Art 5, 11 Case C-​177/​95, Ebony Maritime, EU:C:1997:89��������������������������������������������������������������������������Art 4, 75 Case C-​183/​95, Affish, EU:C:1997:373����������������������������������������������������������������������������������������Art 5, 39 Case C-​219/​95, Ferriere Nord, EU:C:1997:375����������������������������������������������������������������������������Art 55, 3 Case C-​265/​95, Commission v France (Spanish strawberries), EU:C:1997:595������������������������������Art 4, 45 Case C-​106/​96, UK v Commission, EU:C:1998:218��������������������������������������������������������������������Art 5, 12 Case C-​53/​96, Hermés International, EU:C:1998:292������������������������������������������������������������Art 4, 51, 73 Case C-​67/​96, Albany International, EU:C:1999:430 ������������������������������������������������������������������Art 4, 75 Case C-​129/​96, Inter-​Environnement Wallonie, EU:C:1997:628��������������������������������������������Art 1, 15, 70 Case C-​149/​96, Portugal v Council, EU:C:1999:574����������������������������������������������������������������������Art 3, 3 Case C-​157/​96, National Farmers’ Union, EU:C:1998:191 ����������������������������������������������������Art 5, 39, 40 Case C-​161/​96, Südzucker Mannheim, EU:C:1998:30 ����������������������������������������������������������������Art 5, 48 Case C-​162/​96, Racke, EU:C:1998:293����������������������������������������������������������������������������������������Art 5, 41

Table of Cases

xxxvii

Case C-​231/​96, Edis, EU:C:1998:401����������������������������������������������������������������������������������������Art 19, 29 Case C-​264/​96, Imperial Chemical Industries, EU:C:1998:370����������������������������������������������������Art 4, 79 Case C-​298/​96, Oelmühle Hamburg, EU:C:1998:372������������������������������������������������������������������Art 4, 35 Case C-​326/​96, Levez, EU:C:1998:577��������������������������������������������������������������������������������������Art 19, 41 Joined Cases C-​10–​22/​97, IN.CO.GE.’90, EU:C:1998:498����������������������������������������������������������Art 1, 36 Joined Cases C-​36–​37/​97, Kellinghusen and Ketelsen, EU:C:1998:499��������������������������Art 4, 56: Art 5, 1 Case C-​75/​97, Belgium v Commission, EU:C:1999:311 ��������������������������������������������������������������Art 4, 29 Joined Cases C-​164–​165/​97, EP v Council, EU:C:1999:99 ��������������������������������������������������������Art 13, 16 Case C-​178/​97, Banks, EU:C:2000:169����������������������������������������������������������������������������������������Art 4, 49 Case C-​219/​97, Maatschappij Drijvende Bokken, EU:C:1999:437������������������������������������������������Art 4, 75 Case C-​224/​97, Ciola, EU:C:1999:212 ����������������������������������������������������������������������������������������Art 1, 37 Case C-​262/​97, Engelbrecht, EU:C:2000:492������������������������������������������������������������������������������Art 4, 65 Case C-​319/​97, Kortas, EU:C:1999:272 ��������������������������������������������������������������������������������Art 4, 34, 59 Case C-​404/​97, Commission v Portugal, EU:C:2000:345 ������������������������������������������������������Art 4, 29, 42 Case C-​186/​98, Nunes, EU:C:1999:376 ��������������������������������������������������������������������������������Art 4, 34, 75 Case C-​281/​98, Angonese, EU:C:2000:296����������������������������������������������������������������������������������Art 1, 32 Joined Cases C-​300/​98 & C-​392/​98, Dior, EU:C:2000:688����������������������������������������������������������Art 4, 51 Case C-​344/​98, Masterfoods, EU:C:2000:689������������������������������������������������������������������������������Art 4, 51 Case C-​376/​98, Germany v EP and Council (Tobacco Advertising I) EU:C:2000:544������������������������������������������������������������������������������������������������������Art 5, 13: Art 19, 13 Case C-​377/​98, Netherlands v EP and Council (Biotechnological inventions) EU:C:2001:523�������������������������������������������������������������������������������������������������� Art 2, 11: Art 5, 30, 31 Case C-​378/​98, Commission v Belgium, EU:C:2001:370 ������������������������������������������������������������Art 4, 29 Case C-​379/​98, PreussenElektra, EU:C:2001:160 ����������������������������������������������������������Art 3, 6: Art 4, 44 Case C-​466/​98 et al, Commission v UK and others (Open skies), EU:C:2002:63 (Opinion AG TIZZANO)��������������������������������������������������������������������������������������������������������Art 4, 35 Case C-​467/​98, Commission v Denmark (Open skies), EU:C:2002:625 ��������������������������������������Art 4, 62 Case C-​1/​99, Kofisa Italia, EU:C:2001:10 ����������������������������������������������������������������������������������Art 19, 37 Case C-​9/​99, Échirolles, EU:C:2000:532����������������������������������������������������������������������������������������Art 3, 4 Case C-​29/​99, Commission v Council, EU:C:2002:734��������������������������������������������������������������Art 13, 12 Case C-​192/​99, Kaur, EU:C:2001:106������������������������������������������������������������������������������������������Art 51, 5 Case C-​213/​99, de Andrade, EU:C:2000:678��������������������������������������������������������������������������������Art 4, 75 Case C-​226/​99, Siples, EU:C:2001:14����������������������������������������������������������������������������������������Art 19, 37 Case C-​236/​99, Commission v Belgium (Directive 91/​271/​EEC), EU:C:2000:374 ����������������������Art 4, 41 Case C-​261/​99, Commission v France, EU:C:2001:179����������������������������������������������������������������Art 4, 29 Case C-​310/​99, Italy v Commission, EU:C:2002:143�������������������������������������������������������������������Art 1, 41 Case C-​453/​99, Courage, EU:C:2001:465������������������������������������������������������������������������������������Art 1, 30 Case C-​462/​99, Connect Austria, EU:C:2003:297������������������������������������������������������Art 1, 37: Art 19, 37 Case C-​499/​99, Commission v Spain, EU:C:2002:408������������������������������������������������������ Art 4, 29, 36, 42 Case C-​13/​00, Commission v Ireland (Bern Convention), EU:C:2002:184 ����������������������������������Art 4, 52 Case C-​15/​00, Commission v EIB, EU:C:2003:396����������������������������������������������������������������������Art 13, 6 Case C-​31/​00, Dreessen, EU:C:2002:35����������������������������������������������������������������������������������������Art 4, 34 Case C-​50/​00 P, UPA, EU:C:2002:462���������������������������������������������������������������������� Art 19, 21, 25, 27, 29 Case C-​62/​00, Marks & Spencer, EU:C:2002:435����������������������������������������������������������������������Art 19, 35 Case C-​93/​00, EP v Council (Beef labelling system), EU:C:2001:689��������������������������������������������Art 5, 13 Case C-​112/​00, Schmidberger, EU:C:2003:333��������������������������������������������������������������Art 4, 45: Art 6, 2 Joined Cases C-​231/​00, C-​303/​00 & C-​451/​00, AIMA, EU:C:2004:178������������������������������������Art 19, 30 Case C-​275/​00, Franex, EU:C:2002:711 ��������������������������������������������������������������������������������������Art 4, 57 Case C-​278/​00, Greece v Commission, EU:C:2004:239����������������������������������������������������������Art 4, 29, 42 Case C-​445/​00, Austria v Council (Ecopoints), EU:C:2003:445������������������������������������Art 48, 5: Art 51, 2 Case C-​453/​00, Kühne & Heitz, EU:C:2003:350���������������������������������������������������� Art 1, 40: Art 4, 74, 78 Case C-​495/​00, Giorgio, EU:C:2004:180 ������������������������������������������������������������������������������������Art 4, 74 Case C-​114/​01, AvestaPolarit Chrome Oy, EU:C:2003:448����������������������������������������������������������Art 5, 25 Case C-​186/​01, Dory, EU:C:2003:146������������������������������������������������������������������������������������������Art 4, 22 Joined Cases C-​187/​01 & C-​385/​01, Gözütok and Brügge, EU:C:2003:87 ����������������������������������Art 4, 17 Case C-​189/​01, Jippes, EU:C:2001:420����������������������������������������������������������������������������������������Art 5, 39

xxxviii

Table of Cases

Case C-​224/​01, Köbler, EU:C:2003:513 ������������������������������������������������������������������������������������Art 19, 31 Case C-​232/​01, van Lent, EU:C:2003:535������������������������������������������������������������������������������������Art 4, 57 Case C-​338/​01, Commission v Council, EU:C:2004:253������������������������������������������������������������Art 13, 16 Case C-​344/​01, Germany v Commission, EU:C:2004:121��������������������������������������������������������������������� 57 Case C-​413/​01, Ninni-​Orasche, EU:C:2003:600��������������������������������������������������������������������������Art 2, 15 Case C-​491/​01, British American Tobacco, EU:C:2002:741����������������������������������������������������������Art 5, 40 Case C-​14/​02, ATRAL, EU:C:2003:265 ��������������������������������������������������������������������������������������Art 4, 70 Case C-​105/​02, Commission v Germany (TIR carnets), EU:C:2006:637��������������������������������������Art 4, 36 Case C-​138/​02, Collins, EU:C:2004:172������������������������������������������������������������������������������������Art 19, 16 Case C-​157/​02, Rieser, EU:C:2004:76������������������������������������������������������������������������������������������Art 4, 70 Case C-​201/​02, Wells, EU:C:2004:12 ������������������������������������������������������ Art 4, 76, 77, 78: Art 19, 29, 31 Case C-​263/​02 P, Jégo-​Quéré, EU:C:2004:210����������������������������������������������������������������������Art 19, 21, 25 Case C-​304/​02, Commission v France (Fisheries), EU:C:2005:444������������������������������������������Art 4, 11, 35 Joined Cases C-​387/​02, C-​391/​02 & C-​403/​02, Berlusconi, EU:C:2005:270��������������������������������Art 1, 38 Case C-​82/​03, Commission v Italy, EU:C:2004:433����������������������������������������������������������������������Art 4, 39 Case C-​82/​03, Commission v Italy, EU:C:2004:218 (Opinion AG Poiares Maduro)����������������Art 4, 39, 59 Case C-88/​03, Portugal v Commission (Azores), EU:C:2006:511��������������������������������������������������Art 4, 20 Case C-​94/​03, Commission v Council, EU:C:2006:2�������������������������������������������������������Art 13 14, 15, 16 Case C-​105/​03, Pupino, EU:C:2005:386������������������������������������������������������������������Art 19, 13: Art 24, 22 Case C-147/​03, Commission v Austria, EU:C:2005:427 ��������������������������������������������������������Art 5, 11, 21 Case C-​178/​03, Commission v EP and Council, EU:C:2006:4����������������������������������������������Art 13, 15, 16 Case C-​209/​03, Bidar, EU:C:2005:169 ����������������������������������������������������������������������Art 2, 15: Art 19, 16 Case C-​231/​03, Coname, EU:C:2005:487������������������������������������������������������������������������������������Art 1, 41 Case C-​239/​03, Étang de Berre, EU:C:2004:598 ��������������������������������������������������������������������������Art 4, 52 Case C-​266/​03, Commission v Luxembourg (Inland Waterway), EU:C:2004:750 ������������ Art 4, 33, 53, 69 Case C-​293/​03, My, EU:C:2004:821��������������������������������������������������������������������������������������������Art 4, 46 Case C-​433/​03, Commission v Germany (Inland Waterway), EU:C:2005:153 (Opinion AG Tizzano)��������������������������������������������������������������������������������������������������������������Art 4, 33 Case C-​433/​03, Germany v Commission (Inland Waterway), EU:C:2005:462������������������������������Art 4, 69 Joined Cases C-​453/​03 et al, ABNA, EU:C:2005:741��������������������������������������������������������������������Art 5, 47 Case C-​456/​03, Commission v Italy, EU:C:2005:388��������������������������������������������������������������������Art 4, 41 Case C-​459/​03, Commission v Ireland (MOX Plant), EU:C:2006:345������������������������������ Art 4, 34, 38, 73 Case C-​15/​04, Koppensteiner, EU:C:2005:345 ��������������������������������������������������������������������������Art 19, 31 Case C-​40/​04, Syuichi Yonemoto, EU:C:2005:519 ����������������������������������������������������������������������Art 4, 75 Case C-​66/​04, UK v EP and Council (Smoking flavors), EU:C:2005:743��������������������������������������Art 5, 15 Case C-​144/​04, Mangold, EU:C:2005:709 ��������������������������������������������������������������������Art 4, 70: Art 6, 2 Joined Cases C-​154–​155/​04, Alliance for Natural Health, EU:C:2004:848������������������������������������Art 5, 30 Case C-​212/​04, Adeneler, EU:C:2006:443������������������������������������������������������������������������������Art 4, 51, 70 Case C-​217/​04, UK v EP and Council (ENISA), EU:C:2006:279 ������������������������������������������������Art 5, 15 Case C-​234/​04, Kapferer, EU:C:2006:178������������������������������������������������������������������������������������Art 4, 78 Case C-​273/​04, Poland v Council, EU:C:2007:622������������������������������������������������������Art 4, 8: Art 49, 20 Case C-​300/​04, Eman and Sevinger, EU:C:2006:545������������������������������������������������������Art 2, 13: Art 9, 2 Joined Cases C-​338/​04, & C-​359/​04 & C-​360/​04, Placanica, EU:C:2007:133 ����������������������������Art 4, 76 Case C-​344/​04, IATA and ELFAA, EU:C:2006:10������������������������������������������������������������������������Art 5, 41 Case C-​351/​04, Ikea Wholesale, EU:C:2007:547��������������������������������������������������������������������������Art 5, 41 Joined Cases C-​392/​04 & C-​422/​04, i-​21Germany and Arcor, EU:C:2006:181����������������������������Art 4, 76 Case C-​470/​04, Almelo, EU:C:2006:525������������������������������������������������������������������������������������Art 19, 29 Case C-​499/​04, Werhof, EU:C:2006:168������������������������������������������������������������������������������������Art 19, 13 Case C-​523/​04, Commission v Netherlands (Bilateral Air Transport Agreement), EU:C:2007:244������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������Art 4, 62 Case C-​76/​05, Schwarz, EU:C:2007:492��������������������������������������������������������������������������������������Art 5, 11 Case C-​91/​05, Commission v Council (ECOWAS), EU:C:2008:288��������������������������������������������Art 40, 5 Case C-​137/​05, UK v Council, EU:C:2007:420����������������������������������������������������������������������������Art 4, 12 Joined Cases C-​222–​225/​05, Van der Weerd, EU:C:2007:318����������������������������������������������������Art 19, 36 Case C-​229/​05 P, Oçalan, EU:C:2007:32��������������������������������������������������������������������������������������Art 2, 14 Case C-341/​05, Laval, EU:C:2007:809 ������������������������������������������������������������������������������������������Art 6, 2

Table of Cases

xxxix

Case C-​380/​05, Centro Europa 7, EU:C:2008:59��������������������������������������������������������������������������Art 7, 23 Case C-​387/​05, Commission v Italy, EU:C:2009:781��������������������������������������������������������������������Art 4, 22 Case C-​402/​05 P & C-​415/​05 P, Kadi, EU:C:2008:461������������� Art 1, 21, 25, 27, 28: Art 2, 7, 14: Art 6, 2 Case C-​431/​05, Merck Genéricos, EU:C:2007:496 ����������������������������������������������������������������������Art 4, 51 Case C-​432/​05, Unibet, EU:C:2007:163������������������������������������������������������������������������������Art 19, 25, 38 Case C-438/​05, Viking, EU:C:2007:772������������������������������������������������������������������������������������Art 6, 2, 7 Case C-​440/​05, Commission v Council, EU:C:2007:625������������������������������������������������������������Art 13, 14 Case C-​2/​06, Willy Kempter, EU:C:2008:78��������������������������������������������������������������������������������Art 4, 78 Case C-​15/​06 P, Regione Siciliana, EU:C:2007:183��������������������������������������������������������������������Art 19, 25 Case C-​38/​06, Commission v Portugal, EU:C:2010:108 ��������������������������������������������������������������Art 4, 22 Case C-​133/​06, EP v Council (Delegation of legislative power), EU:C:2008:257 ��������������������������Art 5, 13 Art 13, 8: Art 48, 4 Case C-​205/​06, Commission v Austria (BITs), EU:C:2009:118����������������������������������������������������Art 4, 59 Case C-​215/​06, Commission v Ireland, EU:C:2008:380 ��������������������������������������������������������������Art 4, 78 Joined Cases C-​231–​233/​06, Jonkman, EU:C:2007:373 �������������������������������������� Art 4, 74, 79: Art 19, 31 Case C-​268/​06, Impact, EU:C:2008:223�������������������������������������������������������������� Art 4, 70: Art 19, 31, 39 Case C-​268/​06, Impact, EU:C:2008:2 (Opinion AG Kokott)��������������������������������������������������������Art 4, 70 Case C-​308/​06, Intertanko, EU:C:2008:312 ��������������������������������������������������������������������������������Art 1, 22 Case C-​409/​06, Winner Wetten, EU:C:2010:503�������������������������������������������������������������������Art 1, 37, 38 Case C-​413/​06 P, Bertelsmann, EU:C:2008:392����������������������������������������������������������������������������Art 5, 41 Joined Cases C-​428-​434/​06, UGT-​Rioja, EU:C:2008:488������������������������������������������������������������Art 4, 20 Case C-​455/​06, Heemskerk, EU:C:2008:650������������������������������������������������������������������������������Art 19, 36 Case C-​45/​07, Commission v Greece (IMO), EU:C:2009:81����������������������������������������Art 4, 58: Art 47, 6 Case C-​155/​07, EP v Council, EU:C:2008:605 ��������������������������������������������������������������������������Art 13, 16 Case C-​166/​07, EP v Council (IFI), EU:C:2009:499������������������������������������������������������������������Art 13, 16 Joined Cases C-​200/​07 & C-​201/​07, Marra, EU:C:2008:579��������������������������������������������������������Art 4, 57 Case C-​203/​07 P, Greece v Commission (Project Abuja), EU:C:2008:606�������������������������������������Art 4, 26 Case C-​213/​07, Michaniki, EU:C:2008:544 ��������������������������������������������������������������������������Art 4, 20, 21 Case C-​246/​07, Commission v Sweden (PFOS), EU:C:2010:203�������������������� Art 4, 53, 69, 73: Art 26, 11 Joined Cases C-​261/​07 & C-​299/​07, VTB-​VAB and Galatea, EU:C:2009:244������������������������������Art 4, 51 Joined Cases C-​316/​07 et al, Stoß, EU:C:2010:504 ����������������������������������������������������Art 4, 76: Art 19, 22 Case C-​370/​07, Commission v Council (CITES), EU:C:2009:590 ����������������������������Art 5, 20: Art 13, 13 Joined Cases C-​378–​380/​07, Angelidaki, EU:C:2009:250, 206 ����������������������������������������������������Art 4, 70 Case C-​441/​07 P, Alrosa, EU:C:2010:377 ������������������������������������������������������������������������������Art 5, 37, 44 Case C-​518/​07, Commission v Germany, EU:C:2010:125������������������������������������������������������������Art 4, 20 Case C-​428/​07, Horvath, EU:C:2009:47��������������������������������������������������������������������������������������Art 4, 20 Case C-​429/​07, X, EU:C:2009:359����������������������������������������������������������������������������������������������Art 4, 36 Joined Cases C-​22-23/​08, Vatsouras & Koupatantze, EU:C:2009:344 �������������������������������������������� Art 19, 13 Case C-​51/​08, Commission v Luxembourg, EU:C:2011:336��������������������������������������������������������Art 4, 21 Case C-​58/​08, Vodafone, EU:C:2010:321�������������������������������������������������������������� Art 5, 7, 32, 36, 41, 42 Case C-​63/​08, Pontin, EU:C:2009:666 ��������������������������������������������������������������������������Art 19, 31, 35, 41 Case C-​75/​08, Mellor, EU:C:2009:32 ������������������������������������������������������������������������������������������Art 1, 40 Case C-​135/​08, Rottmann, EU:C:2010:104 ��������������������������������������������������������������������������������Art 51, 5 Case C-​170/​08, Nijemeisland, EU:C:2009:369����������������������������������������������������������������������������Art 5, 38 Case C-​195/​08 PPU, Rinau, EU:C:2008:406��������������������������������������������������������������������������������Art 4, 17 Case C-​333/​08, Commission v France, EU:C:2010:44������������������������������������������������������������������Art 5, 45 Case C-​350/​08, Commission v Lithuania, EU:C:2010:642 ��������������������������������������������������������Art 49, 21 Joined Cases C-​379-​​380/​08, ERG, EU:C:2010:127����������������������������������������������������������������������Art 5, 40 Case C-​439/​08, VEBIC, EU:C:2010:739������������������������������������������������������������������������������������Art 19, 39 Case C-​484/​08, Caja de Ahorros y Monte de Piedad de Madrid, EU:C:2010:309����������������������������Art 3, 4 Case C-​540/​08, Mediaprint, EU:C:2010:660������������������������������������������������������������������������������Art 19, 22 Case C-​542/​08, Barth, EU:C:2010:193��������������������������������������������������������������������������������������Art 19, 35 Case C-​34/​09, Ruiz Zambrano, EU:C:2011:124 ��������������������������������������������������������������������������Art 52, 8 Joined Cases C-​92-​93/​09, Schecke, EU:C:2010:662��������������������������������������������������������������������Art 10, 10 Case C-​208/​09, Sayn-​Wittgenstein, EU:C:2010:806 ��������������������������������������������������������������������Art 4, 21 Case C-​279/​09, DEB, EU:C:2010:811���������������������������������������������������������������������������������������Art 19, 32

xl

Table of Cases

Joined Cases C-​286-​287/​09, Ricci and Pisaneschi, EU:C:2010:420 ����������������������������������������������Art 4, 46 Case C-​336/​09 P, Poland v Commission, EU:C:2012:386 ��������������������������������������������Art 4, 8: Art 49, 20 Case C-​343/​09, Afton Chemical, EU:C:2010:419������������������������������������������������������������������������Art 5, 41 Case C-​391/​09, Runevič-​Vardyn, EU:C:2011:291������������������������������������������������������������������������Art 4, 21 Case C-​496/​09, Commission v Italy, EU:C:2011:740��������������������������������������������������������������������Art 4, 72 Joined Cases C-​72/​10 & C-​77/​10, Costa and Cifone, EU:C:2012:80��������������������������������������������Art 4, 76 Case C-​108/​10, Scattolon, EU:C:2011:211����������������������������������������������������������������������������������Art 6, 24 Case C-​130/​10, EP v Council (Restrictive Measures against Bin Laden and Others), EU:C:2012:50 (Opinion AG Bot)��������������������������������������������������������������������������������������������Art 21, 8 Case C-​130/​10, EP v Council (Restrictive Measures against Bin Laden and Others) EU:C:2012:472��������������������������������������� Art 13, 14, 16: Art 21, 8, 12: Art 24, 4, 7: Art 31, 2: Art 40, 5 Joined Cases C-​188-​189/​10, Melki and Abdeli, EU:C:2010:206 ��������������������������������������������������Art 1, 38 Case C-​366/​10, Air Transport Association of America, EU:C:2011:864 ����������������������������������������Art 5, 41 Case C-​393/​10, O’Brien, EU:C:2012:110������������������������������������������������������������������������������������Art 4, 20 Joined Cases C-​411/​10 & C-​493/​10, N.S., EU:C:2011:865�������������������������������� Art 4, 16, 17, 18: Art 6, 6 Case C-​617/​10, Åkerberg Fransson, EU:C:2013:105��������������������������������������������������������������������Art 6, 23 Case C-​41/​11, Inter-​Environnement Wallonie and Terre wallonne, EU:C:2012:103�������� Art 4, 78: Art 19, 31 Case C-​116/​11, Bank Handlowy, EU:C:2012:739������������������������������������������������������������������������Art 4, 32 Case C-​144/​11, Abdallah, EU:C:2011:565������������������������������������������������������������������������������������Art 4, 34 Case C-​179/​11, Cimade, EU:C:2012:594 ������������������������������������������������������������������������������������Art 4, 13 Case C-​202/​11, Las, EU:C:2013:239��������������������������������������������������������������������������������������������Art 4, 21 Joined Cases C-​274 & 295/​11, Spain and Italy v Council, EU:C:2013:240������������������������������Art 20, 6, 14 Case C-​300/​11, ZZ, EU:C:2013:363��������������������������������������������������������������������������������������������Art 4, 22 Case C-​399/​11, Melloni, EU:C:2013:107 �������������������������������������������������������������� Art 1, 37, 40: Art 4, 20 Case C-​431/​11, UK v Council, EU:C:2013:589��������������������������������������������������������������������������Art 13, 14 Joined Cases C-​478–​482/​11 P, Gbagbo, EU:C:2013:258������������������������������������������������������������Art 24, 14 Case C-​536/​11, Donau Chemie, EU:C:2013:366������������������������������������������������������������������������Art 19, 31 Case C-​658/​11, EP v Council (Mauritius Agreement), EU:C:2014:41 (Opinion AG Bot)������������������������������������������������������������������������������������������������Art 21, 11, Art 36, 14 Case C-​658/​11, EP v Council (Mauritius Agreement), EU:C:2014:2025���������������������������� Art 13, 14, 15: Art 21, 12, 15: Art 36, 15: Art 37, 3: Art 40, 5 Joined Cases C-​660/​11 & C-​8/​12, Biasci, EU:C:2013:550����������������������������������������������������������Art 19, 22 Case C-​28/​12, Commission v Council (US Air Transport Agreement), EU:C:2015:282 �������������������������������������������������������������������������������������� Art 1, 23, Art 4, 52: Art 13, 8 Joined Cases C-​103/​12 & C-​165/​12, EP and Commission v Council (Venezuela access), EU:C:2014:334 (Opinion AG)������������������������������������������������������������������������������������������������Art 47, 6 Joined Cases C-​103/​12 & C-​165/​12, EP and Commission v Council, EU:C:2014:2400����������������������������������������������������������������������������������������������������Art 13, 14: Art 47, 5 Joined Cases C-​105–​107/​12, Essent, EU:C:2013:677���������������������������������������������������������������Art 5, 1, 21 Case C-​176/​12, Association de médiation sociale, EU:C:2013:491������������������������������������������������Art 6, 25 Case C-​270/​12, UK v EP and Council, EU:C:2014:18������������������������������������������������������������������Art 13, 8 Case C-​284/​12, Deutsche Lufthansa, EU:C:2013:755������������������������������������������������������������Art 4, 51, 72 Case C-​285/​12, Diakité, EU:C:2014:39����������������������������������������������������������������������������������������Art 1, 21 Case C-​370/​12, Pringle, EU:C:2012:675 (Opinion AG Kokott)�������������������������������������������������� Art 1, 26, Art 4, 13, 14, 54: Art 13, 7, 8: Art 48, 7 Case C-​370/​12, Pringle, EU:C:2012:756������������������������������������������������������������������������������������Art 48, 25 Case C-​377/​12, Commission v Council (Philippines Agreement), EU:C:2014:1903����������������������Art 21, 8 Case C-​390/​12, Pfleger, EU:C:2014:281 ��������������������������������������������������������������������������������������Art 6, 23 Case C-​354/​12 P, Asa, EU:C:2013:238��������������������������������������������������������������������������������������������Art 9, 7 Case C-​604/​12, N., EU:C:2014:302 ������������������������������������������������������������������������������������������Art 19, 31 Joined Cases C-​58-​59/​13, Torresi, EU:C:2014:2088����������������������������������������������������������������������Art 4, 20 Case C-​66/​13, Green Network, EU:C:2014:2399�������������������������������������������������������������������������Art 4, 79 Case C-​81/​13, UK v Council, EU:C:2014:2449��������������������������������������������������������������������Art 13, 14, 15 Joined Cases C-​148–​150/​13, A, EU:C:2014:2406������������������������������������������������������������������Art 2, 10, 11 Case C-​202/​13, McCarthy, EU:C:2014:345 (Opinion AG Szpunar) ��������������������������������������������Art 48, 5 Case C-​202/​13, McCarthy, EU:C:2011:277����������������������������������������������������������������������������������Art 52, 8

Table of Cases

xli

Case C-​209/​13, UK v Council, EU:C:2014:283������������������������������������������������������������������������Art 20, 3, 5 Case C-​341/​13, IFAP, EU:C:2014:2230����������������������������������������������������������������������������������������Art 4, 79 Case C-​409/​13, Council v Commission (Macro-​financial assistance), EU:C:2015:217�������������������������������������������������������������������������������� Art 10, 6: Art 13, 8, 12: Art 17, 15 Case C-​417/​13, ÖBB Personenverkehr, EU:C:2015:38 ��������������������������������������������������������������Art 19, 41 Case C-​425/​13, Commission v Council, EU:C:2015:483��������������������������������������������������������������Art 13, 8 Case C-​439/​13 P, Elitaliana v Eulex Kosovo, EU:C:2015:753������������������������������������������������������Art 24, 14 Case C-​508/​13, Estonia v EP and Council (Directive 2013/​34/​EU), EU:C:2015:403�������������� Art 5, 7, 23, 28, 31, 32, 36, 41, 42 Case C-​539/​13, Merck Canada, EU:C:2015:87��������������������������������������������������������������������������Art 49, 21 Case C-​650/​13, Delvigne, EU:C:2015:648�����������������������������������������������������������������������������������Art 10, 3 Case C-​12/​14, Commission v Malta (Old-​age Pensions), EU:C:2016:135 ������������������������������������Art 4, 49 Case C-​29/​14, Commission v Poland, EU:C:2015:379������������������������������������������������������������������Art 4, 41 Case C-​38/​14, Gobierno en Gipuzkoa, EU:C:2015:260����������������������������������������������������������������Art 4, 32 Case C-​49/​14, Finanmadrid, EU:C:2016:98 ������������������������������������������������������������������������Art 19, 31, 34 Case C-​62/​14, Gauweiler, EU:C:2015:400������������������������������������������������������������ Art 5, 40, 41: Art 19, 14 Case C-​69/​14, Târșia, EU:C:2015:662����������������������������������������������������������������������������������������Art 19, 42 Case C-​73/​14, Council v Commission (ITLOS)��������������������������������������������������������������������������Art 13, 12 Case C-​74/​14, ‘Eturas’, EU:C:2016:42����������������������������������������������������������������������������������������Art 19, 39 Case C-​105/​14, Taricco, EU:C:2015:555��������������������������������������������������������������������������������������Art 1, 38 Case C-​113/​14, Germany v EP and Council, EU:C:2016:635 ����������������������������������������������������Art 13, 14 Case C-​263/​14, EP v Council (Tanzania Pirates Agreement) EU:C:2016:435�����������������Art 13, 13, 14, 15: Art 21, 12, 13, 15: Art 23, 3: Art 24, 10: Art 36, 15: Art 40, 5 Case C-​310/​14, Nike, EU:C:2015:690����������������������������������������������������������������������������������������Art 19, 31 Case C-​336/​14, Ince, EU:C:2016:72����������������������������������������������������������������������������Art 1, 36: Art 4, 76 Case C-​354/​14, Capoda Import-​Export, EU:C:2015:658������������������������������������������������������������� Art 4, 34 Case C-​358/​14, Poland v EP and Council, EU:C:2015:848 (Opinion AG Kokott)������� Art 3, 5: Art 5, 25, 28, 29, 30, 31, 32, 40, 42, 46 Case C-​358/​14, Poland v EP and Council (Tobacco Products Directive), EU:C:2016:323�������������Art 5, 25 Case C-​362/​14, Schrems, EU:C:2015:650������������������������������������������������������������������������������������Art 2, 14 Case C-​408/​14, Wojciechowski, EU:C:2015:591��������������������������������������������������������������������������Art 4, 46 Case C-​455/​14 P, H v Council and Commission (EUPM in Bosnia and Herzegovina) EU:C:2016:212 (Opinion AG Wahl)���������������������������������� Art 24, 6, 21: Art 28, 4: Art 29, 4: Art 48, 5 Case C-​455/​14 P, H v Council and Commission (EUPM in Bosnia and Herzegovina) EU:C:2016:569��������������������������������������������� Art 1, 28, Art 2, 1, 14: Art 7, 10: Art 23, 3: Art 24, 12, 14 Case C-​515/​14, Commission v Cyprus (Old-​age Benefits), EU:C:2016:30������������������������������������Art 4, 46 Case C-​547/​14, Philip Morris, EU:C:2016:325����������������������������������������������������������������������������Art 5, 31 Case C-​574/​14, PGE Górnictwo i Energetyka Konwencjonalna, EU:C:2016:686��������������������Art 4, 51, 72 Case C-​600/​14, Germany v Council (OTIF), EU:C:2017:935�������������������������������� Art 4, 56: Art 5, 12, 17 Case C-​614/​14, Ognyanov, EU:C:2016:514 ����������������������������������������������������������������Art 4, 34: Art 19, 5 Case C-​23/​15, Andre, EU:C:2015:194������������������������������������������������������������������������������������������Art 4, 34 Case C-​72/​15, Rosneft, EU:C:2016:381 (Opinion AG Wahl)������������������������������������������������������Art 24, 12 Case C-​72/​15, Rosneft, EU:C:2017:236���������������������������������������Art 24, 6, 12, 13, 14: Art 29, 5: Art 31, 4 Case C-​161/​15, Bensada Benallal, EU:C:2016:175����������������������������������������������������������������������Art 19, 42 Case C-​176/​15, Guy Riskin Timmermans, EU:C:2016:488����������������������������������������������������������Art 4, 32 Case C-​182/​15, Petruhhin, EU:C:2016:630������������������������������������������������������������ Art 2, 10, 11: Art 4, 48 Joined Cases C-​184/​15 & C-​197/​15, Andrés and López, EU:C:2016:680��������������������Art 4, 75: Art 19, 31 Case C-​221/​15, Colruyt, EU:C:2016:704 ������������������������������������������������������������������������������������Art 4, 44 Case C-​282/​15, Queisser Pharma, EU:C:2017:26 ����������������������������������������������������������������������Art 19, 22 Case C-​394/​15 P, Dalli v Commission, EU:C:2016:262��������������������������������������������������������������Art 17, 26 Joined Cases C-​404/​15 & C-​659/​15 PPU, Aranyosi, EU:C:2016:198 ���� Art 2, 10: Art 4, 17, 18: Art 7, 24 Case C-​429/​15, Danqua, EU:C:2016:789����������������������������������������������������������������������Art 19, 31, 34, 41 Case C-​589/​15 P, Anagnostakis, EU:C:2017:663��������������������������������������������������������������������������Art 13, 8 Case C-​620/​15, A-​Rosa Flussschiff, EU:C:2017:309���������������������������������������������������������������������Art 4, 49 Joined Cases C-​643/​15 & C-​647/​15, Slovakia and Hungary v Council (Relocation quotas), EU:C:2017:631���������������������������������������������� Art 4, 13, 14: Art 5, 8, 41: Art 13, 8

xlii

Table of Cases

Case C-​38/​16, Compass, EU:C:2017:454 ����������������������������������������������������������������������������������Art 19, 35 Case C-​64/​16, Associação Sindical dos Juízes Portugueses, EU:C:2018:117 ������������ Art 2, 10: Art 19, 2, 43 Joined Cases C-​196–​197/​16, Comune di Corridonia et al, EU:C:2017:589����������������������������������Art 4, 78 Case C-​284/​16, Achmea, EU:C:2018:158�������������������������������� Art 1, 24, 25: Art 2, 8, Art 4, 16: Art 47, 5 Case C-​359/​16, Altun, EU:C:2018:63������������������������������������������������������������������������������������Art 4, 48, 49 Joined Cases C-​427-​428/​16, ‘CHEZ Elektro Bulgaria’, EU:C:2017:890����������������������������������������Art 4, 44 Case C-42/17, M.A.S., EU:C:2017:936����������������������������������������������������������������������������������������Art 1, 38 Case C-​441/​17 R, Commission v Poland, EU:C:2017:877������������������������������������������������������������Art 5, 17

Opinions Opinion 1/​76, European laying-​up fund, EU:C:1977:63��������������������������������������������������������������Art 5, 17 Opinion 1/​91, EEA I, EU:C:1991:49, ���������������������������������������������� Art 1, 24, 25, 32: Art 5, 9: Art 19, 14 Opinion 2/​91, ILO Convention 170, EU:C:1993:106�������������������������������� Art 4, 52, 62, 71, 73: Art 47, 6 Opinion 1/​92, EEA, EU:C:1992:189��������������������������������������������������������������������������������������������Art 48, 3 Opinion 1/​94, WTO, EU:C:1994:384������������������������������������������������������������������������������ Art 4, 52, 71, 73 Opinion 2/​94, Accession to the ECHR (ECHR I), EU:C:1996:140�������������������������������������� Art 5, 10, 12: Art 6, 9: Art 19, 21: Art 48, 3 Opinion 1/​00, European Common Aviation Area, EU:C:2002:231 ������������������������������Art 1, 26: Art 6, 14 Opinion 2/​00, Cartagena Protocol on Biosafety, EU:C:2001:664���������� Art 4, 52: Art 5, 19: Art 13, 13, 14 Opinion 1/​03, Lugano Convention, EU:C:2006:81����������������������������������������������������������������������Art 4, 62 Opinion 1/​09, Unified Patents Court, EU:C:2011:123������������� Art 1, 20, 23, 24, 25, 26: Art 5, 9: Art 13, 7 Opinion 2/​13, Accession to the ECHR (ECHR II), EU:C:2014:2454������������������������������������������������������ Art 1, 12, 19, 23, 24, 25, 26, 27: Art 2, 1, 8, 9, 17: Art 3, 3: Art 4, 16, 17: Art 5, 9: Art 6, 18–​20: Art 13, 7:  Art 19, 5: Art 50, 28 Opinion 1/​15, Transfer of Passenger Name Record, EU:C:2017:592��������������������������������������������Art 13, 16

Rulings Ruling 1/​78, IAEA, EU:C:1978:202����������������������������������������������������������������������������������������������Art 4, 52

EUROPEAN COMMISSION OF HUMAN RIGHTS Confédération française du travail v European Communities (1978) 13 DR 236����������������������������Art 6, 10

INTERNATIONAL COURT OF JUSTICE Reparation for Injuries Suffered in the Service of the United Nations (Reparation for Injuries) (Advisory Opinion) [1949] ICJ Reports 174 ������������������������������������������������������������Art 37, 2: Art 47, 1

NATIONAL CASES Czech Constitutional Court Czech Constitutional Court, Landtová, Pl. ÚS 5/​12����������������������������������������������������������������������Art 19, 7 Czech Constitutional Court, Case No. III ÚS 1021/​10, Retired Engine Driver����������������������������Art 19, 23

German Federal Constitutional Court (Bundesverfassungsgericht) BVerfG, 2 BvR 1877/​97, Maastricht, DE:BVerfG:1998:rs19980331.2bvr187797 �����������������������Art 1, 11: Title II Intro, 1: Art 19, 23: Art 54, 2 BVerfG, 2 BvR 1210/​98, Alcan, BVerfG:2000:rk20000217.2bvr121098 ������������������������������������Art 19, 23 BVerfG, 2 BvR 2661/​06, Honeywell, DE:BVerfG:2010:rs2010 0706.2bvr266106������������Art 19, 7, 18, 23 BVerfG, 1 BvR 1215/​07, Antiterrordateigesetz, DE:BVerfG:2013:rs20130424.1bvr121507��������Art 19, 23 BVerfG, 2 BvE 2/​08, Lisbon Treaty, DE:BVerfG:2009:es20090630.2bve000208 ������������������������ Art 1, 13: Art 4, 24: Title II Intro, 1: Art 10, 5: Art 19, 7, 18, 23: Art 31, 14: Art 48, 21, 26 BVerfG, 2 BvR 1826/​09, European Arrest Warrant, DE:BVerfG:2009:rk20090903.2bvr182609 ��������������������������������������������������������������������������Art 19, 23 BVerfG, 2 BvR 133/​10, DE:BVerfG:2012:rs20120118.2bvr013310����������������������������������������������Art 10, 4 BVerfG, 2 BvR 2728/​13, OMT, DE:BVerfG:2016:rs20160621.2bvr272813��������������Art 4, 25: Art 19, 23 BVerfG, 2 BvR 2735/​14, Mr R, DE:BVerfG:2015:rs20151215.2bvr273514����������������������������������Art 4, 24

Table of Cases

xliii

United Kingdom Miller [2017] UKSC 5������������������������������������������������������������������������������������������������������������������Art 50, 5

(II)  TREATY ON THE FUNCTIONING OF THE EUROPEAN UNION (TFEU) (PAGES 341–​2 092) EUROPEAN COURT OF HUMAN RIGHTS Avotins v Latvia, CE:ECHR:2016:0523JUD001750207���������������������������������������� Art 67, 1: Art 81, 8, 41 Biao, CE:ECHR:2016:0524JUD003859010������������������������������������������������������������������������������Art 19, 18 Bosphorus, CE:ECHR:2005:0630JUD004503698��������������������������������������������������������������� Art 108, 204 Chagos Islanders v UK, CE:ECHR:2012:1211DEC003562204������������������������������������������������� Art 198, 4 Dhabhi v Italy, CE:ECHR:2014:0408JUD001712009������������������������������������������������������������� Art 267, 39 Hirsi Jamaa v Italy, CE:ECHR:2012:0223JUD002776509���������������������������������������������������������Art 78, 22 Jussila v Finland, CE:ECHR:2006:1123JUD007305301��������������������������������������������������������� Art 103, 42 M.A. v Austria, CE:ECHR:2015:0115JUD000409713��������������������������������������������������������Art 81, 42, 43 Menarini Diagnostics v Italy, CE:ECHR:2011:0927JUD004350908����������������������������������Art 103, 42, 43 MS v Belgium and Greece, CE:ECHR:2011:0121JUD003069609 ����������������������������Art 67, 1: Art 78, 22 Nabil v Hungary, CE:ECHR:2015:0922JUD006211612��������������������������������������������Art 67, 1: Art 78, 57 Nederlandse Kokkelvisserij v Netherlands, CE:ECHR:2009:0120DEC001364505 ������������������� Art 252, 4 Povse v Austria, CE:ECHR:2013:0618DEC000389011��������������������������������������������������������������Art 81, 42 Shaw v Hungary, CE:ECHR:2011:0726JUD000645709������������������������������������������������������������Art 81, 43 Zaunegger v Germany, CE:ECHR:2009:1203JUD002202804 ����������������������������������������������������Art 67, 1

EUROPEAN UNION Court of First Instance/​General Court Case T-​11/​89, Shell, EU:T:1992:33 ����������������������������������������������������������������������������������������� Art 101, 13 Case T-​30/​89, Hilti, EU:T:1991:70 ������������������������������������������������������������ Art 102, 23, 25, 30, 81, 90, 91 Joined Cases T-​33/​89 & T-​74/​89, Blackman, EU:T:1993:21����������������������������������������������������� Art 270, 14 Case T-​51/​89, Tetra Pak, EU:T:1990:41����������������������������������������������������������������������������������� Art 102, 54 Case T-​63/​89, Latham, EU:T:1991:4��������������������������������������������������������������������������������������� Art 270, 16 Joined Cases T-​68/​89 & T-​77–​78/​89, Società Italiana Vetro, EU:T:1992:38������������������������������� Art 102, 2 Joined Cases T-​79/​89 et al, BASF, EU:T:1992:26 ��������������������������������������������������Art 263, 60: Art 288, 12 Case T-​133/​89, Burban, EU:T:1990:36 ����������������������������������������������������������������������������������� Art 270, 10 Case T-​138/​89, NBV and NVB, EU:T:1992:95����������������������������������������������������������������������� Art 263, 41 Case T-​162/​89, Mommer, EU:T:1990:72����������������������������������������������������������������������������������� Art 270, 5 Case T-​4/​90, Lestelle, EU:T:1990:73 ����������������������������������������������������������������������������������������� Art 263, 9 Joined Cases T-​17/​90, T-​28/​91 & T-​17/​92, Camara Alloisio, EU:T:1993:69������������������������������� Art 270, 7 Case T-​24/​90, Automec, EU:T:1992:97����������������������������������������������������������������������������������� Art 263, 57 Case T-​6/​91, Pfloeschner, EU:T:1992:13 ����������������������������������������������������������������������������������� Art 270, 7 Case T-​19/​91 R, Vichy, EU:T:1991:29��������������������������������������������������������������������������������������� Art 279, 2 Case T-​30/​91, Solvay, EU:T:1995:115 ��������������������������������������������������������������������������������������� Art 339, 2 Case T-​34/​91, Whitehead, EU:T:1992:64����������������������������������������������������������������������������������� Art 270, 7 Case T-​36/​91, Imperial Chemical Industries, EU:T:1995:118����������������������������������������������������� Art 339, 2 Case T-​78/​91, Moat, EU:T:1991:67������������������������������������������������������������������������������������������� Art 270, 4 Case T-​83/​91, Tetra Pak, EU:T:1994:246����������������������������������������������������������������������Art 102, 25, 81, 91 Case T-​3/​92, Latham, EU:T:1994:15��������������������������������������������������������������������������������������� Art 270, 16 Joined Cases T-​6/​92 & T-​52/​92, Reinarz, EU:T:1993:89 ����������������������������������������������������������� Art 277, 4 Case T-​55/​92, Kniff, EU:T:1993:65������������������������������������������������������������������������������������������� Art 270, 7 Case T-​59/​92, Caronna, EU:T:1993:91 ����������������������������������������������������������������������������������� Art 270, 17 Case T-​65/​92, Arauxo-​Dumay, EU:T:1993:47��������������������������������������������������������������������������� Art 270, 4 Joined Cases T-​70/​92 & T-​72/​92, Florimex, EU:T:1997:69 ��������������������������������������������������������Art 42, 19 Case T-​82/​92, Jimenez, EU:T:1994:24��������������������������������������������������������������������������������������� Art 263, 9 Case T-​83/​92, Zunis, EU:T:1993:93����������������������������������������������������������������������������������������� Art 263, 18 Joined Cases T-​97/​92 & T-​111/​92, Rijnoudt and Hocken, EU:T:1993:46 �������������������������������� Art 270, 5. Case T-​106/​92, Frederiksen, EU:T:1995:18����������������������������������������������������������������������������� Art 263, 71 Case T-​3/​93, Air France, EU:T:1994:36������������������������������������������������������������������������������������� Art 263, 5

xliv

Table of Cases

Case T-​7/​93, Langnese Iglo, EU:T:1995:98 ����������������������������������������������������������������������������� Art 103, 15 Case T-​12/​93, CCE de Vittel, EU:T:1995:78��������������������������������������������������������������������������� Art 263, 31 Case T-​15/​93, Vienne, EU:T:1993:108������������������������������������������������������������������������������������� Art 270, 17 Case T-​17/​93, Matra Hachette, EU:T:1994:89������������������������������������������������������������������Art 101, 55, 126 Joined Cases T-​24/​93 et al, Compagnie Maritime Belge, EU:T:1996:139 ������������Art 101, 105: Art 102, 25 Case T-​246/​93, Bühring������������������������������������������������������������������������������������������������������������� Art 266, 4 Case T-​459/​93, Siemens, EU:T:1995:100�������������������������������������� Art 107, 117, 214: Art 108, 94, 95, 100 Case T-​460/​93, Tête, EU:T:1993:103����������������������������������������������������������������������������������������� Art 271, 3 Case T-​468/​93, Frinil, EU:T:1994:18��������������������������������������������������������������������������������������� Art 263, 55 Joined Cases T-​479/​93 & T-​559/​93, Bernardi, EU:T:1994:277��������������������������������������������������� Art 258, 3 Joined Cases T-​480/​93 & T-​483/​93, Antillean Rice Mills, EU:T:1995:162������������������������������ Art 263, 29: Art 340, 14: Art 355, 16 Joined Cases T-​481/​93 & T-​484/​93, Vereniging van Exporteurs in Levende Varkens, EU:T:1995:209��������������������������������������������������������������������������������������������������������������Art 263, 29, 31 Case T-​513/​93, Consiglio Nazionale degli Spedizionieri Doganali, EU:T:2000:91�������� Pt 3 Title VII Chap 1 Section 1 Intro, 6 Joined Cases T-​551/​93 et al, Industrias Pesqueras Campos, EU:T:1996:54 ������������������������������� Art 263, 70 Case T-​572/​93, Odigitria, EU:T:1995:131����������������������������������������������������������������Art 205, 7: Art 207, 4 Case T-​583/​93, P, EU:T:1995:102 ������������������������������������������������������������������������������������������� Art 270, 18 Case T-​585/​93, Greenpeace, EU:T:1995:147��������������������������������������������������������������������������� Art 263, 29 Case T-​67/​94, Ladbroke Racing, EU:T:1998:7������������������������������������������������������������������Art 108, 89, 105 Case T-​161/​94, Sinochem Heilongjiang, EU:T:1996:101��������������������������������������������������������� Art 263, 16 Case T-​167/​94, Nölle, EU:T:1995:169������������������������������������������������������������������������������������� Art 266, 11 Case T-​186/​94, Guérin Automobiles, EU:T:1995:114 ��������������������������������������������������������������� Art 265, 5 Case T-​192/​94, Maurissen, EU:T:1996:133������������������������������������������������������������������������������� Art 270, 1 Case T-​229/​94, Deutsche Bahn, EU:T:1997:155 ������������������������������������������������������������������������Art 95, 15 Joined Cases T-​232–​234/​94, Transacciones Maritimes, EU:T:1996:54������������������������������������� Art 108, 98 Case T-​277/​94, AITEC, EU:T:1996:66 ����������������������������������������������������������Art 108, 79: Art 263, 18, 31 Case T-​330/​94, Salt Union, EU:T:1996:154��������������������������������������������������������������������������� Art 108, 155 Case T-​331/​94, IPK-​München, EU:T:1997:154������������������������������������������������������������������������� Art 263, 9 Case T-​353/​94, Postbank, EU:T:1996:119��������������������������������������������������������������Art 103, 34: Art 339, 6 Case T-​358/​94, Air France, EU:T:1996:194����������������������������������������������������������������������������� Art 107, 50 Case T-​380/​94, AIUFASS and AKT, EU:T:1996:195����������������������������������������������������������������� Art 263, 2 Case T-​387/​94, Asia Motor France, EU:T:1996:120������������������ Pt 3 Title VII Chap 1 Section 1 Intro, 5, 6 Case T-​390/​94, Schröder and Thamann, EU:T:1997:51������������������������������������������������������������� Art 288, 2 Case T-​395/​94 R II, Atlantic Container Line, EU:T:1995:196 ��������������������������������������������������� Art 279, 2 Case T-​395/​94, Atlantic Container Line, EU:T:2002:49����������������������������������������������������������� Art 103, 48 Case T-​398/​94, Kahn Scheepvaart, EU:T:1996:73 ������������������������������������������������������������������� Art 263, 29 Case T-​6/​95, Berici, EU:T:1995:128����������������������������������������������������������������������������������������� Art 263, 39 Joined Cases T-​25/​95 et al, Cimenteries CBR, EU:T:2000:77������ Art 101, 45, 107: Art 106, 26: Art 342, 7 Case T-​86/​95, Compagnie générale maritime, EU:T:2002:50������������������������������������������������� Art 101, 131 Case T-​117/​95, Corman, EU:T:1997:9������������������������������������������������������������������������������������� Art 263, 39 Case T-​167/​95, Kuchlenz-​Winter, EU:T:1996:172��������������������������������������������������������������������� Art 241, 2 Case T-​180/​95, Nutria, EU:T:1997:121��������������������������������������������������������������������Art 266, 2: Art 274, 3 Case T-​194/​95, Cova, EU:T:1999:141������������������������������������������������������������������������������������� Art 263, 30 Joined Cases T-​213/​95 & T-​18/​96, SCK and FNK, EU:T:1997:157��������������������������������������� Art 101, 106 Case T-​214/​95, Vlaamse Gewest, EU:T:1998:77����������������������������������������������������������������������� Art 263, 16 Case T-​221/​95, Endemol Entertainment, EU:T:1999:85 ��������������������������������������������������������� Art 102, 20 Case T-​227/​95, AssiDomän Kraft Producs, EU:T:1997:108�������������������� Art 263, 9: Art 264, 2: Art 266, 4 Case T-​228/​95 R, Lehrfreund, EU:T:1996:16����������������������������������������������������������������������������� Art 279, 3 Case T-​234/​95, DSG, EU:T:2000:174������������������������������������������������������������������������������������� Art 101, 13 Case T-​11/​96, ITT Promedia, EU:T:1998:183������������������������������������������������������������������������� Art 102, 54 Case T-​41/​96, Bayer, EU:T:2000:242��������������������������������������������������������������������������������������� Art 101, 35 Case T-​65/​96, Kish Glass, EU:T:2000:93��������������������������������������������������������������������������������� Art 102, 14 Case T-​73/​96, Forcat Icardo, EU:T:1997:90����������������������������������������������������������������������������� Art 266, 11 Joined Cases T-​79/​96, T-​260/​97 & T-​117/​98, Camar and Tico, EU:T:2000:147������������������������� Art 266, 5

Table of Cases

xlv

Case T-​95/​96, Gestevision Telecinco, EU:T:1998:206������������������������������������������������������������� Art 108, 172 Case T-​102/​96, Gencor, EU:T:1999:65 ������������������������������������ Pt 3 Title VII Chap 1 Section 1 Intro, 3, 4 Case T-​122/​96, Federolio, EU:T:1997:142������������������������������������������������������������������������������� Art 263, 31 Joined Cases T-​132/​96 & T-​143/​96, Freistaat Sachsen and Volkswagen, EU:T:1999:326������� Art 107, 115, 148 Case T-​135/​96, UEAPME, EU:T:1998:128����������������������������� Art 114, 42, 85: Art 153, 52: Art 154, 3, 4: Art 155, 4, 6, 12: Art 263, 29 Case T-​203/​96, Embassy Limousines & Services, EU:T:1998:302������������������������������Art 271, 5: Art 340, 4 Case T-​110/​97, Kneissl Dachstein Sportartikel, EU:T:1999:244��������������������������������������������� Art 107, 125 Joined Cases T-​186/​97 et al, Kaufring, EU:T:2001:133������������������������������������������������������������� Art 263, 67 Joined Cases T-​197–​198/​97, Weyl Beef Products, EU:T:2001:28������������������������������������������� Art 107, 139 Case T-​228/​97, Irish Sugar, EU:T:1999:246��������������������������������������������������Art 101, 107: Art 102, 31, 42 Case T-​231/​97, New Europe Consulting, EU:T:1999:146 ������������������������������������������������������� Art 340, 14 Case T-​251/​97, T. Port, EU:T:2000:89������������������������������������������������������������������������������������� Art 263, 58 Case T-​260/​97, Camar, EU:T:2005:283������������������������������������������������������������������������������Art 340, 20, 24 Case T-​266/​97, Vlaamse Televisie Maatschappij, EU:T:1999:144������������������������������������������������Art 14, 15 Case T-​277/​97, Ismeri, EU:T:1999:124������������������������������������������������������������������������������������� Art 268, 5 Case T-​296/​97, Alitalia, EU:T:2000:289����������������������������������������������������������������Art 107, 27: Art 263, 54 Joined Cases T-​298/​97 et al, Alzetta Mauro, EU:T:2000:151��������������������������������������������������� Art 107, 219 Case T-​597/​97, Euromin, EU:T:2000:157����������������������������������������������������������������������������� Art 108, 180 Case T-​25/​98, De Compte, EU:T:1998:300����������������������������������������������������������������������������� Art 270, 12 Case T-​73/​98, Société Chimique Prayon-​Ruppel, EU:T:2001:94 ��������������������������������������������� Art 108, 47 Case T-​128/​98, Aéroports de Paris, EU:T:2000:290����������������������������������������������Art 102, 55: Art 106, 62 Case T-​166/​98, Cantina sociale die Dolianova, EU:T:2004:337 ������������������������Art 265, 8: Art 266, 10, 11 Joined Cases T-​191/​98 & T-​212–​214/​98, Atlantic Container Line, EU:T:2003:245����������������� Art 102, 14 Case T-​196/​98 R, Peña Abizanda, EU:T:1999:18����������������������������������������������������������������������� Art 270, 1 Joined Cases T-​202/​98, T-​204/​98 & T-​207/​98, Tate & Lyle, EU:T:2001:185��������������������������� Art 101, 45 Case T-​2/​99, T-​Port, EU:T:2001:186������������������������������������������������������������������������������������Art 351, 6, 11 Case T-​13/​99, Pfizer Animal Health, EU:T:2002:209����������������������������������������������Art 43, 22: Art 191, 10 Case T-​35/​99, Keller and Keller Meccanica, EU:T:2002:19����������������������������������������������������� Art 107, 122 Case T-​52/​99, T. Port, EU:T:2001:97����������������������������������������������������������������������������������������� Art 268, 1 Case T-​55/​99, Confederación Española de Transporte de Mercancías (CETM), EU:T:2000:223������������������������������������������������������������������������������������������������Art 107, 218: Art 108, 9 Case T-​66/​99, Minoan Lines, EU:T:2003:337 �������������������������� Pt 3 Title VII Chap 1 Section 1 Intro, 5, 6 Case T-​70/​99, Alpharma, EU:T:2002:210 ��������������������������������������������������������������Art 43, 22: Art 191, 10 Case T-​72/​99, Meyer, EU:T:2000:170 ��������������������������������������������������������������������������������������� Art 176, 5 Joined Cases T-​83-​​85/​99, Ripa di Meana, EU:T:2000:244��������������������������������������������������������� Art 277, 3 Case T-​112/​99, Métropole television, EU:T:2001:215 ��������������������������������������������������������Art 101, 96, 97 Case T-​126/​99, Graphischer Maschinenbau, EU:T:2002:116������������������������������������������Art 107, 118, 184 Joined Cases T-​127/​99, T-​129/​99 & T-​148/​99, Territorio Histórico de Álava, EU:T:2002:59 ��������� Art 108, 73 Case T-​158/​99, Thermenhotel Stoiser Franz, EU:T:2004:2������������������������������������������������������������Art 18, 5 Case T-​187/​99, Agrana Zucker und Stärke, EU:T:2001:149��������������������������������������������Art 107, 118, 184 Case T-​219/​99, British Airways, EU:T:2003:343 ������������������������������������������������������������Art 102, 8, 28, 55 Joined Cases T-​222-​329/​99, Martínez, EU:T:2001:242 ������������������������������������������������������������� Art 277, 5 Joined Cases T-​228/​99 & T-233/​99, Westdeutsche Landesbank v Commission, EU:T:2003:57����������������������������������������������������������������������������������������������������Art 107, 27: Art 345, 3 Case T-​233/​99, Access Info Europe, EU:T:2011:105 ��������������������������������������������������������������� Art 263, 54 Case T-​342/​99, Airtours, EU:T:2002:146��������������������������������������������������������������������������������� Art 102, 37 Case T-​26/​00, Lecureur, EU:T:2001:222 ����������������������������������������������������������������������������������� Art 272, 6 Case T-​48/​00, Corus UK, EU:T:2004:219��������������������������������������������������������������������������������� Art 266, 5 Joined Cases T-​67/​00 et al, JFE Engineering, EU:T:2004:221����������������������������������Art 261, 3: Art 263, 67 Joined Cases T-​74/​00 & T-​76/​00, Artegodan, EU:T:2002:283��������������������������������������������������� Art 191, 8 Case T-​108/​00, Barleycorn Mongolue, EU:T:2001:128 ������������������������������������������������������������� Art 270, 4 Case T-​190/​00, Regione Siciliana, EU:T:2003:316����������������������������������������������������������������� Art 108, 156 Case T-​195/​00, Travelex Global, EU:T:2003:111������������������������������������������������������Art 268, 1: Art 340, 9 Case T-​209/​00, Lamberts, EU:T:2002:94����������������������������������������������������������������������������������� Art 268, 4 Case T-​210/​00, Biret, EU:T:2002:3 ������������������������������������������������������������������������������������������� Art 266, 8

xlvi

Table of Cases

Case T-​212/​00, Molisane, EU:T:2002:21������������������������������������������������������������������������������� Art 108, 166 Case T-​213/​00, CMA CGM, EU:T:2003:76 ��������������������������������������������������������������������������� Art 289, 12 Joined Cases T-​254/​00, T-​270/​00 & T-​277/​00, Hotel Cipriani, EU:T:2008:537���������������������� Art 107, 20: Art 108, 70, 73 Case T-​278/​00, Albergo Quattro Fontane, EU:T:2013:77������������������������������������������������������� Art 107, 155 Case T-​310/​00, MCI, EU:T:2004:275������������������������������������������������������������������������������������� Art 263, 39 Case T-​366/​00, Scott, EU:T:2007:99��������������������������������������������������������������������������������������� Art 108, 80 Case T-​26/​01, Fiocchi munizioni, EU:T:2003:248�������������������������������������Art 346, 3, 4, 5, 8: Art 348, 4, 5 Joined Cases T-​30/​01 et al, Territorio Histórico de Álava, EU:T:2009:314��������������������������������� Art 263, 67 Case T-​53/​01 R, Poste Italiane, EU:T:2001:143 ��������������������������������������������������������������������������Art 14, 15 Case T-​109/​01, Fleuren Compost, EU:T:2004:4���������������������������� Art 107, 16: Art 108, 89, 104, 105, 169 Case T-​116/​01, P&O Ferries (Vizaya), EU:T:2003:217 ����������������������������������������Art 107, 146: Art 345, 3 Case T-​134/​01, Hans Fuchs, EU:T:2002:246����������������������������������������������������������������������������� Art 272, 6 Case T-​157/​01, Danske Busvognmænd, EU:T:2004:76 ����������������������������������������������������������� Art 107, 20 Case T-​168/​01, GlaxoSmithKline Services, EU:T:2006:265��������������������������������������������Art 101, 126, 131 Case T-​176/​01, Ferriere Nord, EU:T:2004:336�������������������������������������� Pt 1 Title II Intro, 6: Art 107, 125 Case T-​177/​01, Jégo-​Quéré, EU:T:2002:112 ����������������������������������������������������������Art 263, 32: Art 266, 3 Joined Cases T-​195/​01 & T-​207/​01, Government of Gibraltar, EU:T:2002:111����������������������� Art 108, 70 Case T-​203/​01, Michelin II, EU:T:2003:250 ����������������������������������������������������������������������Art 102, 55, 68 Case T-​223/​01, Japan Tobacco, EU:T:2002:205����������������������������������������������������������������������� Art 263, 23 Joined Cases T-​236/​01 et al, Tokai Carbon, EU:T:2004:118����������������������������������������������������� Art 101, 22 Joined Cases T-​297–​298/​01 SIC, EU:T:2004:48 ����������������������������������������������������������������������� Art 265, 7 Case T-​301/​01, Alitalia, EU:T:2008:262������������������������������������������������������������������������������������� Art 266, 6 Case T-​306/​01, Ahmed Ali Yusuf, EU:T:2005:331����������������������������������������������������������������Art 65, 30, 32 Case T-​315/​01, Kadi, EU:T:2005:332 ����������������������������������������������������������������������������������Art 65, 30, 32 Case T-​325/​01, DaimlerChrysler, EU:T:2005:322��������������������������������������������������������Art 101, 13, 15, 16 Case T-​17/​02, Olsen, EU:T:2005:218 ������������������������������������������������������������������������������������� Art 263, 51 Case T-​28/​02, First Data, EU:T:2005:357 ������������������������������������������������������������������������������� Art 263, 40 Case T-​171/​02, Regione autonoma della Sardegna, EU:T:2005:219����������������������������������������� Art 107, 10 Case T-​181/​02, R, Erba Lautex, EU:T:2002:294��������������������������������������������������������������Art 108, 117, 177 Case T-​193/​02, Laurent Piau, EU:T:2005:22��������������������������������������������������������������������������� Art 102, 37 Case T-​210/​02, British Aggregates Association, EU:T:2006:253���������������������������������� Pt 1 Title II Intro, 6 Case T-​211/​02, Tideland Signal, EU:T:2002:232����������������������������������������������������������������������� Art 266, 4 Case T-​227/​02, Hecq, EU:T:2003:89����������������������������������������������������������������������������������������� Art 270, 4 Case T-​228/​02, Organisation des Modjahedines du Peuple d’Iran v Council (OMPI), EU:T:2006:384������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� Art 215, 19 Case T-​297/​02, ACEA, EU:T:2009:189����������������������������������������������������������������Art 107, 89: Art 108, 70 Case T-​301/​02, AEM, EU:T:2009:191������������������������������������������������������������������Art 107, 89: Art 108, 70 Case T-​308/​02, SGL Carbon, EU:T:2004:119��������������������������������������������������������������������������� Art 263, 9 Case T-​334/​02, Viomichania, EU:T:2003:323������������������������������������������������������������������������� Art 265, 10 Case T-​351/​02, Deutsche Bahn, EU:T:2006:104 ������������������������������ Art 93, 19: Art 107, 55, 56, 164, 170 Case T-​357/​02, RENV, Freistaat Sachsen, EU:T:2011:376������������������������������������Art 93, 33: Art 107, 123 Case T-​378/​02 R, Technische Glaswerke Ilmenau, EU:T:2003:216��������������������������������������������� Art 108, 8 Case T-​391/​02, Kloh, EU:T:2004:138������������������������������������������������������������������������������������� Art 263, 28 Case T-​2/​03, Verein für Konsumenteninformation, EU:T:2005:125��������������������������������������������Art 15, 12 Case T-​17/​03, SchmitzGotha Fahrzeugwerke, EU:T:2006:109������������������������������������������Art 107, 10, 210 Case T-​28/​03, Holcim (Deutschland), EU:T:2005:139����������������������������������������������Art 266, 3: Art 266, 7 Case T-​29/​03, Comunidad Autónoma de Andalucía, EU:T:2004:235��������������������������������������� Art 325, 16 Case T-​47/​03 R, Sison, EU:T:2011:687����������������������������������������������������������������������������������� Art 215, 25 Case T-​58/​03, Holcim (France), EU:T:2005:157 ��������������������������������������������������������������������Art 266, 3, 9 Case T-​133/​03, Schering-​Plough, EU:T:2007:365������������������������������������������������������������������� Art 263, 44 Case T-​138/​03, É.R., EU:T:2006:390����������������������������������������������������������������������������������������� Art 266, 8 Case T-​141/​03, Sniace, EU:T:2005:129����������������������������������������������������������������������������������� Art 263, 41 Case T-​189/​03, ASM Brescia, EU:T:2009:193������������������������������������������������������������������������� Art 108, 70 Case T-​198/​03, Bank Austria Creditanstalt, EU:T:2006:136������������������������������������������������������� Art 339, 5 Joined Cases T-​217 & T-​245/​03, FNCVB, EU:T:2006:391 ������������������������ Art 42, 18, 19, 20: Art 101, 42

Table of Cases

xlvii

Case T-​252/​03, FNICGV, EU:T:2004:326��������������������������������������������������������������������������������� Art 261, 3 Case T-​271/​03, Deutsche Telekom EU:T:2008:101 ����������������������������������������������������������������� Art 102, 78 Case T-​289/​03, BUPA, EU:T:2008:29��������������������������������������������������������������������������Art 106, 34, 35, 40 Case T-​309/​03, Camós Grau, EU:T:2006:110 ������������������������������������������������������������������������� Art 325, 16 Joined Cases T-​314/​03 & T-​378/​03, Musée Grévin, EU:T:2004:139������������������������������������������� Art 274, 3 Case T-​340/​03, France Telecom, EU:T:2007:22������������������������������������������������������������������Art 102, 65, 90 Case T-​349/​03, Corsica Ferries France, EU:T:2005:221 ����������������������������������������������������������� Art 107, 10 Case T-​16/​04, Arcelor, EU:T:2010:54����������������������������������������������������������������Art 263, 23, 28: Art 266, 5 Case T-​48/​04, Qualcomm, EU:T:2009:212����������������������������������������������������������������������������� Art 263, 52 Case T-​99/​04, AC Treuhand, EU:T:2008:256��������������������������������������������������������������������������� Art 101, 48 Case T-​167/​04, Asklepios, EU:T:2007:215����������������������������������������������������������������������������� Art 108, 144 Case T-​177/​04, easyJet, EU:T:2006:187����������������������������������������������������������������������������������� Art 102, 13 Case T-​193/​04, Tillack, EU:T:2006:292������������������������������������������������������������������������������������� Art 266, 9 Case T-​201/​04, Microsoft, EU:T:2007:289 ����������� Art 102, 12, 50, 72, 73, 80, 81, 82, 83, 85: Art 103, 48 Case T-​222/​04, Italy v Commission, EU:T:2009:194��������������������������������������������������������������� Art 108, 70 Case T-​234/​04, Commission v Netherlands, EU:T:2007:335��������������������������������������������������� Art 114, 74 Case T-​271/​04, Citymo, EU:T:2007:128��������������������������������������������������������������Art 272, 6, 7: Art 340, 4 Case T-​301/​04, Clearstream, EU:T:2009:317����������������������������������������������������������������Art 102, 73, 75, 85 Joined Cases T-​309/​04 et al, TV2/​Danmark, EU:T:2008:457��������������������������������������������������� Art 106, 40 Joined Cases T-​355/​04 & T-​446/​04, Co-​Frutta, EU:T:2010:15������������������������������������������������ Art 263, 40 Case T-​387/​04, Energie Baden-​Wuerttemberg, EU:T:2007:117 ��������������������������������������Art 108, 141, 163 Case T-​474/​04, Pergan, EU:T:2007:306����������������������������������������������������������������������������Art 339, 5, 8, 10 Case T-​475/​04, Bouygues, EU:T:2007:196����������������������������������������������������������������������������� Art 108, 147 Case T-​48/​05, Franchet and Byk, EU:T:2008:257��������������������������������������������������������������������� Art 325, 16 Case T-​87/​05, EDP, EU:T:2005:333����������������������������������������������������������������������������������������� Art 263, 70 Case T-​113/​05, Angelidis, EU:T:2007:386������������������������������������������������������������������������������� Art 263, 67 Case T-​151/​05, Nederlandse Vakbond Varkenshouders, EU:T:2009:144�����������������������������Art 102, 13, 22 Joined Cases T-​300/​05 & T-​316/​05, Cyprus v Commission, EU:T:2009:380��������������������������� Art 263, 67 Case T-​321/​05, Astrazeneca, EU:T:2010:266����������������������������������������������������������������Art 102, 11, 20, 25 Case T-​329/​05, Movimondo Onlus, EU:T:2012:199����������������������������������������������������������������� Art 272, 7 Case T-​354/​05, Télévision française 1 SA (TF1), EU:T:2009:66 ��������������������Art 108, 21, 155: Art 263, 50 Joined Cases T-​362-363/​05, Nuova Agricast, EU:T:2008:541��������������������������������������������������� Art 108, 89 Joined Cases T-​415-​416/​05 & T-​423/​05, Greece and Others v Commission, EU:T:2010:38������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� Art 108, 118 Case T-​420/​05, Vischim, EU:T:2009:391����������������������������������������������������������������������������������� Art 265, 7 Case T-​446/​05, Amann & Söhne, EU:T:2010:165��������������������������������������������������������������Art 102, 14, 17 Case T-​452/​05, BST, EU:T:2010:167����������������������������������������������������������������������������������������� Art 266, 5 Case T-​11/​06, Tabacchi, EU:T:2011:560 ����������������������������������������������������������������������������������� Art 261, 4 Joined Cases T-​80/​06 & T-​182/​09, Budapesti Erőmű, EU:T:2012:65��������������������������������������� Art 108, 66 Case T-​139/​06, France v Commission, EU:T:2011:605 ������������������������������������������������������Art 260, 14, 17 Case T-​162/​06, Kronoply, EU:T:2009:2��������������������������������������������������������������������������������� Art 107, 183 Case T-​182/​06, Netherlands v Commission, EU:T:2007:191��������������������������������������������������� Art 114, 63 Case T-​214/​06, Imperial Chemical Industries, EU:T:2012:275��������������������������������������������������� Art 261, 4 Case T-​268/​06, Olympiaki Aeroporia Ypiresies, EU:T:2008:222��������������������������������������������� Art 107, 147 Joined Cases T-​349/​06 et al, Germany v Commission, EU:T:2008:318��������������������������������������� Art 176, 4 Case T-​357/​06, KWS, EU:T:2012:488������������������������������������������������������������������������������������� Art 103, 46 Case T-​411/​06, Sogelma, EU:T:2008:419��������������������������������������������������������������������������������� Art 263, 44 Case T-​11/​07, Frucona Kosice, EU:T:2010:498 ����������������������������������������������������������������������� Art 108, 89 Case T-​26/​07, Lipor v Commission, EU:T:2008:339 ����������������������������������������������������������������� Art 176, 3 Case T-​28/​07, Fels-​Werke, EU:T:2007:251������������������������������������������������������������������������������� Art 263, 28 Case T-​31/​07 R, Du Pont de Nemours (France), EU:T:2007:236����������������������������������������Art 279, 2, 6, 9 Case T-​215/​07, Donnici, EU:T:2007:393����������������������������������������������������������������������������������� Art 223, 4 Case T-​257/​07 R, France v Commission, EU:T:2007:300������������������������������������������������������������Art 38, 10 Case T-​285/​07, Italy v EP and Commission, EU:T:2008:579��������������������������������������������������� Art 263, 44 Case T-​341/​07, Sison, EU:T:2011:687��������������������������������������������������������������������������������Art 215, 17, 25 Case T-​387/​07, Portugal v Commission, EU:T:2011:71������������������������������������������������������������� Art 271, 3

xlviii

Table of Cases

Case T-​401/​07, Caixa General de Depósitos, EU:T:2011:72������������������������������������������������������� Art 176, 5 Case T-​407/​07, CMB and Christof, EU:T:2011:477����������������������������������������������������������������� Art 263, 47 Case T-​411/​07, Aer Lingus, EU:T:2010:281����������������������������������������������������������������������������� Art 103, 62 Joined Cases T-​428/​07 & T-​455/​07, CEVA, EU:T:2010:240 ��������������������������������������������������� Art 272, 11 Case T-​475/​07, Dow AgroSciences, EU:T:2011:445����������������������������������������������������������������� Art 263, 42 Case T-​111/​08, MasterCard, EU:T:2012:260������������������������������������������������������������Art 101, 30, 131, 145 Case T-​160/​08 P, Putterie-​De-​Beukelaer, EU:T:2010:294��������������������������������������������������������� Art 263, 67 Case T-​196/​08, Srinivasan, EU:T:2008:470����������������������������������������������������������������������������������Art 24, 9 Case T-​199/​08, Ziegler, EU:T:2011:285��������������������������������������������������������������������������Art 101, 109, 112 Case T-​238/​08, Valbonne, EU:T:2010:501������������������������������������������������������������������������������� Art 272, 23 Joined Cases T-​267/​08 & T-​279/​08, Region Nord Pas de Calais, EU:T:2011:209��������������������� Art 108, 87 Case T-​304/​08, Smurfit Kappa, EU:T:2012:351��������������������������������������������������������������������� Art 107, 123 Case T-​335/​08, BNP Paribas, EU:T:2010:271 ������������������������������������������������������������������������� Art 263, 24 Case T-​344/​08, Energie Baden-​Württemberg v Commission, EU:T:2012:242���������������������������� Art 108, 6 Joined Cases T-​394/​08 et al, Regione autonoma della Sardegna, EU:T:2011:493��������������������� Art 107, 125 Case T-​427/​08, CEAHR, EU:T:2010:517 ������������������������������������������������ Art 102, 17. 32, 34: Art 103, 51 Case T-​549/​08, Luxembourg v Commission, EU:T:2010:244����������������������������������������������������� Art 176, 2 Case T-​556/​08, Slovenská pošta, EU:T:2015:189�������������������������������������� Art 102, 12, 13, 24: Art 106, 62 Joined Cases T-​568/​08 & T-​573/​08, Métropole télévision, EU:T:2010:272��������������������Art 106, 49, 52, 54 Case T-​570/​08 RENV, Deutsche Post, EU:T:2013:589����������������������������������������������������������� Art 107, 126 Case T-​33/​09, Portugal v Commission, EU:T:2011:127������������������������������������������������������Art 260, 17, 18 Case T-​87/​09, Andersen, EU:T:2009:468������������������������������������������������������������������������������� Art 108, 157 Case T-​95/​09 R, United Phosphorus, EU:T:2009:124 ������������������������������������������������������������� Art 279, 10 Joined Cases T-​115–​116/​09, Electrolux and Whirlpool Europe, EU:T:2012:76 ��������������������� Art 107, 211 Case T-​123/​09, Ryanair, EU:T:2012:164������������������������������������������������������������������������������� Art 108, 118 Case T-​135/​09, Nexans, EU:T:2012:596 ��������������������������������������������������������������������������������� Art 103, 35 Case T-​143/​09 P, Petrilli, EU:T:2010:531��������������������������������������������������������������������������������� Art 270, 17 Case T-​212/​09, Denmark v Commission, EU:T:2012:335������������������������������������������������������������Art 39, 3 Case T-​233/​09, Access Info Europe, EU:T:2011:105 ��������������������������������������������������������������� Art 263, 42 Case T-​246/​09, Insula, EU:T:2012:287 ����������������������������������������������������������������������������������� Art 272, 11 Case T-​286/​09, Intel, EU:T:2014:547 ����������������������������������������� Pt 3 Title VII Chap 1 Section 1 Intro, 4: Art 102, 56, 67, 68, 69 Case T-​296/​09, EFIM, EU:T:2011:693 ����������������������������������������������������������������������������������� Art 102, 33 Case T-​320/​09, Planet, EU:T:2011:172����������������������������������������������������������������������������������� Art 263, 60 Case T-​332/​09, Electrabel, EU:T:2012:672 ��������������������������������������������������������������������Art 103, 3, 57, 59 Case T-​333/​09, Poland v Commission, EU:T:2012:449����������������������������������������������������������������Art 42, 8 Case T-​347/​09, Germany v Commission, EU:T:2013:418 ������������������������������������������������������� Art 107, 16 Case T-​360/​09, E.ON Ruhrgas, EU:T:2012:332 ��������������������������������������������������������������������� Art 101, 61 Case T-​396/​09 R, Vereniging Milieudefensie and Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht, EU:T:2009:526������������������������������������������������������������������������������������������������������� Art 279, 1 Case T-​407/​09, Neubrandenburger Wohnungsbaugesellschaft, EU:T:2012:1����������Art 108, 107, 141, 163 Case T-​435/​09, GL2006 Europe, EU:T:2013:439 ��������������������������������������������������������������������� Art 272, 9 Case T-​436/​09, Dufour, EU:T:2011:634 ����������������������������������������������������������������������������������� Art 264, 1 Case T-​457/​09, Westphaelisch-​Lippischer Giroverband, EU:T:2014:683 ������������������������������� Art 107, 159 Joined Cases T-​458/​09 & T-​171/​10, Slovak Telekom, EU:T:2012:145 ������������������������������������� Art 103, 36 Case T-​529/​09, In ’t Veld I, EU:T:2012:215��������������������������������������������������������������������������������Art 15, 20 Case T-​18/​10, Inuit Tapiriit Kanatami, EU:T:2011:419������������������������������������������������������Art 263, 20, 21 Case T-​93/​10, Bilbaína de Alquitranes, EU:T:2013:106����������������������������������������������������������� Art 263, 34 Case T-​137/​10, CBI, EU:T:2012:584������������������������������������������������������������������������������������� Art 107, 119 Case T-​262/​10, Microban, EU:T:2011:623 ����������������������������������������������������������������������������� Art 263, 37 Case T-​268/​10, PPG and SNF v ECHA, EU:T:2011:508��������������������������������������������������������� Art 263, 48 Case T-​301/​10, In ’t Veld II, EU:T:2013:135 ������������������������������������������������������������������������Art 15, 15, 22 Case T-​492/​10, Melli Bank, EU:T:2013:80��������������������������������������������������������������������������Art 215, 14, 16 Case T-​8/​11, Bank Kargoshaei, EU:T:2013:470������������������������������������������������������������������������� Art 215, 8 Case T-​15/​11, Sina Bank, EU:T:2012:661 ����������������������������������������������������������������������������� Art 107, 125 Case T-​57/​11, Castelnou Energia, EU:T:2014:1021��������������������������������������������������������������� Art 107, 140

Table of Cases

xlix

Joined Cases T-​76/​11 & T-​260/​11, Spain v Commission, EU:T:2014:555 ����������������������������������Art 42, 92 Case T-​86/​11, Bamba, EU:T:2011:260������������������������������������������������������������������������������������� Art 264, 10 Case T-​92/​11 RENV, Andersen, EU:T:2017:14 ����������������������������������������������Art 106, 36, 40: Art 107, 12 Case T-​209/​11 R, MB System, EU:T:2013:338 ��������������������������������������������������������������������� Art 108, 177 Case T-​251/​11, Austria v Commission, EU:T:2014:1060������������������������������������������������������� Art 107, 185 Case T-​261/​11, European Goldfields, EU:T:2012:157 ����������������������������������������������������������� Art 108, 180 Case T-​289/​11, Deutsche Bahn, EU:T:2013:404 ��������������������������������������������������������������������� Art 103, 40 Case T-​293/​11, Holcim, EU:T:2014:127��������������������������������������������������������������������������������� Art 103, 37 Case T-​296/​11, Valderrivas, EU:T:2014:121������������������������������������������������������������������������Art 103, 35, 36 Case T-​331/​11, Besselink, EU:T:2013:419����������������������������������������������������������������������������������Art 15, 22 Joined Cases T-​346-​347/​11, Gollnisch, EU:T:2013:23��������������������������������������������������������������� Art 343, 2 Case T-​369/​11, Diadikasia Symbouloi Epicheiriseon, EU:T:2012:425 ��������������������������������������� Art 221, 8 Case T-​381/​11, Eurofer, EU:T:2012:273 ����������������������������������������������������������������������������Art 263, 29, 34 Case T-​387/​11, Nitrogénművek Vegyipari, EU:T:2013:98 ��������������������������������������������������Art 107, 50, 53 Case T-​421/​11, Qualitest FZE, EU:T:2012:646����������������������������������������������������������������������� Art 215, 19 Case T-​434/​11, Europäisch-​Iranische Handelsbank, EU:T:2013:405 ��������������������������������������� Art 215, 20 Case T-​441/​11, Peftiev, EU:T:2014:1041��������������������������������������������������������������������������������� Art 215, 16 Case T-​443/​11, Gold East Paper (Jiangsu), EU:T:2014:774 ����������������������������������������������������� Art 263, 64 Case T-​471/​11, Éditions Odile Jacob, EU:T:2014:739��������������������������������������������������������������� Art 266, 6 Case T-​487/​11, Banco Privado Portugues, EU:T:2014:1077��������������������������������������������Art 107, 159, 160 Case T-​488/​11, Sarc, EU:T:2014:497��������������������������������������������������������������������������������������� Art 107, 27 Case T-​492/​10, Melli Bank, EU:T:2013:80������������������������������������������������������������������������������� Art 215, 22 Case T-​496/​11, UK v ECB, EU:T:2015:133�������������������������������������������������������������Art 127, 5: Art 132, 3, Case T-​516/​11, MasterCard, EU:T:2014:759������������������������������������������������������������������������������Art 15, 25 Case T-​534/​11, Schenker, EU:T:2014:854����������������������������������������������������������������������������������Art 15, 25 Case T-​556/​11, European Dynamics Luxembourg, EU:T:2013:514����������������������������������������� Art 263, 45 Case T-​579/​11, Tarif Akhras, EU:T:2015:97����������������������������������������������������������������������������� Art 215, 23 Case T-​632/​11, Greece v Commission, EU:T:2014:934 ��������������������������������������������������������������Art 41, 44 Case T-​674/​11, TV2, EU:T:2015:684 ����������������������������������������������������������������������������������� Art 108, 166 Case T-​12/​12, Laboratoires CTRS, EU:T:2012:343����������������������������������������������������������������Art 265, 7, 8 Case T-​52/​12, Greece v Commission, EU:T:2014:677 ����������������������������������������������������Art 107, 125, 160 Case T-​52/​12 R, Greece v Commission, EU:T:2012:447������������������������������������������������������������� Art 279, 9 Case T-​58/​12, Nabipour, EU:T:2013:640��������������������������������������������������������������������������������� Art 215, 16 Case T-​67/​12, Sina Bank, EU:T:2014:348 ������������������������������������������������������������������������������� Art 275, 12 Case T-​79/​12, Cisco Systems, EU:T:2013:635������������������������������������������������������������������������� Art 102, 26 Case T-​110/​12 R, Iranian Offshore Engineering & Construction, EU:T:2013:118��������������������� Art 279, 5 Case T-​143/​12, Germany v Commission (Deutsche Post), EU:T:2016:406������������������������������� Art 107, 20 Joined Cases T-​174/​12 & T-​80/​13, Syrian Lebanese Commercial Bank, EU:T:2014:52��������Art 215, 14, 16 Case T-​190/​12, Tomana, EU:T:2015:222����������������������������������������������������������������������������������� Art 215, 7 Case T-​202/​12, Bouchra Al Assad, EU:T:2014:113������������������������������������������������������������������� Art 215, 16 Case T-​265/​12, Schenker, EU:T:2016:111����������������������������������������������������������������������������� Art 101, 107 Case T-​295/​12, Germany v Commission, EU:T:2014:675 ������������������������������������������������Art 107, 89, 125 Case T-​306/​12, Spirlea, EU:T:2014:816��������������������������������������������������������������������������������Art 15, 23, 25 Case T-​309/​12, Zweckverband Tierkoerper v Commission, EU:T:2014:676�������������������� Art 107, 84, 114: Art 108, 86 Case T-​341/​12, Evonik, EU:T:2015:51������������������������������������������������������������������������������������Art 339, 5, 7 Case T-​395/​12, Elti, EU:T:2012:274 ����������������������������������������������������������������������������������������� Art 221, 8 Case T-​402/​12, Schlyter, EU:T:2015:209������������������������������������������������������������������������������������Art 15, 23 Case T-​403/​12, Intrasoft v Commission, EU:T:2015:774����������������������������������������������������������� Art 322, 5 Case T-​427/​12, Austria v Commission, EU:T:2016:41��������������������������������������������������������������� Art 125, 5 Case T-​450/​12, Anagnostakis, EU:T:2015:739��������������������������������������������������������������������������� Art 222, 5 Case T-​461/​12, Hansestadt Lübeck, EU:T:2014:758 ��������������������������������������������������������������� Art 263, 34 Case T-​507/​12, Slovenia v Commission, EU:T:2016:35����������������������������������������������������������� Art 107, 53 Case T-​507/​12 R, Slovenia v Commission, EU:T:2013:25 ��������������������������������������������������������� Art 279, 9 Case T-​512/​12, Front Polisario, EU:T:2015:953 ������������������������������������������������������� Pt 1 Title II Intro, 8: Art 7, 6: Art 205, 7: Art 207, 4: Art 218, 34, 37

l

Table of Cases

Case T-​517/​12, ALRO, EU:T:2014:890��������������������������������������������������������������������������������� Art 108, 157 Case T-​79/​13, Accorinti, EU:T:2015:756����������������������������������������������������������������������������������� Art 123, 7 Case T-​102/​13, Heli-​Flight, EU:T:2014:1064 ������������������������������������������������������������������������� Art 340, 11 Case T-​115/​13, Dennekamp II, EU:T:2015:497��������������������������������������������������������������������������Art 16, 21 Case T-​129/​13, Alpiq, EU:T:2014:895����������������������������������������������������������������������������������� Art 108, 157 Case T-​140/​13, Netherlands Maritime Technology Association, EU:T:2014:1029 ��������������������� Art 108, 9 Case T-​160/​13, Bank Mellat, EU:T:2016:331��������������������������������������������������������������������������� Art 275, 12 Case T-​162/​13, Magic Mountain, EU:T:2016:341����������������������������������������������������Art 107, 12, 117, 187 Case T-​178/​13, Jaczewski, EU:T:2014:827������������������������������������������������������������������������������� Art 263, 34 Case T-​219/​13, Ferracci, EU:T:2016:485��������������������������������������������������������������������������������� Art 263, 34 Case T-​220/​13, Scuola Elementare Maria Montessori, EU:T:2016:484����������������������������������� Art 108, 165 Case T-​245/​13, UK v Commission, EU:T:2015:595��������������������������������������������������������������������Art 41, 44 Case T-​248/​13, Al-​Ghabra, EU:T:2016:721������������������������������������������������������������������Art 215, 19, 24, 26 Case T-​251/​13, Gemeente Nijmegen, EU:T:2015:142����������������������������������������������������������� Art 108, 157 Case T-​303/​13, Miettinen, EU:T:2014:48 ����������������������������������������������������������������������������������Art 15, 20 Case T-​305/​13, SACE, EU:T:2015:435 ����������������������������������������������������������������������������������� Art 107, 53 Case T-​327/​13, Mallis and Malli, EU:T:2014:909 ��������������������������������������������������������������������� Art 137, 4 Case T-​332/​13, Christodoulou and Stavrinou, EU:T:2014:910��������������������������������������������������� Art 137, 4 Case T-​395/​13, Miettinen, EU:T:2015:648 ��������������������������������������������������������������������������������Art 15, 20 Case T-​397/​13, Tilly Sabco, EU:T:2016:8��������������������������������������������������������������������������������� Art 263, 38 Case T-​454/​13, SNCM, EU:T:2017:134 ����������������������������������������������������������������������������Art 106, 36, 40 Case T-​472/​13, Lundbeck, EU:T:2016:449 �������������������������������������������������������� Art 101, 1, 125, 138, 139 Case T-​505/​13, Hungary v Commission, EU:T:2015:870������������������������������������������������������������Art 41, 44 Case T-​673/​13, European Coalition to End Animal Experiments v ECHA, EU:T:2015:167����� Art 263, 35 Case T-​677/​13, Axa Versicherung, EU:T:2015:473����������������������������������������������������������������������Art 15, 25 Case T-​15/​14, SIMET, EU:T:2016:124 ��������������������������������������������������������������������������Art 108, 198, 212 Case T-​44/​14, Costantini, EU:T:2016:223������������������������������������������������������������������ Art 352, 5, 6, 12, 15 Case T-​107/​14, Greece v Commission, EU:T:2015:870 ����������������������������������������������������������������Art 42, 8 Case T-​162/​14, Canadian Solar, EU:T:2017:124 ��������������������������������������������������������������������� Art 207, 43 Case T-​164/​14, Calberson, EU:T:2016:85������������������������������������������������������������������������������� Art 272, 13 Case T-​191/​14, Lubrizol France, EU:T:2017:90����������������������������������������������������������������������������Art 31, 6 Case T-​276/​14, Growth Energy, EU:T:2016:340��������������������������������������������������������������������� Art 207, 65 Joined Cases T-​424-​425/​14, ClientEarth, EU:T:2015:848 ����������������������������������������������������������Art 15, 25 Case T-​527/​14, Rosenich, EU:T:2017:487����������������������������������������������������������������������������������Art 45, 10 Case T-​531/​14, Sotiropoulou, EU:T:2017:297��������������������������������������������������������������������������� Art 136, 5 Case T-​661/​14, Latvia v Commission, EU:T:2016:412����������������������������������������������������������������Art 41, 47 Case T-​681/​14, El-​Qaddafi, EU:T:2017:227 ��������������������������������������������������������������������������� Art 215, 11 Case T-​712/​14, CEAHR II, EU:T:2017:748����������������������������������������������������Art 101, 71: Art 102, 10, 34 Case T-​796/​14, Philip Morris, EU:T:2016:48������������������������������������������������������������������������������Art 15, 25 Case T-​810/​14, Portugal v Commission, EU:T:2016:417��������������������������������������������������������� Art 260, 19 Case T-​826/​14 R, Spain v Commission, EU:T:2015:126������������������������������������������������������������ Art 279, 9 Case T-​122/​15, Landeskreditbank Baden-​Wurttemberg, EU:T:2017:337��������������������������������� Art 127, 12 Case T-​145/​15, Romania v Commission, EU:T:2017:86��������������������������������������������������������������Art 41, 44 Case T-​235/​15 R, Pari Pharma, EU:T:2015:587���������������������������������������������������������� Art 279, 8, 9, 10, 11 Case T-​255/​15, Almaz-​Antey, EU:T:2017:25��������������������������������������������������������������������������� Art 215, 12 Case T-​352/​15, DEI, EU:T:2016:386������������������������������������������������������������������������������������� Art 108, 213 Case T-​403/​15, JYSK, EU:T:2017:300��������������������������������������������������������������������������������������� Art 176, 2 Case T-​452/​15, Petrov, EU:T:2017:822 ����������������������������������������������������������������������Art 18, 3: Art 19, 18 Case T-​474/​15 R, GGP Italy, EU:T:2015:958����������������������������������������������������������������������������� Art 279, 9 Case T-​540/​15, De Capitani, EU:T:2018:167������������������������������������������������������������������������������Art 15, 22 Case T-​590/​15, Onix Asigurări, EU:T:2016:374����������������������������������������������������������������������� Art 106, 60 Case T-​733/​15, Portugal v Commission, EU:T:2017:225��������������������������������������������������������� Art 260, 19 Case T-​749/​15, Nausicaa, EU:T:2017:21����������������������������������������������������������������������������������� Art 127, 3 Case T-​101/​16, Klausner, EU:T:2017:269 ����������������������������������������������������������������������������� Art 108, 144 Case T-​142/​16, Dröge, EU:T:2017:72������������������������������������������������������������������������������������� Art 218, 18 Case T-​162/​16, NF v European Council (EU–​Turkey Statement), EU:T:2017:128 ����������������Art 218, 2, 3

Table of Cases

li

Case T-​310/​16, Hungary v Commission����������������������������������������������������������������������������������������Art 39, 4 Case T-​778/​16, Ireland v Commission (Apple)��������������������������������������������� Pt 3 Title VII Chap 2 Intro, 3 Case T-​906/​16, CBA, EU:T:2017:430����������������������������������������������������������������������������������� Art 108, 142

Court of Justice of the European Union Case 2/​54, Italy v High Authority, EU:C:1954:8������������������������������������������������������������������������� Art 264, 2 Case 3/​54, ASSIDER v High Authority, EU:C:1955:2��������������������������������������������������������������� Art 264, 2 Case 4/​54, Isa v High Authority, EU:C:1955:3��������������������������������������������������������������������������� Art 296, 7 Joined Cases 7​ /​56 & 3-​7/​57, Algera, EU:C:1957:7����������������������������������������������������������������� Art 108, 197 Case 18/​57, Nold, EU:C:1959:6 ����������������������������������������������������������������������������������������������� Art 296, 6 Joined Cases 3–​18/​58 et al, Barbara Erzbergbau, EU:C:1960:18����������������������������������������������������Art 96, 6 Case 19/​58, Germany v High Authority, EU:C:1960:19��������������������������������������������������������������Art 96, 10 Joined Cases 24/​58 & 34/​58, Chambre syndicale de la sidérurgie de l’est de la France, EU:C:1960:32������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������Art 96, 13 Joined Cases 27–​29/​58, Compagnie des hauts fourneaux and fonderies de Givors, EU:C:1960:20������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������Art 96, 10 Case 14/​59, Sociétés des fonderies de pont-​à-​Mousson, EU:C:1959:31������������������������������������������Art 18, 1 Case 30/​59, Steenkolenminen Limburg, EU:C:1961:2������������������������������������������Art 107, 18: Art 108, 57 Case 10/​61, Commission v Italy, EU:C:1962��������������������������������������������������������������������������� Art 351, 18 Case 13/​61, Kledingverkoopbedrijf de Geus, EU:C:1962:11������������ Art 104, 3: Art 105, 1: Art 267, 32, 48 Joined Cases 16–​17/​62, Producteurs de Fruits, EU:C:1962:47����������������������������������������������Art 288, 5, 57 Case 25/​62, Plaumann, EU:C:1963:17������������������������������������������������������������Art 191, 24, 25: Art 263, 26 Case 26/​62, Van Gend en Loos, EU:C:1963:1 ������������������������������������������������������ Art 30, 2: Art 267, 1, 43 Joined Cases 28–​30/​62, Da Costa, EU:C:1963:6 ����������������������������������������������������������������Art 267, 17, 61 Joined Cases 31/​62 & 33/​62, Wöhrmann, EU:C:1962:49 ����������������������������������������Art 274, 1: Art 277, 3 Joined Cases 73-​74/​63, Internationale Crediet-​en Handelsvereniging Rotterdam, EU:C:1964:8����������������������������������������������������������������������������������������������������Art 267, 18: Art 352, 12 Case 75/​63, Hoekstra (née Unger), EU:C:1964:19������������������������������������ Art 45, 13: Art 48, 9: Art 202, 2 Case 6/​64, Costa v ENEL, EU:C:1964:66 ���������������������������������������������������������������������������� Art 108, 182: Art 117, 1, 3, 5: Art 194, 10: Art 267, 1 Case 20/​64, Albatros, EU:C:1965:8����������������������������������������������������������������������������������������� Art 267, 50 Case 23/​64, Vandevyvere, EU:C:1965:31����������������������������������������������������������������������������������� Art 270, 4 Case 45/​64, Commission v Italy, EU:C:1965:116��������������������������������������������������������������������Art 111, 1, 2 Joined Cases 56 & 58/​64, Consten and Grundig, EU:C:1966:41���������������� Pt 3 Title VII Chap 1 Intro, 3: Art 101, 37, 59, 67, 98, 126, 130, 131, 144, 150 Joined Cases 18/​65 & 35/​65, Gutmann, EU:C:1966:24����������������������������������������������������������� Art 263, 71 Case 32/​65, Italy v Council and Commission, EU:C:1966:42����������������������������������������������������� Art 103, 5 Case 56/​65, Société Technique Minière, EU:C:1966:38���������������������������������� Art 101, 37, 50, 56, 98, 109 Case 61/​65, Vaassen-​Göbbels, EU:C:1966:39����������������������������������������������������������Art 202, 2: Art 267, 20 Joined Cases 5/​66 et al, Kampffmeyer, EU:C:1967:31�������������������������������������������������������������� Art 266, 11 Case 28/​66, Netherlands v High Authority, EU:C:1968:5��������������������������������������������������������������Art 96, 9 Case 5/​67, Beus, EU:C:1968:13����������������������������������������������������������������������������������������������������Art 39, 4 Case 17/​67, Neumann, EU:C:1967:56�������������������������������������������������������������������������������������� Art 297, 6. Case 28/​67, Molkerei-​Zentrale Westfalen, EU:C:1968:17 ������������������������������������Art 110, 17: Art 267, 17 Case 31/​67, Stier, EU:C:1968:23����������������������������������������������������������������������������������������������� Art 110, 2 Case 7/​68, Commission v Italy, EU:C:1968:51������������������������������������������ Art 34, 8: Art 36, 28: Art 167, 1 Case 13/​68, Salgoil, EU:C:1968:54 ��������������������������������������������������������������������������������������������Art 34, 23 Case 14/​68, W. Wilhelm, EU:C:1969:4��������������������������������������������������������������������������������������Art 18, 18 Case 29/​68, Milch-​, Fett-​und Eierkontor, EU:C:1969:27��������������������������������������������������������� Art 267, 60 Case 1/​69, Italy v Commission, EU:C:1969:34������������������������������������������������������������������������������Art 96, 8 Case 2/​69, Social Fonds voor de Diamantarbeiders, EU:C:1969:30��������������������������������������������Art 30, 3, 4 Case 5/​69, Völk, EU:C:1969:35����������������������������������������������������������������������������������������Art 101, 88, 109 Case 9/​69, Sayag, EU:C:1969:37��������������������������������������������������������������������������������������������� Art 340, 13 Case 15/​69, Ugliola, EU:C:1969:46��������������������������������������������������������������������������������������������Art 45, 59 Case 40/​69, Bollmann, EU:C:1970:12��������������������������������������������������������������������������������������� Art 288, 8 Case 41/​69, ACF Chemiefarma, EU:C:1970:71���������������������������������� Art 101, 23: Art 103, 23: Art 342, 7

lii

Table of Cases

Case 47/​69, France v Commission (‘Institut textile de France’), EU:C:1970:60����������������������� Art 107, 139 Case 4​ 8/​69, ICI (Dyestuffs), EU:C:1972:70����������������������������������������������������������������������������� Art 101, 44 Case 74/​69, Krohn, EU:C:1970:58 ������������������������������������������������������������������������������������������� Art 288, 8 Case 9/​70, Grad, EU:C:1970:78������������������������������������������������������������������������ Art 91, 18: Art 288, 25, 58 Case 15/​70, Chevalley, EU:C:1970:95������������������������������������������������������������������������������������Art 265, 2, 5 Case 18/​70, Duraffour, EU:C:1971:65��������������������������������������������������������������������������������������� Art 270, 4 Case 22/​70, Commission v Council (ERTA), EU:C:1971:32 ������������������������������� Art 3, 19, 23: Art 79, 31: Art 91, 42: Art 264, 6: Art 288, 3: Art 296, 9: Art 352, 1 Case 2​ 5/​70, Köster, EU:C:1970:115��������������������������������������������������������������������������Art 288, 2: Art 291, 3 Case 39/​70, Fleischkontor, EU:C:1971:16������������������������������������������������������������������������������� Art 288, 10 Case 59/​70, Netherlands v Commission, EU:C:1971:77������������������������������������������������������������� Art 265, 9 Case 78/​70, Deutsche Grammophon, EU:C:1971:59���������������������������������������� Art 36, 31, 34: Art 267, 50 Case 8​ 0/​70, Defrenne, EU:C:1971:55 ��������������������������������������������������������������������������������������� Art 157, 2 Case 5/​71, Schöppenstedt, EU:C:1971:116����������������������������������������������������������������������������Art 266, 5, 9 Joined Cases 9​ /​71 & 11/​71, Grands Moulins, EU:C:1972:52��������������������������������������������������� Art 340, 14 Case 37/​71, Jamet, EU:C:1972:57��������������������������������������������������������������������������������������������� Art 264, 3 Case 42/​71, Nordgetreide, EU:C:1972:16 ������������������������������������������������������������������������������� Art 263, 18 Case 43/​71, Politi, EU:C:1971:122 ����������������������������������������������������������������������������������������� Art 288, 11 Joined Cases 51–​54/​71, International Fruit Company, EU:C:1971:128 ������������������Art 35, 12: Art 351, 10 Joined Cases 80–​81/​71, Société Les Commissionnaires Réunis & Ramel, EU:C:1978:87 ������������Art 26, 11 Case 6/​72, Continental Can, EU:C:1973:22 ������������������������������� Pt 3 Title VII Chap 1 Section 1 Intro, 7: Art 102, 16, 17, 54, 55: Art 263, 59 Case 8/​72, Cementhandelaren, EU:C:1972:84������������������������������������������������������������������������� Art 101, 41 Case 21–​24/​72, International Fruit Company, EU:C:1972:115 ������������ Art 216, 9, 10, 11, 12: Art 220, 22 Case 30/​72, Commission v Italy, EU:C:1973:16����������������������������������������������������������������������� Art 258, 42 Case 39/​72, Commission v Italy, EU:C:1973:13������������������������������ Art 258, 36: Art 288, 7, 9: Art 351, 17 Joined Cases 63–​69/​72, Werhahn, EU:C:1973:121 ������������������������������������������������������������������� Art 266, 4 Case 70/​72, Commission v Germany, EU:C:1973:87��������������������������������������������������������������� Art 108, 58 Case 2/​73, Geddo, EU:C:1973:89����������������������������������������������������������������������������������������Art 34, 20, 23 Case 4/​73, Nold, EU:C:1974:51 ��������������������������������������������������������������������������������������������� Art 215, 21 Case 5/​73, Balkan-​Import-​Export, EU:C:1973:109����������������������������������������������������������������������Art 39, 4 Joined Cases 6 & 7/​73, Commercial Solvents, EU:C:1974:18��������������������������������������������������� Art 102, 55 Case 8/​73, Hauptzollamt Bremerhaven, EU:C:1973:90����������������������������������������������������������� Art 352, 13 Case 9/​73, Schlüter, EU:C:1973:110��������������������������������������������������������������������Art 267, 11: Art 288, 11 Case 10/​73, Rewe, EU:C:1973:111 ��������������������������������������������������������������������������������������������Art 38, 10 Joined Cases 15/​73 et al, Schots (née Kortner), EU:C:1974:16��������������������������������������������������� Art 277, 9 Case 34/​73, Fratelli Variola, EU:C:1973:101 ��������������������������������������������������������������������������Art 288, 8, 9 Joined Cases 37–​38/​73, Diamantarbeiders, EU:C:1973:165����������������������������������������������������������Art 28, 7 Joined Cases 40–​48/​73 et al, Suiker Unie, EU:C:1975:174������������������������ Art 42, 8: Art 101, 1, 34, 44, 48 Case 120/​73, Lorenz, EU:C:1973:152������������������������������������������������������������������������Art 108, 44, 61, 182 Case 127/​73, BRT-​SABAM, EU:C:1974:25�������������������������������������������������� Art 101, 5, 149: Art 102, 94: Art 103, 1, 8: Art 106, 29, 37: Art 107, 31: Art 267, 29 Case 130/​73, Vandeweghe, EU:C:1973:131����������������������������������������������������������������������������� Art 267, 13 Case 146/​73, Rheinmühlen I, EU:C:1974:12��������������������������������������������������������������������������� Art 267, 32 Case 152/​73, Sotgiu, EU:C:1973:148 (Opinion AG Mayras)������������������������������������������������������Art 45, 48 Case 152/​73, Sotgiu, EU:C:1974:13������������������������������������������������������������������� Art 45, 15, 48, 49, 95, 97 Case 155/​73, Sacchi, EU:C:1974:40������������������������������������������������Art 34, 8, 10, 13: Art 37, 3: Art 49, 57: Art 56, 20: Art 102, 75: Art 106, 19, 21 Case 166/​73, Rheinmühlen II, EU:C:1974:3������������������������������������������������������������ Art 267, 3, 29, 30, 60 Case 167/​73, Commission v F ​ rance, EU:C:1974:35������������������������������������������������������������������� Art 100, 5 Case 169/​73, Compagnie Continentale, EU:C:1975:13����������������������������������������������������������� Art 340, 23 Case 173/​73, Italy v Commission (Italian Textiles), EU:C:1974:71������������ Art 107, 17, 38, 46: Art 108, 58 Case 175/​73, Union Syndicale and Others, EU:C:1974:95��������������������������������������Art 263, 16: Art 270, 4 Case 181/​73, Haegeman, EU:C:1974:41����������������������������������������������������������������Art 216, 9: Art 218, 37 Case 185/​73, König, EU:C:1974:61������������������������������������������������������������������������������������������� Art 297, 7 Case 2/​74, Reyners, EU:C:1974:68 �����������������������������Pt 3 Title IV Chap 2 Intro, 2: Art 49, 4, 19, 35, 38:

Table of Cases

liii

Art 51, 5, 6: Art 53, 3: Art 56, 34 Case 9/​74, Casagrande, EU:C:1974:74��������������������������������������������������������������������������������������� Art 165, 4 Case 8/​74, Dassonville, EU:C:1974:8���������������������������������������� Art 26, 26: Art 34, 1, 25, 26, 38: Art 35, 8 Case 16/​74, Centrafarm, EU:C:1974:115������������������������������������������������������������������������Art 36, 31, 32, 33 Case 18/​74, General Union of Personnel of European Organizations, EU:C:1974:96����������������������������������������������������������������������������������������������������Art 263, 16: Art 266, 4 Case 26/​74, Roquette frères, EU:C:1976:69����������������������������������������������������������������������������� Art 340, 20 Case 33/​74, van Binsbergen, EU:C:1974:131�������������������������������������������������������� Art 56, 4, 44, 46, 47, 65 Case 3​ 6/​74, Walrave and Koch, EU:C:1974:140��������������������������������������� Art 49, 13: Art 45, 38: Art 54, 9: Art 56, 12: Art 57, 3: Art 165, 9 Case 41/​74, Van Duyn, EU:C:1974:133������������������������������������������ Art 36, 13: Art 45, 37, 74: Art 288, 17 Case 51/​74, Hulst, EU:C:1975:9��������������������������������������������������������������������������������������������� Art 108, 72 Joined Cases 56–​60/​74, Kampffmeyer, EU:C:1976:78��������������������������������������������������������������� Art 266, 5 Case 67/​74, Bonsignore, EU:C:1975:34��������������������������������������������������������������������������������������Art 45, 82 Case 69/​74, Cagnon, EU:C:1975:19 ������������������������������������������������������������������������������������������Art 91, 41 Case 71/​74, Frubo, EU:C:1975:61����������������������������������������������������������������������������������������������Art 42, 18 Case 73/​74, Groupement des fabricants de papiers peints, EU:C:1975:160��������������������������������� Art 296, 5 Case 4/​75, Rewe Zentralfinanz, EU:C:1975:98�����������������������������������������������������������������������������Art 36, 7 Case 9/​75, Meyer Burckhardt, EU:C:1975:131 ������������������������������������������������������������������������� Art 270, 1 Case 1​ 5/​75, Centrafarm, EU:C:1974:114����������������������������������������������������������������������������������� Art 345, 2 Case 26/​75, General Motors, EU:C:1975:150 ������������������������������������������������������������������������� Art 102, 59 Case 3​ 6/​75, Rutili, EU:C:1975:137��������������������������������������������������������������������������������������������Art 45, 82 Case 4​ 3/​75, Defrenne 2, EU:C:1976:39������������������������������������������������������ Art 157, 3, 34: Art 267, 64, 65 Case 4​ 8/​75, Royer, EU:C:1976:57�������������������������������Art 45, 72, 73: Art 46, 3: Art 49, 40, 41: Art 56, 38 Case 51/​75, EMI, EU:C:1976:85�������������������������������������������������������������� Art 26, 11: Art 29, 9: Art 36, 33 Case 52/​75, Commission v Italy, EU:C:1976:29 ��������������������������������������������������������������������� Art 258, 44 Case 58/​75, Sergy, EU:C:1976:102 ����������������������������������������������������������������������������������������� Art 270, 12 Case 59/​75, Manghera, EU:C:1976:14������������������������������������������������������������������������������������� Art 267, 11 Case 87/​75, Bresciani, EU:C:1976:18����������������������������������������������������������������������������������������� Art 217, 7 Case 104/​75, De Peijper, EU:C:1976:67�������������������������������������������������������������� Art 36, 5, 18: Art 114, 86 Case 105/​75, Giuffrida, EU:C:1976:128 ��������������������������������������������������������������������������������� Art 263, 71 Case 111/​75, Mazzalai, EU:C:1976:68������������������������������������������������������������������������������������� Art 267, 11 Case 113/​75, Frecassetti, EU:C:1976:89����������������������������������������������������������������������������������� Art 267, 11 Case ​118/​75, Watson, EU:C:1976:106�������������������������� Art 45, 37: Pt 3 Title IV Chap I Intro, 2: Art 45, 2 Joined Cases 3, 4 & 6/​76, Kramer, EU:C:1976:114 �������������������������������������������������� Art 3, 12: Art 38, 4, 9 Case 10/​76, Commission v Italy, EU:C:1976:125��������������������������������������������������������������������� Art 288, 20 Case 1​ 3/​76, Gaetano Donà, EU:C:1976:115������������������������ Art 45, 38: Art 49, 13: Art 56, 12: Art 165, 9 Joined Cases 15–​16/​76, France v Commission, EU:C:1979:29������������������������������������������������� Art 263, 58 Case 20/​76, Schöttle, EU:C:1977:26����������������������������������������������������������������������������������������� Art 110, 4 Case 23/​76, Pellegrini, EU:C:1976:174 ������������������������������������������������������������������������������������� Art 272, 6 Case 26/​76, Metro SB-​Großmärkte (Metro I), EU:C:1977:167 ���������������������������������� Art 101, 69, 70, 74, 79, 81: Art 263, 9, 29 Case 27/​76, United Brands, EU:C:1978:22�������� Art 42, 8: Art 102, 7, 16, 21, 25, 30, 59, 60, 61, 89, 90, 91 Case 40/​76, Kermaschek, EU:C:1976:157����������������������������������������������������������������������������������Art 48, 11 Case 41/​76, Donckerwolcke, EU:C:1976:182 ��������������������������������������������������������������Art 2, 6: Art 29, 11 Case 48/​76, Reinarz, EU:C:1977:30������������������������������������������������������������������������������������������� Art 270, 1 Case 50/​76, Amsterdam Bulb, EU:C:1977:13 ��������������������������������������������������������������������������� Art 288, 9 Case 51/​76, Verbond van Nederlandse Ondernemingen, EU:C:1977:12������������������������Art 288, 16, 19, 27 Case 52/​76, Benedetti, EU:C:1977:16������������������������������������������������������������������������������������� Art 267, 60 Case 53/​76, Bouhelier, EU:C:1977:17��������������������������������������������������������������������������������Art 35, 4, 9, 12 Joined Cases 64 & 113/​76 et al, Maize gritz, EU:C:1979:223����������������������������������������������Art 340, 22, 24 Case 65/​76, Derycke, EU:C:1977:7��������������������������������������������������������������������������������������������Art 91, 41 Case 68/​76, Commission v France, EU:C:1977:48�����������������������������������������������������������������Art 35, 4, 12: Case 71/​76, Thieffry, EU:C:1977:65��������������������������������������� Art 49, 44, 45: Art 53, 3, 16: Art 56, 43, 44 Case 74/​76, Iannelli, EU:C:1977:51������������������������������������������������������������������Art 107, 139: Art 108, 146 Case 7​ 8/​76, Steinike und Weinlig, EU:C:1977:52 �������������������������������������������� Art 107, 39, 131, 133, 136

liv

Table of Cases

Joined Cases 83 & 94/​76 et al, Bayerische HNL Vermehrungsbetriebe, EU:C:1978:113����������� Art 340, 17 Case 85/​76, Hoffmann-​La Roche, EU:C:1979:36��������������������������������� Art 102, 25, 30, 54, 69: Art 103, 5 Case 88/​76, Société pour l’exportation des sucres, EU:C:1977:61����������������������������������������Art 263, 39, 41 Case 90/​76, van Ameyde, EU:C:1977:101������������������������������������������������������������������������������� Art 267, 11 Case 101/​76, Koniklijke Scholten Honig, EU:C:1977:70����������������������������������������������������������� Art 288, 5 Case 1​ 04/​76, Janson, EU:C:1977:72 ������������������������������������������������������������������������������������������Art 48, 21 Case 1​ 17/​76, Ruckdeschel, EU:C:1977:160����������������������������������������������������������������������������������Art 18, 1 Case 7/​77, Von Wüllerstorff and Urbair, EU:C:1978:68����������������������������������������������������������� Art 270, 10 Case 8​ /​77, Sagulo, EU:C:1977:131 ����������������������������������������������������������������������������Art 18, 5: Art 45, 74 Case 11/​77, Patrick, EU:C:1977:113�������������������������������������������������������������������������������������������Art 49, 4. Case 13/​77, G.B.-​INNO, EU:C:1977:185������������������������������������������������������������������������������� Art 106, 18 Case 2​ 2/​77, Mura, EU:C:1977:154 ��������������������������������������������������������������������������������������������Art 45, 92 Case 25/​77, De Roubaix, EU:C:1978:100 ��������������������������������������������������������������������������������� Art 270, 7 Case 30/​77, Bouchereau, EU:C:1977:172 ���������������������������������������������� Art 36, 13: Art 45, 82: Art 52, 11 Case 54/​77, Herpels, EU:C:1978:45������������������������������������������������������������������������������������������ Art 263, 9 Case 58/​77, Ireland v France (withdrawn)����������������������������������������������������������������������������������� Art 259, 1 Case 76/​77, Dufour, EU:C:1977:215������������������������������������������������������������������������������������������Art 91, 41 Joined Cases 80-81/​77, Ramel, EU:C:1978:87����������������������������������������������������������������������������Art 38, 10 Case ​82/​77, Van Tiggele, EU:C:1978:10������������������������������������������������������ Art 107, 33, 36, 132, 133, 136 Joined Cases 87/​77 et al, Salerno, EU:C:1985:318��������������������������������������������������������������������� Art 270, 4 Case 94/​77, Zerbone, EU:C:1978:17��������������������������������������������������������������������������������������� Art 288, 10 Case 95/​77, Commission v Netherlands, EU:C:1978:77����������������������������������������������������������� Art 258, 45 Case ​142/​77, Statens Kontrol, EU:C:1978:144��������������������������������������������������������������������������� Art 110, 7 Case ​148/​77, Hansen, EU:C:1978:173������������������������������������������������������������������Art 349, 3, 8: Art 355, 8 Case ​149/​77, Defrenne 3, EU:C:1978:130���������������������������������������������� Pt 3 Title X Intro, 2: Art 157, 13 Case 156/​77, Commission v Belgium, EU:C:1978:180 ������������������ Art 93, 11, 25: Art 100, 11: Art 277, 4 Case ​1/​78, Kenny, EU:C:1978:140����������������������������������������������������������������������������������������������Art 18, 18 Case 7/​78, Thompson, EU:C:1978:209�������������������������������Art 34, 8, 18: Art 35, 6: Art 36, 15: Art 63, 18 Case 2​ 2/​78, Hugin, EU:C:1979:138 ��������������������������������������������������������������������������������������� Art 102, 32 Case 83/​78, Redmond, EU:C:1978:214����������������������������������������������������������������������������������������Art 35, 2 Case 86/​78, French alcohol monopoly, EU:C:1979:64��������������������������������������������������������������� Art 110, 7 Case 92/​78, Simmenthal, EU:C:1979:53�������������������������������������� Art 263, 42, 71: Art 264, 10: Art 277, 3 Case 93/​78, Mattheus, EU:C:1978:206����������������������������������������������������������������������������������� Art 267, 11 Case 97/​78, Schumalla, EU:C:1978:211 ������������������������������������������������������������������Art 91, 41: Art 95, 11 Case 98/​78, Racke, EU:C:1979:14��������������������������������������������������������������������������������������������� Art 297, 7 Case 99/​78, Decker, EU:C:1979:15������������������������������������������������������������������������������������������� Art 297, 7 Case 101/​78, Granaria, EU:C:1979:38��������������������������������������������������������������������������������������� Art 266, 1 Joined Cases 110-111/​78, van Wesemael, EU:C:1979:8��������������������������������������������������������������Art 56, 30 Case 115/​78, Knoors, EU:C:1979:31������������������������������������������������������������������������������������������Art 45, 93 Case 120/​78, Rewe-​Zentral (Cassis de Dijon) EU:C:1979:42���������� Art 26, 19: Pt 3 Title II Chap 3 Intro, 5: Art 34, 30, 32, 36, 69: Art 63, 28: Art 65, 23: Art 114, 10, 11 Case 128/​78, Commission v UK, EU:C:1979:32������������������������������������������������������������������������Art 91, 43 Case 132/​78, Denkavit, EU:C:1979:139 ��������������������������������������������������������������������������������������Art 30, 7 Case 1​ 36/​78, Auer, EU:C:1979:34������������������������������������������������������������������������������������������������Art 20, 6 Case 141/​78, France v UK, EU:C:1979:225������������������������������������������������������������������������������� Art 259, 1 Case 148/​78, Ratti, EU:C:1979:110������������������������������������������������������������������������������������Art 288, 24, 36 Case 166/​78, Italy v Council, EU:C:1979:195������������������������������������������������������������������������� Art 263, 14 Case 170/​78, Commission v UK, EU:C:1980:53����������������������������������������������������������������������� Art 167, 4 Case 170/​78, Commission v UK, EU:C:1983:202������������������������������������������������������������������� Art 110, 15 Case 171/​78, Commission v Denmark, EU:C:1980:54��������������������������������������������������������������� Art 113, 2 Case 1​ 75/​78, Saunders, EU:C:1979:88����������������������������������������������������������� Pt 3 Title IV Chap I Intro, 2 Case 1​ 85/​78, Van Dam, EU:C:1979:177��������������������������������������������������������������������������������Art 18, 2, 18 Joined Cases 209–​215/​78 & 218/​78, van Landewyck, EU:C:1980:248��������������������������������������� Art 101, 7 Case 232/​78, Commission v France, EU:C:1979:215��������������������������������������������������������������� Art 258, 44 Joined Cases 241, 242, 245-​250/​78, Maize gritz, EU:C:1979:227��������������������������������������������� Art 340, 14 Case 251/​78, Denkavit, EU:C:1979:252 ������������������������������������������������������������������ Art 34, 3: Art 36, 6, 8

Table of Cases

lv

Case 258/​78, Nungesser, EU:C:1982:211������������������������������������������������������������������������������������Art 36, 31 Case 4/​79, Providence agricole de la Champagne, EU:C:1980: 232������������������������������������������� Art 267, 66 Case 15/​79, Groenveld, EU:C:1979:253 ������������������������������������������������������������������ Art 35, 1, 8, 9, 10, 15 Case 24/​79, Oberthür, EU:C:1980:145����������������������������������������������������������������������������������� Art 270, 18 Case 3​ 4/​79, Henn and Darby, EU:C:1979:295������������������������������������������������������ Art 34, 23: Art 36, 7, 11 Case 47/​79, Nehlsen, EU:C:1979:281����������������������������������������������������������������������������������������Art 91, 41 Case 52/​79, Debauve, EU:C:1994:362����������������������������������������������������������������������Art 49, 21: Art 56, 19 Case 61/​79, Denkavit italiana, EU:C:1980:100 ����������������������������������������������������������������������� Art 267, 63 Case 62/​79, Coditel, EU:C:1980:84��������������������������������������������������������������������������������������������Art 56, 30 Joined Cases 66/​79 & 127–​128/​79, Salumi, EU:C:1980:101��������������������������������������������������� Art 267, 17 Case 76/​79, Könecke Fleischwarenfabrik, EU:C:1980:68��������������������������������������������������������� Art 340, 24 Case 91/​79, Commission v Italy, EU:C:1980:85������������������������������������������������������������������������� Art 115, 7 Case 94/​79, Vriend, EU:C:1980:50 ����������������������������������������������������������������������������������������Art 35, 9, 12 Case 102/​79, Commission v Belgium, EU:C:1980:120 ������������������������������������������������������Art 288, 17, 23 Case 104/​79, Foglia v Novello I, EU:C:1980:73����������������������������������������������������������������������� Art 267, 43 Case 108/​79, Belfiore, EU:C:1980:146������������������������������������������������������������������������������������� Art 263, 47 Joined Cases 122–​123/​79, Schiavo, EU:C:1981:47������������������������������������������������������������������ Art 270, 14 Case 133/​79, Sucrimex, EU:C:1980:104 ��������������������������������������������������������������������������������� Art 340, 10 Case 138/​79, Roquette Frères, EU:C:1980:249 ������������������������������������������������������Art 263, 63: Art 289, 9 Case 149/​79, Commission v Belgium, EU:C:1980:297 ��������������������������������������������������������Art 45, 94, 98 Case 155/​79, AM & S Europe, EU:C:1982:157����������������������������������������������������������������������� Art 103, 46 Case 1​ 57/​79, Pieck, EU:C:1980:179 ��������������������������������������������������������������������������Art 45, 79: Art 46, 4 Case 782/​79, Geeraerd, EU:C:1980:280 ����������������������������������������������������������������������������������� Art 270, 7 Case 804/​79, Commission v UK (Sea fisheries), EU:C:1981:93 ��������������������������������������Art 2, 5: Art 3, 12 Case 812/​79, Burgoa, EU:C:1980:231������������������������������������������������������������������������ Art 351, 1, 2, 10, 11 Case 828/​79, Adam, EU:C:1982:37������������������������������������������������������������������������������������������� Art 300, 1 Case 22/​80, Boussac, EU:C:1980:251 ������������������������������������������ Art 18, 13, 17: Art 108, 59, 60, 78, 128 Cases 27/​80 & 97/​80 R, Commission v France, EU:C:1980:107 ����������������������������������������������� Art 260, 2 Case 31/​80, L’Oréal, EU:C:1980:289��������������������������������������������������������������������������������������� Art 101, 70 Case 33/​80, Albini, EU:C:1981:186������������������������������������������������������������������������������������������� Art 277, 1 Joined Cases 55 & 57/​80, membran and K-​tel, EU:C:1981:10����������������������������������������������Art 36, 31, 34 Case 61/​80, Stremsel-​en Kleurselfabriek, EU:C:1981:75����������������������������������������������������������� Art 101, 59 Case 66/​80, International Chemical Cooperation, EU:C:1981:102 ������������������������������������Art 267, 62, 66 Case 9​ 5/​80, Jenkins, EU:C:1981:80����������������������������������������������������������������������������������������� Art 157, 21 Joined Cases 100–​103/​80, Musique Diffusion française, EU:C:1983:158��������������������������������� Art 101, 37 Case 155/​80, Oebel, EU:C:1981:177�������������������������������������������������������������������� Art 34, 33: Art 35, 9, 16 Case 172/​80, Züchner, EU:C:1981:178���������������������������������������������������������� Art 101, 1, 34, 44, 104, 107 Joined Cases 188–​190/​80, France, Italy and UK v Commission, EU:C:1982:257��������� Art 106, 1, 13, 17, 61: Art 337, 5: Art 345, 4 Joined Cases 197/​80 et al, Ludwigshafener Walzmühle, EU:C:1981:311����������������Art 266, 11: Art 340, 22 Case 203/​80, Casati, EU:C:1981:261������������������������������������� Pt 3 Title IV Chap 4 Intro, 3: Art 65, 11, 35 Case 208/​80, Lord Bruce of Donington, EU:C:1981:194��������������������������������������������������������� Art 223, 11 Case 244/​80, Foglia v Novello II, EU:C:1981:302 ����������������������������������������������������������������Art 267, 2, 43 Case 246/​80, Broekmeulen, EU:C:1981:218��������������������������������������������������������������������������� Art 267, 21 Joined Cases 256/​80 et al, Wührer, EU:C:1984:341����������������������������������������������������������������Art 266, 7, 8 Case 262/​80, Andersen, EU:C:1984:18������������������������������������������������������������������������������������� Art 277, 3 Case 279/​80, Webb, EU:C:1981:314������������������������������������������������������������������������������Art 56, 16, 26, 30 Case 8/​81, Becker, EU:C:1982:7 ����������������������������������������������������������������������������������Art 288, 18, 32, 40 Case C-​12/​81, Garland, EU:C:1982:44����������������������������������������������������������������������������������� Art 157, 10 Case 15/​81, Gaston Schul, EU:C:1982:135����������������������������������������������������������������Art 26, 4: Art 113, 2 Case 26/​81, Oleifici Mediterranei, EU:C:1982:318 ����������������������������������������������������������������� Art 340, 23 Case 44/​81, Germany v Commission, EU:C:1982:197��������������������������������������������������������������� Art 177, 5 Case 5​ 3/​81, Levin, EU:C:1982:105��������������������������������������������������������������������������������������Art 45, 13, 23 Case 60/​81, IBM, EU:C:1981:264���������������������������������������������������� Art 108, 153: Art 263, 8: Art 288, 56 Joined Cases 62-63/​81, Seco, EU:C:1982:34 ������������������������������������������������������������������������������Art 56, 85 Case 76/​81, SA Transporoute et travaux, EU:C:1982:49��������������������������������������������������������������Art 56, 64

lvi

Table of Cases

Case 97/​81, Commission v Netherlands, EU:C:1982:192��������������������������������������������������������� Art 288, 21 Case 102/​81, Nordsee, EU:C:1982:107������������������������������������������������ Art 108, 205, 206: Art 267, 22, 23 Case 104/​81, Kupferberg, EU:C:1982:362��������������������������������������������������������������Art 216, 9: Art 267, 13 Case 106/​81, Kind, EU:C:1982:291����������������������������������������������������������������������������������������� Art 340, 15 Case 108/​81, Amylum, EU:C:1982:322������������������������������������������������������������������������������������� Art 296, 4 Joined Cases 115–​116/​81, Adoui and Cornuaille, EU:C:1982:183����������������������������Art 45, 80: Art 56, 78 Case 124/​81, Commission v UK (‘UHT milk’), EU:C:1983:30��������������������������������������������������Art 34, 45 Case 131/​81, Berti, EU:C:1982:341������������������������������������������������������������������������������������������� Art 270, 1 Case 135/​81, Groupement des agences des voyages, EU:C:1982:371 ��������������������������������������� Art 263, 16 Joined Cases 141–​143/​81, Holdijk, EU:C:1982:122 ��������������������������������������������������Art 13, 3: Art 36, 27 Case 144/​81, Keurkoop/​Nancy Kean Gifts, EU:C:1982:289, ������������������������������������������������������Art 36, 31 Case 211/​81, Commission v Denmark, EU:C:1982:437����������������������������������������������������������� Art 258, 17 Joined Cases 213–​215/​81, Norddeutsche Vieh-​und Fleischkontor, EU:C:1982:351����������Art 107, 43, 165 Case 216/​81, COGIS, EU:C:1982:2 ����������������������������������������������������������������������������������Art 110, 13, 16 Case C-​230/​81, Luxemburg v EP, EU:C:1983:32����������������������������������������������������Art 229, 4: Art 263, 59 Case 249/​81, Commission v Ireland (‘Buy Irish’), EU:C:1982:402������������������������ Art 34, 5, 26: Art 258, 9 Case 261/​81, Rau, EU:C:1982:382 ��������������������������������������������������������������������������������������Art 34, 32, 37 Case 2​ 66/​81, SIOT, EU:C:1983:77��������������������������������������������������������������������������������������������Art 34, 20 Case 270/​81, Felicitas Rickmers-​Linie, EU:C:1982:281����������������������������������������������������������� Art 288, 27 Case 283/​81 CILFIT, EU:C:1982:335 ��������������������������������������������������������������������������Art 267, 29, 36, 61 Case 287/​81, Kerr, EU:C:1982:406��������������������������������������������������������������������������������������������Art 38, 28 Case 307/​81, Alusuisse, EU:C:1982:337 ����������������������������������������������������������������������������������� Art 288, 5 Joined Cases 314–​316/​81 & 83/​82, Waterkeyn, EU:C:1982:430����������������������������������������������� Art 260, 2 Case 322/​81, Michelin I, EU:C:1983:313 �������������������������������������������������� Art 102, 11, 13, 17, 23, 45, 56 Case 172/​82, Inter-​Huiles, EU:C:1983:69������������������������������������������������������������������������������� Art 267, 17 Case 7/​82, GVL, EU:C:1983:52����������������������������������������������������������������������������������������������� Art 106, 37 Case 11/​82, SA Piraiki-​Patraiki, EU:C:1985:18 ���������������������������������������� Art 114, 51: Art 263, 25, 27, 29 Case 12/​82, Trinon, EU:C1982:407��������������������������������������������������������������������������������������������Art 91, 39 Case 29/​82, Van Luipen, EU:C:1983:25��������������������������������������������������������������������������������������Art 35, 12 Joined Cases 35–​36/​82, Morson, EU:C:1982:368 ����������������������������������������������������������������������Art 45, 90 Case 40/​82, Commission v UK (Turkeys), EU:C:1984:33 ������������������������������������������������������������Art 36, 7 Joined Cases 75/​82 & 117/​82, Razzouk and Beydoun, EU:C:1984:116������������������������������������� Art 270, 7 Case 96/​82, IAZ International Belgium, EU:C:1983:310��������������������������������������������������������� Art 101, 40 Case 107/​82, AEG-​Telefunken, EU:C:1983:293 ����������������������������������������������������������Art 101, 69, 70, 81 Case 126/​82, Smits, EU:C:1983:14��������������������������������������������������������������������������������������������Art 91, 34 Joined Cases 140/​82 et al, Walzstahl-​Vereinigung and Thyssen, EU:C:1984:66������������������������� Art 263, 71 Case 145/​82, Commission v Italy, EU:C:1983:75��������������������������������������������������������������������� Art 288, 23 Case 1​ 52/​82, Forcheri, EU:C:1983:205��������������������������������������������������������������������������������������Art 45, 15 Case 155/​82, Commission v Belgium, EU:C:1983:53 ����������������������������������������������������������������Art 34, 53 Case 158/​82, Commission v Denmark, EU:C:1983:317����������������������������������������������������������������Art 30, 7 Cases 172/​82, Inter-​Huiles; EU:C:1983:69 ������������������������������������������������������������Art 35, 14: Art 106, 20 Case 173/​82 R, Castille, EU:C:1982:405����������������������������������������������������������������������������������� Art 279, 5 Case 174/​82, Sandoz, EU:C:1983:213����������������������������������������������������������������������������������Art 36, 21, 22 Case 181/​82, Roussel, EU:C:1983:352����������������������������������������������������������������������������������������Art 34, 51 Case 191/​82, Fediol, EU:C:1983:259����������������������������������������������������������������������������������Art 263, 29, 31 Case 222/​82, Apple and Pear Development Council, EU:C:1983:370 ����������������������������������������Art 35, 13 Case 237/​82, Jongeneel Kaas, EU:C:1984:44����������������������������������������������������������������������������� Art 167, 4 Joined Cases 240/​82 et al, Stichting Sigarettenindustrie, EU:C:1985:488������������������ Pt 3 Title VII Chap 1 Section 1 Intro, 6: Art 101, 107 Case 281/​82, Unifrex, EU:C:1984:165������������������������������������������������������������������������������������� Art 340, 10 Case 286/​82, Luisi and Carbone, EU:C:1984:35 ��������������������������������� Art 34, 17: Art 56, 2, 11: Art 57, 3: Pt 3 Title IV Chap 4 Intro, 4: Art 63, 12: Art 195, 2 Case 295/​82, Rhône-​Alpes Huiles, EU:C:1984:48����������������������������������������������������������������������Art 35, 14 Case 323/​82, Intermills, EU:C:1984:345��������������������������������������������������������������������������������� Art 108, 46 Case 13/​83, EP v Council, EU:C:1985:220 �����������������������Art 38, 1: Art 91, 9: Art 265, 1, 4, 6: Art 266, 8 Case 14/​83, Von Colson and Kamann, EU:C:1984:153����������������������������������������������������������� Art 288, 41

Table of Cases

lvii

Case 16/​83, Prantl, EU:C:1984:101��������������������������������������������������������������������������������������������Art 34, 37 Joined Cases 29-​30/​83, CRAM and Rheinzink, EU:C:1984:130 ����������������������������������������Art 101, 23, 28 Case 37/​83, Rewe-​Zentral, EU:C:1984:89������������������������������������������������������������������������������� Art 114, 30 Case 41/​83, Italy v Commission, EU:C:1985:120���������������������� Pt 3 Title VII Chap 1 Section 1 Intro, 5, 6 Joined Cases 66–​68/​83 & 136–​140/​83, Hattet, EU:C:1985:321 ����������������������������������������������� Art 270, 7 Case 72/​83, Campus Oil, EU:C:1984:256����������������������������������������������� Art 34, 8: Art 36, 16: Art 65, 33: Art 194, 10: Art 267, 42 Joined Cases 91/​83 & 127/​83, Heineken, EU:C:1984:307��������������������������������������������������Art 108, 70, 71 Case 105/​83, Pakvries, EU:C:1984:178������������������������������������������������������������������������������������� Art 350, 3 Case 107/​83, Klopp, EU:C:1984:270���������������������������������������������Art 49, 15, 45, 46: Art 53, 3: Art 56, 44 Case 108/​83, Luxembourg v EP, EU:C:1984:156����������������������������������������������������������������������� Art 229, 4 Case 112/​83, Produits de maïs, EU:C:1985:86������������������������������������������������������������������������� Art 267, 66 Case 123/​83, BNIC, EU:C:1985:33������������������������������������������������������������������������������������Art 101, 31, 51 Case 145/​83, Adams, EU:C:1985:448���������������������������������Art 266, 8: Art 339, 7, 11: Art 340, 14, 23, 27 Case 147/​83, Binderer, EU:C:1985:26��������������������������������������������������������������������������������������� Art 266, 5 Case 170/​83, Hydrotherm, EU:C:1984:271����������������������������������������������������������������������������� Art 101, 13 Case 173/​83, Commission v France, EU:C:1985:56��������������������������������������������������������������������Art 35, 14 Case 182/​83, Fearon, EU:C:1984:335��������������������������������������������������������������������������������������� Art 345, 2 Case 220/​83, Commission v France, EU:C:1986:461������������������������������������������������������������������Art 56, 30 Case 222/​83, Commune de Differdange, EU:C:1984:266 ������������������������������������������������������� Art 263, 24 Case 229/​83, Leclerc, EU:C:1985:1����������������������������������������������������������������������������������������������Art 36, 4 Case 237/​83, Prodest, EU:C:1984:277����������������������������������������������������������������������������������Art 45, 88, 89 Case 2​ 38/​83, Meade, EU:C:1984:250 ������������������������������������������������������������������������������������������Art 45, 8 Case 240/​83, ADBHU, EU:C:1985:59 ������������������� Pt 1 Title II Intro, 3: Art 11, 2: Pt 3 Title XX Intro, 1 Case 243/​83, Binon, EU:C:1985:284����������������������������������������������������������������������������Art 101, 37, 64, 67 Case 2​ 67/​83, Diatta, EU:C:1985:67����������������������������������������������������������������������������������������������Art 46, 1 Case 270/​83, Commission v France (Avoir fiscal), EU:C:1986:37������������������������������� Art 49, 1, 28, 30, 33: Art 54, 18, 35: Art 65, 16, 17, 18 Case 272/​83, Commission v Italy, EU:C:1985:147��������������������������������������������������������������������� Art 288, 9 Case 274/​83, Commission v Italy, EU:C:1985:148������������������������������������������������������������������� Art 258, 20 Case 290/​83, France v Commission, EU:C:1985:37����������������������������������������������������������������� Art 107, 34 Case 2​ 93/​83, Gravier, EU:C:1985:69�����������������������������������������Art 18, 8, 12, 13: Art 165, 3: Art 166, 2, 3 Case 294/​83, Les Verts, EU:C:1986:166�������������������������������Art 1, 1: Art 263, 1, 59: Art 277, 1: Art 340, 1 Case 2/​84, Commission v Italy, EU:C:1985:151��������������������������������������������������������������������������Art 91, 65 Case 21/​84, Commission v France (Postal franking machine), EU:C:1985:184����������������������������Art 34, 26 Case 4​ 1/​84, Pina, EU:C:1986:1��������������������������������������������������������������������������������������������Art 48, 15, 16 Case 42/​84, Remia, EU:C:1985:327��������������������������������������������������������������������������������������� Art 101, 100 Case 50/​84, Bensider, EU:C:1984:365������������������������������������������������������������������������������������� Art 263, 16 Case 52/​84, Commission v Belgium, EU:C:1986:3 ��������������������������������������������Art 108, 101: Art 258, 51 Case 59/​84, Tezi Textiel, EU:C:1986:102����������������������������������������������������������������������������������� Art 350, 2 Joined Cases 60–​61/​84, Cinetheque, EU:C:1985:329 ����������������������������������������������Art 34, 33: Art 167, 5 Joined Cases 81–​88/​84, Marenco, EU:C:1975:139��������������������������������������������������������������������� Art 270, 4 Case 101/​84, Commission v Italy, EU:C:1985:330������������������������������������������������������������������� Art 258, 47 Case 116/​84, Roelstraete, EU:C:1985:237����������������������������������������������������������������������������������Art 34, 52 Case 137/​84, Mutsch, EU:C:1985:335����������������������������������������������������������������������������������������Art 45, 43 Joined Cases 142 & 156/​84, BAT and Reynolds, EU:C:1987:490������������������������������ Pt 3 Title VII Chap 1 Section 1 Intro, 7: Art 103, 55: Art 263, 57 Case 150/​84, Bernardi, EU:C:1986:167����������������������������������������������������������������������������������� Art 263, 65 Case 152/​84, Marshall, EU:C:1986:84�������������������������������������������������������� Art 288, 16, 19, 32, 35, 37, 39 Case 161/​84, Pronuptia de Paris, EU:C:1986:41��������������������������������������������������������������Art 101, 101, 102 Case 169/​84, Cofaz, EU:C:1986:42��������������������������������������������������������������������������������������� Art 108, 179 Case ​170/​84, Bilka-​Kaufhaus, EU:C:1986:204��������������������������������������������������������Art 151, 1: Art 157, 10 Case 174/​84, Bulk Oil (Zug), EU:C:1986:60�������������������������������������������������������������� Art 2, 6, 7: Art 35, 3 Case 175/​84, Krohn, EU:C:1986:85 ��������������������������������������������������������������Art 266, 10, 11: Art 340, 10 Case 178/​84, Commission v Germany (Reinheitsgebot), EU:C:1987:126�����������������������������Art 36, 22, 25: Art 167, 4: Art 258, 9

lviii

Table of Cases

Case 190/​84, Les Verts, EU:C:1988:94��������������������������������������������������������������������������������������� Art 263, 7 Case 197/​84, Steinhauser, EU:C:1985:260������������������������������������������������������ Art 49, 4, 36, 39: Art 56, 35 Case 205/​84, Commission v Germany (Insurance), EU:C:1986:463������������������������������������������ Art 26, 32: Pt 3 Title IV Chap 3 Intro, 1: Art 56, 64 Joined Cases 209–​213/​84, Asjes, EU:C:1986:188���������������������������� Art 93, 2, 9: Art 100, 11: Art 104, 2, 3 Case 2​ 22/​84, Johnston, EU:C:1986:206����������������������������� Art 20, 18: Art 157, 20: Art 346, 6: Art 347, 3 Case 226/​84, British Leyland, EU:C:1986:421������������������������������������������������������������������������� Art 102, 59 Case 227/​84, Texas Instruments, EU:C:1985:461��������������������������������������������������������������������������Art 31, 7 Case 2​ 34/​84, Belgium v Commission (Tubemeuse), EU:C:1990:125�������������������������������������� Art 107, 26: Art 108, 58, 109, 170 Case 2​ 48/​84, Germany v Commission, EU:C:1987:437��������������������������������������������������������� Art 107, 151 Joined Cases 269/​84 & 292/​84, Fabbro, EU:C:1986:396����������������������������������������������������������� Art 270, 7 Case 281/​84, Zuckerfabrik Bedburg, EU:C:1987:3 �������������������������������������������� Art 39, 4: Art 340, 14, 21 Case 284/​84, Spruyt, EU:C:1986:79 ������������������������������������������������������������������������������������������Art 48, 19 Case 2​ 98/​84, Iorio, EU:C:1986:33����������������������������������������������������������������������������������������������Art 45, 71 Case 3​ 07/​84, Commission v France, EU:C:1986:222������������������������������������������������������������������Art 45, 98 Case 309/​84, Commission v Italy, EU:C:1986:73����������������������������������������������������������������������� Art 258, 9 Case 311/​84, CBEM, EU:C:1985:394������������������������������������������������������������������������������������� Art 102, 55 Case 3​ 37/​84, St. Nikolaus Brennerei, EU:C:1984:69 ����������������������������������������������������������������Art 44, 2, 3 Case 2​ 0/​85, Roviello, EU:C:1988:283����������������������������������������������������������������������������������������Art 48, 22 Case 40/​85, Belgium v Commission, EU:C:1986:305 ����������������������������������������������������������� Art 108, 109 Case 45/​85, Verband der Sachversicherer, EU:C:1987:34��������������������������������������������������������� Art 103, 16 Case 53/​85, AKZO Chemie, EU:C:1986:256��������������������������������������������������������Art 263, 42: Art 339, 10 Case 58/​85, Ethicon, EU:C:1986:128 ������������������������������������������������������������������������������������������Art 31, 7 Case ​66/​85, Lawrie-​Blum, EU:C:1986:284 �������������������������������������������������������� Art 45, 14, 15, 22, 28, 98 Joined Cases 67, 68, & 70/​85, Van der Kooy, EU:C:1988:38����������Art 107, 34, 49: Art 108, 179: Art 263, 31 Case 69/​85, Wünsche, EU:C:1986:104 ����������������������������������������������������������������������������������� Art 267, 12 Case 78/​85, Groupe des droites européennes, EU:C:1986:227����������������������������������Art 226, 6: Art 263, 7 Case 79/​85, Segers, EU:C:1986:308���������������������������������������������������������� Art 54, 7, 12, 16, 17: Art 56, 18 Joined Cases C-​89/​85 et al, Ahlström Osakeyhtiö (Woodpulp), EU:C:1988:447������� Pt 3 Title VII Chap 1 Section 1 Intro, 3, 4: Art 101, 1, 3, 33, 34: Art 263, 59 Case 96/​85, Commission v France, EU:C:1986:189��������������������������������������������������Art 49, 46: Art 56, 46 Case 121/​85, Conegate, EU:C:1986:114������������������������������������������������������������������������������������Art 36, 12 Case 1​ 31/​85, Gül, EU:C:1986:200 ������������������������������������������������������������������������ Art 45, 9, 87: Art 57, 3 Case 1​ 39/​85, Kempf, EU:C:1986:223����������������������������������������������������������������������������������������Art 45, 23 Case 148/​85, Forest, EU:C:1986:438������������������������������������������������������������������������������������������Art 41, 21 Case 154/​85, Commission v Italy, EU:C:1987:292����������������������������������������������������������������������Art 36, 15 Case 168/​85, Commission v Italy, EU:C:1986:381������������������������������������������������������������������� Art 258, 43 Case 187/​85, Fediol, EU:C:1988:399������������������������������������������������������������������������������������� Art 107, 132 Case 2​ 25/​85, Commission v Italy (‘CNR’), EU:C:1987:284������������������������������������������Art 45, 97, 98, 100 Case 249/​85, Albako, EU:C:1987:245������������������������������������������������������������������������������������� Art 288, 58 Case 252/​85, Commission v France, EU:C:1988:202��������������������������������������������������������������� Art 288, 21 Case 278/​85, Commission v Denmark, EU:C:1987:439������������������������������������������������������������� Art 114, 5 Joined Cases 281/​85 et al, Germany, UK and Others v Commission, EU:C:1987:351��������������������������������������������� Pt 3 Title X Intro, 2: Art 153, 38: Art 210, 3: Art 263, 59 Case 293/​85, Commission v Belgium, EU:C:1988:40 ������������������������������������������������������������� Art 258, 21 Case 310/​85, Deufil, EU:C:1987:96����������������������������������������������������������������������������������������� Art 108, 58 Case 311/​85, Vlaamse Reisbureaus, EU:C:1987:418 ����������������������������������������������������������Art 101, 16, 17 Case 314/​85, Foto-​Frost, EU:C:1987:452 ����������������������������������������������������������Art 108, 206: Art 267, 33 Case 3​ 16/​85, Lebon, EU:C:1987:302������������������������������������������������������������������������������������������Art 45, 29 Case 338/​85, Pardini, EU:C:1988:194������������������������������������������������������������������������������������� Art 267, 41 Case 352/​85, Bond van Adverteerders, EU:C:1988:196������� Art 34, 27: Art 49, 16: Art 56, 19, 29: Art 57, 3 Case 3​ 55/​85, Cognet, EU:C:1986:410����������������������������������������������������������������������������������������Art 18, 17 Case 356/​85, Commission v Belgium, EU:C:1987:353 ������������������������������������������������������Art 110, 13, 16 Joined Cases 358/​85 & 51/​86, France v EP, EU:C:1988:431������������������������������������������������������� Art 229, 4 Case 363/​85, Commission v Italy, EU:C:1987:196������������������������������������������������������������������� Art 288, 22

Table of Cases

lix

Case 407/​85, 3 Glocken and Kritzinger, EU:C:1988:401������������������������������������������������������������Art 34, 37 Case 426/​85, Zoubek, EU:C:1986:501 ������������������������������������������������������������������������������������� Art 272, 8 Case 12/​86, Demirel, EU:C:1987:400������������������������������������������������������������ Art 216, 9, 12: Art 217, 3, 4 Case 14/​86, Pretore di Salò, EU:C:1987:275 ��������������������������������������������������������������������������� Art 267, 50 Case 24/​86, Blaizot, EU:C:1988:43������������������������������������������������������������������������������������������� Art 166, 3 Joined Cases 33/​86 et al, Stahlwerke Peine-​Salzgitter, EU:C:1988:402 ������������������������������������� Art 263, 71 Case 34/​86, Council v EP, EU:C:1986:291��������������������������������������������������������������������������������� Art 314, 2 Case 3​ 9/​86, Lair, EU:C:1988:322�������������������������������������������������������������������������������������������Art 18, 9, 12 Case 45/​86, Commission v Council, EU:C:1987:163�������Art 263, 14: Art 289, 12, 13: Art 352, 12, 13, 22 Case 46/​86, Romkes, EU:C:1987:287 ����������������������������������������������������������������������������������������Art 41, 57 Case 57/​86, Greece v Commission, EU:C:1988:284����������������������������������������������������������������� Art 107, 34 Case 5​ 8/​86, Coopérative agricole d’approvisionnement des Avirons, EU:C:1987:164����������������� Art 349, 3 Case 6​ 0/​86, Commission v UK, EU:C:1988:382����������������������������������������������������������������������� Art 169, 9 Case 6​ 2/​86, AKZO, EU:C:1991:286���������������������������������������������������������������������� Art 102, 25, 26, 64, 65 Case 63/​86, Commission v Italy, EU:C:1988:9����������������������������������������������������������Art 49, 36: Art 56, 35 Case 66/​86, Ahmed Saeed Flugreisen, EU:C:1989:140�������������������������� Art 101, 1: Art 102, 4: Art 106, 37 Case 68/​86, UK v Council (Hormones), EU:C:1988:85������������������������ Art 39, 2: Art 263, 59: Art 288, 12 Case 80/​86, Kolpinghuis Nijmegen, EU:C:1987:431��������������������������������������������������������������� Art 288, 50 Case 81/​86, De Boer Buizen, EU:C:1987:393 ������������������������������������������������������������������������� Art 340, 10 Case 85/​86, Commission v EIB, EU:C:1988:110������������������������������������������������������Art 308, 9: Art 309, 1 Joined Cases 89 & 91/​86, CNTA, EU:C:1987:337������������������������������������������������������������������� Art 340, 10 Case 90/​86, Zoni, EU:C:1988:403����������������������������������������������������������������������������������������������Art 34, 37 Cases 97/​86, Asteris, EU:C:1988:199��������������������������������������������������������������������Art 264, 6: Art 266, 2, 3 Case 1​ 26/​86, Giménez Zaera, EU:C:1987:395��������������������������������������������������������������������������� Art 151, 1 Case 131/​86, UK v Council (Protection of laying hens), EU:C:1988:86�������������������������������������� Art 13, 3: Art 43, 2, 19: Art 263, 14 Joined Cases 166/​86 & 220/​86, Irish Cement, EU:C:1988:549 ��������������������������������Art 263, 9: Art 265, 6 Case 188/​86, Lefèvre, EU:C:1987:327����������������������������������������������������������������������������������������Art 34, 52 Case 1​ 97/​86, Brown, EU:C:1988:323 ������������������������������������������������������������������������Art 18, 9: Art 45, 15 Case 222/​86, UNECTEF v Heylens, EU:C:1987:442 ��������������������������������������������������������������Art 53, 4, 6 Case 240/​86, Commission v Greece, EU:C:1988:173��������������������������������������������������������������� Art 258, 22 Case 246/​86, SC Belasco, EU:C:1989:301������������������������������������������������������������������������������� Art 101, 33 Case 2​ 63/​86, Humbel, EU:C:1988:451������������������������������������������������������ Art 18, 3: Art 57, 4: Art 165, 3 Case 267/​86, Pascal Van Eycke, EU:C:1988:427���������������������������������� Art 58, 4, 6: Art 106, 25: Art 110, 4 Case 300/​86, Van Landschoot, EU:C:1988:342����������������������������������������������������������������������� Art 267, 67 Case ​302/​86, Commission v Denmark (Containers for beer and soft drinks), EU:C:1988:421 ��������������������������������������������������������������������� Art 11, 2: Art 34, 27: Art 49, 32: Art 56, 30: Pt 3 Title XX Intro, 1: Art 192, 37, 38 Case 304/​86 R, Enital, EU:C:1987:15��������������������������������������������������������������������������������������� Art 297, 6 Case 3​ /​87, Agegate, EU:C:1989:650 ������������������������������������������������������������������������������������������Art 45, 21 Case 1​ 8/​87, Commission v Germany, EU:C:1988:453��������������������������������������������������������������Art 30, 7, 8 Case 20/​87, Gauchard, EU:C:1987:532����������������������������������������������������������������������������������� Art 267, 50 Case 3​ 0/​87, Bodson, EU:C:1988:225����������������������������������������������������������������Art 101, 7: Art 102, 30, 59 Case 3​ 1/​87, Gebroeders Beentjes, EU:C:1988:422����������������������������������������������������������������������Art 18, 17 Case 38/​87, Commission v Greece, EU:C:1988:407������������������������������������������������������������Art 258, 42, 43 Joined Cases 62/​87 & 72/​87, Executif regional wallon and Glaverbel, EU:C:1988:132����������� Art 107, 155 Case 70/​87, Fediol, EU:C:1989:254�������������������������������������������������� Art 207, 64: Art 216, 12: Art 263, 69 Case 81/​87, Daily Mail, EU:C:1988:456������������������������� Art 49, 10: Art 54, 4, 6, 12, 20, 22, 25: Art 55, 3 Case 85/​87, Dow Benelux, EU:C:1989:379����������������������������������������������������������������������������� Art 103, 41 Case 9​ 4/​87, Alcan I, EU:C:1989:46����������������������������������������������������������������������������������������� Art 108, 91 Joined Cases 106–​120/​87, Asteris, EU:C:1988:457 ����������������������������������������Art 108, 212: Art 266, 1, 11 Case 125/​87, Brown, EU:C:1988:136 ������������������������������������������������������������������������������������� Art 270, 14 Case 130/​87, Retter, EU:C:1989:147��������������������������������������������������������������������������������������� Art 267, 10 Case 1​ 31/​87, Commission v Council, EU:C:1989:581����������������������������������������������������������������Art 43, 20 Case 134/​87, Vlachou, EU:C:1987:388����������������������������������������������������������������������������������� Art 263, 39 Case 1​ 43/​87, Stanton, EU:C:1988:378 ����������������������������������������������������������������������������������������Art 49, 9

lx

Table of Cases

Case 161/​87, Muysers and Tülp v Court of Auditors, EU:C:1988:302 ��������������������������������������� Art 264, 4 Case 165/​87, Commission v Council, EU:C:1988:458������������������������������������������������������������� Art 263, 63 Case 1​ 86/​87, Cowan (on compensation of victims), EU:C:1989:47�������������������������Art 18, 23: Art 49, 65: Art 56, 25, 37: Art 82, 72: Art 195, 2 Joined Cases 193–​194/​87, Maurissen, EU:C:1989:185�������������������������������������������������������������� Art 270, 4 Case 1​ 96/​87, Steymann, EU:C:1988:475������������������������������������������������������������������������Art 45, 15, 21, 27 Case 204/​87, Bekaert, EU:C:1988:192������������������������������������������������������������������������������������� Art 267, 50 Case 2​ 15/​87, Schumacher, EU:C:1989:111��������������������������������������������������������������������������������Art 36, 21 Case 2​ 16/​87, Jaderow, EU:C:1989:651 ��������������������������������������������������������������������������������������Art 41, 60 Case 2​ 35/​87, Matteucci, EU:C:1988:460�������������������Art 18, 14: Art 21, 5: Art 45, 77, 93: Art 351, 18, 20 Case 242/​87, Commission v Council (Erasmus), EU:C:1989:217��������������������������������������������� Art 166, 3: Pt 3 Title XIX Intro, 5: Art 263, 59 Case 247/​87, Star Fruit, EU:C:1989:58 ������������������������������������������������������������������������������������� Art 258, 3 Joined Cases 266–​267/​87, Royal Pharmaceutical Society of Great Britain, EU:C:1989:205�����Art 34, 5, 26 Case C-​301/​87, France v Commission (Boussac), EU:C:1990:67���������������������������Art 107, 115, 116, 175: Art 108, 59, 128: Art 263, 66 Case 302/​87, EP v Council, EU:C:1988:461 ����������������������������������������������������������������������������� Art 265, 5 Case 3​ 05/​87, Commission v Greece, EU:C:1989:218������������������������������������������������������������������Art 56, 35 Case 339/​87, Commission v Netherlands, EU:C:1990:119������������������������������������������������������� Art 288, 18 Case 341/​87, EMI Electrola, EU:C:1989:30��������������������������������������������������������������������������������Art 36, 34 Case 3​ 43/​87, Culin v Commission, EU:C:1990:49������������������������������������������������������������������� Art 340, 20 Case 3​ 44/​87, Bettray, EU:C:1989:226����������������������������������������������������������������������������Art 45, 15, 21, 26 Case 3​ 74/​87, Orkem, EU:C:1989:387����������������������������������������������������������������������Art 18, 4: Art 103, 46 Case 377/​87, EP v Council, EU:C:1988:387 ����������������������������������������������������������������������Art 265, 1, 5, 7 Case C-​379/​87, Groener, EU:C:1989:599��������������������������������������������������������������������������������� Art 167, 4 Case C-​389/​87, Echternach, EU:C:1989:130������������������������������������������������������������������������������Art 45, 15 Case C-​3/​88, Commission v Italy, EU:C:1989:606���������������������������������� Art 34, 22: Art 49, 28: Art 56, 25 Case 4/​88, Lambregts Transportbedrijf, EU:C:1989:320��������������������������������������������������������������Art 54, 11 Case ​5/​88, Wachauf, EU:C:1989:321��������������������������������������������������������������������������������������������Art 18, 1 Joined Cases 6–​7/​88, Spain and France v Commission, EU:C:1989:420����������������������������������� Art 263, 59 Case 9​ /​88, Lopes da Veiga, EU:C:1989:346��������������������������������������������������������������������������Art 45, 88, 89 Case C-​18/​88, GB-​INNO-​BM, EU:C:1991:474��������� Pt 3 Title VII Chap 1 Section 1 Intro, 5: Art 106, 1, 19 Case 20/​88, Roquette Frères, EU:C:1989:221 ��������������������������������������������������������������������������� Art 266, 7 Cases 3​ 3/​88, Allué 1, EU:C:1989:222 ����������������������������������������������������������������������������������Art 45, 60, 98 Case C-​47/​88, Commission v Denmark, EU:C:1990:449��������������������������������������������������������Art 110, 1, 2 Case C-​62/​88, Greece v Council (Imports of agricultural products), EU:C:1990:153�������������������������������������������������������������������Pt 1 Title II Intro, 5: Art 191, 4: Art 192, 2 Case 68/​88, Commission v Greece, EU:C:1989:339����������������������������������������������������Art 83, 3: Art 325, 7 Case C-​70/​88, EP v Council, EU:C:1990:217 ��������������������������������������������������������������������������� Art 263, 1 Case C-​102/​88, Ruzius-​Wilbrink, EU:C:1989:639����������������������������������������������������������������������Art 45, 23 Case 103/​88, Fratelli Costanzo, EU:C:1989:256 ����������������������������������������������������������������Art 288, 32, 40 Case C-​119/​88, AERPO, EU:C:1990:231������������������������������������������������������������������������������� Art 340, 15 Joined Cases C-​143/​88 & C-​92/​89, Zuckerfabrik Suederdithmarschen, EU:C:1991:65�������� Art 108, 85, 176 Case C-​145/​88, Torfaen Borough Council, EU:C:1989:593��������������������������������������Art 35, 16: Art 167, 4 Case C-​150/​88, Parfümerie-​Fabrik, EU:C:1989:594 ����������������������������������������������������������������� Art 169, 9 Case C-​152/​88, Sofriimport, EU:C:1990:259 ������������������������������������������������������������������������� Art 263, 29 Case C-​171/​88, Rinner-​Kühn, EU:C:1989:328������������������������������������������������������Art 45, 23: Art 157, 10 Case C-​175/​88, Biehl, EU:C:1990:186 ��������������������������������������������������������������������������������������Art 45, 60 Case C-​177/​88, Dekker, EU:C:1990:383��������������������������������������������������������������������������������� Art 157, 15 Case C-​202/​88, France v Commission, EU:C:1991:120������� Art 14, 2: Pt 3 Title VII Chap 1 Section 1 Intro, 5: Art 106, 1, 3, 17, 52, 59, 61, 62: Art 263, 59 Case C-​209/​88, Commission v Italy, EU:C:1990:423��������������������������������������������������������������� Art 258, 45 Joined Cases C-​213/​88 & C-​39/​89, Luxembourg v EP, EU:C:1991:449������������������������������������� Art 263, 5 Case C-​228/​88, Bronzino, EU:C:1990:85 ����������������������������������������������������������������������������������Art 48, 20 Case C-​236/​88, Commission v France, EU:C:1990:303����������������������������������������������������������� Art 258, 48 Case C-​262/​88, Barber, EU:C:1990:209 ����������������������������������������������������������������������������Art 157, 10, 11

Table of Cases

lxi

Joined Cases C-​267–​285/​88, Wuidart, EU:C:1990:79������������������������������������������������������������������Art 39, 4 Joined Cases C-​297/​88 & C-​197/​89, Dzodzi, EU:C:1990:360�������������� Art 49, 24: Art 56, 21: Art 267, 46 Case C-​303/​88, Italy v Commission (‘ENI-​I’), EU:C:1990:352���������������������������������������� Art 107, 26, 49: Case C-​303/​88, Italy v Commission (‘ENI-​I’), EU:C:1991:136 (Opinion AG Van Gerven)����������������������������������������������������������������������������������������������Art 108, 79, 90 Case C-​304/​88, Commission v Belgium, EU:C:1990:284 ����������������������������������������������������������Art 34, 45 Case C-​322/​88, Grimaldi, EU:C:1989:646 ���������������������������������������������� Art 267, 11: Art 288, 59, 60, 61 Case C-​330/​88, Grifoni, EU:C:1991:95��������������������������������������������������������������������Art 272, 8: Art 340, 4 Case C-​331/​88, Fedesa, EU:C:1990:391 ��������������������������������������������������������������Art 263, 70: Art 289, 13 Case C-337/​88, SAFA, EU:C:1990:1����������������������������������������������������������������������������������������� Art 297, 6 Case C-​347/​88, Commission v Greece, EU:C:1990:470����������������������������������������������������������� Art 194, 11 Case C-​350/​88, Delacre, EU:C:1990:71����������������������������������������������������������������������������������������Art 39, 4 Case C-353/​88, Briantex, EU:C:1989:415��������������������������������������������������������������������������������� Art 266, 4 Case C-​361/​88, Commission v Germany, EU:C:1991:224������������������������������������������������������� Art 288, 22 Case C-​362/​88, GB-​INNO-​BM, EU:C:1990:102����������������������������������������������������������������������Art 34, 54 Case C-​366/​88, France v Commission, EU:C:1990:348������������������������������������������������������������� Art 263, 3 Case C-​369/​88, Delattre, EU:C:1991:137����������������������������������������������������������������������������������Art 36, 21 Case C-​2/​89, Kits van Heijningen, EU:C:1990:183����������������������������������������������������������������������Art 48, 8 Case C-​5/​89, Commission v Germany (Alcan), EU:C:1990:320������������������������������Art 108, 102, 104, 198 Case C-​10/​89, HAG II, EU:C:1990:359 ��������������������������������������������������������������������������������� Art 267, 61 Case C-​49/​89, Corsica Ferries France, EU:C:1989:649������������������������������������������ Art 56, 28: Art 100, 5. 6 Case C-​57/​89, Commission v Germany, EU:C:1991:89����������������������������������������������������������� Art 192, 24 Case C-69/​89, Nakajima All Precision, EU:C:1991:186����Art 207, 64: Art 216, 12: Art 263, 69: Art 288, 12 Case C-​87/​89, Sonito, EU:C:1990:213 ����������������������������������������������������������������������������������� Art 263, 18 Joined Cases C-​100-​101/​89, Kaefer and Procacci, EU:C:1990:456�������� Art 199, 7: Art 203, 8: Art 355, 17 Joined Cases C-​104/​89 & C-​37/​90, Mulder and Heinemann, EU:C:1992:217��������Art 266, 6: Art 340, 14 Case C-​105/​89, Buhari Haji, EU:C:1990:402 ������������������������������������������������������������������������������Art 18, 3 Case C-​106/​89, Marleasing, EU:C:1990:395���������������������������������������������������������� Art 288, 19, 44, 46, 51 Case C-​110/​89, Commission v Greece, EU:C:1991:227��������������������������������������������������������������Art 35, 12 Case C-​113/​89, Rush Portuguesa, EU:C:1990:142����������������������������������������������������������������������Art 56, 69 Case C-​152/​89, Commission v Luxemburg, EU:C:1991:272����������������������������������������������������� Art 111, 3 Case C-​154/​89, Commission v France, EU:C:1991:76���������������������������������������� Art 56, 30, 43: Art 195, 2 Case C-​169/​89, Van den Burg, EU:C:1990:227������������������������������������������������������������������������� Art 193, 5 Case C-​180/​89, Commission v Italy, EU:C:1991:78��������������������������������������������������Art 56, 43: Art 195, 2 Case C-​188/​89, Foster, EU:C:1990:313������������������������������������������������������������������������������Art 288, 35, 40 Case C-​190/​89, Rich, EU:C:1991:58������������������������������������������������������������������������������������������Art 81, 15 Case C-​192/​89, Sevince, EU:C:1990:322����������������������������������������������������������������������������������� Art 216, 9 Case C-​198/​89, Commission v Greece, EU:C:1991:79���������������������������������� Art 56, 30, 43, 48: Art 195, 2 Case C-​201/​89, Le Pen and Front National, EU:C:1990:133��������������������������������������������������� Art 340, 13 Case C-​221/​89, Factortame II, EU:C:1991:320��������������������������������������������������������������������Art 54, 14, 33 Case C-​229/​89, Commission/​Belgium, EU:C:1991:187 ��������������������������������������������������������� Art 157, 25 Case C-​234/​89, Delimitis, EU:C:1991:91 �������������������������������������Art 101, 47, 85, 86, 87, 92: Art 103, 32 Case C-​246/​89, Commission v UK, EU:C:1991:375������������������������������������������ Art 49, 17: Art 54, 14, 15 Case C-​247/​89, Commission v Portugal, EU:C:1991:305 ������������������������������������������������������� Art 258, 23 Case C-​260/​89, Elliniki Radiophonia Tiléorassi (ERT), EU:C:1991:54 �������������������Art 49, 57: Art 56, 57:  Art 106, 20 Case C-​288/​89, Gouda, EU:C:1991:323�������������������������Art 18, 19: Art 34, 30: Art 56, 25, 30: Art 167, 4 Case C-​292/​89, Antonissen, EU:C:1991:80��������������������������������������������������������������������Art 45, 30, 31, 75 Case C-​294/​89, Commission v France, EU:C:1991:302��������������������������������������������������������������Art 56, 26 Case C-​300/​89, Commission v Council (Titanium dioxide), EU:C:1991:244������������� Pt 1 Title II Intro, 5: Art 114, 2, 27: Art 118, 16: Pt 3 Title XX Intro, 4: Art 192, 5: Art 289, 13: Art 352, 13 Case C-​305/​89, Italy v Commission (‘Alfa Romeo’), EU:C:1991:142��������������������Art 107, 49: Art 108, 58 Case C-​306/​89, Commission v Greece, EU:C:1991:463����������������������������������������������������������������Art 51, 3 Case C-​309/​89, Codorníu, EU:C:1994:197������������������������������������������������������������������������Art 263, 28, 29 Case C-​337/​89, Commission v UK, EU:C:1992:456��������������������������������������������������������������� Art 192, 10

lxii

Table of Cases

Case C-​340/​89, Vlassopoulou, EU:C:1991:193������������� Art 49, 42, 44: Art 53, 1, 3, 4, 5, 6: Art 56, 41, 43 Case C-​347/​89, Eurim-​Pharm, EU:C:1991:148��������������������������������������������������������������������������Art 36, 21 Case C-​353/​89, Commission v Netherlands, EU:C:1991:325�������������������������������������������������� Art 258, 36 Case C-​358/​89, Extramet Industrie, EU:C:1991:214����������������������������������������������������������Art 263, 28, 29 Case C-​363/​89, Roux, EU:C:1991:41 ����������������������������������������������������������������������Art 45, 73: Art 49, 41 Case C-​367/​89, Richardt, EU:C:1991:376����������������������������������������������������������������������������������Art 36, 17 Case C-​369/​89, Piageme, EU:C:1991:256����������������������������������������������������������������������������������Art 34, 48 Case C-​384/​89, Tomatis and Fulchiron, EU:C:1991:31����������������������������������������������������������� Art 267, 46 Case C-​387/​89, Raulin, EU:C:1992:87 ����������������������������������������������������������������������������������������Art 18, 9 Joined Cases C-​1/​90 & C-​176/​90, Aragonesa de Publicidad Exterior, EU:C:1991:327����������������������������������������������������������������������������������������������������������������Art 34, 5: Art 36, 7 Case C-​2/​90, Commission v Belgium (Tipping waste), EU:C:1992:310�������������������������������������� Art 11, 2: Art 34, 8, 29, 31: Art 192, 37 Joined Cases C-​6/​90 & C-​9/​90, Francovich and Bonifaci, EU:C:1991:428������������������������������ Art 153, 19: Art 288, 53: Art 340, 29 Case C-​10/​90, Masgio, EU:C:1991:107����������������������������������������������������������������������Art 18, 5: Art 45, 60 Case C-​17/​90, Pinaud Wieger, EU:C:1991:416����������������������������������������������������������������������������Art 58, 1 Case C-​41/​90, Höfner and Elser, EU:C:1991:161����������������������������������������������� Art 18, 5: Art 101, 7, 104 Case C-​47/​90, Delhaize, EU:C:1992:250�������������������������������������������������������������� Art 35, 2, 13: Art 36, 30 Joined Cases C-​48/​90 & C-​66/​90, Netherlands et al v Commission, EU:C:1992:63��������Art 14, 15: Art 106, 59 Case C-​65/​90, EP v Council, EU:C:1992:325 ��������������������������������������������������������������������������� Art 289, 9 Case C-​72/​90, Asia Motor France, EU:C:1990:230 ����������������������������������������������������������������� Art 340, 11 Case C-​76/​90, Säger, EU:C:1991:331 ����������������������� Art 26, 19, 26: Art 49, 29, 44: Art 56, 26, 27, 43, 48 Joined Cases C-​78/​90 et al, Compagnie Commerciale de l’Ouest, EU:C:1992:118��������������������� Art 110, 8 Case C-​159/​90, Grogan, EU:C:1991:378������������������������������������������������������Pt 3 Title IV Chap 3 Intro, 1: Art 56, 76: Art 167, 4: Art 267, 41 Case C-​163/​90, Legros, EU:C:1991:436 (Opinion AG Jacobs)������������������������������������������������Art 349, 8, 9 Case C-​163/​90, Legros, EU:C:1992:326 ��������������������������������������������������������������������Art 30, 6: Art 349, 8 Case C-​179/​90, Merci Convenzionali, del Port di Genova EU:C:1991:464������������������������������ Art 102, 44: Art 45, 17, 37: Art 106, 22, 28, 35, 41: Art 107, 199 Case C-​195/​90, Commission v Germany, EU:C:1992:219������������������������������������������������������������Art 92, 9 Case C-​204/​90, Bachmann, EU:C:1992:35���������������Art 54, 41: Art 56, 82: Art 63, 11: Art 65, 10, 20, 23 Case C-​209/​90, Feilhauer, EU:C:1991:403 ����������������������������������������������������������Art 271, 2: Art 272, 2, 7 Case C-​213/​90, ASTI, EU:C:1991:291 ����������������������������������������������������������������������������������������Art 18, 5 Case C-​239/​90, SCP Boscher, EU:C:1991:180���������������������������������������������������� Art 34, 11, 35: Art 36, 15 Case C-​240/​90, Germany v Commission, EU:C:1992:408������������������������������������������������������� Art 290, 12 Case C-​251/​90, Wood and Cowie, EU:C:1992:198����������������������������������������������������������������������Art 18, 3 Case C-​260/​90, Leplat, EU:C:1992:66������������������������������������������������������������ Art 200, 3: Art 355, 7, 8, 14 Joined Cases C-​271/​90, C-​281/​90 & C-​289/​90, Spain, Belgium and Italy v Commission, EU:C:1992:440���������������������������������������������������������������������������������������������������� Art 106, 7, 13, 59, 62 Case C-​282/​90, Vreugdenhil, EU:C:1992:124��������������������������������������������������������Art 266, 1: Art 340, 15 Cases C-​286/​90, Poulsen and Diva Navigation, EU:C:1992:453�������������������������������Art 38, 9: Art 267, 13 Case C-​295/​90, EP v Council (Right of residence for students), EU:C:1992:294 �������������Art 18, 8, 10, 24: Art 264, 8: Art 352, 12 Case C-​300/​90, Commission v Belgium, EU:C:1992:37 ������������������������������������������������������������Art 56, 82 Case C-​313/​90, CIRFS, EU:C:1991:220��������������������������������������������������������������������������������� Art 263, 31 Joined Cases C-​320–​322/​90, Telemarsicabruzzo, EU:C:1993:26 ��������������������������������������������� Art 267, 50 Joined Cases C-​324/​90 & C-​342/​90, Germany and Pleuger Worthington, EU:C:1994:129����� Art 107, 115 Joined Cases C-​330–​331/​90, López Brea and Hidalgo Palacios, EU:C:1992:39�������������������������� Art 45, 90: Art 49, 21: Art 56, 19 Case C-​332/​90, Steen, EU:C:1992:40 ������������������������������������������������������������������������Art 18, 5: Art 45, 44 Case C-​343/​90, Dias, EU:C:1992:327������������������������������������������������������������������������������������� Art 267, 43 Case C-​344/​90, Commission v France, EU:C:1992:328��������������������������������������������������������������Art 34, 46 Case C-​351/​90, Commission v Luxembourg, EU:C:1992:266����������������������������������Art 49, 46: Art 56, 46 Case C-​354/​90, FNCE, EU:C:1991:440 ������������������������������������������������������������������������������� Art 108, 182 Case C-​355/​90, Commission v Spain, EU:C:1993:331������������������������������������������������������������� Art 192, 24

Table of Cases

lxiii

Case C-​360/​90, Bötel, EU:C:1992:246 ����������������������������������������������������������������������������������� Art 157, 10 Case C-​364/​90, Italy v Commission, EU:C:1993:157���������������������������������������������Art 107, 102, 115, 133 Case C-​369/​90, Micheletti, EU:C:1992:295 ���������������������������������������������������������� Art 20, 4, 5: Art 202, 3 Case C-​370/​90, Surinder Singh, EU:C:1992:296��������������������������������������������������������Art 45, 78: Art 79, 5 Case C-​3/​91, Exportur, EU:C:1992:420��������������������������������������������������������������������Art 35, 9: Art 351, 19 Case C-​4/​91, Bleis, EU:C:1991:448��������������������������������������������������������������������������������������������Art 45, 98 Cases C-​15/​91 & C-​108/​91, Josef Buckl & Söhne, EU:C:1992:454������������������������Art 263, 18: Art 265, 6 Case C-​25/​91, Pesqueras Echebastar, EU:C:1993:131 ��������������������������������������������������������������� Art 265, 6 Case C-​27/​91, Hostellerie Le Manoir, EU:C:1991:441����������������������������������������������������Art 45, 21, 27, 41 Case C-​47/​91, Italy v Commission (‘Italgrani’), EU:C:1992:284 ������������������������������������������� Art 108, 101 Joined Cases C-​72–​73/​91, Sloman Neptun, EU:C:1993:130���������������������������������������Art 107, 33, 34, 35, 36, 44, 57, 58, 129, 132, 133 Case C-​74/​91, Commission v Germany, EU:C:1992:409��������������������������������������������������������� Art 258, 46 Case C-​83/​91, Meilicke, EU:C:1992:332��������������������������������������������������������������������������������� Art 267, 43 Case C-​98/​91, Herbrink, EU:C:1994:24 ��������������������������������������������������������������������������������������Art 18, 4 Case C-​101/​91, Commission v Italy, EU:C:1993:16������������������������������������������������������������������� Art 260, 2 Case C-​104/​91, Colegio Oficial de Agentes, EU:C:1992:202������������������������������������Art 49, 42: Art 56, 41 Case C-​106/​91, Ramrath, EU:C:1992:230���������������������������������������������������������� Art 26, 11: Art 56, 44. 46 Case C-​111/​91, Commission v Luxemburg, EU:C:1993:92�������������������� Art 45, 87: Art 49, 36: Art 56, 35 Case C-​112/​91, Werner, EU:C:1993:27����������������������������������������������������������������������������������������Art 18, 5 Case C-​117/​91, Bosman, EU:C:1991:382����������������������������������������������������������������Art 49, 13: Art 56, 12 Joined Cases C-​132/​91, C-​138/​91 & C-​139/​91, Konstantinidis, EU:C:1992:517 ������������������� Art 288, 18 Case C-​142/​91, Cebag, EU:C:1993:54��������������������������������������������������������������������������������������� Art 272, 6 Case C-​146/​91, KYDEP, EU:C:1994:329 ��������������������������������������������������������������������������������� Art 340, 9 Case C-​148/​91, Veronica Omroep, EU:C:1993:45����������������������������������������������������������������������Art 63, 28 Case C-​156/​91, Hansa Fleisch, EU:C:1992:423����������������������������������������������������������������������� Art 288, 58 Case C-​158/​91, Levy, EU:C:1993:332��������������������������������������������������������������������������������������� Art 351, 1 Joined Cases C-​159-​160/​91, Poucet and Pistre, EU:C:1993:63������������������������������������������������� Art 106, 10 Case C-​169/​91, B & Q, EU:C:1992:519��������������������������������������������������������������������������������� Art 267, 12 Case C-​171/​91, Tsiotras, EU:C:1993:215������������������������������������������������������������������������������Art 45, 13, 73 Case C-​172/​91, Sonntag, EU:C:1993:144����������������������������������������������������������������������������Art 45, 97, 98 Joined Cases C-​181/​91 & C-​248/​91, EP v Council and Commission (Bangladesh), EU:C:1993:271��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������Art 2, 5 Case C-​182/​91, Forafrique Burkinabe, EU:C:1993:165������������������������������������������������������������� Art 340, 8 Case C-​183/​91, Commission v Greece, EU:C:1993:233��������������������������������������������������������� Art 108, 104 Joined Cases C-​184/​91 & C-​221/​91, Oorburg und van Messem, EU:C:1993:121 ������������������Art 92, 4, 11 Case C-​185/​91, Reiff, EU:C:1993:886������������������������������������������������������������������������������������� Art 106, 25 Case C-​198/​91, Cook, EU:C:1993:197����������������������������������������������������������������������������������� Art 263, 29 Case C-​211/​91, Commission v Belgium, EU:C:1992:526 ���������������������������������� Art 34, 27: Art 56, 28, 29 Case C-​225/​91, Matra, EU:C:1993:239�����������������������Art 107, 72, 139: Art 108, 146: Art 263, 29, 47, 57 Case C-​237/​91, Kus, EU:C:1992:527 ����������������������������������������������������������������������������������������Art 45, 76 Joined Cases C-​241/​91 P and C-​242/​91 P, Magill, EU:C:1995:98 ������������������������Art 102, 72: Art 103, 48 Joined Cases C-​267-268/​91, Keck and Mithouard, EU:C:1993:905����������������������� Art 26, 22: Pt 3 Title II Chap 3 Intro, 6: Art 34, 26, 38, 41, 42, 43, 44: Art 45, 54: Art 56, 28: Art 167, 4: Art 267, 61 Case C-​310/​91, Schmid, EU:C:1993:221������������������������������������������������������������������������������������Art 45, 15 Case C-​316/​91, EP v Council (Lomé Convention), EU:C:1996:461 (Opinion AG Jacobs)������������Art 4, 18 Case C-​316/​91, EP v Council (Lomé Convention), EU:C:1994:76 ���������������������������������������������� Art 2, 5: Pt 5 Title II Intro, 4: Art 208, 4: Art 263, 15 Case C-​317/​91, Deutsche Renault, EU:C:1993:908��������������������������������������������������������������������Art 36, 31 Case C-​320/​91, Corbeau, EU:C:1993:198�������������������������������������������������������������� Art 106, 28, 30, 34, 49 Case C-​322/​91, TAO/​AFI, EU:C:1992:495������������������������������������������������������������������������������� Art 263, 7 Case C-​325/​91, France v Commission, EU:C:1993:245����������������������������������������������������������� Art 289, 12 Case C-​327/​91, France v Commission, EU:C:1994:305��������������������������������������������Art 216, 2: Art 218, 3 Case C-​6/​92, Federazione sindacale italiana, EU:C:1993:913��������������������������������Art 96, 10: Art 108, 179 Case C-​11/​92, Gallaher, EU:C:1993:262����������������������������������������������������������������������������������� Art 114, 7

lxiv

Table of Cases

Case C-​17/​92, Distribuidores Cinematográficos, EU:C:1993:172 ����������������������������Art 56, 52: Art 167, 5 Case C-​19/​92, Kraus, EU:C:1993:125��������������������� Art 45, 53, 93: Art 49, 22, 32: Art 53, 3: Art 165, 3, 5 Case C-​42/​92, Thijssen, EU:C:1993:304��������������������������������������������������������������������������������������Art 51, 3 Case C-​49/​92 P, Anic Partecipazioni, EU:C:1999:356 ������������������������������������������������������������� Art 101, 43 Case C-​51/​92 P, Hercules Chemicals, EU:C:1999:357������������������������������������������������������������� Art 263, 66 Case C-​83/​92, Pierrel, EU:C:1993:915 ������������������������������������������������������������������������������������� Art 169, 9 Case C-​91/​92, Faccini Dori, EU:C:1994:292����������������������������������������������������������������Art 288, 35, 37, 53 Case C-​92/​92, Collins, EU:C:1993:847��������������������������������������������������������������������������Art 18, 13, 18, 23 Case C-​109/​92, Wirth, EU:C:1993:916����������������������������������������������������������������������������������������Art 57, 4 Case C-​116/​92, Charlton, EU:C:1993:931 ��������������������������������������������������������������������������������Art 91, 41 Case C-​127/​92, Enderby, EU:C:1993:859������������������������������������������������������������������������������� Art 157, 30 Case C-​128/​92, Banks, EU:C:1993:860��������������������������������������������������������������������������������� Art 101, 155 Case C-​136/​92 P, Brazelli Lualdi, EU:C:1994:211 ��������������������������������������������������������������Art 256, 10, 13 Case C-​137/​92 P, BASF, EU:C:1994:247��������������������������������������������������������������������������������Art 263, 2, 3 Case C-​188/​92, Textilwerke Deggendorf, EU:C:1994:90��������������������������������������Art 108, 37: Art 267, 19 Case C-​199/​92, Hüls, EU:C:1999:358������������������������������������������������������������������������������������� Art 101, 46 Case C-​228/​92, Roquette Frères, EU:C:1994:168 ������������������������������������������������������������������� Art 267, 66 Case C-​275/​92, Schindler, EU:C:1994:119 ����������������������������������Art 34, 9, 14: Art 36, 12: Art 49, 16, 32: Art 56, 30: Art 101, 121 Joined Cases C-​278–​280/​92, Spain v Commission, EU:C:1994:325������������������Art 107, 210: Art 108, 101 Case C-​292/​92, Hünermund, EU:C:1993:932����������������������������������������������������������������������������Art 34, 40 Case C-​313/​92, Van Swieten, EU:C:1994:219����������������������������������������������������������������������������Art 91, 42 Case C-​315/​92, Verband Sozialer Wettbewerb, EU:C:1994:34����������������������������������������������������Art 34, 32 Case C-​334/​92, Wagner Miret, EU:C:1993:945������������������������������������������������������������Art 288, 44, 46, 53 Case C-​349/​92, Spain v UK (withdrawn)����������������������������������������������������������������������������������� Art 259, 1 Case C-​350/​92, Spain v Council, EU:C:1995:237�������� Art 114, 2: Art 115, 1: Art 345, 3: Art 352, 12, 22 Case C-​359/​92, Germany v Council EU:C:1994:306��������������������������������������������������������������� Art 114, 32 Case C-​364/​92, Eurocontrol, EU:C:1994:7������������������������������������������������������������������������������� Art 101, 7 Case C-​375/​92, Commission v Spain, EU:C:1994:109����������������������������������������������Art 56, 43: Art 195, 2 Case C-​379/​92, Peralta, EU:C:1994:296 ������������������������ Art 18, 18: Art 216, 10: Art 267, 13: Art 351, 10 Case C-​382/​92, Commission v UK, EU:C:1994:233��������������������������������������������������������������� Art 288, 18 Case C-​383/​92, Commission v UK, EU:C:1994:234��������������������������������������������������������������� Art 153, 28 Case C-​391/​92, Commission v Greece, EU:C:1995:199��������������������������������������������������������������Art 34, 40 Case C-​393/​92, Almelo, EU:C:1994:171���������������������Art 14, 3: Art 34, 8, 10: Art 102, 35: Art 106, 3, 37 Case C-​398/​92, Mund & Fester, EU:C:1994:52��������������������������������������������������������������������������Art 18, 17 Joined Cases C-​401/​92 & C-​402/​92, Tankstation, EU:C:1994:220 ��������������������������������������������Art 34, 40 Case C-​405/​92, Mondiet, EU:C:1993:906�������������������������������������������������� Art 13, 3, Art 38, 9: Art 43, 21 Case C-​419/​92, Scholz, EU:C:1994:62 ������������������������������������������������������������������������������������Art 45, 100 Case C-​421/​92, Habermann-​Beltermann, EU:C:1994:187 ����������������������������������������������������� Art 288, 41 Case C-​426/​92, Deutsches Milch-​Kontor, EU:C:1994:260 ��������������������������������������Art 35, 12: Art 36, 36 Case C-​430/​92, Netherlands v Commission, EU:C:1994:373���������������������������������������������������� Art 203, 3 Case C-​431/​92, Großkrotzenburg, EU:C:1995:260����������������������������������������������������������������� Art 288, 34 Case C-​432/​92, Anastasiou (Pissouri), EU:C:1994:277 ����������������������������������������������������������������Art 18, 4 Case C-​1/​93, Halliburton Services, EU:C:1994:127��������������������������������������������������������������������Art 49, 65 Case C-​7/​93, Beune, EU:C:1994:350��������������������������������������������������������������������������������������� Art 157, 11 Case C-​13/​93, Minne, EU:C:1994:39 ��������������������������������������������������������������������������������������� Art 351, 5 Case C-​17/​93, van der Veldt, EU:C:1994:299 ����������������������������������������������������������������������Art 36, 20, 21 Case C-​18/​93, Corsica Ferries, EU:C:1994:195����������������������������������������������������Art 56, 10: Art 107, 199 Case C-​41/​93, France v Commission, EU:C:1994:23 (Opinion AG Tesauro)�������� Art 114, 55, 59, 63, 73, 87 Case C-​41/​93, France v Commission, EU:C:1994:196������������������������������������������������������������� Art 114, 81 Case C-​43/​93, Vander Elst, EU:C:1994:310���������������������������������������������������������� Art 56, 7, 11, 40, 48, 69 Case C-​44/​93, Namur-​Les Assurances, EU:C:1994:311������������������������������������������������Art 108, 68, 72, 73 Case C-​45/​93, Commission v Spain, EU:C:1994:101����������������������������������������������������������������� Art 195, 2 Joined Cases C-​46/​93 & C-​48/​93, Brasserie du pêcheur and Factortame, EU:C:1996:79����������������������������������������������������������������������������������������������������������Art 340, 18, 19, 29 Case C-​51/​93, Meyhui, EU:C:1994:312 ������������������������������������������������������������������������������������Art 34, 35 Case C-​55/​93, van Schaik, EU:C:1994:363 ��������������������������������������������������������������Art 49, 32: Art 56, 30

Table of Cases

lxv

Case C-​57/​93, Vroege, EU:C:1994:352����������������������������������������������������������������������������������� Art 157, 10 Case C-65/​93, EP v Council, EU:C:1995:91 ����������������������������������������������������������������������������� Art 289, 9 Joined Cases C-​69/​93 & C-​258/​93, Punto Casa, EU:C:1994:226������������������������������������������������Art 34, 40 Case C-​76/​93 P, Scaramuzza, EU:C:1993:881 ��������������������������������������������������������������������������� Art 270, 5 Case C-​132/​93, Steen 2, EU:C:1994:254������������������������������������������������������������������������������������Art 45, 92 Case C-​133/​93, Crispoltoni II, EU:C:1994:364����������������������������������������������������������������������������Art 39, 4 Case C-​135/​93, Spain v Commission, EU:C:1995:201������������������������������������������Art 107, 125: Art 277, 4 Cases C-​156/​93, EP v Commission, EU:C:1995:238��������������������������������������������������������������� Art 290, 12 Case C-​187/​93, EP v Council, EU:C:1994:265 ����������������������������������������������������������������������� Art 114, 25 Case C-​266/​93, Volkswagen and VAG Leasing, EU:C:1995:345����������������������������������������������� Art 101, 16 Case C-​278/​93, Frees, EU:C:1996:83��������������������������������������������������������������������������������������� Art 157, 28 Case C-​279/​93, Schumacker, EU:C:1995:31������ Art 63, 48: Art 65, 10, 12: Pt 3 Title VII Chap 2 Intro, 3 Cases C-​280/​93, Germany v Council, EU:C:1994:367���������������������������� Art 42, 3: Art 43, 20: Art 263, 69 Case C-​299/​93, Bauer, EU:C:1995:100������������������������������������������������������������������������������������� Art 272, 7 Case C-​315/​93, Flip, EU:C:1995:102 ������������������������������������������������������������������������������������������Art 18, 1 Joined Cases C-​319/​93, C-​40/​94 & C-​224/​94, Dijkstra, EU:C:1995:433 ����������������������������������Art 42, 20 Case C-​320/​93, Ortscheit, EU:C:1994:379��������������������������������������������������������������������������������Art 36, 18 Case C-​323/​93, Centre d’insémination de la Crespelle, EU:C:1994:368������������������Art 36, 27: Art 102, 45 Case C-​324/​93, Evans Medical, EU:C:1995:84 ��������������������������������������������������������������������Art 351, 3, 13 Case C-​346/​93, Kleinwort Benson, EU:C:1995:85������������������������������������������������������������������� Art 267, 46 Case C-​350/​93, Commission v Italy (‘ENI-​Lanerossi I and II’), EU:C:1995:96������������������Art 108, 79, 120 Case C-​358/​93, Bordessa, EU:C:1995:54�������������������������������� Art 34, 8, 18: Pt 3 Title IV Chap 4 Intro, 4: Art 63, 4, 18, 30: Art 65, 26 Case C-​360/​93, EP v Council, EU:C:1996:84 ��������������������������������������������������������������������������� Art 264, 8 Joined Cases C-​363 & 407-​411/​93, Lancry, EU:C:1994:315����������������������������������������������������� Art 349, 8 Joined Cases C-​367–​377/​93, Roders, EU:C:1995:261��������������������������������������������������������������� Art 350, 3 Case C-​384/​93, Alpine Investments, EU:C:1995:126������������������ Art 26, 28: Art 56, 10, 20, 37, 28, 75, 76 Case C-​392/​93, British Telecommunications, EU:C:1996:131������������������������������������������������� Art 288, 54 Case C-​399/​93, Oude Luttikhuis, EU:C:1995:434����������������������������������������������������������������Art 42, 18, 21 Case C-​400/​93, Royal Copenhagen, EU:C:1995:155����������������������������������������������������������������� Art 157, 8 Case C-​412/​93, Leclerc-​Siplec, EU:C:1995:26��������������������������������������������������������Art 34, 40: Art 267, 43 Case C-​415/​93, Bosman, EU:C:1995:463���������������������������� Art 18, 19: Art 45, 15, 38, 53: Art 165, 9, 10 Case C-​417/​93, EP v Council, EU:C:1995:127 ��������������������������������������������������������Art 113, 5: Art 289, 9 Joined Cases C-​422–​424/​93, Zabala Erasun, EU:C:1995:183 ������������������������������������������������� Art 267, 41 Case C-​426/​93, Germany v Council, EU:C:1995:367 ��������������������������������������������������������������� Art 337, 2 Joined Cases C-​430–​431/​93, Van Schijndel, EU:C:1995:441��������������������������������������������������� Art 267, 42 Case C-​443/​93, Vougioukas, EU:C:1995:394����������������������������������������������������� Art 45, 94: Art 48, 17, 24 Case C-​444/​93, Megner, EU:C:1995:442����������������������������������������������������������������������������������� Art 157, 4 Case C-​457/​93, Lewark, EU:C:1996:33������������������������������������������������������������������������������Art 157, 26, 28 Case C-​465/​93, Atlanta Fruchthandelsgesellschaft, EU:C:1995:369������������������������������������Art 267, 34, 62 Case C-​470/​93, Mars, EU:C:1995:224����������������������������������������������������������������������������Art 34, 32, 37, 41 Case C-​473/​93, Commission v Luxembourg, EU:C:1996:80 (Opinion AG Léger)��������������������� Art 350, 3 Case C-​473/​93, Commission v Luxembourg, EU:C:1996:263����������������������������Art 258, 12: Art 350, 3, 4 Case C-​479/​93, Francovich, EU:C:1995:372��������������������������������������������������������������������������� Art 153, 51 Case C-​484/​93, Svensson and Gustavsson, EU:C:1995:379��������������������������������������������������������Art 65, 22 Case C-​5/​94, Hedley Lomas, EU:C:1996:205 ����������������������������������������������������������Art 36, 10: Art 38, 10 Case C-​13/​94, P v S, EU:C:1996:170������������������������������������������������������������������������Art 19, 30: Art 157, 5 Case C-​21/​94, EP v Council, EU:C:1995:220 ��������������������������������������������������������������������������� Art 264, 9 Case C-​22/​94, Irish Farmers Association, EU:C:1997:187 ������������������������������������������������������� Art 263, 62 Case C-​25/​94, Commission v Council (FAO), EU:C:1996:114�������� Art 216, 2: Art 220, 2, 15: Art 240, 3 Case C-​39/​94, Syndicat français de l’Express international (SFEI), EU:C:1995:445 (Opinion AG Jacobs)��������������������������������������������������������������������������������������������������������� Art 108, 187 Case C-​39/​94, Syndicat français de l’Express international (SFEI), EU:C:1996:285 ����������Art 107, 97, 114 Case C-​44/​94, National Federation of Fishermen’s Organisations, EU:C:1995:325����������������������Art 18, 18 Case C-​51/​94, Commission v Germany, EU:C:1995:352������������������������������������������������������������Art 34, 32 Case C-​55/​94, Gebhard, EU:C:1995:411��������� Art 18, 19: Art 45, 2, 53: Art 49, 15, 18, 19, 29, 44, 45, 46, 47: Art 56, 14, 15, 27, 43, 44: Art 91, 36

lxvi

Table of Cases

Case C-​61/​94, Commission v Germany, EU:C:1996:313��������������������������������������������������������� Art 216, 11 Case C-​63/​94, Groupement National des Négociants en Pommes de Terre de Belgique, EU:C:1995:270����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������Art 34, 40 Joined Cases C-​68/​94 & C-​30/​95, France and Others v Commission, EU:C:1998:148������������������������������������������������������������������������������ Art 102, 35: Art 263, 10: Art 264, 3 Case C-​70/​94, Werner, EU:C:1995:328������������������������������������������������������������������������Art 2, 6: Art 36, 17 Case C-​80/​94, Wielockx, EU:C:1995:271����������������������������������������������������������������Art 54, 41: Art 63, 46 Case C-​83/​94, Leifer, EU:C:1995:329���������������������������������������������������������� Art 2, 6: Art 3, 14: Art 36, 17 Case C-​84/​94, UK v Council, EU:C:1996:431���������������������������� Art 115, 2: Art 153, 4, 10, 11: Art 352, 8 Case C-​87/​94 R, Commission v Belgium, EU:C:1994:166������������������������������������������������������� Art 258, 49 Case C-​95/​94, Commission v Spain, EU:C:1995:234��������������������������������������������������������������� Art 258, 50 Case C-96/​94, Centro Servizi Spediporto, EU:C:1995:308����������������������������������������������������������Art 91, 65 Case C-​105/​94, Celestini, EU:C:1997:277������������������������������������������������������������������������������� Art 267, 42 Case C-​107/​94, Asscher, EU:C:1996:251������������������������������������������������������������������������������������Art 45, 18 Case C-​111/​94, Job Centre, EU:C:1995:340��������������������������������������������������������������������������� Art 267, 27 Case C-​114/​94, IDE, EU:C:1997:68����������������������������������������������������������������������������������������� Art 272, 8 Case C-​116/​94, Meyers, EU:C:1995:247������������������������������������������������������������������������������������Art 45, 42 Case C-​120/​94, Commission v Greece, EU:C:1995:109 (Opinion AG Jacobs)��������������������Art 347, 3, 4, 6 Case C-​120/​94 R, Commission v Greece, EU:C:1994:275������������������������������������������������������Art 347, 3, 5 Case C-​122/​94, Commission v Council, EU:C:1996:68��������������������������������������������������������� Art 108, 126 Case C-​124/​94, Boukhalfa, EU:C:1996:174������������������������������������������������������������������������������� Art 202, 3 Case C-​126/​94, Société Cadi Surgelés, EU:C:1996:423 ����������������������������������������������Art 28, 7: Art 355, 8 Joined Cases C-​140–​142/​94, DIP, EU:C:1995:226 ������������������������������������������������������������Art 106, 25, 26 Case C-​147/​94, Commission v Spain, EU:C:1995:111������������������������������������������������������������� Art 288, 18 Case C-​157/​94, Commission v Netherlands, EU:C:1997:499����� Art 14, 3: Art 36, 6: Art 37, 6: Art 106, 3 Case C-​158/​94, Commission v Italy, EU:C:1997:500���������������������������������� Art 14, 3: Art 37, 6: Art 106, 3 Case C-​159/​94, Commission v France, EU:C:1997:501����������������������������������������� Art 14, 3: Art 34, 8, 10: Art 37, 6: Art 106, 3, 28, 32, 45, 46, 51 Joined Cases C-​163/​94, C-​165/​94 & C-​250/​94, Sanz de Lera, EU:C:1995:451��������� Pt 3 Title IV Chap 4 Intro, 4: Art 63, 4, 21, 30, 44, 45: Art 65, 3, 31, 33, 39 Case C-​177/​94, Perfili, EU:C:1996:24������������������������������������������������������������������������������������������Art 18, 5 Joined Cases C-​178/​94 et al, Dillenkofer, EU:C:1996:375������������������������������������������������������� Art 288, 54 Case C-​193/​94, Skanavi and Chryssanthakopoulos, EU:C:1996:70��������������������������������������������Art 49, 65 Case C-​194/​94, CIA Security International, EU:C:1996:172������������������������������������������������������Art 34, 68 Case C-​214/​94, Boukhalfa, EU:C:1996:174��������������������������������������������������������������������������������Art 45, 89 Case C-​232/​94, MPA Pharma, EU:C:1996:289����������������������������������������������������������������������� Art 288, 41 Case C-​233/​94, Germany v EP and Council, EU:C:1997:231 ��������������������������������Art 114, 36: Art 352, 8 Case C-​237/​94, O’Flynn, EU:C:1996:206����������������������������������������������������������������������������Art 45, 50, 63 Case C-​241/​94, France v Commission (‘Kimberly-​Clark’), EU:C:1996:353����������Art 107, 17: Art 263, 58 Case C-​244/​94, FFSA, EU:C:1995:392����������������������������������������������������������������������������������� Art 106, 10 Case C-​266/​94, Commission v Spain, EU:C:1995:235������������������������������������������������������������� Art 258, 23 Case C-​268/​94, Portugal v Council (India Agreement), EU:C:1996:461����������������������������������������Art 4, 17 Case C-​271/​94, EP v Council (Telematics networks), EU:C:1996:133������������������������������������� Art 352, 12 Case C-​272/​94, Guiot, EU:C:1996:147��������������������������������������������������������������������������������Art 56, 30, 69 Case C-​290/​94, Commission v Greece, EU:C:1996:265��������������������������������������������������������������Art 45, 96 Case C-​303/​94, EP v Council, EU:C:1996:238 ����������������������������������������������������������������������� Art 263, 15 Case C-​313/​94, Graffione, EU:C:1996:450��������������������������������������������������������������������������������Art 34, 32 Case C-​325/​94 P, An Taisce and WWF, EU:C:1996:293������������������������������������������������������������� Art 176, 2 Case C-​333/​94, Tetra Pak, EU:C:1996:43 �������������������������������������������������� Art 102, 20, 47, 55, 81, 84, 91 Case C-​334/​94, Commission v France, EU:C:1996:90���������������������� Art 49, 40: Art 54, 12, 14: Art 56, 38 Case C-​3/​95, Reisebüro Broede, EU:C:1996:487��������������������������������������������������Art 26, 32: Art 101, 117 Case C-​4/​95, Stöber, EU:C:1997:44��������������������������������������������������������������������������������������������Art 45, 44 Case C-​7/​95 P, Deere, EU:C:1998:256����������������������������������������������������������������������������Art 101, 1, 34, 44 Case C-​18/​95, Terhoeve, EU:C:1999:22��������������������������������������������������������������������������������������Art 56, 31 Case C-​19/​95 P, San Marco Impex Italiana, EU:C:1996:331����������������������������������������������������� Art 256, 11 Case C-​24/​95, Rheinland-​Pfalz v Alcan (‘Alcan II’), EU:C:1997:163 ���������������� Art 108, 82, 102, 103, 105

Table of Cases

lxvii

Case C-​28/​95, Leur-​Bloem, EU:C:1997:369��������������������������������������������������������������������������� Art 267, 46 Case C-​29/​95, Pastoors, EU:C:1997:28��������������������������������������������������������������������������������������Art 18, 17 Case C-​44/​95, Royal Society for the Protection of Birds, EU:C:1996:297��������������������������������� Art 192, 24 Case C-​68/​95, T. Port, EU:C:1996:452 ����������������������������������������������������������������������������������Art 265, 1, 2 Case C-​72/​95, Kraaijeveld, EU:C:1996:404������������������������������������������������������������ Art 288, 16, 19, 27, 34 Case C-​73/​95 P, Viho, EU:C:1996:405 ������������������������������������������������������������������������������Art 101, 14, 27 Joined Cases C-​74/​95 & C-​129/​95, X, EU:C:1996:491����������������������������������������������������������� Art 101, 26 Case C-84/​95, Bosphorus, EU:C:1996:312 ��������������������������������������������������������������������������Art 215, 1, 21 Case C-​96/​95, Commission v Germany, EU:C:1997:165��������������������������������������������������������� Art 288, 23 Case C-​107/​95 P, Bundesverband der Bilanzbuchhalter, EU:C:1997:71����������������������������������� Art 106, 59 Joined Cases C-​114–​115/​95, Texaco, EU:C:1997:371������������������������������������������������������Art 110, 5, 6, 17 Case C-​120/​95, Decker, EU:C:1998:167��������������������������������������������������������������������Art 34, 33: Art 36, 4 Case C-​122/​95, Germany v Council, EU:C:1998:94 ����������������������������������������������Art 205, 7: Art 263, 54 Case C-​124/​95, Centro-​Com, EU:C:1997:8 ����������������������������������������������������������������������Art 351, 1, 3, 6 Case C-​130/​95, Giloy, EU:C:1997:372 ����������������������������������������������������������������������������������� Art 267, 46 Case C-​139/​95, Balestra, EU:C:1997:45 ��������������������������������������������������������������������������������� Art 157, 14 Case C-​143/​95 P, Socurte, EU:C:1997:3 ��������������������������������������������������������������������������������� Art 263, 53 Case C-​147/​95, Evrenopoulos, EU:C:1997:201������������������������������������������������������������������Art 157, 15, 20 Case C-​149/​95 P(R), Atlantic Container Line, EU:C:1995:257����������������������������������������������� Art 279, 11 Case C-​168/​95, Arcaro, EU:C:1996:363 ����������������������������������������������������������������������������Art 288, 41, 50 Case C-​169/​95, Spain v Commission, EU:C:1997:10������������������������������������������������������������� Art 107, 151 Case C-​178/​95, Wiljo, EU:C:1997:46������������������������������������������������������������������������������������� Art 267, 19 Case C-​189/​95, Franzén, EU:C:1997:504 ��������������������������������������������������������������������������������Art 37, 2, 4 Case C-​191/​95, Commission v Germany, EU:C:1998:441��������������������������������������������������Art 258, 11, 29 Joined Cases C-​192–​218/​95, Comateb, EU:C:1997:12 ����������������������������������������������������������� Art 110, 17 Case C-​219/​95 P, Ferriere Nord, EU:C:1997:375������������������������������������������������������������������� Art 101, 107 Case C-​222/​95, Parodi, EU:C:1997:345 ������������������������������������������ Art 26, 26: Art 34, 30: Art 56, 64, 65 Case C-​241/​95, Accrington Beef, EU:C:1996:496������������������������������������������������������������������� Art 267, 19 Case C-​242/​95, GT-​Link, EU:C:1997:376��������������������������������������������������������������������Art 106, 29, 35, 41 Joined Cases C-​248–​249/​95, SAM Schiffahrt et Stapf, EU:C:1997:377 ��������������������������������������Art 91, 14 Case C-​250/​95, Futura Participations and Singer, EU:C:1997:239����������������������������Art 49, 32: Art 56, 30 Case C-​261/​95, Palmisani, EU:C:1997:351����������������������������������������������������������Art 102, 94: Art 267, 11 Case C-​263/​95, Germany v Commission, EU:C:1998:47��������������������������������������������������������� Art 263, 63 Case C-​265/​95, Commission v France (Spanish Strawberries case), EU:C:1997:595�����������Art 34, 6, 7, 72: Art 258, 9 Case C-​279/​95 P, Langnese-​Iglo, EU:C:1998:447�������������������������������������������������������������������� Art 103, 15 Case C-​282/​95 P, Guérin Automobiles, EU:C:1997:159��������������������������������������������Art 101, 5: Art 265, 5 Case C-​286/​95 P, ICI, EU:C:2000:188������������������������������������������������������������������������������������� Art 263, 62 Case C-​292/​95, Spain v Commission, EU:C:1997:192����������������������������������������������������������� Art 107, 125 Case C-​309/​95, Commission v Council, EU:C:1998:66����������������������������������������������������������� Art 263, 55 Case C-​310/​95, Road Air, EU:C:1997:209��������������������������������������������������������������������������������� Art 199, 2 Case C-​321/​95 P, Stichting Greenpeace, EU:C:1998:153��������������������������������������������������������� Art 191, 24 Case C-​323/​95, Hayes, EU:C:1997:169��������������������������������������������������������������������������������������Art 18, 14 Case C-​337/​95, Dior, EU:C:1997:517��������������������������������������������������������������������������������������� Art 350, 2 Case C-​341/​95, Bettani, EU:C:1998:353���������������������������������������������� Art 191, 6: Art 193, 4: Art 207, 65 Case C-​343/​95, SEPG Porto di Genua, EU:C:1997:160������������������������������������������������������������� Art 101, 7 Case C-​344/​95, Commission v Belgium, EU:C:1997:81 ������������������������ Art 45, 75: Art 49, 41: Art 56, 39 Case C-​345/​95, France v EP, EU:C:1997:450������������������������������������������������������������Art 229, 4: Art 341, 1 Case C-​358/​95, Morellato, EU:C:1997:149��������������������������������������������������������������������������������Art 34, 37 Joined Cases C-​359/​95 P & C-​379/​95 P, Ladbroke Racing, EU:C:1997:531�������������� Pt 3 Title VII Chap 1 Section 1 Intro, 5, 6: Art 102, 6 Case C-​367/​95 P, Sytraval, EU:C:1998:154 ������������������������������������������������������������������������������� Art 108, 7 Case C-​368/​95, Familiapress, EU:C:1997:325����������������������������������������������������������������������Art 34, 33, 41 Case C-​388/​95, Belgium v Spain (Rioja), EU:C:2000:244������������������������������������ Art 35, 4, 13: Art 259. 1 Case C-​390/​95 P, Antillean Rice Mills, EU:C:1999:66����������������������� Art 199, 2: Art 200, 2: Art 202, 3, 5: Art 203, 2: Art 355, 7

lxviii

Table of Cases

Case C-​398/​95, SETTG, EU:C:1997:282����������������������������������������������������������������������������Art 56, 63, 74 Case C-​408/​95, Eurotunnel, EU:C:1997:532��������������������������������������������������������������������������� Art 267, 19 Case C-​1/​96, Compassion in World Farming, EU:C:1998:113����������������������������������������������������Art 41, 21 Case C-​4/​96, NIFPO, EU:C:1998:67 ����������������������������������������������������������������������Art 38, 28: Art 41, 57 Case C-​15/​96, Schöning-​Kougebetopoulou, EU:C:1998:3��������������������������������������������������������Art 45, 100 Case C-​28/​96, Fazent, EU:C:1997:412 ������������������������������������������������������������������������������������� Art 110, 8 Case C-​35/​96, Commission v Italy, EU:C:1998:303����������������������������������������������������������������� Art 101, 31 Joined Cases C-​37-​38/​96, Sodiprem and Albert, EU:C:1998:179����������������������������������������������� Art 349, 9 Joined Cases C-​51/​96 & C-​191/​97, Deliège, EU:C:2000:199 ���������������� Art 49, 13: Art 56, 12: Art 165, 9 Case C-​54/​96, Dorsch Consult, EU:C:1997:413��������������������������������������������������������������������� Art 267, 21 Case C-​55/​96, Job Centre Coop, EU:C:1997:603 ������������������������������������������������������������������� Art 106, 22 Case C-​57/​96, Meints, EU:C:1997:564��������������������������������������������������������������������������������������Art 45, 64 Case C-​62/​96, Commission v Greece, EU:C:1997:565���������� Art 49, 40, 41, 65: Art 54, 14, 15; Art 56, 38 Joined Cases C-64-65/96, Uecker and Jacquet, EU:C:1997:62 (Opinion AG Fenelly)��������������������Art 20, 9 Joined Cases C-​64-​65/​96, Uecker and Jacquet, EU:C:1997:285��������������������������� Art 20, 9, 13: Art 45, 90: Art 49, 21: Art 56, 19 Case C-​67/​96, Albany, EU:C:1999:28 (Opinion AG Jacobs) ����������������������������������������������������� Art 151, 4 Case C-​67/​96, Albany, EU:C:1999:430������������������������������������������������������������������Art 54, 43: Art 106, 10 Case C-​68/​96, Grundig Italiana, EU:C:1998:299��������������������������������������������������������������������� Art 110, 12 Case C-​84/​96, Netherlands v Commission, EU:C:1999:478������������������������������������������������������ Art 177, 5 Case C-​85/​96, Martinez Sala, EU:C:1998:217�������� Art 18, 11, 30: Art 20, 10: Art 21, 6, 7, 10, 16, 17, 18, 20, 21, 23, 24, 26, 28, 38: Pt 3 Title IV Chap I Intro, 4: Art 45, 31 Case C-​106/​96, UK v Commission, EU:C:1998:218����������������������������������������������������������������� Art 310, 7 Case C-​108/​96, Mac Quen, EU:C:2001:67��������������������������������������������������������������������������������Art 26, 28 Case C-​114/​96, Kieffer and Thill, EU:C:1997:316����������������������������������������������������������������������Art 34, 33 Case C-​118/​96, Nertsvoederfabriek, EU:C:1987:424������������������������������������������������������������������Art 35, 14 Case C-​118/​96, Safir, EU:C:1998:170����������������������������������������������������������������������������������������Art 63, 11 Case C-​129/​96, Inter-​Environnement Wallonie, EU:C:1997:628��������������������������Art 114, 73: Art 288, 24 Case C-​149/​96, Portugal v Council, EU:C:1999:574������������������������ Art 207, 64: Art 216, 12: Art 263, 69 Case C-​151/​96, Commission v Ireland, EU:C:1997:294 ������������������������ Art 49, 40: Art 54, 14: Art 56, 38 Case C-​157/​96, National Farmers Union, EU:C:1998:191�������������� Art 36, 24: Art 114, 52, 86: Art 191, 8 Case C-​158/​96, Kohll, EU:C:1998:171���������������������������������� Art 45, 87: Art 52, 14: Art 57, 3: Art 168, 6 Case C-​162/​96, Racke, EU:C:1998:293������������������������������������������������������������Art 216, 2, 12: Art 267, 18 Case C-​163/​96, Raso, EU:C:1998:54��������������������������������������������������������������������������������������� Art 106, 19 Case C-​176/​96, Lehtonen, EU:C:2000:201��������������������������������������������������������������������������Art 165, 9, 10 Case C-​180/​96, UK v Commission, EU:C:1998:192������������������������������ Art 43, 18: Art 168, 1: Art 191, 8 Case C-​197/​96, Commission v France, EU:C:1997:155������������������������������������������������������Art 288, 21, 23 Case C-​201/​96, Laboratoires de thérapeutique moderne (LTM), EU:C:1997:523��������������������� Art 168, 14 Case C-​203/​96, Chemische Afvalstoffen Dusseldorp, EU:C:1998:316������������������������������������Art 35, 4, 16 Case C-​207/​96, Commission v Italy, EU:C:1997:583��������������������������������������������������������������� Art 288, 18 Case C-​210/​96, Gut Springenheide, EU:C:1998:369����������������������������������������������Art 34, 32: Art 169, 18 Case C-​212/​96, Chevassus-​Marche, EU:C:1998:68������������������������������������������������������������������� Art 349, 9 Case C-​213/​96, Outokumpu Oy, EU:C:1997:540 (Opinion AG Jacobs)��������������������������������� Art 194, 13 Case C-​213/​96, Outokumpu Oy, EU:C:1998:155����������������������������������������������������Art 11, 2: Art 194, 13 Joined Cases C-​215–​216/​96, Bagnasco, EU:C:1999:12 ��������������������������������������������������������� Art 101, 104 Joined Cases C-​253–​258/​96, Kampelmann, EU:C:1997:585��������������������������������������������������� Art 288, 40 Case C-​259/​96 P, Council v de Nil and Impens, EU:C:1998:224 ��������������������������������������������� Art 340, 20 Case C-​262/​96, Sürül, EU:C:1999:228 ��������������������������������������������������������������������������������������Art 48, 12 Case C-​263/​96, Commission v Belgium, EU:C:1997:629 ������������������������������������������������������� Art 258, 45 Case C-​264/​96, ICI, EU:C:1998:370���������������������������������������������Art 54, 6, 42: Art 63, 50: Art 65, 23, 26 Case C-​266/​96, Corsica Ferries France, EU:C:1998:306����������������������� Art 49, 61: Art 56, 61: Art 100, 23: Art 106, 25, 34, 35, 45 Case C-​268/​96 P(R), SCK and FNK, EU:C:1996:381��������������������������������������������������������������� Art 279, 7 Case C-​274/​96, Bickel, EU:C:1998:563��������������������������������������������������������������������������������Art 18, 14, 17 Case C-​288/​96, Germany v Commission (Jadekost), EU:C:2000:537 ����������������������������Art 107, 117, 214 Case C-​291/​96, Grado and Bashir, EU:C:1997:479������������������������������������������������Art 18, 12: Art 267, 43

Table of Cases

lxix

Case C-​301/​96, Germany v Commission, EU:C:2009:68�������������������������������� Art 98, 3: Art 107, 148, 158 Case C-​306/​96, Javico, EU:C:1998:173����������������������������������������������������������������������������Art 101, 37, 109 Case C-​328/​96, Commission v Austria, EU:C:1999:526 ��������������������������������������������������������� Art 258, 21 Case C-​337/​96, Industrial Refuse & Coal Energy, EU:C:1998:582��������������������������������������������� Art 272, 8 Case C-​340/​96, Commission v UK, EU:C:1999:192��������������������������������������������������������������� Art 258, 19 Case C-​348/​96, Calfa, EU:C:1999:6 ������������������������������������������������������������������������Art 52, 11: Art 56, 36 Case C-​350/​96, Clean Car, EU:C:1998:205��������������������������������������������������������������Art 45, 36: Art 56, 37 Case C-​352/​96, Italy v Council, EU:C:1998:531��������������������������������������������������������������������� Art 263, 69 Case C-​355/​96, Silhouette, EU:C:1998:374������������������������������������������������������������Art 36, 32: Art 288, 42 Joined Cases C-​369/​96 & C-​376/​96, Arblade & Leloup, EU:C:1999:575������������������Art 26, 32: Art 34, 30: Art 54, 46: Art 56, 30, 34, 69, 70 Case C-​385/​96, Goerres, EU:C:1998:356 ����������������������������������������������������������������������������������Art 34, 48 Case C-​386/​96 P, Dreyfus, EU:C:1998:193����������������������������������������������������������������������������� Art 263, 20 Case C-​389/​96, Aher-​Waggon, EU:C:1998:357���������������������������������� Art 36, 23: Art 114, 8, 9: Art 193, 5 Joined Cases C-​395-​396/​96 P, Compagnie Maritime Belge, EU:C:1998:518 (Opinion AG Fenelly)��������������������������������������������������������������������������������������������������������� Art 103, 16 Joined Cases C-395-​96, Compagnie Maritime Belge (ECLI:EU:C:2000:132)����������������Art 102, 35, 36, 37 Case C-​400/​96, Harpegnies, EU:C:1998:414������������������������������������������������������������������������������Art 36, 22 Case C-​409/​96 P, Sveriges Betodlares and Henrikson, EU:C:1997:635������������������������������������� Art 263, 28 Case C-​1/​97, Birden, EU:C:1998:568 ����������������������������������������������������������������������������������������Art 45, 26 Case C-​7/​97, Bronner, EU:C:1998:569������������������������������������������������������������������������������Art 102, 45, 72 Case C-​33/​97, Colim, EU:C:1999:274���������������������������������������������������������������������������������������Art 34, 35 Case C-​38/​97, Librandi, EU:C:1998:454��������������������������������������������������������������������������������� Art 106, 25 Case C-​42/​97, EP v Council, EU:C:1999:81 ����������������������������������������������������������������������������� Art 173, 7 Case C-​67/​97, Bluhme, EU:C:1998:584 ������������������������������������������ Art 34, 8: Art 36, 27: Art 192, 37, 38 Case C-​69/​97, SNUA, EU:C:1999:204����������������������������������������������������������������������������������� Art 272, 12 Case C-​75/​97, Belgium v Commission (‘Maribel’), EU:C:1999:311���������������������������������� Art 107, 17, 58: Art 108, 9, 82, 101, 201 Case C-​104/​97 P, Atlanta, EU:C:1999:498������������������������������������������������������������������������������� Art 290, 12 Case C-​106/​97, Dutch Antillean Dairy Industries, EU:C:1999:433������������������������������������������� Art 199, 2 Case C-​110/​97, Netherlands v Council, EU:C:2001:620������������������������������������Art 203, 3: Art 355, 7, 14 Case C-​114/​97, Commission v Spain, EU:C:1998:519���������������������������������������� Art 51, 3, 5, 6: Art 54, 33 Joined Cases C-​115–​117/​97, Brentjens, EU:C:1999:434��������������������������������������������������������� Art 106, 10 Case C-​119/​97, Ufex, EU:C:1999:116����������������������������������������������������������������������������������� Art 108, 147 Case C-​124/​97, Läärä, EU:C:1999:435 ��������������������������������Art 26, 32: Art 36, 12: Art 49, 32, 56, 59, 60: Art 56, 30, 56, 60: Art 101, 121 Case C-​126/​97, Eco Swiss, EU:C:1999:269������������������������������������������������Art 108, 188, 208: Art 267, 23 Case C-​134/​97, Victoria Film, EU:C:1998:535 ����������������������������������������������������������������������� Art 267, 27 Joined Cases C-​147–​148/​97, Deutsche Post, EU:C:2000:74����������������������������������������������������� Art 106, 30 Joined Cases C-​164–​165/​97, EP v Council, EU:C:1999:99 �������������������� Art 43, 2: Art 118, 16: Art 192, 5 Case C-​166/​97, Commission v France, EU:C:1999:149����������������������������������������������������������� Art 192, 24 Case C-​167/​97, Seymour-​Smith, EU:C:1999:60 ��������������������������������������������������������������������� Art 157, 13 Case C-​185/​97, Coote, EU:C:1998:424����������������������������������������������������������������������������������� Art 288, 41 Case C-​189/​97, EP v Council, EU:C:1999:366 ����������������������������������������������������������������������� Art 263, 15 Case C-​204/​97, Portugal v Commission, EU:C:2001:233 ����������������������������������������������������� Art 107, 139 Case C-​209/​97, Commission v Council, EU:C:1999:559����������������������������������������Art 33, 13: Art 352, 23 Case C-​212/​97, Centros, EU:C:1999:126 ����������������������������������������������������������������������Art 54, 12, 16, 17 Case C-​219/​97, Drijvende Bokken, EU:C:1999:437 ��������������������������������������������������������������� Art 106, 10 Case C-​222/​97, Trummer and Mayer, EU:C:1999:143���������Art 58, 4: Art 63, 9, 10, 25, 28, 52: Art 65, 41 Case C-​224/​97, Ciola, EU:C:1999:212 ��������������������������������������������������������������������������Art 56, 31, 37, 67 Case C-​225/​97, Commission v France, EU:C:1999:252����������������������������������������������������������� Art 288, 21 Case C-​230/​97, Awoyemi, EU:C:1998:521 ��������������������������������������������������������������������������������Art 91, 23 Case C-​244/​97, Lustig, EU:C:1998:619����������������������������������������������������������������������������������Art 48, 4, 13 Case C-​249/​97, Gruber, EU:C:1999:405����������������������������������������������������������������������������Art 157, 10, 21 Case C-​251/​97, France v Commission, EU:C:1999:480����������������������������������������������������������� Art 107, 17 Case C-​293/​97, Standley, EU:C:1999:215������������������������������������������������������������������������������� Art 191, 13

lxx

Table of Cases

Case C-​294/​97, Eurowings, EU:C:1999:524 ������������������������������������������������������������������������Art 56, 83, 84 Case C-​295/​97, Piaggio, EU:C:1999:313������������������������������������������������������������������������������� Art 108, 101 Case C-​302/​97, Konle, EU:C:1999:271�����������������������������Art 63, 39, 40, 41, 44, 45: Art 64, 7: Art 65, 40 Case C-​307/​97, Saint Gobain, EU:C:1999:438 �������������������������������������������������� Art 54, 1, 42: Art 351, 20 Case C-​309/​97, Angestelltenbetriebsrat der Wiener Gebietskrankenkasse, EU:C:1999:241�������� Art 157, 7 Case C-​310/​97 P, AssiDomän, EU:C:1999:407 ������������������������������������������������������������������������� Art 264, 4 Case C-​311/​97, Royal Bank of Scotland, EU:C:1999:216����������������������������������������������Art 18, 5: Art 49, 1 Case C-​319/​97, Kortas, EU:C:1999:272 ��������������������������������������������������������������������������������� Art 114, 60 Case C-​321/​97, Andersson, EU:C:1999:307 ��������������������������������������������������������������������������� Art 267, 13 Case C-​333/​97, Lewen, EU:C:1999:512 ����������������������������������������������������������������������������Art 157, 10, 15 Case C-​337/​97, Meeusen, EU:C:1999:284����������������������������������������������������������������������������������Art 45, 18 Case C-​341/​97, Commission v Netherlands, EU:C:2000:434�������������������������������������������������� Art 258, 18 Case C-​350/​97, Monsees, EU:C:1999:242����������������������������������������������������������������������������������Art 36, 10 Case C-​356/​97, Molkereigenossenschaft Wiedergeltingen, EU:C:2000:364����������������������������� Art 290, 12 Case C-​360/​97, Nijhuis, EU:C:1999:180������������������������������������������������������������������������������������Art 48, 14 Case C-​365/​97, Commission v Italy, EU:C:1999:544��������������������������������������������������������������� Art 258, 29 Case C-​372/​97, Italy v Commission, EU:C:2004:234������������������������������������������������������������ Art 107, 115 Case C-​378/​97, Wijsenbeek, EU:C:1999:439����������������Art 26, 2: Pt 3 Title V Chap 2 Intro, 1: Art 77, 15 Cases C-​387/​97, Commission v Greece, EU:C:2000:356������������������������������������������������������Art 260, 9, 10 Case C-​414/​97, Commission v Spain, EU:C:1999:417�������������������������� Art 258, 41: Art 346, 1: Art 348, 6 Joined Cases C-​418-​419/​97, ARCO, EU:C:2000:318 ��������������������������������������������������������������� Art 192, 9 Case C-​424/​97, Haim, EU:C:2000:35��������������������������������������������������������������������������������������� Art 167, 4 Case C-​430/​97, Johannes, EU:C:1999:293 ��������������������������������������������������������������������������������Art 18, 12 Case C-​436/​97 P, Deutsche Bahn, EU:C:1999:205����������������������������������������������������������������������Art 95, 15 Case C-​437/​97, EKW, EU:C:2000:110 ����������������������������������������������������������������������������������� Art 267, 65 Case C-​439/​97, Sandoz, EU:C:1999:499��������������������������������������������������������������������������Art 63, 5, 21, 47 Case C-​7/​98, Krombach, EU:C:2000:164 ����������������������������������������������������������������������������������Art 81, 41 Joined Cases C-​15/​98 & C-​105/​99, Sardegna Lines, EU:C:2000:570������������������������Art 108, 72, 168, 179 Case C-​17/​98, Emesa Sugar, EU:C:2000:69������������������������������������������������������������������������Art 252, 1, 2, 4 Case C-​22/​98, BECU, EU:C:1999:419����������������������������������������������������������������������������������� Art 101, 12 Case C-​35/​98, Verkooijen, EU:C:2000:294��������������������������������Art 34, 18: Art 45, 62: Art 63, 10, 18, 46: Art 65, 13, 15, 20, 37 Case C-​36/​98, Spain v Council, EU:C:2001:64����������������������������������������������������������������������Art 192, 3, 4 Case C-​37/​98, Savas, EU:C:2000:224 ������������������������������������������������������������������������������������������Art 49, 8 Case C-​48/​98, Söhl & Söhlke, EU:C:1999:548 ����������������������������������������������������������������������� Art 290, 12 Joined Cases C-​49/​98 et al, Finalarte, EU:C:2001:564������������������������������������������������Art 45, 7: Art 56, 26 Case C-​58/​98, Corsten, EU:C:2000:527 ������������������������������������������������������������������������������������Art 56, 45 Case C-​62/​98, Commission v Portugal, EU:C:2000:358 ������������������������������������������������Art 351, 1, 13, 14 Case C-​67/​98, Zenatti, EU:C:1999:514���������������������������������������� Art 49, 32, 60: Art 56, 30: Art 101, 121 Case C-​83/​98 P, Ladbroke Racing, EU:C:2000:248 ������������������������������������������������������������Art 108, 80, 86 Case C-​95/​98, Dubois, EU:C:1999:373������������������������������������������������������������������������������������� Art 340, 9 Case C-​97/​98, Jägerskiöld, EU:C:1999:515���������������������������������������������������������� Art 34, 8, 9: Art 100, 10 Case C-​107/​98, Teckal, EU:C:1999:562����������������������������������������������������������������������������������� Art 106, 66 Case C-​108/​98, RI.SAN, EU:C:1999:400����������������������������������������������������������������������������������Art 56, 19 Joined Cases C-​110–​147/​98, Gabalfrisa, EU:C:2000:145��������������������������������������������������������� Art 267, 26 Case C-​109/​98, CRT France International, EU:C:1999:199����������������������������������������������������������Art 28, 7 Case C-​156/​98, Germany v Commission, EU:C:2000:467����������������������������������������Art 107, 69, 139, 143 Case C-​166/​98, Socridis, EU:C:1999:316 ������������������������������������������������������������������������������� Art 110, 13 Case C-​172/​98, Commission v Belgium, EU:C:1999:335 ����������������������������������������Art 49, 38: Art 54, 14 Joined Cases C-​180–​184/​98, Pavlov, EU:C:2000:428������������������������ Art 101, 7: Art 49, 14: Art 106, 8, 10 Case C-​190/​98, Graf, EU:C:2000:49������������������������������������������������������������������������������������Art 45, 53, 55 Case C-​192/​98, ANAS, EU:C:1999:589 ��������������������������������������������������������������������������������� Art 267, 27 Case C-​200/​98, X and Y, EU:C:1999:566�������������������������������������������������������� Art 54, 8: Art 63, 11, 14, 16 Case C-​206/​98, Belgium v Commission, EU:C:2000:256 ������������������������������������������������������������Art 93, 3 Case C-​209/​98, FFAD, EU:C:2000:279����������������������������������������������������������������������������Art 35, 9, 14, 16 Case C-​220/​98, Estée Lauder Cosmetics, EU:C:2000:8 ��������������������������������������������������������������Art 34, 32

Table of Cases

lxxi

Case C-​224/​98, D’Hoop, EU:C:2002:432���������������������������������������� Art 18, 11: Art 21, 27, 28: Art 49, 22 Case C-​226/​98, Jørgensen, EU:C:2000:191����������������������������������������������������������������������������� Art 157, 14 Case C-​236/​98, JämO, EU:C:2000:173��������������������������������������������������������������������������������Art 157, 7, 13 Case C-​237/​98, Dorsch Consult, EU:C:2000:321������������������������������������������������������������������� Art 340, 11 Case C-​251/​98, Baars, EU:C:2000:205 ���������������������������������� Art 18, 5: Art 49, 10, 63: Art 63, 11, 16, 26 Case C-​254/​98, TK-​Heimdienst, EU:C:2000:12������������������������������������������������������������������Art 34, 42, 44 Case C-​258/​98, Giovanni Carra, EU:C:2000:301�������������������������������������������������������������������� Art 106, 21 Case C-​281/​98, Angonese, EU:C:2000:296����������������������������Art 18, 24: Art 45, 2, 39, 51: Art 49, 13, 44: Art 56, 43: Art 167, 4 Joined Cases C-​300/​98 & C-​392/​98, Dior, EU:C:2000:688����������������������������Art 216, 12: Art 267, 14, 28 Case C-​303/​98, Simap, EU:C:2000:528����������������������������������������������������������������������������������� Art 153, 12 Case C-​324/​98, Telaustria Verlags, EU:C:2000:669 ������������������������� Art 49, 12: Art 54, 29: Art 56, 12, 80: Art 106, 68, 69, 71: Art 107, 78 Case C-​343/​98, Collino and Chiappero, EU:C:2000:441����������������������������������������������������Art 288, 35, 40 Case C-​344/​98, Masterfoods, EU:C:2000:689���������������������������� Art 101, 116: Art 103, 32, 77: Art 105, 1 Case C-​351/​98, Spain v Commission (RENOVE I), EU:C:2002:530������������������������������Art 107, 122, 218 Case C-​352/​98 P, Bergaderm, EU:C:2000:361������������������������������������������������������������Art 7, 5: Art 256, 12 Case C-​355/​98, Commission v Belgium, EU:C:2000:113 ������������������������������������������������������Art 52, 9, 11 Case C-​358/​98, Commission v Italy, EU:C:2000:114������������������������������������������������������������������Art 56, 45 Case C-​361/​98, Commission v Italy, EU:C:2001:29����������������������������������������������������������������������Art 58, 3 Case C-​366/​98, Geffroy, EU:C:2000:430������������������������������������������������������������������Art 34, 48: Art 167, 4 Case C-​367/​98, Commission v Portugal, EU:C:2002:326 ��������������������������������� Art 54, 27: Art 63, 15, 35: Art 65, 23, 40: Art 345, 3 Cases C-​367/​98, C-​483/​99, and C-​503/​99, Commission v Portugal, France and Belgium, EU:C:2001:369 (AG Colomer)��������������������������������������������������������������������������������������������� Art 345, 4 Case C-​368/​98, Vanbraekel, EU:C:2001:400����������������������������������������������������������������������������� Art 168, 6 Case C-​371/​98, First Corporate Shipping, EU:C:2000:600 ����������������������������������������������������� Art 192, 25 Case C-​374/​98, Commission v France, EU:C:2000:670����������������������������������������������������������� Art 192, 24 Case C-​376/​98, Germany v EP and Council (Tobacco advertising I), EU:C:2000:544 �����������Art 26, 4, 13: Art 113, 5, 6: Art 114, 22, 23, 24, 25, 27: Art 115, 6: Art 168, 9: Art 169, 8: Art 263, 59 Case C-​379/​98, PreussenElektra, EU:C:2000:585 ������������������ Art 107, 128, 129, 130, 131–​133, 135, 136 Case C-​379/​98, PreussenElektra, EU:C:2001:160 (Opinion AG Jacobs)��������������������� Pt 1 Title II Intro, 7: Art 34, 1, 31: Art 107, 32, 33, 36, 37, 40: Art 192, 37, 38: Art 194, 12, 13: Art 207, 42 Case C-​390/​98, Banks, EU:C:2001:456��������������������������������������������������������������������������������� Art 108, 120 Joined Cases C-​397/​98 & C-​410/​98, Metallgesellschaft, EU:C:2001:134������������ Art 63, 11, 16: Art 65, 26 Case C-​398/​98, Commission v Greece, EU:C:2001:565������������������������������������������Art 36, 16: Art 194, 11 Case C-​403/​98, Azienda Agricola Monte Arcosu, EU:C:2001:6����������������������������������������������� Art 288, 11 Case C-​405/​98, Gourmet, EU:C:2001:135 ��������������������������������������������������������������������Art 34, 11, 42, 54 Case C-​411/​98, Ferlini, EU:C:2000:530 ��������������������������������������������������������������������Art 18, 23: Art 48, 4 Case C-​412/​98, Group Josi, EU:C:2000:399������������������������������������������������������������������������Art 81, 18, 28 Case C-​423/​98, Albore, EU:C:2000:401 ��������������������������������������� Art 63, 24, 40, 44: Art 65, 38: Art 346, Joined Cases C-​441–​442/​98, Michaïlidis, EU:C:2000:479�������������������������������������������������������Art 30, 10 6 Case C-​448/​98, Guimont, EU:C:2000:663 �������������������������������������������� Art 34, 32: Art 49, 24: Art 56, 21 Case C-​456/​98, Centrosteel, EU:C:2000:402��������������������������������������������������������������������������� Art 288, 52 Case C-​464/​98, Stefan, EU:C:2001:9��������������������������������������������������������������������������������Art 63, 8, 10, 39 Cases C-​466/​98, Commission v UK (Open Skies), EU:C:2002:624 Art 100, 28: Art 218, 37: Art 351, 1, 7 Case C-​467/​98, Commission v Denmark (Open Skies), EU:C:2002:625����������Art 3, 21, 25, 27, 28: Art 351, 8 Case C-​473/​98, Toolex, EU:C:2000:379 ���������������������������������� Art 34, 31, 56: Art 36, 10, 21: Art 192, 37 Case C-​478/​98, Commission v Belgium, EU:C:2000:497 ���������������������� Art 63, 24, 25, 31, 38: Art 65, 27 Case C-​480/​98, Spain v Commission (‘Magefesa I’), EU:C:2000:559������������Art 107, 17: Art 108, 89, 114 Case C-​1/​99, Kofisa Italia, EU:C:2001:10 ������������������������������������������������������������������������������� Art 267, 46 Case C-​3/​99, Cidrerie Ruwet, EU:C:2000:560��������������������������������������������������������Art 34, 32: Art 114, 47 Case C-​17/​99, France v Commission, EU:C:2001:178������������������������������������������������������Art 107, 10, 210 Case C-​29/​99, Commission v Council, EU:C:2002:734����������������������������������������������������������� Art 263, 10

lxxii

Table of Cases

Case C-​35/​99, Arduino, EU:C:2002:97����������������������������������������������������������������������������������� Art 106, 25 Case C-​43/​99, Leclere, EU:C:2001:303��������������������������������������������������������� Pt 3 Title IV Chap I Intro, 4 Case C-​50/​99, Podesta, EU:C:2000:288����������������������������������������������������������������������������������� Art 157, 11 Case C-​54/​99, Église de Scientologie, EU:C:2000:124��������������������������������������� Art 36, 13: Art 63, 44, 45: Art 65, 3, 13, 29, 31, 33, 39 Case C-​58/​99, Commission v Italy, EU:C:2000:280��������������������������������������������������Art 54, 27: Art 63, 35 Case C-​63/​99, Gloszczuk, EU:C:2001:488��������������������������������������������������������������Art 216, 12: Art 217, 7 Case C-​66/​99, Wandel, EU:C:2001:69��������������������������������������������������������������������������������������Art 29, 6, 7 Case C-​77/​99, Oder-​Plan Architektur, EU:C:2001:531����������������������������������������������������������� Art 272, 13 Case C-​79/​99, Schnorbus, EU:C:2000:676 ����������������������������������������������������������Art 157, 18: Art 267, 43 Joined Cases C-​80–​82/​99, Flemmer, EU:C:2001:525������������������������������������������������Art 274, 2: Art 340, 5 Case C-​117/​99, Unilet and Le Bars, EU:C:2000:407 ������������������������������������������������������������������Art 41, 34 Case C-​120/​99, Italy v Council, EU:C:2001:567��������������������������������������������������������������������������Art 39, 4 Case C-​135/​99, Elsen, EU:C:2000:647 ����������������������������������������������������������������������������������������Art 48, 2 Case C-​141/​99, AMID, EU:C:2000:696��������������������������������������������������������������������������������������Art 54, 1 Case C-​143/​99, Adria Wien, EU:C:2001:598��������������������������������������������������������������������������� Art 107, 58 Case C-​144/​99, Commission v Netherlands, EU:C:2001:257�������������������������������������������������� Art 288, 23 Case C-​157/​99, Smits and Peerbooms, EU:C:2001:404����������������������� Art 52, 14: Art 56, 54: Art 57, 3, 4: Art 165, 10: Art 168, 6 Case C-​159/​99, Commission v Italy, EU:C:2001:278��������������������������������������������������������������� Art 258, 25 Case C-​164/​99, Portugaia Construções, EU:C:2002:40��������������������������������������������������������Art 56, 23, 27 Case C-​167/​99, SERS and Ville de Strasbourg, EU:C:2003:215������������������������������������������������� Art 272, 9 Case C-​173/​99, BECTU, EU:C:2001:356������������������������������������������������������������������������������� Art 153, 52 Case C-​178/​99, Salzmann, EU:C:2001:331����������������������������������������������������������������������������� Art 267, 27 Case C-​184/​99, Grzelczyk, EU:C:2001:458������������������������Art 18, 11: Art 20, 9, 10, 12: Art 21, 9, 10, 19: Pt 3 Title IV Chap I Intro, 4: Art 267, 63 Case C-​192/​99, Kaur, EU:C:2001:106������������������������������������������������������������������������������������������Art 20, 4 Case C-​205/​99, Analir, EU:C:2001:107���������������������������������������������� Art 63, 45: Art 100, 22: Art 106, 76 Case C-​208/​99, Portugal v Commission, EU:C:2001:638 ������������������������������������������������������� Art 263, 14 Case C-​217/​99, Commission v Belgium (Notification number), EU:C:2000:638������������������������Art 34, 35 Case C-​230/​99, Commission v France, EU:C:2001:100����������������������������������������������������������� Art 258, 18 Case C-​234/​99, Nygård, EU:C:2002:244��������������������������������������������������������������������������������������Art 30, 5 Case C-​235/​99, Kondova, EU:C:2001:489 ����������������������������������������������������������������������������� Art 267, 13 Joined Cases C-​238/​99 P et al, Limburgse Vinyl Maatschappij, EU:C:2002:582������Art 103, 46: Art 261, 3 Case C-​239/​99, Nachi Europe, EU:C:2001:101��������������������������������������������������Art 267, 19: Art 277, 3, 4 Case C-​262/​99, Louloudakis, EU:C:2001:407������������������������������������������������������������������������� Art 267, 17 Case C-​265/​99, Commission v France, EU:C:2001:169����������������������������������������������������������� Art 110, 11 Case C-​283/​99, Commission v Italy, EU:C:2001:102 (Opinion AG Jacobs)��������������������������������Art 56, 25 Case C-​283/​99, Commission v Italy, EU:C:2001:307������������������������������������������������������������������Art 45, 98 Case C-​297/​99, Skills Motor Coaches, EU:C:2001:37����������������������������������������������������������������Art 91, 43 Case C-​298/​99, Commission v Italy, EU:C:2002:194������������������������������������������������������������������Art 56, 52 Case C-​309/​99, Wouters, EU:C:2001:390 (Opinion AG Léger)������ Art 101, 30, 31, 32, 94, 104, 117, 118 Case C-​309/​99, Wouters, EU:C:2002:98������������������ Art 49, 13, 45: Art 54, 10: Art 56, 12, 44: Art 101, 9 Case C-​310/​99, Italy v Commission, EU:C:2002:143�����������������������������������������Art 107, 151: Art 108, 79 Case C-​321/​99 P, ARAP, EU:C:2002:292��������������������������������������������������������������������������������� Art 256, 12 Case C-​324/​99, DaimlerChrysler AG, EU:C:2001:682 ����������������������������������������������������������������Art 36, 9 Case C-​340/​99, TNT Traco, EU:C:2001:281��������������������������������������������������������������������������� Art 106, 29 Case C-​350/​99, Lange, EU:C:2001:84������������������������������������������������������������������������������������� Art 153, 34 Case C-​353/​99 P, Hautala, EU:C:2001:661��������������������������������������������������������������������������������Art 15, 10 Case C-​366/​99, Griesmar, EU:C:2001:648 ������������������������������������������������ Art 157, 41, 46, 47, 48, 49, 50 Case C-​381/​99, Brunnhofer, EU:C:2001:358����������������������������������������������������������������������������� Art 157, 6 Case C-​385/​99, Müller-​Fauré and van Riet, EU:C:2003:270 ������������������������������������������������Art 56, 48, 54 Case C-​390/​99, Canal Satélite, EU:C:2002:34�����������������������������������������������������������������������Art 34, 9, 12: Art 36, 5: Art 56, 18, 48: Art 114, 10, 11 Case C-​392/​99, Commission v Portugal, EU:C:2003:216 ������������������������������������������������������� Art 258, 33 Joined Cases C-​393–​394/​99, Inasti v Hervein, EU:C:2002:182�������� Art 45, 56: Art 48, 24, 25: Art 49, 64

Table of Cases

lxxiii

Case C-​400/​99, Italy v Commission (Tirrenia), EU:C:2005:275�������������������������� Art 108, 20, 21, 155, 156 Case C-​413/​99, Baumbast, EU:C:2002:493������������������������������������������������������������������������������Art 21, 3, 9 Case C-​439/​99, Commission v Italy, EU:C:2002:14��������������������������������������������������������Art 56, 46, 62, 65 Case C-​451/​99, Cura Anlagen, EU:C:2002:195�������������������������������������������������� Art 34, 13: Art 56, 81, 84 Case C-​453/​99, Courage, EU:C:2001:465����������������������������������� Pt 3 Title VII Chap 1 Section 1 Intro, 2: Art 101, 5, 149, 153, 154, 157: Art 102, 94, 95: Art 103, 75 Case C-​459/​99, MRAX, EU:C:2002:461������������������������������������������������������������������������������������Art 49, 41 Case C-​462/​99, Connect Austria, EU:C:2003:297��������������������������������������������������������������������� Art 106, 1 Case C-​475/​99, Ambulanz Glöckner, EU:C:2001:577�������������������������� Art 101, 7, 104: Art 106, 8, 18, 27 Case C-​476/​99, Lommers, EU:C:2002:183����������������������������������������������������������Art 155, 12: Art 157, 51 Case C-​482/​99, France v Commission (Stardust Marine), EU:C:2002:294������������������������������ Art 107, 37, 41, 47, 49, 50, 51, 52 Case C-​483/​99, Commission v France, EU:C:2002:327������������������������������������������������������������ Art 54, 27: Art 63, 9, 15, 24, 33, 35: Art 65, 32, 40 Case C-​496/​99, C.A.S. Succhi di Frutta, EU:C:2002 ����������������������������������������������������������������� Art 340, 4 Case C-​499/​99, Commission v Spain (‘Magefesa II’), EU:C:2002:408����������������������������������� Art 108, 101 Case C-​503/​99, Commission v Belgium, EU:C:2002:328 ��������������������������������� Art 54, 27: Art 63, 16, 35: Art 65, 29, 32, 33, 39 Case C-​507/​99, Denkavit, EU:C:2002:4 ������������������������������������������������������������������������������������Art 41, 21 Case C-​510/​99, Tridon, EU:C:2001:559 ��������������������������������������������������������������������������������� Art 216, 10 Case C-​512/​99, Germany v Commission, EU:C:2002:312 (Opinion AG Tizzano)������������������� Art 114, 68 Case C-​512/​99, Germany v Commission, EU:C:2003:40��������������������������������������������������������� Art 114, 67 Case C-​513/​99, Concordia Bus Finland, EU:C:2002:495�������������������������������������������� Pt 1 Title II Intro, 7 Joined Cases C-​515/​99 et al, Reisch, EU:C:2002:135������������������������ Art 63, 10, 25, 28, 39, 41: Art 65, 40 Case C-​1/​00, Commission v France, EU:C:2001:687 ������������������������������������������������������������� Art 258, 47 Case C-​3/​00, Denmark v Commission, EU:C:2003:167����������������������������������� Art 114, 56, 60, 61, 62, 63, 64, 66, 76, 80, 82, 83 Case C-​11/​00, Commission v ECB, EU:C:2003:395�������������������� Art 127, 11: Art 130, 5, 6: Art 277, 4, 6 Case C-​13/​00, Commission v Ireland (Bern Convention), EU:C:2002:184 ������������������������������� Art 216, 9 Case C-​15/​00, Commission v EIB, EU:C:2003:396��������������������������������������������������Art 271, 2: Art 309, 2 Case C-​17/​00, De Coster, EU:C:2001:651����������������������������������������������������������������������������������Art 34, 13 Case C-​24/​00, Commission v France, EU:C:2004:70������������������������������������������������Art 34, 46: Art 36, 25 Case C-​31/​00, Dreessen, EU:C:2002:35��������������������������������������������������������������������������������������Art 53, 16 Case C-​44/​00 P, Sodima, EU:C:2000:686 ��������������������������������������������������������������������������������� Art 265, 7 Case C-​50/​00 P, Unión de Pequeños Agricultores (UPA), EU:C:2002:462 ���������� Art 263, 1, 26, 28, 32, 39 Case C-​52/​00, Commission v France, EU:C:2002:252���������������������������������� Art 114, 4, 6, 45: Art 258, 33 Joined Cases C-​57 & C-​61/​00 P, Freistaat Sachsen and Volkswagen, EU:C:2003:510������������� Art 107, 148 Case C-​60/​00, Carpenter, EU:C:2002:434����������������������������������������������������������������������������������Art 56, 20 Case C-​62/​00, Marks & Spencer, EU:C:2002:435������������������������������������������������������������������� Art 288, 31 Joined Cases C-​74–​75/​00 P, Falck and Acciaierie di Bolzano, EU:C:2002:524������������������������ Art 107, 111: Art 108, 8, 9, 131: Art 263, 58 Case C-​86/​00, HSB-​Wohnbau, EU:C:2001:394 ��������������������������������������������������������������������� Art 267, 27 Case C-​93/​00, EP v Council, EU:C:2001:689 ������������������������������������������������������������������������� Art 264, 10 Case C-​94/​00, Roquette Frères, EU:C:2002:603 ����������������������������������������������������������������Art 103, 37, 39 Case C-​99/​00, Lyckeskog, EU:C:2002:329������������������������������������������������������������������������������� Art 267, 35 Case C-​101/​00, Tulliasiamies, EU:C:2002:505������������������������������������������������������������������������� Art 110, 11 Case C-​112/​00, Schmidberger, EU:C:2003:333�������������������������� Art 26, 3, 21: Art 36, 14: Art 192, 37. 38 Case C-​115/​00, Hoves, EU:C2002:409��������������������������������������������������������������������������������Art 91, 36, 38 Case C-​129/​00, Commission v Italy, EU:C:2003:656����������������������������������������������Art 258, 9: Art 267, 38 Case C-​136/​00, Danner, EU:C:2002:198������������������������������������������������������������������������������������Art 34, 29 Case C-​137/​00, Milk Marque, EU:C:2003:429����������������������������������������������������������Art 35, 14: Art 42, 6 Case C-​150/​00, Commission v Austria, EU:C:2004:237 ������������������������������������������������������������Art 34, 30 Case C-​159/​00, Sapod Audic, EU:C:2002:343 ����������������������������������������������������������������������Art 34, 5, 12 Case C-​162/​00, Pokrzeptowicz-​Meyer, EU:C:2002:57������������������������������������������������������������� Art 216, 12 Case C-​168/​00, Leitner, EU:C:2002:163��������������������������������������������������������������������������������� Art 169, 17 Case C-​182/​00, Lutz, EU:C:2002:19��������������������������������������������������������������������������������������� Art 267, 27

lxxiv

Table of Cases

Case C-​189/​00, Ruhr, EU:C:2001:583����������������������������������������������������������������������������������������Art 48, 11 Joined Cases C-​204/​00 P et al, Aalborg Portland, EU:C:2004:6 ����������������������Art 101, 23, 24: Art 103, 45 Case C-​208/​00, Überseering, EU:C:2002:632���������������������������� Art 49, 32: Art 54, 12, 20, 23: Art 63, 28 Case C-​209/​00, Commission v Germany (‘WestLB’), EU:C:2002:747������������������������������������� Art 108, 89 Case C-​218/​00, Cisal, EU:C:2002:36��������������������������������������������������������������������Art 101, 10: Art 106, 10 Case C-​242/​00, Germany v Commission, EU:C:2002:380����������������������������������������������Art 108, 167, 178 Case C-​244/​00, van Doren, EU:C:2003:204 ������������������������������������������������������������������������������Art 36, 32 Case C-​246/​00, Commission v Netherlands, EU:C:2003:398�����������������������������������������������������Art 91, 23 Case C-​251/​00, Ilumitrònica, EU:C:2002:655����������������������������������������������������������������������������Art 33, 10 Case C-​253/​00, Muñoz, EU:C:2002:497��������������������������������������������������������������������������������� Art 288, 11 Case C-​265/​00, Campina Melkunie, EU:C:2004:87 ��������������������������������������������������������������� Art 267, 28 Case C-​275/​00, First and Franex, EU:C:2002:711��������������������������������������������������������������������� Art 266, 1 Case C-​279/​00, Commission v Italy, EU:C:2002:89���������������������������������������������� Art 58, 4: Art 63, 10, 11 Case C-​280/​00, Altmark Trans, EU:C:2003:415�������������� Art 93, 3, 15, 20, 21, 30, 34, 41, 42: Art 106, 24, 56, 57, 63, 64, 66, 69, 70, 77, 80: Art 107, 19, 25, 30, 31, 94, 117 Case C-​296/​00, Expo Casa Manta, EU:C:2002:316����������������������������������������������������������������Art 29, 8, 12 Case C-​298/​00, P, Italy v Commission, EU:C:2004:240��������������������������������������������������������� Art 107, 219 Case C-​302/​00, Commission v France, EU:C:2002:123����������������������������������������������������������� Art 110, 11 Case C-​324/​00, Lankhorst-​Hohorst, EU:C:2002:749 ����������������������������������������������Art 63, 50: Art 65, 23 Case C-​325/​00, Commission v Germany, EU:C:2002:633��������������������������������������������������������� Art 258, 9 Case C-​336/​00, Huber, EU:C:2002:509��������������������������������������������������������������������������������������Art 43, 21 Case C-​351/​00, Niemi, EU:C:2002:480����������������������������������������������������������������������������������� Art 157, 11 Case C-​355/​00, Freskot, EU:C:2003:298������������������������������������������������������������������������������������Art 30, 10 Case C-​378/​00, Commission v EP and Council (LIFE), EU:C:2003:42������������������Art 26, 33: Art 263, 14 Case C-​409/​00, Spain v Commission, RENOVE II), EU:C:2003:92 ������������������������������������� Art 107, 218 Case C-​429/​00, Radiosistemi, EU:C:2002:390��������������������������������������������������������������������Art 114, 10, 11 Case C-​436/​00, X and Y, EU:C:2002:704������������������������������������������������������������������������������������Art 65, 26 Case C-​438/​00, Deutscher Handballbund, EU:C:2003:255��������������������������������������������������Art 165, 9, 10 Case C-​445/​00, Austria v Council, EU:C:2003:445��������������������������������������������������������������������Art 91, 50 Case C-​447/​00, Holto, EU:C:2002:38������������������������������������������������������������������������������������� Art 267, 27 Case C-​456/​00, France v Commission, EU:C:2002:753����������������������������������������������Art 41, 21: Art 42, 3 Cases C-​463/​00 and C-​98/​01, Commission v Spain, Commission v UK, EU:C:2003:71 (Opinion AG Colomer)��������������������������������������������������������������������������������� Art 345, 4 Case C-​463/​00, Commission v Spain, EU:C:2003:272����������������������Art 54, 27: Art 63, 15, 16, 29, 35, 54: Art 65, 32, 40 Case C-​466/​00, Kaba II, EU:C:2003:127���������������������������������������������������������� Art 45, 74: Art 267, 12, 60 Case C-​469/​00, Ravil, EU:C:2003:295 ��������������������������������������������������������������������Art 35, 13: Art 36, 30 Case C-​472/​00, Fresh Marine Company, EU:C:2003:399 ������������������������������������������������������� Art 340, 16 Case C-​473/​00, Cofidis, EU:C:2002:705��������������������������������������������������������������������������������� Art 169, 16 Case C-​2/​01 P, Bayer, EU:C:2004:2����������������������������������������������������������������������������������������� Art 101, 36 Case C-​5/​01, Belgium v Commission (‘Cockerill’), EU:C:2002:754����������������������������������������� Art 107, 17 Case C-​6/​01, Anomar, EU:C:2003:446 ������������������������������������������������������������������Art 57, 3: Art 101, 121 Joined Cases C-​24–​25/​01 P, Grain, EU:C:2002:642����������������������������������������������������������������� Art 256, 10 Case C-​30/​01, Commission v UK, EU:C:2003:489����������������������������������������������������������������Art 28, 8, 16 Joined Cases C-​34–​38/​01, Enirisorse, EU:C:2003:640��������������������������������������������Art 30, 10: Art 106, 41 Case C-​40/​01, Ansul, EU:C:2003:145������������������������������������������������������������������������������������� Art 267, 13 Case C-​56/​01, Inizan, EU:C:2003:578����������������������������������������������������������������������������������������Art 56, 54 Case C-​76/​01 P, Eurocoton, EU:C:2003:511��������������������������������������������������������������������������� Art 256, 12 Case C-​82/​01 P, Aéroports de Paris, EU:C:2002:617 ����������������������������������������������Art 93, 29: Art 107, 73 Joined Cases C-​83/​01 P & C-​93–​94/​01 P, Chronopost, EU:C:2003:388 ��������������������������������� Art 107, 28 Case C-​92/​01, Stylianakis, EU:C:2003:72 ������������������������������������������������������������������������������������Art 58, 3 Case C-​98/​01, Commission v UK, EU:C:2003:273���������������������������Art 54, 27: Art 63, 15, 16, 24, 35, 54 Case C-​100/​01, Oteiza Olazabal, EU:C:2002:712 ������������������������������������ Art 21, 3: Art 45, 71, 79, 80, 81 Case C-​103/​01, Commission v Germany, EU:C:2003:301������������������������������������������������������� Art 114, 21 Case C-​108/​01, Consorzio del Prosciutto di Parma, EU:C:2003:296 ������������������������Art 35, 13: Art 36, 30 Case C-​117/​01, K.B., EU:C:2004:7��������������������������������������������������������������������������������������������Art 19, 28

Table of Cases

lxxv

Case C-​126/​01, GEMO, EU:C:2002:273 (Opinion AG Jacobs)����������������������������������������������� Art 191, 14 Case C-​126/​01, GEMO, EU:C:2003:622 ������������������������������������������������������������������������������� Art 106, 41 Case C-​131/​01, Commission v Italy, EU:C:2003:96��������������������������������������������������������������Art 56, 14, 15 Case C-​145/​01, Commission v Italy, EU:C:2003:324��������������������������������������������������������������� Art 258, 33 Case C-​167/​01, Inspire Art, EU:C:2003:512������������������������������������������������������������������������Art 54, 12, 18 Joined Cases C-​187/​01 & C-​385/​01, Gözütok and Brügge, EU:C:2003:87 ��������������������������������Art 82, 43 Case C-​189/​01, Jippes, EU:C:2001:420���������������������������������������������������Pt 1 Title II Intro, 3, 8: Art 13, 3 Case C-​192/​01, Commission v Denmark, EU:C:2003:492�������������������Art 34, 1, 26, 46, 47: Art 36, 21, 25 Case C-​198/​01, CIF, EU:C:2003:430�������������������������������������������� Pt 3 Title VII Chap 1 Section 1 Intro, 6 Case C-​207/​01, Altair Chimica, EU:C:2003:451��������������������������������������������������������������������� Art 288, 60 Case C-​215/​01, Schnitzer, EU:C:2003:662 �������������������������������������������������������� Art 56, 15, 48: Art 91, 36 Case C-​216/​01, Budějovický Budvar, EU:C:2003:618������������������������������������ Art 29, 11: Art 351, 1, 6, 13 Case C-​224/​01, Köbler, EU:C:2003:513 �������������������������������������������������� Art 267, 40, 61: Art 340, 18, 19 Case C-​232/​01, van Lent, EU:C:2003:535����������������������������������������������������������������������������������Art 34, 16 Case C-​236/​01, Monsanto Agricoltura Italia, EU:C:2003:431��������� Art 36, 25: Art 114, 52, 86: Art 191, 10 Case C-​243/​01, Gambelli, EU:C:2003:597 �������������������������������������������������������������� Art 56, 20, 30, 31, 32 Joined Cases C-​261–​262/​01, van Calster and Cleeren, EU:C:2003:571 ��������������������������������� Art 107, 139 Joined Cases C-​264/​01, C-​306/​01 & C-​354-​355/​01, AOK Bundesverband, EU:C:2004:150�������� Art 101, 10: Art 106, 10 Case C-​277/​01 P, Samper, EU:C:2003:196������������������������������������������������������������������������������� Art 263, 39 Case C-​278/​01, Commission v Spain, EU:C:2003:635����������������������������������������������������������Art 260, 2, 14 Case C-​281/​01, Commission v Council (Energy Star), EU:C:2002:761������������������������������������� Art 207, 7 Case C-​294/​01, Granarolo, EU:C:2003:611��������������������������������������������������������������������������Art 114, 8, 47 Case C-​308/​01, GIL Insurance, EU:C:2004:252 ����������������������������������������������������������������Art 107, 68, 70 Case C-​313/​01, Morgenbesser, EU:C:2003:612���������������� Art 49, 44: Art 53, 4, 16: Art 56, 43: Art 165, 3 Case C-​314/​01, Siemens and ARGE Telekom, EU:C:2004:159 ����������������������������������������������� Art 267, 41 Joined Cases C-​317/​01 & C-​369/​01, Abatay and Sahin, EU:C:2003:572��������������������������������������Art 56, 9 Case C-​322/​01, DocMorris, EU:C:2003:664�������������������������������������� Art 26, 29: Art 34, 42, 55: Art 36, 8 Case C-​338/​01 Commission v Council, EU:C:2004:253�������������������� Art 113, 3: Art 114, 19: Art 118, 16 Case C-​241/​01, National Farmers’ Union��������������������������������������������������������������������������������� Art 267, 19 Case C-​358/​01, Commission v Spain, EU:C:2003:599������������������������������������������������������������� Art 169, 18 Case C-​361/​01 P, Kik, EU:C:2003:434 �������������������������������������������������������� Art 118, 12: Art 342, 4, 6, 10 Case C-​362/​01, Commission v Ireland, EU:C:2002:739 ��������������������������������������������������������� Art 258, 24 Case C-​364/​01, Barbier, EU:C:2003:665������������������������������������������������������ Art 54, 42: Art 63, 10, 25, 46 Case C-​383/​01, Danske Bilimportører, EU:C:2003:352��������������������������������������������Art 34, 19: Art 110, 2 Case C-​387/​01, Weigel, EU:C:2004:256 ������������������������������������������������������������������Art 45, 56: Art 110, 3 Case C-​388/​01, Commission v Italy, EU:C:2003:30�������������������������������������������� Art 56, 37, 67: Art 195, 2 Joined Cases C-​397–​403/​01, Pfeiffer, EU:C:2004:584�������������� Art 196, 5: Art 288, 19, 35, 41, 43, 44, 46 Case C-​405/​01, Colegio de Oficiales de la Marina Mercante Española, EU:C:2003:515 ��������Art 45, 95, 96, 97 Case C-​413/​01, Ninni-​Orasche, EU:C:2003:600������������������������������������������������������������������������Art 45, 23 Case C-​418/​01, IMS Health, EU:C:2004:257 ������������������������������������������������������������������������� Art 102, 73 Case C-​420/​01, Commission v Italy, EU:C:2003:363������������������������������������������������������������������Art 34, 56 Case C-​422/​01, Försäkringsaktiebolaget Skandia and Ramstedt, EU:C:2003:380������������������������������������������������������������������������������������������������ Art 56, 82, 83: Art 57, 3 Case C-​452/​01, Ospelt, EU:C:2003:493 �������������������������������������� Art 26, 11: Art 63, 10, 39, 41: Art 64, 9 Case C-​476/​01, Kapper, EU:C:2004:261������������������������������������������������������������������������������������Art 91, 23 Joined Cases C-​482/​01 & C-​493/​01, Orfanopoulos and Oliveri, EU:C:2004:262 ����������������������Art 52, 11 Case C-​491/​01, British American Tobacco (BAT), EU:C:2002:741 ���������������������������� Art 4, 3: Art 113, 5: Pt 3 Title VII Chap 3 Intro, 2: Art 114, 2, 23, 26, 27, 40: Art 115, 6: Art 168, 10: Art 267, 11, 42 Case C-​496/​01, Commission v France, EU:C:2004:137�������������������������������������� Art 49, 44: Art 56, 43, 64 Case C-​502/​01, Gaumain-​Cerri and Barth, EU:C:2004:413��������������������������������������������������������Art 18, 11 Joined Cases C-​4-​5/​02, Schönheit and Becker, EU:C:2003:583 ����������������������Art 155, 11: Art 157, 21, 29 Case C-​8/​02, Ludwig Leichtle, EU:C:2004:161��������������������������������������������������������������������������Art 56, 86 Case C-​9/​02, de Lasteyrie du Saillant, EU:C:2004:138���������������������������������������� Art 49, 10, 62: Art 63, 46 Case C-​12/​02, Grilli, EU:C:2003:538 ����������������������������������������������������������������������������������Art 35, 10, 15

lxxvi

Table of Cases

Case C-​14/​02, ATRAL, EU:C:2003:265 ������������������������������������������������ Art 36, 6: Art 114, 5: Art 288, 26 Case C-​19/​02, Hlozek, EU:C:2004:779����������������������������������������������������������������������������������� Art 157, 10 Case C-​36/​02, Omega, EU:C:2004:614�������������������������� Art 26, 28: Art 34, 13: Art 36, 13, 14: Art 167, 4 Case C-​41/​02, Commission v Netherlands, EU:C:2004:762�������������������������������������Art 34, 47: Art 36, 25 Case C-​47/​02, Anker, EU:C:2003:516������������������������������������������������������������������������������������������Art 51, 6 Case C-​55/​02, Commission v Portugal, EU:C:2004:605 ����������������������������������������Art 151, 9: Art 153, 28 Case C-​66/​02, Italy v Commission, EU:C:2005:768�������������������������������������������������������������� Art 107, 155 Case C-​71/​02, Karner, EU:C:2004:181 ��������������������������������������������������������������������������������������Art 34, 39 Case C-​77/​02, Steinicke, EU:C:2003:458 ������������������������������������������������������������������������������� Art 157, 29 Case C-​94/​02 P, Biret, EU:C:2003:518������������������������������������������������������������������������������������� Art 207, 64 Case C-​104/​02, Commission v Germany, EU:C:2005:219��������������������������������������������������������� Art 260, 1 Case C-​110/​02, Commission v Council (‘Portuguese pig producers’), EU:C:2003:667����������� Art 108, 126 Case C-​110/​02, Commission v Council (‘Portuguese pig producers’), EU:C:2004:395����Art 108, 198, 212 Case C-​138/​02, Collins, EU:C:2004:172������������������������������������������������������ Art 21, 27: Art 45, 31, 34, 63 Case C-​141/​02, Commission v France, EU:C:2005:98������������������������������������������������������������� Art 106, 60 Case C-​148/​02, Garcia-​Avello, EU:C:2003:539����������������������������������������������������������������������������Art 21, 5 Case C-​151/​02, Jaeger, EU:C:2003:437����������������������������������������������������������������������������������� Art 153, 12 Case C-​153/​02, Neri, EU:C:2003:614��������������������������������������������������������������������������������������� Art 165, 5 Case C-​157/​02, Rieser, EU:C:2004:76��������������������������������������������������������������������Art 91, 51: Art 288, 40 Case C-​164/​02, Netherlands v Commission, EU:C:2004:54�������������������������������������������Art 108, 167, 178 Case C-​170/​02 P, Schlüsselverlag Moser, EU:C:2003:501����������������������������������������������������������� Art 265, 9 Case C-​171/​02, Commission v Portugal, EU:C:2004:270 ���������������������� Art 49, 14: Art 54, 19: Art 56, 62 Joined Cases C-​184/02 & C-223/​02, Spain and Finland v EP and Council, EU:C:2004:497��������������������������������������������������������������������������������������������� Art 91, 4, 44: Art 153, 52 Joined Cases C-​184/​02 & C-​223/​02, Spain and Finland v EP and Council, EU:C:2004:194 (Opinion of AG Stix-Hackl)������������������������������������������������������������������������ Art 153, 52 Joined Cases C-​189/​02 P et al, Dansk Rørindustrie, EU:C:2005:408 ����������Art 101, 26, 112: Art 107, 125 Case C-​196/​02, Nikoloudi, EU:C:2005:141 ����������������������������������������������������������������Art 157, 16, 32, 33 Case C-​200/​02, Zhu and Chen, EU:C:2004:639��������������������������������������������������������Art 21, 5: Art 202, 1 Case C-​201/​02, Wells, EU:C:2004:12 ��������������������������������������������������������������������������������Art 288, 37, 38 Case C-​224/​02, Pusa, EU:C:2004:273����������������������������������������������������������������������������������������Art 18, 11 Case C-​225/​02, García Blanco, EU:C:2005:34������������������������������������������������������������������������� Art 267, 41 Case C-​233/​02, France v Commission, EU:C:2004:173������������������������������������������������������������� Art 216, 2 Case C-​234/​02 P, Ombudsman v Lamberts, EU:C:2004:174��������������������������������������������������� Art 340, 17 Case C-​263/​02 P, Jégo-​Quéré, EU:C:2004:210��������������������������������������������������������������������������� Art 277, 1 Case C-​270/​02, Commission v Italy, EU:C:2004:78��������������������������������������������������������������Art 36, 20, 22 Case C-​281/​02, Owusu, EU:C:2005:120������������������������������������������������������������������������������������Art 81, 13 Case C-​288/​02, Commission v Greece, EU:C:2004:647����������������������������������������������������������� Art 100, 22 Case C-​293/​02, Jersey Produce Marketing Organisation, EU:C:2005:664 ��������������������������Art 35, 3, 9, 13 Case C-​294/​02, AMI Semiconductor, EU:C:2005:172����������������������������������������������������Art 272, 6, 10, 11 Case C-​299/​02, Commission v Netherlands, EU:C:2004:620����������������� Art 49, 34: Art 56, 32: Art 63, 30 Case C-​304/​02, Commission v France, EU:C:2005:444����������������������������������������������������Art 260, 7, 8, 10 Case C-​309/​02, Radlberger, EU:C:2004:799�������������������������������������� Art 34, 6, 21: Art 49, 32: Art 56, 30 Case C-​313/​02, Wippel, EU:C:2004:607����������������������������������������������������������������������������������� Art 151, 9 Case C-​315/​02, Lenz, EU:C:2004:446���������������������������������������������������������������� Art 63, 46: Art 65, 26, 36 Case C-​319/​02, Manninen, EU:C:2004:484 ��������������� Art 63, 10, 46: Art 65, 3, 13, 15, 17, 18, 22, 33, 40 Case C-​334/​02, Commission v France, EU:C:2004:129�������������� Art 56, 82: Art 63, 46: Art 65, 23, 26, 27 Case C-​345/​02, Pearle, EU:C:2004:448����������������������������������������������������������������������������Art 107, 46, 136 Case C-​372/​02, Adanez Vega, EU:C:2004:705����������������������������������������������� Pt 3 Title IV Chap I Intro, 4 Case C-​381/​02, Cerafel, EU:C:2004:65��������������������������������������������������������������������������������������Art 41, 34 Case C-​385/​02, Commission v Italy, EU:C:2004:522��������������������������������������������������������������� Art 258, 48 Case C-​387/​02, Berlusconi, EU:C:2005:270 ��������������������������������������������������������������������������� Art 101, 26 Case C-​418/​02, Praktiker Bau-​und Heimwerkermärkte, EU:C:2005:425������������������������������������Art 34, 14 Case C-​434/​02, Arnold André, EU:C:2004:800���������������������������������� Art 34, 58: Art 114, 31: Art 168, 10 Case C-​438/​02, Hanner, EU:C:2005:332 ������������������������������������������������������������������������������������Art 37, 2 Joined Cases C-​453/​02 & C-​462/​02, Linneweber and Akritidis, EU:C:2005:92����������������������� Art 288, 32

Table of Cases

lxxvii

Case C-​456/​02, Trojani, EU:C:2004:488��������������������������������������Art 20, 11: Art 21, 8, 10, 16, 18, 20, 23: Pt 3 Title IV Chap I Intro, 4 Case C-​464/​02, Commission v Denmark, EU:C:2005:546������������������������������������������Art 34, 16: Art 45, 1 Case C-​20/​03, Burmanjer, EU:C:2005:307 ���������������������������������������������������� Art 34, 9, 39, 44: Art 45, 17 Case C-​26/​03, Stadt Halle, EU:C:2005:5��������������������������������������������������������������������������������������Art 59, 8 Cases C-​65/​03, Commission v Belgium, EU:C:2004:402����������������������������������������������������������� Art 165, 5 Case C-​72/​03, Carbonati Apuani, EU:C:2004:506������������������������������������������������������������������������Art 30, 1 Case C-​78/​03 P, Aktionsgemeinschaft Recht und Eigentum, EU:C:2005:761������������������Art 108, 165, 179 Case C-​88/​03, Portugal v Commission (Azores), EU:C:2006:511����������������������������������������Art 107, 68, 69 Case C-​91/​03, Spain v Council, EU:C:2005:174������������������������������������������������������������������������Art 41, 53 Case C-​94/​03, Commission v Council (Rotterdam Convention), EU:C:2006:2������������������������� Art 207, 7 Joined Cases C-​96–​97/​03, Tempelman and van Schaijk, EU:C:2005:145��������������������������������� Art 114, 39 Case C-​105/​03, Pupino, EU:C:2005:386������������������������������������Pt 3 Title V Intro, 6: Art 82, 72: Art 288, 45, 46, 49, 50, 51 Case C-​110/​03, Belgium v Commission, EU:C:2005:223 ��������������������������������������������������������� Art 147, 4 Case C-​117/​03, Società Italiana Dragaggi, EU:C:2005:16 ������������������������������������������������������� Art 192, 25 Case C-​123/​03 P, Greencore, EU:C:2004:783 ��������������������������������������������������������������������������� Art 263, 4 Joined Cases C-​128–​129/​03, AEM Torino, EU:C:2005:224����������������������������������������������������� Art 107, 70 Case C-​131/​03 P, R.J. Reynolds Tobacco Holdings, EU:C:2006:541�������������������������Art 335, 2: Art 344, 6 Case C-​132/​03, Dodacons, EU:C:2005:310��������������������������������������������������������������������������������Art 36, 25 Joined Cases C-​138/​03, C-​324/​03 & C-​431/​03, Italy v Commission, EU:C:2005:714��������������� Art 296, 4 Case C-​143/​03, Commission v Italy, EU:C:2004:629��������������������������������������������������������������� Art 192, 37 Case C-​147/​03, Commission v Austria (Access to University Education), EU:C:2005:427����������������������������������������������������������������������������������������������������Art 26, 25: Art 165, 5 Case C-​152/​03, Ritter-​Coulais, EU:C:2006:123 ������������������������������������������������������������������Art 45, 78, 93 Case C-​157/​03, Commission v Spain, EU:C:2005:225����������������������������������������������Art 49, 41: Art 56, 39 Case C-​170/​03, Feron, EU:C:2005:176����������������������������������������������������������������������������������� Art 267, 46 Case C-​172/​03, Heiser, EU:C:2005:130������������������������������������������������������������������������Art 107, 21, 91, 94 Case C-​176/​03, Commission v Council, EU:C:2005:542������������������������������������������� Pt 1 Title II Intro, 3: Pt 3 Title V Intro, 6: Art 83, 28: Pt 3 Title XX Intro, 1: Art 192, 5 Case C-​178/​03, Commission v EP and Council (Implementation Rotterdam Convention), EU:C:2006:4������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� Art 207, 7 Joined Cases C-​182/​03 & C-​217/​03, Belgium and Forum 187, EU:C:2006:416 ����������������Art 263, 24, 27 Joined Cases C-​182/​03 R & C-​217/​03 R, Belgium and Forum 187, EU:C:2003:385��������������� Art 279, 11 Case C-​189/​03, Commission v Netherlands, EU:C:2004:597�����������������������������������������������������Art 56, 48 Case C-​203/​03, Commission v Austria, EU:C:2005:76 ����������������������������������������������������������� Art 351, 14 Case C-​205/​03 P, Fenin, EU:C:2006:453��������������������������������������������������������������������������������� Art 101, 11 Case C-​208/​03 P, Le Pen, EU:C:2005:429��������������������������������������������������������������������������������� Art 223, 7 Case C-​209/​03, Bidar, EU:C:2005:169 ��������������������������������������������������������Art 21, 10, 11, 13, 14, 15, 27: Pt 3 Title IV Chap I Intro, 4: Art 165, 4, 10 Case C-​210/​03, Swedish Match, EU:C:2004:802�������������������������������� Art 34, 58: Art 114, 31: Art 168, 10 Case C-​212/​03, Commission v France, EU:C:2005:313�������������������������������������� Art 34, 26, 30: Art 36, 22 Case C-​213/​03, Pecheurs de l’étang de Berre, EU:C:2004:464 ������������������������������Art 216, 12: Art 267, 11 Case C-​220/​03, ECB v Germany, EU:C:2005:748��������������������������������������������������������������������� Art 271, 5 Case C-​239/​03, Commission v France (Étang de Berre), EU:C:2004:598��������������������������������������Art 3, 15 Case C-​242/​03, Weidert, EU:C:2004:465 ����������������������������������������������������������������������������������Art 65, 20 Case C-​244/​03, France v EP and Council, EU:C:2005:299 ����������������������������������������������������� Art 263, 10 Case C-​253/​03, CLT-​UFA, EU:C:2006:129����������������������������������������������������������������������������������Art 49, 1 Case C-​264/​03, Commission v France, EU:C:2005:620��������������������������������������������������������������Art 26, 22 Case C-​265/​03, Simutenkov, EU:C:2005:213 ��������������������������������������������������������������������������� Art 165, 9 Case C-​293/​03, My, EU:C:2004:821��������������������������������������������������������������������������Art 20, 13: Art 48, 4 Case C-​306/​03, Salgado Alonso, EU:C:2005:44��������������������������������������������������������������������������Art 45, 44 Case C-​320/​03 R, Commission v Austria, EU:C:2003:423, EU:C:2003:543, EU:C:2004:231���������Art 258, 49 Case C-​320/​03, Commission v Austria (Sectoral prohibition), EU:C:2005:684 ��������� Pt 1 Title II Intro, 3: Art 193, 5: Art 258, 30 Case C-​329/​03, Trapeza tis Ellados, EU:C:2005:645 ������������������������������������������������������������������Art 63, 10

lxxviii

Table of Cases

Case C-​330/​03, Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos, EU:C:2006:45�������������������������������������������������������������������������������� Art 49, 44: Art 53, 5, 15: Art 56, 43 Joined Cases C-​346/​03 & C- 529/ 03, Atzeni, EU:C:2005:256 (Opinion AG Colomer)�� Art 108, 198, 212 Case C-​346/​03 & C-​529/​03, Atzeni, EU:C:2006:130 ����������������������������������������������������������� Art 107, 147 Joined Cases C-​376/​03, D, EU:C:2005:424����������������������������������������������������������������������������� Art 351, 20 Case C-​380/​03, Germany v EP and Council (Tobacco advertising II), EU:C:2006:772�����������������������������������������������������������Art 26, 4, 13: Art 114, 4, 24, 27, 30: Art 168, 10 Case C-​399/​03, Commission v Council (‘Belgian coordination centres’), EU:C:2006:417 ����� Art 108, 126 Case C-​403/​03, Schempp, EU:C:2005:446 ��������������������������������������������������������������������������Art 18, 15, 16 Case C-​405/​03, Class International, EU:C:2005:616������������������������������������������������������������������Art 29, 11 Case C-​408/​03, Commission v Belgium, EU:C:2006:192 ����������������������������������������������������������Art 49, 41 Case C-​411/​03, SEVIC Systems, EU:C:2005:762 �����������������������������Art 49, 36: Art 54, 12, 24, 25, 26, 46 Case C-​432/​03, Commission v Portugal, EU:C:2005:669 ����������������������������������������������������������Art 34, 30 Case C-​436/​03, EP v Council, EU:C:2006:277 ����������������������������������������������������Art 114, 28: Art 352, 23 Case C-​445/​03, Commission v Luxembourg, EU:C:2004:655����������������������������������������������Art 56, 40, 69 Joined Cases C-​442/​03 P & C-​471/​03 P, P&O European Ferries, EU:C:2006:356����������������� Art 107, 146 Case C-​446/​03, Marks & Spencer, EU:C:2005:763����������������������������Art 45, 70: Art 54, 6, 13, 35, 37, 38: Art 63, 50: Art 65, 23 Case C-​451/​03, Servizi Ausiliari Dottori Commercialisti, EU:C:2006:208�������������������������� Art 49, 24, 56: Art 51, 4: Art 56, 21, 32, 56 Case C-​458/​03, Parking Brixen, EU:C:2005:605��������������������������������������������������������������������� Art 106, 66 Case C-​459/​03, Commission v Ireland (MOX-​Plant), EU:C:2006:345 ��������������Art 216, 17: Art 344, 2, 4 Case C-​461/​03, Gaston Schul, EU:C:2005:742����������������������������������������������������������������������� Art 267, 33 Case C-​467/​03, Ikegami, EU:C:2005:182 ����������������������������������������������������������������������������������Art 28, 22 Case C-​469/​03, Miraglia, EU:C:2005:156����������������������������������������������������������������������������������Art 82, 43 Case C-​470/​03, A.G.M.-​COS.MET, EU:C:2007:213������������������������������������������������������������Art 34, 6, 26 Case C-​475/​03, Banco popolare di Cremona, EU:C:2006:629��������������������������������������������������� Art 252, 4 Case C-​495/​03, Intermodal Transport, EU:C:2005:552����������������������������������������������������������� Art 267, 37 Case C-​503/​03, Commission v Spain, EU:C:2006:74������������������������������������������������Art 52, 11: Art 326, 4 Case C-​512/​03, Blanckaert, EU:C:2005:516 ������������������������������������������������������������������������������Art 63, 10 Case C-​513/​03, van Hilten-​van der Heijden, EU:C:2006:131 ������������������������������������������Art 63, 6, 10, 46 Case C-​514/​03, Commission v Spain, EU:C:2006:63������������������������������������������������������������������Art 56, 62 Case C-​525/​03, Commission v Italy, EU:C:2005:648����������������������������������������������������������Art 258, 30, 31 Case C-​533/​03, Commission v Council, EU:C:2006:64������������������������������������������Art 113, 3: Art 114, 19 Case C-​540/​03, EP v Council, EU:C:2006:429 �������������������������������������������������������������� Art 79, 35, 36,37 Joined Cases C-​544–​545/​03, Mobistar and Belgacom Mobile, EU:C:2005:518 ��������������������Art 56, 25, 27 Case C-​3/​04, Poseidon Chartering, EU:C:2006:176��������������������������������������������������Art 49, 24: Art 56, 21 Case C-​7/​04 P-​R, Akzo and Acros, EU:C:2004:566������������������������������������������������������������������� Art 279, 1 Case C-​14/​04, Dellas, EU:C:2005:728������������������������������������������������������������������������������������� Art 153, 12 Case C-​27/​04, Commission v Council (Excessive deficit procedure), EU:C:2004:436�������������� Art 126, 10, Case C-​28/​04, Tod’s, EU:C:2005:418��������������������������������������������������������������������������������������������Art 18, 6 Case C-​39/​04, Laboratoires Fournier, EU:C:2005:161���������������������������� Art 56, 83: Art 63, 50: Art 65, 23 Case C-​52/​04, Personalrat der Feuerwehr Hamburg, EU:C:2005:467����������������������������������������� Art 196, 5 Case C-​74/​04 P, Volkswagen, EU:C:2006:460 ������������������������������������������������������������������������� Art 101, 35 Cases C-​94/​04 & C-​202/​04 Cipolla, EU:C:2006:758 �������������������������� Art 49, 24: Art 56, 21: Art 106, 25 Case C-​95/​04 P, British Airways, EU:C:2007:166���������������������������������������������� Art 102, 28, 47, 55, 70, 87 Case C-​109/​04, Kranemann, EU:C:2005:187 ����������������������������������������������������������������������Art 45, 21, 62 Case C-​114/​04, Commission v Germany, EU:C:2005:471����������������������������������������������������������Art 34, 30 Case C-​119/​04, Commission v Italy, EU:C:2006:489����������������������������������������������������������������� Art 260, 6 Case C-​125/​04, Denuit, EU:C:2005:69����������������������������������������������������������������������������������� Art 267, 22 Case C-​144/​04, Mangold, EU:C:2005:709 �������������������������������������� Art 153, 51: Art 267, 43: Art 288, 26 Case C-​145/​04, Spain v UK, EU:C:2006:543���������������������������������������� Art 22, 6: Art 223, 4: Art 259. 1, 2 Case C-​148/​04, Unicredito Italiano, EU:C:2005:774��������������������������������������������������������������� Art 107, 69 Case C-​150/​04, Commission v Denmark, EU:C:2007:69������������������������������������������������������������Art 49, 63 Case C-​151/​04, Nadin, EU:C:2005:775��������������������������������������������������������������������������������������Art 45, 16 Joined Cases C-​151–​152/​04, Nadin and Durré, EU:C:2005:775������������ Art 45, 16: Art 49, 32: Art 56, 30

Table of Cases

lxxix

Joined Cases C-​154–​155/​04, Alliance for Natural Health and Others, EU:C:2005:449�������������� Art 29, 12: Pt 3 Title VII Chap 3 Intro, 2: Art 114, 39, 40 Joined Cases C-​158–​159/​04, Alfa Vita, EU:C:2006:562��������������������������������������������������������Art 34, 37, 42 Case C-​159/​04, Carrefour-​Marinopoulos, EU:C:2006:562 ��������������������������������������������������������Art 34, 42 Case C-​161/​04, Austria v EP and Council (Heavy goods vehicles), EU:C:2006:66�������������������������������������������������������������������������������������� Pt 1 Title II Intro, 8: Art 91, 50 Case C-​168/​04, Commission v Austria, EU:C:2006:595 ������������������������������������������������������Art 56, 69, 70 Case C-​170/​04, Rosengren, EU:C:2007:313 ������������������������������������������������������������ Art 36, 8: Art 37, 3, 5 Case C-​174/​04, Commission v Italy, EU:C:2005:350������������������������ Art 54, 27: Art 63, 33, 35: Art 65, 33 Case C-​177/​04, Commission v France, EU:C:2006:173����������������������������������������������������������� Art 260, 11 Case C-​196/​04, Cadbury Schweppes, EU:C:2006:544����������������������������������Pt 3 Title IV Chap 2 Intro, 2: Art 49, 33: Art 54, 35, 41, 42 Case C-​207/​04, Vergani, EU:C:2005:495��������������������������������������������������������������������������������� Art 157, 12 Case C-​212/​04, Adeneler, EU:C:2006:443��������������������� Art 155, 9: Art 288, 15, 26, 41, 43, 44, 46, 48, 53 Case C-​213/​04, Burtscher, EU:C:2005:731��������������������������������������������������������������Art 63, 8: Art 267, 42 Case C-​217/​04, UK v EP and Council, EU:C:2006:279���������������������������� Art 114, 24, 33, 34: Art 352, 24 Case C-​235/​04, Commission v Spain, EU:C:2007:386������������������������������������������������������������� Art 192, 24 Case C-​237/​04, Enirisorse, EU:C:2006:21����������������������������������������������������������������������������� Art 107, 136 Case C-​244/​04, Commission v Germany, EU:C:2006:49������������������������������������������������������������Art 56, 69 Case C-​251/​04, Commission v Greece, EU:C:2007:5��������������������������������������������������������������� Art 100, 23 Case C-​255/​04, Commission v France, EU:C:2006:401��������������������������������������������������������������Art 56, 63 Cases C-​258/​04, Ioannidis, EU:C:2005:559��������������������������������������������������������������������������Art 45, 31, 63 Case C-​260/​04, Commission v Italy, EU:C:2007:508������������������������������������������������������������������Art 49, 32 Case C-​265/​04, Bouanich, EU:C:2006:51����������������������������������������������������������������������������������Art 63, 33 Joined Cases C-​282–​283/​04, Commission v Netherlands (Dutch Golden Shares), EU:C:2006:608���������������������������������������������������������������������������������������� Art 63, 10, 25, 36: Art 65, 40 Case C-​289/​04 P, Showa Denko, EU:C:2006:431��������������������������������������������������������������������� Art 101, 23 Case C-​290/​04, FKP Scorpio Konzertproduktionen, EU:C:2006:630 ����������������������������������������Art 56, 82 Case C-​292/​04, Meilicke, EU:C:2007:132�������������������������������������� Art 65, 20: Art 252, 4: Art 267, 63, 64 Case C-​295/​04, Emanuel, EU:C:2006:215������������������������������������������������������������������������������� Art 267, 24 Joined Cases C-​295–​298/​04, Manfredi, EU:C:2006:461������������� Pt 3 Title VII Chap 1 Section 1 Intro, 2: Art 101, 158: Art 102, 95, 96: Art 103, 92 Case C-​300/​04, Eman and Sevinger, EU:C:2006:545����������������������������������������� Art 22, 5, 6, 7: Art 202, 3: Art 223, 4: Art 355, 14, 16 Case C-​302/​04, Ynos, EU:C:2006:9����������������������������������������������������������������������������������������� Art 267, 44 Case C-​308/​04 P, SGLCarbon, EU:C:2006:433����������������������������������������������������������������������� Art 103, 44 Case C-​310/​04, Spain v Council, EU:C:2006:521������������������������������������������������������Art 39, 4: Art 294, 5 Case C-​313/​04, Egenberger, EU:C:2006:454����������������������������������������������������������Art 41, 37: Art 216, 12 Joined Cases C-​338/​04 & C-​359–​360/​04, Placanica, EU:C:2007:133���������������������������Art 49, 48, 50, 51: Art 56, 48, 51, 53 Case C-​344/​04, IATA and ELFAA, EU:C:2006:10���������������������������� Art 108, 206: Art 205, 7: Art 216, 12 Case C-​372/​04, Watts, EU:C:2006:325�������������������������������������������������������� Art 56, 11, 48, 54: Art 168, 6 Case C-​374/​04, Test Claimants in Class IV of the ACT Group Litigation, EU:C:2006:773����������Art 54, 35 Case C-​386/​04, Centrodi Musicologia Walter Stauffer, EU:C:2006:568������������������������������������ Art 49, 19: Art 63, 39, 46: Art 65, 20, 23, 35, 41 Case C-​407/​04 P, Dalmine, EU:C:2007:53������������������������������������������������������������������������������� Art 101, 59 Case C-​408/​04 P, Commission v Salzgitter, EU:C:2008:236������������������������������Art 107, 111: Art 108, 102 Case C-​413/​04, EP v Council (Estonia), EU:C:2006:359��������������������������������������������������������������Art 27, 4 Case C-​414/​04, EP v Council (Slovenia), EU:C:2006:360 (Opinion AG Geelhoed)����������������������Art 27, 4 Case C-​414/​04, EP v Council (Slovenia), EU:C:2006:742������������������������������������������������������� Art 264, 10 Case C-​423/​04, Richards, EU:C:2006:256����������������������������������������������������������������Art 19, 30: Art 157, 8 Case C-​432/​04, Cresson, EU:C:2006:455 ��������������������������������������������������������������������������������� Art 245, 2 Case C-​434/​04, Ahokainen and Leppik, EU:C:2006:609������������������������������������������������������������Art 34, 45 Case C-​436/​04, Van Esbroeck, EU:C:2006:165��������������������������������������������������������������������������Art 82, 43 Case C-​441/​04, A-​Punkt, EU:C:2006:141���������������������������������������������������������� Art 34, 39, 40: Art 169, 9 Case C-​442/​04, Spain v Council, EU:C:2008:276������������������������������������������������������������������Art 277, 6, 7

lxxx

Table of Cases

Case C-​446/​04, Test Claimants in the FII Group Litigation, EU:C:2006:774���������������������� Art 63, 21, 32: Art 64, 4: Art 340, 19 Joined Cases C-​463–​464/​04, Federconsumatori, EU:C:2007:752��������������������������������������������������Art 63, 7 Case C-​452/​04, Fidium Finanz, EU:C:2006:182 (Opinion AG Stix-Hackl)��������������������������������Art 26, 22 Case C-​452/​04, Fidium Finanz, EU:C:2006:631�������������������������Art 34, 13: Art 56, 17: Art 63, 10, 11, 19 Case C-​467/​04, Gasparini, EU:C:2006:610���������������������������������������������������������� Art 29, 4, 13: Art 82, 43 Case C-​470/​04, N, EU:C:2006:525��������������������������������������������������������������������������������������Art 49, 14, 62 Case C-​471/​04, Keller Holding, EU:C:2006:143������������������������������������������������������������������������Art 65, 22 Case C-​490/​04, Commission v Germany, EU:C:2007:430 �������������������������������� Art 52, 7, Art 258, 37, 38 Case C-​499/​04, Werhof, EU:C:2006:168����������������������������������������������������������������������������������������Art 7, 5 Case C-​504/​04, Agrarproduktion Staebelow, EU:C:2006:30 ��������������������������������������������������� Art 114, 39 Case C-​506/​04, Wilson, EU:C:2006:587����������������������������������������������������������������Art 53, 19: Art 267, 26 Case C-​517/​04, Koornstra, EU:C:2006:375������������������������������������������������������������������������������� Art 110, 8 Case C-​519/​04 P, Meca-​Medina and Majcen, EU:C:2006:492�������� Art 57, 3: Art 101, 94, 119: Art 165, 9 Case C-​520/​04, Turpeinen, EU:C:2010:610��������������������������������������������������������������������������������Art 49, 67 Case C-​523/​04, Commission v Netherlands, EU:C:2007:244�������������������������������������������������� Art 258, 48 Case C-​6/​05, Medipac-​Kazantzidis, EU:C:2007:337 ���������������� Art 49, 12, 23: Art 56, 12, 20: Art 114, 53 Case C-​13/​05, Chacon Navas, EU:C:2006:456 ��������������������������������������������������������������Art 19, 14, 23, 24 Case C-​14/​05, Anagram International, EU:C:2006:465��������������������������������������������������������������Art 28, 22 Case C-​16/​05, Tum and Dari, EU:C:2007:530������������������������������������������������������������Art 49, 8: Art 56, 10 Case C-​17/​05, Cadman, EU:C:2006:633����������������������������������������������������������������������������Art 157, 32, 35 Case C-​19/​05, Commission v Denmark, EU:C:2007:606��������������������������������������������������������� Art 311, 14 Case C-​23/​05, Commission v Luxembourg, EU:C:2005:660��������������������������������������������������� Art 258, 18 Joined Cases C-​39/​05 P & C-​52/​05 P, Turco, EU:C:2008:374 ������������������������������ Art 15, 3, 14, 18, 19, 20 Case C-​45/​05, Maatschap Schonewille-​Prins, EU:C:2007:296����������������������������������������������������Art 41, 46 Case C-​50/​05, Nikula, EU:C:2006:493��������������������������������������������������������������������������������������Art 48, 13 Case C-​53/​05, Commission v Portugal, EU:C:2006:448 ����������������������������������������������������������� Art 277, 6 Case C-​54/​05, Commission v Finland, EU:C:2007:168���������������������������������������� Art 34, 33, 45: Art 36, 5 Case C-​64/​05 P, Sweden v Commission, EU:C:2007:802������������������������������������������������Art 15, 10, 14, 17 Case C-​68/​05 P, Koninklijke Coöperatie Cosun, EU:C:2006:674��������������������������������������������� Art 256, 13 Joined Cases C-​75/​05 P & C-​80/​05 P, Kronofrance, EU:C:2013:458������������������������������Art 107, 121, 122 Case C-​76/​05, Schwarz and Gootjes Schwarz, EU:C:2007:492���������������������������������Art 20, 11: Art 56, 83: Art 57, 3: Art 165, 3 Case C-​77/​05, UK v Council, EU:C:2007:803���������������Pt 3 Title V Chap 2 Intro, 6: Art 77, 9: Art 79, 22 Case C-​82/​05, Commission v Greece, EU:C:2006:574����������������������������������������������������������������Art 34, 37 Case C-​91/​05, Commission v Council (ECOWAS), EU:C:2008:288����������������������Art 209, 10: Art 275, 9 Case C-​101/​05, A, EU:C:2007:804��������������������������������������������������������������Pt 3 Title IV Chap 4 Intro, 4: Art 63, 5, 23, 50: Art 64, 8: Art 65, 4, 8, 24 Case C-​110/​05, Commission v Italy (Trailers), EU:C:2009:66������������������������������������Art 34, 61: Art 36, 6 Case C-​112/​05, Commission v Germany, EU:C:2007:92 (Opinion AG Colomer)��������������������������������������������������������������������������������������������������������� Art 345, 4 Case C-​112/​05, Commission v Germany, EU:C:2007:623������������������������������ Art 54, 12, 27: Art 63, 7, 35 Case C-​119/​05, Lucchini, EU:C:2007:434������������������������������������������������������������������������������� Art 267, 19 Case C-​134/​05, Commission v Italy, EU:C:2007:435������������������������������������������������������������������Art 56, 48 Case C-​137/​05, UK v Council, EU:C:2007:805�������������Pt 3 Title V Chap 2 Intro, 6: Art 77, 9: Art 79, 22 Case C-142/​05, Mickelsson and Roos, EU:C:2009:336 ������������������������������������ Art 34, 31, 62: Art 192, 38 Case C-​150/​05, Van Straaten, EU:C:2006:614����������������������������������������������������������������������������Art 82, 43 Case C-​157/​05, Holböck, EU:C:2007:297�������������������������������������������������������� Art 63, 14, 32: Art 64, 4, 5 Case C-​167/​05, Commission v Sweden, EU:C:2008:202����������������������������������������������Art 110, 13, 14, 16 Case C-​170/​05, Denkavit, EU:C:2006:783 ��������������������������������������������������������������������������������Art 49, 30 Case C-​186/​05, Commission v Sweden, EU:C:2007:571������������������������������������������������������������Art 34, 31 Case C-​192/​05, Tas-​Hagen, EU:C:2006:676������������������������������������������������������������������������������Art 21, 33 Case C-​208/​05, ITC, EU:C:2007:16������������������������������������������������������������������������������������������Art 54, 45 Case C-​212/​05, Hartmann, EU:C:2007:437 ������������������������������������������������������������������������Art 45, 78, 93 Case C-​213/​05, Geven, EU:C:2007:438 �������������� Art 21, 27: Pt 3 Title IV Chap I Intro, 4: Art 45, 52, 64 Case C-​217/​05, Confederación Española de Empresarios de Estaciones de Servicio, EU:C:2006:784������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� Art 101, 16

Table of Cases

lxxxi

Case C-​217/​05, Confederación Española de Empresarios de Estaciones de Servicio, EU:C:2006:473 (Opinion AG KoKott)������������������������������������������������������������������������������� Art 101, 16 Case C-​231/​05, OY, EU:C:2007:439�������������������������������������������������� Art 49, 20: Art 54, 8, 38: Art 63, 14 Case C-​237/​05, Commission v Greece, EU:C:2007:592����������������������������������������������������������� Art 258, 31 Case C-​238/​05, Asnef-​Equifax, EU:C:2006:734��������������������������������������������������������������������� Art 101, 109 Case C-​242/​05, van de Coevering, EU:C:2006:430��������������������������������������������������������������Art 56, 81, 84 Case C-​243/​05, Agraz, EU:C:2006:708����������������������������������������������������������������������������������� Art 340, 20 Case C-​244/​05, Bund Naturschutz, EU:C:2006:579 ��������������������������������������������������������������� Art 192, 25 Case C-​252/​05, Thames Water Utilities, EU:C:2007:276����������������������������������������������������������� Art 192, 9 Case C-​254/​05, Commission v Belgium, EU:C:2007:319 �������������������������������������� Art 34, 31: Art 36, 5, 6 Case C-​261/​05, Lakép, EU:C:2006:98������������������������������������������������������������������������������������� Art 267, 44 Case C-​266/​05 P, Sison, EU:C:2007:75��������������������������������������������������������������������Art 15, 15: Art 205, 7 Case C-​278/​05, Robins, EU:C:2007:56����������������������������������������������������������������Art 153, 19: Art 340, 18 Case C-​282/​05 P, Holcim (Deutschland), EU:C:2007:226��������������������������������������������������������� Art 266, 8 Case C-​284/​05, Commission v Finland, EU:C:2009:778����������������������������������������������������������� Art 346, 6 Case C-​288/​05, Kretzinger, EU:C:2007:441�������������������������������������������������������������������������������Art 82, 43 Joined Cases C-​290/​05 & C-​333/​05, Ákos Nádasdi, EU:C:2006:652������������������������������������������Art 34, 19 Case C-​295/​05, Asemfo, EU:C:2006:619��������������������������������������������������������������������������������� Art 106, 66 Case C-​297/​05, Commission v Netherlands, EU:C:2007:531�������������������������������������Art 34, 31: Art 36, 5 Case C-​303/​05, Advocaten voor de Wereld, EU:C:2007:261 ��������������������������������������Pt 3 Title V Intro, 6: Art 82, 14, 34: Art 101, 26 C-​305/​05, Ordre des barreaux francophones et germanophones, EU:C:2007:383��������������������� Art 267, 18 Case C-​307/​05, Del Cerro Alonso, EU:C:2007:509������������������������������������������Art 153, 54, 55: Art 155, 8 Case C-​313/​05, Brzeziński, EU:C:2007:33��������������������������������������������������������������Art 34, 19: Art 110, 12 Case C-​315/​05, Lidl Italia, EU:C:2006:736��������������������������������������������������������������������������Art 114, 8, 47 Case C-​319/​05, Commission v Germany, EU:C:2007:678������ Art 34, 26, 31: Art 36, 5, 20, 21: Art 258, 9 Case C-​329/​05, Meindl, EU:C:2007:57��������������������������������������������������������������������������������������Art 49, 63 Case C-​331/​05 P, Internationaler Hilfsonds, EU:C:2007:390������������������������������������������������������Art 24, 11 Case C-​337/​05, Commission v Italy, EU:C:2008:203����������������������������������������������������������������� Art 346, 9 Case C-​341/​05, Laval, EU:C:2007:809 ������������� Art 34, 74: Art 54, 45: Art 56, 12, 30, 71: Art 153, 56, 59 Case C-​362/​05 P, Wunenburger, EU:C:2007:322����������������������������������������������������������������Art 263, 40, 42 Case C-​363/​05, JP Morgan Fleming Claverhouse Investment Trust, EU:C:2007:391��������������� Art 288, 32 Case C-​367/​05, Kraaijenbrink, EU:C:2007:444��������������������������������������������������������������������������Art 82, 43 Case C-​370/​05, Festersen, EU:C:2007:59 ����������������������������������������������������������������������������������Art 65, 41 Case C-​383/​05, Talotta, EU:C:2007:181������������������������������������������������������������������������������������Art 49, 63 Case C-​385/​05, Confédération générale du travail, EU:C:2007:37����������������������������������������������Art 54, 45 Case C-​389/​05, Commission v France, EU:C:2008:411�������������������������������������� Art 49, 21, 57: Art 56, 57 Joined Cases C-​402/​05 P & C-​415/​05, Kadi and Al Barakaat (Kadi I), EU:C:2008:461����Art 75, 3, 8, 10, 11: Art 205, 8: Art 215, 1, 4, 25: Art 216, 11: Art 264, 10: Art 275, 12: Art 351, 3, 12: Art 352, 10, 18 Case C-​403/​05, EP v Commission, EU:C:2007:624����������������������������������������������������������������� Art 263, 47 Case C-​431/​05, Merck Genéricos, EU:C:2007:496 ����������������������������������������������������������������� Art 267, 14 Case C-​433/​05, Sandström, EU:C:2010:184������������������������������������������������������������������������������Art 34, 31 Case C-​438/​05, Viking Line, EU:C:2007:772 ��������������������������������������������� Art 34, 74: Art 49, 13, 14, 32: Art 54, 43, 45: Art 151, 4: Art 153, 56 Joined Cases C-​439/​05 P & C-​454/​05 P, Land Oberösterreich and Austria v Commission, EU:C:2006:442������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� Art 114, 67 Joined Cases C-​439/​05 P & C-​454/​05 P, Land Oberösterreich and Austria v Commission, EU:C:2007:285 (Opinion AG Sharpston)���������������������������������������������������� Art 114, 59, 69, 71, 76, 80 Case C-​440/​05, Commission v Council (Marine Pollution), EU:C:2007:625��������������Pt 3 Title V Intro, 6: Art 83, 28: Art 91, 4: Art 192, 15 Case C-​451/​05, ELISA, EU:C:2007:594 ������������������������������������������������������������������������������������Art 65, 35 Case C-​457/​05, Schutzverband der Spirituosen-​Industrie, EU:C:2007:576 ������������������������������ Art 49, 27: Art 56, 24: Art 114, 46 Case C-​464/​05, Geurts and Vogten, EU:C:2007:631������������������������������ Art 63, 50: Art 65, 23: Art 147, 3 Case C-​465/​05, Commission v Italy, EU:C:2007:781����������Art 49, 35: Art 51, 3: Art 52, 11: Art 54, 9, 32: Art 56, 34, 46, 52

lxxxii

Table of Cases

Case C-​467/​05, Dell’Orto, EU:C:2007:395������������������������������������������������������������Art 82, 72: Art 267, 48 Case C-​2/​06, Kempter, EU:C:2008:78������������������������������������������������������������������������������������� Art 267, 17 Joined Cases C-​14/​06 & C-​295/​06, Denmark and EP v Commission, EU:C:2006:721 ��������Art 264, 9, 10 Cases C-​37/​06 & C-​58/​06, Viamex Agrar & Zuchtvieh-​Kontor, EU:C:2008:18������������Art 13, 2: Art 39, 3 Case C-​50/​06, Commission v Netherlands, EU:C:2007:325�������������������������������������������������������Art 52, 11 Case C-​64/​06, Telefonica 02 Czech Republic, EU:C:2007:348������������������������������������������������� Art 267, 44 Case C-​76/​06 P, Britannia Alloys & Chemicals, EU:C:2007:326���������������������������������������������� Art 101, 23 Case C-​104/​06, Commission v Sweden, EU:C:2007:40�������������������������������������� Art 49, 62: Art 56, 81, 83 Joined Cases C-​120-​121/​06, FIAMM, EU:C:2008:98 (Opinion AG Poares Maduro)������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� Art 340, 11 Joined Cases C-​120-​121/​06, FIAMM, EU:C:2008:476������������������������������������������������Art 340, 11, 12, 14 Case C-​129/​06, Inter-​Environnement Wallonie, EU:C:1997:628����������������������������������������Art 288, 19, 26 Case C-​133/​06, EP v Council, EU:C:2008:257 ������������������������������������������������������Art 78, 23: Art 290, 12 Case C-​161/​06, Skoma-​Lux, EU:C:2007:773����������������������������������������������������������������������������� Art 297, 7 Case C-​162/​06, International Mail Spain, EU:C:2007:681������������������������������������������������������� Art 106, 48 Case C-​167/​06 P, Komninou, EU:C:2007:633������������������������������������������������������������������������Art 24, 9, 10 Case C-​168/​06, Ceramika Paradyż, EU:C:2007:139����������������������������������������������������������������� Art 267, 44 Case C-​194/​06, Orange European Smallcap Fund, EU:C:2008:289��������������������������Art 63, 46: Art 65, 23 Case C-​199/​06, CELF I, EU:C:2008:79��������������������������������������������������������������������������������� Art 108, 196 Case C-​205/​06, Commission v Austria, EU:C:2009:118 ��������������������������������������������������������������Art 66, 3 Case C-​206/​06, Essent Netwerk Noord, EU:C:2008:413������������������������ Art 107, 40, 133, 136: Art 110, 4 Case C-​210/​06, CARTESIO, EU:C:2008:723�������������������������� Art 54, 12, 20, 22, 23: Art 267, 25, 27, 32 Case C-​212/​06, French Community and Walloon Government v Flemish Government EU:C:2007:398 (Opinion AG Sharpston)������������������������������������������������������������������������������Art 45, 91 Case C-​212/​06, Government of the French Community and Walloon Government, EU:C:2008:178������������������������������������������������������������������������������������������������������Art 26, 27: Art 48, 1 Case C-​221/​06, Stadtgemeinde Frohnleiten, EU:C:2007:657����������������������������������������������������� Art 110, 8 Case C-​244/​06, Dynamic Medien, EU:C:2008:85������������������������������������������������ Art 34, 42: Art 36, 8, 12 Case C-​249/​06, Commission v Sweden (Extra-​EU BIT), EU:C:2009:119 ����������������������������Art 351, 9, 15 Case C-​256/​06, Jäger, EU:C:2008:20�������������������������������������������������������������� Art 63, 10: Art 65, 3, 13, 33 Case C-​265/​06, Commission v Portugal, EU:C:2008:210 ����������������������������������������������������������Art 34, 33 Case C-​267/​06, Maruko, EU:C:2008:179������������������������������������������������������������������������������� Art 157, 17 Case C-​268/​06, Impact, EU:C:2008:223�������������������������������������� Art 153, 54: Art 155, 8: Art 288, 33, 51 Case C-​274/​06, Commission v Spain, EU:C:2008:86�������������������� Art 54, 27: Art 63, 15, 35: Art 65, 3, 33 Case C-​279/​06, CEPSA, EU:C:2008:485��������������������������������������������������������������������������������� Art 101, 16 Case C-​280/​06, ETI, EU:C:2007:775 ��������������������������������������������������������������������������������Art 101, 23, 24 Case C-​281/​06, Jundt, EU:C:2007:816������������������������������������������������������������������ Art 49, 16: Art 57, 3, 4 Case C-​293/​06, Deutsche Shell, EU:C:2008:129������������������������������������������������������������������Art 54, 39, 41 Case C-​301/​06, Ireland v EP and Council, EU:C:2009:68������������������������������������������������������� Art 114, 26 Case C-​303/​06, Coleman, EU:C:2008:415 ��������������������������������������������������������������������������������Art 19, 26 Case C-​308/​06, Intertanko, EU:C:2007:689 (Opinion AG Kokott) ���������������������������������������� Art 207, 65 Case C-​308/​06, Intertanko, EU:C:2008:312 ��������������������������������� Art 108, 211: Art 191, 21: Art 192, 16: Art 205, 9: Art 216, 10, 11, 12: Art 218, 37: Art 263, 69: Art 267, 13 Case C-​319/​06, Commission v Luxembourg, EU:C:2008:350����������������������������������������������������Art 52, 10 Joined Cases C-​334–​336/​06, Zerche, EU:C:2008:367����������������������������������������������������������������Art 91, 23 Case C-​345/​06, Heinrich, EU:C:2009:140������������������������������������������������������������������������������ Art 101, 26 Cases C-​346/​06, Rüffert, EU:C:2008:189 ������������������������������������������������������������������Art 45, 7: Art 56, 71 Case C-​348/​06 P, Commission v Girardot, EU:C:2008:107����������������������������������������������������� Art 340, 20 Case C-​350/​06, Schultz-​Hoff, EU:C:2008:37 (Opinion AG Trstenjak)��������������������������������������� Art 151, 4 Joined Cases C-​350/​06 & C-​520/​06, Schultz-​Hoff and Stringer, EU:C:2009:18����������������������� Art 153, 13 Case C-​357/​06, Frigerio Luigi, EU:C:2007:818�������������������� Art 49, 22, 23, 26: Art 54, 19: Art 56, 23, 62 Case C-​390/​06, Nuova Agricast, EU:C:2008:224������������������ Art 107, 118, 119, 120, 184: Art 267, 17, 18 Case C-​409/​06, Winner Wetten, EU:C:2010:503����������������������������������� Art 49, 59: Art 56, 60: Art 264, 9 Case C-​413/​06, Bertelsmann, EU:C:2008:392������������������������������������������������Art 102, 37, 41: Art 103, 66 Case C-​414/​06, Lidl Belgium, EU:C:2008:278 �������������������������������Art 45, 70: Art 49, 10: Art 54, 1, 6, 38 Case C-​421/​06, Fratelli Martini and Cargill, EU:C:2007:662����������������������������������������������������� Art 266, 3

Table of Cases

lxxxiii

Joined Cases C-​428–​434/​06, Unión General de Trabajadores de la Rioja, EU:C:2008:488 ������� Art 267, 41 Case C-​436/​06, Grønfeldt, EU:C:2007:820��������������������������������������������������������������������������������Art 63, 46 Case C-​443/​06, Hollmann, EU:C:2007:600 ������������������������������������������������������������������Art 65, 13, 21, 22 Case C-​445/​06, Danske Slagterier, EU:C:2009:178����������������������������������������������������������������� Art 340, 14 Case C-​459/​06 P(R), Vischim, EU:C:2007:209����������������������������������������������������������������������� Art 279, 11 Case C-​480/​06, Stadtreinigung Hamburg, EU:C:2009:357����������������������������������������������������� Art 106, 66 Case C-​487/​06 P, British Aggregates, EU:C:2008:757��������������������������������������������������������Art 107, 68, 136 Case C-​499/​06, Nerkowska, EU:C:2008:300������������������������������������������������������������������������Art 20, 11, 21 Case C-​500/​06, Corporacion Dermoestetica, EU:C:2008:421������������������������������������������������������Art 36, 5 Joined Cases C-​501/​06 P et al, GlaxoSmithKline, EU:C:2009:610������������ Art 101, 4, 50, 125: Art 102, 51 Case C-​507/​06, Klöppel, EU:C:2008:110 ������������������������������������������������������������������������������������Art 48, 2 Case C-​518/​06, Commission v Italy (Motor Insurance), EU:C:2009:270������������������������������������Art 26, 32 Case C-​521/​06 P, Athinaïki Techniki, EU:C:2008:422������������������� Art 108, 137, 142, 144, 161, 162, 163: Art 263, 8, 47 Case C-​524/​06, Huber, EU:C:2008:724��������������������������������������������������������������������������������Art 18, 11, 13 Case C-​525/​06, Nationale Loterij, EU:C:2009:179 ����������������������������������������������������������������� Art 267, 32 Case C-​1/​07, Weber, EU:C:2008:640������������������������������������������������������������������������������������������Art 91, 23 Case C-​11/​07, Eckelkamp, EU:C:2008:489�������������������������������������������������������� Art 63, 46: Art 65, 13, 40 Case C-​13/​07, Commission v Council (Accession of Vietnam to WTO) (Opinion AG Kokott)������Art 4, 16 Case C-​33/​07, Jipa, EU:C:2008:396 ��������������������������������������������������������������������������������������������Art 21, 4 Case C-​42/​07, Liga Portuguesa, EU:C:2009:519 ������������������������������������������ Art 49, 51, 59: Art 56, 53, 60 Case C-​43/​07, D.M.M.A. Arens-​Sikken, EU:C:2008:490 ���������������������������������� Art 63, 46: Art 65, 13, 40 Case C-​45/​07, Commission v Greece, EU:C:2009:81����������������������������������������������������������Art 220, 12, 13 Case C-​47/​07, Masdar, EU:C:2008:726������������������������������������������������������������������������������������� Art 340, 4 Case C-​49/​07, MOTOE, EU:C:2008:376������������������������������������������������������ Art 101, 7: Art 106, 1, 8, 23 Case C-​88/​07, Commission v Spain, EU:C:2009:123������������������������������������������������Art 34, 26: Art 36, 22 Case C-​94/​07, Raccanelli, EU:C:2008:425������������������������������������������������������������ Art 45, 2, 39: Art 179, 2 Case C-​118/​07, Commission v Finland, EU:C:2009:715����������������������������������������������������������� Art 351, 1 Case C-​121/​07, Commission v France, EU:C:2008:695������������������������������������������������������Art 260, 10, 16 Joined Cases C-​125/​07 P et al, Erste Group Bank, EU:C:2009:576����������������������������������Art 101, 108, 109 Case C-​127/​07, Arcelor, EU:C:2008:728����������������������������������������������������������������������������������� Art 205, 7 Case C-​134/​07, Kawala, EU:C:2007:770������������������������������������������������������������������������������������Art 34, 19 Case C-​139/​07 P, Technische Glaswerke Ilmenau (TGI), EU:C:2010:376������������ Art 15, 24, 25: Art 108, 6 Case C-​141/​07, Commission v Germany, EU:C:2008:492������������������������������������������Art 34, 44: Art 36, 4 Joined Cases 152–​154/​07, Arcor, EU:C:2008:426 ������������������������������������������������������������������� Art 288, 38 Case C-​155/​07, EP v Council, EU:C:2008:605 ��������������������� Art 14, 15: Pt 5 Title III Intro, 2: Art 212, 1 Case C-​158/​07, Förster, EU:C:2008:630������������������������������������������������������ Art 21, 10, 14, 36: Art 165, 4 Case C-​166/​07, EP v Council (International Fund for Ireland), EU:C:2009:499������������������������������������������������������������������������ Art 175, 7: Art 310, 10: Art 352, 12, 13 Case C-​169/​07, Hartlauer, EU:C:2009:141��������������������������������������� Art 26, 32: Art 36, 5: Art 49, 49, 50: Art 52, 14: Art 56, 50, 51: Art 65, 40 Case C-​185/​07, West Tankers, EU:C:2009:69 ����������������������������������������������������������������������������Art 81, 15 Case C-​188/​07, Commune de Mesquer, EU:C:2008:174 (Opinion AG Kokott) ����������������������� Art 351, 7 Case C-​188/​07, Commune de Mesquer, EU:C:2008:359������������������������������������������ Art 108, 211: Art 191, 15: Art 192, 9: Art 205, 9: Art 267, 41 Joined Cases C-​200-​201/​07, Marra, EU:C:2008:579����������������������������������������������������������������� Art 232, 1 Case C-​202/​07 P, France Télécom, EU:C:2009:214 ������������������������������������������������������������Art 102, 64, 66 Case C-​205/​07, Gysbrechts and Santurel Inter, EU:C:2008:427 (Opinion AG Trstenjak)��������������Art 35, 5 Case C-​205/​07, Gysbrechts and Santurel Inter, EU:C:2008:730������������������������������������������������ Art 34, 21: Art 35, 11, 15, 16: Art 36, 8: Art 114, 47 Case C-​208/​07, Chamier-​Glisczinski, EU:C:2009:455������������������������������������������������������������������Art 48, 3 Case C-​209/​07, Beef Industry Development, EU:C:2008:643������������������������������������Art 101, 59, 80, 126 Case C-​213/​07, Michaniki, EU:C:2008:731 ��������������������������������������������������������������������������� Art 267, 17 Case C-​219/​07, Nationale Raad van Dierenkwekers en Liefhebbers, EU:C:2008:353����������������������������������������������������������������������������������������������������Art 26, 28: Art 34, 33 Case C-​222/​07, UTECA, EU:C:2009:124��������������������������������������������������������������������������������� Art 167, 4

lxxxiv

Table of Cases

Case C-​228/​07, Petersen, EU:C:2008:494������������������������������������������������������������������������������������Art 48, 2 Case C-​237/​07, Janecek, EU:C:2008:447��������������������������������������������������������������������������������� Art 192, 28 Case C-​246/​07, Commission v Sweden (PFOS), EU:C:2010:203��������������������������������������������� Art 220, 13 Case C-​249/​07, Commission v Netherlands, EU:C:2008:683�������������������������������������������������Art 36, 5, 25 Joined Cases C-​261/​07 & C-​299/​07, VTB-​VAB and Galatea, EU:C:2009:244��������������������Art 169, 12, 13 Case C-​269/​07, Commission v Germany, EU:C:2009:527����������������������������������������������������������Art 45, 61 Case C-​287/​07, Commission v Luxembourg���������������������������������������������������������������������������������Art 36, 5 Case C-​290/​07 P, Scott, EU:C:2010:480 ���������������������������������������������� Art 107, 16: Art 108, 80, 169, 170 Case C-​295/​07, Département du Loiret and Scott, EU:C:2008:707������������������������������������������� Art 264, 3 Case C-​297/​07, Bourquain, EU:C:2008:708������������������������������������������������������������������������������Art 82, 43 Joined Cases C-​316/​07 et al, Stoß, EU:C:2010:504 ������������������������������� Art 26, 32: Art 49, 56, 57, 59, 60: Art 56, 30, 56, 57, 60 Case C-​318/​07, Persche, EU:C:2009:33�������������������������������Art 34, 8, 18: Art 63, 9, 10, 18, 46: Art 65, 21 Joined Cases C-​322/​07 P, C-​327/​07 P & C-​338/​07 P, Papierfabrik August Koehler, EU:C:2009:500������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� Art 103, 45 Case C-​326/​07, Commission v Italy, EU:C:2009:193�������������������������������� Art 52, 9: Art 54, 27: Art 63, 35 Case C-​330/​07, Jobra, EU:C:2008:685 ��������������������������������������������������������������������������������������Art 56, 83 Case C-​343/​07, Bavaria, EU:C:2009:415������������������������������������������������������������������Art 41, 30: Art 43, 18 Case C-​334/​07 P, Freistaat Sachsen, EU:C:2008:709 ������������������������������������������������������������� Art 107, 126 Case C-​350/​07, Kattner Stahlbau, EU:C:2009:127 ������������������������������������������������������������Art 106, 10, 12 Case C-​369/​07, Commission v Greece, EU:C:2009:428������������������������ Art 108, 124, 212: Art 260, 11, 15 Case C-​370/​07, Commission v Council (CITES), EU:C:2009:590 ����������������������Art 218, 31: Art 264, 10 Case C-​375/​07, Heuschen & Schrouff, EU:C:2008:645��������������������������������������������������������������Art 33, 10 Case C-​377/​07, STEKO Industriemontage, EU:C:2009:29��������������������������������������������������������Art 63, 46 Joined Cases C-​378–​380/​07, Angelidaki, EU:C:2009:250��������������������������������������������������������� Art 151, 6 Joined Cases C-​393/​07 & C-​9/​08, Donnici, EU:C:2009:275����������������������������������������������������� Art 223, 7 Case C-​394/​07, Gambazzi, EU:C:2009:219��������������������������������������������������������������������������������Art 81, 41 Case C-​402/​07, Sturgeon, EU:C:2009:716�����������������������������������������������������Art 100, 31: Art 169, 20, 21 Case C-​404/​07, Katz, EU:C:2008:553����������������������������������������������������������������������������������������Art 82, 72 Case C-​405/​07, Netherlands v Commission, EU:C:2008:613������������� Art 114, 67, 78, 79, 80: Art 192, 41 Case C-​406/​07, Commission v Greece (Taxation of dividends), EU:C:2009:251 ������������������������Art 63, 46 Case C-​418/​07, Papillon, EU:C:2008:659����������������������������������������������������������������������������������Art 56, 82 Case C-​420/​07, Orams, EU:C:2008:749������������������������������������������������������������������������������������Art 81, 41 Case C-​428/​07, Horvath, EU:C:2009:458������������������������������������������������������������������������������������Art 39, 3 Case C-​441/​07 P, Alrosa, EU:C:2010:377 ������������������������������������������������������������������������������� Art 103, 50 Joined Cases C-​445/​07 P & C-​455/​07 P, Ente per le Ville Vesuviane, EU:C:2009:529��������������������������������������������������������������������������������������������������Art 176, 3: Art 263, 20 Case C-​446/​07, Severi, EU:C:2009:530��������������������������������������������������������������������������������������Art 41, 30 Case C-​457/​07, Commission v Portugal, EU:C:2009:531 ��������������������������������������������������������� Art 260, 6 Case C-​460/​07, Puffer, EU:C:2009:254��������������������������������������������������������������������Art 107, 55, 164, 170 Case C-​478/​07, American Bud II, EU:C:2009:521������������������������������������������������������������������� Art 351, 19 Case C-​491/​07, Turanský, EU:C:2008:768����������������������������������������������������������������������������������Art 82, 43 Case C-​503/​07 P, Saint-​Gobain, EU:C:2008:207��������������������������������������������������������������������� Art 263, 28 Case C-​504/​07, Antrop, EU:C:2009:290�������������������������������������������������� Art 93, 19, 33: Art 107, 56, 139 Case C-​505/​07, Compañía Española de Comercialización de Aceite, EU:C:2009:591������������������Art 41, 21 Joined Cases C-​514/​07 P et al, API, EU:C:2010:541 ���������������������������������� Art 15, 6, 7, 23, 25: Art 339, 2 Case C-​518/​07, Commission v Germany, EU:C:2010:125������������������������������������������������������Art 16, 2, 13 Case C-​519/​07 P, Koninklijke Friesland Campina, EU:C:2009:556 ����������������������������������������� Art 263, 39 Case C-​531/​07, Fachverband der Buch-​und Medienwirtschaft (LIBRO), EU:C:2009:276���������������������������������������������������������������������������������������������� Art 34, 40, 50: Art 36, 29 Case C-​535/​07, Commission v Austria, EU:C:2010:602 ����������������������������������������������������Art 258, 23, 35 Case C-​540/​07, Commission v Italy, EU:C:2009:717������������������������������������������������������������Art 65, 24, 27 Case C-​544/​07, Rüffler, EU:C:2009:258 ������������������������������������������������������������������Art 18, 11: Art 49, 67 Case C-​546/​07, Commission v Germany, EU:C:2010:25������������������������������������� Art 52, 7, 10: Art 56, 64: Art 258, 48: Art 351, 19 Case C-​550/​07 P, Akzo Nobel, EU:C:2010:512����������������������������������������������������������Art 3, 7: Art 103, 46

Table of Cases

lxxxv

Case C-​555/​07, Kücükdeveci, EU:C:2010:21��������������������������������������������������������������������������� Art 267, 31 Case C-​562/​07, Commission v Spain, EU:C:2009:614�������������������������������������������� Art 258, 28, 30, 36, 48 Case C-​567/​07, Sint Servatius, EU:C:2009:593��������������������������������������������������������������������������Art 65, 33 Case C-​8/​08, T-​Mobile Netherlands, EU:C:2009:110 (Opinion AG Kokott)���������� Art 101, 54, 57, 58, 59 Case C-​8/​08, T-​Mobile Netherlands, EU:C:2009:343 ������������������������������������ Art 101, 1, 4, 34, 43, 44, 46 Case C-​14/​08, Roda Golf & Beach Resort, EU:C:2009:395����������������������������������������������������� Art 267, 27 Case C-​22/​08, Vatsouras, EU:C:2009:344�������������������������������������������Art 18, 3: Art 45, 24, 31, 34, 44, 46 Case C-​28/​08 P, Bavarian Lager, EU:C:2010:378������������������������������������������������������������������������Art 16, 20 Case C-​35/​08, Busley and Cibrian, EU:C:2009:625��������������������������������������������������������������������Art 63, 46 Case C-​40/​08, Asturcom, EU:C:2009:615����������������������������������������������������������������������Art 108, 188, 208 Case C-​42/​08, Ilhan, EU:C:2008:305 ����������������������������������������������������������������������������������������Art 56, 84 Case C-​45/​08, Spector Photo Group, EU:C:2009:534����������������������������������������������������������Art 114, 4, 45 Case C-​46/​08, Carmen Media Group, EU:C:2010:505 ��������������������������������������������������������������Art 56, 30 Case C-​47/​08, Commission v Belgium, EU:C:2011:334 ���������������Art 49, 34: Art 51, 3, 4, 5, 6: Art 56, 34 Case C-​50/​08, Commission v France, EU:C:2011:335����������������������������������������������Art 49, 34: Art 56, 34 Case C-​51/​08, Commission v Luxembourg, EU:C:2011:336������������������������������������Art 49, 34: Art 56, 34 Case C-​53/​08, Commission v Austria, EU:C:2011:338 ��������������������������������������������Art 49, 34: Art 56, 34 Case C-​54/​08, Commission v Germany, EU:C:2011:339������������������������������������������Art 49, 34: Art 56, 34 Case C-​58/​08, Vodafone, EU:C:2010:321��������������������������������������Art 113, 5: Art 114, 23, 25, 26, 39, 40: Art 115, 6, 7: Art 191, 4: Art 294, 5 Case C-​59/​08, Copad, EU:C:2009:260 ����������������������������������������������������������������������������������� Art 101, 71 Case C-​61/​08, Commission v Greece, EU:C:2011:340����������������������������������������������Art 49, 34: Art 56, 34 Case C-​64/​08, Engelmann, EU:C:2010:506����������������������������������������������������������������Art 52, 9: Art 54, 19 Case C-​66/​08, Kozłowksi, EU:C:2008:437 ��������������������������������������������������������������������������������Art 82, 34 Case C-​67/​08, Block, EU:C:2009:92������������������������������������������������������������������������������������Art 63, 20, 46 Case C-​73/​08, Bressol, EU:C:2010:181��������������������������������������������������������������������Art 21, 37: Art 165, 5 Joined Cases C-​78–​80/​08, Paint Graphos, EU:C:2011:550 ������������������������������������������������Art 107, 68, 70 Case C-​89/​08 P, Commission v Ireland, EU:C:2009:742 ��������������������������������������������������������� Art 263, 67 Case C-​96/​08, CIBA, EU:C:2010:185��������������������������������������������������������������������Art 49, 33: Art 267, 44 Case C-​97/​08 P, Akzo Nobel, EU:C:2009:536������������������������������������������������������������������������� Art 101, 19 Case C-​104/​08, Kurt, EU:C:2008:357����������������������������������������������������������������������������������������Art 18, 16 Case C-​109/​08, Commission v Greece, EU:C:2009:346������������������������������������������������������������� Art 260, 6 Case C-​123/​08, Wolzenburg, EU:C:2009:616����������������������������������������������������������������������������Art 82, 34 Case C-​127/​08, Metock, EU:C:2008:335������������������������������������������������������������ Art 79, 5, 20: Art 267, 61 Case C-​128/​08, Damseaux, EU:C:2009:471 ������������������������������������������������������������������������������Art 63, 51 Case C-​130/​08, Gottwald, EU:C:2009:597��������������������������������������������������������������������������������Art 21, 27 Case C-​132/​08, Lidl Magyarország, EU:C:2009:281 ��������������������������������������������������������������� Art 114, 46 Case C-​135/​08, Rottmann, EU:C:2010:104 ��������������������������������� Art 20, 5: Pt 3 Title IV Chap 4 Intro, 6 Case C-​153/​08, Commission v Spain, EU:C:2009:618������������������������������������������������������������������Art 52, 7 Case C-​140/​08, Rakvere Lihakombinaat, EU:C:2009:667��������������������������������������������������������� Art 297, 7 Joined Cases C-​155/​08 & C-​157/​08, X-​van Schoot and Passenheim, EU:C:2009:368 �������������������������������������������������������������������������������������������������� Art 63, 50: Art 65, 23, 26 Case C-​160/​08, Commission v Germany, EU:C:2010:230����������������������������������������������������Art 51, 2, 3, 5 Case C-​171/​08, Commission v Portugal, EU:C:2010:412 ���������������������������������� Art 54, 27: Art 63, 15, 35 Case C-​175/​08, Abdullah, EU:C:2009:551 ��������������������������������������������������������������������������������Art 78, 32 Case C-​182/​08, Glaxo Wellcome, EU:C:2009:559������������������������������������������������������Art 63, 10: Art 65, 9 Case C-​183/​08 P, Provincia di Imperia, EU:C:2009:136����������������������������������������������������������� Art 263, 39 Case C-​203/​08, Sporting Exchange, EU:C:2010:307������������������������������������������������������������������Art 56, 27 Case C-​211/​08, Commission v Spain, EU:C:2010:340����������������������������������������������������������������Art 56, 20 Case C-​212/​08, Zeturf, EU:C:2011:437������������������������������������������������� Art 26, 32: Art 49, 57: Art 56, 57 Case C-​217/​08, Mariano, EU:C:2009:160����������������������������������������������������������������������������������Art 20, 13 Case C-​226/​08, Stadt Papenburg, EU:C:2010:10��������������������������������������������������������������������� Art 192, 25 Case C-​243/​08, Pannon, EU:C:2009:350�������������������������������������������������������������������������������� Art 169, 16 Case C-​254/​08, Futura Immobiliare, EU:C:2009:479 ������������������������������������������������������������� Art 191, 15 Case C-​258/​08, Ladbrokes Betting, EU:C:2010:308 ������������������������������������������������������������������Art 56, 27 Case C-​265/​08, Federutility, EU:C:2010:205��������������������������������������������������������������������������� Art 106, 50

lxxxvi

Table of Cases

Case C-​279/​08 P, Commission v Netherlands, EU:C:2011:551 ���������� Art 107, 68, 137: Art 108, 167, 178 Case C-​280/​08 P, Deutsche Telekom, EU:C:2010:603���������������������������������������������� Pt 3 Title VII Chap 1 Section 1 Intro, 5, 6: Art 102, 6, 78: Art 256, 12, 13 Case C-​296/​08 PPU, Goicoechea, EU:C:2008:457 ������������������������������������������������Art 82, 34: Art 267, 48 Case C-​301/​08, Bogiatzi, EU:C:2009:649���������������������������������������� Art 216, 10: Art 267, 13: Art 351, 10 Case C-​304/​08, Plus, EU:C:2010:12����������������������������������������������������������������������������������Art 169, 12, 13 Case C-​325/​08, Olympique Lyonnais, EU:C:2010:143 ��������������������������������������������������������Art 165, 9, 10 Case C-​337/​08, X, EU:C:2010:89����������������������������������������������������������������������������������Art 45, 67, 68, 70 Case C-​340/​08, M, EU:C:2010:232����������������������������������������������������������������������������������������� Art 215, 17 Case C-​343/​08, Commission v Czech Republic, EU:C:2010:14����������������������������������������������� Art 153, 54 Case C-​345/​08, Peśla, EU:C:2009:771����������������������������������������������������������������������Art 49, 42: Art 56, 41 Case C-​351/​08, Grimme, EU:C:2009:697����������������������������������������������������������������������������Art 26, 10, 11 Case C-​355/​08 P, WWF, EU:C:2009:286��������������������������������������������������������������������������������� Art 263, 29 Case C-​356/​08, Commission v Austria, EU:C:2009:401 ������������������������������������������������������Art 56, 12, 18 Case C-​362/​08 P, Internationaler Hilfsfond, EU:C:2010:40������������������������������������������������������� Art 263, 8 Case C-​371/​08, Ziebell, EU:C:2011:809������������������������������������������������������������������������������������Art 20, 22 Case C-​378/​08, Raffinerie Mediterranee (ERG), EU:C:2010:126��������������������������������������������� Art 191, 15 Case C-​382/​08, Neukirchinger, EU:C:2011:27 ����������������������������������������������������������������������������Art 26, 4 Case C-​384/​08, Attanasio Group, EU:C:2010:133���������������������� Art 26, 32: Art 49, 14, 19, 32: Art 56, 30 Case C-​386/​08, Brita (EC-​Israel Association Agreement), EU:C:2010:91����������������������������������� Art 216, 9 Case C-​388/​08, Leymann and Pustovarov, EU:C:2008:669 ��������������������������������������������������������Art 82, 34 Joined Cases C-​395–​396/​08, INPS, EU:C:2008:677����������������������������������������������Art 151, 5: Art 153, 54 Case C-​399/​08 P, Deutsche Post, EU:C:2010:481 ������������������������������������������������������������������� Art 256, 10 Case C-​400/​08, Commission v Spain (Shopping Centers), EU:C:2011:172������������Art 26, 25: Art 192, 38 Joined Cases C-​403/​08 & C-​429/​08, Football Association Premier League, EU:C:2011:631��������� Art 56, 56, 59 Joined Cases C-​436/​08 & C-​437/​08, Haribo, EU:C:2011:61��������������������������������������������������� Art 207, 21 Case C-​438/​08, Commission v Portugal, EU:C:2009:651 ��������������������������������������������������������Art 51, 6, 7 Case C-​439/​08, VEBIC, EU:C:2010:739������������������������������������� Pt 3 Title VII Chap 1 Section 1 Intro, 2: Art 101, 147: Art 102, 93 Case C-​446/​08, Solgar Vitamin’s France, EU:C:2010:233��������������������������������������������Art 36, 8: Art 168, 1 Case C-​458/​08, Commission v Portugal, EU:C:2010:692 ����������������������������������������������������������Art 26, 19 Case C-​482/​08, UK v Council, EU:C:2010:631����������������������������������������������� Pt 3 Title V Chap 2 Intro 6 Case C-​484/​08, Ausbanc, EU:C:2010:309������������������������������������������������������������������������������� Art 169, 16 Case C-​486/​08, Zentralbetriebsrat der Landeskrankenhāuser Tirols, EU:C:2010:215��������������� Art 155, 11 Case C-​498/​08 P, Fornaci Laterizi Danesi, EU:C:2009:447������������������������������������������������������� Art 263, 54 Case C-​506/​08 P, Sweden v Commission (MyTravel), EU:C:2011:496����������������������Art 15, 23: Art 108, 6 Case C-​507/​08, Commission v Slovakia, EU:C:2010:802������������������������������������������������������� Art 108, 101 Case C-​510/​08, Mattner, EU:C:2010:216 ����������������������������������������������������������������������������������Art 63, 46 Case C-​512/​08, Commission v France, EU:C:2010:579��������������������������������������������������������Art 56, 48, 54 Case C-​522/​08, Telekomunikacja Polska, EU:C:2010:135������������������������������������������������������� Art 169, 13 Case C-​533/​08, TNT Express Nederland, EU:C:2010:243������������������������������������������������������� Art 267, 13 Case C-​535/​08, Pignataro, EU:C:2009:204����������������������������������������������������������������������������� Art 267, 43 Case C-​537/​08 P, Kahla, EU:C:2010:769, ��������������������������������������������������������������������Art 108, 8, 86, 106 Case C-​541/​08, Fokus Invest, EU:C:2010:74��������������������������������������������������������������������������������Art 64, 9 Case C-​564/​08 P, SGL Carbon, EU:C:2009:703 ��������������������������������������������������������������������� Art 256, 13 Case C-​1/​09, CELF II, EU:C:2010:136��������������������������������������������������������������������������������� Art 108, 187 Case C-​14/​09, Genc, EU:C:2010:57 ������������������������������������������������������������������������������������Art 45, 24, 25 Case C-​20/​09, Commission v Portugal, EU:C:2011:214 ������������������������������������������������������������Art 63, 29 Case C-​28/​09, Commission v Austria, EU:C:2011:854 ��������������������������������������������Art 34, 20; Art 36, 23 Case C-​31/​09, Bolbol, EU:C:2010:351 ��������������������������������������������������������������������������������Art 78, 18, 19 Case C-​34/​09, Zambrano, EU:C:2011:124 ���������������������������������������� Art 20, 13, 14, 15, 16, 21: Art 25, 2 Case C-​52/​09, Konkurrensverket v Telia Sonera, EU:C:2011:83���������� Art 3, 6: Art 102, 10, 51, 77, 78, 87 Case C-​56/​09, Zanotti, EU:C:2010:288����������������������������������������������������������������������Art 56, 83: Art 57, 4 Joined Cases C-​57/​09 & C-​101/​09, Germany v B & D, EU:C:2010:661������������������������������Art 78, 19, 32 Case C-​67/​09 P, Nuova Agricast, EU:C:2010:607��������������������������������������������������������������������� Art 108, 89

Table of Cases

lxxxvii

Joined Cases C-​71/​09 P, C-​73/​09 P & C-​76/​09 P, Comitato ‘Venezia vuole vivere’, EU:C:2011:368������������������������������������������������������������������������������������Art 107, 117: Art 108, 168, 179 Case C-​72/​09, Établissements Rimbaud, EU:C:2010:645 ����������������������������������������Art 63, 28: Art 65, 24 Case C-​81/​09, Idryma Typou, EU:C:2010:622������������������������������������������������������������������������� Art 207, 21 Case C-​89/​09, Commission v France (Laboratories), EU:C:2010:772������������������������������������������Art 26, 32 Case C-​89/​09 P, Commission v Ireland, EU:C:2009:742 ��������������������������������������������������������� Art 263, 67 Case C-​90/​09 P, General Química, EU:C:2011:21������������������������������������������������������������������� Art 101, 21 Joined Cases C-​92–​93/​09, Schecke and Eifert, EU:C:2010:662 ��������������������������������Art 16, 20: Art 38, 13 Case C-​104/​09, Roca Álvarez, EU:C:2010:561������������������������������������������������������Art 155, 12: Art 157, 40 Joined Cases C-​106-​107/​09, Commission and Spain v Government of Gibraltar and UK, EU:C:2011:732������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� Art 107, 66 Case C-​108/​09, Ker-​Optika, EU:C:2010:725����������������������������������������������������� Art 26, 29: Art 34, 44, 55 Case C-​115/​09, Bund für Umwelt, EU:C:2011:289����������������������������������������������������������������� Art 191, 23 Case C-​119/​09, Société fiduciaire, EU:C:2011:208 ��������������������������������������������������������������Art 26, 29, 75 Case C-​127/​09, Coty, EU:C:2010:313����������������������������������������������������������������������������������������Art 36, 32 Case C-​137/​09, Josemans, EU:C:2010:774 ��������������������������������������������������������������Art 34, 57: Art 56, 78 Case C-​138/​09, Todaro Nunziatina, EU:C:2010:291��������������������������������������������Art 107, 16: Art 108, 73 Case C-​145/​09, Tsakouridis, EU:C:2010:708������������������������������������������������������������������������Art 45, 84, 85 Case C-​157/​09, Commission v Netherlands, EU:C:2011:794��������������������������������������������������� Art 49, 28. Case C-​161/​09, Kakavetsos-​Fragkopoulos, EU:C:2010:531 (Opinion AG Mengozzi)������������������Art 35, 11 Case C-​161/​09, Kakavetsos-​Fragkopoulos, EU:C:2011:110�������������������� Art 35, 1, 2, 13, 16: Art 36, 5, 30 Joined Cases C-​166–​167/​09, Stichting Natuur en Milieu, EU:C:2011:348��������������������������Art 288, 26, 32 Case C-​173/​09, Elchinov, EU:C:2010:581�������������������������������������������������� Art 56, 54: Art 267, 30, 31, 60 Case C-​194/​09 P, Alcoa, EU:C:2011:497������������������������������������������������������������������������������� Art 107, 139 Case C-​196/​09, Miles, EU:C:2011:388������������������������������������������������������������������������������Art 267, 21, 28 Case C-​197/​09 RX, M v EMEA, EU:C:2009:391��������������������������������������������������������������������� Art 256, 20 Case C-​205/​09, Eredics, EU:C:2010:623������������������������������������������������������������������������������������Art 82, 72 Case C-​212/​09, Commission v Portugal, EU:C:2011:717 ������������������������������������������������������� Art 207, 21 Case C-​213/​09, Chabo, EU:C:2010:716 ��������������������������������������������������������������������������������������Art 31, 3 Case C-​221/​09, AJD Tuna, EU:C:2011:153��������������������������������������������������������������������������������Art 41, 56 Case C-​230/​09, Etling EU:C:2011:271 ��������������������������������������������������������������������������������������Art 41, 12 Case C-​232/​09, Danosa, EU:C:2010:674������������������������������������������������������������������������������������Art 45, 19 Case C-​233/​09, Dijkman, EU:C:2010:397 ��������������������������������������������������������������Art 56, 28: Art 56, 83 Case C-​236/​09, Association Belge des Consommateurs Test-​Achats, EU:C:2011:100������������������������������������������������������������������������������������������������������Art 8, 2: Art 267, 67 Case C-​239/​09, Germany v Commission, EU:C:2003:514������������������������������������������������������� Art 263, 10 Case C-​240/​09, Lesoochranárskezoskupenie, EU:C:2011:125 �������� Art 191, 20, 23: Art 216, 17: Art 267, 15 Case C-​241/​09, Fluxys, EU:C:2010:753���������������������������������������������������������������������������������� Art 267, 41 Case C-​242/​09, Albron Catering, EU:C:2010:625������������������������������������������������������������������� Art 267, 64 Case C-​245/​09, Omalet, EU:C:2010:808������������������������������������������������������������������Art 49, 21: Art 56, 19 Case C-​261/​09, Mantello, EU:C:2010:683 ��������������������������������������������������������������������������������Art 82, 34 Case C-​262/​09, Meilicke, EU:C:2011:438����������������������������������������������������������������Art 63, 50: Art 65, 23 Case C‐264/​09, Commission v Slovakia, EU:C:2011:580��������������������������������������������������������� Art 351, 11 Case C-​269/​09, Commission v Spain, EU:C:2012:439����������������������������������������������Art 45, 61: Art 63, 50 Case C-​271/​09, Commission v Poland, EU:C:2011:855���������������������������������������� Art 63, 38: Art 65, 3, 33 Case C-​286/​09, Ricci, EU:C:2010:420����������������������������������������������������������������������������������������Art 20, 13 Case C-​291/​09, Guarnieri, EU:C:2011:217����������������������������������������������������������������Art 18, 3: Art 28, 20 Case C-​304/​09, Commission v Italy, EU:C:2010:812����������������������������������Art 108, 101, 108: Art 258, 51 Case C-​305/​09, Commission v Italy, EU:C:2011:274��������������������������������������������������������������� Art 258, 51 Case C-​306/​09, I.B., EU:C:2010:626������������������������������������������������������������������������������������������Art 82, 34 Joined Cases C-​307–​309/​09, Vicoplus, EU:C:2011:64����������������������������������������������������������������Art 56, 16 Case C-​322/​09 P, NDSHT, EU:C:2010:701������������������������������Art 108, 21, 137, 138, 142, 148, 155, 163 Case C-​338/​09, Yellow Cab, EU:C:2010:814�������������������Art 49, 50: Art 54, 10, 11, 30, 31, 32: Art 56, 51 Case C-​345/​09, van Delft, EU:C:2010:610 ��������������������������������������������������������������������������������Art 49, 67 Case C-​347/​09, Dickinger, EU:C:2011:582���������������������������������������������������������� Art 26, 28, 32: Art 52, 7 Case C-​352/​09 P, ThyssenKrupp Nirosta, EU:C:2011:191������������������������������������������������������� Art 101, 26

lxxxviii

Table of Cases

Case C-​357/​09 PPU, Kadzoev, EU:C:2009:741��������������������������������������������������������������������������Art 79, 25 Case C-​359/​09, Ebert, EU:C:2011:44����������������������������������������������������������������������������������������Art 53, 17 Case C-​360/​09, Pfleiderer, EU:C:2011:389��������������������������������� Pt 3 Title VII Chap 1 Section 1 Intro, 2: Art 102, 49, 95: Art 103, 3, 34 Case C-​362/​09 P, Athinaïki, EU:C:2010:783���������������������������������� Art 108, 137, 139, 142, 144, 161, 162 Case C-​367/​09, SGS Belgium, EU:C:2010:648����������������������������������������������������������������������� Art 288, 10 Joined Cases C-​372–​373/​09, Peñarroja, EU:C:2011:156���������������� Art 49, 16, 44: Art 51, 3, 6: Art 56, 43 Case C-​375/​09, Tele2 Polska, EU:C:2011:270������������������������������������������������������������������������� Art 288, 11 Case C-​377/​09, Hanssens-​Ensch, EU:C:2010:459������������������������������������������������Art 266, 1, 2: Art 274, 3 Case C-​388/​09, da Silva Martins, EU:C:2011:439������������������������������������������������������������������������Art 48, 1 Case C-​391/​09, Runevič-​Vardyn et Wardyn, EU:C:2011:291������������������������������������������������������Art 19, 17 Case C-​398/​09, Lady & Kid, EU:C:2011:540 ������������������������������������������������������������������������� Art 110, 18 Case C-​402/​09, Tatu, EU:C:2011:219������������������������������������������������������������������������������������� Art 110, 12 Case C-​410/​09, Polska Telefonia Cyfrowa, EU:C:2011:294 ������������������������������������������������������� Art 342, 6 Case C-​421/​09, Humanplasma, EU:C:2010:760������������������������������������������������������Art 36, 20: Art 168, 3 Case C-​428/​09, Union syndicale Solidaires Isère, EU:C:2010:612 ��������������������������������������������� Art 151, 9 Case C-​429/​09, Fuß, EU:C:2010:717 ��������������������������������������������������������������������������������������� Art 196, 5 Case C-​434/​09, McCarthy, EU:C:2011:277��������������������������������������������������������������������������������Art 20, 15 Case C-​439/​09, Pierre Fabre, EU:C:2011:649 ���������� Art 101, 55, 65, 66, 69, 71, 72, 73, 74, 81, 123, 128, 140 Joined Cases C-​446/​09 & C-​495/​09, Koninklijke Philips Electronics, EU:C:2011:796��������������� Art 206, 1 Case C-​447/​09, Prigge, EU:C:2011:573������������������������������������������������������������������������������������� Art 152, 5 Case C-​457/​09, Chartry, EU:C:2011:101�������������������������������������������������������������������������������� Art 267, 45 Case C-​460/​09, Inalca, EU:C:2013:111��������������������������������������������������������������������������������Art 340, 9, 19 Case C-​464/​09 P, Holland Malt, EU:C:2010:733��������������������������������������Art 107, 121, 122: Art 108, 171 Joined Cases C-​465/​09 P & C-​470/​09 P, Territorio Histórico de Vizcaya, EU:C:2011:372����� Art 107, 126 Case C-​483/​09, Gueye/​Sanchez, EU:C:2011:583������������������������������������������������������������������������Art 82, 72 Case C-​496/​09, Commission v Italy, EU:C:2011:740������������ Pt 3 Title VII Chap 1 Intro, 4: Art 260, 9, 14 Case C-​503/​09, Stewart, EU:C:2011:500������������������������������������������������������������������������������Art 21, 33, 34 Case C-​507/​09, Bernardi, EU:C:2010:259����������������������������������������������������������������������������������Art 82, 72 Case C-​521/​09 P, Elf Aquitaine, EU:C:2011:620��������������������������������������������������������������������� Art 101, 19 Case C-​539/​09, Commission v Germany, EU:C:2011:733������������������������������������������������������� Art 311, 16 Case C-​542/​09, Commission v Netherlands, EU:C:2012:346�����������������������������������������Art 45, 61, 62, 65 Case C-​548/​09 P, Bank Melli Iran, EU:C:2011:735 ������������������������������������������������������������Art 215, 20, 21 Case C-​1/​10, Sanchez, EU:C:2011:29 ����������������������������������������������������������������������������������������Art 82, 72 Case C-​2/​10, Azienda Agro-​Zootecnica Franchini, EU:C:2011:502����������������������������������������Art 193, 1, 2 Joined Cases C-​4/​10 & C-​27/​10, Bureau national interprofessionnel du Cognac, EU:C:2011:484������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� Art 288, 11 Case C-​10/​10, Commission v Austria, EU:C:2011:399 ��������������������������������������������������������������Art 63, 28 Case C-​17/​10, Toshiba, EU:C:2012:72 ������������������������������������������������������������������������������Art 103, 20, 21 Case C-​21/​10, Nagy, EU:C:2011:505������������������������������������������������������������������������������������������Art 41, 46 Case C-​25/​10, Missionswerk Werner Heukelbach, EU:C:2011:65����������������������������������������������Art 63, 46 Case C-​53/​10, Mücksch, EU:C:2011:585 ��������������������������������������������������������������������������������� Art 192, 6 Case C-​91/​10, VAV, EU:C:2010:558������������������������������������������������������������������������������������������Art 56, 84 Case C-​111/​10, Commission v Council (Lithuania), EU:C:2013:785������������������������������������� Art 108, 127 Case C-​117/​10, Commission v Council (Poland), EU:C:2013:786����������������������������������������� Art 108, 127 Case C-​118/​10, Commission v Council (Latvia), EU:C:2013:787 ����������������������������������������� Art 108, 127 Case C-​121/​10, Commission v Council (Hungary), EU:C:2013:784������������������������������������� Art 108, 127 Case C-​124/​10 P, EDF, EU:C:2012:318����������������������������������������������������������������������Art 107, 22–​25, 115 Joined Cases C-​128–​129/​10, Naftiliaki Etaireia Thasou, EU:C:2011:163������������������Art 49, 61: Art 56, 61 Case C-​130/​10, EP v Council, EU:C:2012:472 ������������������������������������������������������ Art 75, 5, 6: Art 215, 9 Case C-​137/​10, Communautés européennes v Région de Bruxelles-​Capitale, EU:C:2011:280�������� Art 335, 3 Case C-​163/​10, Patriciello, EU:C:2011:543������������������������������������������������������������������������������� Art 343, 2 Case C-​184/​10, Grasser, EU:C:2011:324������������������������������������������������������������������������������������Art 91, 23 Joined Cases C-​188–​189/​10, Melki and Abdeli, EU:C:2010:363���������������������� Art 77, 22, 23: Art 267, 31 Case C-​197/​10, Unió de Pagesos de Catalunya, EU:C:2011:590����������������������������������������������� Art 267, 41

Table of Cases

lxxxix

Case C-​209/​10, Post Danmark I, EU:C:2012:172 ��������������������� Art 102, 46, 51, 54, 55, 63, 64, 65, 69, 88 Case C-​211/​10 PPU, Povse, EU:C:2010:400������������������������������������������������������������������������������Art 81, 42 Case C-​214/​10, Schulte, EU:C:2011:465 (Opinion AG Trstenjak)������������������������������������������� Art 153, 52 Case C-​214/​10, Schulte, EU:C:2011:761��������������������������������������������������������������������������������� Art 153, 13 Case C-​275/​10, Residex, EU:C:2011:814������������������������������������������������������������������������������� Art 108, 191 Case C-​277/​10, Luksan, EU:C:2012; 65 ����������������������������������������������������������������������������������� Art 351, 6 Case C-​282/​10, Dominguez, EU:C:2012:33 ����������������������������������������������������������������Art 288, 30, 40, 42 Case C-​283/​10, Circul Globus Bucuresti, EU:C:2011:772������������������������������������������������������� Art 267, 44 Case C-​288/​10, Wamo, EU:C:2011:443 ����������������������������������������������������������������������������Art 169, 12, 13 Case C-​301/​10, Commission v UK, EU:C:2012:633��������������������������������������������������������������� Art 258, 40 Case C-​310/​10, Agafiţei e.a., EU:C:2011:467����������������������������������������������������������Art 19, 14: Art 267, 47 Case C-​316/​10, Danske Svineproducenter, EU:C:2011:863����������������������������������������������������� Art 288, 10 Case C-​318/​10, SIAT, EU:C:2012:415����������������������������������������������������������������������Art 63, 50: Art 65, 23 Case C-​340/​10, Commission v Cyprus, EU:C:2012:143 ��������������������������������������������������������� Art 192, 25 Case C-​355/​10, EP v Council, EU:C:2012:516 ������������������������������������������������������Art 77, 37: Art 290, 12 Joined Cases C-​357–​359/​10, Duomo, EU:C:2012:283 ��������������������������������������������������������������Art 26, 32 Case C-​364/​10, Hungary v Slovakia, EU:C:2012:630����������������������������������������������������������������� Art 259, 2 Case C-​366/​10, Air Transport Association of America and Others (ATAA), EU:C:2011:864������������������������������������������������������������������ Art 216, 10, 12: Art 263, 69: Art 351, 3, 10 Case C-​371/​10, National Grid Indus, EU:C:2011:785���������������������������������������� Art 49, 64: Art 54, 12, 38 Case C-​376/​10 P, Tay Za, EU:C:2012:138��������������������������������������������������������������������������Art 215, 16, 23 Case C-​378/​10, Vale Építési kft, EU:C:2012:440��������������������������������������������������������������������Art 54, 23, 26 Case C-​386/​10 P, Chalkor, EU:C:2011:815������������������������������������������������������������������������������� Art 261, 4 Case C-​393/​10, O’Brien, EU:C:2012:110��������������������������������������������������������������������������������� Art 151, 9 Joined Cases C-​399/​10 P & C-401/​10 P, Bouygues, EU:C:2013:175 ��������������������������������������� Art 107, 27 Case C-​400/​10 PPU, Mc B, EU:C:2010:582��������������������������������������������������������������������������������Art 67, 1 Case C-​404/​10 P, Éditions Odile Jacob, EU:C:2012:393 ������������������������������������������������������������Art 15, 23 Joined Cases C-​411/​10 & C-​493/​10, N.S. and M.E., EU:C:2011:865������������ Art 67, 1: Art 78, 17, 29, 50 Case C-​417/​10, 3M Italia, EU:C:2012:184 ����������������������������������������������������������������������������� Art 107, 70 Case C-​424/​10, Ziolkowski, EU:C:2011:866������������������������������������������������������������������������������Art 21, 16 Case C-​430/​10, Gaydarov, EU:C:2011:749��������������������������������������������������������������������������������Art 45, 79 Case C-​443/​10, Bonnarde, EU:C:2011:641������������������������������������������������������������Art 91, 29, Art 114, 46 Case C-​456/​10, ANETT, EU:C:2012:241���������������������������������������������� Art 34, 32: Art 36, 5: Art 37, 3, 4 Case C-​457/​10, Astra Zeneca, EU:C:2012:770��������������������������������������������������������������������Art 102, 50, 54 Case C-​459/​10 P, Freistaat Sachsen, EU:C:2011:515 ������������������������������������������������������������� Art 107, 118 Joined Cases C-​463/​10 P & C-​475/​10 P, Germany and Others v Commission, EU:C:2011:656������������������������������������������������������������������������������������������������Art 108, 159: Art 263, 6 Case C-​477/​10 P, Agrofert, EU:C:2012:394������������������������������������������������������������������������������� Art 108, 6 Case C-​489/​10, Bonda, EU:C:2012:319 ������������������������������������������������������������������������������������Art 41, 45 Case C-​490/​10, EP v Council, EU:C:2012:525 �������������������������������� Art 194, 8: Art 264, 10: Art 337, 2, 3 Case C-​491/​10 PPU, Aguirre Zarraga, EU:C:2010:828 ��������������������������������������������������������������Art 81, 42 Case C-​498/​10, X, EU:C:2012:635��������������������������������������������������������������������������Art 56, 82: Art 63, 50 Case C-​506/​10, Graf, EU:C:2011:643����������������������������������������������������������������������������������������Art 45, 11 Case C-​508/​10, Commission v Netherlands, EU:C:2012:243�����������������������������������������������Art 79, 18, 39 Joined Cases C-​539/​10 P & C-​550/​10 P, Stichting Al-​Aqsa, EU:C:2012:711 ���������� Art 215, 18: Art 288, 8, 9 Case C-​547/​10, Switzerland v Commission, EU:C:2013:139������������������������������������������������������Art 45, 11 Case C-​549/​10, Tomra, EU:C:2012:221 ���������������������������������������������������� Art 102, 10, 50, 55, 57, 69, 70 Case C-​566/​10, Italy v Commission, EU:C:2012:752�������������������������������������������������������������Art 342, 8, 9 Case C-​571/​10, Servet Kamberaj, EU:C:2012:233����������������������������������������������������������������������Art 79, 18 Case C-​577/​10, Commission v Belgium, EU:C:2012:814 ���������������� Art 34, 30: Art 45, 68: Art 56, 26, 30 Joined Cases C-​578–​580/​10, van Putten, Mook and Frank, EU:C:2012:246 ��������������������������������Art 63, 9 Joined Cases C-​581/​10 & C-​629/​10, Nelson, EU:C:2012:657������������������������������������������������� Art 169, 21 Case C-​583/​10, Nolan, EU:C:2012:638����������������������������������������������������������������������������������� Art 267, 47 Joined Cases C-​584/​10 P, C-​593/​10 P & C-​595/​10 P, Kadi II, EU:C:2013:518��������������Art 215, 4, 19, 22, 24, 26: Art 220, 18

xc

Table of Cases

Case C-​586/​10, Kücük, EU:C:2012:39 ����������������������������������������������������������������������������������� Art 155, 10 Case C-​602/​10, SC Volksbank România, EU:C:2012:443 ������������������������������������������������������� Art 267, 46 Case C-​606/​10, ANAFE, EU:C:2012:348������������������������������������������������������������������������������Art 288, 7, 8 Joined Cases C-​608/​10, C-​10/​11 & C-​23/​11, Südzucker������������������������������������������������������������Art 41, 39 Case C-​610/​10, Commission v Spain (Magefesa III), EU:C:2012:781 ������ Art 108, 112: Art 260, 6, 12, 13 Case C-​614/​10, Commission v Austria, EU:C:2012:631 ������������������������������������������������������������Art 16, 13 Case C-​615/​10, Insinööritoimisto InsTiimi, EU:C:2012:324��������������������������������������������������Art 346, 6, 9 Case C-​617/​10, Åkerberg Fransson, EU:C:2013:105���������������Pt 1 Title II Intro, 6: Art 83, 35: Art 267, 8 Case C-​619/​10, Seramico, EU:C:2012:247 ��������������������������������������������������������������������������������Art 81, 41 Case C-​5/​11, Donner, EU:C:2012:370���������������������������������������������������������������������������������������Art 36, 34 Case C-​7/​11, Caronna, EU:C:2012:396����������������������������������������������������������������������������������� Art 101, 26 Case C-​17/​11, RX, Petrilli, EU:C:2011:55������������������������������������������������������������������������������� Art 256, 20 Case C-​18/​11, Philips Electronics, EU:C:2012:532 �������������������������������������� Art 45, 67, 70: Art 54, 35, 37 Case C-​27/​11, Vinkov, EU:C:2012:326����������������������������������������������������������������������������������� Art 267, 43 Case C-​31/​11, Scheunemann, EU:C:2012:481 ���������������� Art 49, 7: Art 54, 5, 6, 7: Art 56, 18: Art 63, 14 Case C-​32/​11, Allianz Hungária Biztosító, EU:C:2013:160������������������������������������ Art 101, 50, 52, 56, 58 Case C-​35/​11, Test Claimants in the FII Group Litigation, EU:C:2012:707���������������������������� Art 54, 7, 8: Art 56, 18: Art 207, 19 Case C-​39/​11, VBV-​Vorsorgekasse, EU:C:2012:327 ���������������� Art 63, 10, 28, 44: Art 65, 33: Art 114, 51 Case C-​40/​11, Iida, EU:C:2012:691 ������������������������������������������������������������������������������������������Art 20, 15 Case C-​41/​11, Inter-​Environnement Wallonie et Terre wallonne, EU:C:2012:103������������������� Art 191, 12 Case C-​42/​11, Lopes da Silva Jorge, EU:C:2012:517 ���������������������������� Art 82, 34: Art 288, 43, 45, 46, 49 Case C-​59/​11, Kokopelli, EU:C:2012:447������������������������������������������������������������������������������������Art 39, 4 Case C-​61/​11 PPU, El Dridi, EU:C:2011:268����������������������������������������������������������������������Art 79, 25, 26 Joined Cases C-​71/​11 & C-​99/​11, Y and Z, EU:C:2015:518 ������������������������������������������������Art 78, 17, 32 Case C-​72/​11, Afrasiabi, EU:C:2011:874����������������������������������������������������������������������������Art 215, 14, 28 Case C-​73/​11 P, Frucona Košice, EU:C:2013:32����������������������������������������������������������������������� Art 107, 29 Case C-​75/​11, Commission v Austria, EU:C:2012:605 ��������������������������������������������Art 18, 13: Art 21, 29 Case C-​77/​11, Council v EP, EU:C:2013:559����������������������������������������������������������������������������� Art 314, 2 Case C-​79/​11, Giovanardi, EU:C:2012:448��������������������������������������������������������������������������������Art 82, 72 Case C-​89/​11 P, E.ON Energie, EU:C:2012:738 ����������������������������������������������������������������������� Art 261, 5 Case C-​97/​11, Amia, EU:C:2012:306 ������������������������������������������������������������������������������������� Art 288, 42 Case C-​126/​11, Inno, EU:C:2011:851��������������������������������������������������������������������������������Art 169, 12, 13 Case C-​135/​11, IFAW, EU:C:2012:376��������������������������������������������������������������������������������������Art 15, 17 Case C-​138/​11, Compass-​Datenbank, EU:C:2012:449������������������������������������������������������������� Art 101, 7 Case C-​146/​11, Pimix Maksu, EU:C:2012:450 ������������������������������������������������������������������������� Art 342, 6 Case C-​150/​11, Commission v Belgium, EU:C:2012:539 ��������������������������������������Art 34, 21: Art 114, 46 Case C-​157/​11, Sibilio, EU:C:2012:148 ��������������������������������������������������������������������������������� Art 267, 42 Case C-​161/​11, Vino, EU:C:2011:420������������������������������������������������������������������������������������� Art 267, 45 Case C-​167/​11, Cantiere navale De Poli, EU:C:2012������������������������������������������������������������� Art 107, 126 Case C-​171/​11, Fra.bo SpA, EU:C:2012:453��������������������������������������������������������������������������������Art 34, 5 Case C-​172/​11, Erny, EU:C:2012:399����������������������������������������������������������������������Art 45, 51: Art 152, 5 Case C-​176/​11, HIT, EU:C:2012:454���������������������������������������� Art 49, 34, 51: Art 56, 32, 53: Art 63, 30 Case C-​179/​11, Cimade, EU:C:2012:594 ����������������������������������������������������������������������������������Art 78, 54 Joined Cases C-​197/​11 & C-​203/​11, Libert, EU:C:2013:288������������������ Art 21, 5: Art 56, 11: Art 107, 94 Case C-​199/​11, Otis, EU:C:2012:684��������������������������������������������������������������������Art 103, 32: Art 335, 3 Case C-​202/​11, Las, EU:C:2013:239������������������������������������������������������������������������Art 45, 61: Art 167, 4 Case C-​206/​11, Köck, EU:C:2013:14 ������������������������������������������������������������������������������������� Art 169, 13 Case C-​216/​11, Commission v France, EU:C:2012:819��������������������������������������������������������������Art 34, 21 Case C-​221/​11, Demirkan, EU:C:2013:583�������������������������������������������� Art 26, 11: Art 34, 15: Art 45, 12 Case C-​226/​11, Expedia, EU:C:2012:795 ������������������������������ Art 101, 84, 89, 90: Art 102, 49: Art 103, 3 Joined Cases C-​237–​238/​11, France v EP, EU:C:2012:796��������������������������������������������������������� Art 229, 4 Case C-​243/​11 P, Ziegler, EU:C:2013:513��������������������������������������������������������������Art 101, 107, 108, 109 Case C-​249/​11, Byankov, EU:C:2012:608������������������������������������������������������������������������������������Art 21, 4 Case C-​256/​11, Dereci, EU:C:2011:734 ������������������������������������������������������������������������������������Art 20, 15 Case C-​261/​11, Commission v Denmark, EU:C:2013:480����������������������������������������������������������Art 45, 10

Table of Cases

xci

Joined Cases C-​274/​11 & C-​285/​11, Spain and Italy v Council (Unitary patent), EU:C:2013:240����������������Art 3, 2, 4: Art 27, 2: Art 118, 2, 8, 10, 13: Art 326, 8: Art 327, 2: Art 328, 1 Case C-​275/​11, Elrick, EU:C:2013:684��������������������������������������������������������������������������������������Art 21, 35 Case C-​280/​11 P, Access Info Europe, EU:C:2013:671���������������������������������������� Art 15, 14, 21: Art 339, 2 Case C-​283/​11, Sky Österreich, EU:C:2013:28����������������������������������������������������������������������� Art 267, 21 Case C-​288/​11 P, Flughafen Leipzig-​Halle, EU:C:2012:821������������������������������������������������Art 107, 73, 75 Case C-​292/​11 P, Commission v Portugal, EU:C:2014:3 ��������������������������������������������������������� Art 260, 18 Case C-​300/​11, ZZ, EU:C:2013:363��������������������������������������������������������������������������������������� Art 215, 26 Case C-​313/​11, Commission v Poland, EU:C:2013:481����������������������������������������������������������� Art 258, 30 Case C-​329/​11, Achugbabian, EU:C:2011:807 ��������������������������������������������������������������������������Art 79, 25 Case C-​335/​11, Ring, EU:C:2013:222����������������������������������������������������������������������������������������Art 19, 24 Joined Cases C-​338–​347/​11 Santander Asset Management SGIIC, EU:C:2012:286��������������������������������������������������������������������������������������������������Art 65, 21: Art 267, 64 Case C-​350/​11, Argenta Spaarbank, EU:C:2013:447������������������������������������������������Art 54, 40: Art 65, 20 Case C-​356/​11, O. and S., EU:C:2012:776��������������������������������������������������������������������������������Art 20, 15 Case C-​358/​11, Lapin, EU:C:2013:142����������������������������������������������������������������������������������� Art 192, 19 Case C-​364/​11, El Kott, EU:C:2012:569������������������������������������������������������������������������������Art 78, 17, 19 Case C-​367/​11, Prete, EU:C:2012:668����������������������������������������������������������������������������������������Art 45, 31 Case C-​373/​11, Pannellinios, EU:C:2013:567������������������������������������������������������������������������������Art 39, 4 Case C-​379/​11, Caves Krier, EU:C:2012:798���������������������������������Art 21, 3: Art 45, 36, 52, 61: Art 54, 45 Case C-​394/​11, Belov, EU:C:2013:48 ������������������������������������������������������������������������������������� Art 267, 27 Case C-​396/​11, Radu, EU:C:2013:39 ����������������������������������������������������������������������������������������Art 82, 34 Case C-​398/​11, Hogan, EU:C:2013:272��������������������������������������������������������������������������������� Art 153, 19 Case C-​399/​11, Melloni, EU:C:2013:107 ������������������������������������������������������������������Art 67, 1: Art 82, 34 Case C-​405/​11 P, Buczek Automotive, EU:C:2013:186 ����������������������������������������������������������� Art 107, 29 Case C-​413/​11, Germanwings, EU:C:2013:246����������������������������������������������������������������������� Art 169, 21 Case C-​414/​11, Daiichi Sankyo, EU:C:2013:520���������������������������� Art 3, 14: Art 207, 11, 17: Art 267, 15 Case C-​417/​11 P, Bamba, EU:C:2012:718������������������������������������������������������������������������������� Art 215, 18 Case C-​418/​11, Texdata Software, EU:C:2013:588 ����������������������������������������������������������������������Art 54, 1 Case C-​426/​11, Alemo-​Herron, EU:C:2013:521������������������������������������������������������������������������Art 54, 43 Case C-​427/​11, Kenny, EU:C:2013:122�����������������������������������������������������������������������������Art 157, 23, 31 Case C-​428/​11, Purely Creative, EU:C:2012:651��������������������������������������������������������������������� Art 169, 13 Case C-​430/​11, Sagor, EU:C:2012:777 ��������������������������������������������������������������������������������������Art 79, 25 Case C-​431/​11, UK v Council, EU:C:2013:589��������������������������������������������������������������������������Art 45, 10 Case C-​438/​11, Lagura Vermögensverwaltung, EU:C:2012:703����������������������������������������������������Art 32, 7 Case C-​441/​11 P, Verhuizingen Coppens, EU:C:2012:778��������������������������������������������������������� Art 264, 3 Case C-​443/​11, Jeltes, EU:C:2013:224 ����������������������������������������������������������������������������������������Art 48, 3 Case C-​469/​11 P, Evropaïki Dynamiki, EU:C:2012:705������������������������������������Art 266, 8: Art 340, 26, 27 Case C-​470/​11, SIA Garkalns, EU:C:2012:505 ��������������������������������������������������������Art 49, 51: Art 56, 53 Case C-​475/​11, Konstantinides, EU:C:2013:542������������������������������������������������������������������������Art 56, 75 Joined Cases C-​478–​482/​11 P, Gbagbo, EU:C:2013:258������������ Art 215, 17, 29: Art 263, 54: Art 275, 11 Case C-​501/​11 P, Schindler, EU:C:2013:522��������������������������������������������������������Art 101, 26: Art 103, 43 Case C-​510/​11 P, Kone, EU:C:2013:696��������������������������������������������������������������������������������� Art 103, 43 Joined Cases C-​514/​11 P & C-​605/​11 P, LPN, EU:C:2013:738�������������������������� Art 15, 23, 25: Art 258, 3 Joined Cases C-​523/​11 & C‑585/11 Prinz and Seeberger, EU:C:2013:52������������������������������������Art 21, 35 Case C-​534/​11, Arslan, EU:C:2013:343��������������������������������������������������������������������������������������Art 79, 23 Case C-​536/​11, Donau Chemie, EU:C:2013:366����������������������������������������������������������������Art 103, 34, 75 Case C-​544/​11, Petersen, EU:C:2013:124����������������������������������������������������������������������������Art 45, 52, 61 Case C-​545/​11, Agrargenossenschaft Neuzelle, EU:C:2013:169����������������������������������������������������Art 39, 4 Case C-​559/​11, Pelckmans, EU:C:2012:615 ��������������������������������������������������������������������������� Art 169, 13 Case C-​575/​11, Eleftherios-​Themistoklis Nasiopoulos, EU:C:2013:430 ������� Art 49, 44: Art 53, 15: Art 56, 43 Case C-​583/​11 P, Inuit Tapiriit Kanatami, EU:C:2013:625 ��������������������������������������������Art 263, 1, 18, 34 Case C-​615/​11 P, Ryanair, EU:C:2013:310 ��������������������������������������������������������������������������� Art 108, 126 Case C-​628/​11, International Jet Management, EU:C:2014:171 ��������������������������������Art 18, 20: Art 58, 3 Case C-​639/​11, Commission v Poland, EU:C:2014:173����������������������������������������������������������������Art 36, 6 Case C-​658/​11, EP v Council, EU:C:2014:2025 ��������������������������������������������������������������������Art 275, 4, 5

xcii

Table of Cases

Joined Cases C-​660/​11 & C-​8/​12, Biasci, EU:C:2013:550���������� Art 49, 50, 51, 59: Art 56, 50, 51, 53, 60 Case C-​677/​11, Doux elevage, EU:C:2013:348 ����������������������������������������������������������������������� Art 107, 46 Case C-​678/​11, Commission v Spain, EU:C:2014:2434��������������������������������������������������������Art 56, 25, 34 Case C-​681/​11, Schenker, EU:C:2013:404 ��������������������������������� Pt 3 Title VII Chap 1 Section 1 Intro, 2: Art 101, 147: Art 102, 93: Art 103, 28 Case C-​1/​12, Ordem dos Técnicos Oficiais de Contas, EU:C:2013:127 ����������������������������������� Art 106, 45 Case C-​20/​12, Giersch, EU:C:2013:411���������������������������������������������������� Art 21, 3: Art 45, 60, 61, 64, 66 Case C-​23/​12, Zakaria, EU:C:2013:24����������������������������������������������������������������������������������������Art 77, 34 Joined Cases C-​24 & 72/​12, X and TBG, EU:C:2014:1385������������������������������������������������������� Art 199, 5 Case C-​28/​12, Commission v Council (Air Transport Agreement), EU:C:2015:282����������������� Art 216, 17 Case C-​43/​12, Commission v Council and EP (Traffic offences), EU:C:2014:298��������������������Art 91, 4, 33 Case C-​46/​12, N., EU:C:2013:97 ����������������������������������������������������������������������������������������������Art 45, 15 Case C-​47/​12, Kronos, EU:C:2014:2200������������������������������������������������������������������Art 54, 40: Art 65, 20 Case C-​56/​12 P, EFIM, EU:C:2013:575����������������������������������������������������������������������������������� Art 102, 33 Case C-​58/​12, Groupe Gascogne, EU:C:2013:770����������������������������������������������������������������Art 340, 9, 19 Case C-​61/​12, Commission v Lithouania, EU:C:2014:172 ����������������������������������������������������������Art 36, 6 Case C-​63/​12, Commission v Council, EU:C:2013:547 (Opinion AG Bot)������������������������������� Art 160, 2 Case C-​63/​12, Commission v Council, EU:C:2013:752������������������������������������������������������������� Art 336, 2 Case C-​68/​12, Protimonopolný úrad Slovenskej republiky, EU:C:2013:71������������������������������� Art 101, 59 Case C-​80/​12, Felixstowe Dock, EU:C:2014:200������������������������������������������������������������������������Art 54, 38 Case C-​83/​12 PPU, Vo, EU:C:2012:202 ������������������������������������������������������������������������������������Art 77, 43 Case C-​84/​12, Koushaki, EU:C:2013:862����������������������������������������������������������������������������������Art 77, 43 Case C-​86/​12, Alokpa, EU:C:2013:645����������������������������������������������������������������������Art 20, 15: Art 21, 5 Case C-​87/​12, Ymeraga, EU:C:2013:291������������������������������������������������������������������������������Art 20, 15, 22 Case C-​99/​12, Eurofit, EU:C:2013:487��������������������������������������������������������������������������������������Art 41, 39 Case C-​101/​12, Schaible, EU:C:2013:661����������������������������������������������������������������������������������Art 38, 13 Joined Cases C-​103/​12 & C-​165/​12, EP and Commission v Council, EU:C:2014:2400�����������Art 43, 8, 9: Art 216, 2: Art 218, 20 Joined Cases C-​105–​107/​12, Essent, EU:C:2013:677����������������������� Art 65, 33: Art 194, 11: Art 345, 2, 3 Case C-​109/​12, Laboratoires Lyocentre, EU:C:2013:626��������������������������������������������������������� Art 168, 14 Case C-​114/​12, Commission v Council (Broadcasting Organisations), EU:C:2014:2151��������������������������������������������������������������� Art 3, 16, 21, 23, 24, 26, 27, 28: Art 220, 24 Case C-​128/​12, Sindicato dos Bancários do Norte, EU:C:2013:149����������������������������������������� Art 267, 45 Case C-​129/​12, Magdeburger Mühlenwerke, EU:C:2013:200����������������������������������������������� Art 108, 198 Case C-​131/​12, Google Spain, EU:C:2014:317����������������������������������������������������������������������Art 16, 8, 11 Case C-​132/​12 P, Stichting Woonpunt, EU:C:2014:100���������������������������������������������������������� Art 263, 20 Case C-​137/​12, Commission v Council, EU:C:2013:675�����������������������������������������Art 3, 14: Art 114, 25: Art 207, 7, 11: Art 218, 1: Art 220, 24 Case C-​140/​12, Brey, EU:C:2013:565���������������������������������� Art 21, 18, 19, 20, 22: Art 45, 32: Art 342, 4 Joined Cases C-​162–​163/​12, Airport Shuttle Express, EU:C:2014:74����������������������������������Art 267, 44, 50 Case C-​176/​12, Association de médiation sociale, EU:C:2014:2����������������������������Art 153, 32: Art 288, 30 Case C-​179/​12 P, The Dow Chemical Company, EU:C:2013:605 ������������������������������������������� Art 101, 21 Case C-​181/​12, Welte, EU:C:2013:662�������������������������������������������������� Art 63, 46: Art 64, 6: Art 207, 19 Case C-​190/​12, Emerging Markets Series, EU:C:2014:249 ����������������������������������������������������� Art 267, 64 Case C-​192/​12, West, EU:C:2012:404����������������������������������������������������������������������������������������Art 82, 34 Joined Cases C-​199–​201/​12, X, Y and Z, EU:C:2013:270����������������������������������������������������Art 78, 17, 32 Joined Cases C-​204–​208/​12, Essent Belgium, EU:C:2013:294 (Opinion AG Bot)������������������������Art 11, 2 Joined Cases C-​204–​208/​12, Essent Belgium, EU:C:2014:2192����������������������������������Art 34, 31: Art 52, 2 Joined Cases C-​214​-2​ 15/​12 P & C-​223/​12 P, Land Burgenland v Commission, EU:C:2013:682��������������������������������������������������������������������������������������������������������������Art 107, 27, 29 Case C-​216/​12, Hliddal, EU:C:2013:568 ����������������������������������������������������������������������������Art 157, 9, 12 Case C-​220/​12, Thiele Meneses, EU:C:2013:683������������������������������������������������������������������������Art 21, 35 Case C-​221/​12, Belgacom, EU:C:2013:736������������������������������������������������������������������������������Art 52, 2, 7 Case C-​228/​12, Commission v Hungary, EU:C:2014:237��������������������������������������������������������� Art 260, 3 Case C-​233/​12, Gardella, EU:C:2013:449����������������������������������������������������������������������������������Art 48, 17 Case C-​239/​12 P, Abdulrahim, EU:C:2013:331����������������������������������������������������Art 215, 25: Art 263, 42

Table of Cases

xciii

Case C-​242/​12, Deutsche Lufthansa, EU:C:2013:755����������������������������������������������������������� Art 108, 183 Case C-​262/​12, Vent de colere, EU:C:2013:851�������������������������������������������� Art 107, 40, 50, 54, 133, 136 Case C-​270/​12, UK v EP and Council (Short selling), EU:C:2014:18������������������ Art 114, 4, 24, 30, 32, 33 Case C-​270/​12, UK v EP and Council (Short selling), EU:C:2013:562������������������������������������� Art 352, 24 Case C-​274/​12 P, Telefonica, EU:C:2013:852�����������������������������������������������Art 108, 168: Art 263, 36, 37 Case C-​278/​12 PPU, Adil, EU:C:2012:508���������������������������� Art 26, 14: Art 72, 1: Art 77, 22, 23, 26, 27 Case C-​284/​12, Flughafen Frankfurt-​Hahn, EU:C:2013:755������������������������Art 107, 72, 77: Art 108, 188 Case C-​287/​12 P, Ryanair, EU:C:2013:395 ��������������������������������������������������������������������������� Art 108, 118 Case C-​288/​12, Commission v Hungary, EU:C:2014:237����������������������������������������������������������Art 16, 13 Case C-​291/​12, Schwarz, EU:C:2013:670����������������������������������������������������������������������������������Art 77, 35 Joined Cases C-​293/​12 & C-​594/​12, Digital Rights Ireland, EU:C:2014:238������������������������������Art 87, 29 Case C-​306/​12, Welter, EU:C:2013:650 ��������������������������������������������������������������������������������� Art 288, 46 Case C-​313/​12, Romeo, EU:C:2013:718������������������������������������������������������������������Art 49, 24: Art 56, 21 Case C-​326/​12, van Caster, EU:C:2014:2269������������������������������������������������������������������������������Art 56, 82 Case C-​327/​12, SOA Nazionale Costruttori, EU:C:2013:827 �������������������������������� Art 49, 29: Art 51, 5, 6 Case C-​334/​12 RX, Arango Jaramillo, EU:C:2012:468 ����������������������������������������������������������� Art 256, 20 Case C-​334/​12 RX-​II, Jaramillo, EU:C:2013:134���������������������������������������������������������������������������Art 7, 2 Case C-​348/​12 P, Kala Naft, EU:C:2013:776��������������������������������������������������������������������������� Art 215, 23 Case C-​350/​12 P, In ’t Veld, EU:C:2014:2039 ��������������������������������������������������������Art 15, 22: Art 218, 18 Case C-​351/​12, OSA, EU:C:2014:110���������������������������������������������������� Art 49, 16: Art 56, 19, 56, 58, 59 Case C-​358/​12, Consorzio Stabile Libor Lavori Pubblici, EU:C:2014:2063��������������Art 49, 12: Art 56, 12 Case C-​365/​12, ENBW, EU:C:2014:112������������������������������������������������������������������������������������Art 15, 25 Case C-​367/​12, Sokoll-​Seebacher, EU:C:2014:68 ������������������������������������������������������������������� Art 267, 44 Case C-​368/​12, Adiamix, EU:C:2013:257����������������������������������������������������������������������������� Art 108, 206 Case C-​370/​12, Pringle, EU:C:2012:756��������������Art 3, 10: Art 5, 3: Art 107, 161: Art 123, 9: Art 125, 4: Art 127, 3: Art 136, 6: Art 273, 2, 4, 5: Art 344, 1: Art 352, 1 Case C-​377/​12, Commission v Council (Philippines PCA), EU:C:2014:1903�������� Art 207, 5: Art 212, 3: Art 217, 4: Art 218, 37 Case C-​378/​12, Onuekwere, EU:C:2014:13�������������������������������������������������������������������������������Art 21, 30 Case C-​382/​12 P, MasterCard, EU:C:2014:2201�������������������������������������������������� Art 101, 30, 33, 83, 130 Case C-​390/​12, Pfleger, EU:C:2014:281 ��������������������������������������������������������������������������������������Art 52, 9 Case C-​394/​12, Abdullahi, EU:C:2013:813������������������������������������������������������������Art 78, 52: Art 288, 11 Case C-​396/​12, van der Ham, EU:C:2014:98 ����������������������������������������������������������������������������Art 41, 47 Case C-​398/​12, M., EU:C:2014:1057����������������������������������������������������������������������������������������Art 82, 43 Case C-​399/​12, Germany v Council (OIV), EU:C:2014:2258���������������������������������Art 3, 24: Art 216, 10: Art 218, 2, 26, 29, 37: Art 220, 2, 5, 12 Joined Cases C-​401/​12 P & C-​403/​12 P, Vereiniging Milieudefensie (Aarhus Convention), EU:C:2015:4����������������������������������������������������������������������������������������������Art 207, 64: Art 216, 11, 12 Joined Cases C-​404-​405/​12 P, Stichting Natuur en Milieu and Pesticide Action Network Europe, EU:C:2015:5������������������������������������������������������������������������������������������� Art 263, 69 Joined Cases C-​419-​420/​12, Crono Service, EU:C:2014:81����������������������������������������������������� Art 267, 44 Case C-​421/​12, Commission v Belgium, EU:C:2014:2064 ��������������������������������������������������������Art 34, 21 Case C-​425/​12, Portgás, EU:C:2013:829����������������������������������������������������������������������������Art 288, 19, 36 Case C-​427/​12, Commission v EP and Council, EU:C:2014:170������������������������Art 290, 4, 13: Art 291, 8 Case C-​430/​12, Luca, EU:C:2013:467����������������������������������������������������������������������������������������Art 56, 54 Case C-​434/​12, Slancheva sila, EU:C:2013:546��������������������������������������������������������������������������Art 41, 45 Case C-​437/​12, X, EU:C:2013:857������������������������������������������������������������������������������������������� Art 110, 2 Case C-​456/​12, O & B, EU:C:2014:135��������������������������������������������������������������������������������������Art 79, 5 Case C-​457/​12, S and G., EU:C:2014:136����������������������������������������������������������������������������������Art 45, 78 Case C-​474/​12, Schiebel Aircraft, EU:C:2014:2139������������������������ Art 18, 5: Art 45, 36, 60: Art 346, 1, 6 Case C-​476/​12, Österreichischer Gewerkschaftsbund, EU:C:2014:2332 ��������������������������������� Art 155, 11 Case C-​483/​12, Pelckmans Turnhout, EU:C:2014:304����������������������������������������������������������������Art 34, 40 Joined Cases C-​501–​506/​12 & C-​540–​541/​12, Specht, EU:C:2014:2005��������������Art 19, 10: Art 340, 18 Case C-​507/​12, Saint Prix, EU:C:2014:2007������������������������������������������������������������������������������Art 49, 67 Case C-​509/​12, Instituto Portuário e dos Transportes Marítimos (IPTM), EU:C:2014:54��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������Art 52, 7, 10

xciv

Table of Cases

Case C-​514/​12, Zentralbetriebsrat der gemeinnützigen Salzburger Landeskliniken, EU:C:2013:799����������������������������������������������������������������������������������������������������������������Art 45, 50, 62 Joined Cases C-​516–​518/​12, CTP, EU:C:2014:220����������������������������������������������������������������� Art 107, 56 Case C-​527/​12, Commission v Germany (Biria), EU:C:2014:2193 ������������������������Art 108, 106, 108, 128 Case C-​539/​12, Lock, EU:C:2014:351������������������������������������������������������������������������������������� Art 153, 13 Case C-​551/​12 P(R), EDF, EU:C:2013:157����������������������������������������������������������������������������� Art 279, 10 Case C-​553/​12, Greek lignite (DEI), EU:C:2014:2083 �������������������������������������������� Art 106, 1, 22, 23, 62 Case C-​557/​12, KONE, EU:C:2014:45��������������������������������������������������������������������������Art 101, 155, 159 Case C-​562/​12, Liivimaa Lihaveis, EU:C:2014:155������������������������������������������������������������������� Art 176, 3 Case C-​573/​12, Ålands Vindkraft, EU:C:2014:2037 ���������������������������������������������������� Art 34, 1, 7, 21, 31 Case C-​579/​12 RX, Strack, EU:C:2012:785����������������������������������������������������������������������������� Art 256, 20 Case C-​596/​12, Commission v Italy, EU:C:2014:77��������������������������������������������������Art 45, 19: Art 151, 9 Case C-​611/​12 P, Giordano, EU:C:2014:2282������������������������������������������������������������������������� Art 340, 12 Case C-​616/​12 P, Ellinika Nafpigeia, EU:C:2013:884 ������������������������������������������������������������Art 348, 3, 4 Case C-​660/​12, Council v Commission (Swiss MoU), EU:C:2016:616 ���������� Art 218, 3, 9, 37: Art 220, 9 Case C-​5/​13, Kovacs, EU:C:2013:705������������������������������������������������������������������������Art 20, 22: Art 21, 3 Joined Cases C-​12–​13/​13 P, Buono, EU:C:2014:2284����������������������������������������������������������������Art 41, 56 Case C-​14/​13, Cholakova, EU:C:2013:374����������������������������������������������������������������������������� Art 267, 45 Joined Cases C-​22/​13 et al, Mascolo, EU:C:2014:2401 ����������������������������������������������������������� Art 155, 10 Case C-​37/​13 P, Nexans, EU:C:2014:2030������������������������������������������������������������������������������� Art 103, 35 Case C-​49/​13, MF 7, EU:C:2013:767������������������������������������������������������������������������������������� Art 267, 26 Joined Cases C-​53/​13 & C-​80/​13, Strojírny Prostějov, EU:C:2014:2011 ������������������������������������Art 63, 50 Joined Cases C-​58–​59/​13, Torresi, EU:C:2014:2088���������������������������� Art 49, 22: Art 53, 19: Art 267, 26 Case C-​60/​13, Commission v UK, EU:C:2014:219����������������������������������������������������������������� Art 311, 15 Case C-​65/​13, EP v Commission, EU:C:2014:2289������������������������������������������������Art 263, 59: Art 291, 8 Case C-​66/​13, Green Network, EU:C:2014:2399������������������������������������������������������������� Art 3, 23, 27, 28 Case C-​67/​13 P, Groupement des Cartes Bancaires, EU:C:2014:2204���������������������������Art 101, 52, 56, 58, 59, 65, 82: Art 102, 12 Case C-​81/​13, UK v Council, EU:C:2014:2449������������������������������������ Art 217, 1, 3, 4, 8: Art 218, 31, 32 Case C-​84/​13 P, Electrabel, EU:C:2014:2040������������������������������������������������������������������Art 103, 3, 57, 59 Case C-​87/​13, Staatssecretaris van Financiën v X, EU:C:2014:2459��������������������� Art 49, 7, 63: Art 54, 40: Art 56, 6: Art 65, 20 Case C-​91/​13, Essent Energie Productie, EU:C:2014:2206 ��������������������������������������������������������Art 56, 16 Joined Cases C-​93/​13 P & C-​123/​13 P, Versalis, EU:C:2015:150����������������������������������Art 101, 19, 20, 27 Case C-​105/​13, Vonk, EU:C:2014:1126 ������������������������������������������������������������������������������������Art 41, 12 Case C-​118/​13, Bollacke, EU:C:2014:1755����������������������������������������������������������������������������� Art 153, 13 Joined Cases C-​124–​125/​13, EP and Commission v Council, EU:C:2015:790��������������������Art 43, 8, 9, 11 Joined Cases C-​129-​130/​13, Kamino and Datema Hellmann, EU:C:2014:2041 ��������������������� Art 103, 44 Case C-​134/​13, Raytek and Fluke Europe, EU:C:2015:82����������������������������������������������������������Art 28, 22 Case C-​138/​13, Dogan, EU:C:2014:2066����������������������������������������������������������������������������������Art 45, 18 Case C-​146/​13, Spain v EP and Council, EU:C:2015:298 ������������������������������������������ Art 118, 2, 9, 10, 21 Joined Cases C-​148–​150/​13, A, B and C, EU:C:2014:2406��������������������������������������������������Art 78, 17, 32 Case C-​151/​13, Le Rayon d’Or, EU:C:2014:185��������������������������������������������������������������������� Art 267, 50 Case C-​155/​13, SICES, EU:C:2014:145 ������������������������������������������������������������������������������������Art 41, 45 Case C-​156/​13, Digibet Ltd, EU:C:2014:1756 ��������������������������������������������������������������������Art 56, 30, 48 Case C-​166/​13, Makurabega, EU:C:2014:2336��������������������������������������������������������������������������Art 79, 23 Case C-​168/​13 PPU, F., EU:C:2013:358������������������������������������������������������������������������������������Art 82, 34 Case C-​170/​13, Huawei, EU:C:2015:477 �������������������������������������������������������������� Art 102, 54, 73, 74, 95 Case C-​172/​13, Commission v UK, EU:C:2015:50�������������������������������������������� Art 54, 38, 40: Art 65, 20 Case C-​173/​13, Leone, EU:C:2014:2090���������������������������������������������������������������� Art 157, 23, 48, 49, 51 Case C-​176/​13 P, Bank Mellat, EU:C:2016:96������������������������������������������������������������������������� Art 215, 19 Case C-​190/​13, Samohano, EU:C:2014:146 ��������������������������������������������������������������������������� Art 155, 10 Case C-​202/​13, McCarthy, EU:C:2014:2450������������������������������������������������������������������������������Art 26, 14 Case C-​209/​13, UK v Council, EU:C:2014:283��������������������������������������������������������Art 329, 1: Art 332, 2 Case C-​211/​13, Commission v Germany, EU:C:2014:2148��������������������������������������������������������Art 63, 46 Case C-​220/​13 P, Nikolaou, EU:C:2014:2057��������������������������������������������������������������������Art 340, 12, 14

Table of Cases

xcv

Case C-​221/​13, Mascellani, EU:C:2014:2286 ������������������������������������������������������������������������� Art 155, 11 Case C-​222/​13, TDC, EU:C:2014:2265 ��������������������������������������������������������������������������������� Art 267, 26 Case C-​261/​13 P, Schönberger, EU:C:2014:2423����������������������������������������������������������������������Art 24, 5, 6 Case C-​265/​13, Torralbo Marcos, EU:C:2014:187������������������������������������������������������������������� Art 267, 45 Case C-​268/​13, Petru, EU:C:2014:2271 ������������������������������������������������������������������������������������Art 56, 54 Case C-​270/​13, Haralambidis, EU:C:2014:2185�������������������������������������������Art 45, 20, 21, 22, 95, 96, 98 Case C-​275/​13, Elcogaz, EU:C:2014:2314����������������������������������������������������������������Art 107, 49, 133, 136 Case C-​278/​13, P(R), EU:C:2013:558������������������������������������������������������������������������������������� Art 339, 10 Case C-​286/​13 P, Dole Food, EU:C:2015:184��������������������������������������������������������������������������� Art 296, 4 Joined Cases C-​293–​294/​13 P, Fresh Del Monte Produce, EU:C:2015:416������������������������������� Art 101, 21 Case C-​303/​13 P, Andersen, EU:C:2015:647������������������������������������������������ Art 93, 17: Art 107, 100, 126 Case C-​307/​13, Ivansson, EU:C:2014:2058��������������������������������������������������������������������������������Art 34, 68 Case C-​311/​13, Tümer, EU:C:2014:2337 ����������������������������������������������������������Art 151, 9: Art 153, 4, 38 Case C-​315/​13, De Clercq, EU:C:2014:2408������������������������������������������������������������������������Art 56, 27, 70 Case C-​332/​13, Weigl, EU:C:2014:31������������������������������������������������������������������������������������� Art 227, 45 Case C-​333/​13, Dano, EU:C:2014:2358������������������������������������������������ Art 21, 20, 22, 24, 29: Art 45, 33 Joined Cases C-​344/​13 & C-​367/​13, Blanco and Fabretti, EU:C:2014:2311 ����������������������Art 52, 2, 7, 13 Case C-​354/​13, FOA (acting on behalf of K. Kaltoft), EU:C:2014:2463��������������������������������Art 19, 14, 25 Case C-​359/​13, Martens, EU:C:2015:118����������������������������������������������������������������Art 20, 21: Art 21, 35 Joined Cases C-​362–​363/​13 & C-​407/​13, Fiamingo, EU:C:2014:2044����������������������������������� Art 155, 10 Case C-​370/​13, Teisseyre, EU:C:2014:2033��������������������������������������������������������������������������������Art 20, 21 Case C-​371/​13, Schuster, EU:C:2013:748������������������������������������������������������������������������������� Art 267, 45 Case C-​392/​13, Rabal Cañas, EU:C:2015:318������������������������������������������������������������������������� Art 153, 29 Case C-​398/​13 P, Inuit Tapiriit Kanatami, EU:C:2015:535 ���������������� Art 34, 59: Art 192, 27: Art 207, 24 Case C-​409/​13, Council v Commission, EU:C:2014:2470 (Opinion AG Jääskinen)������������������� Art 296, 9 Case C-​409/​13, Council v Commission, EU:C:2015:217������������������� Art 212, 10: Art 218, 8: Art 289, 16: Art 293, 4: Art 294, 17 Case C-​422/​13, Wree, EU:C:2015:438 ����������������������������������������������������������������������������������������Art 41, 9 Case C-​423/​13, Vilniaus energija, EU:C:2014:2186��������������������������������������������������������������������Art 34, 21 Case C-​424/​13, Zuchtvieh-​Export, EU:C:2015:259����������������������������������������������������������������������Art 13, 2 Case C-​425/​13, Commission v Council (Australia ETS agreement), EU:C:2015:483���������������������������������������������������������������������������������������������������� Art 218, 1, 13, 16, 37 Case C-​433/​13, Commission v Slovakia, EU:C:2015:602��������������������������������������������������������� Art 258, 26 Case C-​439/​13 P, Elitaliana, EU:C:2015:753����������������������������������������������������������Art 263, 46: Art 275, 6 Joined Cases C-​455/​13 P, C-​457/​13 P & C-​460/​13 P, Anicav, EU:C:2015:616������������������������� Art 263, 21 Case C-​456/​13 P, T&L Sugars, EU:C:2015:284����������������������������������������������������������������������� Art 263, 21 Case C-​461/​13, Bund für Umwelt, EU:C:2015:433����������������������������������������������������������������� Art 192, 13 Case C-​463/​13, Stanley International Betting, EU:C:2015:25 ���������������������������������������Art 49, 29, 48, 51: Art 52, 8: Art 56, 32, 48, 50, 53 Case C-​469/​13, Tamir, EU:C:2014:2094������������������������������������������������������������������������������������Art 79, 18 Case C-​470/​13, Generali-​Providencia Biztosító, EU:C:2014:2469����������������������������������������������Art 49, 21 Case C-​472/​13, Shepherd, EU:C:2015:117��������������������������������������������������������������������������������Art 78, 32 Case C-​489/​13, Verest, EU:C:2014:2210������������������������������������������������������������������������������������Art 65, 21 Case C-​501/​13 P, Page Protective Services, EU:C:2014:2259 ��������������������������������������������������� Art 263, 53 Case C-​502/​13, Commission v Luxembourg, EU:C:2015:143��������������������������������������������������� Art 277, 6 Case C-​506/​13 P, Lito, EU:C:2015:562��������������������������������������������������������������������������������Art 272, 8, 12 Case C-​512/​13, Sopora, EU:C:2015:108�������������������������������������������� Art 18, 3: Art 26, 21: Art 45, 41, 45 Case C-​527/​13, Cachaldora Fernandez, EU:C:2014:2090 ������������������������������������������������������� Art 157, 23 Case C-​533/​13, Shell Aviation Finland, EU:C:2014:2392 (Opinion AG Szpunar) ������������������� Art 153, 23 Case C-​533/​13, Shell Aviation Finland, EU:C:2015:173 ����������������������������������������������������Art 153, 22, 50 Case C-​551/​13, SETAR, EU:C:2014:2467������������������������������������������������������������������������������� Art 288, 20 Case C-​554/​13, Z. ZH, EU:C:2015:377 ������������������������������������������������������������������������������������Art 79, 24 Case C-​555/​13, Merck Canada, EU:C:2014:92����������������������������������������������������������������������� Art 267, 22 Case C-​560/​13, Wagner-​Raith, EU:C:2015:347��������������������������������������������������������������������������Art 63, 22 Case C-​564/​13 P, Planet, EU:C:2015:124 ��������������������������������������������������������������������������������� Art 272, 9 Case C-​565/​13, Alström, EU:C:2014:2273 ��������������������������������������������������������������������������������Art 41, 72

xcvi

Table of Cases

Case C-​576/​13, Commission v Spain, EU:C:2014:2430�������������������������������� Art 49, 34, 61: Art 56, 32, 61 Case C-​579/​13, P and S, EU:C:2015:369������������������������������������������������������������������������������Art 79, 18, 39 Case C-​583/​13 P, Deutsche Bahn, EU:C:2015:404��������������������������������������������������������������Art 103, 40, 41 Case C-​589/​13, Familienprivatstiftung Eisenstadt, EU:C:2015:612��������������������������Art 54, 40: Art 65, 21 Case C-​593/​13, Rina Services, EU:C:2015:399 ���������������������������������� Art 51, 3: Art 52, 12: Art 56, 49, 65 Case C-​597/​13 P, Total, EU:C:2015:613 ����������������������������������������������������������������������������������� Art 296, 6 Case C-​605/​13 P, Anbouba, EU:C:2015:248��������������������������������������������������������������������������� Art 215, 23 Case C-​610/​13 P, Netherlands v Commission, EU:C:2014:2349 ������������������������������������������������Art 41, 44 Case C-​615/​13 P, ClientEarth, EU:C:2015:489��������������������������������������������������������������������Art 16, 20, 21 Case C-​650/​13, Delvigne, EU:C:2015:648�����������������������������������������������������������������������������������Art 22, 4 Case C-​657/​13, Verder LabTec, EU:C:2015:331 ������������������������������������������������������������������������Art 49, 10 Joined Cases C-​659/​13 & C-​34/​14, Clarks and Puma, EU:C:2016:74 ������������������������������������� Art 207, 64 Case C-​667/​13, Banco Privado Portugues, EU:C:2015:151 ��������������������������������������������������� Art 107, 159 Case C-​673/​13 P, PAN Europe, EU:C:2016:889 ������������������������������������������������������������Art 7, 5: Art 15, 8 Case C-​681/​13, Diageo Brands, EU:C:2015:471������������������������������������������������������������������������Art 81, 41 Case C-​684/​13, Demmer, EU:C:2015:439����������������������������������������������������������������������������������Art 41, 45 Case C-​12/​14, Commission v Malta, EU:C:2016:135 ������������������������������������������������������������� Art 258, 44 Case C-​15/​14 P, MOL, EU:C:2015:362����������������������������������������������������������������������������������� Art 107, 70 Case C-​21/​14 P, Rusal Armenal, EU:C:2015:494��������������������������������������������������������������������� Art 207, 64 Case C-​23/​14, Post Danmark II, EU:C:2015:651����������������������������������Art 102, 46, 49, 52, 54, 56, 58, 67, 68, 69, 70, 71, 85, 88 Case C-​44/​14, Spain v EP and Council, EU:C:2015:554 ��������������������������������������������������������������Art 77, 9 Case C-​62/​14, Gauweiler, EU:C:2015:400 ���������������������������������������� Art 3, 10, 11: Art 123, 5: Art 127, 3 Case C-​67/​14, Alimanovic, EU:C:2015:597��������������������������������������������������������������������Art 45, 32, 33, 34 Case C-​69/​14, Târșia, EU:C:2015:662������������������������������������������������������������������������������������� Art 110, 17 Case C-​73/​14, Council v Commission (ITLOS), EU:C:2015:490 (Opinion AG Sharpston)������� Art 335, 2 Case C-​73/​14, Council v Commission (ITLOS), EU:C:2015:663 ������������������������ Art 216, 2: Art 218, 27: Art 220, 5: Art 335, 2 Case C-​76/​14, Manea, EU:C:2015:216����������������������������������������������������������������������������������� Art 110, 12 Case C-​78/​14 P-​R, ANKO, EU:C:2014:239 ��������������������������������������������������������������������������� Art 279, 10 Case C-​80/​14, USDAW, EU:C:2015:291��������������������������������������������������������������������������������� Art 153, 29 Case C-​83/​14, Chez, EU:C:2015:480 ����������������������������������������������������������������������������������Art 19, 11, 15 Case C-​88/​14, Commission v EP and Council, EU:C:2015:499����������������������������������������Art 290, 4, 7, 13 Case C-​92/​14, Tudoran, EU:C:2014:2051����������������������������������������������������������������Art 49, 24: Art 56, 21 Case C-​95/​14, UNIC, EU:C:2015:492 ��������������������������������������������������������������������Art 29, 11: Art 34, 21 Case C-​98/​14, Berlington Hungary, EU:C:2015:386�������������������������������������������� Art 36, 5: Art 56, 27, 30 Case C-​105/​14, Taricco, EU:C:2015:555������������������������������������������������������������������Art 83, 35: Art 325, 5 Case C-​113/​14, Germany v EP and Council, EU:C:2016:635 ����������������������������������������������Art 43, 10, 11 Case C-​117/​14, Nisttahuz Poclava, EU:C:2015:60��������������������������������������������������������������������� Art 151, 5 Case C-​121/​14, UK v EP, Council, and Commission, EU:C:2015:749��������������������������������������� Art 171, 2 Case C-​129/​14 PPU, Spasic, EU:C:2014:586������������������������������������������������������������������������������Art 82, 43 Joined Cases C-​132–​136/​14, EP and Commission v Council, EU:C:2015:813��������������������������� Art 349, 7 Case C-​137/​14, Commission v Germany, EU:C:2015:683��������������������������������������������������������� Art 192, 7 Case C-​146/​14 PPU, Mahdi, EU:C:2014:1320��������������������������������������������������������������������������Art 79, 26 Case C-​151/​14, Commission v Latvia, EU:C:2015:577��������������������������������������������Art 49, 34: Art 56, 34 Case C-​153/​14, K & A, EU:C:2015:453 ������������������������������������������������������������������������������������Art 79, 39 Case C-​154/​14 P, SKW Stahl-​Metallurgie, EU:C:2016:445 ����������������������������������������������������� Art 103, 44 Case C-​155/​14 P, Evonik Degussa, EU:C:2016:446������������������������������������������������ Art 101, 18, 19, 21, 27 Case C-​158/​14, A, EU:C:2016:734����������������������������������������������������������������������������������������� Art 215, 10 Case C-​160/​14, Ferreira da Silva e Brito, EU:C:2015:565����������������������������������������������������Art 267, 37, 40 Case C-​165/​14, Rendon Marin, EU:C:2016:675�������������������������������������������� Art 20, 15, 17, 18: Art 21, 5 Case C-​167/​14, Commission v Greece, EU:C:2015:684����������������������������������������������������������� Art 260, 12 Case C-​168/​14, Grupo Itevelesa, EU:C:2015:685 ������������������������������������������������������Art 49, 34: Art 51, 3 Case C-​179/​14, Commission v Hungary, EU:C:2016:108�����������Art 49, 16, 26, 56, 60: Art 56, 23, 56, 59 Case C-​194/​14 P, AC-​Treuhand, EU:C:2015:717����������������������������������������������������������������Art 101, 38, 39 Case C-​198/​14, Visnapuu, EU:C:2015:751���������������������Art 36, 19: Art 37, 3, 4: Art 110, 8, 9: Art 193, 5

Table of Cases

xcvii

Case C-​222/​14, Maïstrellis, EU:C:2015:473 ��������������������������������������������������������������������������� Art 155, 12 Case C-​229/​14, Balkaya, EU:C:2015:455�����������������������������������������������������������������������������������Art 45, 19 Case C-​233/​14, Commission v Netherlands, EU:C:2016:396�����������������������������������Art 18, 13: Art 21, 23 Case C-​247/​14 P, HeidelbergCement, EU:C:2016:149������������������������������������������������������������� Art 103, 35 Case C-​252/​14, Pensioenfonds Metaal en Techniek, EU:C:2016:402��������������������������������������������Art 63, 6 Case C-​255/​14, Chmielewski, EU:C:2015:475 ��������������������������������������������������������������������������Art 63, 25 Case C-​258/​14, Florescu, EU:C:2016:995��������������������������������������������������������������������������������� Art 143, 3 Case C-​262/​14, SCMD, EU:C:2015:336������������������������������������������������������������������������������������Art 19, 14 Case C-​263/​14, EP v Council, EU:C:2016:435 �������������������� Art 217, 1: Art 218, 9, 17, 24, 37: Art 275, 9 Case C-​278/​14, Enterprise Focused Solutions, EU:C:2015:228 ��������������������������������Art 54, 29: Art 56, 80 Case C-​286/​14, EP v Commission, EU:C:2016:183������������������������������������ Art 263, 59: Art 290, 9, 10, 11 Case C-​290/​14, Celaj, EU:C:2015:640 ��������������������������������������������������������������������������������������Art 79, 25 Case C-​293/​14, Hiebler, EU:C:2015:843�������������������������������������������� Art 51, 3: Art 54, 34: Art 56, 20, 66 Case C-​298/​14, Brouillard, EU:C:2015:652�������������������������������������������� Art 45, 90, 93, 94, 99: Art 49, 22 Case C-​299/​14, García-​Nieto, EU:C:2016:114 ��������������������������������������������������������������������������Art 18, 11 Case C-​304/​14, CS, EU:C:2016:674������������������������������������������������������������������������������������������Art 20, 15 Case C-​308/​14, Commission v UK, EU:C:2016:436������������������������������������������������������������Art 21, 22, 29 Case C-​309/​14, CGIL and INCA, EU:C:2015:523 ��������������������������������������������������������������������Art 79, 18 Case C-​316/​14 P, McBride, EU:C:2016:434������������������������������������������������������������������������������� Art 266, 2 Case C-​333/​14, The Scotch Whisky Association, EU:C:2015:845 ������������������������� Art 34, 49: Art 36, 5, 6: Art 39, 2: Art 41, 21, 35 Case C-​336/​14, Ince, EU:C:2016:72������������������������������������������������������������������������������������������Art 34, 68 Joined Cases C-​340–​341/​14, Trijber and Harmsen, EU:C:2015:641������������������� Art 49, 22, 50: Art 56, 51 Case C-​362/​14, Schrems, EU:C:2015:650����������������������������������������������������������������������������������Art 16, 12 Case C-​363/​14, EP v Council, EU:C:2015:579 ����������������������������������������������������������������������� Art 290, 12 Case C-​373/​14 P, Toshiba, EU:C:2016:26 ��������������������������������������������������������������������Art 101, 59, 60, 61 Case C-​375/​14, Laezza, EU:C:2016:60 ���������������������������������� Art 34, 28: Art 49, 55: Art 52, 6: Art 56, 55 Case C-​396/​14, Højgaard and Züblin, EU:C:2016:347����������������������������������������������������������� Art 267, 21 Case C-​398/​14, Commission v Portugal, EU:C:2016:61 ��������������������������������������������������������� Art 258, 40 Case C-​402/​14, Viamar, EU:C:2015:830��������������������������������������������������������������������������������� Art 288, 31 Case C-​413/​14, Intel, EU:C:2017:632������������������������������������� Pt 3 Title VII Chap 1 Section 1 Intro, 3, 4: Art 102, 5, 50, 51, 52, 54, 56, 57, 63, 69, 71: Art 103, 38 Case C-​417/​14 RX, Missir Mamachi di Lusignano, EU:C:2015:588����������������������������������������� Art 256, 20 Case C-​422/​14, Rivera, EU:C:2015:743����������������������������������������������������������������������������������� Art 153, 29 Case C-​425/​14, Impresa Edilux, EU:C:2015:721������������������������������������������������������������������Art 54, 29: 80 Case C-​428/​14, DHL, EU:C:2016:27����������������������������������������������������������������������������������� Art 103, 111 Case C-​431/​14 P, Greece v Commission, EU:C:2016:145������������������������������������������������������� Art 107, 124 Case C-​432/​14, EU:C:2015:643 ������������������������������������������������������������������������������������������������Art 45, 25 Case C-​438/​14, Bogendorff von Wolffersdorff, EU:C:2016:401��������������������������������������������������Art 20, 21 Case C-​440/​14 P, National Iranian Oil Company (NIOC), EU:C:2016:128������������������������������ Art 205, 7: Art 215, 12: Art 291, 8 Case C-​441/​14, DI, EU:C:2016:278, ��������������������������������������������������������������������������������Art 288, 35, 47 Joined Cases C-​443–​444/​14, Kreis Warendorf, EU:C:2016:27����������������������������������������������������Art 78, 17 Case C-​446/​14 P, Germany v Commission (Zweckverband Tierkoerperbeseitigung), EU:C:2016:97��������������������������������������������������������������������������������������������������������������Art 107, 31, 115 Case C-​455/​14 P, H, EU:C:2016:569����������������������������������������������������������������������������������������� Art 275, 7 Case C-​479/​14, Hünnebeck, EU:C:2016:412 ����������������������������������������������������������������������������Art 63, 46 Case C-​485/​14, Commission v France (French charitable giving), EU:C:2015:506����������������������Art 63, 46 Case C-​492/​14, Essent, EU:C:2016:732��������������������������������������������������������������������������������������Art 34, 27 Case C-​503/​14, Commission v Portugal, EU:C:2016:979 ������������������������������������������������������������Art 21, 3 Case C-​505/​14, Klausner, EU:C:2015:742����������������������������������������������������������������������������� Art 108, 210 Case C-​508/​14, T-​Mobile Czech Republic, EU:C:2015:657����������������������������������������������������� Art 288, 30 Case C-​515/​14, Commission v Cyprus, EU:C:2016:30 ����������������������������������������������������������������Art 48, 1 Case C-​521/​14, Sweden v Commission, EU:T:2015:976 ����������������������������������������������������������� Art 290, 5 Case C-​522/​14, Sparkasse Allgäu, EU:C:2016:253������������������������������������������������������������������������Art 54, 1 Case C-​524/​14 P, Hansestadt Luebeck, EU:C:2016:693������ Art 107, 57, 58, 59, 69, 70, 76, 77: Art 108, 157

xcviii

Table of Cases

Case C-​525/​14, Commission v Czech Republic, EU:C:2016:714��������������������������������������Art 29, 8, 11, 12 Case C-​526/​14, Kotnik, EU:C:2016:570������������������������������������������������������������������������������� Art 107, 124 Case C-​547/​14, Philip Morris, EU:C:2015:853 (Opinion AG Kokott)������������������������������������� Art 114, 40 Case C-​547/​14, Philip Morris, EU:C:2016:325�������������������������������������������������������Art 34, 60: Art 113, 5: Art 114, 4, 9, 23, 24, 30, 31, 35, 38, 39: Art 115, 6, 7 Case C-​554/​14, Ognyanov, EU:C:2016:835������������������������� Art 82, 29: Art 288, 43, 45, 46, 47, 48, 49, 50 Case C-​557/​14, Commission v Portugal, EU:C:2016:471 ��������������������������������������������������������� Art 260, 6 Case C-​562/​14 P, Sweden v Commission, EU:C:2017:356����������������������������������������������������������Art 15, 25 Case C-​567/​14, Genentech, EU:C:2016:177����������������������������������������������������������Art 108, 188, 205, 208 Case C-​573/​14, Lounani, EU:C:2017:71������������������������������������������������������������������������������������Art 78, 19 Case C-​583/​14, Nagy, EU:C:2015:737������������������������������������������������������������������ Art 20, 22: Art 63, 9, 25 Case C-​590/​14 P, DEI, EU:C:2016:797��������������������������������������������������������������������������������� Art 108, 212 Case C-​599/​14 P, Liberation Tigers of Tamil Eelam (LTTE), EU:C:2017:583����������������������Art 215, 18, 22 Case C-​600/​14, Germany v Council (COTIF), EU:C:2017:935�������������������������������������Art 2, 8: Art 3, 22: Art 216, 1, 4, 7, 8, 15: Art 220, 2 Case C-​601/​14, Commission v Italy (on compensation for victims), EU:C:2016:759����������������������������������������������������������������������������������������������������Art 82, 72: Art 277, 6 Case C-​613/​14, James Elliott Construction, EU:C:2016:821��������������������������������Art 114, 15: Art 267, 11 Case C-​614/​14, Ognyanov, EU:C:2016:514����������������������������������������������������������������������������� Art 288, 47 Joined Cases C-​8/​15 P–​C-​10/​15, Ledra Advertising, EU:C:2016:701����������������������Art 136, 7: Art 340, 14 Case C-​15/​15, New Valmar, EU:C:2016:464������������������������������������������������������ Art 26, 27: Art 35, 11, 15 Joined Cases C-​20–​21/​15 P, World Duty Free, EU:C:2016:981 ������������������ Art 107, 59, 60–​65, 66, 67, 68 Case C-​25/​15, Balogh, EU:C:2016:423��������������������������������������������������������������������������������������Art 82, 52 Case C-​41/​15, Dowling, EU:C:2016:473����������������������������������������������������������������������������������� Art 122, 5 Case C-​45/​15 P, Safa Nicu Sepahan, EU:C:2017:402��������������������������������������Art 215, 25: Art 340, 22, 25 Case C-​46/​15, Ambisig, EU:C:2016:530��������������������������������������������������������������������������������� Art 288, 30 Case C-​48/​15, NN (L) International, EU:C:2016:356������������������������������������������������������������������Art 63, 6 Case C-​63/​15, Ghezelbash, EU:C:2016:409��������������������������������������������������������������������������������Art 78, 52 Case C-​70/​15, Lebek, EU:C:2016:524�������������������������������������������������������������������� Art 67, 1: Art 81, 8, 41 Case C-​72/​15, Rosneft, EU:C:2017:236���������������������� Art 215, 6, 8, 12, 17, 18, 20, 21, 28, 29: Art 263, 1: Art 267, 16: Art 274, 10, 11: Art 275, 12, 13 Joined Cases C-​105-​109/​15 P, Mallis and Malli, EU:C:2016:702����������������������������������������������� Art 137, 5 Case C-​115/​15, NA, EU:C:2016:487������������������������������������������������������������������������������������������Art 20, 15 Case C-​121/​15, ANODE, EU:C:2016:637 ������������������������������������������������������ Art 14: Art 106, 43, 50, 52 Case C-​123/​15, Feilen, EU:C:2016:496��������������������������������������������������������������������������������������Art 65, 22 Case C-​128/​15, Spain v Council, EU:C:2017:3��������������������������������������������������������������������������Art 41, 58 Case C-​133/​15, Chavez-​Vilchez, EU:C:2017:354 ����������������������������������������������������������������Art 20, 15, 19 Case C-​148/​15, Deutsche Parkinson Vereinigung, EU:C:2016:776 ��������������������������������������������Art 36, 20 Case C-​157/​15, G4S, EU:C:2017:203����������������������������������������������������������������������������������������Art 19, 20 Case C-​162/​15 P-​R, Evonik Degussa, EU:C:2016:142������������������������������������ Art 279, 8: Art 339, 5, 9, 10 Case C-​182/​15, Petruhhin, EU:C:2016:630��������������������������������������������������������������Art 18, 11: Art 82, 34 Case C-​187/​15, Pöpperl, EU:C:2016:550������������������������������������������������������������� Art 45, 58, 66: Art 48, 1 Case C-​201/​15, AGET Iraklis, EU:C:2016:429 (Opinion AG Wahl) ������������������������������������������Art 54, 44 Case C-​201/​15, AGET Iraklis, EU:C:2016:972������������������������������ Art 54, 13, 46: Art 147, 3: Art 153, 28 Case C-​211/​15 P, Orange, EU:C:2016:798������������������������������������������������������������������������������� Art 107, 20 Case C-​213/​15 P, Breyer, EU:C:2017:563 �������������������������������������������������������������� Art 15, 3, 7, 10, 23, 25 Case C-​216/​15, Betriebsrat der Ruhrlandklinik, EU:C:2016:883����������������������������������������������� Art 151, 9 Case C-​225/​15, Politanò, EU:C:2016:645����������������������������������������������������������������������������������Art 49, 51 Case C-​235/​15, Bragança Linares Verruga, EU:C:2016:949��������������������������������������������������������Art 45, 64 Case C-​237/​15 PPU, Lanigan, EU:C:2015:474��������������������������������������������������������������������������Art 82, 34 Case C-​238/​15, Verruga, EU:C:2016:949 ������������������������������������������������������������������������������������Art 21, 3 Case C-​241/​15, Bob-​Dogi, EU:C:2016:385��������������������������������������������������������������������������������Art 82, 34 Case C-​244/​15, Commission v Greece, EU:C:2016:359��������������������������������������������������������������Art 65, 33 Case C-​268/​15, Ullens de Schooten, EU:C:2016:874��������������������������������������������������������������� Art 340, 29 Case C-​270/​15 P, Belgium v Commission, EU:C:2016:289 ������������������������������������������������Art 107, 58, 60 Case C-​271/​15 P, Sea Handling, EU:C:2016:557������������������������������������������������������������������������Art 15, 25

Table of Cases

xcix

Case C-​284/​15, ONEm, EU:C:2016:220������������������������������������������������������������������������������������Art 48, 14 Case C-​288/​15, MIS, EU:C:2016:424����������������������������������������������������������������������������������������Art 28, 23 Case C-​293/​15, Slovenská pošta v Commission, EU:C:2016:511��������������������������������������������� Art 102, 12 Case C-​310/​15, Deroo-​Blanquart, EU:C:2016:633����������������������������������������������������������������� Art 169, 19 Case C-​326/​15, DNB Banka, EU:C:2017:719������������������������������������������������������������������������� Art 288, 51 Case C-​330/​15 P, Tomana, EU:C:2016:601����������������������������������������������������������������������������� Art 215, 16 Case C-​333/​15, Ornano, EU:C:2016:564 ��������������������������������������������������������������Art 157, 12: Art 158, 1 Case C-​337/​15, Staelen, EU:C:2017:256������������������������������������������������������������������ Art 340, 9, 17, 18, 25 Joined Cases C-​360/​15 & C-​31/​16, College van Burgemeester en Wethouders van de gemeente Amersfoort and Visser Vastgoed Beleggingen, EU:C:2018:44����������������������������������Art 56, 20 Joined Cases C-​376–​377/​15 P, Changshu and Ningbo, EU:C:2017:269������������������������������������� Art 264, 2 Case C-​389/​15, Commission v Council (Lisbon Agreement), EU:C:2017:798��������������Art 207, 11, 17, 51 Case C-​395/​15, Daouidi, EU:C:2016:917����������������������������������������������������������������������������������Art 19, 25 Case C-​398/​15, Manni, EU:C:2017:197 ������������������������������������������������������������������������������������Art 16, 11 Joined Cases C-​404/​15 & C-​659/​15 PPU, Aranyosi and Caldaru, EU:C:2016:198���������������������� Art 67, 1: Art 82, 9, 66: Art 82, 34 Case C-​413/​15, Farrell, EU:C:2017:745������������������������������������������������������������������������������Art 288, 39, 40 Case C-​415/​15 P, Stichting Woonpunt, EU:C:2017:216�������������������������������������������������������� Art 108, 156 Case C-​420/​15, U, EU:C:2017:408��������������������������������������������������������������������������������������������Art 45, 60 Case C-​430/​15, Tolley, EU:C:2017:74����������������������������������������������������������������������������������������Art 56, 54 Case C-​433/​15, Commission v Italy, EU:C:2018:31��������������������������������������������������������������������Art 41, 45 Case C-​434/​15, Elite Taxi, EU:C:2017:981 ����������������������������������������������������������������������������������Art 58, 2 Case C-​443/​15, Parris, EU:C:2016:897��������������������������������������������������������������������������������������Art 19, 29 Case C-​464/​15, Admiral Casinos, EU:C:2016:500����������������������������������������������������������������������Art 56, 32 Case C-​473/​15, Adelsmayr, EU:C:2017:633 ������������������������������������������������������������������������������Art 82, 34 Case C-​478/​15, Radgen, EU:C:2016:705������������������������������������������������������������������������������������Art 45, 11 Case C-​491/​15 P, Typke, EU:C:2017:5����������������������������������������������������������������������������������������Art 15, 10 Case C-​507/​15, Agro Foreign Trade & Agency, EU:C:2016:809 (Opinion AG Szpunar)����������������Art 26, 5 Case C-​507/​15, Agro Foreign Trade & Agency, EU:C:2017:129��������������������������������������������������Art 45, 12 Case C-​518/​15, Matzak, EU:C:2018:82����������������������������������������������������������������������������������� Art 153, 12 Case C-​521/​15, Spain v Council, EU:C:2017:982������������������������������������������������������������������� Art 121, 13 Case C-​535/​15, Pinckernelle, EU:C:2017:315������������������������������������������������������������Art 26, 3: Art 114, 1 Case C-​541/​15, Freitag, EU:C:2017:432������������������������������������������������������������������������������������Art 18, 11 Case C-​544/​15, Fahimian, EU:C:2017:255������������������������������������������������������������������������������� Art 215, 6 Case C-​549/​15, E.ON Biofor Sverige, EU:C:2017:490��������������������������������������� Art 11, 5: Art 114, 31, 35 Case C-​552/​15, Commission v Ireland, EU:C:2017:698 ������������������������������������������������������������Art 56, 84 Case C-​566/​15, Erzberger, EU:C:2017:562�������������������������������������������������������������� Art 45, 43, 53, 56, 57 Case C-​579/​15, Popławski, EU:C:2017:503�����������������������������������������������Pt 3 Title V Intro, 6: Art 82, 34 Case C-​589/​15 P, Anagnostakis, EU:C:2017:663�������������������������������������� Art 24, 1: Art 122, 3: Art 136, 5 Case C-​591/​15, Gibraltar Betting and Gaming Association, EU:C:2017:449������������Art 26, 21: Art 56, 19 Case C-​592/​15, British Film Institute, EU:C:2017:117 ����������������������������������������������������������� Art 288, 32 Joined Cases C-​596–​597/​15 P, Bionorica and Diapharm, EU:C:2017:297��������������������������������� Art 265, 2 Case C-​600/​15, Lemnis Lighting, EU:C:2016:937����������������������������������������������������������������Art 28, 21, 23 Case C-​601/​15 PPU, N., EU:C:2016:84 �������������������������������������������� Art 45, 85: Art 67, 1: Art 78, 18, 25 Case C-​605/​15, Aviva, EU:C:2017:718 ����������������������������������������������������������������������������������� Art 288, 51 Case C-​620/​15, A-​Rosa Flussschiff, EU:C:2017:309�������������������������������������������������������������������Art 48, 27 Joined Cases C-​626/​15 & C-​659/​16, Commission v Council (AMP Antarctique), EU:C:2018:925������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������Art 38, 4 Case C-​628/​15, The Trustees of the BT Pension Scheme, EU:C:2017:687 ����������������������������Art 63, 10, 14 Joined Cases C-​643/​15 & C-​647/​15, Slovakia and Hungary v Council, EU:C:2017:631 ������������Art 78, 61 Case C-​648/​15, Austria v Germany, EU:C:2017:311 (Opinion AG Mengozzi)��������������������������� Art 273, 1 Case C-​648/​15, Austria v Germany, EU:C:2017:664 ���������������������������������������� Art 26, 21: Art 273, 2, 3, 6 Case C-​660/​15, Viasat Broadcasting, EU:C:2017:178 �������������������������������������������� Art 106, 28, 45, 57, 80 Case C-​668/​15, Jyske Finans, EU:C:2017:278����������������������������������������������������������������������Art 19, 15, 18 Case C-​671/​15, APVE, EU:C:2017:860���������������������������������������������������Art 42, 3, 4, 6, 14, 26, 37, 38, 39 Case C-​672/​15, Noria Distribution, EU:C:2017:310������������������������������������������������������������������Art 34, 46

c

Table of Cases

Case C-​687/​15, Commission v Council (ITU), EU:C:2017:803����������������� Art 218, 31, 37: Art 220, 2, 21 Case C-​690/​15, Wenceslas de Lobkowicz, EU:C:2017:355������������������������������������������������������Art 48, 4, 26 Case C-​695/​15 PPU, Shiraz Baig Mirza, EU:C:2016:188������������������������������������������������������������Art 78, 51 Case C-​696/​15 P, Czech Republic v Commission, EU:C:2017:595������������������������������������������� Art 290, 13 Case C-​9/​16, Criminal proceedings against A, EU:C:2017:483���������� Art 26, 14: Art 72, 1: Art 77, 23, 24, 26 Case C-​20/​16, Bechtel, EU:C:2017:488�������������������������������������������������������������������� Art 45, 60, 67, 68, 69 Case C-​44/​16 P, Dyson v Commission, EU:C:2017:357����������������������������������������������������������� Art 290, 13 Case C-​57/​16 P, ClientEarth (pending)����������������������������������������������������������������������������������������Art 15, 25 Case C-​64/​16, Associação Sindical dos Juízes Portugueses, EU:C:2017:395 ��������������Art 122, 5: Art 126, 8 Case C-​65/​16, Istanbul Lojistik, EU:C:2017:770������������������������������������������������������������������������Art 28, 10 Case C-​74/​16, Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania, EU:C:2017:496 ������������������ Art 106, 11: Art 107, 94: Art 108, 24 Joined Cases C-​78–​79/​16, Pesce, EU:C:2016:428 ����������������������������������������������������������������������Art 38, 10 Case C-​82/​16, K.A, EU:C:2018:308 ������������������������������������������������������������������������������������������Art 20, 20 Case C-​104/​16 P, Polisario, EU:C:2016:973������������������������������������������ Art 205, 7: Art 207, 4: Art 218, 34 Case C-​108/​16 PPU, Dworzecki, EU:C:2016:346����������������������������������������������������������������������Art 82, 34 Case C-​144/​16, Município de Palmela, EU:C:2017:76����������������������������������������������������������������Art 34, 68 Case C-​145/​16, Aramex Nederland, EU:C:2017:130������������������������������������������������������Art 28, 21, 22, 23 Case C-​165/​16, Lounes, EU:C:2017:862��������������������������������������������������������������������������������������Art 21, 3 Case C-​177/​16, Latvijas Autoru apvienība, EU:C:2017:286 (Opinion)������������������������������������ Art 102, 62 Case C-​177/​16, Latvijas Autoru apvienība, EU:C:2017:689��������������������������������������������������Art 102, 3, 62 Case C-​183/​16 P, Sabco, EU:C:2017:704��������������������������������������������������������������������������������� Art 263, 64 Case C-​191/​16, Pisciotti, EU:C:2018:222����������������������������������������������������������������������������������Art 18, 11 Case C-​195/​16, I.¸ EU:C:2017:815��������������������������������������������������������������������������������������������Art 18, 11 Case C-​214/​16, King, EU:C:2017:914������������������������������������������������������������������������������������� Art 153, 13 Case C-​230/​16, Coty, EU:C:2017:603 (Opinion AG Wahl)����������������������������������������������������� Art 101, 81 Case C-​230/​16, Coty, EU:C:2017:941������������������������������������������������ Art 101, 69, 71, 75, 76, 78, 81, 140 Case C-​233/​16, ANGED, EU:C:2018:280 ��������������������������������������������������������������Art 18, 21: Art 49, 29 Joined Cases C-​234–​235/​16, Consejería de Economía y Hacienda del Principado de Asturias, EU:C:2018:281 ��������������������������������������������������������������������������������Art 18, 21: Art 49, 29 Joined Cases C-​236–​237/​16, Diputación General de Aragón, EU:C:2018:291����������Art 18, 21: Art 49, 29 Case C-​253/​16, Flibtravel, EU:C:2016:1005����������������������������������������������������������������������������Art 96, 6, 7 Case C-​266/​16, Western Sahara Coalition, EU:C:2018:118���������������� Art 41, 71: Art 216, 11: Art 218, 37 Case C-​284/​16, Achmea, EU:C:2018:158�������� Art 108, 192: Art 207, 62, 63: Art 216, 11: Art 267, 1, 23 Case C-​291/​16, Schweppes, EU:C:2017:666������������������������������������������������������������������������������Art 36, 32 Case C-​294/​16 PPU, JZ, EU:C:2016:610 ����������������������������������������������������������������������������������Art 82, 34 Case C-​316/​16, B., EU:C:2018:256��������������������������������������������������������������������������������������������Art 21, 16 Case C-​320/​16, Uber France, EU:C:2018:221�������������������������������������������������������� Art 54, 11: Art 58, 1, 2 Case C-​359/​16, Altun, EU:C:2018:63����������������������������������������������������������������������������������������Art 48, 28 Joined Cases C-​391/​16 & C-​77–​78/​18, M (pending)������������������������������������������������������������������Art 78, 18 Case C-​442/​16, Gusa, EU:C:2017:1004 ������������������������������������������������������������������������������������Art 49, 67 Case C-451/16, MB, EU:C:2018:492, Case C-​452/​16 PPU, Poltorak, EU:C:2016:858�������������������������������������������������������������������������Pt 3 Title V Chap 4 Intro, 4: Art 82, 34 Case C-​453/​16 PPU, Özcelik, EU:C:2016:860 ��������������������������������������������������������������������������Art 82, 34 Case C-​474/​16, Belu Diensleistung, EU:C:2017:812������������������������������������������������������������������Art 48, 27 Case C-​477/​16 PPU, Kovalkovas, EU:C:2016:861����������������������������������������������������������������������Art 82, 34 Case C-​486/​16, Bankia, (pending)����������������������������������������������������������������������������������������������Art 82, 43 Case C-​517/​16, Czerwinski, (pending)����������������������������������������������������������������������������������������Art 48, 18 Case C-​525/​16, MEO, EU:C:2018:270������������������������������������������������������������ Art 102, 50, 55, 57, 58, 69 Case C-​540/​16, Spika, (pending)������������������������������������������������������������������������������������������������Art 41, 60 Case C-​541/​16, Commission v Denmark, EU:C:2017:894������������������������������������������������������� Art 288, 10 Case C-​620/​16, Commission v Germany (pending)������������������������������������������������������������������� Art 220, 2 Joined Cases C-622-624/16 P, Scuola Elementare Maria Montessori, EU:C:2018:873 ����������� Art 108, 165 Case C-​638/​16 PPU, X, EU:C:2017:173������������������������������������������ Art 77, 39, 40: Art 78, 22: Art 79, 13 Case C-​653/​16, Svobodova, EU:C:2017:371������������������������������������������������������������������������������Art 19, 14 Case C-​683/​16, Deutscher Naturschutzring, EU:C:2018:38��������������������������������������������������������Art 43, 21

Table of Cases

ci

Case C-25/17, Tietosuojavaltuutettu, EU:C:2018:551������������������������������������������������������������������Art 17, 1 Case C-​42/​17, M.A.S., EU:C:2017:936������������������������������������������������������������������������������������� Art 325, 5 Case C-​68/​17, I.R., EU:C:2018:696 ��������������������������������������������������������������������������Art 17, 1: Art 19, 21 Case C-​76/​17, Petrotel-​Lukoil, EU:C:2018:139��������������������������������������������������������������Art 110, 8, 17, 18 Cases C-​104/​17, Cali Esprou, EU:C:2018:188������������������������������������������������������������������������Art 110, 1, 8 Case C-​151/​17, Swedish Match II, EU:C:2018:938��������������������������������������������������������������������Art 34, 58 Case C-220/17, Planta Tabak, EU:C:2019:76 ����������������������������������������������������Art 34, 60: Art 114, 38–9 Case C-​208/​17 P, NF v European Council (EU–​Turkey Statement), EU:C:2018:705��������������Art 218, 2, 3 Case C-244/17, Commission v Council (Kasachstan PCA), EU:C:2018:662 ��������������������������� Art 218, 31 Case C-373/17 P, Agria Polska, EU:C:2018:756����������������������������������������������������������������������� Art 103, 51 Case C-​349/​17, Eesti Pagar, EU:C:2019:172 ��������������������������������������������������������������������������� Art 108, 86 Case C-437/17, Eurothermen, EU:C:2019:193��������������������������������������������������������������������������Art 45, 55 Case C-​441/​17 R, Commission v Poland, EU:C:2017:877��������������������������������������Art 258, 49: Art 279, 2 Case C-​450/​17 P, Landeskreditbank Baden-​Wurttemberg (pending)����������������������������������������� Art 127, 12 Case C-​493/​17, Weiss, EU:C:2018:1000����������������������������������������������������������������������������������� Art 123, 6 Case C-​591/​17, Austria v Germany, (pending)��������������������������������������������������������������������������� Art 259, 2 Case C-​202/​18, Rimševičs v Latvia, EU:C:2019:139 ����������������������������������������������������������������� Art 130, 3 Case C-​238/​18, ECB v Latvia, (pending) ����������������������������������������������������������������������������������� Art 130, 3

Opinions Opinion 1/​76, European Laying-​up Fund for Inland Wayerways, EU:C:1977:63 ������������������������ Art 3, 20: Art 79, 31: Art 93, 35: Art 216, 3: Art 220, 2: Art 351, 13 Opinion 1/​78, International Agreement on Natural Rubber, EU:C:1979:224������������������������������ Art 3, 14: Art 207, 10: Art 220, 2: Art 355, 9 Opinion 1/​91, EEA Agreement, EU:C:1991:490����������������������������������������������������������������������� Art 217, 1 Opinion 2/​91, ILO Convention No 170, EU:C:1993:106���������������������������������� Art 3, 27: Art 220, 12, 20 Opinion 1/​94, WTO, EU:C:1994:384 ������������������������������������������� Art 3, 18, 21: Art 26, 11: Art 114, 28: Art 118, 3: Art 207, 12, 13, 15, 16: Art 352, 1, 4, 22 Opinion 2/​94, Accession to ECHR (ECHR I), EU:C:1996:140�������� Art 218, 36: Art 352, 5, 6, 12, 15, 16 Opinion 2/​00, Cartagena Protocolon Biosafety, EU:C:2001:664 ����������������������������������������������� Art 207, 7 Opinion 1/​03, New Lugano Convention, EU:C:2006:81�������������� Art 3, 22, 27: Art 216, 1, 4: Art 351, 15 Opinion 1/​08, General Agreement on Trade in Services (GATS), EU:C:2009:739 ������������������� Art 207, 13 Opinion 1/​09, Unified Patents Court, EU:C:2011:123�������������������������� Art 262, 7: Art 267, 28: Art 344, 6 Opinion 1/​13, Accession of third States to the Hague Convention on child abduction, EU:C:2014:2303������������������������������Art 3, 16, 22, 23, 27, 28: Art 216, 1, 4: Art 218, 2, 35: Art 220, 24 Opinion 2/​13, Accession to ECHR (ECHR II), EU:C:2014:2454������������������������������������������������������������� Art 81, 42: Art 82, 7: Art 205, 4, 8: Art 216, 11: Art 218, 35, 36: Art 267, 1: Art 275, 8: Art 344, 2, 5 Opinion 2/​15, FTA Singapore, EU:C:2017:376����������������������������Art 2, 6: Art 3, 14, 23, 25, 27: Art 11, 5: Art 207, 10, 12, 13, 15, 17, 18, 19, 20, 21, 50, 60: Art 344, 7: Art 345, 1, 3, 5:  Art 351, 5, 6: Art 352, 4 Opinion 3/​15, Marrakesh Treaty, EU:C:2017:114 ������������������������������������������������������������������������Art 3, 14 Opinion 1/​17, (pending) ��������������������������������������������������������������������������������������������������������� Art 207, 63

EFTA Court Cases Case E-​1/​90, Aragonesa ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������Art 34, 54 Case E-​14/​10, Konkurrenten. no AS v. EFTA Surveillance Authority, EFTA Court Report 2011��������Art 93, 34 Case E-​14/​15, Holship Norge, judgment of 19 April 2016����������������������������������������Art 49, 30: Art 54, 45 Case E-​3/​16, 22/​12/​2016, Ski Taxi SA, Follo Taxi SA and Ski Follo Taxidrift AS������ Art 101, 56, 59, 60, 61

Civil Service Tribunal Case F-​51/​05, Duyster, EU:F:2007:221��������������������������������������������������������������������������������������Art 24, 12 Case F-​45/​07, Mandt, EU:F:2010:72��������������������������������������������������������������������������������������� Art 270, 12 Case F-​88/​07, Domínguez González, EU:F:2008:141 ��������������������������������������������������������������� Art 270, 3 Case F-​33/​08, V., EU:F:2009:141 ����������������������������������������������������������������������������������������������Art 24, 12 Case F-​11/​13, Delcroix, EU:F:2014:91 ����������������������������������������������������������������������������������� Art 221, 10

cii

Table of Cases

European Commission C 58/​2006, Verkehrsverbund Rhein-​Ruhr [2006] OJ C74/​18������������������������������������������������������Art 93, 34 C 16/​2007, Postbus AG [2007] C162/​19������������������������������������������������������������������������������������Art 93, 34 C 31/​2007, Córas Iompair Éireann Bus Companies [2007] OJ C217/​44 ������������������������������������Art 93, 34 C 47/​2007, Deutsche Bahn Regio [2008] OJ C35/​13������������������������������������������������������������������Art 93, 34 C 54/​07, Emsländische Eisenbahn GmbH [2008] OJ C174/​13 ��������������������������������������������������Art 93, 34 C 3/​2008, Bus transport CAS services [2008] OJ C43/​19������������������������������������������������������������Art 93, 34 C 17/​2008, Bus transport in Usti Region [2008] OJ C187/​14������������������������������������������������������Art 93, 34 C 41/​2008, Danske Statsbaner [2008] OJ C309/​14 ��������������������������������������������������������������������Art 93, 34

NATIONAL CASES Austria Oberster Gerichtshof (Austrian Supreme Court), 2 August 2012, 4Ob46/​12m, WuW-​E KRint 421������������������������������������������������������������������������������������������������������������� Art 101, 29 Oberster Gerichtshof (Austrian Supreme Court), 8 October 2015, 16 Ok 2 15/​b, NZKart 2016, 92����������������������������������������������������������������������������������������������������������������� Art 101, 27

France Cour de Cassation, 12 February 2014, No 10-​17.076, FR:CCASS:2014:C100123����������������� Art 108, 207 Paris Court of Appeals, 14 October 1993, Aplix, 1994 Rev Arb 165 ��������������������������������������� Art 108, 189

Germany German Federal Constitutional Court (Bundesverfassungsgericht (BVerfG)) BVerfG, DE:BVerfG:2016:rs20160621.2bvr272813, Gauweiler����������������������������������������������������Art 3, 11 BVerfG, DE:BVerfG:2009:es20090630.2bve000208, Lisbon Treaty������������������������Art 352, 20: Art 357, 2 German Federal Supreme Court (Bundesgerichtshof (BGH)) BGH, 12 November 2002, KZR 11/​01, BGHZ 152, 347 and 351 f., Ausrüstungsgegenstände für Feuerlöschzüge��������������������������������������������������������������������������������������������������������������� Art 101, 11 BGH, 20 January 2004, XI ZR 53/​03������������������������������������������������������������������������������������� Art 108, 103 BGH, 10 February 2009, Az. KVR 67/​07, Gaslieferverträge����������������������������������������������Art 101, 87, 148 BGH, 5 December 2012, I ZR 92/​11, CEPS Pipeline������������������������������������������������������������� Art 108, 189 BGH, 26 February 2013, KRB 10/​12, Grauzement ��������������������������������������������������������������� Art 103, 108 BGH, 16 December 2014, BGH KRB 47/​13, liability of successor����������������Art 101, 25, 26: Art 103, 106 BGH, 28 June 2011, KZR 75/​10 ORWI ��������������������������������������������������������������������������������� Art 103, 86 BGH, DE:BGH:2018:311018BIZB2.15.0, Achmea ������������������������������������������������������������� Art 108, 206

Switzerland Swiss Federal Court, 8 March 2006, 4P.278/​2005������������������������������������������������������������������� Art 108, 207 Swiss Federal Court, 6 October 2015, 4A.34/​2015����������������������������������������������������������������� Art 108, 207

United Kingdom Bancoult [2008] UKHL 61 [2008] 4 All ER 1055: [2014] EWCA Civ 708��������������������������������� Art 198, 4 David John Passmore v Morland and others [1999] 1 CMLR 1129����������������������������������������� Art 101, 151 KME Yorkshire Ltd v Toshiba Carrier UK Ltd [2012] EWCA Civ 1190 ����������������������������������� Art 101, 29 Micula & Ors v Romania & Anor [2017] EWHC 31 (Comm) (20 January 2017)������������Art 108, 210, 213 Provimi Ltd. v Aventis Animal Nutrition SA [2003] EWHC 961 (Comm)������������������������������� Art 101, 29 R (on the application of E) (Respondent) v Governing Body of JFS and the Admissions Appeal Panel of JFS (Appellants) and others [2009] UKSC 15������������������������������������������������������������Art 19, 16

United States Continental TV Inc. v GTE Sylvania, US Supreme Court, 433 US 36, 49 (1977)��������������������� Art 101, 95 Hanover Shoe Inc. v United Shoe Machinery Corp, 392 US 386, 54 S ct 2224 (USSC 1968)��������Art 103, 86 Pacific Bell Telephone Company, US Supreme Court, 129 S Ct 1109 (2009)����������������������������� Art 102, 77

ICSID AWARDS Asian Agricultural Products Ltd. v Republic of Sri Lanka (ICSID Case No. ARB/​87/​3), award 27 June 1990, 6 ICSID Review—​FILJ 526 (1991 No 2) ��������������������������������������������������� Art 108, 185

Table of Cases

ciii

David Minnotte v Poland, ICSID Case ARB(AF)/​10/​1, award 16 May 2014�������������������������� Art 108, 194 Fraport v Yukos v Russia, PCA Case No AA 227, award 18 July 2014 ������������������������������������� Art 108, 194 Phoenix v Czech Republic, ICSID Case No ARB/​06/​5, award ����������������������������������������������� Art 108, 194 Plama v Bulgaria, ICSID Case No ARB/​03/​24, award, 27 August 2008����������������������������������� Art 108, 194 Republic of the Philippines, ICSID Case ARB/​11/​12, award��������������������������������������������������� Art 108, 194 Salini Costruttori S.p.A. and Italstrade S.p.A. v The Hashemite Kingdom of Jordan, ICSID Case No ARB/​02/​13, Decision on Jurisdiction of 9 November 2004 ����������������������������������������� Art 108, 196 SGS v Philippines, ICSID case No. ARB/​02/​6, Decision of the Tribunal on objections to jurisdiction 29 January 2004 ��������������������������������������������������������������������������������������������� Art 108, 202 Southern Pacific Properties (Middle East) Ltd. v Arab Republic of Egypt, ICSID case No ARB/​84/​3, Decision on Preliminary Objections to Jurisdiction of November 27, 1985������������������������� Art 108, 202 World Duty Free Company v Kenya, ICSID Case ARB/​00/​7, award, 4 October 2006������������� Art 108, 194

INTERNATIONAL TRIBUNAL FOR THE LAW OF THE SEA Case No 21, Request for an advisory opinion submitted by the Sub-​Regional Fisheries Commission (SRFC), 2 April 2015 ����������������������������������������������������������������������������������������Art 41, 74 Iron Rhine: Award in the Arbitration regarding the Iron Rhine (‘Ijzeren Rijn’) Railway between the Kingdom of Belgium and the Kingdom of the Netherlands, decision of 24 May 2005 ������������������������������������������������������������������������������������������������Art 108, 202: Art 344, 7 Mox Plant, ITLOS Order No 3, 24 June 2003; 42 ILM 1187 ��������������������������������Art 108, 202: Art 344, 7

WORLD TRADE ORGANIZATION EU—​Price Comparison Methodologies, Case DS 516 ������������������������������������������������������������� Art 207, 38 WTO, Appellate Body, Canada—​Measures Relating to the Feed-​In Tariff Program, WT/​DS426/​AB/​R��������������������������������������������������������������������������������������������������������������� Art 207, 42 WTO Appellate Body, EC–​Bananas III, WT/​DS27/​AB/​R������������������������������������������������������� Art 209, 11 WTO Appellate Body, European Communities—​Selected Customs Matters, WT/​DS315/​AB/​R 13 November 2006, AB-​2006-​4������������������������������������������������������������������Art 33, 2 WTO Appellate Body Report, Turkey–​Restrictions on Imports of Textile and Clothing Products, WT/​DS34/​AB/​R, 19 November 1999, DSR 1999:VI, 2345 ����������������������������������������������������Art 28, 5

(III)  CHARTER OF FUNDAMENTAL RIGHTS OF THE EUROPEAN UNION (PAGES 2093–​2 257) EUROPEAN COURT OF HUMAN RIGHTS A v UK, CE:ECHR:2009:0219JUD000345505����������������������������������������������������������������Art 4, 2: Art 6, 6 A and B v Norway, CE:ECHR:2016:1115JUD002413011������������������������������������������������������������Art 50, 8 Airey v Ireland, CE:ECHR:1981:0206JUD000628973����������������������������������������������������������������Art 47, 4 Al-​Saadoon and Mufdhi v the UK, CE:ECHR:2010:030 2JUD006149808������������������������������������Art 4, 4 Al-​Skeini and Others v the UK, CE:E CHR:2011:0707JUD005572107 ������������������������������������Art 52, 27 Altun v Turkey, CE:ECHR:2004:0601JUD002456194������������������������������������������������������������������Art 6, 2 Andrle v Czech Republic, CE:ECHR:2011:0217JUD000626808 �������������������������� Art 21, 2: Art 23, 8, 10 Anheuser Busch Inc. v Portugal, CE:ECHR:2007:0111JUD007304901 ��������������������������������Art 17, 4, 11 Arrowsmith v UK, CE:ECHR:1977:0516DEC000705075 ����������������������������������������������������������Art 10, 1 Bayatyan v Armenia, CE:ECHR:2011:0707JUD002345903������������������������������������������������������Art 10, 11 Belgian Linguistics Case, (1968) 1 EHRR 252 ������������������������������������������������������������������������������Art 14, 4 Benes v Austria, CE:ECHR:1992:0106 DEC001864391��������������������������������������������������������������Art 7, 12 Biao, CE:ECHR:2016:0524JUD003859010��������������������������������������������������������������������������������Art 21, 2 Buckley v UK, CE:ECHR:1996:0925JUD002034892������������������������������������������������������������������Art 7, 16 Bulski v Poland, CE:ECHR:2006:0509DEC004625499��������������������������������������������������������������Art 14, 7 Campbell and Cosans v UK, CE:ECHR:1982:0225JUD000751176��������������������������������������������Art 14, 6 Carson and Others v UK, CE:ECHR:2010:0316JUD004218405 ������������������������������������������������Art 17, 4 Cha’are Shalom ve Tsedek v France, CE:ECHR:2000:0627JUD002741795����������������������������������Art 10, 4 Chahal v UK, CE:ECHR:1996:1115JUD002241493 ��������������������������������������������������������������������Art 4, 4 Chassagnou, CE:ECHR:1999:0429JUD002508894����������������������������������������������������������������Art 12, 6, 7 Christians against Fascism and Racism v UK, CE:ECHR:1980:0716DEC000844078��������������Art 12, 4, 5 Christine Goodwin v UK, CE:ECHR:2002:0711JUD002895795������������������������������������Art 7, 5: Art 9, 2

civ

Table of Cases

Čonka v Belgium, CE:ECHR:2002:0205JUD005156499������������������������������������������������������������Art 19, 2 Costello-​Roberts v UK, CE:ECHR:1993:0325JUD001313487������������������������������������������������������Art 4, 2 Demir and Baykara v Turkey, CE:ECHR:2008:1112JUD003450397��������������������������������������������Art 28, 8 Djavit An v Turkey, CE:ECHR:2003:0220JUD002065292����������������������������������������������������������Art 12, 2 Engel and Others v The Netherlands, CE:ECHR:1976:0608JUD000510071��������������������������������Art 50, 7 Eweida, CE:ECHR:2013:0115JUD004842010����������������������������������������������������������������������Art 10, 9, 10 Ezelin v France, CE:ECHR:1991:0426JUD001180085����������������������������������������������������������������Art 12, 2 Folgerø v Norway, CE:ECHR :2007:0629JUD001547202�������������������������������������������Art 10, 3: Art 14, 7 Friend v UK, CE:ECHR:2009:1124DEC001607206 ������������������������������������������������������������������Art 12, 2 Funke v France, CE:ECHR:1993:0225JUD001082884����������������������������������������������������������������Art 48, 6 Gäfgen v Germany, CE:ECHR:2010:0601JUD002297805������������������������������������������������������������Art 4, 3 Garaudy v France, CE:ECHR:2003:0624DEC006583101�����������������������������������������������������������Art 54, 4 Gaskin, CE:ECHR:1989:0707JUD001045483������������������������������������������������������������������������������Art 7, 5 Gasus Dosier-​und-​Fördertechnik GmbH v the Netherlands, CE:ECHR:1995:0223JUD001537589������������������������������������������������������������������������������������Art 17, 4 Georgia v Russia (I), CE:ECHR:2014:0703JUD001325507 ��������������������������������������������������������Art 19, 2 Glass v UK, CE:ECHR:2004:0309JUD006182700������������������������������������������������������������������������Art 3, 3 Goodwin v UK, CE:ECHR:1996:0327JUD001748890����������������������������������������������������������������Art 11, 8 Guerra v Italy, CE:ECHR:1998:0219JUD001496789����������������������������������������������������������������Art 11, 13 H. v France, CE:ECHR:1989:1024JUD001007382 ������������������������������������������������������������������Art 47, 39 Handyside v UK, CE:ECHR:1976:1207JUD000549372��������������������������������������������������������������Art 11, 2 Hermi v Italy, CE:ECHR:2006:1018JUD001811402 ����������������������������������������������������������������Art 47, 35 Hirsi Jamaa v Italy, CE:ECHR:2012:0223JUD002776509�������������������������������������������������������Art 19, 1, 2 I.B. v Greece, CE:ECHR:2013:1003JUD000055210������������������������������������������������������������������Art 51, 21 Immobiliare Saffi v Italy, CE:ECHR:1999:0728JUD002277493������������������������������������������������Art 17, 10 Ireland v UK, CE:ECHR:1978:0118JUD000531071 ����������������������������������������������������������������Art 4, 1, 3 Johannesson and Others v Iceland, CE:ECHR:201 7:0518JUD002200711��������������������������������Art 50, 17 K.M.C. v Hungary, CE:ECHR:2012:0710JUD001955411����������������������������������������������������������Art 30, 4 Kalaç v Turkey, CE:ECHR:1997:0701JUD002070492 ����������������������������������������������������������������Art 10, 9 Keegan v Ireland, CE:ECHR:1994:0526JUD001696990��������������������������������������������������������������Art 7, 12 Kennedy v UK, CE:ECHR:2010:0518JUD002683905����������������������������������������������������������������Art 7, 19 Kjeldsen, Busk Madsen and Pedersen v Denmark, CE:ECHR:1976:1207JUD000509571������������Art 14, 7 Klein v Russia, CE:ECHR:2010:0401JUD002426808��������������������������������������������������������������������Art 4, 4 Klein v Slovakia, CE:ECHR:2006:1031JUD007220801��������������������������������������������������������������Art 11, 4 Kokkinakis v Greece, CE:ECHR:1993:0525JUD001430788��������������������������������������������������������Art 10, 1 Krone Verlag, CE:ECHR:2012:0619JUD002730607 ������������������������������������������������������������������Art 11, 7 Kruslin v France, CE:ECHR:1990:0424JUD001180185��������������������������������������������������������������Art 52, 6 Kudła v Poland, CE:ECHR:2000:1026JUD003021096������������������������������������������������������������������Art 4, 3 Lautsi, CE:ECHR:2011:0318JUD003081406���������������������������������������������������������� Art 10, 3, 8: Art 14, 7 Lawless v Ireland, CE:ECHR:1961:0701JUD000033257 ������������������������������������������������������������Art 54, 2 Leander v Sweden, CE:ECHR:1987:0326JUD000924881��������������������������������������������������������������Art 8, 1 Lehideux and Isorini v France, CE:ECHR:1998:0923JUD002466294��������������������������Art 11, 4: Art 54, 4 Linkov v Czech Republic, CE:ECHR:2006:1207JUD001050403 ����������������������������������������������Art 12, 11 M.P. and Others v Bulgaria, CE:ECHR:2011:1115JUD002245708������������������������������������������������Art 4, 2 M.S.S. v Belgium and Greece, CE:ECHR:2011:0121JUD003069609������������ Art 4, 4: Art 18, 8: Art 19, 5 Mamatkulov and Askarov v Turkey, CE:ECHR:2005:0204JUD004682799��������������������Art 4, 4: Art 54, 4

Table of Cases

cv

Marckx v Belgium, CE:ECHR:1979:0613JUD000683374 ����������������������������������������������������������Art 7, 12 Metropolitan Church of Bessarabia and Others v Moldova, CE:ECHR:2001:1213 JUD004570199 ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������Art 10, 4 Monnat v Switzerland, CE:ECHR:2006:0921JUD007360401 ����������������������������������������������������Art 11, 8 Moretti and Benedetti v Italy, CE:ECHR:2010:0427JUD001631807 ������������������������������������������Art 7, 12 Müller and Others v Switzerland, CE:ECHR:1988:0524JUD001073784��������������������������������������Art 13, 5 Mustafa and Armağan Akın v Turkey, CE:ECHR:2010:0406JUD000469403 ������������������������������Art 7, 12 Nabil, CE:ECHR:2015:0922JUD006211612��������������������������������������������������������������������������������Art 6, 8 Niemietz v Germany, CE:ECHR:1992:1216JUD001371088����������������������������������������������������Art 7, 5, 17 Norwood v UK, CE:ECHR:2004:1116DEC002313103��������������������������������������������������������������Art 54, 4 Odièvre v France, CE:ECHR:2003:0213JUD004232698 ��������������������������������������������������������������Art 7, 5 Öneryıldız v Turkey, CE:ECHR:2004:1130JUD004893999 ������������������������������������������Art 2, 2: Art 17, 5 Open Door and Dublin Well Woman v Ireland, CE:ECHR:1992:1029JUD001423488����������������Art 52, 6 Oršuš and Others v Croatia, CE:ECHR:2010:0316JUD001576603 ��������������������������������������������Art 14, 4 Osman v UK, CE:ECHR:1998:1028JUD002345294 ��������������������������������������������������������������������Art 2, 1 Otto-​Preminger-​Institut v Austria, CE:ECHR:1994:0920JUD001347087 ������������������������������Art 13, 4, 5 Öztürk v Germany, CE:ECHR:1984:0221JUD000854479����������������������������������������������������������Art 48, 2 Parti nationaliste basque—​Organisation régionale d’Iparralde v France, CE:ECHR:2007:0607 JUD007125101 ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������Art 12, 11 Pearson v UK, CE:ECHR:2006:0822JUD000837403������������������������������������������������������������������Art 17, 4 Perinçek v Switzerland, CE:ECHR:2015:1015JUD002751008������������������������������������������������Art 11, 4, 8 Perrin v UK, CE:ECHR:2005:1018DEC00054460����������������������������������������������������������������������Art 13, 5 Pla and Puncernau v Andorra, CE:ECHR:2004:0713JUD006949801����������������������������������������Art 51, 21 Plattform “Ärzte für das Leben” v Austria, CE:ECHR:1988:0621JUD001012682 ������������������������Art 12, 4 Pretty v UK, CE:ECHR:2002:0429JUD000234602 ����������������������������������������������������������������������Art 2, 3 Rantsev v Cyprus and Russia, CE:ECHR:2010:0107JUD002596504 �������������������������� Art 2, 2: Art 5, 1, 5 Refah Partisi and Others v Turkey, CE:ECHR:2001:0731JUD004134098 �����������������Art 12, 11: Art 54, 3 S and Marper v UK, CE:ECHR:2008:1204JUD003056204 ������������������������������������������������ Art 8, 1, 3, 11 S.A.S. v France, CE:ECHR:2014:0701JUD004383511����������������������������������������������������������������Art 10, 8 Şahin, CE:ECHR:2005:1110JUD004477498������������������������������������������������������������������������������Art 14, 3 Sarıca and Dilaver v Turkey, CE:ECHR:2010:0527JUD001176505����������������������������������������������Art 17, 8 Saunders v UK, CE:ECHR:1996:1217JUD001918791����������������������������������������������������������������Art 48, 6 Schalk and Kopf v Austria, CE:ECHR:2010:0624JUD003014104����������������������������������Art 7, 12: Art 9, 2 Scoppola v Italy (No 2), CE:ECHR:2009:0917JUD001024903������������������������������������������Art 49, 3, 4, 10 Selmouni v France, CE:ECHR:1999:0728JUD002580394������������������������������������������������������������Art 4, 1 Sergey Zolotukhin v Russia, CE:ECHR:2009:0210JUD001493903��������������������������������������������Art 50, 11 Siliadin v France, CE:ECHR:2005:0726JUD007331601����������������������������������������������������������������Art 5, 2 Société Colas Est v France, CE:ECHR:2001:0619DEC003797197����������������������������������������Art 7, 17, 18 Soering v UK, CE:ECHR:1989:0707JUD001403888��������������������������������������������������������������������Art 4, 4 Sørensen and Rasmussen, CE:ECHR:2006:0111JUD005256299 ������������������������������������������������Art 12, 9 Sporrong and Lönnroth v Sweden, CE:ECHR:1982:0923JUD000715175������������������������������������Art 17, 6 Stankov, CE:ECHR:2001:1002JUD002922195 ������������������������������������������������������������������Art 12, 2, 4, 5 Steel and Morris v UK, CE:ECHR:2005:0215JUD006841601 ����������������������������������������������������Art 11, 8 Stjerna v Finland, CE:ECHR:1994:1125JUD001813191 ��������������������������������������������������������������Art 7, 5 Storck v Germany, CE:ECHR:2005:0616JUD006160300����������������������������������������������������������Art 6, 1, 3 Stubbings and others v UK, CE:ECHR:1996:1022JUD002208393������������������������������������������������Art 3, 1 Sunday Times v UK (No 1), CE:ECHR:1979:0426JUD000653874���������������������������������������������Art 52, 6 Tarakhel v Switzerland, CE:ECHR:2014:1104JUD002921712������������������������������������������������������Art 4, 4 The Holy Monasteries v Greece, CE:ECHR:1994:1209JUD001309287���������������������������������������Art 17, 8 Tyrer v UK, CE:ECHR:1978: 0425JUD000585672 ������������������������������������������������������������������Art 52, 28 Tysiąc v Poland, CE:ECHR:2007:0320JUD000541003������������������������������������������������������������������Art 7, 7

cvi

Table of Cases

United Communist Party of Turkey and Others v Turkey, CE:ECHR:1998:0130JUD001939292������������������������������������������������������������������Art 11, 6: Art 12, 11 Vajnai v Hungary, CE:ECHR:2008:0708JUD003362906������������������������������������������������������������Art 11, 4 van der Mussele v Belgium, CE:ECHR:1983:1123JUD000891980��������������������������������������������Art 5, 1, 3 van Droogenbroeck v Belgium, CE:ECHR:1982:0624JUD000790677������������������������������������������Art 5, 2 van Marle and Others v Netherlands, CE:ECHR:1986:0626JUD000854379��������������������������������Art 17, 4 Vereinigung Bildender Künstler v Austria, CE:ECHR:2007:0125JUD006835401��������������������Art 13, 2, 4 Villa v Italy, CE:ECHR:2010:0420JUD001967506������������������������������������������������������������������������Art 6, 1 Vo v France, CE:ECHR:2004:0708JUD005392400 ����������������������������������������������������������������������Art 2, 3 von Hannover v Germany, CE:ECHR:2004:0624JUD005932000������������������������������������������������Art 11, 7 Wilson, National Union of Journalists and Others v the UK, CE:ECHR:2002:0702 JUD003066896 ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������Art 28, 8 Wingrove v UK, CE:ECHR:1996:1125 JUD001741990��������������������������������������������������������������Art 13, 5 Witzsch v Germany, CE:ECHR:2005:1213DEC000748503����������������������������������������������������Art 54, 3, 4 X and Y v the Netherlands, CE:ECHR:1985:0326JUD000897880 ����������������������������������Art 3, 1: Art 7, 3 X, Y and Z v UK, CE:ECHR:1997:0422JUD002183093��������������������������������������������������������������Art 7, 12 Yazar and Others v Turkey, CE:ECHR:2002:0409JUD002272393����������������������������������������������Art 12, 11 Young, James and Webster v UK, CE:ECHR:1982:1018JUD000760176��������������������������������������Art 12, 6

EUROPEAN UNION Court of First Instance/​General Court Case T-​34/​93, Société Générale, EU:T:1995:46 ����������������������������������������������������������������������������Art 48, 7 Case T-​167/​94, Nölle, EU:T:1995:169������������������������������������������������������������������������������������������Art 41, 6 Case T-​81/​95, Interhotel, EU:T:1997:117 ������������������������������������������������������������������������������������Art 41, 5 Case T-​13/​99, Pfizer Animal Health, EU:T:2002:209������������������������������������������������������������������Art 52, 38 Case T-​315/​01, Kadi, EU:T:2005:332 ����������������������������������������������������������������������������������������Art 47, 18 Case T-​228/​02, Organisation des Modjahedines du peuple d’Iran, EU:T:2006:384������������������������Art 41, 8 Case T-​138/​07, Schindler, EU:T:2011:362��������������������������������������������������������������������������������Art 48, 4, 5 Joined Cases T-​56/​09 & T-​73/​09, Saint-​Gobain, EU:T:2014:160��������������������������������������������������Art 48, 2 Case T-​496/​10, Bank Mellat, EU:T:2013:39����������������������������������������������������������������������������������Art 47, 7 Case T-​590/​10, Thesing and Bloomberg Finance, EU:T:2012:635 ����������������������������������������������Art 11, 13 Case T-​108/​11 P, ETF, EU:T:2013:625��������������������������������������������������������������������������������������Art 30, 1, 6 Case T-​184/​11 P, Nijs, EU:T:2012:236������������������������������������������������������������������������������������������Art 47, 5 Joined Cases T-​289–​290/​11 & T-​521/​11, Deutsche Bahn, EU:T:2013:404������������������������������������Art 7, 18 Case T-​297/​11, Buzzi Unicem, EU:T:2014:122 ����������������������������������������������������������������������������Art 48, 7 Case T-​202/​12, Al Assad, EU:T:2014:113����������������������������������������������������������������������������������������Art 7, 8 Case T-​341/​12, Evonik, EU:T:2015:51������������������������������������������������������������������������������������������Art 7, 11 Case T-​512/​12, Front Polisario, EU:T:2015:953����������������������������������������������������������������������������Art 32, 6 Case T-​406/​13, Gossio, EU:T:2015:7������������������������������������������������������������������������������Art 1, 3: Art 48, 2 Case T-​443/​13, Makhlouf v Council, EU:T:2016:27 ����������������������������������������������������������������������Art 7, 8 Case T-​634/​13, Arctic Paper, EU:T:2014:828��������������������������������������������������������������������������������Art 37, 1 Case T-​168/​14, Gutiérrez, EU:T:2015:607��������������������������������������������������������������������������������������Art 7, 5 Case T-​452/​15, Petrov, EU:T:2017:822 ����������������������������������������������������������������������������������������Art 21, 2

Court of Justice of the European Union Case 25/​62, Plaumann, EU:C:1963:17������������������������������������������������������������������������������������������Art 47, 8 Case 26/​62, Van Gend and Loos, EU:C:1963:1 ����������������������������������������������������������������������������Art 53, 3 Joined Cases 18/​65 & 35/​65, Gutmann, EU:C:1967:6��������������������������������������������������������������Art 50, 1, 2 Case 11/​70, Internationale Handelsgesellschaft, EU:C:1970:114������������������������������������������������Art 52, 30 Case 4/​73, Nold, EU:C:1974:51 ����������������������������������������������������������������������������������Art 15, 4: Art 16, 2 Case 43/​75, Defrenne, EU:C:1976:56 ����������������������������������������������������������������������������������Art 51, 20, 23

Table of Cases

cvii

Joined Cases 117/​76 & 16/​77, Ruckdeschel, EU:C:1977:160�������������������������������������������� Title III Intro, 3 Case 106/​77, Simmenthal, EU:C:1978:49������������������������������������������������������������������������������������Art 49, 8 Case 120/​78, Rewe-​Zentral (Cassis de Dijon), EU:C:1979:42 ����������������������������������������������������Art 51, 15 Case 230/​78, Eridania, EU:C:1979:216����������������������������������������������������������������������������������������Art 16, 2 Case 44/​79, Hauer, EU:C:1979:290������������������������������������������������������������������������������Art 15, 5: Art 17, 1 Case C-​98/​79, Pecastaing, EU:C:1980:69��������������������������������������������������������������������������������������Art 47, 3 Case 155/​79, AM & S, EU:C:1982:157����������������������������������������������������������������������������������Art 48, 9, 10 Case 294/​83, Les Verts v EP, EU:C:1986:166��������������������������������������������������������������������������������Art 47, 2 Case 222/​84, Johnston, EU:C:1986:206���������������������������������������������������������������������������������������Art 47, 2 Case C-​234/​85, Keller, EU:C:1986:377����������������������������������������������������������������������������������������Art 16, 2 Case 314/​85, Foto-​Frost, EU:C:1987:452 ������������������������������������������������������������������������������������Art 47, 9 Case 222/​86, Unectef, EU:C:1987:442 ����������������������������������������������������������������������������������������Art 47, 6 Joined Cases 46/​87 & 227/​88, Hoechst, EU:C:1989:337��������������������������������������������������������������Art 7, 17 Case 374/​87, Orkem, EU:C:1989:387������������������������������������������������������������������������������������������Art 48, 6 Case 5/​88, Wachauf, EU:C:1989:321������������������������������������������������������������������������ Art 51, 5: Art 52, 4, 7 Case C-​106/​89, Marleasing, EU:C:1990:395������������������������������������������������������������������������������Art 51, 22 Case C-​213/​89, Factortame, EU:C:1990:257������������������������������������������������������������������������������Art 47, 26 Case C-​260/​89, Elliniki Radiophonia Tiléorassi (ERT), EU:C:1991:254 ��������������������Art 11, 11: Art 51, 5 Case C-​288/​89, Gouda, EU:C:1991:323������������������������������������������������������������������������������Art 11, 17, 18 Joined Cases C-​6/​90 & C-​9/​90, Francovich and Bonifaci, EU:C:1991:428����������������������������������Art 52, 35 Case C-​159/​90, The Society for the Protection of Unborn Children Ireland, EU:C:1991:249 (Opinion AG Van Gerven)����������������������������������������������������������Art 11, 11: Art 51, 14 Case C-​159/​90, The Society for the Protection of Unborn Children Ireland, EU:C:1991:378 �������Art 11, 11 Case C-​255/​90 P, Burban, EU:C:1992:153������������������������������������������������������������������������������������Art 41, 1 Joined Cases C-​267-​268/​91, Keck and Mithouard, EU:C:1993:905����������������������������������������������Art 51, 8 Case C-​199/​92 P, Hüls, EU:C:1999:358������������������������������������������������������������������������Art 48, 2: Art 49, 7 Joined Cases C-​46/​93 & 48/​93, Brasserie du Pêcheur and Factortame, EU:C:1996:79 ����������������Art 52, 35 Case C-​415/​93, Bosman, EU:C:1995:463������������������������������������������������������������������������������������Art 12, 8 Case C-​13/​94, P v S and Cornwall County Council, EU:C:1996:170����������������������������������Title I Intro, 1: Title III Intro, 1: Art 52, 29 Case C-​84/​95, Bosphorus, EU:C:1996:312 ����������������������������������������������������������������������������������Art 17, 7 Case C-​265/​95, Commission v France, EU:C:1997:595��������������������������������������������������������������Art 52, 47 Case C-​368/​95, Familiapress, EU:C:1997:325����������������������������������������������������������Art 11, 18: Art 51, 15 Case C-​249/​96, Grant, EU:C:1998:63������������������������������������������������������������������������������������������Art 20, 9 Case C-​309/​96, Annibaldi, EU:C:1997:631��������������������������������������������������������������������������������Art 51, 13 Case C-​240/​97, Spain v Commission, EU:C:1999:479������������������������������������������������������������������Art 16, 2 Case C-​377/​98, Netherlands v EP and Council, EU:C:2001:523��������������������������������������Art 1, 3: Art 3, 1 Case C-​173/​99, BECTU, EU:C:2001:81��������������������������������������������������������������������������������������Art 31, 2 Joined Cases C-​238/​99 P et al, Limburgse Vinyl Maatschappij, EU:C:2002:582��������Art 47, 19: Art 50, 16 Case C-​270/​99, Z, EU:C:2001:180����������������������������������������������������������������������������������������������Art 41, 5 Case C-​273/​99 P, Connolly, EU:C:2001:127������������������������������������������������������������������������������Art 11, 12 Case C-​366/​99, Griesmar, EU:C:2001:648 ����������������������������������������������������������������������������������Art 21, 2 Case C-​413/​99, Baumbast, EU:C:2002:493����������������������������������������������������������������������������������Art 7, 13 Case C-​184/​99, Grzelczyk, EU:C:2001:458����������������������������������������������������������������������������������Art 14, 9 Joined Cases C-​20/​00 & C-​64/​00, Booker Aquaculture, EU:C:2001:469 (Opinion AG Mischo)��������������������������������������������������������������������������������������������������������������Art 17, 8 Joined Cases C-​20/​00 & C-​64/​00, Booker Aquaculture, EU:C:2003:397��������������������������������������Art 17, 8 Case C-​50/​00 P, Unión de Pequeños Agricultores (UPA), EU:C:2002:462 ������������������������������Art 47, 9, 10 Case C-​60/​00, Carpenter, EU:C:2002:434������������������������������������������������������������������ Art 7, 12, 13, 14, 16 Case C-​94/​00, Roquette Frères, EU:C:2002:603 ��������������������������������������������������������������������������Art 7, 17 Case C-​112/​00, Schmidberger, EU:C:2003:333���������������������������������� Art 11, 11: Art 12, 2: Art 52, 44, 45 Case C-​340/​00 P, Cwik, EU:C:2001:701������������������������������������������������������������������������������������Art 11, 12 Joined Cases C-​187/​01 & C-​385/​01, Gözütok and Brügge, EU:C:2003:87 ����������������������������Art 50, 4, 14 Case C-​491/​01, British American Tobacco (Investments), EU:C:2002:741����������������������������������Art 47, 14 Case C-​36/​02, Omega, EU:C:2004:614������������������������������������������������������������������ Art 1, 4: Art 52, 19, 43

cviii

Table of Cases

Case C-​60/​02, X, EU:C:2004:10��������������������������������������������������������������������������������������������������Art 49, 8 Case C-​127/​02, Waddenvereniging, EU:C:2004:482������������������������������������������������������������������Art 47, 36 Joined Cases C-​189/​02 P et al, Dansk Rørindustri, EU:C:2005:408������������������������������������������Art 49, 3, 5 Case C-​263/​02 P, Jégo Quéré, EU:C:2004:210����������������������������������������������������������������������������Art 47, 10 Joined Cases C-​387/​02, C-​391/​02 & C-​403/​02, Berlusconi, EU:C:2005:270��������������������������������Art 49, 8 Case C-​209/​03, Bidar, EU:C:2005:169 ����������������������������������������������������������������������������������������Art 14, 9 Case C-​210/​03, Swedish Match, EU:C:2004:802��������������������������������������������������������������������������Art 15, 3 Case C-​503/​03, Commission v Spain, EU:C:2006:74��������������������������������������������������������������������Art 7, 13 Case C-​144/​04, Mangold, EU:C:2005:709 ���������������������������������������������������� Art 21, 5: Art 51, 20, 22, 25 Case C-​301/​04 P, SGL Carbon, EU:C:2006:432 ����������������������������������������������������������������������Art 48, 7, 8 Case C-​328/​04, Vajnai, EU:C:2005:596��������������������������������������������������������������������������������������Art 11, 11 Case C-​506/​04, Wilson, EU:C:2006:587������������������������������������������������������������������������������������Art 47, 34 Case C-​13/​05, Chacon Navas, EU:C:2006:456 ����������������������������������������������������������������������������Art 20, 9 Case C-​303/​05, Advocaaten voor de Wereld, EU:C:2007:261����������������������������������������������������Art 49, 3, 6 Case C-​305/​05, Ordre des barreaux francophones et Germanophone, EU:C:2007:383����������������������������������������������������������������������������������������������������Art 47, 21: Art 48, 12 Case C-​341/​05, Laval, EU:C:2007:809 ��������������������� Art 12, 10: Art 28, 3, 7, 8: Art 51, 22, 25: Art 52, 47 Joined Cases C-​402/​05 P & C-​415/​05 P, Kadi and Al Barakaat, EU:C:2008:461������������������������� Art 17, 7: Art 41, 8: Art 47, 18 Case C-​438/​05, Viking, EU:C:2007:772������������������������ Art 12, 10: Art 28, 1, 7, 8: Art 51, 22: Art 52, 47 Case C-​444/​05, Stamatelaki, EU:C:2007:24����������������������������������������������������������������������������������Art 35, 3 Case C-​244/​06, Dynamic Medien, EU:C:2008:85������������������������������������������������������������������������Art 24, 9 Case C-​275/​06, Promusicae, EU:C:2008:54��������������������������������������������������������������������������������Art 17, 12 Case C-​303/​06, Coleman, EU:C:2008:61 ��������������������������������������������������������������������������������������Art 1, 6 Case C-​353/​06, Grunkin and Paul, EU:C:2008:559������������������������������������������������������������������������Art 7, 9 Case C-​506/​06, Mayr, EU:C:2008:119 ��������������������������������������������������������������������������Art 2, 3: Art 33, 5 Case C-​465/​07, Elgafaji, EU:C:2008:479��������������������������������������������������������������������������������������Art 18, 2 Case C-​491/​07, Turanský, EU:C:2008:768����������������������������������������������������������������������������Art 50, 13, 15 Joined Cases C-​514/​07 P, C-​528/​07 P & C-​532/​07 P, API, EU:C:2010:541��������������������������������Art 47, 29 Case C-​518/​07, Commission v Germany, EU:C:2010:125������������������������������������������������������������Art 8, 18 Case C-​550/​07 P, Akzo Nobel, EU:C:2010:229 (Opinion AG Kokott)����������������������������������������Art 52, 31 Case C-​550/​07 P, Akzo Nobel, EU:C:2010:512��������������������������������������������������������������������������Art 48, 11 Case C-​555/​07, Kücükdeveci, EU:C:2010:21�������������������������������������������� Art 21, 5: Art 51, 19, 20, 22, 23 Case C-​127/​08, Metock, EU:C:2008:449����������������������������������������������������������������������Art 7, 14: Art 45, 3 Case C-​578/​08, Chakroun, EU:C:2010:117����������������������������������������������������������������������������������Art 7, 14 Case C-​28/​09, Commission v Austria, EU:C:2011:854 ����������������������������������������������������������������Art 37, 1 Case C-​34/​09, Ruiz Zambrano, EU:C:2010:560 (Opinion AG Sharpston)����������������������������������Art 51, 12 Case C-​34/​09, Ruiz Zambrano, EU:C:2011:124 ��������������������������������������������������������������������������Art 7, 14 Joined Cases C-​92–​93/​09, Schecke and Eifert, EU:C:2010:662 ������������������������ Art 8, 6, 7, 8, 9: Art 52, 13 Case C-​145/​09, Tsakouridis, EU:C:2010:708��������������������������������������������������������������������������������Art 7, 13 Case C-​208/​09, Sayn-​Wittgenstein, EU:C:2010:806 ����������������������������������������������������Art 7, 9: Art 52, 20 Case C-​236/​09, Test-​Achats, EU:C:2011:100��������������������������������������������������������������������������������Art 23, 7 Case C-​279/​09, DEB, EU:C:2010:811��������������������������������������������������������� Art 47, 49, 50, 51: Art 51, 18 Case C-​391/​09, Runevič-​Vardyn, EU:C:2011:291����������������������������������������������������������Art 7, 5: Art 22, 5 Case C-​343/​09, Afton Chemical, EU:C:2010:419����������������������������������������������������������������������Art 47, 14 Case C-​447/​09, Prigge, EU:C:2011:573������������������������������������������������������������������������������������Art 28, 3, 6 Case C-​17/​10, Toshiba, EU:C:2011:552 ��������������������������������������������������������������������������������������Art 50, 5 Case C-​21/​10, Nagy, EU:C:2011:505��������������������������������������������������������������������������������������������Art 20, 2 Case C-​21/​10, Vino 1, EU:C:2010:677����������������������������������������������������������������������������������������Art 20, 5 Case C-​34/​10, Brüstle v Greenpeace, EU:C:2011:138 (Opinion AG Bot)����������������������������������������Art 3, 2 Case C-​34/​10, Brüstle v Greenpeace, EU:C:2011:669 �������������������������������������� Art 1, 7: Art 3, 2: Art 13, 8 Case C-​69/​10, Samba Diouf, EU:C:2011:524 ����������������������������������������������������������������������������Art 47, 24 Case C-​70/​10, Scarlet Extended, EU:C:2011:771��������������������������������������������������������Art 16, 6: Art 17, 12 Case C-​149/​10, Chatzi, EU:C:2010:534 ����������������������������������������������������������������������Art 24, 5: Art 33, 4 Joined Cases C-​159-160/​10, Fuchs and Köhler, EU:C:2011:508 ��������������������������������������������������Art 15, 4

Table of Cases

cix

Case C-​282/​10, Dominguez, EU:C:2011:559 ������������������������������������������������������������Art 31, 2: Art 52, 39 Case C-​292/​10, G, EU:C:2012:142��������������������������������������������������������������������������������������������Art 47, 47 Joined Cases C-​297-​298/​10, Hennigs, EU:C:2011:560 ����������������������������������������������������������������Art 28, 4 Case C-​386/​10 P, Chalkor, EU:C:2011:815����������������������������������������������������������������������������Art 47, 7, 19 Case C-​389/​10 P, KME Germany, EU:C:2011:816 ��������������������������������������������������������������������Art 47, 19 Case C-​400/​10 PPU, McB v E, EU:C:2010:582������������������������������������������������������ Art 7, 12, 15: Art 24, 8 Joined Cases C-​411/​10 & C-​493/​10, N.S., and M.E., EU:C:2011:865������������������ Title I Intro, 1: Art 4, 6: Art 18, 3, 7, 8: Title IV Intro, 5: Art 19, 5: Art 51, 12 Case C-​416/​10, Križan, EU:C:2012:218 ��������������������������������������������������������������������������������Art 17, 4, 10 Case C-​489/​10, Bonda, EU:C:2012:319 ��������������������������������������������������������������������������������������Art 50, 7 Case C-​491/​10 PPU, Aguirre Zarraga, EU:C:2010:828, ��������������������������������������������������������������Art 24, 6 Case C-​500/​10, Belvedere Costruzioni, EU:C:2012:186��������������������������������������������������������������Art 47, 39 Case C-​544/​10, Deutsches Weintor, EU:C:2012:526����������������������������������������������������Art 16, 6: Art 35, 4 Case C-​556/​10 P, Italy v Commission, EU:C:2012:752 ����������������������������������������������������������������Art 22, 6 Case C-​571/​10, Servet Kamberaj, EU:C:2012:233����������������������������������������������������������������Art 51, 11, 16 Joined Cases C-​584/​10 P, C-​593/​10 P & C-​595/​10 P, Kadi II, EU:C:2013:518��������������������������Art 41, 11: Art 47, 44: Art 52, 9 Case C-​617/​10, Åkerberg Fransson, EU:C:2012:340 (Opinion AG Cruz Villalón)����������������������Art 52, 26 Case C-​617/​10, Åkerberg Fransson, EU:C:2013:105���������������������������������������������� Art 50, 8: Art 51, 6, 10 Case C-​619/​10, Trade Agency, EU:C:2012:531 ��������������������������������������������������������������������������Art 47, 46 Case C-​1/​11, Interseroh, EU:C:2012:194��������������������������������������������������������������������������������������Art 16, 3 Case C-​4/​11, Puid, EU:C:2013:244������������������������������������������������������������������������������Art 18, 3: Art 19, 5 Case C-​7/​11, Caronna, EU:C:2012:396����������������������������������������������������������������������������������������Art 49, 8 Case C-​12/​11, McDonagh, EU:C:2013:43��������������������������������������������������������������������Art 16, 6: Art 38, 4 Case C-​40/​11, Iida, EU:C:2012:691 ������������������������������������������������������������������������������������������Art 51, 16 Joined Cases C-​71/​11 & C-​99/​11, Y and Z, EU:C:2012:518 ��������������������������������������������������������Art 10, 5 Case C-​161/​11, Vino 2, EU:C:2011:420��������������������������������������������������������������������������������������Art 20, 5 Case C-​172/​11, Erny, EU:C:2012:399������������������������������������������������������������������������������������������Art 28, 4 Case C-​175/​11, D. and A., EU:C:2013:45������������������������������������������������������������������������������������Art 47, 4 Case C-​179/​11, Cimade, EU:C:2012:594 ��������������������������������������������������������������������������������������Art 1, 4 Case C-​199/​11, Otis, EU:C:2012:684������������������������������������������������������������������������������������Art 47, 5, 30 Case C-​202/​11, Las, EU:C:2012:456��������������������������������������������������������������������������������������������Art 22, 2 Case C-​283/​11, Sky Österreich, EU:C:2013:28�������������������� Art 11, 18: Art 16, 5, 6: Art 17, 4: Art 52, 15 Case C-​300/​11, ZZ, EU:C:2013:363������������������������������������������������������������������������������������������Art 47, 41 Case C-​325/​11, Alder, EU:C:2012:824 ��������������������������������������������������������������������������������������Art 47, 47 Case C-​396/​11, Radu, EU:C:2013:39 ���������������������������������������������������������������������� Art 6, 7: Art 47, 5, 37 Case C-​399/​11, Melloni, EU:C:2012:600 (Opinion AG Bot)������������������������������������������������Art 53, 1, 3, 4 Case C-​399/​11, Melloni, EU:C:2013:107 ������������������������������������������������������������������Art 47, 45: Art 53, 1 Case C-​401/​11, Soukupova, EU:C:2013:223����������������������������������������������������������������������Art 23, 8, 9, 10 Case C-​411/​11 P, Altner, EU:C:2011:852������������������������������������������������������������������������������������Art 47, 34 Case C-​415/​11, Aziz, EU:C:2013:164������������������������������������������������������������������������������������������Art 7, 20 Case C-​418/​11, Texdata Software, EU:C:2013:588 ��������������������������������������������������������������Art 47, 27, 40 Case C-​426/​11, Alemo-​Herron, EU:C:2013:521����������������������������������������������������������������������Art 16, 5, 6 Case C-​439/​11, Ziegler, EU:C:2013:513��������������������������������������������������������������������������������������Art 41, 4 Case C-​501/​11 P, Schindler, EU:C:2013:522����������������������������������������������������������������������������Art 49, 5, 7 Case C-​583/​11 P, Inuit Tapiriit Kanatami, EU:C:2013:625 ��������������������������������������������Art 47, 11, 12, 15 Case C-​648/​11, MA, EU:C:2013:367 ������������������������������������������������������������������������������������������Art 24, 7 Case C-​40/​12 P, Gascogne Sack, EU:C:2013:768��������������������������������������������������������������������������Art 48, 4 Case C-​92/​12 PPU, Health Service Executive, EU:C:2012:255 ������������������������������������Art 6, 1: Art 51, 11 Case C-​131/​12, Google Spain, EU:C:2014:317������������������������������ Art 8, 8, 12, 16: Art 11, 15: Art 51, 25 Case C-​176/​12, Association de médiation sociale, EU:C:2013:491 (Opinion AG Cruz-​Villalón)�������������������������������������������������������������������������� Art 51, 20: Art 52, 33, 39 Case C-​176/​12, Association de médiation sociale, EU:C:2014:2����������������������������������Art 27, 2: Art 51, 22 Case C-​178/​12, Rivas Montes, EU:C:2013:150����������������������������������������������������������������������������Art 20, 5 Joined Cases C-​199–​201/​12, X, Y and Z v Netherlands, EU:C:2013:720����������������������Art 7, 10: Art 21, 9

cx

Table of Cases

Case C-​238/​12 P, FLSmidth, EU:C:2014:284 ����������������������������������������������������������������������������Art 47, 16 Case C-​288/​12, Commission v Hungary, EU:C:2014:237������������������������������������������������������������Art 8, 18 Case C-​291/​12, Schwarz, EU:C:2013:670��������������������������������������������������������������������������������������Art 8, 9 Joined Cases C-​293/​12 & C-​594/​12, Digital Rights Ireland, EU:C:2014:238��������� Art 6, 2: Art 8, 3, 6, 11, 13, 14, 19: Art 11, 9: Art 52, 18 Case C-​314/​12, UPC Telekabel Wien, EU:C:2014:192 ����������������������������������������������Art 11, 14: Art 16, 3 Case C-​348/​12 P, Kala Naft, EU:C:2013:776������������������������������������������������������������������������������Art 47, 21 Case C-​356/​12, Glatzel, EU:C:2014:350������������������������������������ Art 20, 4: Art 21, 7: Art 26, 2: Art 52, 37 Case C-​370/​12, Pringle, EU:C:2012:756������������������������������������������������������������������Art 47, 14: Art 51, 13 Case C-​390/​12, Pfleger, EU:C:2013:747 ���������������������������������������������� Art 15, 3: Art 16, 4: Art 51, 15, 16 Case C-​394/​12, Abdullahi, EU:C:2013:473����������������������������������������������������������������������������������Art 18, 1 Case C-​398/​12, M, EU:C:2014:1057������������������������������������������������������������������������������������������Art 50, 15 Case C-​470/​12, Pohotovosť, EU:C:2014:101��������������������������������������������������������������Art 38, 4: Art 47, 50 Case C-​483/​12, Pelckmans Turnhout, EU:C:2014:304������������������������������������������������������������������Art 51, 8 Case C-​530/​12 P, National Lottery Commission, EU:C:2014:186����������������������������������������������Art 47, 35 Case C-​543/​12, Zeman, EU:C:2014:2143������������������������������������������������������������������������������������Art 45, 2 Case C-​562/​12, Liivimaa Lihaveis, EU:C:2014:2229������������������������������������������������������������������Art 51, 11 Case C-​580/​12 P, Guardian Industries, EU:C:2014:2363��������������������������������������������������������������Art 20, 3 Case C-​34/​13, Kušionová, EU:C:2014:2189 ����������������������������������������������������������������Art 7, 16: Art 38, 3 Case C-​147/​13, Spain v Council, EU:C:2015:299��������������������������������������������������������������������Art 22, 5, 6 Case C-​148/​13, A, EU:C:2014:2406������������������������������������������������������������������������������Art 1, 4: Art 7, 10 Case C-​170/​13, Huawei Technologies, EU:C:2015:477��������������������������������������������������������������Art 17, 11 Case C-​176/​13 P, Bank Mellat, EU:C:2016:96����������������������������������������������������������������������������Art 47, 44 Case C-​198/​13, Hernández, EU:C:2014:2055������������������������������������������������������������������������Art 51, 8, 12 Case C-​206/​13, Siragusa, EU:C:2014:126������������������������������������������������������������������������Art 51, 9, 10, 12 Case C-​220/​13 P, Nikolaou, EU:C:2014:2057������������������������������������������������������������������������������Art 48, 3 Case C-​249/​13, Boudjlida, EU:C:2014:2431��������������������������������������������������������������������������������Art 41, 3 Case C-​278/​13 P(R), Pilkington Group, EU:C:2013:558������������������������������������������������������������Art 47, 25 Case C-​316/​13, Fenoll, EU:C:2015:200������������������������������������������������������������������������ Title IV Intro, 7, 8 Case C-​333/​13, Dano, EU:C:2014:2358������������������������������������������������������������������������������Art 51, 11, 16 Case C-​354/​13, FOA, EU:C:2014:2463 ����������������������������������������������������������������������Art 20, 9: Art 21, 7 Case C-​373/​13, H. T., EU:C:2015:413 ����������������������������������������������������������������������������������������Art 19, 5 Case C-​396/​13, Sähköalojen ammattiliitto, EU:C:2015:86 ����������������������������������������������������������Art 31, 5 Case C-​398/​13 P, Inuit Tapiriit Kanatami, EU:C:2015:535 ����������������������������������������������������������Art 15, 3 Joined Cases C-​464-​465/​13, Oberto and O’Leary, EU:C:2015:163 ��������������������������������������������Art 47, 22 Case C-​510/​13, E.ON Földgáz Trade, EU:C:2015:189����������������������������������������������������������������Art 47, 27 Case C-​528/​13, Léger, EU:C:2015:288 ������������������������������������������������������������������������Art 21, 8: Art 35, 4 Case C-​529/​13, Felber, EU:C:2015:20������������������������������������������������������������������������������������������Art 21, 6 Case C-​562/​13, Abdida, EU:C:2014:2453������������������������������������������������������������������������������Art 47, 4, 24 Case C-​583/​13 P, Deutsche Bahn, EU:C:2015:404������������������������������������������������������������������������Art 7, 18 Case C-​603/​13 P, Galp Energia España, EU:C:2016:38 ��������������������������������������������������������������Art 47, 39 Case C-​630/​13 P, Anbouba, EU:C:2015:247������������������������������������������������������������������������������Art 47, 21 Case C-​650/​13, Delvigne, EU:C:2015:363 (Opinion AG Cruz Villalón) ��������������������������������������Art 52, 8 Case C-​650/​13, Delvigne, EU:C:2015:648������������������������������������������������������������� Art 39, 2, 3: Art 49, 11 Case C-​98/​14, Berlington Hungary, EU:C:2015:386��������������������������������������������������Art 17, 3: Art 51, 15 Case C-​105/​14, Taricco, EU:C:2015:555��������������������������������������������������������������������������������������Art 49, 9 Case C-​117/​14, Nisttahuz Poclava, EU:C:2015:60������������������������������������������������������������������������Art 30, 2 Case C-​129/​14 PPU, Spasic, EU:C:2014:586������������������������������������������������������������������������������Art 50, 19 Case C-​129/​14 PPU, Spasic, EU:C:2014:739 (Opinion AG Jääskinen) ��������������������������������������Art 52, 26 Case C-​157/​14, Neptune Distribution, EU:C:2015:823��������������������������������������������� Art 11, 10 : Art 35, 4 Case C-​169/​14, Sánchez Morcillo, EU:C:2014:2099������������������������������������������������������������������Art 47, 29 Case C-​218/​14, Singh, EU:C:2015:476����������������������������������������������������������������������������������������Art 7, 14 Case C-​222/​14, Maïstrellis, EU:C:2015:473 ��������������������������������������������������������������������������������Art 33, 4 Case C-​239/​14, Tall, EU:C:2015:824��������������������������������������������������������������������������Art 19, 4: Art 47, 24 Case C-​362/​14, Schrems, EU:C:2015:650���������������������������������������������������������� Art 8, 17, 18, 19: Art 47, 1, 20: Art 52, 9

Table of Cases

cxi

Case C-​419/​14, WebMindLicenses, EU:C:2015:832�������������������������������� Art 7, 19, 20: Art 8, 7: Art 48, 2 Case C-​438/​14, Bogendorff von Wolffersdorff, EU:C:2016:401������������������������������������������������������Art 7, 9 Case C-​441/​14, Dansk Industri, EU:C:2016:278��������������������������������������������������������������������������Art 21, 5 Case C-​477/​14, Pillbox 38 (UK), EU:C:2016:324��������������������������������������������������������Art 16, 6: Art 35, 4 Case C-​486/​14, Kossowski, EU:C:2015:812 ��������������������������������������������������������������������Art 50, 3, 16, 18 Case C-​535/​14 P, Ipatau, EU:C:2015:407 ����������������������������������������������������������������������������������Art 47, 15 Case C-​543/​14, Ordre des Barreaux francophone et germanophone, EU:C:2016:605������������������Art 47, 14 Case C-​547/​14, Philip Morris Brands, EU:C:2016:325 ���������������������������������������� Art 11, 7, 10: Art 35, 4: Art 47, 14: Art 52, 19 Case C-​558/​14, Khachab, EU:C:2016:285������������������������������������������������������������������������������������Art 7, 15 Joined Cases C-​8–​10/​15 P, Ledra Advertising, EU:C:2016:701������������������������������������������������Art 51, 4, 12 Case C-​16/​15, Perez Lopez, EU:C:2016:679 ��������������������������������������������������������������������������������Art 20, 5 Case C-​72/​15, Rosneft, EU:C:2017:236����������������������������������������������������������������������������������������Art 49, 4 Case C-​76/​15, Vervloet, EU:C:2016:975��������������������������������������������������������������������������������������Art 20, 3 Case C-​121/​15, ANODE, EU:C:2016:637 ����������������������������������������������������������������������������������Art 36, 3 Case C-​131/​15 P, Club Hotel Loutraki, EU:C:2016:989 ������������������������������������������������������Art 41, 10, 11 Case C-​134/​15, Lidl, EU:C:2016:498 ������������������������������������������������������������������������������������������Art 16, 3 Case C-​134/​15, Lidl, EU:C:2016:169 (Opinion AG Bobek) ��������������������������������������������������������Art 15, 2 Case C-​157/​15, Achbita, EU:C:2017:203 ����������������������������������������������������������������������������������Art 10, 10 Case C-​162/​15 P, Evonik, EU:C:2017:205������������������������������������������������������������������������������������Art 7, 11 Case C-​178/​15, Sobczyszyn, EU:C:2016:502��������������������������������������������������������������������������������Art 31, 5 Case C-​188/​15, Bougnaoui, EU:C:2017:204������������������������������������������������������������������������������Art 10, 10 Case C-​201/​15, AGET Iraklis, EU:C:2016:972������������������������������������������������������������������������Art 16, 5, 6 Joined Cases C-​203/​15 & C-​698/​15, Tele2 Sverige, EU:C:2016:970 ���������������������� Art 8, 13, 14: Art 11, 2 Case C-​205/​15, Toma, EU:C:2016:499����������������������������������������������������������������������Art 20, 3: Art 47, 29 Case C-​218/​15, Paoletti, EU:C:2016:748������������������������������������������������������������������������������������Art 49, 11 Case C-​237/​15 PPU, Lanigan, EU:C:2015:474������������������������������������������������������������������������������Art 6, 7 Case C-​284/​15, ONEm v M, EU:C:2016:220������������������������������������������������������������������������������Art 15, 1 Joined Cases C-​350/​15 & C-​217/​15, Orsi and Baldetti, EU:C:2017:264��������������������������������������Art 50, 9 Joined Cases C-​404/​15 & C-​659/​15, Aranyosi and Căldăraru, EU:C:2016:198������������ Art 4, 1, 7: Art 6, 7 Case C-​406/​15, Milkova, EU:C:2017:198����������������������������������������������������������������������������������������� Art 3 Case C-​444/​15, Associazione Italia Nostra Onlus, EU:C:2016:978������������������������������������������������Art 37, 1 Cases C-​524/​15, Menci, EU:C:2017:667��������������������������������������������������������������������������������Art 50, 7, 17 Case C-​539/​15, Bowman, EU:C:2016:977������������������������������������������������������������������������������������Art 21, 6 Case C-​601/​15 PPU, J. N., EU:C:2016:84����������������������������������������������������������������������������������Art 6, 2, 8 Case C-​668/​15, Jyske Finans, EU:C:2017:278������������������������������������������������������������������������������Art 21, 2 Case C-​682/​15, Berlioz, EU:C:2017:373��������������������������������������������������������������������������������������Art 47, 5 Case C-​27/​16, Marinkov, EU:C:2016:943������������������������������������������������������������������������������������Art 20, 6 Joined Cases C-​78–​79/​16, Pesce and Serinelli, EU:C:2016:428 ��������������������������������������������������Art 41, 10 Case C-​294/​16 PPU, JZ, EU:C:2016:610 ��������������������������������������������������������������������������������������Art 6, 1 Case C-​537/​16, Garlsson Real Estate, EU:C:2017:668������������������������������������������������������������Art 50, 7, 17 Joined Cases C-​596-597/​16, Di Puma and Zecca, EU:C:2018:192����������������������������������������������Art 50, 17 Case C-​216/​18 PPU, LM, EU:C:2018:586 ����������������������������������������������������������������������������������Art 50, 4 Case C-517/18, Fédération des fabricants de cigares, (pending)����������������������������������������������������Art 47, 14 Case C-414/16, Egenberger, EU:C:2018:257��������������������������������������������������������������Art 21, 5: Art 51, 23 Joined Cases C-569-570/16, Bauer et al, EU:C:2018:871��������������������������������������������Art 31, 5: Art 51, 23 Case C-68/17, I.R., EU:C:2018:696 ����������������������������������������������������������������������������������������� Art 51, 23 Case C-220/17, Planta Tabak, EU:C:2019:76������������������������������������������������������������������������������Art 17, 11

Opinions Opinion 2/​13, Accession to the ECHR (ECHR II), EU:C:2014:2454 ����������������������������������������Art 50, 13 Opinion 1/​15, PNR Agreement with Canada, EU:C:2016:656 (Opinion AG Mengozzi)������������Art 47, 20 Opinion 1/​15, PNR Agreement with Canada, EU:C:2017:592�����������������������������������������������������Art 8, 17

EUROPEAN COMMISSION OF HUMAN RIGHTS Jordebo v Sweden, CE:ECHR:1987:1208REP001153385������������������������������������������������������������Art 14, 6

cxii

Table of Cases

NATIONAL CASES Germany German Federal Constitutional Court (FCC) BVerfGE 7, 377, Pharmacy����������������������������������������������������������������������������������������������������������Art 52, 10 BVerfGE 65, 1, National census������������������������������������������������������������������������������������������������������Art 8, 4 BVerfGE 115, 118, Air Safety����������������������������������������������������������������������������������������������������������Art 1, 6 BVerfG, Mr R, DE:BVerfG:2015:rs20151215.2bvr273514, European arrest warrant��������������������Art 53, 4

United Kingdom R (Zagorski and Baze) v Secretary of State for Business, Innovation and Skills [2010] EWHC 3110 (Admin)������������������������������������������������������������������������������������������������������������Art 52, 26

Table of Legislation (I)  TREATY ON THE EUROPEAN UNION (PAGES 1–​3 37) TREATIES, CONVENTIONS, CHARTERS AND AGREEMENTS Berlin Plus Agreement ��������������������Title V Chap 2 Section 2 Intro, 10 recital 9���������������������������������������������Art 42, 10 Berne Convention �����������������������������������Art 4, 52 Charter of Fundamental Rights (CFR)�������Art 1, 37: Art 2, 3, 6, 7: Art 6, 1, 2, 3–​8, 21–​24, 2105: Art 10, 11: Art 48, 11 Preamble������������������������������� Art 4, 19: Art 6, 3 Preamble, recital 3�������������������������������Art 4, 22 Title IV����������������� Art 2, 15: Art 3, 12: Art 6, 7 Title VII �����������������������������������������������Art 6, 8 Chap I�������������������������������������������������Art 2, 12 Chap II�����������������������������������������������Art 2, 12 Chap III ���������������������������������������������Art 2, 13 Art 1 ���������������������������������������������������Art 2, 11 Art 8 ���������������������������������������������������Art 39, 1 Art 9 ���������������������������������������������������Art 6, 25 Art 12(2)�������������������������������������������Art 10, 11 Art 20 ���������������������������������������������������Art 9, 2 Art 21 ���������������������������������������������������Art 9, 2 Art 22 ���������������������������������������������������Art 2: 6 Art 23 �������������������������������������������������Art 3, 12 Art 34 �������������������������������������������������Art 3, 12 Art 43 �������������������������������������������������Art 10, 8 Art 44 �������������������������������������������������Art 10, 8 Art 46 �������������������������������������������������Art 34, 5 Art 47 ������������������������� Art 4, 66: Art 19, 26, 43 Art 48 ���������������������������������������������������Art 6, 4 Art 51(1)����������������������������� Art 2, 10: Art 6, 23 Art 51(2)�����������������������������������������������Art 6, 5 Art 52(4)–​(7)�����������������������������������������Art 6, 3 Art 53 ����������������������� Art 1, 37: Art 6, 1, 19, 24 Convention on the Future of the EU������Art 4, 2, 3: Art 6, 24: Art 48, 1, 11 Draft Accession Agreement of the EU to the Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms (DAA)������������������������� Art 6, 12–​17, 18, 19, 20 Draft Agreement on the withdrawal of the United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland from the European Union and the European Atomic Energy Community, published by the Commission on 15 March 2018 (Draft Withdrawal Agreement)����������� Art 50, 1, 17, 31

Art 4 �������������������������������������������������Art 50, 15 Art 6 �������������������������������������������������Art 50, 15 Art 121 ���������������������������������������������Art 50, 15 Art 122 ���������������������������������������������Art 50, 15 EEA Agreement������������������������� Art 4, 52: Art 8, 6 Art 128 ���������������������������������������������Art 50, 18 European Charter for Regional or Minority Languages 1998 ETS No 148�����������������Art 2, 6 European Convention on Human Rights (ECHR) �����������Art 1, 19: Art 6, 1, 2, 9, 10, 11, 12, 21: Art 4, 16, Art 19, 5: Art 48, 7: Art 49, 11 Art 1 ���������������������������������������������������Art 6, 10 Art 6 �������������������������������������������������Art 19, 26 Art 13 �����������������������������������������������Art 19, 26 Art 53 �������������������������������������������������Art 6, 19 Art 55 �������������������������������������������������Art 6, 15 Art 59(2)���������������������������������������������Art 6, 12 Protocol 1, Art 3 ���������������������������������Art 10, 3 Protocol 16 ������������������������� Art 6, 19: Art 19, 5 European Social Charter (ESC)���������Art 13, 19, 20 European Union Act 2011 �����������������������Art 10, 9 Framework Agreement of 26 May 2005 on relations between the EP and the Commission [2006] OJ C 117E/​125�����Art 17, 26 Framework Agreement of 20 November 2010 on relations between the EP and the European Commission, L 304/​47 points 23–​5���������������������������������������Art 36, 12 Annex III�������������������������������������������Art 36, 12 Framework Convention for the Protection of National Minorities (opened for signature 1 February 1995, entered into force 1 February 1998) ETS No 157���������������Art 2, 6 Hague Convention on the Civil Aspects of International Child Abduction 1980������Art 4, 71 Interinstitutional Agreement concerning access by the EP to sensitive information of the Council in the field of security and defence policy 2002. �������������������������������� Art 36, 10 Interinstitutional Agreement on Better Law-​Making 2016 ���������������������Art 36, 12, 15 Interinstitutional Agreement on budgetary discipline, on cooperation in budgetary matters and on sound financial management 2013�������������������������������Art 41, 2 Laeken Declaration on the Future of the European Union 2001��������������Title II Intro, 4: Title V Intro, 2, 3

cxiv

Table of Legislation

Protocols annexed to the TEU, TFEU, and the EAEC Treaty Protocol 1 ����������������������� Art 12, 1, 3: Art 51, 4 Protocol 1, Art 1 ����������������������������� Art 12, 1, 3 Protocol 1, Art 2 ����������������������������� Art 12, 1, 3 Protocol 1, Art 3 ���������������������������������Art 12, 4 Protocol 1, Art 4 ����������������������������� Art 12, 1, 3 Protocol 1, Art 5 ���������������������������������Art 12, 3 Protocol 1, Art 10 �����������������������������Art 12, 18 Protocol 2 ���������������������Art 5, 1, 2, 4–​8, 23, 25: Art 12, 2: Art 19, 20: Art 51, 4 Protocol 2, Arts 2–​8�������������������������������Art 5, 8 Protocol 2, Art 2 ����������������������������� Art 5, 8, 28 Protocol 2, Art 3 �����������������������������������Art 5, 8 Protocol 2, Art 5 ���������������������������� Art 5, 8, 29, 31, 40: Art 12, 7, 16 Protocol 2, Art 6 ������������������� Art 5, 8: Art 12, 4 Protocol 2, Art 7 ������������������� Art 5, 8: Art 12, 4 Protocol 2, Art 7(1)�����������������������������Art 12, 6 Protocol 2, Art 7(2)�����������������������������Art 12, 6 Protocol 2, Art 7(3)�����������������������������Art 12, 7 Protocol 2, Art 8 ����������������� Art 5, 33: Art 12, 9 Protocol 2, Art 9 ���������������������������������Art 12, 5 Protocol 3 �������������������������������������������Art 51, 4 Protocol 3, Title II�������������������������������Art 51, 2 Protocol 4 �������������������������������������������Art 51, 4 Protocol 5 �������������������������������������������Art 51, 4 Protocol 6 �������������������������������������������Art 51, 4 Protocol 7 ��������������������������� Art 47, 2: Art 51, 4 Protocol 8 ��������������������� Art 6, 13, 14: Art 51, 4 Protocol 8, Art 1 ������Art 1, 1, 24: Art 1, 24: Art 12, 3 Protocol 9 �������������������������������������������Art 51, 4 Protocol 10 ��������������������������Art 42, 22: Art 45, 6, 7: Art 46, 1, 2, 4, 6, 20: Art 51, 4 Protocol 10, recitals���������������������������Art 42, 23 Protocol 10, Art 1 ������������������������� Art 46, 9, 20 Protocol 10, Art 2 � Art 45, 6, Art 46, 12, 13, 20 Protocol 10, Art 2(e) ���������������������������Art 45, 7 Protocol 10, Art 3 ������������� Art 45, 6: Art 46, 13 Protocol 11 �����������������������������������������Art 51, 4 Protocol 12 �����������������������������������������Art 51, 4 Protocol 13 �����������������������������������������Art 51, 4 Protocol 14 �����������������������������������������Art 51, 4 Protocol 14, Art 1 �����������������������������Art 16, 13 Protocol 19 ��������������Title IV Intro, 2: Art 51, 4 Protocol 21 ����������������������� Art 13, 16: Art 51, 4 Protocol 22 ����� Art 13, 16: Art 41, 5: Art 42, 10 Protocol 22, Art 5 1st subpara��������������Art 31, 6: Art 41, 5: Art 42, 10 Protocol 22, Art 7 �������������������������������Art 31, 6 Protocol 23 �����������������������������������������Art 51, 4 Protocol 24 �����������������������������������������Art 51, 4 Protocol 25 �����������������������������������������Art 51, 4 Protocol 26 ����������������������������������������Art 51, 4. Protocol 27 ������������������������� Art 3, 11; Art 51, 4 Protocol 28 �����������������������������������������Art 51, 4

Protocol 29 �����������������������������������������Art 51, 4 Protocol 30 ��������������������������� Art 6, 6: Art 51, 4 Protocol 30, Art 1(1)�����������������������������Art 6, 6 Protocol 30, Art 1(2)����������������������� Art 6, 7, 25 Protocol 33 �����������������������������������������Art 51, 4 Protocol 36 ����������������� Art 16, 16, 18: Art 51, 4 Protocol 36, Art 3 �����������������������������Art 16, 18 Schengen Agreement 1985�����������������������Art 15, 3 Stabilisation and Association Agreements (SAA)�������������� Art 37, 8: Art 49, 17 Stockholm Convention Annex A����������������������������������������������Art 4, 73 Treaty on European Union (TEU) Preamble������Art 1, 41: Art 9, 2: Art 13, 2: Art 49, 3 Preamble, Recitals 3–​4�������������������������Art 3, 14 Preamble, Recital 3 ����������������������� Art 49, 1, 12 Title II��������������������������������������������� Art 2, 6, 12 Title IV�����������������������������������������������Art 6, 25 Title V��������������� Art 23, 1: Art 47, 5: Art 48, 19 Title V, Chap 1 ������������������������� Title V Intro, 1 Title V, Chap 2 ������������ Art 19, 2: Title V Intro, 1, 2: Art 24, 7, 20: Art 28, 2, 4: Art 29, 4: Art 40, 3: Title V Chap 2 Section 2 Intro, 1 Title V, Chap 2, Section 1�������Art 23, 2: Art 42, 11 Arts 1–​6�������������������������������������� Title I Intro, 1 Arts 1–​8�������������������������������������� Title I Intro, 1 Art 1 ������� Title I Intro, 2, 4: Art 4, 19: Art 6, 22 Title IV Intro, 1: Art 50, 1 Art 2 ���������� Title I Intro, 1, 2: Art 3, 8: Art 4, 7, 8, 19: Art 5, 29: Art 7, 1, 2, 3, 7, 15, 16, 20, 23, 24, 26, 29: Art 8, 6, 7: Art 9, 2: Art 11, 8: Art 13, 4: Art 19, 2: Art 21, 4: Art 23, 3: Art 49, 3, 8, 10, 12 Art 3 ����������������������������������������� Title I Intro, 2: Art 1, 1, 2, 3: Art 2, 4: Art 5, 29 Art 3(2)�����������������������������������������������Art 5, 14 Art 3(3)������������������������������� Art 2, 15: Art 4, 10 Art 3(4)�����������������������������������������������Art 3, 15 Art 3(5)������������������ Art 2, 4, Art 3, 16: Art 8, 3: Art 21, 7: Art 42, 7, 8 Art 3(6)�����������������������������������������������Art 3, 17 Art 4 �����������������������������������Title I Intro 2, 3, 4, Art 1, 2, 5: Art 5, 9 Art 4(2)������������������������������������ Art 2, 4, 13, 15, Art 4, 2, 4, 7, 8, 10, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25: Art 5, 11: Art 6, 1: Art 42, 16 Art 4(2) last sentence�������������������������Art 42, 16 Art 4(3)�������������������������� Art 1, 34, 35, Art 3, 6: Art 5, 14: Art 19, 6: Art 24, 17, 20, 21: Art 50, 8, 12 Art 5 �������������� Title I Intro, 2, 3: Art 1, 2, 5, 41: Art 3, 17: Art 4, 1, 4: Art 12, 5: Art 13, 8: Art 19, 2, 48 Art 5(1)������������������� Art 6, 5: Art 7, 1: Art 47, 4 Art 5(2)������������� Art 28, 10: Art 29, 6: Art 47, 4 Art 5(3)����������������������������� Art 10, 10: Art 12, 4

Table of Legislation Art 6 ��������������������Art 1, 2, 5: Art 2, 6: Art 19, 9 Art 6(1)�������������������������������������������������Art 2, 2 Art 6(2)�����������������������������������������������Art 48, 7 Art 7 �������������������Title I Intro 1, Art 2, 2, 4, 10: Art 5, 9: Art 13, 4: Art 48, 23: Art 49, 11 Art 7(2)���������������������������������������������Art 15, 18 Art 8 �������������������������Title I Intro, 1, 2, Art 2, 4 Art 9 ������������������������������� Art 10, 1, 3: Art 11, 3 Art 10 �������������������������������������������������Art 13, 4 Art 10(1)�������������������������������������������Art 14, 14 Art 10(2)���������������������������������������������� Title III Intro, 2: Art 14, 14: Art 16, 1, 8 Art 10(3)����������������������������������������� Art 1, 3, 41 Art 11 ����������������������������������� Art 9, 3: Art 21, 9 Art 11(2)�����������������������������������������������Art 1, 3 Art 11(3)�����������������������������������������������Art 1, 1 Art 11(4)��������������������������������������������Art 10, 7: Art 12 ��������������������������������� Art 5, 8: Art 10, 10 Arts 13–​19����������������������������Title III Intro, 1, 4 Art 13 ������������������������������������ Title III Intro, 1: Art 19, 13: Art 26, 1 Art 13(1)�����������������Art 2, 10: Title III Intro, 1: Art 21, 17: Art 22, 1: Art 26, 11: Art 31, 1 Art 13(2)������������� Art 5, 13: Art 19, 2: Art 48, 5 Art 13(2) last sentence�����������������������Art 24, 20 Art 14 ������Art 4, 7, Title III Intro, 1: Art 13, 17 Art 14(1)�������������������������������������������Art 17, 28 Art 14(2)������������������������������� Art 9, 5: Art 15, 8 Art 14(3)���������������������������������������������Art 50, 8 Art 15 ��������������������Title III Intro, 1: Art 13, 17 Art 15(1)����������Art 10, 6: Art 22, 2: Art 26, 2, 3 Art 15(1) 2nd sentence �������������������������Art 24, 6 Art 15(2)��������������������������� Art 17, 27: Art 18, 9 Art 15(3) 3rd sentence����������� Art 26, 4: Art 30, 5 Art 15(4)������������������������������������������������Art 22, 8: Art 31, 5: Art 48, 22: Art 50, 21 Art 15(6) 2nd subpara�������������������������Art 27, 15 Art 15(6)(d)���������������������������������������Art 14, 10 Art 16 ������Art 4, 7: Title III Intro, 1: Art 13, 17 Art 16(2)�������������������������������������������Art 13, 16 Art 16(3)���������������������������������������������Art 31, 5 Art 16(4)�������������������������� Art 10, 5: Art 15, 18: Art 16(6)��������� Art 15, 8: Art 21, 17: Art 26, 11 Art 16(9)���������������������������������������������Art 15, 8 Art 17 ������������������������ Art 10, 6: Title III Intro, 1: Art 13, 17: Art 33, 3 Art 17(1)�������������������������������������������Art 27, 12 Art 17(1) 1st subpara �������������������������Art 42, 14 Art 17(2)����������������������������� Art 14, 8: Art 30, 2 Art 17(3)���������������������������������������������Art 1, 23 Art 17(5)���������������������������������������������Art 15, 8 Art 17(6)�������������������������������������������Art 14, 12 Art 17(7) ������������Art 14, 10, 12: Art 15, 8, 18 Art 17(7)(3)�����������������������������������������Art 36, 4 Art 17(8)��������������������������� Art 14, 10: Art 18, 6 Art 18������� Art 1, 17, 35: Art 4, 7: Title III Intro, 1

cxv

Art 18(1)���������������������������������������������Art 15, 8 Art 18(2)���������� Art 17, 17: Art 24, 8: Art 26, 9: Art 27, 5, 9: Art 30, 3 Art 18(3)����������� Art 16, 14: Art 27, 4: Art 30, 3 Art 18(4)��������������������������� Art 26, 11: Art 27, 1 Art 18(4) 2nd sentence ��������� Art 27, 2: Art 44, 6 Art 18(5)�������������������������������������������Art 28, 10 Art 19�������Title III Intro, 1: Art 13, 17: Art 24, 12 Art 19(1)���������������������������������������������Art 4, 74 Art 19(1)(2)�����������������������������������������Art 2, 10 Art 19(2)���������������������������������������������Art 15, 8 Art 19(4) 2nd subpara���������������������������Art 38, 3 Art 20 ������������������������������������������������������Art 4, 9: Title IV Intro, 4: Art 42, 24: Art 46, 18 Art 21 ������������������ Art 2, 4, Art 3, 16: Art 21, 2: Art 22, 2, 3: Art 27, 1: Art 28, 9: Art 29, 5 Art 21(1)��������������������������� Art 2, 4: Art 42, 7, 8 Art 21(1) 1st subpara ���������������������������Art 23, 3 Art 21(2)������������������������������������������������Art 21, 6, 7, 8, 11: Art 24, 1: Art 40, 4: Art 42, 6 Art 21(2)(a)������������������������������������������Art 2, 4: Art 21(3)������������������������� Art 21, 15: Art 36, 15 Art 21(3) 2nd subpara���������Art 21, 15: Art 24, 11: Art 26, 11: Art 44, 6 Art 22 ��������������������������������� Art 15, 5: Art 22, 8 Art 22(1)��������Art 26, 2, 3: Art 31, 11: Art 32, 3 Art 22(1) 1st subpara ���������������������������Art 22, 2 Art 22(1) 3rd subpara��������� Art 26, 6: Art 31, 11 Art 22(1) 3rd subpara, 1st sentence���������Art 26, 3 Art 22(2)�������������������������� Art 24, 8, 11: Art 26, 6, 9: Art 27, 5: Art 30, 4 Art 23 ��������������Art 2, 4: Art 21, 2: Art 31, 1, 15 Art 23(1)�������������������������������������������Art 31, 10 Art 23(2)���������������������������������������������Art 34, 7 Art 24 ����������������������������� Art 18, 7: Art 37, 2, 3 Art 24(1)��������������������������� Art 28, 10: Art 29, 6 Art 24(1) 5th sentence���������������������������Art 30, 6 Art 24(1) 1st subpara ������������������������������Art 21, 9, 11: Art 40, 4: Art 42, 14, 15 Art 24(1) 2nd subpara������������Art 21, 16: Art 26, 1: Art 27, 8, 18: Art 40, 5: Art 42, 12 Art 24(1) 2nd subpara, 1st sentence��������������������������� Title V Intro, 2 Art 24(1) 2nd subpara, 2nd sentence������������������������������������Art 22, 4: Art 26, 1: Art 31, 2, 5: Art 42, 11 Art 24(1) 2nd subpara, 3rd sentence�������������������� Art 25, 2: Art 28, 4: Art 29, 4: Art 30, 2: Art 31, 1, 4: Art 42, 13 Art 24(1) 2nd subpara 4th sentence����� Art 26, 1, 9 Art 24(1) 2nd subpara 5th sentence���������Art 36, 1 Art 24(1) 2nd subpara 6th sentence���������Art 25, 2 Art 24(1) 2nd subpara last sentence�������Art 37, 5 Art 24(2)���������������������� Art 28, 16: Art 32, 1, 8: Art 34, 1, Art 46, 4

cxvi

Table of Legislation

Art 24(3)������� Art 26, 9, 12: Art 28, 4, 15: Art 29, 4, 8: Art 31, 7: Art 32, 2, 8: Art 34, 2, 7 Art 24(3) 1st sentence���������������������������Art 34, 2 Art 24(3) 1st subpara �������������������������Art 34, 10 Art 24(3) 3rd subpara���������������������������Art 27, 8 Art 25(a)���������������������������������������������Art 26, 3 Art 25(b)���������������������������������������������Art 25, 5 Art 25(b)(i)�����������������������������������������Art 28, 1 Art 25(b)(ii)������� Art 27, 14: Art 29, 1: Art 34, 1 Art 25(c)����������������������������� Art 32, 1: Art 34, 1 Art 26 �������������������������������������������������Art 15, 5 Art 26(1)����������������������� Art 24, 7, 18: Art 32, 3 Art 26(1) 1st sentence���������������������������Art 25, 4 Art 26(1) 2nd sentence �������������������������Art 25, 4 Art 26(1) 2nd subpara����������� Art 25, 7: Art 30, 5 Art 26(2)���������������������� Art 16, 6: Art 24, 7, 18: Art 26, 6, 7: Art 28, 3: Art 41, 8 Art 26(2) 2nd subpara������������������������������Art 26, 10: Art 27, 8: Art 43, 10 Art 26(2) 2nd subpara, 2nd sentence�����Art 21, 16 Art 26(3)������������� Art 24, 8: Art 26, 9: Art 27, 9 Art 27 �������������������������������� Art 18, 7: Art 24, 8: Art 26, 9: Art 34, 5 Art 27(1)���������� Art 18, 4: Art 24, 18: Art 26, 9: Art 27, 4: Art 30, 3: Art 31, 6: Art 38, 3 Art 27(2)��������Art 18, 4: Art 27, 5, 12: Art 34, 1 Art 27(3)����������������� Art 18, 4: Art 24, 8, 10, 11 Art 27(3) last sentence��������������������� Art 36, 2, 3 Art 28 ���������������� Art 24, 7: Art 25, 5: Art 26, 8: Art 29, 2, 3, 5, 7, 9: Art 31, 11 Art 28(1) 2nd subpara���������������������������Art 44, 7 Art 28(2)��������Art 28, 5, 15: Art 29, 8: Art 31, 4 Art 28(3)������������������������� Art 24, 19: Art 26, 12 Art 29�������Art 24, 7: Art 25, 5: Art 26, 8: Art 27, 14: Art 28, 2, 3, 9: Art 31, 11: Art 34, 1 Art 29 2nd sentence�������������������������������Art 31, 4 Art 30 ��������������� Art 17, 12: Art 28, 2: Art 29, 2 Art 30(1)��������������������������� Art 24, 11: Art 27, 5 Art 30(2)���������������������������� Art 26, 4: Art 27, 4: Art 31 �������������� Art 15, 18: Art 24, 7: Art 25, 2: Art 26, 5, 8: Art 27, 18: Art 28, 2: Art 29, 2: Art 36, 2: Art 39, 2 Art 31(1)����������������������������� Art 22, 4: Art 26, 3 Art 31(1) 1st sentence�������������������������Art 42, 11 Art 31(1) 1st subpara 2nd sentence��������Art 28, 4: Art 29, 4: Art 42, 13 Art 31(1) 1st subpara, last sentence����������Art 24, 3, 6: Art 30, 2 Art 31(1) 2nd subpara ������������������������Art 28, 15: Art 29, 8: Art 41, 5: Art 42, 11 Art 31(1) last sentence��������� Art 22, 4: Art 25, 2 Art 31(2)����������� Art 15, 9: Art 26, 8: Art 42, 11 Art 31(2) 2nd subpara����������� Art 26, 5: Art 27, 7 Art 31(2) 4th indent�����������������������������Art 33, 2 Art 31(3)��������� Art 26, 5: Art 42, 11: Art 48, 24

Art 31(4)�������������������������������������������Art 42, 11 Art 32 �������������������� Art 15, 5: Art 24, 7, 19, 20: Art 25, 6: Art 26, 12: Art 28, 16: Art 34, 1, 2, 4, 7 Art 32 2nd subpara�����������������������������Art 27, 10 Art 32 3rd subpara �������������������������������Art 34, 2 Art 33 ������������� Art 27, 6: Art 28, 10: Art 31, 11 Art 34 ������������������������ Art 24, 19, 20: Art 25, 6: Art 26, 12: Art 27, 14: Art 32, 1 Art 34(1)���������������������������������������������Art 29, 8 Art 34(1) 1st subpara 2nd sentence�������Art 27, 17 Art 34(1) 1st subpara last sentence������Art 27, 10 Art 34(2) 1st subpara �������������������������Art 27, 10 Art 34(2) 2nd subpara������������������� Art 27, 10, 17 Art 34(2) 3rd subpara����������������� Art 24, 8, 9, 12 Art 35 ����������������������������������Art 24, 20: Art 26, 12: Art 27, 20: Art 32, 2, 6: Art 34, 2, 3 Art 35 1st subpara����������������� Art 29, 8, Art 34, 2 Art 35 2nd subpara�������������������������������Art 34, 4 Art 35 3rd subpara �������������������������������Art 34, 6 Art 36 ����������������������������� Art 14, 11: Art 24, 10 Art 37 ��������������������������������� Art 25, 7: Art 47, 5 Art 38 �������������������������������������������������Art 24, 7 Art 38 1st subpara������������� Art 26, 6: Art 27, 228 Art 38 2nd subpara��������� Art 27, 9: Art 43, 9, 10 Art 38 3rd subpara �������������������������������Art 25, 5 Art 39 ��������������������������������� Art 24, 7: Art 25, 7 Art 40������� Art 6, 19: Art 21, 10: Art 24, 12, 13, 22: Art 28, 10: Art 29, 6: Art 37, 5: Art 45, 3 Art 41 ����������������� Art 24, 7: Art 26, 9: Art 36, 2 Art 41(2) 2nd subpara 2nd sentence �������Art 31, 9 Art 41(3) last sentence�������������������������Art 36, 3 Art 41(3) 1st subpara �������������������������Art 24, 10 Art 41(3) 3rd subpara������������������������������Art 27, 6: Art 31, 12: Art 42, 11 Art 41(3) 4th subpara���������������������������Art 27, 9 Arts 42–​46�������������������������������������������Art 24, 7 Art 42 �������������������������������������������������Art 45, 7 Art 42(1)���������������������������� Art 21, 8: Art 24, 5: Art 42, 6: Art 46, 5 Art 42(1) 2nd sentence �������������������������Art 43, 1 Art 42(1) 3rd sentence����������� Art 28, 9: Art 43, 1 Art 42(2)���������������������� Art 15, 18: Art 24, 5, 7: Art 26, 5: Art 48, 18 Art 42(2) 2nd subpara���������������������������Art 46, 5 Art 42(3)���������������������������������������������Art 43, 1 Art 42(3) 2nd subpara 2nd sentence ��� Art 45, 1, 5 Art 42(4)��������������������������������������������Art 24, 7: Art 27, 6: Art 31, 17: Art 44, 3 Art 42(4) 1st sentence���������������������������Art 43, 9 Art 42(4) last sentence�����������������������Art 24, 11 Art 42(5)���������������������������������������������Art 44, 1 Art 42(6)����������������������������������� Art 46, 1, 9, 20 Art 43 ���������������� Art 28, 9: Art 38, 8: Art 44, 4: Art 46, 5, 10 Art 43(1)������������� Art 21, 8: Art 24, 5: Art 42, 5

Table of Legislation Art 43(2) 1st sentence�������������������������Art 28, 11 Art 43(2) 2nd sentence ������� Art 27, 11: Art 44, 6 Art 44 ����������������������������� Art 42, 21: Art 46, 19 Art 44(1) 1st sentence����������������������� Art 44, 1, 3 Art 44(1) 2nd sentence ������� Art 27, 11: Art 44, 6 Art 44(2)�������������������������������������������Art 28, 13 Art 45 ������������������������������ Art 24, 7: Art 42, 18: Art 45(2)�������������������������������������������Art 31, 12 Art 45(2) 2nd sentence �����������������������Art 42, 11 Art 45(2) last sentence����������������������Art 24, 11: Art 46 ������������������������������� Art 24, 7: Art 42, 22 Art 46(2)–​(4)������������������� Art 31, 12: Art 42, 11 Art 46(2)�������������������������������������������Art 27, 11 Art 46(3) 2nd subpara�������������������������Art 27, 11 Art 47 ������������������� Art 1, 4, Art 37, 1: Art 40, 1 Art 48 �������������������� Art 1, 13: Art 5, 10: Art 12, 15: Art 14, 11: Art 15, 5: Art 16, 15: Art 49, 14: Art 50, 19: Art 51, 2: Art 52, 2: Art 54, 1 Art 48(1)–​(5)���������������������������������������Art 53, 2 Art 48(2)–​(5)�������������������������������������Art 42, 16 Art 48(2)���������������������������������������������Art 11, 9 Art 48(3)�������������������������������������������Art 15, 18 Art 48(7)������������������������� Art 12, 16: Art 31, 14 Art 48(7) 1st subpara �������������������������Art 31, 14 Art 48(7) 1st subpara 2nd sentence�������Art 31, 17 Art 48(7) 3rd subpara�������������������������Art 31, 14 Art 48(7) 4th subpara�������������������������Art 31, 14 Art 49 ���������������������������Art 2, 2, 4, 10: Art 7, 1: Art 8, 6: Art 12, 17: Art 17, 12: Title V, Intro, 2: Art 48, 4, 27, 28: Art 50, 19 Art 49 �����������������������������������������������Art 50, 33 Art 50 �������������������������������� Art 2, 4: Art 12, 17: Art 49, 4: Art 53, 2 Art 50(2)�������������������������������������������Art 14, 11 Art 52 �����������������������������������������������Art 50, 19 Art 53 �������������������������������������������������Art 50, 1 Art 54 ���������������������������������������������������Art 1, 2 Art 54(1)���������������������������������������������Art 55, 2 Art 55 �����������������������������������������������Art 50, 19 Declaration 11�����������������������������������Art 14, 12 Treaty on Greenland’s withdrawal [1985] OJ L29 Art 3 �������������������������������������������������Art 48, 27 Treaty on Stability, Coordination and Governance in the European Monetary and Economic Union (TSCG) Art 2 ���������������������������������������������������Art 4, 53 Art 12 �����������������������������������������������Art 15, 24 Fiscal Compact 2012��������� Art 15, 3, 24, 26, 27 Treaty on the European Stability Mechanism (ESM Treaty)����� Art 1, 26, Art 4, 54: Art 17, 13 Art 4(4)���������������������������������������������Art 17, 13 Treaty on the Functioning of the European Union (TFEU) �������������������� Art 5, 33: Art 9, 4: Art 13, 1, 17, 18: Art 15, 19: Art 16, 19: Art 19, 20: Art 40, 3: Art 48, 19: Art 52, 7

cxvii

Pt I, Title I�������������������������������������������Art 47, 4 Pt II��������������������������������������������������� Art 9, 4, 5 Pt 3����������������������������������������� Art 48, 6, 14, 18 Pt 5������������������������������������������Title V, Intro, 2: Title II, Pt 1�����������������������������������������Art 3, 17 Title V���������������������������������������������������Art 3, 9 Title VIII���������������������������������������������Art 3, 15 Art 1 ������������������������������������� Art 1, 4: Art 19, 1 Art 2 �����������������������������������������������������Art 2, 6 Art 2(1)�����������������������������������������������Art 5, 15 Art 2(2)����������������������������������� Art 5, 14, 15, 17 Art 2(4)�����������������������������������������������Art 24, 3 Art 2(6)�����������������������������������������������Art 5, 13 Art 3 ������������������� Art 4, 67: Art 20, 7: Art 24, 3 Art 3(1)�����������������������������������������������Art 5, 14 Art 3(2)������������������������� Art 5, 17, 27: Art 48, 3 Art 4(1)�����������������������������������������������Art 24, 3 Art 5(1)�����������������������������������������������Art 16, 6 Art 5(2)�����������������������������������������������Art 16, 6 Art 6 ����������������������������������� Art 16, 6: Art 24, 3 Art 7 ��������������� Art 3, 17: Art 21, 17: Art 26, 11 Art 8–​17 ���������������������������������������������Art 3, 17 Art 8 ���������������������������������������������������Art 3, 12 Art 9 ���������������������������������������������������Art 3, 12 Art 11 �������������������������������������������������Art 3, 10 Art 15 ������������������������������� Art 1, 41: Art 10, 10 Art 16 �������������������������������������������������Art 39, 1 Art 16(2)����������������������������������������� Art 39, 2, 3 Art 16(2) last sentence�������������������������Art 39, 3 Art 17(1)���������������������������������������������Art 4, 59 Art 17(2)���������������������������������������������Art 14, 1 Art 18�������Art 1, 34: Art 2, 6, 13: Art 3, 12: Art 4, 18, 61: Art 5, 11: Art 6, 2, 4: Art 9, 2 Art 19 ����������������������������������� Art 2, 13: Art 9, 2 Art 19(1)��������������������������������������������Art 5, 38: Art 20 ����������������������������������� Art 1, 12: Art 9, 4 Art 20(2)(c)�����������������������������������������Art 34, 5 Art 21 �������������������������������������������������Art 5, 16 Art 23 ��������������������������������� Art 5, 18: Art 34, 5 Art 24 ��������������������������������� Art 10, 8: Art 11, 2 Art 24(1)���������������������������������������������Art 11, 7 Art 25(2)�������������������������������������������Art 48, 18 Arts 26–​197���������������������������������������Art 48, 14 Art 26(2)���������������������������������������������Art 3, 10 Art 27 ���������������������������������������������������Art 4, 9 Art 34 �������������������������������������������������Art 4, 45 Art 36 �������������������������������������������������Art 4, 22 Art 38(3)���������������������������������������������Art 51, 3 Art 45 �������������������������������������������������Art 4, 22 Art 46 �������������������������������������������������Art 5, 16 Art 48 �������������������������������������������������Art 15, 9 Art 49 ������������������������������������������� Art 4, 34, 48 Arts 50–​52�������������������������������������������Art 5, 18 Art 50 ������������������������������������������� Art 5, 16, 18 Art 52 �������������������������������������������������Art 4, 22 Art 65 �������������������������������������������������Art 4, 22

cxviii

Table of Legislation

Art 67(3)���������������������������������������������Art 5, 25 Art 68 �������������������������������������������������Art 15, 5 Art 70 �����������������������������������������������Art 12, 14 Art 72 �������������������������������������������������Art 4, 22 Art 76 �������������������������������������������������Art 12, 6 Art 77 �������������������������������������������������Art 5, 16 Art 77(4)���������������������������������������������Art 52, 2 Art 80 ��������������������������� Art 4, 13, 14: Art 5, 38 Art 81(3) subpara 2���������������������������Art 48, 24 Arts 82–​83�������������������������������������������Art 5, 18 Art 82(2)���������������������������������������������Art 15, 9 Art 82(3)���������������������������������������������Art 15, 9 Art 85 �����������������������������������������������Art 12, 14 Art 87(2)(a)���������������������������������������Art 13, 16 Art 88 �����������������������������������������������Art 12, 14 Art 91(1)(d)�����������������������������������������Art 5, 38 Art 92 �������������������������������������������������Art 4, 34 Art 100(2)�������������������������������������������Art 5, 38 Art 101 ������������ Art 4, 36, 44: Art 5, 16: Art 17, 9: Art 19, 31, 39 Art 101(1)�������������������������������������������Art 5, 23 Art 102 ������������������ Art 4, 36: Art 5, 16: Art 17, 9: Art 19, 31, 39 Art 103 ����������������������������������������� Art 5, 15, 16 Art 103(1)������������������������������������� Art 5, 16, 38 Art 105 �����������������������������������������������Art 17, 9 Art 106(3)��������������������������� Art 5, 38: Art 17, 9 Art 107 ������������������������������� Art 4, 44: Art 17, 9 Art 108 ������������������������������� Art 5, 15: Art 17, 8 Art 113 ���������������������������������������������Art 16, 15 Art 114 ������������������������Art 5, 14, 16, 18, 21, 24 Art 114(4)�������������������������������������������Art 4, 34 Art 114(5)�������������������������������������������Art 4, 34 Art 118 �����������������������������������������������Art 5, 16 Art 119 �����������������������������������������������Art 3, 10 Art 120 �����������������������������������������������Art 3, 15 Art 121 �����������������������������������������������Art 16, 6 Art 121(4)�����������������������������������������Art 17, 12 Art 121(2)�������������������������������������������Art 15, 5 Art 122(1)�������������������������������������������Art 4, 13 Art 122(2)�������������������������������������������Art 4, 13 Art 126(6)������������������������� Art 16, 7: Art 17, 12 Art 126(13)�����������������������������������������Art 16, 7 Art 127 �����������������������������������������������Art 3, 10 Art 129(3)�������������������������������������������Art 48, 4 Art 130 �����������������������������������������������Art 1, 23 Art 136(3)������������������������� Art 4, 13: Art 48, 17 Art 137 ���������������������������������������������Art 16, 13 Art 143 ���������������������������������������������Art 17, 12 Art 147(1)�������������������������������������������Art 5, 25 Art 148(1)�������������������������������������������Art 15, 5 Art 152(2)�����������������������������������������Art 16, 15 Art 153(1)(c)�������������������������������������Art 16, 15 Art 153(2) last subpara�����������������������Art 48, 24 Art 157 ��������������� Art 3, 12: Art 6, 2: Art 19, 21 Art 165(1)������������������������������������� Art 5, 21, 25

Art 166(1)������������������������������������� Art 5, 11, 21 Art 167 �����������������������������������������������Art 3, 14 Art 167(2)�������������������������������������������Art 5, 25 Art 168 ��������������������Art 4, 35, 48: Art 5, 16, 21 Art 168(2)�������������������������������������������Art 5, 25 Arts 174–​178���������������������������������������Art 3, 13 Art 191 �����������������������������������������������Art 3, 10 Art 192 �����������������������������������������������Art 5, 16 Art 193 �����������������������������������������������Art 4, 73 Art 197 �����������������������������������������������Art 4, 35 Art 198(2)�������������������������������������������Art 51, 3 Art 201 �����������������������������������������������Art 17, 7 Art 205 ������������������������������� Art 21, 2: Art 23, 2 Art 206 �����������������������������������������������Art 21, 8 Art 207 ����������������������������� Art 5, 18: Art 17, 10 Art 208 �����������������������������������������������Art 21, 8 Art 210(1)������������������������������������� Art 4, 35, 48 Art 212 ������������������������������������������� Art 8, 4, 10 Art 215 ��������������������������������Art 22, 10: Title V, Intro, 2: Art 36, 2 Art 216 ����������������������������������������� Art 5, 17, 27 Art 216(1)��������������������� Art 5, 17, 25: Art 47, 5 Art 216(2)������������������������� Art 37, 6: Art 50, 31 Art 217 ������������������������������������������� Art 8, 9, 10 Art 218 �������������� Art 4, 52: Art 5, 20: Art 8, 10: Art 17, 10: Art 24, 15: Art 36, 14, Art 37, 3: Art 50, 20, 28, 30: Title V Intro, 2 Art 218(1)�������������������������������������������Art 37, 4 Art 218(2)�������������������������������������������Art 16, 7 Art 218(3)������������������� Art 16, 7: Art 50, 20, 23 Art 218(4)������������������������� Art 13, 8: Art 50, 24 Art 218(5)�����������������������������������������Art 50, 25 Art 218(6)����������������������� Art 14, 11: Art 36, 14 Art 218(6)(a)���������������������������������������Art 6, 12 Art 218(8)������������������� Art 6, 12: Art 48, 16, 18 Art 218(10)��������������������������������������Art 21, 15: Art 24, 10: Art 36, 15: Art 50, 24 Art 218(11)���������������������� Art 6, 18: Art 19, 11: Art 24, 15: Art 36, 15: Art 50, 27 Art 219 ���������������������������������������������Art 17, 12 Arts 220–​221����������������������������� Title V Intro, 2 Art 220 ����������������������������� Art 34, 12: Art 47, 5 Art 221 �����������������������������������������������Art 47, 5 Art 221(1)������������������������� Art 27, 12: Art 34, 3 Art 221(2)����������������������������������� Art 27, 12, 19 Art 221(2) 2nd sentence �����������������������Art 34, 3 Art 222 ������������������ Art 3, 13: Art 4, 13: Art 42, 28, 29: Title V, Intro, 2 Art 222(3)�����������������������������������������Art 22, 10 Art 222(4)�������������������������������������������Art 22, 2 Arts 223–​234�������������������������������������Art 13, 18 Arts 223–​287������������������������Title III Intro, 1, 4 Art 223(1)�����������������������������������������Art 14, 18 Art 224 ���������������������������������������������Art 10, 12 Art 225 ��������������������������� Art 11, 6: Art 14, 5, 8 Art 226 ���������������������������������������������Art 14, 10

Table of Legislation Art 227 ������������������������� Art 10, 8: Art 14, 5, 10 Art 228 ����������������������������� Art 10, 8: Art 14, 10 Art 230 ����������������������������������������� Art 14, 5, 10 Art 234 ��������Art 14, 5, 10: Art 17, 31: Art 18, 6 Art 235 ���������������������������������������������Art 13, 18 Art 235(1)���������������������������� Art 15, 12, 18, 19: Art 31, 6: Art 48, 15 Art 235(1) 2nd subpara�����������������������Art 48, 22 Art 235(1) 3rd subpara�����������������������Art 48, 22 Art 235(3)�����������������������������������������Art 15, 18 Art 236 ��������� Art 13, 18: Art 15, 18: Art 16, 10 Arts 237–​243�������������������������������������Art 13, 18 Art 237 ����������������������������� Art 16, 23: Art 30, 6 Art 238 ���������������������������������������������Art 15, 18 Art 238(1)����������������������� Art 16, 15: Art 31, 18 Art 238(2)������Art 14, 10: Art 16, 15, 16, 17, 19 Art 238(3)����������������������������������� Art 16, 15, 17 Art 238(3)(b)����� Art 7, 25: Art 48, 23: Art 50, 26 Art 238(4)������������������������� Art 16, 15: Art 31, 6 Art 239 ������������������������������� Art 16, 8: Art 31, 6 Art 240 ����������������������������� Art 16, 20: Art 38, 4 Art 241 ������������������������������� Art 11, 6: Art 16, 6 Arts 244–​250��������������������� Art 13, 18: Art 17, 4 Art 244 �����������������������������������������������Art 15, 8 Art 244(a)���������������������������������������������Art 4, 7 Art 246 ���������������������������������������������Art 17, 26 Arts 251–​281�������������������������������������Art 13, 18 Art 252 ���������������������������������������������Art 19, 46 Arts 253–​254���������������������������������������Art 19, 1 Art 254 ���������������������������������������������Art 19, 47 Art 254 ���������������������������������������������Art 19, 47 Art 258 et seq�������������������������������������Art 19, 48 Art 258 ������������������������������ Art 1, 29: Art 2, 10: Art 4, 41: Art 7, 1, 10, 11: Art 17, 7: Art 259 ������Art 2, 10: Art 6, 15: Art 7, 1, 10, 11 Art 260 ������Art 4, 35: Art 7, 1, 10, 11: Art 17, 7 Art 262 ���������������������������������������������Art 48, 18 Art 263 ������������������ Art 4, 8: Art 5, 33: Art 6, 4: Art 12, 9: Art 16, 7: Art 19, 20, 21, 25, 28: Art 24, 13: Art 48, 15 Art 263(2)�������������������������������������������Art 12, 9 Art 263(3)�������������������������������������������Art 5, 33 Art 265 ������������������������������� Art 14, 5: Art 16, 7 Art 267 �������������������Art 1, 25, 29: Art 4, 34, 57: Art 6, 17: Art 19, 6, 26: Art 52, 4 Art 268 ���������������������������������������������Art 19, 26 Art 269 ����������������������������������������������Art 2, 10: Art 275 ������������� Art 6, 19: Art 19, 2: Art 24, 12 Art 275 2nd subpara����������� Art 24, 13: Art 40, 5 Art 279 �����������������������������������������������Art 5, 17 Art 281 ���������������������������������������������Art 50, 19 Arts 282–​284�������������������������������������Art 13, 18 Art 282(3)��������������������������� Art 13, 5: Art 47, 2 Art 283(2)�������������������������������������������Art 15, 8 Arts 285–​287�������������������������������������Art 13, 18 Art 286(2)�����������������������������������������Art 14, 10

cxix

Art 288 �������������������Art 1, 15, 34: Art 4, 35, 63, 65: Art 11, 9: Art 25, 1 Art 288(2)�������������������������������������������Art 1, 31 Art 288(3)�������������������������������������������Art 4, 63 Art 288(5)�����������������������������������������Art 48, 10 Art 289–​291 ���������������������������������������Art 22, 4 Art 289������ Art 4, 70: Art 14, 8: Art 24, 6: Art 31, 4 Art 289(1)��������������������������� Art 10, 5: Art 14, 8 Art 289(2)�����������������������������������������Art 48, 19 Art 289(3)��������������������������������������������Art 5, 8: Art 16, 24: Art 24, 6: Art 31, 4 Art 290 ������������������������������� Art 16, 7: Art 17, 9 Art 291 ��������������� Art 4, 35: Art 16, 7: Art 17, 9 Art 293 �����������������������������������������������Art 5, 15 Art 293(1)����������������������� Art 16, 17; Art 17, 15 Art 293(2)�����������������������������������������Art 17, 15 Art 294 �����������������������������������������������Art 14, 8 Art 294(3)�������������������������������������������Art 16, 4 Art 294(5)�������������������������������������������Art 16, 4 Art 294(7)(b)���������������������������������������Art 12, 8 Art 296 ����������������������������� Art 5, 31: Art 11, 11 Art 296(2)�������������������������������������������Art 5, 20 Arts 300–​307�������������������������������������Art 13, 19 Art 308 ����������������������������� Art 47, 2: Art 50, 19 Art 310 �����������������������������������������������Art 14, 9 Art 311(2)�����������������������������������������Art 48, 15 Art 311(3)����������������������������������� Art 48, 18, 23 Art 311(4)�����������������������������������������Art 48, 23 Art 312(2)�������������������������������������������Art 15, 8 Art 312(2) 1st subpara �����������������������Art 48, 23 Art 312(2) 2nd subpara����������������� Art 48, 23, 24 Art 314 �����������������������������������������������Art 16, 5 Art 317 ������������������������������� Art 5, 12: Art 17, 8 Art 318 �����������������������������������������������Art 14, 9 Art 319 �����������������������������������������������Art 14, 9 Art 325 �����������������������������������������������Art 4, 34 Art 325(3)�������������������������������������������Art 4, 48 Arts 326–​334���������������������������Title IV Intro, 4: Art 20, 1, 3, 12 Art 326(1)��������������������������������������� Art 20, 7, 9 Art 326(2), 1st sentence �����������������������Art 20, 7 Art 326(2), 2nd sentence�����������������������Art 20, 7 Art 327 �����������������������������������������������Art 20, 7 Art 328(1)�������������������������������������������Art 20, 7 Art 328(1) 1st sentence�����������������������Art 20, 10 Art 328(1) 2nd para����������������������� Art 20, 10, 11 Art 328(2)�����������������������������������������Art 20, 11 Art 329 ������������������������������������������� Art 20, 5, 7 Art 329(1)�������������������������������������������Art 20, 5 Art 329(2)����������������� Art 42, 24: Art 46, 18, 22 Art 330 �����������������������������������������������Art 20, 8 Art 331 ���������������������������������������������Art 20, 10 Art 332 ���������������������������������������������Art 20, 14 Art 333 ����������������������������� Art 20, 8: Art 48, 24 Art 333(3)�����������������������������������������Art 31, 17 Art 335 �����������������������������������������������Art 47, 2

cxx

Table of Legislation

Art 340 ���������������������������������������������Art 19, 26 Art 342 �����������������������������������������������Art 55, 1 Art 344 ������������������������ Art 1, 25: Art 4, 34, 39: Art 5, 15: Art 6, 19 Art 345 ����������������������������������������� Art 5, 11, 21 Art 346 �����������������������������������������������Art 4, 22 Art 347 ��������������������������������� Art 2, 7: Art 4, 22 Art 349 �������������������������������������������������Art 1, 1 Art 351 ��������������������������� Art 2, 7: Art 4, 35, 48 Art 351(1)�����������������������������������������Art 49, 22 Art 351(2)�����������������������������������������Art 49, 22 Art 352 �����������������������Art 3, 7, 8, 11: Art 5, 10: Art 11, 11: Art 48, 3, 23 Art 352(2)��������������������������� Art 5, 27: Art 12, 3 Art 353 ���������������������������������������������Art 48, 23 Art 354 ����������������� Art 7, 12, 14, 25: Art 48, 23 Art 354(1)�������������������������������������������Art 7, 22 Art 355 ��������������������������������Art 52, 1, 2, 5, 6, 7 Art 355(2)(1)���������������������������������������Art 52, 6 Art 355(5)(a)���������������������������������������Art 52, 6 Art 355(5)(b)���������������������������������������Art 52, 6 Art 355(5)(c)���������������������������������������Art 52, 6 Art 355(6)�������������������������������������������Art 52, 2 Art 356 �����������������������������������������������Art 53, 1 Art 357 ��������������������������������� Art 1, 2: Art 54, 1 Art 358 �����������������������������������������������Art 55, 1 Declaration 7�������������������������������������Art 16, 19 Treaties of Accession to the EU������������������ Art 49, 21: Art 50, 19: Art 52, 6 Act of Austria, Finland and Sweden [1994] OJ C241�����������������������������������������Art 49, 5 Act of Croatia [2012] OJ L112����������������Art 49, 5, 14, 21, 22 Act of the Czech Republic, Estonia, Cyprus, Latvia, Lithuania, Hungary, Malta, Poland, Slovenia, and Slovakia [2003] OJ L236���������������������������Art 49, 5 Act of Denmark, Ireland and the UK [1972] OJ L73 �������������������������������Art 49, 5 Act of Greece [1979] OJ L291�������������Art 49, 5 Act of Spain and Portugal [1985] OJ L302�����������������������������������������Art 49, 5 Act of the Republic of Bulgaria and Romania [2005] OJ L157�������������Art 49, 5 UNESCO Convention on the Protection and Promotion of the Diversity of Cultural Expressions [2006] OJ L201/​15. ���������Art 3, 14 UNGA Declaration on Principles of International Law Concerning Friendly Relations and Cooperation Among States ���������������������������������������Art 8, 7 United Nations Charter ��������������������������Art 21, 4: Art 34, 11: Art 42, 8, 9 Chap VI�����������������������������������������������Art 46, 6 Chap VII���������������������������������������������Art 46, 6

Art 51 ������������������������ Title V Chap 2 Section 2 Intro, 4: Art 42, 26 United Nations Convention on the Law of the Sea (UNCLOS) �����������������Art 4, 38 Vienna Convention on the Law of Treaties (VCLT) Art 2(1)(b)�������������������������������������������Art 54, 1 Art 29 �������������������������������������������������Art 52, 7 Art 31(2)���������������������������������������������Art 51, 1 Art 31(2)(b)�����������������������������������������Art 51, 5 Art 54(b)���������������������������������������������Art 53, 2 Art 56(2)���������������������������������������������Art 50, 6 Art 77 �������������������������������������������������Art 54, 1

NATIONAL LEGISLATION Austria Bundesverfassungsgesetz Article 23i(1)�������������������������������������Art 48, 21

Germany Basic Law (Grundgesetz) Art 23(1)�����������������������������������������������Art 2, 4 Art 23(1) 2nd sentence �����������������������Art 31, 14 Art 79(3)���������������������������������������������Art 4, 25 Integrationsverantwortungsgesetz s 4(1)�������������������������������������������������Art 48, 21

United Kingdom European Union Act 2011 ���������������������Art 31, 14

EUROPEAN SECONDARY LEGISLATION Directives 98/​43/​EC Directive of 6 July 1998 on the approximation of the laws, regulations and administrative provisions of the MS relating to the advertising and sponsorship of tobacco products [1992] OJ L213/​9 ��������������������������� Art 19, 13 2004/​83/​EC Council Directive of 29 April 2004 on minimum standards for the qualification and status of third country nationals or stateless persons as refugees or as persons who otherwise need international protection and the content of the protection granted [2004] OJ L304/​12�����������������������������������������Art 1, 21 2014/​40/​EU Directive on the approximation of the laws, regulations and administrative provisions of the MS relating to the advertising and sponsorship of tobacco products [2014] OJ L127/​1 ����������������������Art 5, 32, 45 2015/​637/​EU Council Directive on the coordination and cooperation measures

Table of Legislation to facilitate consular protection for unrepresented citizens of the Union in third countries and repealing Decision 95/​553/​EC [2015] OJ L106/​1��������������� Title V, Chap 2, Section 1: Art 35, 7

Regulations 1408/​71/EEC Regulation on the application of social security schemes to employed persons and their families moving within the Community [1971] OJ L149/​2 �����������������������������������������Art 4, 49 2913/​92/​EEC Council Regulation establishing the Community Customs Code [1992] OJ L302/​1 (as amended)���������������������������������������Art 52, 6 2988/​95/EEC Council Regulation on the protection of the European Communities financial interests [1995] OJ L312/​1 ����� Art 4, 79 1049/​2001/​EC Regulation regarding public access to EP, Council and Commission documents [2001] OJ L145/​43 (Transparency or Access Regulation)������Art 1, 41 1/​2003/​EC Council Regulation on the implementation of the rules on competition laid down in Articles 81 and 82 of the Treaty [2003] OJ L1/​1����������Art 4, 36: Art 5, 44: Art 17, 9 2004/​2003/EC Regulation on the regulations governing political parties at European level and the rules regarding their funding [2003] OJ L297/​1 ������������� Art 10, 12, 13, 14: Art 14, 22 725/​2004/​EC Regulation on enhancing ship and port facility security [2004] OJ L129/​6 �����������������������������������������Art 4, 58 726/​2004/​EC Regulation laying down Community procedures for the authorization and supervision of medicinal products for human and veterinary use and establishing a European Medicines Agency [2004] OJ L136/​1����������������������������������Art 5, 15 883/​2004/EC Regulation on the coordination of social security systems [2004] OJ L166/​1�������������������������������Art 4, 49 182/​2011/​EU Regulation laying down the rules and general principles concerning mechanisms for control by MS of the Commission’s exercise of implementing powers [2011] OJ L55/​13 �������������������Art 4, 58 211/​2011/​EU Regulation on the citizens’ initiative [2011] OJ L65/​1�������������� Art 11, 7, 8, 10, 11, 12, 13 231/​2014/​EU Regulation establishing an Instrument for Pre-​accession Assistance (IPA II) [2014] OJ L77/​11�����������������Art 49, 17

cxxi

232/​2014/​EU Regulation establishing a European Neighbourhood Instrument [2014] OJ L77/​27 (ENI Regulation)�������Art 8, 4, 10 2015/​1589/​EU Council Regulation laying down detailed rules for the application of Article 108 of the Treaty on the Functioning of the European Union [2015] OJ L248/​9������� Art 17, 9

OTHER MAIN LEGAL INSTRUMENTS Commission Communications Commission Communication on ‘A New EU Framework to Strengthen the Rule of Law’ COM(2014)158���������������������� Art 2, 1, 10, 14: Art 7, 1, 18, 21: Art 49, 11 Commission Communication on ‘Article 7 of the Treaty on European Union—​ Respect for and promotion of the values on which the Union is based’ COM(2003)606final. ����������������������Art 7, 1, 9 Commission Communication on ‘European Neighbourhood Policy: Strategy Paper’ COM(2004)373final ����������������������� Art 8, 1, 3 Commission Communication on ‘On Strengthening the European Neighbourhood Policy’ COM(2006)726final�����������������������Art 8, 1 Commission Communication on ‘Wider Europe—​Neighbourhood: A New Framework for Relations with our Eastern and Southern Neighbours’ COM(2003)104final ������������������� Art 8, 1, 3, 7 Commission Communication on EU Enlargement Policy by the European Commission ‘A credible enlargement perspective for and enhanced EU engagement with the Western Balkans’ COM(2018)65 final. ����������������������������������������������� Art 49, 1, 4 Commission Communication on the precautionary principle, COM/​2000/​1 final�����������������������������������������������������Art 5, 45

Council Decisions 2010/​405/​EU Council Decision authorising enhanced cooperation in the area of the law applicable to divorce and legal separation [2010] OJ L189/​12�������������������� Title IV Intro, 5 2010/​427/​EU Council Decision establishing the organisation and functioning of the European External Action Service [2010] L201/​30 (EEAS Decision)�������Title V, Chap 2, Section 1: Art 24, 11: Art 27, 18, 19, 20, 21: Art 34, 4, 6: Art 36, 11: Title V, Chap 2, Section 2: Art 47, 2

cxxii

Table of Legislation

2011/​167/​EU Council Decision authorizing enhanced cooperation in the area of the creation of unitary patent protection [2011] OJ L76/​53��������������������������������Title IV Intro, 5 2013/​52/​EU Council Decision authorising enhanced cooperation in the area of financial transaction tax [2013] OJ L22/​11��������������������������������Title IV Intro, 5 1313/​2013/​EU Decision on a Union Civil Protection Mechanism [2013] OJ L347/​924���������������������������������������Art 35, 7 2015/​528/​CFSP Council Decision establishing a mechanism to administer the financing of the common costs of European Union operations having military or defence implications [2015] OJ L84/​39 (Athena)������������������������������� Title V, Chap 2, Section 1: Art 41, 8 2015/​1835/​CFSP Council Decision [2015] OJ L266/​55 (EDA Decision)������������������Title V, Chap 2, Section 2: Art 45, 1, 2, 3, 4, 2, 7, 8 2016/​954/​EU Council Decision authorising enhanced cooperation in the area of jurisdiction, applicable law and the recognition and enforcement of decisions on the property regimes of international couples, covering both matters of matrimonial property regimes and the property consequences of registered partnerships [2016] OJ L159/​16������������������Title IV Intro, 5 2017/​2315/​CFSP Council Decision establishing permanent structured cooperation (PESCO) and determining the list of participating Member States (PESCO decision) [2017] OJ L331/​57 (PESCO Decision)������������������Title V, Chap 2, Section 2: Art 46, 3, 7, 8, 13, 17

Presidency Conclusions Presidency Conclusions of the Copenhagen European Council of 21/​22 June 1993 ���������������������������Art 49, 12

Reports Report with Recommendations to the Commission on the Establishment of an EU Mechanism on Democracy, the Rule of Law and Fundamental Rights 2015/​2254(INL).����������������� Art 7, 1, 31

(II)  TREATY ON THE FUNCTIONING OF THE EUROPEAN UNION (TFEU) (PAGES 341–​2 092) TREATIES, CONVENTIONS, CHARTERS AND AGREEMENTS Aarhus Convention 1998�����������������Art 15, 8: Pt 3 Title XX Intro, 5: Art 191, 21, 22, 23, 24, 25: Art 216, 12: Art 263, 69 Act of Accession of Austria, Finland and Sweden���������������������������������������Art 139, 4 Art 70 �������������������������������������������������Art 64, 7 Art 144 �������������������������������������������Art 108, 66 Art 172 �������������������������������������������Art 108, 66 Protocol 2 �����������������������������������������Art 28, 18 Act of Accession of Croatia 2012���������������Art 77, 3 Art 4 ���������������������������������������������������Art 77, 3 Annex II ���������������������������������������������Art 77, 3 Act of Accession of Denmark, Finland and Sweden 1996�������������������������������Art 77, 12 Act of Accession of Poland, Hungary, Slovakia, Malta, Cyprus, Latvia, Lithuania, Estonia, Slovenia, and the Czech Republic 2003 [2003] OJ L46/​33�������������������������������������������Art 77, 3 Art 3(1)�����������������������������������������������Art 77, 3 Art 3(2)�����������������������������������������������Art 77, 3 Protocol No 3 �����������������������������������Art 28, 19 Act of Accession of Romania and Bulgaria 2005 �������������������������������������Art 77, 3 Art 4 ���������������������������������������������������Art 77, 3 Act of Accession of Spain Protocol 2 �����������������������������������������Art 28, 19 Act of Accession of the United Kingdom 1972����������������������������� Art 28, 19: Art 355, 18 Art 28 �����������������������������������������Art 355, 4, 20 Protocol 2 ���������������������������������Art 355, 18, 20 Protocol 3 ���������������������������������Art 355, 18, 20 Agreement between the ECB and the national central banks of the MS outside the euro area laying down the operating procedures for an exchange rate mechanism in stage three of Economic and Monetary Union 2006 [2006] OJ C73/​21 ���������������������������������������Art 142, 3 Agreement between the twelve MS of the European Communities on the simplification and modernization of methods of transmitting extradition requests 1989�������������������������������������Art 82, 23 Agreement Creating An Association Between The Republic of Turkey and the European Economic Community 1963 (Ankara Agreement) ���������������������������������������Art 28, 10

Table of Legislation Additional Protocol 1970�����������������������Art 28, 10 Agreement on a Unified Patent Court (UPC Agreement)���������������������Art 118, 20, 21 Art 21 �����������������������������������������������Art 261, 7 Art 89(1)�����������������������������������������Art 118, 20 Agreement on the European Economic Area [1994] OJ L1/​3 (EEA Agreement)�������������������� Art 26, 10: Art 45, 10: Art 64, 9: Art 267, 13 Art 28 �����������������������������������������������Art 45, 10 Art 29 �����������������������������������������������Art 45, 10 Art 31 �������������������������������������������������Art 49, 8 Art 36 �������������������������������������������������Art 56, 9 Arts 40–​45�������������������������������������������Art 63, 5 Art 53 ���������������������������������������������Art 101, 56 Basel Convention on the Transboundary Movement of Hazardous Wastes and their Disposal 1989������� Art 191, 21: Art 192, 9 Brussels Convention. . . . . . . . . . . . . . . . . . . See Convention on jurisdiction and enforcement of judgments in civil matters 1968 (Brussels Convention) Charter for European Security 1999�����Art 220, 25 Charter of Fundamental Rights (CFR)������������������������ Art 1, 4, 7: Art 16, 3, 20: Art 20, 23: Art 38, 13: Art 54, 44: Pt 3 Title V Intro 6: Art 67, 1: Art 78, 16, 18, 25: Art 79, 19, 38: Art 86, 17: Art 106, 2: Art 122, 5: Art 126, 8: Art 151, 4, 5, 22: Art 153, 24: Art 263, 68: Art 267, 8, 45 Art 4 ����������������������������� Art 67, 1: Art 82, 9, 66 Art 5 �������������������������������������������������Art 151, 5 Art 6 ��������������������������������� Art 67, 1: Art 78, 57 Art 7 �������������������������������������������������Art 77, 35 Art 8 ��������������������������������� Art 16, 6: Art 339, 3 Art 8(1)�����������������������������������������������Art 16, 3 Art 8(2)���������������������������������������������Art 77, 35 Art 8(3)���������������������������������������������Art 16, 13 Art 12 �����������������������������������������������Art 151, 5 Art 16 ����������������������������� Art 38, 13: Art 54, 44 Art 17 ��������������������� Art 108, 9, 201: Art 345, 1 Art 17(1)����������������������������������������� Art 340, 14 Art 17(2)�������������������������������������������Art 118, 5 Art 18 ����������������������������������������� Art 78, 15, 25 Art 19 �������������������������������������������������Art 17, 2 Art 20 �������������������������������������������������Art 10, 2 Art 21 ������������������������������� Art 10, 2: Art 19, 11 Art 22 ����������������������������� Art 167, 7: Art 342, 2 Art 23(1)�����������������������������������������������Art 8, 1 Art 24 �����������������������������������������������Art 165, 7 Arts 27–​32�����������������������������������������Art 54, 44 Art 27 ��������������������������� Art 151, 5: Art 153, 32 Art 28 ����������������������������� Art 151, 5: Art 152, 4 Art 30 �����������������������������������������������Art 151, 5 Art 31 �����������������������������������������������Art 151, 5

cxxiii

Art 32 ����������������������������� Art 151, 5: Art 165, 7 Art 34 �����������������������������������������������Art 151, 5 Art 34(1)�����������������������������������������Art 153, 24 Art 35 ��������������������������������� Art 9, 2: Art 168, 4 Art 36 �����������������������������������������Art 106, 2, 43 Art 37 ����������� Art 11, 4: Art 191, 2: Art 192, 36 Art 38 ������������������������������� Art 12, 2: Art 169, 3 Art 41 ����������������������������������������������Art 108, 9: Art 228, 3: Art 298, 2: Art 340, 1 Art 41(2)�������������������������������������������Art 108, 9 Art 41(2)(b)�����������������������������������������Art 15, 3 Art 41(4)�������������������������������������������Art 342, 7 Art 42 ������������������������������� Art 15, 3: Art 339, 2 Art 43 �����������������������������������������������Art 228, 3 Art 45(2)�������������������������������������������Art 79, 19 Art 46 �������������������������������������������������Art 23, 2 Art 47 ��������������������������� Art 103, 43: Art 339, 2 Art 47(2)����������������������������������������� Art 340, 19 Art 49(1)�����������������������������������������Art 101, 26 Art 49(3)�������������������������������������������Art 83, 30 Art 50 �����������������������������������������������Art 82, 43 Art 51 ���������������������������������������Title II Intro, 6 Art 51(1)����������������������������� Art 1, 1: Art 143, 3 Charter of Paris for a New Europe 1990�����������������������������������������������Art 220, 25 Chicago Convention of 7 December 1944 UNTS, 15 II 102 (1948)���������Art 100, 26 Art 6 �����������������������������������������������Art 100, 26 Community Charter of the Fundamental Social Rights of Workers 1989��������������Art 151, 2, 4, 5, 22 Comprehensive Economic and Trade Agreement with Canada (CETA)��������Art 207, 63: Art 216, 14: Art 218, 23 Art 8.9, para 4�������������������������������Art 108, 200 Art 8.31�������������������������������������������Art 207, 63 Constitutional Treaty (ConstT) Art I-​14�������������������������������������� Title I Intro, 1 Art I-​12�������������������������������������� Title I Intro, 1 Art I-​17�������������������������������������� Title I Intro, 1 Art I-​18���������������������������������������������Art 352, 1 Art I-​32���������������������������������������������Art 300, 1 Art I-​34�����������������������������������������Art 108, 216 Art I-​35����������������������� Art 108, 215: Art 290, 1 Art I-​36����������������������� Art 108, 215: Art 290, 1 Art I-​43���������������������������������������������Art 222, 1 Art I-​50�����������������������������������������������Art 15, 1 Art I-​115�����������������������������������������������Art 7, 1 Art III-​6�����������������������������������������������Art 14, 5 Art III-​117���������������������������������������������Art 9, 1 Art III-​118�������������������������������������������Art 10, 1 Art III-​329�����������������������������������������Art 222, 1 Art III-​357�����������������������������������������Art 255, 1 Art III-​398�����������������������������������������Art 298, 1 Art IV-​437(1) �����������������������������������Art 357, 4

cxxiv

Table of Legislation

Convention concerning International Carriage by Rail (COTIF)���������������Art 220, 21 Convention for the Protection of the Mediterranean Sea and the Protocol on pollution from land-​based sources�������Art 352, 22 Convention for the Unification of Certain Rules for International Carriage by Air (Montreal Convention)�������������������Art 216, 12 Convention implementing the Schengen Agreement 1990 (Schengen Convention (CISA))����������������� Title V Chap 2 Intro, 4, 5: Art 77, 6, 15, 30, 45–​48: Art 78, 1, 48 Title III, Chap 4���������������������������������Art 82, 23 Arts 2–​8������� Title V Chap 2 Intro, 5: Art 77, 15, 16 Art 2 �����������������������������Title V Chap 2 Intro, 5 Art 2(1)���������������������������������������������Art 77, 15 Arts 3–​8������� Title V Chap 2 Intro, 5: Art 77, 15 Arts 9–​17����� Title V Chap 2 Intro, 5: Art 77, 44 Arts 9–​18�����������������������Title V Chap 2 Intro, 5 Arts 18–​22�����������������������������������������Art 77, 45 Art 18 �����������������������������������������������Art 77, 46 Arts 19–​24�� � Title V Chap 2 Intro, 5: Art 77, 47 Art 20 �����������������������������������������������Art 77, 48 Art 21 �����������������������������������������������Art 77, 48 Art 23 ����������������������������� Art 77, 45: Art 79, 22 Art 24 ����������������������������� Art 77, 45: Art 79, 22 Art 25 ���������������������������Title V Chap 2 Intro, 5 Art 40 �������������������������������������������������Art 89, 1 Art 41 �������������������������������������������������Art 89, 1 Art 54 et seq���������������������������������������Art 82, 43 Art 54 �����������������������������������������������Art 82, 43 Convention on a simplified extradition procedure between the MS of the European Union 1995�����������������������Art 82, 23 Convention on Biological Diversity 1992�����������������������������������������������Art 191, 21 Protocols�����������������������������������������Art 191, 21 Convention on jurisdiction and enforcement of judgments in civil matters 1968 [1998] OJ C27/​34 (Brussels Convention) �������Art 81, 1, 2, 12, 13, 21, 28 Convention on jurisdiction in matrimonial matters [1998] OJ C 221/​1 �����������������Art 81, 2 Convention on mutual assistance in criminal matters between the MS of the European Union 2000 [2000] OJ C197/​1���������Art 82, 19 Convention on the fight against corruption involving officials of the European Communities or officials of the EU MS [1997] OJ C 195/​2 ���������������������������Art 83, 20 Convention on the Grant of European Patents 1973 (EPC)�������������������������Art 118, 18 Convention on the Harmonized Commodity Description and Coding System (HS Nomenclature) ��������������������� Art 28, 14, 21, 22

Convention on the law applicable to contractual obligations 1980 (Rome Convention) [1980] OJ L266/​1����������Art 81, 1: Art 272, 13 Convention on the OECD 1960 Supplementary Protocol 1���������������Art 220, 23 Convention on the Protection and Promotion of the Diversity of Cultural Expressions �������������������������������������Art 212, 12 Convention on the Recognition of Qualifications concerning Higher Education in the European Region (Lisbon Recognition Convention)��������������������Art 165, 5 Convention on the Regulation of Navigation on the Danube 1948 BGB1, 1999 II, 578 (Belgrade Danube Convention) Art 34 ���������������������������������������������Art 107, 56 Convention on the Rights of the Child�������Art 78, 27 Convention on the service of documents [1997] OJ L261/​1�������������������������������Art 81, 2 Convention relating to extradition between the MS of the EU 1996 ���������������������Art 82, 23 Cotonou Agreement ������Art 198, 5: Art 209, 10, 11 Art 9(2)���������������������������������������������Art 208, 4 Art 11 �����������������������������������������������Art 208, 2 Annex I�������������������������������������������Art 209, 14 Annex II �����������������������������������������Art 209, 14 Council of Europe Convention 108 for the Protection of Individuals with regard to Automatic Processing of Personal Data Reference 1981 �����������������������������������Art 16, 1 Council of Europe Cultural Convention���������������������������������������Art 167, 9 Draft Common Frame of Reference (DCFR) Art 6:105����������������������������� Art 103, 76, 79, 83 Dublin Convention 1990������������������� Art 78, 1, 48 EFTA Agreement 1994�������������������������Art 108, 66 Energy Charter Treaty (ECT)������������Art 108, 195: Art 207, 55, 62 Art 26 ���������������������������������������������Art 207, 62 European Agreement concerning the International Carriage of Dangerous Goods by Inland Waterways (ADN)�����������������Art 91, 21 European Agreement concerning the International Carriage of Dangerous Goods by Road (ADR)�����������������������Art 91, 21 European Civil Aviation Convention (ECAC)�������������������������������������������Art 100, 26 European Convention on Extradition 1957�������������������������������������������������Art 82, 23 Additional Protocol 1975�������������������Art 82, 23 Second Additional Protocol 1978��������Art 82, 23 European Convention on the Protection of the Archaeological Heritage�����������Art 167, 6 European Convention on the Suppression of Terrorism 1977 �����������������������������Art 82, 23

Table of Legislation European Convention on Human Rights (ECHR)����������������������Art 67, 1: Art 78, 18, 24, 25, 46: Art 81, 43: Art 218, 10: Art 220, 24: 8: Art 352, 16 Art 1 �������������������������������������������������Art 78, 22 Art 3 ��������������������������������� Art 67, 1: Art 78, 22 Art 5 ���������������������������������������������������Art 67, 1 Art 5(f )���������������������������������������������Art 78, 57 Art 5(3)�������������������������Title V Chap 4 Intro, 4 Art 6 ��������������������������� Art 81, 41: Art 103, 42: Art 108, 9: Art 267, 39 Art 6(1)�������������������������������������������Art 103, 43 Art 8 ����������Art 67, 1: Art 81, 42, 43: Art 339, 5 Art 14 ��������������������������������������������� Art 19, 2, 3 Art 15 �����������������������������������������������Art 78, 24 Protocol, Art 1�����������������������������������Art 108, 9 European Convention on Social and Medical Assistance 1953����������������� Art 20, 10: Art 21, 7 European Patent Convention (EPC) Art 142 �������������������������������������������Art 118, 20 European Social Charter 1961 (ESC) (revised 1996)�������������������������������Art 151, 2, 3 Arts 21–​29�����������������������������������������Art 151, 3 Protocol���������������������������������������������Art 151, 2 Additional Protocol Providing for a System of Collective Complaints���������������Art 151, 3 European Stability Mechanism Treaty (ESM Treaty)����������������������Art 136, 7: Art 175, 8: Art 273, 2, 4, 5 Food and Agriculture Constitution Art II.5 �������������������������������������������Art 220, 19 Art II(8)–​(10) ���������������������������������Art 220, 19 GA Resolution 1514 (1960) Declaration on the Granting of Independence to Colonial Countries and Peoples�����������������������Art 355, 3 GATS Agreement����� Art 3, 13: Art 207, 11, 13, 14 Art V������������������������������� Art 28, 4: Art 351, 17 General Agreements on Tariffs and Trade (GATT)������������������� Art 207, 1: Art 216, 12: 69 Art I�����������������������������������������������������Art 28, 5 Art XIII���������������������������������������������Art 38, 20 Art XIX�������������������������������������������Art 207, 28 Art XXI(b)�����������������������������������������Art 215, 5 Art XXIV��������������������� Art 28, 4, 5: Art 351, 17 Art XXIV(8)(a) �����������������������������������Art 28, 4 Art XXIV(8)(b)�����������������������������������Art 28, 4 General Agreement on Tariffs and Trade (GATT 1947) �����������������������������������Art 38, 15 Art XXIV���������������������������������������������Art 33, 2 General Agreement on Tariffs and Trade (GATT 1994) ����������������� Art 31, 3: Art 207, 12 Art VII���������������������������������������������Art 207, 12 Art XXIV:6���������������������������������������Art 216, 3 Art XXVIII ���������������������������������������Art 216, 3 Geneva Conventions 1949���������������������Art 214, 3 Additional Protocols �������������������������Art 214, 3

cxxv

Geneva Convention relating to the Status of Refugees 1951������������������ Art 78, 1, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 28, 31, 32, 35, 38, 40, 42, 44, 48 Art 1 �������������������������������������������������Art 78, 37 Art 1A�����������������������������������������������Art 78, 32 Art 1A(2)������������������������������������� Art 78, 19, 31 Art 1C�����������������������������������������������Art 78, 32 Art 1D�����������������������������������������������Art 78, 33 Art 1E�����������������������������������������������Art 78, 33 Art 1F�����������������������������������������������Art 78, 33 Art 1F(b)�������������������������������������������Art 78, 34 Art 26 �����������������������������������������������Art 78, 17 Arts 31–​33�����������������������������������������Art 78, 21 Art 31 ����������������������������������� Art 78, 19, 21, 56 Art 32 �����������������������������������������������Art 78, 21 Art 33 �����������������������������������������������Art 78, 22 Gottenburg Protocol (revised)���������������Art 192, 29 Greenland Treaty �����������������������������������Art 204, 1 Hague Convention 1965 �����������������������Art 81, 30 Hague Convention 1970 �����������������������Art 81, 31 Hague Convention on Abduction 1980�����Art 81, 27 Art 13 �����������������������������������������������Art 81, 42 Hague Convention on jurisdiction, applicable law, recognition, enforcement and co-​operation in respect of parental responsibility and measures for the protection of children 1996���������������Art 81, 29 Hague Protocol 2007�����������������������������Art 81, 29 Hague Resolutions 1976�������������������������Art 38, 28 Annex VII����������������������� Art 38, 28: Art 41, 57 Hague Rules 1924 (revised 1968)���������Art 100, 15 Hague-​Visby Rules�������������������������������Art 100, 15 Havana Charter for an International Trade Organization 1947�����������������������������Art 107, 2 Chap IV, Section C ���������������������������Art 107, 2 Helsinki Final Act 1975 �����������������������Art 220, 25 International Centre for Settlement of Investment Disputes Convention (ICSID)���������������������������������Art 108, 209, 211 Art 42(1)�����������������������������������������Art 207, 63 Art 54 �������������������������������������������Art 108, 209 ILO Convention No 45 �����������������������Art 351, 14 ILO Convention No 102 on Social Security (Minimum Standards) 1952������������Art 153, 24 ILO Maritime Labour Convention 2006�����������������������������������������������Art 155, 14 Interinstitutional Agreement 1995� Art 226, 7, 8, 9 Interinstitutional Agreement on a more structured use of the recasting technique for legal acts 2001 �����������������������������Art 295, 4 Interinstitutional Agreement on accelerated working method for the official codification of legislative texts 1994������������������������� Art 295, 4 Interinstitutional Agreement on Better Law-​Making 2003�����������������������������Art 294, 5

cxxvi

Table of Legislation

Interinstitutional Agreement on Better Law-​Making 2016�������� Art 191, 19: Art 218, 4: Art 232, 1: Art 290, 15: Art 295, 4 Interinstitutional Agreement on budgetary discipline, on cooperation in budgetary matters and on sound financial management 2013�����������������������������Art 312, 4 Interinstitutional Agreement on common guidelines for the quality of drafting of Community legislation 1998�������������Art 295, 4 Interinstitutional Agreement on the improvement of the budgetary procedure 1988�������������������������������������������������Art 295, 1 Interinstitutional Agreement on the procedures for implementing the principle of subsidiarity 1993���������������������������Art 295, 4 International Convention for the Prevention of Pollution from Ships (Marpol 73/​78)�������������������������������Art 192, 14 Kyoto Protocol 1997 ��������������������������Art 191, 21: Art 192, 3: Art 216, 12 Laeken Declaration on the future of the European Union (15 December 2001), SN 300/​1/​01 REV 1. ���������������������������Art 1, 2 Lomé Agreement ��������������� Art 198, 5: Art 209, 11 Marrakesh Agreement Establishing the World Trade Organization Art IX.1�������������������������������������������Art 220, 22 Art XI.1�������������������������������������������Art 220, 22 Montreal Protocol 1987�����������������������Art 192, 30 New York Convention�������Art 108, 207: Art 207, 56 New York Protocol��������������������������� Art 78, 15, 28 Pan-​Euro-​Mediterranean Convention (PEM Convention)��������������������� Art 28, 25, 27 Appendix I, Annex IIIa����������������������Art 28, 27 Paris Convention for the protection of Industrial Property 1883 �����������������Art 118, 18 Paris Convention 2015�������������������������Art 191, 21 Principles of European Tort Law (PETL) Art 9:101����������������������������� Art 103, 76, 79, 83 Art 9:102(2) �����������������������������Art 103, 80, 83 Protocol for the Protection of the Mediterranean Sea against Pollution from Land-​based Sources 1980�����������������Art 216, 12 Protocol on cooperation between the European Commission and the European Economic and Social Committee [2012] OJ C102/​1 �����������������������������������Art 300, 4, 7 Protocols annexed to the TEU, TFEU, and the EAEC Treaty Protocol 1, Art 2 �������������������������������Art 314, 4 Protocol 2��������� Art 69, 1: Art 86, 7: Art 114, 37: Art 296, 3: Art 352, 19 Protocol 2, Art 1 �����������������������������Art 114, 37 Protocol 2, Art 5 �����������������������������Art 114, 37 Protocol 2, Art 6 �������������������������������Art 296, 3

Protocol 2, Art 7(2)����������Title V Chap 4 Intro, 9 Protocol 2, Art 8 �����������������������������Art 300, 13 Protocol 3 ����������������������������������������Art 139, 4: Art 251, 2–​6: Art 281, 2 , 9 Protocol 4 �������������� Art 127, 2: Art 129, 3, 4, 6: Art 130, 5, 6: Art 131, 1, 3: Art 132, 2, 4: Art 140, 1, 3: Art 282, 3: Art 283, 1 Protocol 4, Art 2 �������������������������������Art 282, 6 Protocol 4, Art 5.4�����������������������������Art 132, 5 Protocol 4, Art 9.2����������� Art 129, 3: Art 130, 3 Protocol 4, Art 12.1��������������������������Art 129, 3: Art 130, 3: Art 132, 2 Protocol 4, Art 14.2���������������������������Art 130, 3 Protocol 4, Art 14.3���������������������������Art 132, 2 Protocol 4, Art 14.4���������������������������Art 131, 1 Protocol 4, Art 15 �����������������������������Art 130, 7 Protocol 4, Art 19.2���������������������������Art 132, 5 Protocol 4, Art 22 �������������������������Art 127, 5, 6 Protocol 4, Art 25.2���������������������������Art 132, 5 Protocol 4, Arts 44–​46�����������������������Art 283, 4 Protocol 4, Art 44 �����������������������������Art 141, 1 Protocol 4, Art 44.2���������������������������Art 141, 3 Protocol 4, Art 46 �����������������������������Art 141, 1 Protocol 4, Art 46.3���������������������������Art 141, 4 Protocol 5 �������������������������������������Art 308, 1, 8 Protocol 5, Art 4 �������������������������������Art 308, 2 Protocol 5, Art 9 �������������������������������Art 308, 2 Protocol 5, Art 11 �����������������������������Art 308, 2 Protocol 5, Art 12 �����������������������������Art 308, 2 Protocol 5, Art 16 �����������������������������Art 308, 2 Protocol 5, Art 16(3)�������������������������Art 308, 2 Protocol 5, Art 16(5) �������������������������Art 308, 2 Protocol 5, Art 18 �����������������������������Art 309, 2 Protocol 5, Art 18(7) �������������������������Art 308, 2 Protocol 5, Art 19(8) �������������������������Art 308, 2 Protocol 5, Art 28 �����������������������������Art 308, 2 Protocol 6�������Art 229, 2: Art 306, 4: Art 341, 2, 3 Protocol 7�������Art 48, 26: Art 286, 6: Art 343, 1, 2 Protocol 7, Art 1 �������������������������������Art 280, 2 Protocol 7, Art 10 ���������������������������Art 300, 18 Protocol 7, Art 11(a) �����������������������Art 340, 31 Protocol 8, Art 3 �������������������������������Art 344, 5 Protocol 12 ��������������� Art 126, 4, 15: Art 139, 4 Protocol 12, Art 1 �����������������������������Art 126, 4 Protocol 13 ���������������������������Title VIII Intro, 3 Protocol 14 ��������������������������������������Art 137, 1: Art 157, 45, 48: Art 220, 24 Protocol 15 �������������������� Art 139, 3: Art 141, 2: Art 219, 3 Protocol 16 �������������������� Art 139, 3: Art 141, 2: Art 219, 3 Protocol 19 ����������������������Title V Chap 2 Intro, 6, 7: Art 77, 1, 5, 10, 12, 14: Art 78, 6 Protocol 19, preamble �����������������������Art 77, 12 Protocol 19, Art 1 ��������Title V Chap 2 Intro, 6: Art 77, 2, 6, 7

Table of Legislation Protocol 19, Art 2 ���������Title V Chap 2 Intro, 5 Protocol 19, Art 3 ������������Title V Chap 2 Intro, 6: Art 77, 6 Protocol 19, Art 4 ��������Title V Chap 2 Intro, 6: Art 77, 7, 9 Protocol 19, Art 5 ��������Title V Chap 2 Intro, 6: Art 77, 8, 9 Protocol 19, Art 5(1)���������������������������Art 77, 4 Protocol 19, Art 5(2)���������������������������Art 78, 9 Protocol 19, Art 6 ��������Title V Chap 2 Intro, 6: Art 77, 12 Protocol 21 �������������������Title V Chap 1 Intro 6, 8: Art 78, 5, 6, 7, 8, 11, 13: Art 79, 4: Art 81, 3, 9: Art 217, 4: Art 218, 1: Art 276, 9 Protocol 21, Art 1 ������������������������� Art 78, 7, 12 Protocol 21, Art 2 ������������������������� Art 78, 7, 12 Protocol 21, Art 3 �����������������������������Art 78, 10 Protocol 21, Art 4������ Art 78, 8, 9, 10: Art 81, 11 Protocol 21, Art 4a������������� Art 78, 9, 10, 11, 12 Protocol 21, Art 4a(1) �������������������������Art 78, 9 Protocol 21, Art 4a(2) ������������������� Art 78, 9, 10 Protocol 21, Art 6a�������������������������������Art 16, 4 Protocol 21, Art 9 �������������������������������Art 75, 4 Protocol 22 ������ Title V Chap 2 Intro, 3: Art 77, 6, 42: Art 78, 13: Art 79, 4: Art 81, 3, 38: Art 217, 4: Art 218, 1: Art 276, 9 Protocol 22, Arts 1–​3�������������������������Art 77, 67 Protocol 22, Art 1 ���������Title V Chap 1 Intro, 8 Protocol 22, Art 4(1)���������������������������Art 77, 6 Protocol 22, Art 6 �������������������������������Art 77, 6 Protocol 23 ��������������������� Art 77, 36: Art 78, 13 Protocol 24 ���������������������������������������Art 78, 24 Protocol 25 ��������������������������� Art 2, 9: Art 3, 26 Protocol 26 ��������������������������� Art 106, 2, 42, 43 Protocol 27 ��������������� Title VII Chap 1 Intro, 4: Art 352, 23 Protocol 33 �����������������������������������������Art 13, 2 Protocol 34 �����������������������������������Art 204, 3, 4 Protocol 36, Art 9��������Title V Chap 4 Intro, 7, 8 Protocol 36, Art 10 ���������������������������Art 258, 8 Protocol 36, Art 10(1)–​(3)�����������������Art 276, 2 Protocol 36, Art 10(3)����������������Title V Chap 1 Intro, 6: Title V Chap 4 Intro, 8 Protocol 36, Art 10(4)������Title V Chap 1 Intro 9: Art 276, 8 Protocol 36, Art 10(5)�����������������������Art 276, 8 Protocol 37 ���������������������������������������Art 179, 6 Rome Convention See Convention on the law applicable to contractual obligations 1980 (Rome Convention) Rotterdam Convention on the Prior Informed Consent Procedure for Certain Hazardous Chemicals and Pesticides in International Trade 1998��������������������������� Art 191, 21: Art 192, 21

cxxvii

Schengen Agreement 1985���������������� Title V Chap 2 Intro 4, 5: Art 77, 6 Social Policy Protocol��������������������� Title X Intro, 3 Statute of the Court of Justice of the European Union (CJEU) See also Protocol 3 of the Protocols annexed to the TEU, TFEU, and the EAEC Treaty �������������Art 257, 5 Arts 2–​6���������������������������������������������Art 253, 6 Art 7 �������������������������������������������������Art 253, 5 Art 8 �������������������������������������������������Art 253, 5 Art 9 �������������������������������������������������Art 253, 5 Art 9a �����������������������������������������������Art 253, 9 Art 16 �����������������������������������������������Art 251, 2 Art 16(1)�������������������������������������������Art 251, 2 Art 16(2)�������������������������������������������Art 251, 4 Art 16(3)�������������������������������������������Art 251, 5 Art 16(4)�������������������������������������������Art 251, 6 Art 16(5)�������������������������������������������Art 251, 6 Art 17(2)�������������������������������������������Art 251, 3 Art 17(3)�������������������������������������������Art 251, 5 Art 17(4)�������������������������������������������Art 251, 6 Art 21(1)�������������������������������������������Art 268, 5 Art 23 ����������������������Art 267, 51, 53, 55, 57, 59 Art 23a �������������������������������������Art 267, 51, 56 Art 39 ��������������������� Art 253, 9, 10: Art 279, 12 Arts 41–​44���������������������������������������Art 267, 59 Art 46 ���������������������������������������Art 340, 26, 27 Art 47 �����������������������������������������������Art 254, 7 Art 48 �����������������������������������������������Art 254, 2 Art 49 �����������������������������������������������Art 254, 5 Art 50 �����������������������������������������������Art 251, 7 Art 52 �����������������������������������������������Art 254, 6 Art 53(1)�����������������������������������������Art 279, 12 Art 54 �����������������������������������������������Art 256, 8 Art 57 ���������������������������������������������Art 279, 15 Art 58 �����������������������������������������������Art 256, 9 Art 60 ���������������������������������������������Art 279, 15 Arts 62–​62b�������������������������������������Art 256, 22 Art 62 ������������������������������� Art 7, 2, Art 256, 18 Art 62b �������������������������������������������������Art 7, 2 Art 62b(1)���������������������������������������Art 256, 19 Art 62c ���������������������������������������������Art 257, 6 Art 64 �����������������������������������������������Art 281, 8 Annex I���������������������������������������������Art 257, 7 Annex I, Arts 9–​12���������������������������Art 256, 16 Statute of the European System of Central Banks (ECSB)/​European Central Bank (ESB) See also Protocol 4 of the Protocols annexed to the TEU, TFEU, and the EAEC Treaty��������������������������������Art 129, 1, 3: Art 130, 1, 3: Art 271, 3 Art 2 �������������������������������������������������Art 127, 2 Art 11.4���������������������������������������������Art 130, 3 Art 14.3���������������������������������������������Art 271, 3 Arts 17–​24�����������������������������������������Art 282, 3 Art 35.4���������������������������������������������Art 272, 5

cxxviii

Table of Legislation

Statute of the European Investment Bank (EIB) See also Protocol 5 of the Protocols annexed to the TEU, TFEU, and the EAEC Treaty ������������������� Art 271, 1: Art 308, 1 Art 19(2)�������������������������������������������Art 271, 2 Art 19(5)�������������������������������������������Art 271, 2 Art 19(6)�������������������������������������������Art 271, 2 Art 19(7)�������������������������������������������Art 271, 2 Stockholm Convention on Persistent Organic Pollutants 2001����������� Art 191, 21: Art 192, 21 Tampere Conclusions������� Art 78, 4, 28: Art 81, 25 Treaty amending, with regard to Greenland, the Treaties establishing the European Communities established the special OCT status for Greenland�����������������������Art 204, 1–​3 Treaty establishing the Benelux Customs Union 1944�����������������������������������������Art 28, 6 Treaty on Stability, Coordination and Governance in the Economic and Monetary Union (TSCG) ��������������������Art 126, 16: Art 273, 2 Art 2 �����������������������������������������������Art 351, 18 Art 3 �����������������������������������������������Art 126, 16 Art 12 �����������������������������������������������Art 137, 3 Art 16 ���������������������������������������������Art 126, 17 Treaty on the European Union (TEU)��������������������������������������� Art 1, 1, 3, 4, 7 Pt I �������������������������������������������������Art 355, 16 Title III.�������������������������������������������Art 355, 16 Title V�������������������������������������������������Art 2, 17 Title V Chap 1�����������������������������������Art 208, 1 Title V Chap 2��������������������������������Art 263, 11, Art 275, 11, 12 Title VI Art K.1������������������������� Title V Intro, 4 Art 1(2)�����������������������������������������������Art 15, 3 Art 1(3)�������������������������������������������Art 288, 45 Art 2 �������������� Art 39, 3: Art 78, 24: Art 203, 2: Art 217, 1: Art 218, 34: Art 258, 8: Art 269, 2: Art 354, 1 Art 2(2)�������������������������������������������������Art 9, 1 Art 3 ����������������������������Art 39, 3: Pt V Title VII Chap 1 Intro, 4: Title VII Chap 3 Intro, 5: Art 145, 1: Art 151, 15 Art 3(2)������������Art 26, 1: Art 67, 1, 2: Art 75, 1 Art 3(3)������������������ Art 8, 1: Art 9, 1: Art 11, 4: Art 27, 3: Art 45, 1: Art 67, 2: Art 94, 12: Title VII Chap 3 Intro, 2, 5: Art 167, 7: Art 222, 2: Art 342, 2 Art 3(4)����������������������������� Art 67, 2: Art 139, 4 Art 3(5)���������������������������������������������Art 205, 2 Art 4 ����������� Art 130, 1: Art 258, 40: Art 344, 2 Art 4(2)������� Art 13, 1, Art 17, 2: Title VII Chap 1 Section 1 Intro, 6: Art 276, 6: Art 300, 10 Art 4(3)������������������ Art 3, 24: Art 207, 62: Pt V Title III Intro, 5: Art 210, 1: Art 213, 1: Art 226, 7: Art 258, 22, 40: Art 288, 14, 26, 43: Art 327, 1: Art 337, 5

Art 5 ����������������������� Title I Intro, 1: Art 26, 31: Art 114, 40: Art 191, 6 Art 5(1)��������� Art 147, 1: Art 220, 4: Art 288, 1 Art 5(2)����� Art 114, 22: Art 220, 4: Art 263, 59 Art 5(3)������������������������ Art 118, 10: Art 191, 5: Art 300, 10: Art 352, 19 Art 5(4)���������������������������������������������Art 83, 30 Art 6 ������������������������������������� Art 1, 4: Art 67, 1 Art 6(1)������������������������������� Art 1, 4: Art 267, 8 Art 6(2)������������������������� Art 216, 6: Art 220, 24 Art 6(3)�������������������������������������������Art 216, 10 Art 7 ���������������������������� Art 205, 5: Art 220, 24: Art 231, 1: Art 269, 1, 2, 3, 5: Art 289, 8: Art 354, 1, 2, 3, 4 Art 7(1)����� Art 78, 24: Art 269, 2, 3: Art 354, 3 Art 7(2)����� Art 269, 2, 3: Art 300, 1: Art 354, 3 Art 7(3)�����������������������������������������Art 269, 2, 3 Art 7(4)���������������������������������������������Art 269, 2 Art 8 ������������������������������� Art 198, 2: Art 217, 2 Art 10(1)���������������������������������������������Art 15, 3 Art 10(3)���������������������������������������������Art 24, 1 Art 10(4)�������������������������������������������Art 224, 1 Art 11 �������������������������������������������������Art 24, 2 Art 11(1)�������������������������������������������Art 300, 4 Art 11(2)���������������������������������������Art 300, 4, 5 Art 11(3)�����������������������������������������������Art 7, 2 Arts 13–​19������������� Pt VI Title I Chap I Intro, 2 Art 13 ������������������������������ Art 1, 3: Art 267, 10: Art 282, 1: Art 289, 13 Art 13(1)���������������������������� Art 7, 2: Art 285, 1: Art 341, 4: Art 342, 10 Art 13(2)������������������������ Art 218, 3, 6: Art 289, 15: Art 294, 17 Art 13(3)��������������� Pt VI Title I Chap I Intro, 1 Art 13(4)�������������������������������������������Art 300, 1 Art 14 �����������������������������������������������Art 218, 9 Art 14(1)�������������������������������������������Art 226, 1 Art 14(2)�������������������������������������������Art 233, 1 Art 15 �������������������������������������������������Art 68, 1 Art 15(4)�������������������������������������������Art 48, 30 Arts 16–​18�����������������������������������������Art 220, 9 Art 16 �������������������������������������������Art 218, 3, 9 Art 16(1)�������������������������������������������Art 220, 9 Art 16(2)���������������������������������������������Art 2, 17 Art 16(3)–​(5)�������������� Art 114, 41: Art 116, 10: Art 118, 14: Art 173, 8: Art 238, 1 Art 16(3)������ Art 26, 33: Art 103, 22: Art 107, 222: Art 207, 53: Art 222, 8: Art 238, 1: Art 256, 12: Art 294, 15: Art 300, 19: Art 329, 2 Art 16(4)��������������������� Art 235, 2: Art 238, 3, 4 Art 16(6)����������������������������� Art 7, 2: Art 236, 2 Art 16(9)�������������������������������������������Art 236, 3 Art 17 �������� Art 103, 18: Art 218, 3: Art 234, 1: Art 246, 6: Art 258, 2 Art 17(1)������Art 136, 7: Art 218, 6, 10: Art 335, 2 Art 17(2)���������������������� Art 114, 42: Art 225, 1: Art 262, 2: Art 289, 16

Table of Legislation Art 17(3)�������������������������������������������Art 246, 3 Art 17(5)�������������������������������������������Art 244, 1 Art 17(6)������������������������� Art 246, 2: Art 248, 1 Art 17(6)(b)�������������������������������������������Art 7, 2 Art 17(7)�������������������������������������������Art 246, 4 Art 18(1)�������������������������������������������Art 246, 5 Art 18(2)�������������������������������������Art 218, 6, 10 Art 18(3)�������������������������������������������Art 236, 3 Art 18(4)�����������������������������������������������Art 7, 2 Art 19 �������� Art 15, 7: Art 103, 18: Art 207, 62: Pt VI Title I Section 5 Intro, 4, 5: Art 251, 1: Art 275, 4: Art 281, 6: Art 344, 6 Art 19(1)���������������������������� Art 1, 1: Art 254, 1: Art 257, 2: Art 344, 2 Art 19(2)�������������������������������������������Art 253, 2 Art 20 ������������������������� Art 118, 19: Art 136, 1: Art 326, 1, 2: Art 329, 1 Art 20(1)�������������������������������������������Art 328, 1 Art 20(2)���������������������������������������������Art 86, 8 Art 20(3)���������������������������������������Art 328, 1, 4 Art 21 �������� Art 11, 3: Art 208, 2, 5: Art 215, 2: Art 217, 1: Art 218, 34 Art 21(1)������� Art 212, 2: Art 214, 3: Art 220, 1 Art 21(2)�������������������������������������������Art 205, 3 Art 21(2)(c)�������������������������������������Art 220, 25 Art 21(2)(h)���������������������������������������Art 220, 1 Art 21(3)������������������������ Art 7, 2: Art 205, 4, 5: Art 207, 3: Art 208, 5: Art 215, 6 Art 22.�����������������������������������������������Art 205, 4 Arts 23–​46�������������������������������������������Art 2, 17 Arts 23–​41�����������������������������������������Art 352, 9 Art 24 �������������������������������������������������Art 2, 17 Art 24(1)����������������������� Art 215, 29: Art 275, 2 Art 24(3)����������������������������� Art 7, 2: Art 222, 2 Art 25������Pt VI Title I Chap 2 Intro, 2: Art 288, 3 Art 26(2)�����������������������������������������������Art 7, 2 Art 28 �����������������������������������������������Art 222, 4 Art 29 ����������������������������Art 215, 7, 8, 9, 10, 29 Art 30(1)�������������������������������������������Art 215, 8 Art 31 ����������������������������� Art 217, 6: Art 218, 1 Art 31(1)������� Art 215, 8: Art 217, 6: Art 222, 2, 8 Art 32 �������������������������������������������������Art 89, 1 Art 32(1)�������������������������������������������Art 222, 2 Art 33 �������������������������������������������������Art 72, 2 Art 35 ������������������������������� Art 23, 2: Art 276, 1 Art 35(3)�������������������������������������������Art 220, 9 Art 35(5)���������������������������������������Art 276, 1, 4 Art 35(6)�������������������������������������������Art 276, 1 Art 35(7)�������������������������������������������Art 276, 1 Art 36 �������������������������������������������������Art 71, 2 Art 37 ���������� Art 15, 13: Art 212, 3: Art 216, 6: Art 217, 6: Art 218, 24: Art 275, 5 Art 39 �������������������������������������������������Art 16, 3 Art 40������� Art 215, 29: Art 263, 11: Art 267, 15: Art 274, 9, 10: Art 352, 9 Art 41(2)�������������������������������������������Art 214, 6 Art 42(7)���������������������������������������Art 222, 2, 4

cxxix

Art 43 �������������������������������������������������Art 38, 7 Art 46 �����������������������������������������������Art 275, 1 Art 47 ������������������������������� Art 1, 6: Art 216, 1: Art 217, 4: Art 274, 9 Art 48 �������������� Art 1, 4: Art 238, 2: Art 261, 2: Art 281, 3, 4: Art 341, 3: Art 352, 15: Art 355, 24, 25, 27: Art 357, 1 Art 48(6)�����������������������������������������Art 355, 27 Art 48(7)�����������������������������������������Art 352, 21 Art 49 ������������������������������ Pt V Title V Intro, 2: Art 218, 2: Art 289, 8 Art 50 ������������������� Art 218, 1, 2, 10: Art 289, 8 Art 51 ��������� Art 1, 4: Title VII Chap 1 Intro, 4: Art 267, 6: Art 281, 2: Art 341, 3 Art 52 ������������������������ Art 28, 17: Pt 4 Intro, 1: Art 349, 1: Art 355, 1, 6 Art 52(2)�������������������������������������������Art 355, 1 Art 54 �������������������������������������������Art 357, 1, 2 Art 55 ����������������������������������������������� Art 342, 1 Art 59(2)�����������������������������������������Art 220, 24 Art K.1–​K.9������������������ Title V, Chap 1 Intro, 3 Annex I������������������������������������������� Art 38, 6, 7 Treaty on the Functioning of the European Union (TFEU) Preamble, recital 7�����������������������������Art 198, 1 Pt II����������� Art 25, 2, 3: Art 202, 3: Art 355, 16 Title I, Intro����������������Art 3, 3: Title IX Intro, 1 Title I, Pt 3, Chap 1��������������������������� Art 3, 5, 6 Title I, Pt 3, Chap 2�������������������������������Art 3, 5 Title II, Chap 1�������������Title II Chap 3 Intro, 2 Title II, Chap 2�������������Title II Chap 3 Intro, 2 Title II, Pt 5�����������������������������������������Art 3, 13 Title III, Pt 3���������������������������������������Art 3, 12 Title V����� Art 4, 12: Art 78, 1, 6, 13, 14, 16, 62: Title V, Chap 2 �����������������������������������Art 79, 1 Title V, Chap 5 �������������Title V Chap 4 Intro, 4 Title VI�������������������������������������������������Art 4, 9 Title VIII, Pt 3���������������������������������������Art 3, 9 Title VIII, Pt 3, Chap 1, ����� Art 5, 3: Art 119, 4 Title VIII, Pt 3, Chap 2 ���������������������Art 119, 4 Title IX�������������������������������������������������Art 5, 4 Title X��������� Art 4, 4: Art 5, 5: Title IX Intro, 5: Art 145, 3: Art 149, 3 Title XI������������������������������� Art 4, 4: Art 154, 1 Title XVI����������������������������� Art 4, 10: Art 59, 6 Title XX��������������������������������� Art 4, 7: Art 15, 8 Title XXI����������������������������� Art 4, 11: Art 59, 6 Pt III, Title V�����������������������������������Art 267, 56 Pt III, Title X�����������������������������������Art 352, 22 Pt III, Title XX�����������������������������������Art 212, 3 Pt IV����������������������������������� Art 355, 14, 15, 16 Pt VII ���������������������������������������������Art 355, 16 Arts 2–​4���������������������������������������������Art 216, 4 Arts 2–​6����������������������� Title I Intro, 1, 2: Art 3, 17: Art 220, 4 Art 2 ������� Title I Intro, 1: Pt V Title III Intro, 4 Art 2(1)���������Title I Intro, 4: Art 3, 1: Art 38, 4

cxxx

Table of Legislation

Art 2(2)��������������������� Title I Intro, 4: Art 3, 26: Title IX Intro, 2: Title XIX Intro, 1 Art 2(3)����������������������Art 5, 2: Title IX Intro, 1 Art 2(5)�������������������������������� Title XIX Intro, 2: Art 196, 5: Art 352, 14 Art 2(6)������� Title I Intro, 2: Art 5, 1: Art 352, 14 Arts 3–​6�����������������Title I Intro, 3, 4: Art 274, 9 Art 3 ��������������������������� Title I Intro, 3: Art 2, 1: Art 59, 6: Title VIII Intro, 1: Title IX Intro, 2: Art 336, 1 Art 3(1)����������������������� Title I Intro, 4: Art 2, 4: Art 5, 3: Art 207, 2: Art 215, 10: Art 216, 7, 15: Art 352, 7 Art 3(1)(a)����������� Art 28, 2: Art 31, 2: Art 33, 4 Art 3(1)(b)������ Title VII Chap 1 Intro, 2: Art 118, 2 Art 3(1)(c)�����������������������������������������Art 219, 5 Art 3(1)(d)����������������������������� Art 4, 6: Art 38, 4 Art 3(1)(e)���������������������������������������Art 267, 15 Art 3(2)������� Title I Intro, 4: Art 38, 5: Art 100, 10: Art 207, 49: Art 215, 10: Art 216, 7, 8, 14, 15, 17: Art 351, 7: Art 352, 7 Art 3(3)��������������������������� Art 191, 2: Art 352, 7 Art 4 ��������������������������� Title I Intro, 1: Art 2, 1: Art 3, 4, 9, 12: Title IX Intro, 2: Title X Intro, 1: Art 169, 5: Title XIX Intro, 1: Pt V Title III Intro, 4 Art 4(1)�������������������� Title I Intro, 3: Art 352, 4 Art 4(2)������������������������Art 2, 12: Title II Intro, 1: Art 118, 10: Art 194, 2 Art 4(2)(a)������ Title VII Chap 3 Intro, 2: Art 118, 2 Art 4(2)(d)��������������������������������������� Art 38, 3, 4 Art 4(2)(f )�����������������������������������������Art 169, 5 Art 4(2)(j)�������������������������������������������Art 73, 2 Art 4(2)(k)��������������������������� Art 6, 4: Art 168, 3 Art 4(3)������������������ Art 2, 9, 12, 13, 18: Art 36, 10: Art 108, 90: Title XIX Intro, 1 Art 4(4) ���������Art 2, 9, 12, 13: Pt V Title III Intro, 4 Art 5 ���������������� Art 2, 1, 14: Title VIII Intro, 1: Title IX Intro, 1: Title X Intro, 1 Art 5(1)–​(2)�����������������������������������������Art 2, 15 Art 5(1)��������������������������� Art 216, 6: Art 219, 5 Art 5(2)�����������������������������������������Art 216, 6, 7 Art 5(3)������������������������������� Art 4, 4: Art 156, 1 Art 5(4)���������������������������������������������Art 216, 8 Art 6 ������������ Title I Intro, 1, 3: Art 2, 1, 14, 16: Art 4, 18: Art 56, 41: Title IX Intro, 2: Art 165, 3: Art 196, 5: Art 197, 2 Art 6(a)���������������������������������������������Art 168, 3 Art 6(g)�����������������������������������������������Art 33, 5 Arts 7–​13�����������������������������������Title II Intro, 7 Art 7 ������������Title II Intro, 1, 2, 7, 8: Art 208, 5 Arts 8–​13����������������� Title II Intro, 1–​7: Art 7, 3 Arts 8–​12������������������������������������������� Art 307, 5 Art 8 ������������������������� Title II Intro, 2: Art 10, 1 Art 9 ���������� Title II Intro, 2: Art 38, 12: Art 39, 3: Art 151, 2: Art 168, 4: Art 202, 4

Art 10 ���������������������������������������Title II Intro, 2 Art 11 �������������� Title II Intro, 2, 7, 8: Art 13, 4: Art 38, 12: Art 39, 3: Art 114, 35: Art 191, 3: Art 192, 36: Art 194, 12 Art 12 ���������������� Title II Intro, 2, 8: Art 38, 12: Art 39, 3: Title XII Intro, 1: Art 169, 1, 2 Art 13 ������������������ Title II Intro, 2, 3: Art 39, 3: Art 179, 6: Art 191, 1 Art 14 ������������������������Title II Intro, 1: Art 106, 2, 43: Art 107, 112 Art 15 ���������������������������������������Title II Intro, 1 Art 15(3)����������������������������� Art 3, 4: Art 339, 2 Art 16 ���������������������������������������Title II Intro, 1 Art 16(1)�������������������������������������������Art 339, 3 Art 16(3)�������������������������������������������Art 213, 4 Art 16(8)���������������������������������������������Art 15, 4 Art 17 ���������������������������������������Title II Intro, 1 Art 17(1)�������������������������������������Art 220, 9, 10 Art 18 ������������������������Art 10, 2: Art 19, 2, 4, 5: Art 20, 2: Art 21, 1, 8: Art 45, 31, 39, 43, 46: Art 49, 65: Art 58, 3: Art 95, 3: Art 106, 5, 20: Art 199, 4 Art 18(2)�������������������������������������Art 220, 9, 10 Art 19 ������������������ Art 2, 9: Art 10, 2: Art 20, 2: Art 153, 46: Art 157, 36: Art 352, 22 Art 19(1)�����������������������������������������������Art 8, 2 Art 19(2)�����������������������������������������Art 352, 14 Art 20 ����������Art 18, 10, 11: Art 21, 7: Art 25, 2 Art 20(2)���������������������������������������������Art 25, 1 Art 20(2)(d)����� Art 24, 5: Art 227, 1: Art 342, 7 Arts 21–​24�����������������������������������������Art 20, 23 Art 21 ���������������������������� Art 18, 10, 11, 21, 22: Art 20, 11, 12: Art 45, 1, 73: Art 48, 10: Art 79, 5: Art 191, 3 Art 21(1)��������������������������� Art 20, 11: Art 45, 3 Art 21(2)�����������������������������������Art 114, 17, 20 Art 21(2)(f )�����������������������������������������Art 11, 5 Art 21(3)�������������������������������������������Art 48, 31 Art 24 ����������������������������������������������Art 29, 11: Art 228, 3: Art 291, 8: Art 342, 7 Art 26 ������������ Art 27, 5: Art 77, 15: Art 114, 1: Art 170, 1: Art 291, 8 Art 26(2)������������������������� Art 115, 3: Art 326, 6 Art 27(2)�����������������������������������������Art 220, 10 Art 28 ����������Art 3, 5: Art 29, 1: Title II Chap 1 Intro, 1: Art 31, 1: Art 33, 2 Art 29 �������������������������������������������������Art 33, 8 Arts 30–​32���������������������Title II Chap 1 Intro, 2 Arts 30–​33���������������������������������������������Art 3, 5 Art 30 et seq���������������������������������������Art 36, 33 Art 30 ������������������������ Art 26, 21: Art 107, 139: Art 110, 8: Art 157, 20: Art 192, 37 Art 31 ���������Title II Chap 1 Intro, 1: Art 201, 1 Art 32 ���������������������������Title II Chap 1 Intro, 1 Art 33 ������������������������������������Art 29, 4: Title II Chap 1 Intro, 2: Art 207, 22

Table of Legislation Arts 34–​37���������������������Title II Chap 3 Intro, 1 Art 34 et seq���������������������������������������Art 26, 11 Art 34 ���������������������� Art 26, 11, 21: Art 29, 11: Title II Chap 3 Intro, 3, 4, 6: Art 35, 1, 5, 8, 10, 13, 16, 18: Art 36, 9: Art 37, 3, 4, 6: Art 45, 54: Art 56, 28: Art 107, 132: Art 110, 9: Art 194, 12 Art 35 ���������������������������Title II Chap 3 Intro, 3 Art 36�������� Title II Intro, 4: Art 11, 2: Art 26, 23: Title II Chap 3 Intro, 5: Art 34, 2, 21, 28, 30: Art 35, 4, 6, 17: Art 45, 79: Art 52, 2: Art 65, 37: Art 114, 46, 49, 57, 61, 66: Art 194, 12: Art 346, 1: Art 347, 3 Art 37 ��������������������������Title II Chap 3 Intro, 7: Art 35, 5, 18: Art 106, 15 Art 37(2)����������������������������������������� Art 92, 1, 3 Arts 38–​44���������������������������������������������Art 4, 6 Art 38(1)����������������������������� Art 39, 5: Art 41, 3 Arts 39–​44�����������������������������������������Art 38, 10 Art 39 ������������������ Art 41, 1: Art 42, 21, 32, 34: Art 43, 19, 20: Art 44, 2 Art 39(1)�������������������������������������������Art 205, 3 Art 39(1)(c)���������������������������������������Art 38, 10 Art 39(1)(d)���������������������������������������Art 38, 10 Art 39(2)(a)���������������������������������������Art 151, 2 Art 40 �������������������������������������������������Art 18, 2 Art 40(1)���������������������������������������������Art 43, 6 Art 41 �����������������������������������������������Art 179, 6 Art 42 ���������������������������������������������������Art 4, 6 Art 43 ��������������Art 4, 6: Art 13, 4: Art 114, 17: Art 192, 2, 20: Art 304, 1 Art 43(2)�������������������������������������������Art 337, 4 Art 43(3)������������������������� Art 38, 10: Art 41, 25 Art 45 �������������������Art 18, 2, 19, 20, 21, 22, 23, 24: Art 21, 3: Art 34, 16: Art 46, 1, 3, 10: Art 48, 13, 14, 22, 24: Art 79, 5: Art 157, 20: Art 165, 9: Art 179, 2 Art 45(2)�������������������������������������������Art 26, 21 Art 45(3)������������������������� Art 49, 66: Art 346, 1 Art 46 �������������������������������� Art 3, 4: Art 45, 12: Art 53, 9: Art 114, 17: Art 304, 1 Art 47 �����������������������������������������������Art 165, 7 Art 48 �������������������������� Art 45, 10: Art 114, 17: Art 157, 11: Art 289, 3: Art 352, 22 Art 49 �������������������� Art 18, 2, 19, 20: Art 51, 3: Art 52, 8: Art 53, 16: Art 54, 1–​3, 5, 6, 8, 11–​14, 16–​20, 22–​24, 26, 31, 35, 37, 38, 40, 44: Art 55, 3: Art 56, 34: Art 57, 2: Art 63, 14: Art 65, 11: Art 79, 5: Art 92, 6: Art 147, 3: Art 153, 28: Art 157, 20: Art 199, 7 Art 50 �����������������������������������������������Art 304, 1 Art 50(1)�����������������������������������������������Art 3, 4 Art 50(2)(g)�������������������������������������Art 114, 17 Arts 51–​54����������������������� Art 62, 1: Art 100, 21 Art 51 ������������������������������ Art 52, 2: Art 56, 29, 36, 50: Art 62, 2: Art 151, 5

cxxxi

Art 52 ������������������ Art 56, 29, 50, 77: Art 59, 6: Art 62, 2: Art 114, 46: Art 346, 1 Art 52(2)�����������������������������������������Art 114, 17 Art 53 ����������������� Art 56, 42: Art 59, 5: Art 62, 2: Art 165, 4: Art 168, 4 Art 53(1)�����������������������������������������Art 114, 17 Art 54 ������������Art 49, 6: Art 56, 5, 33: Art 62, 2 Arts 56–​62�������������������������������������������Art 56, 3 Art 56 �������������Art 18, 2, 19, 20, 23: Art 26, 21, 23: Art 34, 10: Art 57, 4: Art 58, 3, 6: Art 61, 1: Art 62, 2: Art 153, 23: Art 165, 9: Art 168, 6: Art 195, 2 Art 57 ����������������������� Art 34, 13: Art 56, 13, 15 Art 58 ������������������Title VI Intro, 4: Art 100, 11 Art 58(1)������������Art 96, 7: Art 100, 4, 5, 21, 23 Art 59 ������������������������������� Art 53, 9: Art 304, 1 Art 62 ���������������� Art 52, 3: Art 53, 9: Art 56, 5, 29, 33, 36: Art 59, 5: Art 114, 17 Art 62(2)(a)���������������������������������������Art 77, 35 Arts 63–​66������������������� Title IV Chap 4 Intro, 4 Art 63 �������Art 55, 3: Art 64, 2, 6, 8, 11: Art 65, 9, 20, 36: Art 134, 2: Art 207, 21 Art 63(3)�������������������������������������������Art 79, 18 Art 63(4)�������������������������������������������Art 79, 16 Art 64 ���������������������������������������������Art 207, 21 Art 64(1)�����������������������������������������Art 207, 18 Art 64(2)������������������� Art 65, 66, 3: Art 207, 18 Art 64(3)������� Art 65, 42: Art 66, 3: Art 207, 53 Art 65 ���������������������������������������������Art 114, 46 Art 65(1)(a)���������������������������������������Art 45, 68 Art 65(4)���������������������������������������������Art 64, 1 Art 66 ������������������������������� Art 64, 1: Art 144, 2 Ars 67–​89�������������������������������������������Art 4, 12 Art 67 ��������������� Art 75, 4: Art 81, 32: Art 82, 6 Art 67(1)��������������������������� Art 81, 7: Art 82, 16 Art 67(2)������������������������� Art 77, 23: Art 222, 2 Art 67(3)������������������ Title V Chap 4 Intro, 1, 9: Art 82, 10: Title V Chap 5 Intro, 1 Art 67(4)��������������������������������������� Art 81, 7, 32 Art 68 ��������� Art 81, 40: Title V Chap 4 Intro, 9 Art 69 ���������������������������Title V Chap 4 Intro, 9 Art 70 �������������������������������������������������Art 82, 6 Art 71 �����������������������������������������������Art 87, 32 Art 72 �������� Art 77, 23: Title V Chap 4 Intro, 9: Title V Chap 5 Intro, 7: Art 276, 6 Art 74������� Art 73, 1: Art 77, 41: Art 78, 62: Title V Chap 4 Intro, 4: Art 87, 15: Art 197, 2 Art 75 �����������������������������������������������Art 215, 9 Art 75(1)�����������������������������������������Art 352, 22 Art 76 ����������������������� Title V Chap 4 Intro, 8, 9 Art 76(b)���������������������������������������������Art 69, 1 Arts 77–​79������������������������� Art 76, 2: Art 78, 63 Arts 77–​80���������������������������������� Title V Intro 5 Art 77 ����������������������������� Art 26, 14: Art 79, 13 Art 77(2)(a)���������������������������������������Art 87, 15 Art 77(2)(b)����� Art 74, 2: Art 79, 13: Art 87, 15

cxxxii

Table of Legislation

Art 77(3)�������������������������������������������Art 289, 6 Art 78 ��������������������������������������������� Art 79, 4, 6 Art 78(2)(e)���������������������������������������Art 87, 23 Art 79 ������������������������������� Art 2, 9: Art 153, 40 Art 79(2)�����������������������������������������Art 153, 40 Art 79(2)(a)��������������������������������� Art 77, 39, 40 Art 79(2)(c)���������������������������������������Art 87, 23 Art 79(3)�������������������������������������������Art 216, 6 Art 80 ����������������������� Art 78, 62, 63: Art 222, 2 Art 81 ���������������������� Title V Intro, 5: Art 76, 2: Art 82, 6: Art 289, 2 Art 81(3)�������������������������������������������Art 289, 6 Arts 82–​86��������������������������������� Title V Intro, 5 Art 82 ������������� Art 79, 10: Art 89, 2: Art 289, 3 Art 82(1)�������������������������������������������Art 87, 28 Art 82(1)(d)������Title V Chap 4 Intro, 4: Art 87, 23 Art 82(2)������������������� Art 82, 12, 14: Art 165, 7 Art 82(2)(d)�������������������Title V Chap 4 Intro, 9 Art 82(3)����� Title V Chap 4 Intro, 9: Art 329, 4 Art 83 ������Art 79, 10: Art 82, 12, 14: Art 289, 3 Art 83(1)������������������������������������Title V Chap 4 Intro, 9: Art 82, 10: Art 165, 7 Art 83(2)�������������������������������������������Art 82, 10 Art 83(3)����������������������Title V Chap 4 Intro, 9: Art 82, 16: Art 329, 4 Art 84 ������������� Art 2, 9: Art 82, 11: Art 352, 14 Art 85 �������������������������������������������������Art 88, 2 Art 85(1)�������������������������������������������Art 87, 23 Art 85(1) last sentence������� Title V Chap 4 Intro, 9 Art 86 �������������������������������������������������Art 88, 2 Art 86(1)����������������������Title V Chap 4 Intro, 9: Art 325, 17: Art 329, 4 Art 86(1), 3rd subpara�������������������������Art 87, 36 Art 86(4)�����������������������Title V Chap 4 Intro, 9 Arts 87–​89��������������������������������� Title V Intro, 5 Art 87 ������������������������������� Art 33, 15: Art 89, 2 Art 87(1)���������������������������������������������Art 28, 2 Art 87(2)�����������������������Title V Chap 5 Intro, 7 Art 87(3)���������� Title V Chap 4 Intro, 9: Title V Chap 5 Intro, 7: Art 289, 6: Art 329, 4 Art 88 �������������������������������������������������Art 87, 2 Art 88(2)��������Title V Chap 4 Intro, 9: Art 87, 15 Art 88(2)(a)���������������������������������������Art 87, 27 Art 89 ��������������������������Title V Chap 4 Intro, 9: Title V Chap 5 Intro, 7 Arts 90–​100�������������������������� Art 4, 9: Art 58, 1: Title VI Intro, 1 Art 90 ����������������������������� Art 91, 4: Art 107, 71 Art 91 �������������Art 4, 9: Art 14, 2, 19: Art 93, 7, 18: Art 94, 12: Art 95, 11: Art 100, 1, 7, 8: Art 106, 4: Art 107, 109: Art 114, 17: Art 192, 2: Art 304, 1: Art 337, 4 Art 91(2)���������������������������������������������Art 94, 9 Art 92 ����������������������������� Art 91, 49: Art 100, 6 Art 93 ������������� Art 4, 9: Art 14, 13,19: Title VI

Intro, 4: Art 100, 8: Art 107, 99, 110, 113, 137: Art 108, 30: Art 197, 1 Art 95 ��������������� Art 94, 6: Art 96, 3: Art 304, 1 Art 96 �������������������������������������������������Art 94, 6 Art 98 �������������������������������������������������Art 96, 8 Art 99 �����������������������������������������������Art 242, 1 Art 100 ������������������������ Art 14, 2, 19: Art 58, 3: Art 93, 2: Art 106, 4: Art 169, 20: Art 304, 1: Art 337, 4 Art 100(2)���������������������������������Art 192, 14, 15 Arts 101–​106���������������������������Title VII Chap 1 Section 1 Intro, 1 Arts 101–​109����������������������� Art 3, 6: Art 106, 5 Art 101 �������������������������� Art 3, 7, 8: Art 26, 11: Art 93, 9: Title VII Chap 1 Section 1 Intro, 1, 2, 5, 6: Art 102, 2–​6, 43, 93: Art 103, 1, 2, 5, 6, 7, 8, 10, 16, 18, 21, 24, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 32, 42, 47, 51, 52, 52, 55, 56, 76, 77, 99, 101, 110: Art 104, 1, 2, 3: Art 105, 1: Art 106, 8, 13, 20, 62: Art 165, 9: Art 263, 18: Art 339, 4, 5 Art 101(1)�������� Art 93, 3: Art 102, 36: Art 103, 9, 11, 12, 17, 26, 27, 30: Art 192, 39 Art 101(2)���������������������������������������Art 102, 96 Art 101(3)������� Art 102, 36, 85, 87: Art 103, 1, 9, 10, 11, 14, 15, 16, 26, 30: Art 192, 39 Art 102 �������Art 3, 6, 7, 8: Art 93, 9: Art 95, 10: Title VII Chap 1 Section 1 Intro, 1, 2, 5, 6, 7: Art 101, 1, 14, 106, 114, 149, 153, 155: Art 103, 1, 2, 5, 6, 7, 8, 16, 18, 21, 24, 27, 29, 30, 31, 32, 42, 47, 48, 51, 52, 55, 56, 66, 77, 99, 101, 110: Art 104, 1, 2, 3: Art 105, 1: Art 106, 8, 13, 20, 22, 23, 62: Art 165, 9: Art 263, 18: Art 339, 4, 5: Art 345, 2 Art 103 ������Art 3, 7: Art 104, 1, 2, 3: Art 105, 1 Art 103(2)(b)��������������� Art 101, 127: Art 105, 3 Art 104 ���������������������������������������������Art 105, 1 Art 105 ������������������� Art 95, 2, 12: Art 108, 214 Art 105(3)������������������������������������������� Title VII Chap 1 Intro, 4: Art 103, 12 Art 106 ���������������Art 14, 2, 7, 13, 15: Art 93, 9: Art 95, 10: Title VII Chap 1 Intro, 1: Title VII Chap 1 Section 1 Intro, 1: Art 107, 113: Art 108, 30: Art 345, 1 Art 106(2)����������������� Art 93, 2, 3, 5, 6, 7, 9, 11, 20, 24, 25, 26: Art 107, 12, 110 Art 106(3)���������������������������������� Art 14, 12, 13, 15, 17, 18: Art 93, 2, 9: Art 103, 4: Art 107, 103, 108: Art 258, 51 Arts 107–​109���������������� Art 42, 41, 43: Art 106, 20: Art 110, 10: Art 111, 4 Art 107 ������������������������ Art 3, 7: Art 14, 13, 15: Art 42, 37, 50, 51: Art 106, 62: Art 108, 1, 131, 212: Title VII Chap 2 Intro, 3: Art 147, 4: Art 167, 7:

Table of Legislation Art 192, 40: Art 207, 42: Art 326, 6 Art 107(1)�������Art 14, 13, 16: Art 93, 11: Art 96, 9: Art 106, 56: Art 108, 184: Art 345, 3 Art 107(1)(c)�������������� Title VII Chap 1 Intro, 4 Art 107(2)���������������������������������������Art 108, 30 Art 107(2)(a)�������������������������������������Art 151, 2 Art 107(2)(b)�����������������������������������Art 222, 18 Art 107(3)�������������������������� Art 93, 5, 8, 11, 23: Art 108, 17, 30: Art 167, 7 Art 107(3)(a)�������������� Title VII Chap 1 Intro, 4 Art 107(3)(c)����������� Art 93, 33, 41: Art 106, 55 Art 108 �������������� Art 14, 14, 15: Art 42, 50, 51: Art 93, 18: Art 96, 7: Art 107, 43, 98, 107, 132: Art 147, 4: Art 348, 5 Art 108(1)������������� Art 42, 41: Art 107, 99, 122 Art 108(2)���������� Art 93, 32: Art 107, 111, 115: Art 256, 3: Art 258, 51: Art 263, 34 Art 108(3)���������������������� Art 14, 15: Art 42, 41: Art 93, 11, 13, 18, 22: Art 96, 7: Art 106, 62: Art 107, 97, 99, 101, 114 Art 108(4) ��������Title VII Chap 1 Intro, 4: Art 107, 98, 103, 104, 107, 112: Art 109, 6 Art 109 ���������������������Art 14, 13, 14, 15, 17, 19: Art 42, 50, 51: Art 93, 7, 20: Art 95, 2, 12: Art 107, 71, 103, 104, 109, 112: Art 108, 2, 215, 217, 218 Arts 110–​112��������������������������������������� Title VII Chap 2 Intro, 2: Art 113, 2 Art 110 ����������������������������Art 30, 9, 10: Title II Chap 3 Intro, 2: Art 34, 19: Art 107, 139: Art 112, 1: Art 192, 37: Art 194, 13: Art 349, 9 Art 111 ���������������������������������������������Art 112, 1 Art 113 ����� Art 107, 57: Title VII Chap 2 Intro, 2: Art 114, 17: Art 192, 4: Art 304, 1 Art 114��������Title I Intro, 4: Art 2, 2: Art 4, 3, 7, 8: Art 6, 4: Title II Intro, 4, 5, 8: Art 13, 4: Art 14, 3: Art 26, 3, 6, 13, 17: Art 27, 4: Title II Chap 1 Intro, 2: Art 34, 21: Art 43, 19: Art 59, 6: Art 81, 3, 15, 17, 21: Art 100, 8: Art 103, 7, 22, 68: Art 106, 3: Art 113, 3, 5, 6: Title VII Chap 3 Intro, 5, 6: Art 115, 1, 8, 9: Art 116, 6: Art 118, 4: Art 151, 14: Art 157, 35: Art 168, 3, 7, 9, 10: Art 169, 2, 3, 8–​10, 20: Title XX Intro, 1, 4: Art 192, 2, 5, 9, 18, 20, 27, 36, 41: Art 193, 6: Art 207, 7, 22: Art 304, 1: Art 337, 4: Art 352, 24 Art 114(1)���������������� Art 4, 17: Title II Intro, 6: Art 26, 13: Art 113, 5: Art 115, 4–​7 Art 114(2)������������������������� Art 113, 3: Title VII Chap 3 Intro, 6: Art 115, 2 Art 114(3)������������������ Title II Intro, 4: Art 9, 2: Art 11, 3: Art 168, 4: Art 191, 3, 6 Art 114(4)����������������������� Art 4, 17: Art 192, 41 Art 114(5)����������������� Art 27, 5: Art 192, 19, 41 Art 114(9)���������������������������������������Art 258, 51

cxxxiii

Arts 115–​117�����������������������������������Art 107, 57 Art 115 �������� Art 34, 21: Art 81, 17: Art 113, 3: Title VII Chap 3 Intro, 5, 6: Art 114, 18, 29: Art 116, 6: Art 147, 3: Title XX Intro, 1: Art 192, 6, 8, 10: Art 304, 1 Art 115(5)���������������������������������������Art 114, 62 Art 116 ��������������������� Title VII Chap 3 Intro, 6: Art 117, 2, 3, 9, 11 Art 116(2)���������������������������������������Art 117, 10 Art 117 ��������������������� Title VII Chap 3 Intro, 6: Art 116, 2, 3 Art 118 ��������������������Title I Intro, 4: Art 3, 2, 4: Art 4, 3: Title VII Chap 3 Intro, 2, 5, 6: Art 352, 22 Art 118(1)���������������������������������������Art 114, 28 Art 118(2)������������������� Art 114, 28: Art 207, 53 Arts 119–​126�������������������������������������Art 127, 1 Arts 119–​144�������������������������������������Art 139, 4 Art 119 ������������������������� Art 3, 9: Art 120, 1, 2: Art 124, 2: Art 282, 6 Art 119(1)���������������������������������������������Art 5, 3 Art 120 ���������������������������������������������Art 124, 2 Arts 121–​126�����������������������������������������Art 5, 3 Art 121 ������������������ Art 2, 15: Art 7, 2: Art 126, 3: Art 136, 2: Art 137, 6: Art 164, 2: Art 177, 3 Art 121(2)������ Art 134, 2: Art 146, 1: Art 148, 4 Art 122 ������������������������� Art 125, 3: Art 134, 2: Art 194, 8: Art 213, 2 Art 122(1)�����������������������������������������Art 222, 2 Art 123�������Title VIII Intro, 3: Art 124, 1: Art 125, 6: Art 126, 2: Art 128, 4: Art 130, 2 Art 124 ��������������������������� Art 125, 6: Art 126, 2 Art 125 ��������������������������������Title VIII Intro, 3: Art 128, 4: Art 175, 8 Art 126�������Title VIII Intro, 3: Art 121, 3: Art 136, 2: Art 137, 3: Art 164, 3: Art 177, 3 Art 126(9)�����������������������������������������Art 136, 5 Arts 127–​133�����������������������������������������Art 3, 9 Arts 127–​133�������������������������������������Art 282, 9 Art 127 ��������������������������� Art 219, 2: Art 282, 6 Art 127(1)����������������������� Art 133, 4: Art 141, 4 Art 127(4)�����������������������������������������Art 131, 3 Art 127(6)����������������������� Art 130, 6: Art 132, 4 Art 128 �����������������������������������������������Art 2, 15 Art 129(2)�����������������������������������������Art 335, 1 Art 129(3)�����������������������������������������Art 127, 5 Art 129(5)�����������������������������������������Art 130, 6 Art 129(6)�����������������������������������������Art 130, 6 Art 130 ��������� Art 140, 1: Art 271, 3: Art 283, 5 Art 131 ���������������������������������������������Art 140, 1 Art 132(1)�����������������������������������������Art 130, 6 Art 132(3)�����������������������������������������Art 130, 6 Art 134 �������������������������� Art 138, 5: Art 143, 3: Art 144, 4: Art 242, 1 Art 135 ���������������������������������������������Art 177, 3

cxxxiv

Table of Legislation

Art 136 ���������������������������������������Art 121, 3, 11 Art 136(1)(a)�������������������������������������Art 222, 5 Art 136(1)(b)�������������������������������������Art 222, 5 Art 137 ���������������������������������������������Art 134, 7 Art 138 ��������� Art 134, 2: Art 139, 2: Art 282, 9 Art 139(2)(g)�������������������������������������Art 219, 3 Art 140 ���������������������������������������������Art 131, 2 Art 140(1)�����������������������������������������Art 139, 1 Art 141 ���������������������������������������������Art 142, 7 Art 143 ����� Art 134, 2: Art 144, 1, 5: Art 213, 2 Art 143(2)(c)�������������������������������������Art 125, 3 Art 145 �������������������������������������������������Art 7, 2 Art 146 ���������������������������������������������Art 148, 4 Art 147(1)�����������������������������������������Art 146, 1 Art 147(2)����� Title II Intro, 4: Art 7, 3: Art 9, 3 Art 148 ���������������������������� Art 6, 12: Art 149, 2: Art 164, 2: Art 304, 1 Art 148(2)�����������������������������������������Art 145, 1 Art 148(4)�����������������������������������������Art 164, 2 Art 149 ����������������� Art 5, 4: Title IX Intro, 2, 3: Art 146, 1: Art 147, 1: Art 304, 1 Art 149(2)���������������������������������������Art 352, 14 Art 150 ���������������������������������������������Art 148, 6 Arts 151–​161��������������� Art 4, 4: Title X Intro, 1 Art 151 ������������������ Art 4, 4: Art 94, 12: Title X Intro, 3: Art 152, 4: Art 153, 38 Art 151(1)���������������������������������������������Art 9, 4 Art 153 ���������������������������� Art 4, 4: Art 114, 21: Art 115, 2: Art 151, 11: Art 151, 17, 19: Art 155, 1, 3, 6: Art 156, 1: Art 158, 1: Art 165, 7: Art 166, 5: Art 289, 2: Art 304, 1 Art 153(1)(g)�������������������������������������Art 79, 21 Art 153(2)�����������������������������������������Art 155, 5 Art 153(2)(a)�����������������������������������Art 352, 14 Art 153(3)�����������������������������������������Art 152, 4 Art 153(4)�����������������������������������������Art 26, 17 Art 153(5)����������������������� Art 19, 10: Art 155, 8 Art 154 �����������������������������������������Art 152, 4, 5 Art 154(1)�����������������������������������������Art 155, 4 Art 154(4)�����������������������������������������Art 152, 5 Art 155 ����������������������������Art 151, 17: Art 152, 4, 5: Art 153, 14, 20: Art 154, 3, 4 Art 156 ������������������ Art 4, 4: Art 5, 5: Art 6, 12: Art 153, 49: Art 210, 3: Art 304, 1 Art 157 �������Title X Intro, 2: Art 153, 46: Art 158, 1 Art 157(1)���������������������������������������������Art 8, 1 Art 157(3)����������������� Art 19, 8, 30: Art 153, 46 Art 159 ��������������������������������������������� Art 161, 1 Arts 162–​164�����������������������������������������Art 4, 4 Art 162 ������������������������������������Title IX Intro, 4 Art 163 ���������������������������������������������Art 242, 1 Art 165–​166 �����������������������������������������Art 6, 8 Art 165 ���������������� Art 6, 3: Art 145, 1: Art 166, 1, 2: Art 304, 1: Art 307, 1 Art 165(1)����������������������� Art 151, 2: Art 342, 2 Art 165(2)�����������������������������������������Art 216, 2

Art 165(3)�����������������������������������������Art 216, 6 Art 165(4)��������������������� Art 207, 2: Art 352, 14 Art 166 ������������������� Art, 47, 1: Art 153, 42, 43: Art 165, 4, 7: Art 304, 1: Art 341, 4 Art 166(1)���������������������������������������������Art 6, 8 Art 166(3)����������������������� Art 6, 3: Art 216, 2, 6 Art 166(4)���������������������������������������Art 352, 14 Art 167 ��������������Art 6, 6: Art 165, 9: Art 307, 1 Art 167(3)����������������������� Art 6, 3: Art 216, 2, 6 Art 167(4)������������������� Title II Intro, 3: Art 7, 3 Art 167(5)���������������������������������������Art 352, 14 Art 168 ���������������������������� Art 6, 4: Art 114, 35: Art 179, 6: Art 192, 18: Art 210, 3: Art 304, 1: Art 307, 1 Art 168(1) ������ Title II Intro, 4: Art 9, 2: Art 43, 22 Art 168(2)�������������������������������������������Art 6, 12 Art 168(3)����������������������� Art 6, 3: Art 216, 2, 6 Art 168(4)����������������������������� Art 4, 13: Art 6, 4 Art 168(5)� Art 114, 25: Art 222, 5: Art 352, 14 Art 169 ���������������������� Art 4, 8: Title II Intro, 5: Art 12, 1: Art 114, 35: Art 304, 1 Art 169(1)����������������� Title II Intro, 4: Art 12, 2 Art 169(2)(a)���������������������������������������Art 12, 2 Art 169(4)�����������������������������������������Art 26, 17 Arts 170–​172���������������������������������������Art 4, 10 Art 170 ��������� Art 171, 1: Art 177, 2: Art 194, 8 Art 171 ����������������������������� Art 4, 10: Art 170, 4 Art 171(1)�����������������������������������������Art 172, 1 Art 171(3)�������������������������������������Art 216, 2, 6 Art 172 ��������� Art 170, 4: Art 304, 1: Art 307, 1 Art 173 ������������� Art 6, 5: Art 179, 6: Art 304, 1 Art 173(2)�������������������������������������������Art 6, 12 Art 173(3)���������������������������������������Art 352, 14 Arts 174–​178 ������Art 4, 5: Art 177, 2: Art 326, 6 Art 174 ��������������������������� Art 27, 3: Art 175, 7: Art 176, 1: Art 177, 3 Art 175 ��������� Art 177, 3: Art 304, 1: Art 307, 1 Art 177 ������������������������������� Art 4, 5: Art 307, 1 Art 178 ���������������������������������������������Art 307, 1 Art 179 ��������������������������������� Title XIX Intro, 2 Art 179(2)�����������������������������������������Art 113, 4 Art 180 ��������������������������������� Title XIX Intro, 2 Art 180(b)����������������������� Art 186, 1: Art 216, 6 Art 181 ����������������� Art 6, 12: Title XIX Intro, 2 Art 181(1)���������������������������������������������Art 7, 2 Arts 182–​186������������������������� Title XIX Intro, 2 Art 182 ��������������������������� Art 180, 1: Art 304, 1 Art 182(5)�����������������������������������������Art 179, 1 Arts 183–​185�������������������������������������Art 188, 1 Art 183 ���������������������������������������������Art 184, 1 Art 186 ���������������������������������������������Art 216, 6 Art 187 ������������������ Title XIX Intro, 2: Art 180, 1: Art 188, 1 Art 188 ��������������� Title XIX Intro, 2: Art 304, 1 Art 189 ��������������������������������� Title XIX Intro, 2 Art 189(2)��������� Title XIX Intro, 3: Art 352, 14

Table of Legislation Art 189(3)�������������������������������������Art 216, 2, 6 Art 190 ��������������������������������� Title XIX Intro, 2 Arts 191–​193�����������������������������������������Art 4, 7 Art 191 �������������� Art 13, 4: Art 177, 2: Art 192, 40: Art 193, 4: Art 194, 6, 8 Art 191(1)�����������������������������������������Art 205, 3 Art 191(2)�������������������������������������������Art 11, 3 Art 191(3)�����������������������������������������Art 151, 2 Art 191(4)����������������������� Art 192, 4: Art 216, 6 Art 191(5)�����������������������������������������Art 192, 4 Art 192 ����������������������������� Art 43, 21: Title XX Intro, 4: Art 191, 6, 20: Art 193, 2, 6: Art 194, 3, 6: Art 289, 2: Art 304, 1: Art 337, 4: Art 352, 22 Art 192(2)(a)�������������������������������������Art 113, 4 Art 192(2)(c)�������������������������������������Art 194, 3 Art 193 ������ Art 26, 17: Title XX Intro, 4: Art 191, 6 Art 194 ���������� Art 4, 11: Art 11, 4: Art 114, 17: Art 191, 3: Art 192, 2: Art 337, 4 Art 194(1)�����������������������������������������Art 222, 2 Art 194(2)������������������������� Art 4, 11: Art 337, 3 Art 194(3)������������������������� Art 4, 11: Art 113, 4 Art 195 �������������������������������������������������Art 6, 7 Art 195(2)�����������������������������������������Art 207, 2 Art 196 ������������������������� Art 6, 9: Art 222, 5, 16 Art 196(1)(c)�����������������������������������������Art 7, 2 Art 196(2)��������������������� Art 207, 2: Art 352, 14 Art 197 �����������������������������������������������Art 6, 10 Art 197(2)���������������������������������������Art 352, 14 Arts 198–​204������������������������������������� Art 217, 2 Art 198 ����� Art 151, 2: Art 199, 1: Art 203, 2, 7 Art 199 ���������������������������������������������Art 203, 2 Art 199(1)�����������������������������������������Art 200, 1 Art 200 ����������������������������� Art 28, 2: Art 199, 1 Art 200(1)�����������������������������������������Art 201, 1 Art 201 ���������������������������������������������Art 199, 1 Art 202 ��������������������������� Art 199, 1: Art 203, 2 Art 203 ���������Pt 4 Intro, 1: Art 198, 2: Art 199, 7: Art 212, 7: Art 355, 15, 16 Art 204 ��������������������� Art 198, 5: Art 355, 3, 10 Art 205 ������������������������� Art 206, 1: Art 207, 3: Art 208, 1: Art 212, 2: Art 213, 2: Art 214, 3: Art 215, 2 Art 206 ��������������������������� Art 205, 3: Art 207, 6 Art 207 ���������������� Art 3, 13, Art 6, 2: Art 28, 2: Title II Chap 1 Intro, 2: Art 32, 2: Art 192, 2: Pt V Title III Intro, 3: Art 209, 1, 10: Art 215, 1: Art 218, 1: Art 242, 1: Art 256, 3: Art 345, 5: Art 351, 9 Art 207(1)������� Art 3, 14: Art 11, 5: Art 267, 15 Art 207(2)�������������������������������������������Art 32, 4 Art 207(3)����� Art 32, 6: Art 216, 6: Art 218, 10 Art 207(4)(b)�������������������������������������Art 151, 2 Art 207(6)�������������������������������������������Art 3, 13 Art 208 ����������������������������� Art 4, 15: Art 210, 1 Arts 208–​211��������������������Pt V Title III Intro, 2

cxxxv

Art 208(1)���������������������������� Art 4, 16: Art 7, 2: Art 205, 3: Pt V Title III Intro, 5 Arts 209–​11�����������������������������������������Art 4, 15 Art 209 ������������������������� Art 78, 59: Art 207, 5: Pt V Title III Intro, 2: Art 212, 3, 9: Art 213, 1, 2: Art 216, 15 Art 209(1)������������������������� Art 4, 17: Art 212, 5 Art 209(2)�����������������������Pt V Title III Intro, 4: Art 211, 1: Art 216, 6 Art 210 ����������������������������Pt V Title III Intro, 6 Art 211 �����������������������������������������������Art 4, 16 Arts 212–​213��������������������Pt V Title III Intro, 2 Art 212 �������������������������Art 4, 15: Pt V Title III Intro, 2, 3, 4: Art 209, 8, 10: Art 213, 1–​6: Art 352, 22 Art 212(1)����������Art 7, 2: Pt V Title III Intro, 5 Art 212(2)������Art 175, 4: Pt V Title III Intro, 2 Art 213 ������������������������� Art 212, 10: Art 213, 1 Art 214 ��������������Art 7, 2: Pt V Title III Intro, 2 Art 214(1)������Art 205, 3: Pt V Title III Intro, 5 Art 214(4)������Pt V Title III Intro, 4: Art 216, 6 Art 214(5)�����������������������������������������Art 165, 7 Art 214(6)������������������������Pt V Title III Intro, 6 Art 215 ������ Art 75, 3, 5, 6, 7, 8: Art 274, 12, 13 Art 215(2)������������������� Art 75, 5, 6: Art 352, 22 Art 216 �����������������������Art 191, 21: Pt 5 Title V Intro, 1: Art 352, 4 Art 216(1)����������� Art 2, 8: Art 3, 22: Art 220, 4 Art 217������� Art 198, 2: Art 207, 5: Pt V Title III Intro, 3: Art 209, 10, 13: Art 212, 13: Pt 5 Title V Intro, 2: Art 216, 6 Art 218 ������������ Art 3, 24: Art 41, 69: Art 91, 1: Art 207, 9, 5: Pt 5 Title V Intro, 3: Art 217, 8: Art 219, 3: Art 220, 5: Art 275, 5 Art 218(4)���������������������������������������Art 207, 52 Art 218(5)��������������������� Art 216, 17: Art 217, 9 Art 218(6)�����������������������������������������Art 217, 6 Art 218(7)�������������������������������������Art 220, 5, 8 Art 218(8)�������������������������������������Art 217, 6, 8 Art 218(9)������������� Art 217, 8: Art 220, 5, 8, 20 Art 218(10)���������������������������������������Art 219, 3 Art 219 �������������������������Art 138, 1: Pt 5 Title V Intro, 3: Art 218, 2, 10 Art 219(1)�����������������������������������������Art 216, 6 Art 219(3)�����������������������������������������Art 216, 6 Art 220 ������������������������� Art 209, 10: Art 211, 1 Art 220(1)�����������������������������������������Art 216, 6 Art 222 ����������� Art 71, 4: Art 175, 4: Art 214, 1 Art 222(3)�����������������������������������������Art 175, 4 Arts 223–​234��������� Pt VI Title I Chap I Intro, 1 Art 223 �����������������������������������������������Art 22, 3 Art 223(1)����������������������������� Art 3, 4: Art 22, 5 Art 223(2)�����������������������������������������Art 289, 6 Art 225������� Art 24, 1: Art 114, 42: Art 218, 9: 18 Art 226 ���������������������������������������������Art 289, 6 Art 227 ��������������������������������������� Art 24, 4, 5, 6

cxxxvi

Table of Legislation

Art 228 ����������������������������� Art 24, 7: Art 251, 6 Art 228(4)�����������������������������������������Art 289, 6 Art 234 ��������������������������� Art 231, 1: Art 246, 2 Arts 235����������������� Pt VI Title I Chap I Intro, 1 Art 235(4)�����������������������������������������Art 240, 7 Art 236 ����������������� Pt VI Title I Chap I Intro, 1 Art 237–​243 ��������� Pt VI Title I Chap I Intro, 1 Art 238(1)�����������������������������������������Art 337, 1 Art 238(2)�����������������������������������������Art 235, 2 Art 238(3)��������������������� Art 291, 21: Art 330, 3 Art 238(3)(b)�������������������������������������Art 354, 4 Art 240 ���������������������������������������������Art 222, 8 Art 240(3)�������������������������������������������Art 71, 1 Art 241 �������������������������� Art 24, 1: Art 114, 42: Art 218, 9: Art 289, 18 Arts 244–​250��������� Pt VI Title I Chap I Intro, 1 Art 245(2)�����������������������������������������Art 251, 6 Art 247 ��������� Art 245, 3: Art 246, 2: Art 251, 6 Art 249(1)�������������������������������������Art 349, 6, 7 Art 249(2)�����������������������������������������Art 233, 1 Arts 251–​257������Pt VI Title I Section 5 Intro, 1 Arts 251–​281���������������������� Pt VI Title I Chap I Intro, 1: Art 281, 6 Art 253 ������������������������� Art 279, 13: Art 281, 8 Art 253(5)�����������������������������������������Art 254, 8 Art 253(6)�����������������������������������������Art 281, 1 Art 254 ������� Art 270, 2: Art 279, 13: Art 281, 4 Art 254(5)�����������������������������������������Art 281, 1 Art 255 ���������������������������������������������Art 253, 4 Art 255(6)���������������������������������������Art 355, 26 Art 256 �������������������������� Art 254, 1: Art 257, 3: Art 268, 1: Art 270, 2 Art 256(1)����������������������� Art 271, 1: Art 340, 8 Art 256(2)���������������������������������������������Art 7, 2 Art 256(3)��������������������������� Art 7, 2: Art 267, 5 Art 257���������Art 254, 2: Art 256, 3, 16: Art 262, 6 Art 258 et seq�������������������������������������Art 267, 3 Arts 258–​260������������������ Pt VI Title I Section 5 Intro, 2: Art 256, 2: Art 260, 18: Art 271, 1, 4: Art 280, 4 Arts 258–​280������Pt VI Title I Section 5 Intro, 1 Art 258 ����������Art 36, 6: Art 108, 63, 128, 202: Art 114, 87: Art 117, 5: Art 259. 1, 2, 3: Art 260, 1, 6, 17, 18, 20: Art 267, 38: Art 271, 1: Art 276, 2: Art 340, 11: Art 346, 8: Art 348, 6 Art 259 �������� Art 106, 59: Art 114, 87: Art 117, 5: Art 258, 46, 49, 51: Art 260, 1, 6: Art 271, 4: Art 273, 6: Art 344, 1: Art 346, 8: Art 348, 6 Art 260 ��������� Art 108, 128, 213: Art 258, 2, 10 Art 260(2)����� Art 258, 2: Art 271, 4: Art 280, 4 Art 260(3)�����������������������������������������Art 280, 4 Art 261 �������������������������������������������Art 103, 18 Art 263 et seq�������������������������������������Art 267, 3 Art 263���������Art 24, 5: Art 108, 162: Art 137, 5:

Art 215, 25: Art 218, 37: Pt VI Title I Section 5 Intro, 2: Art 256, 2, 3, 7: Art 258, 46: Art 260, 17: Art 261, 1: Art 265, 2: Art 267, 18: Art 269, 1: Art 270, 3: Art 272, 11: Art 277, 6, 8: Art 280, 4: Art 314, 2: Art 322, 5, 6: Art 325, 16: Art 329, 1 Art 263(1)���������������������������������������Art 288, 12 Art 263(2)�����������������������������������������Art 277, 8 Art 263(4)�������Art 109, 2: Art 275, 14: Art 288, 6 Art 263(6)�����������������������������������������Art 277, 4 Art 264 ���������������������������������������������Art 263, 2 Art 264(2)������������������� Art 218, 37: Art 267, 66 Art 265 ���������� Art 108, 143, 144, 172: Art 218, 37: Art 226, 7: Art 241, 2: Art 256, 2: Art 258, 46: Art 263, 4: Art 280, 4 Art 266 ��������������������������� Art 264, 4: Art 265, 4 Art 267��������������Art 33, 7: Art 78, 18: Art 103, 77: Art 108, 205: Art 203, 8: Art 207, 62: Art 215, 28, 29: Pt VI Title I Section 5 Intro, 2: Art 256, 2, 3: Art 262, 7: Art 264, 11: Art 276, 3: Art 344, 5: Art 350, 2: Art 355, 17 Art 267(1)(b)�������������������������������������Art 277, 3 Art 268 �������������Pt VI Title I Section 5 Intro, 3: Art 256, 2: Art 266, 9: Art 280, 3: Art 340, 8, 19, 27 Art 269 ��������������������� Art 267, 16: Art 354, 3, 4 Art 270 ��������� Art 256, 2: Art 275, 7: Art 280, 3 Art 272 ������������������������������Art 256, 2: Art 268, 2: Art 280, 3: Art 322, 5: Art 340, 6 Art 273 ��������������������������� Art 280, 3: Art 344, 1 Art 274 �������������������������� Art 268, 2: Art 271, 1: Art 272, 8: Art 335, 1 Art 275�������Art 215, 29: Art 258, 8: Art 263, 11: Art 267, 7, 16: Art 276, 7 Art 275(2)���������������������������������������Art 215, 29 Art 276 ����������������������������������������������Art 72, 2: Title V Chap 4 Intro, 9: Art 267, 16 Art 277 ��������������Pt VI Title I Section 5 Intro, 3 Art 278 �������������� Art 108, 99, 174: Pt VI Title I Section 5 Intro, 3: Art 253, 9: Art 256, 14: Art 279, 1, 2, 4: Art 339, 10 Art 279 �������������������� Art 108, 174: Art 215, 25: Pt VI Title I Section 5 Intro, 3: Art 253, 9: Art 256, 14 Art 281 �������������������������� Pt VI Title I Section 5 Intro, 1: Art 253, 12 Arts 282–​284��������� Pt VI Title I Chap I Intro, 1 Art 282(2)�����������������������������������������Art 283, 1 Art 282(3)�����������������������������������������Art 130, 3 Art 282(5)����������������������� Art 127, 7: Art 131, 3 Art 283 ���������������������������������������������Art 130, 3 Art 284(3)�����������������������������������������Art 130, 7 Arts 285–​287��������� Pt VI Title I Chap I Intro, 1 Art 286(6)�����������������������������������������Art 251, 6 Art 287(3)�����������������������������������������Art 287, 5

Table of Legislation Arts 288–​292���������������������������������Art 108, 216 Art 288 et seq������������������������������ Title V Intro 5 Art 288 ��������������� Art 2, 10: Art 82, 12: Art 91, 15: Art 113, 7: Art 114, 29: Art 118, 6: Art 132, 1: Art 151, 17: Art 173, 8: Art 263, 5, 18: Art 267, 11: Pt VI Title I Chap 2 Intro, 2: Art 290, 1: Art 291, 7: Art 296, 9: Art 314, 2: Art 348, 4 Art 288(2)�����������������������������������������Art 203, 3 Art 288(4)�����������������������������������������Art 203, 3 Arts 289–​291���������Pt VI Title I Chap 2 Intro, 4 Art 289 �������������������������������� Art 4, 2: Art 88, 3: Art 333, 1: Art 336, 1 Art 289(1)–​(3)���������������������������������Art 263, 34 Art 289(1)���������Art 43, 4: Art 46, 1, 30: Title V Chap 5 Intro, 7: Art 114, 41: Art 116, 10: Art 118, 14: Art 173, 6, 8: Art 225, 1: Art 260, 20: Pt VI Title I Chap 2 Intro, 3 Art 289(2) ������Art 103, 22: Art 260, 20: Art 314, 2 Art 289(3)��������������������������Pt VI Title I Chap 2 Intro, 4: Art 290, 7 Art 290 ���������������������� Art 107, 112: Art 109, 4: Art 127, 8: Pt VI Title I Chap 2 Intro, 3: Art 289, 1, 10: Art 291, 7 Art 291 ��������������������������Art 107, 112: Art 108, 215: Art 109, 4: Art 127, 8: Pt VI Title I Chap 2 Intro, 3: Art 289, 1, 10: Art 290, 1, 3, 5: Art 311, 12 Art 291(2)����� Art 43, 11: Art 256, 3: Art 290, 4 Art 292 ��������������������������������Art 108, 202, 215: Art 109, 2: Art 132, 6: Art 149, 2: Art 151, 17: Art 166, 5 Art 293 et seq����������������������������� Title V Intro, 5 Art 293 ������������Art 218, 8: Pt VI Title I Chap 2 Intro, 3: Art 329, 2 Art 293(1)������������������������Art 103, 22: Art 114, 41: Art 116, 10: Art 118, 14: Art 173, 8: Art 294, 15 Art 293(2)���������������������������������������Art 294, 17 Art 294 ������������������������ Art 43, 4: Art 46, 1, 30: Art 75, 5: Title V Chap 5 Intro, 7: Art 88, 3: Art 114, 41: Art 116, 10: Art 118, 14: Art 173, 6, 8: Art 281, 4: Pt VI Title I Chap 2 Intro, 3: Art 289, 5 Art 294(1)�����������������������������������������Art 292, 5 Art 294 ff�����������������������Title V Chap 4 Intro, 8 Art 294(10)–​(13)�������������������������������Art 293, 2 Art 294(10)–​(12)����������������������������� Art 15, 5, 9 Art 295 �����������������Pt VI Title I Chap 2 Intro, 2 Art 296 ��������Art 15, 5: Art 114, 81: Art 340, 15 Art 296(1)�������������Pt VI Title I Chap 2 Intro, 2 Art 296(3)��������������������������Pt VI Title I Chap 2 Intro, 2: Art 288, 3 Art 297 ��������������Art 15, 5: Pt VI Title I Chap 2 Intro, 3: Art 294, 18, 20, 21, 24 Art 297(1)������������������� Art 263, 49: Art 288, 15

cxxxvii

Art 297(2)���������������������������������Art 263, 49, 52 Art 297(3)���������������������������������������Art 288, 15 Art 298��������Art 15, 3: Pt VI Title I Chap 2 Intro, 4 Art 299 ��������������������������������������������Art 280, 1, 4: Pt VI Title I Chap 2 Intro, 4 Art 302 ���������������������������������������������Art 300, 5 Art 304 �������������������������������������������Art 114, 41 Arts 310–​324��������������������Pt VI Title II Intro, 2 Art 310 �������������������������� Art 293, 2: Art 316, 4: Art 322, 2: Art 323, 2 Art 310(2)�����������������������������������������Art 313, 1 Art 311 ����������� Art 31, 5: Art 322, 1: Art 322, 3 Art 312 ��������������������������� Art 289, 2: Art 293, 2 Art 314 ������� Art 293, 2: Art 310, 12: Art 315, 2 Art 315 ���������������������������������������������Art 314, 6 Art 315(2)�����������������������������������������Art 293, 2 Art 316 ����������������������� Art 310, 5, 6: Art 322, 2 Art 317 ������������������������� Art 260, 17: Art 322, 2 Art 319 ��������������������������� Art 287, 3: Art 317, 2 Art 320 ���������������������������������������������Art 318, 4 Art 322 �������������������������������������������Art 260, 17 Art 322(2)���������������������������������������Art 311, 13 Art 324 ���������������������������������������������Art 342, 1 Art 325��������Art 33, 13: Art 83, 10, 35: Art 291, 18 Art 325(2)�����������������������������������������Art 83, 35 Art 325(4)�����������������������������������������Art 83, 35 Arts 326–​334���������������������������������������Art 77, 2 Art 326 ����������� Art 27, 2: Art 329, 1: Art 334, 1 Art 327 ��������������������������� Art 329, 1: Art 334, 1 Art 328(1)��������Art 86, 10: Art 327, 3: Art 331, 1 Art 329 ����������������������� Art 82, 77: Art 118, 19: Art 330, 1: Art 331, 1 Art 329(1)����������������������������� Art 3, 2: Art 86, 8 Art 329(2)���������������������������������������������Art 7, 2 Art 330(1)�����������������������������������������Art 328, 1 Art 331,��������������������������� Art 256, 3: Art 328, 2 Art 331(1)������� Art 78, 8: Art 276, 8: Art 333, 1 Art 331(2)�����������������������������������������Art 333, 1 Art 333 ���������������������������������������������Art 289, 2 Art 334 �������������������������������������������������Art 7, 2 Art 335 ������������������������ Art 218, 27: Art 220, 5: Pt VI Title II Intro, 1: Art 340, 4 Art 336 ��������������������������� Art 243, 2: Art 298, 2 Art 337 ��������������������������� Art 194, 8: Art 339, 1 Art 339 ������������������������� Art 337, 8: Art 340, 14 Art 340 �������������������������������������������Art 339, 11 Art 340(2)��������������������� Art 215, 25: Art 266, 9 Art 342 ���������������������������������������������Art 24, 12 Art 344 ������� Art 207, 62: Art 259, 1: Art 273, 1 Art 345 �������������������������������������������Art 107, 22 Art 346 ����� Art 337, 7: Art 347, 5: Art 348, 6, 7 Art 346(1)(b)����� Art 45, 60: Art 207, 25: Art 348, 5 Art 347 ������������������������� Art 215, 1: Art 346, 1, 5: Art 348, 1–​4, 6, 7 Art 348 ������������������������� Art 258, 51: Art 347, 3 Art 348(1)����������������������� Art 346, 8: Art 347, 4

cxxxviii

Table of Legislation

Art 348(2)�����������������������������������������Art 346, 8 Art 349 ������������������������� Art 42, 52: Art 170, 3: Art 174, 6: Art 178, 2: Pt 4 Intro, 3: Art 203, 6: Art 355, 4, 6, 11, 13 Art 349(1)�������������������������������������Art 355, 3, 4 Art 349(3)���������������������������������������������Art 7, 2 Art 350 ����������������������������� Art 28, 6: Art 45, 45 Art 351 ��������������������� Art 108, 211: Art 216, 10 Art 352 ���������� Art 18, 10: Art 21, 40: Art 47, 1: Art 48, 7, 10, 29: Art 75, 3, 8: Art 100, 2: Art 103, 7, 22, 56: Title VII Chap 3 Intro, 5: Art 114, 28: Art 118, 3, 4, 17: Art 122, 10: Art 153, 26: Art 157, 35: Art 166, 3: Art 175, 4, 7: Title XIX Intro, 5: Title XX Intro, 1: Art 192, 2, 6, 8, 10, 24: Art 212, 10: Art 215, 1: Art 289, 8 Art 352(1)���������������������������������������������Art 1, 1 Art 353 �������������������������������������������Art 352, 21 Art 354 ��������������������������� Art 231, 1: Art 269, 5 Art 355 �����������������������Art 28, 17: Pt 4 Intro, 3: Art 198, 2: Art 203, 1: Art 349, 1 Art 355(1)��������������Art 28, 18, 19: Art 349, 1, 5 Art 355(2)��������������������Art 28, 17: Pt 4 Intro, 1 Art 355(4)�����������������������������������������Art 28, 18 Art 355(5)(b)�������������������������������������Art 28, 19 Art 355(6)���������������������� Art 28, 19: Art 198, 6: Art 349, 2 Annex I��������������������������� Art 42, 42: Art 43, 20 UNESCO Convention on the Protection and Promotion of the Diversity of Cultural Expressions ���������������������������������������Art 167, 9 United Nations Charter Chap VII�������������������������������������������Art 215, 4 Art 2(4)���������������������������������������������Art 215, 3 Art 24 �����������������������������������������������Art 215, 4 Art 51 �����������������������������������������������Art 222, 4 United Nations Convention against Torture and other Cruel Punishment, Inhuman and Degrading Treatment or Punishment Art 3 �������������������������������������������������Art 78, 22 United Nations Convention Against Transnational Organised Crime�������Art 212, 12 United Nations Convention on the Law of the Sea (UNCLOS)������ Art 38, 28: Art 100, 15: Art 192, 16: Art 216, 12: Art 344, 4 Art 62(2)�������������������������������������������Art 41, 72 Art 62(3)�������������������������������������������Art 41, 72 Art 66(1)���������������������������������������������Art 38, 9 Art 67(1)���������������������������������������������Art 38, 9 United Nations Convention on the Rights of Persons with Disabilities���������������������Art 19, 24 United Nations Framework Convention on Climate Change 1992���������������������Art 191, 21 Vienna Convention on Diplomatic Relations 1961�����������������������������������Art 221, 7

Vienna Convention on the Law of Treaties 1969��������������������� Art 18, 4: Art 91, 24 Art 11 ���������������������������������������������Art 218, 20 Art 30(4)(b)���������������������������������������Art 351, 1 Art 34 ���������������������������������������������Art 351, 10 Art 77 �����������������������������������������������Art 357, 3 Washington Convention�����������������������Art 207, 56 WTO Agreement on Agriculture 1867 UNTS 410 ������� Art 38, 15, 16, 18: Art 207, 12 Art 2 �������������������������������������������������Art 38, 15 Annex 2���������������������������������������������Art 38, 16 WTO Agreement on Antidumping Agreement (ADA)���������������������������Art 207, 34 WTO Agreement on Subsidies and Countervailing Measures (SCM Agreement)������������� Art 107, 1: Art 207, 12, 34 WTO Agreement on the Application of Sanitary and Phytosanitary Measures (SPS)�������������������������������������������������Art 38, 15 WTO Agreement on Trade-​Related Aspects of Intellectual Property Rights (TRIPS)������������� Art 3, 13: Art 38, 15: Art 207, 11,16, 17: Art 216, 12: Art 267, 14 Yaoundé Agreement�������������������������������Art 198, 5

EUROPEAN SECONDARY LEGISLATION Directives 64/​221/​EEC Council Directive on the co-​ ordination of special measures concerning the movement and residence of foreign nationals which are justified on grounds of public policy, public security or public health [1964] OJ 850 ����������������� Art 45, 9, 82, 86: Art 168, 4 68/​360/​EEC Council Directive on the abolition of restrictions on movement and residence within the Community for workers of MS and their families [1968] OJ L257/​13 ������Art 45, 29, 30, 72: Art 46, 4, 6 76/​207/EEC Council Directive on the implementation of the principle of equal treatment for men and women as regards access to employment, vocational training and promotion, and working conditions [1976] OJ L39/​40��������������������������Art 157, 35, 39, 40, 46, 48, 51: Art 351, 14 77/​249/​EEC Council Directive to facilitate the effective exercise by lawyers of freedom to provide services [1977] OJ L78/​17������������������������������� Art 53, 7, 11, 20 79/​7/​EEC Directive on the progressive implementation of the principle of equal treatment for men and women in matters of social security [1979] OJ L6/​24��������������� Art 157, 14, 35: Art 352, 22

Table of Legislation 79/​115/​EEC Council Directive concerning pilotage of vessels by deep-​sea pilots in the Northern Sea and the English Channel [1979] L33/​32���������������������������������Art 100, 19 85/​577/EEC Council Directive to protect the consumer in respect of contracts negotiated away from business premises [1985] OJ L372/​31����������������� Art 169, 8, 9, 14 87/​540/​EEC Directive on access to the occupation of carrier of goods by waterway in national and international transport and on the mutual recognition of diplomas, certificates and other evidence of formal qualifications for this occupation [1987] OJ L322/​20���������Art 91, 64 88/​361/​EEC Council Directive for the implementation of Article 67 of the Treaty (Third Capital Directive) [1988] OJ L178/​5 ������������������������ Art 63, 4, 9, 32, 39: Art 64, 4: Art 144, 2: Art 207, 18 89/​391/​EEC Council Directive on the introduction of measures to encourage improvements in the safety and health of workers at work [1989] OJ L183/​1. ����������������� Art 153, 8, 9: Art 196, 5 89/​654/​EEC Council Directive concerning the minimum safety and health requirements for the workplace [1989] OJ L393/​1�����������������������������������������Art 153, 8 89/​656/​EEC Council Directive on the minimum health and safety requirements for the use by workers of personal protective equipment at the workplace [1989] OJ L393/​18 ���������������������������Art 153, 8 89/​662/​EEC Council Directive concerning veterinary checks in intra-​community trade with a view to the completion of the internal market [1989] OJ L395/​13������������������������������������ Art 43, 18 89/​666/​EEC Directive concerning disclosure requirements in respect of branches opened in a MS by certain types of company governed by the law of another State [1989] OJ L395/​36) (Eleventh Company Law Directive) ����������������������������Art 50, 7: Art 54, 18 90/​269/​EEC Council Directive on the minimum health and safety requirements for the manual handling of loads where there is a risk particularly of back injury to workers [1990] OJ L156/​9�����������������Art 153, 8 90/​270/​EEC Council Directive on the minimum safety and health requirements for work with display screen equipment [1990] OJ L156/​14���������������������������Art 153, 8 90/​314/​EEC Council Directive on package travel, package holidays and

cxxxix

package tours [1990] OJ L158/​59 ����������������� Art 169, 17: Art 195, 2 90/​364/​EEC Council Directive on the right of residence [1990] OJ L 180/​26 ���������� Art 18, 10, 11: Art 21, 1, 2, 7, 11, 12, 16, 24, 28, 38 90/​365/​EEC Council Directive on the right of residence for employees and self-​employed persons who have ceased their occupational activity [1990] OJ L 180/​28 ����������������� Art 18, 10: Art 21, 1, 2 90/​366/​EEC Council Directive on the right of residence for students [1990] OJ L180/​30������������������� Art 18, 8, 10: Art 21, 1 90/​385/​EEC Council Directive approximating the laws of the MS relating to active implantable medical devices [1990] OJ L189/​17. �������������������������Art 168, 3 90/​425/​EEC Council Directive concerning the veterinary and zootechnical checks applicable in intra-​community trade in certain live animals and products, with a view to the completion of the internal market [1990] OJ L224/​29 ���������������Art 43, 18 90/​428/​EEC Council Directive on trade in equidae intended for competitions and laying down the conditions for participation therein [1990] OJ L224/​60����������������� Art 165, 11 91/​271/​EEC Council Directive concerning urban waste-​water treatment [1991] OJ L135/​40������������������� Art 191, 5: Art 192, 14 91/​383/​EEC Council Directive supplementing the measures to encourage improvements in the safety and health at work of workers with a fixed-​duration employment relationship or a temporary employment relationship [1991] OJ L206/​19���������������������������������������Art 153, 9 91/​477/​EEC Council Directive of 18 June 1991 on control of the acquisition and possession of weapons [1991] OJ L256/​51���������������������������������������Art 83, 18 91/​533/​EEC Council Directive on an employer’s obligation to inform employees of the conditions applicable to the contract or employment relationship [1991] OJ L288/​32 ����������� Art 151, 7, 20: Art 153, 34, 35 91/​671/​EEC Council Directive on the approximation of the laws of the MS relating to compulsory use of safety belts in vehicles of less than 3,5 tonnes [1991] OJ L373/​27���������������������������������������Art 91, 27 91/​676/​EEC Directive concerning the protection of waters against pollution caused by nitrates from agricultural sources [1991] OJ L375/​1���������� Art 191, 13: Art 192, 14

cxl

Table of Legislation

92/​6/​EEC Council Directive on the installation and use of speed limitation devices for certain categories of motor vehicles in the Community [1992] OJ L57/​27�����������������������������������������Art 91, 27 92/​29/​EEC Council Directive on the minimum safety and health requirements for improved medical treatment on board vessels [1992] OJ L113/​19�����������������Art 153, 8 92/​43/​EEC Council Directive on the conservation of natural habitats and of wild fauna and flora [1992] OJ L206/​7 (Habitats Directive)����������������������������Art 11, 5: Art 192, 3, 25: Art 193, 2 92/​57/​EEC Council Directive on the implementation of minimum safety and health requirements at temporary or mobile construction sites [1992] OJ L245/​6�����������������������������������������Art 153, 8 92/​58/​EEC Council Directive on the minimum requirements for the provision of safety and/​or health signs at work [1992] OJ L245/​23 ���������������������������Art 153, 8 92/​85/​EEC Council Directive on the introduction of measures to encourage improvements in the safety and health at work of pregnant workers and workers who have recently given birth or are breastfeeding [1992] OJ L348/​1 (Pregnant Workers)����������������� Art 153, 8, 9, 47 92/​91/​EEC Council Directive concerning the minimum requirements for improving the safety and health protection of workers in the mineral-​extracting industries through drilling [1992] OJ L348/​9 ������������������� Art 153, 8 92/​104/​EEC Council Directive on the minimum requirements for improving the safety and health protection of workers in surface and underground mineral-​ extracting industries [1992] OJL404/​10���������������������������������������Art 153, 8 92/​106/​EEC Council Directive on the establishment of common rules for certain types of combined transport of goods between MS [1992] OJ L368/​38�������� Art 91, 64 93/​13/​EEC Directive on unfair terms in consumer contracts [1993] OJ L95/​29������������������������� Art 169, 8, 9, 10, 16 93/​42/​EEC Council Directive concerning medical devices [1993] OJ L169/​1 (Medical Devices Directive) ������������������Art 168, 3, 13, 14, 15, 16 93/​61/​EEC Commission Directive setting out the schedules indicating the conditions to be met by vegetable propagating and planting material, other

than seed pursuant to Council Directive 92/​33/​EEC [1993] OJ L250/​19 �������Art 168, 4 93/​96/​EEC Council Directive on the right of residence for students [1993] OJ L317/​59���������������������������� Art 18, 8, 10, 25: Art 21, 1, 11, 12: Art 165, 4 93/​103/​EC Council Directive concerning the minimum safety and health requirements for work on board fishing vessels [1993] OJ L307/​1�������������������Art 153, 8 93/​104/​EC Council Directive concerning certain aspects of the organization of working time (original Working Time Directive) [1993] OJ L307/​18�������������������� Art 151, 8: Art 153, 4, 10, 11: Art 158, 1: Art 196, 5 93/​109/​EC Council Directive laying down detailed arrangements for the exercise of the right to vote and stand as a candidate in elections to the EP for citizens of the Union residing in a MS of which they are not nationals [1993] OJ L329/​34���������Art 22, 5 94/​33/​EC Directive on the protection of young people at work [1994] OJ L216/​12 ����������������� Art 153, 15: Art 165, 7 94/​62/​EC Directive on packaging and packaging waste [1994] OJ L365/​10�������Art 192, 9 94/​80/​EC Council Directive laying down detailed arrangements for the exercise of the right to vote and stand as a candidate in municipal elections by citizens of the Union residing in a Member State of which they are not nationals [1994] OJ L368/​38 ���������������������������������������������Art 22, 1 95/​46/​EC Directive on the protection of individuals with regard to the processing of personal data and on the free movement of such data [1995] OJ L281/​31. ���������� Art 16, 4, 6, 7, 8, 11, 13, 14 96/​71/​EC Directive concerning the posting of workers in the framework of the provision of services [1997] OJ L18/​1 (Posting of Workers Directive)������������Art 45, 7: Art 56, 68, 69, 71, 72: Art 151, 14: Art 153, 59 96/​92/​EC Directive concerning common rules for the internal market in electricity [1997] OJ L27/​20�����������������������������Art 194, 9 97/​7/​EC Directive on the protection of consumers in respect of distance contracts [1997] OJ L144/​19 ���������������������������Art 169, 8 97/​67/​EC Directive on common rules for he development of the internal market of Community postal services and the improvement of quality of service [1998] OJ L15/​14������������������������������������� Art 59, 7, 13

Table of Legislation 97/​81/​EC Council Directive concerning the Framework Agreement on part-​time work concluded by UNICE, CEEP and the ETUC -​Annex : Framework agreement on part-​time work [1998] OJ L14/​9 ������������ Art 151, 7, 8: Art 153, 20: Art 155, 3, 11 98/​5/​EC Directive to facilitate practice of the profession of lawyer on a permanent basis in a MS other than that in which the qualification was obtained [1988] OJ L77/​36����������������������������� Art 53, 11, 17–​20 98/​6/​EC Directive on consumer protection in the indication of the prices of products offered to consumers [1998] OJ L80/​27 [1998] OJ L80/​27�����������������������������Art 169, 7 98/​24/​EC Council Directive on the protection of the health and safety of workers from the risks related to chemical agents at work [1998] OJ L131/​11 ����������������������������Art 153, 8 98/​43/​EC Directive of 6 July 1998 on the approximation of the laws, regulations and administrative provisions of the MS relating to the advertising and sponsorship of tobacco products [1992] OJ L213/​9. ������������������� Art 114, 24: Art 168, 9 98/​58/​EC Council Directive concerning the protection of animals kept for farming purposes [1998] OJ L221/​23���������������Art 13, 4 98/​59/​EC Council Directive on the approximation of the laws of the MS relating to collective redundancies [1998] OJ L225/​16������������������������Art 147, 3: Art 151, 8, 14: Art 153, 28 98/​79/​EC Directive on in vitro diagnostic medical devices [1998] OJ L331/​1. ����Art 168, 3 98/​83/​EC Council Directive on the quality of water intended for human consumption [1998] OJ L330/​32 ��������Art 191, 5: Art 192, 10 99/​22/​EC Council Directive relating to the keeping of wild animals in zoos [1999] OJ L94/​24�����������������������������������������Art 191, 5 99/​31/​EC Council Directive on the landfill of waste [1999] OJ L182/​1. ���������������Art 192, 9 99/​37/​EC Council Directive on the registration documents for vehicles [1999] OJ L138/​57 �������������������������������������Art 91, 25 99/​44/EC Directive on certain aspects of the sale of consumer goods and associated guarantees [1999] OJ L171/​12���������Art 169, 10 99/​62/​EC Directive on the charging of heavy goods vehicles for the use of certain infrastructures [1999] OJ L187/​42 (Eurovignette Directive) ��������������Art 91, 4, 48, 49, 50, 51, 52

cxli

99/​63/​EC Council Directive concerning the Agreement on the organisation of working time of seafarers concluded by the European Community Shipowners’ Association (ECSA) and the Federation of Transport Workers’ Unions in the European Union (FST) -​Annex: European Agreement on the organisation of working time of seafarers [1999] OJ L167/​33�������������������������������������Art 155, 14 99/​70/​EC Council Directive concerning the framework agreement on fixed-​term work concluded by ETUC, UNICE and CEEP [1999] OJ L175/​43 ���������� Art 151, 7: Art 152, 4: Art 153, 20: Art 155, 4, 8, 11: Art 288, 33 99/​74/​EC Council Directive laying down minimum standards for the protection of laying hens [1999] OJ L203/​53�������Art 13, 4 99/​92/​EC Directive on minimum requirements for improving the safety and health protection of workers potentially at risk from explosive atmospheres [2000] OJ L23/​57�����������������������������������������Art 153, 8 2000/​31/​EC Directive on certain legal aspects of information society services, in particular electronic commerce, in the Internal Market [2000] OJ L178/​1������������������Art 114, 45 2000/​43/​EC Council Directive implementing the principle of equal treatment between persons irrespective of racial or ethnic origin [2000] OJ L180/​22�������������������Art 19, 6, 7, 10, 11, 12, 15, 19: Art 157, 19, 22 2000/​53/​EC Directive on end-​of-​life vehicles [2000] OJ L269/​34���������������������������Art 192, 9 2000/​54/​EC Directive on the protection of workers from risks related to exposure to biological agents at work [2000] OJ L262/​21���������������������������������������Art 153, 8 2000/​60/​EC Directive establishing a framework for Community action in the field of water policy [2000] OJ L327/​1 ������������������������������������������Art 191, 18: Art 192, 12, 13 2000/​78/​EC Council Directive establishing a general framework for equal treatment in employment and occupation on grounds of religion or belief, disability, age, or sexual orientation [2000] OJ L303/​16������������������������������������ Art 19, 6, 7, 10, 12, 22, 23: Art 157, 19, 22 2001/​18/​EC Directive on the deliberate release into the environment of genetically modified organisms [2001] OJ L106/​1���������������������������������������Art 192, 23

cxlii

Table of Legislation

2001/​23/​EC Council Directive on the approximation of the laws of the MS relating to the safeguarding of employees’ rights in the event of transfers of undertakings, businesses or parts of undertakings or businesses [2001] OJ L82/​16������������������� Art 151, 14: Art 153, 36 2001/​29/​EC Directive on the harmonization of certain aspects of copyright and related rights in the information society OJ [2001] L 167/​10���������������������������Art 118, 3 2001/​34/​EC Directive on the admission of securities to official stock exchange listing and on information to be published on those securities [2001] OJ L184/​1�����������������������������������������Art 50, 10 2001/​36/​EC Directive on preventing and combating trafficking in human beings and protecting its victims [2001] OJ L101/​1�����������������������������������������Art 79, 10 2001/​37/​EC Directive on the approximation of the laws, regulations and administrative provisions of the MS concerning the manufacture, presentation and sale of tobacco products [2001] OJ L194/​26 (Second Tobacco Products Directive) ���������������������������������Art 168, 10, 11 2001/​40/​EC Directive on the mutual recognition of decisions on the expulsion of third-​country nationals [2001] OJ L149/​34���������������������������������������Art 79, 22 2001/​42/​EC Directive on the assessment of the effects of certain plans and programmes on the environment [2001] OJ L197/​30 (Strategic Environmental Assessment Directive) ���������������������Art 191, 12 2001/​55/​EC Directive on minimum standards for giving temporary protection in the event of a mass influx of displaced persons and on measures promoting a balance of efforts between MS in receiving such persons and bearing the consequences thereof [2001] OJ L212/​12���������������������������������������Art 78, 42 2001/​81/​EC Directive on national emission ceilings for certain atmospheric pollutants [2001] OJ L309/​22�������������������������Art 192, 29 2001/​83/​EC Directive on the Community code relating to medicinal products for human use [2001] OJ L311/​67 (Medicinal Products Directive) �������������� Art 26, 20: Art 168, 17, 19 2001/​84/​EC Directive on the resale right for the benefit of the author of an original work of art [2001] OJ L272/​32 ���������Art 167, 2

2001/​86/​EC Council Directive supplementing the Statute for a European company with regard to the involvement of employees [2001] OJ L294/​22 ����������Art 153, 36 2001/​95/​EC Directive on general product safety [2002] OJ L11/​4 ���������������Art 168, 4, 13 2002/​8/​EC Directive to improve access to justice in cross-​border disputes by establishing minimum common rules relating to legal aid for such disputes [2003] OJ L26/​41 (Legal Aid Directive) �����������������������������������Art 81, 32 2002/​14/​EC Directive establishing a general framework for informing and consulting employees in the European Community [2002] OJ L80/​29 ��������� Art 151, 7: Art 153, 32 2002/​15/​EC Directive on the organisation of the working time of persons performing mobile road transport activities [2002] OJ L80/​35��������������������� Art 91, 44: Art 153, 14 2002/​19/​EC Directive on access to, and interconnection of, electronic communications networks and associated facilities (Access Directive) [2002] OJ L108/​7�������������������������������������������Art 59, 9 2002/​20/​EC Directive on the authorisation of electronic communications networks and services (Authorisation Directive) [2002] OJ L108/​21�����������������������������Art 59, 9 2002/​21/​EC Directive on a common regulatory framework for electronic communications networks and services (Framework Directive) [2002] OJ L108/​33�����������������������������Art 59, 9 2002/​22/​EC Directive on universal service and users’ rights relating to electronic communications networks and services (Universal Service Directive) [2002] OJ L108/​51�����������������������������������������Art 59, 9 2002/​39/​EC Directive amending Directive 97/​67/​EC with regard to the further opening to competition of Community postal services [2002] OJ L176/​21�����Art 59, 13 2002/​44/​EC Directive on the minimum health and safety requirements regarding the exposure of workers to the risks arising from physical agents (vibration) [2002] OJ L177/​13 �������������������������������������Art 153, 8 2002/​58/​EC Directive concerning the processing of personal data and the protection of privacy in the electronic communications sector (ePrivacy Directive) [2002] OJ L201/​37 �������������Art 16, 4 2002/​83/​EC Directive concerning life assurance [2002] OJ L345/​1 ���������������Art 27, 4

Table of Legislation 2002/​92/​EC Directive on insurance mediation [2003] OJ L9/​3�����������������Art 53, 11 2002/​98/​EC Directive on human blood and of blood components [2003] OJ L33�����Art 168, 3 2003/​4/​EC Directive on public access to environmental information [2003] OJ L41/​26������������������������������ Title XX Intro, 5 2003/​9/​EC Directive laying down minimum standards for the reception of asylum seekers (Reception Directive) [2003] OJ L31/​18 ����������������Art 78, 12, 18, 25, 54, 57 2003/​10/​EC Directive on the minimum health and safety requirements regarding the exposure of workers to the risks arising from physical agents (noise) [2003] OJ L42/​38 ���������������������������������������Art 153, 8 2003/​33/​EC Directive on the approximation of the laws, regulations and administrative provisions of the MS relating to the advertising and sponsorship of tobacco products [2003] OJ L152/​16 (Tobacco Advertising Directive) ������������������� Art 114, 24: Art 168, 10 2003/​35/​EC Directive providing for public participation in respect of the drawing up of certain plans and programmes relating to the environment and amending with regard to public participation and access to justice [2003] OJ L156/​17��������������������������� Title XX Intro, 5: Art 191, 22 2003/​59/​EC Directive on the initial qualification and periodic training of drivers of certain road vehicles for the carriage of goods or passengers [2003] OJ L226/​4�������������������������������������Art 91, 44 2003/​71/​EC Directive on the prospectus to be published when securities are offered to the public or admitted to trading [2003] OJ L345/​64���������������������������Art 50, 10 2003/​72/​EC Council Directive supplementing the Statute for a European Cooperative Society with regard to the involvement of employees [2003] OJ L207/​25�������������������������������������Art 153, 36 2003/​86/​EC Council Directive on the right to family reunification [2003] OJ L251/​12 (Family Reunification Directive) ������������������Art 79, 11, 14, 34, 35, 39 2003/​87/​EC Directive establishing a scheme for greenhouse gas emission allowance trading within the Community [2003] OJ L275/​32���������������������������������������Art 194, 8 2003/​88/​EC Directive concerning certain aspects of the organisation of working time [2003] OJ L299/​9 (General Working Time Directive)�������������������� Art 153, 1, 11, 14,

cxliii

52, 54: Art 154, 3: Art 196, 5 2003/​96/​EC Council Directive restructuring the Community framework for the taxation of energy products and electricity [2003] OJ L283/​51�����������������������������Art 27, 4 2003/​109/​EC Council Directive concerning the status of third-​country nationals who are long-​term residents [2004] OJ L16/​44 (Long-​term Residents Directive) ������������ Art 49, 8: Art 78, 39: Art 79, 9, 11, 12, 17, 18, 21, 34, 35 2004/​17/​EC Directive coordinating the procurement procedures of entities operating in the water, energy, transport and postal services sectors [2004] OJ L134/​1 ������������������� Art 93, 14: Art 106, 68 2004/​18/​EC Directive on the coordination of procedures for the award of public works contracts, public supply contracts and public service contracts [2004] OJ L134/​114 ��� Art 56, 12: Art 93, 14: Art 106, 68 2004/​23/​EC Directive on human tissues and cells intended for human applications [2004] OJ L102/​48. �������������������������Art 168, 3 2004/​25/​EC Directive on takeover bids [2004] OJ L142/​12 (Thirteenth Company Law Directive)�������������������������������������Art 50, 6 2004/​35/​EC Directive on environmental liability with regard to the prevention and remedying of environmental damage [2004] OJ L143/​56 (Environmental Liability Directive)���������������������������Art 191, 15 2004/​37/​EC Directive on the protection of workers from the risks related to exposure to carcinogens or mutagens at work [2004] OJ L158/​50 ���������������������������Art 153, 8 2004/​38/​EC Directive on the right of citizens of the Union and their family members to move and reside freely within the territory of the MS [2004] OJ L158/​77 (Citizenship Directive)��������Art 18, 8, 10, 11, 22, 25: Art 21, 14, 15, 16, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 28, 29, 30, 36, 40: Art 45, 9, 32, 33, 72, 73, 76, 82, 85, 86: Art 46, 4, 6: Art 49, 7, 8, 41, 65, 67: Art 52, 11: Art 56, 6, 39: Art 77, 34: Art 78, 12, 30: Art 79, 5, 18, 20, 22: Art 91, 50: Art 165, 4: Art 168, 4: Art 202, 6 2004/​48/​EC Directive on the enforcement of intellectual property rights [2004] OJ L195/​16������������������������������� Art 118, 3, 5, 7 2004/​52/​EC Directive regulating the interoperability of electronic road charging systems [2004] OJ L166/​124�������������������������������������Art 91, 53

cxliv

Table of Legislation

2004/​54/​EC Directive on minimum safety requirements for tunnels in the Trans-​ European Road Network [2004] OJ L167/​39 �������������������������������������Art 91, 32 2004/​80/​EC Council Directive relating to compensation to crime victims [2004] OJ L261/​15������������������� Art 82, 69: Art 352, 23 2004/​81/​EC Council Directive on the residence permit issued to third-​country nationals who are victims of trafficking in human beings or who have been the subject of an action to facilitate illegal immigration, who cooperate with the competent authorities [2004] OJ L261/​19���������������������������������������Art 79, 28 2004/​83/​EC Directive on minimum standards for the qualification and status of third-​country nationals or stateless persons as refugees or as persons who otherwise need international protection and the content of the protection granted (Qualification Directive) ������������������Art 78, 19, 30, 37, 40, 43 2004/​109/​EC Directive on the harmonisation of transparency requirements in relation to information about issuers whose securities are admitted to trading on a regulated market [2004] OJ L390/​38���������������������������������������Art 50, 10 2004/​113/​EC Council Directive implementing the principle of equal treatment between men and women in the access to and supply of goods and services [2004] OJ L373/​37������������������� Art 19, 30: Art 157, 36 2005/​29/​EC Directive concerning unfair business-​to-​consumer commercial practices in the internal market [2005] OJ L 149/​22 (Unfair Commercial Practices Directive) ����������� Art 26, 16: Art 114, 6: Art 169, 8, 10, 11–​13, 19 2005/​35/​EC Directive on ship-​source pollution and on the introduction of penalties for infringements [2005] OJ L255/​11 ����������������������� Art 192, 14, 15, 16 2005/​36/​EC Directive on the recognition of professional qualifications [2005] OJ L255/​22 (Professional Qualifications Directive) �������������������������� Art 26, 20: Title IV, Chap 2 Intro, 4: Art 49, 25: Art 53, 9, 10, 12, 14, 16, 17, 18: Art 56, 22, 42 2005/​44/​EC Directive providing for the use of intelligent transport systems in inland waterway transport [2005] OJ L255/​152�������������������������������������Art 91, 64

2005/​45/​EC Directive on the mutual recognition of seafarers’ certificates issued by the MS [2005] OJ L255/​160�������������������������������������Art 53, 11 2005/​47/​EC Council Directive on the Agreement between the Community of European Railways (CER) and the European Transport Workers’ Federation (ETF) on certain aspects of the working conditions of mobile workers engaged in interoperable cross-​border services in the railway sector [2005] OJ L195/​15 �����������������������������������Art 155, 14 2005/​56/​EC Directive on cross-​border mergers of limited liability companies [2005] OJ L310/​1 (Tenth Company Law Directive) ����� Art 50, 6: Art 54, 26: Art 153, 36 2005/​85/​EC Council Directive on minimum standards on procedures in MS for granting and withdrawing refugee status [2005] OJ L326/​13 (Procedures Directive) ������������������Art 78, 12, 43, 44, 45, 51 2006/​1/​EC Directive on the use of vehicles hired without drivers for the carriage of goods by road [2006] OJ L33/​82�������Art 91, 44 2006/​7/​EC Directive concerning the management of bathing water quality [2006] OJ L64/​37����������� Art 191, 5: Art 192, 9 2006/​22/​EC Directive on minimum conditions for the implementation of Council Regulations (EEC) No 3820/​ 85 and (EEC) No 3821/​85 concerning social legislation relating to road transport activities [2006] OJ L102/​35 �������������Art 91, 44 2006/​24/​EC Directive on the retention of data generated or processed in connection with the provision of publicly available electronic communications services or of public communications networks [2006] OJ L105/​54���������������������������������������Art 87, 29 2006/​25/​EC Directive on the minimum health and safety requirements regarding the exposure of workers to risks arising from physical agents (artificial optical radiation) [2006] OJ L114/​38 �����������Art 153, 8 2006/​43/​EC Directive on statutory audits of annual accounts and consolidated accounts [2006] OJ L157/​87�������������� Art 50, 6 : Art 83, 22 2006/​54/​EC Directive on the implementation of the principle of equal opportunities and equal treatment of men and women in matters of employment and occupation [2006] OJ L204/​23 ����������������������������������Art 153, 46: Art 157, 13, 19, 22, 24, 39, 48

Table of Legislation 2006/​66 Directive on batteries and accumulators and waste batteries and accumulators [2006] OJ L266/​1 �������Art 192, 9 2006/​111/​EC Commission Directive on the transparency of financial relations between MS and public undertakings as well as on financial transparency within certain undertakings [2006] OJ L 318/​17 (Transparency Directive)����������������������Art 106, 16, 17, 62, 77: Art 107, 41 2006/​112/​EC Council Directive on the common system of value added tax [2006] OJ L 347/​1 (VAT Directive)��������������Art 113, 1, 8, 9: Art 311, 7 2006/​116/​EC Directive on the term of protection of copyright and certain related rights [2006] OJ L372/​12 �����������������Art 167, 2 2006/​123/​EC Directive on services in the internal market [2006] OJ L376/​36 (Services Directive) ������������ Art 11, 2: Art 26, 8, 16: Title IV Chap 2 Intro, 4 : Art 49, 23, 25, 52, 53, 54, 55: Art 52, 12: Art 56, 6, 8, 20, 22, 45, 49, 50, 64, 65, 69, 73, 74: Art 58, 1, 2 2006/​126/​EC Directive on driving licences [2006] OJ L403/​18����� Art 26, 8, 11: Art 91, 23 2007/​36/​EC Directive on the exercise of certain rights of shareholders in listed companies [2007] OJ L184/​17 �����������Art 50, 6 2007/​38/​EC Directive on the retrofitting of mirrors to heavy goods vehicles registered in the Community [2007] OJ L184/​25���������������������������������������Art 91, 32 2007/​60/​EC Directive on the assessment and management of flood risks [2007] OJ L288/​27�������������������������������������Art 192, 14 2008/​6/​EC Directive amending Directive 97/​67/​EC with regard to the full accomplishment of the internal market of Community postal services [2008] OJ L52/​3�������������������������������������������Art 59, 13 2008/​50/​EC Directive on ambient air quality and cleaner air for Europe [2008] OJ L152/​1���������������������������������������Art 192, 28 2008/​56/​EC Directive establishing a framework for community action in the field of marine environmental policy (Marine Strategy Framework Directive) [2008] OJ L164/​19�������������������������Art 192, 12 2008/​68/​EC Directive on the transport of dangerous goods [2008] OJ L260/​13�������Art 91, 21 2008/​94/​EC Directive on the protection of employees in the event of the insolvency of their employer [2008] OJ L283/​36 ��������Art 151, 7, 8: Art 153, 18, 19

cxlv

2008/​96/​EC Directive on road infrastructure safety management [2008] OJ L319/​59���������������������������������������Art 91, 32 2008/​98/​EC Framework Directive on Waste [2008] OJ L312/​3�������������������������Art 192, 8, 9 2008/​104/​EC Directive on temporary agency work [2008] OJ L327/​9 (TAWD) ������������������� Art 151, 7, 8: Art 153, 20, 21, 22, 23, 29, 30 2008/​106/​EC Directive on the minimum level of training of seafarers [2008] OJ L323/​33���������������������������������������Art 53, 11 2008/​115/​EC Council Directive on common standards and procedures in MS for returning illegally staying third-​ country nationals [2008] OJ L348/​98 (Returns Directive) ��������������������������Art 77, 45: Art 78, 57: Art 79, 22–​26, 29, 31 2008/​118/​EC Council Directive concerning the general arrangements for excise duty [2009] OJ L 9/​12�������������������������������Art 113, 8 2008/​122/​EC Directive on the protection of consumers in respect of certain aspects of timeshare, long-​term holiday product, resale, and exchange contracts [2009] OJ L33/​10�����������������������������������������Art 195, 2 2008/​52/​EC Directive on certain aspects of mediation in civil and commercial matters (Mediation Directive) [2008] OJ L136/​3����������������������������������� Art 81, 15, 35 2009/​12/​EC Directive on airport charges [2009] OJ L70/​11���������������������������Art 100, 30 2009/​13/​EC Directive implementing the Agreement concluded by the European Community Shipowners’ Associations (ECSA) and the European Transport Workers’ Federation (ETF) on the Maritime Labour Convention, 2006, and amending Directive 1999/​63/​EC [2009] OJ L124/​30�������������������������Art 155, 14 2009/​33/​EC Directive promoting clean and energy efficient vehicles [2009] OJ L120/​5�����������������������������������������Art 91, 53 2009/​38/​EC European Works Council Directive providing the framework for the establishment of a EWC [2009] OJ L122/​28������������������� Art 152, 2: Art 153, 33 2009/​41/​EC Directive on the contained use of genetically modified micro-​organisms [2009] OJ L125/​75�������������������������Art 192, 23 2009/​50/​EC Council Directive on the conditions of entry and residence of third-​ country nationals for the purposes of highly qualified employment [2009] OJ L155/​17 (Blue Card Directive)������ Art 79, 11

cxlvi

Table of Legislation

2009/​72/​EC Directive concerning common rules for the internal market in electricity [2009] OJ L211/​55��������������������������Art 59, 10: Art 114, 47: Art 194, 9 2009/​73/​EC Directive concerning common rules for the internal market in natural gas [2009] OJ L211/​941�������������������������Art 59, 10 2009/​81/​EC Directive on the coordination of procedures for the award of certain works contracts, supply contracts, and service contracts by contracting authorities or entities in the fields of defence and security [2009] OJ L216/​76���������������Art 346, 9 2009/​100/​EC Directive on mutual recognition of safety attestations [2009] OJ L259/​8�����������������������������������������Art 91, 64 2009/​101/​EC Directive on coordination of safeguards which, for the protection of the interests of members and third parties, are required by MS of companies within the meaning of the second paragraph of Article 48 of the Treaty, with a view to making such safeguards equivalent [2009] OJ L258/​11�����������������������������������������Art 50, 7 2009/​102/​EC Directive in the area of company law on single-​member private limited liability companies [2009] OJ L258/​20�����������������������������������������Art 50, 8 2009/​104/​EC Directive concerning the minimum safety and health requirements for the use of work equipment by workers at work [2009] OJ L260/​5�����������������Art 153, 8 2009/​123/​EC Directive amending Directive 2005/​35/​EC on ship-​source pollution and on the introduction of penalties for infringements [2009] OJ L280/​52�������������������������������������Art 192, 15 2009/​128/​EC Directive on the sustainable use of pesticides [2009] OJ L309/​71��������������������� Art 11, 5: Art 192, 21 2009/​133/​EC Council Directive on the common system of taxation applicable to mergers, divisions, partial divisions, transfers of assets and exchanges of shares concerning companies of different MS, and to the transfer of the registered office of an SE or SCE between MS [2009] OJ L310/​34���������������������������������������Art 115, 2 2009/​147/​EC Directive on the conservation of wild birds [2010] OJ L20/​7 ����������Art 192, 3, 24, 25: Art 193, 2 2009/​148/​EC Directive on the protection of workers from the risks related to exposure to asbestos at work [2009] OJ L330/​28���������������������������������������Art 153, 8

2010/​13/​EU Directive on the coordination of certain provisions laid down by law, regulation, or administrative action in MS concerning the provision of audiovisual media services (Audiovisual Media Services Directive) [2010] OJ L95/​1����������������������������������Art 6, 2: Art 59, 9: Art 167, 2 2010/​18/​EU Council Directive implementing the revised Framework Agreement on parental leave concluded by BUSINESSEUROPE, UEAPME, CEEP and ETUC (Parental Leave Directive) [2010] OJ L68/​13��������������������������Art 153, 47: Art 155, 3, 12, 13 2010/​31/​EU Directive on the energy performance of buildings [2010] OJ L153/​13���������������������������������������Art 194, 6 2010/​32/​EU Directive implementing the Framework Agreement on prevention from sharp injuries in the hospital and healthcare sector concluded by HOSPEEM and EPSU [2010] OJ L134/​66���������������������������������������Art 153, 8 2010/​40/​EU Directive regulating the introduction of intelligent transport systems [2010] OJ L207/​1�����������������Art 91, 61 2010/​41/​EU Directive on the application of the principle of equal treatment between men and women engaged in an activity in a self-​employed capacity [2010] OJ L180/​1���������������������������Art 157, 37 2010/​63/​EU Directive on the protection of animals used for scientific purposes [2010] OJ L276/​33��������� Art 13, 4: Art 192, 27 2010/​64/​EU Directive on the right to interpretation and translation in criminal proceedings [2010] OJ L280/​1����������Art 82, 59 2010/​75/​EU Directive on industrial emissions (integrated pollution prevention and control) [2010] OJ L334/​17 (Industrial Emissions Directive) ����������������������� Art 192, 7: Art 194, 8 2011/​16/​EU Council Directive on administrative cooperation in the field of taxation [2011] OJ L64/​1 �����������Art 113, 10 2011/​24/​EU Directive on the application of patients’ rights in cross-​border healthcare [2011] OJ L88/​45 (Cross Border Healthcare Directive/​Patient’s Rights Directive) ���������������������������������� Art 26, 20, 54: Art 168, 7: Art 197, 1 2011/​35/​EU Directive concerning mergers of public limited liability companies [2011] OJ L110/​1�������������������������������Art 50, 6

Table of Legislation 2011/​36/​EU Directive on preventing and combating trafficking in human beings and protecting its victims [2011] OJ L101/​1����������������� Art 82, 71: Art 83, 13, 15 2011/​51/EU Directive amending Council Directive 2003/​109/​EC to extend its scope to beneficiaries of international protection [2011] OJ L132/​1�������������Art 79, 17 2011/​65/​EU Directive on hazardous substances in electrical and electronic equipment [2011] OJ L174/​88 �������Art 192, 20 2011/​76/​EU Directive mending Directive 1999/​62/​EC on the charging of heavy goods vehicles for the use of certain infrastructures [2011] L269/​1 �����������Art 91, 50 2011/​82/​EU Directive facilitating the cross-​ border exchange of information on road safety related traffic offences [2011] OJ L288/​1�����������������������������������������Art 91, 33 2011/​83/​EU Directive on consumer rights [2011] OJ L304/​64������ Art 26, 16: Art 114, 47: Art 169, 8, 10, 14–​15 2011/​85/​EU Council Directive on requirements for budgetary frameworks of the MS [2011] OJ L306/​41�������������Art 126, 15 2011/​92/​EU Directive on the assessment of the effects of certain public and private projects on the environment, [2012] OJ L 26/​1 (Environmental Impact Assessment Directive) ���������������������������������Art 191, 12, 23 2011/​93/​EU Directive on combating the sexual abuse and sexual exploitation of children and child pornography [2011] OJ L335/​1����������������������������Art 82, 71: Art 83, 13, 16: Art 165, 7 2011/​95/​EU Directive on standards for the qualification of third-​country nationals or stateless persons as beneficiaries of international protection, for a uniform status for refugee or for persons eligible for subsidiary protection and for the content of the protection granted [2011] OJ L337/​9 (recast Qualification Directive) �����������������Art 78, 12, 14, 17, 18, 19, 22, 30, 31, 32, 33, 34, 36, 37, 38, 40, 43 2011/​96/​EU Council Directive of 30 November 2011 on the common system of taxation applicable in the case of parent companies and subsidiaries of different MS [2011] OJ L345/​8�����������������������������Art 65 2011/​98/EU Directive on a single application procedure for a single permit for third-​country nationals to reside and work in the territory of a MS and on a common set of rights for third-​country

cxlvii

workers residing legally in a MS (Single Permit Directive) [2011] OJ L343/​1 �������Art 79 2011/​99/​EU Directive on the European Protection Order [2011] OJ L338/​2����������������������������������� Art 82, 21, 48 2012/​13/​EU Directive on the right to information in criminal proceedings [2012] OJ L242/​1�����������������������������Art 82, 60 2012/​18/​EU Directive on the control of major-​accident hazards involving dangerous substances [2012] OJ L197/​1 (Seveso Directive) �������������������������Art 192, 3, 6 2012/​27/​EU Directive on energy efficiency [2012] OJ L315/​1 (Energy Efficiency Directive) �������������������������������������Art 194, 5, 6 2012/​29/​EU Directive establishing minimum standards on the rights, support, and protection of victims of crime [2012] OJ L315/​57 (Victims Directive) �����������������������������������������Art 82, 70 2012/​30/​EU Directive on coordination of safeguards which, for the protection of the interests of members and others, are required by MS of companies within the meaning of the second paragraph of Article 54 TFEU, in respect of the formation of public limited liability companies and the maintenance and alteration of their capital, with a view to making such safeguards equivalent [2012] OJ L315/​74������������������������������������� Art 50, 6, 7 2012/​34/​EU Directive establishing a single European railway area [2012] OJ L343/​32��������������������� Art 59, 11: Art 91, 62 2013/​1/​EU Council Directive amending Directive 93/​109/​EC as regards certain detailed arrangements for the exercise of the right to stand as a candidate in elections to the European Parliament for citizens of the Union residing in a MS of which they are not nationals[2013] OJ L26/​27��������������Art 22, 5 2013/​11/​EU Directive on alternative dispute resolution for consumer disputes [2013] OJ L165/​63 (Directive on consumer ADR) ����������������������������������������� Art 81, 15, 36 2013/​32/​EU Directive on common procedures for granting and withdrawing international protection [2013] OJ L180/​ 60 (Recast Procedures Directive) ����������������������������� Art 78, 12, 43, 44 2013/​33/​EU Directive laying down standards for the reception of applicants for international protection [2013] OJ L180/​96 (recast Reception Directive) ����������������������� Art 78, 47, 54, 55, 56

cxlviii

Table of Legislation

2013/​35/​EU Directive on the minimum health and safety requirements regarding the exposure of workers to the risks arising from physical agents (electromagnetic fields) [2013] OJ L179/​1�������������������Art 153, 8 2013/​36/​EU Directive on access to the activity of credit institutions and the prudential supervision of credit institutions and investment firms [2013] OJ L176/​338�����������������������������������Art 153, 56 2013/​40/​EU Directive on attacks against information systems [2013] OJ L218/​8 (Cyber-​Crime Directive)������������� Art 83, 13, 25 2013/​48/​EU Directive on the right of access to a lawyer in criminal proceedings and in EAW proceedings, and on the right to have a third party informed upon deprivation of liberty and to communicate with third persons and with consular authorities while deprived of liberty [2013] OJ L294/​1�����������������������������Art 82, 61 2013/​55/​EU Directive amending Directive 2005/​36/​EC on the recognition of professional qualifications and Regulation (EU) No 1024/​2012 on administrative cooperation through the Internal Market Information System ( ‘the IMI Regulation’) [2013] OJ L354/​132������������������������� Art 53, 15: Art 197, 1 2014/​23/​EU Directive on the award of concession contracts [2014] OJ L94/​1������������������������ Art 49, 25: Art 54, 28: Art 56, 22 2014/​24/​EU Directive on public procurement [2014] OJ L94/​65�� Art 49, 12, 25: Art 53, 8: Art 54, 28: Art 56, 12, 22, 70: Art 322, 5 2014/​25/​EU Directive on procurement by entities operating in the water, energy, transport and postal services sectors [2014] OJ L94/​243��������������������������Art 49, 25: Art 54, 28 2014/​26/​EU Directive of the EP and of the Council of 26 February 2014 on collective management of copyright and related rights and multi-​territorial licensing of rights in musical works for online use in the internal market [2014] OJ L84/​72�����Art 50 2014/​36/​EU Directive on the conditions of entry and stay of third-​country nationals for the purpose of employment as seasonal workers (Seasonal Workers Directive) [1991] OJ L206/​19 �������������������Art 153, 40, 41 2014/​40/​EU Directive on the approximation of the laws, regulations, and administrative provisions of the MS concerning the manufacture, presentation, and sale of

tobacco and related products [2014] L127/​1 (Third Tobacco Products Directive) ��������������������������Art 34, 58: Art 114, 7, 9: Art 168, 11 2014/​41/​EU Directive regarding the European Investigation Order in criminal matters [2014] OJ L130/​1����������������������Art 82, 19, 56 2014/​52/​EU Directive amending Directive 2011/​92/​EU on the assessment of the effects of certain public and private projects on the environment [2014] OJ L124/​1�����������������������������������������Art 167, 6 2014/​54/​EU Directive on measures facilitating the exercise of rights conferred on workers in the context of freedom of movement for workers [2014] OJ L128/​8�������������������������������������������Art 46, 7 2014/​57/​EU Directive on criminal sanctions for market abuse (Market Abuse Directive) [2014] OJ L173/​179�������������������������Art 83, 33 2014/​60/​EU Directive on the return of cultural objects unlawfully removed from the territory of a MS [2014] OJ L159/​1������������������������������������� Art 36, 27: 5 2014/​62/​EU Directive on the protection of the euro and other currencies against counterfeiting by criminal law [2014] OJ L151/​1����������������������������������� Art 83, 13, 23 2014/​66/​EU Directive on the conditions and residence of third-​country nationals in the framework of an intra-​corporate transfer regulates the conditions of entry and residence in the MS of third-​country nationals in the context of an intra-​ corporate transfer [2014] OJ L157/​1 �������Art 79 2014/​67/​EU Directive on the enforcement of Directive 96/​71/​EC concerning the posting of workers in the framework of the provision of services [2014] OJ L159/​11 (Posting Enforcement Directive) ��������������������� Art 56, 68: Art 151, 14 2014/​89/​EU Directive establishing a framework for maritime spatial planning [2014] OJ L257/​135�����������������������Art 192, 17 2014/​104/​EU Directive on certain rules governing actions for damages under national law for infringements of the competition law provisions of the MS and of the European Union [2014] L349/​1 (Damages Directive) ��������������������������� Title VII Chap 1 Section 1 Intro, 2: Art 101, 154, 158: Art 102, 95: Art 103, 2, 34, 68–​94: Art 109, 5 2015/​412/EU Directive amending Directive 2001/​18/​EC as regards the possibility for the MS to restrict or prohibit the

Table of Legislation cultivation of genetically modified organisms (GMOs) in their territory [2015] OJ L68/​1�����������������������������Art 192, 23 2015/​637/​EU Council Directive on the coordination and cooperation measures to facilitate consular protection for unrepresented citizens of the Union in third countries [2015] OJ L106/​1 �������Art 23, 1 2015/​720/​EU Directive amending Directive 94/​62/​EC as regards reducing the consumption of lightweight plastic carrier bags [2015] OJ L115/​11 �������������������Art 192, 9 2015/​1535/​EU Directive laying down a procedure for the provision of information in the field of technical regulations and of rules on Information Society services [2015] OJ L241/​1 (Notification Directive) ���������������������� Art 34, 63, 64: Art 38, 10: Art 114, 77: Art 288, 37 2015/​2193/​EU Directive on the limitation of emissions of certain pollutants into the air from medium combustion plants [2015] OJ L313/​1. �������������������������Art 192, 29 2015/​2366/​EU Directive on payment services in the internal market [2015] OJ L337/​35 �������������������������������������������������Art 65 2015/​2436/​EU Directive to approximate the laws of the MS relating to trademarks [2015] OJ L336/​1����������� Art 36, 32: Art 118, 3 2016/​343/​EU Directive on the strengthening of certain aspects of the presumption of innocence and of the right to be present at the trial in criminal proceedings [2016] OJ L65/​1�������������������������������������������Art 82, 62 2016/​680/​EU Directive on the protection of natural persons with regard to the processing of personal data by competent authorities for the purposes of the prevention, investigation, detection or prosecution of criminal offences or the execution of criminal penalties, and on the free movement of such data [2016] OJ L119/​89 ����������������������� Art 16, 3, 4, 13, 15–​18 2016/​681/​EU Directive on the use of passenger name record (PNR) data for the prevention, detection, investigation and prosecution of terrorist offences and serious crime [2016] OJ L119/​132 (PNR Directive) ����������������������������������� Art 87, 28, 29 2016/​797/​EU Directive on the interoperability of the rail system within the European Union [2016] OJ L138/​44���������������������������������������Art 91, 65 2016/​798/​EU Directive on railway safety [2016] OJ L138/​102�������������������������Art 91, 63 2016/​800/​EU Directive on procedural safeguards for children who are suspects or

cxlix

accused persons in criminal proceedings [2016] OJ L132/​1�����������������������������Art 82, 63 2016/​801/​EU Directive on the conditions of entry and residence of third-​country nationals for the purpose of research, studies, training, voluntary service, pupil exchange schemes, or educational projects and training (Research and Study Directive) [2006] OJ L132/​21�����������������Art 79 2016/​1629/​EU Directive laying down technical requirements for inland waterway vessels [2016] OJ L252/​118�������������������������������������Art 91, 64 2016/​1919/​EU Directive on legal aid for suspects and accused persons in criminal proceedings and for requested persons in EAW proceedings [2016] OJ L297/​1�����������������������������������������Art 82, 64 2016/​2284/​EU Directive on the reduction of national emissions of certain atmospheric pollutants [2016] OJ L344/​1�����������Art 192, 29 2017/541/EU Directive on combating terrorism [2017] OJ L88/ 6 ����������������Art 75, 2: Art 82, 38, 41, 71: Art 83, 13, 14 2017/​1369/​EU Directive setting a framework for energy labelling [2017] OJ L198/​1 (Energy Labelling Directive) �����������������������������������������Art 194, 5 2017/​1371/​EU Directive on the fight against fraud to the Union’s financial interests by means of criminal law [2017] OJ L189/​29 (PIF Directive)����������������������������������Art 83, 35: Art 86, 16: Art 325, 3, 8 2017/​2397/​EU Directive regulating the recognition of professional qualifications in inland navigation [2017] OJ L345/​53���������������������������������������Art 91, 64 2018/​410/​EU Directive amending Directive 2003/​87/​EC to enhance cost-​effective emission reductions and low-​carbon investments and Decision 2015/​1814/​EU [2018] OJ L76/​3 (revised ETS Directive) �������������������Art 192, 32

REGULATIONS 31/​EEC: 11/​EAEC laying down the Staff Regulations of Officials and the Conditions of Employment of Other Servants of the European Economic Community and the European Atomic Energy Community (Staff Regulations)�������������������������Art 336, 2, 3: Art 339, 11: Art 340, 31: Art 342, 9 1/​1958 Regulation determining the languages to be used by the European Economic Community [1958] OJ L17/​385������������������������Art 167, 4: Art 342, 1, 5, 6, 7, 8, 9

cl

Table of Legislation

3/​58/​EEC Regulation implementing Article 24 of the Treaty establishing the European Atomic Energy Community [1958] OJ 17/​406��������������������������������������� Art 48, 5, 9 11/​60/​EEC Regulation concerning the abolition of discrimination in transport rates and conditions, in implementation of Article 79(3) of the Treaty establishing the European Economic Community [1960] OJ 52/​1121��������������������������������������Art 95, 13, 14–​15: Art 261, 2 17/​62/​EEC Regulation implementing Articles 85 and 86 of the Treaty [1962] OJ 13/​204�����������������������������������������Art 108, 2 19/​65/​EEC Regulation on the application of Article 85(3) of the Treaty to certain categories of agreements and concerted practices empowers the Commission to apply Article 101(3) of the Treaty on the Functioning of the European Union by regulation to certain categories of vertical agreements and corresponding concerted practices falling within Article 101(1) of the Treaty [1965] OJ L36/​533 �����������������������������������������Art 103, 12 259/​68/​EEC, Euratom, ECSC Regulation laying down the Staff Regulations of Officials and the Conditions of Employment of Other Servants of the European Communities and instituting special measures temporarily applicable to officials of the Commission [1968] OJ L56/​1 (Staff Regulations)���������� Art 270, 1, 3, 6, 7, 8, 9, 11, 13, 15, 17: Art 300, 1: Art 339, 4: Art 342, 9 950/​68/​EEC Regulation on the common customs tariff [1968] OJ L172/​1 ���������Art 28, 6 1612/​68/​EEC Regulation on freedom of movement for workers within the Community [1968] OJ L257/​2������������������������������ Art 45, 8, 29, 31, 75, 88, 93: Art 46, 4: Art 351, 20 1191/​69/​EEC Council Regulation on action by MS concerning the obligations inherent in the concept of a public service in transport by rail, road and inland waterway [1996] OJ L155/​1 ��������������Art 93, 3, 7, 9, 17, 19, 33: Art 107, 10, 56, 97, 139 1192/​69/​EEC Regulation on common rules for the normalisation of the accounts of railway undertakings [1969] OJ L156/​8 ��������Art 93, 3, 7, 9, 18: Art 107, 97 1107/​70/​EEC Regulation on the granting of aids for transport by rail, road and inland waterway [1970] OJ L130/​1 ������ Art 93, 30, 41, 42: Art 107, 74, 97

1108/​70/​EEC Regulation on the introduction of accounting rules for the expenditure for transport infrastructure for railways, roads and inland waterways [1970] OJ L130/​4����������������������������������Art 91, 20: Art 107, 71, 74 1251/​70/​EEC Regulation on the right of workers to remain in the territory of a MS after having been employed in that state [1970] OJ L 142/​24 �������������������������Art 45, 76 2141/​70/​EEC Regulation laying down a common structural policy for the fishing industry [1970] OJ L 236/​1���������������Art 38, 27 2142/​70/​EEC Regulation on the common market organization in fishing products, [1970] OJ L 236/​5�����������������������������Art 38, 27 1408/​71/​EEC Regulation on the application of social security schemes to employed persons and their families moving within the Community [1971] OJ L149/​2����������������������������8, 9, 22, 24, 25, 27 574/​72/​EEC Regulation ixing the procedure for implementing Regulation 1408/​71/​ EEC on the application of social security schemes to employed persons and their families moving within the Community [1972] OJ L74/​1 ���������������������������������Art 48, 5 2760/​72/​EEC Council Regulation concluding the additional protocol and the financial protocol signed on 23 November 1970 and annexed to the Agreement establishing an Association between the European Economic Community and Turkey and relating to the measures to be taken for their implementation [1977] OJ L361/​60�����������������������������������������Art 49, 8 1384/​79/​EEC Council Regulation amending Regulation 1108/​70/​EEC [1979] OJ L167/​1���������������������������������������Art 107, 71 2211/​80/​EEC Council Regulation on the conclusion of the Agreement on fisheries between the European Economic Community and the Government of Denmark and the Home Government of the Faroe Islands [1980] OJ L226/​11�Art 41, 70 2214/​80/​EEC Council Regulation on the conclusion of the Agreement on fisheries between the European Economic Community and the Kingdom of Norway [1980] OJ L226���������������������������������Art 41, 70 1390/​81/​EEC Council Regulation extending to self-​employed persons and members of their families Regulation 1408/​71/​ EEC on the application of social security schemes to employed persons and their

Table of Legislation families moving within the Community [1981] OJ L143/​1������������������������� Art 48, 7, 24 3021/​81/​EEC Council Regulation amending Regulation 1108/​70/​EEC [1981] OJ L302/​8���������������������������������������Art 107, 71 596/​82/​EEC Council Regulation amending the import arrangements for certain products originating in the USSR [1982] OJ L72/​15�����������������������������Art 215, 1 877/​82/​EEC Council Regulation suspending imports of all products originating in Argentina [1982] OJ L102/​1�������������Art 215, 1 56/​83/​EEC Council Regulation concerning the implementation of the Agreement on the international carriage of passengers by road by means of occasional coach and bus services (ASOR) [1983] OJ L10/​1�������������������������������������������Art 91, 59 170/​83/​EEC Council Regulation establishing a Community system for the conservation and management of fishery resources [1983] OJ L 24/​1 ���������������Art 38, 27 2541/​84/​EEC Commission Regulation fixing a countervailing charge on imports into the other MS of ethyl alcohol of agricultural origin produced in France [1984] OJ L73/​15�������������������������������Art 44, 2 2137/​85/​EEC Council Regulation on the European Economic Interest Grouping (EEIG) [1985] OJ L199/​1�������������������Art 50, 9 2919/​85/​EEC Council Regulation laying down the conditions for access to the arrangements under the Revised Convention for the navigation of the Rhine relating to vessels belonging to the Rhine Navigation [1985] OJ L280/​4�����������������������������������������Art 91, 64 4055/​86/​EEC Council Regulation applying the principle of freedom to provide services to maritime transport between MS and between MSand third countries [1986] OJ L378/​1����������������������������Art 100, 5, 21, 23, 25 2658/​87/​EEC Council Regulation on the tariff and statistical nomenclature and on the Common Customs Tariff [1987] OJ L256/​1. ���������������������� Art 28, 21, 22: Art 31, 4 1615/​89/​EEC Council Regulation establishing a European Forestry Information and Communication System (Efics) [1989] OJ L165/​12�����������������Art 337, 6 2219/​89/​EEC Council Regulation on the special conditions for exporting foodstuffs and feeding stuffs following a nuclear accident or any other case of radiological emergency [1989] OJ L211/​4 ���������Art 207, 24

cli

4058/​89/​EEC Council Regulation on the fixing of rates for the carriage of goods by road between MS [1989] OJ L390/​1����������������������� Art 91, 39: Art 94, 11 4064/​89/​EEC Council Regulation on the control of concentrations between undertakings [1989] L395/​1 ��������������� Title VII Chap 1 Section 1, Intro, 7: Art 103, 55, 56, 65 3572/​90/​EEC Council Regulation amending Regulation 1108/​70/​EEC [1990] OJ L353/​12�������������������������������������Art 107, 71 3574/​90/​EEC Council Regulation introducing a transitional period for the implementation of certain Community acts in the energy sector [1990] OJ L353/​17�����������������������������������������Art 27, 4 3916/​90/​EEC Council Regulation on measures to be taken in the event of a crisis in the market in the carriage of goods by road [1990] OJ L375/​10������������� Art 91, 35, 36 1911/​91/​EEC Council Regulation on the application of the provisions of Community law to the Canary Islands [1991] OJ L171/​1���������������������������Art 355, 11 3254/​91/​EEC Regulation prohibiting the use of leghold traps [1991] OJ L308/​1 �������������������������������������Art 192, 26 3921/​91/​EEC Regulation laying down the conditions under which non-​resident carriers may transport goods or passengers by inland waterway within a MS [1991] OJ L373/​1. ���������������������������������������Art 91, 64 3577/​92/​EEC Council Regulation applying the principle of freedom to provide services to maritime transport within MS (maritime cabotage) [2001] OJ L364/​7����������������������������������������Art 14, 19: Art 93, 3: Art 100, 22, 23: Art 106, 72, 76, 78 3760/​92/​EEC Council Regulation establishing a Community system for fisheries and aquaculture [1992] OJ L 389/​1 ���������������������������������������Art 38, 28 95/​93/​EEC Council Regulation on common rules for the allocation of slots at Community airports [1993] OJ L14/​1�����������������������������������������Art 100, 30 3603/​93/​EC Council Regulation specifying definitions for the application of the prohibitions referred to in Articles 104 and 104b (1) of the Treaty [1993] OJ L332/​1 ��������������������������� Art 125, 6: Art 128, 4 3604/​93/​EC Council Regulation specifying definitions for the application of the prohibition of privileged access referred

clii

Table of Legislation

to in Article 104a of the Treaty [1993] OJ L332/​4 ����������������������� Art 124, 4, 5: Art 125, 6 40/​94/​EC Council Regulation on the Community trade mark [1994] OJ L 11/​1 ��������������������������������������������Art 114, 28: Art 118, 3, 17: Art 352, 22 2100/​94/​EC Council Regulation on Community plant variety rights [1994] OJ L 227/​1 �������������������������������������Art 118, 17 2988/​95/​EC Council Regulation on the protection of the European Communities financial interests [1995] OJ L312/​1�����������������������������������Art 325, 9, 10 1257/​96/​EC Council Regulation concerning humanitarian aid [1996] OJ L163/​1 �����������������������������������Art 214, 6, 7 1356/​96/​EC Regulation creating common rules for realizing the freedom to provide services for international inland waterways [1996] OJ L175/​7�����������������������������Art 91, 64 2185/​96/​EC Council Regulation concerning on-​the-​spot checks and inspections carried out by the Commission in order to protect the European Communities’ financial interests against fraud and other irregularities [1996] OJ L292/​2���������������������������������������Art 325, 14 338/​97/​EC Council Regulation on the protection of species of wild fauna and flora by regulating trade therein [1997] OJ L61/​1 ���������������������������������������������Art 207, 24 515/​97/​EC Council Regulation on mutual assistance between the administrative authorities of the MS and cooperation between the latter and the Commission to ensure the correct application of the law on customs and agricultural matters [1997] OJ L82/​1��������������������������������Art 33, 5, 12–​15: Art 197, 1: Art 352, 23 1466/​97/​EC Regulation on the strengthening of the surveillance of budgetary positions and the surveillance and coordination of economic policies [1997] OJ L209/​1����������������������������Art 121, 3, 5: Art 126, 3: Art 137, 7: Art 177, 3 1467/​97/​EC Regulation on speeding up and clarifying the implementation of the excessive deficit procedure [1997] OJ L209/​6����������������������������� Art 126, 3, 10, 15 2027/​97/​EC Regulation on air carrier liability in respect of the carriage of passengers and their baggage by air [1997] OJ L285/​1���������������������������������������Art 169, 21 974/​98/​EC Council Regulation on the introduction of the euro [1998] OJ L139/​1�����������������������������������������Art 128, 6

994/​98/​EC Regulation on the application of Articles 92 and 93 of the Treaty establishing the European Community to certain categories of horizontal state aid [1998] OJ L142/​1 (Enabling Regulation)������������������������Art 93, 20: Art 107, 104, 107: Art 147, 4 2411/​98/​EC Council Regulation on the recognition in intra-​Community traffic of the distinguishing sign of the MS in which motor vehicles and their trailers are registered [1998] OJ L299/​1�����������������������������������������Art 91, 24 2532/​98/​EC Council Regulation concerning the powers of the European Central Bank to impose sanctions [1998] OJ L318/​4�����������������������������������������Art 261, 2 2533/​98/​EC Council Regulation concerning the collection of statistical information by the ECB [1998] OJ L318/​8���������������Art 338, 1 2679/​98/​EC Regulation on the functioning of the internal market in relation to the free movement of goods among the MS [1998] OJ L337/​8 (Strawberry Regulation)���������������������������������Art 34, 72–​74 718/​1999/​EC Council Regulation on a Community-​fleet capacity policy to promote inland waterway transport [1999] OJ L90/​1��������������Art 93, 35141/​ 2000/​EC Regulation on orphan medicinal products [2000] OJ L18/​1���������������Art 168, 18 44/​2001/EC Council Regulation on jurisdiction and the recognition and enforcement of judgments in civil and commercial matters [2001] OJ L12/​1 (Brussels I Regulation)������ Art 81, 2, 14, 15, 18, 28, 33, 41 45/​2001/​EC Regulation on the protection of individuals with regard to the processing of personal data by the Community institutions and bodies and on the free movement of such data [2001] OJ L8/​1. �������������������������Art 2, 17: Art 16, 4, 19–​21 82/​2001/​EC Council Regulation concerning the definition of the concept of ‘originating products’ and methods of administrative cooperation in trade between the customs territory of the Community and Ceuta and Melilla [2001] OJ L20/​1�������������������������������Art 28, 19 539/​2001/​EC Regulation listing the third countries whose nationals must be in possession of visas when crossing the external borders and those whose nationals are exempt from that

Table of Legislation requirement [2001] OJ L181/​1 (Visa List Regulation).����������������������������� Art 77, 6, 41–​44 1049/​2001/​EC Transparency Regulation [2001] OJ L145/​43 ����������������������������Art 15, 3, 7, 8, 10–​13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22: Art 16, 20: Art 108, 6, 75: Art 218, 18: Art 228, 6: Art 339, 2 1206/​2001/​EC Regulation laying down rules on the cooperation between the courts of the MS in the taking of evidence in civil and commercial matters [2001] OJ L174/​ 1 (Taking of Evidence Regulation)�����Art 81, 31 1338/​2001/​EC Council Regulation laying down measures necessary for the protection of the euro against counterfeiting [2001] OJ L181/​6�������Art 133, 3 1447/​2001/​EC Council Regulation amending Regulation 1260/​1999/​EC laying down general provisions on the Structural Funds [2001] OJ L198/​1 ���������������������������������������Art 349, 2 2157/​2001/​EC Council Regulation on the Statute for a European company (SE) [2001] OJ L294/​1�������������������������������Art 50, 9 2580/​2001/​EC Regulation on specific restrictive measures directed against certain persons and entities with a view to combating terrorism [2001] OJ L344/​70�����������������������������������������Art 75, 8 6/​2002/​EC Council Regulation on Community designs [2002] OJ L 3/​1 �����������������������������������������Art 118, 17 178/​2002/​EC Regulation laying down the general principles and requirements of food law, establishing the European Food Safety Authority and laying down procedures in matters of food safety [2002] OJ L31/​1�������������������������������Art 168, 4 332/​2002/​EC Council Regulation establishing a facility providing medium-​ term financial assistance for MS’ balances of payments [2002] OJ L53/​1��������������������� Art 122, 4: Art 143, 2, 3 1606/​2002/​EC Regulation on the application of international accounting standards [2002] OJ L243/​1 �������������Art 83, 22 2012/​2002/​EC Council Regulation establishing the European Union Solidarity Fund [2014] OJ L189/​143������������������� Art 175, 4: Art 222, 5 2371/​2002/​EC Council Regulation on the conservation and sustainable exploitation of fisheries resources under the Common Fisheries Policy [2002] OJ L358/​59���������������������������������������Art 38, 28

cliii

1/​2003/​EC Council Regulation on the implementation of the rules on competition laid down in Articles 81 and 82 of the Treaty [2003] OJ L1/​1 ����������Art 3, 7: Art 7, 7: Title VII Chap 1 Section 1 Intro, 2, 7: Art 101, 6, 28, 42, 71, 96, 114, 115, 116, 122, 125, 136, 138, 147, 148: Art 102, 92, 93: Art 103, 2, 8, 11, 15, 16, 18, 20, 21, 24, 26, 27, 29, 30–​40, 41–​45, 47, 49–​52, 55, 57: Art 104, 3: Art 261, 2: Art 288, 11: Art 337, 6: Art 339, 4 343/​2003/​EC Regulation establishing the criteria and mechanisms for determining the MS responsible for examining an asylum application lodged in one of the MS by a third-​country national [2003] OJ L50/​1 (Dublin II Regulation)��������������������������������� Art 78, 48, 52 782/​2003/​EC Regulation on the prohibition of organotin compounds on ships [2003] OJ L115/​1���������������������������������������Art 192, 14 859/​2003/​EC Council Regulation extending the provisions of Regulation 1408/​71/​ EEC and Regulation 574/​72/​EEC to nationals of third countries who are not already covered by those provisions solely on the ground of their nationality [2003] OJ L124/​1�����������������������������������������Art 48, 11 1228/​2003/​EC Regulation on conditions for access to the network for cross-​border exchanges in electricity [2003] OJ L176/​1�����������������������������������������Art 194, 9 1435/​2003/​EC Council Regulation on the Statute for a European Cooperative Society (SCE) [2003] OJ L207/​1���������Art 50, 9 1798/​2003/​EC Council Regulation on administrative cooperation in the field of value added tax (VAT) �����������������������Art 197, 1 1829/​2003/​EC Regulation on genetically modified food and feed [2003] OJ L268/​1���������������������������������������Art 192, 23 1830/​2003/​EC Regulation concerning the traceability and labelling of genetically modified organisms and the traceability of food and feed products produced from genetically modified organisms [2003] OJ L268/​24���������������������������������������Art 168, 4 2004/​2003/​EC Regulation on the regulations governing political parties at European level and the rules regarding their funding [2003] OJ L297/​1�������������������������������������Art 224, 3–​5 2201/​2003/​EC Council Regulation concerning jurisdiction and the

cliv

Table of Legislation

recognition and enforcement of judgments in matrimonial matters and in matters of parental responsibility (Brussels IIa Regulation) [2003] OJ L338/​1������������������Art 81, 14, 27, 29, 42, 43 2336/​2003/​EC Commission Regulation introducing certain detailed rules for applying Council Regulation 670/​ 2003/​EC laying down specific measures concerning the market in ethyl alcohol of agricultural origin [2003] OJ L346/​19�����������������������������������������Art 44, 2 139/​2004/​EC Council Regulation on the control of concentrations between undertakings [2004] L24/​1 (EU Merger Regulation) ��������������������������������������������Art 42, 4: Title VII Chap 1 Section 1 Intro, 7: Art 103, 2, 22, 55, 56, 57, 58, 60, 61, 62, 63, 64, 65: Art 261, 2: Art 352, 23 261/​2004/​EC Regulation establishing common rules on compensation and assistance to passengers in the event of denied boarding and of cancellation or long delay of flights [2004] OJ L46/​1 (Air Passenger Rights)����������������������������������Art 100, 31: Art 169, 20, 21 726/​2004/​EC Regulation laying down Community procedures for the authorization and supervision of medicinal products for human and veterinary use and establishing a European Medicines Agency [2004] OJ L136/​1 ��������������������������� Art 168, 3, 17, 18 772/​2004/​EC Commission Regulation on the application of Article 81(3) of the Treaty to categories of technology transfer agreements [2004] OJ L123/​11���������Art 345, 2 773/​2004/​EC Commission Regulation relating to the conduct of proceedings by the Commission pursuant to Articles 81 and 82 of the EC Treaty [2004] L123/​18 ���������������������������������Title VII Chap 1 Section 1 Intro, 2: Art 103, 25: Art 339, 2 794/​2004/​EC Regulation implementing Council Regulation 659/​1999/​EC laying down detailed rules for the application of Article 93 of the EC Treaty [2004] OJ L140/​1 (Implementing Regulation)�������������������������� Art 108, 4, 27, 28, 32, 40, 74, 87, 95, 97 802/​2004/​EC Commission Regulation implementing Council Regulation 139/​ 2004/​EC on the control of concentrations between undertakings [2004] OJ L133/​1���������������������������������������Art 103, 57

805/​2004/​EC Regulation creating a European Enforcement Order for uncontested claims [2004] OJ L143/​1 (EEO Regulation)����������������������� Art 81, 26, 42 847/​2004/​EC Regulation on the negotiation and implementation of air service agreements between MS and third countries [2004] OJ L157/​7������������������������� Art 2, 6: Art 351, 15 868/​2004/​EC Regulation concerning protection against subsidization and unfair pricing practices causing injury to Community air carriers in the supply of air services from countries not members of the European Community [2004] L162/​1 �������������������������������������������Art 100, 32 883/​2004/​EC Regulation on the coordination of social security systems [2004] OJ L166/​1����������������������������Art 21, 18, 40: Art 48, 5, 6, 10, 18, 20, 21, 25, 26, 27, 31: Art 56, 8, 54: Art 63, 32 2007/​2004/​EC Regulation establishing a European Agency for the Management of Operational Consequences at the External Borders of the MS of the European Union (‘Frontex Regulation’) [2004] OJ L349/​1 ����������������������������� Art 77, 9, 10, 37 2252/​2004/​EC Regulation on standards for security features and biometrics in passports and travel documents issued by MS [2004] OJ L385/​1 (Biometrics Regulation)����������������������������� Art 77, 9, 10, 35 1/​2005/​EC Council Regulation on the protection of animals during transport and related operations [2005] OJ L3/​1�����������������������������������������������Art 13, 4 111/​2005/​EC Council Regulation laying down rules for the monitoring of trade between the Community and third countries in drug precursors [2005] OJ L22/​1��������������������������������������������Art 197,1 648/​2005/​EC Regulation amending Council Regulation 2913/​92/​EEC establishing the Community Customs Code [2005] OJ L117/​13 �������������������������������������������Art 29, 15 920/​2005/​EC Council Regulation amending Regulation No 1 of 15 April 1958 determining the language to be used by the European Economic Community, and Regulation No 1 of 15 April 1958 determining the language to be used by the European Atomic Energy Community and introducing temporary derogation measures from those Regulations [2005] OJ L156/​3�����������������������������������������Art 342, 5

Table of Legislation 1236/​2005/​EC Council Regulation concerning trade in certain goods which could be used for capital punishment, torture or other cruel, inhuman or degrading treatment or punishment [2005] OJ L200/​1���������������������������Art 207, 24 510/​2006/​EC Council Regulation on the protection of geographical indications and designations of origin for agricultural products and foodstuffs [2006] OJ L93/​12��������������������������������������������������Art 43, 18: Art 167, 4 561/​2006/​EC Regulation harmonizing certain social rules for road transport [2006] OJ L102/​1. ��������������������� Art 91, 40, 42 562/​2006/EC Regulation establishing a Community Code on the rules governing the movement of persons across borders (Schengen Borders Code) [2006] OJ L105/​1 (SBC) ����������������������������� Art 26, 14: Art 77, 16 635/​2006/​EC Commission Regulation repealing Regulation 1251/​70/​EEC on the right of workers to remain in the territory of a MS after having been employed in that State [2006] OJ L112/​9 �������������Art 45, 76 764/​2006/​EC Council Regulation on the conclusion of the Fisheries Partnership Agreement between the European Community and the Kingdom of Morocco [2006] OJ L141/​1���������������Art 41, 71 1013/​2006/​EC Regulation on shipments of waste [2006] OJ L190/​1 �����������������Art 207, 24 1082/​2006/​EC Regulation on a European grouping of territorial cooperation (EGTC) [2006] OJ L210/​19�������������Art 175, 6 1184/​2006/​EC Council Regulation applying certain rules of competition to the production of, and trade in, agricultural products [2006] OJ L 214/​7����������������Art 42, 4 1367/​2006/​EC Regulation on the application of the provisions of the Aarhus Convention on Access to Information, Public Participation in Decision-​making and Access to Justice in Environmental Matters to Community institutions and bodies [2006] OJ L264/​13 ������� Art 15, 8: Title XX Intro, 5: Art 191, 22, 24 1692/​2006/​EC Regulation establishing the second Marco Polo programme for the granting of Community financial assistance to improve the environmental performance of the freight transport system (Marco Polo II), [2006] OJ L328/​1 �������������������������������������������Art 107, 43

clv

1791/​2006/​EC Council Regulation amending Regulation 1108/​70/​EEC [2006] OJ L363/​1���������������������������Art 107, 71 1801/​2006/​EC Council Regulation on the conclusion of the Fisheries Partnership Agreement between the European Community and the Islamic Republic of Mauritania [2006] OJ L343/​1�����������Art 41, 71 1896/​2006/​EC Regulation creating a European Order for Payment procedure [2006] OJ L399/​1 (Order for Payment Regulation)��������������������������������� Art 81, 26, 34 1905/​2006/​EC Regulation establishing a financing instrument for development cooperation, the overall purpose of which is to contribute to the eradication of poverty but which contains an article concerning asylum and migration [2006] OJ L399/​1�����������������������������������������Art 78, 59 1907/​2006/​EC Regulation concerning the Registration, Evaluation, Authorisation and Restriction of Chemicals (REACH), establishing a European Chemicals Agency [2006] OJ L396/​1 (REACH Regulation)������������������������ Art 192, 18, 19, 20: Art 263, 45 1920/​2006/​EC Regulation on the European Monitoring Centre for Drugs and Drug Addiction [2006] 376/​1 (EMCDDA)Art 83, 17 1927/​2006/​EC Regulation on establishing the European Globalisation Adjustment Fund [2006] OJ L406/​1���������������������Art 175, 5 1931/​2006/​EC Regulation laying down rules on local border traffic at the external land borders of the MS and amending the provisions of the Schengen Convention [2006] OJ L405/​1�����������������������������Art 77, 36 1967/​2006/​EC Council Regulation concerning management measures for the sustainable exploitation of fishery resources in the Mediterranean Sea [2006] OJ L409/​11���������������������������������������Art 41, 57 1986/​2006/​EC Regulation regarding access to the Second Generation Schengen Information System (SIS II) by the services in the MS responsible for issuing vehicle registration certificates[2006] OJ L381/​1�������������������������������������������Art 87, 5 1987/​2006/​EC Regulation on the establishment, operation and use of the second generation Schengen Information System (SISII) [2006] OJ L381/​4 ����������Art 77, 35: Art 87, 5, 8, 17 1998/​2006/​EC Commission Regulation on the application of Articles 87 and 88 of the

clvi

Table of Legislation

Treaty to de minimis aid [2006] L379/​5 (De Minimis Regulation 2006)����������Art 93, 20, 21, 22: Art 107, 216: Art 108, 24, 129 861/​2007/​EC Regulation establishes a European Small Claims Procedure establishing a summary procedure in disputes where the value of the dispute is below a certain threshold [2007] OJ L199/​1 (Small Claims Regulation), ������������������������������� Art 81, 26, 34 864/​2007/​EC Regulation on the law applicable to non-​contractual obligations [2007] OJ L199/​40 (Rome II Regulation) ��������������������������� Art 81, 14, 17, 29 1370/​2007/​EC Regulation on public passenger transport services by rail and by road [2007] OJ L315/​1 (Transport PSO Regulation) ���������������������� Art 14, 19: Art 93, 3, 9, 12, 13–​19, 22, 30, 31, 33, 41, 42: Art 106, 66: Art 107, 104, 109, 139: Art 108, 23, 218: Art 109, 5 1371/​2007/​EC Regulation on rail passengers’ rights and obligations [2007] OJ L315/​14����������������������������������� Art 91, 4, 63 1393/​2007/​EC Regulation on the service in the MS of judicial and extrajudicial documents in civil or commercial matters (service of documents) [2007] OJ 324/​79 (Service of Documents Regulation)��������������������������������� Art 81, 14, 30 1528/​2007/​EC Council Regulation applying the arrangements for products originating in certain states which are part of the African, Caribbean and Pacific (ACP) Group of States provided for in agreements establishing, or leading to the establishment of, Economic Partnership Agreements [2007] OJ L348 �������������Art 28, 27 72/​2008/​EC Council Regulation setting up the ENIAC Joint Undertaking [2008] OJ L30/​21����������������������������������������� Art 187, 2 216/​2008/​EC Regulation on common rules in the field of civil aviation and establishing a European Aviation Safety Agency [2008] OJ L79/​1�������������������Art 53, 11 294/​2008/​EC Regulation establishing the European Institute of Innovation and Technology [2008] OJ L97/​1������������������������� Art 173, 9: Art 180, 4 530/​2008/​EC Commission Regulation establishing emergency measures as regards purse seiners fishing for bluefin tuna in the Atlantic Ocean, east of longitude 45°W, and in the Mediterranean Sea [2008] OJ L155/​9Art 41, 56

593/​2008/​EC Regulation on the law applicable to contractual obligations (Rome I Regulation) [2008] OJ L177/​6������������������������������Art 78, 8: Art 81, 11, 14, 29: Art 272, 13 764/​2008/​EC Regulation laying down procedures relating to the application of certain national technical rules to products lawfully marketed in another MS [2008] OJ L218/​21 (Mutual Recognition Regulation)������������� Art 34, 69, 71: Art 114, 12 765/​2008/​EC Regulation setting out the requirements for accreditation and market surveillance relating to the marketing of products [2008] OJ L218/​30�����������Art 114, 53 767/​2008/​EC Regulation concerning the VIS and the exchange of data between MS on short-​stay visas (VIS Regulation) [2008] OJ L218/​60����������������Art 74, 2: Art 77, 41, 42: Art 87, 9–​11 1005/​2008/​EC Council Regulation establishing a Community system to prevent, deter, and eliminate illegal, unreported, and unregulated fishing [2008] OJ L286/​1����� Art 38, 21: Art 41, 77, 78 1006/​2008/​EC Council Regulation concerning authorisations for fishing activities of Community fishing vessels outside Community waters and the access of third country vessels to Community waters [2008] OJ L286/​33�����������������Art 41, 76 1008/​2008/​EC Regulation on common rules for the operation of air services in the Community [2008] OJ L293/​3 (Air Services Regulation)�������� Art 14, 19: Art 59, 12: Art 93, 3: Art 100, 29: Art 106, 72, 73, 74, 75, 76, 78 1100/​2008/​EC Regulation on the elimination of controls performed at the frontiers of Member States in the field of road and inland waterway transport [2008] OJ L304/​63���������������������������Art 91, 26 1272/​2008/​EC Regulation on classification, labelling, and packaging of substances and mixtures [2008] OJ L353/​1. �����������Art 192, 20 1337/​2008/​EC Regulation establishing a facility for rapid response to soaring food prices in developing countries [2008] OJ L354/​62���������������������������������������Art 209, 6 1339/​2008/​EC Regulation establishing a European Training Foundation (recast) [2008] OJ L354/​82���������������������������Art 341, 4 4/​2009/​EC Regulation on jurisdiction, applicable law, recognition and enforcement of decisions, and cooperation in matters relating to maintenance

Table of Legislation obligations [2009] OJ L7/​1 (Maintenance Regulation)������Art 78, 8: Art 81, 11, 27, 28, 29 81/​2009/​EC Regulation amending Regulation 562/​2006/​EC as regards the use of the Visa Information System (VIS) under the Schengen Borders Code [2009] OJ L35/​56�������������������������������������������Art 87, 9 116/​2009/​EC Council Regulation on the export of cultural goods [2009] OJ L39/​1 ��������������Art 6, 2: Art 36, 27: Art 167, 5: Art 207, 24 169/​2009/​EC Council Regulation applying rules of competition to transport by rail, road and inland waterway [2009] OJ L61/​1�����������������������������������������Art 103, 17 207/​2009/​EC Council Regulation on the [European Union] trademark [2009] OJ L78/​1 �����Art 36, 32: Art 118, 17: Art 263, 45 223/​2009/​EC Regulation on European statistics [2009] OJ L87/​164 �������������Art 338, 2 246/​2009/​EC Council Regulation on the application of Article 81(3) of the Treaty to certain categories of agreements, decisions and concerted practices between liner shipping ompanies (consortia) [2009] OJ L79/​1�����������������������������Art 100, 12 391/​2009/​EC Regulation on common rules and standards for ship inspection and survey organisations [2009] OJ L131/​11���������������������������������������Art 261, 2 428/​2009/​EC Council Regulation setting up a Community regime for the control of exports, transfer, brokering, and transit of dual-​use items [2009] OJ L134/​1 (Dual-​ use Regulation) ������� Art 207, 24, 49: Art 215, 6 444/​2009/​EC Regulation amending Council Regulation (EC) No 2252/​ 2004 on standards for security features and biometrics in passports and travel documents issued by MS [2009] OJ L142/​1 ���������������������������������������������Art 77, 35 470/​2009/​EC Regulation laying down Community procedures for the establishment of residue limits of pharmacologically active substances in foodstuffs of animal origin [2009] OJ L152/​11. �������������������������������������Art 168, 3 487/​2009/​EC Council Regulation on the application of Article 81(3) of the Treaty to certain categories of agreements and concerted practices in the air transport sector [2009] OJ L148/​1 �������������������������������������������Art 100, 13 662/​2009/​EC Regulation establishing a procedure for the negotiation and conclusion of agreements between MS and third countries on particular

clvii

matters concerning the law applicable to contractual and non-​contractual obligations [2009] OJ L200/​25 ��������������������������� Art 2, 6: Art 351, 15 713/​2009/​EC Regulation establishing an Agency for the Cooperation of Energy [2009] OJ L211/​1�����������������������������Art 194, 9 714/​2009/​EC Regulation on conditions for access to the network for cross-​border exchanges in electricity [2009] OJ L211/​15��������������������� Art 59, 10: Art 194, 9 715/​2009/​EC Regulation on conditions for access to the natural gas transmission networks [2009] OJ L211/​36 ������������������������������������������Art 59, 10: Art 194, 9 810/​2009/​EC Regulation establishing a Community Code on Visas (Schengen Visa Code) [2009] OJ L243/​1 ������������Art 77, 40, 41, 43, 44: Art 87, 9 906/​2009/​EC Commission Regulation on the application of Article 81(3) of the Treaty to certain categories of agreements, decisions and concerted practices between liner shipping companies [2009] OJ L256/​31�������������������������������������Art 100, 12 924/​2009/​EC Regulation on cross-​border payments in the Community [2009] OJ L266/​11���������������������������������������������Art 65 987/​2009/​EC Regulation laying down the procedure for implementing Regulation 883/​2004/​EC on the coordination of social security systems [2009] OJ L284/​1������������������������������� Art 48, 5, 10, 31 1005/​2009/​EC Regulation on substances that deplete the ozone layer [2009] OJ L286/​1���������������������������������������Art 192, 29 1007/​2009/​EC Regulation on the trade of seal products [2009] L286/​36 ��� Art 34, 59: Art 192, 27: Art 207, 24 1071/​2009/​EC Regulation stablishing common rules concerning the conditions to be complied with to pursue the occupation of road transport operator [2009] OJ L300/​51���������������������������Art 91, 38 1072/​2009/​EC Regulation on common rules for access to the international road haulage market [2009] OJ L300/​72 ��������� Art 91, 35, 36 1073/​2009/​EC Regulation on common rules for access to the international market for coach and bus services [2009] OJ L300/​88���������������������������������������Art 91, 58 1099/​2009/​EC Council Regulation of 24 September 2009 on the protection of animals at the time of killing [2009] OJ L303/​1�������������������������������������������Art 13, 4

clviii

Table of Legislation

1107/​2009/EC Regulation concerning the placing of plant protection products on the market [2009] OJ L309/​1 ���������Art 192, 20 1108/​2009/​EC Regulation amending Regulation 216/​2008/​EC in the field of aerodromes, air traffic management and air navigation services [2009] OJ L309/​51���������������������������������������Art 53, 11 1186/​2009/​EC Council Regulation setting up a Community system of reliefs from customs duty [2009] OJ L324/​23 �������Art 28, 8 1224/​2009/​EC Council Regulation establishing a Community control system for ensuring compliance with the rules of the common fisheries policy [2009] OJ L 343/​1 ��������������������������������� Art 41, 60, 92 265/​2010/​EU Regulation amending Articles 18, 21, and 25 of the Schengen Convention [2010] OJ L85/​1 ����� Art 77, 45, 46 330/​2010/​EU Commission Regulation on the application of Article 101(3) of the Treaty on the Functioning of the European Union to categories of vertical agreements and concerted practices [2010] OJ L 102/​1 (VABER). ��������������Art 101, 64, 65, 66, 68, 126, 127: Art 103, 12, 13 407/​2010/​EU Council Regulation establishing a European financial stabilisation mechanism [2010] OJ L118/​1������������������� Art 122, 4, 7: Art 125, 3 439/​2010/​EU Regulation establishing a European Asylum Support Office (the EASO Regulation) [2010] OJ L132/​11���������������������������������������Art 78, 62 468/​2010/​EU Commission Regulation establishing the EU list of vessels engaged in illegal, unreported and unregulated fishing [2010] OJ L131/​22 ���������������Art 41, 79 737/​2010/​EU Commission Regulation laying down detailed rules for the implementation of Regulation 1007/​ 2009/​EC of the European Parliament and of the Council on trade in seal products [2010] OJ L216/​1���������������������������Art 207, 24 913/​2010/​EU Regulation concerning a European rail network for competitive freight [2010] OJ L276/​22�����������������Art 91, 63 973/​2010/​EU Council Regulation temporarily suspending the autonomous Common Customs Tariff duties on imports of certain industrial products into the autonomous regions of the Azores and Madeira [2010] OJ L285/​4 ���������������Art 28, 18 994/​2010/​EU Regulation concerning measures to safeguard security of gas

supply [2010] OJ L295/​1 (Gas Security Regulation)���������������������������������������Art 194, 4 1080/​2010/​EU, Euratom Regulation amending the Staff Regulations of Officials of the European Communities and the Conditions of Employment of Other Servants of those Communities [2010] OJ L311/​1���������������������������Art 221, 10 1092/​2010/​EU Regulation on European Union macro-​prudential oversight of the financial system and establishing a European Systemic Risk Board [2010] OJ L331/​1�����������������������������������������Art 134, 5 1094/​2010/​EU Regulation establishing a European Supervisory Authority (European Insurance and Occupational Pensions Authority) [2010] OJ 2010 L 331/​48�����������������������������������������Art 114, 33 1096/​2010/​EU Council Regulation conferring specific tasks upon the European Central Bank concerning the functioning of the European Systemic Risk Board [2010] OJ L331/​162�����Art 127, 13 1177/​2010/​EU Regulation concerning the rights of passengers when travelling by sea and inland waterway [2010] OJ L334/​1��������������������� Art 91, 64: Art 100, 24 1210/​2010/​EU Regulation concerning authentication of euro coins and handling of euro coins unfit for circulation [2010] OJ L339/​1�����������������������������������������Art 133, 3 1231/​2010/​EU Regulation extending Regulation 883/​2004/​EC and Regulation 987/​2009/​EC to nationals of third countries who are not already covered by these regulations solely on the ground of their nationality [2010] OJ L344/​1������Art 48, 11 1232/​2010/​EU Regulation concerning EU financial contributions to the International Fund for Ireland (2007 to 2010) [2010] OJ L346/​1�������������Art 352, 25 1257/​2010/​EU Council Regulation extending the temporary derogation measures from Regulation No 1 of 15 April 1958 determining the languages to be used by the European Economic Community and Regulation No 1 of 15 April 1958 determining the languages to be used by the European Atomic Energy Community introduced by Regulation (EC) No 920/​2005 [2010] OJ L343/​5�����������������������������������������Art 342, 5 1259/​2010/​EU Regulation implementing enhanced cooperation in the area of the law applicable to divorce and legal

Table of Legislation separation (Rome III Regulation) [2010] OJ L189/​12��������������������� Art 81, 10, 14, 29, 38 181/​2011/​EU Regulation concerning the rights of passengers in bus and coach transport [2011] OJ L55/​1������������� Art 91, 4, 60 182/​2011/​EU Regulation laying down the rules and general principles concerning mechanisms for control by MS of the Commission’s exercise of implementing powers [2011] OJ L55/​13��������������������� Art 291, 5, 6, 9, 10–​20 211/​2011/​EU Regulation on the citizens’ initiative [2011] OJ L65/​1�������������������Art 24, 2 270/​2011/​EU Council Regulation concerning restrictive measures directed against certain persons, entities, and bodies in view of the situation in Egypt [2011] OJ L74/​4�����������������������������Art 215, 13 492/​2011/​EU Regulation on freedom of movement for workers within the Union [2011] OJ L141/​1 ����������������������������Art 45, 40, 64, 88: Art 46, 4, 5, 7 513/​2011/​EU Regulation amending Regulation 1060/​2009/​EC on credit rating agencies [2011] OJ L145/​30����������������Art 261, 2 692/​2011/​EU Regulation concerning European statistics on tourism [2011] OJ L192/​17���������������������������������������Art 195, 2 1077/​2011/​EU Regulation establishing a European Agency for the operational management of large-​scale IT systems in the area of freedom, security and justice [2011] OJ L286/​1������� Art 74, 1: Art 87, 15, 17 1169/​2011/​EU Regulation on the provision of food information to consumers [2011] OJ L304/​18��������������������� Art 41, 29: Art 168, 4 1173/​2011/​EU Regulation on the effective enforcement of budgetary surveillance in the euro area [2011] OJ L306/​1������������ Art 121, 12, 13, 15: Art 126, 12: Art 136, 3: Art 261, 2 1174/​2011/​EU Regulation on enforcement measures to correct excessive macroeconomic imbalances in the euro area [2011] OJ L306/​8���������������������������Art 121 1175/​2011/​EU Regulation on the strengthening of the surveillance of budgetary positions and the surveillance and coordination of economic policies [2011] OJ L306/​12�������������������������������������������Art 121 1176/​2011/​EU Regulation on the prevention and correction of macroeconomic imbalances [2011] OJ L306/​25����������������������� Art 121, 7, 8, 10, 15

clix

1177/​2011/​EU Council Regulation amending Regulation 1467/​97/​EC on speeding up and clarifying the implementation of the excessive deficit procedure [2011] OJ L306/​33 �����������������������������������������������Art 121 1214/​2011/​EU Regulation on the professional cross-​border transport of euro cash by road between euro-​area MS [2011] OJ L316/​1�����������������������������Art 133, 3 1386/​2011/​EU Council Regulation temporarily suspending autonomous Common Customs Tariff duties on imports of certain industrial products into the Canary Islands [2011] OJ L345/​1�������� Art 28, 19 258/​2012/​EU Regulation implementing Article 10 of the United Nations’ Protocol against the illicit manufacturing of and trafficking in firearms, their parts and components and ammunition, supplementing the United Nations Convention against Transnational Organised Crime (UN Firearms Protocol), and establishing export authorization, and import and transit measures for firearms, their parts and components and ammunition [2012] OJ L94/​1���������Art 207, 25 360/​2012/​EU Commission Regulation on the application of Articles 107 and 108 of the TFEU to de minimis aid granted to undertakings providing services of general economic interest [2012] OJ L114/​8 (SGEI de minimis Regulation)������ Art 93, 10, 12, 20–​22: Art 106, 65, 71: Art 107, 216: Art 108, 24, 219 538/​2012/​EU Regulation on the marketing and use of biocidal products [2012] OJ L167/​1���������������������������������������Art 192, 20 530/​2012/​EU Regulation on the accelerated phasing-​in of double-​hull, or equivalent design requirements for single-​hull oil tankers [2012] OJ L172/​3�����������Art 192, 14 531/​2012/​EU Regulation on roaming on public mobile communications networks within the Union [2012] OJ L172/​10����� Art 59, 9 648/​2012/​EU Regulation on OTC derivatives, central counterparties and trade repositories [2012] OJ L201/​1�������������������������������� Art 261, 2 649/​2012/​EU Regulation concerning the export and import of hazardous chemicals [2012] OJ L201/​60�������������������������Art 207, 24 650/​2012/​EU Regulation on jurisdiction, applicable law, recognition and enforcement of decisions, and acceptance and enforcement of authentic instruments

clx

Table of Legislation

in matters of succession and on the creation of a European Certificate of Succession (Successions Regulation)����������Art 81, 11, 23, 27, 28, 29, 38 741/​2012/​EU, Euratom Regulation amending the Protocol on the Statute of the Court of Justice of the European Union and Annex I thereto [2012] OJ L228/​1����������������������� Art 257, 6: Art 281, 9 966/​2012/​EU, Euratom Regulation on the financial rules applicable to the general budget of the Union [2012] OJ L298/​1 (Financial Regulation)��������Art 213, 2: Art 214, 6: Art 218, 2: Art 260, 17: Art 287, 1: Pt VI Title II Intro, 3: Art 310, 7, 8: Art 314, 7: Art 316, 2: Art 317, 1–​7: Art 322, 1, 2, 4–​6: Art 325 9 978/​2012/​EU Regulation applying a scheme of generalised tariff preferences [2012] OJ L303/​1�������������������������������������������Art 32, 5 979/​2012/​EU, Euratom Regulation relating to temporary Judges of the European Union Civil Service Tribunal [2012] OJ L303/​83���������������������������������������Art 257, 8 1024/​2012/​EU Regulation on administrative cooperation through the Internal Market Information System (IMI Regulation) [2013] OJ L354/​132������������Art 53, 15: Art 56, 49: Art 197, 1 1025/​2012/​EU Regulation on European standardisation [2012] OJ L316/​12�������Art 114 1026/​2012/​EU Regulation on certain measures for the purpose of the conservation of fish stocks in relation to countries allowing non-​sustainable fishing [2012] OJ L316/​34 ��������������Art 38, 21: Art 41, 80 1151/​2012/​EU Regulation on quality schemes for agricultural products and foodstuffs [2012] OJ L343/​1�������������Art 43, 18 1215/​2012/​EU Regulation on jurisdiction and recognition and enforcement of judgments in civil and commercial matters [2012] OJ L351/​1 (Brussels I recast Regulation)�������������������������� Art 81, 13, 15, 18, 23, 26, 28, 41: Art 101, 29 1219/​2012/​EU Regulation establishing transitional arrangements for bilateral investment agreements between MS and third countries [2012] OJ L351/​40 (Grandfathering Regulation)����������������Art 2, 6: Art 207, 59: Art 351, 9, 16 1257/​2012/​EU Regulation implementing enhanced cooperation in the area of the creation of unitary patent protection [2012] OJ L361/​1��������������� Art 118, 19, 20, 21

1260/​2012/​EU Council Regulation implementing enhanced cooperation in the area of the creation of unitary patent protection with regard to the applicable translation arrangements [2012] OJ L 361/​89 �����������������������������������Art 118, 19 1268/​2012/​EU Commission Delegated Regulation on the rules of application of Regulation 966/​2012/​EU, Euratom of the EP and of the Council on the financial rules applicable to the general budget of the Union [2012] OJ L362/​1�������������Art 322, 2 55/​2013/​EU Council Regulation concerning the extension of the scope of Regulation 1214/​2011/​EU of the EP and of the Council on the professional cross-​border transport of euro cash by road between euro area MS [2013] OJ L21/​1�������Art 352, 25 99/​2013/​EU Regulation on the European statistical programme 2013–​17 [2013] OJ L39/​12�����������������������������������������Art 338, 3 216/​2013/​EU Council Regulation on the electronic publication of the Official Journal of the EU [2013] OJ L69/​1 ���������������������������������������Art 352, 25 228/​2013/​EU Regulation laying down specific measures for agriculture in the outermost regions of the Union [2013] OJ L 78/​23 ��������������������������������������Art 38, 26: Art 41, 6: Art 42, 43 229/​2013/​EU Regulation laying down specific measures for agriculture in favour of the smaller Aegean islands and repealing Council Regulation 1405/​2006/​EC [2013] OJ L 78/​41����������� Art 38, 26: Art 42, 43 325/​2013/​EU Council Regulation amending Regulation 36/​2012/​EU concerning restrictive measures in view of the situation in Syria [2013] OJ L102/​1 ����������������� Art 215, 13 347/​2013/​EU Regulation on guidelines for trans-​European energy infrastructure [2013] OJ L115/​39 ���������������������������Art 171, 3 472/​2013/​EU Regulation on the strengthening of economic and budgetary surveillance of MS in the euro area experiencing or threatened with serious difficulties with respect to their financial stability [2013] OJ L140/​1��������������������Art 121, 15: Art 136, 4 473/​2013/​EU Regulation on common provisions for monitoring and assessing draft budgetary plans and ensuring the correction of excessive deficit of the MS in the euro area [2013] OJ L140/​11 �������������������� Art 121, 11, 14: Art 126, 13–​15: Art 136, 4: Art 137, 6

Table of Legislation 524/​2013/​EU Regulation on online dispute resolution for consumer disputes [2013] OJ L165/​1 ��������������������������������� Art 81, 15, 36 603/​2013/​EU Regulation on the establishment of Eurodac for the comparison of fingerprints for the effective application of Regulation 604/​2013 (Eurodac Regulation) [2013] OJ L180/​1 ���������������������������������������������Art 78, 53 604/​2013/​EU Regulation establishing the criteria and mechanisms for determining the MS responsible for examining an application for international protection lodged in one of the MS by a third-​ country national or a stateless person (Dublin III Regulation) [2013] OJ L180/​31 ������������������������ Art 78, 22, 29, 48, 50, 51, 52, 53, 54, 61 610/​2013/​EU Regulation amends Articles 18, 21, and 22 of the Schengen Convention [2013] OJ L182/​1 ���������Art 77, 45 733/​2013/​EU Regulation amending Regulation 994/​98/​EC on the application of Articles [107 and 108 TFEU] to certain categories of horizontal State aid [2013] OJ L204/​11 (Enabling Regulation)������������������������������Art 107, 14: Art 108, 219: Art 109, 4 734/​2013/​EU Regulation amending Regulation 659/​1999/​EC laying down detailed rules for the application of Article [108 TFEU] [2013] OJ L204/​15 ����������������������� Art 107, 14: Art 108, 3 883/​2013/​EU Regulation concerning investigations conducted by the European Anti-​Fraud Office (OLAF) [2013] OJ L248/​1 �������������������������������Art 325, 11, 12–​15 952/​2013/​EU Regulation laying down the rules for administering the EU Customs Union [2013] OJ L 269/​1 (Union Customs Code (UCC))�������� Art 28, 16, 17, 19, 20, 24, 27, 28: Art 29, 2, 3, 6, 10, 14, 15: Title II Chap 1 Intro, 2: Art 33, 3, 4, 6–​11, 12 1023/​2013/​EU, Euratom Regulation being the last amendment to Regulation 31 [2013] OJ L287/​15�������������������������������Art 336 1024/​2013/​EU Council Regulation conferring specific tasks on the ECB concerning policies relating to the prudential supervision of credit institutions [2013] OJ L 287/​63 ������������������� Art 107, 166: Art 127, 11 1052/​2013/​EU Regulation establishing the European Border Surveillance System [2013] OJ L295/​11 (Eurosur Regulation) ���������������������������������������Art 77, 37

clxi

1053/​2013/​EU Regulation establishing an evaluation and monitoring mechanism to verify the application of the Schengen acquis [2013] OJ L295/​27 (Schengen Evaluation Regulation). �����������������������Art 70, 2 1260/​2013/​EU Regulation on European demographic statistics [2013] OJ L330/​39���������������������������������������Art 159, 2 1285/​2013/​EU Regulation on the implementation and exploitation of European satellite navigation systems [2013] OJ L347/​1�����������������������������Art 189, 2 1288/​2013/​EU Regulation establishing ‘Erasmus+’: the Union programme for education, training, youth and sport [2013] OJ L347/​50������������������� Art 47, 1: Title XII Intro, 2: Art 166, 4 1290/​2013/​EU Regulation laying down the rules for participation and dissemination in Horizon 2020–​the Framework Programme for Research and Innovation (2014–​20) [2013] OJ L347/​81 ���������Art 183, 1 1291/​2013/​EU Regulation establishing Horizon 2020–​the Framework Programme for Research and Innovation (2014–​20) [2013] OJ L347/​104������Art 180, 4: Art 182, 1: Art 185, 2 1295/​2013/​EU Regulation establishing the Creative Europe Programme (2014–​20) [2013] OJ L347/​221�������������������������Art 167, 8 1296/​2013/​EU Regulation on a Programme for Employment and Social Innovation [2013] OJ L 347/​238�������������������������Art 149, 2 1299/​2013/​EU Regulation on specific provisions for the support from the European Regional Development Fund to the European territorial cooperation goal [2013] OJ L347/​259�������������������������Art 178, 4 1301/​2013/​EU Regulation on the European Regional Development Fund and on specific provisions concerning the Investment for growth and jobs goal [2013] OJ L347/​289���������������������Art 178, 2, 3 1302/​2013/​EU Regulation amending Regulation 1082/​2006/​EC on a European grouping of territorial cooperation (EGTC) as regards the clarification, simplification and improvement of the establishment and functioning of such groupings [2013] OJ L347/​303���������Art 175, 6 1303/​2013/​EU Regulation laying down common provisions on the European Regional Development Fund, the European Social Fund, the Cohesion Fund, the European Agricultural Fund for Rural Development, and the European

clxii

Table of Legislation

Maritime and Fisheries Fund and laying down general provisions on the European Regional Development Fund, the European Social Fund, the Cohesion Fund, and the European Maritime and Fisheries Fund [2013] OJ L347/​320 (Common Provisions Regulation)���������������������������� Art 41, 4, 16, 19: Art 164, 3: Art 177, 1, 3 1304/​2013/​EU Regulation on the European Social Fund [2013] OJ L347/​470 ������������������� Art 163, 2: Art 164, 2, 3 1305/​2013/​EU Regulation on support for rural development by the European Agricultural Fund for Rural Development (EAFRD) [2013] OJ L347/​487������ Art 41, 4, 6, 16, 17, 18: Art 42, 41, 43, 44 1306/​2013/​EU Regulation on the financing, management, and monitoring of the Common Agricultural Policy [2013] OJ L347/​549�������������������������� Art 41, 4, 10, 16, 41, 42, 43, 44, 46, 47 1307/​2013/​EU Regulation establishing rules for direct payments to farmers under support schemes within the framework of the Common Agricultural Policy [2013] OJ L347/​608���������������������� Art 38, 8: Art 41, 4, 6, 8, 9, 11, 12, 14, 15, 16: Art 42, 43 1308/​2013/​EU Regulation establishing a common organization of the markets in agricultural products [2013] OJ L347 671 (CMO Regulation) ������������������ Art 41, 4, 5, 21, 23, 24, 25, 27, 28, 29, 30, 31, 32, 36, 37, 40: Art 42, 4, 15, 17, 21, 23, 27, 28, 30, 36, 37, 41, 43, 45: Art 43, 10: Art 44, 3 1309/​2013/​EU Regulation on the European Globalisation Adjustment Fund (2014–​ 2020) [2013] OJ L347/​855���������������Art 175, 5 1311/​2013/​EU, Euratom Council Regulation laying down the Multiannual Financial Framework for the years 2014–​20 [2013] OJ L347/​884������������Art 41, 7: Art 212, 6: Art 312, 4, 5, 6 1315/​2013/​EU Regulation on Union guidelines for the development of the trans-​European transport network [2013] OJ L348/​1�����������������������������������������Art 171, 3 1316/​2013/​EU Regulation establishing the Connecting Europe Facility [2013] OJ L348/​129�������������������������������������Art 170, 3 1332/​2013/​EU Council Regulation amending Regulation 36/​2012/​EU concerning restrictive measures in view of the situation in Syria [2013] OJ L335/​3���������������������������������������Art 215, 13

1370/​2013/​EU Council Regulation determining measures on fixing certain aids and refunds related to the common organisation of the markets in agricultural products [2013] OJ L 346/​12 ������������������� Art 41, 25: Art 43, 15 1379/​2013/​EU Regulation on the common organisation of the markets in fishery and aquaculture products [2013] OJ L354/​1 ��������������������� Art 41, 83, 84: Art 42, 41 1380/​2013/​EU Regulation on the Common Fisheries Policy [2013] OJ L354/​22 �������������� Art 2, 6: Art 11, 5: Art 38, 8, 9, 28, 29: Art 39, 5: Art 41, 50, 51, 52, 53, 54, 55, 56, 60, 61, 62, 63, 64, 65, 68, 69, 81, 82, 83, 85, 87, 88: Art 42, 6 1407/​2013/​EU Commission Regulation on the application of Articles 107 and 108 of the Treaty on the Functioning of the European Union to de minimis aid (general de minimis) [2013] OJ L352/​1 ������������� Art 107, 91, 216: Art 108, 219 165/​2014/​EU Regulation on tachographs in road transport [2014] OJ L60/​1���������Art 91, 43 230/​2014/​EU Regulation establishing an instrument contributing to stability and peace [2014] OJ L77/​1 ���������������������Art 212, 8 231/​2014/​EU Regulation establishing an Instrument for Pre-​accession Assistance [2014] OJ L77/​11 (IPA II)��������������������� Art 209, 10: Art 212, 5, 7 232/​2014/​EU Regulation establishing a European Neighbourhood Instrument [2014] OJ L77/​27 (ENI)������������������Art 209, 3, 6, 8: Art 212, 7 233/​2014/​EU Regulation establishing a financing instrument for development cooperation for the period 2014–​2020 [2014] OJ L77/​44 (DCI Regulation)�������������������� Art 208, 2: Art 209, 3, 5–​7: Art 212, 7 234/​2014/​EU Regulation establishing a Partnership Instrument for cooperation with third countries [2014] OJ L77/​77 (PI Regulation) ���������������������������������Art 212, 8 235/​2014/​EU Regulation establishing a financing instrument for democracy and human rights worldwide [2014] OJ L77/​85 (EIDHR Regulation)�������������Art 212, 8 236/​14/​EU Regulation laying down common rules and procedures for the implementation of the Union’s instruments for financing external action [2014] OJ L77/​95�����������������������������Art 212, 5 283/​2014/​EU Regulation on guidelines for trans-​European networks in the area of

Table of Legislation telecommunications infrastructure [2014] OJ L86/​14 ���������������������������������������Art 171, 3 375/​2014/​EU Regulation establishing the European Voluntary Humanitarian Aid Corps (‘EU Aid Volunteers initiative’) [2014] OJ L122/​1����������� Art 165, 7: Art 214, 8 377/​2014/​EU Regulation establishing the Copernicus Programme [2014] OJ L122/​44���������������������������������������Art 189, 2 390/​2014/​EU Council Regulation establishing the ‘Europe for Citizens’ programme for the period 2014–​2020 [2014] OJ L115/​3���������������������������Art 352, 25 468/​2014/​EU Regulation of the ECB establishing the framework for cooperation within the Single Supervisory Mechanism between the ECB and national competent authorities and with national designated authorities (SSM Framework Regulation) [2014] OJ L141/​1���������������������������������������Art 127, 12 508/​2014/​EU Regulation on the European Maritime and Fisheries Fund [2014] OJ L149/​1���������������������������������� Art 41, 85, 86: Art 42, 6, 41, 50, 51, 52 514/​2014/​EU Regulation laying down general provisions on the Asylum, Migration and Integration Fund and on the instrument for financial support for police cooperation, preventing and combating crime, and crisis management [2014] OJ L150/​112�������������������������������Art 79 516/​2014/​EU Regulation establishing the Asylum, Migration and Integration Fund [2014] OJ L150/​168 ��������������Art 78, 63: Art 79, 7, 33: Art 80, 1 559/​2014/​EU Council Regulation establishing the Fuel Cells and Hydrogen 2 Joint Undertaking [2014] OJ L169/​108 �����������������������������������������Art 187, 2 561/​2014/​EU Council Regulation establishing the ECSEL Joint Undertaking [2014] OJ L169/​152������������������������� Art 187, 2 596/​2014/​EU Regulation on market abuse [2014] OJ L173/​1�����������������������������Art 83, 33 608/​2014/​EU, Euratom Council Regulation laying down implementing measures for the system of own resources of the European Union [2014] OJ L168/​29 �����������������������������������������Art 311, 12 609/​2014/​EU, Euratom Council Regulation on the methods and procedure for making available the traditional, VAT, and GNI-​ based own resources and on the measures to meet cash requirements [2014] OJ L168/​39��������������� Art 311, 13: Art 322, 1, 3

clxiii

624/​2014/​EU Commission Delegated Regulation establishing a derogation from Regulation 1290/​2013/​EU of the EP and of the Council laying down the rules for participation and dissemination in ‘Horizon 2020–​the Framework Programme for Research and Innovation (2014–​2020)’ with regard to the Clean Sky 2 Joint Undertaking [2014] OJ L174/​14���������������������������������������Art 187, 2 639/​2014/​EU Commission Delegated Regulation establishing rules for direct payments to farmers under support schemes within the framework of the Common Agricultural Policy and amending Annex X to that Regulation [2014] OJ 2014 L181/​1�����������������������Art 41, 6 640/​2014/​EU Commission Delegated Regulation with regard to the Integrated Administration and Control System (ICAS) and conditions for refusal or withdrawal of payments and administrative penalties applicable to direct payments, rural development support, and cross-​compliance [2014] OJ L181/​48 ��������������������� Art 41, 6, 16, 41, 46 641/​2014/​EU Commission Implementing Regulation establishing rules for direct payments to farmers under support schemes within the framework of the Common Agricultural Policy [2014] OJ L 181/​74 ���������������������������������������Art 41, 6 651/​2014/​EU Commission Regulation declaring certain categories of aid compatible with the internal market in application of Articles 107 and 108 of the Treaty [2014] OJ L187/​1 (General Block Exemption Regulation)����������Art 107, 43, 100, 107, 220: Art 108, 23, 219: Art 167, 6 654/​2014/​EU Regulation concerning the exercise of the Union’s rights for the application and enforcement of international trade rules [2014] OJ L189/​50�������������������������������������Art 207, 46 655/​2014/​EU Regulation establishing a European Account Preservation Order procedure to facilitate cross-​border debt recovery in civil and commercial matters [2014] OJ L189/​59��������������������Art 81, 11, 13, 18, 32, 34 656/​2014/​EU Regulation establishing rules for the surveillance of the external sea borders [2014] OJ L189/​93 (External Sea Borders Regulation)���������������������Art 77, 37 661/​2014/​EU Regulation amending Council Regulation 2012/​2002/​EC establishing

clxiv

Table of Legislation

the European Union Solidarity Fund [2014] OJ 189/​143���������������������������Art 175, 4 702/​2014/​EU Commission Regulation declaring certain categories of aid in the agricultural and forestry sectors and in rural areas compatible with the internal market in application of Articles 107 and 108 TFEU [2014] OJ L 193/​1�����������Art 42, 48 806/​2014/​EU Regulation establishing uniform rules and a uniform procedure for the resolution of credit institutions and certain investment firms in the framework of a Single Resolution Mechanism and a Single Resolution Fund [2014] OJ L 225/​1 ��������������������������������������� Art 287, 8 807/​2014/​EU Commission Delegated Regulation on support for rural development by the European Agricultural Fund for Rural Development (EAFRD) and introducing transitional provisions [2014] OJ L227/​1�����������������������������Art 41, 16 808/​2014/​EU Commission Implementing Regulation on support for rural development by the European Agricultural Fund for Rural Development (EAFRD) [2014] OJ L227/​18���������������������������Art 41, 16 809/​2014/​EU Commission Implementing Regulation with regard to the IACS, rural development measures, and cross-​compliance [2014] OJ L227/​69 ��������������������������������� Art 41, 6, 16, 41 833/​2014/​EU Council Regulation concerning restrictive measures in view of Russia’s actions destabilising the situation in Ukraine [2014] OJ L229/​1����������Art 215, 13, 14 912/​2014/​EU Regulation establishing a framework for managing financial responsibility linked to investor-​to-​state dispute settlement tribunals established by international agreements to which the European Union is party [2014] OJ L257/​121�����������������������������������Art 207, 61 1143/​2014/​EU Regulation on the prevention and management of the introduction and spread of invasive alien species [2014] OJ L317/​35 �������������Art 192, 26 1351/​2014/​EU Council Regulation amending Regulation 692/​2014/​EU concerning restrictive measures in response to the illegal annexation of Crimea and Sevastopol [2014] OJ L365/​46�������������������������������������Art 215, 13 1388/​2014/​EU Council Regulation opening and providing for the management of autonomous tariff quotas of the Union for certain agricultural and industrial

products [2013] OJ L354/​319 ����������������������� Art 38, 20: Art 42, 55 1398/​2014/​EU Commission Delegated Regulation laying down standards regarding candidate volunteers and EU Aid Volunteers [2014] OJ L373/​8 ������������ Art 214, 8 2015/​323/​EU Council Regulation on the financial regulation applicable to the 11th European Development Fund [2015] OJ L58/​17�����������������������������Art 209, 3 2015/​476/​EU Regulation on the measures that the Union may take following a report adopted by the WTO Dispute Settlement Body concerning anti-​dumping and anti-​subsidy matters [2015] OJ L83/​6�����������������������������������������Art 207, 39 2015/​478/​EU Regulation on common rules for imports [2015] OJ L83/​16 (Basic Import Regulation)������������� Art 207, 28, 30, 31 2015/​479/​EU Regulation on common rules for exports [2015] OJ 83/​34 (Basic Export Regulation)�������������������������������������Art 207, 23 2015/​496/​EU Council Regulation as regards the deposit of the historical archives of the institutions at the European University Institute in Florence [2015] OJ L79/​1�����������������������������������������Art 352, 25 2015/​755/​EU Regulation on common rules for imports from certain third countries [2015] OJ L123/​33�������������������Art 207, 28, 39 2015/​768/​EU Council Regulation extending to the non-​participating MS the application of Regulation 331/​2014/​EU of the EP and of the Council establishing an exchange, assistance and training programme for the protection of the euro against counterfeiting (‘Pericles 2020’ programme) [2015] OJ L121/​1���������������������������������������Art 352, 25 2015/​848/​EU Regulation on insolvency proceedings [2015] OJ L141/​19 ��������������������������� Art 75, 1: Art 78, 11 2015/​936/​EU Regulation on common rules for imports of textile products from certain third countries not covered by bilateral agreements, protocols or other arrangements, or by other specific Union import rules [2015] OJ L160/​1 �������Art 207, 28 2015/​1017/​EU Regulation on the European Fund for Strategic Investments, the European Investment Advisory Hub and the European Investment Project Portal—​the European Fund for Strategic Investments [2015] OJ L169/​1 �������������������������� Art 173, 9: Art 175, 8: Art 309, 5

Table of Legislation 2015/​1366/​EU Commission Delegated Regulation with regard to aid in the apiculture sector [2015] OJ L 211/​3�������Art 41, 21 2015/​1588/​EU Council Regulation on the application of Articles 107 and 108 of the Treaty on the Functioning of the European Union to certain categories of horizontal State aid [2015] OJ L 248/​1 �������������������������������������������Art 109 2015/​1589/​EU Regulation laying down detailed rules for the application of Article 108 of the Treaty on the Functioning of the European Union [2015] OJ L 248/​9 (Procedural Regulation)����������Art 107, 115: Art 108, 3, 4, 5, 6, 14–​17, 21, 27, 28, 29, 36, 44, 46, 55–​57, 60, 61, 62, 64, 66, 74, 76, 78, 79, 80, 83, 87, 95, 102, 128, 130, 132–​139, 147, 148, 149, 151, 152, 155, 156, 158, 162, 165, 167, 184, 188, 190: Art 109, 4: Art 261, 2 2015/​1775/​EU Regulation amending Regulation (EC) No 1007/​2009 on trade in seal products [2015] OJ L262/​1���������������������������������������Art 192, 27 2015/​1843/​EU Regulation laying down Union procedures in the field of the common commercial policy in order to ensure the exercise of the Union’s rights under international trade rules, in particular those established under the auspices of the World Trade Organization [2015] OJ L272/​1 (Trade Barrier Regulation)�������������������������������������Art 207, 45 2015/​1861/​EU Council Regulation amending Regulation 267/​2012/​EU concerning restrictive measures against Iran [2015] OJ L274/​1 �������������������Art 215, 13 2015/​1929/​EU, Euratom Regulation amending Regulation 966/​2012/​EU, Euratom on the financial rules applicable to the general budget of the Union [2015] OJ L286/​1�����������������������������������������Art 261, 2 2015/​2120/​EU Regulation laying down measures concerning open internet access [2015] OJ L310/​1�������������������������������Art 59, 9 2015/​2219/​EU Regulation on the European Union Agency for Law Enforcement Training (CEPOL) [2015] OJ L319/​1 �������������������Art 87, 30 2015/​2424/​EU Regulation amending Council Regulation 207/​2009/​EC on the Community trade mark and Commission Regulation 2868/​95/​EC implementing Council Regulation 40/​94/​EC on the Community trade mark, and repealing Commission Regulation 2869/​95/​EC

clxv

on the fees payable to the Office for Harmonization in the Internal Market (Trade Marks and Designs) [2015] OJ L 341/​21 �����������������������������������Art 118, 17 2015/​2422/​EU Regulation amending Protocol No 3 on the Statute of the Court of Justice of the European Union [2015] OJ L341/​14������������������ Art 254, 2: Art 256, 21: Art 257, 3: Art 281, 9 2015/​2446/​EU Commission Delegated Regulation as regards detailed rules concerning certain provisions of the Union Customs Code [2013] OJ L343/​1������������������� Art 29, 3, 14: Art 33, 11 2015/​2447/​EU Commission Implementing Regulation laying down detailed rules for implementing certain provisions of Regulation 952/​2013/​EU of the EP and of the Council laying down the Union Customs Code [2015] OJ L 343/​558����������������������������Art 28, 26: Art 29, 3: Art 33, 11 2016/​369/​EU Council Regulation of 15 March 2016 on the provision of emergency support within the Union [2016] OJ L70/​1�������������������������������Art 214, 6 2016/​399/​EU Regulation on a Union Code on the rules governing the free movement of persons across borders [2016] OJ L77/​1 (Schengen Borders Code (SBC)) ���������������������������� Art 70, 2: Art 77, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 25, 29, 30, 31, 34, 36, 37, 41: Art 79, 22 2016/​589/​EU Regulation on a European network of employment services (EURES), workers’ access to mobility services and the further integration of labour markets [2016] OJ L107/​1 �������Art 46, 5 2016/​794/​EU Regulation on the European Union Agency for Law Enforcement Cooperation (Europol) (Europol Regulation) [2016] OJ L135/​53 ������������������� Art 88, 7, 8, 9: Art 336, 3 2016/​1036/​EU Regulation on protection against dumped imports from countries not members of the European Union [2016] OJ L176/​21 (Basic Antidumping Regulation)�������������������������������Art 207, 36, 43 2016/​1103/​EU Regulation implementing enhanced cooperation in the area of jurisdiction, applicable law, and the recognition and enforcement of decisions in matters of matrimonial property regimes [2016] OJ L183/​1 (Matrimonial Property Regimes Regulation) ��������������������� Art 81, 10, 27, 29, 38

clxvi

Table of Legislation

2016/​1104/​EU Regulation implementing enhanced cooperation in the area of jurisdiction, applicable law, and the recognition and enforcement of decisions in matters of the property consequences of registered partnerships [2016] OJ L183/​30 (Registered Partnerships Regulation) ��������������������� Art 81, 10, 27, 29, 38 2016/​1139/​EU Regulation establishing a multiannual plan for the stocks of cod, herring, and sprat in the Baltic Sea, and the fisheries exploiting those stocks [2016] OJ L191/​1�����������������������������������������Art 41, 52 2016/​1192/​EU Regulation on the transfer to the General Court of jurisdiction at first instance in disputes between the European Union and its servants [2016] OJ L200/​137������������������������������������Art 257, 6: Art 281, 7, 9 2016/​1624/EU Regulation on the European Border and Coast Guard [2016] OJ L251/​1 (New Frontex Regulation)�����Art 77, 37 2016/​2338/​EU Regulation amending Regulation 1370/​2007/​EC concerning the opening of the market for domestic passenger transport services by rail [2016] OJ L354/​22���������������������������������������Art 14, 19 2016/​679/​EU Regulation on the protection of natural persons with regard to the processing of personal data and on the free movement of such data [2016] OJ L119/​1 (General Data Protection Regulation (GDPR)) ������������������ Art 16, 1, 3, 4, 5–​14, 15, 19: Art 339, 3 2016/​796/​EU Regulation on the European Union Agency for Railways [2016] OJ L138/​1����������������������� Art 59, 11: Art 91, 63 2017/​352/​EU Regulation establishing a framework for the provision of port services and common rules on the financial transparency of ports [2017] OJ L57/​1�����������������������������������������Art 100, 23 2017/​745/​EU Regulation on medical devices [2017] OJ L117/​1 ���������������������������Art 168, 16 2017/​746/​EU Regulation on in vitro diagnostic medical devices [2017] OJ L117/​176�����������������������������������Art 168, 16 2017/​825/​EU Regulation on the establishment of the Structural Reform Support Programme for the period 2017 to 2020 [2017] L129/​1 ���������������������Art 175, 8 2017/​1001/​EU Regulation on the European Union trademark [2017] OJ L154/​1�������Art 36, 32 2017/​1939/​EU Council Regulation implementing enhanced cooperation on

the establishment of the European Public Prosecutor’s Office (EPPO Regulation) [2017] OJ L283/​1 ����������������������Title V Chap 4 Intro, 9: Art 86, 1, 7, 9, 11, 18 2017/​2226/​EU Regulation establishing an Entry/​Exit System (EES) to register entry and exit data and refusal of entry data of third-​country nationals crossing the external borders of the MS and determining the conditions for access to the EES for law enforcement purposes [2017] OJ L327/​20���������������������������������������Art 87, 21 2017/​2321/​EU Regulation on protection against dumped imports from countries not members of the European Union [2017] OJ L338/​1���������������������������Art 207, 39 2017/​2393/​EU Omnibus Regulation [2017] OJ L350/​15����������������������������Art 41, 5, 35: Art 42, 15, 22, 25, 40 2017/​2403/​EU Regulation on the sustainable management of external fishing fleets [2017] OJ L347/​81�������Art 41, 76

OTHER MAIN LEGAL INSTRUMENTS Commission Communications Commission Communication—​Notice—​ Guidelines on the application of Article 81(3) of the Treaty [2004] OJ C101/​97��������������������������������Art 101, 99, 132, 138, 139, 142, 144, 146: Art 103, 11 Commission Communication concerning autonomous tariff suspensions and quotas [2011] OJ C363/​6�������������������������������Art 31, 8 Commission Communication on the application of the EU state aid rules to compensation granted for the provision of SGEI [2012] OJ C 8/​2.����������������Art 93, 10: Art 106, 9, 40, 65 Commission Communication to the Council, the EP, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions—​Policy Coherence for Development: establishing the policy framework for a whole-​of-​the-​Union approach, COM(​2009)​458 final �����������Art 7, 2 Commission Communication to the EP, the Council, and the ECB, a roadmap for moving towards a more consistent external representation of the euro area in international fora, COM(2015)602 final�������������������������������������������������Art 220, 23 Commission Communication to the EP, the Council and the European Economic and

Table of Legislation Social Committee of 7 April 2016 on an action plan on VAT, COM(2016)148 final�������������������������������������������������������Art 110 Commission Communication on the precautionary principle, COM(2000)1final�����������������������������Art 36, 25 Commission Communication to the EP, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of Regions, The Future of Food and Farming, COM(2017)713 final ������� Art 38, 26: Art 39, 3 Commission Communication on enhanced intra-​EU solidarity in the field of asylum examines the issue of solidarity in the asylum field, in particular with regard to making better use of the European Asylum Support Office and the various funds, COM(2011)835 final �����������������������������Art 78 Commission Communication to the EP, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions on the External Dimension of the CFP, COM(2011) 424 final���������Art 41, 65 Commission Communication to the EP and the Council, The EU Internal Security Strategy in Action: Five steps towards a more secure Europe, COM/​2010/​0673 final���������������������������������������������������Art 222, 2 Commission Communication—​Guidance on the Commission’s enforcement priorities in applying Article 82 of the EC Treaty to abusive exclusionary conduct by dominant undertakings [2009] OJ C45/​7������������ Art 102, 9, 27, 29, 31, 49, 71, 76, 79, 88

Decisions 65/​271/​EEC Council Decision on the harmonisation of certain provisions affecting competition in transport by rail, road and inland waterway [1965] OJ L88/​ 1500 (Harmonisation Decision)����������������������� Art 91, 18: Art 107, 74 89/​687/​EEC Council Decision establishing a Programme of options specific to the remote and insular nature of the French overseas departments (POSEIDOM) [1989] OJ L399/​46. �������������������Art 349, 8, 11 91/​314/​EEC Council Decision setting up a programme of options specific to the remote and insular nature of the Canary Islands (POSEICAN) [1991] OJ L171/​5 ���������������������������������������������Art 349, 8 91/​315/​EEC Council Decision setting up a programme of options specific to the remote and insular nature of Madeira

clxvii

and the Azores (POSEIMA) [1991] OJ L171/​10 �������������������������������������Art 349, 8 94/​262/ECSC, EC, Euratom Decision of the EP on the regulations and general conditions governing the performance of the Ombudsman’s duties [1994] OJ L113/​ 15������������������������������� Art 24, 8: Art 228, 4–​10 1/​95 Decision of the Association Council of the Ankara Agreement [1996] OJ 35 ����������������������������������� Art 28, 10, 12, 13 96/​413/​EC Council Decision on the implementation of a Community action programme to strengthen the competitiveness of European industry [1996] OJ L167/​55�������������������������������Art 173 1999/​8/​EC Council Decision adopting the Statutes of the Economic and Financial Committee [1999] OJ L5/​71�������������Art 134, 6 2001/​470/EC Decision establishing a European Judicial Network in civil and commercial matters (EJN Decision)���������������������������������Art 74, 2: Art 81 2001/​500/​JHA Council Framework Decision on money laundering, the identification, tracing, freezing, seizing, and confiscation of instrumentalities and the proceeds of crime [2001] OJ L182/​1�����������������������������������������Art 83, 19 2002/​187/​JHA Council Decision setting up Eurojust with a view to reinforcing the fight against serious crime [2002] OJ L63/​1 (Eurojust Decision)����������������� Art 85, 4, 9, 11–​13 2002/​772/​EC Decision amending the Act concerning the election of the representatives of the EP by direct universal suffrage [2002] OJ L283/​1 ��������������������Art 22, 3 2002/​584/​JHA Council Framework Decision on the European arrest warrant (EAW) and the surrender procedures between MS [2002] OJ L190/​1 �������������������������������������� Art 82, 23, 24, 25, 27, 34 2003/​568/​JHA Council Framework Decision on combating corruption in the private sector [2003] OJ L192/​54���������������������������������������Art 83, 20 2004/​162/​EC Council Decision concerning the dock dues in the French overseas departments and extending the period of validity of Decision 89/​688/​EEC [2004] OJ L52/​64����������� Art 349, 8: Art 355, 8 2004/​512/​EC Council Decision establishing the VIS [2004] OJ L213/​5 ����� Art 87, 4, 9–​11, 15 2004/​544/​EC Council Decision on the signing of the European Convention

clxviii

Table of Legislation

for the protection of animals during international transport [2004] OJ L241/​21���������������������������������������������Art 13 2004/​757/​JHA Council Framework Decision laying down minimum provisions on the constituent elements of criminal acts and penalties in the field of illicit drug trafficking [2004] OJ L335/​8�����������������������������������������Art 83, 17 2005/​214/​JHA Council Framework Decision on the application of the principle of mutual recognition to financial penalties [2005] OJ L76/​16 ��������������������������������������������Art 82, 27: Art 91, 33 2005/​684/​EC Decision of the EP adopting the Statute for Members of the EP [2005] OJ L262/​1�����������������������������������Art 223, 8–​11 2006/​783/​JHA Council Framework Decision on the application of the principle of mutual recognitions to confiscation orders [2006] OJ L328/​59 ������������������������������������� Art 82, 28, 33 2007/​533/​JHA Council Decision on the establishment, operation and use of the second generation Schengen Information System (SIS II) OJ [2007] L205/​63 ����������������������������������� Art 87, 5–​8, 17 2008/​841/​JHA Council Framework Decision on the fight against organized crime [2008] OJ L300/​42 ����������������������Art 83, 26: Art 86, 16 2008/​909/​JHA Council Framework Decision on the application of the principle of mutual recognition to judgments in criminal matters imposing custodial sentences or measures involving deprivation of liberty for the purpose of their enforcement in the European Union [2008] OJ L327/​27���������������������������������������Art 82, 29 2008/​947/​JHA Council Framework Decision on the application of the principle of mutual recognition to judgments and probation decisions with a view to the supervision of probation measures and alternative sanctions [2008] OJ L337/​102�������������������������������������Art 82, 30 768/​2008/​EC Decision on a common framework for the marketing of products [2008] OJ L218/​8���������������������������������Art 114 2009/​299/​JHA Council Framework Decision amending Framework Decisions 2002/​584/​JHA, 2005/​214/​JHA, 2006/​ 783/​JHA, 2008/​909/​JHA and 2008/​947/​ JHA, thereby enhancing the procedural

rights of persons and fostering the application of the principle of mutual recognition to decisions rendered in the absence of the person concerned at the trial [2009] OJ L81/​24�����������������������������������������Art 82, 31 2009/​829/​JHA Council Framework Decision on the application, between MS of the European Union, of the principle of mutual recognition to decisions on supervision measures as an alternative to provisional detention [2009] OJ L294/​20 ������������� Art 82, 32 2009/​878/​EU European Council Decision establishing the list of Council configurations in addition to those referred to in the second and third subparagraphs of Article 16(6) of the Treaty on European Union [2009] OJ L315/​46, as amended by European Council Decision 2010/​594/​EU amending the list of Council configurations [2010] OJ L263/​12���������������������������������������Art 236, 2 2009/​881/​EU European Council Decision of 1 December 2009 on the exercise of the Presidency of the Council [2009] OJ L315/​50�����������������������������������Art 236, 3–​4 2009/​882/​EU European Council Decision adopting the European Council’s Rules of Procedure [2009] OJ L315/​51 ��������������������������� Art 15, 4: Art 235, 4 2009/​908/​EU Council Decision laying down measures for the implementation of the European Council Decision on the exercise of the Presidency of the Council, and on the chairmanship of preparatory bodies of the Council [2009] OJ L322/​28���������������������������������������Art 236, 3 2009/​937/​EU Council Decision adopting the Council’s Rules of Procedure [2009] OJ L325/​35 �����������������������������������Art 240, 10 2009/​948/​JHA Council Framework Decision on prevention and settlement of conflicts of exercise of jurisdiction in criminal proceedings [2009] OJ L328/​42 �������������������������������������������Art 82, 40 2010/​131/​EU Council Decision on setting up the Standing Committee on operational cooperation on internal security [2010] OJ L 52/​50������������������������������Art 71, 1, 3, 4, 5, 6 2010/​427/​EU Council Decision establishing the organization and functioning of the European External Action Service [2013] OJ L201/​30 (EEAS Decision)������������������Art 221, 3, 4, 5, 7, 8, 9, 10

Table of Legislation 2011/​167/​EU Council Decision authorising enhanced cooperation in the area of the creation of unitary patent protection [2011] OJ L76/​53��������� Art 118, 19: Art 327, 2 2011/​292/​EU Council Decision on the security rules for protecting EU classified information [2011] OJ L141/​17 �������Art 15, 13 2012/​504/​EU Commission Decision on Eurostat [2012] OJ L251/​49���������Art 338, 4, 7 2013/​94/​EU Council Decision on the conclusion of the Regional Convention on pan-​Euro-​Mediterranean preferential rules of origin [2013] OJ L54/​3 �����������������Art 28, 25 2013/​103/​EU Council Decision (Annexes I and III) on the signing and conclusion of the Agreement between the EU and the Intergovernmental Organisation for International Carriage by Rail on the Accession of the EU to the Convention concerning International Carriage by Rail (COTIF) of 9 May 1980, as amended by the Vilnius Protocol of 3 June 1999 [2013] OJ L51/​1����������������������������������Art 216, 17: Art 220, 5, 14, 15, 21 2013/​755/​EU Council Decision on the association of the overseas countries and territories with the European Union [2013] OJ L344/​1 (Overseas Association Decision)���������������������� Art 32, 5: Art 198, 2, 3, 5, 7: Art 200, 1, 2: Art 201, 1: Art 202, 5: Art 203, 1, 2, 3, 8 1082/​2013/​EU Decision on serious cross-​ border threats to health [2013] OJ L293/​1 ��������������������������� Art 168, 3: Art 222, 5 1313/​2013/​EU Decision on a Union Civil Protection Mechanism [2013] OJ L347/​924������������������� Art 196, 2: Art 222, 5 2014/​137/​EU Council Decision on relations between the European Union on the one hand, and Greenland and the Kingdom of Denmark on the Other [2014] OJ L76/​1������������������������� Art 204, 5: Art 212, 7 2014/​335/​EU, Euratom Council Decision on the system of own resources of the European Union [2014] OJ L168/​105 �����������������������������������Art 31, 5: Pt 6 Title II Intro, 3: Art 311, 10, 12, 13: Art 322, 1, 3 573/​2014/​EU Decision on enhanced cooperation between Public Employment Services [2014] OJ L 159/​32 �������������Art 149, 1 2014/​415/​EU Council Decision on the arrangements for the implementation by the Union of the solidarity clause [2014] OJ L192/​53����������Art 222, 9, 10, 11, 12, 14, 16

clxix

2015/​1523/​EU Decision establishing provisional measures in the area of international protection for the benefit of Italy and Greece [2015] OJ L239/​146 �������������Art 78, 60 2015/​1601/​EU Decision establishing provisional measures in the area of international protection for the benefit of Italy and Greece [2015] OJ L248/​80 ������������������������������������� Art 78, 60, 61 2015/​1790/​EU Council Decision appointing the members and alternate members of the Committee of the Regions for the period from 26 January 2015 to 25 January 2020 [2015] OJ L31/​25�������������������Art 301: Art 305 Commission Decision of 23 May 2001 on the terms of reference of hearing officers in certain competition proceedings [2001] OJ L162/​21�������������������������������������������Art 101 Decision of the EP, the Council and the Commission of 19 April 1995 on the detailed provisions governing the exercise of the EP’s right of inquiry [1995] OJ L113/​1�����������Art 226, 3

Notices Commission Leniency Notice setting out the framework for rewarding cooperation by undertakings that are or have been party to secret cartels affecting the EU [2006] OJ C298/​17 �����������������������������������������Art 101 Commission Notice—​Guidelines on the effect on trade concept contained in Articles 81 and 82 of the Treaty [2004] OJ C101/​81��������������������������������������Art 101, 104, 105, 106, 107, 110, 111 Commission Notice on a Simplified procedure for the treatment of certain types of State aid [2009] OJ C136/​3 (Simplified Procedure Notice) �����������Art 108, 5 Commission Notice on agreements of minor importance, which do not appreciably restrict competition under Article 101(1) of the Treaty on the Functioning of the European Union (De Minimis Notice) [2014] OJ C291/​1 �������������������������������������Art 101, 90–​93 Commission Notice on best practices for the conduct of proceedings concerning Articles 101 and 102 TFEU [2011] OJ C308/​6 �������������������������������������������Art 101 Commission Notice on cooperation within the Network of Competition Authorities [2004] OJ C101/​43�������������������������Art 103, 31 Commission Notice on the conduct of settlement procedures in view of the adoption of Decisions pursuant to Article 7 and Article 23 of Council Regulation

clxx

Table of Legislation

1/​2003/​EC in cartel cases [2008] OJ C167/​1���������������������������������������������Art 103, 54 Commission Notice on the cooperation between the Commission and the courts of the EU MS in the application of Articles 81 and 82 EC [2004] OJ C101/​54�����������������������������������������������Art 101 Commission Notice on the definition of relevant market for the purposes of Community competition law [1997] OJ C372/​5������Art 102, 13, 15, 16, 18, 19, 21, 32 Commission Notice on the enforcement of State aid law by national courts [2009] OJ C 85/​1�������������������������������������Art 108, 184 Commission Notice on the handling of complaints by the Commission under Articles 81 and 82 of the EC Treaty [2004] OJ C101/​05 �����������������������������������Art 103, 51 Commission Notice on the Notion of State Aid as referred to in Article 107(1) of the Treaty on the Functioning of the European Union [2016] C262/​1��������� Art 107, 90, 92, 95 Commission Notice on the rules for access to the Commission file in cases pursuant to Articles 81 and 82 of the EC Treaty, Articles 53, 54, and 57 of the EEA Agreement and Council Regulation 139/​ 2004/​EC [2005] OJ C325/​7 �������������Art 339, 6 Commission Notice—​The ‘Blue Guide’ on the implementation of EU products rules 2016 [2016] OJ 2016C 272/​1�����������������������������Art 114, 14, 16 Commission Notice, ‘towards an effective implementation of Commission decisions ordering MS to recover unlawful and incompatible State aid’ [2007] OJ C 272/​5�������������������������������������������Art 108

Recommendations 2017/​761/​EU Commission Recommendation of 26 April 2017 establishing a European Pillar of Social Rights [2017] OJ L113/​56 �������Art 151, 16–​22

Reports Commission White Paper ‘Completing the Internal Market’ COM(85)310final (Cockfield Report) ����������������������������Art 26, 6, 7, 8, 15: Art 114, 11, 12 Final Report of Working Group IX on Simplification, Brussels, 29 November 2002 CONV 424/​02�������������������������Art 290, 9 Special Report 2/​93 on the customs territory of the Community and related trading arrangements accompanied by the replies of the Commission [1993] OJ C347/​1 ���������������������������������������������Art 28

Rules of Procedure Rules of Procedure of the Court of Justice of 25 September 2012 [2012] OJ L265/​1, as amended on 18 June 2013 [2013] OJ L173/​65 and on 19 July 2016 [2016] OJ L217/​69���������� Art 215, 27: Art 251, 4, 5, 7, Art 253, 7–​11, 12–​13: Art 254, 9: Art 256, 22: Art 263, 47, 49, 52: Art 265, 10: Art 267, 48, 51, 53, 54, 55, 56, 59, 60: Art 269, 4: Art 272, 6: Art 276, 3: Art 279, 3, 4: Art 280, 3: Art 281, 6, 8 Rules of Procedure of the General Court of 4 March 2015 [2015] OJ L105/​1, amended on 13 July 2016 [2016] OJ L217/​71 ��������������������������Art 215, 27: Art 251, 7: Art 254, 5, 7, 8, 9, 10 : Art 263, 47, 49, 52: Art 265, 10: Art 268, 5: Art 279, 3, 4, 13: Art 280, 3: Art 281, 6, 8

Miscellaneous instruments Act concerning the election of the representatives of the Assembly by direct universal suffrage 1976 [1976] OJ L 278/​5�������������������������������������Act 223, 2–​7, 8 Code of Best Practice of the European Commission, for the conduct of State aid control procedures [2009] OJ C136/​13 (Best Practice Code)��������������������������Art 108, 5, 43, 46, 56, 139, 140, 143, 147 Council conclusions on the external dimension of the CFP, 19 and 20 March 2012 Press release 7829/​12 ���������������Art 41, 65 Council conclusions on ‘Transition toward an Open Science System’ 2016���������������Art 180, 3 Council of the EU, EU Statements in multilateral organisations—​General Arrangements, Council doc 15901/​11 of 24 October 2011, including Statements of the Commission (ADD1) and the UK (ADD2) �����������������������������������Art 220, 16 Database containing all the bilateral and multilateral international treaties or agreements concluded by the European Union (EU), the European Atomic Energy Community (EAEC) and the former European Communities (EC, EEC, ECSC)���������������������������������������������������Art 218 Declaration (No 37) to the Treaties on Article 222 TFEU�����������������������������������������Art 222, 7 EU–​Council of Europe: Memorandum of Understanding between the CoE and the EU, May 2007�����������������������������Art 220, 5, 24 European Commission, Vademecum on the External Action of the European Union, SEC(2011)881/​3���������������������������Art 220, 4, 5

Table of Legislation Fisheries Partnership Agreement between the European Community on the one hand, and the Government of Denmark and the Home Rule Government of Greenland, on the other hand [2007] OJ L172/​4�����������������������������������������Art 204, 4 Framework Agreement on relations between the EP and the Commission [2010] OJ L304/​47�����������������Art 218, 4, 6, 12, 17, 23, 31, 32: Art 220, 11: Art 225, 3 Joint Declaration by the European Community, on the one hand, and the Home Rule Government of Greenland and the Government of Denmark, on the other, on partnership between the European Community and Greenland [2006] OJ L208/​32���������������������������Art 204, 5 Joint Statement by the Council and the Representatives of the Governments of the MS meeting within the Council, the EP and the European Commission [2008] OJ C25/​1 �������������������������������������Art 214, 3, 4 ‘State compulsion defence’ see Commentary on Section 1—​Rules applying to undertakings��������������������������������Pt 3 Title VII Chap 1, Section 1 Intro, 6: Art 101, 3

(III) CHARTER OF FUNDAMENTAL RIGHTS (PAGES 2093–​2 257) TREATIES, CONVENTIONS, CHARTERS AND AGREEMENTS Berlin Declaration 2007����������������Title IV Intro, 3 Charter of Fundamental Rights (CFR) Preamble, para 5 �������������������������������Art 52, 20 Title I ������������������������Art 1, 5: Title III Intro, 1 Title II��������������������������������������Title IV Intro, 6 Title III�����������������������������������������������Art 41, 4 Title IV������Art 16, 6: Art 51, 23: Art 52, 34, 38 Title VI�������������������������������������������������Art 1, 1 Art 1 ����������������������������������������� Title I Intro, 2, 3: Art 3, 3: Art 13, 8: Art 31, 4 Art 2 ���������������������������������������������������Art 24, 2 Art 2(2)�������������������������������������� Title I Intro, 3 Art 3 �������������Title I Intro, 2: Art 7, 2: Art 24, 2 Art 4 ������������������������Title I Intro, 1, 3: Art 5, 1: Art 6, 7: Art 18, 5: Art 19, 1, 6: Art 52, 24, 26: Art 54, 2 Art 4(1)�����������������������������������������������Art 48, 2 Art 5 ����������������������������� Title I Intro, 3: Art 52, 24, 26: Art 54, 2 Art 5(3)�������������������������������������� Title I Intro, 2 Art 6 ���������������������������������������������������Art 24, 2 Art 7 ������������������������������� Art 8, 3, 4, 7: Title IV Intro, 6: Art 33, 2: Art 52, 9 Art 8 ��������Title II Intro, 1: Art 7, 2, 6: Art 52, 2 Art 9 �������������������������������������������������Art 52, 39

clxxi

Art 10 ��������������������������������������������� Art 22, 1, 4 Art 10(2)�������������������������������������������Art 52, 39 Art 11 ���������������������������� Art 8, 3: Art 12, 2: Art 16, 6: Art 24, 6: Art 42, 3: Art 54, 3 Art 12 ����������������� Art 24, 2: Art 28, 2: Art 54, 3 Art 13 ����������������������� Title II Intro, 1: Art 11, 5 Art 14 ����������������������Art 24, 4: Title IV Intro, 6 Art 14(3)�������������������������������������������Art 52, 39 Arts 15–​17�������������������������������������������Art 15, 3 Art 15 ��������������������������������������Title II Intro, 1: Art 16, 1, 4: Art 17, 1, 3: Title IV Intro, 6: Art 29, 1: Art 31, 3 Art 16 ���� Title II Intro, 1: Art 10, 10: Art 14, 6: Art 15, 2, 3: Art 17, 1, 3: Art 52, 39 Art 17 ����������������������������� Art 15, 2, 3: Art 16, 1 Art 17(2)���������������������������������������������Art 16, 6 Art 18 ����������������������� Title II Intro, 1: Art 19, 5 Art 19 ����������������������� Title II Intro, 1: Art 18, 5 Art 19(2)��������������� Art 4, 5: Art 18, 3: Art 52, 2 Art 20 ��������������������������������� Art 15, 7: Art 35, 2 Art 21 ������������������������������������������Art 10, 7: Art 15, 7: Art 20, 3, 4, Art 22, 1: Art 23, 7: Art 24, 4: Art 35, 2: Art 51, 23 Art 21(1)������������������Art 20, 1, 3, 5, 6: Art 23, 9 Art 21(2)�������������������������������������������Art 52, 21 Art 23 ����������������������� Art 51, 23: Art 52, 21, 32 Art 24 ����������������Art 7, 2: Art 14, 8: Art 32, 1, 2 Art 25 ������������������������� Art 26, 2: Art 52, 32, 38 Art 26 �����������������������������������������������Art 52, 32 Arts 27–​31��������������������������������Title IV Intro, 6 Arts 27–​33��������������������������������Title IV Intro, 7 Art 27 ����������������������������� Art 47, 41: Art 52, 39 Art 28 ����Art 12, 10: Art 30, 1, 2: Art 52, 39, 46 Art 29 ��������������������Title IV Intro, 7: Art 52, 38 Art 30 ��������������� Art 16, 6: Art 33, 5: Art 52, 39 Art 31(2)�������������������������������������������Art 52, 38 Art 32 ������������������ Art 24, 4: Title IV Intro, 6, 7 Art 33 ����������������������������������������� Art 7, 2: Title IV Intro, 6, 7: Art 34, 1: Art 52, 32 Art 33(2)������������������Title IV Intro, 6: Art 30, 1 Art 34 ����������������������������������������� Art 52, 32, 39 Art 35 ������������������������������� Art 16, 6: Art 52, 39 Art 36 �����������������������������������������������Art 52, 39 Art 37 ��������������������������������� Art 7, 2: Art 52, 32 Art 38 ������������������������������� Art 16, 6: Art 52, 38 Art 39(1)�������������������������������������������Art 52, 21 Art 40 �����������������������������������������������Art 52, 21 Art 41 ��������������������� Title V Intro, 4: Art 47, 32 Art 41(3)�������������������������������������������Art 52, 20 Art 41(4)��������������������������� Art 22, 1: Art 52, 20 Art 42 �������������������������������� Art 8, 3: Art 11, 13: Title V Intro, 4: Art 41, 9: Art 52, 20 Art 43 ��������������������� Title V Intro, 4: Art 52, 21 Art 44 ��������������������� Title V Intro, 4: Art 52, 21 Art 45 ��������������������� Title V Intro, 4: Art 52, 21 Art 47 ������������Art 30, 4: Art 41, 7, 10, Art 52, 7

clxxii

Table of Legislation

Art 47(2)������������������ Title VI Intro, 1: Art 48, 5 Art 47(3)����������������������������������Title VI Intro, 1 Art 48(2)�������������������������������������������Art 47, 47 Art 49 �����������������������������������������������Art 52, 26 Art 49(1)����������������������������������Title VI Intro, 1 Art 50 ��������������������������������������Title VI Intro, 1 Art 51 ������������Art 3, 2: Art 11, 11: Art 52, 1, 42 Art 51(1)���������������������������� Art 18, 9: Art 22, 2: Art 47, 7, 22: Art 52, 3, 27, 31 Art 52 ������������������������������� Art 51, 15: Art 54, 5 Art 52(1)������������������ Art 1, 3: Art 2, 4: Art 7, 3: Art 8, 10: Art 10, 5: Art 11, 8: Art 13, 7: Art 16, 6: Art 17, 6: Art 18, 5: Art 28, 6: Art 32, 3: Art 39, 3: Art 47, 38, 49: Art 50, 18 Art 52(2)����������������������������������Art 8, 2: Art 15, 1, 6: Art 21, 10: Art 23, 2, 6: Art 37, 1: Title V Intro, 1: Art 40, 2: Art 42, 1: Art 43, 2: Art 44, 2: Art 45, 2: Art 46, 2 Art 52(3)�����Art 2, 1: Art 4, 1: Art 5, 1, 3: Art 6, 2, 4: Art 7, 1, 3, 6: Art 9, 2: Art 10, 2: Art 11, 1, 8: Art 12, 1, 5: Art 14, 2: Art 17, 2: Art 19, 2, 4: Art 21, 2: Art 47, 5: Art 48, 1: Art 49, 1: Art 50, 6: Art 51, 21: Art 53, 3 Art 52(5)������ Art 3, 2: Art 11, 17: Art 25, 2: Art 26, 2: Title IV Intro, 2: Art 27, 2 Art 53 �������������������������������������������������Art 51, 6 Art 54 �������������������������������������������������Art 11, 4 Community Charter of the Fundamental Social Rights of Workers ���������������������Art 12, 9 Art 24 �������������������������������������������������Art 25, 1 Art 25 �������������������������������������������������Art 25, 1 point 2�������������������������������������������������Art 34, 2 point 10������������������������������������������� Art 34, 1, 2 points 12–​14���������������������������������������Art 28, 2 point 13�����������������������������������������������Art 29, 4 point 26�����������������������������������������������Art 26, 1 Constitutional Treaty (ConstT) ���������������Art 52, 1 Convention for the Protection of Individuals with regard to Automatic Processing of Personal Data ETS No 108 �������������������Art 8, 1 Convention implementing the Schengen Agreement of 14 June 1985 between the Governments of the States of the Benelux Economic Union, the Federal Republic of Germany and the French Republic on the gradual abolition of checks at their common borders [2000] OJ L239/​19 (CISA)�����������������������������������������������Art 50, 18 Art 54 ��������������������������Art 50, 2, 10, 11, 13, 19 Arts 55–​58�����������������������������������������Art 50, 18 Art 55(1)(a)���������������������������������������Art 50, 18 Art 57 �����������������������������������������������Art 50, 13 Convention on Access to Information, Public Participation in Decision-​Making

and Access to Justice in Environmental Matters (Aarhus Convention) �����������Art 47, 17 Convention on Human Rights and Biomedicine 1997���������������������������������Art 3, 2 Art 11 �������������������������������������������������Art 21, 1 Convention Relating to the Status of Refugees 1951������Art 18, 1, 2, 4, 5, 6: Art 19, 4 Art 33 ����������������������������� Art 18, 3: Art 19, 3–​6 Art 33(2)���������������������������������������������Art 19, 6 Protocol Relating to the Status of Refugees 1967���������������������������������Art 18, 1 Declaration on the Rights of the Child, proclaimed by General Assembly Resolution 1386(XIV) 1959 ���������������Art 24, 1 European Convention on Human Rights (ECHR) �������������������� Art 3, 1: Art 5, 4: Title II Intro, 1: Art 6, 2: Art 7, 6, 14: Art 10, 11: Art 13, 1: Title VI Intro, 1: Art 47, 2, 3, 4, 5, 28: Art 50, 10, 11: Art 51, 2, 21: Art 52, 22–​29: Art 53, 2, 3 Art 1 ������������������������������� Art 51, 21: Art 52, 27 Art 2 ����������������������������������� Art 4, 4: Art 52, 26 Art 2(1)�������������������������������������������������Art 2, 1 Art 2(2)��������������������������������������������� Art 2, 4, 5 Art 3 �������������������������������� Art 4, 1, 4: Art 18, 8: Art 19, 4: Art 52, 24 Art 4 ������������������� Art 5, 5: Art 19, 1: Art 52, 24 Art 4(1)�������������������������������������������������Art 5, 1 Art 4(3)��������������������������������������������� Art 5, 1, 3 Art 5 ��������������������������������������������� Art 6, 2, 4, 5 Art 5(1)�������������������������������������������������Art 6, 4 Art 5(1)(f )����������������������������������������� Art 6, 6, 8 Art 5(2)�������������������������������������������������Art 6, 5 Art 5(4)�������������������������������������������������Art 6, 5 Art 5(5)��������������������������������������������� Art 6, 5, 2 Art 6 ��������������������Art 47, 2, 5, 29, 38: Art 48, 6 Art 6(1)��������������������������������������� Art 47, 1, 4, 5 Art 6(2)�����������������������������������������������Art 48, 1 Art 6(3)�����������������������������������������������Art 48, 1 Art 7 ����������������������������������������������� Art 49, 1, 3 Art 7(1)���������������������������������������������Art 49, 10 Art 7(2)���������������������������������������������Art 49, 12 Art 8 ������ Art 3, 1: Art 7, 1, 2, 16, 19: Art 8, 1, 3 Art 8(2)�������������������������������������������������Art 7, 3 Art 9 ������������������������� Art 10, 2, 9, 11: Art 52, 5 Art 9(2)������������������������������������������� Art 10, 2, 5 Art 10 ����������Art 11, 1, 5: Art 13, 1, 4: Art 52, 5 Art 10(2)���������������������������������������������Art 11, 8 Art 11 ��������������Art 12, 1, 9: Art 28, 8: Art 52, 5 Art 11(2)���������������������������������������������Art 12, 5 Art 12 ����������������������������������������������� Art 9, 1, 2 Art 13 ������������������������������������� Art 47, 1, 2, 4, 5 Art 14 ��������������������������������������������� Art 21, 1, 2 Art 15 ����Art 4, 1: Art 5, 1: Art 18, 8: Art 52, 26 Art 15(2)���������������������������������������������Art 49, 1 Art 17 �������������������������������������������������Art 54, 1

Table of Legislation Art 53 �������������������������������������������������Art 53, 2 Protocol 1, Art 1 ����������������������� Art 17, 2, 5, 10 Protocol 1, Art 2 ��������� Art 10, 8: Art 14, 1, 2, 6 Protocol 1, Art 2(2)�����������������������������Art 14, 1 Protocol 4. Art 4 ����������������������������� Art 19, 1, 2 Protocol 6 ���������������������������������������������Art 2, 5 Protocol 7, Art 4 ��������������������������� Art 50, 6, 10 Protocol 7, Art 4(1)�����������������������������Art 50, 1 Protocol 7, Art 4(2)��������������������� Art 50, 15, 18 Protocol 13 ����������������������������� Art 2, 5: Art 4, 4 Protocols�������������������������������������������Art 52, 25 European Social Charter (ESC) Art 1 ��������������������������������������������������� Art 15, 4 Art 1(2)����������������������������������������������� Art 15, 4 Art 12 �������������������������������������������������Art 34, 1 Art 12(4)���������������������������������������������Art 34, 2 Art 13 �������������������������������������������������Art 34, 2 Art 13(4)���������������������������������������������Art 34, 2 European Social Charter (revised (rESC))������������������������������������Title IV Intro, 1 Art 1(3)�����������������������������������������������Art 29, 4 Art 6 ���������������������������������������������������Art 28, 2 Art 7 ���������������������������������������������������Art 32, 2 Art 15 �������������������������������������������������Art 26, 1 Art 16 ��������������������������������������������� Art 33, 2, 3 Art 20 �������������������������������������������������Art 23, 1 Art 21 �������������������������������������������������Art 27, 3 Art 23 �������������������������������������������������Art 25, 1 Art 24 �������������������������������������������������Art 30, 5 Art 26 �������������������������������������������������Art 31, 4 Art 30 �������������������������������������������������Art 34, 2 Art 31 �������������������������������������������������Art 34, 2 Geneva Refugee Convention 1951 See Convention Relating to the Status of Refugees ILO Convention No 29 concerning Forced or Compulsory Labour �������������������������Art 5, 3 Art 2 �����������������������������������������������������Art 5, 3 International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights 1966����������Title IV Intro, 1 Protocols annexed to the TEU, TFEU, and the EAEC Treaty Protocol 21 �����������������������������������������Art 18, 9 Protocol 22 �����������������������������������������Art 18, 9 Protocol 24 �����������������������������������������Art 18, 8 Protocol 30 ������������������������������Title IV Intro, 4 Protocol 30, Art 1 ��������������������Title IV Intro, 5 Protocol 30, Art 1(2)������������Title IV Intro, 4, 5 Slavery Convention 1926���������������������������Art 5, 2 Art 1 �����������������������������������������������������Art 5, 2 Statute of the International Criminal Court (17 July 1998) 2187 UNTS 90���������������Art 3, 4 Treaty on the European Union (TEU)��������������������������������������� Title V Intro, 1 Art 2 ����������������������������������������Art 1, 1: Art 41, 2: Art 47, 1 Art 3 ����������������������������� Art 23, 1, 3: Art 52, 11

clxxiii

Art 3(3)�����������������������������������������������Art 22, 1 Art 4(1)���������������������������������������������Art 52, 11 Art 4(2)�����������������������������������������������Art 53, 4 Art 5(4)����������������������������� Art 49, 1: Art 52, 10 Art 6(1)���������������������������������������������Art 52, 40 Art 7 ���������������������������������������������������Art 18, 8 Art 10(4)��������������������������������������� Art 12, 1, 11 Art 13 �������������������������������������������������Art 51, 3 Art 14(3)����������������������������������������� Art 39, 1, 2 Art 19 �������������������������������������������������Art 47, 9 Art 21 ������������������������������� Art 1, 1: Art 21, 2, 3 Art 39 ���������������������������������������������������Art 8, 2 Treaty on the Functioning of the European Union (TFEU) ������������������ Art 16, 4: Art 23, 4: Art 29, 3: Art 37, 2: Title V Intro, 1 Art 8 ����������������������������������������������� Art 23, 1, 3 Art 11 �������������������������������������������������Art 37, 1 Art 14 ��������������������������������������������� Art 36, 1. 3 Art 15(3)��������������������������� Art 42, 1: Art 52, 21 Art 16 ���������������������������������������������������Art 8, 2 Art 16(2)���������������������������������������������Art 8, 18 Art 17 ��������������������������������������������� Art 22, 1, 4 Art 18 �����������������������������������������������Art 21, 10 Art 18(2)�������������������������������������������Art 52, 21 Art 19 �������������������������������������������������Art 21, 1 Art 20(2)(a)�����������������������������������������Art 45, 1 Art 20(2)(c)�����������������������������������������Art 46, 1 Art 20(2)(d)������������ Art 39, 1: Art 40, 1: Art 41, 1: Art 43, 1: Art 44, 1: Art 52, 21 Art 21 ��������Art 21, 8: Title V Intro, 3: Art 45, 1 Art 21(1)�������������������������������������������Art 52, 21 Art 22(1)��������������������������� Art 40, 1: Art 52, 20 Art 22(2)����������������������� Art 39, 1, 2: Art 52, 21 Art 23 �������������������������������������������������Art 46, 1 Art 24(2)�������������������������������������������Art 52, 21 Art 24(3)�������������������������������������������Art 52, 21 Art 24(4)���������������������������������������������Art 41, 1 Art 35(3)�������������������������������������������Art 52, 11 Art 36 ����������������������������������������� Art 52, 11, 43 Art 41(3)�������������������������������������������Art 52, 21 Art 41(4)�������������������������������������������Art 52, 21 Art 42 �����������������������������������������������Art 52, 21 Arts 45–​62�������������������������������������������Art 15, 1 Art 45(2)���������������������������������������������Art 7, 13 Art 52 ����������������������������������������������������Art 52, Art 52(2)���������������������������������������������Art 38, 1 Art 56 ��������������������������������� Art 9, 3: Art 11, 11 Art 53(1)(g)�����������������������������������������Art 15, 6 Art 63 �������������������������������������������������Art 17, 3 Arts 77–​79�������������������������������������������Art 45, 1 Art 78 �������������������������������������������������Art 19, 4 Art 119 �����������������������������������������������Art 16, 2 Art 152 �����������������������������������������������Art 28, 2 Art 153 ������������������������������������������� Art 34, 1, 2 Art 153(1)(d)���������������������������������������Art 30, 2 Art 153(5)��������������������������� Art 15, 7: Art 28, 2

clxxiv

Table of Legislation

Art 156 ��������������� Art 15, 7: Art 31, 3: Art 34, 1 Art 157 ��������������������������� Art 51, 23: Art 52, 21 Art 157(1)�������������������������������������������Art 23, 1 Art 157(3)�������������������������������������������Art 23, 5 Art 157(4)�������������������������������������������Art 23, 2 Arts 165–​166���������������������������������������Art 14, 3 Art 167 �����������������������������������������������Art 22, 3 Art 167(1)�������������������������������������������Art 22, 1 Art 167(4)�������������������������������������������Art 22, 1 Art 168(1)�������������������������������������������Art 35, 4 Art 168(7)�������������������������������������������Art 35, 3 Art 169 �����������������������������������������������Art 38, 1 Art 169 �����������������������������������������������Art 38, 1 Arts 179–​190������������������������� Art 3, 2: Art 13, 9 Art 191 �����������������������������������������������Art 37, 1 Art 208 �����������������������������������������������Art 35, 3 Art 227 �����������������������������������������������Art 44, 1 Art 228 ������������������������������� Art 40, 1: Art 43, 1 Art 263(4)������������������������� Art 47, 8, 11, 12, 13 Art 267 ������������������������������������� Art 47, 4, 9, 32 Art 268 ���������������������������������������������Art 47, 39 Art 277 �����������������������������������������������Art 52, 6 Art 296(2)�����������������������������������������Art 41, 10 Art 339 ���������������������������������������������Art 41, 11 Art 340 ����������������������������� Art 41, 1: Art 52, 21 Art 340(2)�����������������������������������������Art 52, 34 Art 346 ����������������������������� Art 51, 8: Art 52, 11 United Nations Charter Art 103 ���������������������������������������������Art 47, 18 United Nations Convention on the Rights of the Child (adopted 20 November 1989, entered into force 2 September 1990) 1577 UNTS 3 (CRC) ����� Art 24, 1, 2: Art 32, 2 Art 1 ���������������������������������������������������Art 24, 3 Art 6 ���������������������������������������������������Art 24, 2 Art 32 �������������������������������������������������Art 32, 2 Art 32(2)���������������������������������������������Art 32, 2 Universal Declaration of Human Rights UNGA Res 217 (III) of 10 December 1948 Preamble�����������������������������������������������Art 1, 1

NATIONAL LEGISLATION Germany Basic Law (Grundgesetz) Art 19(2)���������������������������������������������Art 52, 7

United States Constitution Amendment XIV�����������������Art 20, 8 Section 1���������������������������������������������Art 20, 7

EUROPEAN SECONDARY LEGISLATION Directives 76/​207/​EEC Council Directive on the implementation of the principle of equal treatment for men and women as regards

access to employment, vocational training and promotion, and working conditions [1976] OJ L39/​40��������������������������� Art 23, 1, 5 89/​391/​EEC Council Directive on the introduction of measures to encourage improvements in the safety and health of workers at work [1989] OJ L183/​1 �����������������������������������������������Art 31, 3 92/​85/​EEC Council Directive on the introduction of measures to encourage improvements in the safety and health at work of pregnant workers and workers who have recently given birth or are breastfeeding [1992] OJ L348/​1 (Pregnant Workers’ Directive) ��������� Art 33, 5, 7 93/​13/​EEC Council Directive on unfair terms in consumer contracts [1993] OJ L95/​29�������������������������������������������Art 38, 3 94/​33/​EC Council Directive on the protection of young people at work [1994] OJ L216/​12��������������������������Art 32, 2, 3, 4, 5, 6 95/​46/​EC Directive on the protection of individuals with regard to the processing of personal data and on the free movement of such data [1995] OJ L281/​31�������������� Art 8, 1, 5, 7, 8, 10, 17, 18 98/​44/​EC Directive on the legal protection of biotechnological inventions [1998] OJ L213/​13�����������������������������������������Art 13, 8 98/​59/​EC Council Directive on the approximation of the laws of the MS relating to collective redundancies [1998] OJ L225/​16�����������������������������Art 27, 1 2000/​78/​EC Council Directive establishing a general framework for equal treatment in employment and occupation [2000] OJ L303/​16�������������������������� Art 10, 7: Title III Intro, 3: Art 21, 6, 9: Art 51, 19 2001/​23/​EC Council Directive on the approximation of the laws of the MS relating to the safeguarding of employees’ rights in the event of transfers of undertakings, businesses, or parts of undertakings or businesses [2001] OJ L82/​16��������������������������� Art 27, 1: Art 30, 2 2002/​14/​EC Directive establishing a general framework for informing and consulting employees in the European Community [2002] OJ L80/​29�������������������������������Art 27, 1 2003/​4/​EC Directive on public access to environmental information [2003] OJ L41/​26�������������������������������������������Art 37, 3 2003/​35/​EC Directive providing for public participation in respect of the drawing up of certain plans and programmes

Table of Legislation relating to the environment [2003] OJ L156/​17�����������������������������������������Art 37, 3 2003/​86/​EC Council Directive on the right to family reunification [2003] OJ L251/​12 (Family Reunification Directive) �������������������������������������������Art 7, 15 2003/​88/​EC General Working Time Directive [2003] OJ L299/​9�����������������Art 31, 5 2004/​38/​EC Citizenship Directive [2004] OJ L158/​77. ���������� Art 7, 14: Art 15, 6: Title V Intro, 3: Art 45, 3 2004/​48/​EC Directive on the enforcement of intellectual property rights [2004] OJ L195/​16���������������������������������������Art 17, 11 2004/​83/​EC Council Directive on minimum standards for the qualification and status of third-​country nationals or stateless persons as refugees or as persons who otherwise need international protection and the content of the protection granted [2004] OJ L304/​12 ��������������� Art 1, 1: Art 10, 1 2004/​113/EC Directive implementing the principle of non-​discrimination between men and women as regards access to goods and services [2004] OJ L373/37�����������Art 23, 7 2006/​54/​EC Directive on the implementation of the principle of equal opportunities and equal treatment of men and women in matters of employment and occupation [2006] OJ L204/​23 (Sex Equality Directive)��������������� Art 23, 5: Art 33, 7 2008/​94/​EC Directive on the protection of employees in the event of the insolvency of their employer [2008] OJ L283/​36 �������������������������������������������Art 51, 18 2008/​115/​EC Directive on common standards and procedures in Member States for returning illegally staying third-​ country nationals [2008] OJ L348/​98 (Return Directive)����������������� Art 6, 8: Art 19, 4 2009/​38/​EC Directive on the establishment of a European Works Council or a procedure in Community-​scale undertakings and Community-​scale groups of undertakings for the purposes of informing and consulting employees [2009] OJ L122/​28����������������� Art 27, 1 2010/​18/​EU Council Directive implementing the revised Framework Agreement on parental leave concluded by BUSINESSEUROPE, UEAPME, CEEP and ETUC [2010] OJ L68/​13�������������������������������������������Art 33, 7 2011/​36/​EU Directive on preventing and combating trafficking in human beings and protecting its victims [2011] OJ L101/​1 �������������������������������������������������Art 5, 4

clxxv

2011/​95/​EU Directive on standards for the qualification of third-​country nationals or stateless persons as beneficiaries of international protection, for a uniform status for refugees or for persons eligible for subsidiary protection, and for the content of the protection granted (recast) [2011] OJ 337/​9 (Qualification Directive) ������������������������������� Art 18, 2, 4, 5, 6 2013/​33/​EU Directive laying down standards for the reception of applicants for international protection [2013] OJ L15/​137 ������������������������������� Art 6, 8: Art 18, 7 2015/​849/​EU Directive on the prevention of the use of the financial system for the purposes of money laundering or terrorist financing[2015] OJ L141/​73�������������Art 48, 12

Regulations 31/​EEC: 11/​EAEC Regulation laying down the Staff Regulations of the Officials and the Conditions of Employment of Other Servants of the European Communities [1962] OJ L45/​1385 ���������������������������Art 50, 2 1612/​68/​EEC Regulation on freedom of movement for workers within the Community [1968] OJ L257/​2�����������Art 34, 2 1408/​71/​EEC Regulation on the application of social security schemes to employed persons and their families moving within the Community [1971] OJ L149/​2 �����������������������������������������������Art 34, 2 2988/​95/​EC Council Regulation on the protection of the European Communities financial interests [1995] OJ L312/​1 ���Art 50, 2 258/​97/​EC Regulation concerning novel foods and novel food ingredients [1997] OJ L43/​1�������������������������������������������Art 47, 17 45/​2001/​EC Regulation on the protection of individuals with regard to the processing of personal data by the Community institutions and bodies and on the free movement of such data [2001] OJ L8/​1�������������������������������������Art 8, 1 1049/​2001/​EC Transparency Regulation [2001] OJ L145/​43�����������������������������Art 42, 1 1/​2003/​EC Council Regulation on the implementation of the rules on competition laid down in Articles 81 and 82 of the Treaty [2003] OJ L1/​1����������������������������������Art 7, 18: Art 48, 7: Art 50, 8 343/​2003/​EC Council Regulation establishing the criteria and mechanisms for determining the MS responsible for examining an asylum application lodged in

clxxvi

Table of Legislation

one of the MS by a third-​country national [2003] OJ L50/​1��������������������������������������Art 4, 6 2201/​2003/​EC Brussels IIa Regulation [2003] OJ L338/​1������������������������������Art 7, 15: Art 24, 6, 8: Art 51, 11 139/​2004/EC EU Merger Regulation [2004] OJ L24/​1�������������������������������������������Art 11, 17 1907/​2006/​EC Regulation concerning the Registration, Evaluation, Authorisation and Restriction of Chemicals (REACH) [2006] OJ L396/​1�����������������������������Art 47, 17 492/​2011/​EU Regulation on freedom of movement for workers within the Union [2011] OJ L141/​1�������������������������������Art 29, 3 604/​2013/​EU Dublin III Regulation [2013] OJ L180/​31������������ Art 1, 1: Art 4, 6: Art 18, 7: Art 24, 7: Art 51, 11 2016/​679/​EU General Data Protection Regulation [2016] OJ L119/​1����������������������������� Art 8, 4, 8, 15, 16

OTHER MAIN LEGAL INSTRUMENTS 2002/​584/​JHA Council Framework Decision on the European Arrest Warrant and the surrender procedures between Member States [2002] OJ L190/​1 (EAW Framework Decision)���������������� Art 6, 7: Art 47, 37: Art 49, 13: Art 50, 2, 4, 10, 11: Art 53, 4 2009/​948/​JHA Council Framework Decision on prevention and settlement of conflicts of exercise of jurisdiction in criminal proceedings [2009] OJ L328/​42. ���������������������������������������Art 50, 2

European Ombudsman: European Code of Good Administrative Behaviour �����������������������������������Art 41, 2, 4

T R E AT Y O N E U RO P E A N   U N I O N PREAMBLE 3 TITLE I  COMMON PROVISIONS 5 Introduction Marcus Klamert 5 Article 1 Marcus Klamert 7 Article 2 Marcus Klamert and Dimitry Kochenov 22 Articles 3–​5 Marcus Klamert 31 Article 6 Tobias Lock 79 Articles 7–​8 Dimitry Kochenov 88 TITLE II  PROVISIONS ON DEMOCRATIC PRINCIPLES 103 Introduction Tobias Lock 103 Article 9 Dimitry Kochenov and Tobias Lock 105 Articles 10–​12 Tobias Lock 108 TITLE III  PROVISIONS ON THE INSTITUTIONS 124 Introduction Paul-​John Loewenthal 124 Articles 13–​18 Paul-​John Loewenthal 126 Article 19 Marcus Klamert and Bernhard Schima 172 TITLE IV  PROVISIONS ON ENHANCED COOPERATION 189 Article 20 Manuel Kellerbauer 192 TITLE V  GENERAL PROVISIONS ON THE UNION’S EXTERNAL ACTION AND SPECIFIC PROVISIONS ON THE COMMON FOREIGN AND SECURITY POLICY 197 Chapter 1 General provisions on the Union’s external action 198 Articles 21–​22 Thomas Ramopoulos 200 Chapter 2 Specific provisions on the common foreign and security policy 208 Introduction Thomas Ramopoulos 208 Section 1 Common provisions 209 Articles 23–​41 Thomas Ramopoulos 212 Section 2 Provisions on the common security and defence policy 272 Introduction Thomas Ramopoulos 272 Articles 42–​46 Thomas Ramopoulos 276 TITLE VI  FINAL PROVISIONS 298 Article 47 Marcus Klamert 299 Article 48 Marcus Klamert 302 Articles 49–​50 Friedrich Erlbacher 311 Article 51 Marcus Klamert 332 Article 52 Dimitry Kochenov 334 Articles 53–​55 Marcus Klamert 337

PREAMBLE HIS MAJESTY THE KING OF THE BELGIANS, HER MAJESTY THE QUEEN OF DENMARK, THE PRESIDENT OF THE FEDERAL REPUBLIC OF GERMANY, THE PRESIDENT OF IRELAND, THE PRESIDENT OF THE HELLENIC REPUBLIC, HIS MAJESTY THE KING OF SPAIN, THE PRESIDENT OF THE FRENCH REPUBLIC, THE PRESIDENT OF THE ITALIAN REPUBLIC, HIS ROYAL HIGHNESS THE GRAND DUKE OF LUXEMBOURG, HER MAJESTY THE QUEEN OF THE NETHERLANDS, THE PRESIDENT OF THE PORTUGUESE REPUBLIC, HER MAJESTY THE QUEEN OF THE UNITED KINGDOM OF GREAT BRITAIN AND NORTHERN IRELAND, RESOLVED to mark a new stage in the process of European integration undertaken with the establishment of the European Communities, DRAWING INSPIRATION from the cultural, religious and humanist inheritance of Europe, from which have developed the universal values of the inviolable and inalienable rights of the human person, freedom, democracy, equality and the rule of law, RECALLING the historic importance of the ending of the division of the European continent and the need to create firm bases for the construction of the future Europe, CONFIRMING their attachment to the principles of liberty, democracy and respect for human rights and fundamental freedoms and of the rule of law, CONFIRMING their attachment to fundamental social rights as defined in the European Social Charter signed at Turin on 18 October 1961 and in the 1989 Community Charter of the Fundamental Social Rights of Workers, DESIRING to deepen the solidarity between their peoples while respecting their history, their culture and their traditions, DESIRING to enhance further the democratic and efficient functioning of the institutions so as to enable them better to carry out, within a single institutional framework, the tasks entrusted to them, RESOLVED to achieve the strengthening and the convergence of their economies and to establish an economic and monetary union including, in accordance with the provisions of this Treaty and of the Treaty on the Functioning of the European Union, a single and stable currency, DETERMINED to promote economic and social progress for their peoples, taking into account the principle of sustainable development and within the context of the accomplishment of the internal market and of reinforced cohesion and environmental protection, and to implement policies ensuring that advances in economic integration are accompanied by parallel progress in other fields, RESOLVED to establish a citizenship common to nationals of their countries, RESOLVED to implement a common foreign and security policy including the progressive framing of a common defence policy, which might lead to a common defence in accordance with the provisions of Article 42, thereby reinforcing the European identity and its independence in order to promote peace, security and progress in Europe and in the world, RESOLVED to facilitate the free movement of persons, while ensuring the safety and security of their peoples, by establishing an area of freedom, security and justice, in accordance with the provisions of this Treaty and of the Treaty on the Functioning of the European Union,



4

Preamble

RESOLVED to continue the process of creating an ever closer union among the peoples of Europe, in which decisions are taken as closely as possible to the citizen in accordance with the principle of subsidiarity, IN VIEW of further steps to be taken in order to advance European integration, HAVE DECIDED to establish a European Union and to this end have designated as their Plenipotentiaries: (List of plenipotentiaries not reproduced) WHO, having exchanged their full powers, found in good and due form, have agreed as follows:



TITLE I COMMON PROVISIONS Introduction The title ‘Common Provisions’, comprising Articles 1–​8 TEU, regroups norms that are very different both in terms of their nature and their subject matter. Articles 1–​6 TEU are general provisions on the foundations of EU integration and of the EU legal order. Article 7 TEU establishes a procedure for safeguarding the Union’s founding values as enshrined in Article 2 TEU. Article 8 TEU deals with quite a specific policy area, namely relations with neighbouring countries. Within Title I, we can find EU values (Articles 1, 2, and 8), EU objectives (Article 3), and EU principles (Articles 4 and 5). In general, the provisions on values may be regarded as setting out the core shared beliefs and convictions that form the constitutional basis of each of the MS as well as of the Union. By contrast, the principles lay down a framework governing the functioning and the operation of the Union. Yet, it is unclear what legal function values have in EU law and the delimitation between values and principles is not always clear-​cut. Thus, e.g. among the values in Article 2 TEU, we can also find elements that are otherwise treated as principles (fundamental rights especially). Articles 4 and 5 TEU lay down the parameters governing relations between the EU and the MS. In the first instance, the principles of conferral, subsidiarity, and proportionality are intended to serve as constitutional restraints, clarifying the permitted scope of Union action and thereby limiting the potential for Union acts to usurp MS competences. The principle of loyalty, referred to since the ToL as the principle of sincere cooperation, requires both the Union and the MS to assist each other in carrying out their respective obligations under the Treaties. More often than not, that principle applies to MS with respect to effective implementation and application of Union law in their domestic legal order. While the principles of conferral, loyalty, subsidiarity, and proportionality are expressly enshrined in the Treaties, the ECJ has in the development of its case law recognized a number of other systemic and constitutional principles and doctrines that underpin the constitutional structure of the Union. The principles of autonomy, supremacy, and direct effect will be discussed under Article 1 TEU. Since the principles of mutual trust and solidarity are closely related to the principle of loyalty, they will be discussed under Article 4 TEU.

Overview Article 1 sets out the basics of EU integration (the ‘who’, the ‘how’, and the ‘why’) and pledges a transparent and citizen-​orientated Union. It affirms that the adoption of the TEU marks a stage in the creation of an ‘ever closer union’, an objective that dates back to the creation of the EEC. It further explains the legal foundations and status of the Union.

Klamert

1

2

3

4

Title I Common Provisions

6

Article 2 proclaims the values upon which the Union is founded, recognized as being common to all the MS. Article 3 sets out the objectives the EU is to pursue both internally and vis-​à-​vis third states. Article 4 contains the principles of conferral, of the equality of MS, of the safeguarding of national identities, and of loyalty (sincere cooperation). Article 5 elaborates on the principle of conferral and defines the application of the principles of subsidiarity and proportionality. Article 6 sets out the sources of the human rights norms applicable in the EU legal order, and includes the obligation for the EU to accede to the ECHR. Article 7 establishes a unique procedure to sanction MS essentially for acting in an ‘un-​ European’ way by not respecting the values set out in Article 2 TEU. Article 8 defines the relationship of the Union with neighbouring countries.

Klamert

Article 1  TEU (ex Article 1 TEU) By this Treaty, the HIGH CONTRACTING PARTIES establish among themselves a EUROPEAN UNION, hereinafter called ‘the Union’, on which the Member States confer competences to attain objectives they have in common. This Treaty marks a new stage in the process of creating an ever closer union among the peoples of Europe, in which decisions are taken as openly as possible and as closely as possible to the citizen. The Union shall be founded on the present Treaty and on the Treaty on the Functioning of the European Union (hereinafter referred to as ‘the Treaties’). Those two Treaties shall have the same legal value. The Union shall replace and succeed the European Community.

Selected bibliography Matej Avbelj and Jan Komárek (eds), Constitutional Pluralism in the European Union and Beyond (Hart 2012) Monica Claes, ‘The Primacy of EU Law in European and National Law’ in Damian Chalmers and Anthony Arnull (eds), The Oxford Handbook of European Union Law (OUP 2015) 178 Elke Cloots, Geert de Baere, and Stefan Scottiaux (eds), Federalism in the European Union (Hart 2012) Paul Craig, ‘Constitutions, Constitutionalism and the European Union’ [2001] ELJ 125 Graínne de Búrca, ‘The European Court of Justice and the International Legal Order After Kadi’ [2010] 51 Harv Int’l LJ 1 Michael Dougan, ‘When Worlds Collide! Competing Visions of the Relationship between Direct Effect and Supremacy’ [2007] 44 CML Rev 931 Stefan Griller and Jacques Ziller (eds), The Lisbon Treaty. EU Constitutionalism without a Constitutional Treaty? (Springer 2008) Marcus Klamert, ‘The Autonomy of the EU (and of EU Law): Through the Kaleidoscope’ [2017] EL Rev 815 Koen Lenaerts, ‘Constitutionalism and the Many Faces of Federalism’ [1990] AJCL 205 Miguel Poiares Maduro and Loic Azoulai (eds), The Past and Future of EU Law—​The Classics of EU Law Revisited on the 50th Anniversary of the Rome Treaty (Hart 2010) Pierre Pescatore, ‘The Docrine of “Direct Effect”: An Infant Desease of of Community Law [2015] EL Rev 135 Robert Schütze, From Dual to Cooperative Federalism:  The Changing Structure of European Law (OUP 2009) Armin von Bogdandy and Jürgen Bast (eds), Principles of European Constitutional Law (Beck and Hart 2009) Joseph Weiler and Graínne de Búrca (eds), The Worlds of European Constitutionalism (CUP 2011) Bruno de Witte, ‘Direct Effect, Supremacy, and the Nature of the Legal Order’ in Paul Craig and Graínne de Búrca (eds), The Evolution of EU Law (2nd ed, OUP 2011) 323

Klamert

8

Title I Common Provisions

Essential case law Case C-​105/​14, Taricco, and Case C-42/17, M.A.S.: The consequences of a conflict with EU law must be neutralized, unless the disapplication of provisions of national law entails a breach of the principles of legal certainty or legality. Opinion 2/​13, ECHR II, paras 164–​6: Accession must not affect the specific characteristics of the EU and EU law, including those relating to the constitutional structure of the EU, ‘which is seen in the principle of conferral of powers referred to in Articles 4(1) TEU and 5(1) and (2) TEU, and in the institutional framework established in Articles 13 TEU to 19 TEU’, as well as the specific characteristics arising from the very nature of EU law. Case C-​370/​12, Pringle, paragraph 158: MS can entrust tasks to the institutions in areas not falling under the exclusive competence of the Union, if those tasks ‘do not alter the essential character of the powers conferred on those institutions by the EU and FEU Treaties’. Joined Cases C-​402/​05 P & C-​415/​05 P, Kadi, paras 282 and 316: An IA ‘cannot affect the allocation of powers fixed by the Treaties or, consequently, the autonomy of the Community legal system’; fundamental rights review is ‘expression, in a community based on the rule of law, of a constitutional guarantee stemming from the EC Treaty as an autonomous legal system’. Opinion 1/​91, EEA I, paras 21, 35, and 71: Essential characteristics of EU law ‘are in particular its primacy over the law of the Member States and the direct effect of a whole series of provisions which are applicable to their nationals and to the Member States themselves’; the ECJ’s jurisdiction forms part ‘of the very foundations of the Community’, the observance of the autonomy of EU law being entrusted to it under Article 344 TFEU. Case C-​213/​89, Factortame, paragraph 23: ‘[A]‌national court which, in a case before it concerning Community law, considers that the sole obstacle which precludes it from granting interim relief is a rule of national law must set aside that rule’, by which the Court connected the principles of the supremacy and effectiveness of EU law. Case 103/​88, Fratelli Costanzo, paragraph 32:  Supremacy must be applied by all national authorities and must not be subject to procedural restrictions, such as an intermediate procedure before the national constitutional court or a motion by a party to a national proceeding. Case 294/​83, Parti écologiste ‘Les Verts’, paragraph 23: The EEC Treaty (now the EU Treaties), as ‘the basic constitutional charter’, establish(es) ‘a complete system of legal remedies and procedures designed to enable the Court of Justice to review the legality of acts of the institutions’. Case 106/​77, Simmenthal II, paragraph 17: ‘In accordance with the principle of the precedence of Community law’, Treaty provisions and directly applicable secondary law ‘by their entry into force render automatically inapplicable any conflicting provision of . . . national law’. Joined Cases 21–​24/​72, International Fruit, paragraph 20: For assessing direct effect with IAs, their purpose, spirit, general scheme and terms must be considered. Case 11/​70, Internationale Handelsgesellschaft, paragraph 3: Rules of national law, even of a constitutional order such as fundamental rights, cannot be allowed to undermine the effectiveness of EU law on the territory of that MS. Case 6/​64, Costa/​ENEL: What is now EU law is ‘its own legal system’ and MS must abstain from ‘unilateral acts’ conflicting with prior Union law, since this would risk subjecting nationals of MS to divergent and therefore discriminatory regimes under domestic law. Joined Cases 90-​91/​63, Commission v Luxembourg and Belgium, p 631: The Treaty establishes a new legal order, which governs the powers, rights, and obligations for persons as well as the necessary procedures for taking cognizance of and penalizing any breach of it, for which reason MS ‘shall not take the law into their own hands’. Case 26/​62, Van Gend & Loos: The EEC (now the EU) is ‘a new legal order of international law’ and its primary law is directly effective if the wording of a provision is a clear and unconditional prohibition and if this obligation is not qualified by any reservation on the part of MS, which would make its implementation conditional upon a positive MS measure.

Klamert

Article 1

9

Main legal instruments Protocol No 8 to the ToL on accession to the ECHR refers to ‘the specific characteristics of the Union and Union law’.1

Commentary A. General remarks B. The nature of the EU 1. Introduction 2. Constitution(alization) 3. Federal nature 4. Finality C. The relationship between the EU and the legal orders of the MS D. Systemic principles of EU law 1. Introduction 2. Autonomy a) Introduction b) A sui generis claim c) An integrity claim d) A rule of law claim 3. Direct effect 4. Supremacy E. Transparency and citizen orientation

A. General remarks The wording of Article 1 TEU has is origins in the ToM. During the Maastricht ne- 1 gotiations, there had been a proposal to open the new Treaty with a reference to the federal orientation of the Union. The proposal was, however, discarded in favour of the ‘ever closer union’ wording, which had been used in the preamble to the EEC. The ToA added transparency to citizen orientation as a defining feature of this Union. Had the ConstT entered into force, its Article I-​1(1) would have mentioned the C(onstitution)-​ word, would have referred to both the citizens and the states of Europe, and ‘the’ instead of ‘a’ EU would have been founded. The ToN version of Article 1 TEU had contained references to both solidarity and coherence, which are now scattered throughout the Treaties or are much less prominently positioned.2 Supremacy has not been anchored in the Treaties.3 Article 1 TEU consists of three (unnumbered) paragraphs, of which the first deals with 2 the foundation of the Union, the second with the ‘direction’ of the integration process, and the third with the legal structure of the Union after the ToL. The first paragraph of

  Article 1 of Protocol No 8.   For solidarity, see Article 3 TEU and Commentary on Article 4 TEU, paras [13–​16]. For coherence, see Article 11(3) TEU and Article 349 TFEU; for consistency, see Commentary on Article 7 TFEU. 3   See, however, Declaration No 17 to the ToL: ‘The fact that the principle of primacy will not be included in the future treaty shall not in any way change the existence of the principle and the existing case-​law of the Court of Justice.’ 1 2

Klamert

10

Title I Common Provisions

Article 1 TEU uses the language of international law for an organization that has long moved on from being a traditional IO (see paras [6]‌–​[17]). The ToM that had created the EU is still the basis of the Union. The founders are the MS that here are referred to in the language of international law as ‘High Contracting Parties’.4 Not mentioning citizens, the MS are at the centre of the Union, making the EU the vehicle for their common objectives. For attaining these objectives, Article 1(1) TEU refers to the principle of conferral, which is anchored in Article 4 and 5 TEU. 3 The second paragraph is remarkable for several reasons. Mentioning the peoples of Europe, it changes the ‘perspective’ compared to paragraph 1. It mentions the citizen and provides that decisions should be taken as openly and as closely to the citizen as possible.5 The second paragraph heralds the TEU as a new stage in the process of creating an ever closer union among the peoples of Europe. This establishes a framework where further and deeper integration is identified as an ultimate objective, for which the current status might merely be a stepping stone. 4 The third paragraph again refers to the foundation of the Union, but unlike ­paragraph 1 mentions not only the TEU but also the TFEU (both called the Treaties), and accords them equal status. Article 1 TFEU repeats both points with nearly identical wording.6 The ConstT would have created a single new Treaty document as well as a single organization, discarding the EC. The ToL only realized the second point and the EU replaced and succeeded the EC (see Article 47 TEU). 5 Nothing in Article 1 TEU is of a justiciable or enforceable nature. The ‘ever closer union’ clause is descriptive rather than normative in character, but it does express a commitment to a transparent and citizen-​oriented mode of functioning. Substantive requirements are concretized in other places in the Treaties (see para [41]). Article 1 TEU should therefore not be compared with enforceable principles provided in Articles 4 and 5 TEU.

B. The nature of the EU 1. Introduction 6 The legal nature of the EU is not easily characterized. The question as to whether the EU Treaties have constitutional elements needs to be distinguished from whether the EU has a constitution and from whether the EU is a (constitutional) state. In other words, there can be constitutional elements in the integration process and the current status of EU law without the EU necessarily having a constitution. And, even if the EU had a constitution, this would not necessarily equate it with a nation state. Similarly, the EU may have some federal features (‘functional’ federalism) without making it a fully fledged federation.7 There thus exists a spectrum where categories are not sharply delineated when characterizing the EU.8

  See also Article 54 TEU and Article 357 TFEU on ratification.   Wording that is repeated in Article 10(3) TEU. See also Article 11(2) TEU. 6   See Commentary on Article 1 TFEU on the relation between the Treaties. 7   Peter Hay, Federalism and Supranational Organizations: Patters for New Legal Structures (Univ. of Illinois Press 1966) 90. 8   Ronald Watts, Comparing Federal Systems (3rd ed, McGill-​Queen’s Univ. Press 2008) 8. 4 5

Klamert

Article 1

11

2. Constitution(alization) Constitutionalization has been defined as ‘the process by which the EC Treaties have 7 evolved from a set of legal arrangements binding upon sovereign states into a vertically integrated legal regime conferring judicially enforceable rights and obligations on all legal persons and entities, public and private’.9 Constitutionalization thus is about the ‘subjectivation’ of EU law on the one hand, conferring enforceable rights on individuals, and about ‘cohesion’ on the other hand, legally interlinking the EU with the MS. Arguably, this is most clearly represented by the case law on direct and (later) indirect effect and supremacy, effectiveness, state liability, and fundamental rights.10 The ‘process’ Article 1 TEU refers to with regard to EU integration can be illustrated 8 by two observations: •​ Treaty-​making by the MS has deepened integration by continuously expanding the supranational elements in EU law (majority voting, enhanced participation rights of the EP, review rights for the ECJ). •​ Starting in the 1960s, the ECJ has continuously extended the reach of EU law, vesting individuals with rights against the MS (‘subjectivation’), and redefining the ‘constitutional relations’ between the Union and the MS through the interlinking of EU and MS legal systems (‘cohesion’).11 Hence, there clearly are ‘constitutional elements’ in EU law. But does this also mean 9 that the EU has a constitution? If a constitution is considered a concept that is not necessarily reserved to (nation) states, the Treaties can be seen as the Constitution of the EU.12 In Les Verts, the Court referred to the EC Treaty as the ‘basic constitutional charter’.13

3. Federal  nature The progressive constitutionalization of the EU legal order has resulted in an increased role 10 for the Union vis-​à-vis the MS.14 Indeed, it has been claimed that constitutionalization has rendered the relationship between the Union and the MS ‘indistinguishable from analogous legal relationships in constitutional federal states’.15 Of course, as already observed, the fact that the Union may have ‘federal’ features 11 does not mean that it can properly be qualified as a ‘federation’. Federalism is often contrasted with confederalism and is defined as divided sovereignty in a hierarchical 9   Alec Stone Sweet and James Caporaso, ‘From Free Trade to Supranational Polity: The European Court and Integration’ in Wayne Sandholtz and Alec Stone Sweet (eds), European Integration and Supranational Governance (OUP 1998) 102. 10   See Commentary on Article 340 TFEU on state liability, and Commentary on Article 6 TEU on fundamental rights. See also Bríd Moriarty, ‘Direct Effect, Indirect Effect and State Liability: An Overview’ [2007] 14 Irish Journal of European Law 97. 11   See the Opinion by AG Lagrange in Case 6/​64, Costa/​ENEL, EU:C:1964:51. See Christian Timmermans, ‘The Constitutionalisation of the European Union’ [2002] YEL 1. 12   For a different perspective, see Lucia Serena Rossi, ‘A New Revision of the EU Treaties After Lisbon?’ in Lucia Serena Rossi and Federico Casolari (eds), The EU after Lisbon –​Amending or Coping with the Existing Treaties? (Springer 2014) 3 (7). 13   Case 294/​83, Les Verts, EU:C:1986:166, para 23. 14   See Lenaerts, ‘Constitutionalism’ (see biblio), 208. Notably, classic federalism can take different shapes and makes a comparison with the EU difficult. See Marcus Klamert, The Principle of Loyalty in EU Law (OUP 2014) 52–6​2. 15   Joseph Weiler, ‘The Transformation of Europe’ [1991] 100 YLJ 2403 (2413).

Klamert

12

Title I Common Provisions

relationship guaranteed by a constitution and umpired by a supreme court.16 While ‘dual federalism’ is associated with the US model of the separation between federal and state powers, ‘co-​operative federalism’ in the Swiss and German mould is based on ‘interconnections, interdependence and co-​operation between the various entities of the federation’.17 Nevertheless, whether ‘dual’ or ‘co-​operative’, the term refers to the internal constitutional arrangements of a sovereign state. Since the EU is not a state, it cannot by definition be qualified as federal state.18 Rather, it has been described an an entity that combines elements of legal federalism and political confederalism,19 as something ­between a confederation and a federation (Staatenverbund),20 a federation sui generis,21 or a federal union.22

4. Finality 12 European integration is a process that has begun in an international law modus, soon ‘self-​constitutionalized’, and which today shows traces of federalism. Article 1(2) TEU claims that the current status is merely a ‘new stage in the process of creating an ever closer union’. According to the ECJ, the implementation of the process of integration ‘is the raison d’être of the EU itself ’.23 This could be understood to imply that more and more ‘federal’ elements could and should be added (either by Treaty revision or by judicial developments) until the Union becomes a fully fledged (federal) nation state.24 13 However, not all MS subscribe to such trajectory, as they would currently also not accept statehood for the EU. The UK explicitely opposed such ‘ever closer union’ before withdrawal.25 The BVerfG has contributed the legal rationale against such development by arguing that the democratic legitimacy of the (current) EU was deficient and would therefore not allow for a (further/​full) transfer of sovereignty, at least as far as Germany is concerned.26 Moreover, Article 48 TEU, after the ToL, allows for a scaling back of competences, thus a reversal of deeper integration.

C. The relationship between the EU and the legal orders of the MS 14 Similar to questions of statehood (of the EU), different concepts are used for describing the relationship between the legal order of the Union and its MS. Monism and dualism are traditional models developed for the relationship between national law and international

  Lenaerts, ‘Constitutionalism’, 263.   Armin von Bogdandy and Jürgen Bast, ‘The Federal Order of Competences’ in von Bogdandy and Bast, Principles (see biblio), 285. See further Schütze, From Dual to Cooperative Federalism (see biblio). 18   See Stefan Griller, ‘Die Europäische Union, Ein staatsrechtliches Monstrum?’ in Gunnar Schuppert, Ingolf Pernice, and Ulrich Haltern (eds), Europawissenschaft (Nomos 2005) 201, pointing to the lack of approval among the peoples and the governments in the MS. See also BVerfG, 2 BvE 2/08, Lisbon, DE:BVerfG: 2009:es20090630.2bve000208, para 277. 19   Joseph Weiler, ‘The Community System:  The Dual Character of Supranationalism’ [1981] YEL 267; Joseph Weiler, The Constituion of Europe (CUP 1999) 270–​1. 20   BVerfG, 2 BvR 1877/​97, Maastricht, DE:BVerfG:1998:rs19980331.2bvr187797. 21   See Ingeborg Trömmel, ‘The European Union: A Federation Sui Generis?’ in Finn Laursen (ed), EU and Federalism: Polities and Policies Compared (Ashgate 2010) 44 (53–​4). 22   Kalypso Nicolaïdis, ‘We, the Peoples of Europe’ [2004] 83 Foreign Affairs 97 (102). 23   Opinion 2/​13, Accession to the European Convention of Human Rights (ECHR II), EU:C:2014:2454, para 172. 24   Such as by (further) developing the status of Union citizenship through case law, which, however, has its detractors. See Commentary on Article 20 TFEU. 25   On Brexit, see Commentary on Article 50 TEU. 26  BVerfG, Lisbon, para 267. 16 17

Klamert

Article 1

13

law. Monism sees domestic and international law as components of the same legal system with one basic legitimizing norm (Grundnorm).27 It can accord primacy either to domestic law or to international law within such distinct legal system.28 In contrast, dualism refers to the idea that domestic law and international (here: EU) law are independent legal orders requiring an act of transformation for the law of the one order to exist within the other. The explanatory value of these traditional models is rather limited in the EU context.29 The ECJ has held that EU law is ‘its own legal system’ but at the same time ‘an in- 15 tegral part of the legal systems’ of the MS.30 EU law exists (i.e. is valid) within national law without acts of transformation.31 Similarly, IAs concluded by the EU invariably form an ‘integral part’ of EU law.32 On the other hand, while EU law does claim supremacy over national law (as if it were one legal order), this does not affect the validity of the conflicting national norm, but affects ‘merely’ its applicability (see para [36]). Moreover, MS rely on clauses in national constitutional law to legitimize EU law (supremacy), and national constitutional courts reserve to themselves control over the validity of Union law on their territory.33 Non-​traditional models attempt to capture this complex and partly contradictory 16 reality of EU–​MS relations. Thus, while monism and dualism are focused on a hierarchical relation, different concepts of pluralism emphasize the opposite, i.e. constitutional heterarchy, cooperation, and communication.34 They are mainly based on the assumption of a ‘systemic compatibility’ with the essential values of EU und MS law being identical, and on the recognition of the legitimacy of the constitutional claim of final authority on the part of the EU.35 Taking cues from the notion of the Staatenverbund (see para [11]), German doctrine and case law has introduced the concept of a composite constitution (Verfassungsverbund) and of ‘multilevel constitutionalism’.36   Alexander Somek, ‘Kelsen Lives’ [2007] 18 EJIL 409 (421).   However, such transformation can be anticipated and general. See, e.g. Anne Peters, ‘Rechtsordnungen und Konstitutionalisierung:  Zur Neubestimmung der Verhältnisse’ [2010] 65 ZÖR 3; Alexander Somek, ‘Monism: A Tale of the Undead’ in Avbelj and Komárek, Constitutional Pluralism (see biblio), 343. 29   See Stefan Griller, ‘International Law, Human Rights and the European Community’s Autonomous Legal Order: Notes on the European Court of Justice Decision in Kadi’ [2008] 4 Eu Const L Rev 528. 30   See Case C-​26/​62, Van Gend, EU:C:1963:1 and Case 6/​64, Costa/​ENEL, EU:C:1964:66 (emphasis added). 31   EU directives (see Article 288 TFEU) become a part of national law with their entry into force without specific transformation, irrespective of whether a MS is traditionally monist or dualist. See Case C-​129/​96, Inter-​Environnement Wallonie, EU:C:1997:628, paras 40–​1. See also Paul Gragl, Legal Monism (OUP 2018) 242. For a different view, see Julie Dickson, ‘Directives in EU Legal Systems: Whose Norms Are They Anyway?’ [2011] 17 ELJ 190 (208) and (211). 32   Case 171/​73, Haegeman, EU:C:1974:41; Case 104/​81, Kupferberg, EU:C:1982:362. 33   See Christoph Grabenwarter, ‘National Constitutional Law Relating to the European Union’ in von Bogdandy and Bast, Principles, 90–​1; Claes, ‘Primacy’ (see biblio), 187–99. See also BVerfG, 2 BvE 2/​08, Lisbon, para 397. See also Commentary on Article 19 TEU, para [7]. 34   See, among many others, Niko Krisch, The Case for Pluralism: Beyond Constitutionalism (OUP 2011) and, critical, Daniel Sarmiento, ‘Review Article –​Making Sense of Constitutional Pluralism: A Review of Klemen Jaklic’s Constitutional Pluralism in the EU’ [2015] 40 EL Rev 110; and also Claes, ‘Primacy’, 202. See de Búrca, ‘After Kadi’ (see biblio) for a ‘soft constitutionalist approach’. 35  See Miguel Poiares Maduro, ‘Three Claims of Constitutional Pluralism’, in Avbelj and Komárek, Constitutional Pluralism. See, critical, Somek, ‘Monism’, 17–​18, and Joseph Weiler, ‘Prologue:  Global and Pluralist Constitutionalism: Some Doubts’ in Weiler and de Búrca, Constitutionalism (see biblio) 8 (14). 36   See Bruno de Witte, ‘The European Union as an International Legal Experiment’ in de Búrca and Weiler, Constitutionalism, 19; Neil Walker, ‘Multilevel Constitutionalism:  Looking Beyond the German Debate’ in Kaarlo Tuori and Suvi Sankari (eds), The Many Constitutions of Europe (Ashgate 2010) 143–​68. See also BVerfG, 2 BvR 2661/​06, Honeywell, DE:BVerfG:2010:rs20100706.2bvr266106, para 53b. 27 28

Klamert

14

Title I Common Provisions

D. Systemic principles of EU law 1. Introduction 17 General principles play at least three important roles in EU law: (1) fundamental rights, equality, and proportionality relate to the founding values and the rule of law in the EU;37 (2) the fundamental freedoms form a central part of ‘substantive’ EU law;38 (3) supremacy and direct effect, conferral, subsidiarity, loyalty, solidarity, and autonomy underpin the constitutional structure of the Union defining its nature.39 18

While the principles that comprise the third category are all systemic, essential, and foundational principles of EU law, they each have quite different purposes in EU law: direct effect allows for reliance on EU law (particularly as a compensation for MS failure to secure rights within their domestic legal order); loyalty is applied, among others, for ensuring the effective application of EU law; and subsidiarity and conferral ensure that Union law remains within permitted contraints. Moreover, these principles also operate in a different manner in EU law: direct effect operates as a rule determining the justiciability of provisions of Union law under clearly defined criteria; loyalty, in contrast, has also been applied as a legal principle for constitutionalizing EU law, introducing principles such as supremacy and also direct effect;40 and subsidiarity and conferral mainly apply as standards for assessing the legality of secondary law. At the same time, most of these systemic principles are closely related and partly build upon each other. Autonomy, direct effect, and supremacy are considered in sections 2, 3, and 4.

2. Autonomy a) Introduction 19 Autonomy has been defined as meaning independence of EU law either from the MS or from public international law, the former called ‘internal autonomy’, and the latter ‘external autonomy’.41 It has also been noted that autonomy has been developed by the Court over the years, accumulating importance, to the point where it featured, in Opinion 2/​13, as one of the considerations justifying an adverse finding concerning the EU’s accession to the ECHR,42 and that it is something of an enigma.43 It is considered that three distinct yet related claims based on evolving concepts of autonomy can be identified.44 b) A  sui generis claim 20 With the foundational decisions in Van Gend and Costa/​ENEL, the EU became ‘a new legal order of international law’ respectively ‘its own legal system’.45 The reasons the   See Commentaries on Article 5 TEU, Article 6 TEU, and Article 18 TEU.   See Commentary on Article 26 TFEU. 39   See Takis Tridimas, The General Principles of EU Law (2nd ed, OUP 2006) 4; Matthias Herdegen, ‘General Principles of EU Law: The Methodological Challenge’ in Ulf Bernitz, Joakim Nergelius, and Cecilia Cardner (eds), General Principles of EC Law in a Process of Development (Kluwer 2008) 343; Klamert, Loyalty, 249. 40   See Commentary on Article 4 TEU, paras [61–​6]. 41   See, among others, Tobias Lock, The European Court of Justice and International Courts (OUP 2015) 77–​80. 42   See, further, Commentary on Article 6 TEU, paras [18–19]. 43  Jan Willem van Rossem, ‘The Autonomy of EU Law:  More is Less?’ in Ramses Wessel and Steve Blockmans (eds), Between Autonomy and Dependence (Asser Press 2013) 13. 44   The following draws on Klamert, ‘Autonomy’ (see biblio). 45   Case C-​26/​62, Van Gend; Case 6/​64, Costa/​ENEL (emphasis added). 37 38

Klamert

Article 1

15

Court, famously, gave for this were that the MS had created ‘a Community of unlimited duration, having its own institutions, its own personality, its own legal capacity and capacity of representation on the international plane and, more particularly, real powers stemming from a limitation of sovereignty or a transfer of powers from the states to the community’.46 The claim was therefore about the nature of the legal order (‘new’, ‘autonomous’, sui generis), while the arguments proffered for this mostly referred to the nature of the (then) EEC as an organization (‘a Community having its own . . .’). This sui generis claim has three distinct consequences. Firstly, it laid the ground for discussions on the independence of the EU from the 21 MS and of EU law from MS law. This addresses the relationship between the legal orders of the MS with the EU legal order in general (see section C), the legitimacy of the EU, and the related question of who is the final arbiter in the court system of the EU.47 Specifically, it relates to how the Court has confirmed the autonomy of EU fundamental rights protection, relegating national fundamental rights law to mere ‘sources of inspiration’.48 In the same vein, the Court interprets EU law autonomously from national law, such as with the understanding of who is a ‘worker’.49 Secondly, it was the basis for the Court to declare independence from the modus 22 operandi of international law, in other words from the principles that govern relations between sovereign states.50 This independence had three implications: (1) Some principles of international law are still applied by the Court in their customary form, such as the principle of good faith.51 (2) Some principles familiar from international law were adopted yet profoundly transformed by the ECJ. Thus, Van Gend and Costa changed the rules on direct effect and on supremacy respectively, so that instead of national authorities deciding on their application within EU law, this decision is taken centrally by the Court itself.52

  Case 6/​64, Costa/​ENEL; Opinion 1/​09, Unified Patents Court, EU:C:2011:123, para 65.   See Joseph Weiler and Ulrich Haltern, The Autonomy of the Community Legal Order –​Through the Looking Glass, www.jeanmonnetprogram.org/​archive/​papers/​96/​9610-​The-​2.html; Ingolf Pernice, ‘The Autonomy of the EU Legal Order –​Fifty Years After Van Gend’ in Antonio Tizzano, Juliane Kokott, and Sacha Prechal (eds), 50ème Anniversaire de l’arrêt/​50th anniversary of the judgment in Van Gend en Loos, 1963–​2013 (Office des publications de l’Union européenne 2013) 55, distinguishing between ‘competing autonomies’ and ‘embedded autonomy’; Bruno de Witte, ‘European Union Law:  How Autonomous is its Legal Order?’ [2010] 65 ZÖR 141 (150). On autonomy and legitimacy, see Christina Eckes, International Rulings and the EU Legal Order: Autonomy as Legitimacy? (CLEER WP 2016) 10–​13. On the final arbiter questions, see Commentary on Article 19 TEU. 48   Case 11/​70, Internationale Handelsgesellschaft, EU:C:1970:114, para 4. See also Joined Cases C-​402/​05 P & C-​415/​05 P, Kadi, EU:C:2008:461, para 283. See Commentary on Article 6 TEU, para [2]‌. 49   See Case 75/​63, Hoekstra (née Unger), EU:C:1964:19. See also Case C-​285/​12, Diakité, EU:C:2014:39, paras 26–​7, on the interpretation of Council Directive 2004/​83/​EC of 29 April 2004 on minimum standards for the qualification and status of third country nationals or stateless persons as refugees or as persons who otherwise need international protection and the content of the protection granted [2004] OJ L304/​12. 50   See, among others, Marise Cremona and Anne Thies (eds), The European Court of Justice and External Relations Law: Constitutional Challenges (OUP 2014); de Búrca, ‘After Kadi’, 1; de Witte, ‘Experiment’, 19; Jan Klabbers, ‘The EU and International Law’ in Anthony Arnull and Damian Chalmers (eds), The Oxford Handbook of European Union Law (OUP 2015) 53. 51   See Case C-​308/​06, Intertanko, EU:C:2008:312, para 52; Case C-15/17, Bosphorus Queen Shipping, EU:C:2018:557, para 45. 52   See de Witte, ‘Direct Effect’ (see biblio), 323. See André Nollkaemper, ‘Rethinking the Supremacy of International Law’ [2010] 65 ZÖR 65. See Commentary on Article 4 TEU, para [26] on loyalty. On supremacy and direct effect, see paras [29–​40]. 46 47

Klamert

16

Title I Common Provisions

(3) Some principles of international law were discarded altogether. Thus, the lex posterior rule was given up with Costa/​ENEL, and the principle of retaliation is excluded by the existence of the infringement proceeding before the ECJ.53 23

Thirdly, the sui generis claim pertains to the independence of Union organs from MS influence. This not only concerns the Commission and the ECB, whose independence is also provided in primary law (see Article 17(3) TEU and Article 130 TFEU respectively), but equally the Council. In a case on the legality of ‘hybrid’ decisions, namely decisions emanating from both the Council and the representatives of the governments of the MS meeting within the Council, the Court, recalling Van Gend, found fault with the adoption procedure inter alia on the ground that it was impossible to discern which act reflected the will of the Council (as an autonomous institution) and which the will of the MS.54

c) An integrity claim 24 A  second claim for autonomy is the need to protect the integrity of essential characteristics of EU law.55 These are principles the sui generis autonomy claim has served to introduce in the first place. According to Opinion 1/​91, essential characteristics ‘are in particular its primacy over the law of the Member States and the direct effect of a whole series of provisions which are applicable to their nationals and to the Member States themselves’.56 Pursuant to Opinion 2/​13, the essential elements are the EU’s ‘constitutional framework and founding principles, a particularly sophisticated institutional structure and a full set of legal rules to ensure its operation’, such as conferral, primacy, and direct effect.57 The special features of the EU as a multilevel system were also said to include ‘above all the fact that, within the EU, competences and responsibilities are distributed among national and EU authorities on the basis of numerous provisions of primary and secondary law’.58 25 Moreover, the Court declared its own jurisdiction as forming part ‘of the very foundations of the Community’, arguing that the observance of autonomy is entrusted to it under (what is now) Article 344 TFEU.59 Moreover, the EU judicial system, with the 53   Case 6/​64, Costa/​ENEL; Joined Cases 90–​91/​63, Commission v Luxembourg and Belgium, EU:C:1964:80, p 631; Case C-5/​94, Hedley Lomas, EU:C:1996:205, para 20. 54   Case C-​28/​12, Commission v Council (US Air Transport Agreement), EU:C:2015:282, paras 39 and 50, referring to Opinions 1/​09 and 2/​13. AG Mengozzi explicitly referred to the ‘principle of autonomy of the institutions’ in his Opinion in Case C-​28/​12, US Air Transport Agreement, EU:C:2015:43, paras 54–​7. 55   See Article 1 of Protocol No 8 to the ToL, which refers to ‘the specific characteristics of the Union and Union law’. The first sentence of Declaration No 2 to the ToL refers to ‘the specific features of Union law’. See also Commentary on Article 6 TEU. See Cristina Contartese, ‘The Autonomy of the EU Legal Order in the ECJ’s External Relations Case Law: From the “Essential” to the “Specific Characteristics” of the Union and Back Again’ [2017] 54 CML Rev 1627, arguing for an extension of autonomy based on this change in wording. 56   Opinion 1/​91, EEA I, EU:C:1991:49, para 21. 57   Opinion 2/​13, ECHR II, EU:C:2014:2454, paras 158 and 164–​7; Opinion 1/​09, Unified Patents Court, para 21; Case C-​284/​16, Achmea, EU:C:2018:158, paras 32–​3. Compare this to Opinion 2/​13, ECHR II, para 172, where the Court speaks of ‘a series of fundamental provisions, such as those providing for the free movement of goods, services, capital and persons, citizenship of the Union, the area of freedom, security and justice, and competition policy’, which would be ‘part of the framework of a system that is specific to the EU, are structured in such a way as to contribute—​each within its specific field and with its own particular characteristics—​to the implementation of the process of integration that is the raison d’être of the EU itself ’. 58   View of AG Kokott in Opinion 2/​13, ECHR II, EU:C:2014:2475, para 160. 59   See Joined Cases C-​402/​05 P & C-​415/​05 P, Kadi, para 282, (emphasis added). See also Opinion 1/​91, EEA I, paras 35 and 71. See, further, on the ECHR in this context, Commentary on Article 344 TFEU, para [5].

Klamert

Article 1

17

preliminary ruling procedure provided for in Article 267 TFEU ‘as its keystone’, has the object of securing uniform interpretation of EU law, ‘thereby serving to ensure its consistency, its full effect and its autonomy as well as, ultimately, the particular nature of the law established by the Treaties’.60 Institutional threats to the essential characteristic of a sophisticated institutional structure 26 mentioned in Opinion 2/​13 (see para [24]) have been addressed in Pringle on allocating various tasks to the Commission (and to the European Central Bank) under the (extra-​ unional) ESM Treaty. Referring to Opinions 1/​00 and 1/​09, among others, the Court held that a MS could entrust tasks to the institutions in areas not falling under the exclusive competence of the Union, if those tasks ‘do not alter the essential character of the powers conferred on those institutions by the EU and FEU Treaties’.61 d) A rule of law claim In Kadi, where the ECJ denied full deference to a sanctions resolution of the Security 27 Council, the ECJ started from Les Verts on EU law providing a ‘complete system of remedies’ for the judicial review of Union acts and thus also for the protection of individuals’ rights.62 The Court then recalled ‘the autonomy of the Community legal system’, and continued that ‘obligations imposed by an IA cannot have the effect of prejudicing the constitutional principles of the EC Treaty, which include the principle that all Community acts must respect fundamental rights’.63 That respect would constitute ‘a condition of their lawfulness which it is for the Court to review in the framework of the complete system of legal remedies established by the Treaty’.64 Some paragraphs later, the Court rules that the review of Union measures in the light of fundamental rights was expression ‘of a constitutional guarantee stemming from the EC Treaty as an autonomous legal system which is not to be prejudiced by an IA’.65 In Kadi, autonomy thus appears to be the reason that the EU’s fundamental values 28 and standards of review must be upheld. With this, the ECJ seemed to reinforce the rule of law, in which the existence of effective judicial review designed to ensure compliance with provisions of EU law is inherent.66 While the integrity claim has a strong focus on the EU judicial system including the national courts concerning its responsibility for protecting the essential characteristics of EU law, the focus of the rule of law claim is on the (EU and national) courts as enablers of the ‘constitutional guarantee’ of fundamental rights protection.67 60   See Opinion 2/​13, ECHR II, para 176, referring to Case C-​26/​62, Van Gend & Loos, p 12. See also Opinion 1/​09, Unified Patents Court, paras 67 and 83; Case C-​284/​16, Achmea, EU:C:2018:158, paras  35–​7. 61   Case C-​370/​12, Pringle, EU:C:2012:756, para 158. See Bruno de Witte and Thomas Beukers, ‘The Court of Justice Approves the Creation of the European Stability Mechanism Outside the EU Legal Order: Pringle’ [2013] 50 CML Rev 805 (845–​6). 62   See Joined Cases C-​402/​05 P & C-​415/​05 P, Kadi, para 281, referring to Case 294/​83, Les Verts. See also Case C-​229/​05 P, Ocalan v Council, EU:C:2007:32, para 109. 63   Joined Cases C-​402/​05 P & C-​415/​05 P, Kadi, paras 282–​5. 64   Joined Cases C-​402/​05 P & C-​415/​05 P, Kadi, para 285. 65   Joined Cases C-​402/​05 P & C-​415/​05 P, Kadi, para 316 (emphasis added). Opinion 2/​13, ECHR II, para 170, rephrases this without the constitutional reference: ‘The autonomy enjoyed by EU law in relation to the laws of the Member States and in relation to international law requires that the interpretation of those fundamental rights be ensured within the framework of the structure and objectives of the EU’. 66   See Case C-​455/​14 P, EUPM in Bosnia and Herzegovina, EU:C:2016:569, para 41. On the rule of law, see Commentary on Article 2 TEU. 67   See further Klamert, ‘Autonomy’, 828–​9.

Klamert

18

Title I Common Provisions

3. Direct  effect 29 In Van Gend, decided in February 1963, the Court departed from the principle that states have the right to decide on the domestic effect of their international law obligations by defining the conditions of the effect of provisions of EU (then EEC) law before national courts.68 This conclusion was reached having regard to the ‘spirit, the general scheme and the wording’ of the provisions at issue in those proceedings. The Court further underlined that the functioning of the common market was of direct concern to the people in the MS, and that the preamble of the EEC referred not only to governments but also to peoples. For these reasons, the EEC was held to be ‘more than an agreement which merely creates mutual obligations between the contracting states’. Moreover, the preliminary reference procedure would confirm that subjects of EU law were not only MS but also their nationals. Thus, the Court co-​opted the citizens for the enforcement of EU law in order to ensure that remedies against violations of EU law are not ineffective, which would be the case by only relying on the vigilance of the Commission and of the MS under what are now Articles 258 and 267 TFEU. 30 Van Gend made clear that a provision of primary law may be directly effective if it contains a clear and unconditional prohibition and is not qualified by any reservation on the part of MS, which would make its implementation conditional upon a positive MS measure. This is not only the case when rights are granted to individuals but also when the Treaty contains obligations for the MS or the Union organs.69 31 Direct effect has been defined as ‘the obligation of a court or another authority to apply the relevant provision of Community law, either as a norm which governs the case or as a standard for legal review’.70 In that sense, direct effect equals (direct) applicability, which EU regulations posess as a matter of principle (see Article 288(2) TFEU). While this stresses the justicability aspect, direct effect also has a ‘subjective’ side in that it enables individuals to invoke a provision before national authorities.71 32 Depsite being a systemic principle (see para [17]), direct effect is neither universal within EU law nor uniformly applied.72 •​ With IAs, the ECJ does not only examine the provision itself, but looks at the overall object and purpose of the agreement for determining direct effect (‘two-​stage test’).73   Case C-​26/​62, Van Gend.   69  Case C-​453/​99, Courage, EU:C:2001:465, para 19.   Sacha Prechal, ‘Direct Effect, Indirect Effect, Supremacy and the Evolving Constitution of the European Union’ in Catherine Barnard (ed), The Fundamentals of EU Law Revisited  –​Assessing the Impact of the Constitutional Debate (OUP 2007) 35 (37–​8). 71   See Pierre Pescatore, ‘The Docrine of “Direct Effect”: An Infant Desease of of Community Law’ [2015] EL Rev 135 (reprint); Federico Casolari, ‘The Acknowledgment of the Direct Effect of EU International Agreements: Does Legal Equality Still Matter?’ in Lucia Serena Rossi and Federico Casolari (eds), The Principle of Equality in EU Law (Springer 2017) 83 (85). 72   See also Bruno de Witte, ‘The Continuous Significance of Van Gend an Loos’ in Miguel Poiares Maduro and Loic Azoulai (eds), The Past and Future of EU Law –​The Classics of EU Law Revisited on the 50th Anniversary of the Rome Treaty (Hart 2010) 9. See, however, for a claim of a relatively uniform application of direct effect in EU law as opposed to international law practice, André Nollkaemper, ‘The Duality of of Direct Effect of International Law’ [2014] 25 EJIL 105. 73   See Joined Cases 21-​24/​72, International Fruit, EU:C:1972:115, para 20; Opinion 1/​91, EEA I. For decisions adopted within the framework of IAs, see Case C-​192/​89, Sevince, EU:C:1990:322, para 14. See Casolari, ‘Acknowledgment’, 86–​8. 68 70

Klamert

Article 1

19

•​ For some categories of IAs, direct effect is generally excluded either by the legislature or by the ECJ.74 •​ As regards the fundamental freedoms, direct effect is largely (if not exclusively) confined to actions directed against MS (known as ‘vertical direct effect’) and therefore cannot typically be relied upon in actions between private parties (‘horizontal direct effect’).75 •​ With fundamental rights, the situation on whether they can enjoy horizontal direct effect is less clear, with some recent developments in case law.76 •​ As regards directives, the ECJ has also largely limited direct effect to actions against the MS (‘vertical direct effect’).77 Since most directly effective provisions in the Treaties constitute prohibitions, such 33 as the provisions of fundamental freedoms, which are expressed as precluding restrictive measures, not all EU law is applied by national courts as a consequence of direct effect. Instead, the conflicting provision of national law is ‘merely’ set aside, as was the case in Van Gend, by additionally relying on the principle of supremacy discussed in section 4 (‘exclusionary’ effect). By contrast, provisions in EU directives more likely grant rights to Union citizens, in which case they can replace provisions of national law as the source of enforceable rights (‘substitution’ effect), if the other conditions of direct effect are fulfilled.78

4. Supremacy In Costa/​ENEL, the Court produced a cascade of interrelated arguments to argue for 34 the supremacy of EU law over (pre-​existing) national law. It repeated the sui generis argument, stressed the subjective side of obligations under (then) Community law, and referred to ‘the terms and the spirit of the Treaty’. It made the systematic argument that ‘wherever the Treaty grants the States the right to act unilaterally, it does this by clear and precise provisions’, and gave a number of examples for this point. The Court referred to regulations under (now) Article 288 TFEU, which would otherwise be ‘meaningless’. Moreover, it held that ‘[t]‌he executive force of Community law cannot vary from one State to another in deference to subsequent domestic laws, without jeopardizing the attainment of the objectives of the Treaty set out in Article 5(2) [now Article 4(3) TEU] and giving rise to the discrimination prohibited by Article 7 [now Article 18 TFEU]’. This means that MS must abstain from ‘unilateral acts’ conflicting with prior Union 35 law, since this would risk subjecting nationals of the MS to divergent and therefore discriminatory treatment under domestic law. What are now Article 4(3) TEU and Article 18 TFEU are the central primary law rationale for establishing supremacy, whose telos is ensuring the uniform application of Union law in the legal orders of the MS. In Internationale Handelsgesellschaft, the Court held that ‘the validity of a Community 36 measure or its effect within a Member State cannot be affected by allegations that it runs

74   See Commentary on Article 216 TFEU, para [12]. See also Aliki Semertzi, ‘The Preclusion of Direct Effect in the Recently Concluded EU Free Trade Agreements’ [2014] 51 CML Rev 1125. 75   See the exception with the free movement of workers since Case C-​281/​98, Angonese, EU:C:2000:296. See Commentary on Article 45 TFEU, para [2]‌. See also Commentary on Article 157 TFEU. 76   See Commentary on Article 18 TFEU, paras [23–4], Commentary on Article 21 CFR, para [5], and Commentary on Article 51 CFR, paras [20–5]. 77   See Commentary on Article 288 TFEU, para [35]. 78   See, among others, Editorial, ‘Horizontal Direct Effect: A Law of Diminishing Coherence?’ [2006] CML Rev 1; Koen Lenaerts and Tim Corthaut, ‘Of Birds and Hedges: The Role of Primacy in Invoking Norms of EU Law’ [2006] 31 EL Rev 289 (291).

Klamert

20

Title I Common Provisions

counter to either fundamental rights as formulated by the constitution of that State or the principles of a national constitutional structure’.79 Simmenthal II clarified that the result of a conflict between national law and Union law is that the former is ‘automatically inapplicable’ with the entry into force of the Union law provision.80 It makes no difference whether it concerns pre-​existing or ‘supervening’ national law.81 37 Supremacy thus applies to all binding EU law and to the whole body of national law including constitutional law, procedural law, and individual measures.82 In Melloni, the Court held that the interpretation that Article 53 CFR would authorize a MS to apply the standard of protection of fundamental rights guaranteed by its constitution when that standard is higher than that deriving from the Charter and, where necessary, to give it priority over the application of provisions of EU law, ‘would undermine the principle of the primacy of EU law inasmuch as it would allow a Member State to disapply EU legal rules which are fully in compliance with the Charter where they infringe the fundamental rights guaranteed by that State’s constitution’.83 38 Moreover, supremacy must be applied by all national authorities and must not be subject to procedural restrictions such as an intermediate procedure before the national constitutional court or a motion by a party to a national proceeding.84 The consequences of a conflict with EU law must be neutralized ‘without having to request or await the prior repeal of those articles by way of legislation or any other constitutional procedure’.85 As the only exceptions to the application of the principle of supremacy can be counted the case law on the binding force of national court and administrative decisions, the principle of legal certainty and legality, and ‘Old Agreements’ by MS.86 39 The principle of supremacy established in Costa was the logical follow-​up to direct effect. While the latter potentially ‘injected’ EU law (besides regulations) into the national legal orders (without MS acting as intermediary), supremacy concerned the concrete implications for national law in such case. In other words, direct effect is about the nature of a specific provision of EU law, whereas supremacy is about the implications of the conflict of such provision with national law. Thus, supremacy requires an actual conflict between two provisions capable of being applied to the facts of a case.87

  Case 11/​70, Internationale Handelsgesellschaft, para 3.   Case 106/​77, Simmenthal II, para 14 (emphasis added); Case C-​336/​14, Ince, EU:C:2016:72, para 52. See also the rectification duties based on Article 4(3) TEU; see Commentary on Article 4 TEU, para [79]. 81   Joined Cases C-​10-​22/​97, IN.CO.GE.’90, EU:C:1998:498, paras 18–​21. 82   See Case C-​462/​99, Connect Austria, EU:C:2003:297 and Case C-​ 409/​ 06, Winner Wetten, EU:C:2010:503, para 61, for constitutional law. See Case 158/​80, Rewe, EU:C:1981:163, para 43, for procedural law. See Case C-​224/​97, Ciola, EU:C:1999:212, para 32, for individual administrative decisions. 83   Case C-​399/​11, Melloni, EU:C:2013:107, paras 56–​8. 84   Case 103/​88, Fratelli Costanzo, EU:C:1989:256, para 32; Case C-​409/​06, Winner Wetten, paras 55–​7; and Joined Cases C-​188-​189/​10, Melki and Abdeli, EU:C:2010:206, paras 43–​4. See also Commentary on Article 267 TFEU. 85   Case C-​105/​14, Taricco, EU:C:2015:555, para 49 and Joined Cases C-​387/​02, C-​391/​02 & C-​403/​02, Berlusconi, EU:C:2005:270, para 72 and the case law cited. 86   See, respectively, Commentary on Article 4 TEU, para [78], Commentary on Article 325 TFEU, para [5] on Case C-42/17, M.A.S., EU:C:2017:936, and Commentary on Article 351 TFEU, para [5]. See also Commentary on Article 350 TFEU, para [3] on Benelux integration. On the Taricco/M.A.S. saga, see the Annotation by Clara Rauchegger, ‘National constitutional rights and the primacy of EU law: M.A.S’ [2018] CML Rev 1521. 87   Bruno de Witte, ‘Direct Effect’ (see biblio), 341–​2. For a different view, see Lenaerts and Corthaut, ‘Of Birds and Hedges’, 297, who seem to advocate a broader criterion of ‘inconsistency’. Compare also Dougan, 79 80

Klamert

Article 1

21

Effectiveness is a particularly multifaceted legal principle in Union law.88 The Court 40 has linked supremacy to effectiveness especially in Simmenthal II and in Factortame, and the latter is sometime discussed as an emanation of the former.89 Arguably, effectiveness is the necessary complement to direct effect and supremacy. While supremacy is about a conflict of a rule of EU law with a rule of national law, effectiveness is concerned with ensuring that rights of individuals can actually be relied upon in the national legal order.90 While direct effect looks at provisions of EU law, effectiveness places the focus on national (procedural) law. This makes effectiveness the focal point at which both supremacy and direct effect merges from the perspective of national law.

E. Transparency and citizen orientation Pursuant to Article 1(2) TEU, decisions in the EU should be taken ‘as openly as possible 41 and as closely as possible to the citizen’. Both elements are repeated with the same words in Article 10(3) TEU, showing the close link with democracy.91 The principle of openness is concretized in Article 15 TFEU on institutional transparency and access to documents (see Commentary on Article 15 TFEU). However, it is argued that transparency also has a broader role in the context of legal certainty and equal treatment,92 as well as of compliance of MS with EU law obligations.93 According to the Preamble of the TEU, closeness to the citizen is in accordance with the principle of subsidiarity enshrined in Article 5 TEU.

‘When worlds collide’ (see biblio); Paul Craig and Graínne de Búrca, EU Law (6th ed, OUP 2015) 277. On the operation of supremacy with the indirect effect of directives (the obligation to interpret national law in the light of directives), see Marcus Klamert, ‘Judicial Implementation of Directives and Anticipatory Indirect Effect: Connecting the Dots’ [2006] CML Rev 1251 (1274). 88   See also Malcolm Ross, ‘Effectiveness in the European Union Legal Order(s):  Beyond Supremacy to Constitutional Proportionality?’ [2006] EL Rev 476 (479). On its role for the compliance of MS with EU law, see Commentary on Article 4 TEU, paras [74–​9]. 89   See Case 106/​77 Simmenthal II, paras 18–​23; Case C-​213/​89, Factortame, EU:C:1990:257, para 18. See also Case C-​399/​11, Melloni, EU:C:2013:107, para 59. 90   See, among others, Paolo Nebbia, ‘The Double Life of Effectiveness’ [2007/​2008] 10 CYELS 287. See Opinion of AG Kokott in Case C-​75/​08, Mellor, EU:C:2009:32, para 28, arguing that the principle of effective legal protection is a specific expression of the principle of effectiveness. See also Opinion of AG Léger in Case C-​453/​00, Kühne & Heitz, EU:C:2003:350, para 47. On effective judicial protection, see Commentary on Article 19 TEU, paras [24–​30]. 91   See Recitals 1 and 2 of Regulation (EC) No 1049/​2001 of the EP and of the Council of 30 May 2001 regarding public access to EP, Council and Commission documents [2001] OJ L145/​43. 92   See Case C-​310/​99, Italy v Commission, EU:C:2002:143; Case C-​231/​03, Coname, EU:C:2005:487. See Sacha Prechal and Madeleine de Leeuw, ‘Dimensions of Transparency: The Building Blocks for a New Legal Principle?’ [2007] RevEAL 51. See also Marcus Klamert, ‘Public Health Policy’ in Herwig Hofman, Gerard Rowe, and Alexander Türk (eds), Specialized Administrative Law of the European Union (OUP 2018) 404 (411–2). 93   Paul Craig, EU Administrative Law (OUP 2012) 356.

Klamert

Article 2  TEU The Union is founded on the values of respect for human dignity, freedom, democracy, equality, the rule of law and respect for human rights, including the rights of persons belonging to minorities. These values are common to the Member States in a society in which pluralism, non-​discrimination, tolerance, justice, solidarity and equality between women and men prevail. Selected bibliography Carlos Closa and Dimitry Kochenov (eds), Reinforcing Rule of Law Oversight in the European Union (CUP 2016) András Jakab and Dimitry Kochenov (eds), The Enforcement of EU Law and Values:  Ensuring Member State Compliance (OUP 2017) Maria Luisa Fernández Esteban, The Rule of Law in the European Constitution (Kluwer Law 1999) Dimitry Kochenov, Amichai Magen, and Laurent Pech (eds), ‘(special section)’: The Great Rule of Law Debate in the European Union’ [2016] 54 JCMS 1054 Dimitry Kochenov, ‘EU Law Without the Rule of Law. Is the Veneration of Autonomy Worth It?’ [2015] 34 YEL 51 Päivi Leino and Roman Petrov, ‘Between “Common Values” and Competing Universals’ [2009] 15 ELJ 654 Koen Lenaerts and Marlies Desomer, ‘Bricks for a Constitutional Treaty of the European Union: Values, Objectives and Means’ [2002] 27 EL Rev 377 Laurent Pech, The Rule of Law as a Constitutional Principle of the European Union (Jean Monnet Working Paper No 04/​09) Laurent Pech and Kim Lane Scheppele, ‘Illiberalism within: Rule of Law Backsliding in the EU’ [2017] CYELS 3 Malcolm Ross and Juri Borgmann-​ Prebil (eds), Promoting Solidarity in the European Union (OUP 2010) Werner Schroeder (ed), Strengthening the Rule of Law in Europe:  From a Common Concept to Mechanisms of Implementation (Hart 2016) Christian Tomuschat, ‘Common Values and the Place of the Charter in Europe’ [2002] 14 Revue européenne de droit public 159 Andrew Williams, ‘Taking Values Seriously: Towards a Philosophy of EU Law’ [2009] 20 OJLS 549

Essential case law Case C-​441/​17 R, Commission v Poland, paragraph 102: ‘[E]‌ffective application of EU law . . . [is] an essential component of the rule of law, a value enshrined in Article 2 TEU on which the Union is founded’. Case C-​455/​14 P, EUPM in Bosnia and Herzegovina, paragraph 41: The ‘Union is founded, in particular, on the values of equality and the rule of law’. Case C-​362/​14, Schrems, paragraph 95:  The very existence of effective judicial review designed to ensure compliance with provisions of EU law is inherent in the existence of the rule of law. Opinion 2/​13, ECHR II, paragraph 168: The EU is built on the premise that the EU’s values are shared among the MS implying mutual trust that EU law implementing them will be respected. Case 36/​02, Omega, paragraph 34: Human dignity is a justification for MS obstacles to trade.

Klamert/Kochenov

Article 2

23

Case  377/​98, Netherlands v EP and Council, paras 70–​7: Human dignity is a general principle of EU law and a standard of review and a guidance for the interpretation of secondary law. Case 294/​83, Les Verts, paragraph 23: The EEC is a Community based on the rule of law. Case 138/​79, Roquette Frères, paragraph 33:  The EP’s role in the legislative process reflects the fundamental democratic principle that the peoples should take part in the exercise of power through the intermediary of a representative assembly.

Main legal instruments The Commission’s rule of law framework sets out whether the rule of law is upheld in each MS.1

Commentary A. General remarks B. Status, nature, and function of values C. Individual  values

A. General remarks According to the ECJ, ‘[The EU] legal structure is based on the fundamental premise that 1 each Member State shares with all the other Member States, and recognises that they share with it, a set of common values on which the EU is founded, as stated in Article 2 TEU’.2 The values of Article 2 TEU can thus be said to be at the very ‘untouchable core’ of the EU legal order.3 They arguably were implied from the start of the integration process, assuming that it was only open to democratic European states adhering to the rule of law and human rights protection (an understanding reconfirmed by numerous declarations of the EEC institutions and the text of the Preamble of the EEC).4 The values found more detailed expression in the articulation in 1993 of what is known as the Copenhagen criteria for accession5 which aimed at the ‘export’ of the hitherto unwritten principles now at the core of Article 2 TEU to the candidate countries of Central and Eastern Europe.6

  Commission Communication, A New EU Framework to Strengthen the Rule of Law, COM(2014)158.   Opinion 2/​13, Accession to the European Convention of Human Rights (ECHR II), EU:C:2014:2454, para 168. See now also Case C-​455/​14 P, EUPM in Bosnia and Herzegovina, EU:C:2016:569, para 41. 3   See Nicolaos Lavranos, ‘Revisiting Article 307 EC:  The Untouchable Core of Fundamental European Constitutional Law Values and Principles’ in Filippo Fontanelli, Giuseppe Martinico, and Paolo Carrozza (eds), Shaping Rule of Law through Dialogue:  International and Supranational Experiences (Europa Law Publishing 2009) 119. 4   See e.g. European Council Declaration on European Identity [1973], Annex 2 Chapter II, 7th General Report EC; Joint Declaration by the EP, the Council and the Commission on the respect of fundamental rights [1977] OJ C103/​1; EP Declaration on fundamental rights and freedoms [1989] OJ C120/​51; Interinstitutional declaration on democracy, transparency and subsidiarity [1993] OJ C329/​133; Panayotis Soldatos and Georges Vandersanden, ‘L’admission dans la CEE –​Essai d’interprétation juridique’ [1968] CDE 674. 5   As the criteria were agreed by the Copenhagen European Council in 1993. See para [10]. 6  Marc Maresceau, ‘Quelques réflexions sur l’application des principes fondamentaux dans la stratégie d’adhésion de l’UE’ in Le droit de l’Union européenne en principes: Liber amicorum en l’honneur de Jean Raux (LGDJ 2006)  69; Dimitry Kochenov, EU Enlargement and the Failure of Conditionality:  Pre-​accession Conditionality in the Fields of Democracy and the Rule of Law (Kluwer Law 2008) Chapters 1 and 2; Kalypso Nicolaïdis and Rachel Kleinfeld, Rethinking Europe’s ‘Rule of Law’ and Enlargement Agenda: The Fundamental Dilemma (Jean Monnet Working Paper No 12/​12). 1 2

Klamert/Kochenov

24

Title I Common Provisions

Those accession criteria7 were stated to include ‘the stability of institutions guaranteeing democracy, the rule of law, human rights and respect for and protection of minorities’.8 2 The Treaty codification of these then unwritten principles started with Article F(1) ToM, which introduced democracy as a basis of the Union. The ToA then amended the provision to include a reference to rule of law and human rights before renumbering it as Article 6(1) TEU.9 The ToL completed the codification of the criteria by enlarging the list to include minority protection. It further rebranded the newly codified principles as ‘values’. The values became closely linked to the ‘sanctions’ clause in Article 7 TEU, since it was a breach of those values that could trigger the sanctions process. The values are further reflected in the Preamble of the Treaty, which records the attachment of the MS ‘to the principles of liberty, democracy and respect for human rights and fundamental freedoms and of the rule of law’.10 3 The Lisbon revision of the provision came about by initiative of the Laeken European Council 2001 in the wake of the development of a new EU bill of rights, the CFR, on the one hand and the ad hoc sanctions against Austria in 2000 on the other hand. Among many other proposals, the European Convention for the ConstT had discussed including references to God or religious traditions. Article I-​2 ConstT included equality in its first part. The Conference of the Heads of States and Governments added minority rights and the equality of men and women, and split the provision into two sentences. This version was taken over by the ToL in unchanged form and replaced the pre-​Lisbon ‘principles’ wording of Article 6 TEU-​ToN. 4 Article 2 TEU merges what formerly was provided in several articles to create one single ‘homogeneity’ clause.11 Articles 21(1) and (2)(a) TEU on the Union’s external action and Article 8 TEU on the EU’s neighbourhood policy make reference to the Union’s values. Article 23 TEU relating to the CFSP in turn refers to Article 21 TEU. The Union is nothing less but obliged to promote its values in the world: Article 3(5) TEU on the Union’s objectives states that in its relations with the wider world, the Union shall uphold and promote its values and interests. There is also a connection with Article 4(2) TEU on the national identities of the MS, if we perceive Article 2 TEU as expression of a corresponding ‘EU identity’:12 outlining the constitutional core of the Union as a legal-​political system. Crucially, Article 2 TEU (just like, inter alia, Articles 7, 49, and 50 TEU) transcends the scope of application of Union law as well as the scope

7  E.g. Dimitry Kochenov, ‘Behind the Copenhage Façade:  The Meaning and Structure of the Copenhagen Political Criterion of Democracy and the Rule of Law’ [2004] 8(10) European Integration online Papers 1. 8   The criteria also included the requirement for MS to have a functioning market economy and the ability to assume the obligations of membership of the Union. The criteria were further supplemented by the Madrid European Council in 1995. 9   ‘The Union is founded on the principles of liberty, democracy, respect for human rights and fundamental freedoms, and the rule of law, principles which are common to the Member States.’ Moreover, Article 49 TEU made eligibility for accession conditional on respect of the values now laid down in Article 2. 10   Preamble, 4th Recital ToL. See Günter Wilms, Protecting Fundamental Values in the European Union Through the Rule of Law (RSCAS Books 2017) 5–​6. 11   Compare Article 23(1) of the German Basic Law (Grundgesetz). 12   For well-​founded academic criticism, see Justine Lacroix, ‘Does Europe Need Common Values?’ [2009] 8 Eur J Political Theory 141; Martijn W.  Hesselink, Private Law and the European Constitutionalisation of Values (Amsterdam Law School Research Paper No 2016-​26); Giulio Itzcovich, ‘On the Legal Enforcement of Values: The Importance of Constitutional Context’ in Jakab and Kochenov, Enforcement (see biblio).

Klamert/Kochenov

Article 2

25

of the competences of the EU.13 Different from the objectives in Article 3 TEU, the values in Article 2 TEU are not directly linked with the competences and policy areas of the Union.

B. Status, nature, and function of values It is unclear whether the values listed in the two sentences of Article 2 TEU have a dif- 5 ferent status. While the first sentence speaks of values upon which the Union is founded, the second sentence lists certain values that are common to the MS and prevail in ‘a society’. Whether those values are considered to form part of the ‘society of the MS’ or the ‘society of the Union’ is ambiguous. From a systematic point of view, it seems unlikely that the Treaty would ascribe values to the MS. Moreover, such a reading would imply that the MS cumulated would be said to constitute a single society. On the other hand, if the list is considered to represent values for the EU as a whole, it is unclear why there are overlaps between the two sentences (e.g. ‘equality’ and ‘equality between women and men’, or ‘rule of law’ and ‘justice’). Some of the values appearing under Article 2 TFEU are well-​known general principles 6 of Union law that are laid out more fully elsewhere in the Treaties, such as the prohibition on discrimination set out in Article 18 TFEU or the respect for human (fundamental) rights including human dignity in Article 6 TEU and in the CFR. Rights of persons belonging to minorities are now also covered by the CFR, yet with a limited focus (see Article 22 CFR).14 Title II of the TEU lays out the democratic set up of the EU. The values which also have the status of general principles of Union law may be applied as standards of review for Union law measures (or national measures giving effect to Union law), and in the case of fundamental rights can also be relied on by individuals.15 Other values, such as freedom, pluralism, or tolerance, unless they are concretized 7 in the form of enforceable rights such as in the CFR, have a different function (see also Introduction to Title I). Being programmatic values, they can give guidance for the interpretation and development of EU law. In Kadi, the Court referred to the ‘principle’ of liberty (besides democracy, human rights, and fundamental freedoms) as limiting derogations from primary law otherwise allowed under Article 351 TFEU (ex Article 307 EC) or Article 347 TFEU (ex Article 297 EC).16 Moreover, as mentioned, most values in Article 2 TEU were qualified as principles before the ToL, a partial ‘downgrade’ criticized in the literature.17 Clarifying the legal function of those values that are not also

13   See Frank Schorkopf, ‘Art 2 EUV’ in Eberhard Grabitz, Meinhard Hilf and Martin Nettesheim (eds), Das Recht der Europäische Union, Kommentar (Beck 2017) para 18. 14   See also the Framework Convention for the Protection of National Minorities (opened for signature 1 February 1995, entered into force 1 February 1998) ETS No 157 and the European Charter for Regional or Minority Languages (opened for signature 5 November 1992, entered into force 1 March 1998) ETS No 148. Article 2 TEU does not recognize the right of existence of minorities as such, but merely of the rights of individuals belonging to them. Respect for and protection of minorities is also an element of the Copenhagen criteria (see para [10]). On the limitations of the current framework constuing minority protection as a ‘value’, see Anneleen Van Bossuyt, ‘L’Union européenne et la protection des minorités: Une question de volonté politique’ [2010] 3-​4 CDE 425 (440–​444); Dimitry Kochenov and Timofey Agarin, ‘Expecting Too Much? European Union’s Minority Protection Hide-​and-​Seek’ [2017] 1 European Non-​Discrimination Law Review 1. 15   See Commentary on Article 6 TEU. 16   Joined Cases C-​402/​05 P & C-​415/​05 P, Kadi, EU:C:2008:461, paras 301–​3. 17  Laurent Pech, ‘ “A Union Founded on the Rule of Law”:  Meaning and Reality of the Rule of Law as a Constitutional Principle of EU Law’ [2010] 6 EUConst 359; Dimitry Kochenov, ‘The Acquis and Its

Klamert/Kochenov

26

Title I Common Provisions

recognized as general principles by the Court would be essential for understanding the enforceability of Article 2 TEU (see below).18 8 The claim that the values in Article 2 TEU are ‘common’ to the MS is important for creating a common value base shared between all MS and the EU, making the EU a community not only of law but also of values. This base, expressing the collective preferences of the MS,19 has another implication. The EU is built on the premise that each MS shares these values with all the other MS, and recognizes that they share them with it, which would imply and justify the existence of mutual trust between the MS ‘that those values will be recognised and, therefore, that the law of the EU that implements them will be respected.’20 9 Values are, in this sense, absolutely indispensable for the operation of the Union.21 This arguably concerns not only the adherence to the procedural aspects of mutual trust, but also to the substance of values.22 While strengthening these values thus seems indispensable,23 the reinforcement of values and the protection of fundamental rights in particular, has not been sufficient reason for the Court to condone the accession of the EU to the ECHR.24 10 The values mentioned in Article 2 TEU in toto are made operational by the sanctions mechanism in Article 7 TEU (see, however, Article 269 TFEU on the limited jurisdiction of the ECJ), as well as, in the view of the European Commission confirmed in part by the ECJ,25 through falling within the scope of the acquis, thus making the ordinary infringement proceedings applicable (see Article 258, but also 259 TFEU).26 Other Treaty means could be available.27 Moreover, adherence to the Article 2 values is precondition for accession to the EU, providing ex ante control of adherence by all the MS. Article 49 TEU limits membership to European states that respect the Article 2 values (enshrining

Principles: The Enforcement of the “Law” vs. the Enforcement of “Values” in the EU’ in Jakab and Kochenov, Enforcement (see biblio). 18   Christophe Hillion, ‘Overseeing the Rule of Law in the EU’ in Closa and Kochenov, Oversight (see biblio). See Michael Potacs, ‘Wertkonforme Auslegung des Unionsrechts?’ [2016] 51 EuR 164 for arguments in favour of their function as standard of interpretation for both primary and secondary law. 19   Christian Calliess in Christian Calliess and Matthias Ruffert (eds), EUV/​AEUV (5th ed, Beck 2016) Article 2 para 13. 20   Opinion 2/​13, ECHR II, para 168; Case C-​284/​16, Achmea, EU:C:2018:158, para 34. See Koen Lenaerts, ‘La vie après l’avis: Exploring the principle of mutual (yet not blind) trust’ [2017] 54 CML Rev 805. On mutual trust, see also Commentary on Article 4 TEU, paras [16–18]. 21   Roland Bieber and Francesco Maiani, ‘Sans solidarité point d’Union européenne’ [2012] 48 RTDeur 265. 22   Dimitry Kochenov, ‘The EU and the Rule of Law –​Naïveté of a Grand Design?’ in Maurice Adams et al. (eds), Constitutionalism and the Rule of Law: Bridging Idealism and Realism (CUP 2017); Roland Bieber and Francesco Maiani, ‘Enhancing Centralized Enforcement of EU Law:  Pandora’s Toolbox?’ [2014] 51 CML Rev 1057. 23   Carlos Closa, ‘Reinforcing the Rule of Law: Normative Arguments, Institutional Proposals and Procedural Limitations’ in Closa and Kochenov, Oversight. 24   For such argument see View of AG Kokott in Opinion 2/​13, ECHR II, EU:C:2014:2475, para 164. 25   In Case C-​64/​16, Associação Sindical dos Juízes Portugueses, EU:C:2018:117, the ECJ established that national violations of the principle of judicial independence, a core part of the rule of law in Article 2 TEU, fall within the scope of EU law via Article 19(1)(2) TEU, irrespective of whether the MS are implementing Union law within the meaning of Article 51(1) of the Charter (para 29), potentially opening up a possibility of bringing other elements of the values ennumerated in Article 2 TEU within the scope of EU law. 26   See Commission’s Rule of Law Framework. See Kim Lane Scheppele, ‘The Case for Systemic Infringement Actions’ in Closa and Kochenov, Oversight. 27   Christophe Hillion, ‘Overseeing the Rule of Law in the EU: Legal Mandate and Means’ in Closa and Kochenov, Oversight.

Klamert/Kochenov

Article 2

27

the Copenhagen criteria28) and are committed to promoting them (see Article 49 TEU). Also the implementation of the EAW as an expression of the principle of mutual recognition and thus mutual trust can only be suspended in the event of serious and persistent breach by one of the MS of the principles referred to in Article 2 TEU, and in accordance with the procedure provided for in Article 7 TEU.29 Article 13(1) TEU requires the institutional framework, thus the EU institutions, to ‘promote’ the EU’s values, which arguably bars them from acting contrary to the Article 2 values.30 In the face of the perceived ineffectiveness of the current system of the enforcement of values in the EU, numerous reform suggestions have been made.31

C. Individual  values Respect for human dignity is the first value listed in Article 2 TEU. This prominence is 11 also reflected by Article 1 CFR, according to which human dignity is inviolable, must be respected and protected.32 It is a general principle of law and has been invoked by the Court for justifying an obstacle to the fundamental freedoms.33 As a general principle of EU law it is also a standard of review and a guidance for the interpretation of secondary law.34 The Court has spoken of a fundamental right to human dignity and integrity.35 Freedom and pluralism are reflected in Chapters I and II of the CFR. They mainly 12 comprise rights against the state (i.e. the EU). Pluralism is an element of democracy, which for the EU is defined in Title II TEU. The Court qualified the involvement of the EP in the former cooperation procedure as expression of a ‘fundamental democratic principle . . . that the peoples should take part in the exercise of power through the intermediary of a representative assembly’.36 The Commission defined democratic freedoms as including political pluralism, the freedom of expression and the freedom of religion, independent judicial and constitutional authorities, free and fair elections, the alternation of different political parties in power, and the recognition of the role of the opposition.37

28   Conclusions of the Presidency—​Copenhagen, 21–​2 June [1993] SN 180/​1/​93 REV 1. While the text of the political criteria is very broad, the Commission’s pre-​accession candidate country assessment practice allows the distillation of the substance of what was required: Kochenov, Failure of Conditionality, Chapters 1 and 2. 29   Joined Cases C-​404/​15  & C-​659/​15 PPU, Aranyosi, EU:C:2016:198, para 81. See Recital 10 of the Council Framework Decision on the European arrest warrant and the surrender procedures between MS [2002] OJ L190/​1. See Joined Cases C-​148-​150/​13, A, EU:C:2014:2406, paras 53 and 65; Case C-​182/​15, Petruhhin, EU:C:2016:630, paras 42–​3. 30 31   See Potacs, ‘Wertkonforme Auslegung’ 169.   See e.g. Closa and Kochenov, Oversight. 32   See Joined Cases C-​148-​150/​13, A, paras 53 and 65. See Commentary on Article 1 CFR. 33   Case C-​36/​02, Omega, EU:C:2004:614, para 34. 34   Case C-​377/​98, Netherlands v EP and Council, EU:C:2001:523, paras 70–​7. See also Case C-​23/​12, Zakaria, EU:C:2013:24, para 40. 35   Case C-​377/​98, Netherlands v EP and Council, para 70. Cf. James Q Whitman, ‘On Nazi “Honour” and the New European “Dignity”’, in Christian Joerges and Navraj Singh Ghaleigh (eds), The Darker Legacies of Europe (Hart 2003) 243. 36   Case 138/​79, Roquette Frères, EU:C:1980:249, para 33; Case C-​300/​89, Commission v Council (Titanium Dioxide), EU:C:1991:244, para 20. 37   European Commission, ‘Agenda 2000—​For a Stronger and Wider Union, Bulletin of the EU Supplement 5/​97 on the Basis of COM(97) 2000 Final’ [1997] S 5/​97, 40. This idea of democracy, when applied to the EU, has been criticized by academic commentators: Philip Allott, ‘European Governance and the Re-​branding of Democracy’ [2002] 27 EL Rev 60; Gareth Davies, ‘Social Legitimacy and Purposive Power: The End, the Means and the Consent of the People’ in Dimitry Kochenov, Grainne de Búrca, and Andrew Williams (eds), Europe’s Justice Deficit? (Hart 2015) 259.

Klamert/Kochenov

28

Title I Common Provisions

Non-​discrimination is a principle of Union law centrally provided in Articles 19 and 18 TFEU and in Chapter III of the CFR and has been recognized as a fundamental unwritten principle by the Court.38 Both CFR and TFEU cover equality between women and men. Equality, on the one hand, refers to individuals and is thus another expression of non-​discrimination.39 On the other hand, it refers to the status of MS ‘before the Treaties’, as it is provided in Article 4(2) TEU. In this sense, it is closely connected to the principle of solidarity, which requires a balance of rights and obligations as a consequence of EU membership, as well as to the rule of law.40 14 Rule of law can be defined as rules that bind the authorities both procedurally and substantively, the latter above all through fundamental rights. In its understanding of the rule of law the EU—​and in particular the Commission—​is clearly inspired by the ‘checklist’ of the Venice Commission for Democracy through Law of the Council of Europe.41 In the present context, rule of law has the following connotations:42

13

•​ Whether the rule of law is upheld in each MS. This is the subject of the Commission’s document A New EU Framework to Strengthen the Rule of Law.43 Poland has been the first MS to which this has been applied (see Commentary on Article 7 TEU). •​ The Court has introduced a number of rule of law principles to EU law, which are especially relevant when the EU is directly enforcing its rules, such as proportionality, legitimate expectations, prohibition of retroactive application, and legal certainty.44 •​ The Court has emphasized that the former EEC were ‘a Community based on the rule of law, inasmuch as neither its Member States nor its institutions can avoid a review of the question whether the measures adopted by them are in conformity with the basic constitutional charter, the Treaty’, for which purpose the Treaty established a complete system of legal remedies and procedures.45 The very existence of effective judicial review designed to ensure compliance with provisions of EU law would be inherent in the existence of the rule of law.46 •​ It can also be seen as a problem of rule of law if EU law is not applied indiscriminately to all MS.47 •​ The Commission has seen rule of law as encompassing suitably qualified judges and guarantees of their independence, and police forces that are adequately paid and trained.48 39   Case C-​300/​04, Eman and Sevinger, EU:C:2006:545.   See the title of Chapter III CFR.   See Commentary on Article 4 TEU, paras [10–​15]. 41   Compare the elements of the concept in COM(2014)158 and in Venice Commission Document CDL-​ AD(2016)007-​e ‘Rule of Law Checklist’ (adopted in 106th Plenary Session, Venice, 11–​12 March 2016), as well as in the earlier version thereof: Venice Commission Document CDL-​AD(2011)003rev-​e ‘Report on the Rule of Law’ (adopted in 86th Plenary Session, Venice, 25–​6 March 2011). 42 43   See Pech, Rule of Law (see biblio).   Commission’s rule of law framework. 44   Case C-​90/​95, De Compte, EU:C:1999:158, para 35; Case 120/​86, Mulder, EU:C:1988:213, para 24; Case 98/​78, Racke, EU:C:1979:14, para 20; Case 169/​80, Gondrand Freres, EU:C:1981:171, para 17; Case 222/​86, Unectef/​Heylens, EU:C:1987:442, para 15; Case T-​461/​08, Evropaïki Dynamiki/​EIB, EU:T:2011:494, para 118. 45   Case 294/​83, Les Verts, EU:C:1986:166, para 23; Case C-​229/​05 P, Oçalan, EU:C:2007:32, para 109; Joined Cases C-​402/​05 P & C-​415/​05 P, Kadi, EU:C:2008:461, para 281. 46   Case C-​362/​14, Schrems, EU:C:2015:650, para 95; Case C-​455/​14 P, EUPM in Bosnia and Herzegovina, EU:C:2016:569, para 41. 47   See Commentary on Article 4 TEU, paras [9]‌and [12]. 48   Commission, Agenda 2000—​For a stronger and wider Union, Bulletin of the EU Supplement 5/​97 on the basis of COM(97)2000final. See para [10]. 38 40

Klamert/Kochenov

Article 2

29

•​ The rule of Union law in the sense of overall compliance by MS with Union law obligations has also been mentioned in this context, as has been competence creep.49 This, however, stretches the original meaning of rule of law and confuses it with compliance respectively constitutional overreach/​judicial activism. Like equality, solidarity can be understood as a reference to the relations be- 15 tween the MS, which is expressly provided for in Article 4(2) TEU.50 Alternatively, it refers to solidarity towards and among the Union citizens.51 From a systematic view, Article 2 TEU is more likely to refer to the latter. This citizen-​centred kind of solidarity is now also covered by Title IV CFR. In case law it has played a role in the following constellations: •​ as a counter-​balance to the fundamental freedoms, allowing MS to justify certain measures otherwise deemed restrictive;52 •​ as an element in the state aid assessment of services of general economic interest;53 •​ as grounds for imposing duties of financial solidarity to citizens able to show some ­degree of integration into the society.54 Justice has been in the shadow of other, presumably easier concretizeable values and 16 principles until a recent turn in the literature towards attempting to take it seriously, as one would expect to treat a principle featuring in the name of the ECJ.55 As a key principle behind determining what is due to whom, justice is positioned at the core of any mature constitutional system. In this sense, the turn of the legal studies in the EU towards a critical engagement also with the justice component of Article 2 TEU is a positive sight. It remains to be seen how the ECJ will build on this principle. The academic literature has largely been very critical of the EU’s engagement with 17 Article 2 TEU values, focusing on the framing of justice and other relevant values squarely in internal market terms.56 Especially the view of EU constitutionalism as an autonomous autopoetic system expressed, inter alia, in Opinion 2/​13 has been severely criticized as undermining the core principles of Article 2 TEU—​especially the rule of 49   Editorial Comments, ‘The Rule of Law in the Union, the Rule of Union Law and the Rule of Law by the Union: Three interrelated problems’ [2016] 53 CML Rev 597; Justin Lindeboom, ‘Why EU Law Claims Supremacy’ [2018] 38 OJLS 328. 50   See Commentary on Article 4 TEU, see also Article 3(3) TEU. 51  See Commentary on Article 4 TEU, para [10]. See also Irina Domurath, ‘The Three Dimensions of Solidarity in the EU Legal Order:  Limits of the Judicial and Legal Approach’ [2013] 35 European Integration 459. 52   See Malcolm Ross, ‘Solidarity: A New Constitutional Paradigm for the EU?’ in Ross and Borgmann-​ Prebil, Promoting Solidarity (see biblio) 23; Ulla Neergaard, ‘EU Health Care Law in a Constitutional Light: Distribution of Competences, Notions of ‘Solidarity’, and Social Europe’ in Johan van de Gronden et al (eds), Health Care and EU Law (Springer, 2011) 19. 53   Case T-​289/​03, BUPA, EU:T:2008:29. See Commentary on Article 14 TFEU. 54   Case C-​413/​01, Ninni-​Orasche, EU:C:2003:600; Case C-​209/​03, Bidar, EU:C:2005:169, para 60. 55   Editorial comments, ‘The Critical Turn in EU Legal Studies’ [2015] 52 CML Rev 881; Floris de Witte, Justice in the EU (OUP 2015); Kochenov, de Búrca, and Williams, Europe’s Justice Deficit?; Andrew Williams, The Ethos of Europe (CUP 2009); Williams, ‘Taking Values Seriously’ (see biblio). 56   Christian Joerges and Maria Weimer de Matta, ‘A Crisis of Executive Managerialism in the EU:  No Alternative?’ in Gráinne de Búrca, Claire Kilpatrick, and Joanne Scott (eds), Critical Perspectives on Global Governance. Liber Amicorum David M Trubek (Hart 2014) 297; Marija Bartl, ‘Internal Market Rationality, Private Law and the Direction of the Union: Resuscitating the Market as the Object of the Political’ [2015] 21 ELJ 572; Gustav Peebles, ‘ “A Very Eden of the Innate Rights of Man”? A Marxist Look at the European Union Treaties and Case Law’ [1997] 22 Law and Social Inquiry 581.

Klamert/Kochenov

30

Title I Common Provisions

law—​rather than furthering compliance with them.57 Moreover, the supranational politics of austerity resulted in well-​founded doubts about the actual role Article 2 TEU plays in the framing of EU law,58 moving the debate about the actual function of this provision beyond the now-​classical democratic deficit debate and the difficulties related to the enforcement of this provision at the MS level.59

57   Opinion 2/​13, ECHR II. See Dimitry Kochenov, ‘EU Law Without the Rule of Law. Is the Veneration of Autonomy Worth It?’ [2015] 34 YEL 51; Piet Eeckhout, ‘Opinion 2/​13 on EU Accession to the ECHR and Judicial Dialogue’ [2015] 38 Fordham Intl LJ 955. See, however, Commentary on Article 1 TEU, paras [27–8], on a rule of law claim inherent in the autonomy topos. 58   Claire Kilpatrick, ‘On the Rule of Law and Economic Emergency: The Degradation of Basic Legal Values in Europe’s Bailouts’ [2015] 35 OJLS 325. 59   See also Commentary on Article 7 TEU.

Klamert/Kochenov

Article 3  TEU (ex Article 2 TEU) 1. The Union’s aim is to promote peace, its values and the well-​being of its peoples. . The Union shall offer its citizens an area of freedom, security and justice without internal 2 frontiers, in which the free movement of persons is ensured in conjunction with appropriate measures with respect to external border controls, asylum, immigration and the prevention and combating of crime. . The Union shall establish an internal market. It shall work for the sustainable development 3 of Europe based on balanced economic growth and price stability, a highly competitive social market economy, aiming at full employment and social progress, and a high level of protection and improvement of the quality of the environment. It shall promote scientific and technological advance. It shall combat social exclusion and discrimination, and shall promote social justice and protection, equality between women and men, solidarity between generations and protection of the rights of the child. It shall promote economic, social and territorial cohesion, and solidarity among Member States. It shall respect its rich cultural and linguistic diversity, and shall ensure that Europe’s cultural heritage is safeguarded and enhanced. 4. The Union shall establish an economic and monetary union whose currency is the euro. . In its relations with the wider world, the Union shall uphold and promote its values and 5 interests and contribute to the protection of its citizens. It shall contribute to peace, security, the sustainable development of the Earth, solidarity and mutual respect among peoples, free and fair trade, eradication of poverty and the protection of human rights, in particular the rights of the child, as well as to the strict observance and the development of international law, including respect for the principles of the United Nations Charter. . The Union shall pursue its objectives by appropriate means commensurate with the 6 competences which are conferred upon it in the Treaties.

Essential case law Case C-​149/​96, Portugal v Council, paragraph 86: Objectives ‘merely lay down a programme’, so that the implementation of the objective must be the result of the policies and actions of the Union and also of the MS. Case C-​339/​89, Alsthom, paragraph 9: Objectives ‘cannot have the effect either of imposing legal obligations on the Member States or of conferring rights on individuals’. Case 270/​80, Polydor, paragraph 16: Objectives are relevant for the interpretation of the Treaty provisions concretizing them, and vice versa.

Commentary A. General remarks B. Status, nature, and function of objectives C. The individual objectives Klamert

Title I Common Provisions

32

A. General remarks 1 Since the foundation of (what was then) the three European Communities,1 the Treaties set out overarching objectives in the preamble that were supplemented by more specific goals in the body of the text. Initially, the aspirations referred to in the preamble were of a general political nature, whereas the goals were economic.2 However, starting with the SEA, non-​economic objectives such as the protection of the environment were added. 2 Article 3 TEU (following the approach of Article I-​3 ConstT) merges the objectives of the TEU with those of the former TEC, adding the promotion of peace, cultural and linguistic diversity, and cultural heritage.

B. Status, nature, and function of objectives 3 The objectives laid down in Article 3 TEU do not have an independent function in EU law. According to the Court, they ‘merely lay down a programme’, so that the implementation of the objectives is to be achieved through the policies and actions of the Union as well as those of the MS.3 The pursuit of the objectives of Article 3 TEU ‘is entrusted to a series of fundamental provisions, such as those providing for the free movement of goods, services, capital and persons, citizenship of the Union, the area of freedom, security and justice, and competition policy’.4 It is therefore no surprise that the Court rarely refers to Article 3 TEU in its case law.5 4 While the objectives do not impose legal obligations on the MS or confer rights on individuals,6 it does not mean that they are devoid of legal effect. They are, in particular, relevant for the interpretation of the Treaty provisions that are intended to give effect to them.7 5 The objectives of Article 3 TEU can be said to express ‘the common European interest’.8 For the assessment of subsidiarity, the qualitative added value of EU action must therefore be assessed in the light of the Union’s objectives (and its values).9 Some obligations based on loyalty protect a (concretized) Union interest.10 The Court has recognized that the pursuit of the objectives is indispensable for the achievement of the Union’s tasks.11

  The ECSC, the EEC, and Euratom.   More modest goals are provided for the Euratom. See Articles 1 and 2 EAEC. 3   Case C-​149/​96, Portugal v Council, EU:C:1999:574, para 86 (emphasis added). 4   Opinion 2/​13, Accession to the European Convention of Human Rights (ECHR II), EU:C:2014:2454, para 172 (emphasis added). 5   For a different perspective on the basis of claiming the categorical equivalence of objectives on the one hand and principles such as equal treatment on the other, see Karl-​Peter Sommermann, ‘Art. 3 TEU’, in Hermann-​Josef Blanke and Stelio Mangiameli (eds), The Treaty on European Union (TEU)—​A Commentary (Springer 2013) paras 9–​11 (p 157 (162–​164)). 6   Case C-​339/​89, Alsthom, EU:C:1991:28, para 9, on ex Article 2 EEC; Case C-​484/​08, Caja de Ahorros y Monte de Piedad de Madrid, EU:C:2010:309, paras 46–​7. 7   Case 270/​80, Polydor, EU:C:1982:43, para 16; Case C-​9/​99, Échirolles, EU:C:2000:532, paras 24–​5. See also Koen Lenaerts and Piet Van Nuffel, European Union Law (3rd ed, Sweet & Maxwell 2011), para 7-​007. 8   Opinion of AG Kokott in Case C-​358/​14, Poland v EP and Council, EU:C:2015:848, para 164. 9   Opinion of AG Kokott in Case C-​358/​14, Poland v EP and Council, para 165. See Commentary on Article 5 TEU, paras [28–​9]. 10   See Commentary on Article 4 TEU, paras [68–​9]. 11   Case 6/​72, Europemballage, EU:C:1973:22, para 23. 1 2

Klamert

Article 3

33

The Union’s objectives are referred to in Article 4(3) TEU, according to which the MS 6 ‘shall facilitate the achievement of the Union’s tasks and refrain from any measure which could jeopardise the attainment of the Union’s objectives’. In ERTA, the Court argued that if ex Article 3(e) EC on the adoption of a common policy in the sphere of transport and ex Article 5 EC (now Article 4(3) TEU) are read in conjunction, ‘it follows that to the extent to which Community rules are promulgated for the attainment of the objectives of the Treaty, the Member States cannot, outside the framework of the Community institutions, assume obligations which might affect those rules or alter their scope’.12 However, in some cases the Court has explicitely refused to attach legal effects to a combination of objectives and Article 4(3) TEU.13 Under the ‘flexibility clause’ of Article 352 TFEU, Union action must equally be ne- 7 cessary to attain one of the Treaty objectives, as further specified by Declaration 41 to the ToL.14

C. The individual objectives The Union’s overall aims are to promote peace, its values (see Article 2 TEU) and the well-​being of its peoples as stated in Article 3(1) TEU. These general objectives are then followed by policy-​area related objectives in Article 3(2)–​(5) TEU.15 The first of the specific policy-​areas related objectives is an area of freedom, security, and justice without internal frontiers. It is not fully consistent with the objectives provided in Title V of the TFEU where the respect for human rights is mentioned in this context. The abolishing of borders has been one the most obvious successes of EU integration, yet has been reserved to the Schengen area and has been compromised by recent MS action in the course of the migration crisis. The second specific objective mentioned in Article 3(3) TEU is the establishment of an internal market as defined by Article 26(2) TFEU.16 Related objectives mentioned in the second sentence of Article 3(3) TEU are sustainable development (see Article 11 TFEU), balanced economic growth and price stability (see Articles 119 and 127 TFEU), and a high level of protection and improvement of the quality of the environment (see Article 191 TFEU). Objectives mentioned in the second sentence of Article 3(3) TEU not directly reflected in other places of the Treaty are ‘a highly competitive social market economy, aiming at full employment and social progress’17, and ‘scientific and technological advance’. Article I-​3(2) ConstT had contained a reference to ‘free and undistorted competition’ in the context of the internal market objective, which was not taken over into the ToL at the behest of France. Instead, Protocol No 27 refers to the internal market as set out in

  Case 22/​70, ERTA, para 22. See Commentary on Article 4 TEU, para [168].   Case 229/​83, Leclerc, EU:C:1985:1, para 20; Case 254/​ 87, Syndicat des libraires de Normandie, EU:C:1988:413, para 15; Case C-​379/​98, PreussenElektra, EU:C:2001:160, para 65. 14   See Commentary on Article 352 TFEU, paras [7–​8]. 15   On reconciling conflicting Treaty objectives, see Case 9/​56, Meroni, EU:C:1958:7 on the ECSC. For a distinction between Article 3(1) and (2)–​(5) TFEU, see Declaration 41 to the ToL on Article 352 TFEU. See para  [5]‌. 16   See Commentary on Article 26 TFEU. 17   On this, see Christian Joerges and Florian Roedl, Social Market Economy’ as Europe’s Social Model? (EUI LAW Working Papers 2004/​08); Dragana Damjanovic, ‘The EU Market Rules as Social Market Rules: Why the EU Can Be a Social Market Economy’ [2013] CML Rev 1685. 12 13

Klamert

8 9

10

11

34

12

13

14

15

16 17

Title I Common Provisions

Article 3 TEU as including ‘a system ensuring that competition is not distorted’, to which end the Union can act under Article 352 TFEU, among others. Also mentioned in Article 3(3) TEU are the objectives of combatting social exclusion and discrimination (see Article 34 CFR and Article 9 TFEU, and Article 18 TFEU, respectively), and of achieving equality between women and men (see Articles 8 and 157 TFEU, and Article 23 CFR, respectively). Less clear is how the Union should attain the objectives of promoting ‘social justice and protection’, the solidarity between generations and the protection of the rights of the child. For those, there are no specific competences conferred on the Union.18 Also stated in Article 3(3) TFEU, thus in the same paragraph as the internal market objective, are the objectives of promoting economic, social, and territorial cohesion and solidarity among MS. While economic cohesion refers to the cohesion policy in Articles 174–​178 TFEU, territorial cohesion can also be understood as reference to the unity of the internal market19 and to enhanced cooperation (see Commentary on Article 20 TEU). By contrast, there are no specific norms corresponding to the objective of promoting social and territorial solidarity.20 Also the regime applying to services in the general economic interest can be seen in the present context.21 According to Article 3(3) TEU, the Union shall also respect its rich cultural and linguistic diversity, and shall ensure that its cultural heritage is safeguarded and enhanced (see also Recitals 3–​4 of the Preamble to the TEU). Article 167 TFEU provides for a supporting competence in the field of culture. The Union, together with the MS, is party to the Unesco Convention for the Protection of Cultural Diversity.22 Article 3(4) TEU provides the objective of establishing an economic and monetary union whose currency is the euro, with the corresponding policy area set out in Title VIII of the TFEU (see Introduction to Title VIII TFEU).23 Article 120 TFEU explicitly refers to the objectives in Article 3 TEU. While Article 3(5) TEU lists the values for the relations of the EU with the wider world, the more specific and detailed provision in this regard is Article 21 TEU. Article 3(6) TFEU recalls the principles of conferral and of proportionality enshrined above all in Article 5 TEU. The horizontal division of competences allows for pursuing two or more objectives with the same Union measure.24 The ‘mainstreaming’ objectives set out in the provisions in Title II of Part One (Articles 8–​17 TFEU) complement the objectives mentioned in Article 3 TEU.25 Article 7 TFEU requires consistency between all Union objectives.

  See, however, Title IV CFR on Solidarity.   See Commentary on Article 26 TFEU. 20   See, however, Commentary on Article 4 TEU, paras [10–​15], and Article 222 TFEU. 21   See Commentary on Article 14 TFEU. 22  See Council Decision 2006/​515/​EC of 18 May 2006 on the conclusion of the Convention on the Protection and Promotion of the Diversity of Cultural Expressions [2006] OJ L201/​15. 23   The EMU was not listed among the objectives of the Union in Article I-​3 ConstT. See Jean-​Victor Louis, ‘Economic Policy under the Lisbon Treaty’ in Stefan Griller and Jacques Ziller (eds), The Lisbon Treaty. EU Constitutionalism without a Constitutional Treaty? (Springer 2008) 285 (286). 24   See Commentary on Article 13 TEU, paras [13–​16]. 25   See Lenaerts and Van Nuffel, European Union Law, para 7-​006. 18 19

Klamert

Article 4  TEU . In accordance with Article 5, competences not conferred upon the Union in the Treaties 1 remain with the Member States. . The Union shall respect the equality of Member States before the Treaties as well as their 2 national identities, inherent in their fundamental structures, political and constitutional, inclusive of regional and local self-​government. It shall respect their essential state functions, including ensuring the territorial integrity of the State, maintaining law and order and safeguarding national security. In particular, national security remains the sole responsibility of each Member State. . Pursuant to the principle of sincere cooperation, the Union and the Member States shall, in 3 full mutual respect, assist each other in carrying out tasks which flow from the Treaties. The Member States shall take any appropriate measure, general or particular, to ensure fulfilment of the obligations arising out of the Treaties or resulting from the acts of the institutions of the Union. The Member States shall facilitate the achievement of the Union’s tasks and refrain from any measure which could jeopardise the attainment of the Union’s objectives.

Selected bibliography On national identity Armin von Bogdandy and Stephan Schill, ‘Overcoming Absolute Primacy: Respect for National Identity Under the Lisbon Treaty’ [2011] CML Rev 1417 Elke Cloots, National Identity in EU Law (OUP 2015) Mary Dobbs, ‘Sovereignty, Article 4(2) TEU and the Respect of National Identities: Swinging the Balance of Power in Favour of the Member States?’ [2014] YEL 33(1) 298 Theodore Konstadinides, ‘Constitutional Identity as a Shield and as a Sword:  The European Legal Order within the Framework of National Constitutional Settlement’ [2010–​2011] 13 CYELS 195 Alejandro Saiz-​Arnaz and Carina Alcoberro Llivina (eds), National Constitutional Identity and European Integration (Intersentia 2013) Gerhard van der Schyff, ‘The Constitutional Relationship between the European Union and its Member States: The Role of National Identity in Article 4(2) TEU’ [2012] 37 EL Rev 563

On the equality of the MS, solidarity, and mutual trust Andrea Biondi, Egle Dagilyte, and Esin Kucuk (eds), Solidarity in EU Law: Legal Principle in the Making (Edward Elgar 2018) Christian Calliess (ed), Europäische Solidarität und nationale Identität—​Überlegungen im Kontext der Krise im Euroraum (Mohr Siebeck 2013) Marcus Klamert, ‘Loyalty and Solidarity in the Euro-​Crisis’ [2017] ZÖR 699 Koen Lenaerts, ‘La vie après l’avis: Exploring the Principle of Mutual (Yet Not Blind) Trust’ [2017] 54 CML Rev 805 Malcolm Ross and Juri Borgmann-​ Prebil (eds), Promoting Solidarity in the European Union (OUP 2010)

Klamert

36

Title I Common Provisions

Lucia Serena Rossi, ‘The Principle of Equality Among Member States of the European Union’ in Lucia Serena Rossi and Federico Casolari (eds), The Principle of Equality in EU Law (Springer 2017) 3 Andrea Sangiovanni, ‘Solidarity in the European Union’ [2013] 33 OJLS 213

On loyalty Federico Casolari, ‘EU Loyalty after Lisbon: An Expectation Gap to Be Filled?’ in Lucia Serena Rossi and Federico Casolari (eds), The EU after Lisbon: Amending or Coping with the Existing Treaties (Springer 2014) 93 Marise Cremona, ‘Defending the Community Interest: the Duties of Cooperation and Compliance’ in Marise Cremona and Bruno de Witte (eds), EU Foreign Relations Law:  Constitutional Fundamentals (Hart 2008) 125 Christina Eckes, EU Powers Under External Pressure (OUP 2019) Chapter 2 Peter Van Elsuwege, ‘The duty of sincere cooperation and its implications for autonomous Member State action in the field of external relations’ in Marton Varju (ed), Between compliance and particularism: Member State interests and European Union law (Springer 2018) Marcus Klamert, The Principle of Loyalty in EU Law (OUP 2014) John Temple Lang, ‘Article 10 EC—​The Most Important “General Principle” of Community Law’ in Ulf Bernitz, Joakim Nergelius, and Cecilia Cardner (eds), General Principles of EC Law in a Process of Development (Kluwer 2008) 75 Eleftheria Neframi, ‘The Duty of Loyalty: Rethinking its Scope through its Application in the Field of EU External Relations’ [2010] 47 CML Rev 323 Stephan Schill and Christoph Krenn, ‘Art 4 EUV’ in Eberhard Grabitz, Meinhard Hilf and Martin Nettesheim (eds), Das Recht der Europäische Union, Kommentar, Vol II (Beck 2018) Timothy Roes, ‘Limits to Loyalty: the Relevance of Article 4(3) TEU’ [2016] 1 CDE 253 Andrew Woodhouse, ‘With Great Power, Comes No Responsibility? The “Political Exception” to Duties of Sincere Cooperation for National Parliaments’ [2017] 54 CML Rev 443

Essential case law On national identity Case C-​208/​09, Sayn-​Wittgenstein, paragraph 83: National constitutional law must be taken into consideration as an element of national identity ‘when a balance is struck between legitimate interests and the right of free movement of persons recognised under European Union law’. Case C-​38/​06, Commission v Portugal, paragraph 62:  The Treaty does not contain an ‘inherent general exception excluding all measures taken for reasons of public security from the scope of Community law’. Case C-​387/​05, Commission v Italy, paragraph 45: Although it is for MS to take the appropriate measures to ensure their internal and external security, the mere fact that a decision concerns state security cannot result in EU law being inapplicable.

On the equality of the MS, solidarity, and mutual trust Joined Cases C-​643/​15 & C-​647/​15, Slovakia and Hungary v Council (Relocation quotas), paragraph 291: The principle of solidarity, in accordance with Article 80 TFEU, governs EU asylum policy. Opinion 2/​13, ECHR II, paragraph 191: The principle of mutual trust ‘requires, particularly with regard to the area of freedom, security and justice, each of those States, save in exceptional circumstances, to consider all the other Member States to be complying with EU law and particularly with the fundamental rights recognised by EU law’. Case C-​336/​09 P, Poland v Commission, paras 36–​7: In a Union based on the rule of law, the new MS are to be treated on the basis of equality with the old MS.

Klamert

Article 4

37

Case 39/​72, Commission v Italy, paragraph 24: MS are under a ‘duty of solidarity’ as a result of ‘the equilibrium between advantages and obligations’ flowing from their adherence to the Union.

On loyalty Case C-​600/​14, OTIF, paras 104–​7: All Union institutions, including the Council, are bound by a (reciprocal) duty of loyalty to the MS. Joined Cases C-​231-​233/​06, Jonkman, paragraph 38: Loyalty requires MS authorities to take ‘the general or particular measures necessary’ for ensuring compliance with Union law. Case C-​212/​04, Adeneler, paragraph 123:  The national judiciary, being bound by loyalty, must refrain from interpreting national law in a manner that would seriously compromise the attainment of the result prescribed by a directive. Case C-​459/​03, MOX Plant, paragraph 179: MS must inform and consult the competent Union institutions before commencing dispute-​settlement proceedings in another forum than the ECJ. Case C-​433/​03, Inland Waterway, paragraph 72: MS are required to closely cooperate following a mandate to the Commission to negotiate a multilateral agreement marking the start of a concerted Community action at international level. Case C-​105/​03, Pupino, paragraph 42: The principle of loyal cooperation is also binding in the area of police and judicial cooperation in criminal matters. Case C-​453/​00, Kühne & Heitz, paragraph 27, and Case C-​201/​02, Wells, paras 64–​5: Every organ of a MS is required to nullify unlawful consequences resulting from infringements of Union law, by, among others, rescinding national measures including the revocation or suspension of a consent already granted. Case C-​129/​96, Inter-​Environnement Wallonie, paragraph 45: During the transposition period, MS must refrain from taking any measures liable seriously to compromise the attainment of the result prescribed by that directive. Opinion 2/​91, ILO Convention 170, paragraph 37: Loyalty applies in particular when the Union must conclude an IA ‘through the medium’ of the MS. Joined Cases C-​63/​90 & C-​67/​90, Portugal and Spain v Council, paras 52–​3: MS are not required to act in a cooperative manner in the Council (‘political exception’). Case C-​2/​88 Imm., Zwartveld, paragraph 18: The ‘reverse vertical’ duty of sincere cooperation is of particular importance vis-​à-​vis the judicial authorities of the MS. Case 104/​86, Commission v Italy, paragraph 12: MS must remove any provisions incompatible with Union law from their domestic legal order. Case 44/​84, Hurd, paras 47–​8: Article 4(3) TEU does not possess direct effect in national law. Case 14/​83, von Colson, paragraph 26: MS authorities are obliged to interpret national law ‘as far as possible’ in the light of the wording and the purpose of the directive so as to achieve the result it has in view (‘indirect effect’). Case 50/​76, Amsterdam Bulb, paragraph 32: MS are required to introduce sanctions for breaches of Union law, in case Union legislation does not provide for penalties for infringement or refers to national law. Case 33/​76, Rewe, paragraph 5: National courts are obliged to ensure the legal protection ‘which citizens derive from the direct effect of the provisions of Community law’.

Commentary A. General remarks B. Structure of Article 4 TEU C. Equality between MS, solidarity, and mutual trust (para 2) 1. MS equality 2. MS solidarity 3. Mutual  trust Klamert

38

Title I Common Provisions

D. National identities (para 2) 1. Constitutional identity 2. Essential state functions 3. National identity review E. Loyalty (para 3) 1. Introduction 2. The way loyalty operates a) Loyalty as a legal principle b) Loyalty as lex generalis c) Loyalty as an independent source of obligations d) Loyalty used for extending the scope of other provisions of Union law 3. Addressees of loyalty a) Introduction b) Horizontal loyalty c) Vertical loyalty d) Reverse-​vertical loyalty 4. The functions of loyalty a) Introduction b) Constitutionalization c) Conflict prevention d) Cooperation e) Compliance

A. General remarks 1 Paragraph 1 of Article 4 TEU confirms that competences that have not been conferred on the Union remain with the MS. As such it is the corollary of the principle of conferral in Article 5 TEU. It takes over the nearly identically worded Article I-​11(2) ConstT and must be seen against the backdrop of the Laeken Presidency Conclusions.1 2 Paragraph 2 confirms the Union’s respect for each of the MS as sovereign equals, including, in particular, as regards the national identities they represent, their fundamental political and constitutional structures, and the essential state functions they fulfil. The provision builds on Article 6(3) TEU-​ToA and Article F(1) TEU-​ToM, which, however, merely provided that the Union respects the national identities of its MS, and takes over Article I-​5(1) ConstT as regards respect for the equality of the MS and the essential state functions. The last sentence of paragraph 2 on national security as the sole responsibility of each MS dervies from a proposal in the Convention on the Future of the EU listing certain sovereign areas of the MS (‘Christophersen-​clause’).2 3 The principle of loyalty or ‘sincere cooperation’ featuring in paragraph 3 has its origins in Article 86 ECSC. An equivalent provision was also included in Article 5 EEC. However, 1   ‘Lastly, there is the question of how to ensure that a redefined division of competence does not lead to a creeping expansion of the competence of the Union or to encroachment upon the exclusive areas of competence of the Member States and, where there is provision for this, regions.’ See Annexes to the Presidency conclusions—​Laeken, 14 and 15 December 2001, SN 300/​1/​01 REV 1, 22. On conferral and reserved competences of the MS, see Commentary on Article 5 TEU, para [11]. 2   So called after Henning Christophersen, Danish delegate at the convention, who was instrumental in the establishment of the provison. See Giuliano Amato and Jacques Ziller, The European Constitution: Cases and Materials in EU and Member States’ Law (Edward Elgar 2007) 107–​8.

Klamert

Article 4

39

in the latter provision, the obligation was not merely framed by reference to the common market but to the objectives of the Treaty more generally. It was subsequently renumbered by the ToA as Article 10 EC. The overarching ‘constitutional’ nature of the provision was reflected in its transfer by the ToL, from its former home in what was the EC Treaty to the TEU. The only substantive modification compared to Article 5 EEC and Article 10 EC is the first indent of Article 4(3) TEU, which codifies the duty of mutual assistance between the MS and the Union already introduced by the Court.3 In the drafts drawn up by the Convention on the Future of the EU, more substantive changes had still been contemplated.4

B. Structure of Article 4 TEU Article 4 TEU comprises serveral distinct principles of EU law:

4

•​ as mentioned, paragraph 1 pertains to the principle of conferral in Article 5 TEU;5 •​ the principle of the equality of MS in paragraph 2 is closely connected with the unwritten principles of solidarity and mutual trust between the MS; •​ the safeguard for national identities, equally in paragraph 2; •​ the principle of loyalty or ‘sincere cooperation’ in paragraph 3. Article 4 TEU has been called the cornerstone of the federal structure of the Union,6 re- 5 spectively the core of EU authority in the constitutional order of the MS.7 Yet, especially if also solidarity and mutual trust are discussed in the present context, the thrust of Article 4 TEU is more complex, and contains antagonistic elements. While loyalty, as will be shown, is one of the foundations of supremacy of Union law, the respect for national identities can be seen as a principle to overcome this very supremacy.8 Whereas loyalty and national identities mainly serve the ‘vertical’ axis of the relation between the EU and the MS, the equality of the MS, solidarity, and mutual trust all rather serve the horizontal relationship between the MS. Moreover, the principles comprised in Article 4 TEU so far have had different roles in 6 EU law. Loyalty has a long history of shaping the development of EU law through the case law of the Court. The same cannot be said of the other, more novel principles (except conferral), which until today have not played a comparably important role in case law. This despite a lot of ‘buzz’ surrounding the principle of solidarity in the context of the recent migration and debt crisis in the EU.9

C. Equality between MS, solidarity, and mutual trust (para 2) 1. MS equality Article 4(2) TEU refers to the equality of the MS ‘before the Treaties’, in contrast to the 7 equality between Union citizens protected by among others Article 18 TFEU. It cannot,   Case C-​2/​88 Imm., Zwartveld, EU:C:1990:440.   The loyalty principle had been limited to the context of the exercise of competence, and the second indent had been placed in the context of the later abolished supremacy clause. In addition, an explicit extension of the scope of loyalty to local and regional public authorities had been discussed, as well as a specific duty of loyalty vis-​à-​vis the MS and the Union for regions with legislative powers. See Wolfgang Kahl, ‘Art 4 EUV’ in Christian Calliess and Mathias Ruffert (eds), EUV/​AEUV (4th ed, Beck 2011) para 85 with further references. 5   On conferral, see Commentary on Article 5 TEU, paras [9–​22]. 6   Schill and Krenn, ‘Art 4 EUV’ (see biblio), para 1. 7   Konstadinides, ‘Constitutional Identity’ (see biblio), 218. 8   See von Bogdandy and Schill, ‘Overcoming absolute Primacy’ (see biblio). 9   See para [14]. 3 4

Klamert

40

Title I Common Provisions

however, be seen as an expression of the sovereignty-​centred view on state relations typical of public international law10, when representation in the Council does not follow the paradigm ‘one state one vote’.11 8 According to Article 2 TEU, the Union is founded on the rule of law among others.12 If EU law is not applied evenly to all MS and is not applied with the same rigour, the mutual trust between MS that is discussed in paras [16–​18] could be undermined.13 It is in this sense that Article 4(2) TEU has been invoked in case law, clarifying that different rules cannot apply between ‘older’ MS and more recently acceded MS.14 In a case concerning the right of action as applicants under (what is now) Article 263 TFEU, the Court held that the EU ‘is a union based on the rule of law, its institutions being subject to review of the conformity of their acts, inter alia, with the Treaty and the general principles of law’.15 It continued: ‘Those principles are the very foundation of that union and compliance with them means, as is now provided for expressly in Article 4(2) EU that the new Member States are to be treated on the basis of equality with the old Member States.’16 This also means that, although it is justified for the original MS provisionally to accept inequalities caused by exceptions provided in Acts of Accession for new MS, ‘it would be contrary to the principle of the equality of the Member States before Community law to accept that such inequalities could continue indefinitely’.17 9 Equality of MS in this sense cannot detract from the fact that the Treaty allows for manifold ways to establish differences as regards the imposition of obligations on MS, notably by enhanced cooperation and opt outs.18 It is also possible for EU measures to ‘make a distinction between countries rather than between undertakings in the Common Market when there are reasonable grounds for such a distinction’.19 However, already in Costa/​ ENEL, for justifying supremacy over pre-​existing national law, the Court argued that the ‘executive force of Community law cannot vary from one State to another in deference to subsequent domestic laws’, pointing both to what are now Article 4(3) TEU and Article 18 TFEU.20 Thus, by prohibiting unilateral measures by MS in violation of Union law, MS equality is closely connected to the principle of solidarity discussed in the following.

2. MS solidarity 10 Solidarity has two meanings under the Treaties.21

  On the public international law/​sovereignty background, see Rossi, ‘Equality’ (see biblio), 4–​10.   See Articles 14 and 16 TEU. See Commentary on Article 2 TEU, para [13]. See also Rossi, ‘Equality’, 10–​15. See, however, for the Commission, Article 244(a) TFEU: ‘Member States shall be treated on a strictly equal footing’. For a different perspective, see also Jan Wouters and Pierre Schmitt, ‘Equality among Member States and Differentiated Integration in the EU’ in Rossi and Casolari, Equality (see biblio), 43 (50–​1). 12 13   See Article 2 TEU.   See Klamert, ‘Euro-​Crisis’ (see biblio), 704. 14   See Joined Cases C-​63/​90 & C-​67/​90, Portugal and Spain v Council, EU:C:1992:381, paras 36–​7 and 44. 15   Case C-​336/​09 P, Poland v Commission, EU:C:2012:386, para 36. 16   Case C-​336/​09 P, Poland v Commission, para 37 (emphasis added). 17   Case 231/​78, Commission v UK (Potatoes), EU:C:1979:101, para 17. See also Case C-​273/​04, Poland v Council, EU:C:2007:622, para 87. 18   See Article 20 TEU. See also Article 27 TFEU. See Wouters and Schmitt, ‘Equality’. 19   See Case 13/​63, Italy v Commission, EU:C:1963:20, para 4b. 20   Case 6/​64, Costa/​ENEL, EU:C:1964:66, 594. The argument based on loyalty was not repeated in subsequent case law on supremacy, such as Simmenthal, where the Court referred to Union law’s ‘effectiveness’. See Case 106/​77, Simmenthal II, paras 18, 20, 22, and 23. 21  See already Roland Bieber, ‘Gegenseitige Verantwortung—​ Grundlage des Verfassungsprinzips der Solidarität in der Europäischen Union’ in Calliess, Solidarität (see biblio), 69 (72–​3). 10 11

Klamert

Article 4

41

(1) it refers to solidarity towards and among Union citizens;22 (2) it refers to the relations between the MS.23 This ‘MS solidarity’ can be seen as an expression of the principle of ‘the equality of MS before the Treaties’, as stated in Article 4(2) TEU. It has a ‘positive’ and a ‘negative’ side. MS must abstain from unilateral acts (‘negative’ MS solidarity).24 Such acts jeop- 11 ardize the balance of rights and obligations between the MS and undermine the mutual trust the Union is built upon.25 This is therefore connected both to the compliance side of loyalty,26 MS equality as already explained, and mutual trust discussed in section 3. In holding unlawful an unilateral action by Italy in implementing a Union Regulation 12 in the area of the common agricultural policy, the Court ruled as follows:27 In permitting Member States to profit from the advantages of the Community, the Treaty imposes on them also the obligation to respect its rules. For a State unilaterally to break, according to its own conception of national interest, the equilibrium between advantages and obligations flowing from its adherence to the Community brings into question the equality of Member States before Community law and creates discriminations at the expense of their nationals, and above all of the nationals of the State itself which places itself outside the Community rules. This failure in the duty of solidarity accepted by Member States by the fact of their adherence to the Community strikes at the fundamental basis of the Community legal order.

At the same time, the Treaty provides certain obligations for MS to support each other 13 either in kind or in financial terms (‘positive MS solidarity’). •​ The ‘solidarity clause’ of Article 222 TFEU obliges the Union and the MS to ‘act jointly in a spirit of solidarity if a Member State is the object of a terrorist attack or the victim of a natural or man-​made disaster’. •​ Article 80 TFEU adds that the policies of the Union in this field shall be ‘governed by the principle of solidarity and fair sharing of responsibility, including its financial implications, between the Member States’.28 In accordance with Article 80 TFEU, solidarity was held to govern EU asylum policy.29

22   See Commentary on Article 2 TEU, para [15]. This has also been called ‘transnational solidarity’. See Sangiovanni, ‘Solidarity’ (see biblio), also distinguishing ‘national solidarity’, referring to obligations among citizens and residents of MS. Notably, however, what is understood as transnational solidarity still requires the MS as intermediaries. 23   See Article 3(3) TEU: ‘It shall promote economic, social and territorial cohesion, and solidarity among Member States.’ 24   For a different use of the term negative solidarity, see Vestert Borger, ‘How the Debt Crisis Exposes the Development of Solidarity in the Euro Area’ [2013] Eu Const L Rev 7. 25   See Opinion of AG Geelhoed in Case C-​304/​02, Commission v France (Fisheries), EU:C:2005:444, para 8. 26   See para [14]. 27   Case 39/​72, Commission v Italy, EU:C:1973:13, paras 24–​5. See also Case 128/​78, Commission v UK (Tachographs), EU:C:1979:32, para 12. See also Opinion of AG Trstenjak in Case C-​137/​05, UK v Council, EU:C:2007:420, para 110, with regard to the integrity of the Schengen acquis. 28   European Refugee Fund, established by Decision No 573/​2007/​EC as part of the General programme ‘Solidarity and Management of Migration Flows’, provides for the possibility of financial assistance being offered to the MS with regard, inter alia, to reception conditions and asylum procedures. See Case C-​179/​11, Cimade, EU:C:2012:594, para 60. 29   Joined Cases C-​643/​15 & C-​647/​15, Slovakia and Hungary v Council (Relocation quotas), EU:C:2017:631, para 291.

Klamert

42

Title I Common Provisions

•​ Cohesion policy, while also not mentioning solidarity explicitly, must be seen against such background.30 •​ Article 122(1) TFEU on economic policy refers to solidarity, and Article 122(2), while not containing such reference, must be seen against the same background.31 •​ Article 136(3) TFEU allows for MS whose currency is the euro to grant financial assistance if indispensable to safeguard the stability of the euro area as a whole.32 Under none of these provisions, however, can solidarity itself be relied upon as the basis of a concrete duty to give or a right to receive assistance.33 In all these instances, solidarity is the concept that should inspire and underlie concrete Union measures (i.e. secondary law) that would require a certain solidarity-​minded action by the MS.34 Without this, the solidarity exhorted in e.g. Article 80 TFEU on asylum policy is hardly enforceable.35 Also in the euro-​crisis, while referred to in various situations in its context, solidarity has not played a very pronounced role in legal terms.36 15 According to the ECJ, solidarity is ‘in accordance with’ the undertaking to act in respect of the principle of loyalty.37 Indeed, a union of states that is not built on the solidarity among those states arguably cannot command loyalty to the rules that constitute it or that are created by it.38 As such, loyalty and solidarity are complementary integrationist forces in EU law. This, however, does not mean that one should not distinguish carefully between the legal functions of these two principles.39

14

3. Mutual  trust 16 According to Opinion 2/​13, the EU is built on the premise that the Union’s founding values are shared by all the MS and recognizes that they share them with it, which would imply and justify the existence of mutual trust between the MS ‘that those values will be recognised and, therefore, that the law of the EU that implements them will be respected.’40 Moreover, the principle of mutual trust ‘requires, particularly with regard to the area of freedom, security and justice, each of those MS, save in exceptional circumstances, to consider all the other Member States to be complying with EU law and particularly with the fundamental rights recognised by EU law’.41 As a consequence, MS,   Matthias Ruffert, ‘The European Debt Crisis and European Union Law’ [2011] CML Rev 1777 (1792).   See Klamert, ‘Euro-​Crisis’ (see biblio). 32   See Opinion of AG Kokott in Case C-​370/​12, Pringle, EU:C:2012:675, para 43. 33   Esin Küçük, ‘Solidarity in EU Law—​An Elusive Political Statement or a Legal Principle with Substance?’ [2016] 23 MJ 965: ‘normative premises of solidarity have remained weak’. 34   See Recital 2 of Council Decision (EU) 2015/​1601 of 22 September 2015 establishing provisional measures in the area of international protection for the benefit of Italy and Greece [2015] OJ L248/​80. See Joined Cases C-​643/​15 & C-​647/​15, Relocation quotas, para 252. 35  Similar Hermann-​Josef Blanke and Stefan Pilz, ‘Solidarische Finanzhilfen als Lackmustest föderaler Balance in der Europäischen Union’ [2014] EuR 547. 36  See Klamert, ‘Euro-​ Crisis’. See, however, Opinion of AG Kokott in Case C-​ 370/​ 12, Pringle, EU:C:2012:675, para 43. 37   Joined Cases 6 & 11/​69, Commission v France, EU:C:1969:68, para 16. 38  Klamert, Loyalty (see biblio), 40. 39   See also Robert Rebhahn, Solidarität in der Wirtschafts-​und Währungsunion –​Grundlagen und Grenzen (Nomos 2015) 111–​12. For a different perspective, see Casolari, ‘Expectation Gap’ (see biblio), 118–​22. 40   Opinion 2/​13, Accession to the ECHR (ECHR II), EU:C:2014:2454, para 168; Case C-​284/​16, Achmea, EU:C:2018:158, para 34, referring to Article 4(3) TEU in this context. 41   Opinion 2/​13, ECHR II, para 191. See Joined Cases C-​411/​10  & C-​493/​10, N.S., EU:C:2011:865, para 83. 30 31

Klamert

Article 4

43

save in exceptional cases, may not check whether that other MS has actually, in a specific case, observed the fundamental rights guaranteed by the EU.42 Among others, the Court critisized that the draft accession agreement to the ECHR made no reference to the principle of mutual trust.43 The ECJ has referred to the importance of mutual trust (of the MS in their respective 17 criminal justice systems) in cases on the Area of Freedom, Security, and Justice (AFSJ).44 Indeed, it has been suggested that in the N.S case mutual trust was regarded as a constitutional principle pervading the entire AFSJ.45 Moreover, it has been argued that, since Opinion 2/​13, the presumption of compliance would impose two (justiciable) negative obligations on the MS, viz of not demanding a higher level of protection of fundamental rights from another MS than that provided by EU law on the one hand, and of not checking compliance save in ‘exceptional cases’ on the other.46 The principle of mutual trust is closely connected with the principle of mutual recog- 18 nition, which the Court has found to be a specification of the principle of loyalty in the context of the freedom to provide services (see para [32]).47 Most prominently, mutual recognition is applied in the free movement of goods and the internal market more generally.48 It is also closely related to the rule of law in the EU and to the principle of effective judicial protection.49

D. National identities (para 2) 1. Constitutional identity According to Article 4(2) TEU, the Union must respect the national identities of the MS 19 that are ‘inherent in their fundamental structures, political and constitutional, inclusive of regional and local self-​government’.50 The notion of ‘constitutional identity’ first appeared in a decision by the French Conseil Constitutionnel, where it served as a conflict resolution mechanism in favour of national interests.51 While Article 4(2) TEU is concerned with the identities of the MS, there is no equivalent provision dealing with the identity of the EU. However, the ECJ has identified some essential characteristics of the 43   Opinion 2/​13, ECHR II, para 192.   See Commentary on Article 6 TEU, para [19].   Joined Cases C-​187/​01  & C-​385/​01, Gözütok and Brügge, EU:C:2003:87, para 33; Case C-​195/​08 PPU, Rinau, EU:C:2008:406, para 50; Joined Cases C-​404/​15 & C-​659/​15 PPU, Aranyosi and Căldăraru, EU:C:2016:198, para 94. In the field of asylum, see Joined Cases C-​411/​10 & C-​493/​10, N.S. See Commentary on Article 82 TFEU, paras [4–​8]. 45   See Lenaerts, ‘La vie après l’avis’ (see biblio), 805. 46   See Lenaerts, ‘La vie après l’avis’, 805. On the limits of this presumption, see the reasoning of the Court in Joined Cases C-​411/​10 & C-​493/​10, N.S, and Joined Cases C-​404/​15 & C-​659/​15 PPU, Aranyosi and Căldăraru, and the Commentary on Article 82 TFEU, para 9. 47   See Markus Möstl, ‘Preconditions and Limits of Mutual Recognition’ [2010] 47 CML Rev 405; Christine Janssens, The Principle of Mutual Recognition in EU Law (OUP 2013) 199. See also Lars Bay Larsen, ‘Some Reflections on Mutual Recognition in the Area of Freedom, Security and Justice’ in Pascal Cardonnel, Allan Rosas, and Niels Wahl (eds), Constitutionalising the EU Judicial System: Essays in Honour of Pernilla Lindh (Hart 2012) 140. 48   See Commentary on Article 26 TFEU, paras [17–​19]; Commentary on Article 34 TFEU, paras [35–​8]. 49   See Lenaerts, ‘La vie après l’avis’, 808. See Commentary on Article 2 TEU, para [14], and Commentary on Article 19 TEU, paras [24–​30]. 50   See also Preamble to the CFR. On the protection of national fundamental rights, see Commentary on Article 53 CFR. 51   Bruno de Witte, ‘Direct Effect, Primacy and the Nature of the Legal Order’ in Paul Craig and Grainne de Búrca (eds), The Evolution of EU Law (2nd ed, OUP 2011) 323 (355). 42 44

Klamert

44

Title I Common Provisions

EU legal order in its case law on the principle of autonomy.52 Moreover, Article 2 TEU sets out the values that are at the foundation of the EU.53 20 Under EU law, MS cannot successfully invoke Article 4(2) TEU in connection with their national constitutional law where this would detract from the supremacy of EU law.54 Invoking Article 4(2) TEU could also not exempt national courts from the obligation to apply EU labour law;55 nor could it justify a breach of secondary law.56 In particular, MS cannot justify the failure to apply a requirement of secondary Union law on grounds that it has well established national arrangements and that the requirement at issue would impose a system foreign to its legal order.57 At the same time, EU law does not oppose the devolution of powers to regional authorities,58 and the ECJ has given consideration to the autonomous status of regions.59 21 In the context of the fundamental freedoms, the Court has accepted national constitutional law as an element of national identity, which must be taken into consideration ‘when a balance is struck between legitimate interests and the right of free movement of persons recognised under European Union law’.60 This would include ‘the status of the State as a Republic’ and the protection of a state’s official national language.61 However, these elements come under the concept of public policy as justification for a derogation from a fundamental freedom and must be interpreted strictly.62 Article 4(2) TEU has also served as guidance for the interpretation of (primary and secondary) Union law.63

  See Commentary on Article 1 TEU, para [24].  See Andreas Haratsch, ‘Nationale Identität aus europarechtlicher Sicht’ [2016] 51 EuR 131 (142), linking Article 2 TEU with Article 4(2) TEU. 54   See Commentary on Article 1 TEU, para [37]. See Koen Lenaerts, ‘EU Federalism in 3-​D’ in Elke Cloots, Geert de Baere, and Stefan Scottiaux (eds), Federalism in the European Union (Hart 2012) 13 (14). See also the Opinion of AG Maduro in Case C-​213/​07, Michaniki, EU:C:2008:544, para 33. Compare von Bogdandy and Schill, ‘Overcoming absolute Primacy’, 1420. 55   Case C-​393/​10, O’Brien, EU:C:2012:110, para 49. 56   See AG Bot in Case C-​399/​11, Melloni, EU:C:2012:600, paras 137–​40, where Article 4(2) TEU was not raised. See also Joined Cases C-​58-​59/​13, Torresi, EU:C:2014:2088, paras 53–​8. See Paul Craig and Gráinne de Búrca, EU Law (6th ed, OUP 2015) 313. 57   See Case C-​518/​07, Commission v Germany, EU:C:2010:125, paras 53–​4, where Germany, in view of its supervisory system for data protection, had relied on paragraph 7 of the Protocol No 30 on the application of the principles of subsidiarity and proportionality annexed to the EU Treaty and the EC Treaty by the ToA, according to which care should be taken to respect and the organization and working of MS legal systems. 58   Joined Cases 21-​24/​72, International Fruit, EU:C:1972:115, para 4; Case C-​ 428/​ 07, Horvath, EU:C:2009:47, para 49. See Elke Cloots, ‘The European Court of Justice and Member State Federalism: Balancing or Categorisation?’ in Cloots, de Baere, and Scottiaux, Federalism, 322 (344). 59   See Case C-88/​03, Portugal v Commission (Azores), EU:C:2006:511, paras 54–​68; Joined Cases C-​428-​434/​06, UGT-​Rioja, EU:C:2008:488. See Lenaerts, ‘EU Federalism in 3-​D’, 17–​21. 60   See Case C-​208/​09, Sayn-​Wittgenstein, EU:C:2010:806, para 83. See Opinion of AG Maduro in Case C-​213/​07, Michaniki, para 33. See Konstadinidis, ‘Constitutional Identity’, 201–​4. 61   Case C-​379/​87, Groener, EU:C:1989:599; Case C-​208/​09, Sayn-​Wittgenstein, para 92; Case C-​391/​09, Runevič-​Vardyn, EU:C:2011:291, para 86. See also Case C-​202/​11, Las, EU:C:2013:239, paras 26–​7. See also Case C-​51/​08, Commission v Luxembourg, EU:C:2011:336, para 124, where the Court accepted the need to ensure the use of the Luxemburgish language in the performance of the activities of notaries, but held that this would not require a general exclusion of nationals of the other MS. See also Case C-​473/​93, Commission v Luxembourg, EU:C:1996:263, para 35. 62   Case C-​208/​09, Sayn-​Wittgenstein, para 86. 63   See, on the concept of the ‘region’ in the context of cohesion policy, Case T-​529/​13, Balázs-​Árpád Izsák, EU:T:2016:282. 52 53

Klamert

Article 4

45

2. Essential state functions Article 4(2) TEU includes a requirement that the Union respect ‘essential State functions’ 22 of the MS, which include ‘ensuring the territorial integrity of the State, maintaining law and order and safeguarding national security’.64 The requirement to respect such functions does not, however, amount to an ‘inherent general exception excluding all measures taken for reasons of public security from the scope of Community law’.65 Thus e.g. in Commission v Portugal, the Court has found that a MS could not seek to avoid the application of Union law by invoking national security interests as a justification for failure to apply customs duties to armaments imported from third countries. The Court recalled that the Treaty expressly provides for derogations applicable in exceptional and clearly defined cases which may affect public safety.66 Although it is for MS to take the appropriate measures to ensure their internal and external security, the mere fact that a decision concerns state security cannot result in EU law being inapplicable.67 In general, Article 4(2) TEU does not create an obligation on the EU to give priority 23 to national interests over Union interests. Neither could such a duty be derived from the principle of loyalty.68

3. National identity review In its Lissabon judgment, the German Constitutional Court (BVerfG) examined 24 whether the ‘inviolable core content of the constitutional identity’ of the German Basic Law (Grundgesetz) is respected.69 If Germany were to become a ‘constituent State of a European federal State’, this would amount to a change of the identity of Germany and a ‘loss of statehood’.70 Without such review, according to the BVerfG, ‘the fundamental political and constitutional structures of sovereign Member States’ recognized by Article 4(2) TEU could not be safeguarded.71 Under the title of identity control, the BVerfG then demarcated core areas of such statehood, whose control must remain at national level.72

64   Emphasis added. See the 3rd recital of the Preamble to the CFR where another reference to national identities and state functions is provided. 65   Case C-​38/​06, Commission v Portugal, EU:C:2010:108, para 62 and the case law cited; Case C-​186/​01, Dory, EU:C:2003:146, para 31. 66   Articles 36, 45, 52, 65, 72, 346, and 347 TFEU. 67   Case C-​300/​11, ZZ, EU:C:2013:363, para 38; Case C-​387/​05, Commission v Italy, EU:C:2009:781, para 45. See Bruno de Witte, ‘Exclusive Member State Competences—​Is There Such a Thing?’ in Sacha Garben and Inge Govaere (eds), The Division of Competences between the EU and the Member States—​Reflections on the Past, the Present and the Future (Hart 2017) 59 (71–​2). 68   See the discussion by Monica Claes, ‘Negotiating Constitutional Identity or Whose Identity is it Anyway?’ in Monica Claes et al (eds), Constitutional Conversations in Europe: Actors, Topics and Procedures (Intersentia 2012) 205 (226–​7). 69   Konstadinides, ‘Constitutional Identity’, 218. On the case law of other national constitutional courts, see Dobbs, ‘Swinging the Balance’ (see biblio), 304–​5. 70  This was claimed to follow from the ‘principle of the Basic Law’s openness towards European Law (Europarechtsfreundlichkeit)’ and therefore not to contradict the principle of sincere cooperation provided in Article 4(3) TEU. See, critical, Daniel Thym, ‘In the Name of Sovereign Statehood: A Critical Introduction to the Lisbon Judgment of the German Constitutional Court’ [2009] CML Rev 1795 (1796) (1799). 71   BVerfG, 2 BvE 2/​08, Lisbon. 72   See BVerfG, 2 BvE 2/​08, Lisbon, para 252 lists criminal law, the use of force, fiscal policy, social guarantees, the school and education system, and the status of religious communities. In BVerfG, 2 BvR 2735/​14, Mr R, DE:BVerfG:2015:rs20151215.2bvr273514, it added human dignity as review standard. See Julian Nowag, ‘EU Law, Constitutional Identity, and Human Dignity: A Toxic Mix?’ [2016] 53 CML Rev 1441.

Klamert

46 25

Title I Common Provisions

More recently, the BVerfG has qualified this by stating that such review is fundamentally different from the review that would be carried out under Article 4(2) TEU, which would only oblige the EU institutions and would require balancing legitimate interests of MS against Union law rights.73 Protecting the core content of the Basic Law under Article 79(3) Basic Law, in contrast, would not allow such balancing exercise.74

E. Loyalty (para 3) 1. Introduction 26 The principle of loyalty was originally conceived as a variation of both pacta sunt servanda and the German principle of federal fidelity (Bundestreue).75 In EU law, loyalty can now rather be seen as ‘an enhanced obligation of good faith, which is incumbent upon Member States of the European Union as regards their relations with one another and with the institutions of the European Union as a result of their membership of the EU’.76 27 The ‘principle of sincere cooperation’77 in Article 4(3) TEU comprises three separate indents, which, however, are rarely distinguished in case law: (1) The Union and the MS are required, in full mutual respect, to assist each other in carrying out tasks which flow from the Treaties. (2) The MS must take any appropriate measure, general or particular, to ensure fulfilment of the obligations arising out of the Treaties or resulting from the acts of the institutions of the Union. (3) The MS must facilitate the achievement of the Union’s tasks and refrain from any measure which could jeopardize the attainment of the Union’s objectives. 28

Loyalty has been referred to as the most important principle in EU law,78 respectively the single most important legal manifestation of the gravitational force of integration.79 While the ECJ has relied heavily on what is now provided in Article 4(3) TEU, it has never defined the principle of loyalty.80 Also, the Court has never mentioned loyalty as 73   BVerfG, 2 BvR 2728/​13, OMT, DE:BVerfG:2016:rs20160621.2bvr272813, paras 386–​7. See Heiko Sauer, ‘Der novellierte Kontrollzugriff des Bundesverfassungsgerichts auf das Unionsrecht’ [2017] 52(2) EuR 186 on the confusion between the identity and the ultra vires strand of control by the BVerfG. On ultra vires, see Commentary on Article 19 TEU, para [23]. 74   BVerfG, 2 BvR 2728/​13, OMT, paras 386–​7. See, critical, Christiaan Timmermans, ‘The Competence Divide of the Lisbon Treaty Six Years After’ in Garben and Govaere, Division of Competences, 19 (24); Andreas Haratsch, ‘Nationale Identität aus europarechtlicher Sicht’ [2016] 51 EuR 131 (142). 75   Ex Article 5 EEC was inspired by Article 86 ECSC. On analogies between pacta sunt servanda and loyalty, see Klamert, Loyalty, 9 and 42. 76   Opinion of AG Mazák in Case C-​203/​07 P, Greece v Commission (Project Abuja), EU:C:2008:606, para 83 (emphasis added). See also Vlad Constantinesco, ‘L’article CEE de la bonne foi à la loyauté communautaire’ in Francesco Capotorti et  al (eds), Du Droit International au droit de l’intégration:  Liber Amicorum Pierre Pescatore (Nomos 1987) 97 (109), on loyalty as an expression of the principle of non-​contradiction. See also Geert De Baere and Timothy Roes, ‘EU Loyalty as Good Faith’ [2015] 64(4) ICLQ 829. 77   The term ‘loyalty’ appears in the French and German version of the provision (Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit, Principe de coopération loyale), but not in the English version. 78   Temple Lang, ‘Article 10 EC’ (see biblio), 77. 79   Loyalty has been argued to encompass the positive duty of MS to avoid conflict, which might be relevant the more competences are conferred to the Union, thus reducing a ‘subsidiarian’ Europe. See Konstadinides, ‘Constitutional Identity’, 207–​8. 80   See John Temple Lang, ‘The Development by the Court of Justice of the Duties of Cooperation of National Authorities and Community Institutions under Article 10 EC’ [2008] 31 Fordham Int’l LJ 1483 (1497).

Klamert

Article 4

47

belonging to the ‘essential characteristics’ of EU law.81 In the following, the case law is analysed according to what it says about how loyalty operates, its addressees, and the purposes it has served in EU law.82

2. The way loyalty operates a) Loyalty as a legal principle Case law suggests that loyalty would apply in the Union even in the absence of Article 4(3) TEU.83 The Court has qualified it (and effectiveness) as ‘principles inherent in the Community legal order’,84 and as a ‘principle underlying Article 5 of the Treaty’.85 In Zwartveld, the the Community institutions were found to be ‘under a duty of sincere cooperation with the judicial authorities of the Member States, which are responsible for ensuring that Community law is applied and respected in the national legal system’, in spite of the fact that the Treaty, at that time, addressed such duty only to the MS.86 No act of secondary law has yet been annulled on the basis of Article 4(3) TEU. Article 4(3) TEU also does not possess direct effect.87 The GC has further held that Article 10 EC did not constitute a basis for the Commission to address binding decisions to the MS on whether national measures constitute breaches of Union law.88 It could be argued that loyalty as a legal principle may fill gaps in the Treaties. It is settled case law that, where a regulation ‘does not specifically provide any penalty for an infringement or refers for that purpose to national laws, regulations and administrative provisions’, Article 4(3) TEU requires MS to take all measures necessary to guarantee the application and effectiveness of Community law.89 The principle of loyalty may provide guidance on the interpretation of secondary law.90

29

30

31

32

b) Loyalty as  lex generalis Loyalty is not applied if the situation concerned is governed by a more specific provi- 33 sion of the Treaty,91 or when it is governed by secondary law.92 Regarding a breach of an   See Commentary on Article 1 TEU, para [24]. See also Casolari, ‘Expectation Gap’, 100.   On systematizing the case law, see Klamert, Loyalty, 4–​5. See, on how different principles of EU law operate, Commentary on Article 1 TEU, para [18]. 83  See Pierre Pescatore, ‘Das Zusammenwirken der Gemeinschaftsrechtsordnung mit den nationalen Rechtsordnungen’ [1970] EuR 307 (322). 84   Joined Cases C-​46/​93 & C-​48/​93, Brasserie du Pêcheur, EU:C:1996:79 (emphasis added). 85   See Case C-​404/​97, Commission v Portugal, EU:C:2000:345, para 40 (emphasis added). See also Case C-​ 75/​97, Belgium v Commission, EU:C:1999:311, para 88; Case C-​499/​99, Commission v Spain, EU:C:2002:408, para 24; Case C-​278/​00, Greece v Commission, EU:C:2004:239, para 114; Case C-​261/​99, Commission v France, EU:C:2001:179, para 24; Case C-​378/​98, Commission v Belgium, EU:C:2001:370, para 31; Case 52/​ 84, Commission v Belgium, EU:C:1986:3, para 16; Case 94/​87, Commission v Germany, EU:C:1989:46, para 9. See also Case 44/​84, Hurd, EU:C:1986:2; Case C-​6/​89, Commission v Belgium, EU:C:1990:166. 86   Case C-​2/​88 Imm., Zwartveld. 87   Case 9/​73, Schlüter, EU:C:1973:110, para 39. See also Case 44/​84, Hurd, paras 47–​8. 88   Case T-​116/​98, Prodifarma, EU:T:1990:85, para 79. 89   See para [68]. This case law can also be seen in the context of implied powers; see Commentary on Article 5 TEU, para [17]. 90   See Case C-​38/​14, Gobierno en Gipuzkoa, EU:C:2015:260, para 25; Case C-​ 176/​ 15, Guy Riskin Timmermans, EU:C:2016:488; Case C-​116/​11, Bank Handlowy, EU:C:2012:739; Case C-574/15, Scialdone, EU:C:2018:295. 91   Case C-​18/​93, Corsica Ferries, EU:C:1994:195, para 18; Joined Cases C-​ 78-​ 83/​ 90, Compagnie commerciale de l’Ouest, EU:C:1992:118, para 19; Case C-​35/​88, Commission v Greece (Market in feed grain), EU:C:1990:302; Case C-651/16, DW, EU:C:2018:162, para 37. 92   Case C-​48/​89, Commission v Italy, EU:C:1990:255; Case C-​374/​89, Commission v Belgium (Directive 76/​ 491/​EEC), EU:C:1991:60, para 13. With certain notification obligations of the MS vis-​à-​vis the Commission 81 82

Klamert

48

Title I Common Provisions

exclusive competence, reference to what is now Article 4(3) TEU has been considered ‘merely a corollary’.93 34 The Court has qualified a number of Treaty provisions as giving more specific expression to the loyalty principle: •​ Article 49 TFEU and the duty of mutual recognition in the common market;94 •​ Article 92 TFEU in the sphere of transport;95 •​ the requirement for MS in Article 114(4) and (5) TFEU to notify the Commission when they depart from harmonization measures;96 •​ Article 267 TFEU on the preliminary reference procedure;97 •​ Article 344 TFEU on the exclusive jurisdiction of the Court;98 •​ Article 325 TFEU on the obligation to counter fraud and any other illegal activities affecting the financial interests of the Union.99 35

Other provisions in the Treaty can also be seen as being specific expressions of Article 4(3) TEU: •​ mutual duties of coordination and assistance in areas of non-​exclusive competence;100 •​ Article 197 TFEU on the implementation of Union law as a matter of common interest;101 •​ Article 260 TFEU on the infringement procedure, considering that this procedure serves to ensure compliance by MS (see paras [74]–​[79]);102 •​ Article 288 TFEU regarding the duty to implement directives;103 •​ Article 351 TFEU on the conflict of EU law with ‘old’ MS agreements;104 provided by Union directives, the Court found them equally to have a background related to loyalty, but at the same time to justify themselves recourse to the infringement procedure. See Case 96/​81, Commission v Netherlands (Bathing water), EU:C:1982:192, paras 7–​8; Case 97/​81, Commission v Netherlands (Drinking water), EU:C:1982:193, paras 7–​8; Case 274/​83, Commission v Italy (Public works contracts), EU:C:1985:148, para 42. 93   Opinion of AG Tizzano in Case C-​433/​03, Commission v Germany (Inland Waterway), EU:C:2005:153, para 79. See also AG Léger in Case C-​266/​03, Commission v Luxembourg (Inland Waterway), EU:C:2004:750. 94   Case C-​31/​00, Dreessen, EU:C:2002:35, para 30; Case C-​340/​89, Vlassopoulou, EU:C:1991:193, para 14; Case 222/​86, Heylens, EU:C:1987:442, para 12. 95   Case C-​195/​90, Commission v Germany (Heavy goods vehicles), EU:C:1992:219, para 36. 96   Case C-​319/​97, Kortas, EU:C:1999:272, para 39. 97   Case C-​614/​14, Ognyanov, EU:C:2016:514, para 16. See also Case C-​231/​89, Gmurzynska-​Bscher, EU:C:1990:386, para 18; Case 283/​ 81, CILFIT, EU:C:1982:335, para 7; Case C-​ 144/​ 11, Abdallah, EU:C:2011:565, para 9; Case C-​23/​15, Andre, EU:C:2015:194, para 4; Case C-​354/​14, Capoda Import-​ Export, EU:C:2015:658, para 23. 98   Case C-​459/​03, Commission v Ireland (MOX Plant), EU:C:2006:345, para 169. The Court, consequently, did not find Ireland in breach of ex Article 10 EC, but only of ex Article 292 EC as regards the claim of starting arbitral proceedings. 99   Case C-​186/​98, Nunes, EU:C:1999:376, para 13. 100   See Article 210(1) TFEU on development cooperation and Article 168 TFEU on health policy. 101   Martin Nettesheim, ‘Art 6 EUV’ in Eberhard Grabitz, Meinhard Hilf, and Martin Nettesheim (eds), Das Recht der Europäischen Union (Beck 2017) para 27. 102   Jacques Bourgeois, ‘The European Court of Justice and the WTO: Problems and Challenges’ in Joseph Weiler (ed), The EU, the WTO, and the NAFTA (OUP 2001) 71 (94). See Opinion of AG Geelhoed in Case C-​ 304/​02, Commission v France (Fisheries), EU:C:2004:274, paras 5 and 8, referring to solidarity in this context, 103   Matthias Ruffert, ‘Art 291 AEUV’ in Christian Calliess and Matthias Ruffert (eds), EUV/​AEUV (4th ed, Beck 2011). Earlier, the Court held that by virtue of ex Article 5 EC, MS must ensure that regulations, particularly those concerning the common agricultural policy, are implemented within their territory. See Case C-​ 298/​96, Oelmühle Hamburg, EU:C:1998:372, para 23. This duty with regard to regulations is now explicitely provided by Article 291 TFEU. 104   Joined Opinion of AG Tizzano in Case C-​466/​98 et  al, Commission v UK and others (Open skies), EU:C:2002:63, para 38. See Jan Klabbers, Treaty Conflict and the European Union (CUP 2009) 116–​49.

Klamert

Article 4

49

The following provisions of secondary law have also been qualified as specific expres- 36 sions of the loyalty principle by the Court: •​ the obligation to take all requisite measures for making available entitlements of the Union to the Commission, requiring MS, when they encounter problems in the application of Community law, to submit those problems to the Commission;105 •​ the cooperation mechanism between the MS and the Union prescribed in Regulation (EC) No 1/​2003 on the implementation of the rules on competition laid down by Articles 101 and 102 TFEU.106 It is meant to ensure the ‘coherent application of the competition rules in the Member States’. c) Loyalty as an independent source of obligations Until some time ago, because of its position at the very beginning of the Treaty next to Article 3 EEC and because of its general wording, Article 5 EEC was considered a statement of principle and political intent, merely providing the backdrop for other (enforceable) provisions in the Treaty.107 The Deutsche Grammophon case seemed to support this view.108 However, recent case law has confirmed that Article 4(3) TEU is an independent source of obligations in several constellations. In the MOX Plant case, concerning the mixed UNCLOS agreement, the Court found that Ireland had breached the principle of loyalty by instituting dispute resolution proceedings against the UK before an international arbitral body, namely, the United Nationals Tribunal on the Law of the Sea, without first informing and consulting with the competent EU institutions.109 MS have been deemed in breach of loyalty if they fail to seek to clarify a Commission request within the course of an infringement proceeding and use the lack of clarity as an excuse not to cooperate,110 or if they manoeuvre the Commission into resting its original case only to continue the infringement once that has happened.111 In case of difficulty with implementing Union regulations, the Commission and the MS are obliged to work together in good faith in order to overcome those difficulties while complying in full with the provisions of the Treaty.112 MS must submit those

105   Case C-​105/​02, Commission v Germany (TIR carnets), EU:C:2006:637, para 98. See also Case C-​499/​ 99, Commission v Spain, EU:C:2002:408, para 24. 106   Case C-​429/​07, X, EU:C:2009:359, paras 20–​1. See also Case C-547/16, Gasorba, EU:C:2017:891, para 29. 107   See the references at Marc Blanquet, L’article 5 du traité C. E. E.: Recherche sur les obligations de fidelité des États membres de la Communauté (LGDJ 1994) 9. See the Opinion of AG Roemer in Case 14/​68, Walt Wilhelm, EU:C:1969:4. 108   Case 78/​70, Deutsche Grammophon, EU:C:1971:59, para 5. See also Case 2/​73, Geddo, EU:C:1973:89, para 4; Opinion of AG Slynn in Case 308/​86, Lambert, EU:C:1988:405. See also Pieter-​Jan Kuijper, ‘Re-​ reading External Relations Cases in the Field of Transport:  The Function of Community Loyalty’ in Jan Bulterman et al (eds), Views of European Law from the Mountain. Liber Amicorum for Piet-​Jan Slot (Kluwer 2009) 291 (293). 109   Instituting the proceedings under UNCLOS was held to contradict the exclusive jurisdiction of the Court under ex Article 292 EC (now Article 344 TFEU). 110   Case C-​82/​03, Commission v Italy, EU:C:2004:433. See also Opinion by AG Poiares Maduro in Case C-​82/​03, Commission v Italy, EU:C:2004:218, para 8. 111   See also cases where the Court sanctioned the refusal to cooperate by MS as a ‘serious impediment to the administration of justice’ and found a violation of ex Article 10 EC. See Case 272/​86, Commission v Greece (Olive oil), EU:C:1988:433, paras 30–​2; Case C-​65/​91, Commission v Greece (List D), EU:C:1992:388, paras 12–​17. 112   Case C-​217/​88, Commission v Germany (Market in wine), EU:C:1990:290, para 33.

Klamert

37

38

39

40

50

Title I Common Provisions

problems to the Commission and suggest appropriate solutions. Based on Article 4(3) TEU, MS are also prevented from pleading national provisions or domestic practices in order to justify failure to observe obligations and time limits arising from Union regulations.113 41 Similar duties based on loyalty apply with the transposition and implementation of Union directives. MS ‘must in any event submit the problems linked with such implementation in good time to the appropriate institution for consideration’.114 The failure of the Commission to state the reasons for its refusal to grant a request for an extension of the transposition period cannot justify an omission by a MS.115 It equally breaches Article 4(3) TEU if a MS refers to transposition measures for the first time at the stage of the defence; failing to provide information concerning the transposition of a directive that is clear and precise, and unequivocally indicates the relevant legislative, regulatory, and administrative measures, also can of itself justify recourse to the procedure under Article 258 TFEU.116 42 On the implementation of a decision on state aid, the Court not only required a MS to submit problems for consideration by the Commission, but also held that it must submit proposals for suitable amendments to the decision in question.117 In another state aid case, the Court specified that pleading the impossibility of redeeming the capital holding because of domestic legal provisions, and requesting the Commission to clarify what it meant by ‘withdrawal of the aid’, could not be regarded as conforming with the duty of cooperation.118 d) Loyalty used for extending the scope of other provisions of Union law 43 Loyalty has been applied in conjunction with other Treaty rules to produce effects that could otherwise not be produced by the other rules, extending either their scope or their effect (‘amplification’).119 44 Relying on loyalty, the Court brought provisions of national law and national administrative practices within the scope of the competition rules in Articles 101 and 102 TFEU, which would otherwise only apply to undertakings.120 Although Article 101 TFEU is concerned solely with the conduct of undertakings and not with laws or regulations emanating from MS, the ECJ has ruled that that article, read in conjunction with Article 4(3) TEU, ‘nonetheless requires the latter not to introduce or maintain in force measures, even of a legislative or regulatory nature, which may render ineffective the competition rules applicable to undertakings’.121 The Court has further found that ‘Article 101 TFEU, read in conjunction with Article 4(3) TEU, is infringed where a Member State requires or encourages the adoption of agreements, decisions or concerted practices contrary to   Case 30/​72, Commission v Italy (Premiums for grubbing fruit trees), EU:C:1973:16, para 11.   Case C-​50/​94, Greece v Commission (Clearance of EAGGF accounts), EU:C:1996:266, para 39. 115   Case C-​236/​99, Commission v Belgium (Directive 91/​271/​EEC), EU:C:2000:374, para 32. 116   Case C-​29/​14, Commission v Poland, EU:C:2015:379, paras 32–​3; Case C-​456/​03, Commission v Italy, EU:C:2005:388, paras 26–​7. 117   Case C-​404/​97, Commission v Portugal, para 40; Case C-​499/​99, Commission v Spain (Magefesa group), para 24; Case C-​278/​00, Greece v Commission (State aid), para 114. 118   Case 52/​84, Commission v Belgium (Holding), para 16. See also Case 94/​87, Commission v Germany, para 9. 119   See Klamert, Loyalty, 275–​80. 120   See Case 45/​85, Verband der Sachversicherer, EU:C:1987:34, para 20. 121   Joined Cases C-​427-​428/​16, ‘CHEZ Elektro Bulgaria’, EU:C:2017:890, para 41; Case C-​221/​15, Colruyt, EU:C:2016:704, para 43 and the case law cited. 113 114

Klamert

Article 4

51

Article 101 TFEU or reinforces their effects, or where it divests its own rules of the character of legislation by delegating to private economic operators responsibility for taking decisions affecting the economic sphere’.122 In Leclerc, however, the Court refrained from examining national legislation on the right to fix the retail prices of books arguing that what are now Articles 101 TFEU and 4(3) TEU were not specific enough to preclude the MS.123 Also, in PreussenElektra, the Court refused to ‘extend the scope’ of the state aid rules by using (what was then) Article 5 EC to include conduct by states (measures decided upon by the state but financed by private undertakings) that otherwise do not fall within Article 107 TFEU.124 Similarly, Article 4(3) TEU has brought acts of individuals within the scope of the 45 fundamental freedoms, which normally apply to the MS. When read with Article 4(3) TEU, Article 34 TFEU requires MS ‘not merely themselves to abstain from adopting measures or engaging in conduct liable to constitute an obstacle to trade but also . . . to take all necessary and appropriate measures to ensure that that fundamental freedom is respected on their territory’. 125 Part of an arrangement between the Council and the Commission regarding the 46 preparation for meetings, statements, and voting in the framework of the UN Food and Agriculture Organization (FAO) was deemed to ‘represent fulfilment of that duty of cooperation between the Community and its Member States within the FAO’, extending its binding effect on the MS, which were not a party to the arrangement but were affected by it in practice.126 The Court held that the Staff Regulations, in conjunction with Article 4(3), must be interpreted as precluding national legislation that does not permit years of employment completed by an EU national in the service of an EU institution to be taken into account for the purposes of entitlement to an early retirement pension under the national scheme.127 As the Staff Regulations pertain to the internal organization of the institutions, the Court might have found it necessary to also rely on loyalty to justify direct effect within national law.

3. Addressees of loyalty a) Introduction Loyalty applies in the following constellations:

47

•​ between the MS (‘horizontal’ loyalty); •​ obligations imposed on the MS (‘vertical’ loyalty), which make up the bulk of case law. These obligations can extend to areas that are outside the competence of the Union; 122   Joined Cases C-​427-​428/​16, ‘CHEZ Elektro Bulgaria’, para 42; Case C‑221/​15, Colruyt, para 44 and the case law cited. 123   Case 229/​83, Leclerc, EU:C:1985:1, para 20; Case 254/​ 87, Syndicat des libraires de Normandie, EU:C:1988:413, para 11. 124   Case C-​379/​98, PreussenElektra, EU:C:2001:160, para 65. 125   Case C-​265/​95, Commission v France (Spanish strawberries), EU:C:1997:595, para 32; Case C-​112/​00 Schmidberger, EU:C:2003:333. See Commentary on Article 34 TFEU, paras [5–​6]. 126   Case C-​25/​94, FAO, para 50. For a different perspective, see Christophe Hillion, ‘Mixity and Coherence in EU External Relations’ in Christophe Hillion and Panos Koutrakos (eds), Mixed Agreements Revisited: The EU and its Member States in the World (Hart 2010) 87 (93–​4). 127   Case C-​408/​14, Wojciechowski, EU:C:2015:591, paras 35–​7; Case C-​293/​03, My, EU:C:2004:821; Joined Cases C-​286-​287/​09, Ricci and Pisaneschi, EU:C:2010:420; Case C-​515/​14, Commission v Cyprus (Old-​age Benefits), EU:C:2016:30, para 52. See also Case 186/​85, Commission v Belgium (Family allowances), EU:C:1987:208, para 40. On Staff Regulations, see Article 335 TFEU.

Klamert

52

Title I Common Provisions

•​ duties imposed on the Union institutions (‘reverse vertical’ loyalty), which is now explicitly stated in Article 4(3) TEU; •​ between different Union institutions (‘institutional’ or ‘mutual’ loyalty).128 b) Horizontal loyalty 48 A number of individual provisions that give detailed expression to the principle of loyalty (see para [34]) provide for various duties of coordination and assistance between the MS.129 More generally, horizontal loyalty can be seen as the basis of a principle of mutual trust, entitling MS to expect that other MS fulfil their obligations under EU law.130 49 The Court has relied on the ‘the principle of sincere cooperation, laid down in Article 4(3) TEU’ as a basis for setting out detailed requirements concerning the application of Regulation No 1408/​71 (now 883/​2004) and Union legislation on posted workers.131 c) Vertical loyalty 50 Vertical loyalty has a very broad application, both in terms of the actors concerned in the MS and in terms of the material scope of the principle. 51 All auhorities in a MS including the national judiciary are bound by loyalty.132 Thus, when undertaking an assessment on state aid, national courts are barred from taking a decision running counter to a final Commission decision.133 National courts, when deciding on granting interim relief, are obliged to respect what the ECJ has decided on the questions at issue.134 When there has not yet been a reference to the ECJ for a preliminary ruling, but an action for annulment against a Union measure, loyalty requires the national court to stay its proceedings pending final judgment on this issue.135 52 The Court has repeatedly held that the duty of cooperation applies where an agreement falls in part within Union competence and in part within MS competence, as is the case with mixed agreements.136 Loyalty, in the case law of the Court, has closely interconnected the Union sphere with the MS sphere under such agreements:   On this, see Commentary on Article 13 TEU, paras [10–​12].   Article 210(1) TFEU, Article 168 TFEU, Article 325(3) TFEU, Article 351 TFEU, and Article 49 TFEU and the duty of mutual recognition. Also the EAW as ‘the first c­oncrete measure in the field of criminal law implementing the principle of mutual recognition’ can probably be seen in this light. See Case C-​182/​15, Petruhhin, EU:C:2016:630, paras 42–​ 3; Case C‑220/18 PPU, ML, EU:C:2018:589, paras 104, 109. See also, on Article 25(2) of the Convention implementing the Schengen Agreement (CISA), Case C-240/17, E, EU:C:2018:8, para 38. 130   Case C-​359/​16, Altun, EU:C:2018:63, para 40. See also paras [16–​18]. 131   Case C-​359/​16, Altun, paras 37–​43; Case C-​620/​15, A-​Rosa Flussschiff, EU:C:2017:309, paras 39-​44; Case C-​178/​97, Banks, EU:C:2000:169, para 39; Case C-​12/​14, Commission v Malta (Old-​age Pensions), EU:C:2016:135, paras 37–​8. 132   See the Opinion of AG Colomer in Case C-​431/​05, Merck Genéricos, EU:C:2007:496, para 56. See also Joined Cases C-​300/​98 & C-​392/​98, Dior, EU:C:2000:688, paras 36–​8; Joined Cases C-​261/​07 & C-​299/​07, VTB-​VAB and Galatea, EU:C:2009:244, para 39; Case C-​106/​89, Marleasing, EU:C:1990:395, para 8; Case C-​212/​04, Adeneler, EU:C:2006:443, para 122. See also Opinion of AG Tesauro in Case C-​53/​96, Hermés International, EU:C:1998:292, para 21. 133   Case C‑574/​14, PGE Górnictwo i Energetyka Konwencjonalna, EU:C:2016:686, paras 33 and 37; Case C-​284/​12, Deutsche Lufthansa, EU:C:2013:755, para 41. 134   Case C-​465/​93, Atlanta Fruchthandelsgesellschaft, EU:C:1995:369, para 46. 135   Case C-​344/​98, Masterfoods, EU:C:2000:689, para 59. 136   Agreements concluded between the EU and the MS on one side with third states on the other. See Commentary on Article 216 TFEU, paras [13] et seq. See Ruling 1/​78, IAEA, EU:C:1978:202, paras 34–​6; Opinion 2/​91, ILO Convention 170, EU:C:1993:106, para 36; Opinion 1/​94, WTO, EU:C:1994:384, para 108, and Opinion 2/​00, Cartagena Protocol on Biosafety, EU:C:2001:664, para 18. However, that principle cannot justify the Council setting itself free from compliance with the procedural rules and voting arrangements 128 129

Klamert

Article 4

53

•​ When an agreement comes under exclusive Union competence, but the competence for the implementation of the agreement falls to the MS, by ensuring respect for Union commitments in IAs. In such case, the MS fulfil an obligation of Union law as well.137 There is a Union interest in compliance by both the Union and its MS with the commitments entered into under such instruments.138 •​ When a provision in a mixed agreement requires adherence to another agreement lying within the (sole) responsibility of the MS, as was the case with the EEA Agreement and the Berne Convention.139 Again, the Court relied on the Union interest, here in ensuring that all parties to the EEA Agreement adhere to the Berne Convention, since the latter created ‘rights and obligations in areas covered by Community law’.140 The duty of cooperation ‘is of general application and does not depend either on 53 whether the Community competence concerned is exclusive or on any right of the Member States to enter into obligations towards non-​member countries’.141 As is the case with other general principles of Union law, loyalty applies within the scope of application of Union law, thus also when MS act outside the scope of Union competence.142 This has been shown in several different contexts: •​ The ECJ prohibited tax measures within national competence but applicable to MEPs when they are ‘likely to interfere with the internal functioning of the institutions of the Community’.143 •​ In Matteucci, the Court gave the right to equal treatment concretized in an act of secondary law priority over a bilateral cultural agreement between MS. Moreover, benefits granted to nationals of the two MS under the agreement had to be extended to nationals of all other MS, establishing a sort of ‘most favoured nation’ principle.144 •​ MS must ‘refrain from any unilateral measure that would interfere with the system adopted for financing the Community and apportioning financial burdens between the Member States’.145 In Hurd, this concerned the Statute of the European School, to which the Treaties do not apply.146 While loyalty can affect any form of agreements between MS when they conflict with 54 Union law, it does not prevent MS from entering into such agreements in the first place, even if it would have been possible to achieve the same result under Union law.147 Loyalty, laid down in Article 218 TFEU, such as adopting a hybrid decision of the Council and the Representatives of the Governments of the MS meeting within the Council for concluding a mixed agreement. See Case C-​28/​12, Commission v Council (US Air Transport Agreement), EU:C:2015:282. See also paras [71] and [74].   Case 104/​81, Kupferberg, EU:C:1982:362, para 13.   Case C-​239/​03, Étang de Berre, EU:C:2004:598, para 29. 139   Case C-​13/​00, Commission v Ireland (Bern Convention), EU:C:2002:184, para 16. See Cremona, ‘Defending the Community Interest’ (see biblio), 147. 140   Case C-​13/​00, Bern Convention, para 19. 141   Case C-​266/​03, Commission v Luxembourg (Inland Waterway), para 58; Case C-​246/​07, PFOS, para 64. 142  Article 2 of the Treaty on Stability, Coordination and Governance in the European Monetary and Economic Union (TSCG) refers to Article 4(3) TEU. See Casolari, ‘Expectation Gap’, 126–​8. 143   Case 208/​80, Lord Bruce of Donington, EU:C:1981:194, para 14; Case C-​333/​88, Tither, EU:C:1990:131, para 16, on taxes on reimbursements for expenses by the EP to its Members from Union funds. See also Case 85/​85, Commission v Belgium (Population register), EU:C:1986:129, para 22. 144   See Case 235/​87, Matteucci, EU:C:1988:460, para 21. See Angelos Dimopoulos, ‘The Validity and Applicability of International Investment Agreements between EU Member States under EU and International Law’ [2011] 48 CML Rev 63 (71); Wouters and Schmitt, ‘Equality’ (77–​9). 145 146   Case 44/​84, Hurd, EU:C:1986:2, para 48.   Case 44/​84, Hurd, para 37. 147   See Klamert, Loyalty,  294–​6. 137 138

Klamert

54

Title I Common Provisions

however, prohibits undermining or circumventing the mechanisms for cooperation provided by the Treaties, such as enhanced cooperation, by such inter-​se agreements.148 In Pringle, the claim that the ESM Treaty would circumvent the rules on enhanced cooperation was rejected by the Court, arguing that enhanced cooperation would require a competence of the Union in the area concerned, which was held not to be the case.149 55 The vertical application of loyalty finds its limits with purely political matters (‘political exception’).150 MS are not required to cooperate in the Council, to make compromises, to form majorities when possible, to act in the common interest or to refrain from pursuing national interests within the Union institutions. Quite to the contrary, the Court has encouraged MS to defend their national interests through the EU’s institutional system.151 56 57

58

59

d) Reverse-​vertical loyalty The duties of sincere cooperation under Article 4(3) TEU apply to the Union institutions and the MS in a ‘reciprocal’ manner.152 All Union institutions are bound by this duty.153 In Zwartveld, the Court held that this duty is of particular importance vis-​à-​vis the judicial authorities of the MS.154 On this basis, the Commission was ordered to produce any documents required by a Dutch tribunal and to have their staff testify before it, and the ECJ considered itself bound to hear the request from the tribunal (which was not a court within the scope of now Article 267 TFEU). In the IMO case, loyalty was the basis for a duty of best effort imposed on the Commission. Greece invoked ex Article 10 EC to claim that its proposal should have been put on the agenda of a meeting of the Maritime Safety (Marsec) Committee set up by Regulation 725/​2004.155 The Court replied that, ‘in order to fulfil its duty of genuine cooperation under Article 10 EC, the Commission could have endeavoured to submit that proposal to the Maritime Safety Committee and allowed a debate on the subject.’156 Other duties of reverse vertical loyalty are (merely) a reflection and logical extension of duties of cooperation on the part of the MS. Thus, since MS are obliged to notify provisions of national law that remain in force despite being incompatible with a 148   Marcus Klamert, ‘Loyalty and Solidarity in the Euro-​Crisis’ [2017] 72 ZÖR 699 (712–​13). See also Angelos Dimopoulos, ‘Taming the Conclusion of Inter Se Agreements between EU Member States: The Role of the Duty of Loyalty’ [2015] 34:1 YEL 286 (303); and Rossi, ‘Equality’, 22–​3, who also refers to MS equality in this context. See Bruno de Witte, ‘An Undivided Union? Differentiated Integration in Post-Brexit Times’ [2018] EL Rev 227 (244). 149   See Case C-​370/​12, Pringle, EU:C:2012:756, para 168. 150   See Joined Cases C-​63/​90 & C-​67/​90, Portugal and Spain v Council, paras 52–​3. See Klamert, Loyalty, 25 for this term. See now Woodhouse, ‘With Great Power’ (see biblio), arguing that such exception should apply to national parliaments. 151   See Case C-​57/​72, Westzucker, EU:C:1973:30, paras 16–​17. See Woodhouse, ‘With Great Power’, 459. 152   Case C-​2/​88 Imm., Zwartveld, para 17; Joined Cases C-​ 36-​ 37/​ 97, Kellinghusen and Ketelsen, EU:C:1998:499, para 30. 153   See now, for the Council, Case C-​600/​14, Germany v Council (OTIF), paras 104–​7. 154   Case C-​2/​88 Imm., Zwartveld, para 18. See also Joined Cases C-​200-​201/​07, Marra, EU:C:2008:579, para 41; Case C-​234/​89, Delimitis, EU:C:1991:91, para 53; Joined Cases 358/​85  & 51/​86, France v EP, EU:C:1988:431, paras 34–​5; Joined Cases C-​213/​88 & C-​39/​89, Luxemburg v EP, EU:C:1991:449; Case C-​ 275/​00, Franex, EU:C:2002:711, para 49; Case C-​232/​01, van Lent, EU:C:2003:535, paras 72–​7; Case C-​344/​ 01, Germany v Commission, EU:C:2004:121, para 79. 155   Regulation (EC) 725/​2004 on enhancing ship and port facility security [2004] OJ L129/​6. 156   Case C-​45/​07, Commission v Greece (IMO), EU:C:2009:81, para 25. Loyalty may here have been specified by the rules of procedure mentioned by the Court and established by Council Decision 1999/​468 what is now Regulation (EU) 182/​2011 laying down the rules and general principles concerning mechanisms for control by MS of the Commission’s exercise of implementing powers [2011] OJ L55/​13.

Klamert

Article 4

55

harmonization measure, the Commission must demonstrate ‘the same degree of diligence and examine as quickly as possible the provisions of national law submitted to it’.157 In infringement proceedings, the Commission’s request for information on a specific charge must satisfy conditions of clarity and precision, specifying the acts or omissions which, in its opinion, constitute the infringement.158

4. The functions of loyalty a) Introduction The following different purposes in EU law can be ascribed to loyalty and are further 60 discussed in the following: •​ Especially in early case law, loyalty has been applied in the process of the constitutionalization of the EU.159 •​ Mainly in the form of a duty of abstention imposed on the MS, loyalty applies to prevent conflicts between EU measures and national measures. •​ Loyalty provides the basis for various duties of cooperation and coordination, both between the EU and the MS and between the MS. •​ Loyalty ensures compliance of MS with their obligations under Union law. In this context, loyalty requires MS to ensure judicial protection of an individual’s rights under Union law.160 b) Constitutionalization In Costa/​ENEL, as the culmination of a cascade of arguments to justify supremacy over 61 pre-​existing national law, the Court held that the ‘executive force of Community law cannot vary from one State to another in deference to subsequent domestic laws, without jeopardizing the attainment of the objectives of the Treaty set out in Article 5(2) [now Article 4(3) TEU] and giving rise to the discrimination prohibited by Article 7 [now Article 18 TFEU]’.161 Loyalty played an important role in establishing exclusive external competence. In 62 ERTA, the Court relied on ex Article 5 EC in conjunction with the Treaty objective for transport policy.162 In Opinion 2/​91 on the powers to conclude the ILO Convention, the

  Case C-​319/​97, Kortas.   See Case 192/​84, Commission v Greece (Credit Terms), EU:C:1985:497, para 20; Opinion of AG Poiares Maduro in Case C-​82/​03, Commission v Italy, EU:C:2004:218, para 8. See also Case C-​205/​06, Commission v Austria (BITs), EU:C:2009:118, para 44 on Article 17(1) TEU. 159  On this process, see Commentary on Article 1 TEU, para [8]‌. On the role of loyalty, see, among others, Armin von Bogdandy, ‘Rechtsfortbildung mit Art. 5 EG-​Vertrag’ in Albrecht Randelzhofer, Rupert Scholz, and Dieter Wilke (eds), Gedächtnisschrift für Eberhard Grabitz (Beck 1995)  447; Bruno de Witte, ‘Direct Effect, Supremacy, and the Nature of the Legal Order’ in Paul Craig and Gráinne de Búrca (eds), The Evolution of EU Law (OUP 1999) 177 (194); Stephen Weatherill, ‘Beyond Preemption? Shared Competence and Constitutional Change in the European Community’ in David O’Keeffe and P. M. Twomey (eds), Legal Issues of the Maastricht Treaty (Chancery Law 1994) 13 (31); John Temple Lang, ‘The Development’, 1484; John Temple Lang, ‘Community Constitutional Law: Article 5 EEC Treaty’ [1990] CML Rev 645; Casolari, ‘Expectation Gap’, 95–​6. See further Klamert, Loyalty,  63–​83. 160   On judicial protection, see Commentary on Article 19 TEU, paras [24–​30]. 161   Case 6/​64, Costa/​ENEL, EU:C:1964:66, 594. The argument based on loyalty was not repeated in subsequent case law on supremacy, such as Simmenthal, where the Court referred to Union law’s ‘effectiveness’. See Case 106/​77, Simmenthal II, paras 18, 20, 22, and 23. See also Commentary on Article 1 TEU, para [40]. 162   Case 22/​70, Commission v Council (ERTA), EU:C:1971:32, para 22. In subsequent case law, the Court repeated the reference to ex Article 10 EC as the principal legal basis for the ERTA principle. See Case C-​467/​98, 157 158

Klamert

56

63

64

65 66

Title I Common Provisions

Court quotes ex Article 5 EEC before finding that exclusivity could also arise because a field was largely covered by Union rules, even if the agreement in question did not contradict common rules.163 In the leading cases establishing the direct effect of directives, the Court initially only referred to Article 288 TFEU and the ‘useful effect’ of the directive concerned, which would otherwise be weakened.164 In Moormann, however, direct effect was based ‘on the combined provisions’ of what are now Article 288(3) TFEU and Article 4(3) TEU.165 In Francovich, ex Article 10 EC was referred to as a ‘further basis’ for the introduction of state liability, with the main reason being the need to safeguard the full effectiveness of rights derived from Union law.166 However, in Brasserie du Pêcheur, loyalty is deemed a rationale of equal value.167 Ex Article 10 EC was the legal basis for the obligation of MS to interpret national law in light of primary law.168 The obligation to interpret national law in the light of directives (indirect effect) is based on Articles 288 TFEU and Article 4(3) TEU.169 In Rewe, the Court referred to ‘the principle of cooperation laid down in Article 5 of the Treaty’ for reminding the national courts of their duty to ensure the legal protection of citizens derived from the direct effect of Union law.170 Hence, the principles of effectiveness and equivalence that guide this duty also flow from the principle of loyalty.171 Loyalty has been seen, together with the fundamental right to an effective remedy in Article 47 CFR, as the basis for the creation of procedural standards by the ECJ in order to safeguard effective judicial protection of individuals.172

c) Conflict prevention 67 The third sentence of Article 4(3) TEU provides a duty of abstention with regard to ‘any measure which could jeopardise the attainment of the Union’s objectives’. Union objectives such as those in Article 3 TFEU, generally, have per se not been the point of reference Commission v Denmark (Open skies), EU:C:2002:625, paras 110–​12; Case C-​523/​04, Commission v Netherlands (Bilateral Air Transport Agreement), EU:C:2007:244, paras 74–​6. For a different reading, see Pieter-Jan Kuijper, ‘Re-reading External Relations Cases in the Field of Transport: The Function of Community Loyalty’ in Mielle Bulterman et al (eds), Views of European Law from the Mountain. Liber Amicorum for Piet-Jan Slot (Kluwer 2009) 291. See also Commentary on Article 3 TEU, para [6], and Commentary on Article 3 TFEU, para [17]. 163   Opinion 2/​91, ILO Convention 170, para 10. See also Opinion 1/​03, Lugano Convention, EU:C:2006:81, para 119. See Commentary on Article 3 TFEU, para [20]. 164   Case 41/​74, van Duyn, EU:C:1974:133, para 12; Case 51/​76, Verbond van Nederlandse Ondernemingen, EU:C:1977:12, para 23; Case 148/​ 78, Ratti, EU:C:1979:110, paras 20–​ 3. See also Case 9/​ 70, Grad, EU:C:1970:78, para 5. 165   Case 190/​87, Moormann, EU:C:1988:424, para 24. 166   Joined Cases C-​6/​90 & C-​9/​90, Francovich, EU:C:1991:428, paras 33–​4 and 36. On the self-​reference of this reasoning, see Marcus Klamert, ‘The Autonomy of the EU (and of EU law): Through the Kaleidoscope’ [2017] EL Rev 815 (816–​18). On state liability, see Commentary on Article 340 TFEU. 167   Joined Cases C-​46/​93 & C-​48/​93, Brasserie du Pêcheur, EU:C:1996:79, para 39. 168   Case C-​165/​91, van Munster, EU:C:1994:359, para 34. See Case 157/​86, Murphy, EU:C:1988:62, para 11; Case C-​322/​88, Grimaldi, EU:C:1989:646; Case C-​262/​97, Engelbrecht, EU:C:2000:492, para 39. 169   Case 14/​83, von Colson, EU:C:1984:153, para 26; Case 79/​83, Harz, EU:C:1984:155, para 26; Case 222/​84, Johnston, EU:C:1986:206, para 53; Case 80/​86, Kolpinghuis Nijmegen, EU:C:1987:431, para 12; Case 31/​87, Gebroeders Beentjes, EU:C:1988:422, para 12. On indirect effect, see in detail, Commentary on Article 288 TFEU, paras [41–​52]. 170   Case 33/​76, Rewe, EU:C:1976:188, para 5. 171   On both principles, see Commentary on Article 19 TEU, paras [31–​42]. On effectiveness, see also Commentary on Article 1 TEU, para [40]. 172  Pieter van Cleynenbreugel, ‘Judge-​ Made Standards of National Procedure in the Post-​ Lisbon Constitutional Framework’ [2012] 37 EL Rev 90 (95).

Klamert

Article 4

57

for duties of abstentions under Article 4(3) TEU. However, in ERTA, a Treaty objective was combined with ex Article 5 EEC to establish an exclusive competence, thus a de facto duty of abstention (see para [62]).173 Instead of objectives mentioned in the Treaties, a point of reference for duties of 68 abstention based on the principle of loyalty have been qualified expressions of Union interest: the interest in ‘the unity in the international representation of the Union and its Member States’ in external relations, a qualified expression of intent by an Union organ, or the interest of the Union that the objectives of directives are not joepardized, discussed in the following. In a number of cases the Court imposed duties of abstention following concerted or 69 common Union positions: •​ Ex Article 10 EC imposes on MS ‘special duties of action and abstention in a situation in which the Commission, in order to meet urgent needs of conservation [of the resources of the sea], has submitted to the Council proposals which, although they have not been adopted by the Council, represent the point of departure for concerted Community action’.174 •​ MS are under a duty of abstention or ‘at the very least a duty of close cooperation’ following a mandate to the Commission to negotiate a multilateral agreement marking the start of a concerted Community action at international level.175 •​ Based on ex Article 10 EC in combination with ‘the principle of unity in the international representation of the Union and its Member States’, MS are barred from unilaterally making proposals in a committee set up under a (mixed) multilateral agreement, in view of a ‘concerted common strategy within the Council’, when the voting rights in such body are mutually exclusive, and a vote by the MS would cause legal uncertainty for the MS and third parties.176 Based on Article 4(3) TEU and on Article 288 TFEU, the ECJ has introduced a duty 70 of abstention in relation to Union directives, besides the positive duty of consistent interpretation (see para [57]). During the period prescribed for the transposition of a directive, the MS to which it is addressed must refrain from taking any measures liable seriously to compromise the attainment of the result prescribed by that directive.177 This also includes interpretations of national law that would have this effect.178 MS are prohibited from passing a national law if it is intended to constitute ‘full and definitive transposition of the directive’ and if it is impossible to amend it in time to meet the deadline

  See Commentary on Article 3 TFEU, para [23] et seq.   Case 804/​79, Commission v UK (Sea fisheries), EU:C:1981:93, para 28. See also the analogue Cases 325/​ 85, Ireland v Commission, EU:C:1987:546, para 15; Case 326/​85, Netherlands v Commission, EU:C:1987:547, para 21; Case 332/​85, Germany v Commission, EU:C:1987:549, para 20. See also Commentary on Article 2 TFEU, para [8]. 175   Case C-​266/​03, Commission v Luxembourg (Inland Waterway), EU:C:2005:341, paras 60–​74; Case C-​433/​03, Germany v Commission (Inland Waterway), EU:C:2005:462, para 72. See Kuijper, ‘Re-​reading’, 291–​300, who saw a violation of ex Article 300 EC instead of a breach of ex Article 10 EC. 176   Case C-​246/​07, Commission v Sweden (PFOS), EU:C:2010:203, paras 93–​103. See Andrés Delgado Casteleiro and Joris Larik, ‘The Duty to Remain Silent: Limitless Loyalty in EU External Relations?’ [2011] 36 EL Rev 524. 177   Case C-​129/​96, Inter-​Environnement Wallonie, EU:C:1997:628, para 45; Case C-​ 14/​ 02, ATRAL, EU:C:2003:265, para 58; Case C-​144/​04, Mangold, EU:C:2005:709, para 67. 178   Case C-​212/​04, Adeneler, para 123. 173 174

Klamert

58

Title I Common Provisions

for transposition.179 In this connection it is immaterial whether or not the provision of national law at issue, which has been adopted after the directive in question entered into force, is concerned with the transposition of the directive.180 With the judgment in Impact, this duty of abstention was extented to the period between the expiry of the transposition deadline and the entry into force of the national implementing legislation.181 d) Cooperation 71 The Court has emphasized some constellations where duties of cooperation are of particular importance: •​ in an area of shared competence;182 •​ in a ‘situation in which it has appeared impossible, by reason of divergences of interest which it has not yet been possible to resolve, to establish a common policy and in a field such as that of the conservation of the biological resources of the sea in which worthwhile results can only be attained thanks to the co-​operation of all the member states’;183 •​ when a mixed agreement is constituted by subagreements, which are ‘inextricably interlinked’, such as is the case with the WTO agreements;184 •​ when the Union must conclude an IA ‘through the medium’ of the MS.185 The application of the EU rules on state aid is based on an obligation of sincere cooperation between, on the one hand, the national courts and the Commission and, on the other hand, the Courts of the EU. Therefore, national courts must, in particular, refrain from taking decisions that conflict with a decision of the Commission, even if it is provisional.186 In the case of the recovery of unlawful state aid, it follows from the principle of sincere cooperation that it is for the MS concerned to demonstrate to the Commission that the aid has been recovered.187 73 Mixed agreements are by their very nature a threat to uniform action and to the united appearance of the Union and its MS on the external scene.188 This explains the different import of Article 4(3) TEU compared to its role with the exercise of competences internally,189 and even compared to the exercise of external competences in a non-​mixed setting.

72

179   Case C-​129/​96, Inter-​Environnement Wallonie, para 48. Case C-​157/​02, Rieser, EU:C:2004:76, para 67: ‘passive obligation’. 180   Joined Cases C-​378-​380/​07, Angelidaki, EU:C:2009:250, 206; Case C-​212/​04, Adeneler, para 121. 181   Case C-​268/​06, Impact, EU:C:2008:223, paras 90–​1, based on ex Article 10 EC, ex Article 249(3) EC, and on Directive 1999/​70. See, however, AG Kokott in Case C-​268/​06, Impact, EU:C:2008:2, who had argued based on the (lack of ) direct effect in this case. On this case, see also Commentary on Article 19 TEU, paras  [31–​9]. 182   See Case C-​25/​94, Commission v Council (FAO), EU:C:1996:114, para 48. 183   See Case 141/​78, France v UK (Sea fisheries), EU:C:1979:225, para 8. 184   Opinion 1/​94, WTO, para 109. See also para [52] above. 185   Opinion 2/​91, ILO Convention 170, para 37. This was the case with agreements under the umbrella of the International Labour Organisation (ILO) and the International Maritime Organisation (IMO), as well as with The 1980 Hague Convention on the Civil Aspects of International Child Abduction. See, on the latter, Commentary on Article 2 TFEU, para [7]. 186   Case C-​574/​14, PGE Górnictwo i Energetyka Konwencjonalna, paras 33 and 37; Case C-​284/​12, Deutsche Lufthansa, para 41 187   Case C-​496/​09, Commission v Italy, EU:C:2011:740, para 50. 188   See Opinion of AG Tesauro in Case C-​53/​96, Hermés International, para 21. 189   A good illustration of this is Case C-​246/​07, PFOS, paras 100–​2, where the Court explains that the effect of depositing a proposal for the listing of a substance in Annex A to the Stockholm Convention is the adoption of an international legal rule binding on the Union. In contrast, it explains, a national measure of

Klamert

Article 4

59

Thus, duties of cooperation apply throughout the life cycle of mixed agreements, viz. the negotiation of a mixed agreement, its conclusion, the fulfilment of the commitments entered into,190 as well as to its ratification.191 e) Compliance Loyalty requires MS authorities to take ‘the general or particular measures necessary to en- 74 sure that Community law is complied within that state’.192 It requires MS ‘to take all measures necessary to guarantee the application and effectiveness of [Union] law’.193 This entails an obligation to ensure effective judicial protection in the MS for rights derived from Union law.194 As the Court has put it in Protect, ‘under the principle of sincere cooperation laid down in Article 4(3) TEU, it is for the courts of the Member States to ensure judicial protection of a person’s rights under EU law, Article 19(1) TEU additionally requiring Member States to provide remedies sufficient to ensure effective judicial protection in the fields covered by EU law’.195 It has thus been argued that this duty should have been anchored at the end of Article 4(3) TEU, instead of under Article 19(1) TEU.196 In recent case law, the Court has drawn a direct line from Article 19 TEU as giving concrete expression to the value of the rule of law stated in Article 2 TEU, and entrusting the responsibility for ensuring judicial review in the EU legal order also to national courts and tribunals, to obliging the MS ‘to ensure, in their respective territories, the application of and respect for EU law’.197 As a consequence of the principle of loyalty, MS are required to introduce sanctions 75 for breaches of Union law, in case Union legislation does not provide for penalties for infringement or refers to national law.198 These sanctions must be imposed ‘under conditions, both procedural and substantive, which are analogous to those applicable to infringements of national law of a similar nature and importance and which, in any event, make the penalty effective, proportionate and dissuasive’.199 Such measures may even include criminal penalties where Union legislation only provides for civil ones.200 Loyalty is the basis for distinct yet related duties of MS to ensure, broadly speaking, 76 the nullification of unlawful consequences resulting from infringements of Union the same content that is more stringent than a minimum Union measure and is permitted by ex Article 176 (now Article 193 TFEU) would not be binding on the Union.   Opinion 1/​94, WTO, para 108.   Opinion 2/​91, ILO Convention 170, para 38. On the MOX Plant case, see para [34]. 192   Joined Cases C-​231-​233/​06, Jonkman, EU:C:2007:373, para 38; Case C-​ 495/​ 00, Giorgio, EU:C:2004:180, para 39. See Opinion of AG Léger in Case C-​453/​00, Kühne & Heitz, EU:C:2003:350. See also Commentary to Article 1 TEU, para [40]. 193   See para [30]. 194   See Commentary on Article 19 TEU, paras [24–​30], on effective judicial protection. 195   Case C-664/15, Protect, EU:C:2017:987, para 35. 196   Anthony Arnull, ‘The Principle of Effective Judicial Protection in EU Law: An Unruly Horse?’ [2011] EL Rev 51 (53). 197   See Case C-64/16, Associação Sindical dos Juízes Portugueses, EU:C:2018:117, paras 31–4. 198   See Case 50/​76, Amsterdam Bulb, EU:C:1977:13, para 32. See also Case C-​382/​92, Commission v UK (Employees Rights), EU:C:1994:233, para 55; Case C-​383/​92, Commission v UK (Collective Redundancies), EU:C:1994:234, para 40; Case C-​341/​94, Allain, EU:C:1996:356, para 24; Case C-​177/​95, Ebony Maritime, EU:C:1997:89, para 35; Case C-​40/​04, Syuichi Yonemoto, EU:C:2005:519, para 59. 199   Case 68/​88, Commission v Greece (Community’s Own Resources), EU:C:1989:339; Case C-​326/​88, Hansen, EU:C:1990:291, para 17; Case C-​213/​99, de Andrade, EU:C:2000:678; Case C-​185/​91, Gebrüder Reiff, EU:C:1993:886, para 55; Case C-​153/​93, Delta, EU:C:1994:240, para 14; Case C-​67/​96, Albany International, EU:C:1999:430, para 65; Case C-​219/​97, Maatschappij Drijvende Bokken, EU:C:1999:437, para 55. See also Joined Cases C-​184/​15 & C-​197/​15, Andrés and López, EU:C:2016:680, paras 36–​7 and the case law cited. See, on the principles of equivalence and effectiveness, Commentary on Article 19 TEU, para [31]. 200   Case C-​186/​98, Nunes, EU:C:1999:376, paras 12–​14. 190 191

Klamert

60

Title I Common Provisions

law.201 This obligation is owed by every organ of the MS concerned.202 Thus, criminal prosecution authorities are barred from applying a criminal penalty for failure to complete an administrative formality where such completion has been refused or rendered impossible by the MS concerned, in infringement of EU law.203 77 Nullification entails rescinding the measure in question and/​or to make reparation for any unlawful consequences that may have ensued.204 The reparation aspect has been addressed by the principle of state liability, introduced by the Court in Francovich.205 78 The requirement to nullify the unlawful consequences of a breach of EU law also entails ‘the revocation or suspension of a consent already granted’.206 Thus, the competent national authorities are ‘under an obligation to take all measures necessary, within the sphere of their competence, to remedy the failure to carry out an environmental impact assessment, for example by revoking or suspending consent already granted in order to carry out such an assessment’.207 In Kühne & Heitz the Court specified the conditions under which this exclusionary side of nullification must be applied.208 Loyalty, in any case, does not require a national court to disapply its internal rules of procedure in order to review and set aside a final judicial decision contrary to Union law.209 79 Rescinding national law also entails the ‘obligation to remove any provisions incompatible with Community law from their domestic legal order’.210 This obligation of ‘rectification’ is without prejudice to making claims under the principle of state liability.211 Maintening such provisions would cause ambiguity and the resulting legal uncertainty affects rights deriving from Union rules.212 To this end, national authorities must ensure that national law is rectified as soon as possible, and that the rights that individuals derive from Union law are given full effect.213 It is prohibited to set aside an incompatible provision and replacing it with another provision which ‘is in substance similar to the provision so disapplied’.214 In this context, MS are also under an ‘obligation of general diligence under Article 4(3) EU, an obligation which entails that they must take steps to rectify irregularities promptly’.215 201  See Opinion of AG Colomer in Joined Cases C-​ 392/​ 04  & C-​ 422/​ 04, i-​ 21Germany and Arcor, EU:C:2006:181, para 92. 202   Case C-​201/​02, Wells, EU:C:2004:12, para 64. 203   Case C-​336/​14, Ince, EU:C:2016:72, paras 63–​4. See Joined Cases C-​338/​04 & ​359/​04 & C-​360/​04, Placanica, EU:C:2007:133, para 69; Joined Cases C-​316/​07 et  al, Stoß, EU:C:2010:504, para 115; Joined Cases C-​72/​10 & C-​77/​10, Costa and Cifone, EU:C:2012:80, para 43. 204   Case 6/​60, Humblet, EU:C:1960:48, p 569; Case C-​201/​02, Wells, para 70. 205   See para [56]. On the substance of the principle, see Commentary on Article 340 TFEU. 206   Case C-​201/​02, Wells, para 65, emphasis added. 207   Joined Cases C-​196-​197/​16, Comune di Corridonia et  al, EU:C:2017:589, para 35; Case C-​ 215/​ 06, Commission v Ireland, EU:C:2008:380, para 59; Case C-​41/​11, Inter-​Environnement Wallonie and Terre wallonne, EU:C:2012:103, paras 42–​3 and 46. In the latter case, the referring court exceptionally was authorized to make use of its national provision empowering it to maintain certain effects of an annulled national measure. 208   Case C-​453/​00, Kühne & Heitz, para 27. See also Case C-​2/​06, Willy Kempter, EU:C:2008:78, paras 38–​9; Case C-492/16, Incyte, EU:C:2017:995, paras 46–7. 209   Case C-​234/​04, Kapferer, EU:C:2006:178. Compare Anna Wallerman, ‘Towards an EU Law Doctrine on the Exercise of Discretion in National Courts? The Member States’ Self-​imposed Limits on National Procedural Autonomy’ [2016] 53 CML Rev 339 (349), who argues that it was decisive that the national court did not have discretion to set aside the final decision. 210   Case 104/​86, Commission v Italy (Recovery of Undue Payment), EU:C:1988:171, para 12. 211   Joined Cases C-​231-​233/​06, Jonkman, paras 39–​40. 212   Case C-​264/​96, Imperial Chemical Industries, EU:C:1998:370, para 34. 213   Joined Cases C-​231-​233/​06, Jonkman, paras 38. 214   Case C-​66/​13, Green Network, EU:C:2014:2399, para 73. 215   Case C-​341/​13, IFAP, EU:C:2014:2230, para 62 on ‘irregularities’ within the meaning of Article 1 of Regulation No 2988/​95. See also Case C-433/15, Commission v Italy, EU:C:2018:31, para 42.

Klamert

Article 5  TEU (ex Article 5 EC) . The limits of Union competences are governed by the principle of conferral. The use of 1 Union competences is governed by the principles of subsidiarity and proportionality. . Under the principle of conferral, the Union shall act only within the limits of the 2 competences conferred upon it by the Member States in the Treaties to attain the objectives set out therein. Competences not conferred upon the Union in the Treaties remain with the Member States. . Under the principle of subsidiarity, in areas which do not fall within its exclusive competence, 3 the Union shall act only if and in so far as the objectives of the proposed action cannot be sufficiently achieved by the Member States, either at central level or at regional and local level, but can rather, by reason of the scale or effects of the proposed action, be better achieved at Union level. The institutions of the Union shall apply the principle of subsidiarity as laid down in the Protocol on the application of the principles of subsidiarity and proportionality. National Parliaments ensure compliance with the principle of subsidiarity in accordance with the procedure set out in that Protocol. . Under the principle of proportionality, the content and form of Union action shall not exceed 4 what is necessary to achieve the objectives of the Treaties. The institutions of the Union shall apply the principle of proportionality as laid down in the Protocol on the application of the principles of subsidiarity and proportionality.

Selected bibliography On conferral Loic Azoulai (ed), The Question of Competence in the European Union (OUP 2014) Armin von Bogdandy and Jürgen Bast, ‘The Federal Order of Competences’ in Armin von Bogdandy and Jürgen Bast (eds), Principles of European Constitutional Law (Beck and Hart 2009) 275 Paul Craig, ‘Competence and Member State Autonomy: Causality, Consequence and Legitimacy’ in Bruno de Witte and Hans-​Wolfgang Micklitz (eds), The European Court of Justice and the Autonomy of Member States (Hart 2012) 11 Alan Dashwood, ‘The Limits of European Community Powers’ [1996] 21 EL Rev 113 Sacha Garben, ‘Confronting the Competence Conundrum: Democratising the European Union through an Expansion of its Legislative Powers’ [2014] 35 OJLS 1 Sacha Garben and Inge Govaere (eds), The Division of Competences between the EU and the Member States—​Reflections on the Past, the Present and the Future (Hart 2017) Theodore Konstatinides, Division of Powers in European Union Law (Kluwer Law 2009) Franz C. Mayer, ‘Die drei Dimensionen der Europäischen Kompetenzdebatte’ [2001] ZaöRV 577 Stephen Weatherill, ‘Better Competence Monitoring’ [2005] 30 EL Rev 23 Stephen Weatherill, ‘Competence Creep and Competence Control’ [2004] 23 YEL 1 Robert Zbíral, ‘Restoring Tasks from the European Union to Member States: A Bumpy Road to an Unclear Destination?’ [2015] 52 CML Rev 51

Klamert

62

Title I Common Provisions

On subsidiarity Andrea Biondi, ‘Subsidiarity in the Courtroom’ in Andrea Biondi, Pieter Eeckhout, and Stefanie Ripley (eds), EU Law After Lisbon (OUP 2012) 213 Graínne de Búrca, ‘Subsidiarity and Proportionality as General Principles of Law’ in Ulf Bernitz and Joakim Nergelius (eds), General Principles of European Community Law (Kluwer 2000) 95 Paul Craig, ‘Subsidiarity: A Political and Legal Analysis’ [2012] 50 JCMSt 72 Gareth Davies, ‘Subsidiarity: The Wrong Idea, in the Wrong Place, at the Wrong Time’ [2006] 43 CML Rev 63 Thomas Horsley, ‘Subsidiarity and the European Court of Justice’ [2012] 50 JCMS 267 Philipp Kiiver, The Early Warning System for the Principle of Subsidiarity: Constitutional Theory and Empirical Reality (Routledge 2012) Mathias Kumm, ‘Constitutionalising Subsidiarity in Integrated Markets’ [2006] 12 ELJ 503 Jean-​Victor Louis, ‘National Parliaments and the Principle of Subsidiarity’ [2008] 4 EuConst 429 Jacob Öberg, ‘Subsidiarity as a Limit to the Exercise of EU Competences’ [2016] YEL 1 Robert Schütze, ‘Subsidiarity after Lisbon: Reinforcing the Safeguards of Federalism?’ [2009] 68 CLJ 525 See also the bibliography under Article 12 TEU.

On proportionality George Berman, ‘Proportionality and Subsidiarity’ in Cathrine Barnard and Joanne Scott (eds), The Law of the Single European Market (OUP 2002) 75 Paul Craig, EU Administrative Law (OUP 2012) Tor-​Inge Harbo, ‘The Function of the Proportionality Principle in EU Law’ [2010] 16 ELJ 158 Jan Jans, ‘Proportionality Revisited’ [2000] 27 LIEI 239 Takis Tridimas, General Principles of EU Law (OUP 1999)

Essential case law On conferral Case C-​600/​14, OTIF, paragraph 44: The principle of conferral must be observed with respect to both the internal and international action of the EU. Opinion 1/​09, Unified Patents Court, paragraph 21 and Opinion 2/​13, ECHR II, paras 158 and 164–​7: The principle of conferral is an ‘essential characteristic’ of EU law. Case C-​370/​07, CITES, paras 45–​6: Decisions on the conclusion of IAs must indicate the legal basis on which they are founded. Opinion 1/​91, EEA I, paragraph 35: Having another court decide ‘on the allocation of responsibilities defined in the Treaties’ constitutes a threat to the autonomy of EU law. Case C-​221/​89, Factortame, paragraph 14: Powers retained by the MS must be exercised consistently with Union law. Case 68/​86, UK v Council, paragraph 32: Legal bases specify the procedures for exercising conferred powers and are not at the disposal of the Union organs. Joined Cases 3, 4 & 6/​76, Kramer, paras 19/​20 and 30/​33: The Union has implied powers that are necessary for the achievement of a certain objective in its internal system. See also the essential case law under Article 3 TFEU.

On subsidiarity Case C-​358/​14, Poland v EP and Council, paragraph 119: The ECJ reviews the substantive conditions set out in Article 5(3) TEU and the procedural safeguards provided for by Protocol No 2 to the ToL.

Klamert

Article 5

63

Case C-​58/​08, Vodafone, paragraph 76: It must be assessed whether the ‘legislature could legitimately take the view’ that it had to intervene by a common approach because the objective pursued by a legal act ‘could best be achieved’ at Union level. Case 377/​98, Netherlands v EP and Council (Biotechnological inventions), paragraph 32: Preventing or eliminating differences between the legislation and practice of the various MS is evidence of the necessity of Union action; its effect on intra-​Union trade is evidence of its added value.

On proportionality Case C-​358/​14, Poland v EP and Council, paragraph 78: ‘When there is a choice between several appropriate measures, recourse must be had to the least onerous, and the disadvantages caused must not be disproportionate to the aims pursued’. Case C-​508/​13, Estonia v EP and Council, paragraph 39: The fact that an EU act is likely to affect one MS more than others is not contrary to the principle of proportionality. Case C-​58/​08, Vodafone, paras 51 and 58: Proportionality is a general principle of EU law. The legislature ‘must be allowed a broad discretion in areas in which its action involves political, economic and social choices and in which it is called upon to undertake complex assessments and evaluations’. Its legality can only be affected if a measure is ‘manifestly inappropriate having regard to the objective which the competent institution is seeking to pursue’. Case C-​441/​07 P, Alrosa, paragraph 36: As a general principle of EU law, the principle of proportionality is a criterion for the lawfulness of any act of the EU institutions, including decisions taken by the Commission in its capacity of competition authority. Case C-​331/​88, Fedesa, paragraph 14: In matters concerning the common agricultural policy, the legislature has a discretionary power, as a consequence of which the legality of a measure adopted in that sphere can be affected only ‘if the measure is manifestly inappropriate having regard to the objective which the competent institution is seeking to pursue’. Case 181/​84, Man (Sugar), paragraph 20: Different penalties must apply for the compliance with primary obligations and secondary obligations of Union law, the latter being essentially of an administrative nature.

Main legal instruments Protocol No 2 concerns both subsidiarity and proportionality, makes general prescriptions as to the information of the national Parliaments, and sets up specific rules on the ex ante and ex post monitoring of the principle of subsidiarity.

Commentary A. General remarks B. Structure of Article 5 TEU and of Protocol No 2 C. The principle of conferral (para 2) 1. Introduction 2. The dimensions of conferral 3. The kinds of powers conferred 4. Control and limits of conferral D. The principle of subsidiarity (para 3) 1. Introduction 2. Conditions for exercising competence 3. Control of subsidiarity Klamert

64

Title I Common Provisions

E. The principle of proportionality (para 4) 1. Introduction 2. Proportionality and discretionary Union measures 3. Proportionality in the field of public health 4. Proportionality and sanctions

A. General remarks 1 Article 5 TEU in its current form has its origins in the ToM (Article 3b(2) EC-​ToM). Prior to that, subsidiarity had only been foreseen in the specific context of environmental policy (ex Article 130r(4) EEC). Thus, it was only following the entry into force of the ToM, that the principle of subsidiarity became a generally applicable legal principle by reference to which the legality of then Community acts could be reviewed. The principle could not be applied retroactively.1 2 The ToA had added a Protocol on the Application of the Principles of Subsidiarity and Proportionality annexed to the EC Treaty, that was much more elaborate on substance then the present Protocol No 2 discussed later at para [28].2 3 Subsidiarity and conferral are both systemic principles underlying the constitutional structure of the Union and defining its nature.3 Proportionality is the more traditional principle and is closely related with rule of law principles such as fundamental rights and equality. However, proportionality under Article 5 TEU not only protects individuals from excessive regulation, but to an equal measure protects the MS from excessive interference by the EU.

B. Structure of Article 5 TEU and of Protocol No 2 4 Article 5 TEU is the central provision on the principles governing the EU competence order. It distinguishes between the existence of Union competences governed by the principle of conferral, and their exercise governed by the principles of subsidiarity and proportionality (Article 5(1) TEU). To put it simply, conferral is about the existence of competence, subsidiarity about whether it can be used, and proportionality about the extent to which it can be used, with the latter two aspects overlapping to some degree.4 5 Article 5 TEU is a generally worded rule, speaking of Union ‘acts’, thus referring to any kind of Union measure, be it legislative or non-​legislative, be it internal or an agreement with third states, or be it soft law.5 Thus, conferral applies not only to legislative measures, nor does subsidiarity or proportionality. Protocol No 2, in contrast, makes a difference between legislative proposals and other proposals (see para [8]‌). Article 5 TEU also applies to the CFSP, but is not justiciable there. 6 The principles enshrined in Article 5 TEU are different as regards both their function and context. Subsidiarity and proportionality are principles that provide standards for the review of Union law acts. Evidence of their close relationship is Protocol No 2, 1   Case T-​29/​92, SPO, EU:T:1995:34, paras 330–​1; Joined Cases C-​36-​37/​97, Kellinghusen and Ketelsen, EU:C:1998:499, para 35. 2   See now . 3   See Tridimas, General Principles (see biblio), 4. See also the Introduction to Title I and Commentary on Article 1 TEU, paras [17–​18]. 4   See Schütze, ‘Subsidiarity after Lisbon’ (see biblio), 532. 5   See Case C-​57/​95, France v Commission, EU:C:1997:164, on the annulment of a Commission communication for lack of competence.

Klamert

Article 5

65

which contains provisions that for the most part apply to both principles while making distinctions on specific points. By contrast to conferral, subsidiarity and proportionality both comprise strong balancing elements characteristic of legal principles. Yet, only proportionality has expressly been qualified as a general principle of Union law by the Court.6 Both proportionality and subsidiarity serve to balance the respective powers and scope 7 for action of the EU and its MS. Subsidiarity not only determines the conditions for the Union to take action (under non-​exclusive powers, ‘only if ’), but also the extent to which this is allowed under Union law (‘and in so far as’), the latter element also being covered by proportionality (with regard to all areas of competence).7 The rather complex structure of Protocol No 2 is as follows: 8 •​ Articles 2–​8 Protocol No 2 apply only to legislative measures (see the definition in Article 289(3) TFEU);8 •​ Article 2 Protocol No 2 applies only to the Commission proposing a legislative act, while the remainder of Protocol No 2 applies to any proposal for legislative acts (see the definition of draft legislative acts in Article 3 Protocol No 2); •​ Article 5 of Protocol No 2 is the only provision of Protocol No 2 that provides for substantive rules both on subsidiarity and proportionality; •​ the ex ante monitoring procedure in Articles 6 and 7 Protocol No 2 through the early warning mechanism applies only to subsidiarity, (on this, see, in detail, Commentary on Article 12 TEU, paras 4–​13).

C. The principle of conferral (para 2) 1. Introduction By repeating the principle of conferral already stated in Article 4 TEU, Article 5 TEU 9 stresses its importance, serving as a limitation and constraint on the EU’s powers derived from the MS (see also Article 7 TFEU). Besides supremacy and direct effect among others, conferral has been qualified as an ‘essential characteristic’ of EU law.9 Consequently, having another court decide ‘on the allocation of responsibilities defined in the Treaties’ has been considered a threat to the autonomy of the EU legal order by the Court.10 Article 5 TEU states two ‘flip-​sides’ of conferral. Firstly, the Union only has those 10 powers it is vested with by the MS for attaining a set of objectives. Conversely, all powers not conferred by the MS remain with them. This means that the Union does not 6   Case C-​58/​08, Vodafone, EU:C:2010:321, para 51; Case C-​508/​13, Estonia v EP and Council (Directive 2013/​34/​EU), EU:C:2015:403, para 28. 7   Koen Lenaerts and Marlies Desomer, ‘Bricks for a Constitutional Treaty of the European Union: Values, Objectives and Means’ [2002] 27 EL Rev 377 (390). 8  On the relevance of this in the present context, see Joined Cases C-​643/​15  & C-​647/​15, Slovakia and Hungary v Council (Relocation quotas), EU:C:2017:631, para 59. See, critical, on this limitation, Herwig Hofmann, Gerard C. Rowe, and Alexander Türk, Administrative Law and Policy of the European Union (OUP 2011) 127. 9   Opinion 2/13, Accession to the European Convention of Human Rights (ECHR II), EU:C:2014:2454, paras 158 and 164-​167; Opinion 1/​09, Unified Patents Court (UPC), EU:C:2011:123, para 21. Emphasis added. 10   Opinion 1/​91, EEA I, EU:C:1991:49, para 35. This issue seems confined to mixed agreements, since with what the Court calls ‘single pillar’ agreements the parallel court (under the agreement) could not pronounce on the distribution of competences between MS and the Union. Notably, the ECHR would be such a mixed agreement to which both the MS and the Union are parties. See Tobias Lock, The European Court of Justice and International Courts (OUP 2015) 233. On autonomy, see also Commentary on Article 1 TEU, paras  [19–​28].

Klamert

66

Title I Common Provisions

have Kompetenz-​Kompetenz, i.e. the power to vest itself with (further) powers.11 New conferral would therefore always require a treaty revision pursuant to Article 48 TEU. This also pertains to Article 352 TFEU, which is an express authorization to act in conformity with conferral.12 11 The Treaties are largely silent on which matters are reserved for the MS or fall outside of Union law (reserved or retained competences).13 This ‘Union focus’14 of the Treaties is only diluted by a few scattered provisions emphasizing the remaining responsibilities of the MS (Article 4(2) TEU, Article 166(1) TFEU), or MS legal regimes not being affected by Union law (Article 345 TFEU). At the same time, however, lack of Union competence does not mean that national laws do not come within the scope of application of Union law, entailing that MS must respect and must not be in breach of Union law, in particular its prohibition of discrimination under Article 18 TFEU. It is settled case law that ‘powers which are retained by the Member States must be exercised consistently with Community law’.15

2. The dimensions of conferral 12 The first dimension of conferral concerns the vertical divison of powers between the EU and the MS. In order to take legally relevant measures the Union must have been empowered to do so, which must be observed with respect to both the internal and international action of the EU.16 As mentioned (para [4]‌), this in principle also applies to Union measures that are not legally binding. If the Treaty confers an executive power, the Commission cannot rely on this competence to adopt legal measures.17 It also cannot issue soft law instruments such as a communication if these are meant to have binding legal effects.18 13 The second dimension of conferral is that Union organs are vested with clearly circumscribed powers for attaining certain objectives. Competence thus is never conferred on the Union as such, but is defined in specific empowerments (referred to as ‘legal bases’) that typically identify the organs authorized to act, the specific objectives to be pursued, the form or type of act that is to be adopted, and the procedure to be followed for the adoption 11   The Court, however, has resorted to Council acts as an argument for including certain matters within the scope of a competence. See Joined Cases 281/​85 et al, Germany et al v Commission, EU:C:1987:351, para 17, on whether migration policy in relation to non-​MS falls outside the social field. 12   See Opinion 2/​94, Accession to the ECHR I, EU:C:1996:140, para 24. See also Declaration 42 to the ToL. See Lenaerts and Desomer, ‘Bricks for a Constitutional Treaty’, 396. See Commentary on Article 352 TFEU, paras [15–​17]. 13   For a distinction between these two concepts, see Bruno de Witte, ‘Exclusive Member State Competences—​ Is There Such a Thing?’ in Prechal and Govaere, Division of Competences (see biblio), 59. 14   See Marcus Klamert, Editorial:  ‘Die Kompetenzverteilung im Fokus:  High-​noon in Singapur’ [2016] EuZW 561. 15   Case C-​221/​89, Factortame, EU:C:1991:320, para 14 (conditions for the registration of vessels). See also Case C-147/​03, Commission v Austria, EU:C:2005:427 (secondary eduction policy); Case C-​76/​05, Schwarz, EU:C:2007:492 (primary education policy); Joined Cases C-​105-​107/​12, Essent, EU:C:2013:677, para 36 (property system); Case C-​124/​95, Centro-​Com, EU:C:1997:8, paras 25 and 27 (foreign and security policy), with the case law cited holding that retained powers (in the field of monitory policy) do not entitle MS ‘to take unilateral measures prohibited by the Treaty’. See also Sacha Prechal, ‘Competence Creep and General Principles of Law’ [2010] 3 REALaw 5. See, on the wide scope of the CFR, Commentary on Article 51 CFR. 16   Case C-​600/​14, Germany v Council (OTIF), EU:C:2017:935, para 44; Opinion 2/​ 94, ECHRI, EU:C:1996:140, para 24. 17   See Case C-106/​96, UK v Comission, EU:C:1998:218 on what is now Article 317 TFEU. 18   See Case C-​57/​95, France v Commission, on a Commission Communication on an internal market for pension funds.

Klamert

Article 5

67

of the acts specified.19 This adds a horizontal and a procedural dimension. Legal bases for Union action are scattered throughout the EU Treaties (see Article 2(6) TFEU). This is, since the ToL, also expressed by Article 13(2) TEU, according to which each institution ‘shall act within the limits of the powers conferred on it in the Treaties, and in conformity with the procedures, conditions and objectives set out in them’. This dimension of conferral is closely related to the principle of institutional balance, which is ‘a system for distributing powers among the different . . . institutions, assigning to each institution its own role in the institutional structure of the [Union] and the accomplishment of the tasks entrusted to the [Union]’.20 Where Union acts have been annulled in connection with the exercise of competence, their unlawfulness has not typically been justified on the grounds of an absence of competence as such, but rather for having identified an incorrect legal base, or having exceeded the scope of the action permitted by the legal base.21 Besides conferring powers and determining procedures for exercising these powers, con- 14 ferral also has a strong conflict-​prevention dimension. The conferral of exclusive competence over a particular area in accordance with Article 3(1) TFEU serves as an a priori bar to MS action in that area. By contrast, in areas of shared competences, MS retain powers to act unless and until the Union has exercised its competence to act in the areas concerned (Article 2(2) TFEU).22 Article 3(2) TFEU codifies the ERTA principle and preempts MS following the passing of ‘common rules’.23 In addition, case law based on the principle of loyalty in Article 4(3) TEU have sought to avoid a conflict between Union and MS measures by preemptively barring MS action following certain manifestations of Union interest.24

3. The kinds of powers conferred The Treaties mainly confer legislative powers.25 Executive powers are conferred on the 15 Commission by the rules on competition in Articles 103 and 108 TFEU, and on the ‘Eurosystem’ by the rules on monetary policy.26 The implementation of Union law is the joint responsibility of the Union and the MS according to Article 293 TFEU. The Union legislator, however, can confer executive powers through secondary law, mainly to the Commission.27 19  See Case 68/​86, UK v Council, EU:C:1988:85, para 32; Case C-​133/​06, EP v Council (Delegation of legislative power), EU:C:2008:257, para 54. See also Case C-​93/​00, EP v Council (Beef labelling system), EU:C:2001:689, on the powers to amend a regulation. 20   Case C-70/​88, EP v Council (Chernobyl), EU:C:1990:217, para 21. See Commentary on Article 13 TEU, paras [7–​11]. 21   An important exception is Case C-​376/​98, Germany v EP and Council (Tobacco Advertsing I). This ended a period of fifty years without annulment of an Union act for violation of conferral. See Lenaerts and Desomer, ‘Bricks for a Constitutional Treaty’, 387. See also Commentary on Article 13 TEU, paras [13–​16], on conflicts of legal basis. 22   See Marcus Klamert, The Principle of Loyalty in EU Law (OUP 2014) 161–​3. 23   Case 22/​70, Commission v Council (ERTA), EU:C:1971:32. See Robert Schütze, ‘Lisbon and the Federal Order of Competences: A Prospective Analysis’ [2008] EL Rev 709 (714). In ERTA, the Court chose a solution in terms of avoidance of conflict between a MS agreement and Union (secondary) law on competence grounds instead of a solution in terms of conflict of norms. See Loic Azoulai, ‘Introduction’ in Azoulai, Question of Competence (see biblio), 4. 24   See Commentary on Article 4 TEU, paras [68–​9]. 25   Compare the wording of Article 2(1) and (2) TFEU. On the competence of the ECJ, see Article 344 TFEU. 26   See Commentary on Article 3 TFEU, paras [6] and [9]. 27  Such as based on Article 114 TFEU. See Case C-​66/​04, UK v EP and Council (Smoking flavors), EU:C:2005:743; Case C-​217-​04, UK v EP and Council (ENISA), EU:C:2006:279. See Robert Schütze, ‘Limits to “Internal Market” Competences’ in Azoulai, Question of Competence, 215 (226). See also Herwig Hofmann, Gerard C. Rowe, and Alexander Türk, Administrative Law and Policy of the European Union (OUP 2011) 405 passim on Regulation (EC) No 726/​2004.

Klamert

Title I Common Provisions

68 16

The following kinds of Union competences may be distinguished: •​ Competences for passing measures to attain regulatory objectives set out in the Treaties. Most legal bases refer to a list of objectives for the scope of Union action (see e.g. Articles 168 and 192 TFEU). These have therefore been called ‘purposive’ competences, in contrast to policy-​sector competences.28 •​ The competence for the internal market under Article 114 TFEU, instead, refers to the effect of the proposed measure as a precondition for establishing competence (‘functional’ competence).29 A specificity of Article 114 TFEU is that it is sufficient as a legal basis, if the conditions for its application are fulfilled, even though the measure pursues other objectives (such as health) to an equal measure.30 •​ Article 118 TFEU provides for the creation of European intellectual property rights, and thus confers competence for achieving a certain legislative result (as opposed to attaining a certain objective). •​ Competences such as Article 103(1) TFEU confer the power to concretize and develop other Treaty provisions.31 Such competences can be called ‘dependent’ competences.

17

As a rule, competences—​ whether internal and pertaining to the adoption of Union measures, or external and exercisable in the context of public internatonal law relations—​are conferred expressly on the EU by the Treaties.32 Nevertheless the Union may, to a more limited extent, exercise external competences on the basis of implied powers deriving from public international law.33 The international law doctrine of implied powers may constitute a basis for the Union to take the measures (primarily by entering into IAs) necessary for the achievement of a certain objective in its internal system, even if there is no express provision conferring such power.34 This has the following implications for EU law: •​ With implied external exclusive competences, the relevance of the doctrine in the external sphere has been greatly reduced following the ToL’s insertion of what is now Article 3(2) TFEU, which (imperfectly) codified the pertinent case law.35

28  See Kieran Bradley, ‘The Exclusive Competences of the EU’ in Garben and Govaere, Division of Competences, 173 (177). 29   Articles 21 and 77 TFEU can also be mentioned in this respect. See also Grainne de Búrca and Bruno de Witte, ‘The Delimitation of Powers between the EU and its Member States’ in Anthony Arnull and Daniel Wincott (eds), Accountability and Legitimacy in the European Union after Nice (OUP 2002) 213–​9. 30   With other legal bases, the centre of gravity test would apply and both might be applicable. See Marcus Klamert, ‘Die Pragmatik der Kompetenzverteilung in der EU’ in Günter Herzig et al (eds), Europarecht und Rechtstheorie (Verlag Österreich, Nomos 2017) 137 (154). See also Commentary on Article 168 TFEU, paras [4] et seq. 31   In the case of Article 103 TFEU, Articles 101 and 102 TFEU. See also Articles 46 and 50 TFEU with regard to the fundamental freedoms. See Commentary on Article 3 TFEU, para [4]‌. 32   See Article 216(1) TFEU, first alternative as an expression of this principle. 33   Case 8/​55, Fédéchar, EU:C:1956:11, p 299: ‘the rules laid down by an international treaty or a law presuppose the rules without which that treaty or law would have no meaning or could not be reasonably and usefully applied’. 34   Joined Cases 3, 4 & 6/​76, Kramer, EU:C:1976:114, paras 19/​20 and 30/​33; Opinion 1/​76, European laying-​up fund, EU:C:1977:63, para 3; Case 22/​70, ERTA, para 28. 35   See Theodore Konstadinidies, ‘EU Foreign Policy Under the Doctrine of Implied Powers: Codification Drawbacks and Constitutional Limitations’ [2014] 39 EL Rev 511.

Klamert

Article 5

69

•​ Recently, the Court has clarified that Article 2(2) TFEU does not require a provision explicitly conferring an external shared competence, thus allowing for such competence under Article 216 TFEU.36 •​ Less frequently, implied powers have also been found to exist on the internal plane. Thus, the Court held that, where a Treaty article ‘confers a specific task on the Commission it must be accepted, if that provision is not to be rendered wholly ineffective, that it confers on the Commission necessarily and per se the powers which are indispensable in order to carry out that task’.37 •​ Lines are blurred between implied powers and the interpretation of a competence in view of its effet utile.38 Competences can confer powers to pass ‘measures’ (see, most importantly, Article 114 18 TFEU), thus leaving the choice of the kind of measure to the legislator under the requirements of the principles of subsidiarity and proportionality (see sections D and E). Alternatively, competences may specify the kind of measure that is to be taken (e.g. regulations, directives, or IAs).39

4. Control and limits of conferral In the context of reviewing the exercise of the Union’s external competence, the Court 19 in Opinion 2/​00, referred to two specific grounds that could justify a declaration of invalidity of measures adopted on the basis of such competence. First, ‘where the Treaty does not confer on the Community sufficient competence to ratify the agreement in its entirety, a situation which entails examining the allocation as between the Community and the Member States of the powers to conclude the agreement that is envisaged with non-​member countries’.40 This implies a violation of the principle of conferral in Article 5(2) TEU, which thus is justiciable. The other ground that might lead to the invalidation of a Union measure is ‘where the appropriate legal basis for the measure concluding the agreement lays down a legislative procedure different from that which has in fact been followed by the Community institutions’.41 This alludes to the second, horizontal dimension of conferral mentioned in para [13]. In order, in particular, that the Court can exercise its powers of review, decisions 20 on the conclusion of IAs pursuant to Article 218 TFEU have to be be reasoned and must therefore indicate the legal base on which they are founded, which is also required in the light of the principle of conferral.42 The same is necessary for legal acts under Article 296(2) TFEU.43 According to the Court, ‘the requirement of legal   Case C-​600/​14, OTIF, para 66.   See Joined Cases 281/​85 et al, Germany et al v Commission, para 28, on ex Article 118 EEC. The case law on the competence of the Union to require MS to provide for effective sanctions has also been seen in the context of implied powers (on this case law, see Commentary on Article 4 TEU, para [75]). See Koen Lenaerts and Piet Van Nuffel, European Union Law (3rd ed, Sweet & Maxwell 2011), para 7-​017. 38   See Klamert, Loyalty, 263–​4. See e.g. Order in Case C-​441/​17 R, Commission v Poland, EU:C:2017:877, paras 102–​5, on a periodic penalty payment under Article 279 TFEU for interim measures. 39   See Articles 23, 50, 50–​52, and 82–​83 TFEU. Article 207 TFEU allows for regulations (para 2) and IAs (para 3). 40   Opinion 2/​00, Cartagena Protocol, EU:C:2001:664, para 5. 41   Ibid. See para [13]. 42   Case C-​370/​07, Commission v Council (CITES), EU:C:2009:590, paras 45–​6 ; Opinion 1/15, EU-Canada PNR Agreement, EU:C:2017:592, para 71. 43   See Case ​45/​86, Commission v Council (Generalized tariff preferences), EU:C:1987:163, para 22. 36 37

Klamert

70

Title I Common Provisions

certainty means that the binding nature of any act intended to have legal effects must be derived from a provision of EU law which prescribes the legal form to be taken by that act and which must be expressly indicated therein as its legal basis’, explicit reference to which is indispensable where, in its absence, the parties concerned and the Court are left uncertain as to the specific legal basis.44 21 Competence creep is an umbrella term among others for the following perceived competence-​related challenges to the sovereignty of MS:45 •​ harmonization by the EU in areas where it has not been conferred a specific competence (such as for the harmonization of tobacco products and advertising under Article 168 TFEU) and is based instead on a more general empowerment (such as Article 114 TFEU on the internal market);46 •​ the application of the fundamental freedoms in areas where the MS have retained their competences (see para [11]), or in matters where the Treaty proclaims to fully respect the responsibility of the MS (see Articles 165(1), 166(1), and 345 TFEU).47 22

National constitutional courts, most prominently the German Federal Constitutional Court, have reserved a right to review the exercise of EU competence (not only for passing legislative acts but also for handing down judgments) under the title of ultra vires.48

D. The principle of subsidiarity (para 3) 1. Introduction 23 According to the principle of subsidiarity, in areas that do not fall within its exclusive competence, the Union can act only if and in so far as the objectives of the proposed action cannot be sufficiently achieved by the MS but can rather be better achieved at Union level (Article 5(3) TEU). This applies to all EU measures, including to the implementation of EU law and to competition rules.49 By contrast, parts of Protocol No 2 apply to legislative measures only (see para [8]‌). Determination of compliance with the subsidiarity principle must always be made for a measure as a whole, not for individual provisions.50 24 Subsidiarity is meant to realize the principle of closeness to the citizen,51 and has been meant to serve as a shield against centralization and a loss of national sovereignty.52

44   See C‑361/14 P, McBride, EU:C:2016:434, para 48; Case C‑687/15, Commission v Council (CMR-15), EU:C:2017:803, paras 48–57. 45   See also Sacha Garben, ‘Competence Creep Revisited’ [2017] JCMS, identifying six main forms of competence creep: indirect legislation, negative integration through case law, international (trade) agreements, economic governance, soft law, and parallel integration. See also Weatherill, ‘Competence Creep’ (see biblio). On the methodology of the Court and its critique, see Commentary on Article 19 TEU, paras [14–​23]. 46   See Commentary on Article 168 TFEU, para [9]‌. 47   See Case C-147/​03, Commission v Austria; Joined Cases C-​105-​107/​12, Essent, EU:C:2013:677, para 36. See also Commentary on Article 6 TFEU, para [10], on the Open Method of Coordination. 48   See Commentary on Article 19 TEU, para [23]. 49   See Case T-​65/​98, Van den Bergh, EU:T:2003:281, para 197; Case T-​168/​01, GlaxoSmithKline Services, EU:T:2006:265, para 201, holding that in the context of now Article 101(1) TFEU ‘the principle of subsidiarity is given concrete form by the limitation of the prohibition contained therein to agreements between undertakings, decisions by associations of undertakings and concerted practices which may affect trade between’ MS. 50   Case C-​508/​13, Estonia v EP and Council, para 51. 51   See Commentary on Article 1 TEU, para [36]. 52   See Deborah Z. Cass, ‘The Word That Saves Maastricht? The Principle of Subsidiarity and the Division of Powers Within the European Community’ [1992] 29 CML Rev 1107.

Klamert

Article 5

71

Thus, a wider scope and its application to other institutions, especially the ECJ, have been demanded.53 Today, its effectiveness when measured against these expectations is often deemed unsatisfactory.54 Subsidiarity operates on several levels in the EU: 25 •​ it influences the legislative process and policy discourse by providing a conceptual focal point for the balance between supranational centralization and the retention of national or regional sovereignty.55 This has been termed the political dimension of subsidiarity;56 •​ it enables ex ante control by national parliaments that are otherwise not participating in the EU lawmaking process;57 •​ it is justiciable before the ECJ and thus applies as a basis for ex post control of compliance with the substantive conditions set out in Article 5(3) TEU on the one hand and with the procedural safeguards provided by Protocol No 2 on the other;58 •​ it is an express element of certain competences of the Union, when they confer power to enact Union measures ‘if necessary’;59 •​ it can be used (albeit rarely in practice) as an aid to the interpretation of Union law.60

2. Conditions for exercising competence According to Article 5(3) TEU, the Union can take action subject to three conditions:

26

(1) the area concerned does not fall within the Union’s exclusive competence; (2) the objectives of the proposed action cannot be sufficiently achieved by the MS. This is called the necessity or ‘negative’ criterion; (3) Union action can therefore, by reason of its scale or effects, be implemented more successfully by the Union. This is the added value or ‘positive’ criterion. Whereas the first criterion is an absolute one, the negative and the positive criteria require a process of weighing up (see also paras [5]‌and [6]). In matters of exclusive competence, MS are either not allowed or not able to take the 27 measures foreseen by the Treaties.61 This applies both to exclusive competences to enact internal measures, as well as to the exclusive competence to enter into IAs under Article 3(2) TFEU. Conversely, subsidiarity applies with any form of non-​exclusive Union

53   Theodor Schilling, ‘A New Dimension of Subsidiarity: Subsidiarity as a Rule and a Principle’ [1994] YEL 203 (255); Graínne de Búrca, ‘The Principle of Subsidiarity and the Court of Justice as an Institutional Actor’ [1998] 36 JCMS 217; A. G. Toth, ‘Is Subsidiarity Justiciable?’ [1994] EL Rev 268; Robert Schütze, From Dual to Cooperative Federalism: The Changing Structure of European Law (OUP 2009) 241. 54   See Sacha Garben, ‘Confronting the Competence Conundrum’ (see biblio), 55, proposing to enhance the EU’s formal legislative powers, while strengthening national parliaments in their powers politically to review proposed EU legislation. See also the critique by Davies, ‘The Wrong Idea’ (see biblio), 72–​5, especially on the use of functional competences such as Article 114 TFEU. But see the rebuttal of the latter by Paul Craig, ‘Subsidiarity: A Legal and Political Analysis’ [2012] 50 JCMS 72. 55   See Graínne de Búrca, Reappraising Subsidiarity’s Significance After Amsterdam (Harvard Jean Monnet Working Paper No 7/​1999). 56   See Lenaerts and Van Nuffel, European Union Law, para 7-​027. 57   Weatherill, ‘Better Competence Monitoring’ (see biblio), 23. 58   Case C-​358/​14, Poland v EP and Council (Tobacco Products Directive), EU:C:2016:323, para 119. 59   See Articles 67(3), 147(1), 165(1), 167(2), 168(2) TFEU. See also Article 216(1) TFEU. 60   Case C-​114/​01, AvestaPolarit Chrome Oy, EU:C:2003:448, para 57. 61   See Commentary on Article 3 TFEU, paras [1]‌and [4].

Klamert

72

Title I Common Provisions

competence, including shared external competence under Article 216 TFEU.62 Arguably, subsidiarity also applies if measures are expanded or competence is exercised by another instrument.63 28 Under the necessity criterion, the Union can act only if and in so far as the objectives of the proposed action cannot be sufficiently achieved by the MS, either at central level or at regional and local level.64 Pursuant to Article 2 Protocol No 2, before proposing legislative acts and except of in cases of exceptional urgency, the Commission must consider, where appropriate, the regional and local dimension of the action envisaged.65 For this assessment, in general, the situation in a particular MS is not relevant. Thus, it is irrelevant if a MS is more advanced than others in terms of an objective pursued by the EU legislature,66 as well as if a particular MS would be incapable of achieving a proposed action.67 Also, Union action is not made unneccessary by the fact that a particular area is already subject to intergovernmental cooperation by the MS.68 29 Under the added value criterion, the Union can act only if the action, by reason of its scale or effects, can be better achieved at Union level. Article 5 of Protocol No 2 requires a quantitative and a qualitative test to assess whether action by the EU institutions has added value in internal market matters. From a quantitative point of view, according to the Protocol, the added value of intervention at Union level would be all the more evident the more Union citizens or market operators are affected and the larger the relevant trade volumes in question. From a qualitative point of view, the economic, social, and political importance of the subject to be regulated would have to be assessed in the light of the Union’s objectives as laid down in Article 3 TEU69 and taking into account the fundamental values on which the Union is founded under Article 2 TEU. The novelty of a product for which, in the absence of uniform legal conditions, there is not yet any market whatsoever, would e.g. militate in favour of intervention at Union level.70 30 There is a strong presumption of both necessity and added value where the EU measure has the aim of resolving problems with a cross-​border dimension, in particular eliminating obstacles to trade and thus improving the functioning of the internal market.71 The objective pursued by directives to ensure smooth operation of the internal market by preventing or eliminating differences between the legislation and practice of the various MS cannot be achieved by MS action alone.72 Moreover, if the scope of protection ‘has immediate effects on trade, and, accordingly, on intra-​Community trade, it is clear that, given the scale and effects of the proposed action, the objective in question could be 62   See Commentary on Article 216 TFEU, para [4]‌. See also Article 352(2) TFEU and Commentary on Article 352 TFEU, para [19]. 63   Lenaerts and Van Nuffel, European Union Law, para 7-​029; Bernhard Schima, ‘Art 5 EUV’, in Heinz Mayer and Karl Stöger (eds), EUV/​AEUV (Manz 2011), para 26. 64   See the Declaration of Germany, Austria, and Belgium on subsidiarity to the ToA. 65   It has been argued that a breach of these rules would invalidate the respective act. See Schima, ‘Art 5 TEU’, para 51. 66   Case C-​508/​13, Estonia v EP and Council, para 54. 67   See Opinion of AG Kokott in Case C-​358/​14, Poland v EP and Council, EU:C:2015:848, para 166, arguing that it is relevant if the action envisaged by the EU institutions affects a MS’s national identity or its fundamental interests. 68   See Lenaerts and Van Nuffel, European Union Law, para 7-​028 (fn 113); Schima, ‘Art 5 TEU’, paras 35–​7. 69   See Commentary on Article 3 TEU, para [5]. 70   Opinion of AG Kokott in Case C-​358/​14, Poland v EP and Council, para 165 71   Opinion of AG Kokott in Case C-​358/​14, Poland v EP and Council, paras 162–​4. See fn [52]. 72   Case 377/​98, Netherlands v EP and Council (Biotechnological inventions), EU:C:2001:523, para 32.

Klamert

Article 5

73

better achieved by the Community’.73 That the consumption of a certain product falling under a directive is limited to few MS cannot argue against added value.74 However, such internal market dimension cannot automatically lead to the conclusion that the positive component of the subsidiarity test must be considered to be satisfied; otherwise the principle of subsidiarity in internal market matters would be deprived of much of its practical effectiveness.75

3. Control of subsidiarity According to Article 5 of Protocol No 2, any draft legislative act must contain a de- 31 tailed statement enabling the EU legislature and national parliaments to determine whether the proposal complies with the principle of subsidiarity. Such a statement has also been recognized as enabling individuals to understand the grounds upon which a measure may be considered to fulfil the requirements of the principle and the Court to exercise its power of review.76 The statement provided for under Article 5 of Protocol 2 should contain some assessment of the proposal’s financial impact and, in the case of a directive, of its implications for the rules to be put in place by MS, including, where necessary, the regional legislation. Compliance with the requirement to provide a detailed statement of reasons required by Article 5 Protocol No 2 may be determined, not merely by reference to wording of the contested act, but also by reference to its context and the circumstances of the individual case, including information contained in the impact assessment.77 Such statement can also be implicit in the recitals of a directive.78 Thus, the requirement for Union acts to state reasons, as provided for in Article 296 TFEU, serves to facilitate a review of an act against the requirements of subsidiarity.79 Substantive judicial review of compliance with Article 5(3) TEU assesses whether 32 the ‘legislature could legitimately take the view’ that it had to intervene by a common approach because the objective pursued by a legal act ‘could best be achieved’ at Union level.80 In other words, the focus is on the added value criterion, thus on ‘whether the EU legislature was entitled to consider, on the basis of a detailed statement, that the objective of the proposed action could be better achieved at EU level’.81 On the interdependence of the internal market and the public health objectives pursued by the Tobacco Products Directive 2014/​40/​EU ‘the EU legislature could legitimately take the view that it had to establish a set of rules for the placing on the EU market of tobacco products with characterising flavours and that, because of that interdependence, those two objectives could best be achieved at EU level’.82 Even if one of two objectives of a Union measure could better be achieved by MS action, the interdependence 73   Case 377/​98, Biotechnological inventions, para 32. See also the cursory examination in Joined Cases C-​ 154-​155/​04, Alliance for Natural Health, EU:C:2004:848, paras 104–​8. 74   Case C-​358/​14, Poland v EP and Council, paras 120–​1. 75   Opinion of AG Kokott in Case C-​358/​14, Poland v EP and Council, paras 162–​4. 76   Case C-​358/​14, Poland v EP and Council, para 124; Case C-​547/​14, Philip Morris, EU:C:2016:325, para 227. 77   See also, Case C-​508/​13, Estonia v EP and Council, para 61; Case C-​358/​14, Poland v EP and Council, paras 122–​3; Case C-​547/​14, Philip Morris, para 225. 78   Case 377/​98, Biotechnological inventions, para 33. 79   Case C-​233/​94, Germany v EP and Council (Directive on deposit-​guarantee schemes), EU:C:1997:231, paras 24–​8. See also Case C-​84/​94, UK v Council (Working time Directive), EU:C:1996:431. 80   Case C-​58/​08, Vodafone, para 76. 81   Case C-​358/​14, Poland v EP and Council, para 114; Case C-​508/​13, Estonia v EP and Council, para 45. 82   Case C-​358/​14, Poland v EP and Council, para 118. See also, Case C-​547/​14, Philip Morris, paras 218–​24.

Klamert

74

Title I Common Provisions

of two policy objectives can justify that the twofold objective can best be achieved at EU level.83 33 Article 8 Protocol No 2 privileges MS as well as the CoR for bringing claims under Article 263 TFEU for the purpose of ex post monitoring compliance with subsidiarity. MS can bring an action claiming a violation of subsidiarity on behalf of their national parliaments or a chamber thereof.84 The CoR can bring such action against legislative acts for the adoption of measures on which the TFEU provides that it must be consulted.85 These rights are based directly on Article 8 Protocol No 2 and do not require action by the national legislator.86

E. The principle of proportionality (para 4) 1. Introduction 34 Under the principle of proportionality, ‘the content and form of Union action shall not exceed what is necessary to achieve the objectives of the Treaties’ (Article 5(4) TEU). However, as far as can be determined, a Union measure has so far not been invalidated because it was adopted in the wrong form, such as in form of a regulation instead of a directive. 35 By contrast to subsidiarity, proportionality also applies to measures based on exclusive competences, such as in the common commercial policy.87 36 Proportionality requires that Union measures are ‘appropriate for attaining the legitimate objectives pursued by the legislation at issue and must not go beyond what is necessary to achieve them’.88 In theory, proportionality requires a three-​pronged test with the elements of (1) suitability/​appropriateness, (2) indispensability/​necessity, and (3) reasonableness/​proportionality strictu sensu.89 In case law, however, these elements are often applied in a condensed manner with the third limb largely being omitted. 37 As a general principle of EU law (see para [5]‌), the principle of proportionality is a criterion for the lawfulness of any act of the institutions of the EU, including decisions taken by the Commission in its capacity of competition authority.90 38 It operates on several levels in the EU: •​ proportionality constitutes a standard for ex post control for Union measures; •​ it applies in justifying MS measures under the fundamental freedoms;91 •​ it applies in the context of fundamental rights;92   Case C-​508/​13, Estonia v EP and Council, paras 47–​8.  This has been possible already before the ToL. See Lenaerts and Van Nuffel, European Union Law, para  7-​032. 85   Compare Article 263(3) TFEU. 86   See Stefan Griller, ‘Ausgestaltung der Mitwirkung des Parlaments in Österreich’ in Thomas Eilmansberger, Stefan Griller, and Walter Obwexer (eds), Rechtsfragen der Implementierung des Vertrags von Lissabon (Springer 2011) 441 (464). 87   See e.g. Case T-​87/​98, International Potash, EU:T:2000:221, on anti-dumping duties. 88   Case C-​58/​08, Vodafone, para 51; Case C-​508/​13, Estonia v EP and Council, para 28. 89   See, on these elements, Commentary on Article 26 TFEU, paras [30–​1]. The validity of the third criterion is disputed. See Lenaerts and Van Nuffel, European Union Law, para 7-​037. For a different perspective, see Craig, Administrative Law (see biblio), 601–​4. 90   Case C-​441/​07 P, Alrosa, EU:C:2010:377, para 36. 91   See Commentary on Article 26 TFEU, paras [30–​1]. 92   See Commentary on Article 52 CFR, paras 10–19. 83 84

Klamert

Article 5

75

•​ when implementing Union law, MS must employ means ‘which, whilst enabling them effectively to attain the objective pursued by their domestic laws, are the least detrimental to the objectives and the principles laid down by the relevant Union law’;93 •​ it is an express element of many competences of the Union, when they provide for ‘appropriate’ measures or action;94 •​ it underpins exemptions for certain national measures based on their limited relevance or scope, such as de minimis rules in competition law, and treshholds in public procurement measures;95 •​ it guides the balancing of different Union law objectives and of Union law objectives with fundamental rights;96 •​ it may also be used (albeit rarely in practice) for the interpretation of Union law.97

2. Proportionality and discretionary Union measures In general, the Court applies a low intensity proportionality review to Union measures.98 39 With most Union measures, the Court uses the following or a similar formula:99 As regards the principle of proportionality, the Court has held that, in order to establish whether a provision of Community law complies with that principle, it must be ascertained whether the means which it employs are suitable for the purpose of achieving the desired objective and whether they do not go beyond what is necessary to achieve it. Judicial review of the exercise of that discretion must therefore be limited to examining whether it has been vitiated by manifest error or misuse of powers, or whether the institution concerned has manifestly exceeded the limits of its discretion.

Article 5 Protocol No 2 requires that draft legislative acts take account of the need for any 40 burden, whether financial or administrative, falling upon the Union, national governments, regional or local authorities, economic operators, and citizens, to be minimized and commensurate with the objective to be achieved.100 The Court has held that ‘when there is a choice between several appropriate measures, recourse must be had to the least onerous, and the disadvantages caused must not be disproportionate to the aims pursued’.101 This refers to both the substance of a measure as well as its form (regulation, directive, recommendation).   Case C-​286/​94, Garage Molenheide, EU:C:1997:623, para 46.   See e.g. Articles 19(1), 80, 91(1)(d), 100(2), 103(1), 106(3) TFEU. See also the competence of the Union to impose sanctions (see Commentary on Article 4 TEU, para [75]). 95   See e.g. Commentary on Article 101 TFEU, paras [87] et seq. 96   See Lenaerts and Van Nuffel, European Union Law, para 7-​034. 97   See e.g. Case C-​170/​08, Nijemeisland, EU:C:2009:369, para 40. 98   Intitially, this reduced standard of review was applied only in the Common Agricultural Policy. See Case C-​40/​72, Schröder, EU:C:1973:14, para 14; Case C-​265/​87, Schräder, EU:C:1989:303, para 22; Case C-​280/​ 93, Germany v Council (Bananas), EU:C:1994:367, paras 89-​91; Case C-​331/​88, Fedesa, EU:C:1990:391, para 14; Case C-​157/​96, National Farmers’ Union, para 61. See also Craig, Administrative Law, 593–​7 and 600–​1, noting that the ECJ and especially the Court may still consider in detail the defenseability of national measures, such as a total ban of imports. See Case C-​183/​95, Affish, EU:C:1997:373. See also Case C-​189/​01, Jippes, EU:C:2001:420, paras 87–​101. 99   Case C-​84/​94, UK v Council (Working time Directive), paras 57–​8. See also Case C-​426/​93, Germany v Council, EU:C:1995:367, para 42. 100   Protocol No 30 on the application of the principles of subsidiarity and proportionality annexed to the EU Treaty and the EC Treaty by the ToA gave much more elaborate guidance. 101   Case C-​358/​14, Poland v EP and Council, para 78 (emphasis added); Case C-​491/​01, British American Tobacco, EU:C:2002:741, para 122 (emphasis added); Joined Cases C-​379-​380/​08, ERG, EU:C:2010:127, 93 94

Klamert

76

Title I Common Provisions

The legislature ‘must be allowed a broad discretion in areas in which its action involves political, economic and social choices and in which it is called upon to undertake complex assessments and evaluations’; it is not decisive whether a measure ‘was the only or the best possible measure, since its legality can be affected only if the measure is manifestly or obviously inappropriate having regard to the objective which the competent institution is seeking to pursue’.102 The Court has moreover underlined that it is not for the Union judicature to substitute its assessment of scientific and technical facts for that of the legislature on which the Treaty has placed that task.103 If the legislature is obliged to assess the future effects of rules to be adopted and those effects cannot be accurately foreseen, its assessment is open to criticism only if it appears manifestly incorrect in the light of the information available to it at the time of the adoption of the rules in question.104 In Gauweiler, the Court found that the ESCB must be allowed, in the context of the review of the pertinent measures, a broad discretion, when it prepares and implements an open market operations programme, ‘to make choices of a technical nature and to undertake forecasts and complex assessments’.105 This discretion also applies to external Union measures.106 The burden of proof for this seems to be on the applicant.107 42 However, even though it has a broad discretion, the Union legislature must base its choice on objective criteria. Furthermore, in assessing the burdens associated with various possible measures, it must examine whether objectives pursued by the measure chosen are such as to justify even substantial negative economic consequences for certain operators.108 This can be satisfied by transitional periods for rules in directives to take effect.109 That a legislative act is likely to affect one MS more than others, however, is not contrary to the principle of proportionality.110 43 The Union institutions’ exercise of discretionary powers is reviewed against guidelines, such as communications, that the institutions have laid down for themselves by adopting and publishing them.111 41

para 86; Case C-​157/​96, National Farmers’ Union, para 60. See also Case C-​62/​14, Gauweiler, EU:C:2015:400, para 91. 102   Case C-​58/​08, Vodafone, para 52 (emphasis added); Case C-​344/​04, IATA and ELFAA, EU:C:2006:10, para 80; Case C-​413/​06 P, Bertelsmann, EU:C:2008:392, paras 69 und 144; Joined Cases C-​643/​15 & C-​647/​ 15, Slovakia and Hungary v Council (Relocation quotas), para 124. 103   Case C-​343/​09, Afton Chemical Limited, para 29. 104   Joined Cases C-​267-​285/​88, Wuidart, EU:C:1990:79, para 14; Joined Cases C-​133/​93, C-​300/​93 & C-​ 362/​93, Crispoltoni, EU:C:1994:364, para 43. See also Case C-​233/​94, Germany v EP and Council (Directive on deposit-​guarantee schemes), para 55. 105   Case C-​62/​14, Gauweiler, para 68. 106   Case C-​162/​96, Racke, EU:C:1998:293, para 52; Case C-​351/​04, Ikea Wholesale, EU:C:2007:547, para 40; Case C-​366/​10, Air Transport Association of America, EU:C:2011:864, para 110. 107   Case C-​508/​13, Estonia v EP and Council, para 37, where the Court states that ‘it is not apparent from the documents before the Court that the Republic of Estonia has included with its plea in law . . . sufficient evidence to demonstrate the manifestly inappropriate nature of the measures adopted by the EU legislature . . . ’. 108   Case C-​58/​08, Vodafone, para 53; Case C-​358/​14, Poland v EP and Council, para 97. See also Case 114/​ 76, Bela-​Mühle, EU:C:1977:116, para 7, on an obligation to purchase at a disproportionate price constituting a discriminatory distribution of the burden of costs between various agricultural sectors. 109   Case C-​358/​14, Poland v EP and Council, para 100. 110   Case C-​358/​14, Poland v EP and Council, para 103; Case C-​508/​13 Estonia v EP and Council, para 39. 111   Case T-​70/​99, Alpharma, EU:T:2002:210, para 140.

Klamert

Article 5

77

In the examination of acts of the Commission, ‘the questions always arise, first, 44 of the precise extent and limits of the obligations which flow from the observance of that principle and, second, of the limits of judicial review’.112 Thus, it was held that ‘the specific characteristics of the mechanisms provided for in Articles 7 and 9 of Regulation No 1/​2003 and the means of action available under each of those provisions are different, which means that the obligation on the Commission to ensure that the principle of proportionality is observed has a different extent and content, depending on whether it is considered in relation to the former or the latter article.’113

3. Proportionality in the field of public health In addition to the standards applied to discretionary measures in general as laid out 45 already, in the area of public health, the precautionary principle flows into the proportionality assessment when proposing a certain level of protection, often leading to a more intense review. According to this principle, where there is preliminary objective scientific evidence indicating that there are reasonable grounds for concern about possible negative effects of an activity or product on public health, this would argue against their conduct or use.114 Thus, the level of protection applied in relation to a certain perceived risk will be higher the greater the scientific uncertainty with regard to such risk from the product or service concerned. This assessment may even lead to a total ban.115 Arguably, precaution has underpinned the decision of the Commission to propose a strict regulation for ‘novel tobacco products’ and for electronic cigarettes, thus anticipating possible—​but as yet unknown or unidentified—risks caused by categories of products not yet on the market.116 In considering proportionality in the context of reviewing Union tobacco regulation, 46 the Court has relied heavily on WHO Guidelines attached to the binding Framework Convention on Tobacco Control as having a ‘particularly high evidential value’ for both suitability and necessity.117 Thus, the necessity of the prohibition of tobacco products with a characterizing flavour has been assessed (affirmatively) by the Court, against e.g. the options of raising the age limit for consumption, prohibiting the cross-​border sale, and affixing a health warning. In cases involving risk management, such as with authorizations for medicinal prod- 47 ucts, the Court has undertaken a cost–​benefit analysis, in which the costs and benefits to society expected from the action envisaged are compared with the costs and benefits that would apply if no action were taken. This ‘is a particular expression of the principle of proportionality in cases involving risk management’.118 It is mainly and only in such cases

113   Case C-​441/​07 P, Alrosa, para 37.   Case C-​441/​07 P, Alrosa, para 38.   Case C-​333/​08, Commission v France, EU:C:2010:44, paras  91–​6. See further Marcus Klamert, ‘Public Health Policy’ in Herwig Hofman, Gerard C. Rowe, and Alexander Türk (eds), Specialized Administrative Law of the European Union (OUP 2018) 404 (408–9). 115   Communication from the Commission on the precautionary principle, COM/​2000/​1final. 116   Novel tobacco products are products that do not fall into any of the categories mentioned in Article 2 No 14 Directive 2014/​40/​EU and are placed on the market after 19 May 2014. See also Recital 34 Directive 2014/​40/​EU. 117   Case C-​358/​14, Poland v EP and Council, paras 85 and 90. 118   Case T-​13/​99, Pfizer, EU:T:2002:209, paras 408–​10, on antibiotic additives to feedingstuffs. See also Case T-​70/​99, Alpharma, paras 323–​6. 112 114

Klamert

78

Title I Common Provisions

that the Court has addressed the third limb of proportionality strictu sensu, responding to claims by the applicant of financial losses as a result of a Union measure.119

4. Proportionality and sanctions 48 Where Union legislation makes a distinction between a primary obligation, compliance with which is necessary in order to attain the objective sought, and a secondary obligation, essentially of an administrative nature, it cannot, without breaching the principle of proportionality, penalize failure to comply with the secondary obligation as severely as failure to comply with the primary obligation.120 49 The infringement of obligations whose observance is of fundamental importance to the proper functioning of an Union system can be penalized by forfeiture of a right conferred by Union legislation, such as entitlement to aid.121 In a case of manifest infringement of the financial conditions attached to Union aid, the Court held that any penalty other than the cancellation of the assistance would be likely to invite fraud not satisfying proportionality.122

  See Craig, Administrative Law, 603-​604. See also Joined Cases C-​453/​03 et al, ABNA, EU:C:2005:741,   Case 181/​84, Man (Sugar), EU:C:1985:359, para 20 and the case law cited. See, for an application of this, Case C-​161/​96, Südzucker Mannheim, EU:C:1998:30, paras 31–​43. 121   Joined Cases T-​141/​99 et al, Vela and Tecnagrind, EU:T:2002:270, paras 396–​7; Case C-​104/​94, Cereol Italia, EU:C:1995:313, para 24, and the case law cited. 122   Case T-​199/​99, Sgaravatti Mediterranea, EU:T:2002:228, para 136. See further Craig, Administrative Law, 613–​14. 119 120

Klamert

Article 6  TEU (ex Article 6 TEU) . The Union recognises the rights, freedoms and principles set out in the Charter of 1 Fundamental Rights of the European Union of 7 December 2000, as adapted at Strasbourg, on 12 December 2007, which shall have the same legal value as the Treaties. The provisions of the Charter shall not extend in any way the competences of the Union as defined in the Treaties. The rights, freedoms and principles in the Charter shall be interpreted in accordance with the general provisions in Title VII of the Charter governing its interpretation and application and with due regard to the explanations referred to in the Charter, that set out the sources of those provisions. . The Union shall accede to the European Convention for the Protection of Human Rights and 2 Fundamental Freedoms. Such accession shall not affect the Union’s competences as defined in the Treaties. . Fundamental rights, as guaranteed by the European Convention for the Protection of 3 Human Rights and Fundamental Freedoms and as they result from the constitutional traditions common to the Member States, shall constitute general principles of the Union’s law.

Selected bibliography Michael Dougan, ‘The Treaty of Lisbon 2007:  Winning Minds, Not Hearts’ [2008] 45 CML Rev 617 Paul Gragl, The Accession of the European Union to the European Convention on Human Rights (Hart 2013) Daniel Halberstam, ‘ “It’s the Autonomy, Stupid!” A  Modest Defense of Opinion 2/​13 on EU Accession to the European Convention on Human Rights’ [2015] 16 GLJ 105 Guy Harpaz, ‘The European Court of Justice and Its Relations with the European Court of Human Rights: The Quest for Enhanced Reliance, Coherence and Legitimacy’ [2009] 46 CML Rev 105 Turkuler Isiksel, ‘European Exceptionalism and the EU’s Accession to the ECHR’ [2016] 27 EJIL 565 Jean-​Paul Jacqué, ‘The Accession of the European Union to the European Convention on Human Rights and Fundamental Freedoms’ [2011] 48 CML Rev 995 Tobias Lock, ‘EU Accession to the ECHR: Implications for Judicial Review in Strasbourg’ [2010] 35 EL Rev 777 Tobias Lock, ‘Walking on a Tightrope: The Draft ECHR Accession Agreement and the Autonomy of the EU Legal Order’ [2011] 48 CML Rev 1025 Tobias Lock, ‘End of an Epic? The Draft Accession Agreement on the EU’s Accession to the ECHR’ [2012] 31 YEL 162 Tobias Lock, ‘The Future of the European Union’s Accession to the European Convention on Human Rights after Opinion 2/​13:  is it Still Possible and is it Still Desirable?’ [2015] 11 EUConst 239 Joseph H H Weiler, ‘Editorial: Does the European Union Truly Need a Charter of Rights?’ [2000] 6 ELJ 95

Lock

80

Title I Common Provisions

Essential case law Opinion 2/​13, ECHR II: The Draft Accession Agreement is incompatible with the Treaties, mainly for failing to respect the autonomy of EU law. Case C-​617/​10, Åkerberg Fransson, paras 17–​22: A broad test ‘within the scope of EU law’ applies for the application of the CFR in the MS. Opinion 2/​94, ECHR I: EU lacked the competence to accede to the ECHR. Case 11/​70, Internationale Handelsgesellschaft, paragraph 4: Fundamental rights are an integral part of the general principles of EU law based on the common constitutional traditions of the MS. ECtHR, Matthews, paragraph 32:  EU MS are responsible for violations of the ECHR brought about by EU law. ECtHR, Bosphorus, paras 149–​65: A presumption of equivalent protection applies, allowing MS to escape responsibility under the ECHR if they had no discretion. ECtHR, Connolly: The jurisdiction of the ECtHR is excluded where an alleged violation of the ECHR occurred without any MS involvement.

Main legal instruments The draft revised agreement on the accession of the EU to the Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms, which, inter alia, contains the provisions on the jurisdiction of the ECtHR over cases involving EU law.1

Commentary A. General remarks B. The Charter of Fundamental Rights (para 1) C. EU accession to the ECHR 1. Why accession? The EU–​ECHR relationship until now 2. The Draft Accession Agreement 3. Opinion 2/​13 and the way forward a) Key failings of the DAA identified in Opinion 2/​13 b) A way forward? D. Fundamental rights as general principles (para 3)

A. General remarks 1 Article 6 TEU is the central provision for the applicability of fundamental rights in the EU legal order. It establishes the binding character of the CFR as part of primary law (para 1); it obliges the EU to accede to the ECHR (para 2); and it confirms the continued existence of fundamental rights as general principles of EU law (para 3). It does not, however, define the role of national fundamental rights protection vis-​à-​vis EU law. National fundamental rights are mentioned in Article 53 CFR, but the only provision able to accommodate them is the national identity clause in Article 4(2) TEU.2 2 Fundamental rights were introduced into the EU legal order by the Court of Justice as early as 1969.3 As they were not mentioned in the Treaties, let alone written down in 1   47+1(2013)008rev2, available at:  (hereafter Draft Accession Agreement, DAA). 2 3   See Commentary on Article 53 CFR for details.   Case 29/​69, Stauder, EU:C:1969:57.

Lock

Article 6

81

any detailed manner—​except for in what are now Articles 18 and 157 TFEU—​the ECJ located them in the sphere of general principles of EU law inspired by the constitutional traditions common to the MS.4 By relegating national fundamental rights law to mere ‘sources of inspiration’, the ECJ confirmed the autonomy of EU fundamental rights protection. This means that only the ECJ and not the courts of the MS have jurisdiction to review the compatibility of EU acts with fundamental rights. In order to justify this move, the ECJ had recourse to a classical effet utile reasoning:  allowing national courts to conduct such a review would have an ‘adverse effect on the uniformity and efficacy of [Union] law’.5 The ECJ subsequently added the ECHR6 and the case law of the ECtHR7 to the sources of inspiration. The ToA then included the first reference to fundamental rights in what has evolved into paragraph 3 of this Article. Consequently, up until the entry into force of the Charter with the ToL, general principles were the only sources of fundamental rights protection in EU law and employed in numerous landmark judgments.8

B. The Charter of Fundamental Rights (para 1) At the Cologne summit in 1999, the European Council decided that a CFR should be 3 drawn up in order to consolidate the EU’s unwritten fundamental rights and make them more evident.9 For this reason, the CFR was conceived as a reaffirmation of existing rights rather than a proclamation of new rights.10 The drafting process took place outside the (then) usual framework for Treaty amendments and was conducted by a Convention consisting of representatives of the MS governments, the Commission, the EP, and national parliaments.11 The draft CFR was presented to the European Council at Nice in December 2000 and mentioned in the Council conclusions. It was not, however, declared binding.12 Until its entry into force with the ToL the Charter therefore existed in a legal limbo: formulated to be practically applicable, but without legal effect.13 Before its entry into force with the ToL it was slightly adapted and seemingly restricted in its effects with the inclusion of Articles 52(4)–​(7) CFR. Article 6(1) TEU makes clear that the CFR has the same legal value of the Treaties 4 and is thus part of primary law. This means that it is not subordinate to the TEU and TFEU, which is of particular importance where fundamental rights are in conflict with fundamental freedoms. It can only be amended by following the procedure set out in Article 48. In addition, all acts of secondary law must be fundamental rights compliant. The Charter is therefore a standard of review in actions of annulment under Article 263 TFEU.   Case 11/​70, Internationale Handelsgesellschaft, EU:C:1970:114, para 4. 6   Ibid, para 3.   Case 4/​73, Nold, EU:C:1974:51. 7   Case C-​13/​94, P v S and Cornwall County Council, EU:C:1996:170. 8   E.g. Case C-​112/​00 Schmidberger, EU:C:2003:333; Case C-438/​05, Viking, EU:C:2007:772; Case C-341/​05, Laval, EU:C:2007:809; Case C-​144/​04, Mangold, EU:C:2005:709; Joined Cases C-​402/​05 P & C-​415/​05 P, Kadi, EU:C:2008:461. See Harpaz, ‘Quest for Enhanced Reliance, Coherence and Legitimacy’ (see biblio). 9   Conclusions of the Presidency, Cologne European Council 3–​4 June 1999, para 44. See, critical, Weiler, ‘Editorial’ (see biblio). 10   See Charter Preamble. 11   For details on the drafting process see Graínne de Búrca, ‘The drafting of the European Union Charter of Fundamental Rights’ [2001] EL Rev 126. 12   Conclusions of the Presidency, Nice European Council 7–​10 December, para 2. 13   Note that it had been included in the failed ConstT. 4 5

Lock

82

Title I Common Provisions

Article 6(1) TEU mirrors Article 51(2) CFR and Declaration No 1 to the ToL when it states that the CFR does not extend the EU’s competences. The sentence was included to quell fears of competence creep in some MS. The normative value of the clause can be questioned, as fundamental rights do not create competences but are concerned with their exercise and therefore presuppose them.14 It therefore does not add anything to the principle of conferred powers, which underpins the legality of all Union action and merely confirms it.15 Hence even where CFR rights are interpreted to require positive action on the part of the EU’s institutions, this must happen on the basis of existing competences. 6 In the same vein, Poland and the UK attempted to limit the effects of the CFR with the adoption of Protocol No 30. This Protocol does not constitute an opt-​out from the CFR. Article 1(1) of the Protocol, which states that the ‘Charter does not extend the ability’ of the ECJ to find acts of Poland or the UK to be incompatible with CFR provisions merely reaffirms the status quo ante and therefore ‘does not call into question the applicability of the CFR in the United Kingdom or in Poland’.16 7 It is not clear, however, whether Article 1(2) of the Protocol leads to an opt-​out of Title IV CFR. It says that ‘nothing in Title IV of the Charter creates justiciable rights applicable to Poland or the UK except in so far as Poland or the UK has provided for such rights in its national law’. Some argue that this means that the provisions in Title IV cannot be regarded as rights.17 One could equally argue that the mentioning of ‘creates’ in Article 1(2) of the Protocol merely means that the CFR cannot be used to introduce new rights that did not exist as general principles before the entry into force of the CFR, but that established rights, e.g. the right to strike,18 continue to be recognized as rights under the CFR.19 8 The third sentence of paragraph 1 confirms that the CFR must be interpreted in line with its horizontal provisions contained in Title VII and with due regard to the CFR explanations.20 5

C. EU accession to the ECHR 9 Discussions around an accession of the EU to the ECHR, which had started in the late 1970s,21 were dealt a severe blow by the ECJ in Opinion 2/​94 when it decided that the EU lacked the competence to accede.22 Article 6(2) TEU plugs this gap by not only giving the EU the requisite competence, but by placing it under an obligation to accede.23 Given 14   Thorsten Kingreen, ‘Art 6 EUV’ in Christian Calliess and Matthias Ruffert (eds), EUV/​AEUV (5th ed, Beck 2016) para 13. 15   See Article 5(1) TEU. 16   Joined Cases C-​411/​10 & C-​493/​10, N.S., EU:C:2011:865, para 119. 17   See Catherine Barnard, ‘The “Opt-​Out” for the UK from the Charter of Fundamental Rights: Triumph of Rhetoric over Reality?’ in Stefan Griller and Jacques Ziller (eds), The Lisbon Treaty (Springer 2008) 257 (270). On the rights/​principles distinction see Commentary on Article 52 CFR. 18  See Viking (n 8) para 44. 19   See also the peculiar Polish Declaration No 62, which seems to contradict Article 1(2) of Protocol No 30. 20   On this, see the Commentary on Title VII of the CFR. 21   European Commission, Memorandum on the Accession of the European Communities to the Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms (Bulletin of the European Communities, Supplement 2/​79, 1979); note that the failed European Political Community would have incorporated the ECHR, see Gráinne de Búrca, ‘The Evolution of EU Human Rights Law’ in Paul Craig and Gráinne de Búrca (eds), The Evolution of EU Law (2nd ed, OUP 2011) 465, 473. 22   Opinion 2/​94 Accession to the ECHR EU:C:1996:140. 23   See e.g. Jacqué, ‘The Accession of the European Union’ (see biblio).

Lock

Article 6

83

that accession requires the consent of non-​EU members of the Council of Europe, this means that the EU’s institutions and the MS are under an obligation to make best efforts to bring about accession.

1. Why accession? The EU–​ECHR relationship until now As the EU is not currently a party to the ECHR, individual complaints to the ECtHR 10 brought against the EU as respondent are currently inadmissible ratione personae.24 The ECtHR held, however, that the ECHR ‘does not exclude the transfer of competences to IOs, provided that Convention rights continue to be “secured” ’.25 It follows that MS can be held responsible for violations of the ECHR brought about by EU law. There are two limits to this, however. First, where the violation did not occur within the jurisdiction of a MS.26 Where no MS authority was involved, e.g. in staff disputes between an EU institution and a civil servant or in (some) competition proceedings, the ECtHR is not competent to decide the case.27 The second exception is the Bosphorus presumption, under which the ECtHR considers the fundamental rights protection in the EU to be equivalent to what the ECHR requires.28 From this follows a rebuttable presumption of compliance with the ECHR provided that the MS concerned ‘does no more than implement legal obligations flowing from its [EU] membership’, i.e. if it had no discretion.29 The presumption can be rebutted, however, ‘if in the circumstances of a particular case, it is considered that the protection of Convention rights was manifestly deficient’.30 EU accession to the ECHR would achieve two aims: first, to close the two gaps in pro- 11 tection by the ECtHR just identified. Second, it would ensure that—​like the MS—​the EU itself is subject to external human rights control and that individual applications to the ECtHR are addressed to the correct party, i.e. the party to the Convention that is capable of removing the violation.31

2. The Draft Accession Agreement EU accession to the ECHR is possible under Article 59(2) ECHR. By contrast to states, 12 which can sign up to it by simply ratifying the ECHR, EU accession will require certain amendments to the Convention and therefore conclusion of an IA between the EU and all parties to the ECHR. In terms of procedure, the accession agreement requires unanimity in the Council, agreement by the EP, and approval by all MS according to their constitutional requirements (see Article 218(6)(a) and (8) TFEU). Protocol No 8 ToL requires further that the accession agreement ‘shall make provision 13 for preserving the specific characteristics of the Union and Union law, in particular . . . the mechanisms necessary to ensure that proceedings by non-​MS and individual applications are correctly addressed to Member States and/​or the Union as appropriate.’ Moreover, the agreement must not affect the competences of the Union or the powers of its institutions.

 See Confédération française du travail v European Communities (1978) 13 DR 236.  ECtHR, Matthews, CE:ECHR:1999:0218JUD002483394, para 32. 26   This is a prerequisite for responsibility under the ECHR. See Article 1 ECHR. 27  ECtHR, Connolly, App No 73274/​01. 28  ECtHR, Bosphorus, CE:ECHR:2005:0630JUD004503698, paras 149–​65. 29   Ibid, para 155. 30  Ibid, para 156. The presumption was recently confirmed in ECtHR, Avotiņš v Latvia, CE:ECHR:2014:0225JUD001750207, paras 101–​4. 31   See e.g. Lock, ‘EU Accession to the ECHR’ (see biblio), 778; Isiksel, ‘European Exceptionalism’ (see biblio). 24 25

Lock

84

Title I Common Provisions

Protocol No 8 thus points out the main hurdle to the compatibility of accession with the Treaties:  the external autonomy of the EU legal order, which requires the accession agreement to avoid giving the ECtHR the power to interpret EU law in a binding manner and to determine the distribution of competences between the EU and its MS.32 15 A draft accession agreement (DAA)33 was prepared by an informal working group on EU accession consisting of representatives from the EU Commission, the Council of Europe, EU MS, and non-​MS. Apart from technicalities on the EU’s participation in the Convention’s enforcement mechanism within the Committee of Ministers, the election of an EU judge, and the EU’s contribution to the ECtHR’s budget, the DAA contained two key innovations to accommodate the EU as an autonomous legal order: a co-​respondent mechanism and a mechanism for the prior involvement of the ECJ. It also provided that infringement proceedings between MS under Article 259 TFEU should not be contrary to the exclusive jurisdiction of the ECtHR under Article 55 ECHR. 16 The co-​respondent mechanism was designed to avoid situations in which the ECtHR would have to decide on the allocation of responsibility between the EU and a MS, which would be contrary to the autonomy of EU law. Given that under the DAA all MS action—​whether triggered by an EU obligation or not—​would be attributed to the MS,34 such allocation would have been necessary in order to determine which entity—​EU or MS—​was really responsible and would be able to remove the violation. Instead, it allowed for cases to be brought against the MS (or the EU if one of its institutions acted on the basis of primary law) and additionally against the EU (or the MS) as co-​respondent ‘if it appears that such allegation calls into question the compatibility with the rights at issue defined in the Convention’.35 As a consequence both the EU and the MS would be responsible if a violation was found and no allocation of responsibility involving a decision based on the distribution of competences between EU and MS would have to be made. 17 Where the EU was co-​respondent, the DAA also foresaw a prior involvement of the ECJ in cases where the ECJ had not been involved in the domestic proceedings by way of preliminary reference.36 This was designed to account for the subsidiary character of the ECtHR’s jurisdiction by allowing the ECJ—​the only court competent to review the validity of EU law—​to be involved.37 The exact procedure for this prior involvement was left to the EU to determine and the DAA merely prescribes that ‘sufficient time shall be afforded for the [ECJ] to make such an assessment’.38 14

3. Opinion 2/​13 and the way forward 18 In Opinion 2/​13—​initiated by the Commission under Article 218(11) TFEU—​the ECJ held the DAA to be incompatible with the Treaties.39 The main reason was that the 32   Opinion 1/​00, European Common Aviation Area, EU:C:2002:231, paras 12–​13. For more details, see Lock, ‘Walking on a Tightrope’ (see biblio), 1028–​33. 33 34  47+1(2013)008rev2.   See Article 1(4) DAA. 35   Article 3 DAA; the same would be true vice versa with regard to EU primary law if a MS was co-​respondent. 36   On the preliminary reference and exceptions to request a ruling from the ECJ, see Article 267 TFEU. 37   For more details, see the explanatory report annexed to the DAA. For critical analysis, see e.g. Gragl, Accession (see biblio), 87–​251; Lock, ‘End of an Epic?’ (see biblio). 38   Article 3(6) DAA. 39  Opinion 2/​ 13, Accession to the European Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms (ECHR II), EU:C:2014:2454.

Lock

Article 6

85

agreement fell afoul of the autonomy of the EU legal order (on the principle of autonomy more generally, see Commentary on Article 1 TEU).40 a) Key failings of the DAA identified in Opinion 2/​13 By applying an overly strict standard to its review of compliance with the autonomy 19 principle, the ECJ identified eight distinct shortcomings: (1) It found fault with the role of the ECtHR under the co-​respondent mechanism, where the DAA allowed it to review the plausibility of a claim that an alleged violation of the ECHR called into question the compatibility of a provision of EU law with the Convention. (2) It considered the possibility given to the ECtHR to allocate responsibility between the EU and a MS in cases where the co-​respondent mechanism was used to violate the autonomy of EU law. Moreover, the DAA did not take into account reservations to the ECHR made by MS. (3) The ECJ considered the prior involvement mechanism to apply in a too restrictive manner and it considered that the ECtHR should not be the body competent to decide whether the mechanism is triggered. (4) The ECJ considered that its exclusive jurisdiction under Article 344 TFEU was violated as the DAA did not expressly stipulate that the ECtHR did not have jurisdiction over disputes between MS. (5) Incomprehensibly, the ECJ considered that Article 53 CFR was not adequately protected by the DAA because Article 53 ECHR could be used to undermine the ‘primacy, unity and effectiveness of EU law’. (6) EU accession would be liable to undermine the principle of mutual trust between MS in the EU legal order by allowing challenges to be brought before the ECtHR against one MS alleging that it had not checked sufficiently that another MS had complied with ECHR standards. (7) The ECJ regarded Protocol No 16 to the ECHR on advisory opinions—​which the EU had no intention of signing up to—​a danger for the autonomy of the EU legal order and required that the DAA—​which had been drafted before Protocol No 16—​made provision to exclude an interference with the autonomy of EU law. (8) The ECJ criticized the fact that the DAA did not exclude review of CFSP measures by the ECtHR even though the ECJ’s own jurisdiction is restricted in this regard (see Articles 40 TEU and 275 TFEU). b) A way forward? Most of the—​on the whole little convincing—​faults found by the ECJ could be rem- 20 edied by amending the DAA.41 While this may not be technically complex, it may prove difficult to obtain the consent of all forty-​seven Council of Europe Member States for this. The biggest hurdles for future accession were, however, erected by the ECJ itself. The 40  For analyses of the Opinion, see e.g. Halberstam, ‘It’s the Autonomy, Stupid!’ (see biblio); Ramses A. Wessel and Adam Łazowski, ‘When Caveats Turn into Locks: Opinion 2/​13 on Accession of the European Union to the ECHR’ [2015] 16 GLJ 179; Eleanor Spaventa, ‘A Very Fearful Court? The Protection of Fundamental Rights in the European Union after Opinion 2/​13’ [2015] 22 MJ 35; Stian Øby Johansen, ‘The Reinterpretation of TFEU Article 344 in Opinion 2/​13 and Its Potential Consequences’ [2015] 16 GLJ 169. 41   For suggestions, see Lock, ‘The Future of the European Union’s Accession’ (see biblio).

Lock

86

Title I Common Provisions

requirement to exclude the ECtHR’s jurisdiction over matters pertaining to the CFSP would seem to be an impossible one to fulfil as the Opinion 2/​13 creates an ‘autonomy trap’. This is because any attempt to define the ECtHR’s jurisdiction by reference to EU law would empower and require the ECtHR to interpret EU law, which would be contrary to the autonomy of the EU legal order. Hence the only way of overcoming the CFSP problem identified by the ECJ would be to extend the ECJ’s jurisdiction to CFSP matters—​an unlikely prospect for political reasons at present. For this reason, it is unlikely that the EU will accede to the ECHR in the near future.

D. Fundamental rights as general principles (para 3) 21 Article 6(3) TEU makes it clear that despite the entry into force of the CFR fundamental rights continue to be protected as general principles. The ECHR and national constitutional traditions serve as sources of inspiration in the determination of these rights. They are therefore not their immediate sources. Rather, the ECJ determines fundamental rights as general principles autonomously. 22 Given that the CFR now provides the EU with a comprehensive catalogue of fundamental rights, one can rightly question what the purpose of Article 6(3) TEU should be. It is therefore regrettable that the provision leaves undefined the relationship between these two sources for fundamental rights, much like the Treaties are generally silent as to their relationship with the general principles of EU law (see Introduction to this Title and Commentary to Article 1 TEU). 23 There are good arguments to consider that the scope of application of general principles should be the same as that for the CFR.42 The ECJ has interpreted Article 51(1) CFR, which determines the applicability of the CFR in the MS, in the same manner and by reference to its case pre-​CFR case law, as requiring MS to be acting ‘within the scope of EU law’.43 24 Fundamental rights found in the general principles of EU law are furthermore not subordinate to CFR rights. They can therefore provide further-​reaching protection and thus have a gap-​filling function.44 This follows from the lack of a hierarchical relationship between them in Article 6 TEU as well as from Article 53 CFR, which suggests that EU law itself can provide for further-​reaching protection.45 It therefore allows the ECJ to build on its pre-​CFR case law on fundamental rights.46 Given the substantive breadth of the CFR and the open-​textured wording of most of its provisions, the ECJ may hardly ever need to fall back on principles. 42  See Dougan, ‘Winning Minds, Not Hearts’ (see biblio), 664–​5; Koen Lenaerts and José Antonio Gutiérrez-​Fons, ‘The Place of the Charter in the EU Constitutional Edifice’ in Steve Peers et al (eds), The EU Charter of Fundamental Rights (Hart 2014) para 55.47. 43   See, in particular, Case C-​617/​10, Åkerberg Fransson, EU:C:2013:105, paras 17–​22; Case C-​390/​12, Pfleger, EU:C:2014:281, paras 31–​6. 44   By contrast a prevalence of the written Charter is advocated by Kingreen, ‘Art 6 EUV’, para 17. 45   Hinted at in the Opinion of AG Bot in Case C-​108/​10, Scattolon, EU:C:2011:211, para 120. See also the discussions in the Convention on the Future of Europe, which drafted the failed ConstT containing a nearly identically worded provision. The explanatory note states expressly that ‘the usefulness of this provision is to make clear that incorporation of the Charter does not prevent the Court of Justice from drawing on those two sources to recognise additional fundamental rights which might emerge from any future developments in the ECHR and common constitutional traditions’. See CONV 528/​03. 46   Christoph Grabenwarter and Katharina Pabel, ‘Article 6’ in Hermann-​Josef Blanke and Stelio Mangiameli (eds), The Treaty on European Union (TEU) (Springer 2013) para 91.

Lock

Article 6

87

One can identify two main roles for general principles, however:

25

(1) Where the CFR provides that a provision is a mere principle and not a right, there would seem to be nothing to prevent the ECJ from discovering a parallel right in the general principles. This might become particularly relevant in relation to Title IV on solidarity, which has been argued to contain mainly principles and not rights.47 In addition, it might become relevant where Article 1(2) of Protocol No 30 says that Title IV does not create justiciable rights applicable to Poland or the UK. By falling back on general principles, the ECJ can circumvent this limitation, if indeed it exists. (2) General principles could become relevant where the wording of the CFR contains expressly limits the scope of a right. For instance, while the wording of Article 9 CFR is broad enough to protect same-​sex marriage, it is limited by a reference to ‘national laws governing the exercise of these rights’. A right to marry found in the general principles might not contain such a limitation.48

47  Opinion of AG Cruz-​Villalón in Case C-​176/​12, Association de médiation sociale, EU:C:2013:491, para 55 48   Although admittedly its ‘discovery’ would require a comparison between different domestic legal orders, so that recognition in domestic law in most MS would be a prerequisite.

Lock

Article 7  TEU (ex Article 7 TEU) . On a reasoned proposal by one third of the Member States, by the European Parliament or 1 by the European Commission, the Council, acting by a majority of four fifths of its members after obtaining the consent of the European Parliament, may determine that there is a clear risk of a serious breach by a Member State of the values referred to in Article 2. Before making such a determination, the Council shall hear the Member State in question and may address recommendations to it, acting in accordance with the same procedure. The Council shall regularly verify that the grounds on which such a determination was made continue to apply. . The European Council, acting by unanimity on a proposal by one third of the Member 2 States or by the Commission and after obtaining the consent of the European Parliament, may determine the existence of a serious and persistent breach by a Member State of the values referred to in Article 2, after inviting the Member State in question to submit its observations. . Where a determination under paragraph 2 has been made, the Council, acting by a qualified 3 majority, may decide to suspend certain of the rights deriving from the application of the Treaties to the Member State in question, including the voting rights of the representative of the government of that Member State in the Council. In doing so, the Council shall take into account the possible consequences of such a suspension on the rights and obligations of natural and legal persons. The obligations of the Member State in question under the Treaties shall in any case continue to be binding on that State. . The Council, acting by a qualified majority, may decide subsequently to vary or revoke 4 measures taken under paragraph 3 in response to changes in the situation which led to their being imposed. . The voting arrangements applying to the European Parliament, the European Council and 5 the Council for the purposes of this Article are laid down in Article 354 of the Treaty on the Functioning of the European Union.

Selected bibliography Leonard F. M. Besselink, ‘The Bite, the Bark and the Howl: Article 7 TEU and the Rule of Law Initiatives’, in András Jakab and Dimitry Kochenov (eds), The Enforcement of EU Law and Values: Ensuring Member State Compliance (OUP 2017) Roland Bieber and Francesco Maiani, ‘Enhancing Centralized Enforcement of EU Law: Pandora’s Toolbox?’ [2014] 51 CML Rev 105 Bojan Bugarič, ‘Protecting Democracy Inside the EU: On Article 7 TEU and the Hungarian Turn to Authoritarianism’, in Carlos Closa and Dimitry Kochenov (eds), Reinforcing Rule of Law Oversight in the European Union (CUP 2016) Dimitry Kochenov and Laurent Pech, ‘Better Late than Never? On the Commission’s Rule of Law Framework and its First Activation’ [2016] 54 JCMS 1062 Wojciech Sadurski, ‘Adding Bite to a Bark:  The Story of Article 7, EU Enlargement, and Jörg Haider’ [2010] 16 ColumJEurL 385

Kochenov

Article 7

89

Helmut Schmitt von Sydow, ‘Liberté, démocracie, droits fondamentaux et Etat de droit, analyse de l’article 7 du traité UE’ [2001] RDUE 285 Ulrich Sedelmeier, ‘Anchoring Democracy from Above? The European Union and Democratic Backsliding in Hungary and Romania after Accession’ [2014] 52 JCMS 105 Armin von Bogdandy and Michael Ioannidis, ‘Systemic Deficiency in the Rule of Law: What it is, What Has Been Done, What Can Be Done’ [2014] 51 CML Rev 59 Günter Wilms, Protecting Fundamental Values in the European Union Through the Rule of Law (RSCAS Books 2017)

Main legal instruments The EP has issued a ‘Report with Recommendations to the Commission on the Establishment of an EU Mechanism on Democracy, the Rule of Law and Fundamental Rights’.1 In 2014, the Commission has published a Communication titled ‘A New EU Framework to Strengthen the Rule of Law’.2 The Commission has published a Communication titled ‘Article 7 of the Treaty on European Union—​Respect for and promotion of the values on which the Union is based’.3

Commentary . Rationale and evolution A B. Structure of Article 7 TEU C. Scope of application D. Involvement of the Court of Justice E. Clear risk of a serious breach (Procedure no 1) F. Rule of law mechanism G. Stating the existence of a serious breach (Procedure no 2) H. Suspension of MS rights and revocation of sanctions (Procedure no 3) I. (Lack of ) effectiveness and alternatives

A. Rationale and evolution The initial versions of the Treaties relied on the presumption of compliance by the MS 1 with the, then non-​codified, values of the Communities (see Commentary to Article 2 TEU). The enforcement of compliance was strictly confined to the scope of the acquis via what are now Articles 258 and 259 TFEU (later reinforced by Article 260 TFEU). This initial design created an unbalanced picture, where compliance with the rules of EU law was strictly enforced while the enforcement of the core principles on which all the law in question rested remained seemingly out of reach for the supranational institutions.4 Given the importance of the duty of loyalty and mutual trust lying at the foundation of EU law (see Commentary to Article 4 TEU), the articulation of supranational policing of compliance with the values was only a matter of time.5 This was particularly so as the 2 3   2015/​2254(INL).   COM(2014)158 (hereafter Framework).  COM(2003)606final.   Dimitry Kochenov, ‘The EU and the Rule of Law—​Naïveté or a Grand Design?’ in Maurice Adams, Anne Meuwese and Ernst Hirsch Ballin (eds), Constitutionalism and the Rule of Law: Bridging Idealism and Realism (CUP 2017). 5  Carlos Closa, ‘Reinforcing the Rule of Law:  Normative Arguments, Institutional Proposals and Procedural Limitations’ in Closa and Kochenov, Oversight (see biblio). 1 4

Kochenov

90

Title I Common Provisions

diversity of the MS has been increasing with the numerous successive rounds of enlargement, incorporating a large number of newly democratized states seeking democracy, the rule of law, and political stability in the Union.6 Article 7 TEU now attempts to bridge the gap between the presumptions of the founding fathers and the need to enforce the values of the Union. The scope of this provision, which is, like with Articles 2 and 49 TEU, broader than what has been conferred on the EU under Article 5(1) TEU, is key for the understanding of the instruments the Article contains (see section C). 2 Already in 1978, the Commission had contemplated a proposal for a sanctions mechanism against the backdrop of Greek accession and an obvious threat of democratic and rule of law backsliding in that economically weak newly democratized state, fresh from the experience of the Colonels’ Junta rule.7 A draft EU Treaty from 1984 by the EP contained such a mechanism.8 Since 1991, the EU has included ‘human rights clauses’ in all association and cooperation (‘Europe-​’) agreements (see Commentary to Article 217 TFEU) and incorporated these into the fabric of the pre-​accession political conditionality in the areas of democracy, the rule of law, and human rights: which are now at the core of Article 2 TEU.9 Deployed in the pre-​accession context (see Commentary to Article 49 TEU) the sanctions for non-​compliance with the values and the core principles of the Union had only limited implications for the MS once full membership has been secured, creating the so-​called Copenhagen dilemma. Beyond the so-​called Cooperation and Verification Mechanism only applicable post-​accession to Bulgaria and Romania, the new MS were out of reach of values enforcement.10 3 The current Article 7 TEU has its origins in the ToA—​thus adopted in direct anticipation of the ‘big-​bang’ Eastern enlargement of the EU in 2004—​and explicitly linked to ex Article 6 EC (now Article 2 TEU), it also follows the principle of equal treatment of the MS. Although clearly designed with the new MS in mind, the instrument, from the very inception, was framed to apply to all MS. 4 The ToA version of the provision only contained a sanctioning mechanism for a ‘serious and persistent breach’ of values, which made the provision unusable in the context of a reaction to a threat of breach—exactly the situation in Austria in 2000 as perceived from the majority of the European capitals following the securing of the participation in government in Austria by the extreme-​right FPÖ. The reaction to this electoral result came in a series of ad hoc ‘bilateral sanctions’ imposed on Austria by fourteen other MS and orchestrated by the EU institutions, which besides not relying on Article 7 TEU, were entirely placed outside of the framework of EU law.11 Austria had never been accused by 6   From incorporating Greece, Spain, and Portugal on to the former satellite states of the USSR, the issue of enforcing the values of the EU in cases of eventual breaches was becoming more and more acute: the tradition of a democratic rule of law-​based state in these new MS was largely lacking. See Wojciech Sadurski, Constitutionalism and Enlargement of Europe (OUP 2012). 7   Loukas Tsoukalis, The European Community and Its Mediterranean Enlargement (Harper Collins 1981). 8   Article 44 of the Draft Treaty Establishing the European Union [1984] (never entered into force). The Court of Justice was supposed to play the key role in stating the breach. 9   Dimitry Kochenov, EU Enlargement and the Failure of Conditionality (Kluwer Law 2007); Christophe Hillion, ‘The Copenhagen Criteria and Their Progeny’ in Hillion (ed), EU Enlargement: A Legal Approach (Hart 2004); Kirstyn Inglis, ‘The Europe Agreements Compared in the Light of Their Pre-​accession Reorientation’ [2000] 37 CML Rev 1173. 10  Milada Anna Vachudova and Aneta Spendzharova, ‘The EU’s Cooperation and Verification Mechanism: Fighting Corruption in Bulgaria and Romania after EU Accession’ [2012] 2012:1 European Policy Analysis (SIEPS) 1. 11   EU Council Presidency of 31 January 2010 formally launched the sanctions against Austria on behalf of all the other MS.

Kochenov

Article 7

91

the Commission or any other EU institution of violating any of the EU’s values and principles. Moreover, the assessment by the ‘three wise men’ of the situation on the ground concluded that ad hoc sanctions were introduced for no good reason at all.12 It has been widely argued that by the imposition of such sanctions, Austria was mistreated in breach of EU law.13 The Austrian story had two important consequences. Firstly, it led to a chilling effect 5 preventing the effective deployment of Article 7 TEU when the problems with values are strongly observable on the ground: Austria being constantly and erroneously cited by the EU institutions as a tale of caution about the heavy implications of the use of Article 7 TEU while the provision has not been used then.14 Secondly, it led to the upgrade of Article 7 by the ToN. The preventive mechanism in Article 7(1) was inserted by the ToN to deal with the 6 serious and persistent threats of the breach of values.

B. Structure of Article 7 TEU As the provision stands today, it thus incorporates three different procedures deployable 7 to safeguard the values of Article 2 TEU: (1) a procedure to declare the existence of a ‘clear risk of a serious breach’ of the values referred to in Article 2 TEU and the adoption of recommendations how to remedy the situation addressed to the MS in breach (Article 7(1) TEU); (2) a  procedure to state the existence of a serious and persistent breach of values (Article 7(2) TEU); (3) a sanctioning mechanism following the statement of a serious and persistent breach (Article 7(3) TEU). Article 7 TEU does not exclude the possibility of starting the procedure laid down in 8 Article 7(2) TEU directly: all its three paragraphs are thus not part of one procedure with three steps. This fact is constantly forgotten in the political speeches by the key actors responsible for the operation of Article 7 TEU.15 The most popular presentation of Article 7 TEU today—​a consequence of the post-​Austria chilling effect—​is to refer to Article 7 as a ‘nuclear option’.16 This is based on the assumption that invoking the provision is extremely difficult and the results of its application are too devastating, to make this practicable.17 This view clearly ignores the differences between the three procedures of Article 7 TEU and is not

12  Martti Ahtisaari, Jochen Frowein, and Marcelino Oreja, ‘Report on the Austrian Government’s Commitment to the Common European Values, in Particular Concerning the Rights of Minorities, Refugees and Immigrants, and the Evolution of the Political Nature of the FPÖ (The Wise Men Report)’ [2001] 40 International Legal Materials 1 (102–​23). 13  Konrad Lachmayer, ‘Questioning the Basic Values—​Austria and Jörg Haider’ in András Jakab and Dimitry Kochenov (eds), The Enforcement of EU Law and Values: Ensuring Member State Compliance (OUP 2017)  436; Besselink, ‘The Bite, the Bark and the Howl’ (see biblio); Gabriel von Toggenburg, ‘La crisi austriaca: delicati equilibrismi sospesi tra molte dimensioni’ [2001] Diritto pubblico comparato ed europeo 735; Michael Merlingen, Cas Mudde, and Ulrich Sedelmeier, ‘The Right and the Righteous? European Norms, Domestic Politics, and the Sanctions against Austria’ [2001] 39 JCMS 65. 14   E.g. First Vice President Timmermans, ‘The European Union and the Rule of Law—​Keynote Speech’, Conference on the Rule of Law, Tilburg University, 31 August 2015. 15   Besselink, ‘The Bite, the Bark, and the Howl’; Wilms, Protecting Fundamental Values (see biblio). 16   E.g. President Barroso, ‘State of the Union Address’ (EP, 12 September 2012, Speech/​12/​596). 17   For strong arguments against this view, see Besselink, ‘The Bite, the Bark, and the Howl’.

Kochenov

92

Title I Common Provisions

justifiable, legally speaking.18 It has been partly overcome with the first activation of Article 7(1) TEU against Poland on 20 December 2017,19 and the triggering of the same procedure by the EP against Hungary on 12 September 2018, ongoing at the time of writing.

C. Scope of application 9 The scope of application of Article 7 TEU is necessarily broader that what is implied by the principle of conferral: it is not confined to the scope of the acquis. As explained by the Commission, Article 7 ‘seeks to secure respect for the conditions of Union membership. There would be something paradoxical about confining the Union’s possibilities of action to the areas covered by Union law and asking it to ignore serious breaches in areas of national jurisdiction. If a Member State breaches the fundamental values in a manner sufficiently serious to be caught by Article 7, this is likely to undermine the very foundations of the Union and the trust between its members, whatever the field in which the breach occurs’.20 This position of the Commission finds an overwhelming support in the literature. A broad interpretation of the scope of Article 7 TEU is required to ensure that the provision can serve as an effective tool to safeguarding EU values. 10 This is precisely why the concept of a serious breach of EU values also covers action (or inaction) of MS in the framework of the CFSP, notwithstanding the fact that that field is excluded (for the major part) from the scope of Articles 258, 259, and 260 TFEU.21 11 All in all, as a lex specialis with a very broad scope of application, Article 7 TEU does not preclude the application of Articles 258, 259, and 260 TFEU in the area of the defence of EU values. While some value violations can fall within or be paralleled by a breach of the acquis, a series of systemic acquis violations could also amount to a serious breach of values.22 This is why the Commission in its ‘rule of law mechanism’ insists on approaching Article 7 and standard infringement proceedings as deployable side by side.23 This approach can be illustrated by the actions against Poland, where the initiation of Article 7(1) procedure by the Commission did not preclude direct actions against the MS under Article 258 over the undermining of the independence of the Supreme Court.

D. Involvement of the Court of Justice 12 The complete absence of a reference by Article 7 TEU to the involvement and jurisdiction of the Court begs the qualification of the provision as largely political. The ECJ only has jurisdiction over procedural issues (see Commentaries on Article 19 TEU and Article 269 TFEU).24 The observance of the voting arrangements applying to the EP, the European Council, and the Council, as laid down in Article 354 TFEU, could thus be policed by the Court.   Kochenov and Pech, ‘Better Late Than Never?’ (see biblio).   Commission Press Release IP/​17/​5367 20 Dec. 2017. Cf. Dimitry Kochenov, Laurent Pech and Kim Scheppele, ‘The Commission’s First Activation of Article 7’, Verfassungsblog (2017). 20   Commission Communication, COM(2003)606final, 5. 21   Christophe Hillion, ‘A Powerless Court? The European Court of Justice and the Common Foreign and Security Policy’ in Marise Cremona and Anne Thies (eds), The ECJ and External Relations:  Constitutional Challenges (Hart 2014)  24–​8. See also Opinion of AG Wahl in Case C-​455/​14 P, EUPM in Bosnia and Herzegovina, EU:C:2016:212, n 17. 22  Kim Lane Scheppele, ‘The Case for Systemic Infringement Actions’ in Carlos Closa and Dimitry Kochenov (eds), Reinforcing Rule of Law Oversight in the European Union (CUP 2016). 23  Framework. 24   Case T-337/03, Gálvez, EU:T:2004:106; Case T-280/09, Morte Navarro, EU:T:2010:28; Besselink, ‘The Bite, the Bark and the Howl’, 133. 18 19

Kochenov

Article 7

93

Importantly, however, there is no express exclusion of Article 7 TEU from the ECJ’s 13 jurisdiction, which could mean that the Court could be called upon to check how the institutions involved used their discretion in the concrete case, broadening judicial involvement somewhat, compared with the silence of the provision itself about the Court. Given the limited involvement of the judicial power, as well as the fact that the Commission does not have an exclusive right of initiative, Article 7 TEU remains, foremostly, a political instrument.25 The procedural requirements for taking decisions by each of the Institutions as applied 14 to all the procedures of Article 7 TEU are set out in Article 354 TFEU (see respective Commentary). Article 7(5) TEU spelling these out has last been amended by the ToL.

E. Clear risk of a serious breach (Procedure no 1) Out of all the three procedures contained in Article 7 TEU, initiating Procedure no 1 15 in order to state a clear risk of a serious breach of values of Article 2 TEU and address recommendations on how to remedy the situation to the relevant MS can be done by the broadest array of actors: 1/​3 of the MS; the EP and the Commission. This compares with 1/​3 of the MS and the Commission for the initiation of Article 7(2) and only the Council for the initiation of the actual sanctioning procedure in Article 7(3) TEU. All the three procedures are in clear deviation from the main principle that the COM holds the exclusive right of initiative in EU law. The aim of opening up the procedure to so many possible initiators clearly seems 16 to be to make it easier to use, compared with other elements of Article 7. It is so that both under-enforcement and over-enforcement of Article 2 TEU values could create problems.26 Yet the Article 7(1) procedure cannot possibly lead to sanctions: for the initiation of the sanctioning procedure in Article 7(3) by the Council the statement of breach under Article 7(2) is required. The essence of Article 7(1) seems to lie in pushing the MS where the breach could occur to engage in dialogue with the EU institutions in order to prevent the possible breach. This is confirmed by the provision’s authorization, addressed to the Council, to issue recommendations to the MS concerned in order to prevent the breach of values from occurring. The same procedure—​a 4/​5 majority in the members of the Council with the consent of the EP—​is used both for the statement of the existence of a serious risk of breach and for the adoption of the recommendations to be addressed to the MS on the brink of breaching the values. Moreover, basic requirements of the rule of law have to be observed throughout, i.e. the MS subjected to the procedure has to be heard. The institutions also have to react to the changes on the ground, by regularly verifying whether the grounds behind triggering Article 7(1) TEU persist. With the Commission, the EP and 1/​3 of the MS able to initiate the procedure, it is 17 obvious that the prevailing opinion concerning Article 7’s ‘nuclear’ nature is overwhelmingly exaggerated. Moreover, the 4/​5 majority of the members of the Council is not as difficult to reach, given that the MS subjected to the procedure will necessarily not be allowed to cast the vote. This threshold, however high it seems to be, is clearly far below

25   Andrew Williams, ‘The Indifferent Gesture:  Article 7 TEU, the Fundamental Rights Agency and the UK’s Inasion to Iraq’ [2006] 31 EL Rev 27. 26  Wilms, Protecting Fundamental Values.

Kochenov

94

Title I Common Provisions

unanimity in the European Council required for the statement of an actual breach under Article 7(2) TEU. This is probably why the Commission chose to trigger precisely Article 7(1), rather than Article 7(2) TEU in December of 2017 reacting to the deteriorating situation in Poland. Clearly, the Polish situation is way beyond any ‘risk of breach’, allowing the questioning of whether a proper procedure has been chosen. As for the activation of Article 7(1) against Hungary, which is ultimately in a situation similar to that of Poland, the EP did not have any choice, as the Treaties do not grant it the power to initiate Article 7(2) procedure. It is notable that Article 7, which requires the opinion behind the initiation of Article 7(1) to be ‘reasoned’ also required the initiating actors to do their ‘home work’ and prepare the case by collecting and systematizing the necessary information and evidence. Such preparatory work is clearly implied in the text of the provision.

F. Rule of law mechanism 18 Given that Article 7(1) is easy to trigger, the arguments to the contrary underlying the need for the Commission’s ‘rule of law mechanism’—​a non-​binding explanation on how the Commission will prepare its own activation of Article 7(1) or 7(2) TEU27—​are hardly convincing. Published in 2014 and used, somewhat inconsistently, against Poland (but not against Hungary, where such preparatory work has been done by the Sargentini report, building the case for the activation of Article 7(1) in September 201828), it is considered that the mechanism has not had, so far, any positive effect.29 In introducing the mechanism, the Commission aimed at initiating some informal dialogue with the problematic MS before Article 7—​the misnamed ‘nuclear option’—​is triggered. The Commission would then address recommendations to that MS and receive replies: a procedure criticized by the Council legal service, perhaps wrongly, given that as one of the initiators of the Article 7(1) (and also 7(2)) procedures the Commission clearly has to have internal rules for the judging of the situation on the ground and the collection of evidence to prepare its Reasoned Opinion.30 As introduced, however, the rule of law mechanism looks suspiciously like a double of Article 7(1) TEU—​only with no involvement of other Institutions.31 19 The only effect of the mechanism’s deployment can be the delay in the triggering of Article 7—​even though other institutions having the power to trigger Article 7 clearly are not obliged to wait for the Commission to finish with the non-​Treaty mechanism of its own creation. In practice the delay is the least of the evils created by the Commission in order, ultimately, not to trigger Article 7, when such triggering was needed: it showed three things.32 (1) It is uncertain whether the Commission will be in a position coherently and consistently to apply this newly-​created procedure. The Mechanism has been triggered 27   See Framework; Dimitry Kochenov and Laurent Pech, ‘Monitoring and Enforcement of the Rule of Law in the European Union: Rhetoric and Reality’ [2015] 11 EU Const 512. 28   EP LIBE Committee, ‘Draft report on a proposal calling on the Council to determine, pursuant to Article 7(1) of the Treaty on European Union, the existence of a clear risk of a serious breach by Hungary of the values on which the Union is founded (2017/2131(INL))’ (Sargentini Report). 29   Dimitry Kochenov and Laurent Pech, ‘Better Late than Never?’ (see biblio). 30   Council of the European Union, Opinion of the Legal Service 10296/​14 of 14 May 2014; Kochenov and Pech, ‘Monitoring and Enforcement’. 31   Kochenov and Pech, ‘Better Late than Never?’.    32 Ibid.

Kochenov

Article 7

95

against Poland but not against Hungary although Hungary was—​at least—​exposed to comparable cricticism as Poland as abundantly proven by the initiation of Article 7(1) against Hungary by the EP in September 2018. (2) There are doubts as to whether the Commission fully adheres to the steps of its own procedure: following Poland’s de facto refusal to cooperate and following the Commission’s recommendation under the Mechanism, the Commission, instead of triggering Article 7(1) TEU immediately as its own Mechanism required, came up with a recommendation, while the situation with the rule of law and democracy in Poland did not show any signs of improvement; (3) Triggering Article 7 and related mechanisms can only yield the desired results when the right tactic is applied. Where the situation in two MS raises concerns regarding the rule of law at the same time, their respective veto powers may render the deployment of Article 7(2) TEU de facto impossible. Should the rule of law mechanism be regarded as a semi-​official step preceding the deployment of Article 7 TEU by the Commission—​which could be a possibility in practice—the risk that two backsliding MS cooperate in thwarting that mechanism needs to be factored in from the start lest the effet utile of this provision be undermined and an unwelcome precedent be created. The main question that the rule of law mechanism supposedly had to answer is how 20 to decipher a threat of a serious breach of Article 2 values. In this sense the mechanism is useful in that it builds on the Venice Commission practice (see the discussion of Article 2 TEU) in defining the elements of the rule of law that could be useful to the institutions in stating the risk of breach under Article 7(1) TEU. Moreover, the Commission relies on the Venice Commission opinions in its rule of law recommendations. It is fundamental that the statement of the existence of a serious risk of breach under 21 Article 7(1) TEU is not necessary to activate Article 7(2) TEU. The same applies, of course, to the Commission’s rule of law mechanism, which, as the Commission itself stated, is not obligatory and not legally binding.33

G. Stating the existence of a serious breach (Procedure no 2) There is a huge difference between a mere serious threat of a breach of values and a serious 22 breach of values actually observable in a MS of the Union. This difference explains the existence of a separate procedure in Article 7 TEU for stating such a breach, as well as the infinitely higher thresholds required by this procedure: unanimity in the European Council and consent of the EP. Unlike with Article 7(1), 7(2) cannot be initiated by the EP, even though the EP can, under its own Rules of Procedure, call on others to act in the context of both paragraphs in question.34 Even taking into account the fact that unanimity does not imply that each member of the European Council (besides the representative of the MS potentially subjected to Article 7(2) who will not take part in the vote as per Article 354(1) TFEU, see the relevant Commentary) has to vote in favour of triggering the procedure,35 stating the existence of a serious breach is procedurally very difficult.   See Framework.   Rule 83 of the EP’s Rules of Procedure [2014] EP-​PE_​REGL(2014)07-​01. 35   See Article 354(1) TFEU. Article 7 TEU does not limit its activation to one MS per time, so in a situation where more than one MS is suspected of a breach of Article 2 values the activation of Article 7 against both states is indispensable to avoid the blockage of Article 7 procedures by the backsliding MS supporting each other. 33 34

Kochenov

96

Title I Common Provisions

This difficulty is not illogical, since a simple breach of Article 2 TEU is not enough to activate Article 7(2) TEU. What is required—​and what is meant by ‘serious’—​is presumably the systemic nature of the breach, which means that the institutions of the MS concerned cannot, on their own, successfully resolve the problem of failing to adhere to the values.36 The emphasis on systemic helps explain why the question of Article 7(2) has never been raised with regard to some MS that could be argued to be somewhat underperforming under Article 2 TEU—​like Berlusconi’s Italy with its poor track record on media pluralism,37 or Sarkozy’s France deporting EU citizens of Romani origin in violation of EU law. If there is a certain ‘spectrum of defiance’, Article 7(2) TEU arguably only covers the absolute extremes of it.38 What is required is the constitutional capture of the MS institutions resulting in the paralysis of the liberal democracy and its institutions making autocorrections—​what happened in Italy or France—​impossible.39 Hungary and Poland are the cases in point, representing an example of ideological defiance: a choice made by the government to reform the MS institutions (see para [29]) in such a way in order to make wholehearted adherence to the values of Article 2 TEU impossible. Given the aforementioned, starting of Article 7(1) in the context of Hungary, while opting for, first, the rule of law mechanism and then Article 7(1) TEU in the case of Poland showcase the procedural and substantive difficulties related to the deployment of Article 7(2) TEU. 24 While naming and shaming, which is at the essence of Article 7(1) TEU, could be a potent tool for change, shaming the MS having chosen the path of systemic non-​ compliance, to be effective, needs to be backed by possible sanctions and might, as of itself, produce little effect on the ground. This is why, while the main outcome of a successful deployment of Article 7(2) TEU is the statement of the serious breach by the MS concerned of the values of Article 2 TEU, the core significance of the Article 7(2) procedure seems to lie in the fact that it opens the way to the triggering of Article 7(3) by the Council, thus making real sanctions possible, unlike Article 7(1). This being said, MS in a serious and persistent breach of EU values, while they unquestionably remain full MS of the Union, predictably see the principle of mutual trust not applying to them in full.40 23

H. Suspension of MS rights and revocation of sanctions (Procedure no 3) 25 The third procedure in Article 7(3) TEU extends beyond shaming as a result of the deployment of Article 7(1) and 7(2). It implies the actual sanctioning of a MS, through an initiative of the Council and requires a reinforced QMV: Article 354 TFEU makes a reference to the requirements of Article 238(3)(b) TFEU in this case, implying a requirement for support from at least 72 per cent of participating Council Members comprising 65 per cent of the Union population. This applies in a context where the representative   Von Bogdandy and Ioannidis, ‘Systemic Deficiency’ (see biblio).   Case C-​380/​05, Centro Europa 7, EU:C:2008:59. See Roberto Mastroianni, ‘Media Pluralism in Centro Europa 7 Srl, or When Your Competitor Sets the Rules’ in Fernanda Nicola and Bill Davies (eds), EU Law Stories (CUP 2017). 38   András Jakab and Dimitry Kochenov, ‘Introductory Remarks’ in Jakab and Kochenov, Enforcement, 3. 39   Jan-​Werner Müller, ‘Should the EU Protect Democracy and the Rule of Law inside Member States?’ [2015] 21 ELJ 141. 40   Case C-​404&659/​15 PPU, Aranyosi and Căldăraru, EU:C:2016:198; Case C-216/18 PPU, Minister for Justice and Equality v LM, EU:C:2018:586. Petra Bárd and Wouter van Ballegooij, ‘Judicial Independence as a Precondition for Mutual Trust?’ [2018] NJECL. See Commentary on Article 2 TEU. 36 37

Kochenov

Article 7

97

of the MS subjected to the procedure is not taking part in the vote nor counted for the purpose of calculating of whether the applicable threshold has been met as per Article 354 TFEU. Yet, the procedural threshold is very high, since Article 7(3) TEU cannot be initiated without a successful deployment of Article 7(2) TEU. The provision is suitably vague to allow the Council to adapt the exact span of the 26 sanctions as it sees fit with a view of maximizing the likelihood of compliance in the MS concerned. While the provision speaks of the suspension of ‘certain rights deriving from the application of the Treaty’, it is clear that the sanctions meant to be invoked can be economic and non-​economic in nature. Both access to EU funds—​a crucial issue for the recipients of dozens of billions of euros, such as Hungary and Poland—​and voting rights of the MS found in breach of Article 2 TEU in EU institutions, just to give two examples, can be affected. While the academic literature is sceptical about the effect of the sanctions, in the cases when a MS is heavily reliant on EU funds and the prestige of the EU institutions these could probably bring the desired effect, even though there is no successful example to cite here, since Article 7(3) TEU has never been invoked. All its vagueness notwithstanding, Article 7(3) TEU does not authorize a formal ex- 27 clusion of the MS from the Union: the very issue of membership of the Union cannot be put into question.41 Continuing membership is, however, probably the only threshold, which the sanctions adopted under Article 7(3) TEU have to respect. Such a threshold can in practice be very ephemeral indeed: ending membership de facto is not prohibited by the roomy wording of the provision. Lifting the sanctions is very easy under Article 7(4) TEU: again, a QMV in Council 28 without the participation of the violating state is required. Importantly, the same procedure applies to altering the substance of the sanctions in place, giving the Council sufficient flexibility to react to the changes on the ground in the MS concerned.

I. (Lack of) effectiveness and alternatives The concerns of the drafters who included Article 7 TEU into the Treaties have recently 29 been proven entirely justified, as outstanding problems persist in the field of adherence to values. Following the ‘reforms’ of the Fidesz party in Hungary starting with the second Orbán government, which used its constitutional supermajority to provide an overwhelming overhaul of the totality of the legal-​political system in the country towards a model which Orbán has described as an ‘illiberal democracy’, it is clear that the problems Article 7 TEU was designed to tackle are not at all theoretical.42 Adding to the situation in Hungary, where the Constitution, according to the Venice Commission, ended up being turned into a political tool of one-​party rule, Poland followed suit after the election of Prawo i Sprawedliwość (PiS) in 2015.43 Lacking a supermajority to change the Constitution, the Polish government has simply ignored it, systematically failing to   Besselink, ‘The Bite, the Bark, and the Howl’.   Kim Lane Scheppele, ‘Constitutional Coups in EU Law’ in Maurice Adams, Anne Meuwese, and Ernst Hirsch Ballin (eds), Constitutionalism and the Rule of Law: Bridging Idealism and Realism (CUP 2017); Gábor Attila Tóth, ‘Illiberal Rule of Law: Changing Features of Hungarian Constitutionalism’ in Adams, Meuwese, and Hirsch Ballin, Constitutionalism and the Rule of Law; Zoltán Szente, ‘Challenging the Basic Values—​Problems in the Rule of Law in Hungary and the Failure of the EU to Tackle Them’ in Jakab and Kochenov, Enforcement. 43   See Wojciech Sadurski, ‘How Democracy Dies (in Poland): A Case Study of Anti-Constitutional Populist Backsliding’ [2018] 18/01 Sydney Law School Research Paper 1; Bojan Bugarič, ‘A Crisis of Constitutional Democracy in Central and Eastern Europe: “Lands In-​Between” Democracy and Autoritarianism’ [2015] 13 I-​CON 219. 41 42

Kochenov

98

Title I Common Provisions

comply with its own laws: a situation amply documented by scholars and analysed in detail by the Venice Commission.44 Democratic and rule of law backsliding is thus on the rise in the EU and there is no guarantee that Poland and Hungary would not be joined by more MS failing to adhere to the values of Article 2 TEU. The complete inaction of the EU institutions as far as Article 7 TEU is concerned is most worrisome in the current context and seems to demonstrate a lack of strong political support for the defence of EU’s values. 30 The erroneous ‘nuclear option’ view is behind the attempts of the institutions to solve the problems, which Article 7 TEU had been designed to address, via other means, i.e. by designing other mechanisms and approaches assuming that Article 7 TEU is unusable. All the institutions contributed their share to a troubling result that only a process of activating the ‘naming and shaping’ Article 7(1) TEU procedure has been used until the moment of writing. 31 A lot of ink has been spilled to design such possibly unnecessary alternative procedures, which undoubtedly undermined Article 7 by reinforcing the assumption that this provision cannot possibly achieve the goals it was designed to reach.45 Such alternative procedures were the following: •​ the Commission designed and deployed (with a breach of the mechanism’s own rules) the rule of law mechanism (see paras [18–​21]); •​ the Council, instead of working with the other institutions on Article 7, promoted annual rule of law dialogue, based on the idea of peer review and unanimously deemed by scholars as unworkable;46 •​ the EP prepared a detailed proposal on how to revamp the existing structure of guaranteeing the adherence to values;47 •​ select MS were busy writing letters to the Commission to ask it to do something:48 what ultimately resulted in the rule of law mechanism, instead of initiating Article 7. 32

By means of its persistant failure to trigger Article 7 early enough to prevent acute rule of law backsliding the EU emerged as a paper tiger, absolutely incapable of enforcing what it officially believes in and what it is obliged by law to promote around the world.

44   Tomasz Tadeusz Koncewicz, ‘Of Institutions, Democracy, Constitutional Self-​defence and the Rule of Law’ [2016] 53 CML Rev 1753. 45   For a full list and a detailed analysis, see e.g.Petra Bárd et al, An EU Mechanism on Democracy, the Rule of Law, and Fundamental Rights (2016 EP Research Paper PE 579328). 46   e.g.Peter Oliver and Justine Stefanelli, ‘Strengthening the Rule of Law in the EU: The Council’s Inaction’ [2016] 54 JCMS 1075. 47   E.g. EP Report 2015/​2254(INL). 48   E.g. the joint letter of four foreign ministers from Germany, the Netherlands, Denmark, and Finland sent to the President of the Commission on 6 March 2013.

Kochenov

Article 8  TEU . The Union shall develop a special relationship with neighbouring countries, aiming to 1 establish an area of prosperity and good neighbourliness, founded on the values of the Union and characterised by close and peaceful relations based on cooperation. . For the purposes of paragraph 1, the Union may conclude specific agreements with the 2 countries concerned. These agreements may contain reciprocal rights and obligations as well as the possibility of undertaking activities jointly. Their implementation shall be the subject of periodic consultation.

Selected bibliography Michele Comelli, ‘Article 8 TEU and the Revision of the European Neighbourhood Policy’ in Lucia Serena Rossi and Federico Casolari (eds), The EU after Lisbon. Amending or Coping with the Existing Treaties? (Springer 2014) 267 Dominik Hanf, ‘The ENP in the Light of the New ‘Neighbourhood Clause’ (Article 8 TEU) (College of Europe Research Paper in Law, Cahiers juridiques No 2/​2011) Christophe Hillion, ‘Anatomy of EU Norm Export towards the Neighbourhood: The Impact of Article 8 TEU’ in Peter Van Elsuwege and Roman Petrov (eds), Legislative Approximation and Application of EU Law in the Eastern Neighbourhood of the European Union: Towards a Common Regulatory Space? (Routledge 2014) 13 Amichai Magen, ‘The Shadow of Enlargement: Can the European Neighbourhood Policy Achieve Compliance?’ [2006] 12 CJEL 383 Peter Van Elsuwege and Roman Petrov, ‘Article 8 TEU: Towards a New Generation of Agreements with the Countries of the European Union?’ [2011] 36 EL Rev 688. Bart Van Vooren, ‘The European Neighbourhood Policy as a Case-​Study for Soft Law in EU External Relations’ [2009] 34 EL Rev 696

Main legal instruments The ENI Regulation (EU) No 232/​2014 establishes a European Neighbourhood Instrument.1 Commission Communication on ‘On Strengthening the European Neighbourhood Policy’.2 Commission Communication on ‘European Neighbourhood Policy: Strategy Paper’.3 Commission Communication on ‘Wider Europe—​ Neighbourhood:  A New Framework for Relations with our Eastern and Southern Neighbours’.4

Commentary A. General remarks B. Principles C. Procedure 1   Regulation (EU) No 232/​2014 of the EP and of the Council of 11 March 2014 establishing a European Neighbourhood Instrument [2014] OJ L77/​27. 2 3 4  COM(2006)726final.  COM(2004)373final.  COM(2003)104final.

Kochenov

100

Title I Common Provisions

A. General remarks 1 Article 8 TEU formally constitutionalizes the European Neighbourhood Policy (ENP) of the EU, which, until the ToL has only been based on soft law.5 Before the entry into force of the ToL not a single provision of the Treaties dealt specifically with the strengthening of relations with the neighbourhood of the EU. Article 8 TEU was supposed to bridge this gap, providing both the principles of the engagement with the neighbourhood and a special procedure for this. Until this day the provision has never been used as a legal basis of any EU action. 2 Although there is no explicit mention of the ENP in Article 8 TEU, the history of this provision, going back to the identically worded Article I-​57 of the ConstT points to a clear and direct relationship with the ENP, as the relevant explanatory note from the Secretariat of the Convention specified that the provision ‘sets out the Union’s intention to build a Neighbourhood Policy’.6 3 While the promotion of its values is a Union’s objective binding the Union (see Article 3(5) TEU),7 it becomes particularly acute in the immediate neighbourhood of the Union, which led to the formulation and implementation of the ENP from 2003 onwards with a goal of surrounding the EU with a ring of friends by bringing prosperity and peace to the neighbourhood.8 The ENP started as a political initiative to build on the momentum of enlargement and boasts strong conditionality undercurrents,9 making the flow of EU support to the ENP countries (including, crucially, financial) dependent on the adherence to the pre-​agreed reforms, which often include the adoption of the elements of the EU acquis by the ENP countries, thus enlarging the EU’s regulatory space.10 4 The ENP rests on the proclamation of the commonly shared values with the ENP countries and the application of conditionality as the main tool. This is criticized in the literature as a spill-​over of EU’s enlargement approaches suffering from all the flaws of enlargement regulation (see Commentary to Article 49 TEU).11 It has been regulated via authoritative political promises of more comprehensive agreements with the ENP countries judged by the EU as best performing, covering some aspects of trade, including the creation of Deep Comprehensive Free Trade Areas (DCFTA) and migration, including

  Van Vooren, ‘The European Neighbourhood Policy’ (see biblio).   CONV 649/​03, 2 April 2003. See Michele Comelli, ‘Article 8 TEU and the Revision of the European Neighbourhood Policy’ in Serena Rossi and Federico Casolari (eds), The EU after Lisbon. Amending or Coping with the Existing Treaties? (Springer 2014) 267. 7   Joris Larik, ‘Shaping the International Legal Order a Union Objective’ in Dimitry Kochenov and Fabian Amtenbrink (eds), EU’s Shaping of the International Legal Order (CUP 2013), 62. 8   Commission, ‘Wider Europe—​Neighbourhood: A New Framework for Relations with our Eastern and Southern Neighbours’ (Communication) COM(2003)104final; Council of the European Union, ‘2518th Council Meeting: External Relations’, (2003) 10369/​03 (Presse 166). Commission, ‘European Neighbourhood Policy: Strategy Paper’ (Communication) COM(2004)373final. For an overview, see Dimitry Kochenov, The Eastern Partnership, the Union for the Mediterranean and the Remaining Need to Do Something with the ENP (CRCEES Working Papers No WP 2009/​01). 9   Dimitry Kochenov, ‘The ENP Conditionality: Pre-​Accession Mistakes Repeated’ in Laure Delcour and Elsa Toulmets (eds), Pioneer Europe? Testing EU Foreign Policy in the Neighbourhood (Nomos 2008) 105. 10   Petrov and Van Elsuwege, Legislative Approximation (see biblio). 11  Amichai Magen, ‘The Shadow of Enlargement:  Can the European Neighbourhood Policy Achieve Compliance’ [2006] 12 ColumJEurL 383; Marise Cremona and Christophe Hillion, L’Union fait la force? Potential and Limitations of the European Neighbourhood Policy as an Integrated EU Foreign and Security Policy (EUI Working Papers Law No 2006/​39). 5 6

Kochenov

Article 8

101

visa liberalization.12 Three such agreements have recently been signed with the best performing ENP countries: Georgia, Moldova, and Ukraine.13 Financial assistance to ENP countries is provided via the ENI Regulation (see Article 212 TFEU).14 The ENP is de facto an umbrella, uniting two policy directions:  the Union for the 5 Mediterranean (EUROMED process) and the Eastern Partnership. Neighbouring countries not included in the two are covered by other legal frameworks, mostly in the context of EU enlargement preparation (Western Balkan countries), the EEA and EFTA, EU–​European micro states relations, and, lastly, Russia as a special case of ‘frenemyship’ with mutual sanctions in place.15 There is thus no single policy for the whole neighbourhood: ENP applying to poorer and less stable states, while other policy frameworks are in place for either equal partners or future EU MS, such as the Western Balkan countries for instance. Ironically, Article 8 TEU, intended to govern the relations with the EU’s neighbourhood is only mentioned explicitly in the documents relating to the collective agreement the EU is negotiating with the European micro states.16 Possible explanation to this is a specific declaration on Article 8 TEU and the micro states appended to the Treaty.17

B. Principles Article 8(1) TEU refers directly to the values of the Union (see Article 2 TEU), under- 6 lining peaceful cooperation and good neighbourliness. From the very first steps of the ENP all the partner countries were presumed to share the principles of Article 2 TEU with the EU. The same applies to other neighbouring countries: the Western Balkan candidate countries are obliged to adhere to Article 2 TEU principles via Article 49 TEU, which guides their process of accession to the Union. The EEA Agreement, as well as the EU–​Switzerland and EU–​European micro states relations, adhered to these principles all along. The emphasis on peaceful relations and cooperation is a direct nod to the initial pro- 7 grammatic documents of the Commission behind the ENP, based on then President Barroso’s plan to surround the EU with a ring of peaceful and prosperous states.18 While many of the envisaged ENP partners were marred in deep conflicts at the moment when the ENP was first formulated, many more countries in the neighbourhood are more unstable and war-​torn now than in 2003.19 The ENP has thus entirely failed to reverse the poor track-​record of the EU’s promotion of peace outside of its borders.20 A reference to 12   Laure Delcour, ‘The European Union: Shaping Migration Patterns in Its Neighbourhood and Beyond’, in Kochenov and Amtenbrink, EU’s Shaping, 261; Elena Basheska and Dimitry Kochenov, ‘EuroMed, Migration, and Frenemy-​ship: Pretending to Deepen Cooperation across the Mediterranean’ in Francesca Ippolito and Seline Trevisanut (eds), Migration in Mare Nostrum: Mechanisms of International Cooperation (CUP 2016). 13   EU-​Georgia Association Agreement [2014] OJ L261/​4; EU-​Moldova Association Agreement [2014] OJ L260/​4; EU-​Ukraine Association Agreement [2014] OJ L161/​3. 14   ENI Regulation No 232/​2014. 15  Paul Kalinichenko, ‘Some Legal Issues of EU-​Russia Relations in the Post-​Crimea Era’ in Dimitry Kochenov and Elena Basheska (eds), Good Neighbourliness in the European Legal Context (Brill/​Nijhoff 2015). 16   E.g.Commission, ‘EU Relations with the Principality of Andorra, the Principality of Monco and the Republic of San Marino: Options for Their Participation in the Internal Market’ (Communication) COM (2013)793final, 10. 17   Declaration on Article 8 TEU reads as follows: ‘The Union will take into account the particular situation of small-​sized countries which maintain specific relations of proximity with it’. 18   COM(2003)104final, 3. 19   Basheska and Kochenov, ‘EuroMed, Migration, and Frenemy-​ship’. 20   Andrew Williams, The Ethos of Europe (CUP 2009).

Kochenov

102

Title I Common Provisions

‘good neighbourliness’ is, however, something new: not directly mentioned in Article 2 TEU it corresponds to a nascent principle in international law, loosely codified by the UN in the UNGA Declaration on Friendly Relations and Cooperation among states.21 8 Article 8 TEU contains an obligation to engage with the neighbourhood, which is mandatory.22 The EU is thus not free not to build a constructive relationship with its neighbours based on the promotion on its values, prosperity, and peace.

C. Procedure 9 Article 8(2) TEU, which introduces the legal possibility for the EU to conclude ‘specific agreements’ with the neighbouring countries, is not, however, detailed enough and cannot serve as a sole legal basis for any agreement. The agreements intended are usually—​but not necessarily—​association agreements (see Article 217 TFEU).23 10 The lack of detailed procedural requirements set out in the provision itself does not foreclose the use of Article 8 TEU as a concurrent legal basis in combination with other provisions in the Treaties. Combinations of Article 8 TEU with Articles 212, 217, and 218 respectively have been suggested in the literature.24 Nevertheless, the latest association agreements with the key ENP countries did not use Article 8 TEU as a legal basis. The ENI Regulation, providing financial assistance to ENP countries is based on Article 212 TFEU (see Commentary to Article 212 TFEU).

21   Declaration on Principles of International Law Concerning Friendly Relations and Cooperation Among States in Accordance with the UN Charter, UNGA Res 2625 (XXV) (24 October 1970)  (Declaration on Friendly Relations). Elena Basheska, ‘The Position of the Good Neighbourliness Principle in International and EU Law’ in Kochenov and Basheska, The Principle of Good Neighbourliness in the European Legal Context; Elena Basheska and Dimitry Kochenov, ‘The Meso Level: Means of Interaction between EU and International Law: Good Fences Make Good Neighbors and Beyond . . . Two Faces of the Good Neighbourliness Principle’ [2016] 35 YEL 562–​88. 22   Christophe Hillion, ‘The EU Neighbourhood Competence Under Artile 8 TEU’ [2013] 3 European Policy Analysis 1 (2). 23   Guillaume van der Loo, The EU-​Ukraine Association Agreement and Deep and Comprehensive Free Trade Area (Brill/​Nijhoff 2015). 24   For an analysis, see Van der Loo, EU-​Ukraine,  172–​5.

Kochenov

TITLE II  PROVISIONS ON DEMOCRATIC PRINCIPLES Introduction The inclusion of this title by the ToL can be seen as a reaction to the debate around an al- 1 leged democratic deficit of the EU.1 Some, including the German Federal Constitutional Court (BVerfG),2 rely on the controversial so-​called ‘no demos thesis’3 to demonstrate a lack of democracy at the EU level. The no demos thesis contends that in the absence of a European people there cannot be full democracy so that the EU’s democratic legitimation must ultimately come from the MS. Others are less categorical in their criticism, but point to a missing political contest over political authority4 and a ‘lack of direct democratic input legitimation in the form of elections and representation together with majoritarian decision-​making.’5 This contributes to a disconnection between the political preferences of voters and policy outcomes at the EU level.6 Moreover, many of the key actors—​most importantly members of the EU Commission—​cannot be removed from office by means of a popular vote.7 The counter-​argument that there is no democratic deficit points out that the EU is 2 unfairly measured by an idealized (and unrealistic) standard of deliberative democracy.8 It additionally relies on the fact that the EU’s powers are limited and procedurally constrained.9 Moreover, democratic control is exercised through the EP and indirectly by elected national governments who appoint the Commission and are represented through the Council.10 A further cause of disagreement in the discussion is the definition of ‘democracy’. As 3 Scharpf put it:11 Input-​oriented democratic thought emphasizes ‘government by the people’. Political choices are legitimate if and because they reflect the ‘will of the people’ . . . . By contrast, the output perspective emphasizes ‘government for the people’. Here, political choices are legitimate if and because they effectively promote the common welfare of the constituency in question.

1   Kieran St C Bradley, ‘Legislating in the European Union’ in Catherine Barnard and Steve Peers (eds), European Union Law (OUP 2014) 97, 137. 2   See BVerfG, 2 BvR 1877/​97, Maastricht, DE:BVerfG:1998:rs19980331.2bvr187797; BVerfG, 2 BvE 2/​ 08 et al, Lisbon Treaty, DE:BVerfG:2009:es20090630.2bve000208. 3   So-​called, and very much criticized, by Joseph H. H. Weiler, ‘Does Europe Need a Constitution? Demos, Telos and the German Maastricht Decision’ [1995] 1 ELJ 219 (224 et seq). 4   Andreas Follesdal and Simon Hix, ‘Why There is a Democratic Deficit in the EU: A Response to Majone and Moravcsik’ [2006] 44 JCMSt 533, 551. 5   Adrienne Héritier, ‘Elements of democratic legitimation in Europe: an alternative perspective’ [1999] 6 JEPP 269 (277). 6   Follesdal and Hix, ‘Democratic Deficit’, 536. 7   Héritier, ‘Elements of democratic legitimation’, 278. 8   Andrew Moravsik, ‘In Defence of the ‘Democratic Deficit’:  Reassessing Legitimacy in the European Union’ [2002] 40 JCMSt 603, 605. 9 10   Ibid, 609.   Ibid, 611. 11   Fritz Scharpf, Governing in Europe: Effective and Democratic? (OUP 1999) 6.

Lock

104 4

Title II Provisions on Democratic Principles

The Laeken declaration by the European Council shows that criticism has not gone unnoticed. It contains a paragraph on the ‘democratic challenge facing Europe’ and demands that European institutions be brought closer to the EU’s citizens.12 The following provisions aim to accomplish this.

Overview Article 9 contains the principle of democratic equality and defines EU citizenship. Article 10 founds the Union on representative democracy and adds elements of participatory democracy. It also contains the principle of transparency and defines the role of political parties. Article 11 provides for dialogue and consultations between the institutions and citizens; it also introduces the European Citizens’ Initiative. Article 12 foresees a role for national parliaments in the EU legislative process and other processes.

12  Laeken Declaration on the future of the European Union, annexed to the Presidency Conclusions, Laeken 14 and 15 December 2001 SN 300/​1/​01 REV 1.

Lock

Article 9  TEU In all its activities, the Union shall observe the principle of the equality of its citizens, who shall receive equal attention from its institutions, bodies, offices and agencies. Every national of a Member State shall be a citizen of the Union. Citizenship of the Union shall be additional to and not replace national citizenship.

Selected bibliography Pedro Caro de Sousa, ‘Quest for the Holy Grail’ [2014] 20 ELJ 499 Andreas Føllesdal and Simon Hix, ‘Why There is a Democratic Deficit in the EU: A Response to Majone and Moravcsik’ [2006] 44 JCMSt 533 Adrienne Héritier, ‘Elements of Democratic Legitimation in Europe: An Alternative Perspective’ [1999] 6 JEPP 269 Dimitry Kochenov (ed), EU Citizenhip and Federalism: The Role of Rights (CUP 2017) Andrew Moravsik, ‘In Defence of the “Democratic Deficit”:  Reassessing Legitimacy in the European Union’ [2002] 40 JCMSt 603 Fritz Scharpf, Governing in Europe: Effective and Democratic? (OUP 1999) Daniel Thym (ed), Questioning EU Citizenship (Hart 2017) Joseph H. H. Weiler, ‘Does Europe Need a Constitution? Demos, Telos and the German Maastricht Decision’ [1995] 1 ELJ 219

Essential case law Case C-​354/​12 P, Asa, paras 41–​6: Article 9 grants justiciable right to equal treatment. Case 149/​77, Defrenne (No 3), paras 25–​33: A general principle of equal treatment exists in EU law.

Commentary A. B. C. D.

General remarks The principle of (democratic) equality EU citizenship Legal  nature

A. General remarks Article 9 TEU replicates two provisions found in the failed ConstT. The first sentence 1 mirrors its Article I-​45, which bore the heading ‘principle of democratic equality’; the second sentence reflects Article I-​10.1 on citizenship of the Union. This amalgamation may explain why the normative content of Article 9 TEU is difficult to discern at first glance. On the one hand, it is an equality provision binding on the EU institutions; on the other, it provides the foundation of EU citizenship in the EU. As regards the latter, it shows that—​in light of a lack of a single European people—​the EU’s citizens are the

Kochenov/Lock

106

Title II Provisions on Democratic Principles

central pillar of democracy in the EU.1 The inclusion of citizenship into Article 9 TEU as part of the Union’s democratic principles can be questioned given that citizenship is not solely relevant in the context of democratic participation and would have therefore deserved a standalone provision.

B. The principle of (democratic) equality 2 The first sentence of Article 9 TEU contains the principle of equal treatment of EU citizens by the EU, its institutions, bodies, offices, and agencies. Equality is a general principle of EU law.2 It is mentioned in the Preamble to the TEU and among the foundational values of the EU listed in Article 2 TEU. As a right, it also finds expression in Articles 20 and 21 CFR. Article 9 TEU differs from these general provisions in two respects: first, it confines equal treatment to EU citizens; second, it is addressed only to the EU and not to the MS. The general principle of equality—​no doubt related to the unwritten principle of equality long recognized in EU law3—​is thus not the same as equal pay for equal work, non-​discrimination on the specific grounds set out in Article 19 TFEU, or non-​discrimination on the basis of nationality in Article 18 TFEU. 3 Article 9 TEU further requires the EU’s institutions to give equal attention to EU citizens. This half-​sentence is an illustration of what is meant by the ‘principle of equality’ and thus does not have an independent meaning. Nonetheless, it shows that the principle of equality entails a positive duty to act4 in particular when it comes to the realization of Article 11 TEU.5

C. EU citizenship 4 Article 9 TEU establishes EU citizenship in the TEU. Its wording is almost identical to that of Article 20 TFEU: it is derived from national citizenship and additional to it. Its inclusion is not entirely superfluous, however. It is necessary to provide a definitional anchor for the numerous references to ‘citizens’ in the TEU. In addition, EU citizenship, established by the ToM and mostly regulated via Part II TFEU needed a general principle of equality and Article 9 TEU supplies it. Article 9 TEU moreover highlights the political dimension of EU citizenship as opposed to its legal dimension addressed in the TFEU.6 5 Equality lies at the core of the concept of citizenship (see Part II TFEU), the status amounting to a legal fiction created to make equality before the law among those who are recognized as fully belonging to the polity possible, enabling the key principle of democracy: one person one vote.7 Democratic equality of EU citizens does not, however, entail strict adherence to that principle in EP elections. As Article 14(2) TEU 1   Matthias Ruffert, ‘Art. 9 EUV’ in Christian Calliess and Matthias Ruffert (eds), EUV/​AEUV (5th ed, Beck 2016) para 24. 2   Case 149/​77, Defrenne (No 3), EU:C:1978:130; Takis Tridimas, The General Principles of EU Law (2nd ed, OUP 2006) 59 et seq. 3   Joined Cases 117/​76 & 16/​77, Ruckdeschel, EU:C:1977:160, para 7; Case C-​300/​04, Eman and Sevinger, EU:C:2006:545. 4   See Siegfried Magiera, ‘Art. 9 EUV’ in Rudolf Streinz (ed), EUV/​AEUV (2nd ed, Beck 2012) para 10, who also points out that this duty is limited by a wide margin of discretion, ibid, para 11. 5   Peter M. Huber, ‘Art. 11 EUV’ in Rudolf Streinz (ed), EUV/​AEUV (2nd ed, Beck 2012) para 16. 6   Yuri Borgmann-​Prebil and Malcolm Ross, ‘Art. 9’ in Hermann-​Josef Blanke and Stelio Mangiameli (eds), The Treaty on European Union (TEU) (Springer 2013)  para 18; Koen Lenaerts and José A Gutiérrez-Fons, ‘Epilogue on EU Citizenship: Hopes and Fears’, in Kochenov (ed), EU Citizensihp (biblio). 7   Cf. Dimitry Kochenov, Citizenship without Respect (Jean Monnet Working Paper 08/​2010).

Kochenov/Lock

Article 9

107

demonstrates, representation of the citizens is degressively proportionate resulting in an over-​representation of EU citizens voting in smaller MS compared with those voting in larger MS. The main difficulty with the provision is its generality. While Article 9 TEU creates 6 the impression that the EU is deeply invested in equality as a legal principle, the core issue here is that this equality is confined to the supranational legal order, such a narrow reading resulting inevitably from the principle of conferral. The actual scope of equality implied in Article 9 TEU then depends on the principlies underlying the delimitation of the scopes of EU and national law, with far-​reaching implications for the nature of EU citizenship introduced in Article 9 TEU. Consequently, EU citizenship still functions in practice as a ‘market citizenship’:8 the status, is not, in its own right, capable of framing the scope ratione materiae of EU law. As of itself, if cannot quarantee the application of EU law to the holders, including the principle of equality, which the Treaties place at its core, thus turning equality into a rather auxiliary principle of EU law.9 Citizenship merely serves to clarify the personal scope.10 Equality in Article 9 TEU, then, is dependent on the principles behind drawing that boundary, not on the possession of the status of an EU citizen.11

D. Legal  nature The substantive content of Article 9 TEU might appear to be largely programmatic, 7 especially when taking into account its location in a title on democratic principles. Yet, its formulation is broad enough to extend beyond equal treatment in the context of democratic principles. Indeed, this broader reading is supported by an order of the ECJ dismissing an appeal against a GC judgment.12 The appellant—​a company—​had alleged a violation of Article 9 TEU because the GC had judged the appellant’s case by criteria different from those employed in earlier cases. While the ECJ dismissed this ground of appeal as manifestly ill-​founded, it seemed to be generally willing to engage with the invocation of Article 9 TEU in this context. This suggests that the personal scope of Article 9 TEU includes legal persons; that its material scope encompasses a general right to equal treatment by all EU institutions, including the courts; and that Article 9 TEU is justiciable.

  Pedro Caro de Sousa, ‘Quest for the Holy Grail’ [2014] 20 ELJ 499.   See Graínne de Búrca, ‘The Role of Equality in European Community Law’, in Alan Dashwood and Siofra O’Leary (eds), The Principle of Equal Treatment in EC Law (Sweet & Maxwell 1997) 14. 10   Eleanor Spaventa, ‘Seeing the Wood Despite the Trees?’ [2008] 45 CML Rev 13. 11   Dimitry Kochenov, ‘On Tiles and Pillars’ in Dimitry Kochenov (ed), EU Citizenship and Federalism: The Role of Rights (CUP 2017) 1. 12   Case C-​354/​12 P, Asa, EU:C:2013:238. 8 9

Kochenov/Lock

Article 10  TEU 1. The functioning of the Union shall be founded on representative democracy. 2. Citizens are directly represented at Union level in the European Parliament. Member States are represented in the European Council by their Heads of State or Government and in the Council by their governments, themselves democratically accountable either to their national Parliaments, or to their citizens. . Every citizen shall have the right to participate in the democratic life of the Union. Decisions 3 shall be taken as openly and as closely as possible to the citizen. . Political parties at European level contribute to forming European political awareness and to 4 expressing the will of citizens of the Union.

Selected bibliography Victor Cuesta Lopez, ‘The Lisbon Treaty’s Provisions on Democratic Principles: A Legal Framework for Participatory Democracy’ [2010] 16 EPL 123 Desmond Dinan, ‘Governance and Institutions:  The Year of the Spitzenkandidaten’ [2015] 53 JCMSt 93 Koen Lenaerts, ‘The Principle of Democracy in the Case Law of the European Court of Justice’ [2013] 62 ICLQ 271 Paul Kirchhof, ‘The Legal Structure of the European Union as a Union of States’ in Armin von Bogdandy and Jürgen Bast (eds), Principles of European Constitutional Law (Hart 2005) 765 Robert Schütze, European Constitutional Law (CUP 2012)

Essential case law Case C-​650/​13, Delvigne, paragraph 44: A right to vote in elections to the EP is recognized. Case C-​409/​13, Council v Commission: The Commission has the power to withdraw proposals. Joined Cases C-​92-​93/​09, Schecke and Eifert, paras 67–​71: The principle of transparency has an important value in EU law. Case 138/​79, Roquette Frères, paragraph 33: Democracy in the EU takes the form of representative democracy.

Main legal instruments Regulation 2004/​2003 lays down the requirements for what constitutes a party under EU law.1

Commentary A. General remarks B. Representative democracy 1   Regulation 2004/​2003 on the regulations governing political parties at European level and the rules regarding their funding [2003] OJ L297/​1.

Lock

Article 10

109

C. Participatory democracy D. Transparency and proximity to the citizen E. Political parties

A. General remarks Article 10 TEU substantiates the principle of democracy in the EU, which is one of its 1 founding principles.2 It reveals that the EU is fundamentally a representative democracy based on the equality of all citizens (see Article 9 TEU) despite some participatory elements found in this and the subsequent provision. This chimes with the ECJ’s view of democracy espoused as early as 1980 in Roquette Frères, according to which the EP’s role in the legislative process ‘reflects . . . the fundamental democratic principle that the peoples should take part in the exercise of power through the intermediary of a representative assembly’.3 Given the EU’s supranational nature, however, comparisons with domestic standards of democracy need to be made with caution.4 Article 10 TEU should be seen as a part of the Union’s ‘strategy of democratisation’5 in re- 2 action to the ‘democratic deficit’ discussion briefly outlined in the Introduction to this Title. By spelling out the Union’s democratic ideals, the provision aims to back up the legitimacy of Union decision making. Its normative content is largely programmatic, yet it provides an important foundation for the more concrete norms found elsewhere in primary and secondary law.

B. Representative democracy The fundamental choice of representative democracy as the EU’s model implies that—​as a 3 rule—​decisions are taken by the people’s representatives rather than directly by the people themselves. As the debate around the EU’s democratic deficit shows, there is no universally accepted definition of representative democracy (see Introduction to this Title). However, compliance with the requirements contained in Article 3 Protocol 1 ECHR constitute a minimum standard: elections at regular intervals that are free and by secret ballot coupled with the principle of democratic equality laid down in Article 9 TEU.6 Article 10 TEU thus presupposes a right to vote in EP elections.7 According to Article 10(2) TEU, the EU’s representative democracy rests on two 4 pillars: the EP as direct representation of EU citizens; and the European Council and Council, which are conceived of as indirect representations of the people. The idea underpinning the role of the latter two institutions is that of a chain of legitimation: it must be possible to trace back every exercise of power to the people as the sovereign.8 Members of the Council are ministers appointed by either the head of state or the head of government of the MS they represent. The person appointing them either has normally been directly elected by the people or is backed by a majority in the national parliament, which has

2   See Commentary on Article 2 TEU, para [10]. Note that the identically phrased Article I-​46 ConstT bore the heading ‘The principle of representative democracy’. 3   Case 138/​79, Roquette Frères, EU:C:1980:249, para 33. 4   Lenaerts, ‘The Principle of Democracy’ (see biblio), 280. 5   Cuesta Lopez, ‘Democratic Principles’ (see biblio). 6   Peter Huber, ‘Art. 10 EUV’ in Rudolf Streinz (ed), EUV/​AEUV (2nd ed, Beck 2012) para 22. 7   Recognized in Case C-​650/​13, Delvigne, EU:C:2015:648. 8   This is the dominant view in German scholarship and jurisprudence, see e.g. BVerfG, 2 BvR 133/​10, DE: BVerfG:2012:rs20120118.2bvr013310, para 166.

Lock

110

Title II Provisions on Democratic Principles

been elected by the people. This suggests an unbroken chain of legitimation between a MS representative in the (European) Council and the voters in the MS. 5 These two conduits of democratic legitimacy are reflective of the fact that the Council and the EP are co-​legislators.9 They are also typical in federal settings with one representing the ‘federal demos’, i.e. the totality of EU citizens, and the other representing the ‘Member State demos’.10 Additionally, in light of the EP’s degressively proportionate composition, which results in MEPs from larger MS representing more EU citizens than MEPs from smaller MS, the role of the Council is of particular importance to counterbalance this: according to Article 16(4) TEU, the votes in the Council are weighted according to the population size of the MS.11 6 The mentioning of the European Council complements this train of thought. Even though its role is confined to providing ‘the Union with the necessary impetus for its development’ and defining ‘the general policy directions’ (see Article 15(1) TEU), Article 10 TEU appears to recognize its political power in that regard. The one institution conspicuously unmentioned in Article 10 TEU is the Commission, whose role the Treaties confine to the promotion of the general interest of the Union (see Article 17 TEU), which does not seem to imply that it possesses political power worthy of democratic legitimation. This notion also appears to underlie the ECJ’s judgment in Council v Commission concerning the Commission’s right to withdraw a proposal.12 The ECJ did not consider the principle of democracy to be infringed here given that the Commission’s power of withdrawal was inherent in its right to initiative laid down in the TFEU.13 This has been criticized as perpetuating a functionalist and unrealistic view of the Commission as a largely apolitical actor ignoring the increased emphasis on democracy in the ToL.14 Coupled with the lack of a right to legislative initiative of the two main sources of democratic legitimacy—​the EP and the Council—​the ECJ’s view is thus hardly convincing. 7 Article 10 TEU does not provide an answer to the question of whether there can be true democracy based on sources of legitimacy independent from the MS. An argument in that direction can be based on the wording of Article 10 TEU, which regards the EP as the representation of the Union’s citizens. This stands in marked contrast to ex Article 189 TEC, which regarded the EP as a representation ‘of the peoples’ of the MS.15 Others, however, contend that, absent a European people, democracy must be realized through the people of individual nation states.16 Hence, much emphasis is placed on the legitimizing function of the Council, but also on the national parliaments, whose role is enhanced by Article 11(4) TEU.

C. Participatory democracy 8 Participatory elements complement representative democracy at Union level. This is to counterbalance some of the shortcomings of representative democracy identified. 10   Article 289(1) TFEU.   See Schütze, European Constitutional Law (see biblio), 75.   Note that the BVerfG considers this insufficient to overcome the EU’s democratic deficit ‘when measured against requirements on democracy in states’. See BVerfG, 2 BvE 2/​08 et al, Lisbon Treaty, DE:BVerfG:2009:e s20090630.2bve000208, paras 289 et seq. 12 13   Case C-​409/​13, Council v Commission, EU:C:2015:217.   Ibid, para 96. 14   Dominique Ritleng, ‘Does the European Court of Justice Take Democracy Seriously? Some Thoughts About the Macro-​Financial Assistance Case’ [2016] 53 CML Rev 11, 19. 15   See e.g. Tobias Lock, ‘Why the European Union is Not a State: Some Critical Remarks’ [2009] 5 Eu Const L Rev 407 (417–​9). 16   Paul Kirchhof, ‘The Legal Structure of the European Union as a Union of States’ in Armin von Bogdandy and Jürgen Bast (eds), Principles of European Constitutional Law (Hart 2005) 765 (800–​1). 9

11

Lock

Article 10

111

Elements of participatory democracy can be found throughout the Treaties. The most important ones are: •​ •​ •​ •​

the European Citizens’ Initiative;17 the right to petition the EP;18 the right to complain to the European Ombudsman;19 the Commission’s dialogue with representative associations and civil society.20

It is interesting to note that the right to petition is confined to the EP given that its inability to initiate legislation seriously hampers any attempt at effective participation of the EU’s citizenry. Participatory democracy in the European Union is largely confined to participation by 9 EU citizens. However, the right to petition the EP and to complain to the Ombudsman has been extended to all natural or legal persons resident or having their registered office in the EU. These elements of participatory democracy at the Union level are supplemented by opportunities for citizens to participate at the national level with rights to petition national parliaments and governments as well as the increasing likelihood of referendums on specific EU-​related questions.21

D. Transparency and proximity to the citizen Transparent decision making ‘enables citizens to participate more closely in the deci- 10 sion-​making process and guarantees that the administration enjoys greater legitimacy’.22 A certain degree of transparency is thus an indispensable element of every democracy. Article 15 TFEU provides much of the substance (see Commentary on Article 15 TFEU). Closely connected to this is the objective that decisions are taken as closely as possible to the citizen. It is suggested that such decisions tend to be viewed as more legitimate. This demonstrates a link to the principle of subsidiarity (see Article 5(3) TEU) and the role of national parliaments in overseeing its correct implementation (see Article 12 TEU; see also Commentary on Article 1 TEU).

E. Political parties Political parties fulfil a crucial role in modern representative democracies. They are the 11 vehicle through which citizens’ representatives are selected for candidacy; and if the electoral system is one of proportionate representation—​like in the EP—​citizens will normally be motivated for a specific party rather than the individual candidate. Article 10(4) TEU—​first included by the ToM23—​accords political parties a dual role, which they are obliged to comply with: on the one hand they are a catalyst for expressing the popular will; on the other they contribute to forming citizens’ political awareness, and by extension their political views.24 The latter aspect is particularly salient given that   See Commentary on Article 11 TEU, paras [6–​14].   See Articles 24 and 227 TFEU and Article 44 CFR. 19   See Articles 24 and 228 TFEU and Article 43 CFR. 20   See Commentary on Article 11 TEU, para [5]‌. 21   See the Dutch referendum on the association agreement with Ukraine on 6 April 2016 or the need to hold a referendum in the UK on a large number of smaller institutional changes under the European Union Act 2011. 22   Joined Cases C-​92-93/​09, Schecke, EU:C:2010:662, para 68. 23   See Article 138a TEC. 24   Note also Article 12(2) CFR, which according to the CFR explanations ‘corresponds’ to Article 10(4) TEU. 17 18

Lock

112

Title II Provisions on Democratic Principles

one of the elements contributing to the Union’s alleged democratic deficit is insufficient transnational European public debate. This results from a lack of European political conscience, which European parties are tasked to overcome.25 Political parties are therefore an important bridge between representative and participatory democracy. 12 Article 10(4) TEU only captures European political parties by requiring such parties to operate at the European level. Article 3 of Regulation 2004/​2003, which is based on Article 224 TFEU and regulates political parties at a European level, stipulates four conditions that such a party must satisfy: (1) The party must have legal personality in at least one of the MS. (2) It must have had electoral success in at least a quarter of MS. This is evidenced either by being represented there by MEPs, MPs, or in regional parliaments or assemblies, or alternatively, by having received at least 3 per cent of the popular vote in each of at least a quarter of MS in the most recent EP elections. This condition is crucial for the European nature of the party. (3) The party must observe the EU’s founding principles of liberty, democracy, respect for human rights and fundamental freedoms, and the rule of law. Importantly, European political parties are not required to support the EU as an institution. Thus, Eurosceptic parties are recognized by the Regulation and can receive EU funding. (4) The party must have participated in EP elections or have the intention to do so. Political parties are entitled to funding from the EU budget. However, in order to keep their European character they must not use this funding to directly or indirectly fund national political parties.26 14 In practice, European political parties are composed of political parties from the MS with a shared ideological outlook. They are formally distinct from the political groups in the EP, but they usually emerged from these groups and are now normally the party to which the group belongs.27 Their guise as umbrella organizations for national parties has hitherto restricted their ability to fulfil their role as intermediaries between citizens and political decision making.28 However, the 2014 EP elections might have heralded the beginning of a new development with European political parties fielding lead candidates (Spitzenkandidaten), who argued their case in TV debates with the European People’s Party’s Spitzenkandidat Jean-​Claude Juncker obtaining the post of Commission President.29

13

25   Jo Shaw and Lamin Khadar, ‘Art. 12(2)’ in Steve Peers et al (eds), The EU Charter of Fundamental Rights (Hart 2014) para 12(2).14. 26   See Article 7 of Regulation 2004/​2003 on the regulations governing political parties at European level and the rules regarding their funding [2003] OJL297/​1; and already Declaration 11 ToN [2001] OJ C80/​79. 27  Karl Magnus Johansson, ‘The Emergence of Political Parties at European Level:  Integration Unaccomplished’ in Lars Oxelheim and Lars Pehrson (eds), How Unified Is the European Union? (Springer 2009) 157 (159). 28   See EP Report on the application of Regulation (EC) No 2004/​2003 on the regulations governing political parties at European level and the rules regarding their funding A7-​0062/​2011. 29   On that process, see e.g. Desmond Dinan, ‘Governance and Institutions: The Year of the Spitzenkandidaten’ [2015] 53 JCMSt 93.

Lock

Article 11  TEU . The institutions shall, by appropriate means, give citizens and representative associations the 1 opportunity to make known and publicly exchange their views in all areas of Union action. . The institutions shall maintain an open, transparent and regular dialogue with representative 2 associations and civil society. . The European Commission shall carry out broad consultations with parties concerned in 3 order to ensure that the Union’s actions are coherent and transparent. . Not less than one million citizens who are nationals of a significant number of Member 4 States may take the initiative of inviting the European Commission, within the framework of its powers, to submit any appropriate proposal on matters where citizens consider that a legal act of the Union is required for the purpose of implementing the Treaties. The procedures and conditions required for such a citizens’ initiative shall be determined in accordance with the first paragraph of Article 24 of the Treaty on the Functioning of the European Union.

Selected bibliography Victor Cuesta Lopez, ‘The Lisbon Treaty’s Provisions on Democratic Principles: A Legal Framework for Participatory Democracy’ [2010] 16 EPL 123 Olivier De Schutter, ‘Europe in Search of its Civil Society’ [2002] 8 ELJ 198 Anastasia Karatzia, ‘The European Citizens’ Initiative in Practice: Legal Admissibility Concerns’ [2015] 40 EL Rev 509

Essential case law Case T-​754/​14, Efler, paragraph 35: The notion of ‘legal act’ in Article 11(4) TEU must be interpreted broadly to include acts that do not produce legal effects vis-​à-​vis third parties. Case T-​450/​12, Anagnostakis, paragraph 26: The Commission must clearly disclose and phrase the grounds justifying the refusal to register an ECI.

Main legal instruments Regulation (EU) No 211/​ 2011 lays down the procedural steps required to launch a successful ECI.1

Commentary A. General remarks B. Effective participation (paras 1–​3)

1   Regulation (EU) No 211/​2011 of the EP and of the Council of 16 February 2011 on the citizens’ initiative [2011] OJ L65/​1.

Lock

114

Title II Provisions on Democratic Principles

C. The European Citizens’ Initiative 1. Introduction 2. Registration 3. Submission 4. Commission decision

A. General remarks 1 Article 11 TEU embodies elements of participatory democracy.2 Its first three paragraphs constitutionalize aspects of the European Commission’s principles on good governance laid down in its 2001 White Paper on European governance: openness and participation.3 This Paper contained, inter alia, the ambition to improve the involvement of citizens by means of better communication; reaching out to citizens; involving them in policy shaping; and by way of a culture of consultation and dialogue. Paragraph 4, by contrast, contains a real innovation by introducing the European Citizens’ Initiative (ECI) as an element of direct democracy into the Treaties.

B. Effective participation (paras 1–​3) 2 Paragraphs 1–​3 aim to ensure an effective participation of various elements of the public in the decision-​making process. They oblige the institutions to open up additional channels of communication beyond the previously existing right to petition the EP or the right to apply to the European Ombudsman (see Article 24 TFEU).4 Article 11 TEU takes a gradual approach both in terms of the level of engagement required from the institutions and the respective segment of the public covered. 3 The provision mentions four segments of the public: (1) Citizens are EU citizens according to the definition contained in Article 9 TEU. (2) Representative associations are not defined in the Treaties. Representative associations tend to have the aim of influencing policymaking at the European level.5 While it may provoke fears of corporatism,6 the express recognition of such lobby groups should generally be welcomed as recognition of the reality of Brussels politics. Such recognition constitutes an important step towards more transparency in this regard. (3) There is equally no definition at hand for civil society. Given that representative associations, such as trade unions, industry groups, and so on, are mentioned separately, civil society should be conceived of as groups whose aim is not to influence policy, but who nonetheless have practical relevance in society. They may be more loosely formed than representative associations or indeed created ad hoc for specific purpose. Again, in view of the overall purpose of Article 11 TEU, a broad interpretation is appropriate. (4) Finally, parties concerned are all stakeholders affected by an intended measure. Again, a broad conception is apposite.   The equivalent Article 47 ConstT was even entitled ‘The principle of participatory democracy’. 4   DOC/​01/​10.   Cuesta Lopez, ‘Democratic Principles’ (see biblio), 131. 5   See the conception of ‘interest representatives’ in the Commission’s ‘framework for relations with interest representatives’ COM(2008)323 final. 6   Matthias Ruffert, ‘Art. 11 EUV’ in Christian Calliess and Matthias Ruffert (eds), EUV/​AEUV (5th ed, Beck 2016) para 12. 2 3

Lock

Article 11

115

Article 11 TEU requires different degrees of effort and engagement on the part of the 4 institutions: •​ They must open up channels of communication to citizens and representative associations in all areas of Union action (para 1). •​ They must engage in a dialogue in all these areas with representative associations and civil society (para 2). This requires more than a simple promise to listen to arguments made by these actors in that it implies reciprocity on part of the institutions.7 This can be effected e.g. through hearings in the EP or consultations carried out by the Commission.8 •​ Moreover, paragraph 2 clearly envisages the establishment of a structured framework for such dialogue as otherwise it would fall foul of the requirements of openness, transparency, and regularity. Alone the Commission is bound to carry out consultations with parties concerned. 5 This seems to be due to the Commission’s role as the initiator of most legislation.9 This is to ensure expert input and feedback from those in society most directly affected.10 Interestingly, the aims of these consultations are limited to effecting transparency and coherence—​both of which are of course important for good governance—​but it is no express aim to make ‘good’ law. In addition, a failure to carry out consultations does not result in the invalidity of the legal act adopted.

C. The European Citizens’ Initiative 1. Introduction The ECI is a major innovation in EU law. It introduces elements of direct democracy 6 by allowing a minimum of one million EU citizens to set in motion a process that has the potential of resulting in legislation. In recognition of its near-​monopoly to propose legislation, ECI’s are channelled through the Commission. The ambit of Article 11(4) TEU—​limited to legal acts of the Union—​is narrower than that of comparable routes to request the Commission to act, which are open to the EP (Article 225 TFEU) and the Council (Article 241 TFEU). Indeed, the ECI suffers from two key limitations in this regard: ECIs can neither propose Treaty change nor can they propose acts that are not ‘legal’ acts. The procedural steps required to launch a successful ECI are laid down in Regulation 7 211/​2011, which is based on Article 24(1) TFEU.11 In order to yield the desired outcome, an ECI must overcome three obstacles: registration; successful submission; and a positive decision by the Commission.

2. Registration Article 4(2) of Regulation 211/​2011 stipulates four requirements for registration:

8

(1) The organizers must form a citizens’ committee comprising of at least seven EU citizens, who are entitled to vote in EP elections and are residents of at least seven   Cuesta Lopez, ‘Democratic Principles’, 132.    8 Ibid.   9  Ruffert, ‘Art. 11 EUV’, para 8.   Olivier De Schutter, ‘Europe in Search of its Civil Society’ [2002] 8 ELJ 198 (204). 11   Regulation (EU) No 211/​2011 of the EP and of the Council of 16 February 2011 on the citizens’ initiative [2011] OJ L65/​1. 7

10

Lock

116

Title II Provisions on Democratic Principles

different MS. The initiation of an ECI therefore requires transnational cooperation on the part of the organizers. (2) The ECI must not manifestly fall outside the framework of the Commission’s powers to submit a proposal for a legal act of the Union for implementing the Treaties, which largely reflects the wording of Article 11(4) TEU. (3) The ECI must not be manifestly abusive, frivolous, or vexatious. (4) The ECI must not be manifestly contrary to the Union’s values laid down in Article 2 TEU. Many proposed ECIs fall at the second hurdle in that they either concern issues outside the conferred powers of the Union or, if they are within those powers, that they cannot be effected by way of a ‘legal act’. The requirement of a ‘legal act’ suggests a binding act of secondary law under Article 288 TFEU. There is some debate as to whether a Commission proposal to change the Treaties according to Article 48(2) TEU can be considered a ‘legal act’,12 but the Commission’s stance on this question takes a literal approach denying this. However, the GC advocates a broad understanding of ‘legal act’. Contrary to the Commission’s former practice, this includes ‘preparatory acts’, such as Council decisions authorizing negotiations of EU agreements; proposals to withdraw a negotiating mandate; or proposals not to authorize the signing of agreements.13 The GC considered that a limitation to legal acts that produce effects vis-​à-​vis third parties would be inappropriate in light of the principle of democracy.14 10 According to Annex II of Regulation 211/​2011, the organizers must name the provisions of the Treaties ‘considered relevant’ for the proposed action. The Commission bases its assessment not only on the provisions cited, but tends to consider other bases as well. In particular, there is a history of registered ECIs, which relied on provisions not constituting legal bases for the adoption of Union acts.15 11 If the Commission refuses to register an ECI, it must give reasons according to Article 4(3) of Regulation 211/​2011, which gives specific expression to Article 296 TFEU.16 Under the GC’s case law, it appears that the duty to give reasons is not overly onerous. The Commission must ‘clearly disclose the grounds justifying the refusal’17 and phrase it in such a way that the proposers of the ECI are ‘in a position to be able to understand the reasons for which the initiative was not registered’.18 However, it need not explicitly address every single legal provision cited as a potential legal base by the organizers. In fact, it would appear that a duty to respond to a specific legal basis only exists where the organizers have presented at least a rudimentary argument as to why the requirements of that specific basis are fulfilled.19 9

3. Submission 12 An ECI is ready for submission to the Commission if it has received the support of at least one million citizens including a minimum number of citizens from at least eight MS as stipulated in Article 7 of Regulation 211/​2011. While the requirement of a minimum 12  See Anastasia Karatzia, ‘The European Citizens’ Initiative in Practice:  Legal Admissibility Concerns’ [2015] 40 EL Rev 509 (514). 13   As happened with with the ECI entitled ‘Stop TTIP’. 14 15   Case T-​754/​14, Efler, EU:T:2017:323, paras 35–​7.   Case T-​754/​14, Efler, 518–​19. 16 17   Case T-​44/​14, Costantini, EU:T:2016:223, para 69.   Case T-​44/​14, Costantini, para 72. 18   Case T-​450/​12, Anagnostakis, EU:T:2015:739, para 26. 19   See T-​450/​12, Costantini, paras 77–​9 with regard to Article 352 TFEU.

Lock

Article 11

117

number from each of these MS conforms to the condition in Article 11(4) TEU that supporters must come from a significant number of MS, this can nonetheless be considered an over implementation.

4. Commission decision According to Article 10 of Regulation 211/​2011, once successfully submitted the 13 Commission has to publish the ECI without delay in its register. It must then set up a meeting with the organizers to allow them to explain in detail the matters raised by the ECI. This is followed by a public hearing organized at the EP within three months of submission. Within the same time frame, the Commission must set out its legal and political conclusions on the ECI, the action it intends to take, if any, and the reasons for this. The Commission has complete discretion in this regard. Considering that the purpose of the ECI was to engage citizens by giving them a bigger stake in the democratic process of the EU, this is certainly a weakness. The biggest two hurdles the organizers of ECIs need to overcome in practice, however, 14 are registration and the collection of the requisite number of signatures. At the time of writing (October 2018) only four ECIs have been successful.20

20

  See .

Lock

Article 12  TEU National Parliaments contribute actively to the good functioning of the Union: ( a) through being informed by the institutions of the Union and having draft legislative acts of the Union forwarded to them in accordance with the Protocol on the role of national Parliaments in the European Union; ( b) by seeing to it that the principle of subsidiarity is respected in accordance with the procedures provided for in the Protocol on the application of the principles of subsidiarity and proportionality; ( c) by taking part, within the framework of the area of freedom, security and justice, in the evaluation mechanisms for the implementation of the Union policies in that area, in accordance with Article 70 of the Treaty on the Functioning of the European Union, and through being involved in the political monitoring of Europol and the evaluation of Eurojust’s activities in accordance with Articles 88 and 85 of that Treaty; ( d) by taking part in the revision procedures of the Treaties, in accordance with Article 48 of this Treaty; ( e) by being notified of applications for accession to the Union, in accordance with Article 49 of this Treaty; ( f) by taking part in the inter-​parliamentary cooperation between national Parliaments and with the European Parliament, in accordance with the Protocol on the role of national Parliaments in the European Union.

Selected bibliography Gavin Barrett, ‘ “The king is Dead, Long Live the King”: The Recasting by the Treaty of Lisbon of the Provisions of the Constitutional Treaty Concerning National Parliaments’ [2008] 33 EL Rev 66 Adam Cygan, ‘The Parliamentarisation of EU Decision-​making? The Impact of the Treaty of Lisbon on National Parliaments’ [2011] 36 EL Rev 480 Sacha Garben, ‘Confronting the Competence Conundrum: Democratising the European Union through an Expansion of its Legislative Powers’ [2015] 35 OJLS 55 Davor Jančić, ‘The Game Of Cards: National Parliaments in the EU and the Future of the Early Warning Mechanism and the Political Dialogue’ [2015] 52 CML Rev 939 Sandra Kröger and Richard Bellamy, ‘Beyond a Constraining Dissensus:  The Role of National Parliaments in Domesticating and Normalising the Politicization of European Integration’ [2016] 14 Comparative European Politics 131 Robert Schütze, ‘Subsidiarity after Lisbon: Reinforcing the Safeguards of Federalism?’ [2009] 68 CLJ 525

Main legal instruments Protocol No 1 on the role of national parliaments in the European Union provides detailed rules for information of national parliaments and for interparliamentary cooperation. Protocol No 2 on subsidiarity and proportionality contains detailed rules on the early warning mechanism.

Lock

Article 12

119

Commentary A. B. C. D. E. F.

General remarks Information rights (para a) Subsidiarity monitoring (para b) Involvement in AFSJ evaluation and monitoring mechanisms (para c) Treaty revision (para d) and accession process (para e) Interparliamentary cooperation (para f )

A. General remarks Article 12 TFEU is a further centrepiece in the ToL’s attempt to make the Union’s deci- 1 sion-​making processes more democratic and to bring them closer to the citizen. National parliaments were first given a role under EU law by the ToA. Its ‘protocol on the role of national parliaments in the European Union’ provided for information rights largely equivalent to those mentioned in Articles 1, 2, and 4 of Protocol No 1 to the ToL. It also contained rules on interparliamentary cooperation through the Conference of European Affairs Committees largely equivalent to those contained in Protocol No 1 on that same but re-​named Conference of Parliamentary Committees for Union Affairs. Article 12 TEU is designed to counterbalance the loss of powers for national parliaments that results from transferring legislative powers onto the supranational level.1 The heart of the ToL reforms concern the involvement of national parliaments in moni- 2 toring compliance with the principle of subsidiarity, the details of which are laid down in Protocol No 2 to the ToL. The introduction of so-​called yellow and orange cards in this regard is an innovation of the ToL, which has attracted both praise and criticism.

B. Information rights (para a) Protocol No 1 details national parliaments’ information rights and expands on those 3 rights already contained in the ToA. Apart from Commission consultation documents (Green and White Papers—​Article 1 of the Protocol), Article 2 Protocol No 1 and Article 4 Protocol No 2 require the Commission, the EP, and the Council to forward draft legislative acts and amendments to national parliaments. Article 352(2) TFEU is a lex specialis to this, requiring the Commission to draw the attention of national parliaments to proposals based on this Article. The ToL ensures that these drafts are now directly forwarded to the component chambers of the national parliaments (Article 8 Protocol No  1). Furthermore, national parliaments are to be informed of the agenda for and outcome of Council meetings (Article 5 Protocol No 1). The purpose of these information rights is to enable national parliaments to carry out their function of monitoring compliance with the principle of subsidiarity. They are further designed to overcome the information asymmetry between EU institutions and national parliaments,2 which should allow them to influence the voting intention of their government in the Council, if ­indeed this is part of their role under national constitutional law.

  Cygan, ‘Parliamentarisation’ (see biblio).   Marco Olivetti, ‘Art. 12’ in Hermann-​Josef Blanke and Stelio Mangiameli (eds), The Treaty on European Union (TEU) (Springer 2013) para 32. 1 2

Lock

120

Title II Provisions on Democratic Principles

C. Subsidiarity monitoring (para b) 4 The involvement of national parliaments in the process of monitoring compliance with the principle of subsidiarity (see Article 5(3) TEU) through the so-​called early warning mechanism is the central innovation in Article 12 TEU. The details are set out in Articles 6 and 7 of Protocol No 2 on the application of the principles of subsidiarity and proportionality. Given that the role of national parliaments is restricted to monitoring subsidiarity compliance, they have no influence on legislative proposals based on an exclusive EU competence. Having been provided with a draft legislative act (see para [3]‌), under Article 6 of Protocol No 2 each national parliament has eight weeks to respond to it with a reasoned opinion stating why it considers that the draft is not compliant with the principle of subsidiarity (see also Article 3 Protocol No 1). 5 If a national parliament gives its opinion on anything else than subsidiarity, this opinion will only be considered within the framework of the ‘political dialogue’, an exchange of information and opinions on policy issues, legislative and non-​legislative initiatives. The Commission’s 2015 annual report on the application of Article 5 TEU (see Article 9 Protocol No 2) shows that in 2014 only 4 per cent of 506 opinions (i.e. twenty-​ one) were considered reasoned opinions. 6 Article 7(2) Protocol No 2 provides for the so-​called yellow card procedure. The Commission (or another institution the draft originates from) must review it if reasoned opinions represent at least one third of all the votes allocated to the national parliament.3 Each national parliament has two votes, shared out on the basis of the national parliamentary system. Thus, in the case of a bicameral system, each of the two chambers has one vote (Article 7(1) Protocol No 2). With twenty-​eight MS, the threshold thus is nineteen ‘negative’ votes. The threshold is lowered to a quarter of national parliaments where a legislative proposal relates to the AFSJ, an area considered particularly sensitive for national sovereignty. A yellow card forces the Commission or other proponent of the draft to review it in light of subsidiarity. It must then give reasons why it decided to maintain, amend, or withdraw the proposal. 7 Article 7(3) Protocol No 2 provides the more taxing orange card procedure, by which a proposal under ordinary legislative procedure can be stopped.4 This requires that reasoned opinions represent at least a simple majority of the votes allocated to the national parliaments, thus thirty votes. If it chooses to maintain the proposal, the Commission must, in a reasoned opinion, justify why it considers that the proposal complies with the principle of subsidiarity. That reasoned opinion will then be forwarded alongside the reasoned opinions by the objecting national parliaments to the Union legislator. The contrast between the requirement of a reasoned opinion if there is an orange card with a mere statement of reasons in case of a yellow card suggests that a reasoned opinion must be a more thoroughly argued piece of legal writing. However, given that under Article 5 of Protocol No 2 the Commission has already carried out such an assessment, the Commission must be expected to take additional considerations into account.5 The main duty resting on   This threshold is a quarter in the case of a draft legislative act submitted on the basis of Article 76 TFEU.   It was introduced on behest of the Netherlands. The limitation with regard to the ordinary legislative procedure is rightly seen critically by Gavin Barrett, ‘ “The King is Dead, Long Live the King”: The Recasting by the Treaty of Lisbon of the Provisions of the Constitutional Treaty Concerning National Parliaments’ [2008] 33 EL Rev 66 (76–​7). 5   Ibid, 78, who sees this requirement sceptically. 3 4

Lock

Article 12

121

the Commission in this regard is that it should take into consideration the national parliaments’ respective reasoned opinions. Furthermore, it seems that subsequently the Union legislator must at least formally consider compatibility with the principle of subsidiarity before the end of the first reading. A vote must be taken in both the Council and the EP. If a majority of votes cast in the EP or a majority of 55 per cent of members of the Council consider that the proposal is incompatible with the principle of subsidiarity, it must not be given ‘further consideration’. It is unclear whether changing the proposal would prevent a vote.6 For the EP it is thus made easier to block a legislative proposal given that under the ordinary legislative procedure this can only be done by a ‘majority of its component members’ (see Article 294(7)(b) TFEU). If the proposal is maintained and a national parliament still considers it to infringe the principle of subsidiarity, Article 8 of Protocol No 2 provides that MS can challenge the validity of the resulting legislative act under Article 263 TFEU. While MS are already capable of doing this given their status of privileged applicants under Article 263(2) TFEU, Article 8 places MS under a duty to bring into force internal rules enabling their national parliament to trigger proceedings before the ECJ in this case. The Early Warning Mechanism has been praised for introducing a formalized procedure of political dialogue between national parliaments7 and for its potential of alerting national parliaments to the ubiquity of EU law, as well as its legal and constitutional impact on domestic law.8 In addition, commentators contend that national parliaments have an important role to play in the domestication and normalization of EU policymaking, which has become more politicized over the past couple of years.9 Its concrete shape has, however, attracted considerable criticism. The role of national parliaments is severely limited by restricting their review to a technical legal assessment of compliance with the principle of subsidiarity. They have therefore no role to play in the monitoring of the limits of EU competence, but only concerning its exercise.10 In order to be effective, the mechanism requires a degree of coordination between national parliaments, which is difficult to effect during the eight-​week window available to them. Furthermore, they do not wield any influence on policy formulation.11 The actual practice of the early warning mechanism suggests that it has only had very limited effect. At the time of writing only three yellow cards and not a single orange card had been issued.12 Yellow cards have been issued so far with regard to Commission proposals concerning the right to take collective action (‘Monti II’) in 2012, concerning the establishment of the European Public Prosecutor’s Office in 2013, and a revision of the directive on the posting of workers (May 2016).13 Only in the first case did the Commission withdraw the proposal, although denying a breach of subsidiarity. In the two other cases, the Commission decided to maintain   See Michael Dougan, ‘The Treaty of Lisbon 2007: Winning Minds, Not Hearts’ [2008] 45 CML Rev 617 (660). 8   Cygan, ‘Parliamentarisation’, 486.   Jančić, ‘The game of cards’ (see biblio), 949. 9   Sandra Kröger and Richard Bellamy, ‘Beyond a Constraining Dissensus: The Role of National Parliaments in Domesticating and Normalising the Politicization of European Integration’ [2016] 14 Comparative European Politics 131 (133). 10   Jančić, ‘The Game of Cards’, 951.    11  Cygan, ‘Parliamentarisation’, 486. 12   October 2018; source European Commission website. 13   Proposal for a Council Regulation on the exercise of the right to take collective action within the context of the freedom of establishment and the freedom to provide services (Monti II Regulation), COM(2012)130 final; Proposal for a Council Regulation on the establishment of the European Public Prosecutor’s Office, COM(2013)534final; and Proposal for a Directive of the EP and of the Council amending Directive 96/​71/​EC 6 7

Lock

8

9

10

11

12

122

Title II Provisions on Democratic Principles

its proposals.14 This paltry use of the mechanism suggests that it is not a very effective tool for involving national parliaments and for increasing the democratic legitimacy of EU decision making. 13 Commentators have consequently proffered a number of reform proposals. These range from introducing a red card, which would allow national parliaments to block draft legislation—​either collectively15 or unilaterally.16 Apart from the practical difficulties in coordinating responses by national parliaments to legislative proposals, the introduction of a red card would bring with it the danger of confounding the various levels of decision making in the EU’s structure. Others therefore suggest the introduction of an EU institution (a European Senate) in which national parliaments are represented.17 A further variant on the red card would be the introduction of a ‘final check system’ under which national parliaments would be given a right to re-​examine EU legislation at the end of the EU legislative process.18 The Dutch lower house, by contrast, suggested the introduction of a green card allowing for joint action by national parliaments to propose new European policies to the Commission or to revoke existing legislation.19 All of these proposals have in common that they raise questions as to the appropriate balance between supranational and domestic decision making. It would seem that the best and most appropriate way for national parliaments to ease the tensions that exist between these two would be to increase their scrutiny of and influence on their respective governments’ voting intentions in the Council.

D. Involvement in AFSJ evaluation and monitoring mechanisms (para c) 14 National parliaments must additionally be informed where the newly introduced AFSJ evaluation process under Article 70 TFEU is carried out (see Article 70 TFEU). Moreover, national parliaments are assigned a role in the monitoring of Eurojust (see Article 85 TFEU), the EU’s judicial cooperation unit, and of Europol, the EU’s law enforcement agency (see Article 88 TFEU). Article 51 (Joint Parliamentary scrutiny) of Regulation (EU) 2016/794 on Europol20 and Article 67 (Involvement of the EU institutions and national parliaments) of Regulation (EU) 2018/1727 on Eurojust21 provide for detailed rules on such monitoring. Both Council decisions setting up Eurojust22 and Europol23 currently fail to provide for such a role and thus fall short of Treaty requirements. of the EP and of the Council of 16 December 1996 concerning the posting of workers in the framework of the provision of services, COM(2016)128final. 14   See Andrew Woodhouse, ‘With Great Power, Comes No Responsibility? The “Political Exception” to Duties of Sincere Cooperation for National Parliaments’ [2017] 54 CML Rev 443 (445–​9). 15   This was contained in the ‘renegotiated’ terms of the UK’s membership of the EU agreed before the EU Referendum in that country, which resulted in a vote to leave the EU, see EUCO 1/​16. 16   House of Commons European Scrutiny Committee, Reforming the European Scrutiny System in the House of Commons (Twenty-​fourth Report of Session 2013–​14 HC 109-​I, 2013) para 170. 17   Schütze, ‘Subsidiarity after Lisbon’ (see biblio), 527. 18   Garben, ‘Competence Conundrum’ (see biblio), 88. 19   Tweede Kamer, Ahead in Europe (2014) 14; a variation of this can also be found in Kröger and Bellamy, ‘Beyond a constraining consensus’, 146–​7. 20   Regulation (EU) 2016/794 of the European Parliament and of the Council of 11 May 2016 on the European Union Agency for Law Enforcement Cooperation (Europol), [2016] OJ L 135/53. 21   Regulation (EU) 2018/1727 of the European Parliament and of the Council of 14 November 2018 on the European Union Agency for Criminal Justice Cooperation (Eurojust), [2018] OJ L295/138. 22   Council Decision 2009/​426/​JHA of 16 December 2008 on the strengthening of Eurojust and amending Decision 2002/​187/​JHA setting up Eurojust with a view to reinforcing the fight against serious crime [2009] OJ L138/​14. 23   Council decision of 6 April 2009 establishing the European Police Office (Europol) [2009] OJ L121/​37.

Lock

Article 12

123

E. Treaty revision (para d) and accession process (para e) National parliaments also play a role in the various Treaty revision procedures laid down 15 in Article 48 TEU (see Commentary on Article 48 TEU). In the context of the ordinary revision procedure, the Council must notify them of any proposals to amend the Treaties and if a Convention is convened, the national parliaments send their representatives and are thus involved in the drafting of a new Treaty. Moreover, any new Treaty must be ratified by the MS according to their constitutional requirements, which in many cases includes approval by the national parliament. The simplified revision procedure does not require an involvement of national parliaments, but the same need for MS ratification as under the ordinary revision procedure arises, so that they may be involved that way. National parliaments have the greatest influence in the use of the passerelle clause 16 in Article 48(7) TEU, which allows for changes from a special to the ordinary legislative procedure or from unanimity to qualified majority voting in the Council. Here national parliaments must not only be informed at least six months prior to the European Council’s decision to effect that change (see Article 5 of Protocol No 1) but each national parliament—​and in the case of bicameral parliaments each chamber—​is given a right to veto the change. This constitutes the only veto right for national parliaments enshrined in EU law. The reason for placing national parliaments in such a strong position lies in the fact that no further MS ratification of such a change would be necessary, so that national control mechanisms would be largely switched off in its absence. Moreover, the changes to procedure possible under the passerelle indirectly weaken the position of national parliaments by depriving them of opportunities under the national constitutional law of MS to force their governments to veto legislative proposals in the Council as the passerelle leads to the removal of any such unilateral veto. Furthermore, national parliaments are to be notified of any application for accession 17 to the EU according to Article 49 TEU. By contrast and conforming with withdrawal from the EU not being the actus contraries to accession, no parallel right to be notified exists for notifications to leave the EU under Article 50 TEU (see Commentary on Article 50 TEU).

F. Interparliamentary cooperation (para f) Interparliamentary cooperation under the EU Treaties takes two forms: between national 18 parliaments and the EP; and among national parliaments. Exchanges between national parliaments and the EP are facilitated by an online platform called IPEX. Cooperation among national parliaments takes a number of forms. The most important forum for exchanges is the Conference of Parliamentary Committees for Union Affairs (COSAC), which meets every six months and was founded in 1989. Interparliamentary cooperation was placed on a legal footing with the ToA’s protocol on the role of national parliaments. It foresaw a role for COSAC in the examination of legislative proposals and in relation to the application of the subsidiarity principle. As detailed already, this role has now been given to the individual national parliaments. Article 10 of Protocol No 1 therefore reduces the role of COSAC somewhat by confining it to the submission ‘of any contribution it deems appropriate for the attention of the EP, the Council and the Commission’; and the exchange of information and best practices between its members. It may further organize conferences on specific topics. Lock

TITLE III  PROVISIONS ON THE INSTITUTIONS Introduction 1 Title III of the TEU includes Articles 13–​19. Those provisions concern the institutions of the Union. Article 13 TEU establishes the institutional framework of the Union and lists its seven institutions. Articles 14, 15, 16, 17, and 19 TEU each deal with five of those institutions separately: the EP, the European Council, the Council, the Commission and the Court of Justice respectively. Article 18 TEU deals with the High Representative of the Union for Foreign Affairs and Security Policy, which is not a separate institution, but rather forms part of both the Council and the Commission and takes part in the work of the European Council. The last two institutions listed in Article 13(1) TEU—​the ECB and the Court of Auditors—​are not given dedicated provisions in the TEU. Detailed provisions on all seven institutions listed in Article 13(1) TEU are to be found in Articles 223–​287  TFEU. 2 There is no simple way to compare the institutions of the Union to national institutions or to place them in the traditional three branches of government. That is because they owe their existence and competences to the balance that has been struck between the intergovernmental and supranational tendencies of the Union. The EP comes closest to a national parliament and thus the legislative branch of the Union, but it shares its legislative competence with the Council and, unlike a national parliament, has no general power of legislative initiative, which has generally been conferred upon the Commission. At best, the EP could be seen as a sort of lower chamber of parliament, with the Council serving the role as an upper chamber, but that comparison does justice to neither institution. As for the European Council, it knows no national counterpart, as its main function is to provide the Union with the necessary impetus for its development and to define the general political directions and priorities thereof. Article 10(2) TEU probably does the best job of describing the place of these three institutions within the institutional framework as follows: ‘Citizens are directly represented at Union level in the EP. MS are represented in the European Council by their Heads of State or Government and in the Council by their governments, themselves democratically accountable either to their national Parliaments, or to their citizens.’ 3 As for the Commission, it is best described as the executive branch of the EU’s government, with individual directorate-​generals functioning in a manner comparable to national ministries. The fact that the appointment of the Commission is in the hands of the co-​legislators and that the Commission as a whole is accountable to and may be censured by the EP, leading to its collective resignation, strengthens this comparison. However, the fact that the Commission enjoys a general power of initiative demonstrates the limits of that comparison. Moreover, while the President of the Commission will be elected by the EP, the fact that the members of the Commission are ultimately nominated by the individual MS and the composition of the College of Commissioners includes politicians from all political groupings again demonstrates the limits of comparing the Commission to a national executive organ. As for the other institutions of the Union, Loewenthal

Introduction

125

the Court of Justice fulfils the EU’s judiciary function. The ECB fulfils many of the functions of a national bank, especially as regards those MS that use the Euro as their common currency. Finally, the Court of Auditors fulfils a role similar to the German Bundesrechnungshof, the French Cour des comptes, the Italian Corte dei Conti and the British National Audit Office. Articles 13–​19 TEU reproduce many of the provisions contained in Articles I-​19 to 4 I-​31 of the Draft Treaty establishing a Constitution for Europe. Several of the latter provisions were either fused into single provisions of the TEU or made their way into Articles 223–​287 TFEU. Articles 13–​19 TEU reproduce or constitute developments on the institutional provisions of the ECSC Treaty, the EEC Treaty, the Euratom Treaty, and respective versions of the EU and EC Treaties. Since the creation of the three Communities, the institutions of the Union have remained relatively stable. All three Communities had a Parliament (Assembly), a Council, a Commission (High Authority) and a Court of Justice. The European Council and Court of Auditors were founded in the 1970s and the ECB in the late 1990s. The latter institution was first mentioned in the ToM, while the first two institutions were only listed among the other EU institutions with the ToL.

Overview Article 13 establishes the institutional framework, lists the seven institutions of the Union, and lays down the principles of institutional balance and mutual sincere cooperation. Article 14 provides a first set of provisions on the EP. Further provisions are laid down in Articles 223–​234 TFEU. Article 15 provides a first set of provisions on the European Council. Further provisions are laid down in Articles 235 and 236 TFEU. Article 16 provides a first set of provisions on the Council. Further provisions are laid down in Articles 237–​243 TFEU. Article 17 provides a first set of provisions on the Commission. Further provisions are laid down in Articles 244–​250 TFEU. Article 18 establishes the post of High Representative of the Union for Foreign Affairs and Security Policy. Article 19 is the TEU provision on the ECJ, which is further set out in Articles 251–​ 281 TFEU. It lays out the constitution of the ECJ, the GC and specialized courts, and its task of ensuring that in the interpretation and application of the Treaties the law is observed. It also gives an overview of the Court’s proceedings.

Loewenthal

Article 13  TEU . The Union shall have an institutional framework which shall aim to promote its values, 1 advance its objectives, serve its interests, those of its citizens and those of the Member States, and ensure the consistency, effectiveness and continuity of its policies and actions. The Union’s institutions shall be: the European Parliament, the European Council, the Council, the European Commission (hereinafter referred to as ‘the Commission’), the Court of Justice of the European Union, the European Central Bank, the Court of Auditors. . Each institution shall act within the limits of the powers conferred on it in the Treaties, and 2 in conformity with the procedures, conditions and objectives set out in them. The institutions shall practice mutual sincere cooperation. . The provisions relating to the European Central Bank and the Court of Auditors and 3 detailed provisions on the other institutions are set out in the Treaty on the Functioning of the European Union. . The European Parliament, the Council and the Commission shall be assisted by an Economic 4 and Social Committee and a Committee of the Regions acting in an advisory capacity.

Selected bibliography Edward Best, Thomas Christiansen, and Pierpaolo Settembri (eds), The Institutions of the Enlarged European Union. Continuity and Change (Edward Elgar 2008) Christopher J Bickerton, Dermot Hodson, and Uwe Puetter (eds), The New Intergovernmentalism: States and Supranational Actors in the Post-Maastricht Era (OUP 2015) Hervé Bribosia, ‘The Main Institutional Innovations of the Lisbon Treaty’ in Stefan Griller and Jacques Ziller (eds), The Lisbon Treaty. EU Constitutionalism without a Constitutional Treaty? (Springer 2008) 58 Simon Bulmer, ‘The Governance of the European Union: A New Institutionalist approach’ [1993] 13(4) JPP 351 Thomas Christiansen, ‘The European Union after the Lisbon Treaty: An Elusive Institutional Balance’ in Andrea Biondi, Piet Eeckhout, and Stefanie Ripley (eds), EU Law after Lisbon (OUP 2012) 228 Merijn Chamon, ‘Institutional Balance and Community Method in the Implementation of EU legislation Following the Lisbon Treaty’ (2016) 53 CML Rev 1501 Paul Craig, ‘Institutions, Power and Institutional Balance’ in Paul Craig and Gráinne de Búrca (eds), The Evolution of EU Law (2nd ed, OUP 2010) Paul Craig, The Lisbon Treaty. Law, Politics and Treaty Reform (OUP 2010) Alan Dashwood and Angus Johnston, ‘The Institutions of the Enlarged EU under the Regime of the Constitutional Treaty’ [2004] 41 CML Rev 1481 Youri Devuyst, ‘The European Union’s Institutional Balance after the Treaty of Lisbon: “Community Method” and “Democratic Deficit” Reassessed’ [2008] 39(2) Georgetown Journal of International Law 247 Dermot Hodson and John Peterson (eds), The Institutions of the European Union (4th ed, OUP 2017)

Loewenthal

Article 13

127

Anastasia Karatzia, ‘The European Citizens’ Initiative and the EU Institutional Balance: On Realism and the Possibilities of Affecting EU Lawmaking’ (2017) 54 CML Rev 177 Marcus Klamert, ‘Conflicts of Legal Basis: No Legality and No Basis but a Bright Future under the Lisbon Treaty?’ [2010] EL Rev 497 Paolo Ponzano, ‘Institutions of the European Union’ in Giuliano Amato et al (eds), Genesis and Destiny of the European Constitution (Bruylant 2007) 439 Uwe Puetter, The European Council and the Council: New Intergovernmentalism and Institutional Change (OUP 2014) Floris de Witte and Mark Dawson, ‘Constitutional Balance in the EU after the Euro-​Crisis’ [2013] 77 MLR 817

Essential case law Case C-​263/​14, EP v Council (Pirates), paragraph 44: Only exceptionally may a legal act be based on two or more legal bases. Case C-​370/​12, Pringle, paras 158–​65: The MS are entitled to entrust tasks to the institutions, outside the framework of the Union, provided that those tasks do not alter the essential character of the powers conferred on those institutions by the TEU and TFEU. Case C-​270/​12, UK v EP and Council, paras 79 and 82–​3: The legislature can delegate powers to adopt measures of general application to a Union body, office, or agency, other than to the Commission and outside the framework established by Articles 290 and 291 TFEU. Case C-​28/​12, Commission v Council, paragraph 42: The rules regarding the manner in which the EU institutions arrive at their decisions are not at the disposal of the MS or of the institutions themselves. Case C-​133/​06, EP v Council, paras 56 and 57: Institutions may not establish secondary legal bases for the purpose of strengthening or easing the detailed rules for the adoption of an act. Case C-​65/​93, EP v Council, paragraph 23: Interinstitutional dialogue is subject to the same mutual duties of sincere cooperation as those that govern relations between MS and the Union institutions. Case C-​300/​89, Titanium dioxide, paras 17–​21: Recourse to a dual legal basis is not possible where the procedures laid down for each legal basis are incompatible with each other or where the use of two legal bases is liable to undermine the rights of the EP. Cases 9/​56 and 10/​65, Meroni: A delegation of power bringing about an actual transfer of responsibility by replacing the choices of the delegator by the choices of the delegate is incompatible with the Treaties.

Commentary A. General remarks B. The institutional framework C. The institutions of the Union D. The principle of institutional balance E. The principle of mutual sincere cooperation F. The choice of legal basis G. Detailed provisions on the institutions of the TFEU H. Consultation of the EESC and CoR

A. General remarks Article 13 TEU is an amalgamation of several provisions from the previous TEU and 1 TEC. That provision goes beyond simply listing the institutions of the Union. It also Loewenthal

Title III Provisions on the Institutions

128

establishes that the Union shall have an institutional framework. It recalls that the institutions are bound by the principles of institutional balance and sincere cooperation in the exercise of their powers. It refers to the existence of detailed provisions on each of the institutions in the TFEU. Finally, it provides that the EP, the Council, and the Commission shall be assisted by the EESC and the CoR acting in an advisory capacity.

B. The institutional framework 2 The notion of the institutional framework first appeared with the ToM. Prior to that, the EU Treaties simply listed the institutions of the Union. From then on, the EU Treaties referred to a ‘single institutional framework’ (Article C of the ToM). The emphasis on the ‘single’ institutional framework at that time was necessary to ensure consistency of action in light of the Union’s complex pillar system, which existed up until the ToL. Ever since the ToL abolished the pillar system and granted the Union legal personality, the Treaty stopped referring to the ‘single’ institutional framework. Surprisingly, however, the Preamble to the TEU still mentions a ‘single institutional framework’. 3 According to Article 13 TEU, the purpose of the institutional framework is to promote the values, advance the objectives, and serve the interests of the Union, those of its citizens and those of the MS, and to ensure the consistency, effectiveness, and continuity of the Union’s policies and actions. This enumeration is more extensive than that previously laid down in the TEU, although Article 13 TEU no longer contains a mention of ‘building upon the acquis communautaire’. The original EEC Treaty only entrusted to the institutions the mission to carry out the tasks entrusted to the Community. 4 The current formulation lists four aims for the institutional framework of the Union: (1) The institutional framework is to promote the Union’s values. The Union’s values are listed in Article 2 TEU and include respect for human dignity, liberty, democracy, equality, the rule of law, and human rights, including the rights of persons belonging to minorities. (2) The institutional framework is to advance the Union’s objectives. In the previous version of the TEU, the objective was ‘to attain the Union’s objectives’, signifying a shift in the degree of activism on the part of the Union. The main objectives of the Union are the promotion of peace, the EU’s values, and the well-​being of its citizens (see Article 3 TEU). (3) The institutional framework is to serve the interests of the Union, its citizens, and its MS. That aim recalls that, in addition to its own interests, the Union must further the interests of its citizens and its MS, from which it derives its legitimacy, as emphasized by Article 10 TEU. (4) The institutional framework is to ensure the consistency, effectiveness, and continuity of the Union’s policies and actions. That the institutional framework is to ensure the consistency and continuity of the activities carried out by the Union was inserted into the EU treaties by the ToM. That the institutional framework is to ensure the effectiveness of the Union’s policies and actions is a novelty added by the ToL. The need to ensure consistency between Union policy and actions is repeated in Article 7 TFEU. In that provision, consistency is to be ensured ‘taking all of its objectives into account and in accordance with the principle of conferral of powers.’1   See, on various expressions of consistency in EU law, Commentary on Article 7 TFEU.

1

Loewenthal

Article 13

129

C. The institutions of the Union Article 13(1) TEU lists the seven institutions of the Union. Article 4 EEC Treaty 5 initially listed only four institutions: the Common Assembly (which has subsequently acquired the name EP), the Council, the Commission, and the Court of Justice. The ToM inserted the Court of Auditors into the list. The novelty of the ToL is that that list now includes the European Council and the ECB. Those seven institutions constitute the foundation of the Union’s organizational structure. With the exception of the ECB,2 the Union’s institutions do not have legal personality. The Treaties also make references to ‘bodies, offices and agencies’ of the Union. The 6 seven institutions listed in Article 13(1) TEU can be contrasted with those entities. EU bodies are, for instance, the EESC and the CoR, both of which are mentioned in Article 13 TEU, the EIB, the European Investment Fund and the European Ombudsman. Offices include the EU Intellectual Property Office (previously the Office for the Harmonization of the Internal Market), the Office for the Official Publications of the EU, and the European Personnel Selection Office. Agencies include the European Environment Agency, the European Medicines Agency, and the European Chemicals Agency. The dividing line between these four categories is not always clear, but the distinction between institutions, on the one hand, and bodies, offices, and agencies, on the other, has been clearly made by the EU Treaties, as the seven institutions are listed in Article 13 TEU, whereas many offices, bodies, and agencies are mentioned nowhere in the Treaties. Like the institutions of the Union, the acts of bodies, offices, and agencies may be challenged before the Court of Justice provided they produce legal effects.3

D. The principle of institutional balance Article 13(2) TEU lays down the principle of institutional balance, characteristic of 7 the institutional structure of the EU. The institutional balance is that established by the Treaties. It is based on ‘a system for distributing powers among the different . . . institutions, assigning to each institution its own role in the institutional structure of the [Union] and the accomplishment of the tasks entrusted to the [Union].’4 ‘[A]‌particularly sophisticated institutional structure and a full set of legal rules to ensure its operation’ are an essential characteristic of EU law.5 The distribution of the powers is the one the authors of the Treaties intended to grant each institution in the pursuit of Union objectives. Although static in nature, the institutional balance has shifted over time, in particular with the introduction of the co-​decision procedure and its evolution to the ordinary ­legislative procedure with the ToL, which has transformed the role of the EP into an equal partner alongside the Commission and the Council. The principle of institutional balance has three components: 8 (1) It means that any encroachment by one institution on the powers allotted to another institution is prohibited.6 The rules that govern the division of powers between the institutions determine the legal bases for the adoption of Union acts (on 3   Article 282(3) TFEU.   Case C-​15/​00, Commission v EIB, EU:C:2003:396, para 75.   Case 70/​88, EP v Council, EU:C:1990:217, para 21. See also Commentary on Article 19 TEU, para [20]. 5   Opinion 2/​13, ECHR II, EU:C:2014:2454, paras 158 and 164–​7; Opinion 1/​09, Unified Patents Court, para 21. See also Case C-​370/​12, Pringle, EU:C:2012:756, para 158. See, in the context of autonomy, Commentary on Article 1 TEU, paras [24–​6]. 6   Case 70/​88, EP v Council, paras 21–​2 2 4

Loewenthal

Title III Provisions on the Institutions

130

the choice of legal basis, see paras [13–​16]). These rules are laid down in the Treaties and are not at the disposal of the MS or of the institutions themselves.7 They, in turn, determine the decision-​making procedure to be followed and the role of each institution within the selected procedure. More specifically, the following specific duties of Union institutions have been derived from this component of the principle of institutional balance: •​ It is for the Commission to decide whether to bring forward a proposal for a legal act, and to determine the subject matter, objective and content of the proposal, a right which also applies to non-​legislative acts.8 •​ The power of withdrawal of the Commission cannot confer upon it a right of veto in the conduct of the legislative process, requiring the Commission to state to the EP and the Council the grounds for the withdrawal, which, in the event of challenge, have to be supported by cogent evidence or arguments.9 •​ While Article 218(4) TFEU authorizes the Council to draw up directives for negotiating international agreements (IAs), it does not invest it with the power to impose detailed negotiating positions on the Commission as the negotiator.10 •​ The practice of one institution cannot deprive the other institutions of a prerogative granted to them by the Treaties.11 (2) It limits the powers that can be delegated by an institution to an office, body, or agency. The limitation of powers that can be delegated by an institution to an office, body, or agency is known as the ‘Meroni doctrine’.12 The consequences resulting from a delegation of powers conferred by the Treaties on a particular institution to such an office, body, or agency are very different depending on whether it involves clearly defined executive powers, the exercise of which can therefore be subject to strict review in the light of objective criteria determined by the delegating authority, or whether it involves a ‘discretionary power implying a wide margin of discretion which may, according to the use which is made of it, make possible the execution of actual economic policy’. A delegation of the first kind cannot appreciably alter the consequences involved in the exercise of the powers concerned and therefore is permissible. By contrast, a delegation of the second kind brings about an ‘actual transfer of responsibility’, since it replaces the choices of the delegator by the choices of the delegate, and is therefore incompatible with the Treaties.13 (3) It means that the institutions cannot in principle exercise powers beyond those set out in the Treaties. As a general rule, the institutions may only act within the confines of the powers conferred on them by the Treaties, in accordance with the division of powers (see Article 5 TEU).14 Thus, the mere existence of a principle of international 7   Case C-​28/​12, Commission v Council, EU:C:2015:282, para 42; Case 68/​ 86, UK v Council, EU:C:1988:85, para 38; Case C-​133/​06, Commission and EP v Council, EU:C:2008:257, para 54. 8   Joined Cases C-​643/​15 & C-​647/​15, Slovak Republic and Hungary v Council, EU:C:2017:631, paras 146–​7. 9   Case C-​409/​13, Council v Commission (Macro-​financial assistance), EU:C:2015:217, paras 75–​6. 10   Case C-​425/​13, Commission v Council, EU:C:2015:483, paras 90–​2. 11   Case 149/​85, Wybot, EU:C:1986:310, para 23. Case 138/​79, Roquette Freres, EU:C:1980:249, para 33; Case 139/​79, Maizena, EU:C:1980:250, para 34; Case 25/​70, Köster, EU:C:1970:115, paras 4, 8, and 9. 12   Cases 9/​56, Meroni, EU:C:1958:7 and Case 10/​56, Meroni, EU:C:1958:8. 13   Case C-​270/​12, UK v EP and Council, EU:C:2014:18, paras 41–​2. 14   Case C-​133/​06, EP v Council, EU:C:2008:257; Case C-​409/​13, Council v Commission, EU:C:2015:217, para 64 and the case law cited.

Loewenthal

Article 13

131

law does not suffice as a basis for an initiative on the Commission’s part.15 However, the MS are entitled, in areas that do not fall under the exclusive competence of the Union, to entrust tasks to the institutions, outside the framework of the Union, provided that those tasks do not alter the essential character of the powers conferred on those institutions by the Treaties.16 It is the responsibility of the Court of Justice to ensure that the principle of institu- 9 tional balance is respected. The Court has gone rather far in its control of this principle in the past, even interpreting the Treaties in such a manner so as to create a right of action for the EP to safeguard its prerogatives, although the Treaties did not expressly provide for such an action at that point in time.17

E. The principle of mutual sincere cooperation Article 13(2) TEU also reiterates the principle of sincere cooperation in the institutional 10 context.18 According to that principle, the Union and the MS have a mutual legal obligation to assist each other in carrying out the tasks that flow from the Treaties and to respect each other’s prerogatives. For instance, MS must refrain from adopting any measures beyond those for which they are empowered under the Treaties that could interfere with the internal workings of the institutions.19 However, where the MS are so empowered, the institutions must respect measures adopted by them.20 By stressing the need for ‘mutual sincere cooperation’, Article 13(2) TEU seeks to en- 11 sure that the institutions cooperate with one another to achieve the aims listed in Article 13(1) TEU. This involves duties of interinstitutional dialogue especially under what was the co-​decision procedure before the ToL (now the ordinary legislative procedure).21 Thus, the Court has held that ‘inter-​institutional dialogue, on which the consultation procedure in particular is based, is subject to the same mutual duties of sincere cooperation as those which govern relations between Member States and the Community institutions’.22 The EP was, on this basis, found to have ‘failed to discharge its obligation to cooperate sincerely with the Council’ when it did not appropriately react to a request for urgent debate by the Council. The following specific duties of Union institutions have been derived from 12 Article 13(2) TEU: •​ A Council decision approving accession to an international convention must enable the Commission to comply with international law, such as by attaching a complete declaration of competences to its decision.23

  Case C-​589/​15 P, Anagnostakis, EU:C:2017:663, para 100.   Case C-​370/​12, Pringle, EU:C:2012:756. 17   Case 70/​88, EP v Council, EU:C:1990:217, paras 26–​7. 18   For the other constellations of the application of the principle of sincere cooperation, see Commentary on Article 4 TEU. 19   Case 208/​80, Lord Bruce of Donington, EU:C:1981:194, paras 14 and 19. 20   Case 294/​83, Les Verts, EU:C:1986:166. 21  See Koen Lenaerts and Piet Van Nuffel (eds), European Union Law (3rd ed, Sweet & Maxwell, 2011),  153–​4. 22   Case C-​65/​93, EP v Council, EU:C:1995:91, para 23. See also Case 204/​ 86, Greece v Council, EU:C:1988:450, para 16. 23   Case C-​29/​99, Commission v Council, EU:C:2002:734, paras 69–​71 (in the Euratom context). 15 16

Loewenthal

132

Title III Provisions on the Institutions

•​ The Commission must consult the Council beforehand if it intends to express positions on behalf of the EU before an international court.24 •​ Where an amendment planned by the EP and the Council distorts the proposal for a legal act in a manner which prevents achievement of the objectives pursued by the proposal and which, therefore, deprives it of its raison d’être, the Commission is entitled to withdraw it after having due regard to the concerns of the EP and the Council underlying their intention to amend that proposal.25

F. The choice of legal basis 13 The choice of the appropriate legal basis of an EU act ‘has constitutional significance, since to proceed on an incorrect legal basis is liable to invalidate such an act, particularly where the appropriate legal basis lays down a procedure for adopting acts that is different from that which has in fact been followed’.26 14 The choice of the legal basis of an EU act, including those adopted to conclude IAs, must rest on objective factors amenable to judicial review, which include the aim and content of that measure.27 The legal basis used for the adoption of other Union measures which might display similar characteristics is irrelevant for the purposes of choosing the appropriate legal basis for a particular act.28 15 A legal act, including those adopted to conclude an IA, must only exceptionally be based on two or more legal bases.29 The Court has repeatedly held that:30 If an examination of a EU measure reveals that it pursues a twofold purpose or that it comprises two components and if one of these is identifiable as the main or predominant purpose or component, whereas the other is merely incidental, the act must be based on a single legal basis, namely that required by the main or predominant purpose or component. Exceptionally, if it is established, however, that the act simultaneously pursues a number of objectives, or has several components, which are inextricably linked without one being incidental to the other, such that various provisions of the Treaty are applicable, such a measure will have to be founded on the various legal bases corresponding to those components.

16

Nonetheless, the Court has held that recourse to a dual legal basis is ‘not possible where the procedures laid down for each legal basis are incompatible with each other’,31 or ‘where the use of two legal bases is liable to undermine the rights’ of the EP.32 In   Case C-​73/​14, Council v Commission (ITLOS), paras 84–​8.   Case C-​409/​13, Council v Commission (Macro-​financial assistance), para 83. 26   Case C-​263/​14, EP v Council (Pirates), EU:C:2016:435, para 42; Opinion 2/​00, Cartagena Protocol, EU:C:2001:664, para 5. See also Case C-​370/​07, Commission v Council (CITES), EU:C:2009:590 in this context. 27   Case C-​263/​14, EP v Council (Pirates), para 43. See also Case 45/​86, Commission v Council, EU:C:1987:163, para 11; Case C-​300/​89, Commission v Council (‘Titanium dioxide’), EU:C:1991:244, para 10; Opinion 2/​00, Cartagena Protocol, para 22; Case C-​130/​10, EP v Council, EU:C:2012:472, para 42; Case C-​113/​14, Germany v EP and Council, EU:C:2016:635, para 61; Case C-​440/​05, Commission v Council, EU:C:2007:625, para 61; Joined Cases C-​103/​12 & C-​165/​12, EP and Commission v Council, EU:C:2014:2400, para 51. See Klamert, ‘Conflicts of Legal Basis’ (see biblio). 28   Case C-​94/​03, Commission v Council, EU:C:2006:2, para 50; Case C-​ 658/​ 11, EP v Council, EU:C:2014:2025, para 48; Case C-​81/​13, UK v Council, EU:C:2014:2449, para 36; Case C-​431/​11, UK v Council, EU:C:2013:589, para 66. 29   See C-​94/​03, Commission v Council, paras 55–​6; Case C-​81/​13, UK v Council, para 35. 30   Case C-​263/​14, EP v Council (Pirates), para 44; Case C-​178/​03, Commission v EP and Council, EU:C:2006:4, paras 42–​3, Case C-​658/​11, EP v Council, para 43. 31   Opinion 1/​15, Transfer of Passenger Name Record, EU:C:2017:592, para 78 (emphasis added). 32   Case C-​300/​89, Titanium dioxide, paras 17–​21; Case C-​178/​03, Commission v EP and Council, para 57; Case C 94/​03, Commission v Council, para 52; Case C-​155/​07, EP v Council, EU:C:2008:605, para 37 24 25

Loewenthal

Article 13

133

particular, a difference in the voting rules within the Council may result in such incompatibility.33 However, in the International Fund for Ireland case, the Court allowed combining the co-​decision procedure with unanimity in the Council.34 It has been argued that ensuring the overall constitutional equilibrium would be more important than the strict compatibility of the decision-​making procedures laid down in the Treaties.35

G. Detailed provisions on the institutions of the TFEU According to Article 13(3) TEU provisions relating to the ECB and the Court of Auditors, 17 on the one hand, and more detailed provisions on the other institutions, on the other, are set out in the TFEU. The reason for this distinction is because the TEU also contains provisions on the institutions other than the ECB and the Court of Auditors. Article 14 TEU deals with the EP, Article 15 TEU with the European Council, Article 16 TEU with the Council, Article 17 TEU with the Commission, and Article 19 TEU with the ECJ. Detailed provisions on each of those institutions, as well as on the ECB and the 18 Court of Auditors are set out in the TFEU. These can be found in Articles 223–​234 TFEU for the EP, in Articles 235 and 236 TFEU for the European Council, in Articles 237–​243 TFEU for the Council, in Articles 244–​250 TFEU for the Commission, in Articles 251–​281 TFEU for the ECJ, in Articles 282–​284 TFEU for the ECB, and in Articles 285–​287 for the Court of Auditors.

H. Consultation of the EESC and CoR Article 13(4) TEU is the only provision in the TEU that refers to the ESC and the CoR. 19 Detailed provisions on both consultative bodies are included in Articles 300–​307 TFEU. While the ToA already opened up the possibility of the EP consulting the ESC and the 20 CoR,36 the ToL formalized the EP’s right to consult these consultative bodies by inserting that institution alongside the Council and the Commission in Article 13(4) TEU.

33   Case C‑300/​89, Titanium dioxide, paras 17–​21; Joined Cases C-​164-​165/​97, EP v Council, EU:C:1999:99, para 14; Case C-​338/​01, Commission v Council, para 57; Case C-​178/​03, Commission v EP and Council, para 58; Case C‑130/​10, EP v Council, paras 47–​8; Opinion 1/​15, Transfer of Passenger Name Record, para 109 (on combining Article 16(2) and Article 87(2)(a) TFEU under the application of Protocols 21 and 22 to the ToL). 34   See Case C-​166/​07, EP v Council (IFI), EU:C:2009:499. 35   Koen Lenaerts, ‘EU Federalism in 3-​D’ in Elke Cloots, Geert de Baere, and Stefan Scottiaux (eds), Federalism in the European Union (Hart 2012) 13 (26–​31). 36   Articles 262 and 265 EC Treaty.

Loewenthal

Article 14  TEU . The European Parliament shall, jointly with the Council, exercise legislative and budgetary 1 functions. It shall exercise functions of political control and consultation as laid down in the Treaties. It shall elect the President of the Commission. . The European Parliament shall be composed of representatives of the Union’s citizens. They 2 shall not exceed seven hundred and fifty in number, plus the President. Representation of citizens shall be degressively proportional, with a minimum threshold of six members per Member State. No Member State shall be allocated more than ninety-​six seats. The European Council shall adopt by unanimity, on the initiative of the European Parliament and with its consent, a decision establishing the composition of the European Parliament, respecting the principles referred to in the first subparagraph. . The members of the European Parliament shall be elected for a term of five years by direct 3 universal suffrage in a free and secret ballot. 4. The European Parliament shall elect its President and its officers from among its members.

Selected bibliography Richard Corbett, Francis Jacobs, Darren Neville, and Michael Shackleton, The European Parliament (9th ed, John Harper 2016) Richard Corbett, ‘The Evolving Roles of the European Parliament and of National Parliaments’ in Andrea Biondi, Piet Eeckhout, and Stefanie Ripley (eds), EU Law after Lisbon (OUP 2012) 249 Frank Häge, ‘Politicising Council Decision-​ making:  The Effect of European Parliament Empowerment’ [2011] 34 WEP 18 Simon Hix, Abdul Noury, and Gérard Roland, Democratic Politics within the European Parliament (CUP 2007) Gail McElroy and Kenneth Benoit, ‘Policy Positioning in the European Parliament’ [2013] 13 EUP 150 Georg Ress, ‘Democratic Decision-​making in the European Union and the Role of the European Parliament’ in Deirdre Curtin and Ton Heukels (eds), Institutional Dynamics of European Integration, Essays in Honour of Henry G. Schermers, vol II (Martinus Nijhoff 1994) 153 Paolo Ridola, ‘The Parliamentarisation of the Institutional Structure of the European Union between Representative Democracy and Participatory Democracy’ in Hermann-​Josef Blanke and Stelio Mangiameli (eds), Governing Europe under a Constitution (Springer 2006) 415 Berthold Rittberger, Building Europe’s Parliament:  Democratic Representation Beyond the Nation-​ State (OUP 2005) Hermann Schmitt, Sara Hobolt, and Sebastian Adrian Popa, ‘Does Personalization Increase Turnout? Spitzenkandidaten in the 2014 European Parliament Elections’ [2015] 16 EUP 347 Ariadna Ripoll Servent, The European Parliament (Palgrave 2018) Nikoleta Yordanova, ‘Inter-​institutional Rules and Division of Power in the European Parliament: Allocation of Consultation and Co-​decision Reports’ [2011] 34(1) West European Politics 97

Commentary A. General remarks B. Functions of the EP Loewenthal

135

Article 14 . Composition of the EP C D. Election of MEPs E. Election of the EP’s president and its officers

A. General remarks The EP is the directly elected parliamentary institution of the Union. Together with the 1 Council, the EP is the legislative body of the Union. However, contrary to national parliaments, the EP does not possess the power of legislative initiative. That power is reserved to the Commission, unless the Treaties provide otherwise.1 The EP is the successor to the Common Assembly of the ECSC, created in 1952. With 2 the entry into force of the Treaty of Rome and the Euratom Treaty in 1958, the Common Assembly became the Parliamentary Assembly, shared by the three Communities as a result of the Act of Merger in 1957. In 1962, the Parliamentary Assembly was renamed the EP. It was only with the 1986 Single European Act that the EP was formally recognized as the parliamentary institution of the Union.2 At its inception, the Common Assembly was a consultative body of seventy-​eight 3 appointed parliamentarians drawn from the national parliaments of the MS. Under the ECSC Treaty, the Common Assembly was given the power to adopt motions of no confidence in the High Authority,3 which was extended to the Commission following the Act of Merger in 1965, but beyond that power its role was limited to formulating opinions on proposals for Community acts to the Council. The 1986 Single European Act saw the introduction of the cooperation procedure. Under that procedure, if the Commission supported the EP’s proposal, the Council could adopt it by a qualified majority, instead of the unanimity that was required to amend a Commission proposal or overrule a rejection of the proposal by EP, making it thus easier to adopt a proposal which had the combined support of the EP and the Council. The first significant increase in the legislative powers of the EP was with the ToM, which saw the introduction of the co-​decision procedure. Under that procedure, a conciliation committee was added to the cooperation procedure if the Council did not accept all the amendments of the EP at the second reading stage and, if the Council persisted with its common position from the first reading, the EP could veto the proposed legislation if a majority of its members voted in favour of doing so. The ToA modified the co-​decision procedure by allowing for the adoption of legislation at first reading where both the Council and the EP adopted the Commission’s proposal unamended or if both institutions adopted the same amendments. Subsequent treaties have expanded the application of the co-​ decision procedure to new areas. Another significant increase in the powers of the EP was brought about by the reform of the comitology procedure through the adoption of Decision 2006/​512/​EC introducing the regulatory procedure with scrutiny, which granted the EP a power of control in that procedure. The ToL has brought about another significant increase in the powers of the EP, most notably by the increased number of areas in which the co-​decision procedure, now redubbed the ordinary legislative procedure, is to be used for Union law making. These areas now include agriculture and fisheries (with certain exclusions), intellectual property, energy, structural funds, and immigration policy. 1

  See Article 17(2) TFEU.

2

  Article 3(1) SEA.

  ECSC Treaty, Article 24.

3

Loewenthal

136

Title III Provisions on the Institutions

Replacement of MS contributions by the Community’s own resources led to a first extension of EP’s budgetary powers under the 1970 Treaty of Luxembourg. The EP’s budgetary function was considerably increased in 1975, when it was given a right to reject non-​compulsory budgetary expenditure, which was essentially all economic and social spending excluding spending on agriculture, and the sole power of discharge, i.e. final approval of how the budget for a specific year has been implemented, upon recommendation of the Council. From 1958 to 1970, the EP was simply kept informed of decisions on discharge given by the Council to the Commission on its implementation of the budget. In 1971, it secured the power to grant discharge together with the Council and, following the Treaty of Brussels of 22 July 1975, sole power to grant discharge. Following the entry into force of the ToL, the EP now shares the power to approve the entire annual budget in all areas of EU expenditure along with the Council. 5 As regards the EP’s powers of political control and consultation, these include its power of inquiry (Article 225 TFEU), its right of petition (Article 227 TFEU), its use of oral and written questions (Article 230 TFEU), its power to censure the Commission (Article 234 TFEU), and the possibility to lodge actions before the Court of Justice for failure to act (Article 265 TFEU). 6 Article 21(3) of the ECSC Treaty already envisaged the election of members of the Assembly. It was only in 1979 that the members of the EP were directly elected as a result of the 1976 Act concerning the election of the representatives of the Assembly by direct universal suffrage.4 4

B. Functions of the EP 7 Article 14(1) TEU lists the main functions of the EP. These are the legislative and budgetary functions, political control, and consultation functions as laid down in the Treaties, and the election of the President of the Commission. 8 The EP’s legislative function is more limited than that of national parliamentary assemblies. The EP has neither a monopoly on law making, nor a general power of legislative initiative. Instead, it exercises its legislative function alongside the Council and is therefore referred to as a ‘co-​legislator’. That legislative function is predominantly exercised within the contours of the ordinary legislative procedure, which is described by Article 289(1) TFEU to ‘consist in the joint adoption by the EP and the Council of a regulation, directive or decision on a proposal from the Commission’ and defined in Article 294 TFEU. Regarding the role of the Council and Parliament when a special legislative procedure is followed, see Commentary on Article 289 TFEU, paras [6–​9]. As regards the power of initiative, that lies in the first place with the Commission (Article 17(2) TEU). By virtue of Article 225 TFEU, the EP has the right to request the Commission to submit a proposal for a Union act and the Commission must reason its decision not to give heed to that request, but that right is a far cry from the power of initiative, which is normally the purview of national parliaments. 9 The EP’s budgetary function consists in the power to approve the budget as well as the power to control the implementation of the budget. The ToL abolished the distinction 4

Loewenthal

  [1976] OJ L278/​5.

Article 14

137

between compulsory and non-​compulsory expenditure (Article 310 TFEU), which means that the EP may now amend Council proposals on compulsory expenditure, which it may do through a vote by a majority of its members. As regards the EP’s power to control the implementation of the budget, this includes the power to monitor expenditures and the right of discharge (Article 318 and 319 TFEU). The EP exercises its political control function in particular with respect to the 10 Commission. The EP elects the President of the Commission (Article 17(7) TEU), the College of Commissioners as a whole require the approval of the EP before its investiture (Article 17(7) TEU), and the EP can adopt a motion of censure against the Commission as a whole (Article 17(8) TEU), requiring its collective resignation if approved by a two-​ thirds majority (Article 234 TFEU). The EP also exercises its political control function over the Commission through the submission of parliamentary questions in written or oral form (Article 230 TFEU) and through scrutiny of the Commission’s annual report and other reports, which it is obliged to draw up for the benefit of the EP. The EP’s political control function is much more limited as regards the European Council and the Council. For instance, Article 15(6), subparagraph d), TEU provides that the President of the European Council shall present a report to the EP after each of the meetings of the European Council. Similarly, the MS holding the six-​month presidency of the Council is to report the priorities of its presidency to the EP and the results achieved during the six-​month period.5 As regards the EP’s political control function over other institutions and bodies, members of the Executive Board to the ECB and members of the Court of Auditors shall only be appointed after consulting the EP (Articles 238(2) and 286(2) TFEU). Finally, the EP has the power to hold inquiries into alleged infringements of Union law or maladministration in its implementation (Article 226 TFEU), to act upon petitions submitted by citizens of the Union and persons residing in a MS (Article 227 TFEU), and to appoint a European Ombudsman (Article 228 TFEU), which is empowered to investigate complaints of maladministration by any of the institutions, offices, bodies, and agencies of the Union. The EP’s consultation function has evolved over time. For a long period of its existence, 11 the EP’s main function was that of a consultative body. As the EP’s other functions have increased, its consultative function has become less predominant. There are a number of instances in which the EP must be consulted before action is undertaken by another institution of the Union. For instance, the EP must be consulted before the European Council decides to call for a convention to amend the Treaties (Article 48 TEU), for the conclusion of IAS by the Union (Article 218(6) TFEU), and for the withdrawal of a MS from the Union (Article 50(2) TEU). The EP also fulfils a purely consultative role in relation to the Union’s Common Foreign and Security Policy (CFSP) and its Common Security and Defence Policy (CSDP) (Article 36 TEU). Article 14(1) TEU lists as a final function of the EP the election of the President of the 12 Commission, which in fact forms part of its political control functions detailed earlier. That provision should be read in the light of the first paragraph of Article 17(7) TEU, which provides that a candidate for President of the Commission is to be proposed by the European Council, taking into account the elections to the EP and after having held the appropriate consultations, upon which the EP is to vote. That candidate is elected if he or she obtains a majority of the votes of its component members. If he or she does not obtain the required 5

  Article 5 of the Rules of Procedure of the European Council.

Loewenthal

138

Title III Provisions on the Institutions

majority, the European Council, acting by a qualified majority, shall within one month propose a new candidate who shall be elected by the EP following the same procedure. Declaration No 11 to the TEU on Articles 17(6) and 17(7) further provides that: the European Parliament and the European Council are jointly responsible for the smooth running of the process leading to the election of the President of the European Commission. Prior to the decision of the European Council, representatives of the EP and of the European Council will thus conduct the necessary consultations in the framework deemed the most appropriate. These consultations will focus on the backgrounds of the candidates for President of the Commission, taking account of the elections to the EP, in accordance with the first subparagraph of Article 17(7). The arrangements for such consultations may be determined, in due course, by common accord between the EP and the European Council.

In the most recent EP elections, the political groups took the phrase ‘taking into account the elections to the European Parliament’ to secure themselves an outsized role in determining the President of the Commission. Each of those political families put forward a candidate—​referred to by the German term Spitzenkandidat—​and agreed among themselves that the candidate of the political grouping that received the most votes would become the President of the Commission. In this manner, Jean-​Claude Juncker became the President of the Commission as the candidate put forward by the right-​of-​centre European Peoples Party, which received the most seats in the 2014 EP elections. This process was highly disputed by several MS, in particular the UK, which sought to maintain the power to nominate the candidate-​President of the Commission with the European Council, as had traditionally been the case.

C. Composition of the EP 13 Article 14(2) TEU deals with the composition of the EP. That provision lays down rules determining who can be an MEP, the maximum number of MEPs and how many MEPs each MS is entitled to. 14 Whereas the EP was previously said to be composed of ‘representatives of the people of the States’, the ToL states that the EP shall be composed of ‘representatives of the Union’s citizens’. That new wording is meant to reinforce the idea of a Europe of citizens and should be read with Article 10(1) and (2) TEU in mind. Article 10(1) provides that the functioning of the Union shall be founded on representative democracy and Article 10(2) TEU distinguishes between the representation of European citizens at Union level in the EP and the representation of the MS by their heads of state or government in the European Council and by their governments in the Council, both of which are democratically accountable to either their national parliaments or to their citizens. 15 The maximum number of parliamentarians at any given time shall not exceed 750 members, not including the president. Prior to the entry into force of the ToL and following the accession of Bulgaria and Romania to the Union on 1 January 2007, there were in fact 766 MEPs, the highest number of parliamentarians to sit in the EP. The entry into force of the ToL reduced this number to 750 members and with the accession of Croatia to the Union on 1 July 2013 certain MS had to give up seats in the EP to make up for the eleven seats allocated to that MS. 16 Since the ToL, the EU treaties explicitly state that the number of MEPs per MS should be determined in a degressively proportional manner. That means that while the more populous MS are granted more seats in the EP than the less populous MS, their Loewenthal

Article 14

139

representation is lower that what it would be if determined in a strictly proportional manner based on population size. Under a degressively proportional system of representation, the more populous MS agree to accept fewer seats than they would be entitled to if the total were divided proportionally according to population size, so as to allow for increased representation of less populated MS. Degressive proportionality can be contrasted with a strictly proportional system, on the one hand, and systems in which each political subdivision is allocated an equal number of seats, on the other. Prior to the ToL, the number of seats per MS was a matter of negotiation. Article 14(2) TEU, by contrast, laid down the principle of degressive proportionality and set limits on how the division of seats is to take place: there would be a maximum 750 seats and every MS is entitled to at least six seats, while no MS may have more than ninety-​six seats. According to the second subparagraph of Article 14(2) TEU, the Council is to adopt 17 a decision by unanimity, on the initiative of the EP and with its consent, establishing the composition of the EP, which respects the principles referred to in the first subparagraph. As early as 2007, in anticipation of the changes made by the ToL, attempts were made to find an objective formula for the allocation of seats in a degressively proportional manner for the 2009 elections. Those attempts ultimately failed, since none of the proposed solutions were accepted, but the Committee on Constitutional Affairs explicitly stated that ‘the ideal alternative would be to agree on an undisputed mathematical formula of “degressive proportionality” that would ensure a solution not only for the present revision but for future enlargements or modifications due to demographic changes.’6 In anticipation of the 2014 elections, the search for an objective formula to determine the composition of the EP was again unsuccessful.7 However, in its Report accompanying the proposal for the division of seats between the MS for the 2014 elections, the EP committed itself ‘to submit, before the end of 2015, a new proposal for a decision of the European Council with the aim of establishing, sufficiently far in advance of the beginning of the 2019–​2024 parliamentary term, a durable and transparent system which, in future, before each election to the EP, will allow seats to be apportioned amongst the MS in an objective manner, based on the principle of degressive proportionality.’ The EP’s proposal for the 2014 elections was ultimately endorsed by Council Decision 2013/​312/​EU.8 As a result of that decision, the 750 seats of the EP, plus the president, are divided as follows: the most populous MS, Germany, was given the maximum ninety-​six seats and the least populous MS, Cyprus, Estonia, Luxembourg, and Malta, were each given the minimum six seats in accordance with Article 14(2) TEU. As regards the remaining MS, France was given seventy-​four seats; the UK and Italy seventy-​three seats each; Spain fifty-​four seats; Poland fifty-​one seats; Romania thirty-​ two seats; the Netherlands twenty-​six seats; Belgium, the Czech Republic, Greece, Hungary, and Portugal twenty-​one seats each; Sweden twenty seats; Austria eighteen seats; Bulgaria seventeen seats; Finland, Denmark, and Slovakia thirteen seats each; Croatia, Ireland, and Lithuania eleven seats each; and Latvia and Slovenia eight seats each.

D. Election of MEPs Article 14(3) provides that MEPs shall be elected for a term of five years by direct uni- 18 versal suffrage in a free and secret ballot. The modalities of the election of MEPs are set   Report on the composition of the EP A6-​0351/​2007.   Report on the composition of the EP with a view to the 2014 elections A7-​0041/​2013. 8   Council Decision 2013/​312/​EU of 28 June 2013 establishing the composition of the EP [2013] OJ L181/​57. 6 7

Loewenthal

140

Title III Provisions on the Institutions

out in more detail in Article 223(1) TFEU, the 1976 Act concerning the election of the representatives of the Assembly by direct universal suffrage,9 Council Decision of 25 June 2002 and 23 September 2002 amending that Act,10 and the EP’s own Rules of Procedure. However, failure to ‘draw up a proposal to lay down the provisions necessary for the election of its Members by direct universal suffrage in accordance with a uniform procedure in all MS means that the electoral procedure is predominantly governed in each MS by its own national provisions.

E. Election of the EP’s president and its officers 19 The EP elects a President who, in the exercise of his or her functions, is assisted by a bureau, comprising fourteen vice-​presidents and five quaestors, who in turn are also elected by the EP, all for a two-​and-​a-​half year period. The modalities for the election of the President and his or her officers is laid down in the EP’s Rules of Procedure, as are the functions of the President, the Bureau, and the parliamentary Secretariat. 20 According to Rule 15 of the EP’s Rules of Procedure, the president, vice-​presidents and quaestors shall be elected by secret ballot. Nominations may only be made by a political group or by at least forty members. Rule 16 provides that the President shall be elected by an absolute majority of the votes cast. If after three ballots no candidate has obtained an absolute majority, the fourth ballot shall be confined to the two candidates that have obtained the highest number of votes in the third ballot. Rule 17 provides that the vice-​presidents shall be elected in a single ballot paper. Those candidates that obtain an absolutely majority of the votes cast on the first ballot, up to the number of fourteen, shall be declared elected. If the number of candidates elected is less than the number of seats to be filled, a second ballot shall be held under the same conditions to fill the remaining seats. Should a third ballot be necessary, a relative majority shall suffice for election to the remaining seats. Rule 18 provides that the quaestors shall be elected by the same procedure as the vice-​presidents. 21 The duties of the President are laid down in Rule 23 of the EP’s Rules of Procedure. The President shall direct all the activities of the EP and its bodies under the conditions laid down in those Rules and shall enjoy all the powers necessary to preside over the proceedings of Parliament and to ensure that they are properly conducted. He or she shall open, suspend, and close sittings; rule on the admissibility of amendments, on questions to the Council and Commission, and on the conformity of reports with the Rules of Procedure; ensure observance of those Rules, maintain order, call upon speakers, close debates, put matters to a vote, and announce the results of votes; and refer to committees any communications that concern them. The President shall represent the EP in international relations, on ceremonial occasions, and in administrative, legal, and financial matters. The President shall also chair the Conference of Presidents, which consists of the President of the EP and the chairs of the political groups in Parliament.11 22 The role of the Bureau is set out in Rule 25 of the EP’s Rules of Procedure. Its tasks include taking financial, organizational, and administrative decisions on matters concerning the internal organization of Parliament, its Secretariat and its bodies; taking   [1976] OJ L278/​5.   Council Decision of 25 June 2002 and 23 September 2002 amending the Act concerning the election of the representatives of the EP by direct universal suffrage [2002] OJ L283/​1. 11   EP’s Rules of Procedure, Rule 26. 9

10

Loewenthal

Article 14

141

financial, organizational, and administrative decisions on matters concerning MEPs proposal of the SG or of a political group; and taking decisions on matters relating to the conduct of sittings. It shall decide the establishment plan of the Secretariat and lay down regulations concerning the administrative and financial situation of officials and other servants. It shall draw up Parliament’s preliminary draft budget estimates, appoint an SG, and lay down rules concerning the treatment of confidential information. It shall lay down the implementing rules relating to Regulation No 2004/​2003 on the regulations governing political parties at European level and the rules regarding their funding. The quaestors, who are members of the Bureau in an advisory capacity only,12 shall be 23 responsible for administrative and financial matters directly concerning MEPs, in accordance with guidelines laid down by the Bureau.

  EP’s Rules of Procedure, Rule 24(2).

12

Loewenthal

Article 15  TEU . The European Council shall provide the Union with the necessary impetus for its 1 development and shall define the general political directions and priorities thereof. It shall not exercise legislative functions. . The European Council shall consist of the Heads of State or Government of the Member 2 States, together with its President and the President of the Commission. The High Representative of the Union for Foreign Affairs and Security Policy shall take part in its work. . The European Council shall meet twice every six months, convened by its President. When 3 the agenda so requires, the members of the European Council may decide each to be assisted by a minister and, in the case of the President of the Commission, by a member of the Commission. When the situation so requires, the President shall convene a special meeting of the European Council. . Except where the Treaties provide otherwise, decisions of the European Council shall be 4 taken by consensus. . The European Council shall elect its President, by a qualified majority, for a term of two and 5 a half years, renewable once. In the event of an impediment or serious misconduct, the European Council can end the President’s term of office in accordance with the same procedure. 6. The President of the European Council: ( a) shall chair it and drive forward its work; (b) shall ensure the preparation and continuity of the work of the European Council in cooperation with the President of the Commission, and on the basis of the work of the General Affairs Council; (c) shall endeavour to facilitate cohesion and consensus within the European Council; (d) shall present a report to the European Parliament after each of the meetings of the European Council.

The President of the European Council shall, at his level and in that capacity, ensure the external representation of the Union on issues concerning its common foreign and security policy, without prejudice to the powers of the High Representative of the Union for Foreign Affairs and Security Policy. The President of the European Council shall not hold a national office. Selected bibliography Petya Alexandrova and Arco Timmermans, ‘National Interest versus the Common Good:  The Presidency in European Council Agenda Setting’ [2013] 52 EJPR 316 Ben Crum, ‘Accountability and Personalisation of the European Council Presidency’ [2009] 31 Journal of European Integration 685 François Foret and Yann-Sven Rittelmeyer (eds), The European Council and European Governance: The Commanding Heights of the EU (Routledge 2014) Hans-​Joachim Glaesner, ‘The European Council’ in Deirdre Curtin and Ton Heurkels (eds), Institutional Dynamics of European Integration—​Essays in Honour of Henry G. Schermers, vol II (Martinus Nijhoff Publishers 1994) 101 Jan Willem Sap, ‘The European President’ [2005] 1(1) Eu Const L Rev 47 Jan Werts, The European Council (John Harper Publishing 2008)

Loewenthal

Article 15

143

Wolfgang Wessels, ‘The European Council:  Beyond the Traditional View Towards a Fusion’ in Melanges en l’honneur de Jean Paul Jacqué (Dalloz 2010) 751

Commentary A. B. C. D. E. F. G.

General remarks Functions of the European Council Composition of the European Council Frequency of European Council summits Decision by consensus Election and functions of the president of the European Council Eurozone summits and president of the Eurogroup

A. General remarks The European Council first came into existence in 1974 on the initiative of French 1 President Valéry Giscard d’Estaing. At the end of the 1974 Paris Summit, the Heads of Government agreed to meet three times a year, accompanied by their foreign ministers. Ad hoc summits between heads of government had been organized prior to 1974, usually on the instigation of the French President, whenever the Community was faced with a crisis that needed the intervention of the highest level of political power. Summits were previously held throughout Europe, depending on which MS held the rotating presidency of the Council. From 2003 onwards, they started to be held almost exclusively in Brussels and from 2010 onwards exclusively in Brussels. Informal summits are held outside Brussels and in 2016 the European Council declared its intention to hold more informal summits outside Brussels from time to time. At first, the European Council seemed to operate as an additional Council configur- 2 ation at the highest level.1 The President of the Commission was not a part of that configuration. It is only with the 1986 Single European Act that the Council was officially recognized as a separate body and that the President of the Commission was designated among its members,2 but the Act neither specified its functions nor officially elevated it to the status of an institution. It is the ToL that added the European Council to the list of EU institutions and set out its functions. The 2010s have seen the summitization of the Union as a response to various crises, 3 starting with the aftermath of the 2008 financial crisis, the 2012 sovereign debt crisis, and the 2015 refugee crisis. The creation of the European Council itself coincides with the Union being involved in more important political matters. The European Council has paved the way for all major institutional reforms since its creation in 1974. The ToM formalized the intergovernmental model outside the Community pillar in areas of economic governance, common foreign, security, and defence policy, and justice and home affairs, which further emphasized the role of the European Council among the other institutions of the Union. The European Council, while not enjoying a legislative role within the EU institutional framework, has frequently circumvented this 1   Solemn Declaration on European Union, European Council, Stuttgart 19 June 1983, Bull. E.C. 6-​1983, p  24–​9. 2   Single European Act, Article 2.

Loewenthal

Title III Provisions on the Institutions

144

restriction by resorting to the conclusion of intergovernmental arrangements between the MS, sometimes to the exclusion of unwilling MS. An early example of this practice includes the 1985 Schengen Agreement. Recent examples include the 2012 European Fiscal Compact,3 which was signed by all MS except the Czech Republic, Croatia, and the UK, and the 2014 Agreement on the transfer and mutualization of contributions to the Single Resolution Fund. The European Council has also played an increasing role as a forum for coordinating common EU positions in global decision making, such as the G8 and G20, and in climate negotiations.

B. Functions of the European Council 4 Article 15(1) TEU lists the functions of the European Council, which are to provide the Union with the necessary impetus for its development and to define the general political directions and priorities thereof. Article 15(1) also explicitly states that the European Council shall not exercise legislative functions. 5 Since the ToM the European Council has been explicitly entrusted with the general task of providing the Union with the necessary impetus for its development. Throughout its existence, the European Council has been instrumental in setting the pace of European integration. On a general level, the European Council has been the impetus for European treaty reform, as it is the only institution entitled to call a convention (Article 48 TEU). On a more regular basis, the European Council informs the Commission of the MS’ preferences on the future direction of the European project, which the Commission is to transform into concrete proposals. The European Council also defines the strategic guidelines for legislative and operational planning within the area of freedom, security, and justice (Article 68 TFEU) and adopts conclusions on the economic policies of the MS and the Union (Article 121(2) TFEU) and on the employment situation in the Union (Article 148(1) TFEU). The European Council has also been granted a central role in the Union’s CFSP (Articles 22, 26, and 32 TEU). 6 The European Council has also been entrusted with the task of defining the general political directions and priorities of the Union. The European Council’s role in defining the Union’s priorities was added by the ToL. This task involves giving strategic direction to the Union as a centralized political leadership that sets objectives, particularly for the long-​term development of the Union. The European Council can propose action across different areas of EU policy, which the Commission is asked to implement through the proposal of concrete actions. 7 To ensure that the European Council did not take these functions too far and make concrete legislative proposals, Article 15(1) explicitly excludes it from the legislative function. The legislative function of the Union is exercised by the EP and the Council, acting upon proposals of the Commission, and the drafters of the Treaties sought to prevent the European Council from upsetting this institutional balance. 8 In addition to the general functions laid down in Article 15(1) TEU, the European Council is also entrusted with several specific functions under various provisions of the Treaties. For instance, a number of provisions grant the European Council the power to appoint the members of and to determine the composition of certain EU institutions. It has ultimate responsibility for appointing the President of the Commission (Article 17(7)   Treaty on Stability, Coordination and Governance in the Economic and Monetary Union.

3

Loewenthal

Article 15

145

TEU), the High Representative (Article 18(1) TEU), the Executive Board of the ECB (Article 283(2) TFEU) and the judges of the Court of Justice (Article 19 (2) TEU). The Treaties also endow it with the power to determine the composition of the EP (Article 14(2) TEU), the Commission (Articles 17(5) TEU and 244 TFEU), and Council configurations and the presidency of the Council (Article 16(6) and (9) TEU and Article 312(2) TFEU). In certain sensitive areas that previously formed part of the second and third pillars, 9 the European Council has retained an appeal function, resolving issues that have reached an impasse within the Council, intervening where a MS invokes an emergency brake to protect important aspects of its social security system (Article 48 TFEU) or its criminal justice system (Articles 82(2) and (3) TFEU), or intervening where a MS invokes vital and stated reasons in the field of CFSP where qualified majority voting is employed (Article 31(2) TEU).

C. Composition of the European Council The European Council is composed of the highest representatives of the MS, the President of the European Council and the President of the Commission. The highest representatives of the MS are the heads of state or government. This includes presidents with executive power (Cyprus, France, Lithuania, and Romania) and the prime ministers/​chancellors of the other MS. In those MS where both the president and prime minister hold executive power, controversy has arisen as to whom should represent the MS at summits where those two posts were held by politicians from opposing political parties. For instance, French President Francois Mitterrand prevented Prime Minister Jacques Chirac from attending European summits during the period in which they shared executive power, while Jacques Chirac unsuccessfully opposed Prime Minister Lionel Jospin from attending European summits when he himself became President. A similar issue arose in 2009 in relation to Poland when President Lech Kaczynski attended a summit despite attempts by Prime Minister Donald Tusk to stop him, the issue ultimately being resolved by Poland’s Constitutional Court. In 2012, Romanian Prime Minister Victor Ponta called on Romanian lawmakers to prevent President Traian Basescu from attending a European summit. The President of the European Council and the President of the Commission are added to the members of the European Council, albeit without a right to take part in votes.4 The separate post of President of the European Council elected by its members was created by the ToL. Previously, the presidency of the European Council was held by the head of state or government of the MS that held the six-​month rotating presidency of the Council at the time the summit took place. At the beginning of each summit, the President of the EP presents the position of the EP to the European Council. The President of the EP is not a member of the European Council and therefore does not attend any meetings. Article 15(2) TEU also provides that the High Representative of the Union for Foreign Affairs and Security Policy shall take part in the work of the European Council. Ministers of Foreign Affairs were previously given privileged status to attend European summit meetings. The ToL has done away with that status now simply stating in Article 15(3) TEU that ‘the members of the European Council may decide each to be assisted by a minister’ when the agenda so requires. Similarly, the President of the Commission may be assisted by a member of the Commission in such circumstances. The summit has also 4

  See Article 235 (1) second subparagraph TFEU.

Loewenthal

10 11

12

13

Title III Provisions on the Institutions

146

been addressed by the President of the ECB on a number of occasions, especially during the sovereign debt crisis. 14 National civil servants are not present at summit meetings but are usually close at hand to provide input to their member of the European Council when their expertise is needed during summit negotiations.

D. Frequency of European Council summits 15 European summits are convened by the President of the European Council. This is done by a letter of invitation to the heads of state or government that also sets out in a broad manner the issues on the agenda for the summit being convened. 16 Article 15(3) TEU provides that the European Council should meet twice every six months. However, when the situation so requires, the President shall convene a special meeting of the European Council. From 1975 to 1996, three summits a year were held. The number grew to an average of four per year between 1996 and 2007 and six per year since 2008, not including Euro Summits.

E. Decision by consensus 17 According to Article 15(4) TEU, the European Council is normally to decide by consensus. The process of consensus excludes a formal vote. The President will inquire whether any MS objects to a particular decision and, in the absence of such an objection, the decision will be deemed to have been adopted by consensus. Consensus differs from unanimity in that no formal vote takes place. MS can remain silent for a number of reasons that differ from actively supporting a decision. 18 Article 15(4) TEU recognizes that the Treaties may require a vote and, in reality, numerous provisions of the Treaties provide for simply majority,5 qualified majority,6 or unanimity7 voting for the European Council to adopt a particular decision. In those instances, the voting procedure in the European Council is similar to that in the Council. Where qualified majority voting applies, the double-​majority system laid down in Article 16(4) TEU and Article 238 TFEU is applicable, and where unanimity applies, abstentions by members do not prevent the European Council from taking a decision (Article 235(1) TFEU). 19 Several provisions of the TFEU and the European Council’s Rules of Procedure set out the modalities for voting by the European Council. According to Article 235(1) TFEU, neither the President of the European Council nor the President of the Commission shall take part in a vote. The Rules of Procedure determine the rules for establishing a quorum to allow the European Council to vote.8

F. Election and functions of the President of the European Council 20 The European Council elects the President for a two-​and-​a-​half-​year term (Article 15(5) TEU. A candidate is elected if he or she obtains a qualified majority of the votes. The President’s term may be renewed once. The President of the European Council may not   See e.g. Articles 48(3) TEU and Article 235(3) TFEU.   See e.g. Articles 15(5) and 17(7) TEU and Article 236 TFEU. 7   See e.g. Articles 7(2), 31 and 42(2) TEU. 8   Article 6 of the European Council’s Rules of Procedure [2009] OJ L315/​51. 5 6

Loewenthal

Article 15

147

hold a national office (Article 15(6) TEU). In the event of an impediment or serious misconduct, the European Council can end the President’s term of office in accordance with the same procedure as that for his or her election (Article 15(5) TEU). Article 15(6) TEU lists the functions of the President of the European Council. 21 Pursuant to its first subparagraph the President is to chair and drive forward the work of the European Council. He or she is to ensure the preparation and continuity of the work of the European Council in cooperation with the President of the Commission, and on the basis of the work of the General Affairs Council. He or she shall endeavour to facilitate cohesion and consensus within the European Council. The President shall present a report to the EP after each of the meetings of the European Council. According to the second subparagraph of Article 15(6) TEU, the President of the 22 European Council is also entrusted with the task of ensuring the external representation of the Union on issues concerning its CFSP. He or she is to exercise that function without prejudice to the powers of the High Representative of the Union for Foreign Affairs and Security Policy.

G. Eurozone summits and the president of the Eurogroup Although not provided for in the Treaties, the heads of state or government of the MS using the Euro as their common currency meet in an informal capacity to discuss the economic governance of the eurozone. These Eurozone summits started as an offshoot of meetings of the ministers of finance of the MS using the Euro in what is known as the ‘Eurogroup’. The first such summit was held on 12 October 2008 at the initiative of French President Nicholas Sarkozy. The 2012 Fiscal Compact saw the formalization of these meetings, with rules being laid down regarding the composition of Euro Summits, the frequency of summits, and the election of a president.9 Euro Summit meetings are to take place when necessary, and at least twice a year, to discuss questions relating to the specific responsibilities which the eurozone MS share with regard to the single currency, other issues concerning the governance of the euro area and the rules that apply to it, and strategic orientations for the conduct of economic policies to increase convergence in the eurozone. Along with the heads of state or government of the eurozone MS, the President of the European Commission and the President of the ECB are invited to take part in Euro Summits. The President of the EP may be invited to be heard. The President of the Euro Summit shall present a report to the EP after each Euro Summit meeting. The Eurogroup is charged with the preparation of and follow-​up to the Euro Summit meetings and its President may be invited to attend such meetings for that purpose. According to the Fiscal Compact, the President of the Euro Summit is to be appointed by the heads of state or government of the eurozone MS by simple majority at the same time as the European Council elects its President and for the same term of office. In reality, however, the role of President of the European Council and President of the Euro Summit has coincided, even though the current President of the European Council comes from a MS that does not use the Euro, Poland. The President of the Euro Summit ensures the preparation and continuity of Euro Summit meetings in close cooperation   Treaty on Stability, Coordination and Governance in the Economic and Monetary Union, Article 12.

9

Loewenthal

23

24

25

26

148

Title III Provisions on the Institutions

with the President of the European Commission. The President of the Euro Summit shall keep all MS closely informed of the preparation and outcome of the Euro Summit meetings. 27 The heads of state or government of the MS other than those whose currency is the euro and which have ratified the Fiscal Compact (i.e. not the Czech Republic, Croatia, and the UK) shall participate in discussions of Euro Summit meetings concerning competitiveness for MS that ratified the Fiscal Compact, the modification of the global architecture of the euro area and the fundamental rules that will apply to it in the future, as well as, when appropriate and at least once a year, discussions on specific issues of implementation of the Fiscal Compact.

Loewenthal

Article 16  TEU . The Council shall, jointly with the European Parliament, exercise legislative and budgetary 1 functions. It shall carry out policy-​making and coordinating functions as laid down in the Treaties. . The Council shall consist of a representative of each Member State at ministerial level, who 2 may commit the government of the Member State in question and cast its vote. 3. The Council shall act by a qualified majority except where the Treaties provide otherwise. . As from 1 November 2014, a qualified majority shall be defined as at least 55% of the 4 members of the Council, comprising at least fifteen of them and representing Member States comprising at least 65% of the population of the Union. A blocking minority must include at least four Council members, failing which the qualified majority shall be deemed attained. The other arrangements governing the qualified majority are laid down in Article 238(2) of the Treaty on the Functioning of the European Union. . The transitional provisions relating to the definition of the qualified majority which shall be 5 applicable until 31 October 2014 and those which shall be applicable from 1 November 2014 to 31 March 2017 are laid down in the Protocol on transitional provisions. . The Council shall meet in different configurations, the list of which shall be adopted in 6 accordance with Article 236 of the Treaty on the Functioning of the European Union. The General Affairs Council shall ensure consistency in the work of the different Council configurations. It shall prepare and ensure the follow-​up to meetings of the European Council, in liaison with the President of the European Council and the Commission. The Foreign Affairs Council shall elaborate the Union’s external action on the basis of strategic guidelines laid down by the European Council and ensure that the Union’s action is consistent. . A Committee of Permanent Representatives of the Governments of the Member States shall 7 be responsible for preparing the work of the Council. . The Council shall meet in public when it deliberates and votes on a draft legislative act. 8 To this end, each Council meeting shall be divided into two parts, dealing respectively with deliberations on Union legislative acts and non-​legislative activities. . The Presidency of Council configurations, other than that of Foreign Affairs, shall be held by Member 9 State representatives in the Council on the basis of equal rotation, in accordance with the conditions established in accordance with Article 236 of the Treaty on the Functioning of the European Union.

Selected bibliography Thomas Christiansen, ‘The Council of Ministers. Facilitating Interaction and Developing Actorness in the EU’ in Jeremy Richardson (ed), European Union. Power and Policy-​making (3rd ed, Routledge 2006) James Cross, ‘Striking a Pose: Transparency and Position Taking in the Council of the European Union’ [2013] 52 EJPR 291 Pierre de Boissieu et al, National Leaders and the Making of Europe: Key Episodes in the Life of the European Council (John Harper 2015) Udo Diedrichs, and Wolfgang Wessels, ‘The Commission and the Council’ in David Spence and Geoffrey Edwards (eds), The European Commission (3rd ed, Harper 2006) 209 Fiona Hayes-​Renshaw and Helen Wallace, The Council of Ministers (2nd ed, Palgrave 2006)

Loewenthal

Title III Provisions on the Institutions

150

Frank Häge, Bureaucrats as Law-​makers: Committee Decision-​making in the EU Council of Ministers (Routledge 2013) Robert Thomson, ‘The Council Presidency of the European Union:  Responsibility with Power’ [2008] 46 JCMS 593 Helen Wallace, ‘The Council:  An Institutional Chameleon?’ [2002] 15(3) Governance:  An International Journal of Policy Administration and Institutions 325 Martin Westlake and David Galloway, The Council of the European Union (3rd ed, Harper 2004)

Commentary A. B. C. D. E. F.

General remarks Functions of the Council Composition of the Council and Council configurations Qualified majority voting COREPER Decision making in the Council

A. General remarks 1 The Council, often referred to as the Council of Ministers, is the institution that has traditionally represented the interests of the MS in the EU’s institutional framework. According to Article 10(2) TEU, MS are represented in the Council by their governments, themselves democratically accountable either to their national parliaments, or to their citizens. Article 7 ECSC Treaty referred to the initial institution as ‘a Special Council, composed of Ministers’, listed third after the High Authority and the Common Assembly, which did not denote any particular importance within the institutional framework of that Treaty. The EEC and Euratom Treaties referred to a ‘Council’, listed second after Assembly and before the Commission. The Draft Treaty establishing a Constitution for Europe referred to a ‘Council of Ministers’ listed third after the EP and the European Council. 2 The Council exemplifies the intergovernmental aspect of the Union. Nevertheless, it remains an EU institution and one that has been traditionally entrusted with some of the Union’s most important competences since its inception. The Council is the institution in which the legislative and budgetary functions of the Union have been traditionally vested. While the Council was never entrusted with the power of initiative, the Council was initially the sole institution competent for adopting legislation. Since the 1970s, the Council has had to cede its legislative monopoly to the EP, which has become a ‘co-​ legislator’ alongside the Council. Over the same period, it has also seen the EP being granted a greater say in the Union’s budget. In this context, the intergovernmental aspects of the Union have been steadily eroded by its surpranationalist tendencies. That having been said, during the same period, the European Council, which is often considered the ultimate composition of the Council, has gained in importance within the EU’s institutional framework.

B. Functions of the Council 3 Article 16(1) TEU lists as the functions of the Council its legislative and budgetary functions and policy-​making and coordinating functions as laid down in the Treaties. This Loewenthal

Article 16

151

list is by no means exhaustive. Rather, the powers listed are those that typify the Council (its legislative and budgetary functions) with a vague reference to policy-making and coordination. The Council’s legislative function is without a doubt its most important. It exer- 4 cises this function, first, through the scrutiny of Commission proposals by COREPER (Comité des représentants permanents)1 and working parties and, then, by voting on the proposal and any amendments in the competent Council configuration. Since the introduction of the cooperation procedure under the 1986 Single European Act and the co-​decision procedure under the ToM, the Council has had to share its legislative function with the EP, making both institutions ‘co-​legislators’ in the EU legislative process. Article 16(1) TEU makes this shared legislative function explicit for the first time; Article 202 EC Treaty only provided that the Council ‘ha[d]‌power to take decisions’. This shared legislative function has further been strengthened in the TFEU. Whereas the EP only adopted an opinion and the Council a common position in the co-​decision procedure under Article 252(2) TEC, both the EP and the Council must now adopt a position at first reading in accordance with Article 294(3) and (5) TFEU and the legislative proposal must be approved in identical terms by both institutions. The increased use of ‘trilogues’, an informal part of the EU legislative process involving representatives of both legislators who negotiate directly with one another with the assistance of the Commission to agree a common text before its transmission to the EP and the Council for final approval, has been said to have shifted the legislative balance somewhat back in favour of the Council. The Council’s budgetary function has also eroded over the years, seeing a greater role 5 being given to the EP since the 1970s. With the abolition of the distinction between compulsory and non-​compulsory expenditure (Article 314 TFEU), the Council no longer has the sole competence to propose amendments to compulsory expenditure. Article 16(1) TEU also mentions the policy-​making and coordination functions of 6 the Council. The Council is the sole institution responsible for those functions, which must, however, be ‘laid down in the Treaties’. In other words, the Council does not have a general policy-​making and coordination function. That the Council has a policy-​making function is explicitly stated for the first time in the ToL. The Council fulfils this function in the first place through the adoption of programmes and work plans that set out policies to be pursued. It can also request the Commission to undertake studies or submit proposals for Union acts (Article 241 TFEU) and has used opinions and resolutions in the past as a means to pressure the Commission into acting on proposals. The Council also lays the groundwork for European Council meetings and ensures the follow-​up of its conclusions (Article 16(6) TEU). Finally, it frames the CFSP and takes the necessary decision to define and implement that policy on the basis of the general guidelines and strategic lines defined by the European Council (Article 26(2) TEU). As regards the Council’s coordination function, it is no longer limited to the economic activities of the MS, as it was under the EC Treaty. The Council now exercises that function in relation to economic policies (Article 5(1) TFEU)), employment policies (Article 5(2) TFEU), and areas where the Union may carry out actions to support, coordinate, or supplement the actions of the MS laid down in Article 6 TFEU. In such instances, the Council acts as

  See Commentary on Article 16 TEU, paras [20] et seq.

1

Loewenthal

152

Title III Provisions on the Institutions

a forum within which MS may consult with each other and coordinate their behaviour (Article 121 TFEU). 7 In addition to the functions listed in Article 16(1) TEU, specific provisions of the Treaties endow the Council with numerous other functions. One of its most important functions not listed in Article 16(1) TEU is its power to police the fiscal and economic policies of the MS that use the Euro as their common currency. It can declare a MS to be running an excessive budget deficit, excessive macro-​economic imbalances, or to be significantly deviating from its commitment to secure a balanced budget and even fine a MS that fails to remedy any of these problems (Article 126(6) to (13) TFEU). The Council also has the power to authorize the opening of negotiations, adopt negotiating directives, authorize the signing of IAs, and conclude those agreements on behalf of the Union (Article 218(2) TFEU). In exercising that power, it will nominate the Union negotiator and the Union negotiating team (Article 218(3) TFEU). The Council also has the power to bring other institutions before the Union Courts for infringements of EU law and for failure to act (Articles 263 and 265 TFEU). Finally, the Council has the authority to delegate implementing powers to the Commission and to control and revoke those powers (Articles 290 and 291 TFEU).

C. Composition of the Council and Council configurations 8 According to Article 16(2) TEU, the Council consists of a representative of each MS at ministerial level, who may commit the government of the MS in question and cast its vote. Neither the Treaties nor the Council’s Rules of Procedure specify who should represent the MS in the Council. All that follows from Article 16(2) is that, if the representative is not of ministerial level and/​or is not able to commit the government of the MS, he or she may not cast the MS’s votes. Article 10(2) TEU strengthens this bond between representation in the Council and political accountability by stating that the ‘Member States are represented . . . in the Council by their governments, themselves democratically accountable either to their national Parliaments, or to their citizens.’ Representation of the MS in the Council is ultimately governed by the principle of equality of ministers. All ministers, provided they have the power to commit their government, may attend and cast the MS’s vote in Council meetings and it is ultimately up to the MS itself to determine which minister that will be. In certain cases, multiple ministers may attend a Council meeting due to overlapping portfolios. Article 239 TFEU allows for the possibility of voting by proxy and Article 4 of the Council’s Rules of Procedure allows for the replacement of a Council member unable to attend a meeting. 9 Article 16(6) TEU provides that the Council shall meet in different ‘configurations’. This reference to the different configurations does not undermine the unity of the Council. For institutional purposes, there is only one Council with the ability to exercise all of its competences, whatever the configuration in which it sits when decisions are taken. 10 Article 16(6) TEU further provides that the list of the configurations shall be adopted in accordance with Article 236 TFEU. That provision requires the Council to adopt by qualified majority a decision establishing the list of Council configurations, other than those of the General Affairs Council and of the Foreign Affairs Council. Article 16(6) thus identifies two Council configurations—​General Affairs and Foreign Affairs—​and mandates the Council to adopt a list of other Council configurations. For many years, there Loewenthal

Article 16

153

was a single Council configuration known as the General Affairs and External Relations Council (GAERC), in which the Ministers of Foreign Affairs sat, which dealt with general Community policies and external relations in particular. Article 16(6) TEU has effectively split that Council configuration into two: the General Affairs Council (GAC) and the Foreign Affairs Council (FAC). Another long-​standing Council configuration is the Economic and Finance Council (ECOFIN), in which the ministers of economy or finance sit, which deals with budgetary, economic, and monetary policies of the Union. In addition to these three Council configurations, Council Decision No 2009/​878 lists the following seven Council configurations: Justice and Home Affairs (JHA); Employment, Social Policy, Health and Consumer Affairs (EPSCO); Competitiveness (COMPET); Transport, Telecommunications and Energy (TTE); Agriculture and Fisheries (AGRI); Environment (ENV); and Education, Youth, Culture and Sport (EYCS).2 Article 16(6) TEU specifically provides that the GAC shall ensure consistency in the work of the different Council configurations and that it shall prepare and ensure the follow-​ up to meetings of the European Council, in liaison with the President of the European Council and the Commission. Article 2(2) of the Council’s Rules of Procedure further provide that the GAC is responsible for overall coordination of policies, institutional and administrative questions, horizontal dossiers that affect several of the EU’s policies, such as the multiannual financial framework and enlargement, and any file entrusted to it by the European Council, having regard to operating rules for the EMU. Article 16(6) TEU also specifically provides that the FAC shall elaborate the Union’s external action on the basis of strategic guidelines laid down by the European Council and that it shall ensure that the Union’s action is consistent. Article 2(5) of the Council’s Rules of Procedure further provides that the FAC is responsible for the whole of the EU’s external action, namely the CFSP, the CSDP, the common commercial policy, and development cooperation and humanitarian aid. Although not a formal Council configuration, the Eurogroup brings together the same ministers of economy or finance that take part in the ECOFIN Council, but only those whose MS share the euro as their common currency.3 Its main task is to ensure close coordination of economic policies among the eurozone MS and to promote conditions for stronger economic growth. It usually meets once a month, on the eve of the ECOFIN Council meeting. It is also responsible for preparing the Euro Summits and for their follow-​up. Article 16(9) TEU provides that the Presidency of Council configurations, other than that of the FAC which is presided over by the High Representative (Article 18(3) TEU), shall rotate equally between the representatives of the MS. As a rule, the representative of the Council from the MS holding the six-​month presidency of the Council shall assume the duties of President of the Council configuration during that period.4 The Presidency 2   European Council Decision No 2009/​878 establishing the list of Council configurations in addition to those referred to in the second and third subparagraphs of Article 16(6) of the Treaty on European Union [2009] OJ L315/​46, as amended by European Council Decision No 2010/​594/​EU amending the list of Council configurations [2010] OJ L263/​12. 3   Article 137 TFEU and Article 1 of Protocol No 14 on the Eurogroup. 4   Decision 2009/​881/​EU on the exercise of the Presidency of the Council [2009] OJ L315/​50. The order of rotation is set out in Decision 2009/​908/​EU laying down measures for the implementation of the European Council Decision on the exercise of the Presidency of the Council and on the chairmanship of preparatory bodies of the Council [2009] OJ L322/​28, Annex 1.

Loewenthal

11

12

13

14

Title III Provisions on the Institutions

154

arranges, chairs, and sets the agenda for Council meetings.5 It sets the legislative agenda for its six-​month term of office in consultation with the Commission and the preceding and succeeding presidencies.6 Every eighteen months, the three presidencies due to hold office prepare a draft programme of Council activities for that period in consultation with the Commission, the High Representative, and the President of the Council.7 The Presidency represents the Council before the other EU institutions and externally. It acts in a mediation capacity between MS to ensure the passage of legislation.

D. Qualified majority voting 15 The Council is to take its decisions by a simple majority, qualified majority, or unanimous vote, depending on the decision that needs to be taken. Simple majority means that each member of the Council has one vote and fifteen votes are needed to adopt a measure (Article 238 (1) TFEU). Simple majority voting gives undue weight to small MS and is only sparsely prescribed in the Treaties. The most important area in which simple majority voting is prescribed is the decision to convene a convention to amend the Treaties in Article 48 TEU. As follows from Article 16(3) TEU, the Council’s standard voting method is qualified majority, mandated for approximately 80 per cent of EU legislation. The modalities of the qualified majority voting system that applies in the Council are laid out in Article 16(4) and (5) TEU and Article 238(2) and (3) TFEU. Voting by unanimity, once the norm, still exists in certain areas, particularly in politically sensitive areas like taxation and social security.8 Where unanimity is required, each MS enjoys a veto, which it must actively use to block the adoption of a measure, a mere abstention being insufficient (Article 238(4) TFEU). Despite these different voting mechanisms and the preference given to qualified majority voting in the Treaties, it should not be forgotten that the majority of Council decisions are in reality taken by consensus. 16 Qualified majority voting under the Treaties has traditionally comprised both a weighted system, where MS are given a number of votes depending on the size of their population, and the requirement that the proposal had to be supported by a majority of MS, and by MS that represent a 62 per cent of the EU’s population. As follows from Article 16(4) and (5) and Article 238(2) TFEU, these modalities applied before 1 November 2014 and certain transitional arrangements existed as detailed in Protocol No 36 on Transitional Provisions. From 1 November 2014, the weighted system of voting is abandoned. That system had come under considerable criticism, not only because of its complexity, but also because it granted small and medium-​sized MS undue power in the Council. For instance, Spain and Poland were given almost the same number of votes (twenty-​seven) as Germany (twenty-​nine) although they have roughly half its population. 17 The new procedure for qualified majority voting is characterized by a simple double-​ majority requirement. When the Council votes on a proposal by the Commission or the High Representative, a qualified majority is reached if 55 per cent of MS vote in favour of the proposal (sixteen out of twenty-​eight) and the proposal is supported by MS representing at least 65 per cent of the total EU population (Article 16(4) TEU). A proposal   Council Rules of Procedure, Article 20.   Council Rules of Procedure, Article 1(2). 7   Council Rules of Procedure, Article 2(6). 8   See Articles 113 and 153(1)(c) in conjunction with Article 153(2) TFEU. 5 6

Loewenthal

Article 16

155

may be blocked by a ‘blocking minority’ made up of at least four MS representing more than 35 per cent of the EU population. When not all MS participate in a vote, e.g. because an opt-​out applies in certain policy areas, a proposal is adopted if 55 per cent of the participating MS, representing at least 65 per cent of the total population of the participating MS, vote in favour (Article 238(3) TFEU). When the Council votes on a proposal not coming from the Commission or the High Representative, a proposal is adopted if at least 72 per cent of MS vote in favour representing at least 65 per cent of the EU population (Article 238(2) TFEU). Where the Council acts on a Commission proposal, it generally may amend that proposal only by acting unanimously.9 Under the transitional arrangements set out in Protocol No 36 on Transitional 18 Provisions, a MS could still request to use the old procedure for qualified majority voting until 31 March 2017.10 Under that procedure, each MS was given a certain number of votes reflecting the size of its population. A qualified majority was attained where a majority of MS (fifteen out of twenty-​eight) and a minimum of 260 votes out of the total 352 votes are cast in favour of the proposal.11 A MS could also ask for a confirmation that the votes in favour of the proposal represent at least 62 per cent of the total EU population and, where that condition is not fulfilled, the proposal will not be adopted. Finally, Declaration No 7 of the TFEU on Article 16.4 TEU and Article 238(2) TFEU 19 includes a draft decision of the Council, which entered into law on the date of the entry into force of the ToL,12 according to which a grouping of MS may ask the Council to reconsider an adopted proposal in the case of a close vote. This declaration was attached to the TFEU at the instigation of Poland and resuscitates, in a different form, what was previously known as the ‘Ioannina compromise’.13 Until 31 March 2017, MS representing at least three-​quarters of the EU’s population or at least three-​quarters of the number of MS required to constitute a blocking minority could employ this mechanism. As from 1 April 2017, it requires MS representing at least 55 per cent of the EU’s population and 55 per cent of the number of MS.

E. COREPER Article 16(7) TEU provides that the work of the Council shall be prepared by a Committee 20 of Permanent Representatives of the Governments of the MS. That Committee, known 10   Article 293(1) TFEU.   Protocol No 36 on Transitional Provisions, Article 3.   Under that system, the MS are given the following number of votes: Germany, France, Italy, UK: twenty-​ nine votes each; Spain, Poland: twenty-​seven votes each; Romania: fourteen votes; The Netherlands: thirteen votes; Belgium, Czech Republic, Greece, Hungary, Portugal: twelve votes each; Austria, Bulgaria, Sweden: ten votes each; Croatia, Denmark, Ireland, Lithuania, Slovakia, Finland: seven votes each; Cyprus, Estonia, Latvia, Luxembourg, Slovenia: fourvotes each; and Malta: three votes. 12   Council Decision No. 2009/​857/​EC of 13 December 2007 relating to the implementation of Article 9C(4) of the Treaty on European Union and Article 205(2) of the Treaty on the Functioning of the European Union between 1 November 2014 and 31 March 2017 on the one hand, and as from 1 April 2017 on the other [2009] OJ L314/​73. 13   The Ioannina compromise takes its name from an informal meeting of EU foreign ministers in the Greek city of Ioannina in late March 1994 during which Council adopted a decision concerning the specific question of qualified majority voting in an enlarged sixteen-​member Union (prior to the decision of Norway not to join the Union alongside Austria, Finland, and Sweden). Under that procedure, if members of the Council representing between twenty-​three votes (the old blocking minority threshold) and twenty-​six votes (the new blocking minority threshold) out of a total of eighty-​seven votes demonstrated their intention to oppose the taking of a decision by the Council by qualified majority, the Council would do all within its power, within a reasonable space of time, to reach a satisfactory solution that could be adopted by at least sixty-​eight out of eighty-​seven  votes. 9

11

Loewenthal

156

Title III Provisions on the Institutions

by its French acronym COREPER (Comité des représentants permanents), is made up of the ambassadors (permanent representatives) and deputy ambassadors (deputy permanent representatives) of the MS to the Union. Detailed provisions on COREPER are to be found in Article 240 TFEU and the Council’s Rules of Procedure.14 21 COREPER consists of two configurations: COREPER II, which is made up of the permanent representatives and deals with matters covered by the GAC, FAC, ECOFIN, and JHA configurations, and COREPER I, which is made up of the deputy permanent representatives and prepares all other Council configurations. It essentially pursues two goals: ensuring the consistency of the Union’s policies and actions15 and forming a liaison between the national civil service of the MS and the Council. 22 COREPER is an auxiliary body of the Council; it does not have the power to take any formal decisions.16 COREPER’s most important task is analysing draft proposals for Union acts. It conducts this task by relying on working groups composed of national experts. COREPER then decides whether a proposal should be an A point or a B point: the former can be approved by the Council without further deliberation, the latter necessitates further deliberation by the Council prior to approval.

F. Decision making in the Council 23 The Council meets when convened by its President, at the request of one of the MS, or at the request of the Commission (Article 237 TFEU). Council meetings are divided into two parts, dealing respectively with deliberations on legislative acts and other acts or activities. The agenda for each part is itself divided into two parts: A points, covering matters that can be approved without deliberation, and B points, dealing with matters that require deliberation before approval.17 24 When the Council deliberates and votes on a draft legislative act, it must meet in public (Article 16(8) TEU). This is a departure from the previous rules, which stated by default that meetings of the Council are not public,18 but which also provided for numerous exceptions mandating transparency, in particular deliberations in the context of the co-​decision procedure.19 However, deliberations on legislative proposals other than those adopted under the co-​decision procedure only required transparency towards the public for the first deliberation and only if the Presidency identified them as important. The ToL modified this requirement by mandating openness every time the Council deliberates on a proposed legislative act. Article 289(3) TFEU defines a legislative act as any act adopted by a legislative procedure, meaning either the ordinary legislative procedure or a special legislative procedure. In this manner, the public will enjoy the same possibility to scrutinize the Council’s activities as co-​legislator as it always enjoyed in relation to the EP. 25 By explicitly stating that the Council shall meet in public when it deliberates and votes on a draft legislative act, Article 16(8) TEU implicitly accepts that when the Council performs its non-​legislative functions its deliberations and any vote will not be open to the public. This means that deliberations on administrative and budgetary acts, acts concerning IAs, internal matters, and/​or non-​binding acts (such as conclusions, 15   In particular, Article 19 thereof.   Council Rules of Procedure, Article 19(1).   Case C-​25/​94, Commission v Council, EU:C:1996:114, paras 26–​7. 17 18   Council Rules of Procedure, Article 3(6).   2006 Council Rules of Procedure, Article 5(1). 19   2006 Council Rules of Procedure, Article 8(1). 14 16

Loewenthal

157

Article 16

recommendations, or resolutions) need not be open to the public. An exception exists where a non-​legislative proposal is submitted to the Council relating to the adoption of rules which are legally binding in or for the MS, by means of regulations, directives, or decisions, on the basis of the relevant provisions of the Treaties, in which case the Council’s first deliberation on important new proposals, as identified by the Presidency, shall be open to the public.20 In such cases, the Presidency may decide, on a case-​by-​case basis, that the subsequent Council deliberations shall be open to the public, unless the Council or COREPER decides otherwise.21 The Council or COREPER may decide, acting by a qualified majority, that the Council shall hold public debates on important issues affecting the interests of the Union and its citizens.22

  Council Rules of Procedure, Article 8(1).      Council Rules of Procedure, Article 8(2).

20

22

 Ibid.

21

Loewenthal

Article 17  TEU . The Commission shall promote the general interest of the Union and take appropriate 1 initiatives to that end. It shall ensure the application of the Treaties, and of measures adopted by the institutions pursuant to them. It shall oversee the application of Union law under the control of the Court of Justice of the European Union. It shall execute the budget and manage programmes. It shall exercise coordinating, executive and management functions, as laid down in the Treaties. With the exception of the common foreign and security policy, and other cases provided for in the Treaties, it shall ensure the Union’s external representation. It shall initiate the Union’s annual and multiannual programming with a view to achieving interinstitutional agreements. . Union legislative acts may only be adopted on the basis of a Commission proposal, except 2 where the Treaties provide otherwise. Other acts shall be adopted on the basis of a Commission proposal where the Treaties so provide. 3. The Commission’s term of office shall be five years. The members of the Commission shall be chosen on the ground of their general competence and European commitment from persons whose independence is beyond doubt. In carrying out its responsibilities, the Commission shall be completely independent. Without prejudice to Article 18(2), the members of the Commission shall neither seek nor take instructions from any Government or other institution, body, office or entity. They shall refrain from any action incompatible with their duties or the performance of their tasks. . The Commission appointed between the date of entry into force of the Treaty of Lisbon and 4 31 October 2014, shall consist of one national of each Member State, including its President and the High Representative of the Union for Foreign Affairs and Security Policy who shall be one of its Vice-​Presidents. . As from 1 November 2014, the Commission shall consist of a number of members, including 5 its President and the High Representative of the Union for Foreign Affairs and Security Policy, corresponding to two thirds of the number of Member States, unless the European Council, acting unanimously, decides to alter this number. The members of the Commission shall be chosen from among the nationals of the Member States on the basis of a system of strictly equal rotation between the Member States, reflecting the demographic and geographical range of all the Member States. This system shall be established unanimously by the European Council in accordance with Article 244 of the Treaty on the Functioning of the European Union. 6. The President of the Commission shall: ( a) lay down guidelines within which the Commission is to work; (b) decide on the internal organisation of the Commission, ensuring that it acts consistently, efficiently and as a collegiate body; (c) appoint Vice-​Presidents, other than the High Representative of the Union for Foreign Affairs and Security Policy, from among the members of the Commission. A member of the Commission shall resign if the President so requests. The High Representative of the Union for Foreign Affairs and Security Policy shall resign, in accordance with the procedure set out in Article 18(1), if the President so requests. . Taking into account the elections to the European Parliament and after having held the 7 appropriate consultations, the European Council, acting by a qualified majority, shall propose

Loewenthal

Article 17

159

to the European Parliament a candidate for President of the Commission. This candidate shall be elected by the European Parliament by a majority of its component members. If he does not obtain the required majority, the European Council, acting by a qualified majority, shall within one month propose a new candidate who shall be elected by the European Parliament following the same procedure. The Council, by common accord with the President-​elect, shall adopt the list of the other persons whom it proposes for appointment as members of the Commission. They shall be selected, on the basis of the suggestions made by Member States, in accordance with the criteria set out in paragraph 3, second subparagraph, and paragraph 5, second subparagraph. The President, the High Representative of the Union for Foreign Affairs and Security Policy and the other members of the Commission shall be subject as a body to a vote of consent by the European Parliament. On the basis of this consent the Commission shall be appointed by the European Council, acting by a qualified majority. . The Commission, as a body, shall be responsible to the European Parliament. In accordance 8 with Article 234 of the Treaty on the Functioning of the European Union, the European Parliament may vote on a motion of censure of the Commission. If such a motion is carried, the members of the Commission shall resign as a body and the High Representative of the Union for Foreign Affairs and Security Policy shall resign from the duties that he carries out in the Commission.

Selected bibliography Thomas Christiansen, ‘The European Commission: The European Executive between Continuity and Change’ in Jeremy Richardson (ed), European Union:  Power and Policy-​making (3rd ed, Routledge 2006) Michelle Cini, ‘The Commission: An Unelected Legislator?’ [2002] 8(4) Journal of Legislative Studies 14 Deirdre Curtin, Executive Power of the European Union. Law, Practices and the Living Constitution (OUP 2009) Udo Diedrichs and Wolfgang Wessels, ‘The Commission and the Council’ in D.  Spence and G. Edwards (eds), The European Commission (3rd ed, John Harper Publishing 2006) 209 Dionyssis Dimitrakopoulos (ed), The Changing European Commission (Manchester Univ. Press 2004) Morten Egeberg, ‘Executive Politics as Usual:  Role Behaviour and Conflict Dimensions in the College of European Commissioners’ [2006] 13(1) JEPP 1 Morten Egeberg and Andreas Heskestad, ‘The Denationalization of Cabinets in the European Commission’ [2010] 48(4) JCMSt 775 Antonis Ellinas and Ezra Suleiman, ‘Supranationalism in a Transnational Bureaucracy: The Case of the European Commission’ [2011] 49(5) JCMSt 923 Miriam Hartlapp, Julia Metz, and Christian Rauh, Which Policy for Europe? Power and Conflict inside the European Commission (OUP 2014) Liesbet Hooghe, The European Commission and the Integration of Europe. Images of Governance (CUP 2001) Hussein Kassim et al, The European Commission of the Twenty First Century (OUP 2013) Neill Nugent and Mark Rhinard, The European Commission (2nd ed, Palgrave 2015) John Peterson, ‘Juncker’s Political European Commission and an EU in Crisis’, [2017] 55 JCMS 349 Paolo Ponzano, Costanza Hermanin, and Daniela Corona, ‘The Power of Initiative of the European Commission: A Progressive Erosion?’ [2012] Notre Europe 89 Mark Rhinard and Beatrice Vaccari, ‘The Study of the European Commission’ [2005] 12 JEPP 387 David Spence and Geoffrey Edwards (eds), The European Commission, (3rd ed, Harper 2006) John Temple Lang, ‘The Commission: The Key to the Constitutional Treaty for Europe’ [2002] 26(6) Ford Int La J 1598 John Temple Lang and Eamonn Gallagher, ‘The Commission, the “Community Method” and the Smaller Member States’ [2005] 29(5) Ford Int La J 1009

Loewenthal

160

Title III Provisions on the Institutions

Robert Thomson, ‘National Actors in International Organizations. The Case of the European Commission’ [2008] 41(2) Comparative Political Studies 166 Myrto Tsakatika, ‘Claims to legitimacy:  The European Commission between Continuity and Change’ [2005] 43(1) JCMSt 193 Arndt Wonka, ‘Technocratic and Independent? The Appointment of European Commissioners and its Policy Implications’ [2007] 14(2) JEPP 169 Arndt Wonka, ‘Decision-​making Dynamics in the European Commission: Partisan, National or Sectoral?’ [2008] 15(8) JEPP 1145

Commentary A. General remarks B. Functions of the Commission C. Power of initiative D. Independence of the Commission E. Composition of the Commission F. President of the Commission G. Election of the President of the Commission and selection of the commissioners H. Accountability of the Commission I. The Commission bureaucracy

A. General remarks 1 The Commission is the embodiment of the Union’s supranational nature. It is commonly referred to as the ‘Guardian of the Treaties’, as it was designed as a non-​partisan institution, independent from political ideologies and the MS, tasked with steering Union policy in the interest of the Union as a whole, as opposed to promoting national self-​ interests. The Commission cannot be easily compared to any national institution. As the embodiment of the Union’s bureaucracy, it shares some features with national ministries and exhibits traits of the executive branch. As the institution in which the primary power of initiative is vested, it exhibits features of the legislative branch. It has also been conferred considerable power to administer fines, notably in competition cases, and to order recovery of incompatible state aid, leading some to dub it ‘prosecutor, judge, and jury’ in these areas. 2 The Commission began as the High Authority of the ECSC, with Jean Monnet as its first president. The ToR set up a Commission, whose basic functions were overseeing the implementation of Union policies, proposing new Union policies, and the external representation of the Community in trade negotiations. The 1965 Merger Treaty merged the High Authority and the two Commissions of the EEC and the Euratom into a single Commission of the European Communities. Under the ToL, the Commission’s official title is the European Commission. 3 The Commission’s role within the EU’s institutional balance has varied over time. The Hallstein Commission’s insistence on exercising its supranational authority came to a head when French President Charles De Gaulle withdrew France from all EEC negotiations in 1965 in response not only to the extension of qualified majority voting in the Council, but also the Commission’s proposal for the Community financing through ‘own resources’, i.e. revenue collected directly by the European Communities rather than contributed to Loewenthal

Article 17

161

them by its MS. From the later 1960s to the beginning of the 1980s the Commission was relegated to the side lines. A shift came in the mid-​1980s with the appointment of Jacques Delors as President of the Commission. Following the adoption of the Single European Act, a programme was set up to ensure that most barriers to internal EU trade would be dismantled by the end of 1992. Under this programme, the Commission became the motor of economic liberalization in the EU. In addition, plans for the EMU were proposed with the Commission assuming a central role in its implementation. Partly in response to the ambitions of the Delors Commission, the mid-​1990s saw a power shift back to MS and a less activist Commission. The collective resignation of the Santer Commission in 1999 as a response to fraud accusations marked a low point for the Commission. The mid-​2000s saw an increase in the Commission’s administration as a result of the EU’s 2004 Eastern expansion, with significant reforms made to the Commission’s civil service. The significant increase in the number of MS, as a result of which more than three-​quarters of all MS can be considered as ‘small’ MS of less than 20 million inhabitants, enhanced the role of the Commission as the collective defender of the small MS against the big four. The economic and sovereign debt crises of the late 2000s and early 2010s saw the Commission side-​lined through the ‘summitization’ of EU policy in the European Council and the increased use of intergovernmental mechanisms to determine EU policy, but also reinforced in its role as neutral arbiter between the MS. Article 17 provides the broad outlines of the functions of the Commission, its compos- 4 ition, and the selection of the president and the members of the Commission. Detailed provisions on the Commission are to be found in Articles 244–​250 TFEU.

B. Functions of the Commission Article 17(1) and (2) TEU lists the main functions of the Commission. While extensive, 5 that list is incomplete. As a first function, Article 17(1) lists the Commission’s role of promoting the general 6 interest of the Union and taking appropriate initiatives to that end. It is the duty of each Commissioner to pursue the Union interest over their national interests and for the Commission as a whole to promote that interest. The Commission’s initiatives in promoting the Union interest are set out in its work programme and the strategic plans of its directorates-​general. It gives effect to this function in particular by proposing legislation, making use of its power of initiative. As a second and third function, Article 17(1) TEU lists the Commission’s function 7 of ensuring the application of the Treaties and of measures adopted by the institutions pursuant to them as well as its function of overseeing the application of Union law under the control of the Court of Justice. Both functions reflect the Commission’s supervisory function as ‘Guardian of the Treaties’. As guardian of the Treaties, the Commission is required to ensure that the Treaties themselves, and any decisions taken to implement them (secondary legislation), are properly enforced. The most significant aspect of this function is the Commission’s power to launch infringement proceedings against a MS in accordance with Article 258 TFEU. If the Commission considers that a MS has failed to fulfil an obligation under the Treaties, it may bring the MS before the Court of Justice to record such an infringement. The Commission’s supervisory function is further reflected in its power to request the Court to impose a lump sum or periodic penalty payment on a MS to ensure compliance with EU law (Article 260 TFEU). The Commission’s Loewenthal

162

8

9

10

11

Title III Provisions on the Institutions

supervisory function also empowers it to authorize a temporary suspension of the application of EU law by the MS through safeguard clauses, particularly during transitional periods (e.g. Article 201 TFEU). As a fourth function, the Commission executes the budget and manages programmes. The practical modalities of how the Commission exercises this function are laid down in more detail in Article 317 TFEU. Since most of the actual spending of the Union’s budget is done by national and regional authorities, the Commission’s role is a supervisory one, ensuring that funds have been properly spent. In the exercise of that role, the Commission is itself supervised by the Court of Auditors and ultimately by the EP. The EP has the power to discharge the Commission of its responsibility for implementing the budget, which it will only do after having consulted the Court of Auditor’s annual report. As a fifth function, the Commission exercises coordinating, executive, and management functions, as laid down in the Treaties. The Commission’s executive function is reflected in its power to adopt delegated and implementing acts after legislation has been enacted (Articles 290 and 291 TFEU). It is also reflected in the powers of decision it has been granted in order to ensure compliance with the competition rules laid down in Articles 101 and 102 TFEU,1 its power to ensure the application of the Treaties to public undertakings and undertakings with special or exclusive rights (Article 106(3) TFEU), and its power to monitor and authorize the grant of state aid (Articles 107 and 108 TFEU)2. As a sixth function, the Commission ensures the Union’s external representation in all areas except in the area of CFSP. The most prominent area in which the Commission represents the EU externally is in relation to the common commercial policy. The Commission represents the EU in the World Trade Organization (WTO) and in negotiations with third countries on the conclusion of bilateral or multilateral trade agreements with the EU. More specifically, after a mandate is given by the Council in accordance with Articles 207 and 218 TFEU, the Commission is responsible for negotiating the agreement with third countries on behalf of the Union. In the area of CFSP, it is in general the High Representative of the Union for Foreign Affairs and Security Policy that has the competence to act on behalf of the EU, who is also a vice-​president of the Commission. As a seventh function, the Commission initiates the Union’s annual and multiannual programming with a view to achieving interinstitutional agreements. At the start of its mandate, the Commission publishes a five-​year Work Programme setting out the political priorities of its mandate and how the Commission plans to give practical effect to those priorities. Each year, the President gives a State of the Union speech in which the priorities and objectives for the coming year are set out. Those priorities and objectives are further detailed in the Commission’s Work Programme, which identifies concrete actions of either a legislative or non-​legislative nature that translate those priorities and objectives into operational terms. Every directorate-​general and service of the Commission also drafts a Multiannual Strategic Plan and a Management Plan for the coming year. Their purpose is twofold: to translate the political priorities and the strategic objectives of the Commission into concrete operations and to provide an instrument for the management 1   See Article 105 TFEU and Council Regulation (EC) No 1/​2003 of 16 December 2002 on the implementation of the rules on competition laid down in Articles 81 and 82 of the Treaty [2003] OJ L1/​1. The rules of Regulation 1/​2003 are explained in the Commentary on Article 103 TFEU, paras [24] et seq. 2   See Council Regulation (EU) 2015/​1589 of 13 July 2015 laying down detailed rules for the application of Article 108 of the Treaty on the Functioning of the European Union [2015] OJ L248/​9.

Loewenthal

Article 17

163

to plan, follow up, and report on the activities and resources of the directorate-​general and ensure that resources are aligned to the Commission’s objectives. At the end of the year, the directorates-​general draw up Annual Activity Reports, which detail the achievements and initiatives taken during the year and foreseen in the management plan, as well as the resources used. The Treaties confer competences on the Commission in addition to the functions 12 listed in Article 17(1) and (2) TEU. For instance, the Commission exercises an important advisory role in the management of the EMU and the common foreign and security policy (CFSP). As regards the EMU, it submits to the Council recommendations for the draft broad guidelines of the economic policies of the MS and warnings if those policies are likely to be incompatible with the guidelines (Article 121(4) TFEU); assessment proposals to enable the Council to determine whether a MS has an excessive deficit (Article 126(6) TFEU); recommendations on measures to be taken if a non-​euro area MS is in difficulties as regards its balance of payments (Article 143 TFEU); recommendations for the exchange rate between the single currency and other currencies and for general orientations for exchange-​rate policy (Article 219 TFEU); and assessments of national policy plans and presentation of country-​specific draft recommendations falling under the European Semester. As regards the CFSP, with the ToL, many of its advisory powers have been transferred to the High Representative, but the Commission may offer support to the High Representative in submitting any decision to the Council concerning the CFSP (Article 30 TEU). The Treaties also entrust the Commission with the power to draft reports, make recommendations, or adopt opinions in many instances. The Commission must also be consulted on certain decisions taken by other institutions, such as on the admission of a new MS (Article 49 TEU). The Commission is also consulted about proposed modifications to the statutes of other institutions and bodies of the Union. Finally, the Commission has been granted certain functions outside the EU frame- 13 work. For instance, under the ESM Treaty3 the Commission is responsible for the management of the funds raised through and guaranteed by the EU budget in financial rescue packages granted to MS. It also has the power to alter the voting procedure in the ESM, enabling the Board of Governors to act by a special qualified majority (85 per cent), instead of acting by unanimity, if it decides in agreement with the ECB that a failure to adopt a decision to grant financial assistance would threaten the economic and financial sustainability of the euro area (Article 4(4) of the ESM Treaty).

C. Power of initiative Article 17(2) TEU confers on the Commission one of its most important and unique 14 powers, namely its primary power to propose legislation. In most parliamentary democracies, the power of legislative initiative is given to the legislative branch. That is not the case in the EU’s institutional framework, where it was thought that to further the general European interest this power should be vested in an independent institution free from influence of the MS and popular trends. The power of legislative initiative means that, except where the Treaties provide other- 15 wise, the Commission has a monopoly of initiative in proposing Union legislative acts. It draws up proposed acts for adoption by the two co-​legislators, the EP and the 3

  Treaty on the European Stability Mechanism.

Loewenthal

Title III Provisions on the Institutions

164

Council, for the further implementation of the Treaties. Regarding non-legislative acts, the Commission has the power of initiative where the Treaties so provide. The Commission power of initiative constrains the co-​legislators, since they cannot adopt an EU act unless a proposal is made by the Commission. Although the co-​legislators can make amendments to the proposal put forward to them by the Commission, they are still significantly constrained in this power in two ways. First, it is easier for the Council to adopt a proposal under the Treaties where it enjoys the approval of the Commission and follows its proposal, rather than making changes to it. In general, pursuant to Article 293(1) TFEU, the Council may only amend a proposal of the Commission by acting unanimously. Second, Article 293(2) TFEU states that, so long as the Council has not acted, the Commission may alter its proposal at any time during the procedures leading to the adoption of an EU act. As the logical corollary of its power of initiative, the Commission also enjoys the power to withdraw its proposal, where an amendment planned by the EP and the Council distorts the proposal for a Union act in a manner which prevents achievement of the objectives pursued and which, therefore, deprives it of its raison d’être.4

D. Independence of the Commission 16 Article 17(3), third paragraph, TEU provides that the Commission shall be completely independent in carrying out its responsibilities. At its inception, the Commission was always meant to be the independent supranational institution of the Union, contrasting it with the Council, which was made up of the ministers of the governments of the MS, and the EP, which was initially made up of delegates from the parliaments of the MS. In so far as the requirement of independence applies to the Commission as an institution, it means that it must pursue the general interest of the Union above that of individual MS or special interests. 17 That provision further specifies that members of the Commission shall neither seek nor take instructions from any government or other institution, body, office, or entity. By making that ‘without prejudice to Article 18(2)’, an exception is made for the High Representative, which is to take instructions from the European Council and the Council in conducting the Union’s CFSP. The independence of individual Commissioners is also reflected by the fact that they do not have to, nor can they be forced to, step down when the national government appointing them loses power during their five-​year mandate. That provision also provides that members of the Commission are to refrain from any action incompatible with their duties or the performance of their tasks. When taking up their duties, Commissioners are to give a solemn undertaking before the Court of Justice that they will uphold these obligations.

E. Composition of the Commission 18 The Commission is composed of a ‘College of Commissioners’, made up of its President and the other Commissioners, and its administrative bureaucracy, made up of thousands of civil servants. The College of Commissioners currently comprises twenty-​eight Commissioners, one from each MS. The original High Authority of the ECSC had nine members, with France and Germany represented by two each, the remaining four MS represented by one member each and an additional co-​opted   Case C-​409/​13 Council v Commission EU:C:2015:217, para 83.

4

Loewenthal

Article 17

165

member.5 Up until 1 November 2004, the big five MS were given two members each, while the remaining MS were given one each. Since then, every MS is given one member each, as reflected in Article 17(4) TEU. The ConstT sought to reduce the number of Commissioners so as to make the insti- 19 tution leaner and more effective. That desire is reflected in Article 17(5) TEU, which provides that as from 1 November 2014 the number of Commissioners will equal two thirds of the number of MS. That provision also provides, however, that the European Council, acting unanimously, can decide to alter the number of Commissioners. In response to the initial rejection of the ToL by Irish voters, the European Council adopted Decision 2013/​272/​EU6 preserving the system of one Commissioner per MS. According to that decision, the issue regarding the number of Commissioners is to be revisited before the end of the Commission’s current term in 2019 or before the thirtieth state accedes to the Union, whichever occurs first.

F. President of the Commission The President of the Commission has a number of important functions, some of which are explicitly listed in Article 17(6) TEU. First, the President must lay down guidelines within which the Commission is to work. This entails both chairing Commission meetings and setting the agenda for future meetings. It also involves proposing the political priorities of the Commission in the annual State of the Union address, which in turn involves pushing proposals through the Commission. Second, the President must decide on the organization of the Commission, ensuring that it acts consistently, efficiently, and as a collegiate body. This function includes the President’s power to allocate individual portfolios at the beginning of the Commission’s five-​year term, which can be shifted during that term. It also allows the President to determine the Commission’s organizational structure. In the Juncker Commission, individual commissioners have been grouped into project teams reflecting Commission policies, such as energy union or the digital single market, overseen by one of the vice-​presidents, and proposals by individual commissioners may only be put before the College if they are approved by the vice-​president in question. Third, the President must appoint vice-​presidents, other than the High Representative, from among the members of the Commission. The Juncker Commission has six vice-​ presidents, including the high representative and a first vice-​president. Also mentioned in Article 17(6) TEU is the President’s power to force an individual commissioner to resign.7 This has never formally occurred, although in 2012 the Commission witnessed the voluntary resignation by Maltese Commissioner John Dalli, the Commissioner for Health and Consumer Policy, following allegations that his staff solicited bribes from moist smokeless tobacco maker Swedish Match to modify an EU 5   The Commission of the EAEC had five members. As a result of the 1965 Merger Treaty, the number of Commissioners was set at nine, after a transitional period during which there were fourteen members. 6   European Council Decision 2013/​272/​EU of 22 May 2013 concerning the number of members of the European Commission [2013] OJ L165/​98. 7   See also Framework Agreement of 26 may 2005 on relations between the EP and the Commission [2006] OJ C 117E/​125 in which the Commission and the EP agreed that if the EP adopts a motion of no confidence against an individual member of the Commission, the President of the Commission will either request that member to resign of inform the parliament of a decision not to request the resignation of that member.

Loewenthal

20 21

22

23 24

166

Title III Provisions on the Institutions

tobacco legislation proposal.8 Article 246 TFEU deals with the consequences of voluntary and compulsory resignation of a Commissioner. 25 Not mentioned in Article 17(6) TEU is the President’s representative function. For instance, the President represents the Commission in European Council summits, of which institution he or she also formally forms a part (Article 15(2) TEU).

G. Election of the President of the Commission and selection of the commissioners 26 Originally the President of the Commission was appointed ‘by common accord’ of the MS and whatever individual commissioner a MS proposed was automatically appointed. With the ToA, the appointment of the President of the Commission was subjected to parliamentary approval. With the ToL, Article 14(1) TEU now speaks of the EP’s power to ‘elect’ the President of the Commission. That power is still constrained by the proviso in Article 17(7) TEU that it is the European Council that proposes a candidate for election to the Parliament. That proposal is in turn constrained by the proviso in Article 17(7) TEU that the European Council must take into account the elections to the EP. Since 1999, it has been common practice that the President of the Commission is chosen from the same political family as the largest political grouping in the EP. With the 2014 EP elections, however, the Parliament took advantage of the ambiguities in Article 17(7) TEU to secure itself a greater role in selecting the President of the Commission. Each of the Parliament’s political families put forward a candidate—​referred to by the German term Spitzenkandidat—​before the election and agreed among themselves that the candidate of the political grouping that received the most votes would become the President of the Commission. In this manner, Jean-​Claude Juncker became the President of the Commission as the candidate put forward by the right-​of-​centre European Peoples Party, which received the most seats in the 2014 EP elections. This process was highly disputed by several MS, in particular the UK, which sought to maintain the power to nominate the candidate-​President of the Commission with the European Council as had traditionally been the case. 27 After the President has been elected, candidate members of the Commission are put forward by each MS except the one from which the President hails. The Council, by common accord with the President-​elect, compiles a list of candidate commissioners on the basis of those proposals, which are selected in accordance with the criteria laid down in Article 17(3), second paragraph, and (5), second paragraph, TEU. In practice, the candidates proposed by the MS have automatically been selected by the Council as candidate commissioners, but it is the President of the Commission, with lobbying from the MS through the Council, that determines which candidate is given which portfolio. 28 The ToM introduced the requirement that the College of Commissioners obtain the support of a majority of members of Parliament to take office. Article 17(7), third paragraph, TEU provides that the President, the High Representative, and the other members of the Commission shall be subject as a body to a vote of consent by the EP. The Parliament has deployed the threat of withholding its consent to hold confirmation proceedings of individual commissioners and to force changes. For instance, in 2009 it 8   Case T-​562/​12 Dalli v Commission, EU:T:2015:270 (upheld on appeal in Case C-​394/​15 P, Dalli v Commission, EU:C:2016:262).

Loewenthal

Article 17

167

forced the President of the Commission and the Italian Government to replace the Italian candidate for commissioner, Rocco Buttiglione, after he failed to gain the approval of the Civil Liberties, JHA Committee due to his prior views on LGBT rights. That same year, the Hungarian candidate for commissioner, László Kovács, had to be given a different portfolio after failing to gain the Parliament’s support to become energy commissioner. In 2014, this power was again deployed to prevent the appointment of the Slovenian candidate for commissioner, Alenka Bratušek, after she had appointed herself as commissioner in her capacity as Prime Minister of Slovenia just months before she lost power following national parliamentary elections.

H. Accountability of the Commission Article 17(8) TEU holds the Commission, as a body, accountable to the European 29 Parliament. It then refers to Article 234 TFEU, in accordance with which the EP may vote on a motion of censure of the Commission, and explains that if such a motion is carried the members of the Commission shall resign as a body and the High Representative of the Union for Foreign Affairs and Security Policy shall resign from the duties that he or she carries out in the Commission. The idea behind those two provisions was to subject the Commission to the same sort of democratic accountability that national governments are subjected to.

I. The Commission bureaucracy The Commission is supported by a staff of over 30,000 civil servants. They are spread out 30 over the various Directorates-​General (DGs), which are each responsible for a specific policy area (i.e. DG Environment, DG Competition, DG Trade, etc), presided over by a Director-​General, the highest level civil-​servant in the Commission. The DGs are further divided into directorates, presided over by Directors, which are further sub-​divided into units, presided over by Heads of Unit, which is usually responsible for teams of about 10–​30 persons. In addition to the DGs, the Commission bureaucracy is supported by its Secretariat-​General and its Legal Service. The Secretariat-​General is presided over by the SG of the Commission. Its task is to assist the President in preparing the proceedings and meetings of the Commission, to ensure that decision-​making procedures are properly implemented, that there is the necessary coordination between departments in the preparatory stages, and that the rules for submission of documents are complied with, and to take the necessary steps to ensure that Commission instruments are officially notified to those concerned and are published in the Official Journal and that documents of the Commission and its departments are transmitted to the other institutions.9 The Legal Service is tasked with providing independent legal advice to the President of the Commission and the individual commissioners. It is also tasked with supporting the work of the DGs. Work on Commission proposals is usually started at the level of a case or policy team 31 of the competent DG. Once the proposal has reached a finalized draft stage, it is circulated in inter-​service consultation, through which the approval is sought of other DGs whose policy is implicated by the proposal. It is also circulated to the Secretariat-​General and the Legal Service. If a proposal is approved by all consulted DGs, it is sent to the cabinets of 9

  Commission’s Rules of Procedure, Article 17.

Loewenthal

168

Title III Provisions on the Institutions

the commissioners ahead of a scheduled commissioners’ meeting. The proposal can then either go through the oral or written procedure. The written procedure usually entails laying down a set deadline for receipt of comments from individual commissioners, at the end of which the proposal is normally adopted. The oral procedure entails the proposal being discussed first at the level of heads of cabinet and then, if need be, at the level of the commissioners. A proposal opposed by one of the DGs will normally have to be dealt with orally if the DG persists in their objections.

Loewenthal

Article 18  TEU . The European Council, acting by a qualified majority, with the agreement of the President 1 of the Commission, shall appoint the High Representative of the Union for Foreign Affairs and Security Policy. The European Council may end his term of office by the same procedure. . The High Representative shall conduct the Union’s common foreign and security policy. He 2 shall contribute by his proposals to the development of that policy, which he shall carry out as mandated by the Council. The same shall apply to the common security and defence policy. 3. The High Representative shall preside over the Foreign Affairs Council. . The High Representative shall be one of the Vice-​ 4 Presidents of the Commission. He shall ensure the consistency of the Union’s external action. He shall be responsible within the Commission for responsibilities incumbent on it in external relations and for coordinating other aspects of the Union’s external action. In exercising these responsibilities within the Commission, and only for these responsibilities, the High Representative shall be bound by Commission procedures to the extent that this is consistent with paragraphs 2 and 3.

Selected bibliography Rosa Balfour; Caterina Carta and Kristi Raik, The European External Action Service and National Foreign Ministries: Convergence or Divergence? (Ashgate 2015) Eileen Denza, ‘The Role of the High Representative of the Union for Foreign Affairs and Security Policy’ in Hermann-​Joachim Blanke and Stelio Mangiameli (eds), The European Union after Lisbon Constitutional Basis, Economic Order and External Action (Springer 2012) Christine Kaddous, ‘Role and Position of the High Representative of the Union for Foreign Affairs and Security Policy under the Lisbon Treaty’ in Stefan Griller & Jacques Ziller (eds), The Lisbon Treaty. EU Constitutionalism without a Constitutional Treaty? (Springer 2008) 205–​21 David Spence and Jozef Bátora (eds), The European External Action Service. European Diplomacy Post-Westphalia (Palgrave Macmillan 2015)

Commentary A. B. C. D.

General remarks Appointment of the High Representative The High Representative as member of the Council The High Representative as member of the Commission

A. General remarks The post of High Representative was created by the ToA. That treaty amended the TEU 1 to state that the Presidency of the Council should be assisted in the area of CFSP by the SG of the Council who is to exercise the function of ‘High Representative for common foreign and security policy’. That change was necessary since, after creating the Union and the pillar on CFSP, the solution adopted by ToM of attributing the representation of the Union for that policy on the presidency of the Council proved unsatisfactory, considering the lack of continuity resulting from the six-​month rotation of that post. Loewenthal

170

Title III Provisions on the Institutions

The only SG of the Council to permanently exercise the function of High Representative was the Spaniard Javier Solana, who held the post from October 1999 to December 2009. With the entry into force of the ToL, the post of High Representative became separated from SG of the Council. In essence, it combined the functions of the High Representative for common foreign and security policy with the functions of the Commissioner for External Affairs, which explains why the current ‘High Representative of the Union for Foreign Affairs and Security Policy’ is both a member of the Council and a member of the Commission. That dual origin also explains the process by which the High Representative is nominated and relieved of his or her function and the roles and responsibilities assigned to that post. It also partly explains the increase in the High Representative’s competences since the entry into force of the ToL. 3 Under Article I-​28 ConstT, the High Representative was to hold the more lofty title of Union Minister for Foreign Affairs. Although the title is different, the functions of the High Representative under the ToL do not differ in any manner from those laid down in the Draft Constitution. The first High Representative of the Union for Foreign Affairs and Security Policy was the Brit Catherine Ashton, followed by the Italian Federica Mogherini. 4 The functions of the High Representative are set out in Article 27(1) and (2) TEU. Article 27(3) TEU explains that the High Representative shall be assisted by the European External Action Service (EEAS), which is staffed by officials from relevant departments of the Secretariat-​General of the Council and of the Commission as well as staff seconded from national diplomatic services of the MS. 2

B. Appointment of the High Representative 5 The High Representative is appointed by the European Council, acting by a qualified majority, with the agreement of the President of the Commission.1 The role granted to both institutions in the appointment process is explained by the dual origin of the post of High Representative. 6 The High Representative’s term of office may be ended by the European Council following the same procedure as that laid down for his or her appointment. However, Article 17(8) states that in the event that the Commission is forced to resign as a whole following a motion of censure adopted by the EP in accordance with Article 234 TFEU, the High Representative shall only resign ‘from the duties that he carries out in the Commission’. This specification is again explained by the dual origin of the post. It follows that in such circumstances the High Representatives will continue to perform the duties that they are entrusted to carry out in the Council.

C. The High Representative as member of the Council 7 Article 18(2) and (3)  TEU describe the High Representative’s role as member of the Council. The High Representative is to conduct the Union’s CFSP as mandated by the Council. The same applies to the CSDP. Both the CFSP and the CSDP are traditionally the purview of the MS acting within the Council. Both policies formed a part of the second pillar of the Union prior to the entry into force of the ToL. The High Representative does not have the power to decide the Union’s CFSP, but merely the power to conduct it. As follows from Articles 24 and 27 TEU, that power lies with the European 1

Loewenthal

  Article 18(1) TEU.

Article 18

171

Council and the Council. As explained by the former of those provisions ‘[t]‌he common foreign and security policy shall be put into effect by the High Representative of the Union for Foreign Affairs and Security Policy and by the [MS], in accordance with the Treaties’; while the latter of those two provisions provides that the High Representative ‘shall ensure implementation of the decisions adopted by the European Council and the Council’. The High Representative presides over the FAC configuration. The FAC meets once a 8 month. It is responsible for the EU’s external action, which includes foreign policy, defence and security, trade, development cooperation, and humanitarian aid. The FAC is normally composed of the foreign ministers of the MS, but it may also comprise defence ministers (CSDP), development ministers (development cooperation) or trade ministers (common commercial policy) depending on the agenda. When the FAC discusses common commercial policy issues, it is presided by the representative of the MS holding the six-​month rotating presidency of the Council and not the High Representative. In accordance with Article 15(2) TEU, the High Representative also takes part in the 9 work of the European Council.

D. The High Representative as member of the Commission Article 18(4) TEU describes the High Representative’s role as member of the Commission. 10 According to that provision, the High Representative’s main task in that capacity is to ensure the consistency of the Union’s external action, being responsible within the Commission for responsibilities incumbent on it in external relations and for coordinating other aspects of the Union’s external action. In exercising those responsibilities within the Commission, Article 18(4) TEU also makes clear that the High Representative shall be bound by Commission procedures to the extent that this is consistent with paragraphs 2 and 3. The High Representative is always a vice-​president of the Commission. This under- 11 scores the importance of this position within the College of Commissioners, although it should not be overstated as it will not be the only vice-​president. For instance, the current Commission has six vice-​presidents. With the creation of the post of High Representative, the portfolio that was previously 12 managed by the Commissioner for External Affairs has essentially been transferred to the High Representative. Similarly, the officials in the Directorate-​General for External Affairs (RELEX) and in the delegations of the Commission in non-​MS have been transferred to the EEAS.

Loewenthal

Article 19  TEU ( 1) The Court of Justice of the European Union shall include the Court of Justice, the General Court and specialised courts. It shall ensure that in the interpretation and application of the Treaties the law is observed. Member States shall provide remedies sufficient to ensure effective legal protection in the fields covered by Union law. ( 2) The Court of Justice shall consist of one judge from each Member State. It shall be assisted by Advocates-​General. The General Court shall include at least one judge per Member State. The Judges and the Advocates-​General of the Court of Justice and the Judges of the General Court shall be chosen from persons whose independence is beyond doubt and who satisfy the conditions set out in Articles 253 and 254 of the Treaty on the Functioning of the European Union. They shall be appointed by common accord of the governments of the Member States for six years. Retiring Judges and Advocates-​General may be reappointed. (3) The Court of Justice of the European Union shall, in accordance with the Treaties: ( a) rule on actions brought by a Member State, an institution or a natural or legal person; (b) give preliminary rulings, at the request of courts or tribunals of the Member States, on the interpretation of Union law or the validity of acts adopted by the institutions; (c) rule in other cases provided for in the Treaties.

Selected bibliography David W K Anderson and Marie Demetriou, References to the European Court (2nd ed, Sweet & Maxwell 2002) Anthony Arnull, ‘The Principle of Effective Judicial Protection in EU Law:  An Unruly Horse?’ [2011] EL Rev 51 Michal Bobek, ‘The Court of Justice of the European Union’ in Anthony Arnull and Damian Chalmers (eds), The Oxford Handbook of European Union Law (OUP 2015) 153 Morten Broberg and Niels Fenger, Preliminary References to the European Court of Justice (2nd ed, OUP 2014) Gerard Conway, The Limits of Legal Reasoning and the European Court of Justice (CUP 2012) Paul Craig, ‘The ECJ and Ultra Vires Action: A Conceptual Analysis’ [2011] 48 CML Rev 395 Katri Havu, ‘EU Law in Member State Courts:  “Adequate Judicial Protection” and Effective Application:  Ambiguities and Nonsequiturs in Guidance by the Court of Justice?’ [2016] Contemporary Readings in Law and Social Justice 158 Bernhard Hofstötter, Non-​Compliance of National Courts. Remedies in European Community Law and Beyond (Asser 2005) Phil Syrpis (ed), The Judiciary, the Legislature and the EU Internal Market (CUP 2012) K P E Lasok, Lasok’s European Court Practice and Procedure (3rd ed, Bloomsbury 2017) Koen Lenaerts, Ignace Maselis, and Kathleen Gutman, edited by Janek Tomasz Nowak, EU Procedural Law (OUP 2014) Ingolf Pernice, Juliane Kokott, and Cheryl Saunders (eds), The Future of the European Judicial System in a Comparative Perspective (Nomos 2006) Henry G. Schermers and Denis F Waelbroeck, Judicial Protection in the European Communities (6th ed, Kluwer Law 2001)

Klamert/Schima

Article 19

173

Anne-​Marie Slaughter, Alec Stone Sweet, and Joseph Weiler (eds), The European Courts and National Courts: Doctrine and Jurisprudence (Hart 1998) Pieter van Cleynenbreugel, ‘Judge-​Made Standards of National Procedure in the Post-​Lisbon Constitutional Framework’ [2012] 37 EL Rev 90 Bertrand P. Wägenbaur, Court of Justice of the European Union (Beck, Hart, Nomos 2013)

Essential case law Case C-​64/​16, Associação Sindical dos Juízes Portugueses, paragraph 32: Article 19 TEU gives concrete expression to the value of the rule of law stated in Article 2 TEU. Opinion 2/​13, Accession to the ECHR (ECHR II), paragraph 176: The EU judicial system with the preliminary reference procedure as its keystone serves to ensure consistency, the full effect, and the autonomy of EU law ‘as well as, ultimately, the particular nature of the law established by the Treaties’. Case C-​63/​08, Pontin, paragraph 45: The principle of equivalence does not require MS to extend their most favourable rules to all actions brought in the relevant field of Union law. Case C-​268/​06, Impact, paras 47–​8: The principles of equivalence and of effectiveness apply both as regards the designation of the courts and tribunals having jurisdiction to hear and determine actions based on Union law and as regards the definition of detailed procedural rules. Case C-​50/​00 P, UPA, paras 41–​2: MS are required ‘to establish a system of legal remedies and procedures which ensure respect for the right to effective judicial protection’; national courts are required, ‘so far as possible, to interpret and apply national procedural rules governing the exercise of rights of action in a way that enables natural and legal persons to challenge before the courts the legality of any decision or other national measure relative to the application to them of a Community act of general application, by pleading the invalidity of such an act’. Joined Cases C-​46/​93 & C-​48/​93, Brasserie du Pêcheur and Factortame, paras 27 and 41: The ECJ’s task is to rule on a question of interpretation of the Treaties in accordance with generally accepted methods of interpretation, in particular by reference to the fundamental principles of the Union legal system and, where necessary, general principles common to the legal systems of the MS. Case 314/​85, Foto-​Frost, paragraph 17: The coherence of the judicial system requires that where the validity of a Union act is challenged before a national court the power to declare the act invalid must also be reserved to the CJEU. Case 294/​83, Les Verts, paragraph 23: The Treaty ‘has established a complete system of legal remedies and procedures designed to ensure judicial review of the legality of acts of the institutions, and has entrusted such review to the Community Courts’. Case 61/​79, Denkavit, paragraph 12: Conditions under national law must not ‘make it impossible in practice to exercise the rights which the national courts are bound to protect’ (principle of effectiveness). Case 33/​76, Rewe, paragraph 5: Conditions under national law with regard to the implementation of Union law ‘cannot be less favourable than those relating to similar actions of a domestic nature’ (principle of equivalence). Joined Cases 51-​54/​71, International Fruit Company, paragraph 3: MS have procedural and institutional autonomy in implementing Union law.

Commentary A. B. C. D.

General remarks The EU judicial system ‘The  law’ ‘. . . is observed’ Klamert/Schima

Title III Provisions on the Institutions

174

E. ‘. . . in the interpretation and application of the Treaties’ 1. Methods of interpretation 2. Development of the law/​judicial activism F. Effective legal protection 1. Introduction 2. The principles of effectiveness and equivalence a) Introduction b) Principle of effectiveness c) Principle of equivalence 3. Quality of protection G. Composition of the ECJ and the GC and appointment of their members (para 2) H. Jurisdiction of the Union courts (para 3)

A. General remarks 1 Article 19 TEU was as such newly inserted into the Treaties by the ToL. It contains material that was carried over from Articles 220–​224 EC (previously Articles 164–​167 EEC Treaty). It comprises several elements: •​ It sets out the basic structure of the CJEU as well as its overall task (‘ensure that in the interpretation and application of the Treaties the law is observed’) in paragraph 1. The ToL has brought the reference to the ‘Treaties’ instead of the Treaty (see Commentary on Article 1 TFEU). •​ Equally in paragraph 1, Article 19 TEU requires the MS to provide effective legal protection within the realm of Union law. This element has been introduced by the ToL. •​ It contains the essential features on the composition of the CJEU in paragraph 2. The detailed rules are laid down in Articles 253–​254 TFEU. •​ It sets out, very summarily, the various proceedings that can be brought before the CJEU in paragraph 3. 2

Article 19 TEU, which gives concrete expression to the value of the rule of law stated in Article 2 TEU,1 must be read together with Article 13(2) TEU, which refers each institution to the ‘limits of the powers conferred on it in the Treaties’. Where Article 19 TEU states that the Court ensures that ‘in the interpretation and application of the Treaties the law is observed’, this defines the general role and task of the CJEU. By contrast, it does not constitute a legal basis in the sense of conferral (see Article 5 TEU) that would allow the Court to hear an action for which no other legal basis can be found in Union law. That being said, the ECJ has interpreted the Treaties as setting up a complete system of remedies for the purposes of EU law.2 Today, there are hardly any limits left to the jurisdiction of the CJEU. The ToL has closed some of the remaining gaps by bringing in principle both the TEU and the TFEU within the purview of the Court’s jurisdiction. Article 275 TFEU contains the most notable exception from that jurisdiction for the provisions relating to the CFSP and acts adopted pursuant to those provisions with the exception of decisions providing for restrictive measures against natural or legal persons adopted on the basis of Chapter 2 of Title V TEU.

  Case C-​64/​16, Associação Sindical dos Juízes Portugueses, EU:C:2018:117, para 32.   Case 294/​83, Les Verts, EU:C:1986:166, para 23.

1 2

Klamert/Schima

Article 19

175

B. The EU judicial system As stated in Article 19(1) TEU, the CJEU includes the Court of Justice (ECJ), the 3 General Court (GC), and specialized courts. The term ‘Court of Justice’ thus denotes both the entire system of Union courts and the ECJ as the highest of those courts. The possibility to have a three-​tier system of Union courts was created by the ToN. Having three tiers is, however, not an essential feature of that system. Indeed, under the ToL, specialized courts are created by ordinary legislative acts, and they may equally be abolished without an amendment to the Treaties, as happened to the only specialized court created so far, the Civil Service Tribunal (see Commentary on Article 257 TFEU). The CJEU is only one part of the judicial system of the EU, which also includes the national courts of all instances as functional Union courts that are integrated into the EU judicial system via the preliminary reference procedure (see Commentary on Article 267 TFEU).3 The CJEU fulfils different functions in the EU judicial system: 4 •​ It acts as a constitutional court when it rules on disputes between the institutions or between the institutions and the MS on the scope of the powers of the Union and its institutions or on the extent of the duties of the MS that flow from the Treaties. •​ It acts as an administrative court when it controls the legality of non-​legislative action on the part of the institutions. •​ In addition, the Court is tasked to ensure the uniform application of Union law. The Court has held that the EU judicial system with the preliminary reference pro- 5 cedure as its keystone serves to ensure consistency, the full effect and the autonomy of EU law ‘as well as, ultimately, the particular nature of the law established by the Treaties’.4 As a consequence, in Opinion 2/​13, the Court held, inter alia, that the mechanism established by Protocol No 16 to the ECHR, permitting national courts to request the ECtHR to give advisory opinions on the ECHR, might circumvent the preliminary reference procedure and would thus affect its autonomy and effectiveness.5 The preliminary reference procedure under Article 267 TFEU as an instrument of 6 cooperation between the national and the Union level is also governed by the requirement of sincere cooperation laid down in Article 4(3) TEU.6 In view of its function to ensure the uniform application of EU law throughout the Union, it does, however, not involve a real dialogue with an exchange of arguments between the courts involved.7 Uniform application is best ensured by the ECJ having the final say. That is at any rate the

3   See, in particular, Anne-​Marie Slaughter, Alec Stone Sweet, and Joseph Weiler (eds), The European Courts and National Courts: Doctrine and Jurisprudence (Hart 1998). 4   See Opinion 2/​13, Accession to the ECHR (ECHR II), EU:C:2014:2454, para 176; Case C-​614/​14, Ognyanov, EU:C:2016:514, para 15; Case C‑284/16, Achmea, EU:C:2018:158, paras 36–7. See already Case C-​26/​62, Van Gend & Loos, EU:C:1963:1, p 3. On autonomy, see also Commentary on Article 1 TEU, paras [19–​28]. 5   Opinion 2/​13, ECHR II, paras 196–​200. 6   See Case C-​465/​93, Atlanta Fruchthandelsgesellschaft, EU:C:1995:369, para 46. See Commentary on Article 4 TEU, paras [43, 51]. 7   See Bruno de Witte, ‘The Closest Thing to a Constitutional Conversation in Europe: The Semi-​Permanent Treaty Revision Process’ in Paul Beaumont, Sue Lyons, and Neil Walker (eds), Convergence and Divergence in European Public Law (Hart 2002) 39 (40–​1). See also Karen Alter, Establishing the Supremacy of European Law: The Making of an International Rule of Law in Europe (OUP 2001) 38. For a more positive perspective, see Aida Torres Pérez, Conflicts of Rights in the European Union (OUP 2009) 97–​130.

Klamert/Schima

176

Title III Provisions on the Institutions

position the ECJ has taken when affirming its exclusive jurisdiction to declare provisions of secondary Union law void.8 7 However, the question of who has the final say in a system that involves, next to the ECJ, national courts, which have the last word within their respective national legal systems, remains to some extent conflictual and is not always resolved through cooperation.9 The basis for national courts’ refusal to unreservedly accept the ECJ’s position as final arbiter frequently lies in limits to the conferral of powers on the Union by their national constitutions. This leads national courts to determine whether, when exercising those powers, the Union institutions, including the ECJ, have not acted ultra vires (see para [23]).10

C. ‘The  law’ 8 The Treaties do not specify what ‘the law’ is, the observance of which the Court shall ensure. In particular, there is no indication in the wording of Article 19 TEU that the Court is restricted to interpreting and applying primary Union law—​the Treaties and other instruments enjoying the same rank—​or secondary Union law—​legal norms adopted by the institutions, bodies, and agencies of the Union on the basis of the Treaties, including IAs concluded on behalf of the Union. 9 Indeed, another part of the ‘law’ within the meaning of Article 19 TEU are unwritten general principles, which the Court uses in particular to close gaps in the Treaties.11 An express reference to such general principles may be found in Article 6 TEU as regards fundamental rights, which the Court has identified on the basis of the ‘constitutional traditions common to the Member States’.12 10 In addition, the case law of the Union courts has sometimes been regarded as a distinct source of law in the EU legal system.13 By contrast, the ECJ itself, when describing the function conferred on it by Article 19 TEU, takes the view that its task is to rule on a question of interpretation of the Treaties in accordance with generally accepted methods of interpretation, in particular by reference to the fundamental principles of the Union legal system and, where necessary, general principles common to the legal systems of the MS.14 In that logic, only the provisions and principles that the Court interprets are sources of law, not the Court’s decisions themselves. At the same time, while it is true   Case 314/​85, Foto-​Frost, EU:C:1987:452, para 17.   Even though the German Federal Constitutional Court (FCC) has spoken of the necessary ‘coordination’ on concerns of ultra vires acts by the ECJ, see BVerfG, 2 BvR 2661/​06, Honeywell, DE:BVerfG:2010:rs2010 0706.2bvr266106, para 60. See critically also Monica Claes, ‘Negotiating Constitutional Identity or Whose Identity is it Anyway?’ in Moncia Claes et al (eds), Constitutional Conversations in Europe: Actors, Topics and Procedures (Intersentia 2012) 205 (210). 10   See BVerfG, 2 BvE 2/​08, Lisbon Treaty, DE:BVerfG:2009:es20090630.2bve000208, para 340. See also Ján Komárek, ‘Czech Constitutional Court Playing with Matches: the Czech Constitutional Court Declares a Judgment of the Court of Justice of the EU Ultra Vires’ [2012] EU Const L Rev 323, on the Landtová decision by the Czech Constitutional Court, Pl. ÚS 5/​12 of 31 January 2012. 11   See Marcus Klamert, ‘The Autonomy of the EU (and of EU law): Through the Kaleidoscope’ [2017] EL Rev 815. This can even lead to the creation of positive obligations imposed on the MS. See Sacha Prechal, ‘Competence Creep and General Principles of Law’ [2010] 3 REALaw 5 (14). 12   See the account by Franz C.  Mayer, ‘Art 19 EUV’ in Eberhard Grabitz, Meinhard Hilf, and Martin Nettesheim (eds), Das Recht der Europäischen Union. Kommentar, vol II (Beck 2017) para 32. 13   See, among others, Werner Schroeder, Das Gemeinschaftsrechtssystem (Mohr Siebeck 2002)  315, with further references. 14   Joined Cases C-​46/​93 & C-​48/​93, Brasserie du Pêcheur and Factortame, EU:C:1996:79, paras 27 and 41. 8 9

Klamert/Schima

Article 19

177

that the Court needs to rely on other sources of law in its interpretation, the quality of its judgments as sources of distinct rights and obligations is hard to deny. Most notably, where the Court—​exceptionally—​changes its interpretation of a provision or where it limits the temporal effects of its interpretation, it gives a legal rule different meanings at different points in time, thereby creating a new legal rule itself.15 This issue is distinct from, but closely related to the limits of the permissible development of the law by the Court (see paras [17–​23]).

D.  ‘. . .  is observed’ The EU is built on the rule of law (see Commentary on Article 2 TEU). The Treaty gives 11 the CJEU several instruments for ensuring that ‘the law is observed’ by the Union institutions and by the MS. The jurisdiction of the CJEU under each of those instruments is compulsory. Most of those instruments operate ex post: •​ The infringement procedure ensures that Union law is observed by the MS in all their activities (see Commentary on Article 258 TFEU). •​ The interpretation branch of the preliminary reference procedure ensures that the law is observed by the national courts and by the MS more generally (see Commentary on Article 267 TFEU). •​ The action for annulment and the validity branch of the preliminary reference procedure ensure that the law is observed by the Union institutions (see Commentary on Articles 263 and 267 TFEU). •​ The opinion procedure ensures that an envisaged IA is compatible with EU law (see Article 218(11) TFEU). This is the only instrument providing for ex ante judicial control. What is characteristic of the EU judicial system is the duplication of avenues to ensure 12 compliance by the MS and the Union institutions with Union law.16 On the one hand, the CJEU controls compliance of the MS with the law directly through the infringement procedure. On the other hand, it does so indirectly by relying on the vigilance of individuals17 and the cooperation of national courts as Union courts, via the preliminary reference procedure. The same duplication exists as regards the legality of acts of the Union institutions with the action for annulment, on the one hand, and the preliminary reference procedure on validity, on the other. With the help of national courts, Union law is fully integrated into the national legal orders and it becomes exceedingly difficult for MS to refuse compliance.18 Secondary law must be interpreted in the light of primary law.19 Interpretation con- 13 sistent with primary law provides an alternative to annulment.20 It has been argued 15   Bernhard Schima, ‘Zur Wirkung von Auslegungsentscheidungen des Gerichtshofes der Europäischen Gemeinschaften’ in Birgit Feldner and Nikolaus Forgó (eds), Norm und Entscheidung. Prolegomena zu einer Theorie des Falls (Springer 2000) 280 (302). 16   See Ulrich Haltern, Europarecht. Dogmatik im Kontext, Vol II (3rd ed, Mohr Siebeck 2017) 6, 46–​7. 17   See Case C-​26/​62, Van Gend & Loos, p 3, affirming the duplication between the infringement procedure and the preliminary reference procedure. 18   See Joseph H H Weiler, ‘Journey to an Unknown Destination: A Retrospective and Prospective of the European Court of Justice in the Arena of Political Integration’ [1993] JCMS 417. On compliance, see also Commentary on Article 4 TEU, paras [74–​9]. 19   See Martin Nettesheim, ‘Normenhierarchien im EU-​Recht’ [2006] EuR 737 (753). 20   See Phil Syrpis, ‘Theorising the Relationship’ in Phil Syrpis (ed), The Judiciary, the Legislature and the EU Internal Market (CUP 2012) 1 (9).

Klamert/Schima

178

Title III Provisions on the Institutions

that the legal basis for such obligation of consistent interpretation would be the duty of the judiciary to show restraint in annulling secondary law.21 Such interpretation by the Court must not entail an amendment of secondary law.22 It also excludes a contra legem interpretation, and requires that the provision concerned is open to interpretation, by either being unclear in its meaning or being silent on a certain issue it should regulate.23

E. ‘. . . in the interpretation and application of the Treaties’ 1. Methods of interpretation 14 While the methods of interpretation employed by the Court largely are very similar to those used by national courts, there are some important differences: •​ The travaux préparatoires to the original Treaties were never used as a guide to interpretation, since they had never been published.24 In general, the Court places comparably little emphasis on the historical (subjective) intentions of the legislator when interpreting the Treaties or secondary law.25 •​ The CJEU places relatively more emphasis on a systematic and a teleological interpretation than many national courts would.26 •​ Conversely, textual interpretation is relatively less important. This is partly to be explained by the fact that the provisions of Union law are authentic in numerous languages and that divergences between language versions may occur. In such case, the provision in question must be interpreted by reference to the purpose and general scheme of the rules of which it forms part.27 •​ The Court often relies on general principles to justify important developments of Union law.28

21   See Stefan Leible and Ronny Domröse, ‘Die primärrechtskonforme Auslegung’ in Karl Riesenhuber (ed), Europäische Methodenlehre (de Gruyter 2010)  250 (262–​4). Other foundations can be seen in the principle of coherence of EU law, and the superiority of primary law. On coherence, see Case C-​499/​ 04, Werhof, EU:C:2006:168, para 32:  ‘principle of the coherence of the Community legal order which requires secondary Community legislation to be interpreted in accordance with the general principles of Community law’. 22   See Case C-​376/​98, Tobacco Advertising I, EU:C:2000:544, though with regard to the rejection of partial anullment of Directive 98/​43/​EC. 23   See Case 218/​82, Lomé Convention, EU:C:1983:369, para 12. If this is not the case, the act would have to be annulled. See Dragana Damjanovic, Annotation to Joined Cases C-​22/​08  & C-​23/​08, Vatsouras & Koupatantze [2010] CML Rev 847 (857–​8). See Case C-​105/​03, Pupino, EU:C:2005:386, para 48, where the Court drew a line for the duty of national courts to interpret national law when this would be contra legem. 24   See Paul Craig and Graínne de Búrca, EU Law (6th ed, OUP 2015) 63–​4. 25   But see the examples for an interpretation of secondary and also primary law in light of the intention of the Union legislator cited by Michael Potacs, ‘Effet utile als Auslegungsgrundsatz’ [2009] EuR 465 (471). See now also Case C-​62/​14, Gauweiler, EU:C:2015:400, para 100, referring to the preparatory works relating to the ToM. 26  See, among many others, Joxerramón Bengoetxea, Neil MacCormick, and Luis Moral Soriano, ‘Integration and Integrity in the Legal Reasoning of the European Court of Justice’ in Graínne de Búrca and Joseph Weiler (eds), The European Court of Justice (OUP 2001) 43. In Case C-​26/​62, Van Gend & Loos, p. 3, the Court relied—​in that order—​on the spirit, the general scheme and the wording of the provisions of the Treaty. See also Commentary on Article 1 TEU. 27   E.g. Case C-​449/​93, Rockfon, EU:C:1995:242, para 28. 28   Joined Cases C-​6/​90  & C-​9/​90, Francovich, EU:C:1991:428, paras 33–​4; Opinion 1/​91, EEA I, EU:C:1991:49, para 21.

Klamert/Schima

Article 19

179

The principle of effet utile and its prominent role in the development of Union law, 15 such as establishing its direct effect and the principle of state liability, have come to epitomize the preference of the Court for an (objective) purposive approach to construction.29 Effet utile refers to the Court’s practice of adopting an understanding of a specific provision of Union law, which ensures either that it has any effect at all or that it is most effective. Thus, effet utile in a narrow sense, which aims at ensuring a minimal effect of Union law, can be distinguished from effet utile in a broad sense, seeking to realize the maximum effect of Union law.30 In other words, one may distinguish between an approach which construes Union law so as not to render it futile or paradoxical, on the one hand, and the reliance on effet utile by the Court to interpret Union rules so that they deploy their fullest effect, on the other. It is through this second variant of effet utile that the Court shows a willingness ‘to sidestep the presumptive rule of interpretation typical in international law, that treaties must be interpreted in a manner that minimizes encroachment on state sovereignty’.31 Besides an interpretation of secondary law in light of primary law (see para [13]), the 16 Court has repeatedly also referred to secondary law for confirming its understanding of Treaty provisions.32 In the prominent case of Union citizenship, it has been argued that the result the Court wanted to achieve has trumped processes and methodology.33

2. Development of the law/​judicial activism Article 19 TEU allows both the concretization of Union law and its development.34 17 Judicial activism or judicial law making are more charged synonyms for the judicial development of the law. It is arguably difficult to determine the point where permissible development of the law becomes undesired judicial activism.35 Criticism of the Court has centred around the following themes, which essentially are 18 critical perspectives on the aforementioned Court’s peculiar methodology: •​ The Court and even more so the AGs would resort to a ‘meta-​purposive’ style of reasoning, with the Court in addition setting out the AGs’ arguments in an overly condensed (sibyllinic) way.36

29   See, among others, Case 8/​55, Fédération charbonnière de Belgique, EU:C:1956:11; Case 34/​62, Germany v Commission, EU:C:1963:18; Case 246/​80, Broekmeulen, EU:C:1981:218; Case 9/​70, Grad, EU:C:1970:78; Case 41/​74, Van Duyn, EU:C:1974:133; Jointed Cases C-​143/​88 & C-​92/​89, Zuckerfabrik Süderdithmarschen, EU:C:1991:65. See Sybille Seyr, Der effet utile in der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs (Duncker & Humblot 2008). 30   See Potacs, ‘Effet utile’. 31   Joseph Weiler, ‘The Transformation of Europe’ [1991] YLJ 2403 (2416). See also Henry Schermers, ‘The European Court of Justice: Promoter of European Integration’ [1974] AJCL 444 (457). 32   Case C-​209/​03, Bidar, EU:C:2005:169, para 44; Case C-​138/​02, Collins, EU:C:2004:172, para 63. See Nettesheim, ‘Normenhierarchien’, 754–​6. 33   See Niamh Nic Shuibhne, ‘The Third Age of EU Citizenship: Directive 2004/​38 in the Case Law of the Court of Justice’ in Syrpis, The Judiciary 331 (360–​1). 34  See Mayer, ‘Art 19 EUV’, para 30. See also Stephen Weatherill, ‘Activism and Restraint in the European Court of Justice’ in Patrick Capps, Malcolm Evans, and Stratos Konstadinidis (eds), Asserting Jurisdiction: International and European Legal Perspectives (Hart 2003) 255 (258) (fn 7). 35   See now Craig, ‘Ultra Vires Action’ (see biblio), 396–​8, for a delineation of criteria for defining judicial activism. On the related issue of ‘competence creep’, see Commentary on Article 5 TEU, para [21]. 36   See Michael de S.-​O.-​l’E. Lasser, Judicial Deliberations: A Comparative Analysis of Judicial Transparency and Legitimacy (OUP 2009) 206–​36; Neil MacCormick, Legal Reasoning and Legal Theory (Clarendon 1994) 128 passim.

Klamert/Schima

180

Title III Provisions on the Institutions

•​ The Court would have an inbuilt integrationist tendency, constructing justifications for a politically desired outcome.37 •​ The Court would refer to a general principle (such as loyalty) for establishing another general principle (such as effectiveness), and consequently apply both as if they were distinct from each other (autopoiesis).38 Similarly, a general principle (such as autonomy) would take on new meanings and would serve new purposes in case law without this being made transparent.39 From another perspective, the Treaties contain more lacunae (gaps) than national law, rendering Union law inherently incomplete, which compels a greater role for the Court and a greater reliance on general principles.40 Case law filling those gaps may be seen at the same hierarchical level as primary law and thus above secondary law, with the consequence that the political institutions would need to adhere to such case law unless and until the Treaty is amended.41 Similarly, where the ordinary legislator has left open such gaps, a residual role for the Court would allow it to step in should the legislator not fulfil its primary responsibility for regulating.42 20 Several additional arguments have been proffered to counter claims of a law-​making role of the ECJ.43 One may note that criticism of judicial activism levelled against the Court often comes from national courts, even though they are themselves habitually engaging in this practice.44 In general, hardly any declaration from the Council or the Commission has expressed discontent with the Court’s rulings.45 Some judicial developments of EU law have even been ‘endorsed’ by Treaty amendments: 19

•​ the codification of the Court’s case law on implied external competences (see Commentary on Article 3 TFEU). •​ the Chernobyl case on the EP’s locus standi.46

37   See, recently, Gunnar Beck, ‘The Court of Justice, Legal Reasoning, and the Pringle Case-​Law as the Continuation of Politics by Other Means’ [2014] 39 EL Rev 234. See the ‘response’ by Michal Bobek, ‘Legal Reasoning of the Court of Justice of the EU’ [2014] 39 EL Rev 418. On Pringle, see also Paul Craig, ‘Pringle: Legal Reasoning, Text, Purpose and Teleology’ [2013] 20 MJ 1. See also the criticism of effet utile by the German FCC in BVerfG, 2 BvE 2/​08, Lisbon Treaty para 242, and the methodological criticism in BVerfG, 2 BvR 2661/​06, Honeywell, DE:BVerfG:2010:rs20100706.2bvr266106, para 77. 38   Marcus Klamert, The Principle of Loyalty in EU Law (OUP 2014) 267–​73. 39   Marcus Klamert, ‘The Autonomy of the EU (and of EU law): Through the Kaleidoscope’ [2017] EL Rev 815 (816–​18) 40   See Takis Tridimas, The General Principles of EU Law, (2nd ed, OUP 2006) 17–​8. Similar Alan Dashwood, ‘The Limits of European Community Powers’ [1996] EL Rev 113. 41   David Edward, Editorial Comment, ‘Will there be Honey still for Tea?’ [2006] CML Rev 523 (527). See Jan Komarek, ‘Judicial Lawmaking and Precedent in Supreme Courts:  The European Court of Justice Compared to the US Supreme Court and the French Cour de Cassation’ [2008-​2009] 11 CYELS 399 (428), arguing also that the Union legislature is not superior to the Court, and thus is unable to monitor or modify the Court’s activities. 42   See Nettesheim, ‘Normenhierarchien, 757, who refers to J.  Hart Ely, seeing a role for constitutional courts for safeguarding values and interests that are not accounted for in the political process because of substantive or institutional circumstances. This would require restraint by the Court in the face of instruments passed with unanimity in the Council. 43   See Takis Tridimas, ‘The Court of Justice and Judicial Activism’ [1996] 21 EL Rev 199 (200–​2). 44  Craig, ‘Ultra Vires Action’, 400–​6. On Rechtsfortbildung by the German FCC, see Niels Grosche, Rechtsfortbildung im Unionsrecht (Mohr Siebeck 2011) 48–​54. 45   Komarek, ‘Judicial Lawmaking’ 428. 46   Case C-​70/​88, EP v Council (Chernobyl), EU:C:1990:217. This is now provided in Article 263 TFEU.

Klamert/Schima

Article 19

181

•​ Protocol No 2 on ex Article 119 EC annexed to the ToM following the broad interpretation of this provision by the Court in the Barber case (see Commentary on Article 157 TFEU).47 Moreover, there are cases where the Court has shown self-​restraint vis-​à-​vis the Treaty 21 authors: •​ In the Defrenne case, the Court refrained from extensively interpreting ex Article 119 EC (now Article 157 TFEU) (see Commentary on Article 157 TFEU).48 •​ In Ruckdeschel, the Court referred to the competent institutions of the MS for taking the necessary measures to rectify a case of discrimination.49 •​ In its first Opinion on the accession to the ECHR, the Court took the view that the modification of the system for the protection of human rights that it would entail would be of constitutional significance and could be brought about only by way of Treaty amendment.50 •​ In UPA (see also para [27]) the Court held that the principle of effective judicial protection could not override the condition of individual concern expressly laid down in now Article 263 TFEU, ‘without going beyond the jurisdiction conferred by the Treaty on the [Union] courts’.51 It would be for the MS, ‘if necessary, in accordance with Article 48 EU, to reform the system currently in force’.52 Equally, there are cases where the Court has shown deference vis-​à-​vis the Union 22 legislator: •​ where judgments refer to the current state of Union law;53 •​ when deciding on the legality of measures especially under the common agricultural policy, the Court defers to the legislative discretion of the Council and correspondingly applies a reduced standard of scrutiny.54 Should a national constitutional court claim that the ECJ acts ultra vires, this would 23 not only have implications for the respective MS (possible non-​application of the judgment concerned on its territory) but it implicitly also challenges the general applicability/​ validity of the act concerned. The strongest such challenge has been made by the German BVerfG in a number of judgments.55 However, the BVerfG rejected all concrete claims of ultra vires when they were brought before it, and in Honeywell it adopted a very restrictive

47   Case C-​262/​88, Barber, EU:C:1990:209. See the critique by Tamara Harvey, ‘Legal Issues Concerning the Barber Protocol’ in David O’Keeffe and P. M. Twomey (eds), Legal Issues of the Maastricht Treaty (Chancery Law 1994) 329 (334). 48   Case 149/​77, Defrenne, EU:C:1978:130. 49   Joined Cases 117/​76 & 16/​77, Ruckdeschel, EU:C:1977:160. 50   Opinion 2/​94, ECHR I, EU:C:1996:140, para 35. 51   Case C-​50/​00 P, UPA, EU:C:2002:462, para 44. See also Case C-​263/​02 P, Jégo-​Quéré, EU:C:2004:210, para 36. Critical Arnull, ‘Unruly Horse’ (see biblio), 69. 52   Case C-​50/​00 P, UPA, para 45. The ToL has only slightly improved standing for individuals (see Commentary on Article 263 TFEU). 53   See Case C-​540/​08, Mediaprint, EU:C:2010:660, para 19; Case C-​282/​15, Queisser Pharma, EU:C:2017:26, para 36; Case C-​316/​07 et al, Stoß, EU:C:2010:504, paras 112, 116; Joined Cases C-​660/​11 & C-​8/​12, Biasci, EU:C:2013:550, para 43. 54   See also, on proportionality, Commentary on Article 5 TEU, paras [34–​49]. 55  BVerfG, 2 BvR 1877/​ 97, Maastricht, DE:BVerfG:1998:rs19980331.2bvr187797:  ‘ausbrechender Rechtsakt’; BVerfG, 2 BvE 2/​08, Lisbon, DE:BVerfG:2009:es20090630.2bve000208.

Klamert/Schima

182

Title III Provisions on the Institutions

stance.56 With regard to acts that pass below its threshold of ultra vires, the BVerfG granted the ECJ the right to a tolerance of error.57

F. Effective legal protection 1. Introduction 24 Effective legal protection in Union law has two sides: (1) Judicial protection against the Union institutions. The ECJ held in Les Verts that ‘the Treaty has established a complete system of legal remedies and procedures designed to ensure judicial review of the legality of acts of the institutions, and has entrusted such review to the Community Courts’.58 Judicial protection must thus be granted as regards acts of the Union institutions. (2) Effective legal protection against the MS. Under the principle of sincere cooperation laid down in Article 4(3) TEU, national courts are required to ensure the legal protection, ‘which citizens derive from the direct effect of the provisions of Community law’.59 This would correspond to the right enshrined in Article 47 CFR.60 Both sides of effective judicial protection to be granted by the MS are now addressed in the second subparagraph of Article 19(1) TEU, which requires MS to ‘provide remedies sufficient to ensure effective legal protection in the fields covered by Union law’. This codifies the UPA judgment discussed in para [27],61 while at the same time extending its principle to Union law in general: it is the responsibility of the MS to ensure effective judicial protection for the purposes of Union law,62 whether that law is applied by the Union institutions or by the MS. 26 In Jégo-​Quéré, the then Court of First Instance had taken the view that the procedures provided for in Article 267 TFEU, on the one hand, and in Article 268 TFEU and the second paragraph of Article 340 TFEU, on the other, could no longer be regarded, in the light of Articles 6 and 13 of the ECHR and of Article 47 CFR, as guaranteeing persons the right to an effective remedy enabling them to contest the legality of Union measures of general application which directly affected their legal situation.63 As a consequence, the Court 25

56  See BVerfG, 2 BvR 1210/​ 98, Alcan, DE:BVerfG:2000:rk20000217.2bvr121098; 2 BvR 2661/​ 06, Honeywell, paras 55–​61; 2 BvR 1826/​09, European Arrest Warrant, DE:BVerfG:2009:rk20090903.2bvr182609. See Christoph Möllers, ‘German Federal Constitutional Court: Constitutional Ultra Vires Review of European Acts Only Under Exceptional Circumstances; Decision of 6 July 2010, 2 BvR 2661/​06, Honeywell’ [2011] 7 EuConstLR 161 (166). See, however, BVerfG, 1 BvR 1215/​07, Antiterrordateigesetz, DE:BVerfG:2013:rs2013 0424.1bvr121507, para 91, and BVerfG, 2 BvR 2728/​13, OMT, DE:BVerfG:2016:rs20160621.2bvr272813. See also Czech Constitutional Court, Case No. III ÚS 1021/​10, Retired Engine Driver. See on this Peter Molek, ‘The Czech Constitutional Court and the Court of Justice: Between Fascination and Securing Autonomy’ in Claes, Constitutional Conversations 131 (155). 57   BVerfG, 2 BvR 2661/​06, Honeywell para 66. For a discussion, see Klamert, Loyalty,  257–​8. 58   Case 294/​83, Les Verts, para 23. 59   Case 33/​76, Rewe, EU:C:1976:188, para 5; Case C‑664/15, Protect, EU:C:2017:987, para 35. See also Commentary on Article 4 TEU, para [66]. 60   See Case C‑73/16, Puškár, EU:C:2017:725, paras 57–8. 61   Which was also the background to expanding the list of challengable acts under Article 263 TFEU (see Commentary on Article 263 TFEU). On this as well as on the case law discussed in the following, see also Commentary on Article 47 CFR, paras [8–​13]. 62   Case C-​50/​00 P, UPA, paras 41 and 62; Case C-​263/​02 P, Jégo-​Quéré para 34; Case C-​432/​05, Unibet, EU:C:2007:163, paras 38–​44; Case C-​15/​06 P, Regione Siciliana, EU:C:2007:183, para 39. 63   Case T-​177/​01, Jégo-​Quéré, EU:T:2002:112, paras 47–​50.

Klamert/Schima

Article 19

183

of First Instance had decided to reconsider the strict interpretation of the notion of a person individually concerned for the purpose of the admissibility of an action for annulment. In UPA, the ECJ disagreed.64 While it confirmed that individuals ‘are . . . entitled to effective judicial protection of the rights they derive from the Community legal order, and the right to such protection is one of the general principles of law stemming from the constitutional traditions common to the Member States’,65 it then went on to conclude that it would be for the MS ‘to establish a system of legal remedies and procedures which ensure respect for the right to effective judicial protection’.66 National courts are required, ‘so far as possible, to interpret and apply national procedural rules governing the exercise of rights of action in a way that enables natural and legal persons to challenge before the courts the legality of any decision or other national measure relative to the application to them of a Community act of general application, by pleading the invalidity of such an act’.67 Both the direct and the indirect avenue for the judicial protection of Union citizens against the Union institutions must lead to the CJEU (see also para [12]). Indeed, as the ECJ held in Foto-​Frost, since Article 263 TFEU gives the Court exclusive jurisdiction to declare void an act of a Union institution, the coherence of the system requires that where the validity of a Union act is challenged before a national court the power to declare the act invalid must also be reserved to the CJEU.68 As held in UPA, MS must ensure respect for the right to effective judicial protection under EU law. In the absence of Union rules, it is for the domestic legal system of each MS ‘to designate the courts having jurisdiction and to determine the procedural conditions with respect to such protection’.69 While the first cases on this issue were about the direct effect of a Treaty provision and a regulation, in later judgments the same logic was applied to directly effective directives.70 The Court recognized that MS have procedural and institutional autonomy, allowing them to choose which ‘specific national bodies’ should be competent in the MS, as well as how these bodies should be entrusted with the powers to implement Union law.71 However, the Court also held that ‘such conditions cannot be less favourable than those relating to similar actions of a domestic nature’.72 The Court added that these conditions must not ‘make it impossible in practice to exercise the rights which the national courts are bound to protect’.73

27

28

29

30

2. The principles of effectiveness and equivalence a) Introduction While the detailed procedural rules applicable to national courts before which an action 31 against a national measure has been brought are a matter for the domestic legal order of each MS under the principle of procedural autonomy, this is subject to the condition that these rules ‘are not less favourable than those governing similar domestic situations   Case C-​50/​00 P,  UPA.   65  Case C-​50/​00 P, UPA, para 39.   Case C-​50/​00 P, UPA, para 41.    67  Case C-​50/​00 P, UPA, para 42. 68   Case 314/​85, Foto-​Frost, EU:C:1987:452, para 17. 69   Case C-​231/​96, Edis, EU:C:1998:401, para 34; Case C-​470/​04, Almelo, EU:C:2006:525, para 59; Case C-​201/​02, Wells, EU:C:2004:12, para 67. 70   Case C-​271/​91, Marshall II, EU:C:1993:335. 71   Joined Cases 51-​54/​71, International Fruit Company, EU:C:1971:128, para 3; Joined Cases C-​231/​00, C-​303/​00 & C-​451/​00, AIMA, EU:C:2004:178, para 57. 72   Case 33/​76, Rewe, para 5. See also Case 45/​76, Comet, EU:C:1976:191, paras 11–​13. 73   Case 61/​79, Denkavit, EU:C:1980:100, para 12. See also Case C-​312/​93, Peterbroeck, EU:C:1995:437, para 12; Case C-​212/​94, FMC, EU:C:1996:40, para 52. 64 66

Klamert/Schima

184

Title III Provisions on the Institutions

(principle of equivalence) and that they do not render impossible in practice or excessively difficult the exercise of rights conferred by the European Union legal order (principle of effectiveness)’.74 In particular, these principles apply in the following constellations: •​ as regards the designation of the courts and tribunals having jurisdiction to hear and determine actions based on Union law and as regards the definition of detailed procedural rules;75 •​ in the context of the implementation of Union directives and regulations, for instance where these lay down an obligation for MS to adopt preventive measures, but do not lay down any specific sanctions, leaving these to be determined by the MS;76 •​ in the context of the application of general principles of Union law such as state liability, which ‘cannot be compromised by the absence of a competent court’;77 •​ in the context of the enforcement of competition law, where national rules must not jeopardize the effective application of Articles 101 TFEU and 102 TFEU.78 The twin principles of equivalence and effectiveness are regularly applied and have a strongly curtailing effect on the integrity of national procedural and institutional autonomy.79 This effect, on the one hand, results in the duty to set aside national procedural rules, including rules on competence; on the other hand, it can also lead to the adaptation of national rules.80 33 While the Court professes to apply both effectiveness and equivalence, the latter is often less relevant, making the test only seemingly two-​pronged.81 Whereas the principle of effectiveness is closely connected with the principle of supremacy and has been derived from the principle of sincere cooperation (see Commentaries on Article 1 TEU and Article 4 TEU), the principle of equivalence is an expression of the prohibition of discrimination. 32

b) Principle of effectiveness 34 When assessing compliance with the principle of effectiveness, the Court takes the view that each case which raises the question whether a national procedural provision renders application of Union law impossible or excessively difficult must be analysed by reference to the role of that provision in the procedure, its progress and its special features, 74   Case C-​201/​02, Wells, para 67; Case C-​ 41/​ 11, Inter-​ Environnement Wallonie and Terre wallonne, EU:C:2012:103, para 45; Case C-​ 429/​ 15, Danqua, EU:C:2016:789, para 29; Case C‑604/​ 12, N., EU:C:2014:302, para 41; Case C-​63/​08, Pontin, EU:C:2009:666, para 43. On Wells, see also Commentary on Article 4 TEU, para [78]. 75   Case C-​268/​06, Impact, EU:C:2008:223, paras 47–​8; Case C-​63/​08, Pontin, para 44. On Impact, see also Commentary on Article 4 TEU, para [70]. See also Case C-​15/​04, Koppensteiner, EU:C:2005:345, para 34 and the case law cited. 76   See Joined Cases C-​184/​15 & C-​197/​15, Andrés and López, EU:C:2016:680, para 37 and the case law cited; Case C-​49/​14, Finanmadrid, EU:C:2016:98, para 40 and the case law cited with regard to directives; Case C‑310/​14, Nike, EU:C:2015:690, para 28 with regard to regulations. See, on sanctions, also Commentary on Article 4 TEU, para 75. 77   Case C-​224/​01, Köbler, EU:C:2003:513, paras 45–​ 6; Joined Cases C-​ 231-​ 233/​ 06, Jonkman, EU:C:2007:373, para 40. 78   Case C‑536/​11, Donau Chemie, EU:C:2013:366, para 27 and the case law cited. 79   Arnull, ‘Unruly Horse’ (see biblio), 68. 80  See also Case C-​ 279/​ 09, DEB, EU:C:2010:811. See, on this, van Cleynenbreugel, ‘Judge-​ Made Standards’ (see biblio), 94. 81   For a critique, see Michal Bobek, ‘Why There is no Principle of “Procedural Autonomy” of the Member States’ in Bruno de Witte and Hans Micklitz (eds), The European Court of Justice and the Autonomy of the Member States (Intersentia 2011) 305.

Klamert/Schima

Article 19

185

viewed as a whole, before the various national instances. In the light of that analysis the basic principles of the domestic judicial system, such as protection of the rights of the defence, the principle of legal certainty and the proper conduct of procedure, must be taken into consideration where appropriate.82 As regards time limits for bringing proceedings, the Court has held that, in respect 35 of national rules which come within the scope of EU law, it is for the MS to establish those time limits in the light of, inter alia, the significance for the parties concerned of the decisions to be taken, the complexities of the procedures and of the legislation to be applied, the number of persons who may be affected and any other public or private interests which must be taken into consideration.83 Thus, the Court has found that it is compatible with EU law to lay down reasonable time limits for bringing proceedings in the interests of legal certainty, which protects both the taxpayer and the authorities concerned, such periods being ‘not by their nature liable to make it virtually impossible or excessively difficult to exercise the rights conferred by EU law, even if the expiry of those periods necessarily entails the dismissal, in whole or in part, of the action brought’.84 Furthermore, national legislation reducing the period within which repayment of sums collected in breach of EU law may be sought is not incompatible with the principle of effectiveness, provided not only that the new limitation period is reasonable but also that the new legislation includes transitional arrangements allowing an adequate period after the enactment of the legislation for lodging the claims for repayment, which persons were entitled to submit under the original legislation.85 The application of the test set out in para [34] could at times lead to apparently 36 contradictory outcomes. In Peterbroeck, the Court ordered to set aside a procedural rule restricting national courts from raising issues of their own motion because it would exclude the application of Union law.86 On the same day, in Van Schijndel, the Court upheld a similar national rule, distinguishing Peterbroek on the facts.87 In more recent cases, it seems that this more measured approach has prevailed. Most significantly, in Van der Weerd, the Court confirmed Van Schijndel and distinguished Peterbroeck by reason of circumstances peculiar to the dispute in that case, which led to the applicant in the main proceedings being deprived of the opportunity to rely effectively on the incompatibility of a domestic provision with Union law.88 In Heemskerk, the Court held that national courts were not required to consider questions of Union law of their own motion if the result would be to infringe a national principle such as the prohibition of a reformatio in pejus.89

82   Joined Cases C-​430-​431/​93, Van Schijndel and Van Veen, EU:C:1995:441, para 19; Case C-​312/​93, Peterbroeck, EU:C:1995:437, para 14; Case C-​429/​15, Danqua, para 42; Case C-​49/​14, Finanmadrid, paras 43–​4 and the case law cited. 83   Case C-​63/​08, Pontin, para 48 and the case law cited. 84   Case C-​38/​16, Compass, EU:C:2017:454, para 42 and the case law cited. In this case, a national limitation period of three years was deemed to be reasonable. See also Case C-​62/​00, Marks & Spencer, EU:C:2002:435, para 35; Case C-​542/​08, Barth, EU:C:2010:193, para 28. See also Commentary on Article 47 CFR, para [27]. 85   Case C-​38/​16, Compass, para 43; Case C-​62/​00, Marks & Spencer, para 38. 86   Case C-​312/​93, Peterbroeck. 87   Joined Cases C-​430-​431/​93, Van Schijndel and Van Veen. See Sacha Prechal, ‘Community Law in National Courts: The Lessons From van Schijndel’ [1998] 35 CML Rev 681. 88   Joined Cases C-​222-​225/​05, Van der Weerd, EU:C:2007:318, para 40. 89   Case C-​455/​06, Heemskerk, EU:C:2008:650.

Klamert/Schima

186

Title III Provisions on the Institutions

In addition, legal remedies at national level may in certain cases flow directly from Union law.90 In Factortame, a national court seized of a dispute governed by Union law was held to be in a position to grant interim relief in order to ensure the full effectiveness of the judgment to be given on the existence of the rights claimed under Union law,91 even though this meant that a basic principle of UK constitutional law, the doctrine of parliamentary sovereignty, had to be disapplied.92 In Connect Austria, the Austrian constitutional limitation for appeals to the Administrative Court had to be disapplied in the light of a provision of a Directive that required a right to appeal to be granted.93 38 In Unibet, however, the Court underlined that Union law did not create new remedies at national level, unless it was ‘apparent . . . that no legal remedy existed which made it possible to ensure, even indirectly, respect for an individual’s rights under [Union] law’.94 Bearing in mind this limitation, cases in which the Court has held that a right of access to a national court or tribunal flows directly from Union law have remained relatively infrequent. 39 However, the principle of effectiveness may in various circumstances lead to powers being conferred on national courts and administrative authorities, which they would not have under an ordinary application of the national rules: 37

•​ In Impact, the Court held that the, albeit optional, jurisdiction conferred on a specialized Irish court to hear and determine a claim based on an infringement of the legislation transposing a directive could include the jurisdiction to hear and determine an applicant’s claims arising directly from the directive itself—​in spite of the fact that national law did not explicitly grant it permission to do so—​if it was established that the obligation on the applicant to bring, at the same time, a separate claim based directly on the directive before an ordinary court would involve procedural disadvantages liable to render excessively difficult the exercise of the rights conferred on him by Union law.95 •​ In VEBIC, because the mere setting aside of national procedural rules did not provide an adequate solution, the Court derived from the effectiveness of Articles 101 and 102 TFEU a right of the national competition authorities to participate in appellate proceedings against their own decisions as a matter of EU law.96 c) Principle of equivalence 40 Already in early case law, the Court held that, when Union law contains no specific provisions relating to supervision by competent national authorities, these authorities are to 90   From Case 222/​84, Johnston, EU:C:1986:206, para 18, and Case 222/​86, Heylens, EU:C:1987:442, para 14, to, most prominently, Case C-​213/​89, Factortame I, EU:C:1990:257. 91  See also Case C-​ 213/​ 89, Factortame, paras 19-​ 21. See also Joined Cases C-​ 143/​ 88  & C-​ 92/​ 89, Zuckerfabrik Süderdithmarschen; Case C-​1/​99, Kofisa Italia, EU:C:2001:10, para 48; Case C-​226/​99, Siples, EU:C:2001:14, paras 17–​19. 92   See Neil MacCormick, Questioning Souvereignty (OUP 1999) 98. 93   Case C-​462/​99, Connect Austria, EU:C:2003:297, para 40. 94   Case C-​432/​05, Unibet, para 41, concerning the lack of a self-​standing action for declaratory judgment in order to dispute the compatibility of national law with Union law in Sweden. See Arnull, ‘Unruly Horse’ (see biblio), 55–​6. 95   Case C-​268/​06, Impact, EU:C:2008:223. The Court referred to the argument of whether a separate claim based directly on the directive before an ordinary court would involve ‘procedural disadvantages’ that were liable to render excessively difficult the exercise of the rights conferred by EU law. See, in a similar vein, van Cleynenbreugel, ‘Judge-​Made Standards’ (see biblio), 93. 96   Case C-​439/​08, VEBIC, EU:C:2010:739, para 59. See also Case C-​74/​14, ‘Eturas’, EU:C:2016:42, para 32.

Klamert/Schima

187

Article 19

‘act in this field with the same degree of care as they exercise in implementing their national legislation, so as to prevent any erosion of the effectiveness of Community law’.97 As it is spelt out by the Court today, the principle of equivalence requires that the na- 41 tional rule at issue be applied without distinction, whether the infringement alleged is of Union law or national law, where the purpose and cause of action are similar.98 However, that principle is not to be interpreted as requiring MS to extend their most favourable rules to all actions brought in the relevant field of law. In order to determine whether the principle of equivalence has been complied within a specific case, the national court, which alone has direct knowledge of the procedural rules governing actions in the field in question, must consider both the purpose and the essential characteristics of allegedly similar domestic actions.99 Respect for the principle of equivalence requires, for instance, that, where the provi- 42 sions of national law relating to the procedural rules governing appeals on a point of law confer on a court hearing a case the obligation to accept or to raise of its own motion a plea based on the infringement of national law, that same obligation must prevail in the same way for the same type of plea based on the infringement of EU law.100 While the principle of equivalence requires equal treatment of claims based on a breach of national law and of similar claims based on a breach of EU law, it does not require equivalence of national procedural rules applicable to different types of proceedings such as civil proceedings, on the one hand, and administrative proceedings, on the other.101

3. Quality of protection The obligation laid down in Article 19(1) TEU imposing on MS to ensure effective legal 43 protection contains an institutional guarantee, in particular if it is looked at in the light of Article 47 CFR: a remedy before a tribunal requires the conditions laid down in that Article to be met.102 Where Union law applies, everyone is therefore entitled to a fair and public hearing within a reasonable time by an independent and impartial tribunal previously established by law. By failing to guarantee the independence of its courts called upon to rule on the interpretation and application of Union law, a MS may be considered to have violated the second subparagraph of Article 19(1) TEU in conjunction with Article 47 CFR.103

G. Composition of the ECJ and the GC and appointment of their members (para 2) In accordance with Article 19(2) TEU, the ECJ shall consist of one judge from each MS 44 and be assisted by AGs. The GC shall include at least one judge per MS. Until the ToA, the number of judges at the ECJ was expressly laid down in the Treaty (Article 165 EEC   Joined Cases 146, 192 & 193/​81, BayWa, EU:C:1982:146, para 22.   See Case C-​429/​15, Danqua, para 30; Case C-​417/​13, ÖBB Personenverkehr, EU:C:2015:38, para 74. 99   Case C-​326/​96, Levez, EU:C:1998:577, paras 41–​3; Case C‑63/​08, Pontin, para 45. 100   Case C-​161/​15, Bensada Benallal, EU:C:2016:175, para 30. 101   Case C-​69/​14, Târșia, EU:C:2015:662, para 34. 102  In that sense Case C-​64/​16, Associação Sindical dos Juízes Portugueses, paras 40–​1; Case C‑216/18 PPU, LM, EU:C:2018:586, para 53. See also Commentary on Article 2 TEU, para [10]. 103   In July 2017, the Commission decided to commence infringement proceedings against Poland regarding the Polish law on the Ordinary Courts Organisation on account of a number of alleged violations of the independence of the judiciary. Pending Case C-192/18, Commission v Poland. In July 2018, the Commission also commenced infringement proceedings regarding the independence of the Supreme Court. Pending Case C-619/18, Commission v Poland. 97 98

Klamert/Schima

188

Title III Provisions on the Institutions

Treaty, Article 221 TEC). In view of future enlargements, the ToN provided for one judge per MS. The ToL changed that wording, as regards the ECJ, to one judge ‘from’ each MS.104 Differently from the earlier versions,105 the current text thus contains an element that appears to require one judge to come from each MS. Whether the provision amounts to a nationality requirement or merely refers to the right of each MS to propose a judge is doubtful.106 What is clear, however, is that a judge may only be associated with a MS, not with a third country.107 45 The requirement to have one judge from each MS at the ECJ may be understood to reflect the desire to ensure a representation of the legal systems of all MS in the highest Union court.108 The constitutional nature of the Court’s jurisdiction would appear to justify that desire, even though hardly any cases are decided by the full Court. Representation of all legal systems of the MS seems less important in the GC, which decides essentially disputes of an administrative nature and sits in chambers of three or five judges. The determination of the precise number of judges of the GC is left to the Statute, which has increased that number to two judges per MS from 2019 (see Commentary on Article 254 TFEU). 46 The number of AGs at the ECJ has been set at eight by Article 252 TFEU and in the meantime increased to eleven by unanimous decision of the Council (see Commentary on Article 252 TFEU). AGs at the GC may be appointed for individual cases from among the members of the GC (see Commentary on Article 254 TFEU). 47 As regards the appointment procedure for judges and AGs, Article 19(2) TEU contains the basic elements that may also be found in Articles 253 TFEU for the ECJ and 254 TFEU for the GC, to which it refers for the detailed conditions (see therefore the Commentary on Articles 253 and 254 TFEU).

H. Jurisdiction of the Union courts (para 3) 48 Article 19(3) TEU contains a summary of the grounds of jurisdiction of the Union courts. It refers to direct actions, brought by a MS, an institution or a natural or legal person, to preliminary rulings on the interpretation or validity of provisions of Union law and to other cases provided for in the Treaties. It also refers to that jurisdiction being given to the Union courts ‘in accordance with the Treaties’, thus to the precise conditions under which the jurisdiction is conferred by the various provisions of the Treaties, in particular Articles 258 et seq TFEU. Article 19(3) TEU does not in itself confer such jurisdiction. Rather, it confirms the application of the principle of conferral to the Union courts (see Commentary on Articles 5 and 13 TEU) and is of limited normative value of its own. 104   It should be noted, however, that many language versions refer to the equivalent of one judge ‘per’ MS both for the ECJ and for the GC, while some use the equivalent of ‘from’ each MS for both courts. 105   See Tom Kennedy, ‘Thirteen Russians! The Composition of the European Court of Justice’ in Angus I. L. Campbell and Meropi Voyatzi (eds), Legal Reasoning and Judicial Interpretation of European Law. Essays in Honour of Lord Mackenzie-​Stuart (Trenton Publishing 1996) 69. 106   See Bernhard Wegener, ‘Art 19 EUV’ in Christian Calliess and Matthias Ruffert (eds), EUV/​AEUV (5th ed, Beck 2016) para 49 with further references. 107   That question is relevant in the negotations on the withdrawal of the UK from the EU. 108   Konrad Schiemann, ‘The Functioning of the Court of Justice in an Enlarged Union and the Future of the Court’ in Anthony Arnull, Piet Eeckhout, and Takis Tridimas (eds), Continuity and Change in EU Law—​Essays in Honour of Sir Francis Jacobs (OUP 2008) 3 (11); Christian Tomuschat, ‘National Representation of Judges and Legitimacy of International Jurisdictions: Lessons from ICJ to ECJ?’ in Ingolf Pernice, Juliane Kokott, and Cheryl Saunders (eds), The Future of the European Judicial System in a Comparative Perspective (Nomos 2006) 183.

Klamert/Schima

TITLE IV  PROVISIONS ON ENHANCED COOPERATION Introduction Differences between MS’ willingness or capability to proceed on the common path to 1 an ‘ever closer Union’1 have existed since the creation of the EEC. First reflections on how to avoid that this heterogeneity slows down the integration process date back to the 1970s. The then divergence of MS’ economic and financial situations prompted suggestions that MS that are able to progress towards an economic and monetary union should have a duty to forge ahead, whilst those left behind should receive assistance to catch up.2 In the ensuing decades, it was first and foremost the different political visions for the future of the Union that fuelled discussions about types of differentiated integration for which terms such as ‘multi-​speed Europe’, ‘Europe à la carte’, or ‘closer cooperation’ were coined.3 The forms of differentiated integration eventually adopted in practice can be divided into 2 two broad categories.4 Some MS either advanced the goals of European integration through intergovernmental cooperation outside the Union’s institutional and legal framework, thereby creating international Treaties which supplemented the Union acquis.5 Alternatively, they were empowered to have recourse to the Union’s institutions, and Union law was created that did not apply to the Union as a whole.6 Compared to intergovernmental forms of cooperation, closer cooperation within the Union’s legal and institutional framework arguably presents advantages in terms of efficiency, transparency, and consistency with the Union’s general objectives and policies. Traditionally, inner-​institutional forms of differentiated integration were rooted in 3 EU primary law, which would define participants, scope, and conditions. The Treaties would either allow specific MS to make use of the institutional and legal framework for closer cooperation7 or grant opt-​outs from certain policy areas.8 It was only in the run-​ up to the ToA that Germany and France successfully advocated introducing a general

  Article 1(2) TEU.   See Report by Mr Leo Tindemans to the European Council EC Bulletin Supplement 1/​76, p. 20. 3   For a summary of these reflections and the terminology used see Stubb, ‘Categorization’ (see biblio), 283 et seq. 4   For a more refined categorization see Tuytschaever, Differentiation (see biblio). Regarding the Use of EU institutions outside the EU legal framework see Peers, ‘Towards a New Form of EU Law?’ (see biblio), 37. 5   See, most recently, the ‘Treaty on Stability, Coordination and Governance in the Economic and Monetary Union’ (accessible at ), which was signed by twenty-​five MS and entered into force on 1 January 2013. Already Article 233 ToR allowed for a faster pace of integration through regional unions between the Benelux states. 6   See, for instance, the Protocol to the ToA integrating the Schengen acquis into the framework of the European Union [1997] OJ C 340/​93, which authorized most of the then MS to establish closer cooperation to be conducted within the institutional and legal framework of the European Union. 7   See, for instance, Article 1 Protocol to the ToA integrating the Schengen acquis into the framework of the European Union. 8   See, for instance, Protocol (No 25) annexed to the TEU on certain provisions relating to the UK of Great Britain and Northern Ireland [2006] OJ C 321/​299. 1 2

Kellerbauer

Title IV Provisions on Enhanced Cooperation

190

empowerment which would provide for more flexibility, notably by allowing the Council to determine the area and the participants of each form of cooperation.9 4 The provisions on ‘enhanced cooperation’, which are now laid down in Article 20 TEU and Articles 326–​334 TFEU, allow a group of MS to make use of the Union’s institutional framework and its non-​exclusive competences with a view to adopting measures that only apply to them. The conditions for making use of this new instrument have been eased by the ToN and ToL and the first cases of application show that the attempt to create a flexible and workable form of differentiated integration has generally succeeded. 5 So far, enhanced cooperation has been authorized in four cases: ( 1) (2) (3) (4) 6

regarding divorce and legal separation;10 to enable the creation of unitary patent protection;11 with a view to introducing a financial transaction tax;12 with regard to property regimes of international couples.13

Differentiated integration is also pivotal for one of the scenarios outlined in a recent White Paper on the Future of Europe, although the Commission leaves open whether the envisaged ‘coalitions of the willing’ would have recourse to enhanced cooperation or other forms of differentiation.14 Selected bibliography Paul Craig, Pringle and Use of EU Institutions outside the EU Legal Framework:  Foundations, Procedure and Substance [2013] Eu Const L R 263 Michael Dougan, ‘Minimum Harmonization and the internal market’ [2000] 37 CML Rev 853 Dimitry Kochenov and Fabian Amtenbrink, ‘Towards a More Flexible Approach to Enhanced Cooperation’ in Andrea Ott and Ellen Vos (eds), 50 Years of European Integration: Foundations and Perspectives (TMC Asser Press 2009) 181 Joachim Englisch, John Vella, Anzhela Yevgenyeva, ‘The Financial Transaction Tax Proposal under the Enhanced Cooperation Procedure: Legal and Practical Considerations’ [2013] 2 British Tax Review 223 Jan-​Jaap Kuipers, ‘The Law Applicable to Divorce as Test Ground for Enhanced Cooperation’ [2012] 18 ELJ 201 Matthias Lamping, ‘Enhanced Cooperation in the Area of Unitary Patent Protection: Testing the Boundaries of the Rule of Law’ [2013] MJ 589 Steve Peers, ‘Towards a New Form of EU Law?: The Use of EU Institutions outside the EU Legal Framework’ [2013] 9(1) Eu Const L R 37 9   See common letter of 6 December 1996 by the German Chancellor Kohl and the French President Chirac (accessible at ). 10   Council Decision of 12 July 2010 authorising enhanced cooperation in the area of the law applicable to divorce and legal separation (2010/​405/​EU) [2010] OJ L189/​12. 11   Council Decision of 10 March 2011 authorising enhanced cooperation in the area of the creation of unitary patent protection (2011/​167/​EU) [2011] OJ L76/​53. 12   Council Decision of 22 January 2013 authorising enhanced cooperation in the area of financial transaction tax (2013/​52/​EU) [2013] OJ L22/​11. 13   Council Decision of 9 June 2016 authorising enhanced cooperation in the area of jurisdiction, applicable law and the recognition and enforcement of decisions on the property regimes of international couples, covering both matters of matrimonial property regimes and the property consequences of registered partnerships (2016/​954/​EU) [2016] OJ L159/​16. 14   See Commission, White Paper on the Future of Europe. Reflections and scenarios for the EU27 by 2025, COM(2017)2025 of 1 March 2017, 20–​1.

Kellerbauer

Introduction

191

Jacques Pelkmans, ‘The New Approach to Technical Harmonization and Standardization’ [1987] 25 JCMS 249 Emanuela Pistoia, ‘Enhanced Cooperation as a Tool to. . . Enhance Integration?’ [2014] 51 CML Rev 247 Alexander Stubb, ‘A Categorization of Differentiated Integration’ [1996] 34(2) JCMS 283 Daniel Thym, ‘Competing Models for Understanding Differentiated Integration’ in Bruno de Witte, Andrea Ott, and Ellen Vos (eds), Between Flexibility and Disintegration: The State of EU Law Today (Edward Elgar 2016) Filip Tuytschaever, Differentiation in European Union Law (Hart 1999)

Essential case law Case C-​209/​13, UK v Council, paragraph 34: The authorization to conduct enhanced cooperation in a given field must not be confused with the measures subsequently adopted for the purposes of its implementation. Both are amenable to judicial review in the context of actions for annulment. Cases C-​274 and 295/​11, Spain and Italy v Council, paras 47–​54: Enhanced cooperation can be authorized only if the Council, after careful and impartial examination, deems it impossible to adopt legislation involving all MS in the foreseeable future and gives adequate reasons for this conclusion.

Main legal instruments Decision 2016/​954/​EU authorizes enhanced cooperation regarding the property regimes of international couples.15 Decision 2013/​52/​EU authorizes enhanced cooperation in the area of financial transaction tax.16 Decision 2011/​167/​EU authorizes enhanced cooperation in the area of the creation of unitary patent protection.17 Decision 2010/​405/​EU authorizes enhanced cooperation in the area of the law applicable to divorce and legal separation.18

15   Council Decision of 9 June 2016 authorising enhanced cooperation in the area of jurisdiction, applicable law and the recognition and enforcement of decisions on the property regimes of international couples, covering both matters of matrimonial property regimes and the property consequences of registered partnerships (2016/​954/​EU) [2016] OJ L159/​16. 16   Council Decision of 22 January 2013 authorising enhanced cooperation in the area of financial transaction tax (2013/​52/​EU) [2013] OJ L22/​11. 17   Council Decision of 10 March 2011 authorizing enhanced cooperation in the area of the creation of unitary patent protection (2011/​167/​EU) [2011] OJ L76/​53. 18   Council Decision of 12 July 2010 authorising enhanced cooperation in the area of the law applicable to divorce and legal separation (2010/​405/​EU) [2010] OJ L189/​12.

Kellerbauer

Article 20  TEU (ex Articles 27a–​27e, 40–​40b, and 43–​45 TEU and ex Articles 11 and 11a EC) . Member States which wish to establish enhanced cooperation between themselves within 1 the framework of the Union’s non-​exclusive competences may make use of its institutions and exercise those competences by applying the relevant provisions of the Treaties, subject to the limits and in accordance with the detailed arrangements laid down in this Article and in Articles 326 to 334 of the Treaty on the Functioning of the European Union. Enhanced cooperation shall aim to further the objectives of the Union, protect its interests and reinforce its integration process. Such cooperation shall be open at any time to all Member States, in accordance with Article 328 of the Treaty on the Functioning of the European Union. . The decision authorising enhanced cooperation shall be adopted by the Council as a last 2 resort, when it has established that the objectives of such cooperation cannot be attained within a reasonable period by the Union as a whole, and provided that at least nine Member States participate in it. The Council shall act in accordance with the procedure laid down in Article 329 of the Treaty on the Functioning of the European Union. . All members of the Council may participate in its deliberations, but only members of the 3 Council representing the Member States participating in enhanced cooperation shall take part in the vote. The voting rules are set out in Article 330 of the Treaty on the Functioning of the European Union. . Acts adopted in the framework of enhanced cooperation shall bind only participating 4 Member States. They shall not be regarded as part of the acquis which has to be accepted by candidate States for accession to the Union.

Commentary A. B. C. D. E.

General remarks Authorization of enhanced cooperation Implementation of enhanced cooperation Openness and transparency towards all Member States Costs incurred in the course of enhanced cooperation

A. General remarks 1 Article 20 TEU is the central Treaty provision on enhanced cooperation between MS, laying down the principles as well as the main conditions pursuant to which the authorization to make use of the Union’s legal and institutional framework can be granted and exercised. It is complemented by additional substantive and procedural rules laid down in Articles 326–​334 TFEU. In the following, an overview on the authorization, implementation, openness towards all MS, and financing of enhanced cooperation is given. More detailed explanations regarding the rules enshrined in Articles 326–​334 TFEU can be found in the commentaries regarding these provisions. Kellerbauer

193

Article 20

The purpose of enhanced cooperation is to put a group of at least nine MS in a position 2 to advance the integration process by making use of the Union’s institutional framework and legislative procedures where such progress cannot be achieved with the involvement of all MS. It has so far been used in areas subject to unanimity in the Council where different views regarding the direction or content of Union initiatives rendered the traditional integration method futile. However, recourse to enhanced cooperation is also possible where the Union does not want to be slowed down by MS that fail to keep pace with the integration process for economic reasons. Regarding the conditions and limits of enhanced cooperation a distinction must be 3 drawn between the authorization to conduct enhanced cooperation on the one hand and the measures adopted for the purpose of its implementation on the other. Whilst both are amenable to judicial review in the context of actions for annulment, 1 compliance with most of the rules laid down in Article 20 TEU and Articles 326–​334 TFEU can often only be ascertained once enhanced cooperation is being implemented. For instance, whether enhanced cooperation stays within the framework of the Union’s non-​exclusive competences or respects the competences, rights, and obligations of non-​participating MS will usually depend on the measures adopted for its implementation. However, this may be different if constituent elements of the decision authorizing enhanced cooperation already indicate non-​ compliance with such requirements.2 The word ‘may’ used in Article 20 TEU in terms of granting MS the entitlement to make 4 use of the Union’s institutions and competences indicates that the form of inner-​institutional differentiation put at MS’ disposal in the Treaty provisions on enhanced cooperation is an option and not an obligation. MS thus remain entitled to advance the goals of European integration through forms of intergovernmental cooperation outside the Union’s institutional or legal framework, provided that such cooperation complies with Union law other than on enhanced cooperation.3

B. Authorization of enhanced cooperation According to Article 20(2) TEU, MS require an authorization granted pursuant to the 5 procedure set out in Article 329 TFEU in order to establish enhanced cooperation. It follows from the wording of Article 329(1) TFEU, which requires that the scope and the objectives of any enhanced cooperation must be specified, that the authorization must not be a kind of carte blanche enabling a group of MS to use the Union’s institutional and legal framework ad libitum. Rather, the authorization must be sufficiently clear and specific regarding the objectives and the radius of action of the envisaged enhanced cooperation. Furthermore, it can only be granted if at least nine MS participate and as a last resort after it has been established that the envisaged objectives cannot be attained within a reasonable period by the Union as a whole. If any of these legal requirements is not met, the authorization is invalid and can be challenged before the Court of Justice.4

  See Case C-​209/​13, UK v Council, EU:C:2014:283, para 34.   In Case C-​209/​13, UK v Council, para 36 the Court came to the opposite conclusion. 3   See Commentary on Article 351 TFEU, paras [18] et seq. 4   See Case C-​209/​13, UK v Council, para 34. 1 2

Kellerbauer

194 6

Title IV Provisions on Enhanced Cooperation

The requirement that enhanced cooperation be established only as a last resort intends to ensure that this form of differentiated integration does not become a substitute for searching a compromise involving all MS. The Court has pointed out that the Council is generally best placed to determine whether the MS can put forward proposals capable of leading to the adoption of legislation for the Union as a whole in the foreseeable future. At the same time, the Court clarified that it would ascertain whether the Council has carefully and impartially examined all relevant aspects and given adequate reasons for the conclusion reached.5 In this regard the duration and the sincerity of the efforts undertaken with a view to adopting EU rules covering all MS have been mentioned as relevant. 6

C. Implementation of enhanced cooperation 7 In order to be lawful, enhanced cooperation must: (a) remain within the scope of the authorization granted to make use of the Union’s legal and institutional framework;7 (b) stay within the Union’s non-​exclusive competences;8 (c) aim to further the objectives of the Union, protect its interests, and reinforce the integration process;9 (d) comply with EU primary law as well as with secondary law adopted with the involvement of all MS;10 (e) not undermine the internal market or economic, social, and territorial cohesion;11 (f ) not constitute a barrier to or discrimination in trade between MS or distort competition between them;12 (g) respect the competences, rights, and obligations of non-​participating MS;13 (h) remain open to all MS.14 Enhanced cooperation takes place within the Union’s existing institutional and legal framework. Consequently, where enhanced cooperation has been authorized, the Union’s institutions are empowered to act in accordance with the usual institutional provisions, legal bases, and procedures laid down in the Treaty. Solely the voting procedure in the Council is modified with the effect that only representatives of the participating MS may take part in the vote. The specific arrangements for deliberations and decisions in the Council are exhaustively set out in Article 330 TFEU. This is without prejudice to Article 333 TFEU, which allows the Council to agree on further ways of facilitating decision making in the context of enhanced cooperation. 9 Legal acts adopted in the framework of enhanced cooperation arise out of the Union’s single institutional and legal framework. Therefore, they generally share the same nature as EU secondary law adopted in accordance with the traditional integration method. In particular, they enjoy primacy over national law and can be directly applicable in MS’ 8

  See Joined Cases C-​274 & 295/​11, Spain and Italy v Council, EU:C:2013:240, paras 47–​54.   See Joined Cases C-​274 & 295/​11, Spain and Italy v Council, paras 55–​7. 7   Otherwise, the need to specify the scope and objectives of enhanced cooperation in Article 329 TFEU would be devoid of purpose. 8   Article 20(1) TEU. Regarding the Union’s non-​exclusive competences see Article 3 TFEU. 9 10 11   Article 20(1) TEU.   Article 326(1) TFEU.   Article 326(2) first sentence TFEU. 12   Article 326(2) second sentence TFEU.    13 Article 327  TFEU.   14  Article 328(1) TFEU. 5 6

Kellerbauer

195

Article 20

legal order. However, this rule is subject to three exceptions: first, the measures adopted are binding only on the participating MS.15 Second, they are not part of the acquis, which has to be accepted by candidate MS that want to join the Union.16 Third, such acts are void as soon as they become incompatible with Union law adopted by all MS,17 and this is irrespective of which rules have been adopted earlier.

D. Openness and transparency towards all Member States When enhanced cooperation is being established it is open to all MS that are willing to comply with the conditions of participation laid down in the authorizing decision.18 Once it is being implemented, non-​participants continue to have a right to join provided that they adhere, in addition, to the measures enacted in the framework of the enhanced cooperation in the meantime.19 A special procedure that facilitates joining enhanced cooperation is laid down in Article 331 TFEU. Article 328(1) second subparagraph TFEU obliges the Commission and the participating MS to promote participation in enhanced cooperation by as many MS as possible. In order to ensure transparency, Article 328(2) TFEU provides for an obligation to keep the EP and the Council regularly informed regarding developments in enhanced cooperation. The rule set out in Article 20(3) TEU according to which all members of the Council may participate in deliberations regarding enhanced cooperation is an additional guarantee for transparency. Enhanced cooperation comes to an end when all MS have joined. In such case, the acts adopted by the enhanced cooperation become part of the general Union acquis and stand at the same level as other EU secondary law. As from that point in time, the special requirements for implementing enhanced cooperation laid down in Article 20 TEU and Articles 326–​334 TFEU no longer apply. The Treaty provisions on enhanced cooperation do not stipulate under which conditions a MS can withdraw from enhanced cooperation. In view of the binding nature of legal acts adopted in the framework of enhanced cooperation, a unilateral withdrawal would only seem possible until such acts have been adopted. On 16 March 2016, the Council considered that Estonia had ‘completed the formalities required to leave the enhanced co-​operation on financial transaction tax’.20 These ‘formalities’ consisted of a letter addressed to the Secretary-​General of the Council, in which the Estonian government communicated its decision to withdraw from the enhanced cooperation.21 The withdrawal occurred before any legal acts had been adopted in this framework.

10

11

12

13

E. Costs incurred in the course of enhanced cooperation Rules on the costs incurred in the course of enhanced cooperation are laid down in 14 Article 332 TFEU. The provision draws a difference between the administrative costs entailed for the use of the Union’s institutional framework and any other expenditure resulting from the implementation of enhanced cooperation. The latter is to be borne

16   Article 20(4) first sentence TEU.   Article 20(4) second sentence TEU. 18   See Article 326(1) TFEU.   See Article 328(1) first sentence TFEU. 19   See Article 328(1) second sentence TFEU. 20   See note of the Council of 28 October 2016, 13608/​16, fn 1. 21   See note of the Council of 12 April 2016 7808/​16 FISC 47 LIMITE. 15 17

Kellerbauer

196

Title IV Provisions on Enhanced Cooperation

exclusively by the participating MS, unless all MS’ representatives in the Council decide otherwise after having consulted the Parliament. The Court has so far left open whether the concept of ‘expenditure resulting from implementation of enhanced cooperation’, within the meaning of Article 332 TFEU, covers the costs resulting from an obligation of mutual assistance and administrative cooperation linked to the application of an act adopted by enhanced cooperation.22

22

Kellerbauer

  See Case C-​209/​13, UK v Council, para 38.

TITLE V GENERAL PROVISIONS ON THE UNION’S EXTERNAL ACTION AND SPECIFIC PROVISIONS ON THE COMMON FOREIGN AND SECURITY POLICY Introduction Title V TEU lays down general provisions on the Union’s external action as well as specific 1 provisions on the CFSP. Chapter 1 of Title V TEU on the general provisions ­applies to all EU external policies as well as to the external dimension of internal policies. Chapter 2 of Title V TEU applies specifically to CFSP and is further divided into a section on common provisions and a latter section on the CSDP. This structure of the Treaty reveals both the continued duality between CFSP and non-​CFSP Union external action as well as a concerted effort to introduce consistency and coherence in Union external action across the board. The 2001 Laeken Declaration on the Future of the European Union (Laeken 2 Declaration) that lay at the beginning of the latest reform of the EU Treaties required that Union external action be more coherent.1 Neither the failed Draft Constitution for Europe nor the ToL managed to overcome sovereignty concerns by MS in order to fully integrate CFSP and non-​CFSP policies. Even after the abolition of the pillars structure, CFSP has retained some intergovernmental elements contrary to other EU external policies and internal policies with an external dimension.2 CFSP is located in Chapter 2 of Title V TEU whereas almost all other external policies are to be found in Part Five TFEU on External Action of the Union.3 The unique nature of CFSP is also clearly illustrated by the fact that it ‘is subject to specific rules and procedures’ (see Article 24(1) second subparagraph first sentence TEU). The introduction of a common set of principles, objectives, and general provisions 3 under this Title of the Treaty aims to address this duality and answer the call of the Laeken Declaration for coherence in Union external action.4

1   European Council, Laeken Declaration on the Future of the European Union, SN 300/​1/​01 REV 1, 14–​15 December 2001, 23. 2   The reference to the intergovernmental elements of CFSP merely refers to the predominant role of the MS and the limited role of supranational Union institutions in this policy. That said CFSP is always a Union policy based on rules and procures determined in the EU Treaties. See, in this regard, Ramses A.  Wessel, ‘Lex Imperfecta: Law and Integration in European Foreign and Security Policy’ (2016) European Papers 1(2), 447–​50. 3   Enlargement policy is in Article 49 TEU. Some provision in Part Five TFEU expressly provide for their application in CFSP. These are Article 215 TEU on sanctions, Article 218 TEU laying down a single procedural legal basis for the negotiation and conclusion of IAs, Articles 220–​221 TEU on the Union’s relations with IOs and third countries and Union delegations, and Article 222 TEU on the solidarity clause. 4   The other solution that was found to improve coherence was the creation of a single EU institutional architecture for external action. See Thomas Ramopoulos and Jan Wouters, ‘The External Relations of the Union: The Institutional Structure’ in Takis Tridimas and Robert Schütze (eds), Oxford Principles of European Union Law, Volume 1: The European Union Legal Order (OUP 2018).

Ramopoulos

Chapter 1 General Provisions on the Union’s External Action Overview Article 21 TEU lays down the guiding principles underpinning Union action in the international sphere and sets out the key objectives of the Union’s external action. Article 22 TEU provides for the identification by the European Council of the strategic interests and objectives of the Union.

Selected bibliography Geert De Baere, Constitutional Principles of EU External Relations (OUP 2008) Geert De Baere and Tina Van den Sanden, ‘Interinstitutional Gravity and Pirates of the Parliament on Stranger Tides: the Continued Constitutional Significance of the Choice of Legal Basis in Post-​Lisbon External Action’ [2016] 12 ECLR 1, 85 Paul Craig, The Lisbon Treaty: Law, Politics, and Treaty Reform (OUP 2010) Marise Cremona, ‘A Reticent Court? Policy Objectives and the Court of Justice’ in Marise Cremona and Anne Thies (eds), The European Court of Justice and External Relations Law: Constitutional Challenges (Hart Publishing 2014), 15 Alan Dashwood, ‘The Continuing Bipolarity of EU External Action’ in Inge Govaere et al (eds), The European Union in the World: Essays in Honour of Marc Maresceau (Martinus Nijhoff 2013) 3 Piet Eeckhout, EU External Relations Law (2nd ed, OUP 2011) Pieter Jan Kuijper et al, The Law of EU External Relations: Cases, Materials, and Commentary on the EU as an International Legal Actor (2nd ed, OUP 2015) Joris Larik, Foreign Policy Objectives in European Constitutional Law (OUP 2016) Frederik Naert, ‘The Use of the CFSP Legal Basis for the EU International Agreements in Combination with Other Legal Basis’ forthcoming in Jenö Czuczai and Frederik Naert (eds), The EU as a Global Actor—​Bridging Legal Theory and Practice. Liber Amicorum in Honour of Ricardo Gosalbo Bono (Brill Martinus Nijhoff 2017) 394 Jean-​Claude Piris, The Lisbon Treaty: A Legal and Political Analysis (CUP 2010) Thomas Ramopoulos and Jan Wouters, ‘The External Relations of the Union: The Institutional Structure’ in Takis Tridimas and Robert Schütze (eds), Oxford Principles of European Union Law, Volume 1: The European Union Legal Order (OUP 2017) Jan Werts, The European Council (John Harper Publishing 2008) Wolfgang Wessels, The European Council (Palgrave 2016) Martin Westlake and David Galloway, The Council of the European Union (John Harper Publishing 2006) Jan Wouters and Thomas Ramopoulos, ‘Revisiting the Lisbon Treaty’s Constitutional Design of EU External Relations’ in Lucia Serena Rossi and Federico Casolari (eds), The EU after Lisbon: Amending or coping with the existing Treaties? (Springer 2014) 215

Essential case law Case C-​263/​14, EP v Council (Tanzania Pirates Agreement), paras 43–​56:  The appropriate legal basis of a Union instrument is determined on the basis of its aim and content as well as context.

Ramopoulos

Chapter I General Provisions

199

Case C-​377/​12, Commission v Council (Philippines Agreement), paras 36–​7:  The scope of development cooperation extends to cover the objective of Union external action on fostering the sustainable economic, social, and environmental development of developing countries, with the primary aim of eradicating poverty. Case C-​658/​11, EP v Council (Mauritius Agreement), paras 43–​7: Applicable test for the determination of the appropriate legal basis of a Union instrument. Case C-​130/​10, EP v Council (Restrictive Measures against Bin Laden and Others), paragraph 47: Articles 75 and 215(2) TFEU provide for incompatible decision-​making procedures; paragraphs 67–​78: The appropriate legal basis of a Union instrument is determined on the basis of its aim and content as well as context.

Ramopoulos

Article 21  TEU . The Union’s action on the international scene shall be guided by the principles which have 1 inspired its own creation, development and enlargement, and which it seeks to advance in the wider world: democracy, the rule of law, the universality and indivisibility of human rights and fundamental freedoms, respect for human dignity, the principles of equality and solidarity, and respect for the principles of the United Nations Charter and international law. The Union shall seek to develop relations and build partnerships with third countries, and international, regional or global organisations which share the principles referred to in the first subparagraph. It shall promote multilateral solutions to common problems, in particular in the framework of the United Nations. . The Union shall define and pursue common policies and actions, and shall work for a high 2 degree of cooperation in all fields of international relations, in order to: (a) safeguard its values, fundamental interests, security, independence and integrity; (b) consolidate and support democracy, the rule of law, human rights and the principles of international law; (c) preserve peace, prevent conflicts and strengthen international security, in accordance with the purposes and principles of the United Nations Charter, with the principles of the Helsinki Final Act and with the aims of the Charter of Paris, including those relating to external borders; (d) foster the sustainable economic, social and environmental development of developing countries, with the primary aim of eradicating poverty; (e) encourage the integration of all countries into the world economy, including through the progressive abolition of restrictions on international trade; (f) help develop international measures to preserve and improve the quality of the environment and the sustainable management of global natural resources, in order to ensure sustainable development; (g) assist populations, countries and regions confronting natural or man-​made disasters; and (h) promote an international system based on stronger multilateral cooperation and good global governance. . The Union shall respect the principles and pursue the objectives set out in paragraphs 1 and 3 2 in the development and implementation of the different areas of the Union’s external action covered by this Title and by Part Five of the Treaty on the Functioning of the European Union, and of the external aspects of its other policies. The Union shall ensure consistency between the different areas of its external action and between these and its other policies. The Council and the Commission, assisted by the High Representative of the Union for Foreign Affairs and Security Policy, shall ensure that consistency and shall cooperate to that effect.

Commentary . A B. C. D.

General remarks Guiding principles Objectives Consistency and coherence

Ramopoulos

Article 21

201

A. General remarks Article 21 TEU brings together for the first time all the principles and objectives of 1 Union external action in an attempt to instil it with coherence. In the same vein, Article 21(3) TEU determines the scope of application of these 2 principles and objectives, which covers action in (a)  CFSP, (b)  non-​CFSP external policies, and (c) the external dimension of internal policies. In a nutshell, all Union actions outside its borders are to be guided by the principles and pursue the objectives of Article 21 TEU. Article 23 TEU and Article 205 TFEU repeat that Article 21 TEU applies to the external action of the Union, be it CFSP or other Union external action.

B. Guiding principles The guiding principles of Union external action are broadly those that inspired its own creation, development, and enlargement. These are ‘democracy, the rule of law, the universality and indivisibility of human rights and fundamental freedoms, respect for human dignity, the principles of equality and solidarity, and respect for the principles of the UN Charter and international law’.1 With the exception of the references to solidarity, the UN Charter, and international law, this list is identical to the list of values in Article 2 TEU upon which the Union has been founded. This commonality clearly shows that the same values of constitutional nature apply to Union action both inside and outside its borders. As to the unique elements in Article 21(1) first subparagraph TEU, these are specific to the characteristics of the international environment in which Union external action takes place. Article 21(1) second subparagraph TEU tasks the Union with the obligation to work with third countries and international, regional, and global organizations that share these principles. The requirement of this provision that the Union ‘build partnerships’ with these international actors should be understood as a call for forging lasting relationships on the basis of commonly shared principles. What is more, the Union is committed to multilateralism with a particular focus on finding solutions within the UN. The unequivocal preference for multilateral action and solutions is a common thread in Union external action. It is repeated in Article 21(2) TEU as well as in the specific objective (h) in the same provision listing the objectives of Union external action.2

1   For more details on each principle, see Stefan Oeter, ‘Article 21:  The Principles and Objectives of the Union’s External Action’ in Herman-​Josef Blanke and Stelio Mangiameli (eds) The Treaty on European Union (TEU): A Commentary (Springer 2013) 842–​50. 2   The principles laid down in Article 21 TEU permeate the new EU Global Strategy. See A Global strategy for the European Union’s Foreign and Security Policy, ‘Shared Vision, Common Action: A Stronger Europe’, June 2016 (accessible at . See also Council conclusions on the Global Strategy on the European Union’s Foreign and Security Policy, Luxembourg, 17 October 2016, 13202/​16.

Ramopoulos

3

4

5

6

202

Title V General Provisions

C. Objectives 7 Article 21(2) TEU lays down a long list of objectives of Union external action reiterating, as already mentioned, the Union’s preference for a multilateral approach in their pursuit.3 The objectives reflect broadly those in Article 3(5) TEU. 8 The objectives can be divided between general or cross-​cutting objectives and more policy-​specific objectives. Objectives (a), (b), and (h)  fall under the former category whereas objectives (c)–​(g) under the latter.4 Next to these there are other objectives to be found in the relevant substantive provisions of the different external policies, such as Article 206 TFEU for the common commercial policy, Article 208 TFEU for development cooperation, and Articles 42(1) and 43(1) TEU for CSDP. These are to be read in the context of the objectives in Article 21(2) TEU while there is no prioritization among them.5 9 However, there is no longer a CFSP-​specific list of objectives like the one that used to be contained in former Article 11 TEU.6 This has made the determination of the scope of the policy more difficult. This is the case in particular due to the very broad and seemingly all-​encompassing definition of the scope of CFSP (see Article 24(1) fist subparagraph TEU). 10 A delimitation of the scope of CFSP against that of other Union policies is necessary in light of the reciprocal non-​affectation clause of Article 40 TEU, which in addition has for the first time done away with the priority of non-​CFSP policies. 11 Still, in the Restrictive Measures against Bin Laden and Others case AG Bot had suggested in his Opinion that objectives (a)–​(c) pertained traditionally to CFSP.7 He reiterated this view adding objective (h) to this list on the occasion of the Mauritius Agreement case.8 In this latter case, the AG also opined that the objectives in Article 21(2) TEU ‘should be read in conjunction with the more specific policy provisions’ so as to make a determination of the appropriate legal basis.9 This approach, though perhaps helpful at times, cannot lead to an interpretation of the different objectives of Article 21(2) TEU as referring to one policy only. Such an interpretation would run counter to the aim of the drafters of the ToL who gathered all EU external action objectives in one list. It is also not conclusive with regard to CFSP due to the apparently too broad scope of Article 24(1) fist subparagraph TEU, as suggested earlier, which does not allow for an immediate delimitation of this policy. 3   For more details on each objective, see Oeter, ‘Article 21: The Principles and Objectives of the Union’s External Action’, 853–​65. 4   Objective (c) primarily refers to CFSP. Nonetheless, this objective pertains to other policies as well. See Case C-​130/​10, EP v Council (Restrictive Measures against Bin Laden and Others), EU:C:2012:472, paragraph 62. See also Christophe Hillion, ‘A Powerless Court? The European Court of Justice and the Common Foreign and Security Policy’ in Marise Cremona and Anne Thies (eds) The European Court of Justice and External Relations Law: Constitutional Challenges (Hart Publishing 2014), 64. Objective (d) refers to development cooperation; see in this regard C-​377/​12, Commission v Council (Philippines Agreement), EU:C:2014:1903, paras 36–​7. Objective (e) refers to common commercial policy, objective (f ) to environmental policy, and objective (g) to humanitarian aid. 5  For a distinction among external action objectives see Cremona, ‘A Reticent Court?’ (see Chapter biblio),  16–​19. 6   Article 11 TEU-​ToN. 7  Opinion of AG Bot in C-​130/​10, EP v Council (Restrictive Measures against Bin Laden and Others), EU:C:2012:50, points 62–​3. 8   Opinion of AG Bot in Case C-​658/​11, EP v Council (Mauritius Agreement), EU:C:2014:41, paras 86–​7. 9   Ibid, point 88.

Ramopoulos

Article 21

203

The ECJ did not side with the AG Opinion on this. Still, its jurisprudence could 12 benefit from further clarification. Although it makes reference not only to the aim but also the content, as well as the context of the contested measures to determine the appropriate legal basis,10 it is far from clear whether it has definitively distanced itself from its previous ‘objectives-​based’ centre of gravity test, which focused the assessment on the aim of the measure.11 It is therefore questionable whether the ECJ has cut the umbilical cord with its previous case law in line with the change in the text and architecture of the Treaties as regards the objectives of Union external action. A centre of gravity test, which takes sufficient regard of both the aim and content, and 13 where necessary of other indications such as the context of a measure, is more appropriate to the new text of the Treaties.12 Still, extraneous indications, such as the context of a measure, should not be assessed in isolation from the aim and content of said measure to avoid extending the scope of one policy too wide at the expense of other policies.13

D. Consistency and coherence The principle of consistency in Union external action was first introduced in the Treaties 14 with the SEA in 1986.14 Since then, enhancing consistency and coherence has remained a focal point of EU external relations, which gained yet more significance with the creation of the pillars structure.15 Since the legal divide between CFSP and non-​CFSP policies has remained after the 15 entry into force of the ToL, this requirement has not lost its relevance but rather always remains pressing. It is therefore included in Article 21(3) second subparagraph TEU.16 Consistency is to be pursued both among the different policies in Union external action and between Union external and internal action. The Treaty puts the burden for ensuring this on the Council and the Commission, 16 assisted by the High Representative of the Union for Foreign Affairs and Security Policy (hereinafter ‘High Representative’). This comes as no surprise in light of the multitude

10   Case C-​130/​10, Bin Laden, paras 67–​ 78; Case C-​ 658/​ 11, EP v Council (Mauritius Agreement), EU:C:2014:2025, paras 43–​7; Case C-​263/​14, EP v Council (Tanzania Pirates Agreement), EU:C:2016:435, paras 43–​56. De Baere and Van den Sanden, ‘Interinstitutional Gravity’ (see Chapter biblio), 103–​8. 11   Ibid. See also Naert, ‘Use of the CFSP Legal Basis’ (see Chapter biblio), 402. 12   See De Baere and Van den Sanden, ‘Interinstitutional Gravity’, 108. 13  Regarding the danger of a primarily contextual approach of the legal basis of an instrument, see Peter Van Elsuwege, ‘Securing the Institutional Balance in the Procedure for Concluding International Agreements:  European Parliament v.  Council (Pirate Transfer Agreement with Mauritius)’ [2015] 52 CML Rev 1394. 14   Preamble Fifth Recital and Articles 30(2)(d) and 30(5) SEA. 15  See, inter alia, Nanette Neuwahl, ‘Foreign and Security Policy and the Implementation of the Requirement of “Consistency” under the Treaty on European Union’ in David O’Keeffe and Patrick M. Twomey (eds), Legal Issues of the Maastricht Treaty (Chancery 1994), 227; Christian Tietje, ‘The Concept of Coherence in the Treaty on European Union and the Common Foreign and Security Policy’ (1997) 2 EFAR 211; Uwe Schmalz, ‘The Amsterdam Provisions on External Coherence: Bridging the Union’s Foreign Policy Dualism?’ [1998] 3 EFAR 421; Simon Duke, Consistency as an Issue in EU External Activities (1999 EIPA Working Paper 99/​W/​06, online at accessed 14 July 2017); Ramses A Wessel, ‘The Inside Looking Out: Consistency and Delimitation in EU External Relations’ [2000] 37 CML Rev 1135; Christophe Hillion, ‘Tous pour un, un pour tous! Coherence in the External Relations of the European Union’ in Marise Cremona (ed) Developments in EU External Relations Law (OUP 2008), 10. 16   The ECJ noted in this regard that the duty imposed on the other Union institutions to inform the EP on the basis of Article 218(10) TFEU contributes to ensuring the coherence and consistency of Union external action in accordance with Article 21(3) TEU. See Case C-​263/​14, Tanzania Pirates Agreement, para 72.

Ramopoulos

204

Title V General Provisions

of functions of the Commission in non-​CFSP policies (see Article 17(1) and (2) TEU) while the Council and the High Representative—​together with the European Council in some regards—​have the most prominent institutional role in defining, implementing, and putting into effect CFSP (see Article 24(1) second subparagraph TEU). The text of the Treaties in Article 26(2) second subparagraph second sentence TEU further entrusts the Council and the High Representative with the duty to ensure the unity, consistency, and effectiveness of Union action in CFSP in particular. 17 Article 13(1) TEU introduces a duty of consistency on the Union institutions and Article 7 TFEU contains a general duty of consistency on the Union as regards its policies and activities. Lastly, Article 16(6) TEU requires from the GAC to maintain consistency in the work of the different Council configurations.17

17   On the different provisions on consistency in Union external action as well as the link between it and the duty of loyalty in the case law of the ECJ, see Ramses A. Wessel, ‘Lex Imperfecta: Law and Integration in European Foreign and Security Policy’ [2016] 1(2) European Papers 445 (447).

Ramopoulos

Article 22  TEU . On the basis of the principles and objectives set out in Article 21, the European Council shall 1 identify the strategic interests and objectives of the Union. Decisions of the European Council on the strategic interests and objectives of the Union shall relate to the common foreign and security policy and to other areas of the external action of the Union. Such decisions may concern the relations of the Union with a specific country or region or may be thematic in approach. They shall define their duration, and the means to be made available by the Union and the Member States.The European Council shall act unanimously on a recommendation from the Council, adopted by the latter under the arrangements laid down for each area. Decisions of the European Council shall be implemented in accordance with the procedures provided for in the Treaties. . The High Representative of the Union for Foreign Affairs and Security Policy, for the area of 2 common foreign and security policy, and the Commission, for other areas of external action, may submit joint proposals to the Council.

Commentary A. B. C. D.

General remarks Nature of European Council decisions Scope Decision-​making procedure and implementation

A. General remarks Since its creation in the early 1970s, the European Council gradually gained prominence 1 in the institutional architecture of the Union. However, it only became a formal Union institution with the entry into force of the ToL.1 The European Council has a general role to give the Union political impetus and dir- 2 ection and determine its priorities (see Article 15(1) TEU).2 Its role in Union external action specifically is not dissimilar to that. According to Article 22(1) first subparagraph TEU, the European Council is to identify the strategic interests and objectives of the Union’s external action in all policy fields always on the basis of the principles and objectives of Article 21 TEU. This ‘helicopter view’ of the European Council within the framework set by Article 21 3 TEU and its competence to take decisions on all policies in Union external action, both CFSP and non-​CFSP, gives it a central role—​alongside the High Representative—​in the

1   Article 13(1) TEU; regarding the era prior to the ToL see among others Communiqué of the Heads of State or Government meeting, Paris, 9–​10 December 1974, EC Bulletin, point 1104(3), at 12; Report by Prime Minister Leo Tindemans to the European Council, EC Bulletin—​Supplement 1/​76; Westlake and Galloway, Council (see Chapter biblio); Werts, European Council (see Chapter biblio); see also Wessels, The European Council (see Chapter biblio). 2   See also Article 222(4) TFEU, which in the context of the solidarity clause, tasks the European Council to regularly assess the threats facing the Union in order for the latter and the MS to take effective action.

Ramopoulos

206

Title V General Provisions

effort to maintain coherence but also achieve efficiency and effectiveness in the external relations of the Union.

B. Nature of European Council decisions 4 The nature of the decisions of the European Council defies any categorization on the basis of the hierarchy of norms identified in the Treaties. They are not legislative acts or delegated acts or implementing acts as they are not adopted in accordance with any of the relevant provisions in Articles 289–​291 TFEU (see also Articles 24(1) second subparagraph third sentence and 31(1) TEU).3 They nonetheless produce legal effects in that they are binding on EU institutions and MS alike. Despite having the power to adopt decisions, the European Council more often than not performs its role of providing political steering using conclusions, a soft law instrument, instead.

C. Scope 5 The decisions of the European Council can relate both to CFSP and non-​CFSP Union external action. They can further refer to a specific country or a region or they can be thematic. This flexibility allows the European Council to decide on a case-​by-​case basis how focused and detailed each decision needs to be, although normally its decisions are expected to contain some description of the content of the expected action. 6 The decisions are further to determine their duration. Introducing a limited duration for decisions containing political guidance and orientation reflects the reality that the international political environment is constantly changing. That said, it is submitted that even if this provision was missing from the text of the Treaties, the European Council would simply decide ad novo in cases where its previous decisions were no longer relevant or had simply been superseded by international developments. 7 Lastly, decisions are to lay down the means to be made available by the Union and its MS for their implementation. In reality though the relevant provisions in European Council decisions often remain rather broad.

D. Decision-​making procedure and implementation 8 As a rule, the European Council decides by consensus (see Article 15(4) TEU). However, in the case of decisions under Article 22 TEU, the European Council is to decide by unanimity, as per Article 22(1) third subparagraph first sentence TEU. Only MS can vote in this case and not the other members of the European Council, such as the President of the European Council or the President of the Commission. The same applies to the High Representative who is to take part in the work of the European Council in accordance with Article 15(2) second sentence TEU. The unanimity rule applies to all decisions under this Article irrespective of the policy they refer to. In other words the decision-​making rules normally applicable to a Union policy are irrelevant in this regard. 9 On the contrary, the specific policies covered by these decisions play a significant role in the determination of the role of the different institutions leading up to the European 3   See also Paul Craig, The Lisbon Treaty (OUP 2010), 284. To the extent that these decisions refer to CFSP, Article 24(1) second subparagraph third sentence TEU and Article 31(1) last sentence TEU exclude the possibility that they are legislative acts.

Ramopoulos

Article 22

207

Council. Thus, a European Council decision is to be adopted on the basis of a recommendation from the Council, which is to adopt its recommendation in accordance with the ‘arrangements laid down for each area’. Though the Treaty does not elaborate further on this, it is clear that once reference is made to decision-​making in the Council, the duality between CFSP and non-​CFSP policies comes centre stage. In addition, proposals to the Council are to be submitted by the High Representative 10 for CFSP and the Commission for the rest of Union external action. Nonetheless, in an effort to maintain coherence and in light of the intrinsically cross-​cutting nature of European Council decisions, Article 22(2) TEU provides that the High Representative and the Commission may submit joint proposals to the Council each for their own competence.4 Lastly, European Council decisions are to be implemented in accordance with the ap- 11 plicable procedures. Thus, the role of the different institutions and, where appropriate,  that of the MS at the level of implementation is also determined by the different procedures applicable to each policy, thereby bringing back to the fore the duality between CFSP and non-​CFSP policies.

4   See e.g. Joint Proposal for a Council Decision on the signing, on behalf of the European Union, and provisional application of the Enhanced Partnership and Cooperation Agreement between the European Union and the Republic of Kazakhstan, 21.5.2015, JOIN(2015)24final. The High Representative and the Commission further adopt joint communications on issues touching both on CFSP and non-​CFSP. See e.g. European Commission and High Representative of the European Union for Foreign Affairs and Security Policy, Joint Communication to the EP and the Council, Elements for an EU regional strategy for Syria and Iraq as well as the Da’esh threat, 6.2.2015, JOIN(2015)2final. It should be noted that two further Articles provide for joint proposals by the High Representative and the Commission. These are Article 215 TFEU on restrictive measures against third countries and against natural or legal persons and groups or non-​State entities and Article 222(3) TFEU on the arrangements for the implementation by the Union of the solidarity clause; see in this regard Council Decision 2014/​415/​EU of 24 June 2014 on the arrangements for the implementation by the Union of the solidarity clause [2014] OJ L192/​53.

Ramopoulos

Chapter 2 Specific Provisions on the Common and Foreign Security Policy Introduction 1 CFSP came a long way to be included for the first time by the ToL in a single structure together with the rest of Union external policies and internal policies with an external dimension. Its predecessor, the European Political Cooperation (EPC) was established in the 1970s following the so-​called Davignon Report of 1970, which called for cooperation in the field of foreign policy.1 EPC lay outside the institutional framework of the then European Communities. The SEA of 1986 introduced it in primary EU law. It was with the ToM, which came into force on 1 November 1993, that EPC was 2 replaced by CFSP. CFSP constituted the second pillar in the three-​pillar structure of the then Union legal order and was intergovernmental in nature as opposed to the first pillar, containing all other supranational Union policies with the exception of ‘Justice and Home Affairs’. 3 Despite the subsequent Treaty reforms, which introduced some novelties in the CFSP architecture like the creation of the post of the High Representative for CFSP by the ToA, it was only with the ToL that the pillars structure was abandoned, if only on the surface. This is the case since CFSP retained some intergovernmental elements in spite of a number of inroads made primarily in order to improve the coherence, efficiency, and effectiveness of EU external action. That said, CFSP is indisputably a Union policy, defined and conducted by Union institutions. Besides, the text of the Treaties in its current version arguably allows for a much deeper and meaningful integration in foreign, security, and defence policy, should there be the political will by the MS and developments on the international plane allow or even push in this direction.

1  Bulletin of the European Communities. November 1970, No 11. Luxembourg:  Office for Official Publications of the European Communities. ‘Davignon Report (Luxembourg, 27 October 1970)’, pp 9–​14.

Ramopoulos

Section 1 Common provisions Overview Article 23 TEU provides that Union action in the field of the CFSP is to comply with the same principles and objectives as the rest of the Union’s external action. Article 24 TEU defines the scope of CFSP as well as the specific rules and procedures applicable to it, including the tasks of the Union institutions and MS. It further imposes on the MS a duty of loyalty in CFSP. Article 25 TEU sets out the CFSP instruments. Article 26 TEU lays down the role of different Union institutions in the implementation of CFSP. Article 27 TEU delineates the role of the High Representative of the Union for Foreign Affairs and Security Policy (hereinafter ‘High Representative’) in CFSP providing that in this he or she shall be assisted by the European External Action Service. Article 28 TEU is the legal basis for the adoption of decisions on Union operational action. Article 29 TEU is the legal basis for the adoption of decisions on Union positions. Article 30 TEU provides that questions, initiatives, or proposals may be brought before the Council by MS and the High Representative alone or with the support of the Commission. Article 31 TEU lays down the decision-​making procedure for the adoption of CFSP acts excluding the adoption of legislative acts. Article 32 TEU contains the obligations of MS under CFSP with the aim of reaching a common approach. Article 33 TEU is the legal basis for the appointment of Special Representatives. Article 34 TEU provides for the obligations of MS with regard to their participation in international organizations (IOs) and international conferences, including the UNSC. Article 35 TEU obliges the diplomatic authorities of MS and Union delegations outside the EU to cooperate and to contribute to the safeguard of the right of Union citizens to protection abroad. Article 36 TEU delineates the role of the EP in CFSP. Article 37 TEU refers to the capacity of the Union to conclude international agreements (IAs) in CFSP. Article 38 TEU establishes the Political and Security Committee. Article 39 TEU constitutes the CFSP-​specific legal basis for the protection of personal data of individuals by MS. Article 40 TEU introduces a reciprocal non-​encroachment clause between CFSP and other Union policies. Article 41 TEU lays down the rules determining the budgetary implications of actions undertaken under CFSP. Ramopoulos

210

Title V General Provisions

Selected bibliography Geert De Baere, Constitutional Principles of EU External Relations (OUP 2008) Geert De Baere and Tina Van den Sanden, ‘Interinstitutional Gravity and Pirates of the Parliament on Stranger Tides: the Continued Constitutional Significance of the Choice of Legal Basis in Post-​Lisbon External Action’ [2016] 12 ECLR 1, 85–​113 Steven Blockmans and Christophe Hillion (eds), EEAwS 2.0—​A legal commentary of Council Decision 2010/​427/​EU establishing the organisation and functioning of the European External Action Service, Swedish Institute for European Policy Studies, SIEPS Report, CEPS Paul Craig, The Lisbon Treaty: Law, Politics, and Treaty Reform (OUP 2010) Marise Cremona and Anne Thies (eds), The European Court of Justice and External Relations Law: Constitutional Challenges (Hart Publishing 2014) Piet Eeckhout, EU External Relations Law (2nd ed, OUP 2011) Piet Eeckhout and Manuel López-​Escudero (eds), The European Union’s External Action in Times of Crisis (Hart Publishing 2016) Peter Van Elsuwege, ‘Union external action After the Collapse of the Pillar Structure: In Search of a New Balance Between Delimitation and Consistency’ [2010] 47 CML Rev 987 Mauro Gatti, ‘Coherence vs. Conferred Powers? The Case of the European External Action Service’ in Lucia Serena Rossi and Federico Casolari (eds), The EU after Lisbon: Amending or Coping with the Existing Treaties? (Springer 2014), 241 Inge Govaere et al (eds), The European Union in the World: Essays in Honour of Marc Maresceau (Martinus Nijhoff 2013) Pieter Jan Kuijper et al, The Law of EU External Relations: Cases, Materials, and Commentary on the EU as an International Legal Actor (2nd ed, OUP 2015) Frederik Naert, ‘The Use of the CFSP Legal Basis for the EU International Agreements in Combination with Other Legal Basis’ forthcoming in Jenö Czuczai and Frederik Naert (eds), The EU as a Global Actor—​Bridging Legal Theory and Practice. Liber Amicorum in Honour of Ricardo Gosalbo Bono (Brill, Martinus Nijhoff 2017), 394 Jean-​Claude Piris, The Lisbon Treaty: A Legal and Political Analysis (CUP 2010) Thomas Ramopoulos and Jan Wouters, ‘The External Relations of the Union: The Institutional Structure’ in Takis Tridimas and Robert Schütze (eds), Oxford Principles of European Union Law, Volume 1: The European Union Legal Order (OUP 2017) Robert Schütze, European Constitutional Law (CUP 2012) Jan Wouters, Jed Odermatt, and Thomas Ramopoulos, ‘The EU in the World of International Organizations: Diplomatic Aspirations, Legal Hurdles and Political Realities’ in Michael Smith, Stephan Keukeleire, and Sophie Vanhoonacker (eds), The Diplomatic System of the European Union: Evolution, Change and Challenges (Routledge 2015). Wolfgang Wessels, The European Council (Palgrave 2016) Jan Wouters and Thomas Ramopoulos, ‘Revisiting the Lisbon Treaty’s Constitutional Design of EU External Relations’ in Lucia Serena Rossi and Federico Casolari (eds), The EU after Lisbon: Amending or coping with the existing Treaties? (Springer 2014), 215

Essential case law Case C-​72/​15, Rosneft, paragraph 60: The limited jurisdiction of the ECJ in CFSP is a derogation from the rule of its general jurisdiction and should be interpreted narrowly; paras 62–​81: The ECJ has jurisdiction to give preliminary rulings on the validity of an act adopted on a CFSP legal basis provided that the request for a preliminary ruling relates either to the monitoring of that decision’s compliance with Article 40 TEU, or to reviewing the legality of restrictive measures against natural or legal persons; paragraph 90: Decisions on Union positions can be very detailed when referring to a field with a degree of technicality, without encroaching on the procedure of Article 215 TFEU; paras 91–​2: CFSP decisions do not constitute legislative acts as per Article 289(3) TFEU.

Ramopoulos

Section 1 Common Provisions

211

Case C-​455/​14 P, H v Council and Commission, paras 39–​40: The limited jurisdiction of the ECJ in CFSP is a derogation from the rule of its general jurisdiction and should be interpreted narrowly; paragraph 41: The very existence of effective judicial review, including in CFSP, designed to ensure compliance with provisions of EU law is inherent in the existence of the rule of law, which is one of the values upon which the EU is founded; paragraphs 42–​59: The ECJ has jurisdiction regarding ‘acts of staff management’ even if the contested measures have been adopted in a CFSP context. Case C-​263/​14, EP v Council (Tanzania Pirates Agreement), paragraph 47: Principles on Union external action apply to CFSP as well; paragraphs 68–​85: The information requirement of the EP on the basis of Article 218(10) applies to all IAs, including those relating exclusively to CFSP, while it is an essential procedural requirement whose infringement leads to the nullity of the measure vitiated by it. It is incumbent on the Council to ensure its fulfilment. Case C-​439/​13 P, Elitaliana v Eulex Kosovo, paras 43–​50: The ECJ has jurisdiction to interpret and apply the Financial Regulation regardless of the CFSP legal basis of the contested measure. Case C-​658/​11, EP v Council (Mauritius Agreement), paragraph 52: Article 218 TFEU establishes a single procedure of general application for the negotiation and conclusion of IAs; 69–​74: The ECJ has jurisdiction to decide on disputes on the interpretation and application of Article 218 TFEU irrespective of the substantive legal basis of the relevant IA; 80–​6: The information requirement of the EP on the basis of Article 218(10) applies to all IAs, including those relating exclusively to CFSP, while it is an essential procedural requirements whose infringement leads to the nullity of the measure vitiated by it disputes regarding. Case C-​478/​11 P to C-​482/​11 P, Gbagbo, paragraph 57: It is the individual nature of CFSP measures that permits access to the Courts of the EU. Case C-​246/​07, Commission v Sweden, paragraph 73:  The external representation aspect of the principle of unity entails an obligation of cooperation between the MS and Union institutions Case C-​91/​05, Commission v Council (ECOWAS): Former Article 47 TEU prioritized non-​CFSP over CFSP legal bases.

Main legal instruments Council Directive (EU) 2015/​637 on the coordination and cooperation measures to facilitate consular protection for unrepresented citizens of the Union in third countries.1 Council Decision (CFSP) 2015/​528 establishing a mechanism to administer the financing of the common costs of European Union operations having military or defence implications (Athena).2 Council Decision 2010/​427/​EU establishing the organisation and functioning of the European External Action Service (EEAS Decision).3 Council Decision 2009/​937/​EU adopting the Council’s Rules of Procedure.4 Council Decision 2001/​78/​CFSP setting up the Political and Security Committee.5 Council Decision 2001/​79/​CFSP setting up the Military Committee of the European Union.6 Council Decision 2001/​80/​CFSP on the establishment of the Military Staff of the European Union.7 Council Decision No 2000/​354/​CFSP setting up a Committee for civilian aspects of crisis management.8

  Council Directive (EU) 2015/​637 of 20 April 2015 repealing Decision 95/​553/​EC [2015] OJ L106/​1.   Council Decision (CFSP) 2015/​528 of 27 March 2015 repealing Decision 2011/​871/​CFSP [2015] OJ L84/​39. 3   Council Decision 2010/​427/​EU of 26 July 2010 [2010] L201/​30. 4   Council Decision 2009/​937/​EU of 1 December 2009 [2009] OJ L325/​35. 5   Council Decision 2001/​78/​CFSP of 22 January 2001 [2001] OJ L27/​1. 6   Council Decision 2001/​79/​CFSP of 22 January 2001 [2001] OJ L27/​4. 7   Council Decision 2001/​80/​CFSP of 22 January 2001 [2001] OJ L27/​7. 8   Council Decision No 2000/​354/​CFSP of 22 May 2000 [2000] OJ L127/​1. 1 2

Ramopoulos

Article 23  TEU The Union’s action on the international scene, pursuant to this Chapter, shall be guided by the principles, shall pursue the objectives of, and be conducted in accordance with, the general provisions laid down in Chapter 1.

Commentary 1 As already analysed (see Commentary to Articles 21–​22 TEU), the ToL brought for the first time under one Title of the Treaty all the principles and objectives of Union external action. These apply both to CFSP and non-​CFSP policies. Still, CFSP being the only external policy contained in Title V TEU and having retained some intergovernmental elements, Article 23 TEU—​a new provision in the text of the Treaties—​functions as a bridge between it and the rest of the Union’s external action. 2 Article 23 TEU is the opening Article of Section 1 of Chapter 2 of Title V TEU, which contains the specific provisions on CFSP. It provides that the same principles, objectives, and general provisions apply to CFSP as to all other Union external action. Thereby it attempts to instil consistency and coherence across Union external action. Article 205 TFEU is the twin article of Article 23 TEU for the rest of the Union’s external action. 3 The ECJ has also underlined that the same principles apply to CFSP as to all actions of the EU.1 It has also made a clear link between the values upon which the EU has been founded in Article 2 TEU and the applicable principles in EU external relations in Article 21(1) first subparagraph TEU, to which Article 23 TEU refers.2 CFSP as well as the rest of Union external policies and internal policies with an external dimension are thus to be grounded in a specific set of values underpinning the foundation and development of the EU.

  Case C-​263/​14, EP v Council (Tanzania Pirates Agreement), EU:C:2016:435, para 47.   Case C-​455/​14 P, H v Council and Commission, EU:C:2016:569, para 41.

1 2

Ramopoulos

Article 24  TEU (ex Article 11 TEU) . The Union’s competence in matters of common foreign and security policy shall cover all areas 1 of foreign policy and all questions relating to the Union’s security, including the progressive framing of a common defence policy that might lead to a common defence. The common foreign and security policy is subject to specific rules and procedures. It shall be defined and implemented by the European Council and the Council acting unanimously, except where the Treaties provide otherwise. The adoption of legislative acts shall be excluded. The common foreign and security policy shall be put into effect by the High Representative of the Union for Foreign Affairs and Security Policy and by Member States, in accordance with the Treaties. The specific role of the European Parliament and of the Commission in this area is defined by the Treaties. The Court of Justice of the European Union shall not have jurisdiction with respect to these provisions, with the exception of its jurisdiction to monitor compliance with Article 40 of this Treaty and to review the legality of certain decisions as provided for by the second paragraph of Article 275 of the Treaty on the Functioning of the European Union. . Within the framework of the principles and objectives of its external action, the Union shall 2 conduct, define and implement a common foreign and security policy, based on the development of mutual political solidarity among Member States, the identification of questions of general interest and the achievement of an ever-​increasing degree of convergence of Member States’ actions. . The Member States shall support the Union’s external and security policy actively and 3 unreservedly in a spirit of loyalty and mutual solidarity and shall comply with the Union’s action in this area. The Member States shall work together to enhance and develop their mutual political solidarity. They shall refrain from any action which is contrary to the interests of the Union or likely to impair its effectiveness as a cohesive force in international relations. The Council and the High Representative shall ensure compliance with these principles.

Commentary A. General remarks . Type of competence and scope of CFSP B C. Nature of CFSP acts D. Tasks of Union institutions and MS E. Conduct of CFSP F. Duty of loyalty

A. General remarks Article 24 TEU has been significantly revamped in accordance with the common prin- 1 ciples and objectives as well as the new single overarching institutional architecture in the Union’s external action. Thus, its definition of the scope of CFSP is much more detailed than that of its predecessor, former Article 11 TEU.1 At the same time it no longer contains CFSP-​specific objectives, as these have been integrated in the common list of   Article 11 TEU-​ToN.

1

Ramopoulos

214

Title V General Provisions

Union external action objectives (see Article 21(2) TEU). In addition, next to MS tasks in CFSP that former Article 11 TEU provided for,2 Article 24 TEU introduces Union tasks as well. Lastly, the policy is to be conducted within the framework of Union external action principles and objectives, as per Article 24(2) TEU. 2 Despite these changes that reveal the concerted attempt to address and, to the extent possible, overcome the duality between CFSP on the one hand and non-​CFSP Union external policies and internal policies with an external dimension on the other, Article 24 TEU is unequivocal that CFSP has retained its specificity being ‘subject to specific rules and procedures’.

B. Type of competence and scope of CFSP 3 CFSP is a competence of the Union (see Article 2(4) TFEU). However, its specificity prevents its strict categorization among the general types of Union competence. It is not an exclusive or supporting competence since it is not included in the exhaustive lists of these competences in Articles 3 and 6 TFEU respectively. It could be considered a shared competence in line with Article 4(1) TFEU but it has no pre-​emptive effect while no legislative acts can be adopted under CFSP, in accordance with Article 24(1) second subparagraph third sentence TEU and Article 31(1) first subparagraph last sentence TEU. CFSP competence is thus of a specific nature.3 4 The definition of the scope of CFSP in Article 24(1) TEU seemingly covers all of the Union’s foreign policy and security, ‘including the progressive framing of a common defence policy that might lead to a common defence’.4 Though more detailed than the previous texts of the Treaties, this definition is unsatisfactory—​at least with regard to its foreign policy element—​in that it provides limited guidance as to when a Union external action falls under CFSP or other non-​CFSP external policies or internal policies with an external aspect. This determination has become more difficult now that the Treaties only contain a common set of Union external action objectives (see Commentary to Article 21(2) TEU). 5 As to the security and common defence policy elements of CFSP, they are further defined in a more precise manner in Articles 42(1) and (2), and 43(1) TEU. The very peculiar nature of the element of defence policy can hardly be overlooked. First, it is to come into being progressively. Secondly, the ultimate aim to reach a common defence does not have an obligatory character. This remarkable but suspended step towards integration in the field of defence policy and common defence can yet again be explained by differing levels of sovereignty concerns among MS.

C. Nature of CFSP acts 6 The adoption of legislative acts is excluded in CFSP (see also Article 31(1) first subparagraph last sentence TEU). This means that CFSP acts are not adopted by ordinary or special legislative procedure on the basis of Article 289 TFEU.5 However, even if the   Article 11 TEU-​ToN.   See further Wouters and Ramopoulos, ‘Revisiting’ (see Section biblio), 222–​3. 4   See reference of the ECJ to it in Case C-​130/​10, EP v Council (Restrictive Measures against Bin Laden and Others), EU:C:2012:472, para 62. 5   It has further been argued that the exclusion of legislative acts should be understood to mean an exclusion of ‘general normative action’ through CFSP acts. See Eeckhout, EU External Relations Law (see Section biblio), 478–​83. See also Opinion of AG Wahl in Case C-455/14 P, H v Council and others, EU:C:2016:212, para 37. However, see Case C-​72/​15, Rosneft, EU:C:2017:236, paras 91–​2 where the Court seems to have adopted a rather orthodox interpretation of the exclusion of legislative acts in CFSP. CFSP acts cannot be legislative acts since they do not fulfil the definition of legislative acts in Article 289(3) TFEU. 2 3

Ramopoulos

Article 24

215

Treaties did not contain this provision—​even twice—​the limited role of the Commission and the EP in the adoption of CFSP acts would have meant in itself the exclusion of legislative acts in CFSP. As regards the European Council in particular, Article 15(1) second sentence TEU excludes the exercise of legislative functions. Therefore, decisions of the European Council in CFSP could anyway not have been legislative acts. Still, formal CFSP acts have binding effect,6 the latter being a distinct issue.

D. Tasks of Union institutions and MS Article 24(1) second subparagraph TEU introduces in a concise manner the roles of the different Union institutions in CFSP. The European Council and the Council define and implement CFSP. Article 26(1) TEU elaborates further the specific role of the European Council (see also Article 42(2) TEU) while a number of Articles in Chapter 2 of Title V TEU, including Article 26(2) TEU (see also Articles 28, 29, 32, 38, 39, 41, and 42–​46 TEU), delineate the pivotal role of the Council in this policy. The two institutions are to adopt their decisions by unanimity unless otherwise stated in the Treaties (see Article 31 TEU as well as specifically on CSDP Articles 42(4), 45, and 46 TEU).7 Article 24(3) third subparagraph TEU also requires from the Council and the High Representative to ensure compliance with the CFSP-​specific principle of sincere cooperation, enshrined in that Article. The High Representative together with the MS are tasked with putting CFSP into effect, in accordance with the Treaties (see also Article 26(3) TEU). The multifaceted role of the High Representative in CFSP is primarily described in Articles 18(2) and 27 TEU (see also Articles 22(2), 24(3), and 34(2) third subparagraph TEU). One does not fail to notice the almost complete absence of any reference to the EEAS, to which the text of the Treaties only refers in Article 27(3) TEU. The EP and the Commission being the supranational institutions in the Union together with the ECJ, they have rather circumscribed roles in CFSP, which are defined in the Treaties. What is more, to avoid any future interpretation of the new Treaty provisions as granting these institutions broader powers in this policy, MS made Declaration (No 14) concerning the common foreign security policy, where it is stated that the provisions on CFSP ‘do not give new powers to the Commission to initiate decisions nor do they increase the role of the European Parliament.’8 The role of the EP is described in Article 36 TEU. The EP also has to be consulted prior to the adoption of the decision establishing the EEAS and a decision establishing the procedures for rapid access to the Union budget in CSDP (see Articles 27(3) and 41(3) first subparagraph TEU respectively). Lastly, with regard to the negotiation, signature, and conclusion of IAs—​including those relating exclusively to CFSP—​the ECJ found that the EP has to be immediately and fully informed at all stages of the procedure in accordance with Article 218(10) TFEU.9 As to the Commission, since the entry into force of the ToL, which created the multi-​ hatted post of the High Representative who is also Vice-​ President of the Commission, its role has at first sight been further circumscribed. Nonetheless, it is 6   See in this regard Opinion of AG Wahl in Case C-​455/​14 P, H v Council and Commission, EU:C:2016:212, point 37. 7   See also Case C-​130/​10, Bin Laden, para 47. 8   Declaration (No 14) to the ToL concerning the common foreign and security policy. 9   Case C-​263/​14, Tanzania Pirates Agreement, paras 68–​85.

Ramopoulos

7

8

9

10

11

216

Title V General Provisions

submitted that the actions of the High Representative in CFSP are obviously informed by the views of the Commission, of which he or she is a vice-​president. What is more the Commission obviously enjoys a role when Union external action covers both CFSP and other non-​CFSP policies. Next to its usual powers regarding the non-​CFSP policy, the Commission has further to ensure overall coherence of such Union external action together with the Council and the High Representative, as provided in Article 21(3) second subparagraph TEU. The Commission and the High Representative can submit joint proposals in such cases (see Article 22(2) TEU). When a CFSP decision is linked to—​but does not cover—​non-​CFSP policies, the Commission has a secondary supporting role next to that of the High Representative (see Article 30(1) TEU). In the same spirit of bridging the gap between CFSP and non-​CFSP policies, the High Representative and the Commission further publish joint communications.10 The Commission also has to give its consent for the adoption of the EEAS Decision (see Article 27(3) TEU). Lastly, the Commission has a limited role in CSDP (see Articles 42(4) last sentence and 45(2) last sentence TEU). 12 The ECJ has limited jurisdiction in CFSP. It has jurisdiction (a) to monitor compliance with the reciprocal non-​encroachment provision between CFSP and non-​CFSP policies in Article 40 TEU and (b)  to review the legality of decisions imposing restrictive measures against natural or legal persons adopted on a CFSP legal basis. The ECJ has had opportunities to define the scope of its jurisdiction in CFSP on the basis of Article 24(1) last sentence TEU and Article 275 TFEU. It found that its limited jurisdiction in CFSP on the basis of these Articles is a derogation from the rule of its general jurisdiction enshrined in Article 19 TEU; therefore, it should be interpreted narrowly.11 13 This reasoning has informed the findings of the ECJ both on the judicial procedures on the basis of which it has jurisdiction in cases brought against CFSP instruments, and on the extent of its jurisdiction rationae materiae in this field. With regard to the former issue, the ECJ concluded that it can review compliance with Article 40 TEU and the legality of restrictive measures against natural or legal persons in accordance with Article 275 second subparagraph TFEU both in annulment and in preliminary ruling proceedings. This is the case despite the apparently limiting language in Article 275 second subparagraph TFEU, which refers to proceedings ‘brought in accordance with the conditions laid down in the fourth paragraph of Article 263 [TFEU]’—​i.e. annulment proceedings. Article 40 TEU does not contain any such limitation and as a result no dispute has been observed in this respect.12 14 As regards the issue of its jurisdiction rationae materiae in CFSP, the ECJ does not have jurisdiction, only if two cumulative conditions are fulfilled. The contested act has to have a CFSP legal basis, with the exclusion of acts that contain measures of an

10  See, inter alia, European Commission and High Representative of the European Union for Foreign Affairs and Security Policy, Joint Communication to the EP and the Council, Elements for an EU regional strategy for Syria and Iraq as well as the Da’esh threat, 6.2.2015, JOIN(2015)2final; European Commission and High Representative of the European Union for Foreign Affairs and Security Policy, Joint Communication to the EP, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions, Review of the European Neighbourhood Policy, 18.11.2015, JOIN(2015)50final. 11   Case C-​455/​14 P, H v Council and Commission, paras 39–​40 and the case law cited; Case C-​72/​15, Rosneft, para 60. For a detailed analysis of this reasoning see Opinion of AG Wathelet in Case C-​72/​15, Rosneft, EU:C:2016:381, points 36–​76. 12   Case C-​72/​15, Rosneft, paras 62–​81 and the case law cited.

Ramopoulos

Article 24

217

‘individual nature’,13 and its ‘substantive content must fall within the sphere of CFSP implementation’.14 Lastly, the ECJ has found that it has jurisdiction to rule on disputes pertaining to the 15 single procedural legal basis of Article 218 TFEU in EU treaty making even if the contested acts have a substantive CFSP legal basis. It thereby dissociated its limited jurisdiction as regards instruments with substantive CFSP legal bases from its in principle general jurisdiction to decide on disputes stemming from the interpretation and application of Article 218 TFEU.15 Arguably, the ECJ has still to provide definitive guidance on the question whether it can interpret the compatibility of the CFSP content of an envisaged agreement with the EU Treaties.16 A plausible answer could be that the ECJ has jurisdiction in this respect in light of the fact that Article 218(11) TFEU does not distinguish between agreements on the basis of their content.17

E. Conduct of CFSP Article 24(2) TEU elaborates on the conduct of CFSP, which has to be within the prin- 16 ciples and objectives of Union external action. Thus, CFSP has to be grounded in (a) the development of mutual political solidarity, (b)  the identification of questions of general interest, and (c) the achievement of an ever-​increasing degree of convergence of MS’ actions. Unsurprisingly the text of the Treaties stays at this level of abstraction without providing for more specific obligations, thereby allowing for sufficient flexibility in the conduct of CFSP. The duty to enhance and develop mutual political solidarity is repeated in Article 17 24(3) second subparagraph first sentence TEU. This duty is intrinsically linked to the constitutional principle of sincere cooperation in Article 4(3) TEU, which in its first subparagraph requires the Union and the MS to implement the tasks stemming from the Treaties ‘in full mutual respect’. This reciprocity of cooperation and support is fundamental in a well-​functioning multi-​level legal order. This is all the more so in the area of CFSP, which is highly sensitive politically and allows for parallel national policies. As regards the identification of questions of general interest, this is to be done 18 by the European Council and the Council in accordance with Articles 24(1) second subparagraph second sentence and 26(1) and (2) TEU. The High Representative also has a role in this exercise since he or she is to ‘contribute through his proposals to the development of [CFSP]’, as stated in Article 27(1) TEU. 13   Joined Cases C-​478-​482/​11 P, Gbagbo, EU:C:2013:258, para 57. See also C-72/ 15, Rosneft, paras 96–99 and 103. 14   Opinion of AG Wathelet in Case C-​72/​15, Rosneft, points 47–​9. Arguably the reference to ‘CFPS implementation’ should a fortiori be understood to include CFSP policy-making. See also Case C-​439/​13 P, Elitaliana v Eulex Kosovo, EU:C:2015:753, paras 43–​50 where the ECJ found that the substantive content of the contested act related to the award of a public contract giving rise to expenditure charged to the Union budget. See also C-​455/​14 P, H v Council and Commission, paras 42–​59 where the ECJ concluded that the content of the contested measure was ultimately one of ‘acts of staff management’. On the basis of these considerations, the ECJ maintained that it had jurisdiction in both these cases. 15   Case C-​658/​11, Mauritius Agreement, paras 69–​74. 16   See in this regard Christophe Hillion, ‘A Powerless court? The European Court of Justice and the Common Foreign and Security Policy’ in Cremona and Thies, Constitutional Challenges (see Section biblio), 56–​8. 17  On the case law of the ECJ regarding its jurisdiction in CFSP see, among others, Christina Eckes, ‘Common Foreign and Security Policy: The Consequences of the Court’s Extended Jurisdiction’ [2016] 22 ELJ 492; Panos Koutrakos, ‘Judicial Review in the EU’s Common Foreign and Security Policy’ [2017] ICQL 1. More generally on judicial control in CFSP see Christophe Hillion and Ramses A. Wessel, ‘The Good, the Bad and the Ugly: Three Levels of Judicial Control over the CFSP’ in Steven Blockmans and Panos Koutrakos (eds) Research Handbook on EU Common Foreign and Security Policy (Edward Elgar 2017).

Ramopoulos

218 19

Title V General Provisions

It is submitted that the Treaties contain a number of provisions facilitating the convergence of MS’ positions and actions in CFSP. The overarching role of the High Representative and that of the European Council, and the specific duty of information and consultation among MS imposed by Article 28(3) TEU, as well as that of consultation and coordination among MS in accordance with Articles 32 and 34 TEU create the conditions for such convergence.

F. Duty of loyalty 20 Article 24(3) TEU introduces a CFSP-​specific duty of loyalty. It is clearly inspired by the constitutional principle of sincere cooperation in Article 4(3) TEU, imposing positive and negative obligations on MS.18 In terms of positive obligations, MS have: (a) a duty of active and unreserved support of the Union’s policy ‘in a spirit of loyalty and mutual political solidarity’; (b) a duty to comply with the Union’s action. The negative obligation consists in a duty to refrain from acting contrary to the interests of the Union or in a way that is likely to impair its effectiveness. Although the duty of loyalty applies to CFSP as a whole pursuant to this Article, a number of other Articles in Chapter 2 of Title V TEU either reiterate explicitly or rely on this duty (see Articles 32, 34, and 35 TEU). 21 The question is then raised whether one is justified to conclude that the nature and effect of the CFSP-​specific duty of loyalty is different from that of the general principle in Article 4(3) TEU. As has been convincingly argued,19 the duty of loyalty in CFSP is equally binding on MS, as the general principle. Any other interpretation would be contrary to the mandatory wording of the text in Article 24(3) TEU,20 would not square with the binding nature of CFSP acts, and would not serve if not be in apparent conflict with the overall aim of the drafters of the Treaties to instil coherence in EU external action.21 22 However, given the limited jurisdiction of the ECJ in CFSP, this observation might seem of a purely academic nature since it is only for political organs, the Council and the High Representative, to ensure compliance with this duty pursuant to Article 24(3) third subparagraph TEU. The lack of the ECJ’s jurisdiction in this regard is not immediately evident though. As has been argued, the specificity of CFSP refers to its ‘rules’ and ‘procedures’, according to Article 24(1) first sentence TEU, and does not cover ‘principles’, while the principle of reciprocal non-​encroachment in Article 40 TEU refers to policies.22 As to the ECJ’s jurisdiction, this is limited ‘with respect to [the CFSP] provisions’ (see Article 24(1) second subparagraph sixth sentence TEU). Thus, even if Article 24(3) third subparagraph TEU lies outside the jurisdiction of the ECJ—​an interpretation supported by the aforementioned fact that the Treaties require from political organs to   See also Article 13(2) last sentence TEU, which lays down the same principle among Union institutions.   Peter Van Elsuwege and Hans Merket, ‘The role of the Court of Justice in Ensuring the Unity of the EU’s External Representation’ in Steven Blockmans and Ramses A. Wessel (eds), Principles and Practices of EU External Representation (CLEER 2012), 53–​4. 20   See in this regard Opinion of AG Wahl in C-​455/​14 P, H v Council and Commission, point 37. 21   See in this regard Council of the European Union, IGC 2007 Mandate, Brussels, 11218/​07, 26 June 2007, Annex, 2.  See also European Council, Presidency Conclusions—​ Annex on ‘EU Declaration on Globalisation’, 14 December 2007. 22   Hillion, ‘A Powerless Court?’, 69. 18 19

Ramopoulos

Article 24

219

ensure compliance with the CFSP-​specific duty of loyalty—​there is nothing in the Treaties to prohibit the application of the general principle of sincere cooperation.23 Prior case law of the Court, in a case that referred to the third pillar before the ToL, established that the general principle of sincere cooperation had to apply to that pillar as well, especially since it was based on cooperation between Union institutions and MS.24 The same reasoning could arguably apply to CFSP allowing for the Court to exercise its jurisdiction to safeguard the principle. The issue remains to be clarified by the ECJ. It is to be seen whether the ECJ will follow its narrow interpretation of the derogation to its jurisdiction if and when required to pronounce itself on this issue.25

  Van Elsuwege and Merket, ‘The role of the Court of Justice’, 69.   Case C-​105/​03, Pupino, EU:C:2005:386, para 42. 25   See contra Marcus Klamert, The Principle of Loyalty in EU Law (OUP 2014), 96–​100, where the author argues that a different principle of loyalty applies in CFSP. 23 24

Ramopoulos

Article 25  TEU (ex Article 12 TEU) The Union shall conduct the common foreign and security policy by: ( a) defining the general guidelines; (b) adopting decisions defining: (i) actions to be undertaken by the Union; (ii) positions to be taken by the Union; (iii) arrangements for the implementation of the decisions referred to in points (i) and (ii); and by (c) strengthening systematic cooperation between Member States in the conduct of policy.

Commentary A. General remarks B. Acts

A. General remarks 1 With the aim to simplify the CFSP instruments, the ToL only refers to decisions to be adopted under this policy. The plethora of instruments that characterized the CFSP field and included joint actions, common positions, and common strategies, as well as principles and guidelines, has to a great extent disappeared from the text of the Treaties although their function has persisted in that the different ‘types’ of CFSP decisions are now distinguished on the basis of their content. Still, the reference to decisions in this Chapter signals a convergence—​but not an assimilation—​with the rest of the Union instruments, as these are provided in Article 288 TFEU. 2 CFSP decisions retain their specificities. Though legally binding, they are rather of a political nature since, among others, there are no legal means to remedy failure to comply with them. This stems from the fact that the ECJ has limited jurisdiction in CFSP (see Article 24(1) second subparagraph sixth sentence TEU). What is more, according to Article 24(1) second subparagraph third sentence TEU, which is repeated in Article 31(1) last sentence TEU, they are not legislative acts. They are adopted on the basis of a specific decision-​making procedure, which as a rule requires unanimity at the European Council and the Council (see Article 31 TEU). The question of whether CFSP acts have primacy and direct effect distinguishes them further from other Union acts. The ToL has not provided clarity thereon whereas commentators are sharply divided on the issue.1

1   For an overview of the widely diverging views on this issue, see Wouters and Ramopoulos, ‘Design of EU External Relations’, 222–​3. See also Craig, The Lisbon Treaty,  431–​5.

Ramopoulos

Article 25

221

B. Acts The CFSP acts are provided in this Article. Subsequent provisions in the CFSP Chapter 3 detail the specific characteristics of each act. The first act to be adopted in the conduct of CFSP are general guidelines. Article 26(1) 4 first sentence TEU includes the general guidelines in the list of acts to be adopted by the European Council. Article 26(1) second sentence TEU then clarifies that the European Council shall adopt the necessary decisions thereon. Article 25(b) TEU differentiates between three types of decisions: 5 (1) Decisions defining actions to be undertaken by the Union. These relate to operational action and the legal basis for their adoption is provided in Article 28 TEU. They reflect the former joint actions. (2) Decisions defining positions to be taken by the Union. Article 29 TEU is the legal basis for their adoption. They replaced the former common positions. (3) Decisions defining arrangements for the implementation of the previous two types of decisions. Such are the decisions adopted by the Political and Security Committee on the basis of Article 38 third subparagraph TEU in the context of crisis management operations. CFSP is to be conducted also by strengthening systematic cooperation between MS 6 in its implementation. This vague reference is clarified in Articles 32 and 34 TEU, which require MS to consult each other and coordinate in CFSP and, in particular, in IOs and international fora. This mode of cooperation harks back to the SEA of 1986 and its material and temporal scope is to be interpreted broadly.2 CFSP instruments are, however, not limited to those mentioned in Article 25 TEU. 7 Article 26(1) second subparagraph TEU mentions strategic lines, to be adopted by the Council in the form of a decision again. Furthermore, Article 37 TEU is the legal basis for the adoption of IAs in CFSP. Article 39 TEU introduces another legal basis for the adoption of a decision by the Council in the context of CFSP concerning the protection of personal data of individuals by MS. Given the political nature of CFSP, it comes as no surprise that there are a number 8 of other instruments that are not mentioned in the Treaties but prove significant and even necessary for the conduct of Union external action. These include declarations and démarches of the High Representative as well as European Council and Council conclusions. These instruments are not meant to produce legally binding effects.

2

  Article 30(2)(a) SEA.

Ramopoulos

Article 26  TEU (ex Article 13 TEU) . The European Council shall identify the Union’s strategic interests, determine the objectives 1 of and define general guidelines for the common foreign and security policy, including for matters with defence implications. It shall adopt the necessary decisions. If international developments so require, the President of the European Council shall convene an extraordinary meeting of the European Council in order to define the strategic lines of the Union’s policy in the face of such developments. . The Council shall frame the common foreign and security policy and take the decisions 2 necessary for defining and implementing it on the basis of the general guidelines and strategic lines defined by the European Council. The Council and the High Representative of the Union for Foreign Affairs and Security Policy shall ensure the unity, consistency and effectiveness of action by the Union. . The common foreign and security policy shall be put into effect by the High Representative 3 and by the Member States, using national and Union resources.

Commentary A. B. C. D.

General remarks European Council Council and High Representative Principles of unity, consistency, and effectiveness

A. General remarks 1 Article 26 TEU defines the roles of the European Council, the Council, and partly that of the High Representative in CFSP. These are already sketched in Article 24(1) second subparagraph TEU, according to which the European Council and the Council shall define and implement CFSP while the High Representative shall put it into effect together with the MS (see Article 24(1) second subparagraph second and fourth sentences TEU). The most visible differences from its predecessor, former Article 13 TEU,1 stem from the simplification of instruments adopted in CFSP (see Commentary to Article 25 TEU) and the expanded role of the High Representative.

B. European Council 2 The role of the European Council in CFSP is the same as its overall role in the EU (see Article 15(1) TEU) and, in particular, in its external relations (see Article 22(1) TEU). It has therefore to give political guidance and strategic direction to CFSP ‘including for matters with defence implications’. In doing so, it is expected to instil coherence in EU external relations and, specifically, in CFSP. It also determines the pace of the   Article 13 TEU-​ToN.

1

Ramopoulos

Article 26

223

development of CFSP. In order to perform this task, Article 26(1) first subparagraph TEU provides that the European Council shall identify the strategic interests of the Union, determine the objectives and define general guidelines of the CFSP. It is to adopt decisions, which are binding on EU institutions and MS. The reference to strategic interests and objectives reflects that in Article 22(1) TEU. 3 The European Council decides on these by unanimity following a recommendation by the Council (see Articles 15(1) and 22(1) third subparagraph first sentence TEU; see also Article 31(1) TEU). These decisions have to determine their scope, duration, and the means that the Union and the MS have to make available for their implementation. In reality though the relevant provisions in European Council decision might be rather broad. The European Council further adopts general guidelines, which are also mentioned in Article 25(a) TEU. Nonetheless in practice, although it often engages in giving strategic guidance, the European Council has preferred to do so through soft law instruments, in particular declarations or conclusions rather than adopting decisions. The permanent President of the European Council is empowered by Article 26(1) 4 second subparagraph TEU to convene extraordinary meetings of this institutions, ‘if international developments so require’. The European Council can at such meetings define strategic lines as a reaction to these developments. This provision simply codifies pre-​existing practice of the European Council and it constitutes a lex specialis for CFSP to the general rule of Article 15(3) third sentence TEU, which applies to all Union policies.2 It also mirrors Article 30(2) TEU, which grants the High Representative the power to convene extraordinary meetings of the FAC. Nonetheless, contrary to the provision at hand that latter Article contains a specific timeline of 48 hours or a shorter period, within which such Council meetings are to be convened. Recognizing in the European Council the role of a final political arbiter and at the 5 same time a forum capable of pushing forward developments in CFSP, the Treaties provide for further specific instances where the European Council may take a decision. Two such cases are to be found in Article 31 TEU on the decision-​making procedures in CFSP. First, in case of an impasse in decision making due to the use of the ‘emergency brake’ by a MS, the European Council may be asked by the Council to take a decision on the matter (see Article 31(2) second subparagraph TEU). Secondly, the European Council may decide to change the decision-​making rule in the Council from unanimity to qualified majority in specific cases (see Article 31(3) TEU). Lastly, it is for the European Council to decide on moving to the next step of integration in defence, namely that of a common defence (see Article 42(2) TEU).

C. Council and High Representative The Council has a pivotal role in CFSP (see Commentary to Article 24 TEU). Article 6 26(2) TEU states that it is to frame this policy and take decisions on the basis of the general guidelines and strategic lines by the European Council.3 The Council thus prepares 2   An example of an extraordinary European Council meeting is the one held on 11 March 2011 to discuss developments in Libya and the Southern Neighbourhood region and concluded with a declaration by the European Council; see European Council, Declaration, Brussels, 20 April 2011, EUCO 7/​1/​11, REV 1. 3   See e.g. Council Decision 2012/​423/​CFSP of 23 July 2012 in support of ballistic missile non-​proliferation in the framework of the implementation of the EU Strategy against Proliferation of Weapons of Mass Destruction and of the Council Common Position 2003/​805/​CFSP [2012] OJ L196/​74.

Ramopoulos

224

Title V General Provisions

the work of the European Council in submitting recommendations to it (see Article 22(1) third subparagraph TEU), and subsequently operationalizes the decisions of the European Council. It should be noted though that the decision-making power of the Council is not dependent on prior European Council decisions. The Council itself receives proposals from the High Representative on CFSP and joint proposals from the High Representative and the Commission when these cover CFSP and non-​CFSP policies (see Article 22(2) TEU). It also receives opinions from the PSC (see Article 38 first subparagraph TEU). 7 Article 28 TEU constitutes the legal basis for the adoption of Council decisions of an operational nature while Article 29 TEU is the legal basis for Council decisions on the approach of the Union to a particular matter of a geographical or thematic nature. The decision-​making procedure at the Council is detailed in Article 31 TEU with unanimity applying as a rule. However, among the different exceptions to this rule contained in that Article, qualified majority applies when the Council decides on the basis of a prior European Council decision on the Union’s strategic interests and objectives (see Article 31(2) TEU). 8 Once the Council has taken a decision in CFSP, it is the High Representative together with the MS that put this into effect using national and Union resources. This is but one aspect of the multifaceted role of the High Representative in CFSP (see also Articles 18(2) and 27 TEU; see further Articles 22(2), 24(3), and 34(2) third subparagraph TEU), introduced in the text of the Treaties in Article 24(1) second subparagraph fourth sentence TEU and repeated in Article 26(3) TEU (see also Article 27(1) TEU). The reference to both national and Union resources is not surprising seen in light of Article 41 TEU, which allocates financial responsibilities both to the Union budget and MS for CFSP operations. The Union budget is to be charged for administrative expenditure. The same is the case for operating expenditure unless this stems from measures ‘having military or defence implications’ or the Council unanimously decides otherwise.

D. Principles of unity, consistency, and effectiveness 9 Article 26(2) second subparagraph TEU requires the Council and the High Representative to ensure that action by the Union in CFSP complies with the principles of unity, consistency, and effectiveness. In light of the discussed roles of the Council, as the decision-​making institution not only in CFSP but—​as a rule together with the EP—​in all Union policies, and the High Representative, as the policy initiator and the focal point for the implementation of Council decisions in CFSP, this entrustment comes as no surprise. Furthermore, being simultaneously a vice-​president of the Commission, the High Representative has an overview of Union policies. 10 The principles of unity, consistency, and effectiveness permeate the text of the Treaties. Article 13(1) TEU requires from the institutional framework of the EU to ensure consistency, effectiveness, and continuity in Union policies and action. Article 7 TFEU also introduces a general consistency requirement on the Union as regards its policies and activities. The significance of these principles is rather pronounced in the external relations of the Union given the continued duality between CFSP and non-​CFSP policies. With regard to the external representation aspect of the principle of unity, the ECJ has held that this entails an obligation of cooperation between the MS and Ramopoulos

Article 26

225

Union institutions.4 As to consistency a number of Articles, in particular Article 21(3) second subparagraph TEU (see Commentary to Article 21 TEU), ultimately put on the shoulders of the Council, the Commission, and the High Representative the burden of ensuring it (see also Articles 16(6) and 18(4) TEU). Besides, the new institutional architecture in Union external relations with the overarching role of the European Council—​ as well as that of the aforementioned High Representative—​and the common list of objectives applying to Union external action across the board, aim to ensure compliance with these principles. However, the text of the Treaties also imposes a number of duties on the MS in CFSP, 11 which also aim at ensuring that the aforementioned principles are upheld. Article 28(3) TEU obliges MS to inform the Council and, if necessary, consult therein before acting pursuant to a Council decision on an operational action. MS further have a duty of consultation and coordination within the Council before acting on the international plane (see Article 32 TEU), a duty of coordination in IOs and at international conferences (see Article 34 TEU), and a duty of cooperation among their diplomatic authorities and Union delegations on the ground in third countries and at international conferences (see Article 35 TEU).5

  Case C-​246/​07, Commission v Sweden, EU:C:2010:203, para 73 and the case law cited.   The aforementioned duty of loyalty under Article 24(3) TEU, also plays a significant role in this regard.

4 5

Ramopoulos

Article 27  TEU . The High Representative of the Union for Foreign Affairs and Security Policy, who shall 1 chair the Foreign Affairs Council, shall contribute through his proposals to the development of the common foreign and security policy and shall ensure implementation of the decisions adopted by the European Council and the Council. . The High Representative shall represent the Union for matters relating to the common 2 foreign and security policy. He shall conduct political dialogue with third parties on the Union’s behalf and shall express the Union’s position in international organisations and at international conferences. . In fulfilling his mandate, the High Representative shall be assisted by a European External 3 Action Service. This service shall work in cooperation with the diplomatic services of the Member States and shall comprise officials from relevant departments of the General Secretariat of the Council and of the Commission as well as staff seconded from national diplomatic services of the Member States. The organisation and functioning of the European External Action Service shall be established by a decision of the Council. The Council shall act on a proposal from the High Representative after consulting the European Parliament and after obtaining the consent of the Commission.

Commentary A. B. C. D.

General remarks Role in the development and implementation of CFSP Representation of the Union in CFSP EEAS

A. General remarks 1 The creation of the dual post of the High Representative who is also a vice-​president of the Commission in accordance with Article 18(4) TEU, is among the most important and visible changes that the ToL brought about in EU external relations. Together with the common list of external action principles and objectives in Article 21 TEU, the drafters of the EU Treaties attempted thereby to bridge the gap between CFSP and non-​ CFSP external policies and internal policies with an external dimension. 2 The High Representative has an overarching role in CFSP at all stages of the policy as well as in ‘ensuring consistency of the Union’s external action’ across the board, as provided in Article 18(4) second sentence TEU. In order to comprehend fully the range of the responsibilities and tasks of the High Representative in CFSP, it is necessary to revisit in a systematic manner the multitude of provisions in TEU that refer to the High Representative. The High Representative is assisted in the performance of his or her role by an entity whose creation foresaw for the first time the ToL, the EEAS. 3 Nonetheless, in an effort to safeguard their competence to decide on and subsequently pursue their national foreign policies, MS clarified in the first paragraph of Declaration (No 13) concerning the CFSP that neither the creation of the High Representative nor Ramopoulos

Article 27

227

that of the EEAS affects their responsibilities to formulate and conduct their foreign policy or their representation in third countries and IOs.1

B. Role in the development and implementation of CFSP The High Representative took over the chairmanship of the FAC from the rotating 4 Presidency in accordance with Articles 18(3) and 27(1) TEU. In addition, representatives of the High Representative chair many but not all of the preparatory bodies of the FAC.2 The permanent chairmanship of the FAC—​the High Representative is appointed for five years—​aimed to and has succeeded in instilling continuity in the work of this Council formation. In this function the High Representative sets the agenda and steers the work of the FAC. What is more, the High Representative can convene extraordinary meetings of this Council formation (see Article 30(2) TEU). In addition to the role as Chairman of the FAC, the High Representative is to con- 5 tribute to the development of CFSP through his or her proposals in accordance with Articles 18(2) and 27(2) TEU. This general right of initiative—​which, however, is not exclusive, as per Article 30(1) TEU—​can be exercised by the High Representative alone or together with the Commission in joint proposals when these cover both CFSP and other Union policies (see Article 22(2) TEU). In such cases the High Representative submits the proposal for the CFSP part and the Commission for the rest. Article 30(1) TEU reiterates this power as well as the possibility to submit joint proposals with the Commission but further increases its scope to include questions and initiatives that can be brought by the High Representative to the Council. The right of initiative of the High Representative is further detailed in a number of 6 provisions in the CFSP chapter. Thus, the High Representative: (a) is tasked with making the proposal for the establishment of the EEAS (see Article 27(3) TEU); (b) has the sole power to propose to the Council the appointment of a Special Representative (see Article 33 TEU); (c) shall make the proposal for the decisions provided in Article 41(3) third subparagraph TEU regarding the start-​up fund, which will finance preparatory activities of CFSP operations not charged to the Union budget; (d) may make the proposal for the initiation of a CSDP mission (see Article 42(4) TEU). MS may also make such a proposal. Furthermore, the High Representative may submit a joint proposal with the Commission when the use of both national resources and Union instruments is put forward. In the broader context of this role of the High Representative, he or she is also tasked 7 with searching in line with Article 31(2) second subparagraph TEU for a commonly acceptable solution in cases where a decision of the Council by qualified majority cannot be adopted due to a MS invoking vital and stated reasons of national policy. The High   Declaration (No. 13) concerning the common foreign and security policy to the ToL.   For a comprehensive list of the preparatory bodies of the FAC chaired by representatives of the High Representative see Jan Wouters et  al, The Organisation and Functioning of the European External Action Service: Achievements, Challenges and Opportunities, EP, Directorate-​General for External Policies, EXPO/​B/​ AFET/​2012/​07, February 2013, 40–​1, , accessed 14 July 2017. 1 2

Ramopoulos

228

8

9

10

11

Title V General Provisions

Representative may also request from the PSC to deliver opinions on issues pertaining to CFSP (see Article 38 first subparagraph TEU). Next to the chairmanship of the FAC and the right of initiative, the High Representative is also required to ‘ensure implementation’ of decisions in CFSP. The High Representative is to fulfil this executive task (a) by putting into effect the policy together with MS and (b) by coordinating with MS in the execution of CFSP. What is more, the High Representative is responsible together with the Council to ensure compliance by the MS with the duty of loyalty and political solidarity in CFSP (see Article 24(3) third subparagraph TEU). They are further to ‘ensure the unity, consistency and effectiveness of action by the Union’ too (see Article 26(2) second subparagraph TEU). The High Representative and MS are entrusted with the general task of putting into effect the CFSP (see Article 18(2), 24(1) second subparagraph fourth sentence, and 26(3) TEU). Other provisions in the Treaties introduce specific facets of this executive power. Such is Article 38 second subparagraph TEU, which states that the PSC acts under the responsibility of the Council and of the High Representative when exercising the political control and strategic direction of CSDP missions. Also, under Article 41(3) fourth subparagraph TEU the High Representative is to use the start-​up in accordance with prior authorization of the Council. The High Representative and MS are required to coordinate their activities within the Council when a common Union approach has been defined (see Article 32 second subparagraph TEU). The High Representative is also to organize the coordination of MS’ actions in international fora while MS are to keep the High Representative and other MS informed of developments in CFSP in IOs or international conferences where not all MS are represented (see Article 34(1) first subparagraph last sentence and (2) first and second subparagraphs TEU). With specific regard to CSDP, the High Representative is to ensure coordination of the military and civilian aspects of missions (see Article 43(2) second sentence TEU). The High Representative shall be associated in the agreements among MS to manage the CSDP tasks entrusted to them by the Council (see Article 44(1) second sentence TEU). Lastly, the High Representative is to be consulted by the Council in the context of PESCO (see Article 46(2) and (3) second subparagraph TEU).

C. Representation of the Union in CFSP 12 The High Representative is to represent the Union abroad in CFSP in accordance with Article 27(2) TEU.3 In particular, the High Representative conducts political dialogue with third parties and expresses the position of the EU in IOs and at international conferences. The High Representative or a representative of his or hers is also to be invited to present the position of the Union at the UNSC (see Article 34(2) third subparagraph TEU). At the same time Union delegations, which on the basis of Article 221(2) TFEU are under the authority of the High Representative, are to represent the Union on all policy fields on the ground in third countries and at IOs (see Article 221(1) TFEU). 13 It should be noted though that in his or her representational role the High Representative cannot go above and beyond the Union’s position—​except perhaps within some margin of manoeuvre in conducting international relations—​since this would infringe upon the powers of the European Council and the Council. Not having a personal policy-​making 3

  The Commission represents the Union abroad on all non-​CFSP issues as provided in Article 17(1) TEU.

Ramopoulos

Article 27

229

power, the High Representative needs a prior Union position, which to defend and promote abroad.4 The Treaties therefore establish a principal–​agent relationship between the decision-​making body, the Council, and the High Representative.5 However, the term ‘Union’s position’ used in this Article should be distinguished from ‘Union positions’ adopted by the Council under Article 29 TEU, which constitute just one of the formal CFSP instruments in Article 25(b)(ii) TEU. The term used here, which is also used in Article 34 TEU, is broader covering the panoply of CFSP instruments and political acts. A more restrictive interpretation would result in requiring a Council decision on a Union position under Article 29 TEU for the Union and its MS to be able to project a common message in the everyday conduct of foreign relations. Such an unnecessary and counter-​productive legalization of foreign relations would end up having the opposite result than the one aimed for by the Treaties. Instead of instilling unity, it would de facto constitute an impediment to an effective exercise of Union external relations thereby allowing discrepancies in the foreign policies of the MS to be expressed on the international plane. The President of the European Council is also entrusted with the power to represent the Union in CFSP ‘at his level and in that capacity’ (see Article 15(6) second subparagraph TEU). This parallelism in the power to externally represent the Union in the same policy bears the potential, which has not materialized though, of conflicts although the Treaties clearly aim to prevent such an occurrence; in practical terms, the President is to perform his or her function at the level of heads of state or government while the High Representative at ministerial level. In having formally eliminated the role of the rotating presidency in this regard in favour of the High Representative,6 the ToL remained loyal to the overall spirit of coherence, continuity and unity of representation, which permeates this latest reform of the Treaties. Still, the presidency or other MS have maintained some role in external representation when there is no Union delegation in third countries or when they are asked on occasion to step in on behalf of the High Representative as a matter of burden-sharing or if the latter is not available.7 Lastly, the most important role of MS in the external representation of the Union across the board and not only in CFSP is the one played in IOs and international conferences where the Union does not participate or is not a full member. In acting on behalf of the Union, MS ‘shall uphold the Union’s positions in such forums’ (see also Article 34(1) first subparagraph second sentence and second subparagraph TEU).

14

15

16

17

D. EEAS The creation of the EEAS is provided in Article 27(3) TEU. Following the procedure 18 delineated in the said provision, Council Decision 2010/​427/​EU of 26 July 2010 (EEAS Decision) was adopted establishing the EEAS.8 It should be highlighted that this 4   It should not be ignored though that in the daily execution of his or her role the High Representative also uses statements as tools expressing and to some extent adding to the Union policy. 5  Frank Hoffmeister, ‘Of Presidents, High Representatives and European Commissioners—​ The External Representation of the European Union seven years after Lisbon’ [2017] 1 Europe and the World—​A Law Review 1. 6   For the applicable rules in previous periods see Article 30(10)(a) and (b) SEA; Article J.5(1) and (2) TEU-​ ToM; Article 18 TEU-​ToA. 7   The High Representative may ask another Commissioner to step in on his or her behalf as well. 8   Council Decision 2010/​427/​EU of 26 July 2010 establishing the organisation and functioning of the European External Action Service [2010] OJ L201/​30.

Ramopoulos

230

Title V General Provisions

procedure differs significantly from the procedure foreseen for the adoption of CFSP decisions under Article 31 TEU, giving the Commission and the EP larger powers than those prescribed in the aforementioned Article and in Article 24(1) second subparagraph TEU. 19 The EEAS was defined as a ‘functionally autonomous body of the Union under the authority of the High Representative’ (see Preamble (1) EEAS Decision). The Annex to the EEAS Decision includes departments and functions that belonged previously to the General Secretariat of the Council and the Commission and were transferred to the EEAS (see Annex to EEAS Decision). One third of the personnel of the EEAS are diplomats of the MS seconded to the EEAS on a temporary basis (see Article 6(9) EEAS Decision). The former Commission delegations were also transformed into Union delegations and are part of the EEAS (see Article 221(2) TFEU and Article 1(4) EEAS Decision). However, given the division between the CFSP and the non-​CFSP policies, Union delegations receive instructions from the High Representative on CFSP matters and from the Commission on non-​CFSP policies (see Article 5(3) EEAS Decision). 20 The role of the EEAS, as defined in the text of the Treaties, is to assist the High Representative and cooperate with the diplomatic services of the MS. Next to this the EEAS Decision states that the EEAS ‘shall assist the President of the European Council, the President of the Commission, and the Commission in the exercise of their respective functions in the area of external relations’ (see Article 2(2) EEAS Decision).9 It also provides that the EEAS is to cooperate with the General Secretariat of the Council and the Commission in addition to the diplomatic services of the MS (see Article 3(1) EEAS Decision). In the same spirit Union delegations and MS’ diplomatic and consular missions abroad are to cooperate closely and share information (see Article 35 TEU; see also Article 5(9) and (10) EEAS Decision). In this context Union delegations organize and chair local coordination meetings with the representatives of the MS on the ground. 21 These provisions reveal a mismatch between the legal basis of the EEAS Decision, which is Article 27(3) TEU and is located in the CFSP chapter of the TEU, and the much broader role the EEAS is expected to assume with the stated aim to ensure consistency across Union external policies and internal policies with an external dimension (see Article 3 EEAS Decision).10

9   See also Steven Blockmans and Christophe Hillion (eds), EEAS 2.0—​A legal commentary of Council Decision 2010/​427/​EU establishing the organisation and functioning of the European External Action Service (Swedish Institute for European Policy Studies (SIEPS Report, CEPS) 8–​14. 10   See also Blockmans and Hillion, EEAS 2.0, 15–​23. For a critical analysis of this see Gatti, ‘Coherence vs. Conferred Powers?’ (see Section biblio), 248–​50. See also Blockmans and Hillion, EEAS 2.0,  1–​2.

Ramopoulos

Article 28  TEU (ex Article 14 TEU) . Where the international situation requires operational action by the Union, the Council shall 1 adopt the necessary decisions. They shall lay down their objectives, scope, the means to be made available to the Union, if necessary their duration, and the conditions for their implementation. If there is a change in circumstances having a substantial effect on a question subject to such a decision, the Council shall review the principles and objectives of that decision and take the necessary decisions. . Decisions referred to in paragraph 1 shall commit the Member States in the positions they 2 adopt and in the conduct of their activity. . Whenever there is any plan to adopt a national position or take national action pursuant 3 to a decision as referred to in paragraph 1, information shall be provided by the Member State concerned in time to allow, if necessary, for prior consultations within the Council. The obligation to provide prior information shall not apply to measures which are merely a national transposition of Council decisions. . In cases of imperative need arising from changes in the situation and failing a review of the 4 Council decision as referred to in paragraph 1, Member States may take the necessary measures as a matter of urgency having regard to the general objectives of that decision. The Member State concerned shall inform the Council immediately of any such measures. . Should there be any major difficulties in implementing a decision as referred to in this Article, 5 a Member State shall refer them to the Council which shall discuss them and seek appropriate solutions. Such solutions shall not run counter to the objectives of the decision referred to in paragraph 1 or impair its effectiveness.

Commentary A. B. C. D. E.

General remarks Nature of decisions on operational action Conditions for adoption and definition of decisions on operational action Review of decisions on operational action Duties of the MS

A. General remarks Article 28 TEU is the legal basis for the adoption of Council decisions on oper- 1 ational action by the Union. It further sets out the content of these Council decisions, introduces an obligation of the Council to revisit them in case of changed circumstances that have a substantial effect on an issue covered by them, and, lastly, lays down the duties of MS stemming from them. This CFSP instrument is provided in Article 25(b)(i) TEU. Its purpose, scope, and content reflect that of former joint action although it has become a decision in the Union legal order after the ToL for simplification purposes.

Ramopoulos

232

Title V General Provisions

Neither Article 28 nor Article 29 TEU on Council decisions on Union positions elaborate on the applicable decision-​making procedure or the right of initiative since these are regulated in other Articles in Chapter 2 of Title V TEU. Thus, decisions on operational action are adopted by unanimity (see Article 31 TEU) unless they fall within one of the exceptions contained in Article 31 TEU. Article 30 TEU empowering the High Representative and MS with the right of initiative in CFSP, applies in this regard as well. 3 As already discussed in relation to Article 26(2) TEU, Council decisions under Article 28 TEU as well as those adopted in Article 29 TEU may be adopted on the basis of European Council decisions on strategic interests and objectives as well as general guidelines and strategic lines, or they may be self-​standing. 2

B. Nature of decisions on operational action 4 What is more, Council decisions on operational action are legal acts and have binding effect although they are not legislative acts, as the adoption of the latter is unequivocally excluded by Article 24(1) second subparagraph third sentence TEU and Article 31(1) first subparagraph second sentence TEU. The systematic interpretation of Chapter 2 of Title V TEU, as well as the duty imposed by Article 24(3) TEU on MS to ‘support the Union’s external and security policy actively and unreservedly’ corroborate the view that these acts are binding on Union institutions and MS alike.1 5 Article 28(2) specifies the effect of decisions on operational action on MS, as is discussed in section E on the duties of MS under this Article. Suffice it to say here that the use of the word ‘commit’ instead of ‘bind’ should not be construed as affecting the legally obligatory nature of these duties.

C. Conditions for adoption and definition of decisions on operational action 6 Decisions under Article 28 TEU are to be adopted ‘where the international situation requires operational action by the Union’. The Treaties do not give further guidance on how to assess the international situation and conclude on the existence of such a requirement, nor do they provide a definition of the term ‘operational action’. This is neither surprising nor necessarily problematic. 7 As regards the assessment of the international situation, which especially in the area of foreign and security policy is primarily political, the competent decision-​making body of the Union, the Council, is best placed to embark on this without further ‘signposts’ from primary EU law. Opting for a more detailed language in the text of the Treaties could potentially hamper the ability of the Union to adopt this instrument and ultimately act on the international level. 8 Former Article 14 TEU introduced a slightly higher threshold when it required the existence of ‘specific situations where operational action by the Union is deemed to be required’ for the Council to have adopted the then joint actions.2 In practice though

1   See in this regard Opinion of AG Wahl in C-​455/​14 P, H v Council and Commission, EU:C:2016:212, point 37. 2   Article 14 TEU-​ToN.

Ramopoulos

Article 28

233

the Council interpreted this requirement broadly. It did not always refer to a particular case, which distinguished it from the rest of the international relations landscape,3 or did so in passing without elaborating on the specificity of the situation that justified the adoption of a joint action.4 This differentiated approach can be understood, if seen in light of the very broad scope of decisions on operational action, as discussed in para [10]. This instrument has been used to address diverse needs that a strict interpretation of the previous wording of the Treaties would have prevented. Thus, the new wording of the Treaties is in line with practice, giving the Council wide margin of discretion to assess the fulfilment of the condition that ‘the international situation requires operational action by the Union’. As for the term ‘operational action’, given the lack of any clear definition in the text of the 9 Treaties, one has to interpret it on the basis of its purpose, scope, and content. It can already be stated that decisions under Article 28 TEU have an operational character as opposed to decisions under Article 29 TEU although it may not always be easy to distinguish between the two instruments. Furthermore, they have to comply with the principles and serve the objectives of Union external action (see Article 21 TEU). When referring to CSDP missions, they further have to carry out the tasks contained in Article 42(1) third sentence and 43 TEU. The scope of decisions on operational action is primarily framed by that of CFSP 10 (see Article 24(1) TEU) and the principle of non-​encroachment (see Article 40 TEU). It is also further constrained by the principle of conferral, enshrined in Article 5(2) TEU. Within these limits the Council has in practice interpreted this scope broadly. This is understandable since this type of decision is widely used for the conduct of CFSP. Thus, such decisions have been adopted to support international regulatory regimes,5 to make financial and other contributions for the resolution of conflicts,6 to establish organs with legal personality like the European Security and Defence College (ESDC),7 3   See e.g. Council Joint Action of 20 July 2001 on the establishment of a European Union Institute for Security Studies [2001] OJ L200/​1 and Council Joint Action of 20 July 2001 on the establishment of a European Union Satellite Centre [2001] OJ L200/​5. 4   This was the case before the ToL with joint actions appointing EU Special Representatives, which tended to refer in general to ‘a situation which may deteriorate and could harm the [CFSP] objectives’. On the contrary, joint actions on CSDP missions referred to the specific issues of concern that differentiate that situation, e.g. the ‘threat to law and order, the security and safety of individuals, and to the stability of the area’, which can be harmful to the objectives of CFSP. See e.g. Council Joint Action 2007/​112/​CFSP of 15 February 2007 appointing the European Union Special Representative for the African Great Lakes Region [2007] OJ L46/​79. Council Joint Action 2005/​797/​CFSP of 14 November 2005 on the European Union Police Mission for the Palestinian Territories [2005] OJ L300/​65. 5   See e.g. Council Joint Action 2008/​487/​CFSP of 23 June 2008 in support of the universalisation and implementation of the 1997 Convention on the Prohibition of the Use, Stockpiling, Production and Transfer of Anti-​Personnel Mines and on their Destruction, in the framework of the European Security Strategy [2008] OJ L165/​41; Council Joint Action 2008/​588/​CFSP of 15 July 2008 on support for activities of the Preparatory Commission of the Comprehensive Nuclear-​Test-​Ban Treaty Organisation (CTBTO) in order to strengthen its monitoring and verification capabilities and in the framework of the implementation of the EU Strategy against Proliferation of Weapons of Mass Destruction [2008] OJ L189/​28; Council Joint Action 2008/​858/​ CFSP of 10 November 2008 in support of the Biological and Toxin Weapons Convention (BTWC), in the framework of the implementation of the EU Strategy against the Proliferation of Weapons of Mass Destruction [2008] OJ L302/​29. 6   See e.g. Council Joint Action 2008/​450/​CFSP of 16 June 2008 regarding a further contribution of the European Union to the conflict settlement process in Georgia/​South Ossetia [2008] OJ L157/​110. 7   Council Decision (CFSP) 2016/​2382 of 21 December 2016 establishing a European Security and Defence College (ESDC) and repealing Decision 2013/​189/​CFSP [2016] OJ L352/​60.

Ramopoulos

234

Title V General Provisions

and the European Union Institute for Security Studies (EUISS),8 to appoint EU Special Representatives prior to the ToL,9 and to launch civilian and military CSDP missions.10 11 Article 28(1) second sentence TEU is much more detailed regarding the content of decisions on operational action. It requires them to contain their objectives, scope, means to be made available to the Union, duration if necessary, and the conditions for their implementation. The same requirement is in substance repeated in Article 43(2) first sentence TEU on the adoption of Council decisions specifically on CSDP missions. 12 The level of detail of decisions on operational action varies in practice. This is also linked to the many different types of ‘operational action’ covered by this instrument, as already discussed. Nonetheless, the Council tends to progressively address in more detail—​if only implicitly—​all the elements of content required by the Treaty. Decisions on CSDP missions are pedagogical in this regard. They follow an established structure explaining the background for their adoption in their recitals before referring to the aforementioned elements (see Commentary to Article 43 TEU).

D. Review of decisions on operational action 13 Article 28(1) second subparagraph TEU introduces an obligation of the Council to review the principles and objectives of a decision on operational action and, ultimately, amend or even repeal it, should there have intervened a significant change of circumstances. This provision bears an obvious resemblance with the clausula rebus sic stantibus in that they both attempt to address the same problem. However, similarities between the two end there, given the utterly different consequences they draw. In the Union legal order MS are prevented from invoking the fundamental change of circumstances so as not to implement a decision on operational action contrary to the applicable rule in international law. It is only for the Council to assess such a change and decide accordingly. The same principle is reiterated in Article 44(2) TEU, which applies in cases where the Union has entrusted some MS to carry out CSDP tasks. This restriction in the freedom of MS to refuse to apply a decision on operational action safeguards the effectiveness of these decisions, and perhaps even more fundamentally their integrity,11 as well as that of CFSP as a whole. 14 However, the Treaties allow for an exception to the aforementioned rule under very strict conditions. MS may act unilaterally on the basis of Article 28(4) TEU to tackle changes in a situation addressed in a prior decision on operational action. For this exception to apply, there must be an imperative need stemming from the changes, the Council must have failed to review its decision, the MS must act as a matter of urgency, their actions must take into account the general objectives of the decision, and, lastly, the

8   Joint Action 2001/​554/​CFSP of 20 July 2001 on the establishment of a European Union Institute for Security Studies [2001] OJ L200/​1; Council Decision 2014/​75/​CFSP of 10 February 2014 on the European Union Institute for Security Studies [2014] OJ L41/​13. 9   See e.g. Council Joint Action 2005/​588/​CFSP of 28 July 2005 appointing a Special Representative of the European Union for Central Asia [2005] OJ L199/​100. However, since the ToL came into force and introduced Article 33 TEU as the legal basis for the adoption of decisions on the appointment of EU Special Representatives, which is much more detailed than former Article 18(5) TEU, these decisions no longer refer to Article 28 TEU. 10   See e.g. Joint Actions and Decisions in Commentary to Article 43 TEU. 11   Aurel Sari, ‘Article 28:  Council Decisions on Operational Action’ in Herman-​Josef Blanke and Stelio Mangiameli (eds) The Treaty on European Union (TEU): A Commentary (Springer 2013), 842–​50.

Ramopoulos

Article 28

235

Council must be immediately informed of these actions. It is clear from these conditions that this exception should be interpreted very narrowly.

E. Duties of the MS The duties of MS stemming from the adoption of decisions on operational action are laid down in the rest of the paragraphs of Article 28 TEU. First, in accordance with Article 28(2) TEU MS are bound by these decisions with regard to their positions and overall conduct. The use of the word ‘commit’ instead of ‘bind’ in the text of the Treaty does not alter this conclusion. Moreover, the duty of loyalty under Article 24(3) TEU also requires MS to comply with such decisions. Furthermore, Article 31(1) second subparagraph TEU, which sets out the applicable decision-​making procedure in CFSP decisions, only allows for a MS not to apply a unanimous Council decision if it has made use of the so-​ called ‘constructive abstention’. In all other cases, MS have to apply Council decisions, including decisions on operational action, adopted with that procedure. MS also have a duty to inform and, if necessary, embark on consultations within the Council before adopting a national position or taking a national action implementing a decision on operational action, as provided in Article 28(3) TEU. Only national measures, which merely transpose such a decision in the national legal order, do not need to be brought to the attention of the Council. The burden of determining whether a specific national measure falls under the exception from the rule of prior information of the Council falls on the shoulders of the MS. Thus, without overburdening the MS or the Council the duty of information attempts to establish a procedure in order to prevent conflicting or diverging national positions or actions in the application of a decision on operational action. One does not fail to see the similarities with Article 32 TEU, which imposes on MS a duty of consultation and coordination within the Council. The expressed aim of that Article, which is to ensure, through the convergence of national actions (see also Article 24(2) TEU), that the EU can pursue its values and interests abroad, underlies this duty as well. Two observations are necessary regarding this duty though. First, for MS to comply with it, they have to provide the Council with sufficient information and give it the required time to undertake its role, which in this case is to determine whether consultations are needed and, if so, to have them. Secondly, it is not always easy to distinguish the mere national transposition from a national position or act pursuant to a decision on operational action. It is submitted that in case of doubt MS should tilt towards caution since it is in their own interest as well that potential conflicts or divergence in the implementation of decisions on operational action are avoided. In a similar vein Article 28(5) TEU requires from MS to refer to the Council major difficulties they may be facing in the implementation of a decision on operational action. MS cannot simply cease applying a decision on operational action but are to use this safeguard clause instead. The Council is to subsequently discuss them and endeavour to reach appropriate solutions. The only limitation to the freedom the Council enjoys in addressing this situation is enshrined in Article 28(5) TEU itself. The solution cannot be in conflict with the objectives of the decision in question or impair its effectiveness. To the extent that this is not the case, the Council can be creative and pragmatic in this exercise.

Ramopoulos

15

16

17

18

Article 29  TEU (ex Article 15 TEU) The Council shall adopt decisions which shall define the approach of the Union to a particular matter of a geographical or thematic nature. Member States shall ensure that their national policies conform to the Union positions.

Commentary A. B. C. D.

General remarks Nature of decisions on Union positions Definition of decisions on Union positions Duties of the MS

A. General remarks 1 Article 29 TEU is the legal basis for the adoption of Council decisions on Union positions on particular matters of a geographical or thematic nature. It further lays down an obligation for MS to ensure conformity of their national policies with decisions on Union positions. This instrument features among the formal CFSP instruments in Article 25(b) (ii) TEU. Decisions on Union positions used to be called common positions before the ToL and have maintained the same characteristics. 2 The applicable decision-​making procedure and the right of initiative in decisions on Union positions are regulated in Article 31 TEU and Article 30 TEU respectively (see Commentary to Article 28 TEU). These decisions are as a rule to be adopted unanimously unless one of the exceptions under Article 31 TEU applies. As regards the right of initiative, it lies with the High Representative and MS. As with decisions on operational action, Council decisions under Article 29 TEU may be adopted on the basis of European Council decisions on strategic interests and objectives as well as general guidelines and strategic lines, or they may be self-​standing. 3 Decisions adopted under Article 28 TEU and Article 29 TEU bear obvious similarities but also significant differences albeit not always easily discernible. The ensuing analysis attempts to bring both to the fore. Nonetheless it should be stressed already here that the more detailed and prescriptive decisions on Union positions are, the more difficult it becomes to draw the line between them and decisions on operational action by the Union.

B. Nature of decisions on Union positions 4 Council decisions on Union positions are legal acts and have binding effect although they are not legislative acts, as the adoption of the latter is unequivocally excluded by Articles 24(1) second subparagraph third sentence and 31(1) first subparagraph second sentence TEU. The systematic interpretation of Chapter  2 of Title V TEU as well as

Ramopoulos

Article 29

237

the duty imposed by Article 24(3) TEU on MS to ‘support the Union’s external and security policy actively and unreservedly’ corroborate the view that these acts are binding on Union institutions and MS alike.1 Moreover, Article 29 second sentence TEU obliges MS to ensure conformity of their national policies to Union positions. Naturally, given the broad scope of issues covered in decisions on Union positions, as discussed in section C, the exact type of obligation might differ. Still, the mandatory language used in most of these decisions, like those imposing restrictive measures, puts to rest any doubts about the nature of decisions on Union positions.

C. Definition of decisions on Union positions Union positions set out the overall approach of the Union on a specific matter or with 5 regard to a particular geographical area. In doing so, they provide the framework, within which the Union and its MS are to act. Contrary to decisions adopted under Article 28 TEU, they do not have an operational character. Thus, given their different much more ‘strategic’ purpose from decisions on operational action, it is understandable why the text of the Treaties does not require that they are adopted in order to address the international situation. However, this should not be construed as meaning that decisions on Union positions lack specificity. Rather when tackling technical issues, as is often the case with restrictive measures, they can be very detailed.2 Like all external relations instruments, Union positions also have to comply with the principles and serve the objectives of Union external action (see Article 21 TEU). The scope of decisions on Union positions is primarily framed by that of CFSP, (see 6 Article 24(1) TEU) and the principle of non-​encroachment (see Article 40 TEU). It is also further constrained by the principle of conferral, enshrined in Article 5(2) TEU. Article 29 TEU introduces a further limitation in requiring Union positions to ‘define the approach of the Union to a particular matter of a geographical or thematic nature.’ Within these limits the Council has adopted a broad interpretation of the scope of Union positions, which has been endorsed by EU Courts. The latter found that Union positions are not limited to ‘acts programmatic in nature or mere declarations of intent’ but can also be ‘decisions providing measures capable of directly affecting the legal position of individuals’ as long as they fall within the scope of CFSP, refer to a particular matter of a geographical or thematic nature, and are not denaturalized in operational actions.3 The need for this clarification has arisen primarily from the extensive practice of adopting restrictive measures under Article 29 TEU but it is relevant for a number of other Union positions. The bulk of decisions on Union positions concern restrictive measures against third countries and natural or legal persons, groups or non-​state entities.4 These decisions 1   See in this regard Opinion of AG Wahl in C-​455/​14 P, H v Council and Commission, EU:C:2016:212, point 37. 2   Case C-​72/​15, Rosneft, EU:C:2017:236, para 90. 3   Case T-​256/​11, Ezz, EU:T:2014:93, paras 41–​2. 4   See e.g. Council Decision 2014/​512/​CFSP of 31 July 2014 concerning restrictive measures in view of Russia’s actions destabilising the situation in Ukraine [2014] OJ L229/​13; Council Decision (CFSP) 2016/​ 849 of 27 May 2016 concerning restrictive measures against the Democratic People’s Republic of Korea and repealing Decision 2013/​183/​CFSP [2016] OJ L141/​79; Council Decision (CFSP) 2016/​1693 of 20 September 2016 concerning restrictive measures against ISIL (Da’esh) and Al-​Qaeda and persons, groups, undertakings and entities associated with them and repealing Common Position 2002/​402/​CFSP [2016] OJ L255/​25.

Ramopoulos

238

Title V General Provisions

implement UNSC Resolutions or are autonomous in nature.5 Other Union positions define the objectives and priorities of the EU towards third countries,6 or are thematic in scope, covering issues such as arms exports,7 and the support of the International Criminal Court,8 or focus on a specific issue of interest in a region, such as conflict prevention, management, and resolution in Africa.9 7 Contrary to Article 28 TEU, Article 29 TEU does not introduce any specific obligation regarding the content of decisions on Union positions. This is therefore at the discretion of the Council and depends significantly on the subject-​matter of each Union position. Union positions are motivated and generally include the objectives the Union wants to pursue as well as measures to be adopted by the Union or its MS. As discussed already, decisions on restrictive measures can be very detailed whereas decisions of a more general political character are less so.

D. Duties of the MS 8 As already noted, Article 29 second sentence TEU imposes on MS the duty to ensure conformity of their national policies to Union positions. This wording is different from the one in Article 28(2) TEU, which commits MS in their positions and conduct. However, one should not read too much into this. It is submitted that the different language reflects the different character of the two CFSP instruments. Union positions frame Union and MS’ action but they do not have an operational nature themselves. Within this framework MS have to cooperate and coordinate their policies in order to ultimately attain the objectives set in the Union position. The duty of MS to cooperate and coordinate their actions on the international scene in order to uphold the positions of the Union is reiterated in Article 34(1) TEU and Article 35 first subparagraph TEU. Moreover, the duty of loyalty under Article 24(3) TEU also requires MS to comply with this decision. Besides, Article 31(1) second subparagraph TEU, which sets out the applicable decision-​making procedure in CFSP decisions, only allows for a MS not to apply a unanimous Council decision if it has made use of the so-​called ‘constructive abstention’. In all other cases, MS have to apply Council decisions, including decisions on Union positions, adopted with that procedure. 9 In stark contrast to Article 28 TEU though, Article 29 TEU is silent on all the other aspects covered by the former, which introduce flexibility in the review and implementation of operational actions. Thus, it does not provide for an obligation of the Council

5   Depending on the content of the restrictive measures the Council Decision is implemented either on EU or MS level. Thus, economic and financial sanctions are implemented at EU level. Restrictions on admission and some arms embargoes, are implemented at MS level. 6   See e.g. 96/​697/​CFSP: Common Position of 2 December 1996 defined by the Council on the basis of Article J.2 of the Treaty on European Union, on Cuba [1996] OJ L322/​1. This Common Position has been repealed in the meantime by Council Decision (CFSP) 2016/​2233 of 6 December 2016 repealing Common Position 96/​697/​CFSP on Cuba [2016] OJ L337/​41. 7   Council Common Position 2008/​944/​CFSP of 8 December 2008 defining common rules governing control of exports of military technology and equipment [2008] OJ L335/​99. 8   Council Common Position 2003/​444/​CFSP of 16 June 2003 on the International Criminal Court [2003] OJ L150/​67. 9   Council Common Position 2005/​304/​CFSP of 12 April 2005 concerning conflict prevention, management and resolution in Africa and repealing Common Position 2004/​85/​CFSP [2005] OJ L97/​57.

Ramopoulos

Article 29

239

to review its decision in cases of significant changes of circumstances; or an exception to the obligation of MS to conform to the decision; or an obligation of MS to inform the Council before acting to implement the decision; or, lastly, a safeguard clause. This is somewhat perplexing especially given the fact that there are Union positions that come very close to decisions on operational action in terms of scope, detail, and prescribing action by MS. They therefore raise the same issues that justified the inclusion of the aforementioned provisions in Article 28 TEU in the first place.

Ramopoulos

Article 30  TEU (ex Article 22 TEU) . Any Member State, the High Representative of the Union for Foreign Affairs and Security 1 Policy, or the High Representative with the Commission’s support, may refer any question relating to the common foreign and security policy to the Council and may submit to it, respectively, initiatives or proposals. . In cases requiring a rapid decision, the High Representative, of his own motion, or at the 2 request of a Member State, shall convene an extraordinary Council meeting within 48 hours or, in an emergency, within a shorter period.

Commentary A. General remarks B. Right of initiative C. Extraordinary Council meetings

A. General remarks 1 Article 30 TEU brings the right of initiative and that of convening an extraordinary meeting of the Council in CFSP in line with the new institutional architecture in this policy. In particular the new overarching role of the High Representative in CFSP necessitated granting the High Representative a primary role in this provision as well. At the same time though this came at the expense of the relevant rights previously enjoyed by the Commission.

B. Right of initiative 2 Before the entry into force of the ToL, MS and the Commission could refer to the Council questions and proposals in CFSP. The non-​exclusive character of the right of initiative in CFSP, contrary to most other EU policies in accordance with Article 17(2) TEU, was a consequence of the specific nature of this policy, where the adoption of legislative acts is excluded (see Articles 24(1) second subparagraph third sentence and 31(1) first subparagraph last sentence TEU). The Commission did not make extensive use of this power. The new Article 30(1) TEU does away with the autonomous power of the Commission to act in this regard and introduces that of the High Representative alone or with the support of the Commission. Given the fundamental role of the High Representative in CFSP, specifically in 3 this case the High Representative’s function as chair of the FAC in accordance with Articles 18(3) and 27(1) TEU, it is only logical that the High Representative is to have the right of initiative in CFSP. Besides, Articles 18(2) and 27(1) TEU also provide that the High Representative is to make proposals to the Council. 4 At the same time the Commission does maintain a role, although a secondary one. This is due to the fact that more often than not decisions in CFSP are indissociably linked Ramopoulos

Article 30

241

to or have an effect on other Union policies. The dual hat of the High Representative as Vice-​President of the Commission and this supporting role of the Commission aim to ensure consistency and coherence in Union external action. It could also be argued that this new architecture brings CFSP institutionally closer to other Union policies. However, this provision should be distinguished from Article 22(2) TEU, which provides for joint proposals by the High Representative and the Commission to the Council when these proposals cover both CFSP and non-​CFSP policies.

C. Extraordinary Council meetings Article 30(2) TEU grants the High Representative the power to convene, of his or her 5 own motion, or at the request of a MS, extraordinary meetings of the FAC within 48 hours or, in emergencies, within an even shorter period.1 The Council presidency no longer has this role. This is again logical for the same reasons explained in recital 3. The power of the Commission to ask that an extraordinary meeting is convened no longer features in the text either. On the contrary, Article 237 TFEU, which constitutes the legal basis for convening 6 Council meetings in general, foresees that the presidency convenes them while the Commission as well as the MS may request that a Council meeting is called. The differences between the two Articles can be explained by the specific nature of CFSP as opposed to non-​CFSP competences, and the thereby stemming different roles of Union institutions. Thus, all formations of the Council with the exception of the FAC are chaired by the rotating presidency. On the contrary, as discussed previously, the FAC is since the entry into force of the ToL permanently chaired by the High Representative. It is therefore for the chairmanship of each Council formation to convene the meetings. Lastly, the Commission only has a very limited ‘specific role’ in CFSP, as stated in Article 24(1) fifth sentence TEU, whereas in non-​CFSP policies it enjoys the sole right of initiative. Extraordinary FAC meetings do not take place often. Such meetings took place e.g. on 7 15 August 2014 in the wake of the deepening crisis in Iraq and the deteriorating humanitarian situation in the Middle East2 and on 29 January 2015 on the situation in Ukraine.3

1   There is also a legal basis in Article 15(3) third sentence TEU empowering the President of the European Council to convene extraordinary meetings of that institution, which is complemented by a CFSP lex specialis in Article 26(1) second subparagraph TEU. No specific timeline is foreseen in these provisions though. 2   Press Release 12491/​14, 15/​08/​2014.    3  Press release 31/​15, 29/​01/​2015.

Ramopoulos

Article 31  TEU (ex Article 23 TEU) . Decisions under this Chapter shall be taken by the European Council and the Council acting 1 unanimously, except where this Chapter provides otherwise. The adoption of legislative acts shall be excluded. When abstaining in a vote, any member of the Council may qualify its abstention by making a formal declaration under the present subparagraph. In that case, it shall not be obliged to apply the decision, but shall accept that the decision commits the Union. In a spirit of mutual solidarity, the Member State concerned shall refrain from any action likely to conflict with or impede Union action based on that decision and the other Member States shall respect its position. If the members of the Council qualifying their abstention in this way represent at least one third of the Member States comprising at least one third of the population of the Union, the decision shall not be adopted. . By derogation from the provisions of paragraph 1, the Council shall act by qualified 2 majority: –​ when adopting a decision defining a Union action or position on the basis of a decision of the European Council relating to the Union’s strategic interests and objectives, as referred to in Article 22(1), –​ when adopting a decision defining a Union action or position, on a proposal which the High Representative of the Union for Foreign Affairs and Security Policy has presented following a specific request from the European Council, made on its own initiative or that of the High Representative, –​ when adopting any decision implementing a decision defining a Union action or position, –​ when appointing a special representative in accordance with Article 33. If a member of the Council declares that, for vital and stated reasons of national policy, it intends to oppose the adoption of a decision to be taken by qualified majority, a vote shall not be taken. The High Representative will, in close consultation with the Member State involved, search for a solution acceptable to it. If he does not succeed, the Council may, acting by a qualified majority, request that the matter be referred to the European Council for a decision by unanimity. . The European Council may unanimously adopt a decision stipulating that the Council shall 3 act by a qualified majority in cases other than those referred to in paragraph 2. 4. Paragraphs 2 and 3 shall not apply to decisions having military or defence implications. 5. For procedural questions, the Council shall act by a majority of its members.

Commentary A. B. C. D. E.

General remarks Nature of CFSP acts Unanimity and constructive abstention Qualified majority Simple majority

Ramopoulos

Article 31

243

A. General remarks Article 31 TEU lays down the decision-​making procedure for the adoption of CFSP 1 acts. It also reiterates that no legislative acts can be adopted in CFSP, as already set out in Article 24(1) second subparagraph third sentence TEU. The few changes introduced in comparison with what was before Article 23 TEU1 stem primarily from the need to take into account the novelties in the Union institutional architecture and the simplification of the CFSP instruments. These changes refer to the European Council, which was for the first time included in the list of Union institutions (see Article 13(1) TEU) and features in this Article as well. In addition, the significantly upgraded role of the High Representative is reflected in the new provision. Lastly, a new passerelle or bridging clause has been introduced in Article 31(3) TEU whereby the European Council can adopt a decision changing the voting arrangement from unanimity to qualified majority in specific cases in the Council. Unanimity in decision-making under the CFSP chapter continues to be the rule ex- 2 cept where otherwise provided in this chapter (see Articles 24(1) second subparagraph second sentence and 31(1) TEU).2 Indeed, Article 31(2) and (3) TEU introduces qualified majority in some cases while some additional provisions in the rest of the CFSP chapter provide for the some voting rule. Article 31(4) TEU explicitly excludes the possibility of adopting a decision in CFSP by qualified majority when this has ‘military or defence implications’. Lastly, Article 31(5) requires simple majority for procedural questions. It is submitted that the decision-​making procedure in CFSP continues to reflect a cer- 3 tain distance from the rest of Union policies. The possibility introduced with the ToL to have additional cases, where the Council can decide by qualified majority, does not put this observation in question since, as it is discussed in paras [13–​14], such an eventuality requires the adoption of a prior unanimous CFSP instrument.

B. Nature of CFSP acts Articles 31(1) first subparagraph second sentence and 24(1) second subparagraph third 4 sentence TEU exclude the adoption of legislative acts in CFSP. This express provision repeated twice in the text of the Treaties, was not necessary since the decision-​making procedure in CFSP does not fall under any of the legislative procedures of Article 289 TFEU (see Commentary to Article 24 TEU). As a result CFSP decisions do not constitute legislative acts as per Article 289(3) TFEU.3 They are though legal acts and have binding effect.4

C. Unanimity and constructive abstention Article 31(1) first sentence TEU provides that CFSP decisions by the European 5 Council and the Council are as a rule to be adopted unanimously. This is already set out in Article 24(1) second subparagraph second sentence TEU in a slightly more   Article 23 TEU-​ToN.   See also Case C-​130/​10, EP v Council (Restrictive Measures against Bin Laden and Others), EU:C:2012:472, para 47. 3   See Case C-​72/​15, Rosneft, EU:C:2017:236, paras 91–​2. 4   See in this regard among others Article 28(2) TEU and Article 29 second sentence TEU. 1 2

Ramopoulos

244

6

7

8

9

10

Title V General Provisions

general language, which does not refer to decisions but more broadly to the definition and implementation of the CFSP. These provisions therefore introduce an exception to the general decision-​making rules applicable to these two institutions. As regards the European Council, Article 15(4) TEU sets out that consensus is the rule for decisions taken by this institution unless otherwise provided in the Treaties. Article 16(3) TEU lays down that the Council is to decide by qualified majority unless exceptions are provided for in the Treaties. Since the European Council is to decide by unanimity, Article 235(1) TFEU applies. Thus, members of the European Council may also represent maximum another MS. The President of the European Council and the President of the Commission do not vote while abstentions do not prevent unanimity. Similar provisions apply to the Council when adopting unanimous decisions in CFSP. Members of the Council can represent maximum one additional MS in the vote (see Article 239 TFEU). The High Representative, who chairs the FAC formation (see Article 27(1) TEU), does not vote while abstentions do not prevent unanimity (see Article 238(4) TFEU). Abstaining MS remain bound by the decision. The permanent opt-​out of Denmark from decisions having defence implications, in accordance with Article 5 first subparagraph of Protocol (No 22) on the Position of Denmark,5 does not prevent unanimity either.6 The use of the so-​called constructive abstention does not prevent unanimity in the Council either. Constructive abstention is a unique tool in the Treaties. It is provided in Article 31(1) second subparagraph TEU, according to which a MS may qualify its abstention by making a formal declaration to this effect on the basis of this provision. That MS is then not obliged to implement the decision, which, however, continues to constitute a Union act committing the Union. What is more, ‘[i]‌n a spirit of mutual solidarity’ that MS cannot embark on actions that are likely to conflict with or impede Union action implementing that decision. In other words, MS continue to be bound by the duty of loyalty when using the tool of constructive abstention, in accordance with Article 24(3) TEU. Thus, this additional flexibility in the Treaty is supposed to prevent impasses in the decision-​making in the Council by unanimity. At the same time it limits the freedom of the MS using it to the extent necessary for the adopted CFSP decision to retain its effectiveness. Nonetheless, this tool has barely been used by MS raising questions as to its practical value.7 In the specific context of CFSP operations, Article 41(2) second subparagraph second sentence TEU expressly refers to the possibility of using constructive abstention from decisions on CFSP operations having military or defence implications providing that that MS shall not be obliged to participate in financing that CFSP operation (see Commentary to Article 41 TEU). However, the use of constructive abstention prevents the adoption of a unanimous decision in one case. If at least one third of the MS comprising at least one third of the population use constructive abstention from a decision, that decision shall not be adopted. This provision is not new, although it requires a double threshold to   Protocol (No 22) on the Position of Denmark.   Still, Article 7 Protocol (No 22) provides that this opt-​out can be revoked at any time. 7   Cyprus used it once to abstain from the Council decision establishing the EULEX Kosovo mission. See Council Joint Action 2008/​124/​CFSP of 4 February 2008 on the European Union Rule of Law Mission in Kosovo, EULEX KOSOVO [2008] OJ L42/​92. 5 6

Ramopoulos

Article 31

245

block a decision whereas former Article 23(1) TEU simply required that at least one third of the votes were qualified by constructive abstention.8 This apparently higher threshold arguably came about due to the new rules that apply to qualified majority voting and does not stem from a conscious effort to make the occurrence of such a blocking minority of constructive abstention less frequent. Besides the extremely rare use of the tool of constructive abstention as well as the specific nature of this policy raising sovereignty concerns and sensitivities rather point to the conclusion that in cases where MS are so divided on an issue, they will simply decide not to put it to the vote.

D. Qualified majority Article 31(2) TEU introduces a derogation to the unanimity rule in decision making in 11 CFSP. Thus, the Council shall decide by qualified majority when: •​ On the basis of a European Council decision relating to the Union’s strategic interests and objectives, in accordance with Article 22(1) TEU, the Council adopts a decision defining a Union action or position, in accordance with Article 28 TEU and Article 29 TEU respectively. Since the European Council decision under Article 22(1) third subparagraph TEU is to be adopted by unanimity on a recommendation of the Council, any sovereignty concerns stemming from opting for qualified majority at the level of the Council seem exaggerated. This is all the more so given the prior involvement of the Council in the form of a recommendation to the European Council. •​ It adopts a decision defining a Union action or position, in accordance with Article 28 TEU and Article 29 TEU respectively, on a proposal of the High Representative following a specific request from the European Council, made on its own initiative or that of the High Representative. This is a rather significant change from the previous text of the Treaties giving the High Representative some margin to shape a Council decision, which does not require a unanimous decision. Besides, the Treaty provides that the High Representative can already attempt to instigate the specific request from the European Council. Of course the condition that the proposal of the High Representative should follow a specific request from the European Council constitutes a safety valve for MS, which obviously want to maintain overall control over decisions in CFSP. What is more the specific request from the European Council by definition frames the scope of action of the High Representative. Should there not exist such a prior specific request, the unanimity rule applies to decisions adopted in the Council on the basis of proposals from the High Representative unless one of the other derogations apply. •​ It adopts decisions implementing a decision defining a Union action or position, previously adopted in accordance with Articles 28 and 29 TEU respectively. In such cases the first decision has normally been taken by unanimity while the ones implementing it only require qualified majority. Such examples are decisions taken in the context of CSDP missions or decisions concerning restrictive measures.9   Article 23(1) TEU-​ToN.   See Council Implementing Decision (CFSP) 2017/​1127 of 23 June 2017 implementing Decision 2010/​ 413/​CFSP concerning restrictive measures against Iran [2017] OJ L163/​16. 8 9

Ramopoulos

246

Title V General Provisions

•​ It appoints a special representative in accordance with Article 33 TEU. All decisions referring to the status of the special representative, such as their renewal, prolongation or removal, are to be adopted by qualified majority as well.10 The Treaties contain some additional derogations from the unanimity rule in CFSP. Article 41(3) third subparagraph TEU provides that the Council shall adopt by qualified majority decisions pertaining to the establishment, financing, administration, and financial control of a start-​up fund made of MS contributions for the financing of CSDP missions having military or defence implications. The decision on the definition of the statute, seat, and operational rules of the European Defence Agency (EDA) is also to be adopted by the Council by qualified majority (see Article 45(2) TEU). Lastly, qualified majority applies to some Council decisions on PESCO in CSDP (see Article 46(2)–​(4) TEU). 13 As already indicated above, Article 31(3) TEU introduces a new passerelle, according to which the European Council may unanimously decide that the Council can act by qualified majority in specific cases. This provision introduces some more flexibility in the decision-​making architecture in CFSP. However, the fact that the European Council has to adopt a unanimous decision in order to activate this bridging clause means in practice that any sovereignty concerns by one or more MS can be decisively expressed at that level.11 It should also be noted that the safeguards under Article 31(2) second subparagraph TEU and Article 31(4) TEU, analysed below, continue to apply in this context as well.  14 Nonetheless, the relationship of this passerelle with the general passerelle in Article 48(7) first subparagraph TEU is not clear. The procedure of the latter passerelle provides in Article 48(7) third subparagraph TEU for a prior notification of the national parliaments, which have six months to oppose such a decision. Should a national parliament express its opposition within this deadline, the decision will not be adopted. Furthermore, Article 48(7) fourth subparagraph TEU requires the consent of the majority of the component members of the EP to such a decision. On the contrary Article 31(3) TEU does not foresee any role for national parliaments or the EP. In any case in some MS, such as Germany and the UK, the activation of the passerelle would apparently require prior parliamentary approval.12 15 Despite all these derogations from the unanimity rule, the drafters of the Treaty were very careful to maintain the pre-​existing balance. Therefore, the Treaty continues to include an ‘emergency brake’ in Article 31(2) second subparagraph TEU. This provision allows MS to block the adoption of a decision by declaring that they will oppose it ‘for vital and stated reasons of national policy’. Such a possibility existed before the ToL though worded slightly differently. Using an arguably lower threshold for making use of

12

10   See Council Decision (CFSP) 2015/​2052 of 16 November 2015 extending the mandate of the European Union Special Representative in Kosovo [2015] OJ L300/​22; Council Decision (CFSP) 2015/​599 of 15 April 2015 appointing the European Union Special Representative for the Middle East Peace Process (MEPP) [2015] OJ L99/​29. 11   For examples where the new passerelle can be used, see European Commission, Communication from the Commission to the European Council, the European Parliament and the Council—A stronger global actor: a more efficient decision-making for EU Common Foreign and Security Policy, 12 September 2018, COM(2018)647final. 12  See BVerfG, 2 BvE 2/​08, Lisbon Treaty, DE:BVerfG:2009:es20090630.2bve000208, paras 315–​21, where however the Court distinguished between the passerelle in Article 31(3) TEU and the general passerelle in Article 48(7) TEU finding that for the former a simple parliamentary approval suffices whereas for the latter a law has to be adopted in accordance with the applicable constitutional provision (Article 23.1 second sentence of the Basic Law). See also UK, European Union Act 2011, Section 6.

Ramopoulos

Article 31

247

the emergency brake, former Article 23 TEU referred to ‘important and stated reasons of national policy’.13 Still, the change in the wording from ‘important’ to ‘vital’ reasons will not change much—​if anything—​in practice. High politics considerations will most probably take precedence over subtle legal differences in cases where a MS feels compelled to use the emergency brake. Of course the duty of loyalty sets the outer limits of the capacity of MS to invoke the emergency break but the legal enforcement of this principle in such cases is constitutionally and politically rather difficult, if not outright impossible. Should the emergency brake be used, the Council may by qualified majority decide to 16 refer the matter to the European Council, which will decide on it by unanimity. However, before reaching the stage of referral the new text of the Treaties has introduced an intermediate step with the aim of finding a solution at the level of the Council. Thus, the High Representative is tasked first to work with the MS involved in order to find a commonly acceptable solution. This task of the High Representative is in line with their broader role in CFSP and can potentially resolve problems and differences before these land at the highest political level. Lastly, the Treaty continues to exclude expressly decision-making by qualified ma- 17 jority for decisions ‘having military or defence implications’ (see Article 31(4) TEU). The same is repeated in Article 48(7) first subparagraph second sentence TEU and in the context of enhanced cooperation in Article 333(3) TFEU. In addition, Article 42(4) TEU states that decisions relating to CSDP shall be adopted by the Council by unanimity. Thus, the Treaties make it abundantly clear that the most sensitive aspects of CFSP, namely those having military and defence implications, albeit not necessarily military or defence content, are to be decided by unanimity at the Council.

E. Simple majority The Treaty also allows for the use of simple majority in CFSP decisions solely when these 18 refer to procedural questions. However, it does not define the meaning and scope of ‘procedural questions’, which remains to be determined in the practice of the Council. Simple majority is to be interpreted in accordance with Article 238(1) TFEU as the majority of the component members of the Council; otherwise stated as the absolute majority of the members of the Council.

  Article 23 TEU-​ToN.

13

Ramopoulos

Article 32  TEU (ex Article 16 TEU) Member States shall consult one another within the European Council and the Council on any matter of foreign and security policy of general interest in order to determine a common approach. Before undertaking any action on the international scene or entering into any commitment which could affect the Union’s interests, each Member State shall consult the others within the European Council or the Council. Member States shall ensure, through the convergence of their actions, that the Union is able to assert its interests and values on the international scene. Member States shall show mutual solidarity. When the European Council or the Council has defined a common approach of the Union within the meaning of the first paragraph, the High Representative of the Union for Foreign Affairs and Security Policy and the Ministers for Foreign Affairs of the Member States shall coordinate their activities within the Council. The diplomatic missions of the Member States and the Union delegations in third countries and at international organisations shall cooperate and shall contribute to formulating and implementing the common approach.

Commentary A. General remarks B. Duty of consultation and coordination C. Duty of mutual solidarity

A. General remarks 1 Article 32 and 34 TEU together supplement the provision of Article 25(c) TEU requiring strengthening systematic cooperation between MS. They are also fundamental in achieving an ever-​increasing degree of convergence of MS’ action in the conduct of CFSP (see Article 24(2) TEU). 2 In conjunction with Article 35 TEU they further operationalize the duty of loyalty of Article 24(3) TEU in CFSP. The insistence in the text of the Treaties on multiple occasions on the duty of loyal cooperation in CFSP can be explained readily by the nature of CFSP competence, which allows for parallel MS policies in this field. The thereby stemming proliferation of actors necessitates constant cooperation and coordination at all levels from policy design to implementation, if CFSP is to be consistent, coherent, and effective.

B. Duty of consultation and coordination 3 Article 32 first subparagraph TEU lays down the obligation of MS to consult on all CFSP issues in the framework of the European Council and the Council so as to reach a common approach. This obligation is broad comprising all CFSP matters of general interest. It requires all MS to consult the others before embarking on an action or undertaking a commitment on the international level, which could impact the Union Ramopoulos

249

Article 32

interests, as these are defined by the European Council on the basis of Articles 22(1) and 26(1) TEU. The duty of consultation is not an end in itself but aims through the convergence of the actions of the MS to allow the Union to pursue its interests and values in international relations. Ultimately, it endeavours to create the conditions for Union action abroad to be consistent and effective. Once a Union common approach has been achieved thanks to the consultation among MS, Article 32 second subparagraph TEU imposes on the HR and the Ministers for Foreign Affairs of the MS a duty to coordinate their action within the Council. At the same time the diplomatic authorities of MS and the Union delegations in third countries and international fora also have a duty of loyal cooperation both in the formation and the implementation of a common approach (see also Article 35 TEU). Thus, this duty of consultation and coordination among MS is rather extensive in that it covers all stages of the formation and implementation of a common approach. It also applies to all levels of government at the capitals and on the ground abroad.

4

5 6 7

C. Duty of mutual solidarity The duty of mutual solidarity applies to CFSP as a whole on the basis of Article 24(2) 8 and (3) TEU and it is linked to but should not be confused with the duty of loyalty. Article 32 first subparagraph last sentence TEU reiterates the duty of mutual solidarity among MS in the specific context of the formation and implementation of a Union common approach in CFSP next to their own foreign policies.1

1

  See further Marcus Klamert, The Principle of Loyalty in EU Law (OUP 2014), 38–​40.

Ramopoulos

Article 33  TEU (ex Article 18 TEU) The Council may, on a proposal from the High Representative of the Union for Foreign Affairs and Security Policy, appoint a special representative with a mandate in relation to particular policy issues. The special representative shall carry out his mandate under the authority of the High Representative.

Commentary A. General remarks B. Decision-​making procedure C. Tasks and role in the EU external relations architecture

A. General remarks 1 Article 33 TEU provides the legal basis for the appointment of EU Special Representatives. This legal basis was first introduced in the EU Treaties with the ToA in order to bring the Union legal framework in line with existing practice.1 Indeed the High Representative can always appoint special envoys and personal representatives without having to rely on this legal basis or requiring a prior Council decision granting them a mandate. Such an example was the appointment in October 2015 of an EU Envoy for the Peace Process in Colombia.

B. Decision-​making procedure 2 The High Representative proposes the appointment of an EU Special Representative. No other actor in the Union legal order, be it an EU institution or MS, can propose such an appointment. The Council subsequently decides on the appointment by qualified majority in accordance with Article 31(2) fourth indent TEU. The same procedure applies as regards changes in the duration and content of the mandate of the EU Special Representatives.

C. Tasks and role in the EU external relations architecture 3 The mandate of EU Special Representatives is limited to external representation in specific policy issues within CFSP. It cannot extend to cover non-​CFSP policies, as it is for the Commission to represent the Union in these policies (see Article 17 TEU). This limitation does not apply to Union delegations, which integrate both EEAS and Commission officials. EU Special Representatives are to perform their tasks under the authority of the High 4 Representative. This provision aims to instil consistency and coherence in Union external action thanks to the overarching role of the High Representative. Still, the relation 1

Ramopoulos

  Article 18(5) TEU-​ToM.

Article 33

251

between the EU Special Representatives and the EEAS, to which Union delegations belong, is not clearly defined and can be a source of friction and external ‘cacophony’. However, there have been examples where the role of the EU Special Representative was commonly acknowledged as positive.2 In September 2018 there were eight Special Representatives in Bosnia and Herzegovina, 5 for Central Asia, for the Horn of Africa, for Human Rights, for Kosovo, for the Middle East Peace Process, and for the Sahel, and for the south Caucasus and the crisis in Georgia.

2   See Jan Wouters et al, The Organisation and Functioning of the European External Action Service: Achievements, Challenges and Opportunities, EP, Directorate-​ General for External Policies, EXPO/​ B/​ AFET/​ 2012/​ 07, February 2013, 40–​ 1, , accessed 14 July 2017, 55.

Ramopoulos

Article 34  TEU (ex Article 19 TEU) . Member States shall coordinate their action in international organisations and at international 1 conferences. They shall uphold the Union’s positions in such forums. The High Representative of the Union for Foreign Affairs and Security Policy shall organise this coordination. In international organisations and at international conferences where not all the Member States participate, those which do take part shall uphold the Union’s positions. . In accordance with Article 24(3), Member States represented in international organisations 2 or international conferences where not all the Member States participate shall keep the other Member States and the High Representative informed of any matter of common interest. Member States which are also members of the United Nations Security Council will concert and keep the other Member States and the High Representative fully informed. Member States which are members of the Security Council will, in the execution of their functions, defend the positions and the interests of the Union, without prejudice to their responsibilities under the provisions of the United Nations Charter. When the Union has defined a position on a subject which is on the United Nations Security Council agenda, those Member States which sit on the Security Council shall request that the High Representative be invited to present the Union’s position.

Commentary A. B. C. D.

General remarks Duty of coordination Duty to uphold Union’s positions Union’s positions in the UNSC

A. General remarks 1 As already discussed, Articles 32 and 34 TEU together supplement Article 25(c) TEU concerning strengthening systematic cooperation between MS. They further play a fundamental role in the achievement of an ever-​increasing degree of convergence of MS’ action in the conduct of CFSP (see Article 24(2) TEU). While Article 32 TEU relates to consultation and coordination among MS within Union institutions, Article 34 TEU refers to coordination of the action of MS and upholding Union’s positions in IOs and at international fora.1 Article 34 also specifies the function of the duty of loyalty of Article 24(3) TEU in 2 CFSP in the context of IOs.2 It does so next to a number of other provisions in the CFSP chapter with a similar role (see Articles 32 and 35 TEU). 1   As discussed in Article 27(2) TEU as well, the term ‘Union’s position’ used in this Article should be distinguished from the technical term ‘Union positions’ in Article 29 TEU, which refers only to one CFSP instrument under Article 25(b)(ii) TEU. The term used here is broader covering CFSP instruments and acts in general. 2   For the purposes of this analysis, references to international fora, IOs, and international conferences are used interchangeably.

Ramopoulos

Article 34

253

B. Duty of coordination Given the different configurations of membership and participation of states and IOs in international fora and conferences, the articulation of the duty of coordination among MS in Article 35 TEU is distinguished among three cases. In international fora where all MS are represented, these have a duty to coordinate their action. This duty reflects that in Article 32 TEU, and aims to maintain and project a consistent and coherent message to the outside world. The High Representative is tasked with the responsibility to organize this coordination. This is in accordance with the multifaceted role of the High Representative in CFSP, as already discussed under Article 27 TEU. When not all MS are represented in international fora, then the ones that are have to inform all MS as well as the High Representative of matters of common interest. The reference to ‘matters of common interest’ should be interpreted broadly. Any issue discussed or addressed in the IO or conference, which has a link to the foreign and security policies of the Union and its MS, can be a matter of common interest. The difference between this case, where a duty to inform applies, and the case where there is a duty of coordination should not be overstated. It stems from the fact that there is neither need nor scope to coordinate action in the IO or conference with MS that are not represented and can therefore not act there. Besides, the effect of Article 32 TEU and the simultaneous application of the duty of loyalty in this case too ensure that positions of the non-​represented MS are also expressed and taken into account in the formation of a Union’s position, which has to be upheld in the international fora. Probably to dispel any doubts on the application of loyalty and mutual solidarity in this case as well, Article 34(2) first subparagraph TEU refers directly to Article 24(3) TEU, which provides for it. Lastly, in the specific case of the UNSC, MS, which participate therein, have to ‘concert and keep the other MS and the High Representative fully informed’.3 The requirement that actions are concerted among MS present at the UNSC is a reminder, primarily targeted at the presently two MS that are permanent members of the UNSC, that they need to coordinate with the MS non-​permanent members of the UNSC. Since the UNSC is at the centre of the collective security architecture, it comes as no surprise that the obligation to inform the non-​participating MS and the High Representative of its workings is comprehensive. Issues raised in the UNSC should be brought to the attention of the other MS and the High Representative.

3 4 5 6

7

8

9

C. Duty to uphold Union’s positions The duty to uphold the positions of the Union in international fora repeats the general 10 obligation of MS to support CFSP in a spirit of loyalty and mutual solidarity, prescribed in Article 24(3) first subparagraph TEU. It applies equally irrespective whether all or some MS participate in an IO or conference. Article 34(2) second subparagraph TEU differentiates this duty with regard to MS 11 participating in the UNSC. These have to ‘defend the positions and the interests of the Union without prejudice to their responsibilities under the provisions of the United Nations Charter’. Thus, in the hypothetical case of conflict between their obligation to defend the Union positions and interests and their responsibilities under the UN   Emphasis added.

3

Ramopoulos

254

Title V General Provisions

Charter as regards their participation in the UNSC, the latter prevail. This reflects the text of Declaration (No 14) concerning the common foreign and security policy, which states that CFSP will not affect—​among others—​the powers of MS in relation to their membership of the UNSC.4

D. Union’s positions in the UNSC 12 The ToL introduced a new obligation on MS members of the UNSC in Article 34(2) third subparagraph TEU.5 When there is a Union’s position on an issue, which features in the agenda of the UNSC, these MS have to request that the High Representative is invited to present this position. This already occurred prior to the ToL but since its entry into force it has been happening regularly.6 It has been argued, however, that this practice has not been systematic.7 Often it is a member of the Union delegation to the UN or another EEAS official that presents the position of the Union on behalf of the High Representative.

  Declaration (No 14) concerning the common foreign and security policy annexed to the ToL.   See also Article 220 TFEU, which requires the Union to establish all appropriate forms of cooperation with the organs of the UN and its specialized agencies as well as with other IOs mentioned therein. 6   See e.g. EU Statement by HR/​VP Mogherini at the United Nations Security Council: Cooperation between UN and Regional Organizations on the Situation in the Mediterranean, 11 May 2015, available at ; EU Statement by HR/​ VP Mogherini at the United Nations Security Council: Cooperation between the United Nations and regional and subregional organizations in maintaining international peace and security, 6 June 2016, available at . 7   Ricardo Gosalbo-​Bono and Frederik Naert, ‘The Reluctant (Lisbon) Treaty and its Implementation in the Practice of the Council’ in Eeckhout and López-​Escudero, External Action (see Section biblio), 37. 4 5

Ramopoulos

Article 35  TEU (ex Article 20 TEU) The diplomatic and consular missions of the Member States and the Union delegations in third countries and international conferences, and their representations to international organisations, shall cooperate in ensuring that decisions defining Union positions and actions adopted pursuant to this Chapter are complied with and implemented. They shall step up cooperation by exchanging information and carrying out joint assessments. They shall contribute to the implementation of the right of citizens of the Union to protection in the territory of third countries as referred to in Article 20(2)(c) of the Treaty on the Functioning of the European Union and of the measures adopted pursuant to Article 23 of that Treaty.

Commentary A General remarks B. Duty of loyal cooperation C. Diplomatic and consular protection to Union citizens in third countries

A. General remarks Article 35 TEU establishes the duty of loyal cooperation among Union delegations and the 1 diplomatic and consular authorities of MS in bilateral and multilateral fora abroad in the field of CFSP. It defines how cooperation is to be enhanced and deepened. Lastly, it provides for cooperation in the protection of Union citizens abroad.

B. Duty of loyal cooperation Article 35 first subparagraph TEU does not introduce a new principle but rather forms part 2 of a web of provisions in the CFSP Chapter, which require all participants in CFSP to cooperate ‘in a spirit of loyalty and mutual solidarity’ (see Article 24(3) first sentence TEU). Thus, Article 32 third subparagraph TEU has almost the same wording as Article 35 first subparagraph TEU while Article 34 TEU requires MS to coordinate in multilateral fora, uphold the Union’s positions, and inform the other MS and the High Representative of developments therein. What is more, Article 221(2) second sentence TFEU obliges Union delegations to ‘act 3 in close cooperation with MS’ diplomatic and consular missions.’ Since according to Article 221(1) TFEU Union delegations represent the Union in bilateral and multilateral fora, cooperation between them and MS’ diplomatic and consular authorities on the ground is a cornerstone in the successful implementation of CFSP through—among others—the projection of a coherent and effective message to third partners. According to Article 35 second subparagraph TEU cooperation between Union and 4 MS’ authorities on the ground abroad is to be enhanced with the exchange of information and the realization of common assessments (see also Article 5(9) EEAS Decision). Such coordination takes place and is mostly successful, although CFSP issues prove Ramopoulos

256

Title V General Provisions

among the most challenging.1 This can be explained by the significance of such issues for the sovereignty of MS. The latter therefore guard very carefully their interests in this field and show less preparedness than in other policies to compromise.

C. Diplomatic and consular protection to Union citizens in third countries 5 Article 20(2)(c) TFEU provides that Union citizens in a third country whose MS is not represented, have the right to enjoy diplomatic and consular protection by any MS on the same conditions as the nationals of that MS. Article 46 CFR of the EU and Article 23 TFEU reiterate this aspect of the Union citizenship while the latter requires the Council to adopt directives establishing the cooperation and coordination measures necessary to provide consular protection to unrepresented Union citizens. 6 Within this Treaty framework aiming to strengthen the consular protection of Union citizens abroad and in light of the extensive network of Union delegations across the globe, Article 35 third subparagraph TEU provides for a role for Union delegations. Article 5(10) EEAS Decision also states in this regard that Union delegations shall ‘support the MS in their diplomatic relations and in their role of providing consular protection to citizens of the Union in third countries on a resource-​neutral basis’. 7 The extent of the involvement of Union delegations in the protection of this external dimension of Union citizenship has been clarified in the Council Directive that was adopted in 2015 on the basis of the aforementioned Article 23 second subparagraph TFEU.2 Article 11 of said Directive provides for a relatively modest role of Union delegations in that they are to engage closely with MS’ diplomatic and consular services in third countries in order to contribute to local and crisis cooperation and coordination. They will also facilitate the exchange of information and disseminate general information about assistance available to unrepresented citizens. Lastly, in cases of crises, the Union Civil Protection Mechanism can be activated, where Union delegations also have a role.3 8 Thus, Union delegations are not to take the lead in this exercise nor are they entrusted with consular tasks for unrepresented citizens. Should they have been granted such tasks, questions would have been raised regarding the capacity of Union delegations under international law to perform consular tasks. Thus, unrepresented EU citizens abroad are to seek protection from the diplomatic or consular services of any MS in the third country but not from the Union delegation.

1   For an assessment of local coordination meetings among MS’ diplomatic authorities and Union delegations see Jan Wouters et al, The Organisation and Functioning of the European External Action Service: Achievements, Challenges and Opportunities, EP, Directorate-​General for External Policies, EXPO/​B/​AFET/​2012/​07, February 2013, available at , accessed 14 July 2017, 70–​5, 78–​9.  For a specific analysis of—among others–local coordination at the UNGA, UNSC, and HRC, see Esa Paasivirta and Thomas Ramopoulos, ‘UN General Assembly, UN Security Council, and UN Human Rights Council—The EU in State-Centred Multilateral Frameworks’ in A Ramses Wessel and Jed Odermatt (eds), Handbook on the European Union's Engagement with International Organizations (Edward Elgar forthcoming 2019). 2   Council Directive (EU) 2015/​637 of 20 April 2015 on the coordination and cooperation measures to facilitate consular protection for unrepresented citizens of the Union in third countries and repealing Decision 95/​553/​EC [2015] OJ L106/​1. 3   Decision No 1313/​2013/​EU of the EP and of the Council of 17 December 2013 on a Union Civil Protection Mechanism [2013] OJ L347/​924.

Ramopoulos

Article 36  TEU (ex Article 21 TEU) The High Representative of the Union for Foreign Affairs and Security Policy shall regularly consult the European Parliament on the main aspects and the basic choices of the common foreign and security policy and the common security and defence policy and inform it of how those policies evolve. He shall ensure that the views of the European Parliament are duly taken into consideration. Special representatives may be involved in briefing the European Parliament. The European Parliament may address questions or make recommendations to the Council or the High Representative. Twice a year it shall hold a debate on progress in implementing the common foreign and security policy, including the common security and defence policy.

Commentary A. B. C. D. E.

General remarks Rights of consultation and information Access to classified material Right to ask questions and make recommendations Rights in the negotiation and conclusion of IAs

A. General remarks In accordance with Article 24(1) second subparagraph fifth sentence TEU the ‘specific 1 role’ of the EP in CFSP is defined by the Treaties. This remains heavily circumscribed. The reluctance of MS to see the EP assume a greater role in this policy is illustrated in Declaration (No 14) concerning the common foreign security policy, where it is stated that the provisions on CFSP do not increase the role of the EP.1 Most importantly the EP has no role in the decision-​making procedure of CFSP 2 acts laid down in Article 31 TEU. Instead Article 36 TEU confers on the EP the rights of consultation and information as well as the right to ask questions and make recommendations.2 Nonetheless, the EP managed to consolidate its role in CFSP through the effective use of its powers in the budgetary procedure, which has a direct impact on the available Union funds for the financing of CFSP (see Article 41 TEU). Article 27(3) last sentence TEU and Article 41(3) first subparagraph last sentence TEU 3 specifically confer a right of consultation on the EP prior to the adoption of the EEAS Decision and a decision on rapid access to Union financing for CFSP initiatives not having military or defence implications respectively. The latter decision has not been adopted yet. However, in the context of the EEAS Decision, the EP was indeed successful in pushing through its proposals, despite this limited right of consultation, when it linked its approval of   Declaration (No 14) concerning the common foreign and security policy to the ToL.   Article 215 TEU also provides just for a right of information of the EP in cases of adoption of sanctions against third countries in the field of CFSP. For a specific aspect of the right of consultation of the EP in CFSP with regard to the adoption of the EEAS Decision see Article 27(3) last sentence TEU. 1 2

Ramopoulos

258

Title V General Provisions

the changes to the EU staff regulations required for the operationalization of the EEAS to them. 4 The significance of the requirement that the President, the High Representative and the other members of the Commission are subject as a body to a vote of consent by the EP before their appointment (see Article 17(7) third subparagraph TEU) should not be underrated either. The EP can thereby have a say as regards the individual who will be implementing the CFSP.

B. Rights of consultation and information 5 The High Representative has the obligation to consult the EP on a regular basis and inform it on the evolution of CFSP and CSDP.3 The scope of the consultation includes ‘the main aspects and the basic choices’ of CFSP and CSDP. It therefore does not pertain to every specific decision adopted by the Council. The Rules of Procedure of the EP specify thereon in paragraph 2 of Rule 113a that the concerned Committees shall seek that the High Representative ‘provides them with regular and timely information on the development and implementation of the Union’s common foreign and security policy, on the costs envisaged each time that a decision entailing expenditure is adopted under that policy and on any other financial considerations relating to the implementation of actions under that policy.’ 6 In addition, Article 36 second subparagraph last sentence TEU provides for an obligation of the EP to hold at least twice per year a debate on the progress of the implementation of CFSP. Paragraph 3 of Rule 113a of the Rules of Procedure of the EP stipulates that these debates will be based ‘on the consultative document drawn up by the . . . High Representative on the main aspects and basic choices of [CFSP], including [CSDP] and the financial implications for the Union budget.’ Paragraph 4 of Rule 113a of the Rules of Procedure of the EP further states that an invitation shall be extended to the High Representative to all plenary debates that relate to foreign, security, or defence policy. 7 EU Special Representatives may also have a role in briefing the EP in accordance with Article 36 first subparagraph last sentence TEU. Paragraph 4 of Rule 110 of the Rules of Procedure of the EP provides that the EP shall invite EU Special Representatives to keep it ‘fully and regularly informed as to the practical implementation of the[ir] mandate.’ 8 The first HR since the entry into force of the ToL made a ‘Declaration on Political Accountability’ in accordance with Article 36 TEU.4 She thereby established a stable framework for her relationship with the EP. The said declaration operationalised Article 36 TEU committing the HR to engage with the EP in a manner that allows the latter to act on its rights on the basis of this Article. The second High Representative committed to abide by the declaration as well. The arrangements contained in the declaration have broadly worked well. 9 This last observation is particularly pertinent in light of the requirement in Article 36 first subparagraph second sentence TEU that the HR ‘shall ensure that the views of the EP are duly taken into consideration.’ 3   Although CSDP is an ‘integral part’ of CFSP, it is mentioned multiple times in this Article next to CFSP probably to prevent any differing interpretations as to the scope of the Article and the therefrom stemming rights of the EP. 4   Declaration by the High Representative on political accountability [2010] OJ C210/​1.

Ramopoulos

Article 36

259

C. Access to classified material The meaningful exercise of the rights of the EP under this Article requires detailed 10 information about the relevant policies. Given the often highly classified and sensitive nature of the activities in CFSP and CSDP, the Council and the EP reached an Interinstitutional Agreement on 20 November 2002 on access to information of the Council in CFSP.5 However, in light of the limited scope of this agreement, the Preamble to the EEAS 11 Decision already stated that specific arrangements were necessary. Furthermore, point 4 of the Declaration on Political Accountability of the High Representative allowed for additional access to CFSP material to MEPs on a need to know basis.6 A  new Interinstitutional Agreement, which will reflect contemporary realities is well overdue in this field, if the provision in Article 36 TEU is to be fully complied with while the nature of classified documents is duly taken into account. As regards the question of access to classified material specifically in the context of IAs, 12 the EP is presently negotiating with the Council and the Commission arrangements for cooperation and information-​sharing, as foreseen in the Interinstitutional Agreement on Better Law-​Making of 13 April 2016.7 The EP is expected to push for provisions that ensure it is fully informed and involved throughout the process of treaty making. It will also insist on being granted sufficient time to exercise its rights.8

D. Right to ask questions and make recommendations The EP can ask questions and make recommendations to the Council and the High 13 Representative in accordance with the procedure laid down in Rule 113 of the Rules of Procedure of the EP. Naturally the EP may make recommendations in the context of its consultation by the High Representative in accordance with Article 36 first subparagraph TEU.9

E. Rights in the negotiation and conclusion of IAs Article 218 TFEU, which is the single procedural legal basis for the conclusion of IAs, 14 sets out the relevant role of the EP (see Commentary to Article 218 TFEU). According to Article 218(6) TEU, unless an agreement relates exclusively to CFSP, the EP has to either be consulted or give its consent.10

5   Interinstitutional Agreement of 20 November 2002 between the EP and the Council concerning access by the EP to sensitive information of the Council in the field of security and defence policy [2002] OJ C298/​1. 6   Declaration by the High Representative on political accountability, point 4. 7   Interinstitutional Agreement of 13 April 2016 between the EP, the Council of the European Union and the European Commission on Better Law-​Making [2016] OJ L123/​1. The EP and the Council already reached an agreement on the sharing of classified information on issues other than those falling under CFSP. See, in this regard, Interinstitutional Agreement between the EP and the Council concerning the forwarding to and handling by the EP of classified information held by the Council on matters other than those in the area of the common foreign and security policy [2014] OJ C95/​1. 8   See, in this regard, the relevant provisions in the 2010 Framework Agreement between the EP and the Commission, Framework Agreement on relations between the EP and the European Commission, 20.11.2010, L 304/​47, points 23–​5 and Annex III. 9   See Rule 113a para 1 of the Rules of Procedure of the EP. 10   For an interpretation of the term ‘exclusively’ see Case C-​658/​11, Mauritius Agreement, paras 43–62.

Ramopoulos

260 15

Title V General Provisions

In addition the EP has the right to be ‘immediately and fully informed at all stages of the procedure’ of the negotiation and conclusion of an IA in accordance with Article 218(10) TFEU. The ECJ found that this right, being an expression of the democratic principles on which the Union is founded, applies to all agreements, even those that relate exclusively to CFSP. The EP can thereby check the appropriateness of the chosen legal basis as well as in a much broader context ‘exercise its own powers with full knowledge of the European Union’s external action as a whole’. This helps contribute to the overall objective of coherence and consistency in the Union external action, in accordance with Article 21(3) TEU.11 Lastly, Article 218(11) TFEU provides that the EP can also ask for the Opinion of the ECJ prior to the conclusion of any IA as regards the compatibility of the latter with the Treaties. Thus, the EP has a meaningful, if limited, role to play in the conclusion of IAs even in the field of CFSP.

11   Case C-​658/​11, EP v Council (Mauritius Agreement), EU:C:2014:2025, paras 80–​6; Case C-​263/​14, EP v Council (Tanzania Pirates Agreement), EU:C:2016:435, paras 68–​72. These findings have in the meantime been reflected in the text of the Interinstitutional Agreement on Better Law-​Making.

Ramopoulos

Article 37  TEU (ex Article 24 TEU) The Union may conclude agreements with one or more States or international organisations in areas covered by this Chapter.

Commentary A. General remarks B. Scope and legal effect C. Types of CFSP agreements

A. General remarks Article 37 TEU refers to the capacity of the Union to conclude IAs with states and IOs 1 in CFSP. Its significance is arguably limited since the ToL introduced Article 47 TEU, which explicitly confers on the Union international legal personality, and thus the power to conclude agreements with other subjects of international law. Prior to the ToL there was no Article on the legal personality of the Union.1 Instead 2 former Article 24 TEU provided for a treaty-​making power of the Council in policies under the former second and third pillars without, though, replying to the question on whose behalf these agreements were to be concluded.2 It therefore failed to give a definitive answer on the status of the Union in international law. This was given in practice in spite of the theoretical disagreements as to whether the Union had international legal personality, since the Union concluded numerous IAs.3 What is more, it has been argued that the Union anyway fulfilled the criteria laid down by the International Court of Justice in the Reparation for Injuries case of 1949 for an IO to have international legal personality.4 Article 37 TEU is also significantly shorter than former Article 24 TEU, which con- 3 tained the procedure for the negotiation and conclusion of an IA under the second and third pillars.5 This is due to another novelty of the ToL, which was the introduction in Article 218 TFEU of ‘a single procedure of general application concerning the negotiation and conclusion of international agreements’ regardless of whether these have a CFSP or non-​CFSP legal basis.6 1   On the contrary, former Article 281 EC referred to the legal personality of the European Community although the exact scope of this provision was also contested. 2   Article 24 TEU-​ToN. For the power to conclude IAs under the former third pillar see also Article 38 TEU-​ToN. 3   See Piris, The Lisbon Treaty (see Section biblio), 86–​7. 4  ICJ, Reparation for Injuries Suffered in the Service of the United Nations (Reparation for Injuries) (Advisory Opinion) [1949] ICJ Reports 174. See further Kuijper, The Law of EU External Relations (see Section biblio), 1. 5   Article 24 TEU-​ToN. 6   Case C-​658/​11, EP v Council (Mauritius Agreement), EU:C:2014:2025, para 52. Nonetheless Article 218 TFEU provides for different roles of the Union institutions when the agreement refers exclusively or principally to CFSP.

Ramopoulos

262

Title V General Provisions

B. Scope and legal effect 4 The Union may conclude agreements with states and IOs.7 It is worth noting the term ‘states’ used in this Article as opposed to the wider term ‘third countries’ in Article 218(1) TFEU, which has allowed the Union to conclude IAs outside the scope of CFSP with entities that did not fulfil the conditions to be states or IOs.8 5 The scope of agreements pursuant to Article 37 TEU cannot extend outside CFSP. Otherwise such agreements would violate the non-​encroachment provision of Article 40 TEU, which the ECJ has jurisdiction to safeguard (see Article 24(1) second subparagraph last sentence TEU). The legal basis of agreements covering both CFSP and non-​CFSP policies will have to be determined in accordance with a centre of gravity test adopted by the ECJ in its case law (see Commentary to Article 40 TEU). Article 37 TEU has been used as one of the legal bases for the conclusion of a multitude of agreements, which had a CFSP element but were not exclusively or principally CFSP agreements.9 6 As far as the internal Union legal order is concerned, CFSP agreements are binding on Union institutions and MS in accordance with Article 216(2) TFEU.

C. Types of CFSP agreements 7 The Union concludes three main types of CFSP agreements that are directly related to CSDP missions.10 Although agreements falling within a specific type share significant similarities and cover the same issues they are not identical, while newer agreements tend to develop. 8 First, the Union concludes Status of Forces Agreements (SOFAs) or Status of Mission Agreements (SOMAs) with states that host Union missions. SOFAs apply to military operations and SOMAs to civilian operations. These agreements regulate the legal status, rights, and duties of the members of the Union mission. An example of a recent SOFA was the agreement between the EU and the Central African Republic on the status of the CSDP Military Advisory Mission in the Central African Republic.11 The Union concluded a SOMA with Ukraine concerning the Advisory Mission for Civilian Security Sector Reform Ukraine (EUAM Ukraine).12 9 Secondly, the Union concludes agreements with third states wishing to participate in a specific CSDP mission, such as the agreement between the Union and Switzerland 7   For examples of agreements with IOs see, among others, Agreement between the EU and the North Atlantic Treaty Organisation on the Security of Information [2003] OJ L80/​36. 8   See Euro-​Mediterranean Interim Association Agreement on trade and cooperation between the European Community, of the one part, and the Palestine Liberation Organization (PLO) for the benefit of the Palestinian Authority of the West Bank and the Gaza Strip, of the other part [1997] OJ L187/​3. See also Stabilisation and Association Agreement between the European Union and the European Atomic Energy Community, of the one part, and Kosovo*, of the other part [2016] OJ L71/​3. 9   This practice has in principle been invalidated by the Court in its judgment in Case C-244/17, Commission v Council (Kazakhstan EPCA), EU:C:2018:662, paras 41–6. 10   See Panos Koutrakos, The EU Common Security and Defence Policy (OUP 2013) 192–​209. The Union also concluded the so-​called ‘Berlin Plus’ agreement with NATO in the end of 2002, which gave the Union access to NATO planning, assets, and capabilities, among other things. It should further be noted that a number of other agreements have a CFSP legal basis. 11   Agreement in the form of an Exchange of Letters between the EU and the Central African Republic on the status in the Central African Republic of the EU CSDP Military Advisory Mission in the Central African Republic (EUMAM RCA) [2015] OJ L108/​3. 12   Agreement between the EU and Ukraine on the status of the EU Advisory Mission for Civilian Security Sector Reform Ukraine (EUAM Ukraine) [2014] OJ L334/​3.

Ramopoulos

Article 37

263

on the participation of the latter in the CSDP mission in Mali.13 The Union also reaches framework agreements with third states that intend to participate in future CSDP missions. The Union concluded such a framework agreement with Colombia.14 Framework agreements allow for the immediate engagement of third states in CSDP missions contrary to agreements regarding specific missions, which require time for their conclusion. The structure and issues covered by these agreements are the same and refer to the main operational, legal, and financial aspects as well as the treatment of classified information and the conditions for the termination of the participation of the third state. Thirdly, the Union concludes agreements on security procedures for exchanging 10 classified information. The Union reached such an agreement with Georgia in 2016.15 Parties to these agreements undertake a comprehensive set of commitments. They are: (a) to protect and safeguard classified information to a level at least equivalent to that afforded by the providing party; (b) ensure that classified information keeps the security classification given to it by the providing party; (c) not use the classified information for purposes other than those established by the originator or those for which the information is provided or exchanged; (d) not disclose such classified information to third parties without the prior written consent of the providing; (e) not allow individuals access to classified information unless they have a need to know and have been appropriately security-​cleared; (f ) ensure that facilities where classified information provided is handled and stored are appropriately security certified; (g) ensure that all individuals with access to classified information are informed of their responsibility to protect it.16 Lastly, the Union concludes agreements with third states regarding the transfer of 11 suspected pirates and associated seized property during CSDP operations. The highly successful Operation Atalanta off the coast of Somalia brought to the fore the need to conclude such agreements.17

13   Participation Agreement between the EU and the Swiss Confederation on the participation of the Swiss Confederation in the EU CSDP mission in Mali (EUCAP Sahel Mali) [2016] OJ L105/​3. 14   Agreement between the EU and the Republic of Colombia establishing a framework for the participation of the Republic of Colombia in EU crisis management operations [2014] OJ L251/​8. 15   Agreement between Georgia and the EU on security procedures for exchanging and protecting classified information [2016] OJ L300/​3. 16   Ibid, Article 5. 17   See Agreement between the EU and the United Republic of Tanzania on the conditions of transfer of suspected pirates and associated seized property from the EU-​led Naval Force to the United Republic of Tanzania [2014] OJ L108/​3.

Ramopoulos

Article 38  TEU (ex Article 25 TEU) Without prejudice to Article 240 of the Treaty on the Functioning of the European Union, a Political and Security Committee shall monitor the international situation in the areas covered by the common foreign and security policy and contribute to the definition of policies by delivering opinions to the Council at the request of the Council or of the High Representative of the Union for Foreign Affairs and Security Policy or on its own initiative. It shall also monitor the implementation of agreed policies, without prejudice to the powers of the High Representative. Within the scope of this Chapter, the Political and Security Committee shall exercise, under the responsibility of the Council and of the High Representative, the political control and strategic direction of the crisis management operations referred to in Article 43. The Council may authorise the Committee, for the purpose and for the duration of a crisis management operation, as determined by the Council, to take the relevant decisions concerning the political control and strategic direction of the operation.

Commentary A. B. C. D.

General remarks Composition Position in CFSP structures Role

A. General remarks 1 Article 38 TEU establishes the PSC and lays down its role in CFSP. The PSC has come a long way to its current state of a permanent structure of the Council. It was first institutionalized as a forum for foreign policy by the SEA in 1986 and was called Political Committee. It was renamed Political and Security Committee by the ToA in 1999. 2 The PSC was set up by a Council Decision adopted on 22 January 2001, according to which the PSC is ‘the linchpin’ of CSDP and CFSP.1 Indeed, as described in the following, the combination of the expert advice it receives, its permanent structure and frequent meetings, and its role in CFSP, which extends from monitoring international developments in this area to contributing to the formation, monitoring, political control, and strategic direction of the policy, have made the PSC a cornerstone in CFSP.

B. Composition 3 The PSC comprises ambassadors of the MS who meet twice per week except when circumstances require them to convene more often. Since the entry into force of the ToL the chairmanship of the PSC has been taken over by a representative of the High Representative (see Article 27(1) TEU).2 1   Council Decision 2001/​78/​CFSP of 22 January 2001 setting up the Political and Security Committee [2001] OJ L27/​1. 2   See also Council Decision 2009/​937/​EU of 1 December 2009 adopting the Council’s Rules of Procedure [2009] OJ L325/​35, Article 19(4) second subparagraph.

Ramopoulos

Article 38

265

C. Position in CFSP structures The PSC is a preparatory body of the Council. Article 38 first subparagraph first sentence 4 TEU expressly provides that its function is without prejudice to Article 240 TFEU, which refers to the role of the Committee of the Permanent Representatives of the Governments of the MS to the EU (COREPER). This is to avoid frictions with COREPER, which is hierarchically superior and is horizontally responsible for the preparation of the work of the different Council formations.3 The meetings of the PSC are prepared by the Nicolaidis Group, which also meets twice 5 a week prior to the meetings of the PSC. The PSC is further supported by the Military Committee of the EU (EUMC).4 The EUMC consists of the chiefs of defence of the MS and is tasked with advising and making recommendations to the PSC on all military issues within the EU.5 As regards civilian aspects of CFSP, the PSC receives advice and recommendations from the Committee for Civilian Aspects of Crisis Management (CIVCOM).6

D. Role PSC plays a fundamental role in CFSP, including CSDP. It is tasked by Article 38 first 6 subparagraph first sentence TEU to monitor the international situation always with regard to CFSP and contribute to the definition of relevant policies. Its contributions take the form of opinions to the Council requested by the Council or the High Representative, or prepared on the initiative of the PSC itself. This autonomy of the PSC to deliver opinions on CFSP is significant in that it imbues this body, and more generally CFSP, with the necessary flexibility to react to developments abroad in a timely fashion. At the stage of implementation of CFSP the PSC is also responsible for its moni- 7 toring as per Article 38 first subparagraph second sentence TEU. This power is without prejudice to those of the High Representative whose role spans across policy initiation and development to putting the policy into effect and ensuring its implementation. In accordance with Article 38 second subparagraph TEU, under the responsibility of 8 the Council and the High Representative the PSC further exercises political control and strategic direction of crisis management operations under Article 43 TEU. What is more, Article 38 third subparagraph TEU provides that the Council may authorize the PSC for the purpose and duration of a specific crisis management operation to exercise political control and strategic direction of the operation.7

  COREPER II is responsible for the preparation of Council meetings in CFSP.   Council Decision 2001/​79/​CFSP of 22 January 2001 setting up the Military Committee of the EU [2001] OJ L27/​4. 5   In this it is further supported by the Military Staff of the EU (EUMS), which acts under the direction of EUMC. See Council Decision 2001/​80/​CFSP of 22 January 2001 on the establishment of the Military Staff of the EU [2001] OJ L27/​7. 6   Council Decision 2000/​354/​CFSP of 22 May 2000 setting up a Committee for civilian aspects of crisis management [2000] OJ L127/​1. It should be noted that CIVCOM performs the same function with other Council bodies as well concerning their own proper areas of responsibility. 7   See, among others, Council Decision 2014/​73/​CFSP of 10 February 2014 on a European Union military operation in the Central African Republic (EUFOR RCA) [2014] OJ L40/​59. 3 4

Ramopoulos

Article 39  TEU In accordance with Article 16 of the Treaty on the Functioning of the European Union and by way of derogation from paragraph 2 thereof, the Council shall adopt a decision laying down the rules relating to the protection of individuals with regard to the processing of personal data by the Member States when carrying out activities which fall within the scope of this Chapter, and the rules relating to the free movement of such data. Compliance with these rules shall be subject to the control of independent authorities.

Commentary A. General remarks B. Decision-​making procedure C. Scope

A. General remarks 1 Article 39 TEU brings CFSP for the first time explicitly under the scope of the protection of personal data of individuals. It makes reference to Article 16 TFEU, which constitutes the horizontal legal basis for the protection of personal data in the Union legal order. Since the entry into force of the ToL, primary EU law contains another provision to the same effect in Article 8 CFR.

B. Decision-​making procedure 2 However, Article 39 TEU introduces derogations from the horizontal legal basis in that it requires a different decision-​making procedure for its implementation than the ordinary legislative procedure provided in Article 16(2) TFEU. Thus, the rules on the protection of personal data in CFSP shall be adopted in a decision solely by the Council on the basis of unanimity. This is in line with the provision in Article 31 TEU as well as the specific nature of CFSP.

C. Scope 3 What is more, contrary to Article 16(2) TFEU, which covers actions of ‘Union institutions, bodies, offices and agencies’ as well as those of MS, Article 39 TEU limits its scope to actions of MS. However, as in Article 16(2) last sentence TFEU, compliance with these rules shall be controlled by independent authorities.

Ramopoulos

Article 40  TEU (ex Article 47 TEU) The implementation of the common foreign and security policy shall not affect the application of the procedures and the extent of the powers of the institutions laid down by the Treaties for the exercise of the Union competences referred to in Articles 3 to 6 of the Treaty on the Functioning of the European Union. Similarly, the implementation of the policies listed in those Articles shall not affect the application of the procedures and the extent of the powers of the institutions laid down by the Treaties for the exercise of the Union competences under this Chapter.

Commentary A. General remarks B. Impact of the new provision

A. General remarks Article 40 TEU introduces a reciprocal non-​encroachment or non-​affectation clause be- 1 tween CFSP and other Union policies. It replaced former Article 47 TEU, which, however, only provided for a non-​encroachment of the then first pillar policies by the other two pillars.1 Thereby, in cases of conflict it gave priority to the first pillar policies, which were of a supranational nature. The abolition of the pillars structure with the ToL arguably raised concerns among MS 2 that the specific nature of CFSP could potentially be contaminated by supranational policies. To assuage this fear, next to the aforementioned reciprocal non-​affectation clause, the new provision further removed the priority of non-​CFSP policies over CFSP.

B. Impact of the new provision The stricter demarcation between CFSP and non-​CFSP policies and the removal of 3 the priority of non-​CFSP policies over CFSP has limited the practical usefulness of this Article in the determination of the legal basis of a Union act. Given the integration of all objectives of Union external action in Article 21(2) TEU and the broad definition of the scope of CFSP in Article 24(1) first subparagraph TEU, this has significantly increased the scope for conflict on the question of the appropriate legal basis of a Union act. Thus, contrary to its jurisprudence prior to the entry into force of the ToL,2 the 4 ECJ, which according to Article 24(1) second subparagraph last sentence TEU and Article 275 second subparagraph TFEU has jurisdiction to review compliance with Article 40 TEU,3 did not refer in recent judgments to Article 40 TEU in order to   Article 47 TEU-​ToN.   Case C-​91/​05, Commission v Council (ECOWAS), EU:C:2008:288, paras 56–​63. 3   See in this regard Case C-72/15, Rosneft, paras 62–3. 1 2

Ramopoulos

268

Title V General Provisions

determine the appropriate legal basis of a contested measure.4 However, the ECJ continues to use a centre of gravity test in this exercise with the additional difficulties caused by the integrated list of objectives and the broad definition of the scope of CFSP.5

4   See Case C-​130/​10, EP v Council (Restrictive Measures against Bin Laden and Others), EU:C:2012:472, paras 67–​78. See also Case C-​658/​11, EP v Council (Mauritius Agreement), EU:C:2014:2025, paras 43–​7; Case C-​263/​14, EP v Council (Tanzania Pirates Agreement), EU:C:2016:435, paras 43–​56; Case C-244/17, Kazakhstan EPCA, paras 41–6. 5   See further Christophe Hillion, ‘A Powerless Court? The European Court of Justice and the Common Foreign and Security Policy’ in Marise Cremona and Anne Thies (eds) The European Court of Justice and External Relations Law:  Constitutional Challenges (Hart 2014), 60–​1 and fn 71; Alan Dashwood, ‘The Continuing Bipolarity of EU External Action’ in Inge Govaere et  al (eds), The European Union in the World:  Essays in Honour of Marc Maresceau (Martinus Nijhoff 2013), 12–​3. See, however, Stanislas Adam, ‘The Legal Basis of International Agreements’ in Govaere et al, The European Union in the World, 80–​1. The author argued there that the reciprocal non-​affectation clause of legal bases of equal weight should be understood to exclude the doctrine of ‘absorption’. Therefore, if a Union act relates to CFSP and a non-​CFSP policy, even if one of the two is predominant, according to this line of argumentation the act should still be based on both legal bases if their decision-​making procedures are compatible. Acts approving IAs of the Union based both on CFSP and non-​CFSP legal bases seem to be adopted by compatible procedures contrary to internal Union instruments. This interpretation arguably safeguards the specific nature of CFSP. However, admittedly it does not answer—​but rather exacerbates—​the fundamental problem of what should be the legal basis of an act that relates to CFSP and a non-​CFSP policy with incompatible decision-​making procedures. Besides, it has been invalidated in practice by the Court’s continued recourse in the judgments mentioned in the previous footnote to a centre of gravity test for the determination of the appropriate legal basis irrespective of whether this is a CFSP or a non-CFSP one. On the question of dual CFSP and non-​CFSP legal basis, see further Ramopoulos and Wouters, ‘The External Relations of the Union’ (see Section biblio).

Ramopoulos

Article 41  TEU (ex Article 28 TEU) . Administrative expenditure to which the implementation of this Chapter gives rise for the 1 institutions shall be charged to the Union budget. . Operating expenditure to which the implementation of this Chapter gives rise shall also be 2 charged to the Union budget, except for such expenditure arising from operations having military or defence implications and cases where the Council acting unanimously decides otherwise. In cases where expenditure is not charged to the Union budget, it shall be charged to the Member States in accordance with the gross national product scale, unless the Council acting unanimously decides otherwise. As for expenditure arising from operations having military or defence implications, Member States whose representatives in the Council have made a formal declaration under Article 31(1), second subparagraph, shall not be obliged to contribute to the financing thereof. . The Council shall adopt a decision establishing the specific procedures for guaranteeing 3 rapid access to appropriations in the Union budget for urgent financing of initiatives in the framework of the common foreign and security policy, and in particular for preparatory activities for the tasks referred to in Article 42(1) and Article 43. It shall act after consulting the European Parliament. Preparatory activities for the tasks referred to in Article 42(1) and Article 43 which are not charged to the Union budget shall be financed by a start-​up fund made up of Member States’ contributions. The Council shall adopt by a qualified majority, on a proposal from the High Representative of the Union for Foreign Affairs and Security Policy, decisions establishing: (a) the procedures for setting up and financing the start-​up fund, in particular the amounts allocated to the fund; (b) the procedures for administering the start-​up fund; (c) the financial control procedures. When the task planned in accordance with Article 42(1) and Article 43 cannot be charged to the Union budget, the Council shall authorise the High Representative to use the fund. The High Representative shall report to the Council on the implementation of this remit.

Commentary A. General remarks B. Administrative and operating expenditure C. Early financing and Athena Mechanism

A. General remarks The ToL maintained the existing financing arrangements of CFSP operations. In doing 1 so, it introduced some additional flexibility in Article 41(3) TEU in the recognition of the fundamental importance of time in the success of action undertaken in CFSP. The distinction in the sources of funding between different types of operations, namely Ramopoulos

270

Title V General Provisions

civilian and military, has remained. This is yet another indication of the sensitivities and sovereignty concerns of MS as regards security and defence. 2 This distinction is not without significance since, depending on the source of funding, different actors and Union institutions can have differing levels of influence on a CFSP operation and ultimately its outcome. In particular, funding provided by the Union budget falls under the financial regulations of the Union in accordance with the financial provisions in the Treaties (see Articles 310 ff). The EP has thereby a budgetary role in those CSDP missions that are funded by the Union budget. In order to prevent conflicts as regards budgetary issues, including those of CFSP and CSDP, Union institutions concluded an Interinstitutional Agreement on budgetary discipline and financial management.1

B. Administrative and operating expenditure 3 Administrative expenditure of the institutions is to be borne by the Union budget. The same is the case for operating expenditure with two exceptions. First, operating expenditure from measures ‘having military or defence implications’ cannot be financed by the Union budget. In other words, as regards CSDP missions, all types of expenditure incurred in civilian missions while only administrative expenditure incurred in the context of military missions shall be charged to the Union budget. Clear as this distinction might seem, it is not always easy to tell apart the different types of expenditure, especially since these are not defined in the Treaties, or to determine whether a CSDP mission has military or defence implications. What is more, missions may have both a civilian and a military component complicating the aforementioned determination. The second exception to the rule that operating expenditure is to be charged to the Union budget is when the Council unanimously decides otherwise. 4 In cases where the Union budget does not cover expenditure from CFSP operations, this is to be borne by the MS on the basis of the gross national product scale. However, the Council can in this regard also decide unanimously to allocate the financial burden differently among the MS. 5 MS are not obliged to contribute on two occasions. First, if a MS used the option of constructive abstention from a Council decision on a CFSP operation having military or defence implications and qualified this abstention in accordance with Article 31(1) second subparagraph TEU, it can be exempted from financing that mission. Secondly, in line with Article 5 first subparagraph of Protocol (No 22) on the Position of Denmark,2 this MS has a permanent opt-​out from actions or decisions having military or defence implications and it is therefore not obliged to contribute financially—​or militarily for that matter—​to them.

C. Early financing and Athena Mechanism 6 Article 41(3) TEU introduces two new possibilities to provide access to early financing for CFSP operations, in particular their preparatory activities. The first relates to rapid access to the Union budget for measures not having military or defence implications. It 1  Interinstitutional Agreement of 2 December 2013 between the EP, the Council and the Commission on budgetary discipline, on cooperation in budgetary matters and on sound financial management [2013] OJ C373/​1. 2   Protocol (No 22) on the Position of Denmark.

Ramopoulos

Article 41

271

is to be adopted by unanimous Council decision after consultation with the EP. Helpful as such a mechanism could prove, the Council has yet to adopt the necessary decision establishing it. The latter possibility relates to early financing of measures with military or defence 7 implications by a start-​up fund made of contributions of MS. On a proposal from the High Representative the Council, without prior consultation of the EP, is to adopt by qualified majority decisions establishing the procedures: ( a) for setting up and financing the start-​up fund; (b) for administering it; (c) for financial control. The High Representative is to be authorized by the Council to use the fund while he or she has to report back to it. The Council has not adopted any of these decisions on a start-​up fund. One of the 8 reasons could be that this new mechanism seems to cover the same needs as an already existing mechanism. Indeed, since 2004 a mechanism has been established by a Council decision on the basis of Article 26(2) TEU and Article 41(2) TEU for the administration of the financing of the common costs of EU operations having military or defence implications (so-​called ‘Athena’).3 This mechanism aims to provide the Union with flexibility in deploying its military missions while all MS but Denmark participate in it. MS contribute on the basis of their gross national income. Athena can also finance nation borne costs while it may pre-​finance operating expenditure.4

3  Council Decision (CFSP) 2015/​528 of 27 March 2015 establishing a mechanism to administer the financing of the common costs of European Union operations having military or defence implications (Athena) and repealing Decision 2011/​871/​CFSP [2015] OJ L84/​39. This decision establishing Athena is reviewed the latest every three years. 4   Council Decision 2015/​528, Articles 28 and 29.

Ramopoulos

Section 2 Provisions on the Common Security and Defence Policy Introduction 1 It is necessary to see the CSDP section in the context of the historical development of this integral but specific aspect of CFSP. Such an approach allows to comprehend fully the significant extension of the security and defence component of the EU in the course of the different Treaty reforms as well as to grasp its exact meaning and limitations. The current Section 2 of Chapter 2 of Title V TEU is the result of a long process that started with the failed European Defence Community (EDC) in 1952. The EDC was rather ambitious in that it foresaw the creation of a supranational entity, 2 which would have had its own institutions, budget, and military capabilities. Should the EDC have come to fruition, it would have meant a significant loss of national sovereignty for the participating countries. The failure of the supranational approach in the field of security and defence—​contrary to similar approaches with the European Coal and Steel Community and the European Economic Community—​in the early years of the European project had a profound impact on the character of subsequent efforts in this field. Since then developments of the security and defence component of the EU always occurred within an intergovernmental framework and for a long time outside the overall European integration project. A subsequent attempt based on intergovernmental cooperation this time, called the ‘Fouchet Plan’, had the same fate in 1962. 3 Besides, the North Atlantic Treaty Organization (NATO) provided for military security and defence of Western European countries, creating a disincentive for them to embark on other attempts to unify their security and defence on a strictly European basis. The realization of the need for such a policy dawned upon Europeans slowly through painful experiences of wars and military confrontations in Europe and abroad in the waning years of the twentieth century and early in the twenty-​first century, where they failed to promote peace and security. 4 In the meantime the Western European Union (WEU) was also established in 1954 following a modification of the Brussels Treaty of 1948.1 The WEU lay outside the structure of the EU and was eventually disbanded with a decision of the WEU in 2010.2 It is noteworthy that the WEU contained a solidarity and military assistance clause in Article V, which was to be applied ‘in accordance with the provisions of Article 51 of the Charter of the United Nations’. The WEU made a rather modest contribution to the development of European security 5 and defence. Still, the Petersberg Declaration adopted at a summit of the WEU in 1992, aimed to signal a renewed determination of Europeans to assume their responsibilities in 1   Modified Brussels Treaty (Paris, 23 October 1954), available at , accessed 14 July 2017. 2  WEU, Statement of the Presidency of the Permanent Council of the WEU on behalf of the High Contracting Parties to the Modified Brussels Treaty—​Belgium, France, Germany, Greece, Italy, Luxembourg, The Netherlands, Portugal, Spain and the United Kingdom, Brussels, 31 March 2010, available at , accessed 14 July 2017.

Ramopoulos

Section 2 Provisions on the Common Security and Defence Policy

273

the field of defence.3 It contained the ‘Petersberg tasks’, which constituted a shortlist of purposes for which MS of the WEU would make military capabilities available. These consisted in humanitarian and rescue tasks, peace-​keeping tasks, and tasks for combat forces in crisis management, including peace making.4 By that time the SEA of 1986 made mention of ‘European security’ but not ‘European defence’. The reference to security in the SEA was limited though to its ‘political and economic aspects’,5 leaving aside military aspects. This came with the ToM in 1992, which established the CFSP and stated that this new policy ‘shall include all questions related to the security of the Union, including the eventual framing of a common defence policy, which might in time lead to a common defence.’6 The ToM further referred to the WEU, which was considered to be ‘an integral part of the development of the Union’ and was ‘to elaborate and implement decisions and actions of the Union which have defence implications’.7 It thereby aimed to provide the Union with capabilities—​even though outside its structure—​to perform its security and military tasks. However, apart from constituting a significant political declaration, these provisions remained rather underutilized for most of the 1990s. The ToA specified the defence component of the policy and included in the EU Treaties the aforementioned ‘Petersberg tasks’.8 It thereby listed expressly for the first time the activities the EU could undertake under this policy. These included both civilian and military operations outside the borders of the EU. It was followed by the Franco-​British St Malo Joint Declaration issued in December 1998 as a reaction to the inability of the EU to engage also as a military actor on the international plane in order to respond to international crises.9 The St Malo Declaration constituted the first common call by the two main military powers of the EU to empower the EU within the existing institutional framework with ‘the capacity for autonomous action, backed up by credible military forces, the means to decide to use them, and a readiness to do so, in order to respond to international crises’.10 The St Malo Declaration had a significant impact on the outcome of the subsequent European Council in June 1999 in Cologne. There it was decided to provide the Union with the capacity, including military capabilities, for autonomous action. In this context the establishment of the Political and Security Committee (PSC), the Military Committee of the European Union (EUMC), and the Military Staff of the European Union (EUMS) were decided. The Helsinki European Council in December 1999 further set ambitious goals in the direction of establishing European military capabilities. The ToN of 2001 introduced in the scheme of the Treaties these changes. In December 2002 the EU and the NATO reached the so-​ called ‘Berlin Plus’ Agreement. This agreement gave the EU access to NATO planning, the use of NATO assets and capabilities, and provided for NATO European command options for EU-​led military operations. It thereby aimed to improve the working arrangement between the 3   WEU, Council of Ministers, Petersberg Declaration, Bonn, 19 June 1992, available at , accessed 14 July 2017. 4   The term ‘peace making’ was understood as a synonym to the less appealing ‘peace enforcement’. 5 6   Article 30.6 lit a SEA.   Preamble and Article J.4.1 TEU-​ToM. 7 8   Article J.4.2 TEU-​ToM.   Preamble indent 10, Article 2 indent 2, and Article 17 TEU-​ToA. 9   Joint Declaration issued at the British-​French Summit, Saint-​Malo, France, 3–​4 December 1998, available at , accessed 14 July 2017. 10   Ibid, Article 2.

Ramopoulos

6

7

8

9

10

274

Title V General Provisions

two organizations, prevent duplication of assets and capabilities, and ultimately put to rest any concerns on the two sides of the Atlantic that the EU was working on building up competing capabilities to those of NATO.11 11 Most recently the failed ConstT, which as regards this policy was mostly taken over by the ToL, introduced a number of innovations to CSDP informed by the significant increase in the number of MS and the change in the security environment since the previous Treaty reform. These changes ultimately aim at creating the framework within which the able and willing MS will have the opportunity to deepen cooperation in this policy. Thus, the Treaty allows for cooperation outside CSDP while it also foresees a number of possibilities to entrust the execution of a task to a group of MS, to allow willing MS to establish a PESCO and of course to allow some MS to embark on an enhanced cooperation. At the same time the architecture of the policy remains inclusive in that it is open to all MS to participate in such endeavours even at later stages. 12 These developments have been accompanied by political documents that aim to define and further develop the security and defence culture of the Union. Such was the European Security Strategy of 2003, 12 which was revisited in 2008.13 It was replaced by the EU Global Strategy at the end of June 2016.14 The EU Global Strategy has espoused a comprehensive approach in Union external action going far beyond CFSP but always respecting the applicable principles in Union external action. However, it does not shy away from putting an emphasis on developing the security and military capabilities of the EU as well as on overcoming fragmentation in EU external action. 13 Thus, CSDP has developed historically as a reaction to external developments but has always been circumscribed by the requirement to respect the different security and defence policies of MS as well as to fit with the collective security and defence architectures, whose cornerstones are the UN and NATO respectively. CSDP functions complementary to these, although it allows for deeper integration among willing and able MS. Recent political developments with obvious security side-​effects both abroad and within the EU bear the potential for such a deeper integration.15

Overview Article 42 TEU provides the overall framework of CSDP. Article 43 TEU contains the tasks to be pursued under CSDP on the basis of Council decisions and under the coordination of the High Representative.

11   In the context of the enhanced EU–​NATO cooperation efforts, see also EU–​NATO joint declaration, Joint Declaration by the President of the European Council, the President of the European Commission, and the Secretary General of NATO, Warsaw, 8 July 2016, available at , accessed 14 July 2017. 12   European Security Strategy: A Secure Europe in a Better World, 12 December 2003. 13   Report on the Implementation of the European Security Strategy:  Providing Security in a Changing World, 11 December 2008, S407/​08. 14  A  Global strategy for the European Union’s Foreign and Security Policy, ‘Shared Vision, Common Action: A Stronger Europe’, June 2016, available at . See also Council conclusions on the Global Strategy on the European Union’s Foreign and Security Policy, Luxembourg, 17 October 2016, 13202/​16. 15   Notice e.g. the rather prominent place of security and defence in European Commission, White Paper on the Future of Europe: Reflections and scenarios for the EU27 by 2025 (COM(2017)2025), 1 March 2017. See also European Commission, President Jean-​Claude Juncker’s State of the Union Address 2017, 13 September 2017, available at .

Ramopoulos

Section 2 Provisions on the Common Security and Defence Policy

275

Article 44 TEU details the manner in which an entrustment of tasks under CSDP to a group of MS shall be executed. Article 45 TEU provides for the tasks of the EDA. Article 46 TEU contains the procedure for the establishment of and participation in PESCO among MS.

Selected bibliography Paul Craig, The Lisbon Treaty: Law, Politics, and Treaty Reform (OUP 2010) Piet Eeckhout, EU External Relations Law (2nd edn, OUP 2011) Ricardo Gosalbo-​Bono and Frederik Naert, ‘The Reluctant (Lisbon) Treaty and its Implementation in the Practice of the Council’ in Piet Eeckhout and Manuel López-​Escudero (eds), The European Union’s External Action in Times of Crisis (Hart 2016), 13 Panos Koutrakos, The EU Common Security and Defence Policy (OUP 2013). Pieter Jan Kuijper et al., The Law of EU External Relations: Cases, Materials, and Commentary on the EU as an International Legal Actor (2nd ed, OUP 2015) Frederik Naert, International Law Aspects of the EU’s Security and Defence Policy (Intersentia 2010) Jean-​Claude Piris, The Lisbon Treaty: A Legal and Political Analysis (CUP 2010) Thomas Ramopoulos and Jan Wouters, ‘The External Relations of the Union: The Institutional Structure’ in Takis Tridimas and Robert Schütze (eds), Oxford Principles of European Union Law, Volume 1: The European Union Legal Order (OUP 2017)

Main legal instruments Council Decision (CFSP) 2017/​2315 of 11 December 2017 establishes permanent structured cooperation (PESCO) among 25 MS.16 Council Decision (CFSP) 2015/​1835 defines the statute, seat and operational rules of the EDA Decision.17 Council Decision 2010/​ 427/​ EU establishes the organization and functioning of the EEAS Decision.18

16   Council Decision (CFSP) 2017/​2315 of 11 December 2017 establishing permanent structured cooperation (PESCO) and determining the list of participating Member States (PESCO decision) [2017] OJ L331/​57. 17   Council Decision (CFSP) 2015/​1835 of 12 October 2015 [2015] OJ L266/​55. 18   Council Decision 2010/​427/​EU of 26 July 2010 [2010] L201/​30.

Ramopoulos

Article 42  TEU (ex Article 17 TEU) . The common security and defence policy shall be an integral part of the common foreign 1 and security policy. It shall provide the Union with an operational capacity drawing on civilian and military assets. The Union may use them on missions outside the Union for peace-​keeping, conflict prevention and strengthening international security in accordance with the principles of the United Nations Charter. The performance of these tasks shall be undertaken using capabilities provided by the Member States. . The common security and defence policy shall include the progressive framing of a common 2 Union defence policy. This will lead to a common defence, when the European Council, acting unanimously, so decides. It shall in that case recommend to the Member States the adoption of such a decision in accordance with their respective constitutional requirements. The policy of the Union in accordance with this Section shall not prejudice the specific character of the security and defence policy of certain Member States and shall respect the obligations of certain Member States, which see their common defence realised in the North Atlantic Treaty Organisation (NATO), under the North Atlantic Treaty and be compatible with the common security and defence policy established within that framework. . Member States shall make civilian and military capabilities available to the Union for the 3 implementation of the common security and defence policy, to contribute to the objectives defined by the Council. Those Member States which together establish multinational forces may also make them available to the common security and defence policy. Member States shall undertake progressively to improve their military capabilities. The Agency in the field of defence capabilities development, research, acquisition and armaments (hereinafter referred to as ‘the European Defence Agency’) shall identify operational requirements, shall promote measures to satisfy those requirements, shall contribute to identifying and, where appropriate, implementing any measure needed to strengthen the industrial and technological base of the defence sector, shall participate in defining a European capabilities and armaments policy, and shall assist the Council in evaluating the improvement of military capabilities. . Decisions relating to the common security and defence policy, including those initiating a 4 mission as referred to in this Article, shall be adopted by the Council acting unanimously on a proposal from the High Representative of the Union for Foreign Affairs and Security Policy or an initiative from a Member State. The High Representative may propose the use of both national resources and Union instruments, together with the Commission where appropriate. . The Council may entrust the execution of a task, within the Union framework, to a group 5 of Member States in order to protect the Union’s values and serve its interests. The execution of such a task shall be governed by Article 44. . Those Member States whose military capabilities fulfil higher criteria and which have made 6 more binding commitments to one another in this area with a view to the most demanding missions shall establish permanent structured cooperation within the Union framework. Such cooperation shall be governed by Article 46. It shall not affect the provisions of Article 43. . If a Member State is the victim of armed aggression on its territory, the other Member 7 States shall have towards it an obligation of aid and assistance by all the means in their power, in accordance with Article 51 of the United Nations Charter. This shall not prejudice the specific character of the security and defence policy of certain Member States.

Ramopoulos

277

Article 42

Commitments and cooperation in this area shall be consistent with commitments under the North Atlantic Treaty Organisation, which, for those States which are members of it, remains the foundation of their collective defence and the forum for its implementation.

Commentary A. General remarks B. From ESDP to CSDP: scope, content, and capabilities C. Guiding principles D. Decision-​making procedure, acts adopted under CSDP, and role of the institutions E. Common defence policy and common defence F. EDA G. Types of cooperation among MS H. Mutual assistance clause

A. General remarks Article 42 TEU replaced former Article 17 TEU.1 It is the ‘umbrella’ provision of the 1 Common Security and Defence section of the CFSP chapter. It provides the overall framework of CSDP cross-​referring to the subsequent Articles in this section, which elaborate on the tasks under the CSDP and the possibility to entrust these to a group of MS, the EDA, and the procedure for the establishment of a PESCO among MS.

B. From ESDP to CSDP: scope, content, and capabilities Article 42 TEU renames the policy from European Security and Defence Policy (ESDP) to Common Security and Defence Policy (CSDP). This change carries principally a political significance indicating that this policy is also integrated in the broad scheme of the EU Treaties. Article 42(1) first sentence TEU provides that CSDP is ‘an integral part of the common foreign and security policy’. Article 42(1) second sentence TEU provides that the Union will have operational capacity to act autonomously in this policy using both military and civilian means. These means shall be drawn from the MS, as reiterated in Article 42(3) first subparagraph TEU. According to Article 42(1) third sentence TEU CSDP actions will be undertaken outside the Union in the form of missions. Article 42(1) third sentence TEU also introduces the tasks to be carried out under CSDP and is complemented by Article 43(1) TEU. The two articles bring the Petersberg tasks up-​to-​date and expand them to include in a non-​exhaustive list the full spectrum of activities from conflict prevention and strengthening international security to peacekeeping, peacemaking, and post-​conflict stabilization as well as humanitarian and rescue tasks, joint disarmament operations, military advice, and assistance tasks. In light of the nature of this policy, the tasks are not defined in detail arguably in order to allow for the necessary flexibility to decide on the appropriate course of action in any given case.2

  Article 17 TEU-​ToN.  Koutrakos, Common Security and Defence Policy (see Section biblio), 59.

1 2

Ramopoulos

2

3 4

5

278 6

Title V General Provisions

Article 42(1) TEU together with Article 42(2) first subparagraph TEU, which refers to the ‘progressive framing of a common Union defence policy’ that will lead to a common defence, constitute a rather precise definition of the scope and content of CSDP. This is in stark contrast to the vague definition of the foreign policy aspect of CFSP drawn primarily from the EU’s external objectives in Article 21(2) TEU.3

C. Guiding principles 7 CSDP provisions observe some guiding principles, which are repeated on a few occasions in the text of the Treaties. Thus, the values and principles enshrined in Articles 3(5) and 21(1) TEU apply to all Union external action including CFSP and CSDP. 8 Although the aforementioned Articles require, among others, that the Union respects international law and the principles of the UN Charter, Article 42(1) third sentence TEU reiterates that CSDP actions have to be ‘in accordance with the principles of the United Nations Charter’.4 This is the case despite the fact that the EU is not a member of the UN though all its MS are and have therefore to comply with the UN Charter. 9 In addition, the third paragraph of Declaration (No 13) concerning the common foreign and security policy underlines that both the EU and its MS will remain bound by the UN Charter, and, ‘in particular, by the primary responsibility of the Security Council and of its Members for the maintenance of international peace and security.’5 Read in conjunction with that paragraph, the aforementioned Treaty provisions leave no doubt as to the strict observance by the EU and its MS of the post-​Second World War collective security architecture. 10 Lastly, Article 42(2) second subparagraph TEU provides for the respect of all different security and defence arrangements of MS. This obligation is divided between a principle of non-​encroachment of ‘the specific character of the security and defence policy of certain MS’,6 and a commitment to respect obligations stemming from the membership of NATO for some MS. Thus, the first principle is meant to safeguard the policy of those MS that are not members of NATO following a policy of neutrality or non-​alignment. These are presently Austria, Cyprus, Finland, Ireland, Malta, and Sweden. The latter dispels any fears that the EU and its MS are in essence putting into question or even antagonizing the collective defence architecture. The same obligation of consistency with commitments undertaken in NATO is repeated in Article 42(7) second subparagraph TEU as regards the mutual assistance clause (see Commentary to Article 42(7) TEU). Denmark constitutes a particular case since it has a permanent opt-​out from Union decisions and actions having military or defence implications, in accordance with Article 5 first subparagraph of Protocol (No 22) on the Position of Denmark.7

 Eeckhout, EU External Relations Law (see Section biblio), 168.   The failure to mention international law in this latter Article has no legal significance since Articles 3(5) TEU and 21(1) TEU apply to CSDP as well. 5   Declaration (No 13) concerning the common foreign and security policy to the ToL. 6   This clause was first introduced in Article J.4.4 TEU-​ToM, on the insistence of Ireland (the so-​called ‘Irish clause’). See also the third paragraph of Declaration (No 14) concerning the common foreign and security policy to the ToL. 7   Protocol (No 22) on the Position of Denmark. 3 4

Ramopoulos

279

Article 42

D. Decision-​making procedure, acts adopted under CSDP, and role of the institutions Article 42(4) first sentence TEU provides that the rule on decision making under 11 CSDP is unanimity.8 Decisions are adopted only by the Council. MS can make use of ‘constructive abstention’ in accordance with Article 31(1) second subparagraph TEU. Exceptions to the unanimity rule are provided in CSDP in Article 45(2) second sentence TEU concerning the definition of the statute, seat and activities of the EDA, and in Article 46(2)-​(4) TEU on PESCO. Article 41(3) third subparagraph TEU also provides for qualified majority concerning the decisions relating to the establishment of a start-​up fund for CSDP missions having military or defence implications. Only the High Representative and MS have the right of initiative in CSDP. However, 12 Article 42(4) last sentence TEU does not ignore the fact that CSDP may be combined with Union instruments. Therefore, in cases of such combined proposals, the Commission is given its proper role next to the High Representative. As for the other institutions, Article 24(1) second subparagraph TEU applies with regard to CSDP. Article 42 TEU simply mentions decisions as the types of acts adopted under CSDP, 13 which is in line with the general CFSP provisions. Although not mentioned explicitly in this Article, legislative acts cannot be adopted in CSDP in accordance with Articles 24(1) second subparagraph third sentence and 31(1) first subparagraph second sentence TEU. Additionally, it should be noted that within PESCO it is envisaged that the Council will adopt not only decisions but also recommendations.

E. Common defence policy and common defence Reiterating an already existing provision in the Treaties, Article 42(2) first subparagraph 14 TEU foresees that CSDP ‘shall include the progressive framing of a common Union defence policy’. In addition it provides that this ‘will lead to a common defence’.9 This formulation goes further than the one in previous Article 17(1) first subparagraph TEU, which is still maintained in Article 24(1) first subparagraph TEU. That article stated that CSDP ‘might lead to a common defence’.10 However, ultimately the difference in wording does not signify any change in the non-​obligatory nature of this provision. The legal requirement for a prior simplified Treaty reform through a unanimous European Council decision to this effect and a subsequent recommendation to the MS that they ratify this amendment in accordance with their respective constitutional provisions has remained in the text of the Treaties. Thus, ‘common defence policy’ is already a Union competence whereas ‘common defence’ is not. However, neither Article 42(2) first subparagraph TEU nor Article 24(1) first 15 subparagraph TEU clarifies what is meant exactly by the terms ‘common defence policy’ and ‘common defence’. Still, the fact that the former is a Union competence contrary to the latter, offers the criterion on the basis of which to distinguish the two terms. Common 8   This was not necessary since CSDP being an integral part of CFSP, Section 1 of Chapter 2 of Title V TEU applies to CSDP as well unless there are specific rules on CSDP. As already discussed, Articles 24(1) second subparagraph second sentence and 31(1) first sentence TEU provide for an unanimity rule under CFSP with some exceptions foreseen in Article 31(2) and (3) TEU, which, however, do not apply to ‘decisions having military or defence implications’ according to Article 31(4) TEU. 9 10   Emphasis added.   Emphasis added.

Ramopoulos

280

Title V General Provisions

defence would require a qualitatively different level of integration going beyond what is currently provided in the text of the Treaties. Such a level of deeper integration could for example entail integrated armed forces of the Union. 16 Nonetheless, the Treaty imposes limits to what common defence can include. First, according to Article 4(2) last sentence TEU ‘national security remains the sole responsibility of each Member State.’ Common defence can therefore not cover national security with a simplified Treaty reform, since an amendment of Article 4(2) TEU requires a normal Treaty reform procedure in accordance with Article 48(2)–​(5) TEU. Secondly, national security and defence arrangements of MS have to be respected, as provided in Article 42(2) second subparagraph TEU.

F. EDA 17 Article 42(3) second subparagraph first sentence TEU provides that MS are ‘progressively to improve their military capabilities’. Though the structure of this provision is legally binding, it is ultimately more a political commitment than a legally enforceable provision. 18 Article 42(3) second subparagraph second sentence TEU together with Article 45 TEU constitute the legal bases for the establishment of a EDA and define its tasks. The EDA is to be active in the fields of defence capabilities development, armaments policy and cooperation, research, and development. In particular the EDA is mandated in Article 42(3) second subparagraph second sentence TEU to identify operational requirements and promote measures to satisfy them, contribute to identifying and implementing measures needed to strengthen the industrial and technological base of the defence sector, participate in the definition of a European capabilities and armaments policy, and assist the Council in evaluating the improvement of military capabilities.

G. Types of cooperation among MS 19 The reference in Article 42(3) first subparagraph second sentence TEU to the possibility that ‘MS which together establish multinational forces’ make them available to CSDP indicates that closer cooperation and indeed deeper integration in security and defence among willing MS outside the contours of CSDP is permissible. This is very much in line with the nature of CFSP—​of which CSDP is an ‘integral part’—​as a competence. Furthermore, the obligation to respect the security and defence arrangements of MS also presupposes the possibility for MS to act in this field outside the CSDP as well. 20 However, within the framework of the Treaties a number of provisions offer additional flexibility in pursuing deeper integration within CSDP among able and willing MS. These types of cooperation can only go so far as the Treaties already provide. 21 Thus, Article 42(5) TEU states that a group of MS may be entrusted by the Council to execute a task within the framework of CSDP with the aim of protecting the values and safeguarding the interests of the Union. Article 44 TEU details the manner of execution of such an entrustment. 22 Article 42(6) TEU constitutes the legal basis for PESCO among able and willing MS. These MS have to have reached a higher level of military capabilities and to have made binding commitments to each other in the area of security and defence. Article 46 TEU in conjunction with Protocol (No 10) on PESCO established by Article 42 of the Treaty Ramopoulos

Article 42

281

on European Union,11 elaborate on the scope of PESCO as well as the conditions and procedure for its establishment, and participation therein. Article 42(6) last sentence TEU excludes that PESCO can affect the provisions on 23 CSDP determining the tasks that can be undertaken and the role of the Council and the High Representative. In addition, the recitals of the Protocol on PESCO place it firmly within CSDP. The aim of these provisions is to reiterate that the rules on CSDP apply to and frame PESCO. Lastly, the ToL has introduced the possibility for MS to also embark on an enhanced 24 cooperation in CFSP in accordance with Article 20 TEU and Article 329(2) TFEU (see Commentary to Article 20 TEU and Article 329(2) TFEU).

H. Mutual assistance clause Article 42(7) TEU introduces for the first time a mutual assistance clause in the text of 25 the Treaties. The mutual assistance clause constitutes a rather significant innovation, directly drawing its inspiration from the aforementioned solidarity and military assistance clause of Article V of the WEU. Indeed, in their decision to disband the WEU, its parties made reference to Article 42(7) TEU reiterating their strong commitment ‘to the principle of mutual defence of article V of the [WEU]’.12 Still, the text of this provision is the result of a pragmatic compromise among differing 26 security and defence policies and constitutional arrangements of MS. Thus, the mutual assistance clause imposes a legally binding obligation on MS to provide ‘aid and assistance by all the means in their power’ to a MS that is the victim of armed aggression on its territory. However, in doing so, it leaves the determination of the appropriate means to provide aid and assistance to the MS themselves. Thus, military assistance is only one option among others while one does not fail to note that the word ‘military’ does not feature in the text contrary to that of Article V WEU. At the same time, this in-​built flexibility makes it rather difficult to determine whether a MS has complied with its duty stemming from this provision. Another difference between the new provision and the one in Article V WEU is the extended geographic scope of application of the TEU provision, which covers all the territories of MS, falling within the Union legal order. What is more, as was the case with Article V WEU, this obligation has to be complied with ‘in accordance with the provisions of Article 51 of the Charter of the United Nations’ on the right of self-​defence.13 Repeating Article 42(2) second subparagraph TEU, Article 42(7) TEU further expli- 27 citly makes the application of the mutual assistance clause conditional upon the respect of ‘the specific character of the security and defence policy of certain MS’ and of the commitments undertaken under NATO. In giving priority to national security and defence   Protocol (No 10) on Permanent Structured Cooperation established by Article 42 of the Treaty on EU.  WEU, Statement of the Presidency of the Permanent Council of the WEU on behalf of the High Contracting Parties to the Modified Brussels Treaty—​Belgium, France, Germany, Greece, Italy, Luxembourg, The Netherlands, Portugal, Spain and the United Kingdom, Brussels, 31 March 2010, available at , accessed 14 July 2017. 13   This reference arguably puts to rest the discussion whether the activation threshold of the mutual assistance clause, which is an ‘armed aggression’ should be interpreted differently than that in Article V WEU, which was ‘an armed attack’. The requirement to comply with Article 51 of the UN Chapter, which refers to ‘an armed attack’ suggests that the same interpretation as regards the activation threshold applies to these Union law and international law provisions. 11 12

Ramopoulos

282

Title V General Provisions

arrangement as well as to the international collective defence architecture, the Treaty introduces yet more flexibility in the implementation of this duty. 28 The mutual assistance clause of Article 42(7) TEU needs further to be distinguished from the solidarity clause of Article 222 TFEU. The former refers to cases of armed aggression whereas the latter to cases of a terrorist attack or a natural or man-​made disaster. Furthermore, and more importantly MS are to implement the mutual assistance clause bilaterally with the MS invoking it while there is not a previously determined procedure they should follow. In contrast, Article 222 TFEU requires that the solidarity clause is implemented within the EU framework in accordance with a specific procedure.14 The solidarity clause obliges the EU and its MS to ‘act jointly’ at the request of the MS that has suffered a terrorist attack or a natural or man-​made disaster, in order to prevent further threats and to protect and assist this MS, its population, and its democratic institutions. 29 Thus, the insertion of Article 42(7) TEU in the text of the Treaties does not transform the EU into a defence or military alliance but rather primarily sends a significant political signal. MS do, however, have an obligation of mutual assistance in case of armed aggression. France invoked Article 42(7) TEU following the terrorist attacks of 13 November 2015 in Paris—​despite the missing reference to terrorism in the provision itself. The foreign affairs ministers ‘expressed their unanimous and full support for France and their readiness to provide all the necessary aid and assistance’.15 No formal decision or conclusion by the Council was required to activate the mutual assistance clause. Presumably, France opted for Article 42(7) TEU instead of Article 222 TFEU among others due to the former’s flexibility in terms of conditions and procedure for its implementation, as analysed earlier.16

14  Naert, International Law Aspects (see Section biblio), 222. See also Declaration (No 37) on Article 222 TFEU to the ToL. This Declaration clarifies that without prejudice to the measures adopted in accordance with Article 222 TFEU, MS retain the right to act in order to comply with their own solidarity obligations towards a MS. On the procedures that were established for the implementation of Article 222 TFEU, see Council Decision 2014/​415 of 24 June 2014 on the Arrangements for the Implementation by the Union of the Solidarity Clause [2014] OJ L192/​53. 15   Council of the European Union, Outcome of the Council meeting, 3426th Council meeting Foreign Affairs, Brussels, 16 and 17 November 2015, doc no 14120/​15. 16   For a further analysis on the invocation of the mutual assistance clause by France see Niklas I. M. Nováky, ‘The Invocation of the European Union’s Mutual Assistance Clause: A Call for Enforced Solidarity’ [2017] 22 EFAR 357.

Ramopoulos

Article 43  TEU . The tasks referred to in Article 42(1), in the course of which the Union may use civilian and 1 military means, shall include joint disarmament operations, humanitarian and rescue tasks, military advice and assistance tasks, conflict prevention and peace-​keeping tasks, tasks of combat forces in crisis management, including peace-​making and post-​conflict stabilisation. All these tasks may contribute to the fight against terrorism, including by supporting third countries in combating terrorism in their territories. . The Council shall adopt decisions relating to the tasks referred to in paragraph 1, defining their 2 objectives and scope and the general conditions for their implementation. The High Representative of the Union for Foreign Affairs and Security Policy, acting under the authority of the Council and in close and constant contact with the Political and Security Committee, shall ensure coordination of the civilian and military aspects of such tasks.

Commentary A. B. C. D.

General remarks Civilian and military capacity building Tasks Role of the Council and the High Representative

A. General remarks Article 43 TEU complements Article 42(1) third sentence TEU containing a non-​exhaustive 1 list of tasks to be carried out in CSDP missions. This list updates and expands the Petersberg tasks. In executing these tasks the Union is to make use of civilian and military means in accordance with Article 42(1) second sentence TEU and Article 43(1) TEU. MS have to provide these in accordance with Article 42(3) TEU. The Council is to take decisions on CSDP missions while the High Representative has to coordinate their civilian and military dimensions.

B. Civilian and military capacity building Efforts have been ongoing since the end of 1999 in order to build the necessary civilian and 2 military capacity for the Union to perform its CSDP tasks. This exercise is guided by civilian and military ‘Headline Goals’, a number of which have been set during this period. Further, in this context military and civilian capabilities commitment conferences take place and other instruments, like the EU requirements Catalogue of 2005 and the Force and Progress Catalogues of 2007, have been compiled. The first military Headline Goal, Headline Goal 2003, was set at the Helsinki 3 European Council in December 1999. It required that MS would have been able to deploy rapidly—​i.e. within 60 days—​and sustain for at least one year forces up to fifteen brigades or 50–​60,000 persons for the full range of CSDP tasks.1 It was followed by 1   European Council, Presidency Conclusions, Helsinki, 10 and 11 December 1999, Annex:  Presidency Progress Report to the Helsinki European Council on Strengthening the Common European Policy on Security and Defence.

Ramopoulos

284

Title V General Provisions

the European Capabilities Action Plan of December 2001. In June 2004 the European Council set Headline Goal 2010, which adopted an approach that covered crisis management more comprehensively.2 Headline Goal 2010 also endorsed the concept of EU battlegroups.3 The EU has since continued to work on building military capabilities and increasing civil-​military cooperation.4 Although EU battlegroups reached full operational capacity in early 2007, they have yet to be deployed. 4 As regards the civilian aspect of crisis management, the EU has set the Civilian Headline Goals 2008 and 2010.5 These focus on policing, rule of law, civil administration, civil protection, monitoring missions, and support for EU Special Representatives. The latter Civilian Headline Goal put an emphasis on civil–​military cooperation. 5 The development of the Headline Goals shows that they will focus all the more on synergies between civilian and military capabilities since it becomes increasingly difficult to separate these two aspects in CSDP actions. What is more, the capacity-​building exercise has not been easy since MS have often been reluctant to engage significantly in this and reach the set targets.

C. Tasks 6 CSDP tasks include joint disarmament, humanitarian and rescue tasks, military advice and assistance tasks, conflict prevention and peacekeeping tasks, tasks of combat forces in crisis management, including peacemaking and post-​conflict stabilization. What is more, CSDP tasks may aim to strengthen international security. In light of contemporary threats to international peace and security, the Treaties also mention that CSDP tasks ‘may contribute to the fight against terrorism, including by supporting third countries in combating terrorism in their territories.’ 7 As of October 2018 the EU had completed eighteen CSDP missions and operations. Six military and ten civilian missions and operations were ongoing: (1) Civilian missions: (a) EU Border Assistance Mission for the Rafah Crossing Point (EU BAM Rafah), whose objective is to ‘provide a Third Party presence at the Rafah Crossing Point in order to contribute, in cooperation with the Union’s institution-​building efforts, to the opening of the Rafah Crossing Point and to build up confidence between the Government of Israel and the Palestinian Authority’;6

2   Headline Goal 2010, approved by General Affairs and External Relations Council on 17 May 2004, endorsed by the European Council of 17 and 18 June 2004, available at , accessed 14 July 2017. 3   EU battlegroups are groups comprising 1,500 troops, which should be able to deploy within fifteen days and be sustained for at least thirty days either as a stand-​alone force or as part of a larger operation. 4   See Council of the European Union, Council conclusions on Military Capability Development, Brussels, 9 December 2010. 5   Civilian Headline Goal 2008, approved by the Brussels European Council on 17 December 2004, available at , accessed 14 July 2017; Civilian Headline Goal 2010, approved by the ministerial Civilian Capabilities Improvement Conference and noted by the General Affairs and External Relations Council on 19 November 2007, available at accessed 14 July 2017. 6   Council Joint Action 2005/​889/​CFSP of 25 November 2005 on establishing a EU Border Assistance Mission for the Rafah Crossing Point (EU BAM Rafah) [2005] OJ L327/​28.

Ramopoulos

Article 43

285

(b) EU Police Mission for the Palestinian Territories (EUPOL COPPS), which has as objective ‘to contribute to the establishment of sustainable and effective policing arrangements under Palestinian ownership’;7 (c) EU Rule of Law Mission in Kosovo (EULEX KOSOVO) with the objective to ‘assist the Kosovo institutions, judicial authorities and law enforcement agencies’;8 (d) EU Monitoring Mission in Georgia (EUMM Georgia) with the objective to ‘provide civilian monitoring of Parties’ actions . . ., in order to contribute to stabilisation, normalisation and confidence building whilst also contributing to informing European policy in support of a durable political solution for Georgia’;9 (e) EU Capacity Building Mission in Somalia (EUCAP Nestor Somalia), whose objective is to ‘assist Somalia in strengthening its maritime security capacity in order to enable it to enforce maritime law more effectively’;10 (f) EU CSDP mission in Niger (EUCAP Sahel Niger), with the objective ‘to support the capacity building of the Nigerien security actors to fight terrorism and organised crime’;11 (g) EU Integrated Border Management Assistance Mission in Libya (EUBAM Libya), with the objective to support capacity building in the Libyan civilian security sector;12 (h) EU Advisory Mission for Civilian Security Sector Reform Ukraine (EUAM Ukraine), with the objective ‘to assist Ukraine in the field of civilian security sector reform, including police and rule of law’;13 (i) EU CSDP mission in Mali (EUCAP Sahel Mali), whose objective is ‘to allow the Malian authorities to restore and maintain constitutional and democratic order and the conditions for lasting peace in Mali, and to restore and maintain State authority and legitimacy throughout the territory of Mali by means of an effective redeployment of its administration’;14 (j) EU Advisory Mission in support of Security Sector Reform in Iraq (EUAM Iraq) with the overall objective to provide advice and assistance to the Iraqi authorities in the implementation of the civilian aspects of the Iraqi National Security Strategy.15

7   Council Joint Action 2005/​797/​CFSP of 14 November 2005 on the EU Police Mission for the Palestinian Territories [2005] OJ L300/​65. 8   Council Joint Action 2008/​124/​CFSP of 4 February 2008 on the EU Rule of Law Mission in Kosovo, EULEX KOSOVO [2008] OJ L42/​92. 9   Council Joint Action 2008/​736/​CFSP of 15 September 2008 on the EU Monitoring Mission in Georgia, EUMM Georgia [2008] OJ L248/​26. 10   Council Decision 2012/​389/​CFSP of 16 July 2012 on the EU Capacity Building Mission in Somalia (EUCAP Somalia) [2012] OJ L187/​40. 11   Council Decision 2012/​392/​CFSP of 16 July 2012 on the EU CSDP mission in Niger (EUCAP Sahel Niger) [2012] OJ L187/​48. 12   Council Decision 2013/​233/​CFSP of 22 May 2013 on the EU Integrated Border Management Assistance Mission in Libya (EUBAM Libya) [2013] OJ L138/​15. 13   Council Decision 2014/​486/​CFSP of 22 July 2014 on the EU Advisory Mission for Civilian Security Sector Reform Ukraine (EUAM Ukraine) [2014] OJ L217/​42. 14   Council Decision 2014/​219/​CFSP of 15 April 2014 on the EU CSDP mission in Mali (EUCAP Sahel Mali) [2014] OJ L113/​21. 15   Council Decision 2017/​1869/​CFSP of 16 October 2017 on the EU Advisory Mission in support of Security Sector Reform in Iraq (EUAM Iraq) [2017] OJ L266/​12.

Ramopoulos

286

Title V General Provisions

(2) Military missions/​operations: (a) EU military operation in Bosnia and Herzegovina (EUFOR Althea Bosnia Herzegovina), whose objective has been peacekeeping;16 (b) EU military mission to contribute to the training of Somali security forces (EUTM Somalia);17 (c) EU military operation to contribute to the deterrence, prevention and repression of acts of piracy and armed robbery off the Somali coast (EU NAVFOR Atalanta Somalia);18 (d) EU military mission to contribute to the training of the Malian Armed Forces (EUTM Mali);19 (e) EU military operation in the Southern Central Mediterranean (EUNAVFOR MED Sophia);20 (f ) EU CSDP Military Training Mission in the Central African Republic (EUTM RCA).21 8

Despite the not insignificant number of CSDP missions, it has been argued that these tend to be limited in scope and ambition, since, as already suggested with regard to the capacity building efforts, the EU does not have sufficient means at its disposal to undertake fully its international role, and the MS show limited appetite for more demanding missions.22

D. Role of the Council and the High Representative 9 In accordance with Article 42(4) first sentence TEU, Article 43(2) first sentence TEU repeats that decisions relating to CSDP missions are to be adopted by the Council. However, this provision further specifies the content of these decisions. Thus, Council decisions on those have to define the objectives, scope, and the general conditions for their implementation. Indeed, these decisions are taken by unanimity and are rather detailed. Among other things, they determine the objectives or mandate of the mission, the mission commander and headquarters, the planning and launch of the mission, the political control and strategic direction in accordance with Article 38 second subparagraph TEU, the military direction (if it is a military mission), issues pertaining to the consistency and 16   Council Joint Action 2004/​570/​CFSP of 12 July 2004 on the EU military operation in Bosnia and Herzegovina [2004] OJ L252/​10. 17   Council Decision 2010/​96/​CFSP of 15 February 2010 on a EU military mission to contribute to the training of Somali security forces [2010] OJ L44/​16. 18   Council Joint Action 2008/​851/​CFSP of 10 November 2008 on a EU military operation to contribute to the deterrence, prevention and repression of acts of piracy and armed robbery off the Somali coast [2008] OJ L301/​33. 19   Council Decision 2013/​34/​CFSP of 17 January 2013 on a EU military mission to contribute to the training of the Malian Armed Forces (EUTM Mali) [2013] OJ L14/​19. 20   Council Decision (CFSP) 2015/​778 of 18 May 2015 on a EU military operation in the Southern Central Mediterranean (EUNAVFOR MED) [2015] OJ L122/​31. 21   Council Decision (CFSP) 2016/​610 of 19 April 2016 on a EU CSDP Military Training Mission in the Central African Republic (EUTM RCA) [2016] OJ L104/​21. 22  See in this regard EP, Study on The European Council and Common Security and Defence Policy (CSDP):  Orientation and implementation in the field of crisis management since the Lisbon Treaty, EP Research Service, available at , accessed 14 July 2017, in which, among other weaknesses in the crisis management capabilities of the Union, it identifies the often ‘cumbersome and slow’ planning process and force generation for CSDP missions.

Ramopoulos

Article 43

287

coordination of the overall external action of the Union, participation of third countries in the mission, financing, staff, and personnel issues including their status, confidentiality aspects, and entry into force, and termination of the mission. The High Representative is tasked in Article 43(2) second sentence TEU with 10 ‘ensur[ing] coordination of the civilian and military aspects’ of CSDP missions. He or she is to perform this task ‘under the authority of the Council and in close and constant contact with the [PSC]’. This provision is in line with the overall role of the High Representative at all stages of policy initiation, formation, and implementation in CFSP. Arguably it reflects the general duty of the High Representative together with the Council to ‘ensure the unity, consistency and effectiveness of action by the Union’ in CFSP (see Article 26(2) second subparagraph TEU). CSDP decisions contain an article referring to the consistency and coordination of the overall external action of the Union, thereby expressly aligning with this Treaty provision. The responsibility to ensure this is primarily given to the High Representative. As for the reference to the PSC, this is compatible with its role in accordance with Article 38 second subparagraph TEU.23

  See Commentary to Article 38 TEU.

23

Ramopoulos

Article 44  TEU . Within the framework of the decisions adopted in accordance with Article 43, the Council 1 may entrust the implementation of a task to a group of Member States which are willing and have the necessary capability for such a task. Those Member States, in association with the High Representative of the Union for Foreign Affairs and Security Policy, shall agree among themselves on the management of the task. . Member States participating in the task shall keep the Council regularly informed of its 2 progress on their own initiative or at the request of another Member State. Those States shall inform the Council immediately should the completion of the task entail major consequences or require amendment of the objective, scope and conditions determined for the task in the decisions referred to in paragraph 1. In such cases, the Council shall adopt the necessary decisions.

Commentary A. General remarks B. Role of MS and institutions

A. General remarks 1 Articles 42(5) and 44 TEU introduce yet more flexibility as regards the execution of CSDP tasks in the text of the Treaties. Still, in allowing a group of MS to undertake this, they simply reflect ongoing practice stemming from the fact that MS have differing civilian and military capabilities as well as fluctuating political willingness to embark on CSDP missions. Indeed, the two conditions in Article 44(1) first sentence TEU for this entrustment are that the MS in question are willing and possess the necessary capabilities to execute the task. 2 The difference between this cooperation possibility and PESCO or enhanced cooperation is that this takes place on an ad hoc basis contrary to the latter two. Furthermore, in contrast to enhanced cooperation the provisions at hand do not require the participation of at least nine MS but simply the fulfilment of the two aforementioned conditions relating to political willingness and operational capabilities. 3 Since this flexibility is foreseen within the scope of CSDP and in the absence of specific rules concerning decision making, the generally applicable unanimity rule in CSDP applies (see Article 42(4) TEU). The same applies with respect to the entrustment of the tasks. Article 44(1) first sentence TEU states that the tasks that can be entrusted to a group 4 of MS are to be those of Article 43 TEU. This provision in reality simply provides what could already be deduced from the aforementioned fact that this entrustment is to take place within the scope of CSDP. The group of MS to execute these tasks cannot go outside that scope. 5 In light of what has just been said, any criticism that the entrustment Article might endanger unity and consistency in CSDP needs to be put into perspective. A plausible counterfactual would be to see MS opt for ad hoc structures outside the EU framework, Ramopoulos

Article 44

289

would a decision on a Union CSDP mission or operation prove impossible. On the contrary, under Article 44 TEU, the entrustment decision is adopted by unanimity while the mission itself takes place within the EU framework, ensuring that all MS can voice their opinions at the Council and the High Representative has an institutional role. That said the legal texts can only go so far in striking a pragmatic balance between the aim to maintain unity in this policy too and the necessity to safeguard the relevance of this policy through its effectiveness, which often requires introducing flexibility into the system. It is their application by EU institutions and MS that ultimately determines whether differing levels of integration occur and persist within the EU architecture. This last comment is applicable not only to the entrustment Article but also to PESCO and enhanced cooperation, as they also introduce flexibility in pursuing further integration among some willing and able MS, albeit on a more permanent basis.

B. Role of MS and institutions Article 44(1) second sentence TEU foresees that the management of the task will be 6 decided among the group of MS, which are to execute the tasks, in association with the High Representative. Although the exact role of the High Representative in these cases is not clearly delineated, it is submitted that it can prove significant in ensuring unity and consistency between this exercise and the rest of Union external actions, a function that he or she is entrusted with by the Treaties (see Articles 18(4) second sentence and 21(3) second subparagraph TEU). The High Representative has also specific expertise and an established and experienced institutional machinery supporting him or her in the execution of CSDP tasks and the coordination between their civilian and military aspects (see Article 43(2) second sentence TEU). This can be instrumental for the overall success of the entrusted tasks. The participating MS are to inform the Council regularly on their own initiative or 7 following a request of any other MS of the execution of the task. They also have to inform the Council immediately in all cases where the execution of the task will either have major consequences or requires an amendment in terms of objective, scope, and conditions. Put simply, should the conditions on the ground change to the extent that the mandate of the participating MS has to be revisited, it is only for the Council to embark on such an exercise. This provision reiterates in this particular context the principle enshrined in Article 28(1) second subparagraph TEU that MS cannot unilaterally refuse to implement a Council decision on Union action due to a fundamental change of circumstances. This restriction in the freedom of MS safeguards the effectiveness of these decisions.

Ramopoulos

Article 45  TEU . The EDA referred to in Article 42(3), subject to the authority of the Council, shall have as 1 its task to: (a) contribute to identifying the Member States’ military capability objectives and evaluating observance of the capability commitments given by the Member States; (b) promote harmonisation of operational needs and adoption of effective, compatible procurement methods; (c) propose multilateral projects to fulfil the objectives in terms of military capabilities, ensure coordination of the programmes implemented by the Member States and management of specific cooperation programmes; (d) support defence technology research, and coordinate and plan joint research activities and the study of technical solutions meeting future operational needs; (e) contribute to identifying and, if necessary, implementing any useful measure for strengthening the industrial and technological base of the defence sector and for improving the effectiveness of military expenditure. . The EDA shall be open to all Member States wishing to be part of it. The Council, acting 2 by a qualified majority, shall adopt a decision defining the Agency’s statute, seat and operational rules. That decision should take account of the level of effective participation in the Agency’s activities. Specific groups shall be set up within the Agency bringing together Member States engaged in joint projects. The Agency shall carry out its tasks in liaison with the Commission where necessary.

Commentary A. General remarks B. Tasks C. Participation and decision making in the EDA

A. General remarks 1 As already discussed, Articles 42(3) second subparagraph second sentence and 45 TEU provide for the establishment of a EDA. The EDA has been in existence since 2004. However, after the new TEU provisions entered into force, the Council in accordance with Article 45(2) second sentence TEU repealed the previous act establishing the EDA and adopted a new decision defining the statute, seat, and operational rules of the EDA.1 As an exception to the unanimity rule applicable to CSDP decisions, Article 45(2) second sentence TEU provides for the EDA Decision to be adopted by qualified majority.

1   Council Decision 2011/​411/​CFSP of 12 July 2011 defining the statute, seat and operational rules of the European Defence Agency and repealing Joint Action 2004/​551/​CFSP [2011] OJ L183/​16. This decisions was subsequently repealed as well by Council Decision (CFSP) 2015/​1835 (EDA Decision) of 12 October 2015 defining the statute, seat and operational rules of the European Defence Agency [2015] OJ L 266/​55.

Ramopoulos

Article 45

291

The EDA Decision confers on the Agency its own legal personality.2 It further con- 2 tains a detailed provision on the political supervision and reporting arrangements to the Council in accordance with Article 45(1) TEU, according to which the EDA will execute its tasks ‘subject to the authority of the Council’.3 The decision-​making body of the EDA, the Steering Body, has to act ‘within the framework of the guidelines issued by the Council.’4 The High Representative is the head of the agency.5 Since the adoption of the EU Global Strategy and in light of the apparently growing instability in the broader international context, the role and significance of the EDA seem to have been further elevated as the appropriate vehicle at EU level to pursue capabilities development. In addition, in accordance with Article 40 TEU the EDA Decision includes a non-​ 3 encroachment provision between the mission of the EDA and the competences of the Union and its institutions.6 An equivalent provision is also included with regard to the competences of the MS in defence matters.7 What is more, the Commission is granted membership to the EDA Steering Board 4 but without voting rights. Still, as per Article 45(2) last sentence TEU, Article 24 of the EDA Decision states that the EDA and the Commission are to work together on areas that are of relevance to both, such as research and technology. In the broader context this cooperation is highly significant in light of the implications the work of the EDA, like its defence procurement initiatives, can have on the internal market.

B. Tasks Article 45(1) TEU lists the tasks of the EDA as these are provided in Article 42(3) second 5 subparagraph second sentence TEU. The EDA Decision uses the detailed list of tasks provided in Article 45(1) TEU to elaborate it yet further making it operational.8 The tasks can be distinguished between those aimed at identifying military capabilities objectives and needs, and those that refer to cooperation in armaments.9 Furthermore, in accordance with Article 3 of the Protocol on PESCO the EDA has the 6 further role of assessing the contribution made by the MS on the basis of Article 2 of the Protocol on PESCO.10 The EDA then reports its findings to the Council at least on an annual basis, thereby informing possible recommendations and decisions of the Council taken within the mechanism of PESCO.

C. Participation and decision making in the EDA Article 45(2) first sentence TEU allows for optional participation of the MS in the 7 EDA. Currently all MS but Denmark participate. The EDA Decision also repeats in its recitals Article 45(2) third and fourth sentences TEU, which provide that the EDA Decision ‘should take into account of the level of effective participation in the Agency’s activities’ and ‘[s]‌pecific groups shall be set up within the Agency bringing together MSs engaged in joint projects.’ MS that participate in a PESCO are in accordance with Article 2(e) of the Protocol on PESCO to ‘take part, where appropriate, in the 3   EDA Decision, Article 6.   EDA Decision, Article 4. 5   EDA Decision, Article 8(1) last sentence.   EDA Decision, Article 7. 6 7   EDA Decision, Article 1(2).   EDA Decision, Article 2(3). 8   See EDA Decision, Article 5. 9   Franco Pizzetti, ‘Article 45: Tasks and Powers of the European Defence Agency’ in Hermann-​Josef Blanke and Stelio Mangiameli (eds) The Treaty on European Union (TEU): A Commentary (Springer 2013), 1263–​7. 10   Protocol (No 10) on Permanent Structured Cooperation established by Article 42 of the TEU. 2 4

Ramopoulos

Title V General Provisions

292

development of major joint or European equipment programmes in the framework of the European Defence Agency.’11 8 Decisions within the EDA are adopted by the Steering Board, where all participating MS are equally represented. Decisions are taken by qualified majority unless otherwise specifically stated.12 However, representatives of MS can ‘for important and stated reasons of national policy’ prevent the adoption of a decision by qualified majority and may subsequently through the Head of the EDA bring the issue to the Council for the latter to issue guidelines or guidance  to the Steering Board. Alternatively the Steering Board can by qualified majority bring the issue to the Council. The Council is to decide by unanimity in such cases.13

11 12

  Protocol (No 10) on Permanent Structured Cooperation established by Article 42 of the TEU.   EDA Decision, Article 9(2).    13  EDA Decision, Article 9(3).

Ramopoulos

Article 46  TEU . Those Member States which wish to participate in the permanent structured cooperation 1 referred to in Article 42(6), which fulfil the criteria and have made the commitments on military capabilities set out in the Protocol on permanent structured cooperation, shall notify their intention to the Council and to the High Representative of the Union for Foreign Affairs and Security Policy. . Within three months following the notification referred to in paragraph 1 the Council shall 2 adopt a decision establishing permanent structured cooperation and determining the list of participating Member States. The Council shall act by a qualified majority after consulting the High Representative. . Any Member State which, at a later stage, wishes to participate in the permanent structured 3 cooperation shall notify its intention to the Council and to the High Representative. The Council shall adopt a decision confirming the participation of the Member State concerned which fulfils the criteria and makes the commitments referred to in Articles 1 and 2 of the Protocol on permanent structured cooperation. The Council shall act by a qualified majority after consulting the High Representative. Only members of the Council representing the participating Member States shall take part in the vote. A qualified majority shall be defined in accordance with Article 238(3)(a) of the Treaty on the Functioning of the European Union. . If a participating Member State no longer fulfils the criteria or is no longer able to meet 4 the commitments referred to in Articles 1 and 2 of the Protocol on permanent structured cooperation, the Council may adopt a decision suspending the participation of the Member State concerned. The Council shall act by a qualified majority. Only members of the Council representing the participating Member States, with the exception of the Member State in question, shall take part in the vote. A qualified majority shall be defined in accordance with Article 238(3)(a) of the Treaty on the Functioning of the European Union. . Any participating Member State which wishes to withdraw from permanent structured 5 cooperation shall notify its intention to the Council, which shall take note that the Member State in question has ceased to participate. . The decisions and recommendations of the Council within the framework of permanent 6 structured cooperation, other than those provided for in paragraphs 2 to 5, shall be adopted by unanimity. For the purposes of this paragraph, unanimity shall be constituted by the votes of the representatives of the participating Member States only.

Commentary A. General remarks B. Scope and context C. Structure and governance D. Entry conditions E. Tasks Ramopoulos

294

Title V General Provisions

F. Procedural aspects . Relation with enhanced cooperation G

A. General remarks 1 In accordance with Article 42(6) TEU, the legal framework of PESCO is provided in Article 46 TEU together with the Protocol on PESCO, which forms part of primary EU law.1 2 PESCO is but one of the available options within CSDP, which is an integral part of CFSP, for willing and able MS to pursue deeper integration (see Commentary to Article 42 TEU). It aims at military capacity building. In allowing for this differentiated integration, PESCO is open and flexible both in the applicable conditions for participation and in its procedural aspects. Still, since it operates within CSDP, the Council and the High Representative maintain a role in it while the political considerations that inform CSDP apply to it as well, as clearly illustrated in the preamble of the Protocol on PESCO. 3 It was only on 11 December 2017 that the Council adopted a decision establishing PESCO and determining the list of participating MS.2 Twenty-​five MS decided to participate in the initiative. Denmark, Malta, and the UK decided not to join the PESCO.

B. Scope and context 4 The preamble to the Protocol on PESCO reveals the scope and context of this mechanism. It places PESCO squarely within CSDP, and ultimately CFSP. PESCO is therefore also based on achieving ‘growing convergence of action by MS’ (see Article 24(2) TEU). 5 At the same time PESCO has to respect the different security and defence policies of MS as well as the collective defence architecture, which revolves around NATO, as provided in Article 42(2) second subparagraph TEU. Its scope is limited to the tasks provided in Articles 42(1) and 43 TEU. It has to comply with the ‘principle of a single set of forces’, which provides that MS have one set of forces and avoid multiplication in undertaking their tasks in the different contexts of the EU and NATO. MS therefore have to embark on a coherent development of their capabilities. The reference to the contribution to NATO in accordance with the Berlin Plus arrangements serves to underline the commitment to avoid duplication and to further indicate again that PESCO, like CSDP and CFSP in general, is not antagonistic to NATO. 6 PESCO aims at military capacity building in order for the Union to be able to fully assume its international responsibilities. In particular, in the context of the collective security architecture the UN may request from the Union its urgent assistance in the implementation of civilian and military missions authorized under Chapters VI and VII of the UN Charter. However, for the EU to perform its role on the international scene, MS have to make a determined effort in the direction of military capacity building. PESCO is, thus, not a mechanism of collective self-​defence. The operative part of the Protocol on PESCO confirms this.

  Protocol (No 10) on Permanent Structured Cooperation established by Article 42 TEU.   Council Decision (CFSP) 2017/​2315 of 11 December 2017 establishing permanent structured cooperation (PESCO) and determining the list of participating Member States (PESCO decision) [2017] OJ L331/​57. 1 2

Ramopoulos

Article 46

295

C. Structure and governance According to Article 4(1) of the PESCO decision the governance of PESCO is organized 7 at the level of the Council and in the framework of projects implemented by groups of MS. The Council, within the framework of Article 46(6) TEU, shall ensure the unity, consistency, and effectiveness of PESCO.3 Under the responsibility of the High Representative the EEAS, including the EUMS together with the EDA are to provide secretariat functions to PESCO other than at the level of the Council and a single point of contact.4 Third states may participate in individual projects following a positive assessment by 8 the Council.5

D. Entry conditions Two conditions apply for a MS to participate in a PESCO (see Article 42(6) TEU). First, 9 its military capabilities have to fulfil higher criteria and, second, it has to have made more binding commitments to the other participants in PESCO with a view to the most demanding missions. These conditions are set out in detail in Article 1 of the Protocol on PESCO. Ambitious as they are, they remain vague enough, which together with the fact that the said Article provides that PESCO is open to all MS, shows a potential inclusiveness of the mechanism. A MS wishing to participate in PESCO has to: 10 (1) Proceed more intensively to develop its defence capacities through the development of its national contributions and participation, where appropriate, (a) in multinational forces, (b) in the main European equipment programmes, and (c) in the activity of the Agency in the field of defence capabilities development, research, acquisition and armaments (EDA). (2) Have the capacity to supply by 2010 at the latest, either at national level or as a component of multinational force groups, targeted combat units for the missions planned, structured at a tactical level as a battle group, with support elements including transport and logistics, capable of carrying out the tasks referred to in Article 43 TEU, within a period of five to thirty days, in particular in response to requests from the UNO, and which can be sustained for an initial period of thirty days and be extended up to at least 120 days. The Annex to the PESCO decision provides further detail as to the list of binding 11 common commitments undertaken by participating MS. The implementation of these is to be reviewed annually in the form of ‘National Implementation Plans’.

E. Tasks Article 2 of the Protocol on PESCO describes the tasks that are to be undertaken by the 12 MS participating in this mechanism. These relate to: •​ cooperating with the aim to achieve approved objectives concerning the level of investment expenditure on defence equipment, and regularly reviewing these objectives;   PESCO decision, Article 6.   PESCO decision, Article 9.

3 5

  PESCO decision, Article 7.

4

Ramopoulos

296

Title V General Provisions

•​ bringing their defence apparatus into line with each other as far as possible; •​ enhancing the availability, interoperability, flexibility, and deployability of their forces; •​ working together to ensure that they take the necessary measures to make good the shortfalls perceived in the framework of the ‘Capability Development Mechanism’; •​ developing major joint or European equipment programmes in the framework of the EDA. 13

Article 3 of the Protocol on PESCO foresees a role for the EDA in the assessment of the contribution made by the MS on the basis of Article 2 of the Protocol on PESCO. This obligation is reflected in Article 7 of the PESCO decision. The EDA, as well as the EEAS, including the EUMS, are to contribute to the annual report of the High Representative on PESCO. This report may form the basis of possible recommendations and decisions of the Council taken within the mechanism of PESCO.

F. Procedural aspects 14 In accordance with Article 46(1) first subparagraph TEU willing and able MS shall notify the Council and the High Representative of their intention to establish the PESCO. The Council shall within three months from the notification decide, on the basis of qualified majority after having consulted the High Representative, on this notification, as per Article 46(1) second subparagraph TEU. 15 Once the PESCO has been established, decisions and recommendations pertaining to it are to be taken by the Council, taking into account only the votes of participating MS. Article 46(6) TEU provides that the Council shall decide and adopt recommendations on the basis of unanimity with the exception of decisions on the participation and suspension of MS, and cases where a MS decides to withdraw from the PESCO. These decisions are to be adopted on the basis of qualified majority, which is to be defined in accordance with Article 238(3)(a) TFEU, as stated in Articles 46(3) second subparagraph and 46(4) second subparagraph TEU. 16 For the Council to decide on the participation at a later stage of a MS in the PESCO, this MS has to notify the Council and the High Representative of its interest therein, as stated in Article 46(3) first subparagraph TEU. The Council then adopts its decision after having consulted the High Representative, in line with Article 46(3) second subparagraph second sentence TEU. On the contrary, in cases of suspension of participation of a MS in the PESCO, Article 46(4) TEU does not require prior consultation of the High Representative before adopting a Council decision. However, Article 6(4) of the PESCO decision stipulates that before taking any decision the MS con­cerned will be provided with the timeframe for individual consultation and reaction measures. 17 MS wishing to withdraw from the PESCO can, in accordance with Article 46(5), notify their intention to the Council, which is to take note of the withdrawal.

G. Relation with enhanced cooperation 18 Of particular interest is to compare PESCO with enhanced cooperation under Article 20 TEU and Article 329(2) TFEU, especially given the fact that enhanced cooperation is also available in CFSP. Ramopoulos

Article 46

297

As regards their commonalities, the two mechanisms ultimately share the same objective; to allow willing and able MS to pursue deeper integration on a more permanent basis within the EU framework. The element of a more permanent cooperation differentiates them sharply from the entrustment of CSDP tasks under Article 44 TEU. All MS can participate in the deliberations of the Council in the context of these mechanisms but only participating MS have the right to vote. They are further open to all MS in principle and the decision-​making rules for CFSP remain applicable within these mechanisms. As a result CSDP decisions are adopted by unanimity with the exceptions provided in Article 46(2)–​(5) TEU for PESCO. However, there are also significant differences between the two mechanisms. The overall framework of PESCO is far more structured by Articles 42(6) and 46 TEU and the Protocol on PESCO. Thus, in accordance with primary EU law PESCO can only be activated in CSDP and its aim is military capacity building. What is more, Articles 1 and 2 of the Protocol on PESCO provide for specific entry conditions and tasks. These limitations do not apply to enhanced cooperation. At the same time the procedure for the establishment of a PESCO is far simpler and less demanding than that for an enhanced cooperation. This is the case because the Council decision establishing the former is to be taken by qualified majority without any prior requirement of ‘last resort’ regarding other options to attain the same objectives by the Union as a whole. The High Representative has a limited role in this procedure while the Commission has none. There is no requirement of a minimum number of participating MS either. On the contrary, an enhanced cooperation in CFSP is to be established by unanimous Council decision after the High Representative and the Commission have given their respective opinions on whether the proposed enhanced cooperation is consistent with CFSP and other Union policies (see Article 329(2) TFEU).6 On the basis of Article 20(2) TEU the Council is to adopt a decision establishing an enhanced cooperation only as a last resort, after it has ascertained that the Union as a whole cannot attain the same objectives within a reasonable period, and on the condition that at least nine MS participate in it.

6   The procedure to set up enhanced cooperation in other Union policies is the same but without any role for the High Representative, as one would logically expect.

Ramopoulos

19

20

21

22

TITLE VI FINAL PROVISIONS Overview Article 47 establishes the Union’s international legal personality. Article 48 provides for the procedures for the revision of the Treaties. Article 49 contains the conditions and procedures for the Union’s enlargement. Article 50 contains the procedure for the withdrawal from the Union. Article 51 provides that the Protocols and Annexes to the Treaties form an integral part thereof. Article 52 establishes the territorial scope of application of the Treaties. Article 53 provides that the Treaties are concluded for an unlimited period. Article 54 requires ratification of the Treaties by MS. Article 55 lists the languages in which the Treaties are drawn up.

Klamert

Article 47  TEU The Union shall have legal personality. Selected bibliography Niels Blokker, ‘International Legal Personality of the European Communities and the European Union: Inspirations from Public International Law’ [2016] YEL 1 Friedrich Erlbacher, ‘Rechtspersönlichkeit und Rechtsnachfolge’ in Waldemar Hummer and Walter Obwexer (ed), Der Vertrag von Lissabon (Nomos 2009) 123 Rudolf Geiger, Commentary to Article 47 TEU in Rudolf Geiger, Daniel-​Erasmus Khan, and Markus Kotzur, European Union Treaties, A Commentary (Beck, Hart 2015) Jan Wouters, Dominic Coppens, and Bart de Meester, ‘The European Union’s External Relations after the Lisbon Treaty’ in Stefan Griller and Jacques Ziller (eds), The Lisbon Treaty: EU Constitutionalism without a Constitutional Treaty (Springer 2008) 143

Essential case law Case 6/​64, Costa v ENEL, p 593: First reference to international legal personality of the Community. ICJ, Reparations for Injuries Suffered in the Service of the United Nations [1949] Rep 174: International legal personality of international organisations (IOs) in international law.

Commentary Under general principles of public international law, international legal personality entails 1 rights and may result in obligations, such as to conclude and to be bound by international agreements (IAs), the right of legation, the right to present international claims by either diplomatic procedures or in other forms available under international relations, and the existence of liability for breaches of international law.1 Contrary to states, however, which possess the totality of these rights and obligations recognized by international law, IOs have a limited international personality in so far as the rights and obligations of IOs ‘must depend upon its purposes and functions as specified or implied in its constituted documents and developed in practice’.2 Before the entry into force of the ToL, only the EC, then forming the Union’s ‘first 2 pillar’, had legal personality. It was disputed whether the pre-​Lisbon EU, regarding Common Foreign and Security Policy (CFSP), had implicitly been given legal personality because of the powers conferred to it despite the explicit refusal to recognize that status.3 In Article 47 TEU, MS have now explicitly conferred international legal personality upon the Union. That status is to be distinguished from the legal status of the Union 1   See, for the concept of international legal personality of IOs, inter alia, Jan Klabbers and Ase Wallendahl, Research Handbook on the Law of International Organisations (Edward Elgar 2011) 33 et seq. 2  ICJ, Reparations for Injuries Suffered in the Service of the United Nations [1949] Rep 174, 179–​80, see at 182 regarding recognition of implied powers. 3  See, inter alia, with further references, Friedrich Erlbacher, ‘Rechtspersönlichkeit und Rechtsnachfolge’ in Waldemar Hummer and Walter Obwexer (eds), Der Vertrag von Lissabon (Nomos 2009) 123 et seq.

Klamert

300

Title VI Final Provisions

within the legal order of each MS, which is governed by Article 335 TFEU and Protocol 7 on the privileges and immunities of the EU.4 Furthermore, international legal personality of the Union must be distinguished from the concept of legal capacity of certain of its institutions, bodies, offices or agencies.5 3 With the entry into force of the ToL, the EU replaced and succeeded the EC and functions now as a single international legal personality (except for Euratom which continues to have a separate personality).6 Today, the international legal personality of the Union is universally recognized7 and considered to be a unique type of an international actor, viz an IO on the one hand, but with much more far reaching competences than any organization of its kind.8 Although the EU has been established by MS as an IO under international law, it has an autonomous legal order sui generis, governed by the Treaties, which are qualified as the constitutional charter of the Union.9 As an international legal personality, the Union is bound by international law. According to settled CJEU case law, such international law has primacy over secondary Union law but is subordinate to primary Union law.10 4 The extent to which the Union as an international legal personality may acquire rights and enter into obligations depends on the scope of competences conferred upon it. The outer limits of the powers conferred upon the Union as an international actor result from the rules of the Treaties, including the catalogue of competences laid down in Title I of Part I TFEU, such as interpreted by the Court.11 While it is recognized that powers can be conferred upon the Union either explicitly or implicitly, Article 5(1) and (2) TEU establishes that competences not conferred upon the Union, either explicitly or implicitly, remain with the MS.12 Insofar as the competences of the Union do not cover all aspects of specific international action, in practice, the Union acts jointly with MS, particularly through so-​called ‘mixed agreements’,13 to avoid ultra vires acts. Where both the Union and its MS are members to an IO, the Union frequently (has to) submit(s) declarations of competences, indicating the division of competences between the EU and its MS.14 5 The recognition of international legal personality implies that, within the limits of attribution of substantive powers, the Union can act by all the means available under

  See Commentary on Article 335 TFEU, para [1]‌.   E.g under Articles 282(3) and 308 TFEU, the ECB and the EIB have legal personality; similarly, pursuant to Article 1(2) of Council Decision 2010/​427/​EU of 26 July 2010 establishing the organisation and functioning of the European External Action Service [2010] OJ L201/​30, the EEAS has been attributed the legal capacity necessary to perform its tasks and attain its objectives. 6   Article 184 EAEC. 7  In 2015, the Union maintained 139 EU delegations and offices around the world, including eight multilateral delegations to IOs, including the UN (see ). 8   Jan Zielonka, The EU as an International Actor: Unique or Ordinary?’ [2011] 16 EFAR 281. 9   See Commentary on Article 1 TEU, paras [6]‌et seq. 10   For further details on the relationship between international law and Union law, see Commentary to Article 216 TFEU, paras [9–​12]. 11   See Commentary on Article 5 TEU, paras [9]‌et seq. 12   This has been further underlined at the occasion of the signature of the ToL. See Declaration No 24 concerning the legal personality of the EU: ‘The Conference confirms that the fact that the European Union has a legal personality will not in any way authorise the Union to legislate or to act beyond the competences conferred upon it by the Member States in the Treaties’. See Commentary on Article 5 TEU. 13   See Commentary on Article 216 TFEU, paras [13] et seq. 14   See Commentary on Article 220 TFEU, para [16]. 4 5

Klamert

Article 47

301

international law and in international relations. Only certain powers are explicitly set out in the Treaties: •​ •​ •​ •​

to conduct a foreign and security policy through Union actors (Title V TEU); to enter into IAs (Article 37 TEU for the CFSP and Article 216(1) TFEU); to establish relations with IOs (Article 220 TFEU); to establish diplomatic representations in third states and at IOs, including diplomatic protection granted to Union citizen, albeit via diplomatic or consular authorities of MS (Article 221 TFEU).

Other powers linked with the Union’s international legal personality that are necessary to achieve the objectives of the Treaties have been recognized by the Court and are common practice.15 In some instances, the Union’s (full) participation in IOs is not provided for by the 6 relevant internal law framework (e.g. the Union does not have standing before the ICJ and cannot become a member to many IOs or party to IAs which are only open for states), even though the substance matter is (fully) covered by Union competences. In other situations, while legally possible, the Union has not acceded to the status it could achieve in the international fora. In all these situations, the Court has regularly held that MS are under a duty to act jointly in the interest of the Union.16

15   The Court has in particular accepted the Union’s power to recognize third states (see Case C-​432/​92, Anastasiou, EU:C:1994:277, paras 34 et seq), its power to submit to the decisions of a court which is created or designated by IAs as regards the interpretation and application of their provisions, provided that the autonomy of the EU and its legal order is respected (see Case C-​284/​16 Achmea, EU:C:2018:158 para 57), and the power to act upon international obligations through a unilateral act without that being explicitly provided for in the Treaties (see, as regards an unilateral approval, on behalf of the EU, of an international instrument, Joined Cases C-​103/​12 & C-​165/​12, EP and Commission v Council, EU:C:2014:2400, as well as the conclusions of the AG in this case, EU:C:2014:334, paras 74 et seq). 16   Case C-​45/​07, Commission v Greece, EU:C:2009:81, paras 30 and 31. See also, to that effect, Opinion 2/​91, ILO Convention 170, EU:C:1993:106, para 5. See also Commentary on Article 4 TEU, para [71].

Klamert

Article 48  TEU (ex Article 48 TEU) . The Treaties may be amended in accordance with an ordinary revision procedure. They may 1 also be amended in accordance with simplified revision procedures. Ordinary revision procedure . The Government of any Member State, the European Parliament or the Commission may 2 submit to the Council proposals for the amendment of the Treaties. These proposals may, inter alia, serve either to increase or to reduce the competences conferred on the Union in the Treaties. These proposals shall be submitted to the European Council by the Council and the national Parliaments shall be notified. . If the European Council, after consulting the European Parliament and the Commission, 3 adopts by a simple majority a decision in favour of examining the proposed amendments, the President of the European Council shall convene a Convention composed of representatives of the national Parliaments, of the Heads of State or Government of the Member States, of the European Parliament and of the Commission. The European Central Bank shall also be consulted in the case of institutional changes in the monetary area. The Convention shall examine the proposals for amendments and shall adopt by consensus a recommendation to a conference of representatives of the governments of the Member States as provided for in paragraph 4. The European Council may decide by a simple majority, after obtaining the consent of the European Parliament, not to convene a Convention should this not be justified by the extent of the proposed amendments. In the latter case, the European Council shall define the terms of reference for a conference of representatives of the governments of the Member States. . A conference of representatives of the governments of the Member States shall be convened by 4 the President of the Council for the purpose of determining by common accord the amendments to be made to the Treaties. The amendments shall enter into force after being ratified by all the Member States in accordance with their respective constitutional requirements. . If, two years after the signature of a treaty amending the Treaties, four fifths of the Member 5 States have ratified it and one or more Member States have encountered difficulties in proceeding with ratification, the matter shall be referred to the European Council. Simplified revision procedures . The Government of any Member State, the European Parliament or the Commission may 6 submit to the European Council proposals for revising all or part of the provisions of Part Three of the Treaty on the Functioning of the European Union relating to the internal policies and action of the Union. The European Council may adopt a decision amending all or part of the provisions of Part Three of the Treaty on the Functioning of the European Union. The European Council shall act by unanimity after consulting the European Parliament and the Commission, and the European Central Bank in the case of institutional changes in the monetary area. That decision shall not enter into force until it is approved by the Member States in accordance with their respective constitutional requirements. The decision referred to in the second subparagraph shall not increase the competences conferred on the Union in the Treaties.

Klamert

Article 48

303

. Where the Treaty on the Functioning of the European Union or Title V of this Treaty 7 provides for the Council to act by unanimity in a given area or case, the European Council may adopt a decision authorising the Council to act by a qualified majority in that area or in that case. This subparagraph shall not apply to decisions with military implications or those in the area of defence. Where the Treaty on the Functioning of the European Union provides for legislative acts to be adopted by the Council in accordance with a special legislative procedure, the European Council may adopt a decision allowing for the adoption of such acts in accordance with the ordinary legislative procedure. Any initiative taken by the European Council on the basis of the first or the second subparagraph shall be notified to the national Parliaments. If a national Parliament makes known its opposition within six months of the date of such notification, the decision referred to in the first or the second subparagraph shall not be adopted. In the absence of opposition, the European Council may adopt the decision. For the adoption of the decisions referred to in the first and second subparagraphs, the European Council shall act by unanimity after obtaining the consent of the European Parliament, which shall be given by a majority of its component members.

Selected bibliography Robert Böttner, ‘The Treaty Amendment Procedures and the Relationship between Article 31(3) TEU and the General Bridging Clause of Article 48(7) TEU’ [2016] EuConstLR 499 Bruno de Witte, ‘Treaty Revision Procedures After Lisbon’ in Andrea Biondi, Pieter Eeckhout, and Stefanie Ripley (eds), EU Law After Lisbon (OUP 2012) Koen Lenaerts and Marlies Desomer, ‘New Models of Constitution-​Making in Europe: The Quest for Legitimacy’ [2002] CML Rev 1217 Steve Peers, ‘The Future of EU Treaty Amendments’ [2012] YEL 17 Henry Schermers and Niels Blokker, International Institutional Law:  Unity Within Diversity (Brill 2011) Kirsten Schmalenbach, ‘International Organizations or Institutions, General Aspects’ in Karl Wolfrum (ed), Max Planck Encyclopedia of Public International Law (OUP 2008) Lucia Serena Rossi, ‘A New Revision of the EU Treaties After Lisbon?’ in Lucia Serena Rossi and Federico Casolari (eds), The EU after Lisbon—​Amending or Coping with the Existing Treaties? (Springer 2014) Jan Wouters, ‘National Constitutions and the European Union’ [2000] LIEI 25

Essential case law Case C-​370/​12, Pringle, paragraph 36: The Court can review whether the simplified revision procedure in Article 48(6) TEU has been complied with. Case C-​445/​00, Austria v Council (Ecopoints), paragraph 62: The protocols and annexes to an act of accession constitute provisions of primary law which, unless that act provides otherwise, may not be suspended, amended, or repealed otherwise than in accordance with the procedures established for review of the original Treaties now set out in Article 48 TFEU. Joined Cases 31/​86 & 35/​86, LAISA, paras 17–​18: Challenges to primary law such as an act of accession before the ECJ are inadmissible. Case 43/​75, Defrenne, paragraph 58: Apart from any specific provisions, the Treaty can only be modified by means of the amendment procedure carried out in accordance with what is now Article 48 TEU.

Klamert

304

Title VI Final Provisions

Main legal instruments Decision 2011/​199/​EU added a paragraph 3 to Article 136 TFEU as a reaction to the ‘euro crisis’.1 The Decision was adopted by the European Council on the basis of Article 48(6) TEU.

Commentary A. General remarks B. The ‘exclusivity’ of Article 48 TEU C. The revision procedures 1. Introduction 2. Ordinary Revision Procedure 3. The Simplified Revision Procedure under paragraph 6 4. The Simplified Revision Procedure under paragraph 7 D. Limits to treaty change and judicial control E. Treaty changes before and after the Lisbon Treaty

A. General remarks 1 Article 48 TEU lays down the procedural requirements for amending the TEU, the TFEU and, regarding Article 48(2)–​(5) TEU, the EAEC Treaty.2 The provision was substantially amended by the ToL, in particular by adding the simplified revision procedures in Article 48(6) and (7) TEU, which are inspired by the ConstT.3 EU law on Treaty changes in general and in particular the rules of the ordinary revision procedure in Article 48(2)–​(5) TEU remain deeply rooted in public international law.4 2 Treaty revision is an area where the European Council is the leading institutional actor and empowered to adopt binding decisions. The ToL gives greater importance to the EP, which is involved in all revision procedures. Both the Ordinary Revision Procedure in Article 48(2)–​(5) TEU and the Simplified Revision Procedure in Article 48(6) TEU require ratification by national parliaments. By contrast, the two passerelle clauses in Article 48(7) TEU, which only allow switching from unanimity to qualified majority voting in the Council or from the special legislative procedure to the ordinary legislative procedure, merely require national parliaments to make known their opposition in case of disagreement.5

B. The ‘exclusivity’ of Article 48 TEU 3 The Treaties can only be modified by means of the procedures foreseen in the Treaties for that purpose. Accordingly, what is now Article 352 TFEU ‘cannot be used as a basis for the adoption of provisions whose effect would, in substance, be to amend the Treaty without following the procedure which it provides for that purpose’6 and the Court has referred to what is now Article 48 TEU to reject attempts to modify Treaty provisions 2   Decision 2011/​199/​EU [2011] OJ L91/​1.   See Article 106a(1) EAEC.   See Articles IV-​443-​445 ConstT. See, in contrast, ex Article 236 EEC, ex Article N TEU ToM, and ex Article 48 TEU ToA. Nonetheless, the ConstT had been signed following the (informal) Convention on the Future of Europe. 4   See Commentary on Article 1 TEU, paras [19–​28] on autonomy. 5   See Böttner, ‘Treaty Amendment Procedures’ (see biblio), 501. 6   Opinion 2/​94, Accession to ECHR (ECHR I), EU:C:1996:140, paras 29–​30; Case T-​44/​14, Costantini, para 53. See Commentary on Article 352 TFEU, paras [15–​17]. 1 3

Klamert

Article 48

305

through the adoption of secondary law7 and IAs.8 Given that according to Article 3(2) TFEU IAs concluded by MS cannot affect secondary law, they cannot a fortiori affect primary law.9 The Court also highlighted that the procedural rules in the Treaty are not at the dis- 4 posal of the MS or of the institutions.10 The Treaties therefore provide for a ‘corset’ when it comes to Treaty change.11 Primary law can be changed not only under the rules of Article 48 TEU, but also by the procedure for concluding accession treaties set out in Article 49 EU, as well as by ‘special’ revision procedures scattered throughout the Treaties.12 This ‘corset’ concerns all parts of primary law and binds all actors, in particular the 5 Court. Thus, the protocols and annexes to an act of accession, unless they provide otherwise, also can only be suspended, amended, or repealed in accordance with the procedures established for review of the original Treaties.13 Article 13(2) TEU, according to which the Court is to ‘act within the limits of the powers conferred on it in the Treaties, and in conformity with the procedures, conditions and objectives set out in them’, prohibits the Court from changing primary law through case law.14 Equally, an act or a practice of the institutions or of the MS cannot lead to a revision of the Treaties outside the procedures prescribed for that purpose.15

C. The revision procedures 1. Introduction Article 48 TEU provides three distinct revision procedures:

6

(1) the Ordinary Revision Procedure (ORP) in Article 48(2)–​(5) TEU; (2) the Special Revision Procedure (SRP) in Article 48(6) TEU for revising Part 3 TFEU; (3) the SRP in Article 48(7) TEU, the so-​called horizontal passerelle or ‘general bridging’ clause, for revising legislative procedures. The ORP protects the rights to participation of both MS and EU institutions and 7 cannot therefore be circumvented by using instead the SRP on the basis of an unduly broad interpretation of Article 48(6) or (7) TFEU.16 Stating that accession to the ECHR shall not affect the Union’s competences as defined in the Treaties, Article 6(2) TEU also 7   See, for instance, Case 43/​75, Defrenne, EU:C:1976:56, paras 56–​8 where the Court answered in the negative the question whether the Council, through a directive, could modify a time-​limit provided for in the Treaty. See also Case 59/​75, Manghera, EU:C:1976:14, paras 19–​21, on whether a Council resolution could change a time-​scale foreseen in ex Article 37 EEC on the abolition of discrimination arising out of national monopolies. 8   According to Opinion 1/​92, EEA, EU:C:1992:189, para 32 an IA cannot modify the powers conferred on the Court by the Treaty. 9   Similar, Koen Lenaerts and Piet Van Nuffel, European Union Law (3rd ed, Sweet & Maxwell 2011), para  5-​010. 10   Case 68/​86, UK v Council, EU:C:1988:85, para 32; Case C-​133/​06, EP v Council (Delegation of legislative power), EU:C:2008:257, para 54. 11   See Marcus Klamert, The Principle of Loyalty in EU Law (OUP 2014) 413–​5, regarding enhanced cooperation. 12   For instance, Article 129(3) TFEU contains a simplified amendment mechanism. See, in this regard Case T-​496/​11, UK v ECB, EU:T:2015:133, para 108. See also the Commentary in para [18]. 13   Case C-​445/​00, Austria v Council (Ecopoints), EU:C:2003:445, para 62; Joined Cases 31/​86 & 35/​86, LAISA, EU:C:1988:211, para 12. 14   See Opinion of AG Wahl in Case C-​455/​14 P, H, EU:C:2016:212, para 49. 15   Opinion of AG Szpunar in Case C-​202/​13, McCarthy, EU:C:2014:345, para 82. 16   Peers, ‘The Future’ (see biblio), 26. Conversely, the ORP could always be used instead of the SRPs and the special bridging clauses (see para [24]).

Klamert

306

Title VI Final Provisions

intends to ensure that the EU’s accession to the ECHR does not have the effect of circumventing Article 48 TEU.17

2. Ordinary Revision Procedure 8 Under the ORP, the government of any MS, the EP, or the Commission may submit proposals for the amendment of the Treaties to the Council (Article 48(2) TEU). The latter passes them on to the European Council and the national parliaments are notified. 9 The European Council, after consulting the EP and the Commission, can decide by a simple majority to examine the proposed amendments. In this case, the President of the European Council must convene a Convention composed of representatives of the national parliaments, the heads of state or government of the MS, the EP, and the Commission (Article 48(3) TEU). The ECB must be consulted in the case of institutional changes in the monetary area. 10 The Convention must examine the proposals for amendments and adopt by consensus a recommendation to a conference of representatives of the governments of the MS (Intergovernmental Conference, IGC) (Article 48(3) TEU). The recommendation is non-​binding (see Article 288(5) TFEU). The conference then is convened by the President of the European Council for the purpose of determining the amendments to be made to the Treaties (Article 48(4) TEU). The IGC itself is chaired not by the President of the European Council but by the Presidency of the Council and acts by common accord, which is a method typical of public international law and witness of the underlying public international law nature of EU law. 11 The possibility to call for a convention is a major change compared to ex Article 48 TEU-​ToA. The convention method was applied to draft the original version of the CFR as well as the ConstT. With the ConstT, the Convention (‘for the Future of Europe’) was immediately followed by an IGC to which the convention draft was submitted, which adopted the ConstT. It is unlikely that there will be another convention with future treaty revisions, as the experience with the ConstT has shown that the very elaborate convention procedure is no guarantee that the result is accepted either by the following IGC or by the ratifying MS. 12 According to Article 48(3) TEU, a convention is not mandatory. The European Council can decide by a simple majority, after obtaining the consent of the EP, not to convene a convention should this not be justified by the extent of the proposed amendments. In the latter case, the European Council defines the terms of reference for an IGC. 13 Revisions enter into force after ratification by all MS (Article 48(4) TEU). Thus, treaties that have not been ratified by all MS are not part of EU (primary) law.18 However, if, two years after the signature of a treaty amending the Treaties, four-​fifths of the MS have ratified it and one or more MS have encountered difficulties in proceeding with ratification, the matter is referred to the European Council (Article 48(5) TEU).19

  See Opinion of AG Kokott in Case C-​370/​12, Pringle, EU:C:2012:675, para 35.   See Commentary on Article 15 TEU, para [3]‌on the European Fiscal Compact. 19   This might help solve an impasse in case one MS fails to ratify following public rejection in a referendum, as happended in Denmark and Ireland. See Commentaries on Article 54 TEU and Article 357 TFEU. See Lenaerts and Van Nuffel, European Union Law, para 5-​006. 17 18

Klamert

307

Article 48

3. The Simplified Revision Procedure under paragraph 6 Under Article 48(6) TEU, the same actors as under the aforementioned ORP can submit proposals to the European Council for revising all or parts of the provisions of Part 3 TFEU relating to the internal policies and action of the Union (Articles 26 to 197 TFEU). The European Council decides with unanimity after consulting the EP and the Commission.20 Such decisions can be challenged under Article 263 TFEU. The fact that the European Council is the leading actor in this SRP also has ramifications for institutional transparency and access to documents, considering that the European Council is subject to the pertinent rules,21 whereas they do not apply to an IGC or a convention. Thus, the Treaty amendments under the SRP take the form of a decision adopted by the European Council, rather than a treaty concluded by MS. The ECB must only be consulted in case of institutional changes in the monetary area. There is no IGC or convention, thus both the EP’s and the Council’s (see paras [8]‌and [10]) roles are diminished. The decision must be ‘approved’ pursuant to MS national constitutional requirements, which is a different term for ratification used in relation to secondary EU law.22 Article 48(6) TEU was the legal basis for adding a paragraph 3 to Article 136 TFEU in reaction to the ‘euro crisis’.23 While Article 48(6) TEU is limited to Part 3 TFEU, a number of provisions in the Treaties provide for similar procedures:  Article 42(2) TEU on defence, Article 25(2) TFEU on citizenship rights, Article 218(8) TFEU on accession to the ECHR, Article 223(1) TFEU on elections to the EP, Article 262 TFEU on intellectual property, and Article 311(3) TFEU on the EU’s own resources.

14 15

16

17 18

4. The Simplified Revision Procedure under paragraph 7 Article 48(7) TEU contains two so-​called horizontal passearelle-​clauses for revising the 19 legislative procedures in the Treaties by decision of the European Council: (1) Where the TFEU or Title V of the TEU provides for the Council to act by unanimity in a given area or case, the European Council can adopt a decision authorizing the Council to act by qualified majority. This does not apply to decisions with military implications or those in the area of defence. It could be used to facilitate twenty-​ three special legislative procedures as well as thirty-​three non-​legislative procedures.24 (2) Where the TFEU provides for legislative acts to be adopted by the Council in accordance with a special legislative procedure (see Article 289(2) TFEU), the European Council can adopt a decision allowing for the adoption of such acts in accordance with the ordinary legislative procedure. This concerns twenty-​seven procedures in the TFEU.25 Any initiative taken by the European Council on the basis of the first or the second 20 subparagraph must be notified to the national parliaments at least six months before any decision is adopted.26 If a national parliament objects within six months, the decision is blocked. This objection right does not require a justification or a threshold of the number   See Article 235(1) TFEU. See Articles 1–​3 of the European Council’s rules of procedure.   See Commentary on Article 15 TFEU. See also Peers, ‘The Future’, 35–​6. 22   See also Article 218(8) TFEU and Article 311 subpara 2 TFEU. 23   Decision 2011/​199/​EU [2011] OJ L91/​1. 24   For a full list of the non-​legislative procedures, see Peers, ‘The Future’, Annex II, part (a). 25   For a full list, see Peers, ‘The Future’, Annex I, part (a).    26  See Article 6 of Protocol No 1. 20 21

Klamert

308

Title VI Final Provisions

of objections as is the case with national parliaments’ right to voice their concerns against legislative proposals on grounds of subsidiarity27 and has therefore also been called a ‘red card’ mechanism.28 21 Ratification by national parliaments is not required in contrast to the ORP and the SRP in Article 48(6) TFEU. However, some MS have provided for mechanisms binding the vote of their national representative in the European Council by requiring an act of parliament.29 22 Under paragraph 7 the EP must give its consent with the majority of its component members, in contrast to Article 48(6) TEU where it is only consulted. Absent an objection on the part of national parliaments and having obtained the consent of the EP, the European Council decides with unanimity (see Article 15(4) TEU and Article 235(1) subparagraphs 2 and 3 TFEU for the modalities). 23 According to Article 353 TFEU, Article 48(7) TEU does not apply to the following TFEU-​provisions: •​ Article 311(3) and (4) TFEU on the Union’s own resources;30 •​ the competence for adopting the annual financial framework in Article 312(2) first subparagraph TFEU. However, Article 312(2) second subparagraph TFEU contains a special passearelle clause; •​ the flexibility clause in Article 352 TFEU, which requires unanimity and has often given rise to concerns of judicial over-​reach;31 •​ the procedural provision of Article 354 TFEU complementing the sanctions clause of Article 7 TEU, which applies a specific rule of qualified majority under Article 238(3) (b) TFEU. By its wording, however, neither variant of Article 48(7) would have applied to Article 354 TFEU in the first place.32 24

The Treaties provide for a wide array of special bridging clauses that allow for the alteration of legislative procedures without formal amendment of the Treaties, for instance in Article 31(3) TEU on the CFSP which is governed by the unanimity principle, Article 81(3) subparagraph 2 TFEU on family law, Article 153(2) TFEU last subparagraph on social policy, Article 312(2) subparagraph 2 TFEU on the multiannual financial frame (as mentioned), and Article 333 TFEU on enhanced cooperation.33

D. Limits to treaty change and judicial control 25 The Court can review whether the procedural rules and substantive limitations of a SRP have been complied with.34 It can thus examine the validity of a decision of the European Council based on Article 48(6) or (7) TEU.35 By contrast, the Court cannot review the

  See Commentary on Article 12 TEU, paras [4]‌et seq.   See Robert Böttner, ‘Brückenklauseln im europäischen Verfassungsrecht’ [2017] 52 EuR 381 (388), arguing for not giving this right to both assemblies individually in bicameral national systems. 29   See, in particular, BVerfG, 2 BvE 2/​08 et al, Lisbon Treaty, DE:BVerfG:2009:es20090630.2bve000208, para 414. See now § 4(1) of the German Integrationsverantwortungsgesetz; Article 23i(1) Austrian Bundesverfassungsgesetz. See for further references to other MS, Böttner, ‘Brückenklauseln’, 396–​9. 30 31   See also para [18].   See Commentary on Article 352 TFEU. 32   See Böttner, ‘Treaty Amendment Procedures’, 506. 33   See the Commentaries on these provisions. See further Lenaerts and Van Nuffel, European Union Law, para  5-​009. 34   See, regarding Article 48(6) TEU, Case C-​370/​12, Pringle, EU:C:2012:756, para 36. 35   See, regarding Article 48(6) TEU, Case C-​370/​12, Pringle, para 35. 27 28

Klamert

Article 48

309

substance of the Treaty change so decided.36 The Court declared a challenge to the legality of provisions in an Act of Accession inadmissible, arguing that adaptations set out in its Annex I resulted directly from the Act of Accession and did not constitute acts of the institutions.37 It could thus be decisive that a Treaty revision is brought about by a (reviewable) European Council decision in the case of the SRP, while it takes the form of an act of the MS in the case of the ORP.38 In any case, applying the aformentioned principles to the ORP would seem to entail that the Court can review whether the procedural rules laid down in Article 48(2) and (3) TEU for the ORP were followed, while it cannot be called upon to challenge the legality of the content of any Treaty revision. In this vein, the review of the ‘constitutionality of constitutional change’39 would be limited to the SRP. It follows that there are no substantive limits to the scope and content of Treaty change 26 under the ORP. In other words, there are no characteristics of EU law40 that are so essential that they could not in theory be modified or even abolished.41 Since the ToL, Article 48(2) TEU explicitly allows for returning competences to MS.42 There are thus no policy areas that could not in theory be ‘repatriated’. On the other hand, Treaty revision under the ORP could also enhance Union powers by conferring more competences on the Union. By contrast, the SRP in Article 48(6) TEU explicitly stipulates that it may not be used to increase the Union’s competences and the SRP in Article 48(7) TEU can only be used to revise the legislative procedure provided for in specific existing legal bases. It has been argued that neither the ORP nor SRPS provided for in Article 48 TEU or 27 the special revision procedures to be found elsewhere in the Treaties can be used to amend secondary law, since this would circumvent the powers that the respective actors involved in the procedure and in particular the EP enjoy as regards the adoption of most secondary EU measures, in particular legislative acts.43 However, this opinion does not square with the fact that the content of Treaty changes is not subject to judicial control and can hence not be reviewed on the basis of its conformity with secondary legislation.44 Furthermore, there have been cases where Treaty amendments have included changes to secondary law.45

E. Treaty changes before and after the Lisbon Treaty The most significant changes of the Treaties before the ToL resulted from the so-​called 28 ‘Merger Treaty’,46 which combined the executive bodies of the different European Communities into a single institutional structure, as well as the SEA, the ToM, the ToA, and the ToN.47 Further modifications resulted from two amendments regarding the EU’s 36  Bruno de Witte and Thomas Beukers, ‘The Court of Justice approves the creation of the European Stability Mechanism outside the EU legal order: Pringle’ [2013] 50 CML Rev 805. 37  Joined Cases 31/​86  & 35/​86, LAISA, paras 17–​18. See also Order in Case T-​584/​93, Roujansky, EU:T:1994:87, para 15. 38 39   See also para [16].   De Witte and Beukers, ‘Pringle’ 827. 40   On the autonomy of the EU legal order, see Commentary on Article 1 TEU, paras [19] et seq. 41   See Marcus Klamert, ‘The Autonomy of the EU (and of EU law): Through the Kaleidoscope’ [2017] EL Rev 815. For different views, see Lenaerts and Van Nuffel, European Union Law, paras 5-​011–​5-​012. 42   Compare the German Federal Constitutional Court performing an ‘identity control’ on criminal law, fiscal policy, social guarantees, among others. See BVerfG, 2 BvE 2/​08, Lisbon, para 252. 43 44   Peers, ‘The Future’, 48 and 50.   See paras [25] and [26]. 45   See Article 3 of the Treaty on Greenland’s withdrawal [1985] OJ L29; Article 5 ToA; Article 10 ToN. Also, Article 49 TEU allows adopting rules on the ‘conditions of admission’. See Peers, ‘The Future’, 27. 46   [1967] OJ L152. 47  [1987] OJ L169; [1992] OJ C191; [1997] OJ C340; [2001] OJ C80; [2007] OJ C306. See also Commentary on Article 1 TFEU.

Klamert

310

Title VI Final Provisions

financing,48 one regarding the departure of Greenland,49 two amendments to the Protocol of the EIB,50 a new protocol concerning oil exports from the Netherlands Antilles,51 and a minor amendment to the ECSC Treaty.52 Furthermore, six accession treaties concluded pursuant to the rules now set out in Article 49 TEU changed EU primary law. 29 The following pre-​ToL attempts to change the Treaties failed: •​ the ConstT, which was signed but not ratified by all MS following failed referenda in the Netherlands and France;53 •​ the 1953 proposal for a Treaty establishing the EPC, which would have amended the ECSC Treaty; •​ a 1976 proposal to amend the Treaties as regards criminal law protection of the EU’s financial interests.54 The treaty that would have created the EDC and the ‘Fouchet Plan’ that would have created an intergovernmental alternative to the European Communities are not included in the aforementioned list as they would not have amended existing Treaties on the European Communities. 30 Post ToL the following changes to the Treaties have been adopted: •​ a protocol increasing the number of MEPs under the ORP,55 and a protocol relating to concerns of the Irish people regarding the ToL;56 •​ a change to the legal status of Saint-​Barthélemy;57 •​ the Treaty of Accession to the EU for Croatia;58 •​ a Treaty amendment pursuant to Article 48(6) TEU relating to monetary union.59

49   [1971] OJ L2; [1977] OJ L359.   [1985] OJ L29. 51   [1978] OJ L91 and [1994] OJ L173/​14.   [1964] OJ L150/​2414. 52   [1960] OJ 33, p 781/​60. See further Bruno de Witte, ‘Rules of Change in International Law:  How Special is the European Community?’ [2004] NYIL 299 (316). 53  See . 54 55   [1976] OJ C 222/​2.   [2010] OJ C263/​1. No convention was convened. 56   [2013] L60/​131. No convention was convened. A request for a protocol by the Czech Republic was rejected by the EP. See Rossi, ‘New Revision’ (see biblio), 14. 57   See Commentary on Article 355 TFEU, para [30]. 58   See Commentary on Article 49 TEU, para [5]‌.    59  See para [17]. 48 50

Klamert

Article 49  TEU (ex Article 49 TEU) Any European State which respects the values referred to in Article 2 and is committed to promoting them may apply to become a member of the Union. The European Parliament and national Parliaments shall be notified of this application. The applicant State shall address its application to the Council, which shall act unanimously after consulting the Commission and after receiving the consent of the European Parliament, which shall act by a majority of its component members. The conditions of eligibility agreed upon by the European Council shall be taken into account. The conditions of admission and the adjustments to the Treaties on which the Union is founded, which such admission entails, shall be the subject of an agreement between the Member States and the applicant State. This agreement shall be submitted for ratification by all the contracting States in accordance with their respective constitutional requirements.

Selected bibliography Tanja Cerruti, ‘The Political Criteria for Accession to the EU in the Experience of Croatia’ [2014] 20 EPL 771 Marise Cremona (ed), The Enlargement of the European Union (OUP 2003) Christophe Hillion (ed), EU Enlargement: A Legal Approach (Hart 2004) Kirstyn Inglis, Evolving Practice in EU Enlargement with Case Studies in Agri-​Food and Environment Law (Brill 2010) Dimitry Kochenov, EU Enlargement and the Failure of Conditionality (Kluwer 2008) Thomas Mehlhausen, European Union Enlargement:  Material Interests, Community Norms and Anomie (Routledge 2015) Andrea Ott and Kirstyn Inglis (eds), Handbook on European Enlargement: A Commentary on the Enlargement Process (TMC Asser Press 2002) Wojciech Sadurski, Constitutinalism and the Enlargement of Europe (OUP 2012) Pieter Van Nuffel, ‘Appartenance à l’Union’ in Guiliano Amato, Hervé Bribosia and Bruno de Witte (eds), Genesis and destiny of the European Constitution: Commentary on the Treaty establishing a Constitution for Europe in the light of the ‘travaux préparatoires’ and future prospects (Bruylant 2007) 247

Essential case law Case C-​103/​14, Jakutis, paras 89–​90: In applying general principles of EU law (equal treatment) to secondary legislation establishing different rules of old and new MS, regard must be had to the differences of socio-​economic situation in the new MS before accession. Case C-​539/​13, Merck Canada, paragraph 234:  It follows from Article 2 of the 2003 Act of Accession, which stipulates that as from the date of accession, the provisions of the original Treaties and the acts adopted by the institutions before accession are binding on the new MS, that as from the date of accession, the principles laid down by the Court on the basis of Treaty articles relating to the free movement of goods are applicable to trade between the new MS and the other EU MS. Case C-​17/​10, Toshiba, paragraph 67: Article 101 TFEU does not apply to a cartel which produced effects, in the territory of a MS with acceded to the Union on 1 May 2004, during periods prior to that date.

Erlbacher

Title VI Final Provisions

312

Joined Cases C-​307/​09 to C-​309/​09, Vicoplus, paras 21–​41: Pursuant to a derogation from the free movement of workers set out in Annex XII to the 2003 Act of Accession measures can be taken to prevent disturbances on the labour markets of the existing MS due to the immediate arrival of a large number of workers who are nationals of new MS. Case C-​161/​06, Skoma-​Lux, paras 32–​51: EU law is not enforceable against individuals in a new MS in the absence of a translation into the language of the new MS, even though those persons could have learned of that legislation by other means. Case 203/​86, Spain v Council, paras 19–​21: No legitimate expectations that measures introduced by an act of accession into secondary law will not be modified after accession.

Main legal instruments and other relevant documents Throughout European integration, various Treaties of Accession to the EU have been concluded [hereafter AcT].1 The Presidency Conclusions of the Copenhagen European Council of 21/​22 June 1993 deal in Point 7 with ‘Relations with the Countries of Central and Eastern Europe’. On a yearly basis, the European Commission publishes a Communication setting out the current situation in the enlargement process in general and for each country concerned, see most recently the 2017 Communication on EU Enlargement Policy by the European Commission, A credible enlargement perspective for and enhanced EU engagement with the Western Balkans.2 The document of 2015 by the European Commission titled ‘Enlargement, Extending European values and standards to more countries’ provides for a useful overview of enlargement policy.

Commentary . A B. C. D. E.

Enlargement as a programmatic objective Previous accessions and current (potential) candidates for enlargement Conditions for accession Procedure of enlargement negotiations Legal effects of accession

A. Enlargement as a programmatic objective 1 Since its very foundation, the enlargement of the (then) EC of six MS to other European states was one of the main programmatic objectives of European integration in the post-​Second World War world. Still today, after successive waves of accession including the central and eastern European states leading to today’s Union of twenty-​eight MS, the third Preamble to the TEU ‘recalls’ the ‘historic importance of the ending of the division of the European continent’. 2 In principle, the enlargement process is ongoing and can potentially include ‘any European State’ as is stated in Article 49(1) TEU. The benefits of enlargement are often described by the ‘transformative power’ of the process leading up to accession. That process should make Europe a continent of countries with functioning democracies, which respect fundamental freedoms and promote the rule of law. At the same time, it should promote prosperity in Europe, by enlarging the single market, opening up other Union

  See .  COM(2018)65final.

1 2

Erlbacher

Article 49

313

policies (such as the CAP, competition policy), and strengthening the joint [relative] economic power of the Union towards third countries.3 The third recital of the Preamble to the TEU mentions, next to the programmatic ob- 3 jective of enlargement, the ‘need to create firm bases for the construction of the future Europe’. This half sentence expresses the tension that exists between enlargement on the one hand and further integration on the other. The relationship between the two is reciprocal. Enlargements have not only rendered decision making in the Union more complex. They have notably also helped to sharpen the articulation of principles and values shared between the Union and the MS (see Article 2 TEU).4 Indeed, they have influenced value enforcement mechanisms, introduced in anticipation of the ‘big-​bang’ Eastern enlargement, and tried to solve the ‘Copenhagen dilemma’ by reinforcing democratic and rule of law EU scrutiny post-​accession.5 Recent years have shown a wide spread ‘enlargement fatigue’6 and for the first time in 4 the history of the post-​Second World War integration process, following a referendum in the UK, the Union is faced with a notification by a MS of its intention to withdraw from the Union under Article 50 TEU.7

B. Previous accessions and current (potential) candidates for enlargement The original European Communities were founded by six countries: Belgium, Germany, 5 France, Italy, Luxemburg, and the Netherlands. However, with successive accessions, the number of MS expanded considerably. In particular: •​ Following the first enlargement attempt blocked by General de Gaulle,8 the UK, Ireland, and Denmark acceded in 1973 (the accession of Norway failed due to a negative referendum in that country),9 Greece on 1 January 1981,10 and Spain and Portugal on 1 January 1986.11

3   Enlargement is not the starting point of the transformation but rather requires that transformation has succeeded. Requests to join coming from non-​democratic MS have been either rejected or ignored by the Council. See on the applications made by Franco’s Spain and the Kingdom of Morocco, Dimitry Kochenov, ‘EU Enlargement Law:  History and Recent Developments—​Treaty-​Custom Concubinage?’ [2005] 9(6) EIoP. 4   Wojciech Sadurski, Constitutionalism and the Enlargement of Europe (OUP 2012). 5  Leonard F.  M. Besselink, ‘The Bite, the Bark and the Howl:  Article 7 TEU and the Rule of Law Initiatives’, in Andras Jakab and Dimitry Kochenov (eds), The Enforcement of EU Law and Values (OUP 2017). See Commentary on Article 7 TEU. 6   Florent Marciacq, EU Enlargement in troubled times? (ÖGfE Policy Brief 39, 2015); Andrew Rettman, The EU’s shrinking enlargement perspective (EUObserver, 13 May 2015); Valbona Zeneli, EU Enlargement—​ Still hope for the Western Balkans? (Modern Diplomacy, 19 October 2016). It remains to be seen if the initiative of the Commission in the 2017 Communication on enlargement policy, namely to envisage that Western Balkan countries may ‘potentially be ready for membership in a 2025 perspective’, will proove realistic, see 2017 Communication on EU Enlargement Policy by the European Commission, A credible enlargement perspective for and enhanced EU engagement with the Western Balkans, COM(2018)65final, p 2.  The Council has issued, on 26 June 2018, conclusions on Enlargement and Stabilisation Process, Council Doc. 10555/18. 7   See in detail Commentary on Article 50 TEU, para [1]. 8  Panayotis Soldatos and Georges Vandersanden, ‘L’admission dans la CEE—​ Essai d’interprétation juridique’ [1968] CDE 628. 9 10   AcT of Denmark, Ireland and the UK [1972] OJ L73.   AcT of Greece [1979] OJ L291. 11   AcT of Spain and Portugal [1985] OJ L302.

Erlbacher

314

Title VI Final Provisions

•​ The enlargement of the Federal Republic of Germany, following the incorporation of the former German Democratic Republic, was not governed by (what is now) Article 49 TEU as it did not lead to an increase in the number of MS.12 •​ After the ToM, by which the EU was founded, and following the end of the separation of Europe, Austria, Sweden, and Finland acceded on 1 January 199513 (the accession of Norway failed again following a second adverse referendum). •​ The eight central and eastern European states Estonia, Latvia, Lithuania, Poland, Hungary, the Czech Republic, the Slovak Republic, and Slovenia as well as Malta and Cyprus on 1 May 2004,14 followed by Bulgaria and Romania on 1 January 2007.15 •​ Following the entry into force of the ToL, Croatia acceded as twenty-​eighth MS on 1 July 2013.16 In terms of territorial scope, though, the process was not unidirectional: the territory of (what is now) the EU has shrunk significantly with Algeria leaving the French Republic in 1962, Greenland acquiring an OCT status in 1986,17 and the general process of decolonization, leading to the independence of countless territories formerly under the sovereignty of the MS. 6 The current EU enlargement agenda covers the Western Balkan countries Albania, the former Yugoslav Republic of Macedonia (fYROM), Montenegro, and Serbia which are, however, at different stages of the accession process.18 Furthermore, in 1987 Turkey applied for membership and obtained candidate status in 1997; despite recently being questioned on both sides, negotiations are ongoing.19 Iceland had obtained candidate status in 2009 but the negotiations are currently suspended at the request from the Icelandic Government.20 Further potential candidates are Bosnia and Herzegovina as well as Kosovo, which, currently is, however, not recognized as an independent country by five EU MS.

C. Conditions for accession 7 The Treaties do not grant any right to accede to the EU, nor to obtain a candidate status or to request the initiation of accession negotiations. Such a right can also not be deduced from public international law. The decision to grant candidate status is therefore entirely at the discretion of the existing MS, which they exercise within the European Council and at intergovernmental conferences. 8 Article 49 TEU itself only mentions two conditions for accession, namely that applicants be European states that respect the values expressed in Article 2 TEU. The latter condition, introduced by ToA, is a codification of earlier practice and was first put into 12  Ryszard Piotrowicz, ‘The Status of Germany in International Law:  Deutschland über Deutschland?’ [1989] 38 ICLQ 609. 13   AcT of Austria, Finland and Sweden [1994] OJ C241. 14   AcT of the Czech Republic, Estonia, Cyprus, Latvia, Lithuania, Hungary, Malta, Poland, Slovenia, and Slovakia [2003] OJ L236. 15   AcT of the Republic of Bulgaria and Romania [2005] OJ L157. 16 17   AcT of Croatia [2012] OJ L112.   See Commentary on Article 204 TFEU. 18   See the country per country reports on the homepage of DG NEAR, available at . 19  For a detailed discussion of the enlargement process towards Turkey, see Senem Aydin-​Duzgit and Nathalie Tocci, Turkey and the European Union (Palgrave Macmillan 2016). 20   Piotr Kobza, ‘Accession of Iceland to the European Union: A Failure Beyond Repair?’ [2017] 22 EFAR 129.

Erlbacher

Article 49

315

writing in 1993 when the European Council adopted its so-​called Copenhagen criteria for enlargement.21 Insofar as Article 49 TEU provides that ‘[a]‌ny European State . . . may apply to become a member of the Union’, it leaves open whether this condition refers to geographical, cultural, historical, or other elements. Given that Turkey has been granted candidate status shows that the location of a country that lies in (most) part outside the geographical boundaries of Europe is not seen as an obstacle per se to accession. The second condition explicitly laid down in Article 49 TEU relates to the values on which the Union is founded, set out in Article 2 TEU. Article 49 TEU provides that the country must firstly ‘respect’ these values and secondly be ‘committed to promoting them’. On this basis, mandated by the existing MS, the Commission undertakes a very profound screening of the form and functioning of government, of the exercise of the rule of law with all its different facets and of the observation of fundamental rights, all in a way that goes beyond a screening of existing MS on these issues.22 In comparison to the procedure provided for in Article 7 TEU and the ‘New EU Framework to Strengthen the Rule of Law’ adopted by the Commission in 2014,23 the enlargement process indisputably constitutes a more effective tool than the ones the Union currently has in place regarding existing MS. The enlargement process is also an occasion to seek a settlement of bilateral issues between candidate countries or candidate countries and existing MS. Furthermore, the practical experience gained in the enlargement process may be fruitfully used for the general rule of law framework within the EU. Finally, the membership of the CoE is now widely regarded as a necessary criterion in itself, given the important role the principles of ECHR law play in the EU legal system.24 Further political and economic requirements are set out in the Copenhagen criteria, adopted in 1993 in the form of Conclusions of the European Council even before their incorporation into Article 2 TEU, and which continue to be applied in an ever more sophisticated manner. To some extent these criteria are, since the entry into force of the ToL, an expression of the obligation to respect and promote the Union’s values. In essence, the respect of three criteria is required from the candidate country: (1) Political: stable institutions guaranteeing democracy, the rule of law, human rights, and respect for and protection of minorities. (2) Economic: a functioning market economy and the capacity to cope with competition and market forces in the EU. (3) Acquis: the ability to take on the obligations of membership, including adherence to the aims of political, economic, and monetary union. In addition, a fourth criteria is assessed, which only in part depends on the candidate country, namely, whether, at the moment, the EU is able to integrate new members. This last criterion is now echoed in the second part of the 3rd Preamble of the TEU.25

 .   Published at . 23   See Commentary on Article 7 TEU, para [18]. 24   Koen Lenaerts, ‘Fundamental Rights in the European Union’ [2000] 25 EL Rev 599. 25   See Presidency Conclusions of the Copenhagen European Council of 21/​22 June 1993 deal in point 7 with ‘Relations with the Countries of Central and Eastern Europe’. 21 22

Erlbacher

9

10

11

12

316

Title VI Final Provisions

In addition, for the Western Balkans, the Union also requires that the countries concerned engage as a preliminary step in the so-​called stabilization and association process, thereby dealing with bilateral issues in a structured way and fostering good neighbourhood relations between them. Finally, country-​specific conditions may round off the aforementioned general conditions. 14 The EU has in practice further established certain principles which govern accession negotiations. First, the Union does not allow for a renegotiation of the Treaties: enlargement consists of joining an existing entity. Since the ToL the Treaty lays down two different procedures for accession, on the one hand (Article 49 TEU), and for the modification of the Treaties, on the other (Article 48 TEU). Secondly, the acceding state must accept the full acquis, which includes not only primary and secondary law, IAs concluded or provisionally applied by the Union, and inter-​se agreements concluded in the context of the Union Treaties, but also political acts such as Council conclusions. However, accession treaties provide for certain limited derogations, which mostly take the form of transitional periods and cannot derogate permanently from the core principles of EU law. Such derogations from secondary law, while introduced by an act of primary law, are qualified as having the legal force of secondary law and can therefore be repealed or modified after accession with the use of the legal basis and procedure applicable to their respective field of regulation.26

13

D. Procedure of enlargement negotiations 15 Enlargement negotiations concern the conditions and the timing of the candidate’s adoption, implementation, and enforcement of existing EU rules (the acquis). For that purpose, the negotiations are divided into thirty-​five different policy fields (‘chapters’), such as transport, energy, environment, external relations, institutions, and so on, each of which is negotiated separately taking into account possible transitional arrangements. Sometimes certain rules are phased in gradually, to give the new MS or existing MS time to adapt. Finally, usually at the end of the negotiations, other (often some of the most contentious) issues are discussed, namely financial arrangements, such as how much the new MS is likely to pay into and receive from the EU budget (in the form of transfers). Very exceptionally and for very specific issues only, permanent derogations (having no formal time limit) to the acquis are granted to the new MS. 16 The enlargement procedure is set out in Article 49 TEU in a very rudimentary way only: notification of the application for membership to the Council, consultation of the Commission (which at this stage issues, what is called, an ‘opinion’), unanimous decision of the Council after having received the consent of the EP, signature of an accession agreement, and ratification of that agreement by all existing MS and the applicant State. In fact, however, except for the application for membership, all these formal steps are taken when the actual negotiations have been terminated. Over the years, the negotiation process has become a very formalized and increasingly regulated and lengthy process. 17 Regarding the Western Balkans, the accession process was or is being prepared through a pre-​accession process whereby political and economic preparation is pursued through the conclusion of association agreements (‘Stabilisation and Association Agreements, SAA’), accompanied by technical and financial support through the Instrument for

26   See Article 7(2) of the Act of Accession of Croatia attached to AcT of Croatia [2012] OJ L112/​21. E.g. Case 203/​86, Spain v Council, EU:C:1988:420, paras 19–​21.

Erlbacher

Article 49

317

Pre-​accession Assistance (IPA).27 Where, based on reporting from the Commission, that process is considered successful, the country concerned is signalled ready to submit its application for membership. When an application for membership is  accepted, the Council requests from the 18 Commission an opinion,28 which is a political and technical assessment of whether the country is sufficiently prepared for entering the formalized negotiation process. To that end, the Commission asks the country concerned to reply to a very detailed ‘questionnaire’ as to where it stands with respect to the political and economic criteria and the degree of approximation with the acquis. Based on the Commission’s recommendation in this opinion, the European Council decides on the granting of the ‘candidate status’ and (but not necessarily at the same time)29 on the effective start of negotiations. For negotiations, a special Intergovernmental Conference is established in which 19 the Commission effectively plays the role of the negotiator. At the outset, a general ‘Negotiating Framework’ document is established setting out the organization of the process.30 Over the years, the negotiations have been organized in thirty-​five ‘chapters’. Since 2013, negotiations first concentrate on ­chapters 23 and 24 on the judiciary and fundamental rights and justice, freedom and security.31 For each chapter, opening and closing ‘benchmarks’ are established, which determine whether the process can be considered sufficiently advanced to either open or close the negotiations. It is also for each chapter that the Commission prepares the Union’s position for agreement by the Council in view of their presentation to the Intergovernmental Conference. When all chapters are closed, an accession treaty is drafted. It is at this stage that the formalized procedure set out in Article 49 TEU, addressed earlier, applies, following which the Accession Treaty is then finally submitted for signature. As of signature of the Accession Treaty and until its entry into force, the ‘future ac- 20 ceding Member State’ is granted extended rights of participation in preparatory bodies, such as the so-​called comitology committees, albeit without a right of vote.32 Between the signature of the Accesssion Treaty act and the actual accession of the new MS, the acts of 27   For the period 2014-​2020, IPA II is established with a budget of EUR 11.7bn, See Regulation (EU) No 231/​2014 of the EP and of the Council of 11 March 2014 establishing an Instrument for Pre-​accession Assistance (IPA II) [2014] OJ L77/​11. For detailed information, see the homepage of DG NEAR, available at . 28   See, most recently, Council conclusions on the application of Bosnia and Herzegovina for membership of the EU of 20 September 2016, available at . 29  The Former Yugoslav Republic of Macedonia applied for EU membership in March 2004 and the Council decided in December 2005 to grant the country candidate status, based on the Commission’s favourable opinion. In October 2009, the Commission has recommended open accession negotiations with the country, which have, however, to date not been opened, in particular for the reason related to the aforementioned name issue. See Elena Basheska, ‘(Mis)application of the Good Neighborliness Principle in International and EU Law: The Case of the Republic of Macedonia’ in Dimitry Kochenov and Elena Basheska (eds), Good Neighborliness in the European Legal Context (Brill/​Nijhoff 2015). 30   See, most recently, General EU Position, Ministerial meeting opening the Intergovernmental Conference on the Accession of Serbia to the EU (Brussels, 21 January 2014), AD 1/​14. 31   Enlargement Strategy and Main Challenges 2013–​2014, COM(2013)700final. 32   See, most recently regarding the accession of Croatia, Information and consultation procedure for the adoption of certain decisions and other measures to be taken during the period preceding accession, Annex to the exchange of letters between the EU and the Republic of Croatia on an information and consultation procedure for the adoption of certain decisions and other measures to be taken during the period preceding accession, attached to the Final act adopted at the occasion of the signature of the AcT of Croatia to the EU [2013] OJ L112/​108.

Erlbacher

318

Title VI Final Provisions

accession contain rules enabling the Council to adopt the measures necessary to ensure that the act of accession is brought into alignment with changes in legislation made by the institutions in certain areas (such as the CAP).33 The AcT must be ratified not only by the acceding MS but also by all existing MS.

E. Legal effects of accession 21 As of the date of accession, the acceding MS becomes a member of the EU. As a party to the EU Treaties, all rights and obligations stemming from EU law fully apply to the new MS as of that date, 34 subject only to specific derogations (in most cases transitional rules) set out in the relevant act of accession.35 The then applicable EU law includes the content, principles, and political objectives of the Treaties, including all Treaty changes (such as the Accession Treaties), secondary law adopted in implementation of the Treaties, case law, and declarations and resolutions adopted within the EU framework.36 In particular, as from the date of accession, the Treaty rules on the free movement of goods as interpreted by the Court are applicable to trade between the new MS and the other EU MS.37 Equally, the acceding MS becomes a member of the EAEC. 22 As of its accession, the new MS is also bound to comply with the Union’s international obligations. Article 351(1) TFEU provides that rights and obligations arising from agreements concluded by the acceding MS before the date of their accession with one or more third country shall not be affected by the provisions of the Treaties. However, under Article 351(2) TFEU, MS concerned are under an obligation to take all appropriate steps to eliminate incompatibilities established between their international obligations and that of Union law. Such possible incompatibilities are subject to screening during the enlargement process. In addition, the acts of accession provide that the new MS is bound by agreements concluded or provisionally applied by the Union with one or more third countries or with IOs. Finally, the acts of accession also provide for an obligation of the acceding MS to accede to mixed agreements, i.e. agreements of the Union and its MS with third countries or IOs.38

33   See, on the scope of the power of the Council in that regard in particular Case C-​273/​04, Poland v Council, EU:C:2007:622. As opposed to general Union acquis, acts adopted by the Council for the purpose of accession can be challenged by the new MS within the time limit of two months following accession. See Case C-​336/​09 P, Poland v Commission, EU:C:2012:386. 34   Case C-​539/​13, Merck Canada, EU:C:2015:87, para 23. 35   On the application and interpretation of transitional rules contained in acts of accession, see Case C-​350/​ 08, Commission v Lithuania, EU:C:2010:642, paras 57 et seq. 36   Including in particular decisions and agreements of the heads of state or governments of the MS meeting within the European Council or Council, any declaration, resolutions, or conclusions made, in particular, by the (European) Council, all inter-​se agreements between the existing MS. See, most recently, Articles 3 and 4 of the Act of Accession of Croatia attached to AcT of Croatia [2012] OJ L112/​21. 37   The Court has consistently held that the proprietor of an industrial or commercial property right protected by the legislation of a MS cannot rely upon that legislation to prevent the importation of a product that has been lawfully marketed in another MS by the proprietor him or herself or with their consent. The Court has inferred from that principle that an inventor, or someone deriving rights from him or her, cannot invoke the patent that they hold in one MS to prevent the importation of a product freely marketed by that inventor in another MS where the product is not patentable. See Case 15/​74, Centrafarm and de Peijper, EU:C:1974:114, paras 11–​12; Case 187/​80, Merck, EU:C:1981:180, paras 12–​13; Case C-​191/​90, Generics and Harris Pharmaceuticals, EU:C:1992:407, para 31. 38   See most recently with regard to Croatia, Article 6(1) of the Act of Accession of Croatia attached to ToA of Croatia [2012] OJ L112/​21.

Erlbacher

Article 50 . Any Member State may decide to withdraw from the Union in accordance with its own 1 constitutional requirements. . A Member State which decides to withdraw shall notify the European Council of its intention. 2 In the light of the guidelines provided by the European Council, the Union shall negotiate and conclude an agreement with that State, setting out the arrangements for its withdrawal, taking account of the framework for its future relationship with the Union. That agreement shall be negotiated in accordance with Article 218(3) of the Treaty on the Functioning of the European Union. It shall be concluded on behalf of the Union by the Council, acting by a qualified majority, after obtaining the consent of the European Parliament. . The Treaties shall cease to apply to the State in question from the date of entry into force of the 3 withdrawal agreement or, failing that, two years after the notification referred to in paragraph 2, unless the European Council, in agreement with the Member State concerned, unanimously decides to extend this period. . For the purposes of paragraphs 2 and 3, the member of the European Council or of the 4 Council representing the withdrawing Member State shall not participate in the discussions of the European Council or Council or in decisions concerning it. qualified majority shall be defined in accordance with Article 238(3)(b) of the Treaty on the A Functioning of the European Union. . If a State which has withdrawn from the Union asks to rejoin, its request shall be subject to 5 the procedure referred to in Article 49.

Selected bibliography Catharine Barnard, ‘The Practicalities of Leaving the EU’ [2016] 41 EL Rev 484 Christian Calliess, Commentary to Artikel 50 EUV in Christian Calliess and Matthias Ruffert (eds), EUV/​AEUV (Beck 2016) Paul Craig, ‘Brexit: a Drama in six Acts’ [2016] 41 EL Rev 447 Pavlos Eliftheriadis, Constitutional Instability, Legal Aspects of Withdrawal from the EU (Briefing Note 2016) 9 Christine Guillard, ‘L’accord relative au Brexit’ [2016] RDE 537 Christophe Hillion, ‘Accession and Withdrawal in the Law of the European Union’ in Anthony Arnull and Damian Chalmers (eds), Oxford Handbook of European Union Law (OUP 2015) Christophe Hillion, Leaving the European Union, the Union way, A legal analysis of Article 50 TEU (European Policy Analysis, August 2016) Panos Koutrakos, ‘Negotiating International Trade Treaties after Brexit’ [2016] 41 EL Rev 475 Phedon Nicolaides, ‘Withdrawal from the European Union: A Typology of Effects’ [2013] 20 MJ 209 Claude Piris, Should the UK Withdraw from the EU: Legal Aspects and Effects of Possible Options (Fondation Robert Schuman, No 355, May 2015) Claude Piris, If the UK votes to leave: The seven alternatives to EU membership (Center for European Reform, January 2016) Vassilios Skouris, ‘Brexit: Rechtliche Vorgaben für den Austritt aus der EU’ [2016] EuZW 806 Phil Syrpis, What next? An analysis of the EU law questions surrounding Article 50 TEU: Part One (EUtopia Law 2016) Alexander Thiele, ‘Der Austritt aus der EU—​Hintergründe und rechtliche Rahmenbedingungen eines “Brexit” ’ [2016] EuR 281

Erlbacher

320

Title VI Final Provisions

Gabriel Toggenburg, Das Vereinigte Königreich und die Europäische Union: ein rechtlicher Blick auf eine politische Schicksalsfrage (Österreichische Gesellschaft für Europapolitik 2016)

Main legal instruments In the aftermath of the notification by the UK of its intention to withdraw from the EU (‘Brexit’), the following main documents have been adopted (update December 2017): European Council Guidelines of 29 April 2017.1 Commission Recommendation of 3 May 2017 to open negotiations.2 Council Decision of 22 May 2017 authorising the opening of ‘Brexit’ negotiations, including negotiating directives.3 Commission Communication of 8 December 2017 on the state of progress of the negotations.4 European Council Guidelines of 15 December 2017 deciding that ‘sufficient progress’ has been achieved to move on to the second phase, related to transition and the framework for the future relationship.5 Commission Recommendation of 20 December 2017 in view of supplementing the negotiating directives.6 Supplementary negotiating directives set by the Council on 29 January 2018.7 European Council Guidelines of 23 March 2018 welcoming agreements reached on parts of the text of a withdrawal agreement and setting out guidelines with a view to opening negotiations on the overall understanding of the framework for the future relationship.8 European Council Conclusions of 25 November 2018 endorsing the draft Brexit withdrawal agreement and approving the draft political declaration on future EU-​UK relations.9 Council decisions of 11 January 2019 on the signing and draft decision on the conclusion of the Agreement on the withdrawal of the United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland from the EU and the EAEC.10 1   Conclusions of the European Council adopted on 29th April 2017 at the special meeting of the European Council (Article 50), EUCO XT 20004/​17 [hereafter European Council Guidelines of 29 April 2017]. 2   Recommendation for a Council Decision authorising the Commission to open negotiations on an agreement with the United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland setting out the arrangements for its withdrawal from the EU (COM(2017) 218 final). 3   Council decision of 22 May 2017 authorising the opening of negotiations with the UK of Great Britain and Northern Ireland for an agreement setting out the arrangements for its withdrawal from the EU, including Directives for the negotiation of an agreement with the United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland setting out the arrangements for its withdrawal from the EU (XT 21016/​17). 4   Communication from the Commission to the European Council (Article 50) on the state of progress of the negotiations with the United Kingdom under Article 50 TEU COM(2017) 784 final, accompagnied by the Joint Report from the negotiators of the EU and the United Kingdom Government on progress during phase 1 of negotiations under Article 50 TEU on the United Kingdom’s orderly withdrawal from the EU. 5   Guidelines of the European Council (Article 50) of 15 December 2017 (EUCO XT 20011/​17) [hereafter European Council Guidelines of 15 December 2017]. 6   Recommendation for a Council Decision supplementing the Council Decision of 22 May 2017 authorising the opening of negotiations with the United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland for an agreement setting out the arrangements for its withdrawal from the EU (COM(2017)830 final). 7   Annexe to the Council Decision supplementing the Council Decision of 22 May 2017 authorising the opening of the negotiations with the United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland for an agreement setting out the arrangements for its withdrawal from the European Union. Supplementary directives for the negotiation of an agreement with the United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland setting out the arrangements for its withdrawal from the European Union (XT 21004/​18 ADD 1 REV 2). 8   Guidelines of the European Council (Article 50) of 23 March 2018 (EUCO XT 20001/​18) [hereafter European Council Guidelines of 23 March 2018. 9   European Council Conclusions of 25 November 2018 (EUCO XT 20015/​18). 10   Council Decision on the signing, on behalf of the EU and of the EAEC, of the Agreement on the withdrawal of the United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland from the EU and the EAEC (XT 21106/​18) and Council Decision on the conclusion of the Agreement on the withdrawal of the United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland from the EU and the EAEC (XT 21105/​1/​18 REV 1).

Erlbacher

Article 50

321

Agreement on the withdrawal of the United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland from the European Union and the European Atomic Energy Community (“draft withdrawal agreement”).11 Political declaration setting out the framework for the future relationship between the European Union and the United Kingdom.12

Essential case law Case C-​327/​18 PPU, RO, para 45 and Case C-​661/​17, M.A., para 55: A MS’s notification of its intention to withdraw from the EU does not have the effect of suspending the application of Union law in that MS. Case C-​621/​18, Whightman, paras 47–74: A MS, after having notified its intention to withdraw from the EU and before the withdrawal has become effective, can revoke that notification unilaterally, as long as the revocation is made in writing to the European Council, is unconditional and is unequivocal in the sense that it brings the withdrawal procedure to an end. Case T-​458/​17, Shindler, paras 41–48: Individuals have no standing in front of the Court to contest the legality of the decision of the Council authorising the opening of negotications between the Union and a MS having notified its intention to withdraw from the EU in view of concluding a withdrawal agreement.

Commentary . General remarks A B. The right unilaterally to withdraw from the EU (para 1) C. Procedure of withdrawal (paras 2–​4) D. Scope of the withdrawal agreement (para 2) E. Negotiation and conclusion of the withdrawal agreement (paras 2 and 4) 1. Is Article 218 TFEU applicable? 2. Guidelines of the European Council 3. Negotiations 4. Signature and conclusion F. Legal remedies G. Legal effects of the withdrawal

A. General  remarks Article 50 TEU is one of the innovations of the ToL that was taken over from the unsuc- 1 cessful ConstT. It was considered that a further integration process must be accompanied by the possibility of leaving the Union, in case a MS is not willing to go in the direction of an ‘ever closer Union’.13 These origins of the TEU provide relevant information for the 11   Agreement on the withdrawal of the United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland from the European Union and the European Atomic Energy Community ([2019] OJ C 66I/​1]. 12   Political declaration setting out the framework for the future relationship between the European Union and the United Kingdom ([2019] OJ C 66I/​185). 13   Article I-​60 ConstT. See in particular the discussions on this provision during the European Convention, CONV 648/​03 and CONV 672/​03, available at . See, for the discussion of the positions taken during the Convention, Pieter Van Nuffel, ‘Appartenance à l’Union’ in Guiliano Amato, Hervé Bribosia, and Bruno de Witte, Genesis and Destiny of the European Constitution: Commentary on the Treaty Establishing a Constitution for Europe in the Light of the ‘travaux préparatoires’ and Future Prospects (Bruylant 2007) 247. See also Commentary on Article 1 TEU, paras 12–​13.

Erlbacher

322

Title VI Final Provisions

interpretation of Article 50 TEU.14 The introduction of Article 50 TEU has put an end to the academic debate as to whether, and under which conditions, a MS can decide to leave the EU.15 2 Article 50 TEU regulates the unilateral withdrawal of a MS from the EU. It does not provide for the possibility to exclude a MS from the Union nor could it be applied or interpreted in such a way.16 Neither can it serve as a basis to withdraw or to be excluded from certain specific Union policies, such as the Monetary Union.17 Article 50 TEU, however, also applies to the withdrawal from the Euratom Treaty.18 Despite the fact that the EAEC constitutes an international legal personality distinct from the EU, given the intrinsic institutional link between Euratom and the EU,19 it would be impossible to withdraw from either organization without withdrawing at the same time from the other. 3 While initially considered to be of theoretical interest only, Article 50 TFEU was soon used in practice when, following the referendum in the UK of 23 June 2016 in which the British people voted in favour of leaving the EU, the UK notified the EU on 29 March 2017 of its intention to withdraw from the EU and Euratom (‘Brexit’).20 This means that, unless a ratified withdrawal agreement establishes another date, the EU Treaties will have ceased to apply to the UK on 30 March 2019, 00:00h (CET).21 The UK will then become a ‘third country’. Union law mightcontinue to apply in the UK for a transitional period, in the case that a withdrawal agreement so provides and has been ratified before that date by both the UK and the Union. However, the continued application of Union law would result from the withdrawal agreement, not the EU-​Treaties as such.

B. The right unilaterally to withdraw from the EU (para 1) 4 Due to the insertion of Article 50 TEU, it has become clear that the withdrawal from the EU is governed by Union law and not by public international law. Because of the autonomy of EU law, Article 50 TEU must be interpreted solely in the light of the EU Treaties as a whole. Rules of international law on the law of the treaties are merely sources to corroborate findings made on the basis of EU law.22 Public international law will, however, apply to the relations between the EU and the former MS after it has left the EU (the ‘future relationship’, see para [16]).   Case C-​621/​18, Whightman, EU:C:2018:999, paras 47 and 68.   That discussion has been led on the level of EU law, taking into account notably that the EU Treaties are concluded ‘for an unlimited period’ (Article 53 TEU) in view of ‘creating an ever closer union among the peoples of Europe’ (Article 1(2) TEU) and the Court’s ruling that the transfer of sovereignty on the EU ‘carries with it a permanent limitation of sovereign rights’ (Case 6/​64, Costa v Enel, EU:C:1964:66), but also in the context of different national legal frameworks. See, inter alia, Juri Adler-​Nissen, ‘Opting out of an Ever Closer Union: The Integration Doxa and the Management of Sovereignty’ [2011] 34 WEurP. 1092; Jochen Herbst, ‘Observations on the Right to Withdraw from the European Union: Who are the “Masters of the Treaties”?’ [2005] 6 GLJ 1755; Werner Meng, ‘Art 50 EUV’ in Hans von der Groeben, Jürgen Schwarze, and Armin Hatje (eds), Europäisches Unionsrecht (7th ed, Beck 2015) para 2. 16   Case C-​621/​18, Whightman, paras 65-​69. 17   The possibility of which is disputed, see Meng, Commentary to Artikel 50 EUV paras 2 and 16–​20. 18   Article 106a(1) TEAC. 19   Article 106a(1) TEAC. See, in detail, Hummer, Bewirkt der “Brexit” auch den automatischen Ausstieg des Vereinigten Königreichs aus EURATOM? (ÖGfE Policy Brief, 29 2016). 20   See in detail, and among many others, on the process leading up to that notification, Craig, ‘Drama’ (see biblio), 468. 21   Furthermore, in accordance with Article 50(3) of the Treaty on European Union, the European Council, in agreement with the UK, may unanimously decide that the Treaties cease to apply at a later date. 22   Case C-​621/​18, Whightman, paras 44–46, 70–71. 14 15

Erlbacher

Article 50

323

Under Article 50 TEU, the decision to withdraw from the EU is an internal act of the 5 MS concerned. Any MS may decide to withdraw from the Union ‘in accordance with its own constitutional requirements’ (Article 50(1) TEU).23 This clarifies that neither Article 50 TEU nor any other Union rule could lead to setting aside national provisions governing that decision on the part of each MS, including possible national rules prohibiting the withdrawal from the Union. Under Article 50 TEU, the decision to withdraw from the EU is also a unilateral act of 6 the MS concerned. As the Court has put it, the decision to withdraw from the EU depends solely on the sovereign choice of the MS concerned.24 Despite the far-​reaching stage the integration process has reached and the concomitant serious risk of political, economic, and social disruption in the case of withdrawal, the conditions of withdrawal from the EU are, from a formal point of view, less strict than those that apply to the denounciation of or the withdrawal from an IA under public international law.25 Indeed, Article 50 TEU does not require any prior consultation of Union institutions or the other MS, let alone their prior agreement, before the withdrawing MS informs the others MS of its decision. The notification thereof to the European Council does not even have to set out any reasons.26 The procedure set out in Article 50 TEU therefore seeks to strike a balance between, on the one hand, the sovereign right of each MS to withdraw from the Union and, on the other, the need to protect the Union and the remaining MS from the consequences of such a decision by seeking to ensure that withdrawal takes place in an orderly fashion. Article 50 TEU is silent as to whether, after having submitted a notification but before 7 withdrawal has become effective, the withdrawing MS can revoke its notification of withdrawal. The Court has held, however, that revocation is, in principle, subject to the rules laid down in Article 50 TEU for the withdrawal itself. Therefore, where a Member State after having notified its intention to withdraw from the EU has reversed its decision is entitled to revoke that notification for as long as a withdrawal agreement concluded between that Member State and the EU has not entered into force or, if no such agreement has been concluded, for as long as the two-​years period laid down in Article 50(3) TEU, possibly extended in accordance with that provision, has not expired. However, the Court has clarified that the revocation must be made in writing to the European Council, that it must be unequivocal and unconditional –​that is to say that the purpose of the revociation is to confirm the EU membership of the Member State concerned under the terms that are unchanged as regards its status as Member State, and that revocation brings the withdrawal procedure to an end.27

C. Procedure of withdrawal (paras 2–​4) In accordance with Article 50(2) TEU, the withdrawal procedure is initiated when the 8 withdrawing MS notifies the European Council of its intentions. Any internal act, such as a vote in the national parliament or a national referendum, does not in itself set the 23   In the context of Brexit, that decision was taken by passing an Act of the UK Parliament of 16 March. Following the referendum, the constitutional requirements under UK law for issuing the notification under Article 50 TEU were clarified in a ruling by the UK Supreme Court in Miller ([2017]UKSC 5). See, inter alia, Sue Birkinshaw, Editorial [2017] 23 EPL 1. 24   Case C-​621/​18, Whightman, para 50. 25   Under Article 56(2) VCLT, a party shall give not less than twelve months’ notice of its intention to denouce or withdraw from a treaty. See, in detail, Thiele, ‘Austritt’ (see biblio), 295 et seq. 26   In the context of Brexit, the notification issued by the UK on 29 March 2017 indeed did not contain any reasons for that decision, but limited itself to notifying the decision taken, as well as outlining the envisaged process. 27   Case C-​621/​18, Whightman, paras 47–74.

Erlbacher

324

9

10

11

12

Title VI Final Provisions

procedure in motion. Only the notification to the European Council triggers the legal consequences laid down in Article 50(3) TEU: namely, starting the two-​year period at the end of which the country ceases to be a MS of the Union, unless that date is defined otherwise (see para 12 below). Furthermore, pursuant to Article 50(4) TEU, the withdrawing MS is excluded as of that date from its right to participate in the European Council or Council (including preparatory bodies) for any discussion and decision making on a withdrawal agreement. In the context of the UK’s withdrawal from the EU, however, informal meetings of heads of state or government of the twenty-​seven MS (excluding the representative of the UK), as well as the Presidents of the European Council and the European Commission, have already taken place in the immediate aftermath of the referendum in the UK,28 a few months after the referendum, to hold political reflections on further development of an EU with twenty-​seven member countries,29 and ahead of an announced notification in order to agree on the set-​up of the EU negotiations in case such negotiations were to prove necessary.30 Also, in its white paper on the Future of Europe, presented on 1 March 2017 (and hence before the formal notification of withdrawal), the Commission set out possible paths for the future of Europe referring unequivocally to an EU with twenty-​seven MS. Article 50 TEU does not set any deadline for the submission of the notification following a MS’s ‘internal’ decision to withdraw from the Union. Determining the point in time when such a decision has irreversibly been taken by a MS’s government or parliament may be a difficult endeavour. However, given that the internal decision to trigger the withdrawal process usually creates significant uncertainty regarding the political, economic, and social implications entailed by the withdrawal process, it arguably follows from the obligation of sincere cooperation in Article 4(3) TEU that the MS concerned is obliged to submit its notification within a reasonable period of time. In any event, before the withdrawing MS has submitted its notification, the European Council could not formally start the process of preparing and adopting the guidelines to be provided by the European Council pursuant to Article 50(2) TEU, let alone initiate the negotiations of the withdrawal agreement. After notification, and until the date on which the withdrawal becomes effective, the withdrawing MS continues to be a member of the Union. Except for the procedure relating to the withdrawal agreement (see para [8]‌), representatives and appointees of the withdrawing MS keep their functions in the Union institutions, i.e. the EP, the European Council, the Council, the Commission, the CJEU, the ECB, and the Court of Auditors. Until that date, Union law fully applies to the withdrawing MS and its natural and legal persons and continues to be enforceable before national and Union courts. In accordance with Article 50(3) TEU, the withdrawal becomes effective and the withdrawing MS ceases to be a member of the Union after a period of two years following the date of notification of its decision to withdraw, unless: –​ The European Council decides to extend the two-​year period, in agreement with the withdrawing MS. The decision by the European Council is taken by all members of the 28  See the press release, available at . 29   See the press release under Bratislava summit 16 September 2016, available at . 30   Informal meeting of the heads of state and government of the twenty-​seven MS, as well as the President of the European Council and the European Commission, 15 December 2016, SN 96/​16.

Erlbacher

Article 50

325

European Council, except for the representative of the withdrawing MS (which must, however, give its ‘agreement’ to it) to extend this period. –​ The withdrawal agreement stipulates otherwise, provided that it has entered into force within the time limit of two years post-​notification, or within the extended time limit resulting from a decision of the European Council referred to in the first indent. It follows that, in the case that the EU and the withdrawing MS cannot agree on a withdrawal agreement and do not complete the negotiations and ratification procedures for that agreement within the two-​year period after notification (or, if applicable, the extended period), the withdrawing MS automatically ceases to be a member of the Union at the end of the (potentially extended) two-​year time limit.31 Article 50 TEU affords a certain margin of discretion to both the European Council 13 (regarding a possible extension of the time limit) and the parties to a withdrawal agreement regarding the point in time to be determined for the agreement to enter into force. However, taking into account the will expressed by the authors of the Treaties, as reflected in the short timeframe set out in Article 50 TEU to provide for a swift process in order to avoid a continued situation of political and legal uncertainty, any additional time would have to be relatively short (in comparison to the initial two-​year period) and could in any event not be open ended (e.g. rendering the entry into force of the withdrawal dependent on the later conclusion of an agreement establishing the future relationship). Equally, a withdrawal agreement may establish a transition period during which, after withdrawal, Union law continues to apply, possibly even to a large extent in the withdrawing MS.32 In such a case, however, Union law would no longer apply to the MS on the basis of the EU Treaties, given its status as a third country, but rather on the basis of the withdrawal agreement it has concluded with the Union.33

31   In the context of Brexit, the scenario of a UK withdrawal without a withdrawal agreement is often referred to as ‘cliff edge’. In terms of precise timing, given that the Treaty does not clarify the way in which the two-​year period is to be calculated, in the European Council Guidelines of 29 April 2017, point 7, it is clarified that ‘The two-​year timeframe set out in Article 50 TEU ends on 29th March 2019’ meaning that, unless that period is extended, the Treaties will have ceased to apply to the UK on 30 March 2019, 00:00h (CET). To address a possible ‘cliff edge’ scenario, the Commission has set up a ‘preparedness task force’ (see Council Conclusions of 23 March 2018, para 18, inviting the Commission and the High Representative to continue that work). The Commission has prepared and proposed a number of (unilateral) legislative (‘contingency’) measures to ensure that the future EU27 legal framework is and remains fully operational after the UK’s withdrawal, among others regarding air and road transport. Also, the Commission has issued different communications to set out the measures which citizens, businesses and Member States should take to prepare for a no-​deal scenario (Preparing for the withdrawal of the United Kingdom from the European Union on 30 March 2019: a Contingency Action Plan, COM(2018)880 final; Preparing for the withdrawal of the United Kingdom from the European Union on 30 March 2019: Implementing the Commission’s Contingency Action Plan, COM(2018) 890 final). 32   In the context of Brexit, in its Guidelines of 15 December 2017, the European Council ‘notes the proposal put forward by the United Kingdom for a transition period of around two years, and agrees to negotiate a transition period covering the whole of the EU acquis, while the United Kingdom, as a third country, will no longer participate in or nominate or elect members of the EU institutions, nor participate in the decision-​ making of the Union bodies, offices and agencies’ (para 3). 33   In the context of Brexit, a transition period until 31 December 2020 has been negotiated during which, in essence, the whole Union acquis with direct effect and primacy over national law should apply to and in the UK as if it were a MS (including any changes made to the acquis during that period) without the UK participating in any Union bodies (with the exception of comitology committees to which UK representatives can be invited without voting rights). See the draft withdrawal agreement, in particular Articles 7 and 126 to 128 thereof.

Erlbacher

326

Title VI Final Provisions

D. Scope of the withdrawal agreement and future relationship (para 2) 14 Article 50(2) TEU provides that, following the notification, the Union shall negotiate and conclude with the withdrawing MS an ‘agreement . . . setting out the arrangements for its withdrawal, taking account of the framework for its future relationship with the Union’ (‘withdrawal agreement’). 15 The withdrawal agreement under Article 50 TEU shall regulate ‘arrangements for . . . withdrawal’ of the MS concerned from the EU. It should therefore only regulate the issues that directly govern the withdrawal process itself. These issues may be: –​ Rules guaranteeing the continuation of certain rights for citizens of the Union in the former MS, and of citizens of the former MS in the Union. –​ Possible transitional rules by which specific areas of Union law continue to apply, on the basis of the withdrawal agreement, in the former MS. –​ A budgetary final account. –​ The future of EU agencies on the territory of the withdrawing MS.34 16

It follows from Article 50(2) TEU that the authors of the Treaties acknowledge that the very close ties between the MS and the EU should be replaced wherever possible by a new legal framework governing the future relationship between the Union and the former MS. However, the conclusion of such a new legal framework, or its entry into force, is not a prerequisite for the conclusion of the withdrawal agreement. Equally, that legal framework neither forms part of the withdrawal agreement nor has to be agreed upon in the context and within the timeframe of the withdrawal agreement; it is only to be ‘taken into account’ (Article 50(2) TEU). To that effect, the withdrawing MS (possibly as early as within its notification of withdrawal) and the EU will have to set out the respective objectives they pursue, with regard to the future relationship, during the process of negotiation of the withdrawal agreement. The more the objectives coincide with one another, the more able they are to be taken into account in the withdrawal agreement by creating bridges between the legal situation under the Treaties (and the withdrawal agreement itself ) and the legal situation following withdrawal.35 The negotiations of a 34   In the European Council Brexit Guidelines of 29 April 2017, point 4, the position was taken that these negotiations should primarily aim to provide as much clarity and legal certainty as possible to citizens, businesses, stakeholders, and international partners on the immediate effects of the UK’s withdrawal from the Union, and to settle the disentanglement of the UK from the Union and from all the rights and obligations the UK derives from commitments undertaken as a MS, in particular regarding the financial commitments taken. It further mentioned the settling of issues regarding the future location of EU agencies, as well as solutions regarding pending Court cases. It also clarified that the withdrawal agreement could contain transitional arrangements to ‘provide for bridges’ towards the foreseeable framework for the future relationship (including ‘effective enforcement mechanisms’ taking into account the autonomy of the EU legal order and the role of the Court of Justice), however, only in the case that an overall understanding could first be reached on the aforementioned issues. The draft withdrawal agreement covers: (1) common provisions, (2) citizens’ rights, (3) separation provisons (which include all detailed measures on dealing with situations in Union law before and after withdrawal, such ongoing procedures at the time of withdrawal as regards customs procedures, police and judicial cooperation procedures, public procurement procedures, and cases before the Union courts), (4) the definition of the transition period, (5) financial provisions, (6) institutional provisions. In addition, the draft withdrawal agreement contains different protocols, most importantly a protocol on the application, after withdrawal, of Union law in Ireland/​Northern Ireland. This Protocol sets out arrangements necessary to address the unique circumstances on the island of Ireland, maintain the necessary conditions for continued North-​South cooperation, avoid a hard border and protect the 1998 Good Friday Agreement. While it is stated that theProtocol is only intended to apply temporarily, its provisions will remain applicable unless and until they are superseded, in whole or in part, by a subsequent agreement (the so-​called “Backstop”). 35   In the context of Brexit, in the European Council Guidelines of 29 April 2017, point 5, the following is established: ‘To this end, an overall understanding on the framework for the future relationship should be

Erlbacher

Article 50

327

future relationship are likely to constitute a highly complex and time-​consuming process, comparable to that of an enlargement procedure (which can well require five to ten years of negotiations and may be similar in organization to the negotiations of a future relationship). Different options36 appear possible regarding post-​withdrawal relations: EEA membership,37 a specific association agreement,38 a Customs Union, or a comprehensive free trade agreement. As opposed to the Treaties of Accession of a new MS to the EU, which in accordance 17 with Article 49 TEU also regulate the ‘adjustments to the Treaties on which the Union is founded’, Article 50 TEU does not provide for a legal basis for the adaptation of primary law. This is the logical consequence of the fact that the withdrawal agreement is concluded with a MS leaving the EU, which is therefore no longer concerned by changes to Union law. Certain formal adaptations to the Preambles, to Articles 52 TEU and 355 TFEU (geographical scope), Article 55 TEU (languages), to some provisions of the Euratom Treaty, as well as to protocols which relate explicitly to certain MS39 will hence have to be made in accordance with the procedures provided for in Article 48 TEU. In the meantime, the relevant Treaty rules will have to be applied by way of interpretation, which, given that the changes required are limited and rather formal, does not appear to be an important hurdle and does not require an urgent Treaty revision.

E.  Negotiation and conclusion of the withdrawal agreement (paras 2 and 4) 1. Is Article 218 TFEU applicable? It is unclear whether Article 218 TFEU shall apply in full, subject to the specific provi- 18 sions set out in Article 50(2) and (4) TEU,40 or whether the negotiation and conclusion identified during a second phase of the negotiations under Article 50 TEU. We stand ready to engage in preliminary and preparatory discussions to this end in the context of negotiations under Article 50 TEU, as soon as the European Council decides that sufficient progress has been made in the first phase towards reaching a satisfactory agreement on the arrangements for an orderly withdrawal.’ In its Guidelines of 15 December 2017, the European Council has decided that the progress made during negotiations has been ‘sufficient to move to the second phase related to transition and the framework for the future relationship’, noting, however, that certain results of negotiations were to be ‘consolidated’ (para 1). On that basis, in its Guidelines on 23 March 2018, the European Council has set out ‘guidelines with a view to opening negotiations on the overall understanding of the framework for the future relationship, that will be elaborated in a political declaration accompanying and referred to in the Withdrawal Agreement’ (Conclusions, para 5). These principles have finally found its way into the draft Political declaration setting out the framework for the future relationship between the EU and the UK.   Discussed in detail and at a crucial moment by Piris, Seven Alternatives (see biblio).   If a MS withdraws from the Union but would like to remain a member of the EEA (where all EU MS are members in accordance with Article 128 EEA Agreement), an agreement would have to be concluded with all members of the EEA. A condition of becoming a member of the EEA without being member of the EU is, however, to be a member of EFTA. Additionally, the transfer of rights and obligations that the Union has so far exercised for the withdrawing MS, e.g. in the WTO or other multilateral (trade) agreements, to the future non-​EU country will require the conclusion of an agreement with many third countries and indeed the EU MS themselves (the withdrawal agreement being negotiated and concluded by the Union alone). See, on further details regarding that option, Allen Overy, Implications of EEA Membership Outside the EU—​Different Name, Same Game? (2016), available at . 38   See, to that effect, Jean Pisani-​Ferry et al, Europe after Brexit: A Proposal for a Continental Partnership (Blog Post, Bruegel). 39   This would not apply to the Protocols establishing the Statutes of the Court and the EIB, since these Protocols can be modified by decisions of the Council, see Articles 281 and 308 TFEU. 40   As is e.g. the case for trade agreements, see Commentary on Article 207 TFEU. 36 37

Erlbacher

328

Title VI Final Provisions

of the withdrawal agreement is governed exclusively by the rules set out in Article 50(2) and (4) TEU, including those contained in Article 218(3) (to which Article 50(2) TEU refers explicitly).41 In that regard, firstly, it would appear incorrect to argue that Article 218 TFEU deals with IAs between the Union and third countries or IOs, while the withdrawal agreement is an agreement to be negotiated and concluded with a MS. Indeed, even though the withdrawing MS is still a member of the EU during the process of negotiation and conclusion, the withdrawal agreement is an IA with a third country, once entered into force. In other terms, even if it can be qualified as sui generis, the withdrawal agreement is an agreement ‘à finalité internationale’. Secondly, while Article 50(2) TEU makes a specific and explicit reference only to paragraph 3 of Article 218 TFEU, that rule is part of a well-​ balanced procedure, which is only in part reproduced in Article 50(2) TEU. In particular, paragraphs 2 and 4 of Article 50 TEU do not contain any rules regarding (1) the adoption of negotiating directives, (2) the nomination of a Council body with whom the negotiator should consult throughout the processes, (3) whether a Council decision is required before the signature of the agreement ahead of conclusion, (4) whether, and in what way, the EP must be included in the process, except for the consent regarding conclusion, and (5) on the competence of the Court to issue an opinion on the compatibility of the agreement with the Treaties. Therefore, it appears consistent to fill certain lacunae of the procedure set out in Article 50 TEU by applying the relevant rules of Article 218 TFEU by analogy.42

2. Guidelines of the European Council 19 Following the notification, the European Council shall adopt ‘guidelines’ on the basis of which the Union shall negotiate the withdrawal agreement.43 In accordance with Articles 15(4) and 50(4) TEU, these guidelines are prepared and adopted by consensus, without the participation of the withdrawing MS (which hence may also not provide any input to such guidelines). Consensus means that the act is adopted unless one or more MS (other than the withdrawing MS) opposes its adoption. 20 Article 50 TEU does not determine the extent to which the European Council is to set out, in its guidelines, details for the negotiations.44 However, in view of what was said in para [19], and taking into account the role of the European Council for defining the ‘general political directions and priorities’, these guidelines should only set out the general framework of the negotiations. The specific position of the European Council in the context of Article 50 TEU (as opposed to the common rules applicable to the negotiation and conclusion of IAs, where the European Council has no role) would suggest conferring upon the European Council the general political overview of the process.45

41   As is the case for agreements regarding the monetary exchange rates, see Commentary on Article 219 TFEU, para [3]‌. 42   See, arguing in favour of the role of the Commission as negotiator, Piris, Options. The opposite view has been taken by Nicolaides, ‘Typology’ (see biblio). In the context of the preparation of possible Brexit negotiations, the main issues in that regard have been the identity of the negotiator (which was agreed to be the Commission) and the way in which the other institutions were to be associated with that process. The agreed upon procedural arrangements correspond, to a large extent, to the practice under Article 218 TFEU, while taking into account the specific nature of the negotiations under Article 50 TEU. See Informal meeting, SN 96/​16. 43   In the context of Brexit, the European Council has adopted several consecutive Conclusions, see List of legal instruments in the small print. 44   European Council Guidelines of 29 April 2017. 45   In the context of Brexit, it was agreed that the European Council’s guidelines shall ‘set out the overall positions and principles’ and that the European Council ‘shall be permanently seized of the matter and will

Erlbacher

Article 50

329

3. Negotiations On the basis of the guidelines set by the European Council, the Commission has to 21 issue to the Council a recommendation for negotiations, upon which the Council must decide to authorize the opening of the negotiations and in which context it may issue negotiating directives to the negotiator.46 While Article 218(3) TFEU (to which Article 50(2) TEU refers explicitly) does not set out explicitly that it is for the Commission to function as the negotiator for the Union, this can be deduced from various other provisions of the Treaties.47 Under Article 218(4) TFEU, the Commission negotiates in consultation with a special 22 committee, which the Council may designate. Even though Article 50(2) TEU does not refer explicitly to that provision, in order to ensure that each institution can fulfil the role attributed to it under the Treaties, it appears appropriate to designate such a committee, which the Commission shall inform and consult throughout the negotiations.48 The EP, while not mentioned in Article 50(2) TEU other than as regards the right to consent to the outcome of the negotiations, should be kept informed, as provided for by Article 218(10) TFEU in order to be in a position to effectively exercise its right of consent at the end of the process.49

4. Signature and conclusion Once negotiations have been successfully concluded with the withdrawing MS, which 23 in practice is noted by the initialling of the text, the Commission submits the agreement for signature and conclusion to the Council. Again, even if the explicit reference in Article 50(2) TEU does not include Article 218(5) TFEU, which foresees this precise procedure, there is no objective reason why it should not be applied here as well, allowing the Council to authorize the signature of the agreement subject to the consent to be given by the EP at a later stage.50 Provisional application of the agreement (see Article 218(5) TFEU) does not appear excluded as such, but could not change the date on which the withdrawl takes effect, given its irreversible character. Article 50(2) and (4) TEU provides that the Council decides without the participation 24 of the withdrawing MS and by a qualified majority, which must be calculated in accordance with Article 238(3)(b) TFEU. The qualified majority is thus achieved if at least 72 per cent of the members of the Council, except for the withdrawing MS, comprising at least 65 per cent of the population of these MS, vote in favour of the agreement. update these guidelines in the course of the negotiations as necessary’. See Informal meeting, SN 96/​16, para 1. See European Council Guidelines of 29 April 2017, point 1. 46   In the context of Brexit, the Council has set negotiating directives, which it has consequently adapted to take account of Conclusions of the European Council, see List of legal instruments in the small print. 47   See Commentary on Article 218 TFEU, para [10]. 48   In the context of Brexit, it was agreed that, during the negotiations, the European Council (in its role to overview the process) along with the Council and COREPER shall be assisted by a ‘dedicated Working Party with a permanent chair’. See Informal meeting, SN 96/​16, para 4. See European Council Guidelines of 29 April 2017, point 1. 49   In the context of Brexit, it was agreed that, during the negotiations, the EP shall be ‘closely and regularly informed throughout the negotiations’. See Informal meeting, SN 96/​16, para 7. See European Council Guidelines of 29 April 2017, point 1. 50  In the context of ‘Brexit’, on proposal from the Commission, the Council has decided to authorise the Presidents of the European Council and of the Commission to sign the agreement on behalf of the EU and EAEC, see Council Decision on the signing, on behalf of the EU and of the EAEC, of the Agreement on the withdrawal of the United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland from the EU and the EAEC (XT 21106/​18).

Erlbacher

330

Title VI Final Provisions

F. Legal  remedies 25 Regarding legal remedies, reference is made to the Commentary on Article 218 TFEU. In Shindler/​Council, a group of UK nationals resident in other MS, who by virtue of their residence abroad were precluded from participating in the ‘Brexit’ referendum, sought the annulment of the decision of the Council to authorise the opening of negotiations between the EU and the UK on a withdrawal agreement. The GC found the proceedings to be inadmissible as the annulment of that decision would not have had any impact on the legal situation of the applicants since it would neither lead to the annulment of the notification made by the UK under Article 50 TEU nor lead to the suspension of the two-​years period provided for in Article 50(3) TEU.51 26 In principle, it would appear that, similarly to agreements concluded by the EU, the withdrawal agreement (and possible further agreements concluded with a future third country) may be submitted to the ECJ for an Opinion pursuant to Article 218(11) TFEU.52 This is notwithstanding the absence of any express reference to that provision in Article 50(2) TEU. Indeed, the very purpose of that ex ante-​legality control is to avoid the eventuality that agreements with a third country, which cannot be changed by the Union alone (or can only be changed under very restrictive conditions), enter into force while being incompatible with the Union legal order. That purpose, however, fully applies to the withdrawal agreement as an agreement ‘à finalité international’. In any event, it would be for the ECJ to interpret Article 50(2) TEU and to decide whether or not it has jurisdiction to give an opinion under Article 218(11) TFEU. Practically, however, it would be difficult to follow such a procedure given the short timelines set in the Treaties. 27 Similarly to all IAs concluded by the Union under Article 218 TFEU,53 the ECJ has jurisdiction over the withdrawal agreement (and indeed over the future framework agreement(s) with the withdrawing MS).54 Given the intrinsic link to the very functioning of the Union, the enforcement mechanism must take into account the autonomy of the EU legal system, as well as the role of the ECJ under the Treaties.55

G. Legal effects of the withdrawal 28 On the date on which withdrawal takes effect (see para [11]) the country concerned ceases to be a member of the EU and neither the rights nor the obligations under Union law apply to that country.

  Case T-​458/​17, Shindler/​Council, EU:T:2018:838, paras 39–​47 (appeal pending, Case C-​755/​18 P).   Skouris, ‘Brexit’, 806. See House of Commons Briefing Paper 7763, Brexit: Article 50 TEU and the EU Court, 14 November 2016. 53   See Commentary on Article 218 TFEU. 54   In the context of ‘Brexit, the draft withdrawal agreement stipulates that the ECJ shall have jurisdiction as provided for in the Treaties during the transition period. In addition, specific rules have been negotiated with a view to ensuring the consistent interpretation and application of Union law, including in the UK, after that period. These rules would allow UK courts to submit preliminary ruling requests to the ECJ in cases pertaining to Union citizenship which have commenced at first instance within 8 years of the expiry of the transition period. Also, regarding certain financial obligations of the UK towards the Union, infringement procedures would still be applicable (see in particular Articles 131, 136 and 138, 158 to 161 of the draft withdrawal agreement). 55   See, most recently, Opinion 2/​13, Accession to the ECHR, EU:C:2014:2454, paras 170–​4. European Council Guidelines of 29 April 2017, point 16, as well as European Council Guidelines of 23 March 2018, point 7. See Commentary on Article 1 TEU, paras [19–​28] on autonomy. 51 52

Erlbacher

Article 50

331

In case a withdrawal agreement is concluded that provides for transitional rules temporarily extending Union law to the former MS, the rights and obligations resulting thereof would no longer flow from the EU Treaties, but from the withdrawal agreement itself (which is an IA concluded under Article 218 TFEU). That would prevent the former MS from participating in the decision-​making processes (except for some limited rights as an observer), even though, depending on the status of the former MS after withdrawal, it may apply or have to apply Union rules in order to participate in the internal market or other policies of the Union (see para [17]). Unless otherwise provided for in a withdrawal agreement,56 IA concluded by the Union with third countries IOs would automatically cease to apply to the former MS. This applies not only to agreements concluded by the Union alone (which bind the MS via Article 216(2) TFEU), but also to so-​called bilateral mixed agreements, i.e. agreements that are concluded by both the Union and its MS with a third country (or with several third countries such as in the case of the EEA). Such agreements are conceived to be bilateral and could not be transformed into trilateral instruments. Furthermore, in most cases, a clause in the agreement will set out its territorial scope as being the territories to which the EU Treaties apply.57 Regarding multilateral mixed agreements, such as the agreements concluded in the context of the WTO, the EU, the remaining MS, and the former MS continue, in principle, to be parties to these agreements. However, complex unravelling measures may be required both by the legal system of the international instrument and the Union rules (participation in bodies established by such agreements, financial participation, etc.). A  ‘rolling over’ mechanism whereby existing international commitments of the Union continue to apply to the withdrawing MS could not be achieved by a withdrawal agreement, as this agreement is concluded exclusively between the Union and the withdrawing MS, and not with the one or more third countries or IOs. It is also highly unlikely that this could be achieved within a short period. Moreover, until the date of withdrawal, the withdrawing MS is not in a position to negotiate (let  alone sign and conclude) agreements which fall under Union competences, unless so authorized by the Union. However, the former MS could possibly declare unilaterally that it has the intention to be bound by certain existing agreements.58 Once the withdrawal has taken effect (‘has withdrawn’, para 5), the state would have to undergo a new accession process under Article 49 TEU in the case that it seeks to rejoin the EU (Article 50(5) TEU).

56   In the context of Brexit, specific arrangements have been negotiated for the transition period relating to the Union’s external action, see in particular Article 129 of the draft withdrawal agreement. 57   See e.g. Article 483 of the EU-​Ukraine Association Agreement attached to Council Decision 2014/​295/​ EU of 17 March 2014 on the signing, on behalf of the EU, and provisional application of the Association Agreement between the EU and the European Atomic Energy Community and their MS, of the one part, and Ukraine, of the other part, as regards the Preamble, Article 1, and Titles I, II, and VII thereof [2014] OJ L161/​1. 58   See on these issues, inter alia, Koutrakos, ‘Negotiating’ (see biblio).

Erlbacher

29

30

31

32

Article 51  TEU The Protocols and Annexes to the Treaties shall form an integral part thereof.

Selected bibliography A G Toth, ‘The Legal Status of the Declarations Annexed to the Single European Act’ [1986] CML Rev 812

Essential case law Case C-​358/​14, Poland v EP and Council, paragraph 119: The ECJ reviews the substantive conditions set out in Article 5(3) TEU and the procedural safeguards provided for by Protocol No 2 to the ToL. Joined Cases C-​411/​10 & C-​493/​10, N.S., paragraph 119: Protocol No 30 to the ToL ‘does not call into question the applicability of the CFR in the United Kingdom or in Poland’. Case C-​496/​09, Commission v Italy, paragraph 60: The importance of EU competition rules also results from their mentioning in Protocol No 27 on the internal market and competition, which forms an integral part of the Treaties in accordance with Article 51 TEU.

Commentary 1 Already the ToR stipulated in its Article 239 that the protocols annexed to the Treaty by common accord of the MS formed an integral part thereof (see also Article 311 EC). With the ToL, Article 51 TEU maintains this legal status for protocols and extends it to annexes, thereby taking account of the fact that, under public international law, annexes to treaties are an integral part thereof.1 The existence of a large number of protocols and annexes that have so far been attached to the Community and Union treaties illustrates that the Treaty-​making process is deeply rooted in public international law.2 The ToL has been flanked by thirty-​seven protocols and annexes. Protocols often grant individual MS a special status, in particular by granting exemptions from primary law. 2 Protocols and annexes are part of primary law and thus can only be changed under what is now Article 48 TEU.3 As long as they are not revised or deleted, protocols and annexes remain binding, even though the treaty to which they were attached has been revised in the meantime.4 3 There are only two Annexes to the Treaties. Annex I is referred to in Article 38(3) TFEU on the common agricultural policy. Annex II pertains to Overseas countries and territories and is referred to in Article 198(2) TFEU.   See Article 31(2) first sentence of the Vienna Convention on the Law of Treaties (VCLT).   See also Commentary on Article 48 TEU, para [1]. 3   Case C-​445/​00, Austria v Council (Ecopoints), EU:C:2003:445, para 62; Joined Cases 31/​86  & 35/​ 86, LAISA, EU:C:1988:211, para 12. See, however, Title II of the Protocol on the Statute of the ECJ. See Commentary on Article 48 TEU, para [5]‌. 4   Compare Lucia Serena Rossi, ‘A New Revision of the EU Treaties After Lisbon?’ in Lucia Serena Rossi and Federico Casolari (eds), The EU after Lisbon—​Amending or Coping with the Existing Treaties? (Springer 2014) 3 (4 fn 1). 1 2

KLAMERT

Article 51

333

Important protocols are

4

•​ Protocol No 1 on the role of national parliaments in the EU and Protocol No 2 on the application of the principles of subsidiarity and proportionality.5 •​ Protocol No 3 on the Statute of the CJEU. •​ Protocol No 4 on the Statute of the ESCB and of the ECB. •​ Protocol No 5 on the Statute of the EIB. •​ Protocol No 6 on the seats of the Union institutions. •​ Protocol No 7 on the privileges and immunities of the EU.6 •​ Protocol No 8 on accession to the ECHR.7 •​ Protocol No 9 on voting arrangements in the Council.8 •​ Protocol No 10 on permanent structured cooperation established by Article 42 TEU and Protocol No 11 on Article 42 TEU. •​ Protocol No 12 on the excessive deficit procedure and Protocol No 13 on the convergence criteria.9 •​ Protocol No 14 on the Eurogroup.10 •​ Protocol No 19 on the Schengen acquis integrated into the framework of the EU. •​ Protocol No 21 on the position of the UK and Ireland in respect of the area of freedom, security, and justice.11 •​ Protocol No 25 on the exercise of shared competence.12 •​ Protocol No 26 on services of general interest.13 •​ Protocol No 30 on the application of the CFR of the EU to Poland and to the UK.14 •​ Protocol No 36 on transitional provisions. Protocols must be distinguished from declarations as annexed to the Final Act of the 5 Intergovernmental Conference which adopted the ToL. These declarations can stem from one or more MS and usually pertain to Treaty provisions or protocols. Declarations are instruments for the interpretation of the Treaties.15

  See Commentary on Article 12 TEU.   See Commentary on Article 343 TFEU. 7   See Commentary on Article 6 TEU, paras [13–​14]. 8   Protocol No 9 on the decision of the Council relating to the implementation of Article 16(4) TEU and Article 238(2) TFEU between 1 November 2014 and 31 March 2017, on the one hand, and as from 1 April 2017, on the other. 9   See Commentary on Article 126 TFEU, para [4]. 10   See Commentary on Article 137 TFEU. 11   See Introduction to Chapter 1 of Title V of the TFEU, para [8]. 12   See Commentary on Article 2 TFEU, para [9]. 13   See Commentary on Article 106 TFEU, para [2]. 14   See Commentary on Article 6 TEU, para [6]‌. 15  See, for instance, Case C-​ 135/​ 08, Rottmann, EU:C:2010:104, para 40; Case C-​ 192/​ 99, Kaur, EU:C:2001:106, para 24. See also Article 31(2)(b) VCLT. 5 6

KLAMERT

Article 52  TEU . The Treaties shall apply to the Kingdom of Belgium, the Republic of Bulgaria, the Czech 1 Republic, the Kingdom of Denmark, the Federal Republic of Germany, the Republic of Estonia, Ireland, the Hellenic Republic, the Kingdom of Spain, the French Republic, the Italian Republic, the Republic of Cyprus, the Republic of Latvia, the Republic of Lithuania, the Grand Duchy of Luxembourg, the Republic of Hungary, the Republic of Malta, the Kingdom of the Netherlands, the Republic of Austria, the Republic of Poland, the Portuguese Republic, Romania, the Republic of Slovenia, the Slovak Republic, the Republic of Finland, the Kingdom of Sweden and the United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland. . The territorial scope of the Treaties is specified in Article 355 of the Treaty on the Functioning 2 of the European Union.

Selected bibliography Vincent Coussirat-​Coustère, ‘Article 227’ in Vlad Constantinesco et  al (eds), Traité instutuant la CEE: Commentaire article par article (Economica 1995) 1419 Karl Doehring, ‘The Scope of the Territorial Application of Treaties’ (1967) 27 ZaöRV 483 Jean Groux, ‘Territorialité et droit communautaire’ (1987) 23 RTD eur 5 Dimitry Kochenov, ‘The Application of EU Law in the EU’s Overseas Regions, Countries, and Territories after the Entry into Force of the Treaty of Lisbon’ [2012] 20 Michigan State International Law Review 669 Jacques Ziller, ‘Flexibility in the Geographical Scope of EU Law: Diversity and Differentiation in the Application of Substantive Law on Member States’ Territories’ in Gráinne de Búrca and Joanne Scott (eds), Constitutional Change in the EU: From Uniformity to Flexibility? (Hart 2000) Jacques Ziller, ‘The European Union and the Territorial Scope of European Territories’ [2007] 38 Victoria University Wellington Law Review 51

Essential case law Case C-​34/​09, Ruiz Zambrano: The ECJ uses the reference to the concept of Union territory as an element in its test of application of EU law in the cases where a classical cross-​border situation is missing: ‘territory of the Union’ comes to define the scope of EU law. Joined Cases C-​100-​101/​89, Kaefer and Procacci: Where the British argument that a French court located in an OCT could not be regarded as a MS court or tribunal has been dismissed by the ECJ. Case C-​34/​79, Henn and Darby: Different laws applicable in different parts of a MS do not prevent the application of the unitary concept of territory. Case C-​148/​77, Hansen: On respect of the MS’ own constitutional approaches to territory. Case C-​61/​77, Commission v Ireland: Where the Court clarified that the combined territories of the MS include their territorial waters.

Commentary 1 What has been regulated together in Article 299 EC-​ToN was split up by the ToL between Article 52 TEU and Article 355 TFEU.1 In absence of clarifications in secondary   See also Article 198(1) EAECT.

1

Kochenov

Article 52

335

law (see para [6]‌), Article 52 TEU in conjunction with Article 355 TFEU also applies to secondary law. Article 52 TEU provides that EU law applies in the combined territories of the MS. This includes their territorial waters2 and ships and aircraft under the rules of the flag,3 and other traditional aspects of territory below and above land and territorial waters, thus including airspace. MS retain the competence concerning the geographical demarcation of their borders (see Article 77(4) TFEU on border policy). There is no mechanical overlap between the sum of the territories of the MS and the territory of the EU, many areas under MS sovereignty lying outside of the scope ratione loci of EU law (cf. Article 355 TFEU), it is clearly possible to speak of the emergence of the concept of Union territory, given the autonomous demarcation of the territorial application of EU law defined in the Treaties, which follows strict procedural requirements of Articles 48 TEU and 355(6) TFEU. Article 52 TEU implies that a broad meaning of a ‘Member State’ applies, including territories that are not part of a MS under their internal constitutional arrangements, while being under the MS’s sovereignty, which is the case, for instance for numerous territories connected to the UK, or the Channel Islands.4 The principle of ‘unitary concept of territory’5 means that the acquis applies to the whole territory of the MS as understood in the national Constitution.6 Derogations are authorized by Article 52(2) TEU with a reference to Article 355 TFEU (see Article 355 TFEU). Non-​Article 355 TFEU derogations are possible. The Treaties of Accession and Acts of Accession and other primary law instruments outside the framework of TEU and TFEU can be a source of derogations from the main rule of Article 52 TEU. While the majority of the special legal regimes created in this way are codified in Article 355 TFEU via paras (5)(a), (b), and (c) some are not, as, for instance, the status of the Holly Mount Athos, where EU law does not apply.7 Derogations via secondary law, which limit the   Case 61/​77 R, Commission v Ireland, EU:C:1977:88.   David Vaughan (ed), Law of the European Communities Service (Butterworths, Issue 34) para 643. 4  Ian Hendry and Susan Dickinson, British Overseas Territories Law (Hart 2011). Cf. Monica Claes, ‘Europees-​rechterlijke aspecten van kiesrecht van Nederlandse onderdanen die in de Antillen en Aruba woonachtig zijn’ [2010] Ticom Paper Tilburg University.. 5   Case ​34/​79, Henn and Darby, EU:C:1979:295, para 16: ‘the fact that certain differences exist between the laws enforced in the different constituent parts of a Member State does not thereby prevent that state from applying a unitary concept [of territory]’. 6   The ECJ respects the MS’ own approaches to territory. See Case 148/​77, Hansen and Balle, EU:C:1978:173, para 10. In some cases MS tried to challenge the inclusive vision of territory and national institutional structure embraced by the ECJ vis-​à-​vis other MS, but to no avail. See e.g. the British position in Joined Cases C-​100-​101/​89, Kaefer and Procacci, EU:C:1990:456, paras 6–​7. The British Government submitted that a Polynesian court could not be regarded as a ‘court or tribunal of a Member State’ in the sense of Article 267 TFEU [then Article 234 EC], an argument which failed to convince the Court. See also Morten Broberg, ‘Access to the European Court of Justice by Courts in Overseas Countries and Territories’ in Dimitry Kochenov (ed), EU Law of the Overseas: Outermost Regions, Associated Overseas Countries and Territories, Territories Sui Generis (Kluwer Law 2011) 137; Jean Mischo, ‘The Competence of the Judiciary of the Netherlands Antilles and Aruba to Request Preliminary Rulings from the Court of Justice of the European Communities’ [1991] Tijdschtift voor antilliaans recht—​Justicia 140 (142). 7   Documents concerning the accession of the Hellenic Republic to the European Communities, Final Act, Joint Declaration concerning Mount Athos (19 November 1979). Since Mount Athos is in Europe and is not associated with the UK the non-​application of EU law to it is obviously not covered by Article 355(2)(1) TFEU. Another similar example is provided by the Nordic territories inhabited by Sami people (Act concerning the conditions of accession of the Kingdom of Norway, the Republic of Austria, the Republic of 2 3

Kochenov

2

3

4 5 6

336

Title VI Final Provisions

application of particular areas of the acquis to particular areas under MS sovereignty,8 such as under the Customs Code, are also possible, but will then lack general character, applying only sectorally.9 7 The unified approach to Union territory established by Article 52 TEU applies to both TEU and TFEU, which is a fundamental improvement compared with the pre-​ ToL framing of EU territory.10 Moreover, this is in derogation to the regulation of territory in the founding Treaties, which knew the principle of differentiation in their ratione loci. Therefore, while ECSC law only applied to the European territory of the MS,11 the situation with Euratom12 and the EEC13 was drastically different, as both of them approached the territorial scope of application of the law differently from the ECSC. 8 ECJ case law supports the importance of Union territory as a trigger of jurisdiction in EU citizenship cases: a prospect of being forced to ‘leave the territory of the Union’ activates the protections of EU law in wholly internal situations.14 9 The simple wording of Article 52 TEU notwithstanding, significant practical differences exist between the scopes ratione loci of EU law depending on the subject area of regulation, introducing a certain complexity into the understanding of ‘territory’. Different ‘sectoral territories’ do not overlap: Schengen territory; customs territory; statistical territory; EMU territory; and so on.15

Finland and the Kingdom of Sweden and the adjustments to the Treaties on which the EU is founded, Protocol No 3 on the Sami people [1994] OJ C241/​352). 8   History shows that a third country can be part, for instance, of the customs territory of the EU while not being a MS, as used to be the case of Monaco (ex Article 3(2)(b) Customs Code, now obsolete) and San Marino (ex Article 3(2)(c) Customs Code, now obsolete). 9   E.g. Article 3(1) Council Regulation (EEC) 2913/​92 establishing the Community Customs Code [1992] OJ L302/​1 (as amended), establishing a special regime for Melilla, Ceuta, the Island of Heligoland, Beusingen, Livigno, and Campione d’Italia. 10   The pre-​Lisbon EU Treaty did not contain any provisions specifying the extent of its territorial scope, thus providing an example of the approach to the definition of such scope which is different from all the three other Treaties then in force. Pre-​Lisbon reality generated confusion notwithstanding, the fact that according to Article 29 of the Vienna Convention on the Law of Treaties treaty law in such cases should apply, binding the whole territories of the MS, which was clearly not the case: Ziller, ‘Flexibility’ (see biblio), 115; Jacques Ziller, ‘Outermost Regions, Overseas Countries and Territories and Others after the Entry into Force of the Lisbon Treaty’ in Kochenov, EU Law of the Overseas, 81. 11   Article 79 ECSC. 12   As per Article 198 EAEC, the Treaty applies to the European territory of the MS and ‘to the non-​ European territories within their jurisdiction’. Exceptions are only made for the Færœ Islands, Greenland, and the UK Sovereign Bases on Cyprus. A special regime applies to the Isle of Man and the Channel Islands. 13   The EEC Treaty introduced several classes of territory in its law, providing the foundations of the current system of ratione loci in the current Article 355 TFEU. 14   Case C-​34/​09, Ruiz Zambrano, EU:C:2011:124; Case C-​202/​13, McCarthy, EU:C:2011:277. See Dimitry Kochenov, ‘A Real European Citizenship; A New Jurisdiction Text; A Novel Chapter in the Development of the Union in Europe’ [2011] 18 CJEL 56. 15   See further Kochenov, ‘Application of EU Law’ (see biblio), 671 (n 5).

Kochenov

Article 53  TEU (ex Article 51 TEU) This Treaty is concluded for an unlimited period.

Commentary Whereas the ECSC of 1951 was to expire fifty years after its conclusion and thus ceased 1 to apply on 23 July 2002, the TEU is concluded for an unlimited period. The same is provided in Article 356 TFEU regarding the TFEU and in Article 208 EAEC regarding the Euratom. The Treaties’ unlimited duration is without prejudice to the right for each MS to with- 2 draw from the Union in accordance with Article 50 TEU. Furthermore, Article 53 TEU does not exclude the resolution of the Union by all MS in accordance with public international law.1 Finally, Article 53 TEU itself can be modified in accordance with the ORP set out in Article 48(1)–​(5) TEU.

  See Article 54(b) Vienna Convention on the Law of Treaties.

1

KLAMERT

Article 54  TEU (ex Article 52 TEU) . This Treaty shall be ratified by the High Contracting Parties in accordance with their 1 respective constitutional requirements. The instruments of ratification shall be deposited with the Government of the Italian Republic. . This Treaty shall enter into force on 1 January 1993, provided that all the Instruments of 2 ratification have been deposited, or, failing that, on the first day of the month following the deposit of the Instrument of ratification by the last signatory State to take this step.

Selected bibliography Ton Heukels, Niels Blokker and Marcel Brus (eds), The European Union after Amsterdam: A Legal Analysis (Kluwer 1998) David O’Keeffe and Patrick M.  Twomey (eds), Legal Issues of the Maastricht Treaty (Chancery Law 1994)

Commentary 1 Article 54 TEU lays down the procedure for the ratification of the TEU.1 Entry into force of the TEU thus required unanimity of the MS, as is the case with every new treaty or treaty amendment under what is now Article 48 TEU. Since the ToR, depositary of all EEC/​EC/​EU Treaties has been Italy.2 2 The TEU was part of the ToM, which was signed in Maastricht on 7 February 1992 and entered into force on 1 November 1993. The Rome European Council of 14 and 15 December 1990 had launched two intergovernmental conferences, one on EMU and the other on political union. This had led to the Maastricht Summit of 9 and 10 December 1991. The delay between signature and entry into force is owed to the following circumstances: •​ In Denmark, a referendum on 2 June 1992 rejected ratification. Following the Edinburgh Agreement granting four exceptions to Denmark, a second referendum was successful and the Treaty was ratified on 18 May 1993. •​ A referendum was held in France in September 1992, only narrowly supporting the ratification of the ToM. •​ The UK demanded and obtained an opt-​out from the Social Protocol annexed to the ToM. •​ A challenge before the German Federal Constitutional Court raised doubts over the compatibility of the ToM with German constititonal law. The Maastricht decision by 1   For the TFEU, see Article 357 TFEU; for the Euratom, see Article 224 EAEC. For a definition of ratification, see Article 2(1)(b) of the Vienna Convention on the Law of Treaties (VCLT): ‘ “ratification”, “acceptance”, “approval” and “accession” mean in each case the international act so named whereby a State establishes on the international plane its consent to be bound by a treaty’. 2   See Article 77 VCLT.

KLAMERT

Article 54

339

the German Federal Constitutional Court of 12 October 1993 declared the ToM compatible, while expressing several fundamental reservations on the democratic legitimacy of Union law.3 The TEU created the EU and with it the pillar or temple structure of the EU com- 3 prising the European Communities, the CFSP, and police and judicial cooperation in criminal matters (JHA).4 It also introduced the concept of EU citizenship, the general application of subsidiarity, and the CoR. It started the EMU (‘Maastricht criteria’), and introduced six new policy areas (trans-​European networks, industrial policy, consumer protection, education and vocational training, youth, and culture). Article N ToM already provided for an intergovernmental conference to be convened 4 in 1996, leading to the ToA. The ToL constituted the most recent revision of the TEU. Article 6 ToL repeats verbatim the wording of Article 54 TEU, however, providing for 1 January 2009 as date of entry into force.

3  BVerfG, 2 BvR 1877/​97, Maastricht, DE:BVerfG:1998:rs19980331.2bvr187797. See Introduction to Title II, paras 1–​4, and Commentary on Article 19 TEU, para [23]. 4   See also Commentary on Article 1 TFEU, para [5]. For a critique, see Deidre Curtin, ‘The Constitutional Structure of the Union: A Europe of Bits and Pieces’ [1993] CML Rev 17; Bruno de Witte, ‘The Pillar Structure and the Nature of the European Union: Greek Temple or French Gothic Cathedral?’ in Heukels, Blokker, and Brus, The European Union after Amsterdam (see biblio), 51 (58–​64).

KLAMERT

Article 55  TEU (ex Article 53 TEU) . This Treaty, drawn up in a single original in the Bulgarian, Czech, Danish, Dutch, English, 1 Estonian, Finnish, French, German, Greek, Hungarian, Irish, Italian, Latvian, Lithuanian, Maltese, Polish, Portuguese, Romanian, Slovak, Slovenian, Spanish and Swedish languages, the texts in each of these languages being equally authentic, shall be deposited in the archives of the Government of the Italian Republic, which will transmit a certified copy to each of the governments of the other signatory States. . This Treaty may also be translated into any other languages as determined by Member States 2 among those which, in accordance with their constitutional order, enjoy official status in all or part of their territory. A certified copy of such translations shall be provided by the Member States concerned to be deposited in the archives of the Council.

Selected bibliography Isolde Burr, ‘Article 55 TEU’, in Hermann-​Josef Blanke and Stelio Mangiameli (eds), The Treaty on European Union (TEU)—​A Commentary (Springer 2013) 1461 Mattias Derlén, Multlingual Interpretation of European Union Law (Kluwer Law 2009) Margot Horspool, ‘Over the Rainbow: Languages and Law in the European Union’ in Anthony Arnull et al (eds), A Constitutional Order of States? Essays in EU Law in Honour of Alan Dashwood (Hart 2011) 99

Commentary 1 Article 55 TEU enumerates the authentic Treaty languages of the TEU (para 1) and additional non-​authentic languages into which the Treaty may be translated (para 2). These languages need to be distinguished from the official languages and working languages to be used by the Union institutions that are addressed in Article 342 TFEU.1 Article 55 TEU is also applicable to the TFEU, but not to the EAEC.2 2 Italy’s role as depository is also stipulated in Article 54(1) TEU. 3 Given that the different language versions of the Treaties are all equally authentic it is settled case law that their provisions must be interpreted and applied uniformly in the light of the versions existing in the other languages of the Union.3 However, the Court may ignore an individual language version if it is not in line with the other language versions.4 4 The additional but not authentic languages in which the Treaty has been translated in accordance with Article 55(2) TEU are Catalan, Basque, Galician, Frisian, Welsh, Gaelic, and Luxembourgish.5

1   For the twenty-​four official languages and working languages of the EU, see Commentary on Article 342 TFEU, para [5]‌. 2   See Article 358 TFEU and Article 225 EAEC. 3   See Case C-​219/​95 Ferriere Nord, EU:C:1997:375, para 15; Case 283/​81, CILFIT, EU:C:1982:335, para 18. 4   See, to this effect, Case C-​219/​95, Ferriere Nord, para 16. 5   See Burr, ‘Art 55 TEU’ (see biblio), para 17 (p 1469). See the deadline for MS in Declaration No 16 to the ToL.

KLAMERT

T R E AT Y O N T H E F U N C T I O N I N G O F T H E E U RO P E A N   U N I O N PREAMBLE 347 PART ONE PRINCIPLES 348 Article 1 Marcus Klamert 349 TITLE I CATEGORIES AND AREAS OF UNION COMPETENCE 351 Introduction Marcus Klamert 351 Articles 2–​6 Marcus Klamert 353 TITLE II PROVISIONS HAVING GENERAL APPLICATION 377 Introduction Marcus Klamert 377 Articles 7–​13 Marcus Klamert 380 Article 14 Tim Maxian Rusche 391 Articles 15–​16 Marcus Klamert 397 PART TWO NON-​DISCRIMINATION AND CITIZENSHIP OF THE UNION 412 Introduction Denis Martin 412 Articles 18–​24 Denis Martin 413 Article 25 Dimitry Kochenov 462 PART THREE UNION POLICIES AND INTERNAL ACTIONS 463 TITLE I THE INTERNAL MARKET 463 Article 26 Marcus Klamert and Alexandre-Xavier-Pierre Lewis 464 Article 27 Marcus Klamert 475 TITLE II FREE MOVEMENT OF GOODS 477 Article 28 Marcus Klamert and Alexandre-Xavier-Pierre Lewis 478 Article 29 Marcus Klamert 487 Chapter 1 The customs union 492 Introduction Bernd-​Roland Killmann 492 Articles 30–​32 Bernd-​Roland Killmann 493 Chapter 2 Customs cooperation 499 Article 33 Bernd-​Roland Killmann 499 Chapter 3 Prohibition of quantitative restrictions between Member States 502 Introduction Marcus Klamert, Maria Moustakali, and Jonathan Tomkin 502 Articles 34–​37 Marcus Klamert, Maria Moustakali, and Jonathan Tomkin 504 TITLE III AGRICULTURE AND FISHERIES 544 Articles 38–​44 André Bouquet, Friedrich Erlbacher, and Alexandre-Xavier-Pierre Lewis 546 TITLE IV FREE MOVEMENT OF PERSONS, SERVICES, AND CAPITAL 604 Chapter 1 Workers 604 Introduction Denis Martin 604 Article 45 Manuel Kellerbauer and Denis Martin 607 Articles 46–​48 Denis Martin 634

342

Treaty on the Functioning of the European Union Chapter 2 Right of establishment 647 Introduction Jonathan Tomkin 647 Articles 49–​55 Jonathan Tomkin 650 Chapter 3 Freedom to provide services 702 Introduction Jonathan Tomkin 702 Articles 56–​62 Jonathan Tomkin 705 Chapter 4 Capital and payments 743 Introduction Jonathan Tomkin 743 Articles 63–​66 Audronė Steiblytė and Jonathan Tomkin 746 TITLE V AREA OF FREEDOM, SECURITY AND JUSTICE 776 Introduction Wolfgang Bogensberger 776 Chapter 1 General provisions 779 Introduction Michael Wilderspin 779 Articles 67–​70 Michael Wilderspin 783 Articles 71–​73 Manuel Kellerbauer 789 Article 74 Michael Wilderspin 793 Articles 75–76 Manuel Kellerbauer 794 Chapter 2 Policies on border checks, asylum and immigration 799 Introduction Michael Wilderspin 799 Articles 77–​80 Michael Wilderspin 802 Chapter 3 Judicial cooperation in civil matters 852 Introduction Michael Wilderspin 852 Article 81 Michael Wilderspin 853 Chapter 4 Judicial cooperation in criminal matters 870 Introduction Wolfgang Bogensberger 870 Articles 82–​86 Wolfgang Bogensberger 875 Chapter 5 Police cooperation 923 Introduction Wolfgang Bogensberger 923 Articles 87–​89 Wolfgang Bogensberger 925 TITLE VI TRANSPORT 939 Introduction Tim Maxian Rusche 939 Articles 90–​100 Tim Maxian Rusche 941 TITLE VII COMMON RULES ON COMPETITION, TAXATION AND APPROXIMATION OF LAWS 992 Chapter 1 Rules on competition 992 Introduction Manuel Kellerbauer 992 Section 1 Rules applying to undertakings 994 Introduction Manuel Kellerbauer 994 Article 101 Gero Meeßen 998 Article 102 Manuel Kellerbauer 1037 Article 103 Manuel Kellerbauer and Gero Meeßen 1059 Articles 104–​105 Manuel Kellerbauer 1086 Article 106 Manuel Kellerbauer and Tim Maxian Rusche 1088 Section 2 Aids granted by states 1111 Articles 107–​109 Tim Maxian Rusche 1111 Chapter 2 Tax provisions 1219 Introduction Manuel Kellerbauer 1219 Articles 110–​113 Manuel Kellerbauer 1221 Chapter 3 Approximation of laws 1231 Introduction Manuel Kellerbauer 1231 Articles 114–​118 Manuel Kellerbauer 1235 TITLE VIII ECONOMIC AND MONETARY POLICY 1270 Introduction Leo Flynn 1270



Treaty on the Functioning of the European Union Article 119 Leo Flynn 1272 Chapter 1 Economic policy 1274 Articles 120–​126 Leo Flynn 1275 Chapter 2 Monetary policy 1298 Articles 127–​133 Leo Flynn 1299 Chapter 3 Institutional provisions 1315 Articles 134–​135 Leo Flynn 1316 Chapter 4 Provisions specific to Member States whose currency is the euro 1319 Articles 136–​138 Leo Flynn 1320 Chapter 5 Transitional provisions 1326 Articles 139–​144 Leo Flynn 1327 TITLE IX EMPLOYMENT 1338 Introduction Sacha Garben 1338 Articles 145–​150 Sacha Garben 1341 TITLE X SOCIAL POLICY 1352 Introduction Sacha Garben 1352 Articles 151–​156 Sacha Garben 1354 Article 157 Denis Martin 1401 Articles 158–​161 Sacha Garben 1415 TITLE XI THE EUROPEAN SOCIAL FUND 1419 Introduction Leo Flynn 1419 Articles 162–​164 Leo Flynn 1420 TITLE XII EDUCATION, VOCATIONAL TRAINING, YOUTH AND SPORT 1423 Introduction Sacha Garben 1423 Articles 165–​166 Sacha Garben 1424 TITLE XIII CULTURE 1439 Article 167 Sacha Garben 1439 TITLE XIV PUBLIC HEALTH 1445 Article 168 Sacha Garben 1445 TITLE XV CONSUMER PROTECTION 1456 Article 169 Sacha Garben 1456 TITLE XVI TRANS-​EUROPEAN NETWORKS 1467 Introduction Dimitry Kochenov 1467 Articles 170–​172 Dimitry Kochenov 1468 TITLE XVII INDUSTRY 1472 Article 173 Manuel Kellerbauer 1472 TITLE XVIII ECONOMIC, SOCIAL AND TERRITORIAL COHESION 1476 Introduction Leo Flynn 1476 Articles 174–​178 Leo Flynn 1478 TITLE XIX RESEARCH AND TECHNOLOGICAL DEVELOPMENT AND SPACE 1491 Introduction Sacha Garben 1491 Articles 179–​190 Sacha Garben 1494 TITLE XX ENVIRONMENT 1512 Introduction Sacha Garben 1512 Articles 191–​193 Sacha Garben 1516 TITLE XXI ENERGY 1547 Article 194 Sacha Garben 1547 TITLE XXII TOURISM 1554 Article 195 Sacha Garben 1554

343



344

Treaty on the Functioning of the European Union TITLE XXIII CIVIL PROTECTION 1556 Article 196 Sacha Garben 1556 TITLE XXIV ADMINISTRATIVE COOPERATION 1559 Article 197 Sacha Garben 1559 PART FOUR ASSOCIATION OF THE OVERSEAS COUNTRIES AND TERRITORIES 1562 Introduction Dimitry Kochenov 1562 Articles 198–​204 Dimitry Kochenov 1565 PART FIVE EXTERNAL ACTION BY THE UNION 1580 TITLE I THE UNION’S EXTERNAL ACTION 1581 Article 205 Friedrich Erlbacher and Tim Maxian Rusche 1582 TITLE II COMMON COMMERCIAL POLICY 1585 Articles 206–​207 Friedrich Erlbacher and Tim Maxian Rusche 1585 TITLE III COOPERATION WITH THIRD COUNTRIES AND HUMANITARIAN AID 1606 Introduction Friedrich Erlbacher and Marcus Klamert 1606 Chapter 1 Development cooperation 1610 Articles 208–​211 Marcus Klamert 1610 Chapter 2 Economic, financial and technical cooperation with third countries 1619 Articles 212–​213 Friedrich Erlbacher 1619 Chapter 3 Humanitarian aid 1626 Article 214 Friedrich Erlbacher 1626 TITLE IV RESTRICTIVE MEASURES 1631 Article 215 Friedrich Erlbacher 1631 TITLE V INTERNATIONAL AGREEMENTS 1642 Introduction Friedrich Erlbacher 1642 Articles 216–​219 Friedrich Erlbacher 1643 TITLE VI THE UNION’S RELATIONS WITH INTERNATIONAL ORGANISATIONS AND THIRD COUNTRIES AND UNION DELEGATIONS 1676 Articles 220–​221 Friedrich Erlbacher 1676 TITLE VII SOLIDARITY CLAUSE 1690 Article 222 Friedrich Erlbacher 1690 PART SIX INSTITUTIONAL AND FINANCIAL PROVISIONS 1697 TITLE I INSTITUTIONAL PROVISIONS 1697 Chapter 1 The institutions 1697 Introduction Paul-​John Loewenthal 1697 Section 1 The European Parliament 1698 Articles 223–​234 Paul-​John Loewenthal 1700 Section 2 The European Council 1724 Articles 235–​236 Paul-​John Loewenthal 1725 Section 3 The Council 1728 Articles 237–​243 Paul-​John Loewenthal 1729 Section 4 The Commission 1739 Articles 244–​250 Paul-​John Loewenthal 1740 Section 5 The Court of Justice of the European Union 1748 Introduction Bernhard Schima 1748 Articles 251–​281 Bernhard Schima 1751



Treaty on the Functioning of the European Union

345

Section 6 The European Central Bank 1879 Articles 282–284 Leo Flynn 1880 Section 7 The Court of Auditors 1886 Articles 285–​287 Leo Flynn 1887 Chapter 2 Legal acts of the Union, adoption procedures and other provisions 1893 Introduction Paul-​John Loewenthal 1893 Section 1 The legal acts of the Union 1895 Article 288 Marcus Klamert and Paul-​John Loewenthal 1895 Articles 289–​292 Paul-​John Loewenthal 1911 Section 2 Procedures for the adoption of acts and other provisions 1934 Articles 293–​299 Paul-​John Loewenthal 1934 Chapter 3 The Union’s advisory bodies 1953 Article 300 Marcus Klamert 1954 Section 1 The Economic and Social Committee 1959 Articles 301–​304 Marcus Klamert 1959 Section 2 The Committee of the Regions 1963 Articles 305–​307 Marcus Klamert 1963 Chapter 4 The European Investment Bank 1967 Articles 308–​309 Leo Flynn 1968 TITLE II FINANCIAL PROVISIONS 1972 Introduction Bernd-​Roland Killmann 1972 Article 310 Bernd-​Roland Killmann 1975 Chapter 1 The Union’s own resources 1977 Article 311 Bernd-​Roland Killmann 1977 Chapter 2 The multiannual financial framework 1980 Article 312 Bernd-​Roland Killmann 1980 Chapter 3 The Union’s annual budget 1982 Articles 313–​316 Bernd-​Roland Killmann 1982 Chapter 4 Implementation of the budget and discharge 1988 Articles 317–​319 Bernd-​Roland Killmann 1988 Chapter 5 Common provisions 1992 Articles 320–​324 Bernd-​Roland Killmann 1992 Chapter 6 Combatting fraud 1998 Article 325 Bernd-​Roland Killmann 1998 TITLE III ENHANCED COOPERATION 2003 Articles 326–​334 Manuel Kellerbauer 2004 PART SEVEN GENERAL AND FINAL PROVISIONS 2016 Articles 335–​336 Marcus Klamert 2018 Articles 337–​342 Manuel Kellerbauer 2022 Articles 343–​345 Marcus Klamert 2044 Articles 346–​348 Manuel Kellerbauer 2050 Article 349 Dimitry Kochenov 2058 Article 350 Marcus Klamert 2063 Articles 351–​352 Manuel Kellerbauer and Marcus Klamert 2065 Article 353 Marcus Klamert 2080 Articles 354–​355 Dimitry Kochenov 2081 Articles 356–​358 Marcus Klamert 2092



PREAMBLE HIS MAJESTY THE KING OF THE BELGIANS, THE PRESIDENT OF THE FEDERAL REPUBLIC OF GERMANY, THE PRESIDENT OF THE FRENCH REPUBLIC, THE PRESIDENT OF THE ITALIAN REPUBLIC, HER ROYAL HIGHNESS THE GRAND DUCHESS OF LUXEMBOURG, HER MAJESTY THE QUEEN OF THE NETHERLANDS, [1]‌ DETERMINED to lay the foundations of an ever closer union among the peoples of Europe, RESOLVED to ensure the economic and social progress of their States by common action to eliminate the barriers which divide Europe, AFFIRMING as the essential objective of their efforts the constant improvements of the living and working conditions of their peoples, RECOGNISING that the removal of existing obstacles calls for concerted action in order to guarantee steady expansion, balanced trade and fair competition, ANXIOUS to strengthen the unity of their economies and to ensure their harmonious development by reducing the differences existing between the various regions and the backwardness of the less favoured regions, DESIRING to contribute, by means of a common commercial policy, to the progressive abolition of restrictions on international trade, INTENDING to confirm the solidarity which binds Europe and the overseas countries and desiring to ensure the development of their prosperity, in accordance with the principles of the Charter of the United Nations, RESOLVED by thus pooling their resources to preserve and strengthen peace and liberty, and calling upon the other peoples of Europe who share their ideal to join in their efforts, DETERMINED to promote the development of the highest possible level of knowledge for their peoples through a wide access to education and through its continuous updating, and to this end HAVE DESIGNATED as their Plenipotentiaries: (List of plenipotentiaries not reproduced) WHO, having exchanged their full powers, found in good and due form, have agreed as follows.



PA RT   O N E PRINCIPLES Overview Article 1 lays out the functions of the TFEU, and defines the relationship between TEU and TFEU. Title I defines categories of Union competence (Article 2 TFEU) and provides lists of areas falling under these categories (Articles 3, 4, and 6 TFEU). Title II provides a general principle of consistency (Article 7 TFEU), sets out objectives applying horizontally for all Union action (Articles 8–​12 and 17 TFEU), contains a provision on services of economic interest (Article 14 TFEU), and provides principles and legal bases for both transparency (Article 15 TFEU) and data protection (Article 16 TFEU).



Article 1  TFEU . This Treaty organises the functioning of the Union and determines the areas of, delimitation 1 of, and arrangements for exercising its competences. . This Treaty and the Treaty on European Union constitute the Treaties on which the Union is 2 founded. These two Treaties, which have the same legal value, shall be referred to as ‘the Treaties’.

Selected bibliography Paul Craig, The Lisbon Treaty. Law, Politics, and Treaty Reform (OUP 2010) Deidre Curtin and Ige Dekker, ‘The European Union from Maastricht to Lisbon: Institutional and Legal Unity out of the Shadows’ in Paul Craig and Gráinne de Búrca (eds), The Evolution of EU Law (2nd ed, OUP 2011) 155 Michael Dougan, ‘The Treaty of Lisbon 2007: Winning Minds, not Hearts’ [2008] CML Rev 617 Stefan Griller and Jacques Ziller (ed), The Lisbon Treaty (Springer 2009)

Commentary The EU is founded on ‘the Treaties’, i.e. the TEU and the TFEU (Article 1(2) TEU).1 It 1 has been referred to as a ‘community of law’,2 and a ‘Community based on the rule of law, in as much as neither its Member States nor its institutions can avoid a review of the question whether the measures adopted by them are in conformity with the basic constitutional charter, the Treaty’.3 One of the objectives of the ToL set out in the Laeken Declaration of December 2001 2 was to simplify the structure of the EU’s foundational Treaties.4 One important means of achieving such simplification was to reorganize the TEU and (what was previously) the TEC in such a way as to make their respective scope and function clearer. Following amendment, the TEU’s constitutional credentials were strengthened. That treaty regroups the fundamentals of EU integration and the principles of EU law as far as they are enshrined in the Treaties. In addition to being the more ‘constitutional’ of the two Treaties, it is also the more intergovernmental and public international law-​infused as it, contains the provisions on the CFSP and on accession to and withdrawal from the EU, as well as on Treaty change. The TEC, which was a direct descendent of the EEC Treaty, was renamed the ‘Treaty 3 on the Functioning of the European Union’ (TFEU). As the new title suggests, this Treaty was to be less ‘constitutional’ than the TEU and more concerned with the daily operation   See also Article 19 TEU, Article 352(1) TFEU, and Article 51(1) CFR.   Walter Hallstein, Speech at the University of Padua, 1962. Arguably, it is now also a Union of values. See Commentary on Article 2 TEU. See, on the present relevance of the notion of Rechtsgemeinschaft, Armin von Bogdandy, ‘Jenseits der Rechtsgemeinschaft  –​Begriffsarbeit in der europäischen Sinn-​und Rechtsstaatlichkeitskrise’ [2017] 4 EuR 487. 3   Case 294/​83, Les Verts, EU:C:1986:166, para 23. 4  Laeken Declaration on the future of the European Union (15 December 2001), SN 300/​1/​01 REV 1. See, in detail, Bruno de Witte, ‘Simplification and Reorganization of the European Treaties’ [2002] 39 CML Rev 1255. 1 2

Klamert

350

4

5

6

7

Part One: Principles

of the Union. It provides the Union’s substantive law (Union policies, freedoms, rules on competition), but also the main provisions on Union citizenship and the principle of non-​discrimination, which are both fundamental principles of Union law. EU institutional law is split between TEU and TFEU, with the TEU providing the ‘basics’ and the TFEU the details, often, however, in a redundant manner.5 The CFR is integrated into the Treaties through Article 6 TEU. Protocols and Annexes also form part of the Treaties (see Article 51 TEU). Despite the name of the TFEU, which suggests subordination to the TEU, the Treaties (and the CFR) are of equal legal value (Article 1(2) TFEU, Article 1(3) TEU, Article 6(1) TEU). However, Article 48 TEU makes a distinction between the Treaties insofar as parts of the TFEU can be changed by the simplified revision procedure, while the TEU and the CFR can only be changed under the ordinary revision procedure. A fundamental milestone introduced by the ToL was the abolition of the co-​called ‘pillar’ or ‘temple’ structure of the Union.6 That structure, which was introduced by the ToM, had regrouped the EU into three pillars. Whereas the first pillar (referred to as the Community pillar) was ‘supranational’ in nature and was composed of the three communities (EEC, ECSC, and Euratom), the second and third pillars were ‘intergovernmental’ in nature and concerned, respectively, CFSP and Justice and Home Affairs. In line with this pillar system, references to the ‘European Community’ or to ‘Community law’ related to provisions that laid down supranational forms of cooperation, whereas the reference to the ‘Union’ or ‘Union law’ referred to intergovernmental forms of cooperation. The result of the ToL’s abolition of this structure was that the notion ‘Community’ has been fully replaced by the term ‘Union’, and the European Community as an entity has been fully replaced by the EU (see Article 47 TEU). Nevertheless, despite the change, the framework for CFSP remains largely intergovernmental in nature. Before the ‘depillarization’, there had been debate on the unity of the EU legal order.7 While such debate is now largely moot, the continued separate legal nature of the CFSP raises questions as to the application within the CFSP of legal principles such as loyalty developed in the framework of supranational contexts.8 While there is no legal hierarchy between TEU, TFEU, and CFR, there is a hierarchy between the Treaties constituting primary law on the one hand, and secondary (and tertiary) law on the other. Primary law is superior to secondary law and the latter must be interpreted in the light of the former.9

6   See Article 13 TEU.   See Commentary on Article 54 TEU, para [3]‌.   See Christoph Herrmann, ‘Much Ado about Pluto?’ in Marise Cremona and Bruno de Witte (eds), EU Foreign Relations Law: Constitutional Fundamentals (Hart 2008) 19 (22–​3); Armin von Bogdandy and Martin Nettesheim, ‘Ex Pluribus Unum:  Fusion of the European Communities into the European Union’ [1996] 2 ELJ 267; Deidre Curtin and Inge Dekker, ‘The Constitutional Structure of the European Union:  Some Reflections on Vertical Unity-​in-​Diversity’ in Paul Beaumont, Sue Lyons, and Neil Walker (eds), Convergence and Divergence in European Public Law (Hart 2002) 59 (60). 8   See Commentary on Article 24 TEU, paras [20–​2]. 9   See Commentary on Article 19 TEU, para [13]. 5 7

Klamert

TITLE I CATEGORIES AND AREAS OF UNION COMPETENCE Introduction Before the ToL, the only mention of categories of competences was in Article 5(2) TEC introduced by the ToM in the context of subsidiarity.1 The aims with drafting Articles 2–​6 TFEU were clarification and containment.2 The latter was especially important for Germany in order to counter a perceived ‘competence creep’.3 The principles governing the competence order of the EU are enshrined in Article 5 TEU. The competence lists in Articles 2–​6 TFEU are meant as a categorization. As Article 2(6) TFEU makes clear, they are not a substitute for referring to the detailed provisions in the respective title of the TFEU for assessing the scope and nature of the competence.4 Shared competence is the ‘default’ competence in the Union. According to Article 4(1) TFEU, the Union shares competence with the MS where the Treaties confer on it a competence which does not relate to the areas referred to in Articles 3 and 6 TFEU. The competence order of the Union is therefore characterized by a general lack of strict demarcation/​separation of the powers of the Union from those of the MS. Article 2(1) and (2) TFEU refer to ‘areas’ of competence. However, the concrete legal bases can confer different kinds of competence within the same ‘area’.5 Even Articles 3–​6 TFEU do not consistently apply to regulatory areas. Article 3(1) TFEU refers to the ‘establishing of the competition rules necessary for the functioning of the internal market’ and the ‘conservation of marine biological resources under the common fisheries policy’, and Article 3(2) TFEU assigns exclusive competence under three conditions not related to policy areas.

Overview Article 2 defines the categories of exclusive, shared, and supporting competences in paragraphs 1, 2, and 5, tasks the MS with the coordination of their economic and employment policies (para 3)  and the Union with defining and implementing a 1   Article I-​14 ConstT has inspired Article 4 TFEU, Article I-​17 ConstT inspired Article 6 TFEU. Article 2 TFEU reflects the wording of Article I-​12 ConstT. 2   Martin Nettesheim, ‘Art 2 AEUV’ in Eberhard Grabitz, Meinhard Hilf and Martin Nettesheim (eds), Das Recht der Europäische Union, Kommentar, Vol II (Beck 2017) para 7. See Robert Schütze, ‘Lisbon and the Federal Order of Competences: A Prospective Analysis’ [2008] 5 EL Rev 709 for some fundamental criticism (‘a serious step backwards’ (721)). However, few if any of the concerns expressed by Schütze seem to have materialized. 3   See Commentary on Article 5 TEU, para [21]. 4   See Paul Craig, ‘Competence: Clarity, Containment and Consideration’ [2004] 29 EL Rev 323 (335), occasioned by the Draft Constitutional Treaty. See also Paul Craig, The Lisbon Treaty. Law, Politics, and Treaty Reform (OUP 2010) 169, on account of the provisions for social policy. 5   Compare Article 114 with Article 118 TFEU. See Thomas Eilmansberger and Thomas Jaeger, ‘Art 2 AEUV’ in Heinz Mayer and Karl Stöger (eds), Kommentar zu EUV und AEUV (Manz 2013)  para 7.  See Commentary on Article 4 TFEU, para [3]‌.

Klamert

1

2 3

4

352

Part One: Title I Categories and Areas of Union Competence

CFSP (para 4), and clarifies that the details for each competence are provided under the respective part of the Treaties (para 6). Article 3 lists areas in which the Union has exclusive competence in paragraph 1 and provides for three alternatives for the Union to acquire exclusive competence for concluding IAs in paragraph 2. Article 4 defines shared competence as the default competence in EU law in paragraph 1, provides a non-​exhaustive list of areas in which shared competences apply in paragraph 2, and defines ‘parallel’ competences for specific areas in paragraphs 3–​4. Article 5 lays out the powers of the Union in the areas of economic, employment, and social policy. Article 6 provides a list of areas in which the Union has supporting competence. Selected bibliography Loic Azoulai (ed), The Question of Competence in the European Union (OUP 2014) Armin von Bogdandy and Jürgen Bast, ‘The Federal Order of Competences’ in Armin von Bogdandy and Jürgen Bast (eds), Principles of European Constitutional Law (Beck and Hart 2009) 275 Paul Craig, ‘Competence: Clarity, Containment and Consideration’ [2004] 29 EL Rev 323 Sacha Garben and Inge Govaere (eds), The Division of Competences between the EU and the Member States—​Reflections on the Past, the Present and the Future (Hart 2017) Lucia Serena Rossi, ‘Does the Lisbon Treaty provide a Clearer Separation of Competences between EU and Member States’ in Andrea Biondi, Piet Eeckhout, and Stefanie Ripley (eds), EU Law after Lisbon (OUP 2012) 98 Robert Schütze, ‘Lisbon and the Federal Order of Competences: A Prospective Analysis’ [2008] 5 EL Rev 709 Takis Tridimas, ‘Competence after Lisbon:  The Elusive Search for Bright Lines’ in Diamond Ashiagbor et al (eds), The European Union after the Treaty of Lisbon (CUP 2012) 47

Klamert

Article 2  TFEU . When the Treaties confer on the Union exclusive competence in a specific area, only the 1 Union may legislate and adopt legally binding acts, the Member States being able to do so themselves only if so empowered by the Union or for the implementation of Union acts. . When the Treaties confer on the Union a competence shared with the Member States in a 2 specific area, the Union and the Member States may legislate and adopt legally binding acts in that area. The Member States shall exercise their competence to the extent that the Union has not exercised its competence. The Member States shall again exercise their competence to the extent that the Union has decided to cease exercising its competence. . The Member States shall coordinate their economic and employment policies within 3 arrangements as determined by this Treaty, which the Union shall have competence to provide. . The Union shall have competence, in accordance with the provisions of the Treaty on 4 European Union, to define and implement a common foreign and security policy, including the progressive framing of a common defence policy. . In certain areas and under the conditions laid down in the Treaties, the Union shall have 5 competence to carry out actions to support, coordinate or supplement the actions of the Member States, without thereby superseding their competence in these areas. Legally binding acts of the Union adopted on the basis of the provisions of the Treaties relating to these areas shall not entail harmonisation of Member States’ laws or regulations. . The scope of and arrangements for exercising the Union’s competences shall be determined 6 by the provisions of the Treaties relating to each area.

Essential case law Case C-​600/​14, Germany v Council (OTIF), paragraph 66: Article 2(2) TFEU does not require a provision explicitly conferring an external shared competence, thus allowing for (implied) external shared competence under Article 216 TFEU. Joined Cases C-​181/​91 & C-​248/​91, EP v Council and Commission (Bangladesh): Exclusive EU competence bars the MS from exercising their own retained competences inter-​se, outside the Treaty structures. Case 804/​79, Commission v UK (Sea fisheries), paragraph 20: Transfer of competence under exclusive competence is ‘total and definitive, . . . a failure to act could not in any case restore to the MS the power and freedom to act unilaterally’. Case 41/​76, Donckerwolcke, paragraph 32: MS cannot act in areas that fall under exclusive competence unless they are specifically authorized to do so.

Commentary A. General remarks B. Exclusive competence (para 1) C. Shared competence (para 2) D. Supporting and coordinating competence 1. Introduction 2. Coordinating competence (para 3) 3. Supporting competence (para 5) E. Common Foreign and Security Policy (para 4) F. Loyalty Klamert

354

Part One: Title I Categories and Areas of Union Competence

A. General remarks 1 Paragraphs 1, 2, 3, and 5 of Article 2 TFEU define three categories of competence, namely, exclusive, shared, and supporting (or coordinating) competence, further set out, respectively, in Article 3 TFEU (exclusive), Article 4 TFEU (shared), and Articles 5 and 6 TFEU (supporting/​coordinating). Paragraph 4 of Article 2 TFEU mentions the CFSP, an area that is not further set out in this part of the Treaty and which does not fall within the categories defined in Article 2 TFEU. According to Article 2(6) TFEU, the scope of and arrangements for exercising the Union’s competences are to be determined by the provisions of the Treaties relating to each area. 2 While exclusive competence allows for mutually exclusive regulatory spaces for the EU and the MS, other competences, such as shared and supporting competences, allow for an often unclear degree of simultaneous and overlapping action by EU and MS. With shared competence such as for the internal market (Article 114 TFEU), the extent of retained competence depends largely on the degree of harmonization envisaged by the concrete legal act.1 3 An important non-​legislative ‘competence’ of the Union not defined in the Treaty but widespread under supporting competences is the open method of cooperation (OMC).2

B. Exclusive competence (para 1) 4 Article 2(1) TFEU defines exclusive Union competence as an area where ‘only the Union may legislate and adopt legally binding acts, the Member States being able to do so themselves only if so empowered by the Union or for the implementation of Union acts’. This form of exclusivity can be referred to as a priori exclusivity.3 Article 3(1) TFEU lists the corresponding policy areas. 5 The relationship between Union and MS powers under exclusive competence is static in its lack of dependence on the existence of secondary law or on any other Union activity. It bars MS measures in the totality of the respective policy field irrespective of the enactment of Union measures. The transfer to the Union of powers being ‘total and definitive,  . . .  a failure to act could not in any case restore to the Member States the power and freedom to act unilaterally’.4 Exclusive EU competence also bars the MS from exercising their own retained competences inter-​se, outside the Treaty structures.5 6 MS cannot act in areas that fall under exclusive competence unless they are specifically authorized to do so.6 Such authorization can be contained in an act of secondary law.7

  See para [9]‌, and Commentaries on Articles 26 and 114 TFEU.   See Commentary on Article 6 TFEU. 3   See, among others, Allan Rosas, ‘EU External Relations:  Exclusive Competence Revisited’ [2015] 38 Fordham Int’l LJ 1073; Craig, Lisbon Treaty, 159. It is also sometimes referred to as constitutional exclusivity as opposed to legislative exclusivity. See Schütze, ‘Federal Order’, 716. 4   Case 804/​79, Commission v UK (Sea fisheries), EU:C:1981:93, para 20. 5   E contrario: Joined Cases C-​181/​91 & C-​248/​91, EP v Council and Commission (Bangladesh), para 16; Case C-​316/​91, EP v Council (Lomé Convention), EU:C:1994:76, para 26. 6   Case 41/​76, Donckerwolcke, EU:C:1976:182, para 32; Case C-​70/​94, Werner, EU:C:1995:328; Case C-​ 83/​94, Leifer, EU:C:1995:329, para 12; Case 174/​84, Bulk Oil, EU:C:1986:60, para 31. 7   See e.g. Article 5(2) Regulation (EU) No 1380/​2013 of the EP and of the Council of 11 December 2013 on the Common Fisheries Policy, amending Council Regulations (EC) No 1954/​2003 and (EC) No 1224/​2009 1 2

Klamert

Article 2

355

Where a convention does not allow regional economic integration organizations such as the Union to become party to it and acts under such convention come under exclusive EU competence, by contrast, MS can be authorized by Council decision to act ‘in the interest of the European Union’.8 An authorization for MS to maintain in force, or even to conclude, bilateral agreements with a third state in matters of exclusive EU competence such as direct investment ceases to exist as soon as an agreement concerning these matters between the EU and that third state enters into force.9 In Bulk Oil, the Court set out exceptional circumstances in which unilateral measures 7 by MS in an area of exclusive competence could be permitted. In particular, such circumstances were considered to exist where the Council was in breach of an obligation to adopt measures in the field concerned by a specific time-​limit. However, even then, the entitlement was subject to the condition that the MS kept the Commission informed at all stages and obtained approval for the measures concerned.10

C. Shared competence (para 2) The first sentence of Article 2(2) TFEU states that when the Treaties confer on the Union 8 a competence in a specific area shared with the MS, the Union and the MS may legislate and adopt legally binding acts in that area. All shared competences of the Union for passing secondary law are explicitly conferred on the Union in the TFEU. However, under Article 216(1) TFEU, the Union can dispose of an external shared competence without a provision explicitly conferring such a competence on the Union (implied shared competence).11 Shared competence is dynamic in the sense that, in general, as the Union takes 9 legislative action to regulate a particular area, MS lose their right to use their competence to act in that area. Article 2(2) TFEU gives MS the right to exercise their competence ‘to the extent that the Union has not exercised its competence’. Protocol

and repealing Council Regulations (EC) No 2371/​2002 and (EC) No 639/​2004 and Council Decision 2004/​ 585/​EC [2013] OJ L354/​22. See also Regulation (EU) No 1219/​2012 establishing transitional arrangements for bilateral investment agreements between MS and third countries [2012] OJ L351/​40 (see Commentary on Article 207 TFEU, para [59]); Regulation (EC) 662/​2009 establishing a procedure for the negotiation and conclusion of agreements between MS and third countries on particular matters concerning the law applicable to contractual and non-​contractual obligations [2009] OJ L200/​25 and Regulation (EC) 847/​2004 on the negotiation and implementation of air service agreements between MS and third countries [2004] OJ L157/​7 (see Commentary on Article 351 TFEU, para [15]). 8   In such case, there is no delegation of competence, but competence is exercised by the MS as trustees. See, for this distinction, Friedrich Erlbacher, Recent Case Law on External Competences of the European Union: Ways to allow Member States to embrace their Own Treaty (CLEER Working Paper 2017/​2), 21. See e.g. Council Decision (EU) 2017/​2464 of 18 December 2017 authorizing Austria and Romania to accept, in the interest of the European Union, the accession of Panama, Uruguay, Colombia, and El Salvador to the 1980 Hague Convention on the Civil Aspects of International Child Abduction [2017] OJ L348/​43. See in particular Recitals 8–​9 of this Decision. See also, further, Marise Cremona, ‘Member States as Trustees of the Union Interest: Participating in international agreements on behalf of the European Union’ in Anthony Arnull et al (eds), A Constitutional Order of States? Essays in EU Law in Honour of Alan Dashwood (OUP 2011) 435. 9   See Opinion 2/​15, FTA Singapore, EU:C:2017:376, paras 250–​1 with regard to Regulation (EU) No 1219/​2012 of the EP and of the Council of 12 December 2012 establishing transitional arrangements for bilateral investment agreements between MS and third countries [2012] OJ L351/​40. 10   Case 174/​84, Bulk Oil, EU:C:1986:60, para 56. 11   Case C-​600/​14, Germany v Council (OTIF), EU:C:2017:935, para 66. See Commentary on Article 216 TFEU, paras [4–​8].

Klamert

356

Part One: Title I Categories and Areas of Union Competence

No 25 on Shared Competence annexed to the ToL specifies that, ‘when the Union has taken action in a certain area, the scope of this exercise of competence only covers those elements governed by the Union act in question and therefore does not cover the whole area’. The preemptive effect leads to what can be called supervening exclusive competence.12 This effect is excluded, however, where harmonization is ruled out under shared competence.13 10 The Union can exercise its shared competence with the instruments of directives, regulations, and decisions (see Article 288 TFEU). The ‘extent’ in which shared competence is exercised can vary both in scope and in intensity. In particular with directives the Union legislator may ‘only’ provide for minimum harmonization. But also regulations, less frequently, may leave margins of manoeuvre for the MS, either explicitly or implicitly. These options are captured by the wording of Article 2(2) TFEU and do not need to be explicitly mentioned.14 11 Article 2(2) TFEU explicitly provides the right of MS to ‘again exercise their competence to the extent that the Union has decided to cease exercising its competence’. Declaration No 18 on the delimitation of competences attached to the ToL clarifies that this case may arise ‘when the relevant EU institutions decide to repeal a legislative act, in particular to ensure constant respect for the principles of subsidiarity and proportionality’.15 Thus, the preemption may only be temporary, with MS powers being reactivated in case a Union measure is repealed.16 The transitory nature of exclusivity superveniens entails that MS, as a matter of principle, retain their power to legislate in the area covered by a certain Union measure.17 In other words, MS lose the right to exercise their competence, they do not lose their competence as such.18 12 The most important area of shared competence relates to the internal market (see Article 4(2) TFEU). The areas of research, technological development, and space, and of development cooperation and humanitarian aid  mentioned in Article 4(3) and (4) TFEU  are distinguished by the non-​preemptive effect of measures taken thereunder.19

  See Rosas, ‘EU External Relations’.   Such as under Articles 4(3) and (4) TFEU mentioned below, as well as under Article 19 TFEU (implementation of the principle of non-​discrimination), Article 79 TFEU (integration of third-​country nationals), and Article 84 TFEU (crime prevention). 14   See, critically, Schütze, ‘Federal Order’, 715–​16. See also Craig, Lisbon Treaty, 172; Marcus Klamert, The Principle of Loyalty in EU Law (OUP 2014) 148. 15  See, on the question of the legal basis for such repealing acts, Karen Banks, ‘The Lisbon Treaty’s Competence Arrangement Viewed from European Commission Practice’ in Garben and Govaere, Division of Competences (see Title biblio), 188 (193–​5), arguing for a parallelism of forms, i.e. using the legal basis used for passing an act also for its repeal or modification. 16   See, critically, von Bogdandy and Bast, ‘Competences’ (see biblio), 304. The difference with a priori exclusivity is that these competences can only be ‘recalled’ by either changing the Treaty or by withdrawing from the EU. 17  This is even the case when the Union regulates exhaustively. See von Bogdandy and Bast, ‘Competences’, 291. 18  Noted also by Schütze, ‘Federal Order’, 716. See also Robert Schütze, ‘Supremacy Without Pre-​ emption?: The Very Slowly Emergent Doctrine of Pre-​emption’ [2006] 43 CML Rev 1023 (1031). 19   See Commentary on Article 4 TFEU, paras [14–18]. 12 13

Klamert

Article 2

357

D. Supporting and coordinating competence 1. Introduction The third category of competence is the weakest form of the three categories of compe- 13 tence as it confines the Union to acting in a supporting or coordinating role. Even within this category, the Treaty differentiates between the two forms of supporting and coordinating competence. The first concerns action in the field of economic and employment policy (Articles 2(3) and 5 TFEU) and the second concerns action relating to a number of areas listed in Article 6 TFEU (Articles 2(5) and 6 TFEU).

2. Coordinating competence (para 3) Article 2(3) TFEU is addressed to the MS and provides that they shall coordinate their 14 economic and employment policies within arrangements as determined by the TFEU. Different from paragraphs 1 and 2, Article 2(3) TFEU thus does not define the nature of this category of competence. It has been called a ‘gubernative’ competence as opposed to a legislative one.20 Despite its mentioning of coordination, it is (meant to be) different from the supporting competence under Article 2(5) TFEU discussed below. It has been conceived for political reasons as an alternative to both shared and supporting competence.21 More details are provided in Articles 5(1)–​(2) TFEU, which, however, also covers social policy, and in Articles 121 and 128 TFEU.

3. Supporting competence (para 5) While Article 2(1) and (2) TFEU provides for ‘legally binding acts’, Article 2(5) TFEU 15 refers to ‘actions to support, coordinate or supplement’ MS actions. These acts can also be legally binding, yet they must ‘not entail harmonisation’ of MS laws or regulations.22 Typical supporting measures are Council resolutions, decisions, and conclusions. There is thus no preemptive effect that is characteristic of the exercise of shared competence. This arguably is also meant with the wording ‘without thereby superseding their competence in these areas’. The corresponding policy areas are listed in Article 6 TFEU.23

E. Common Foreign and Security Policy (para 4) In addition to the aforementioned three categories, it is possible to identify a special 16 fourth category of competence that applies as regards CFSP. Article 2(4) TFEU refers to Title V TEU (Articles 23–​46 TEU). Competence laid out there also includes ‘the progressive framing of a common defence policy’ (see also Article 16(2) TEU). Article 24 TEU makes clear that the CFSP is a policy area outside the three categories of Article 2 TFEU.24

F. Loyalty As mentioned above, the respective spheres of Union and MS competence between are 17 not clearly delimited under shared and supporting competences. It is especially with the   Rudolf Streinz, ‘Art 2 AEUV’ in Rudolf Streinz (ed), EUV/​AEUV (2nd ed, Beck 2012), para 14.  Craig, Lisbon Treaty, 179. 22   See Craig, Lisbon Treaty, 176–​8, who notes that this will make the meaning of harmonization vital after the ToL. 23 24   See Commentary on Article 6 TFEU.   See Commentary on Article 24 TEU. 20 21

Klamert

358

Part One: Title I Categories and Areas of Union Competence

latter category that the principle of loyalty (Article 4(3) TEU) plays an important role.25 However, sincere cooperation is also required in areas of exclusive Union competence, when the implementation of Union law is entrusted to MS authorities, such as is the case with competition rules or the customs union.26

  ‘Cooperation function’. See Commentary on Article 4 TEU, paras [71–​3]. See Klamert, Loyalty, 171.   See Commentaries on Article 33 TFEU and Article 103 TFEU.

25 26

Klamert

Article 3  TFEU 1. The Union shall have exclusive competence in the following areas: (a) customs union; (b) the establishing of the competition rules necessary for the functioning of the internal market; (c) monetary policy for the Member States whose currency is the euro; (d) the conservation of marine biological resources under the common fisheries policy; (e) common commercial policy. . The Union shall also have exclusive competence for the conclusion of an international 2 agreement when its conclusion is provided for in a legislative act of the Union or is necessary to enable the Union to exercise its internal competence, or in so far as its conclusion may affect common rules or alter their scope.

Selected bibliography Marise Cremona, ‘Defining Competence in EU External Relations:  Lessons from the Treaty Reform Process’ in Alan Dashwood and Marc Maresceau (eds), Law and Practice of EU External Relations: Salient Features of a Changing Landscape (CUP 2008) 4 Marise Cremona, ‘External relations and external competence of the European Union’ in Paul Craig and Gráinne de Búrca (eds), The Evolution of EU Law (OUP 2011) 217 Friedrich Erlbacher, Recent Case Law on External Competences of the European Union: Ways to allow Member States to embrace their Own Treaty (CLEER Working Paper 2017/​2) Inge Govaere, ‘ “Setting the International Scene”: EU External Competence and Procedures Post-​ Lisbon Revisited in the Light of ECJ Opinion 1/​13’ (2015) 52 CML Rev 1277 Marcus Klamert, ‘New Conferral or Old Confusion?—​The Perils of Making Implied Competences Explicit and the Example of the Competence for Environmental Policy’ (CLEER Working Paper 2011) Paolo Mengozzi, ‘The EC External Competencies: From ERTA Case to the Opinion in the Lugano Convention’, in Miguel Poiares Maduro and Lo360c Azoulai (eds), The Past and the Future of EU Law (OUP 2010) 213 Allan Rosas, ‘EU External Relations: Exclusive Competence Revisited’ [2015] 38 Fordham Int’l LJ 1073 Allan Rosas, ‘Exclusive, Shared and National Competence in the Context of EU External Relations: Do Such Distinctions Matter?’ in Inge Govaere et al (eds), The EU in the World: Essays in Honour of Marc Maresceau (Brill 2013)

Essential case law Case C-​370/​12, Pringle, paras 53–​66: The objective to safeguard the stability of the euro area as a whole is distinct from the objective of maintaining price stability, which is the primary objective of the Union’s monetary policy, even though the stability of the euro area may have repercussions on the stability of the euro; the grant of financial assistance to a MS does not fall within monetary policy. Case C-​114/​12, Broadcasting Organisations, paragraph 67: Article 3(2) TFEU contains a codification of what has previously been known as implied exclusive external competences and must be interpreted in the light of the Court’s case law.

Klamert

360

Part One: Title I Categories and Areas of Union Competence

Opinion 1/​94, WTO, paragraph 95: The Union acquires exclusive external competence whenever ‘the Community has concluded in its internal legislative acts provisions relating to the treatment of nationals of non-​member countries or expressly conferred on the institutions powers to negotiate with non-​member countries’. Opinion 1/​76, European Laying-​up Fund, paras 3–​4: The power to bind the (then) Community vis-​à-​vis third countries is implied ‘in so far as the participation of the community in the international agreement is  . . .  necessary for the attainment of one of the objectives of the Community’. Case 22/​70, ERTA, paragraph 17: Each time the Union, with a view to implementing a common policy envisaged by the Treaty, adopts provisions laying down common rules, whatever form these may take, MS no longer have the right, acting individually or even collectively, to undertake obligations with third countries which affect those rules.

Commentary A. General remarks B. ‘Areas’ of exclusive competence (para 1) 1. Customs union (1(a)) 2. The establishing of the competition rules necessary for the functioning of the internal market (1(b)) 3. Monetary policy for the Member States whose currency is the euro (1(c)) 4. The conservation of marine biological resources under the common fisheries policy (1(d)) 5. Common commercial policy (1(e)) C. Exclusive external competence (para 2) 1. Introduction 2. Conclusion is provided for in a legislative act of the Union (alternative 1) 3. Necessary to enable the Union to exercise its internal competence (alternative 2) 4. May affect common rules or alter their scope (alternative 3)

A. General remarks 1 Matters for which the Union is conferred exclusive competence are matters for which, in principle, the MS have decided to permanently cede powers to the Union.1 Article 2(1) TFEU defines exclusive Union competence as an area where ‘only the Union may legislate and adopt legally binding acts, the MS being able to do so themselves only if so empowered by the Union or for the implementation of Union acts’. In some of these areas, the ToL has brought about significant clarifications and extensions, in particular concerning the scope of the common commercial policy (see paras [13–​15]).2 2 The qualification of a competence as exclusive has two important consequences: (1) The exercise of the competence will not be subject to the principle of subsidiarity (though it remains subject to the principle of proportionality).3

  This is only subject to Treaty change or withdrawal from the EU (see Commentary on Article 48 TEU).   See Cremona, ‘Defining Competence’ (see biblio), 46 passim. 3   See Commentary on Article 5 TEU, para [26]. See Joined Cases C-​274/​11 & C-​295/​11, Spain and Italy v Council (Unitary patent), EU:C:2013:240, where Spain and Italy argued unsuccessfully that the creation of European intellectual property rights under Article 118 TFEU would fall within exclusive competence under 1 2

Klamert

361

Article 3

(2) It excludes the possibility for MS to engage in enhanced cooperation in the field concerned (Article 329(1) TFEU). Article 3 TFEU is a two-​pronged provision. It lays out a list of policy-​related exclusive 3 competences in its paragraph 1.4 In its paragraph 2, it provides a codification of the case law on exclusive external competence for policy areas in which, internally, the competence of the EU is not exclusive (thus is either shared or of a supporting nature). The wording suggests the list of competences in Article 3(1) TFEU to be exhaustive. 4 However, there are a number of competences in other areas in the Treaties that are exclusive by their nature (ratione materiae).5 In these cases, the question which arises is not whether MS are allowed to take a certain measure, but whether MS are at all capable of taking the measure concerned.6 The following competences can be mentioned: – Article 15(3) TFEU requires the EP and the Council to lay down general principles and limits for the right of access to documents of the EU institutions. – Article 118 TFEU within the shared ‘area’ internal market (see Article 4 TFEU) provides for ‘measures for the creation of European intellectual property rights’. – ‘Dependent’ competences such as Articles 50(1) and 46 TFEU allowing ‘to attain’ respectively ‘bring about’ the fundamental freedoms (see also para [7]‌).7 – Competences to adopt ‘institutional’ measures such as relating to the EP under Article 223(1) TFEU.

B. ‘Areas’ of exclusive competence (para 1) 1. Customs union (1(a)) The customs union and customs cooperation are covered by Chapters 1 and 2 of Part 5 Three Title I TFEU (Articles 30–​33 TFEU). The customs union ‘shall cover all trade in goods’ and ‘shall involve the prohibition between MS of customs duties on imports and exports and of all charges having equivalent effect, and the adoption of a common customs tariff in their relations with third countries’ (see Article 28 TFEU). The conclusion of tariff agreements is at the same time part of the common commercial policy (see paras [13–​15]).

2. The establishing of the competition rules necessary for the functioning of the internal market (1(b)) The qualification of ‘the establishing of the competition rules necessary for the func- 6 tioning of the internal market’ as an exclusive competence has probably been the most

Article 3(1)(b) TFEU concerning ‘the establishing of the competition rules necessary for the functioning of the internal market’ and would thus exclude enhanced cooperation in this field. 4  The competence heads in para 1 do not consistently refer to policy areas. See Introduction to Title I TFEU, para [4]‌. 5   See Thomas Eilmansberger and Thomas Jaeger, ‘Art 3 AEUV’ in Heinz Mayer and Karl Stöger (eds), Kommentar zu EUV und AEUV (Manz 2013) para 5. 6   See Marcus Klamert, ‘Unschärfen der Kompetenzverteilung im Wettbewerbsrecht und das Loyalitätsgebot als ausgleichendes Kooperationsprinzip’ [2017] EuZW 131. This reasoning has played no role before the ECJ in Joined Cases C-​274/​11 & C-​295/​11, Spain and Italy v Council (Unitary patent), paras 16–​25, where Article 118 TFEU was found to be a shared competence. 7   See Commentary on Article 5 TEU, para [16].

Klamert

362

Part One: Title I Categories and Areas of Union Competence

contentious issue in Article 3(1) TFEU.8 This refers to Chapter 1 of Part Three of the TFEU covering Rules on Competition, comprising the sections Rules applying to Undertakings and Aids Granted by States (Articles 101–​109 TFEU).9 Similar to monetary policy below, the competence for competition policy in the Treaty is best understood as an executive competence. 7 Article 103 TFEU can be qualified as a ‘dependent’ competence. It envisages the adoption of measures necessary to ‘give effect’ to Articles 101 and 102 TFEU, which is a task that can only be fulfilled by the Union, making Article 103 TFEU an exclusive competence ratione materiae. Equally, the mandate for establishing procedural rules for enforcing the prohibitions of Article 101 TFEU, Article 102 TFEU, and Article 107 TFEU can only be realized by the Union insofar as it concerns the tasks of the Commission in these fields.10 8 While the ‘establishing’ of rules necessary for the operation of the internal market is an exclusive competence of the EU, national competition authorities and national courts apply Articles 101 and 102 TFEU, and national courts apply EU state aid law, making the implementation of the competition rules a joint responsibility of the EU and the MS.11

3. Monetary policy for the Member States whose currency is the euro (1(c)) 9 Monetary policy is an exclusive competence for the MS whose currency is the euro. The respective area is covered by Part Three, Title VIII of the TFEU.12 Monetary policy largely is an executive competence, delegated to an independent monetary policy authority.13 10 In Pringle, the Court had to decide on whether the European Stability Mechanism (ESM) falls under this competence, in which case intergovernmental (inter-​se) measures by the MS would have been prohibited.14 The Court qualified the establishment of the ESM as economic policy, arguing that the ESM must be assessed in light of both its objectives and its instruments.15 Its objective ‘to safeguard the stability of the euro area as a whole’, was considered as being ‘clearly distinct from the objective of maintaining price stability, which is the primary objective of the Union’s monetary policy’, even though the stability of the euro area may have repercussions on the stability of the euro.16 8   Mario Monti, ‘Competences in Competition Law’ in Azoulai, Question of Competence (see biblio), 102, speaks of a ‘puzzle’ in this respect. 9   According to the Court, the prohibition of abuse of a dominant position in Article 102 TFEU is part of the competition rules mentioned in Article 3(1) TFEU. See Case C-​52/​09, Konkurrensverket, EU:C:2011:83, para 21. 10   See Case C-​550/​07 P, Akzo Nobel, EU:C:2010:512, para 116. See Council Regulation (EC) No 1/​2003 on the implementation of the rules on competition laid down in Articles 81 and 82 of the Treaty [2003] OJ L1/​1, based on ex Article 83 EC (now Article 103 TFEU). 11   See Pablo Ibáñez Colomo, ‘The EU’s Exclusive Competence in Competition Law’ in Prechal and Govaere, Division of Competences (see Title biblio), 113 (132). 12   See Articles 119, 127–​133 TFEU. By contrast, Article 4 TFEU qualifies economic policy as a coordinating competence. 13  See Michael Waibel, ‘Monetary Policy:  An Exclusive Competence Only in Name?’ in Prechal and Govaere, Division of Competences (see Title biblio), 90, (91), and (105–​6). See Commentary on Article 5 TEU, para [15]. 14   See Commentary on Article 2 TFEU, para [6]‌. 15   Case C-​370/​12, Pringle, EU:C:2012:756, para 53. See also Case C-​62/​14, Gauweiler, para 42. 16   Case C-​370/​12, Pringle, para 56. This is deemed true even if the activities of the ESM might influence the rate of inflation, as such an influence would constitute only ‘the indirect consequence of the economic policy measure adopted’. See, critical, Paul Craig, ‘Pringle: Legal Reasoning, Text, Purpose and Teleology’ 2013 20 MJ 1.

Klamert

Article 3

363

In Gauweiler, the Court had to decide upon a reference by the BVerfG, which claimed 11 that the ECB had ‘transgressed its competence’ by implementing the Outright Monetary Transactions (OMT) programme, as this would amount to economic policy and not monetary policy.17 In this case, the Court came to the opposite conclusion, even though the OMT programme had some impact on economic policy in MS with severe financial difficulty, which, however, was deemed reflective of the interconnection between economic and monetary policy.18 It has been argued that the allocation of competence to the EU for monetary and economic policy is asymmetrical, that the two categories have no natural correspondence in economics, and that making a strict separation between them is impossible in practice.19

4. The conservation of marine biological resources under the common fisheries policy (1(d)) The conservation of marine biological resources is part of the common fisheries policy 12 (Part Three Title III TFEU) that otherwise is a shared competence but de facto is to a large extent covered by Union measures.20 Long before the ToL, it was already held to bar MS from exercising ‘any power of their own in the matter of conservation measures in the waters under their jurisdiction’.21 MS are said to make regular efforts to argue for IAs in this field to fall under environmental rather than fisheries policy, which would give them more leeway for unilateral initiatives.22

5. Common commercial policy (1(e)) The common commercial policy is covered by Part Five Title II of the TFEU, with Article 13 207 TFEU as the main legal basis. According to Article 207(6) TFEU, the exercise of the competences in this article ‘shall not affect the delimitation of competences between the Union and the Member States’.23 The competence of the EU has been shaped, in particular, by the need to clarify the extent of the rights of participation of the EU in the GATS and the TRIPS Agreement within the framework of the WTO, and has been interpreted broadly.24 According to Article 207(1) TFEU, the common commercial policy is to be based on 14 uniform principles. Regarding an earlier version of this provision, the Court held that implementation of these principles would require ‘a non-​restrictive interpretation of that concept, so as to avoid disturbances in intra-​Community trade by reason of the disparities which would then exist in certain sectors of economic relations with non-​member

17   BVerfG, 2 BvR 2728/​13, Gauweiler. See Vester Borger, ‘Outright Monetary Transactions and the stability mandate of the ECB: Gauweiler’ [2016] 53 CML Rev 139. See Commentary on Article 123 TFEU, para [5]. 18   Case C-​62/​14, Gauweiler, EU:C:2015:400, paras 58–​ 9. See Paul Craig and Menelaos Markakis, ‘Gauweiler and the legality of outright monetary transactions’ (2016) 41(1) EL Rev 4 (6). 19   See Waibel, ‘Monetary Policy’, 101–​4. 20   See Article 4 TFEU. See Introduction to Part Three Title III TFEU. 21   Joined Cases 3, 4 & 6/​76, Kramer, EU:C:1976:114, paras 39–​41; Case 804/​79, Commission v UK (Sea fisheries), EU:C:1981:93, paras 17–​18. This covers the resources to which the fishermen of the MS have an equal right of access. 22   See the examples by Karen Banks, ‘The Lisbon Treaty’s Competence Arrangement Viewed from European Commission Practice’ in Garben and Govaere, Division of Competences (see Title biblio), 188 (190–​1), on positions within the framework of the International Whaling Commission, and regarding the protection of tunas. 23   On ‘competence creep’, see Commentary on Article 5 TEU, para [21]. 24   See Essential case law under Article 207 TFEU.

Klamert

364

Part One: Title I Categories and Areas of Union Competence

countries’.25 Yet, in recent case law, the Court emphasized that the common commercial policy is concerned with trade with third countries, not trade between MS.26 Hence, an act falls within this policy ‘if it relates specifically to international trade in that it is essentially intended to promote, facilitate or govern trade and has direct and immediate effects on trade’.27 The mere fact that ‘an EU act, such as an agreement concluded by it, is liable to have implications for trade with one or more third States is not enough for it to be concluded that the act must be classified as falling within the common commercial policy’.28 It follows that only the components of an agreement that display ‘a specific link’ with trade between the EU and the third state would fall within the field of the common commercial policy.29 15 The implementation of IAs concluded under exclusive competence by the EU under the common commercial policy can fall under shared internal competence or even under competence reserved for the MS.30 It has been noted that excluding the direct effect of trade agreements and thus the direct enforcement before the EU courts allows making policy choices as to how these external commitments are implemented in the EU.31

C. Exclusive external competence (para 2) 1. Introduction 16 Article 3(2) TFEU contains a codification of what has previously been known as implied exclusive external competences and must be interpreted in the light of the Court’s case law.32 It distinguishes exclusivity for treaty-​making when the conclusion of an IA ‘is provided for in a legislative act of the Union’, when it ‘is necessary to enable the Union to exercise its internal competence’, or to the extent a MS measure ‘may affect common rules or alter their scope’. 17 As with all other parts of Articles 2–​6 TFEU, Article 3(2) TFEU does not as such confer external competence (it is not a legal basis). The conferral of exclusive competence depends on the existence of a (internal) legislative act (alternative 1), an internal competence (alternative 2), or a ‘common rule’ (alternative 3), and thus presupposes a legal basis for passing a Union measure in all cases.

2. Conclusion is provided for in a legislative act of the Union (alternative 1) 18 According to Article 3(2) TFEU, the Union alone is competent when the conclusion of an IA ‘is provided for in a legislative act of the Union’. This codifies a finding by the Court 25   See Opinion 1/​78, International Agreement on Natural Rubber, EU:C:1979:224, para 45; Case C-​83/​94, Leifer, EU:C:1995:329, paras 8–​9. 26   Opinion 2/​15, FTA Singapore, para 35; Case C-​414/​11, Daiichi Sankyo, para 50; Case C-​137/​12, Commission v Council, EU:C:2013:675, para 56. 27   Opinion 2/​15, FTA Singapore, para 36; Case C-​414/​11, Daiichi Sankyo, para 51; Case C-​137/​12, Commission v Council, para 57; Opinion 3/​15, Marrakesh Treaty, EU:C:2017:114, para 61. 28 29   Opinion 2/​15, FTA Singapore, para 36.   Opinion 2/​15, FTA Singapore, para 37. 30   See Case C-​239/​03, Commission v France (Étang de Berre), paras 28–​9, in which case, however, there was a Community interest in compliance by both the Community and its MS with the commitments entered into under those instruments. See Commentary on Article 4 TEU, para [52]. 31   See Marise Cremona, ‘EU External Competence –​Rationales for Exclusivity’ in Garben and Govaere, Division of Competences (see Title biblio), 133 (141). 32   Case C-​114/​12, Commission v Council (Broadcasting Organisations), EU:C:2014:2151, para 67; Opinion 1/​13, Convention on the civil aspects of international child abduction, EU:C:2014:2303, para 73. See Erlbacher, Recent Case Law (see biblio), 10–​11.

Klamert

Article 3

365

in Opinion 1/​94, where the Court held that the Union acquires exclusive external competence whenever ‘the Community has concluded in its internal legislative acts provisions relating to the treatment of nationals of non-​member countries or expressly conferred on the institutions powers to negotiate with non-​member countries’.33 This can be seen as a variation of the third alternative of Article 3(2) TFEU discussed 19 further below, according to which the Union can acquire exclusive competence by virtue of any form of secondary legislation.34 It could, however, also be seen as a variation of the second alternative of Article 3(2) TFEU discussed below, as the legislative act would reflect the necessity of Union action.

3. Necessary to enable the Union to exercise its internal competence (alternative 2) According to Article 3(2) TFEU, exclusivity is also established when an IA ‘is necessary 20 to enable the Union to exercise its internal competence’. This codifies Opinion 1/​76, where the Court found that the (then) Community law ‘has authority to enter into the international commitments necessary for the attainment of that objective even in the absence of an express provision in that connection has exclusive competence if its powers for passing internal measures cannot be exercised without such international action’.35 The power to bind the (then) Community vis-​à-​vis third countries would flow ‘by implication from the provisions of the treaty creating the internal power and in so far as the participation of the community in the international agreement is . . . necessary for the attainment of one of the objectives of the community’.36 In more recent case law, the Court has reinforced the conditions for this kind 21 of exclusivity by requiring an inextricable link between internal policy objectives and an IA.37 Albeit this is not reflected in the wording of Article 3(2) TFEU, this strict necessity standard for establishing exclusive external competence also applies there.38 Starting with Opinion 1/​03 and confirmed now in the OTIF case, this case law on the 22 existence of implied external competence has been extended to also establish such competence of a shared nature, which is now provided in Article 216(1) TFEU.39

33   Opinion 1/​94, WTO, para 95. See Piet Eeckhout, External Relations of the European Union: Legal and Constitutional Foundations (OUP 2011) 99. 34   See, on the principle of conferral in this context, Cremona, ‘Defining Competence’, 57. A good example is the ERTA case itself, where a Regulation had provided for a treaty-​making negotiating mandate for the scope of the IAs in question. See Case 22/​70, ERTA, EU:C:1971:32, paras 28–​9. For a different perspective, see Schütze, ‘Federal Order’ (see Chapter biblio), 713, who sees the constitutional division of powers undermined since the Union could empower itself with exclusive competences. 35   Opinion 1/​76, European Laying-​up Fund, EU:C:1977:63, para 2: ‘In this case, however, it is impossible fully to attain the objective pursued by means of the establishment of common rules pursuant to Article 75 of the Treaty, because of the traditional participation of vessels from a third state, Switzerland, in navigation by the principal waterways in question, which are subject to the system of freedom of navigation established by international agreements of long standing.’ 36   Opinion 1/​76, European Laying-​up Fund, paras 3–​4. 37   Opinion 1/​94, WTO, para 87; Case C-​467/​98, Commission v Denmark (Open Skies), EU:C:2002:625, para 56 passim. 38   See, generally, Case C-​114/​12, Broadcasting Organisations, para 67. 39   Case C-​600/​14, Germany v Council (OTIF), EU:C:2017:935, para 45; Opinion 1/​03, New Lugano Convention, EU:C:2006:81, para 114; Opinion 1/​13, Accession of third States to the Hague Convention, EU:C:2014:2303, para 67. See Commentary on Article 216 TFEU.

Klamert

366

Part One: Title I Categories and Areas of Union Competence

4. May affect common rules or alter their scope (alternative 3) 23 Under the third alternative of Article 3(2) TFEU, Union competence is exclusive if external measures by MS ‘may affect common rules or alter their scope’. This is the codification of the classic ERTA doctrine.40 According to that case law, there is a risk that common (then Community) rules might be adversely affected by ‘international commitments’ undertaken by MS, or that the scope of those rules might be altered, which is such as to justify an exclusive external competence of the (then) Community, when those commitments fall within the scope of those rules.41 This case law has raised a number of issues as to: – The nature of ‘international commitments’. – The nature of ‘common rules’. – The ‘affectation’ standard. – The required scope of correlation between the common rule(s) and the MS agreement. In spite of the reference in Article 3(2) TFEU to the conclusion of IAs, the scope of actions triggering this alternative of Article 3(2) TFEU appear to be broader, in line with the wording in ERTA referring to ‘international commitments’.42 They arguably also encompass Council decisions allowing the opening of negotiations with third states.43 There is a close relation with case law where the Court resolved potential conflicts between Union and MS action in the context of IAs by resorting to abstention duties based on Article 4(3) TEU.44 25 The notion of ‘common rules’ must be interpreted broadly.45 However, regard would not be had to the reasoning in ERTA, if the scope of that rule were extended to a situation which ‘concerns not rules of secondary law laid down by the European Union in the exercise of an internal competence that has been conferred upon it by the Treaties, but a rule of primary EU law adopted by the framers of those Treaties’.46 ‘In the light of the primacy of the Treaties over acts adopted on their basis, those acts, including agreements concluded by the EU with third States, derive their legitimacy from those Treaties and cannot “affect” rules of primary EU law or “alter their scope”, within the meaning of Article 3(2) TFEU’.47 Hence, while this excludes primary law from qualifying as ‘common rules’, IAs concluded by the Union can, albeit more rarely than secondary law, constitute common rules within the meaning of Article 3(2) TFEU.48

24

40   Note that the wording in the Treaty is different and states that it is the conclusion of a Union agreement (sic!) which must not affect common rules. See Schütze, ‘Federal Order’, 715; Cremona, ‘Defining Competence’, 58. 41   Case 22/​70, ERTA. See also Opinion 2/​15, FTA Singapore, para 180; Case C-​66/​13, Green Network, EU:C:2014:2399, para 29; Case C-​114/​12, Broadcasting Organisations, para 68; Opinion 1/​13, Convention on the civil aspects of international child abduction, para 71. 42   See Erlbacher, Recent Case Law,  19–​20. 43   See Case C-​114/​12, Broadcasting Organisations, para 103. Compare also Case C-​399/​12, Germany v Council (OIV), EU:C:2014:2258, where the adoption of a legally binding act within a body set up by an IA was on issue, but where the case was resolved based on Article 218 TFEU. For another perspective, see Erlbacher, Recent Case Law, 20. 44   See Commentary on Article 4 TEU, 45   Case C-​467/​98, Open Skies, para 77: ‘with a view to implementing a common policy envisaged by the Treaty, adopts provisions laying down common rules, whatever form these may take’. 46 47   Opinion 2/​15, FTA Singapore, para 234.   Opinion 2/​15, FTA Singapore, para 235. 48   See, on the competence for and the effects of IAs, Commentary on Article 216 TFEU. See Erlbacher, Recent Case Law, 17–​19, arguing that the preemptive effect of international Union agreements would, in any event, be more narrow for the purposes of the case law discussed in para [26]. A follow-​up question in this case

Klamert

Article 3

367

When common rules are understood as secondary law, according to Article 2(2) 26 TFEU, such measures exercising shared competences may be repealed. The same would apply to common rules, restoring MS powers externally.49 This underlines the dynamic and potentially transitory nature of this alternative of Article 3(2) TFEU.50 A finding that there is a risk of ‘affectation’ does not presuppose that the areas covered 27 by the international commitments and those covered by the EU rules coincide fully. The scope of common EU rules may also be affected or altered by such commitments where those commitments fall within an area which is already largely covered by such rules.51 There must not be a ‘contradiction’ between MS commitments and common rules.52 Possibly more broadly, the Court also held that it is decisive ‘whether the agreement is capable of undermining the uniform and consistent application of the Community rules and the proper functioning of the system which they establish’.53 According to the Court, it is ‘for the party concerned’ to provide evidence to establish 28 the exclusive nature of the external competence of the EU.54 Because of the principle of conferral, exclusive competence in particular must have its basis in conclusions drawn from a ‘comprehensive and detailed’ as well as ‘specific’ analysis of the relationship between the IA envisaged and Union law, ‘from which it is clear that such an agreement is capable of affecting the common EU rules or of altering their scope’.55 Such analysis must take into account the respective areas covered, respectively their foreseeable future development and their nature and content.56

would be whether such preemptive effect of Union treaty-​making would be limited to multilateral agreements and bilateral agreements involving the same MS. On this, see Marcus Klamert, The Principle of Loyalty in EU Law (OUP 2014) 151. 49   However, the workings of internal shared competence as defined by Protocol No 25 cannot be transferred to the external sphere. See Case C-​114/​12, Broadcasting Organisations, para 73. 50   Third parties to mixed agreements regularly try to protect themselves precisely against the dynamic relationship between Union and national powers by requiring (up-​to-​date) declarations of competence from the Union. See, further, Andrés Delgado Casteleiro, The International Responsibility of the European Union From Competence to Normative Control (CUP 2016) 112–29. 51   Opinion 2/​15, FTA Singapore, para 181; Case C-​114/​12, Broadcasting Organisations, paras 69–​70; Opinion 2/​91, ILO Convention No 170, EU:C:1993:106, para 25; Case C-​467/​98, Open Skies, para 82; Opinion 1/​03, New Lugano Convention, EU:C:2006:81, paras 120 and 126; Case C-​66/​13, Green Network, paras  30–​1. 52   Case C-​114/​12, Broadcasting Organisations, para 71; Case C-​66/​13, Green Network, para 32. The requirement for strict correlation of scope with internal shared competence is not applicable here. See Case C-​114/​12, Broadcasting Organisations, para 73. 53   Case C-​66/​13, Green Network, para 33; Opinion 1/​13, Convention on the civil aspects of international child abduction, para 74 (emphasis added). 54   Case C-​114/​12, Broadcasting Organisations, para 75. 55   Case C-​66/​13, Green Network, para 33; Case C-​114/​12, Broadcasting Organisations, para 74. In spite of this wording, the Court regularly undertakes an assessment in terms of the policy area concerned rather than of the individual commitments on issue. See Erlbacher, Recent Case Law,  29–​32. 56   Case C-​66/​13, Green Network, para 33; Opinion 1/​13, Convention on the civil aspects of international child abduction, para 74. For examples of such analysis, see Case C-​114/​12, Broadcasting Organisations, paras 76–​102; Case C-​467/​98, Open Skies, paras 82–​112; Opinion 1/​13, Convention on the civil aspects of international child abduction, paras 75–​90.

Klamert

Article 4  TFEU . The Union shall share competence with the Member States where the Treaties confer on it a 1 competence which does not relate to the areas referred to in Articles 3 and 6. . Shared competence between the Union and the Member States applies in the following 2 principal areas: (a) internal market; (b) social policy, for the aspects defined in this Treaty; (c) economic, social and territorial cohesion; (d) agriculture and fisheries, excluding the conservation of marine biological resources; (e) environment; (f) consumer protection; (g) transport; (h) trans-​European networks; (i) energy; (j) area of freedom, security and justice; (k) common safety concerns in public health matters, for the aspects defined in this Treaty. . In the areas of research, technological development and space, the Union shall have competence 3 to carry out activities, in particular to define and implement programmes; however, the exercise of that competence shall not result in Member States being prevented from exercising theirs. . In the areas of development cooperation and humanitarian aid, the Union shall have 4 competence to carry out activities and conduct a common policy; however, the exercise of that competence shall not result in Member States being prevented from exercising theirs.

Commentary A. General remarks B. ‘Areas’ of shared competence (para 2) C. ‘Parallel’ competences (paras 3 and 4)

A. General remarks 1 The Union has shared competence wherever it has neither exclusive nor supporting competence (Article 4(1) TFEU). 2 The areas of shared competence listed in Article 4(2) TFEU are only ‘principal areas’, and therefore not exhaustive. They are diverse in nature and regroup policy areas appearing throughout the TFEU. In general, a key characteristic in common is that they are areas in respect of which harmonization measures are envisaged applying the ordinary legislative procedure (see Article 289 TFEU). However, there are fundamental differences in every other aspect.

B. ‘Areas’ of shared competence (para 2) 3 Competence for the internal market is conferred by Article 114 TFEU. This does not give the Union ‘exclusive competence to regulate economic activity on the internal market, Klamert

Article 4

369

but only a certain competence for the purpose of improving the conditions for its establishment and functioning, by eliminating barriers to the free movement of goods and the freedom to provide services or by removing distortions of competition’.1 Defined as an objective it could possibly only be attained by the Union and would thus be exclusive and not shared. However, MS can also pass measures that (negatively) affect the functioning of the single market, which would provide a rationale for its qualification as a shared competence. Article 118 TFEU conferring the power to create European intellectual property rights, as well as the competences for specifying the fundamental freedoms are not of a shared nature, but are exclusive ratione materiae.2 Social policy is also mentioned in Article 5(3) TFEU. The area is covered by the Social Policy Title X of the TFEU (Articles 151–​161 TFEU) as well as by Title XI of the TFEU (Articles 162–​164 TFEU) on the social fund. Article 153 TFEU is Title X’s central provision, providing the legal basis for the adoption of a range of measures to pursue the objectives set out in Articles 151 and 153 TFEU, providing for different procedures and voting rules attached to the various objectives and different limitations on the type and scope of action.3 Article 156 provides the legal basis for a social OMC, thus for supporting competence. Articles 174–​178 TFEU provide the competences in the areas of economic, social, and territorial cohesion. It is the only area mentioned in Article 4(2) TFEU, which does not allow for any harmonization measures, thus lacking an element that would seem emblematic for shared competences. It provides for the ordinary legislative procedure in Article 177 TFEU, and mainly concerns the setting-​up and the operation of structural funds. The area of agriculture and fisheries is regulated in Articles 38–​44 TFEU. The main competence applying the ordinary legislative procedure is Article 43 TFEU. As with the areas discussed below, the Treaty states objectives for the Union to pursue. This area, however, also contains a provision on state aid, a matter of exclusive competence (Article 42). The conservation of marine biological resources is an exclusive competence and thus not part of the shared area (see Article 3 (1)(d) TFEU). Title XX of the TFEU (Articles 191–​193 TFEU) contains the provisions on environmental policy, setting out its objectives, providing for both the ordinary as well as a special legislative procedure. While measures under this Title can only provide for minimum rules, measures adopted for instance on the internal market basis of Article 114 TFEU do not necessarily have to respect that limitation.4 The area of consumer protection is regulated in Article 169 TFEU. It contains a self-​ standing mandate for EU action based on the one hand on ‘indirect’ action based on Article 114 TFEU, and on the other hand based on Article 169 TFEU itself, the latter, however, being limited to adopting ‘measures which support, supplement and monitor the policy pursued by the MS’.5 Title VI on transport (Articles 90–​100 TFEU) sets out one of the three ‘common’ policies of the EU, together with the common agricultural policy and the common

  Case C-​491/​01, BAT, EU:C:2002:741, para 179.   See Commentary on Article 3 TFEU, para [4]‌. 3   See Commentary on Article 153 TFEU, para [3]‌. 4   See Introduction on Title XX TFEU, paras [4]–[5]‌. 5   See Commentary on Article 169 TFEU, paras [2]‌and [5]. 1 2

Klamert

4

5

6

7

8

9

370

10

11

12 13

Part One: Title I Categories and Areas of Union Competence

commercial policy. All secondary legislation in this field is based on Article 91 TFEU, providing for the ordinary legislative procedure. Like the common agricultural policy, this area also contains a provision on state aid, a matter of exclusive competence (Article 93 TFEU). Title XVI (Articles 170–​172 TFEU) provides for the establishing of trans-​European networks. The area’s objectives laid out in Article 171 TFEU are to be pursued by means of coordination measures, guidelines, and the harmonization of technical norms based on Article 172 TFEU under the ordinary legislative procedure. Title XXI on energy policy consists of Article 194 TFEU and is complemented by Declaration 35 to the ToL. It provides for the ordinary as well as a special legislative procedure (Article 194(3) TFEU), and a clause protecting the sovereignty of the MS in Article 194(2) TFEU. The area of freedom, security, and justice is regulated in Title V (Articles 67–​89 TFEU) and applies the ordinary as well as a special legislative procedure.6 While in the field of public health, the scope for Union action is generally limited to a supporting or coordinating role, there is one area, namely certain common safety concerns, that fall under shared competence.7

C. ‘Parallel’ competences (paras 3 and 4) 14 Article 4(3) and (4)  TFEU sets out competences that, although included under the heading shared competences, are located somewhere between shared and supporting competences. For these, the term ‘parallel competences’ continues to be in use, even though it has not been adopted by the ToL.8 15 Article 4(3) and (4)  TFEU refers to the areas of research, technological development, and space and, more importantly, to development cooperation and humanitarian aid. These areas are covered in Articles 179–90 TFEU and Articles 208–11 TFEU and Article 214 TFEU, respectively. Economic, financial, and technical cooperation with third countries regulated in Article 212 TFEU belongs to the same category, but is not mentioned in Article 4 TFEU. 16 The areas mentioned in Article 4(3) and (4) TFEU differ from those mentioned in Article 4(2) TFEU by stipulating that the exercise of Union competence by the Union ‘shall not result in Member States being prevented from exercising theirs’. Article 208(1) TFEU states that Union measures and MS measures shall ‘complement and reinforce each other’.9 The more activity there is by the MS and the Union in such field, the better it is for the attainment of the objectives of the Treaty.10 However, the fields of action of the Union and the MS are not identical.11

7   See Introduction to Title V TFEU.   See Article 168(4) TFEU.  See Schütze, ‘Federal Order’ (see biblio), 717; Marise Cremona, ‘EU External Relations:  Unity and Conferral of Powers’ in Azoulai, Question of Competence (see biblio), 69. The notion of parallel powers, however, has equally been used in the external context, with the competence for competition law, and for the CFSP, and can therefore lead to confusion. See Robert Schütze, ‘Parallel External Powers in the European Community: From “Cubist” Perspectives Towards “Naturalist” Constitutional Principles?’ [2004] 23 YEL 225. 9   Emphasis added. 10   Opinion of AG Kokott in Case C-​13/​07, Commission v Council (Accession of Vietnam to WTO), removed from registry, para 70, on development policy. 11   See Article 211 TFEU which speaks of ‘respective spheres of competence’. 6 8

Klamert

Article 4

371

For development cooperation and humanitarian aid, Article 209(1) TFEU allows the 17 Union to carry out activities and conduct a ‘common policy’ under the ordinary legislative procedure.12 This does not imply the conferral of harmonization competence, which would need to be done explicitly.13 While the Union acts through regulations in this field, they are about providing financial assistance to developing countries and do not harmonize national laws.14 Placing these competences under Article 4(3) and (4) TFEU together with shared com- 18 petences has been criticized.15 Indeed, the non-​harmonizing and thus non-​preemptive nature of the areas mentioned under Article 4(3) and (4) TFEU rather resembles supporting competences under Article 6 TFEU. In an area such as development policy, however, the risk of a conflict with national measures is potentially greater than e.g. in the area of culture. In such case, Union measures would seem to prevail, prohibiting MS from entering into IAs that could affect or undermine a Union measure in this policy field.16

  Such language is not used with the area of research, technological development, and space.   Case C-​268/​94, Portugal v Council, EU:C:1996:461, paras 39 and 47. When harmonizing powers are conferred in the ToL, this is expressly stated. See Article 114(1) and (4) TFEU. Harmonization through IAs is equally not possible for the Union. See Piet Eeckhout, External Relations of the European Union: Legal and Constitutional Foundations (OUP 2011) 96. 14   See Commentary on Article 209 TFEU. 15   Schütze, ‘Federal Order’, 717; Craig, Lisbon Treaty, 171. 16   See Declaration No 10 attached to the ToM, according to which the ERTA-​principle applies in among others the area of development policy. See AG Jacobs in Case C-​316/​91, Lomé Convention, EU:C:1996:461. See also Rachel McMahon, The Development Co-​operation Policy of the EC (Kluwer 1998) 241. 12 13

Klamert

Article 5  TFEU . The Member States shall coordinate their economic policies within the Union. To this end, 1 the Council shall adopt measures, in particular broad guidelines for these policies. Specific provisions shall apply to those Member States whose currency is the euro. . The Union shall take measures to ensure coordination of the employment policies of the 2 Member States, in particular by defining guidelines for these policies. 3. The Union may take initiatives to ensure coordination of Member States’ social policies.

Commentary 1 Article 5 TFEU deals with three distinct policy areas, viz. economic policy (para 1), employment policy (para 2), and social policy (para 3). Despite its wording, Article 5 TFEU is not conferring competence and recourse must be had to the competences provided in the respective policy areas.1 2 Article 2(3) provides that the MS, in the framework of a coordinating competence, shall coordinate their economic and employment policies within arrangements as determined by the TFEU.2 The common theme in the areas covered by Article 5 TFEU is coordination and the use of the OMC by the Union.3 3 According to Article 5(1) TFEU, MS shall coordinate their economic policies, to which end the Council shall adopt broad guidelines in particular. Specific provisions shall apply to those MS whose currency is the euro. This refers to the area of general economic policy dealt with in Chapter 1 of Part 3 Title VIII TFEU. It complements the exclusive competence for monetary policy (Article 3(1)(c) TFEU). The Court has held that under the Chapter’s central provision of Article 119(1) TFEU, the activities of the MS and the Union are to include the adoption of an economic policy based on the close coordination of MS economic policies, on the internal market, and on the definition of common objectives, conducted in accordance with the principle of an open market economy with free competition.4 Articles 121–​126 TFEU on economic policy contain a variety of competences ranging from the competence to adopt decisions and to impose fines to prohibitions addressed to both the EU and the MS. 4 According to Article 5(2) TFEU, the Union shall take measures to ensure coordination of the employment policies of the MS, in particular by defining guidelines for these policies. Employment policy is covered by Title IX of the TFEU and, while technically qualifying as a shared competence, it does not exhibit the characteristic features of such competence by prohibiting harmonization in Article 149 TFEU.5

2   See Article 2(6) TFEU.   See Commentary on Article 2 TFEU, para [15].   See Commentary on Article 6 TFEU, para [10]. 4   Case C-​370/​12, Pringle, EU:C:2012:756, para 51. 5   On the nature of the competence for employment, see Introduction to Title IX, para [2]‌. 1 3

Klamert

Article 5

373

According to Article 5(3) TFEU, the Union is allowed to take initiatives to ensure 5 coordination of MS’ social policies. Article 156 TFEU empowers the Commission to encourage cooperation between MS by soft law measures, providing the necessary elements for the OMC in the area of Title X of the TFEU.6 It is the exception in an area that otherwise comes under shared competence.7

6 7

  See Commentary on Article 156 TFEU, para [1]‌.   See Commentary on Article 4 TFEU, para [4]‌.

Klamert

Article 6  TFEU The Union shall have competence to carry out actions to support, coordinate or supplement the actions of the Member States. The areas of such action shall, at European level, be: (a) protection and improvement of human health; (b) industry; (c) culture; (d) tourism; (e) education, vocational training, youth and sport; (f) civil protection; (g) administrative cooperation.

Commentary A. General remarks B. The areas mentioned in Article 6 TFEU C. The Open Method of Coordination (OMC)

A. General remarks 1 The areas of competence mentioned in Article 6 TFEU foresee the Union acting in a supporting or coordinating role. The list in Article 6 TFEU is exhaustive. 2 The characteristic feature of this kind of competence, namely, the absence of harmonization, is explicitly recalled in most of the legal bases in the respective policy areas. If the Union wants to harmonize in areas mentioned under Article 6 TFEU, it must act on the basis of other competences.1 Thus, for example, the prohibition on harmonizing tobacco on purely public health grounds has not prevented the Union legislature from regulating tobacco through the exercise of its internal market competences. In that context, the Union legislature was still entitled to adopt harmonized norms which have as their basis a high level of health protection.2 Even if the purpose and logic of a harmonizing measures may vary depending on the legal base upon which they are adopted, the Union legislature has been alleged to engage in ‘competence creep’, where it makes use of more general or horizontal harmonizing power to adopt common rules in areas where harmonization would otherwise be prohibited.3 With regard to the external sphere, there is one line common to the Treaty provisions 3 on culture, health, and education: The Union and the MS shall foster cooperation with 1   See e.g. Directive (EU) 2010/​13 on the coordination of certain provisions laid down by law, regulation, or administrative action in MS concerning the provision of audiovisual media services (Audiovisual Media Services Directive) [2010] OJ L95/​1. See, on this, Bruno de Witte, ‘A Competence to Protect: Pursuing Non-​ Market Aims Through Internal Market Laws’ in Philip Syrpis (ed), The Judiciary, the Legislature and the EU Internal Market (CUP 2012) 25 (34–​5). See also Council Regulation (EC) 116/​2009 on the export of cultural goods [2009] OJ L39/​1, based on ex Article 133 EC (now Article 207 TFEU). 2   See Commentary on Article 168 TFEU, para [9]‌. 3   See Commentary on Article 5 TEU, para [21].

Klamert

Article 6

375

third countries and the competent IOs in the respective sphere.4 This allows the Union to enter into IAs, which, however, cannot be used to circumvent the prohibition of harmonization in these areas.

B. The areas mentioned in Article 6 TFEU With the protection and improvement of human health, Article 6(a) TFEU refers to Article 168 TFEU, which has the title Public health.5 The TFEU classifies a part of public health policy, namely that of ‘common safety concerns in public health matters’, as a shared competence under Article 4(2)(k) TFEU. In that vein, Article 168(4) TFEU authorizes the EU to adopt minimum harmonization measures as well as full harmonization measures in certain narrow matters, while such harmonization is not permitted for the remainder of Article 168 TFEU, which is only a complementary EU competence, as stipulated in Article 6(a) TFEU.6 As mentioned above in paragraph [2]‌, however, despite these limitations of the Union’s competence, the Union has acted widely based on Article 114 TFEU. The industry mandate of the EU is set out in Article 173 TFEU, providing objectives for Union action, allowing for guidelines and indicators under the ordinary legislative procedure.7 Article 167 TFEU is the Treaty provision on culture, laying down objectives for Union action, a mandate for cooperation with third countries and for incentive measures under the ordinary legislative procedure.8 The tourism policy of the Union is covered by Article 195 TFEU, providing for objectives for Union action and the ordinary legislative procedure.9 Education, vocational training, youth, and sport is dealt with in Articles 165–​166 TFEU. It lays down objectives, and a mandate for incentive measures under the ordinary legislative procedure. Article 166(1) TFEU contains a sovereignty clause with regard to vocational training. However, regardless of the limitations of the Union’s competence in these fields, the regulatory autonomy of MS in especially the areas of education and vocational training is circumscribed by EU law.10 Civil protection is covered by Article 196 TFEU, providing for objectives for Union action and the ordinary legislative procedure.11 Article 197 TFEU is the provision on administrative cooperation, which is a joint responsibility of the Union and the MS, allowing for support by the EU acting under the ordinary legislative procedure.12

4

5 6 7 8

9 10

C. The Open Method of Coordination (OMC) The OMC is a coordinative, non-​legislative competence entailing coordination, guide- 11 lines, indicators, best practice, and monitoring and evaluation, typical for policy areas falling under supporting competence.13 5   See Article 165(3), 166(3), 167(3), 168(3) TFEU.   See Commentary on Article 168 TFEU.   See Commentary on Article 168 TFEU, para [3]‌: ‘mixed competence structure’. 7   See Commentary on Article 173 TFEU, para [6]‌. 8 9   See Commentary on Article 167 TFEU, para [3]‌.   See Commentary on Article 195 TFEU. 10 11   See Commentary on Article 165 TFEU.   See Commentary on Article 196 TFEU. 12   See Commentary on Article 197 TFEU, para [2]‌. 13   See Sacha Garben, ‘Confronting the Competence Conundrum:  Democratising the European Union through an Expansion of its Legislative Powers’ [2014] 35 OJLS 1 (12). 4 6

Klamert

376

Part One: Title I Categories and Areas of Union Competence

Mandates characteristic for the OMC are provided in Article 148 TFEU on employment,14 Article 156 TFEU on social policy,15 Article 168(2) TFEU on public health,16 Article 181 TFEU on research and development,17 and Article 173(2) TFEU on industry.18 It is also used in the field of culture.19 13 Lack of democratic legitimacy for the non-​binding but still MS autonomy-​affecting OMC is frequently criticized.20

12

  See Commentary on Article 148 TFEU, para [1]‌.   See Commentary on Article 156 TFEU. 16   See Commentary on Article 168 TFEU, para [21]. 17   See Commentary on Article 181 TFEU. 18   See Commentary on Article 173 TFEU, para [5]‌. 19   See Commentary on Article 167 TFEU, para [6]‌. 20   See Vassilis Hatzopoulos, ‘Why the Open Method of Coordination Is Bad For You: A Letter to the EU’ [2007] 13 ELJ 325. 14 15

Klamert

TITLE II PROVISIONS HAVING GENERAL APPLICATION Introduction Under Title II of the TFEU, the Treaty assembles a general consistency rule (Article 7 TFEU), a number of horizontal ‘mainstreaming’ provisions (Articles 8–​13 TFEU), a provision on services in general economic interest (Article 14 TFEU), a principle of EU law plus legal basis (transparency, Article 15 TFEU), a fundamental right plus legal basis (data protection, Article 16 TFEU), and a provision on religion similar to Article 4(2) TEU on respect for national identities (Article 17 TFEU). Thus, the ‘provisions having general application’ have little in common. There are however some general remarks that can be made with regard to the horizontal provisions in Articles 8–​13 TFEU, including the related consistency clause in Article 7 TFEU. With largely similar wording, Articles 8–​13 TFEU prescribe policy objectives that must be aimed at or must be taken into account by the EU in all its ‘policies and activities’. Although not strictly confined to the ‘policy’ part of the TFEU, Articles 8–​13 TFEU do not extend to the TEU and the CFR. The objectives covered by those provisions cover equality and non-​discrimination (Articles 8 and 10 TFEU), employment, education, and health (Article 9 TFEU), environmental protection (Article 11 TFEU), consumer protection (Article 12 TFEU), and, with a more limited scope, animal welfare (Article 13 TFEU).1 They constitute specific expressions of the consistency clause in Article 7 TFEU, requiring coherence of all EU measures. While the objectives set out in Articles 8–​13 TFEU are afforded special prominence,2 it is doubtful whether the fact of their being regrouped as horizontal provisions at the beginning of the TFEU confers them with any additional status.3 Nevertheless, it gives rise to a clear obligation on the part of the Union to take account of those objectives in all substantive fields of EU action, save in the field of CFSP.4 The ‘oldest’ of these cross-​ cutting objectives, environmental protection, has been qualified as one of the Union’s ‘essential objectives’ by the Court.5 Some of the objectives of Articles 8–​13 TFEU represent what in WTO law are known as ‘non-​economic interests’ and reflect similar designations in other parts of the Treaties: • legislation based on Article 114 TFEU must seek a high level of protection with regard to health, safety, environmental protection, and consumer protection (Article 114(3) TFEU);   See also Article 167(4) TFEU on culture.   See Case C-​176/​03, Commission v Council, EU:C:2005:542, para 42 on environmental protection. 3   For animal welfare in now Art 13 TFEU, this has been denied. See Case C-​189/​01, Jippes, EU:C:2001:420, para 76. See Martin Nettesheim, ‘Art 11 AEUV’ in Eberhard Grabitz, Meinhard Hilf, and Martin Nettesheim (eds), Das Recht der Europäische Union, Vol II (Beck 2010) paras 13–​14. 4   Case C-​320/​03, Commission v Austria (Sectoral prohibition), EU:C:2005:684, para 73: ‘a provision which emphasises the fundamental nature of that objective and its extension across the range of those policies and activities’. 5   Case 240/​83, ADBHU, EU:C:1985:59, para 13. 1 2

Klamert

1

2

3

4

378

Part One: Title II Provisions Having General Application

• high levels of human health and consumer protection are required by Articles 168(1) TFEU and Article 169(1) TFEU, respectively; • the protection of health and life of humans, animals, or plants is mentioned among the interests that justify measures by MS under the fundamental freedoms (see Article 36 TFEU); • Article 147(2) TFEU requires that a high level of employment shall be ensured in the definition and implementation of all Union policies and activities. The cross-​cutting nature of the objectives in Articles 8–​13 TFEU is also illustrated by case law that allows secondary law and IOs to pursue these objectives based on legal bases for other policy areas, such as the internal market or the common commercial policy.6 For consumer protection, this is explicitly foreseen under Article 169 TFEU. Thus, most secondary law aiming at health and environmental protection has been based on Article 114 TFEU.7 6 The obligation to take account of the objectives set out in Articles 8–​13 TFEU applies to the EU legislature: 5

( a) in all phases of the legislative process;8 (b) when taking individual decisions, such as on the legality of state aid;9  (c) in the context of non-​binding acts (soft law). It also applies where the MS implement EU law.10 7 Articles 8–​13 TFEU as well as the general consistency rule in Article 7 TFEU are legally binding and must be complied with by their addressees. Articles 7–​13 TFEU are relevant as standards of interpretation for EU secondary law,11 and for primary law.12 This however must be distinguished from the question whether Articles 7–​13 TFEU are justiciable in the sense that they can be the basis for an action of annulment of secondary law, or an infringement action against a MS.13 8 For the general consistency rule in Article 7 TFEU, application as standard of review for annulment has been explicitly ruled out by the GC.14 It could however be argued that there would be a violation, if for instance environmental protection were completely disregarded by the legislator in a measure based on Article 114 TFEU, or if animal welfare were entirely ignored in a measure under the common agricultural policy.15 In the 6   See Case C-​300/​89, Commission v Council (Titanium dioxide), EU:C:1991:244, paras 21–​5 on a measure based on ex Art 100a EEC. See Case C-​62/​88, Greece v Council (Imports of agricultural products), EU:C:1990:153, on a measure based on ex Article 113 EEC. See also Commentary on Article 13 TEU. 7   See Commentary on Article 6 TFEU, para [2]‌. 8   See also Article 114(1) TFEU requiring the Commission to take as a base a high level of protection, and requires EP and Council, within their respective powers, to also seek to achieve this objective. 9   See Case T-​176/​01, Ferriere Nord, EU:T:2004:336, para 134, and Case T-​210/​02, British Aggregates Association, para 117, both referring to ex Article 6 EC. 10  Distinguish from this ‘the scope of Union law’. See Article 51 CFR and Case C-​617/​10, Åkerberg Fransson, EU:C:2013:105. 11   Case C-​513/​99, Concordia Bus Finland, EU:C:2002:495, para 57 on Art 11 TFEU. See Christian Calliess, ‘Art 11 AEUV’ in Christian Calliess and Matthias Ruffert (eds), EUV/AEUV (5th ed, Beck 2016) para 22. 12   Case C-​379/​98, PreussenElektra, EU:C:2001:160, para 76 on ex Article 6 EC. 13   Nettesheim, ‘Art 11 AEUV’, para 33. 14   Case T-​512/​12, Front Polisario, para 153. 15  See Opinion of AG Geelhoed in Case C-​161/​04, Austria v EP and Council (Heavy goods vehicles), EU:C:2006:66, para 59: ‘At most it is to be regarded as an obligation on the part of the Community institutions to take due account of ecological interests in policy areas outside that of environmental protection stricto sensu. It is only where ecological interests manifestly have not been taken into account or where they have been

Klamert

Introduction

379

latter case, the Court has stated that this could be verified, ‘in particular, in the context of a review of the proportionality of the measure’.16 The proportionality nexus is clear where a ‘high level’ in attaining the respective objective is required (see Articles 11 and 12 TFEU). As such, this could in theory also afflict MS measures implementing EU law in these fields.

Overview Article 7 obliges the Union to ensure that all its policies and activities are consistent (‘general consistency clause’). Article 8 is a horizontal (mainstreaming) provision regarding the objective of equality. Article 9 requires the Union in its policies and activities to aspire to a high level of employment, the guarantee of adequate social protection, the fight against social exclusion, and a high level of education, training, and protection of human health. Article 10 is a horizontal provision on discrimination, Article 11 on environmental policy, Article 12 on consumer protection, and Article 13 on animal welfare. Article 14 grants a special role to services of economic interest and provides a legal basis for establishing principles and conditions on such services. Article 15 is the general Treaty provision on institutional transparency and a legal basis for rules on access of documents. Article 16 provides for a legal basis for data protection measures. Article 17 is concerned with respect for religion.

completely disregarded that Article 6 EC may serve as the standard for reviewing the validity of Community legislation’.   Case C-​189/​01, Jippes, EU:C:2001:420, para 79, on animal welfare.

16

Klamert

Article 7  TFEU The Union shall ensure consistency between its policies and activities, taking all of its objectives into account and in accordance with the principle of conferral of powers.

Selected bibliography Anonymous, Editorial comment, ‘Mind the Gap’ [2008] 45 CML Rev 317 Marise Cremona, ‘Coherence through Law: What Difference will the Treaty of Lisbon Make?’ [2008] Hamburg Review of Social Sciences 11 Christian N.K. Franklin, ‘The Burgeoning Principle of Consistency in EU Law’ [2011] 30(1) YEL 41 Gjermund Mathisen, ‘Consistency and Coherence as Conditions for Justification of Member State Measures Restricting Free Movement’ [2010] 47 CML Rev 1021

Essential case law Case T-​512/​12, Front Polisario, paragraph 153: Article 7 TFEU is not justiciable.

Commentary 1 Article 7 TFEU has been introduced by the ToL and has no direct precursor in the Treaties.1 It picks up elements that were contained in Article 3 TEU-​ToN, but which only concerned the external sphere and the Commission and Council.2 The French, Italian, and German language versions refer to coherence instead of consistency. While the terms were intended as direct translations,3 the concept of ‘coherence’ in those languages (as well as in English) could be seen as a broader and more structural concept than the term ‘consistency’ in English. While the terms are largely synonymous in English, ‘coherence’ may be considered to refer to the fundamental underlying approach defining an action, whereas ‘consistency’ may be understood as the effect of being coherent. In this sense, the requirement for coherence may be regarded as implicit in the requirement for consistency. 2 Many provisions in the Treaties refer explicitly to the idea of consistency: • Articles 11(3) TEU on overall consistency in the work of the institutions.4

  But see Article C TEU ToM and Article III-​115 ConstT.   ‘The Union shall in particular ensure the consistency of its external activities as a whole in the context of its external relations, security, economic and development policies. The Council and the Commission shall be responsible for ensuring such consistency and shall cooperate to this end’. 3   See Marise Cremona, ‘Coherence through Law’ (see biblio). 4   See also Articles 13(1), 16(6), 17(6)(b), 18(4) TEU. 1 2

Klamert

Article 7

381

• Articles 21(3), 24(3), and 26(2) TEU on external relations.5 The requirement of unity in the international representation of the EU is an expression of this.6 • Article 121 TFEU on the consistency of national economic policies with Council guidelines.7 • Articles 181(1) TFEU on the consistency of national and EU R&D activities. • Article 196(1)(c) TFEU on the Union’s aim to promote consistency in international civil-​protection  work. • Article 208(1) TFEU requiring the Union to take account of the objectives of development cooperation even when taking measures in other areas that could affect developing countries.8 • Article 212(1) TFEU requiring economic, financial, and technical cooperation measures with third countries other than developing countries to be consistent with the development policy of the Union. • Article 214 TFEU requiring the Union to ensure that its humanitarian aid operations are coordinated and consistent with those of international organizations and bodies. • Article 256(2) and (3) TFEU on the review of decisions of the GC by the Court to ensure ‘unity or consistency of Union law’.9 • Articles 329(2) TFEU on whether enhanced cooperation is consistent with other Union policies (see also Article 334 TFEU). • Article 349(3) TFEU on measures concerning the outermost regions not undermining ‘the integrity and the coherence of the Union legal order’. The horizontal provisions of Articles 8–​13 TFEU are specific expressions of the gen- 3 eral requirement of consistency in Article 7 TFEU (see Introduction to this Title). In addition, Article 147(2) TFEU stipulates that the objective of a high level of employment ‘shall be taken into consideration in the formulation and implementation of Union policies and activities’. According to Article 167(4) TFEU, the Union shall take cultural aspects into account in its action under other provisions of the Treaties. The requirement for consistency laid down in Article 7 TFEU is policy related, requiring 4 that the Union institutions ensure that all its activities are coherent in a two-​fold sense: (1) Duplications and contradictions between Union measures must be avoided (negative side).

5   See Dennis Engbrink, ‘The European Union’s External Action: Coherence in European Union Foreign Policy Despite Separate Legal Orders?’ [2017] 44 LIEI 5; Bart van Vooren, EU External Relations Law and the European Neighbourhood Policy:  A Paradigm for Coherence (London 2012); Christophe Hillion, ‘Tous pour un, un pour tous!:  Coherence in the External Relations of the European Union’ in Marise Cremona (ed), Developments in EU External Relations Law (OUP 2008) 10; Pascal Gauttier, ‘Horizontal Coherence and the External Competences of the European Union’ [2004] 10 ELJ 23; Christian Tietje, ‘The Concept of Coherence in the TEU and the CFSP’ [1997] 2 EFAR 211; Simon Nuttall, ‘Coherence and Consistency’ in Christopher Hill and Karen E. Smith (eds), International Relations and the EU (OUP 2005) 91. 6   See Marcus Klamert, The Principle of Loyalty in EU Law (OUP 2014) 190 et seq. 7   See also Article 145 TFEU. 8  Communication from the Commission to the Council, the EP, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions—​Policy Coherence for Development: establishing the policy framework for a whole-​of-​the-​Union approach, COM/​2009/​458final. This is not to be confounded with policy coherence for development, a term meaning the taking account of the needs and interests of developing countries in the evolution of the global economy. See Maurizio Carbone (ed), Policy Coherence and EU Development Policy (Routledge 2009). 9   See Articles 62 and 62b of the Statute of the CJEU. See also Case C-​334/​12 RX-​II, Jaramillo, EU:C:2013:134.

Klamert

382

Part One: Title II Provisions Having General Application

(2) A duty of consideration of the objectives of other policy areas applies when taking action within a specific policy field (positive side). There is a requirement for consistency and coherence in EU law beyond the confines of EU activities and policy-​related action. The ECJ relies on coherence to argue that the conditions for extracontractual liability of the EU must be consistent with those for state liability.10 Here, consistency is a systemic argument for developing EU law. In this context, it has also been discussed how the legal systems of the MS ‘enter or penetrate Union law by way of divergent applications of seemingly unitary concepts’.11 It has also (unsuccessfully) been relied on consistency for interpreting provisions of EU law.12 The Court has equally argued that ‘when interpreting the provisions of a directive account must be taken of the principle of the coherence of the Community legal order which requires secondary Community legislation to be interpreted in accordance with the general principles of Community law’.13 MS, on the other hand, are under an obligation to interpret national law in consistency with Union directives.14 Coherence has also become an important element of the suitability limb of the proportionality test under the fundamental freedoms, in particular with national measures on gambling.15 6 The GC has refused to grant Article 7 TFEU justiciability in the Front Polisario case, arguing that the ‘supposed “inconsistency” of an act with the policy of the European Union in a given area necessarily implies that the act concerned is contrary to a provision, a rule or a principle which governs that policy’.16 7 Consistency and coherence thus both refer to the lack of contradiction within a certain regime. In this vein, the Court’s free movement case law has been criticized for its lack of principled constitutional coherence.17 In contrast, the related concept of legal convergence refers to the alignment of rules or principles within a legal order, thus leading to consistency. This is relevant in EU competition law as it seeks to ensure the alignment of decisions on the national and the EU level.18 5

  Case C-​352/​98 P, Bergaderm, EU:C:2000:361, para 41.  See the contributions in Sacha Prechal and Bert van Roermund (eds), The Coherence of EU Law (OUP, 2008), and especially Sacha Prechal and Bert van Roermund, ‘Binding Unity in EU Legal Order: An Introduction’, in Prechal and van Roermund, Coherence 1 (17). 12   See Case C-​673/​13 P, PAN Europe, EU:C:2016:889, para 64 on the interpretation of the term ‘emissions’ in different acts of secondary law. 13   Case C-​499/​04, Werhof, EU:C:2006:168, para 32. 14   See Commentary on Article 288 TFEU, paras [41–​52]. 15   See Mathisen, ‘Consistency’ (see biblio). See e.g. Commentary on Article 45 TFEU, para [66]. 16   Case T-​512/​12, Front Polisario, EU:T:2015:953, para 153. 17   Niamh Nic Shuibhne, The Coherence of EU Free Movement Law:  Constitutional Responsibility and the Court of Justice (OUP 2013) 18   See Article 3(2) Council Regulation (EC) No 1/​2003 of 16 December 2002 on the implementation of the rules on competition laid down in Articles 81 and 82 of the Treaty [2003] OJ L1/​1. 10 11

Klamert

Article 8  TFEU (ex Article 3(2) EC) In all its activities, the Union shall aim to eliminate inequalities, and to promote equality, between men and women.

Commentary Article 8 TFEU corresponds with Article 3(2) EC-​ToA. It is a horizontal provision (see 1 Introduction to this Title), whose thrust is also reflected by Article 23(1) CFR. Article 3(3) TEU provides that the EU is to combat social exclusion and discrimination and to promote social justice and protection, equality between men and women, solidarity between generations, and protection of the rights of the child (see Commentary on Article 3 TEU). Article 157(1) TFEU establishes the principle of equal treatment for men and women in a specific area. Article 19(1) TFEU confers on the Council competence which it must exercise in 2 accordance, inter alia, with Article 8 TFEU. The EU legislature determines ‘when it will take action, having regard to the development of economic and social conditions within the European Union’.1

  Case C-​236/​09, Association Belge des Consommateurs Test-​Achats, EU:C:2011:100, para 20.

1

Klamert

Article 9  TFEU In defining and implementing its policies and activities, the Union shall take into account requirements linked to the promotion of a high level of employment, the guarantee of adequate social protection, the fight against social exclusion, and a high level of education, training and protection of human health.

Commentary 1 Article 9 is a horizontal provision (see Introduction to this Title) that only partly takes over Article 127(2) TEC-​ToN.1 It reflects the Union aims stated in Article 2(2) TEU and the objectives in Article 3(3) TEU. More than other horizontal provisions, the requirement to aspire to a ‘high level’ in attaining the respective objectives has implications for the proportionality test with regard to Union measures.2 2 A high level of human health protection is also required under the internal market competence of Article 114(3) TFEU, under the public health competence of Article 168(1) TFEU, and in Article 35 CFR. This had and has important implications for the division of competences between the EU and the MS.3 3 A high level of employment must be taken into consideration in the formulation and implementation of Union policies and activities according to Article 147(2) TFEU.4 4 Article 151(1) TFEU on social policy, listing a number of important social objectives, aligns with the ‘social mainstreaming clause’ of Article 9 TFEU.5

1   ‘The Community shall contribute to a high level of employment by encouraging cooperation between Member States and by supporting and, if necessary, complementing their action. In doing so, the competences of the Member States shall be respected. The objective of a high level of employment shall be taken into consideration in the formulation and implementation of Community policies and activities’. See also Article III-​117 ConstT. 2   See Introduction to this Title, para [8]. 3   See Commentary on Article 168 TFEU, paras [4]‌and [9]. 4   See Commentary on Article 147 TFEU, paras [2–​3]. 5   See Commentary on Article 151 TFEU, para [2]‌.

Klamert

Article 10  TFEU In defining and implementing its policies and activities, the Union shall aim to combat discrimination based on sex, racial or ethnic origin, religion or belief, disability, age or sexual orientation.

Commentary Article 10 TFEU has been added by the ToL.1 It complements Article 8 TFEU,2 and 1 several other important provisions in the TFEU and the CFR. Article 18 TFEU contains a general prohibition of discrimination on the ground of 2 nationality. Article 19 TFEU offers a legal base to adopt secondary legislation prohibiting discrimination on other grounds. Article 20 CFR establishes a general principle of ‘equality before the law’. Article 21 CFR complements this general principle with the prohibition of discrimination on fifteen grounds.

1 2

  See Article III-​118 ConstT.   See the Introduction to this Title and Commentary on Article 8 TFEU.

Klamert

Article 11  TFEU (ex Article 6 EC) Environmental protection requirements must be integrated into the definition and implementation of the Union’s policies and activities, in particular with a view to promoting sustainable development.

Selected bibliography Tobias Schumacher, ‘The environmental integration clause in Article 6 of the EU Treaty: prioritising environmental protection’ [2001] EnvLRev 29 Beate Sjåfjell and Anja Wiesbrock (eds), The Greening of European Business under EU Law: Taking Article 11 TFEU Seriously (Routledge 2015) Martin Wasmeier, ‘The integration of environmental protection as a general rule for interpreting Community law’ [2001] CML Rev 159

Essential case law Opinion 2/​15, FTA Singapore, paragraph 146: The objective of sustainable development forms an integral part of the common commercial policy. Case 240/​83, ADBHU, paragraph 13: Environmental protection is one of the Union’s essential objectives.

Commentary 1 Article 11 TFEU is the ‘oldest’ of the horizontal provisions insofar as it dates back to 1987.1 Environmental protection did not feature in the Treaty until a Title was added by the Single European Act (SEA) following a number of action programmes in the 1970s and the ADBHU decision by the ECJ in 1985.2 Its wording was reinforced by the ToM and then revised and renumbered by the ToA as Article 6 EC and remained unchanged until the ToL. 2 In the ADBHU decision, which concerned the validity of a directive on the disposal of waste oil, the ECJ held that the directive ‘must be seen in the perspective of environmental protection, which is one of the Community’s essential objectives’.3 It has been argued by Advocates General that this pre-​eminence over other considerations should find expression in the recognition of the protection of the environment as an ‘extra-​statutory’ justification, in addition to the three derogations provided for under Article 36 TFEU.4 The Court, however, has never explicitly taken up such a proposition.5   On horizontal provisions in general, see Introduction to Title II.   Article 130r(2) EEC-​SEA. See Martin Nettesheim, ‘Art 11 AEUV’ in Eberhard Grabitz, Meinhard Hilf, and Martin Nettesheim (eds), Das Recht der Europäische Union, Kommentar, Vol II (Beck 2010) para 1. 3   Case 240/​83, ADBHU, EU:C:1985:59, para 13. See also Case C-​302/​86, Commission v Denmark (Containers for beer and soft drinks), EU:C:1988:421, para 8; Case C-​213/​96, Outokumpu, EU:C:1998:155, para 32. 4   Opinion of AG Bot in Joined Cases C-​204–​208/​12, Essent Belgium, EU:C:2013:294, paras 95–​7. See also Commentary on Article 34 TFEU, paras [28] and [31]. 5   Case C-​2/​90, Commission v Belgium (Tipping waste), EU:C:1992:310. See Marcus Klamert, Services Liberalization in the EU and WTO—​Concepts, Standards and Regulatory Approaches (CUP 2014) 94. But see 1 2

Klamert

Article 11

387

Article 11 TFEU requires environmental protection requirements to be ‘integrated’ 3 into the Union’s policies and activities and is therefore also referred to as ‘integration clause’. Specific Treaty provisions in other policy areas echo this horizontal commitment to the environment, such as Article 21 TEU on the EU’s external action, Article 114(3) TFEU on the internal market, and Article 194 TFEU on energy.6 By explicit reference to Article 21 TEU, the Union’s development cooperation must also respect the objective of sustainable development.7 According to Article 191(2) TFEU, Union policy on the environment shall aim at a 4 high level of protection.8 Article 3(3) TEU specifies that one of the general objectives of the EU is to achieve ‘a high level of protection and improvement of the environment’. Article 37 CFR lays down that ‘a high level of environmental protection and the improvement of the quality of the environment must be integrated into the policies of the Union and ensured in accordance with the principle of sustainable development’. The promotion of sustainable development, as required by Article 11 TFEU, is evi- 5 denced by a number of Union actions, especially in the fields of environmental policy and agricultural policy.9 Thus, Regulation (EU) No 1380/​2013 containing the basic provisions of the EU’s new Common Fisheries Policy aims to bring fish stocks to sustainable levels.10 Moreover, according to the final sentence of Article 207(1) TFEU, the Union’s common commercial policy is to be conducted having regard to the principles and objectives of the European Union’s external action (in Article 21(2)(f ) TEU), which include the development of ‘international measures to preserve and improve the quality of the environment and the sustainable management of global natural resources, in order to ensure sustainable development’.11 The Court has held in Opinion 2/​15 that ‘the objective of sustainable development henceforth forms an integral part of the common commercial policy’ under Article 207 TFEU and can be regulated in trade agreements concluded by the EU.12

Article 16(1)(b) Directive 2006/​123/​EC of the EP and the Council of 12 December 2006 on services in the internal market [2006] OJ L376/​36.   See Commentary on Article 191 TFEU, para [3]‌.   See Commentary on Article 208 TFEU, para [2]‌. 8   On the implications, see Commentary on Article 191 TFEU, para [6]‌. 9   See Directive 2009/​128 on the sustainable use of pesticides [2009] OJ L309/​71; Recital 3 of Council Directive 92/​43/​EEC of 21 May 1992 on the conservation of natural habitats and of wild fauna and flora [1992] OJ L206/​7. See also Elizabeth Fischer, ‘The “Perfect Storm” of REACH: Charting regulatory Controversy in the Age of Information, Sustainable Development and Globalization’ [2008] 11 Journal of Risk Research 541. See also, in connection with Article 145 TFEU (employment policy), Communication from the Commission Europe 2020 –​A strategy for smart, sustainable and inclusive growth, COM (2010) 2020 of 3 March 2010. 10   Regulation (EU) No 1380/​2013 of the EP and of the Council of 11 December 2013 on the Common Fisheries Policy, amending Council Regulations (EC) No 1954/​2003 and (EC) No 1224/​2009 and repealing Council Regulations (EC) No 2371/​2002 and (EC) No 639/​2004 and Council Decision 2004/​585/​EC, [2013] OJ L 354/​22. See Commentary on Article 38 TFEU, para [29]. 11   See also Article 3(5) TEU. 12   Opinion 2/​15, FTA Singapore, EU:C:2017:376, para 146. See also Case C-​549/​15, E.ON Biofor Sverige, EU:C:2017:490, para 48. 6 7

Klamert

Article 12  TFEU (ex Article 153(2) EC) Consumer protection requirements shall be taken into account in defining and implementing other Union policies and activities.

Commentary 1 Article 12 TFEU is a horizontal provision on consumer protection.1 This area is regulated by Article 169 TFEU, which was added by the ToM (then Article 129a EC) and was amended by the ToA to include a paragraph stating that ‘consumer protection requirements shall be taken into account in defining and implementing other Community policies and activities’.2 The ToL took out this paragraph and made it Article 12 TFEU. Article 169(1) TFEU tasks the EU with promoting the interests of consumers and 2 ensuring a high level of consumer protection. Consumer protection is regularly pursued in the context of other Treaty provisions and EU policies, which is also acknowledged by Article 169(2)(a) TFEU itself.3 The general obligation to ensure a high level of consumer protection is now also required by Article 38 CFR.

  On the nature and effect of horizontal provisions see the Introduction to Title II.   See Commentary on Article 169 TFEU, para [1]‌. 3   See Article 169(2)(a) TFEU. See Commentary on Article 169 TFEU, para [2]‌. 1 2

Klamert

Article 13  TFEU In formulating and implementing the Union’s agriculture, fisheries, transport, internal market, research and technological development and space policies, the Union and the Member States shall, since animals are sentient beings, pay full regard to the welfare requirements of animals, while respecting the legislative or administrative provisions and customs of the Member States relating in particular to religious rites, cultural traditions and regional heritage.

Essential case law Case C-​189/​01, Jippes, paragraph 76:  Animal welfare cannot be regarded as a general principle of (then) Community law.

Main legal instruments European Convention for the protection of animals during international transport.1

Commentary Article 13 TFEU is a horizontal provision on animal welfare.2 It is of more limited scope 1 in its horizontal reach, referring only to some Union policies where this objective must be considered. Its legal force is also limited by adding that the legislative or administrative provisions and customs of the MS relating in particular to religious rites, cultural traditions, and regional heritage must be respected.3 Article 13 TFEU is moreover distinguished from the other provisions in this Title, as 2 animal welfare is an objective not reflected in any other place in the Treaties. However, it reflects what has been provided in Protocol No 33 on animal welfare attached to the ToA,4 which itself was based on Declaration No 24 annexed to the ToM.5 According to case law, the need to ensure animal welfare cannot be regarded as a gen- 3 eral principle of (then) Community law.6 The Court has however held ‘that the interests of the Community include the health and protection of animals’ and that these interests must be taken into account by Union institutions in exercising their powers such as under

1   Council Decision 2004/​544/​EC of 21 June 2004 on the signing of the European Convention for the protection of animals during international transport [2004] OJ L241/​21. 2   See Introduction to this Title. 3   This recalls the respect for the identity and constitutional traditions of MS in Article 4(2) TEU. 4   ‘In formulating and implementing the Community’s agriculture, transport, internal market and research policies, the Community and the Member States shall pay full regard to the welfare requirements of animals, while respecting the legislative or administrative provisions and customs of the Member States relating in particular to religious rites, cultural traditions and regional heritage’. See Case C-​424/​13, Zuchtvieh-​Export, EU:C:2015:259, para 35. 5   ‘[T]‌he Conference calls upon the European Parliament, the Council and the Commission, as well as the Member States, when drafting and implementing Community legislation on the common agricultural policy, transport, the internal market and research, to pay full regard to the welfare requirements of animals’. See Joined Cases C-​37/​06 & C-​58/​06, Viamex Agrar & Zuchtvieh-​Kontor, EU:C:2008:18, para 23. 6   Case C-​189/​01, Jippes, EU:C:2001:420, para 76.

Klamert

390

Part One: Title II Provisions Having General Application

the common agricultural policy.7 Fulfilment of that obligation can be verified, ‘in particular, in the context of a review of the proportionality of the measure’.8 4 Article 13 TFEU is concerned with the welfare of individual animals, whereas the protection of populations is dealt with under Article 11 TFEU and Article 191 TFEU.9 It is addressed by secondary law based mainly on the competence for agriculture in Article 43 TFEU,10 or on the internal market competence in Article 114 TFEU.11 MS customs are respected, e.g. by excluding the killing of animals ‘during cultural or sporting events’ from the scope of Council Regulation (EC) No 1099/​2009.12

7   Case C-​189/​01, Jippes paras 77–​ 8. Joined Cases 141-143/​ 81, Holdijk, EU:C:1982:122, para 13; Case 131/​86, UK v Council (Protection of laying hens), EU:C:1988:86, para 17; Case C-​405/​92, Mondiet, EU:C:1993:906. 8   Case C-​189/​01, Jippes, para 79. Emphasis added. 9   See Martin Nettesheim, ‘Art 13 AEUV’ in Eberhard Grabitz, Meinhard Hilf, and Martin Nettesheim (eds), Das Recht der Europäische Union, Kommentar, Vol II (Beck 2010) para 7. 10   Council Regulation (EC) No 1/​2005 of 22 December 2004 on the protection of animals during transport and related operations and amending Directives 64/​432/​EEC and 93/​119/​EC and Regulation (EC) No 1255/​ 97 [2005] OJ L3/​1, with a reference to the Protocol in Recital 1; Council Regulation (EC) No 1099/​2009 of 24 September 2009 on the protection of animals at the time of killing [2009] OJ L303/​1, with a reference to the Protocol in Recitals 4, 15–​16; Council Directive 98/​58/​EC of 20 July 1998 concerning the protection of animals kept for farming purposes [1998] OJ L221/​23; Council Directive 1999/​74/​EC of 19 July 1999 laying down minimum standards for the protection of laying hens [1999] OJ L203/​53. 11   Directive 2010/​63/​EU of the EP and of the Council of 22 September 2010 on the protection of animals used for scientific purposes [2010] OJ L276/​33, with a reference to Art 13 TFEU in Recital 2. 12   See Article 1(3)(a) Council Regulation (EC) No 1099/​2009. See also Article 2(h).

Klamert

Article 14  TFEU (ex Article 16 EC) Without prejudice to Article 4 of the Treaty on European Union or to Articles 93, 106 and 107 of this Treaty, and given the place occupied by services of general economic interest in the shared values of the Union as well as their role in promoting social and territorial cohesion, the Union and the Member States, each within their respective powers and within the scope of application of the Treaties, shall take care that such services operate on the basis of principles and conditions, particularly economic and financial conditions, which enable them to fulfil their missions. The European Parliament and the Council, acting by means of regulations in accordance with the ordinary legislative procedure, shall establish these principles and set these conditions without prejudice to the competence of Member States, in compliance with the Treaties, to provide, to commission and to fund such services.

Selected bibliography Jose Luis Buendia Sierra, ‘State Aid and Services of General Economic Interest’ in James Flett et al (eds) EC State Aid Law. Liber Amicorum Santaolalla (Kluwer Law 2008) 191 Jose Luis Buendia Sierra, Exclusive Rights and State Monopolies under EC Law (OUP 1999) Marise Cremona (ed), Market Integration and Public Services in the European Union (OUP 2011) Dragana Damjanovic and Bruno de Witte, Welfare Integration through EU law: The Overall Picture in the Light of the Lisbon Treaty (EUI Working Papers LAW 2008/​34) Damien Geradin, ‘Public Compensation for Services of General Economic Interest: An Analysis of the 2011 European Commission Framework’ [2012] EStAL Supplement 51 Nico Jääskinen, ‘The New Rules on SGEI’ [2011] EStAL 599 Markus Krajewski, Grundstrukturen des Rechts oeffentlicher Dienstleistungen (Springer 2011) Markus Krajewski, Ulla Neergard, and Johann van de Gronden (eds), The Changing Legal Framework for Services of General Interest in Europe (TMC Asser 2009) Massimo Merola (ed), The Reform of State Aid Rules on Services of General Economic Interest: From the 2005 Monti-​Kroes Package to the 2011 Almunia Package (College of Europe 2011) Johan van de Gronden (ed), The EU and WTO Law on Services (Kluwer Law 2008) Evelyn Regner, ‘Reform of the Legal Framework for Services of General Interest: Where Do We Stand? What Should a Reform Look Like?’ [2011] EStAL 597 Malcom Ross, ‘Article 16 E.C. and services of general economic interest: from derogation to obligation?’ [2000] EL Rev 22 Heike Schweitzer, ‘Die Daseinsvorsorge im Verfassungsentwurf des Europaeischen Konvents –​Ein europaeischer Service Public?’ in Jürgen Schwarze (ed), Der Verfassungsentwurf des Europaeischen Konvents (Nomos 2004) 269 Erika Szyszczak et al (eds), Developments in Services of General Economic Interest (TMC Asser 2011) Erika Szyszczak and Johan van de Gronden (eds), Financing Services of General Economic Interest (TMC Asser 2012) Thomas von Danwitz, ‘Die Rolle der Unternehmen der Daseinsvorsorge im Verfassungsentwurf ’ in Jürgen Schwarze (ed), Der Verfassungsentwurf des Europaeischen Konvents (Nomos 2004) 251 Stephan Wernicke, ‘Art 14 AEUV’ in Eberhard Grabitz, Meinhard Hilf, and Martin Nettesheim, Das Recht der Europäischen Union (loose leaf ) (Beck 2014) Alexander Winterstein, ‘The Internal Market and Services of General Economic Interest’ in Guiliano Amato, Hervé Bribosia, and Bruno de Witte (eds), Genesis and Destiny of the European Constitution (Bruylant 2007) 645

MAXIAN Rusche

392

Part One: Title II Provisions Having General Application

Joachim Wuermeling, ‘Auswirkungen des Lissabonner Vertrags auf die Daseinsvorsorge’ [2008] Wirtschaft und Verwaltung 247

Essential case law Case C-​121/​15, ANODE, paras 40, and 51–​2: Article 14 TFEU influences the interpretation of secondary Union law.

Commentary A. B. C. D.

General remarks Article 14 first sentence TFEU Article 14 second sentence TFEU Relationship to other Treaty provisions 1. Relationship to Article 106(3) and Article 109 TFEU—​state aid 2. Relationship to Articles 91, 93, and 100 TFEU on transport

A. General remarks 1 Article 14 TFEU traces its origins back to the former Article 16 EC.1 Article 14 first sentence is in substance identical to Article 16 EC. Article 16 EC itself is of relatively recent origin, as it has only been introduced by the ToA. The ToL has added to the former text of Article 16 EC a second sentence, which provides a legal basis for the adoption of regulations by EP and Council through the ordinary legislative procedure. 2 The introduction of Article 16 EC has to be seen in the context of the market liberalization in particular in the network industries (telecommunications, postal services, energy, and transport), which started in the late 1980s as part of the internal market programme championed by the Delors Commission after the entry into force of the SEA. That market opening reached cruising speed in the 1990s. Outside the transport sector, where the Treaty had always included a special legal basis in Articles 71 and 80 EC [now Articles 91 and 100 TFEU], the Commission relied for its initiatives for market opening initially on Article 86 EC (now Article 106 TFEU) (telecommunications).2 3 The Court indicated quickly that it would not necessarily be willing to accept Article 86 EC as legal basis for market liberalization in the field of energy.3 The Commission, as a result, reverted on the general internal market competence of Article 95 EC [now Article 114 TFEU]. 4 Certain MS (mainly Belgium and France) feared that this would lead to a one-​sided approach to Services of General Economic Interest (SGEI), favouring privatization. Therefore, MS agreed to protect their prerogatives relating to SGEI when agreeing on the ToA by introducing Article 16 EC, which underlines the fact that SGEI are part of the ‘European model’ and that MS enjoy a wide margin of discretion in defining SGEI. 1  This Commentary is based on Maxian Rusche, ‘The Almunia Package:  Legal Constraints, Policy Procedures, and Political Choices’ in Szyszczak and van de Gronden, Financing Services (see biblio), 99. The author thankfully acknowledges the permission of TMC Asser to re-​use that material. Literature and case law have been updated, and the text has been adapted to suit the structure of a commentary. 2   Case C-​202/​88, France v Commission, EU:C:1991:120. 3   Case C-​393/​92, Almelo, para 50; Case C-​157/​94, Commission v Netherlands, para 63; Case C-​158/​94, Commission v Italy, para 59; Case C-​159/​94, Commission v France, para 106. See also the standard monograph on this case law, Buendia Sierra, Exclusive Rights (see biblio).

MAXIAN Rusche

Article 14

393

Despite discussions on the topic in the intergovernmental conference, the Nice Treaty 5 did not modify Article 16 EC.4 In particular following heavy lobbying from France,5 the draft ConstT included in its Article III-​6 a legal basis for the adoption of regulations, which was similar but not identical to the text that can be found now in Article 14 second sentence TFEU.6 The proclaimed aim of France was to have a legal basis that would enable it to ‘export’ its model of service public to the level of the Union. Germany, and in particular the Länder as well as the cities, municipalities, and counties, had opposed this move, as they feared that they would lose part of their traditionally strong autonomy and self-​governance.7 In particular the German literature deplored in strong words the fact that this new competence had been created, and that it only foresaw the possibility of adopting regulations, i.e. the most ‘intrusive’ form of EU law making, whereas the principle of subsidiarity would have warranted the use of directives.8

B. Article 14 first sentence TFEU That provision is of a symbolic, political, and programmatic nature. It is not directly ap- 6 plicable and informs the interpretation of the legal basis provided for in Article 14 second sentence TFEU. It aims at reassuring MS that the Commission’s initiatives on market opening would not interfere with the prerogatives of MS when it came to the definition and organization of their SGEI. Both in the actions of the Commission and in the case law of the Court, the balance 7 was re-​adjusted between the principles of competition and the freedoms of the internal market on the one hand and the traditional prerogatives of the MS for defining and financing SGEI on the other (see for a detailed discussion of that point commentary under Article 106 TFEU).9 The sitting Dutch judge at the Court hence referred to it as a ‘first step in the constitutionalization of the services of general economic interest’.10

C. Article 14 second sentence TFEU The legal basis in Article 14 TFEU enables the Union legislator to establish the prin- 8 ciples and set the conditions, particularly economic and financial conditions, which enable SGEI to fulfil their missions. This wording remains relatively vague. In particular, it has to be taken into account 9 that the Union legislator may not interfere with the competence of the MS to provide, to 4  Wernicke, ‘Art 14 AEUV’ (see biblio), para 5; Stephane Rodrigues, ‘Les services publics et le traite d’Amsterdam’ [1998] RMCUE 37. 5  Council document 12029/​ 01, French memorandum on services of general economic interest, 20 September 2001. 6   ‘European laws shall define these principles and conditions’. 7   Winterstein, ‘The Internal Market’ (see biblio). 8   See Krajewski, Grundstrukturen (see biblio), 180 et seq; Damjanovic and de Witte, Welfare Integration (see biblio), 29; Wuermeling, ‘Auswirkungen’, 251. The sitting German judge at the ECJ spoke of a ‘subsidiaritätsrechtlichen Missgriff’, which could be translated as ‘a misconception of the principle of subsidiarity’. See von Danwitz, ‘Die Rolle der Unternehmen’ (see biblio), 266. 9   See references in Sacha Prechal, ‘Fundamental rights as limits to the liberalisation of service markets’ in van den Gronden, EU and WTO Law (see biblio), 55; Luca Radicati di Bozola, ‘La nuova disposizione sui servizi di interesse economico generale’ [1996] Il diritto dell’Unione europea 9; Rodrigues, ‘Les services publics’; Stephanie Rodrigues, ‘Towards a General EC Framework Instrument Related to SGEI?’ in Krajewski, Neergard, and van de Gronden, Changing Legal Framework, 255 (256 et seq); Ross, ‘Article 16 E.C’. (see biblio); Wernicke, ‘Art 14 AEUV’, paras 3–​4. 10   Prechal, ‘Fundamental rights’, 67.

MAXIAN Rusche

394

Part One: Title II Provisions Having General Application

commission, and to fund SGEI, which seems to exclude the possibility to oblige MS to provide a certain type of service at certain conditions. 10 It would then seem that any legislation will remain rather optional and programmatic. It could also be envisaged that the legislation foresees minimum requirements for SGEI in case the MS decides to commission it. Another example, given by the Working Group on Social Europe of the Convention, is regulation of the principles governing universal access.11 11 The main bone of contention is whether Article 14 second sentence TFEU could be used to legislate in the field of state aid control for compensation payments for SGEI (see detailed discussion in para [13]). 12 The legal basis in Article 14 second sentence TFEU has remained unused since its introduction by the ToL. Instead, the idea of a quality framework (avoiding any binding legislation) had for the first time been developed by the Commission in its 2007 Communication on Services of General Interest (SGI), which accompanied the Communication on ‘A single market for 21st century Europe’.12 The so-​called Almunia package (on state aid, see in detail in the Commentary to Article 106 TFEU), together with the proposal of a revision of the public procurement directives, has been the main component of the quality framework, which was adopted as a Communication,13 the same day as the Almunia package and the proposals for the revision of the public procurement directives. During the consultation process that preceded the adoption of those measures, the Committee of the Regions and Economic and Social Committee had, without avail, adopted reports inviting the Commission to make a proposal on the basis of Article 14 TFEU, rather than adopting decisions on the basis of Article 106(3) TFEU and Communications.

D. Relationship to other Treaty provisions 1. Relationship to Article 106(3) TFEU and Article 109 TFEU—​state aid 13 Nothing in the wording indicates that secondary legislation adopted on the basis of Article 14 second sentence TFEU could relate to the assessment of compensation payments for SGEI under state aid rules. On the contrary, Article 14 TFEU starts by stating that it is ‘without prejudice’ to Articles 93, 106, and 107 TFEU, which contain the rules on the assessment of compensation payments for SGEI under state aid rules. This would seem to entail two consequences:14 (1) Secondary legislation under Article 14 TFEU cannot interfere with the definition of state aid (and hence not with the interpretation of Article 107(1) TFEU that the Court has given in Altmark15). (2) Secondary legislation under Article 14 TFEU cannot cover the areas covered by the Commission’s competence under Article 106(3) TFEU. 14

Article 14 TFEU does not mention Article 108 TFEU, which provides for the notification obligation for state aid, and Article 109 TFEU, which contains the legal basis for secondary legislation on the state aid procedure.   CONV 516/​1/​03 REV1, para 32 at the end.   Services of general interest, including social services of general interest: a new European commitment, COM(2007)725final. 13   A Quality Framework for Services of General Economic Interest in Europe, COM(2011)900final. 14   See in this sense also A Quality Framework, 5, footnote 9. 15   Case C 280/00, Altmark, EU:C:2003:415. 11 12

MAXIAN Rusche

Article 14

395

However, as the notification obligation results from the qualification of a measure 15 as state aid, it is indirectly covered by the reference to Article 107 TFEU. Furthermore, Article 109 TFEU clearly constitutes a lex specialis with regard to the very broad scope of Article 14 TFEU.16 This reading of Article 14, excluding any state aid competence, is confirmed by the following three systematic considerations:17 (1) The control of state aid constitutes an exclusive competence of the Union. The first sentence of Article 14 TFEU recalls that the Union and the MS shall act in the field of SGEI within their respective competences. It therefore does not intend to modify the distribution of competences between the Union and MS. Hence, the new legal basis cannot cover a field for which the TFEU has assigned an exclusive competence to the Union. (2) Articles 106 and 108 TFEU provide for an exclusive competence for the Commission to adopt directives and decisions on the basis of Article 106(3) TFEU and to authorize state aid on the basis of Article 108(3) TFEU. This choice can be explained as the desire to put an ‘independent arbiter’ or ‘regulator’ in charge of decisions in an area where MS may be tempted to foreclose markets or engage in subsidy races. If Article 14 TFEU was to enable the Union legislators to set out rules for state aid in secondary legislation, it would jeopardize the delicate balance between the institutions provided for in Articles 106 and 108 TFEU. The Court has expressly confirmed that parallelism between the Commission’s competence under Article 106(3) and Article 108(3) TFEU in Netherlands v Commission.18 (3) Article 14 TFEU provides only the possibility to adopt regulations, whereas Article 106 TFEU allows for decisions and directives. This also hints towards a complementary nature between the two legal bases, rather than a competing one. Furthermore, the use of a double legal basis for notification exemptions appears to go against the case law which says that the legal basis depends on the centre of gravity of the secondary piece of legislation.19 Arguably, the position that a re-​definition of Altmark respectively of the notion of eco- 16 nomic activity was possible, because it does not fall in the scope of application of Article 107(1) TFEU, is wrong: If the conditions are formulated in a stricter way, the secondary 16   This conclusion is also reached by Josef Bonkamp, Die Bedeutung des gemeinschaftsrechtlichen Beihilfeverbotes für die Beteiligung der öffentlichen Hand an einer Kapitalgesellschaft (Duncker und Humblodt 2001),157. 17   For a different perspective, see Wernicke, ‘Art 14 AEUV’, para 56; Schweitzer, ‘Daseinsvorsorge’ (see biblio), 293–​312; Thomas von Danwitz, ‘State Aid in Liberalized Sectors’ in Cremona, Market Integration (see biblio), 104; Thomas von Danwitz, ‘State Aid Control over public services: A View from the Court’ in Krajewski, Neergard, van de Gronden, Changing Legal Framework (see biblio), 117 (the two texts are very similar); Rodrigues, ‘Towards a General EC Framework’, 262–​5; Pierre Bauby, ‘From Rome to Lisbon: SGIs in Primary Law’ in Szyszczak, Developments (see biblio), 34; Krajewski, Grundstrukturen, 186. 18   Joined Cases C-​48/​90  & C-​66/​90, Netherlands v Commission, paras 29 and 31:  ‘[The powers under Article 90 EEC (now Article 106 TFEU)] are also essential for the Commission so as to allow it to discharge the duty imposed upon it by Articles 85–​93 of the Treaty to ensure the application of the rules on competition. . . . The powers which the Commission may exercise in respect of Member States by means of decisions under Article 90(3) of the Treaty are to be compared with the powers, conferred upon it by Article 93 of the Treaty, to find that a State aid which distorts or threatens to distort competition is not compatible with the common market’. See in the same sense Case T-​266/​97, Vlaamse Televisie Maatschappij, para 34; Case T-​53/​01 R, Poste Italiane, EU:T:2001:143, para 133. 19   Case C-​155/​07, EP v Council, para 35. See for an extensive analysis of the case law on the question of a double legal basis Markus Klamert, ‘Conflicts of Legal Basis: No Legality and No Basis but a Bright Future under the Lisbon Treaty?’ (2010) 35:4 European Law Review 497–515.

MAXIAN Rusche

396

Part One: Title II Provisions Having General Application

legislation would extend the competences of the Union beyond the limits provided for by the Treaties. If the conditions are re-​written in a more lenient way, the secondary legislation would reduce the competences of the Union. In both cases, such secondary legislation would violate Article 107(1) TFEU, and would therefore be illegal. 17 Moreover, it has to be kept in mind that it is not possible to combine the legal basis of Article 14 TFEU with either the legal basis of Article 106(3) or the legal basis of Article 109 TFEU. Whereas Article 106(3) TFEU provides for the Commission and Article 109 TFEU for the Council to act on the basis of their executive, and not legislative, competence, Article 14 TFEU is a legislative procedure. The combination of an executive and a legislative legal basis is, however, impossible.20 18 In conclusion, rules on state aid should not be seen as being part of the ‘principles and conditions, particularly economic and financial conditions, which enable services of general economic interest to fulfill their missions’. Contrary to the opinion of other scholars, Article 14 TFEU cannot be relied upon for the adoption of secondary legislation which regulates state aid in the form of compensation payments for SGEI. Any other interpretation would upset the institutional balance provided for by the Treaty rules on competition and state aid, and would be contrary to a systematic interpretation of Article 14 and 106(3) TFEU as laid down earlier.

2. Relationship to Articles 91, 93, and 100 TFEU on transport 19 Public services are particularly visible and numerous in the field of transport. For each field of transport, secondary law has laid down detailed rules for the provision of public services: • For land transport, those rules can be found in Regulation (EC) No 1370/​2007 on public passenger transport services by rail and by road.21 That regulation is based on Articles 109 and 91 TFEU. When it was last amended in 2016, the co-​legislators relied exclusively on Article 91 TFEU, and did not consider necessary recourse to Article 14 TFEU.22 • For air transport and maritime transport, respectively, the relevant rules are Regulation 1008/​2008 on air services,23 and Regulation 3577/​92 on maritime transport.24

20   Regulation (EC) No 1370/​2007 of the EP and of the Council of 23 October 2007 on public passenger transport services by rail and by road and repealing Council Regulations (EEC) Nos 1191/​69 and 1107/​70 [2007] OJ L315/​1. 21   There are five incompatibilities: the subsidiarity control mechanism for national parliaments only applies to legislative acts; only legislative acts can foresee the power to adopt delegated acts; only for legislative acts does the Council deliberate in public; legislative acts are not covered by the third limb of Article 263(4); and Article 260(3) TFEU only applies to legislative acts. See, on the difference in detail, Jonas Bering Liisberg, ‘The EU Constitutional Treaty and its Distinction between Legislative and Non-Legislative Acts—Oranges into Apples?’ Jean Monnet Working Paper 01/06, 41 and 42; see also conclusions of AG Mengozzi in Case C-490/10, Parliament v Council, EU:C:2012:209, fn 35; Joined Cases C-643/15 and C-647/15 Slovakia and Hungary v Council, EU:C:2017:631, paras 59–64. 22   Regulation (EU) 2016/​2338 of the EP and of the Council of 14 December 2016 amending Regulation (EC) No 1370/​2007 concerning the opening of the market for domestic passenger transport services by rail [2016] OJ L354/​22. 23   Regulation (EC) No 1008/​2008 of the EP and of the Council of 24 September 2008 on common rules for the operation of air services in the Community [2008] OJ L293/​3. 24   Council Regulation (EEC) 3577/​92 applying the principle of freedom to provide services to maritime transport within MS (maritime cabotage) [2001] OJ L364/​7.

MAXIAN Rusche

Article 15  TFEU (ex Article 255 EC) . In order to promote good governance and ensure the participation of civil society, the Union’s 1 institutions, bodies, offices and agencies shall conduct their work as openly as possible. . The European Parliament shall meet in public, as shall the Council when considering and 2 voting on a draft legislative act. . Any citizen of the Union, and any natural or legal person residing or having its registered 3 office in a Member State, shall have a right of access to documents of the Union’s institutions, bodies, offices and agencies, whatever their medium, subject to the principles and the conditions to be defined in accordance with this paragraph. General principles and limits on grounds of public or private interest governing this right of access to documents shall be determined by the European Parliament and the Council, by means of regulations, acting in accordance with the ordinary legislative procedure. Each institution, body, office or agency shall ensure that its proceedings are transparent and shall elaborate in its own Rules of Procedure specific provisions regarding access to its documents, in accordance with the regulations referred to in the second subparagraph. The Court of Justice of the European Union, the European Central Bank and the European Investment Bank shall be subject to this paragraph only when exercising their administrative  tasks. The European Parliament and the Council shall ensure publication of the documents relating to the legislative procedures under the terms laid down by the regulations referred to in the second subparagraph.

Selected bibliography Pedro Cabral, ‘Access to Member State documents in EC law’ [2006] EL Rev 378 Deidre Curtin, ‘Judging EU Secrecy’ [2012] CDE 459 Bart Driessen, ‘The Council of the European Union and access to documents’ [2005] EL Rev 675 Ian Harden, ‘The revision of Regulation 1049/​2001 on public access to documents’ [2009] EPL 239 Carol Harlow and Richard Rawlings, Process and Procedure in EU Administration (Hart 2014) Maarten Hillebrandt, Deirdre Curtin, and Albert Meijer, ‘Transparency in the EU Council of Ministers: An Institutional Analysis’ [2014] 20 ELJ 1 Magdalena de Leeuw, ‘Openness in the legislative process in the European Union’ [2007] EL Rev 295 Päivi Leino, ‘Just a little sunshine in the rain: The 2010 jurisprudence of the European Court of Justice on access to documents’ [2011] 48 CML Rev 1215

Essential case law Case C-57/16 P, Client Earth, paragraph 112: The Commission is not entitled to presume that, for as long as it had not made a decision regarding a potential proposal, disclosure of documents drawn up in the context of an impact assessment could, in principle, seriously undermine its ongoing decision-making process. Case T-​540/​15, De Capitani: There is no general presumption that access should be refused to four-​ column tables drawn up for the purposes of trilogues. Case C-​213/​15 P, Breyer, paragraph 52: A general principle of openness underlies and provides guidance for the interpretation of Article 15 TFEU and Regulation No 1049/​2001.

Klamert

398

Part One: Title II Provisions Having General Application

Case C-​350/​12 P, In ’t Veld: Only those elements of documents that could reveal the strategic objectives pursued by the EU in treaty negotiations are protected. Joined Cases C-​514/​07 P et al, API, paragraph 103: With administrative documents, the right to demonstrate that a document whose disclosure has been requested is not covered by the presumption of confidentiality is not excluded. Case C-​266/​05 P, Sison, paras 33–​4: Under the mandatory exception of Article 4(1)(a) Regulation No 1049/​2001, the Council enjoys a wide discretion. Case C-​64/​05 P, Sweden v Commission, paragraph 66: The exceptions under Article 4 Regulation 1049/​2001 derogate from the principle of the widest possible public access to documents and must be interpreted and applied narrowly; MS do not have a general and unconditional right to veto disclosure of documents originating from them. Joined Cases C-​39/​05 P & C-​52/​05 P, Turco, paras 69–​70: Access to legislative documents (such as Opinions of the Council Legal Service) can only be denied in exceptional cases.

Main legal instruments Council Decision 2011/​292/​EU lays down security rules for protecting EU classified information.1 The Transparency or Access Regulation 1049/​2001 grants the public a right to access all documents within the possession of the EP, the Council, and the Commission unless one of the exceptions justifying a refusal of access applies, such as the protection of commercial interests.2

Commentary A. B. C. D.

General remarks General principle of transparency (para 1) Institutional transparency (para 2) Access to documents (para 3) 1. Introduction 2. Access Regulation No 1049/​2001 a) Structure of Regulation No 1049/​2001 b) The principle of the widest possible public access and exceptions to it c) Legislative documents d) International relations e) Presumption of confidentiality

A. General remarks 1 In its current form, Article 15 TFEU exists since the ToL.3 The ToM had contained a Declaration (No 17) on the right to information.4 What is now Article 15(3) TFEU on access to documents was provided in Article 255 EC-​ToA.5

  [2011] OJ L141/​17.   Regulation (EC) No 1049/​2001 of the EP and of the Council of 30 May 2001 regarding public access to EP, Council and Commission documents [2001] OJ L145/​43 [hereafter also Access Regulation]. 3   See Article I-​50 ConstT. 4   ‘The Conference considers that transparency of the decision-​making process strengthens the democratic nature of the institutions and the public’s confidence in the administration. The Conference accordingly recommends that the Commission submit to the Council no later than 1993 a report on measures designed to improve public access to the information available to the institutions’. 5   See Paul Craig, EU Administrative Law (OUP 2012) 357–​8. 1 2

Klamert

Article 15

399

The structure of Article 15 TFEU is as follows:

2

• Paragraph one defines the addressees bound by the principle of transparency (Union’s institutions, bodies, offices, and agencies), and explains the purpose of this principle, i.e. to promote good governance and ensure the participation of civil society. • Paragraph two translates the principle of transparency into the requirement for the EP generally to meet in public and for the Council to meet in public when considering and voting on a draft legislative act (‘institutional transparency’). • Paragraph three establishes a public right of access to documents subject to the conditions of secondary law to be enacted in accordance with the legislative procedures set out in the same paragraph.

B. General principle of transparency (para 1) Article 15(1) TFEU expresses a general principle of transparency, requiring the in- 3 stitutions, bodies, offices, and agencies of the EU to conduct their work as openly as possible. This principle of openness also finds expression in a number of other Treaty provisions (Article 1(2) TEU, Article 298 TFEU, Article 41(2)(b) CFR, and Article 42 CFR). Furthermore, transparency is inherent in the concept of democracy referred to in Article 10(1) TEU.6 The principle of openness informs the interpretation of Article 15 TFEU, including the fourth subparagraph of Article 15(3) TFEU and the scope of the Access Regulation.7

C. Institutional transparency (para 2) According to Article 15(2) TFEU, the EP and the Council must meet in public when 4 considering and voting on a draft legislative act. For the Council, this is also provided in Article 16(8) TEU. This obligation is limited to Council meetings themselves on the one hand, and to plenary meetings of the EP on the other. Committee and preparatory body meetings therefore do not need to be public pursuant to Article 15(2) TFEU.8 However, EP committees meet in public and the meetings are broadcasted live.9 Since 2014, there have also been efforts in the EU to make lobbying more transparent.10 Open meetings have a linkage with access to documents, since documents submitted to the Council open sessions and the relevant minutes are made public. Council Decision No 2009/​937/​EU adopted the Council’s Rules of Procedure.11

6  See Recital 6 of Regulation No 1049/​ 2001. See Joined Cases C-​ 39/​ 05 P & C-​ 52/​ 05 P, Turco, EU:C:2008:374, para 46. See Commentary on Article 1 TEU, para [41]. See also Article 13 Regulation No 1049/​2001 requiring further documents to be published in the OJ (among others, Commission proposals), unless there is a reason to refuse access (see paras [15–​21]). 7   Case C-​213/​15 P, Breyer, EU:C:2017:563, para 52. 8   See Articles 8 and 9 of Annex II to Council Decision 2004/​338/​EC of 22 March 2004 adopting the Council’s Rules of Procedure [2004] OJ L106/​22. For the European Council, see Article 10 European Council Decision 2009/​882/​EU of 1 December 2009 adopting its Rules of Procedure [2009] L315/​51. See also Article 103 of the Rules of Procedure of the EP [2011] OJ L116/​1. 9  https://​europa.eu/​newsroom/​events/​european-​parliament-​committee-​meetings-​131_​ en. 10   See Agreement between the EP and the European Commission on the transparency register for organisations and self-​employed individuals engaged in EU policy-​making and policy implementation [2014] OJ L277/​11. 11   [2009] OJ L325/​35.

Klamert

400 5

Part One: Title II Provisions Having General Application

Meetings of the Conciliation Committee are not public (see Article 294(10)–​(12) TFEU). Of more practical importance, meetings in the framework of the extra-​statutory trilogue procedure are not public either, nor are meetings within the European Council. Legislative transparency is complemented by provisions regarding the obligation to state reasons for and to publish acts of secondary law (see Articles 296 and 297 TFEU).

D. Access to documents (para 3) 1. Introduction 6 The introduction of Article 15 TFEU, which replaced Article 255 EC, extended the scope of the principle of transparency in EU law.12 While Article 255 EC was limited to documents of the EP, the Council, and the Commission, Article 15(3) TFEU now provides for a general right of access to documents of the institutions, bodies, offices, and agencies of the EU, whatever their medium, that can be invoked by any citizen of the Union, and any natural or legal person residing or having its registered office in a MS (Article 15(3) first sentence TFEU). 7 Article 15(3) fourth sentence TFEU limits access to documents obligations for the CJEU, the ECB, and the EIB to when they exercise their administrative tasks. With the ECJ, this limitation is justified because of the nature of the judicial responsibilities under Article 19 TEU.13 It does not however preclude the application of Article 15(3) TFEU and Regulation No 1049/​2001 to an institution to which these provisions are fully applicable, such as the Commission, where that institution holds documents drawn up by a MS, such as written submissions, relating to court proceedings.14 8 Article 15(3) second sentence TFEU confers on the EP and the Council the competence to determine general principles and limits on grounds of public or private interest governing access to documents by regulation under the ordinary legislative procedure. Such regulation is Access Regulation No 1049/​2001 based on ex Article 255(2) EC. The Aarhus Regulation (EC) No 1367/​2006 implements the Aarhus Convention and extends the application of Regulation 1049/​2001 ‘to any request by an applicant for access to environmental information held by Community institutions and bodies without discrimination as to citizenship, nationality or domicile and, in the case of a legal person, without discrimination as to where it has its registered seat or an effective centre of its activities’.15 9 According to Article 15(3) third sentence TFEU, the institutions have elaborated implementing Rules of Procedure.16   See Joined Cases C-​514/​07 P et al, API, EU:C:2010:541, para 81. 14   Joined Cases C-​514/​07 P et al, API, para 81.   Case C-​213/​15 P, Breyer, para 49. 15   Article 3 Regulation (EC) No 1367/​2006 of the EP and of the Council of 6 September 2006 on the application of the provisions of the Aarhus Convention on Access to Information, Public Participation in Decision-​ making and Access to Justice in Environmental Matters to Community institutions and bodies [2006] OJ L264/​13. It is based on ex Article 175 EC. See also Recital 15 and Article 6 Regulation 1367/​2006 specifying Article 4 of the Access Regulation on derogations from granting access. See Introduction to Title XX TFEU, para 5. See Case C-​673/​13 P, PAN Europe, EU:C:2016:889. 16   Annex II Council Decision 2004/​338/​EC (also applicable to the European Council); Commission decision of 5 December 2001 amending its rules of procedure [2001] OJ L345/​94; EP Bureau decision of 28 November 2001 on public access to EP documents [2011] C216/​19; EP Bureau decision of 8 March 2010 adopting a list of the categories of documents directly accessible via the public register (PE 439.615/​BUR); Decision of the ECB of 4 March 2004 on public access to ECB documents (ECB/​2004/​3) (2004/​258/​EC) [2004] OJ L80/​42; Decision of the CJEU of 11 December 2012 concerning public access to documents held by the CJEU in the exercise of its administrative functions (2013/​C38/​02). These measures were also prompted by inquiries by the European Ombudsman. See Craig, Administrative Law, 360. 12 13

Klamert

Article 15

401

2. Access Regulation No 1049/​2001 a) Structure of Regulation No 1049/​2001 Article 2 Regulation No 1049/​2001 gives a right of access to all documents of the EP, the Council, and the Commission in all areas of EU activity. While it applies only to existing documents in the possession of the institutions,17 it includes not only documents drawn up by those institutions themselves but also documents they have received from third parties, including the other EU institutions as well as the MS.18 It applies to the information contained in documents rather than to the documents as such, including the possibility of partial access (such as by editing parts of a document).19 The scope of Regulation No 1049/​2001 is defined by reference to the institutions listed in the regulation, not by reference to particular categories of documents or by the author of the document held by one of those institutions.20 Article 4(7) Regulation No 1049/​2001 sets the temporal limits for the exceptions to access (see paras [14–​17]), providing that they in general only apply for the period during which protection is justified on the basis of the content of the document, and in any case for a maximum period of thirty years. Access to a document requires a written application that must be processed within fifteen working days (Articles 6 and 7 Regulation No 1049/​2001). In case of refusal, a confirmatory application asking the institution to reconsider must again be processed within fifteen working days. Eventually, the case can be brought before the GC or before the Ombudsman (Article 8 Regulation No 1049/​2001). As partial access must be possible (see para [10]), a request can also pertain to a large number of documents or a large file.21 Article 9 of Regulation No 1049/​2001 deals with sensitive documents.22 MS must take appropriate measures for handling applications for these documents. Under Article 37 TEU, the Union concludes agreements on security procedures for exchanging classified information.

10

11

12

13

b) The principle of the widest possible public access and exceptions to it The exceptions in Article 4 Regulation No 1049/​2001 derogate from the principle of 14 the widest possible public access to documents and must therefore, in view of the objectives pursued by Regulation No 1049/​2001, be interpreted and applied narrowly/​ strictly.23 When assessing possible harm to the interests protected by the Regulation, the risk of that interest being undermined must be reasonably foreseeable and not purely hypothetical.24

  Case C-​491/​15 P, Typke, EU:C:2017:5, para 31.   Case C-​64/​05 P, Sweden v Commission, EU:C:2007:802, para 55; Case C-​213/​15 P, Breyer, para 36. 19   Case C-​353/​99 P, Hautala, EU:C:2001:661, paras 21–​3, based on Council Decision 93/​731/​EC on public access to Council documents [1993] OJ L340/​43. 20   Case C-​213/​15 P, Breyer, para 37. 21   See Case T-​2/​03, Verein für Konsumenteninformation, EU:T:2005:125, paras 100–​15. See Craig, EU Administrative Law, 362. 22  Classified as ‘TRÈS SECRET/​ TOP SECRET’, ‘SECRET’, or ‘CONFIDENTIEL’. See Council Decision 2011/​292/​EU of 31 March 2011 on the security rules for protecting EU classified information [2011] OJ L141/​17. 23   Joined Cases C-​39/​05 P & C-​52/​05 P, Turco, para 36; Case C-​64/​05 P, Sweden v Commission, para 66; Case C-​280/​11 P, Access Info Europe, EU:C:2013:671, para 30. 24   Joined Cases C-​39/​05 P & C-​52/​05 P, Turco, paras 37–​8, 40, and 44. 17 18

Klamert

402 15

Part One: Title II Provisions Having General Application

According to Article 4(1) Regulation No 1049/​2001 the institutions must refuse access to a document where disclosure would undermine the protection of: (a) the public interest (public security, defence and military matters, international relations, and the financial, monetary, or economic policy of the Union or a MS); or (b) privacy and the integrity of the individual, in particular in accordance with Community legislation regarding the protection of personal data.25

Under Article 4(1)(a) Regulation No 1049/​2001, the Council has been deemed to enjoy a wide discretion, limiting the Court’s review to verifying whether the procedural rules and the duty to state reasons have been complied with, whether the facts have been accurately stated, and whether there has been a manifest error of assessment or a misuse of powers.26 16 By contrast to the mandatory nature of Article 4(1) Regulation No 1049/​2001, the exceptions under its Article 4(2) and (3) allow access even if the document relates to a protected interest if there exists an overriding public interest in disclosure. They thus require a balancing of interests. • Access must be refused where disclosure would undermine the protection of court proceedings and legal advice (Article 4(2) Regulation No 1049/​2001). • Access to a document, drawn up by an institution for internal use or received by an institution, which relates to a matter where the decision has not been taken by the institution, must be refused if disclosure of the document would seriously undermine the institution’s decision-​making process (Article 4(3) Regulation No 1049/​2001, ‘space to think’ exception).27 • Access can be refused where disclosure would undermine the protection of commercial interests of a natural or legal person, including intellectual property, or the purpose of inspections, investigations, and audits (Article 4(3) Regulation No 1049/​2001) 17

With third-​party documents, Articles 4(4) Regulation No 1049/​2001 only requires that the third party must be consulted before disclosure. Pursuant to Article 4(5) Regulation No 1049/​2001, by contrast, a MS can demand that a document originating from it is only disclosed after its prior agreement. This, however, does not confer on the MS a general and unconditional right of veto but the right to show why its document falls under an exception pursuant to Article 4(1)–​(3) Regulation No 1049/​2001.28

c) Legislative documents 18 Article 12 Regulation 1049/​2001 relates to the direct access in electronic form or through a register. Its paragraph 2 provides that ‘documents drawn up or received in the course of procedures for the adoption of acts which are legally binding in or for the Member States’ should be made directly accessible as a matter of principle.29 This would acknowledge ‘the 25   On the relation between access to documents and data protection, see Commentary on Article 16 TFEU, paras [20–​1]. 26   Case C-​266/​05 P, Sison, EU:C:2007:75, paras 33–​4; Case T-​301/​10, In ’t Veld II, EU:T:2013:135, para 110. 27   Documents internal to the Council must be marked ‘LIMITE’. See Council document 11336/​11 of 9 June 2011 on Handling of Documents Internal to the Council. 28   See Case C-​64/​05 P, Sweden v Commission; Case C-​135/​11, IFAW, EU:C:2012:376. 29   See also Preamble para 6: ‘Wider access should be granted to documents in cases where the institutions are acting in their legislative capacity, including under delegated powers, while at the same time preserving the effectiveness of the institutions’ decision-​making process. Such documents should be made directly accessible to the greatest possible extent’.

Klamert

Article 15

403

specific nature of the legislative process’.30 Thus, there is no presumption of confidentiality (see paras [23–​25) with legislative documents. The Council has invoked the exception relating to legal advice laid down in the second 19 indent of Article 4(2) Regulation No 1049/​2001 regarding opinions of the Council’s legal service. According to Turco, disclosure must be granted unless it would undermine the interest in seeking legal advice and receiving frank, objective, and comprehensive advice.31 The risk must, moreover, be reasonably foreseeable and not purely hypothetical. Where such a risk is identified, the decision on disclosures must be based on an assessment of the overriding public interest justifying disclosure, balanced against the interest to avoid such risk. Only those parts of a document that actually relate to legal advice are covered by the 20 exception.32 Access can only be denied in exceptional cases if the advice is ‘of a particularly sensitive nature or having a particularly wide scope that goes beyond the context of the legislative process in question’.33 The Council Rules of Procedure, however, have not yet been updated to reflect this jurisprudence.34 Relying on the ‘space to think’ exception under Article 4(3) Regulation No 1049/​2001, 21 the Council unsuccessfully tried to protect a legislative document including footnotes indicating the positions of individual MS,35 and the EP unsuccessfully refused full access to documents relating to a legislative proposal, in particular as regards documents relating to trilogues.36 Most recently, the ECJ overruled the GC in finding that the Commission is not entitled to presume that, for as long as it had not made a decision regarding a potential proposal, disclosure of documents drawn up in the context of an impact assessment, such as an opinion of the Impact Assessment Board or a draft impact assessment report, could, in principle, seriously undermine its ongoing decision-making process for developing such a proposal.37 d) International relations Acts adopted in the framework of the international relations of the EU do not qualify as 22 legislative documents. Yet, also in this context, the public interest relating to transparency, especially if the possible harm of disclosure seems limited or rather hypothetical, must be taken into consideration. As is the case with legislative documents, there is therefore no presumption of confidentiality. Thus, in In ’t Veld, on legal advice concerning the choice of legal basis for concluding an IA, only those elements that could reveal the strategic objectives pursued by the EU in treaty negotiations could be protected in view of the public interest.38 Relying on Article 4(1)(a) Regulation No 1049/​2001, the Court has been more protective with documents produced during the international stage of

  Joined Cases C-​39/​05 P & C-​52/​05 P, Turco, para 46.   Joined Cases C-​39/​05 P & C-​52/​05 P, Turco, paras 37–​47. 32   The fact that a document is headed ‘legal advice/​opinion’ does not mean that it is automatically protected under the second indent of Article 4(2) (Turco, para 39). On partial disclosure, see para [10]. 33   Joined Cases C-​39/​05 P & C-​52/​05 P, Turco, paras 69–​70. The CFI had, as in other cases, been more protective. See Craig, Administrative Law,  364–​5. 34   See Case T-​303/​13, Miettinen, EU:T:2014:48; Case T-​395/​13, Miettinen II, EU:T:2015:648. 35 36   Case C-​280/​11 P, Access Info Europe.   Case T-​540/​15, De Capitani, EU:T:2018:167. 37   See Case C-57/16 P, Client Earth, EU:C:2018:660, para 112. 38   Case T-​529/​09, In ’t Veld I, EU:T:2012:215; Case C-​350/​12 P, In ’t Veld, EU:C:2014:2039. See also Case T-​331/​11, Besselink, EU:T:2013:419, on a draft negotiating mandate of the Council with regard to accession to the ECHR. 30 31

Klamert

404

Part One: Title II Provisions Having General Application

negotiations, emphasizing the particularly sensitive and essential nature of the interests relating to international relations, calling for the exercise of particular care.39 e) Presumption of confidentiality 23 Openness in administrative matters is acknowledged as a matter of principle, also considering that the Access Regulation applies to all documents held by an institution, including the Commission. However, the right to public access is less fundamental when exercised in the administrative context and a presumption of confidentiality applies with such documents, the use of which must be founded on reasonable and convincing grounds.40 This does not exclude the right of the person concerned to demonstrate that a document whose disclosure has been requested is not covered by that presumption.41 24 A presumption of confidentiality has two consequences: (1) The burden of proof is shifted from the institution, allowing it to rely on non-​disclosure unless the applicant is able to demonstrate that there will be no harm to the interests protected by the Regulation.42 (2) The Commission must not examine individually each document requested for access, and can reply to a global request for access in a manner equally global. 25

General presumptions have been confirmed in case law, at the request of the Commission, in the following areas: • State aid mergers, and cartels, where such presumptions may arise from more specific acts on the right to consult documents on the Commission’s administrative file.43 • The pre-​litigation stage of an infringement procedure,44 including EU Pilot procedures.45 • Written submissions lodged by an institution in court proceedings while those proceedings remain pending.46

  Case T-​301/​10, In ’t Veld II, para 108.   Case T-​306/​12, Spirlea, EU:T:2014:816, para 52; Case C-​ 506/​ 08 P, Sweden v Commission, EU:C:2011:496, paras 87–​8; Case C-​404/​10 P, Éditions Odile Jacob, EU:C:2012:393; Joined Cases C-​514/​11 P & C-​605/​11 P, LPN, EU:C:2013:738. See, however, Case T-​402/​12, Schlyter, EU:T:2015:209, on whether relevant acts could constitute legislative acts at national level. See, on the development of the general presumptions doctrine, Leino, ‘Just a Little Sunshine’ (see biblio). 41   See Case C-​213/​15 P, Breyer, para 42; Joined Cases C-​514/​07 P et al, API, para 103. 42   Case C-​139/​07 P, Technische Glaswerke Ilmenau (TGI), EU:C:2010:376. 43   Case C-​139/​07 P, TGI, paras 55–​61; Case C-​365/​12, ENBW, EU:C:2014:112, paras 80–​1; Case C-​ 271/​15 P, Sea Handling, EU:C:2016:557 (on a request for access to specific documents in contrast to a global request). See also, recently, Case T‑677/​13, Axa Versicherung, EU:T:2015:473 (request for access to the complete version of the table of contents of an investigation file); Case T-​534/​11, Schenker, EU:T:2014:854 (non-​ confidential part of Commission decision which was not the subject-​matter of any requests for confidentiality); Case T-​516/​11, MasterCard, EU:T:2014:759 (preliminary version of a study). 44   Joined Cases C-​514/​11 P & C-​605/​11 P, LPN, para 63, holding that disclosure could make it difficult to begin a process of negotiation and to reach an agreement between the Commission and the MS. 45   Case T-​306/​12, Spirlea; Case C-​562/​14 P, Sweden v Commission. 46   Joined Cases C-​514/​07 P et al, API, para 94; Case C-​213/​15 P, Breyer, para 41. See Curtin, ‘Judging EU Secrecy’ (see biblio), 481. 39 40

Klamert

Article 16  TFEU (ex Article 286 EC) 1. Everyone has the right to the protection of personal data concerning them. . The European Parliament and the Council, acting in accordance with the ordinary legislative 2 procedure, shall lay down the rules relating to the protection of individuals with regard to the processing of personal data by Union institutions, bodies, offices and agencies, and by the Member States when carrying out activities which fall within the scope of Union law, and the rules relating to the free movement of such data. Compliance with these rules shall be subject to the control of independent authorities. The rules adopted on the basis of this Article shall be without prejudice to the specific rules laid down in Article 39 of the Treaty on European Union.

Selected bibliography Juliane Kokott and Christoph Sobotta, ‘The Distinction between Privacy and Data Protection in the Jurisprudence of the CJEU and the ECtHR’ [2013] 3 International Data Privacy Law 222 Herke Kranenborg, ‘Access to documents and data protection in the European Union: On the public nature of personal data’ [2008] CML Rev 1079. Orla Lynskey, The Foundations of EU Data Protection Law (OUP 2015) Orla Lynskey, ‘The ‘Europeanisation’ of Data Protection Law’ [2017] 19 CYELS 252

Essential case law Case C-​362/​14, Schrems, paras 45–​66: The protection offered in the third state must be ‘essentially equivalent’ to that in the EU. Case C-​28/​08 P, Bavarian Lager, paragraph 63: Where a request based on Regulation No 1049/​2001 seeks to obtain access to documents including personal data, the provisions of Regulation No 45/​2001 become applicable in their entirety. Joined Cases C-​92–​93/​09, Schecke and Eifert: The ECJ declared void provisions of a Council regulation that required the publication of names of natural persons that receive agricultural aid. See also Essential case law under Article 8 CFR.

Main legal instruments Directive 2016/​680 lays down specific rules on data protection of natural persons by the MS in the area of freedom, security, and justice.1 The General Data Protection Regulation 2016/​679 (GDPR) lays down general rules to protect natural persons in relation to the processing of personal data by the MS and to ensure the free movement of personal data within the Union.2 1   Directive (EU) 2016/​680 of the EP and of the Council of 27 April 2016 on the protection of natural persons with regard to the processing of personal data by competent authorities for the purposes of the prevention, investigation, detection or prosecution of criminal offences or the execution of criminal penalties, and on the free movement of such data, and repealing Council Framework Decision 2008/​977/​JHA [2016] OJ L119/​89. 2   Regulation (EU) 2016/​679 of the EP and of the Council of 27 April 2016 on the protection of natural persons with regard to the processing of personal data and on the free movement of such data, and repealing Directive 95/​46/​EC [2016] OJ L119/​1.

Klamert

Part One: Title II Provisions Having General Application

406

The ePrivacy Directive 2002/​58/​EC concerns the processing of personal data and the protection of privacy in the electronic communications sector.3 Regulation 45/​2001 addresses the processing of personal data by the Union institutions and bodies.4

Commentary A. B. C. D. E.

General remarks The structure of the EU data protection regime General Data Protection Regulation 2016/​679 Directive 2016/​680 Regulation 45/​2001 and access to documents

A. General remarks 1 EU data protection law has been inspired by the non legally ​binding OECD Guidelines on the Protection of Privacy and Transborder Flows of Personal Data of 1980,5 and the CoE Convention 108 for the Protection of Individuals with regard to Automatic Processing of Personal Data Reference of 1981.6 The former have recently been revised and updated, in parallel to the GDPR.7 Convention 108 has been the main inspiration for EU data protection law and has recently been modernized.8 2 Before the ToL, ex Article 286 EC-​ToA extended secondary law on the free movement of data, based on ex Article 95 EC,9 to the Union organs and conferred competence for establishing an independent supervisory authority.

B. The structure of the EU data protection regime 3 The ToL and the CFR introduced a framework of provisions on data protection with partly overlapping content: (1) Article 16(1) TFEU and Article 8 CFR enshrine the fundamental right to data protection of personal data (see, on this right, Commentary on Article 8 CFR).

3   Directive 2002/​58/​EC of the EP and of the Council of 12 July 2002 concerning the processing of personal data and the protection of privacy in the electronic communications sector (Directive on privacy and electronic communications) [2002] OJ L201/​37. See, now, the Proposal for a Regulation of the EP and of the Council concerning the respect for private life and the protection of personal data in electronic communications and repealing Directive 2002/​58/​EC (Regulation on Privacy and Electronic Communications), COM/​ 2017/​010final. 4   Regulation (EC) No 45/​2001 of the EP and of the Council of 18 December 2000 on the protection of individuals with regard to the processing of personal data by the Community institutions and bodies and on the free movement of such data [2001] OJ L8/​1. 5  http://​www.oecd.org/​sti/​ieconomy/​oecdguidelinesontheprotectionofprivacyandtransbo rderflowsofpersonaldata.htm. 6   ETS No 108, entered into force on 1 October 1985. 7   Revised Guidelines on the Protection of Privacy and Transborder Flows of Personal Data (2013), http://​www.oecd.org/​internet/​ieconomy/​privacy-​guidelines.htm/​. 8   Draft modernised Convention for the Protection of Individuals with Regard to the Processing of Personal Data, September 2016. See https://​www.coe.int/​en/​web/​data-​protection/​convention108/​ modernisation. 9   The scope of this competence for data protection matters had been disputed by MS. See Case C-​518/​07, Commission v Germany, EU:C:2010:125, paras 47–​51.

Klamert

Article 16

407

(2) Article 16(2) TFEU provides for a two-​fold mandate for passing secondary law under the ordinary legislative procedure: (a) Rules relating to the protection of individuals with regard to the processing of personal data by Union institutions, bodies, offices, and agencies, and by the MS when carrying out activities falling within the scope of Union law. Article 16(2) TFEU is the legal basis both for the new GDPR and for Directive 2016/​680. (b) Rules relating to the free movement of such data as lex specialis to Article 114 TFEU. (3) Article 39 TEU confers special competence relating to the CFSP. The EU data protection regime can be characterized generally as an ‘omnibus’ regime 4 as opposed to a sectoral regime, with EU data protection rules applying to private and public actors, having a sector-​neutral nature, and being enforced by independent supervisory authorities.10 However, several qualifications must be made in this respect:11 • specific rules, viz Regulation (EC) No 45/​2001, apply to EU institutions when processing personal data; • the ePrivacy Directive 2002/​58/​EC provides a special regime for the telecommunications sector; • specific rules, viz Directive 2016/​680/​EC, apply in the area of freedom, security, and justice;12 • Article 23 GDPR broadly allows Union or MS legislative measure to restrict the scope of the obligations and rights provided for in parts of the GDPR in order to safeguard national security and defence, public security, and other important objectives of general public interest of the Union or of a MS, among others.

C. General Data Protection Regulation 2016/​679 The GDPR was published on 4 May 2016, entered into force on 24 May 2016, and en- 5 tered into application on 25 May 2018. Directive 95/​46 is the foundation of the GDPR (and of Article 8 CFR) and is repealed 6 by it.13 The GDPR embodies both continuity and change with many provisions and principles being carried over from Directive 95/​46 with little or no modifications such as the right to be forgotten, but there are also some significant innovations, such as the European Data Protection Board (EDPB, see para [14]). Pursuant to Article 1(3) GDPR, the free movement of personal data within the Union 7 shall be neither restricted nor prohibited for reasons connected with the protection of natural persons with regard to the processing of personal data.14 The GDPR applies ‘to the processing of personal data wholly or partly by automated means and to the processing other than by automated means of personal data which form part of a filing  Lynskey, Foundations (see biblio), 15.   See also Lynskey, Foundations, 16–​30. Compare also the exceptions to the application of the GDPR in its Article 2(2). See, similarly, Article 3 Directive 95/​46/​EC. 12   See also Declaration 21 to the ToL and Article 6a of the Protocol on the position of UK and Ireland. 13   Directive 95/​46/​EC of the EP and of the Council of 24 October 1995 on the protection of individuals with regard to the processing of personal data and on the free movement of such data [1995] OJ L281/​31. 14   See already Article 1(2) Directive 95/​46. 10 11

Klamert

408

8

9

10

11

12

Part One: Title II Provisions Having General Application

system or are intended to form part of a filing system’.15 Under the legal basis of Article 16 TFEU it is now clear that data protection measures of the EU must not have an internal market/​market integration objective.16 In a marked contrast to the regime under Directive 95/​46, the GDPR applies also when data processing takes place outside of the Union and to controllers or processors established outside the Union where the processing activities are related to the offering of goods or services in the Union, among others.17 Controller is defined broadly as ‘the natural or legal person, public authority, agency or other body which, alone or jointly with others, determines the purposes and means of the processing of personal data’.18 The GDPR prescribes the principles of ‘lawfulness, fairness and transparency’ for data processing (Article 5(1) GDPR). Data must be collected ‘for specified, explicit and legitimate purposes’ (‘purpose limitation’), and must be adequate, relevant, and limited to what is necessary in relation to the purposes for which they are processed (‘data minimization’). Futher principles are ‘accuracy’, ‘storage limitation’, and ‘integrity and confidentiality’. The controller is responsible for, and must be able to demonstrate compliance with, these principles (‘accountability’).19 Data processing either requires the consent of the data subject,20 or must be necessary for one of a number of specific purposes: (a) performance of a contract, (b) compliance with a legal obligation, (c) protection of the vital interests of the data subject or of another natural person, (d) performance of a task carried out in the public interest or in the exercise of official authority vested in the controller, (e) purposes of the legitimate interests pursued by the controller or by a third party.21 Article 17 GDPR lays down the right to erasure (‘right to be forgotten’), whereby a data subject has the right to obtain from the controller the erasure of personal data concerning him or her without undue delay and the controller must erase personal data without undue delay under certain conditions.22 Transfers of personal data to third countries or IOs are regulated in Articles 44–​50 GDPR, with Article 46 GDPR allowing transfer of personal data to a third country or an IO on the basis of a decision by the Commission. The Commission must, in particular, take account of the rule of law, respect for human rights and fundamental freedoms in the other country, effective independent supervision, and international commitments by the third country. The ‘Safe Harbor’ adequacy decision by the Commission and the interpretation of the legal basis in Directive 95/​46 was on issue in the Schrems case, which established that the protection offered in the third state must be ‘essentially equivalent’ to that in the EU.23 This standard was incorporated into the GDPR. 16   Article 2(1) GDPR.   See Lynskey, Foundations,  47–​66.   Article 3 GDPR. See also Recital 22 GDPR. It has been argued that this carries over the Google Spain case law based on Directive 95/​46 applying EU data protection law to controllers in third states. See further Merlin Gömann, ‘The New Territorial Scope of EU Data Protection Law:  Deconstructing a Revolutionary Achievement’ [2017] 54 CML Rev 567. See Case C-​131/​12, Google Spain, EU:C:2014:317, which was based on Article 4(1)(a) Directive 95/​46. The new ‘targeting’ test in the GDPR replaces Article 4(1)(c) Directive 95/​46. 18   Article 4(7) GDPR. 19 20   See Articles 5(2) and 24 GDPR.   See Article 7 GDPR. 21   According to Article 6(2) GDPR, MS may maintain or introduce more specific provisions to adapt the application of the rules with regard to processing for compliance with points (c) and (e). 22   See already Case C-​131/​12, Google Spain, EU:C:2014:317, and Case C-​398/​15, Manni, EU:C:2017:197. See further Commentary on Article 8 CFR, para [16]. 23   Case C-​362/​14, Schrems, EU:C:2015:650, paras 45–​66. See the annotation by Loic Azoulai and Marijn van der Sluis, ‘Institutionalizing personal data protection in times of global institutional distrust:  Schrems’ 15 17

Klamert

Article 16

409

Supervision by an independent authority is an ‘essential element’ of the right to data 13 protection.24 Thus, according to Article 16(2) TFEU and Article 8(3) CFR, compliance with the rules set up by secondary law must be subject to the control of independent Data Protection Authorities (DPAs).25 Article 51 GDPR requires that each MS provides for one or more independent public authorities to be responsible for monitoring the application of the GDPR, including safeguards on the independence of these authorities in Article 52 GDPR.26 With this, the GDPR shields DPAs from influence by other national authorities or private parties to a greater degree than under the previous regime.27 The GDPR creates the EDPB as a new, independent European body with all European 14 DPAs as members and tasked with ensuring the consistency of the application of the GDPR throughout the Union by • issuing opinions or authorizations regarding a variety of matters such as binding corporate rules, certification criteria, and codes of conduct used by companies; • adopting binding decisions especially in order to ensure consistency between supervisory authorities (‘consistency mechanism’); • issuing opinions and guidance on relevant issues concerning the interpretation and application of the GDPR, as the Article 29 Working Party has done under Directive 95/​46.28

D. Directive 2016/​680 Directive 2016/​680 was published on 4 May 2016, entered into force on 5 May 2016, 15 with MS being obliged to transpose it by 6 May 2018. It provides rules for data processing for ‘the prevention, investigation, detection or prosecution of criminal offences or the execution of criminal penalties, including the safeguarding against and the prevention of threats to public security’.29 It is lex specialis to the GDPR, and repeals Framework Decision 2008/​977/​JHA of 27 November 2008.30 Directive 2016/​680 provides for minimum harmonization, allowing MS to adopt 16 higher standards (Article 1(2) Directive 2016/​680). It does not apply to the processing of personal data by the Union institutions, bodies, offices, and agencies.31 MS are called upon to provide for time limits for the erasure of personal data or for a 17 periodic review of the need for the storage of personal data.32 They are also called upon to [2016] 53 CML Rev 1343, and especially the discussion of the relevant provisions of the GDPR (1369–​1370). See also Commentary on Article 8 CFR, para [17]. 24   Case C-​288/​12, Commission v Hungary, EU:C:2014:237, paras 47–​62; Case C-​518/​07, Commission v Germany, EU:C:2010:125, para 23; Case C-​614/​10, Commission v Austria, EU:C:2012:631, para 37. See further Commentary on Article 8 CFR, paras [18–​19]. 25   See already Recital 62 and Article 28(1) Directive 95/​46. 26   Analogue rules are set up in Chapter VI Directive 2016/​680. See Commentary on Article 8 CFR on the ECJ’s case law on this aspect. 27   See further Marek Szydło, ‘The Independence of Data Protection Authorities in EU Law: Between the Safeguarding of Fundamental Rights and Ensuring the Integrity of the Internal Market’ [2017] 42 EL Rev 369, who qualifies this independence as ‘the most advanced model of independence of regulatory authorities in EU law’. 28  See https://​edps.europa.eu/​data-​protection/​our-​work/​edps-​worldwide_​en#EDPB/​ . 29   See Article 1(1) Directive 2016/​680. See Declaration No 21 to the ToL. 30   Council Framework Decision 2008/​977/​JHA of 27 November 2008 on the protection of personal data processed in the framework of police and judicial cooperation in criminal matters [2008] OJ L350/​60. 31 32   Article 3(3) Directive 2016/​680.   Article 5 Directive 2016/​680.

Klamert

410

Part One: Title II Provisions Having General Application

distinguish between personal data from suspects of a criminal offence, of convicts, victims or possible victims, and other parties such as witnesses.33 18 Article 35 of Directive 2016/​680 regulates transfers of data to third countries or to IOs. This is only lawful under the following conditions: (a) the transfer is necessary for the purposes set out in Article 1(1) Directive 2016/​680, (b) the personal data are transferred to a controller in a third country or IO that is an authority competent for the purposes referred to in Article 1(1), (c) where personal data are transmitted or made available from another MS, that MS has given its prior authorization to the transfer in accordance with its national law,34 and (d) the Commission has adopted an adequacy decision pursuant to Article 36 Directive 2016/​680.35

E. Regulation 45/​2001 and access to documents 19 Regulation (EC) No 45/​2001 provides the special regime for the processing of personal data by the Union institutions, bodies, offices, and agencies.36 Regulation (EC) No 45/​2001 was updated to enter into application on the same day as the GDPR.37 20 The Court has held that no automatic priority can be conferred on the objective of transparency over the right to protection of personal data held by Union institutions.38 Where a request based on Regulation No 1049/​2001 seeks to obtain access to documents including personal data, the provisions of Regulation No 45/​2001 become applicable in their entirety.39 In Bavarian Lager, this has meant that names that had been blanked out from the minutes of a meeting, following express refusals by persons to consent to the disclosure of their identity, had not to be disclosed.40 In Schecke and Eifert, the ECJ declared void provisions of Council Regulation (EC) No 1290/​2005 on the financing of the common agricultural policy that required the publication of names of natural persons that receive agricultural aid, as these were in conflict with the right of private life and protection of personal data included in the CFR.41 21 Also in the context of access to documents, the necessity of the transfer of personal data must be demonstrated.42 In ClientEarth, this was done successfully with reference to ‘the existence of a climate of suspicion of EFSA, often accused of partiality because of its use of experts with vested interests due to their links with industrial lobbies, and on the necessity of ensuring the transparency of EFSA’s decision-​making process’.43

  Article 6 Directive 2016/​680.   See Article 35(2) Directive 2016/​680 for transfers without prior authorization. 35   See also Articles 37–​8 Directive 2016/​680. 36   Regulation (EC) No 45/​2001 [2001] OJ L8/​1. See also Article 2(3) GDPR. 37   Proposal of 10 January 2017 for a Regulation of the EP and of the Council on the protection of individuals with regard to the processing of personal data by the Union institutions, bodies, offices, and agencies and on the free movement of such data, and repealing Regulation (EC) No 45/​2001 and Decision No 1247/​2002/​ ECBrussels, COM(2017)8final. 38   Case C-​615/​13 P, ClientEarth, EU:C:2015:489, para 51; Joined Cases C-​92–​93/​09, Schecke and Eifert, EU:C:2010:662, para 85. 39   Case C-​28/​08 P, Bavarian Lager, EU:C:2010:378, para 63 pre-​dates Regulation No 1049/​2001. For a discussion, see Leino, ‘Just a Little Sunshine’ (see biblio). 40   Case C-​28/​08 P, Bavarian Lager, EU:C:2010:378, para 63. 41   Joined Cases C-​92–​93/​09, Schecke and Eifert. 42   See Case T-​115/​13, Dennekamp II, EU:T:2015:497, para 63, on having the names of MEPs participating in the EP’s additional pension scheme transferred. 43   Case C-​615/​13 P, ClientEarth. 33 34

Klamert

Article 17  TFEU . The Union respects and does not prejudice the status under national law of churches and 1 religious associations or communities in the Member States. . The Union equally respects the status under national law of philosophical and non-​ 2 confessional organisations. . Recognising their identity and their specific contribution, the Union shall maintain an open, 3 transparent and regular dialogue with these churches and organisations.

Selected bibliography Ronan McCrea, Religion and the Public Order of the European Union (OUP 2010)

Commentary Article 17 TFEU has been introduced by the ToL, drawing on Declaration No 11 1 to the ToA. This Declaration is mentioned in Recital 24 of the Equality Framework Directive 2000/78, whose Article 4(2) states that MS ‘may maintain national legislation in force at the date of adoption of this Directive or provide for future legislation incorporating national practices existing at the date of adoption of this Directive pursuant to which, in the case of occupational activities within churches and other public or private organisations the ethos of which is based on religion or belief, a difference of treatment based on a person’s religion or belief shall not constitute discrimination where, by reason of the nature of these activities or of the context in which they are carried out, a person’s religion or belief constitute a genuine, legitimate and justified occupational requirement, having regard to the organisation’s ethos’. Meaning and relevance of Article 17 TFEU are unclear, as are its relation to Article 19 2 CFR. Parallel language with Article 4(2) TEU on the respect of national identities of MS suggests, however, that Article 17 TFEU shall mainly protect MS sovereignty in the area of religion and religious institutions. In Egenberger, the Court held that Article 17 TFEU expresses the neutrality of the European Union towards the organization by the MS of their relations with churches and religious associations and communities, but that it does not exempt compliance with the criteria set out in Article 4(2) of Directive 2000/78 from effective judicial review.1 The European Ombudsman has found that by rejecting a proposal for a dialogue sem- 3 inar the Commission failed properly to implement Article 17(3) TFEU, constituting an instance of maladministration.2

1   See Case C-414/16, Egenberger, EU:C:2018:257, para 58, and Case C-68/17, IR, EU:C:2018:696, paras 48–51. See also Case C-25/17, Tietosuojavaltuutettu, EU:C:2018:551, para 74 on the relation of Article 17 TFEU to data protection law. 2   Decision of the European Ombudsman in his inquiry into complaint 2097/​2011/​RA against the European Commission.

KLAMERT

PA RT  T WO N O N -​D I S C R I M I N AT I O N A N D CITIZENSHIP OF THE UNION Introduction 1 Although Part One of the TFEU is titled ‘Principles’, it is indisputable that Part Two also contains principles which are to be regarded as fundamental in that they underpin the very existence of the Union. It is therefore no surprise that a whole Part is devoted to these principles upon which the Union is built. 2 Part Two regroups provisions concerning the principle of non-​discrimination which had previously appeared under Part One (‘Principles’) of the TEC, and provisions on Union citizenship which had been inserted into Part Two of the TEC (following the entry into force of the ToM in 1993).

Overview Article 18 contains a general prohibition of discrimination on the ground of nationality. Article 19 offers a legal base to adopt secondary legislation prohibiting discrimination on other grounds. Article 20 establishes the citizenship of the Union and lists the corollary rights to this citizenship. Article 21 guarantees the right to free movement to all EU citizens and is a legal base for adopting legislation aiming at facilitating the right to free movement. Article 22 details the right to vote and to stand as a candidate in municipal and EP elections. Article 23 confers on European citizens the right to enjoy, in third countries, the protection of diplomatic authorities of all the MS, without discrimination. Article 24 empowers the EP and the Council to adopt provisions for the procedures and conditions required for a citizens’ initiative, and confers a right to petition the EP and the Ombudsman. Article 25 requires the Commission to report periodically to the EP and the Council on the application of the provisions of this Part.

Martin

Article 18  TFEU (ex Article 12 EC) Within the scope of application of the Treaties, and without prejudice to any special provision contained therein, any discrimination on grounds of nationality shall be prohibited. The European Parliament and the Council, acting in accordance with the ordinary procedure, may adopt rules designed to prohibit such discrimination.

Selected bibliography Pieter Boeles, ‘Europese burgers en derdelanders: Wat betekent het verbod van discriminatie naar nationaliteit sinds Amsterdam?’ [2005] 12 Sociaal-​economische Wetgeving 502 Alan Dashwood and Síofra O’Leary (eds), The Principle of Equal Treatment in EC Law (Sweet & Maxwell 1997) Gareth Davies, ‘ “Any Place I  Hang My Hat?” or:  Residence is the New Nationality’ [2005] 11 ELJ 1 Gareth Davies, Nationality Discrimination in the European Internal Market (Kluwer Law 2002) Alina Tryfonidou, Reverse Discrimination in EC Law (Kluwer Law 2009)

Essential case law Case C-​403/​03, Schempp, paragraph 25: The question concerning the compatibility with EU law of MS’ exercise of retained national tax competence applicable to a situation in which free movement rights have been exercised, may be assessed both from the perspective of its compliance with the principle of non-​discrimination (now Article 18 TFEU) and with the provisions of the free movement of Union citizens (Article 21 TFEU) Case C-​92/​92, Collins, paragraph 34: The right to equal treatment laid down in (what is now) Article 18 TFEU is conferred directly by EU law. That right may, therefore, be relied upon before a national court as the basis for a request that it disapply the discriminatory provisions of national law. Case C-​186/​87, Cowan, paragraph 14: The qualification laid down in (what is now) Article 18 TFEU according to which the prohibition on discrimination is ‘without prejudice to any special provision’ refers particularly to other provisions of the Treaty in which the application of the general principle set out in that article is given concrete form in respect of specific situations. Case C-​293/​83, Gravier, paragraph 24:  Vocational training falls within the scope of the EEC Treaty and therefore discriminatory conditions governing access to such training is prohibited. Vocational training is likely to promote free movement of persons throughout the Community, by enabling them to obtain a qualification in the MS where they intend to work and by enabling them to complete their training and develop their particular talents in the MS whose vocational training programmes offer the subjects desired. Case C-​1/​78, Kenny, paragraph 18: The prohibition against non-​discrimination is not concerned with any disparities in treatment which may result, between MS, from divergences existing between the laws of the various MS, so long as the latter affect all persons subject to them in accordance with objective criteria and without regard to their nationality.

Martin

414

Part Two: Non-Discrimination and Citizenship of the Union

Main legal instruments Directive 2004/​38/​EC lays down detailed rules governing the exercise of EU citizens and their family members of free movement and residence rights enshrined in the Treaties, including the right of EU citizens who have exercised such rights to be treated equally to nationals of the host MS.1

Commentary . Origin and place in the TFEU A B. Personal scope—​without prejudice to any special provision C. The prohibition and the free movement of students D. The prohibition and the free movement of citizens E. Material scope—​within the scope of application of the Treaties F. Indirect discrimination and prohibition of obstacles to free movement G. Direct  effect H. Role as a legal base

A. Origin and place in the TFEU 1 Already in the 1950s, the Court began to define the shape of the non-​discrimination principle.2 It confirmed that the prohibition of discrimination laid down in other provisions of the then EEC Treaty is a specific formulation of the general principle of equality which is one of the fundamental principles of EU law. In Ruckdeschel, that principle was defined as requiring that similar situations not be treated differently unless differentiation is objectively justified.3 On the other hand, where the situations at issue are objectively different, to treat them differently does not breach the principle of equal treatment.4 Further, the prohibition on discrimination was also to apply to the MS when they implement EU rules.5 2 In the TEC, that provision was placed in Part One (‘Principles’). However, it is, even more so than the other provisions in that Part, the foundation on which the Community and subsequently the Union rests. It is the express statement of the general principle of equality and itself the source of specific provisions in the TFEU prohibiting discrimination in different Treaty fields (Articles 40, 45, 49, and 56 TFEU). The general principle expressed in that provision is a leitmotiv running through the Treaty, extending to all other provisions where there is no specific prohibition.6

B. Personal scope—​without prejudice to any special provision 3 The prohibition of discrimination concerns situations in which a national of one MS suffers discriminatory treatment in relation to nationals of another MS solely on the basis

1   Directive 2004/​38/​EC of the EP and of the Council, of 29 April 2004, on the right of citizens of the Union and their family members to move and reside freely within the territory of the MS amending Regulation (EEC) No 1612/​68 and repealing Directives 64/​221/​EEC,68/​360/​EEC, 72/​194/​EEC, 73/​148/​EEC, 75/​34/​ EEC, 75/​35/​EEC, 90/​364/​EEC, 90/​365/​EEC and 93/​96/​EEC [2004] OJ L158/​77. 2   Case C-​14/​59, Sociétés des fonderies de pont-​à-​Mousson, EU:C:1959:31. 3 4   Case C-​117/​76, Ruckdeschel, EU:C:1977:160.   Case C-​315/​93, Flip, EU:C:1995:102. 5 6   Case C-​5/​88, Wachauf, EU:C:1989:321.   Case C-​185/​78, Van Dam, EU:C:1979:177.

Martin

Article 18

415

of nationality, and is not intended to apply to cases of a possible difference in treatment between nationals of MS and nationals of non-​member countries.7 This means three things: (1) Discrimination is prohibited between nationals of a MS and other EU nationals, but also between nationals of different MS;8 the provision even allows a MS to apply to its own nationals a measure less favourable than that applied to nationals of other MS by virtue of EU law (so-​called ‘reverse discrimination’).9 (2) Nationals of third countries may not invoke the benefit of the provision.10 (3) Third-​country nationals may be treated better than EU citizens by a MS. This last characteristic can legitimately be regarded as undermining the value of the citizenship of the Union. The expression ‘without prejudice to any special provision contained therein’ refers 4 notably to other provisions of the TFEU in which the application of the general principle set out in that Article 18 TFEU is given concrete form in respect of specific situations. However, this does not mean that the prohibition of discrimination only applies subject to specific provisions permitting discrimination. Every provision of EU law must be interpreted in the light of the general principle of equality, of which Article 18 TFEU is a specific expression.11 This distinguishes the TFEU from agreements concluded by the Union with certain third countries and which normally contain a provision that the agreement must be applied in a non-​discriminatory manner to nationals and companies of the third country concerned. In this regard, the Court has held that, although in accordance with the rules on the interpretation of treaties,12 substantial importance properly attaches to the object and purpose of a treaty and to any subsequent practice in its application, the non-​discrimination provision reflects only one of its objectives and must be reconciled with the other general aims of the agreement and cannot lead to a departure from the fundamental rules of the agreement which determine its operation in the manner intended by the contracting parties.13 Article 18 TFEU therefore applies ‘independently’ only to situations governed by EU 5 law in regard to which the Treaty lays down no specific prohibition of discrimination. Established for the first time in 1977,14 this principle has been consistently confirmed by the Court since then, as regards free movement of workers,15 establishment,16 provision of services,17 and competition.18 The word ‘independently’ must therefore be understood as meaning that Article 18 TFEU only applies where a specific provision is not available,

  Case C-​22/​08, Vatsouras, EU:C:2009:344; Case T-​402/​15, Petrov, EU:T:2017:822, para 40.   Case C-​263/​86, Humbel, EU:C:1988:451; Case C-​512/​13, Sopora, EU:C:2015:108. 9   Case C-​251/​90, Wood and Cowie, EU:C:1992:198. See, critical, Niamh Nic Shuibhne, ‘Free Movement of Persons and the Wholly Internal Rule: Time to Move on?’ [2002] 39 CML Rev 731. 10   Case C-​105/​89, Buhari Haji, EU:C:1990:402; Case C-​291/​09, Guarnieri, EU:C:2011:217. 11   Case C-​374/​87, Orkem, EU:C:1989:387; Case C-​98/​91, Herbrink, EU:C:1994:24. 12   Vienna Convention on the Law of Treaties of 23 May 1969. 13   Case C-​432/​92, Anastasiou (Pissouri), EU:C:1994:277. 14   Case C-​8/​77, Sagulo, EU:C:1977:131. 15   Case C-​10/​90, Masgio, EU:C:1991:107; Case C-​213/​90, ASTI, EU:C:1991:291; Case C-​332/​90, Steen I, EU:C:1992:40; Case C-​474/​12, Schiebel Aircraft, EU:C:2014:2139. 16   Case C-​112/​91, Werner, EU:C:1993:27; Case C-​311/​97, Royal Bank of Scotland, EU:C:1999:216; Case C-​251/​98, Baars, EU:C:2000:205. 17   Case C-​41/​90, Höfner, EU:C:1991:161; Case C-​177/​94, Perfili, EU:C:1996:24. 18   Case T-​158/​99, Thermenhotel Stoiser Franz, EU:T:2004:2. 7 8

Martin

416

Part Two: Non-Discrimination and Citizenship of the Union

so that it does not apply either independently or otherwise, except in the absence of a specific formulation of the same principle in another provision. 6 The implementation of the prohibition of discrimination imposed on MS cannot be made subject to a condition of reciprocity.19

C. The prohibition and the free movement of students 7 The prohibition on discrimination set out in Article 18 TFEU is subject to the two qualifications, namely, that it applies only in situations governed by the Treaties and ‘without prejudice to any special provision contained [in those treaties]’. Consequently, although that provision is the cornerstone of the Treaty, its specific personal scope is rather limited. 8 Prior to the introduction of EU citizenship by the ToM, Article 18 TFEU was in practice only useful to students. This is because students were not economically active MS nationals and could not therefore rely on the free movement provisions laid down in the ToR in 1957 (including the more specific equal treatment rights that those provisions entailed). Students’ right to equal treatment was first recognized by the ECJ in 1985 in Gravier.20 In that judgment, the Court held that imposing on students that are nationals of other MS, a registration fee as a condition for accessing vocational training constituted discrimination in breach of Article 18 TFEU where the same fee was not imposed on students who were nationals of the host MS. However, even the extension to students, by the Court, and subsequently by the Union legislature,21 was limited insofar as it only applied to ‘vocational training’.22 In several rulings, including in Gravier, the Court held that ‘vocational training’ includes any form of education which prepares for a qualification for a particular profession, trade, or employment, or which provides the necessary training and skills for such a profession, trade, or employment, whatever the age and the level of training of pupils or students, and even if the training programme includes an element of general education. Since the introduction of Union citizenship (which expanded free movement rights beyond economically active MS nationals), and the adoption of Directive 2004/​38/​EC,23 the prohibition was extended to cover access to ‘education’, and not only ‘vocational training’, which essentially also covers access to primary and secondary general education. 9 As a necessary corollary to their right to non-​discriminatory access to vocational training, the Court also recognized that students have, on the basis of Article 18 TFEU, a right of residence in the host MS, before that right was formally embodied in a directive adopted by the EP and Council.24 As a corollary of the right to non-​discrimination as regards access to vocational training, the right of residence could be limited in time to the duration of the studies pursued and granted only for the purpose of such studies.   Case C-​28/​04, Tod’s, EU:C:2005:418.   Case C-​293/​83, Gravier, EU:C:1985:69. 21   Council Directive 90/​366/​EEC of 28 June 1990 on the right of residence for students [1990] OJ L 180/​ 30. Following the annulment of the Directive by the Court in Case C-​ 295/​ 90, EP v Council, EU:C:1992:294, it was replaced by Council Directive 93/​96/​EEC of 29 October 1993, on the right of residence for students [1993] OJ L317/​59. 22   The Court defined ‘vocational training’ to include any form of education which prepares for a qualification for a particular profession, trade, or employment, or which provides the necessary training and skills for such a profession, trade, or employment, whatever the age and the level of training of pupils or students, and even if the training programme includes an element of general education. See, Case C-​293/​83, Gravier, para 30. 23   Directive 2004/​38/​EC of the EP and of the Council [2004] OJ L158/​77. 24   Case C-​387/​89, Raulin, EU:C:1992:87. 19 20

Martin

Article 18

417

On the other hand, assistance given to students for maintenance and training was then considered as falling outside the scope of the Treaty and was therefore not available to EU students on a non-​discriminatory basis.25 When, even before provisions on citizenship were inserted into the Treaty, the Council 10 adopted secondary legislation aimed at granting a right of free movement to economically inactive EU citizens, it used Article 352 TFEU (Article 235 EEC) as a legal base.26 The EP challenged the choice of the legal base used to adopt Directive 90/​366/​EEC conferring residence rights on students. Relying on the purpose and contents of the proposal, the Court held that the directive should have been adopted on the basis of ex Article 7 EEC (now Article 18 TFEU) and annulled it.27 In 1993, the Council adopted a new directive relating to the right of residence of students which was then correctly based on (what is now) Article 18 TFEU.28 In practice, this essentially meant that their right of residence was not, as for other inactive citizens, conditional upon having to prove they had sufficient resources. Their only obligation was to declare that they had sufficient resources to avoid becoming a burden on the social assistance system of the host MS during their stay. Although other inactive citizens do enjoy a right to free movement also directly conferred by the Treaty (see Articles 20 and 21 TFEU), Directive 2004/​38/​EC still distinguishes between students and other economically inactive citizens as regards the conditions to be met to be granted a right of residence. Only students still have to declare they have sufficient resources.

D. The prohibition and the free movement of citizens Following the entry into force of the ToM in November 1993, and its new provisions 11 establishing EU citizenship, MS nationals derived a general primary law right of free movement that was no longer linked to the pursuit of an economic activity. Consequently, the residence rights that had been granted to economically inactive MS nationals under secondary law became ‘constitutionalized’.29 The free movement rights enshrined in Articles 20 and 21 TFEU were, however, granted subject to the limitations and conditions laid down in the Treaties and secondary legislation intended to give effect to that right. As neither of these two provisions contains a clear prohibition of discrimination, it was not clear for some time whether economically inactive migrant Union citizens could or were required to rely on Article 18 TFEU to be protected from discriminatory measures.30 While the Court consistently reiterated that the prohibition on discrimination applied to EU citizens having exercised free movement rights, the basis for such a prohibition has variously been stated to derive from ‘Community law’, from ‘Articles 18 and 20’ TFEU,31 or even from ‘the Treaty, in particular Article 20’32 Eventually, the Court held that where   Case C-​39/​86, Lair, EU:C:1988:322; Case C-​197/​86, Brown, EU:C:1988:323.   Council Directive 90/​364/​EEC of 28 June 1990 on the right of residence [1990] OJ L 180/​26; Council Directive 90/​365/​EEC of 28 June 1990 on the right of residence for employees and self-​employed persons who have ceased their occupational activity [1990] OJ L 180/​28, and Council Directive 90/​366/​EEC of 28 June 1990 on the right of residence for students [1990] OJ L 180/​30. 27   Case C-​295/​90, EP v Council, EU:C:1992:294. 28   Council Directive 93/​96/​EEC, of 29 October 1993, on the right of residence for students [1993] OJ L317/​59. 29   Council Directive 90/​364/​EEC, of 28 June 1990, on the right of residence [1990] OJ L180/​26. 30   See operative parts of the judgments in Case C-​85/​96, Martinez Sala, EU:C:1998:217; Case C-​224/​98, D’Hoop, EU:C:2002:432 and Case C-​224/​02, Pusa, EU:C:2004:273. 31   Case C-​184/​99, Grzelczyk, EU:C:2001:458. See also, Case C-​524/​06, Huber, EU:C:2008:724. 32   Case C-​502/​01, Gaumain-​Cerri and Barth, EU:C:2004:413. 25 26

Martin

418

Part Two: Non-Discrimination and Citizenship of the Union

a measure, even when it is discriminatory, constitutes a restriction of Article 21 TFEU which is not objectively justified, it is not necessary to decide whether it is compatible with Article 18 TFEU.33 This jurisprudential line further restricts the ‘autonomous’ application of Article 18 TFEU. However, in 2016, the Grand Chamber took a different approach in Petruhhin and held that ‘in order to determine the scope of application of the Treaties within the meaning of Article 18 TFEU, that Article must be read in conjunction with the provisions of the FEU Treaty on citizenship of the Union’.34 It then held that the ‘unequal treatment’ suffered by the citizen was giving rise to a ‘restriction’ of free movement within the meaning of Article 21 TFEU, and concluded that ‘Articles 18 and 21’ preclude the national measure at issue.35 The relation between Articles 18 and 21 TFEU—​and the specific role of the former in the context of a restriction to the latter—​ thus remain quite ambiguous.36 The ambiguity was once again reinforced following the 2017 judgment given in Freitag, in which the Court held that ‘in accordance with the Court’s settled case ​law, Article 21 TFEU contains not only the right to move and reside freely in the territory of the Member States but also a prohibition of any discrimination on grounds of nationality’.37 Such ambiguity is absent as regards the free movement of specific categories of citizens, such as workers or the self-​employed.38 It should be added that in addition to having regard to Articles 20 and 21 TFEU, the Court in interpreting the equal treatment rights of Union citizens, may also have regard to the provisions of Directive 2004/​38, laying down detailed rules for the exercise of free movement rights. Indeed, the existence of discrimination has also been assessed directly by reference to its Article 24, which gives specific effect to the principle of non-​discrimination as regards situations falling within the scope of the directive.39

E. Material scope—​within the scope of application of the Treaties 12 Inequality of treatment on the basis of nationality must be considered as a form of discrimination prohibited by Article 18 TFEU if it occurs in an area to which the Treaty applies.40 Before examining whether unequal treatment constitutes discrimination, the Court must consider whether the object of the unequal treatment comes within the scope of the Treaty. It thus held, for instance, that the express refusal by a national public prosecutor to use the courtesy title ‘Herr’ in an application for a summary punishment order in the case of a worker from another MS, which he had drafted and subsequently placed before a regional court for signature, did not fall ‘within the scope of application of the Treaties’.41 Similarly, it held that neither the national provisions of private international law determining the substantive national law applicable to the effects of a divorce nor the national provisions of civil law substantively regulating those effects fall within the scope   Case C-​544/​07, Rüffler, EU:C:2009:258. 35   Case C-​182/​15, Petruhhin, EU:C:2016:630, para 30.   Case C-​182/​15, Petruhhin, para 33. 36   That approach was confirmed in 2018 in case C-​191/​16, Pisciotti, EU:C:2018:222, para 56. 37   Case C-​541/​15, Freitag, EU:C:2017:432, para 31. Although the reasoning is maybe a bit less explicit, the same conclusion can be inferred from Case C-​195/​16, I.¸ EU:C:2017:815, paras 70 and 72–​73. 38   On applying Article 18 TFEU to non-​resident nationals in the MS of nationality with regard to all the entitlements connected to a settled status in the MS under EU law, see Davies, ‘ “Any Place I Hang My Hat?” ’ (see biblio). 39   See e.g. Case C-​299/​14, García-​Nieto, EU:C:2016:114. For discussion on the right to equal treatment under Article 24 of Directive 2004/​38, see Elspeth Guild, Steve Peers, and Jonathan Tomkin, The Citizenship Directive: A Commentary (OUP 2014). 40   Case C-​293/​83, Gravier; Case C-​39/​86, Lair, EU:C:1988:322. 41   Case C-​291/​96, Grado, EU:C:1997:479. 33 34

Martin

Article 18

419

of the Treaty. As a result, Article 18 TFEU could not be considered to preclude the laws of a MS regulating the consequences of divorce between an official of the EU and his former spouse, regard being had to the spouse’s nationality as a connecting factor, from causing the official concerned to bear a heavier burden than would be borne by an official of a different nationality in the same situation.42 However, the Court has always adopted an expansive interpretation of what falls 13 ‘within the scope of the Treaty’ for the purposes of determining the applicability of Article 18 TFEU. In the first instance, as already observed, the simple exercise of free movement rights by economically inactive Union citizens has been recognized as sufficient to qualify a situation as falling within the scope of the EU Treaties.43 In addition, situations found to fall within the scope of the Treaty have included: a national provision making access to the courts subject to conditions relating to the currency in which debts are expressed in so far as creditors established in other MS are placed in a less favourable situation, thus constituting a barrier to trade in the common market;44 national provisions governing registration of migrant Union citizens liable to impede the exercise of free movement rights;45 access to vocational training insofar as it is in particular likely to promote free movement of persons throughout the EU;46 copyright and related rights by reason of their effects on intra-​Union trade in goods and services;47 and schemes providing for reduced transport fares for students, insofar as it enables them, directly or indirectly, to cover their maintenance costs.48 It follows from this case law that a national measure will fall within the scope of the 14 Treaty and be subject to the general principle of non-​discrimination, insofar as it has an effect, even if indirect, on the exercise of free movement rights, in particular, on trade in goods and services between MS.49 The Court has even held that the provisions of a bilateral agreement between two MS falling within the cultural sphere (at a time when the Treaty did not apply to culture) nevertheless fell ‘within the scope of the Treaty’, insofar as a refusal to grant access to scholarships to children of migrant workers might jeopardize the right of those workers to equal treatment guaranteed by the Treaty, so that the application of EU law could not be precluded on the ground that it would affect the implementation of that cultural bilateral agreement.50 Further, following the introduction of Union citizenship, the Court has regularly 15 held that the expression ‘within the scope of the Treaty’ must be read in conjunction

43   Case C-​430/​97, Johannes, EU:C:1999:293.   See case law referred to in sections C and D. 45   Case C-​22/​80, Boussac, EU:C:1980:251.   Case C-​524/​06,  Huber. 46   Case C-​293/​83, Gravier; Case C-​75/​11, Commission v Austria, EU:C:2012:605. 47   Case C-​92/​92, Collins, EU:C:1993:847. 48   Case C-​75/​11, Commission v Austria, EU:C:2012:605; Case C-​233/​14, Commission v Netherlands, EU:C:2016:396. 49   Case C-​323/​95, Hayes, EU:C:1997:169, about the provision of a MS requiring nationals of another MS to furnish security for costs when intending to bring judicial proceedings against one of its nationals or a company established in that country, where its own nationals are not subject to that requirement. See also Case C-​274/​96, Bickel, EU:C:1998:563, para 14: ‘Although, generally speaking, criminal legislation and the rules of criminal procedure such as the national rules in issue, which govern the language of the proceedings are matters for which the Member States are responsible, the Court has consistently held that Community law sets certain limits to their power in that respect. Such legislative provisions may not discriminate against persons to whom Community law gives the right to equal treatment or restrict the fundamental freedoms guaranteed by Community law’. 50   Case C-​235/​87, Matteucci, EU:C:1988:460. 42 44

Martin

420

Part Two: Non-Discrimination and Citizenship of the Union

with the provisions of the Treaty on citizenship of the Union. This is because citizenship of the Union is destined to be the fundamental status of nationals of the MS, enabling those who find themselves in the same situation to receive the same treatment in law irrespective of their nationality, subject to such exceptions as are expressly provided for.51 16 However, some situations which would otherwise fall within the scope of the Treaty do not where they are confined in all respects within a single MS and so display no link with any of the situations envisaged by EU law. Article 18 TFEU therefore does not apply to wholly internal situations.52 However, such a ‘link with any of the situations envisaged by EU law’ does not require the actual exercise of a right to free movement, but only a ‘cross-​ border element’. For instance, the situation of a German taxpayer residing in Germany falls ‘within the scope of the Treaty’ as regards the possibility to deduct from his taxable income the maintenance paid to his former spouse who has exercised her right to free movement and resides in Austria.53

F. Indirect discrimination and prohibition of obstacles to free movement 17 Just like the specific provisions which give effect to the general principle of non-​discrimination,54 Article 18 TFEU prohibits not only direct discrimination on the basis of nationality, but also all forms of indirect discrimination which result in the same effect by applying other distinguishing criteria.55 Similarly too, the finding that a measure is indirectly discriminatory is not sufficient under the Court’s case law for it to be held incompatible with Article 18 TFEU. For that, it would also be necessary for the legislation in question to be incapable of being justified by objective circumstances.56 18 On the other hand, Article 18 TFEU is not concerned with any disparities in treatment or distortions which may result from divergences existing between the laws of the various MS, so long as those laws affect all persons subject to them, on the basis of objective criteria and without regard to their nationality.57 The application of national legislation cannot be held contrary to the principle of non-​discrimination merely because other MS allegedly apply rules which are less strict.58 19 As stated already (para [4]‌), Article 18 TFEU sets out the general prohibition of discrimination on grounds of nationality (lex generalis), which is then given concrete form in respect of specific situations by other provisions, such as Articles 45, 49, or 56 TFEU (regulating, respectively, goods, workers, establishment, and services). However, although only Articles 45 and 49 TFEU expressly prohibit discrimination, the Court has recognized as from the middle of the 1990s that each of the three provisions, 51   Case C-​403/​03, Schempp, EU:C:2005:446. See Eleanor Spaventa, ‘Seeing the Wood despite the Trees?’ [2008] 45 CML Rev 13. 52 53   Case C-​104/​08, Kurt, EU:C:2008:357.   Case C-​403/​03, Schempp. 54   For a detailed examination of the concepts of ‘direct’ and ‘indirect’ discrimination, see Commentary on Article 45 TFEU, para [35]. 55   Case C-​22/​80, Boussac, EU:C:1980:251; Case C-​355/​85, Cognet, EU:C:1986:410; Case C-​31/​87, Gebroeders Beentjes, EU:C:1988:422; Case C-​398/​92, Mund & Fester, EU:C:1994:52; Case C-​29/​95, Pastoors, EU:C:1997:28. 56   Case C-​29/​95, Pastoors, EU:C:1997:28; Case C-​274/​96, Bickel. 57   Case C-​14/​68, W. Wilhelm, EU:C:1969:4; Case C-​1/​78, Kenny, EU:C:1978:140; Case C-​185/​78, Van Dam, EU:C:1979:177; Case C-​92/​92, Collins, EU:C:1993:847. 58   Case C-​44/​94, National Federation of Fishermen’s Organisations, EU:C:1995:325; Case C-​379/​92, Peralta, EU:C:1994:296.

Martin

Article 18

421

though embodying the prohibition of non-​discrimination, also extend beyond that prohibition, in that they may preclude any unjustified obstacles or restrictions to free movement.59 By contrast, with respect to Article 18 TFEU, the Court has adopted a stricter ap- 20 proach, in that the Court has underlined that its scope is limited to prohibiting discrimination and does not preclude non-​discriminatory restrictive measures more generally. In 2014, the Court held in International Jet Management that Article 56 TFEU (but the same conclusion is valid for Articles 45 and 49 TFEU) requires not only elimination of all discrimination on grounds of nationality, but also the abolition of any restriction, even if it applies without distinction based on nationality, which is liable to prohibit, impede, or render less advantageous the exercise of free movement.60 It then added that in so doing, Article 56 TFEU ‘therefore has a scope which exceeds the prohibition of discrimination provided for in Article 18 TFEU’. That judgment echoes a similar reasoning set out in 2005 in Schempp, where the Court 21 examined, first, whether the German provision at stake was discriminatory, and therefore contrary to Article 18 TFEU, and, second, whether it obstructed the free movement of the EU citizen, within the meaning of Article 21 TFEU.61 It is not easy to make sense of this stricter approach, for three reasons:62 22 (1) The wording of Articles 18 and 45 TFEU (for instance) are quite similar: Article 18 TFEU provides that ‘any discrimination on grounds of nationality shall be prohibited’ and Article 45 TFEU provides that free movement of workers ‘shall entail the abolition of any discrimination based on nationality’. One would therefore wonder why the Court has not, as it has done with the specific expressions of the prohibition of discrimination in Article 45 TFEU, held that Article 18 TFEU also precludes unjustified restrictions—​for the category of EU citizens falling within its personal scope of application, i.e. mainly students. (2) After EU citizenship was inserted into the Treaty, ‘students’ are also legally regarded as ‘citizens’ and therefore also enjoy a right to free movement conferred upon them by Article 21 TFEU. According to the Court’s jurisprudence, that provision prohibits discrimination and restrictions on free movement, so that in practice the provision on restriction of free movement is sufficient to guarantee protection for students against discriminatory measures. (3) The prohibition of discrimination in Article 18 TFEU has another specific expression for students in Article 24 of Directive 2004/​38. Although the principle of prohibition of discrimination on grounds of nationality embodied in Article 18 TFEU undoubtedly remains a cornerstone of the EU, its practical autonomous use has progressively vanished. 59   As to Article 45 TFEU, see Case C-​415/​93, Bosman, EU:C:1995:463, as to Article 49 TFEU, see Case C-​55/​94, Gebhard, EU:C:1995:411 and as to Article 56 TFEU, see Case C-​288/​89, Gouda, EU:C:1991:323. 60   Case C-​628/​11, International Jet Management, EU:C:2014:171, para 57. 61   It is worth noting that both judgments were given by the Grand Chamber of the Court. Notwithstanding this general approach, there have been, albeit limited, instances where other formations of the Court have been stricter and where it has confined its analysis to discrimination. See Case C-​233/​16, ANGED, EU:C:2018:280, paras 28–​35. See also Joined Cases C-​234–​235/​16, Consejería de Economía y Hacienda del Principado de Asturias, EU:C:2018:281; Joined Cases C-​236/​16 and C-​237/​16, Diputación General de Aragón, EU:C:2018:291. 62   See also the critique by Alina Tryfonidou, ‘In Search of the Aim of the EC Free Movement of Persons Provisions’ [2009] 46 CML Rev 1591.

Martin

422

Part Two: Non-Discrimination and Citizenship of the Union

G. Direct  effect 23 The right to equal treatment laid down by Article 18 TFEU is conferred directly by EU law. The right can therefore be relied upon before a national court when asking it to set aside the discriminatory provisions of a national law which refuses nationals of other MS the protection accorded to nationals of the state in question.63 The Court has also held, as it had done in the 1970s concerning the specific prohibitions of Articles 45 and 56 TFEU, that the prohibition applies in cases where a group or an organization, e.g. a sports federation, exercises a certain power over individuals and is in a position to impose on them conditions which adversely affect the exercise of the fundamental freedoms guaranteed under the Treaty.64 Article 18 TFEU thus produces a ‘semi’ horizontal direct effect. 24 So far, the Court has not yet had the opportunity to rule on whether it produces a ‘full’ horizontal direct effect, i.e. also applies in litigation between private individuals. However, the Court held that the specific prohibition of discrimination enshrined in Article 45 TFEU (free movement of workers) has such a horizontal effect.65 In that judgment, the Court stated that Article 45 TFEU lays down a fundamental freedom which constitutes ‘a specific application of the general prohibition of discrimination contained in Article 18 TFEU’, and that ‘consequently, the prohibition of discrimination on grounds of nationality laid down in Article 45 must be regarded as applying to private persons as well’. It should therefore be concluded that this reasoning applies similarly as regards the lex generalis of Article 18 TFEU.66 Further, it is to be noted that the Court has held, as regards the general prohibition of discrimination enshrined in the Charter,67 that that prohibition has horizontal direct effect. It therefore seems safe to assume that the prohibition laid down in Article 18 TFEU, a cornerstone provision of the TFEU, similarly has horizontal direct effect.

H. Role as a legal base 24 The second subparagraph of Article 18 TFEU has the object of enabling the European legislator—​initially the Council and since the ToL the EP and the Council—​to take the necessary measures, having regard to the rights and interests involved, to effectively eliminate discrimination on grounds of nationality in areas where it would not otherwise be empowered to act on the basis of the special provisions governing the different spheres of application of the Treaty. However, the Court has held that measures adopted pursuant to this provision do not necessarily have to be limited to regulating rights deriving from the first subparagraph, but may also deal with matters which appear necessary for the effective exercise of those rights.68 25 These statements were made by the Court in the judgment invalidating the 1990 directive relating to the right of residence of students, because it was not based on Article 18 TFEU (see para [10]). Directive 93/​96, which was then adopted to give effect to that judgment, was repealed by Directive 2004/​38, which governs the right to free movement   Case C-​92/​92, Collins; Case C-​186/​87, Cowan, EU:C:1989:47.   Case C-​411/​98, Ferlini, EU:C:2000:530. 65   Case C-​281/​98, Angonese, EU:C:2000:296, paras 35–​6. See Commentary on Article 45 TFEU, para [92]. 66   See also Commentary on Article 21 CFR as to the horizontal direct effect of the Charter. 67   See Commentary on Article 21 CFR, para [14]. 68   Case C-​295/​90, EP v Council, EU:C:1992:294, para 18. 63 64

Martin

Article 18

423

of all categories of EU citizens. Article 18 TFEU is one of the various legal bases used by this directive, which is a recognition that the right to free movement of students predated the introduction of citizenship in the Treaty and serves to explain that the conditions to which their right of residence may be submitted are not exactly the same as for other economically inactive citizens.

Martin

Article 19  TFEU (ex Article 13 EC) . Without prejudice to the other provisions of the Treaties and within the limits of the powers 1 conferred by them upon the Union, the Council, acting unanimously in accordance with a special legislative procedure and after obtaining the consent of the European Parliament, may take appropriate action to combat discrimination based on sex, racial or ethnic origin, religion or belief, disability, age or sexual orientation. . By way of derogation from paragraph 1, the European Parliament and the Council, acting 2 in accordance with the ordinary legislative procedure, may adopt the basic principles of Union incentive measures, excluding any harmonisation of the laws and regulations of the Member States, to support action taken by the Member States in order to contribute to the achievement of the objectives referred to in paragraph 1.

Selected bibliography Uladzislau Belavusau and Kristin Henrard (eds), EU Anti-​Discrimination Law Beyond Gender (Hart 2018) Mark Bell and Lisa Waddington, ‘Reflecting on Inequalities in European Equality Law’ [2003] 28 EL Rev 349 Terri E.  Givens and Rhonda Evans Case, Legislating Equality:  The Politics of Antidiscrimination Policy in Europe (OUP 2014) Helen Meenan (ed), Equality Law in an Enlarged European Union:  Understanding Article 13 Directives (CUP 2007) Lucia Serena Rossi and Federico Casolari (eds), The Principle of Equality in EU Law (Springer 2017)

Essential case law Case C-​668/​15, Jyske Finans, paragraph 20: A person’s country of birth cannot, in itself, justify a general presumption that that person is a member of a given ethnic group. Case C-​157/​15, G4S, paragraph 28: The concept of ‘religion’ should be interpreted as covering both the forum internum, that is the fact of having a belief, and the forum externum, that is the manifestation of religious faith in public. Case C-​81/​12, Asociaţia Accept, paragraph 49: A defendant employer cannot deny the existence of facts from which it may be inferred that it has a discriminatory recruitment policy merely by asserting that statements suggestive of the existence of a homophobic recruitment policy come from a person who, while claiming and appearing to play an important role in the management of that employer, is not legally capable of binding it in recruitment matters. Case C-​335/​11, HK Danmark, paragraph 37: The concept of ‘disability’ must be interpreted in the light of the United Nations Convention on the Rights of Persons with Disabilities. Case C-​54/​07, Firma Feryn, paragraph 28:  The concept of ‘direct discrimination’ within the meaning of Directive 2000/​43 includes situations where an employer states publicly that it will not recruit employees of a certain ethnic or racial origin, such statements being likely strongly to dissuade certain candidates from submitting their candidature and, accordingly, to hinder their access to the labour market. Case C-​13/​05, Chacon Navas, paragraph 55: The list of prohibited grounds is exhaustive, so that that provision cannot constitute a legal basis for measures of the Council to combat discrimination on other grounds.

Martin

425

Article 19 Main legal instruments

Directive 2006/​54/​EC implements the principle of equal treatment between men and women in employment and occupation.1 Council Directive 2004/​113/​EC implements the principle of equal treatment between men and women in the access to and supply of goods and services.2 Council Directive 2000/​78/​EC establishes a general framework for combating discrimination in employment and occupation on grounds of religion or belief, disability, age, or sexual orientation.3 Council Directive 2000/​43/​EC implements the principle of equal treatment between persons irrespective of racial or ethnic origin.4 Council Directive (EEC) 79/​7 implements the principle of equal treatment for men and women in social security matters.5

Commentary . Origin and main features A B. Role as a legal base and absence of direct effect C. ‘Without prejudice to the other provisions of the Treaties’ D. ‘Within the limits of the powers conferred by them upon the Union’ E. ‘May take appropriate action to combat discrimination’ F. Exhaustive character of the list of prohibited grounds G. Racial or ethnic origin H. Religion or belief I. Disability J. Age K. Sexual orientation L. Sex

A. Origin When the ToR was adopted in 1957, prohibition of discrimination was not a priority 1 for the MS. ‘Nationality’ and ‘sex’ were the only two grounds in respect of which discrimination was prohibited and the latter only as regards remuneration. It took the then European Community nearly four decades to improve the situation and insert in the Treaty other prohibited grounds of discrimination. Faced with a surge of racism in several MS in the 1980s, and in particular its cross-​ 2 border character, an embryo of European lobbying against racism took shape within civil society. In 1991, the British Commission for Racial Equality, the Churches Committee for Migrants in Europe and the Dutch National Bureau against Racism, acting as the ‘Starting Line Group’ gathered legal experts from several MS to draft a proposal for a directive prohibiting discrimination on grounds of race, colour, ascent, nationality, ethnic and national origin. However, the Commission was of the opinion that it lacked proper

  Directive 2006/​54/​EC of the EP and of the Council of 5 July 2006 (Recast) [2006] OJ L204/​23.   Council Directive 2004/​113/​EC of 13 December 2004 [2004] OJ L373/​37. 3   Council Directive 2000/​78/​EC of 27 November 2000 [2000] OJ L303/​16. 4   Council Directive 2000/​43/​EC of 29 June 2000 [2000] OJ L180/​22. 5   Council Directive (EEC) 79/​7 of 19 December 1978 [1979] OJ L6/​24. 1 2

Martin

426

Part Two: Non-Discrimination and Citizenship of the Union

competence, due to the absence of a legal base in the Treaty, to take that proposal into account. The ‘Starting Line Group’ then submitted to the Commission a ‘Starting Point’, consisting of a proposal to amend the Treaty, which aimed at conferring competence on the Community to adopt such a directive. That approach was supported by the EP and also by the Commission. However, the Commission did not want to restrict the fight against discrimination to the sole ground of ‘race’. In a 1995 Communication on racism, xenophobia, and anti-​Semitism, the Commission detailed the three possible options for the ‘application of Community law without discrimination’: the insertion in the Treaty of a general anti-​discrimination clause; a horizontal instrument setting a general objective for MS to apply Community law without discrimination; and inserting in EU secondary legislation a clause similar to Article 14 ECHR. The Commission favoured the third option, while the EP wanted a more radical solution consisting of extending Article 18 TFEU to all possible grounds of discrimination. 3 During the 1996 Inter-​Governmental Conference (IGC) which led to the ToA, MS agreed on the necessity to reinforce the fight against discrimination. However, until the very end of the Conference, they disagreed on the grounds to prohibit. Several MS did not want to include the grounds of age, disability, and sexual orientation, and others argued that the list should be made illustrative, like the list in Article 14 ECHR. 4 MS were very quick to agree on the other main features of the provision to insert in the Treaty. They did not want to model that provision after Article 18 TFEU, i.e. to enable it to produce direct effect. They also wanted to make explicit another difference from Article 18 TFEU and clarify that secondary legislation on the new Article could only be adopted ‘within the limits of the powers conferred by them upon the Union’. Further, a vast majority of MS did not want to have the EP as co-​legislator. They wanted to ensure that any secondary legislation could be adopted only by unanimity of the MS. Other important legal issues were not dealt with at all, such as the definition of the concept of ‘discrimination’, having in mind that the then jurisprudential definition of indirect discrimination on grounds of nationality and of sex varied,6 or a possible hierarchy between the various new prohibited grounds.

B. Role as a legal base and absence of direct effect 5 Maybe the most striking difference between Articles 18 and 19 TFEU is the lack of direct effect of the second, i.e. the possibility to be relied upon by an individual before a national court. In other words, that provision is of no practical legal value in itself, but serves only as a legal base, i.e. empowers the Union legislator to adopt secondary legislation, should it so wish. 6 In 2000, the Council adopted two directives based on Article 19(1) TFEU: Council Directive 2000/​43/​EC of 29 June 2000 implementing the principle of equal treatment ­between persons irrespective of racial or ethnic origin,7 and Council Directive 2000/​78/​EC of 27 November 2000 establishing a general framework for equal treatment in employment and occupation on grounds of religion or belief, disability, age, or sexual orientation.8 The material scope of Directive 2000/​43 broadly covers the entire scope

6 7

  See Commentary on Article 45 TFEU, para [37] and Commentary on Article 157 TFEU, para [21]. 8   [2000] OJ L180/​22.   [2000] OJ L303/​16.

Martin

Article 19

427

of application of the Treaty, while the material scope of Directive 2000/​78 is restricted to employment and vocational training. In addition, the Council adopted a decision establishing a Community action programme to combat discrimination (2001 to 2006).9 That action programme was also adopted by the Council alone (though with ‘regard to the opinion of the Parliament)’ in the absence of the current requirement for EP participation as provided for under paragraph 2 of Article 19 TFEU.10 Directives 2000/​43/​EC and Directive 2000/​78/​EC as well as the action programmes 7 were adopted by the Council acting unanimously. The requirement of an adoption by unanimity—​a rarity in the post-​Lisbon Union—​obviously makes the adoption of secondary legislation much more difficult. This is illustrated by the failure (to date) to adopt a 2008 Commission proposal to align the material scope of Directive 2000/​78 to that of Directive 2000/​43.

C. ‘Without prejudice to the other provisions of the Treaties’ Article 19 TFEU was designed as a lex generalis legal base. It can be used as such only 8 where the Treaty does not already contain another more specific (lex specialis) legal base. In practice, that issue only concerns the ground of ‘sex’, for which the Treaty already empowers the European legislator to adopt secondary legislation pursuant to Article 157(3) TFEU.11 However, the scope of that legal base is limited to ‘matters of employment and occupation’. Thus, in that area, Article 19 TFEU may not serve as a legal base. Conversely, outside that area, Article 19 TFEU is the proper legal base for adopting measures which aim at ‘fighting discrimination’ in the absence of any other more specific legal base.

D. ‘Within the limits of the powers conferred by them upon the Union’ That expression introduces a second limitation to the Union legislator’s power to 9 adopt measures to combat discrimination. That limitation was introduced at the request of some MS during the 1996 IGC. The MS’ objective was to make explicit that they did not want the Commission to submit draft legislation prohibiting discrimination in areas not expressly falling within the limits of powers transferred to the Union. The expression nevertheless leaves ambiguous the exact extent of the limitation. For 10 instance, it is undisputed that the Union has no ‘power’ to adopt measures regulating access to ‘housing’, or ‘education’ or ‘social protection’ or ‘pay’ or ‘social advantages’. The prohibition of discrimination set out in Directives 2000/​43 and 2000/​78 does, however, cover these areas. The legality of such coverage was challenged before the Court a few times, but unsurprisingly without success. In Specht, for example, the application of the prohibition of discrimination as regards civil servants’ ‘pay’ was questioned on the ground that EU regulation of ‘pay’ was expressly precluded by Article 153(5) TFEU. In its judgment, the Court noted that while Directive 2000/​78 sought to prohibit discrimination in ‘pay’, it was necessary to draw a distinction between the use of that word in the context   [2000] OJ L 303/​23.   That requirement for EP participation was only introduced by the ToN in 2001. 11   See Commentary on Article 157 TFEU, para [35]. 9

10

Martin

428

Part Two: Non-Discrimination and Citizenship of the Union

of the directive and the same word used in Article 153(5) TFEU.12 In the 2000 directives, the term forms part of the employment conditions and does not relate directly to the setting of a level of ‘pay’. 11 In Chez the question arose as to whether the placing by an energy company of electricity meters in an allegedly discriminatory manner in a district primarily inhabited by persons of Roma origin could be regarded as a measure ‘applying within the limits of the powers conferred upon the [EU]’. More specifically, the policy being contested was the placing of electricity meters in the districts concerned on pylons forming part of the overhead electricity supply network, at a height of between six and seven metres (whereas in other districts the meters were typically placed at a height of 1.70 metres on the customers’ property). The energy company had argued that Union law did not regulate the location of electricity meters or requirements for visual access and the provision did not fall within the scope of Directive 2000/​43. In its judgment, the Court observed that in the light of the objective of Directive 2000/​43 and the nature of the rights which it seeks to safeguard, and in view of the fact that that directive is merely an expression, within the area under consideration, of the principle of equality, which is one of the general principles of EU law, as recognized in Article 21 of the Charter, the scope of that directive cannot be defined restrictively. Moreover, the Court noted that the directive prohibits discrimination inter alia as regards the supply of goods and services. In this regard, there existed Union law governing the making available to final consumers of individual electricity meters intended, within the framework of the universal service, to enable them to measure, monitor, and regulate their energy consumption. The Court thus concluded that the circumstances in which such meters were made available fell within the scope of the powers of the European Union and consequently the substantive scope of Directive 2000/​43.13 12 It might be argued that the ‘explanations’ given by the Court to justify the application of Directive 2000/​43 in a case where discrimination on grounds of ethnic origin was alleged as regards the placing of electricity meters, or of Directive 2000/​78 in a situation where discrimination on grounds of age was alleged as regards basic pay for civil servants, is not wholly satisfactory. Indeed, electricity supply is a ‘service’; the fact that the Union has or has not adopted directives to regulate access to such a service seems irrelevant, and purely random. The fact that Directive 2000/​43 prohibits discrimination on grounds of race as regards access to ‘services’ or as regards ‘pay’ does not mean that the Council has acted outside the limits conferred by the Treaties upon the Union, even if it is quite clear the Union could not adopt measures in that area. Non-​ discrimination on grounds of nationality in the access to ‘social advantages’ is at the core of the right to free movement for workers. If that prohibition was to be regarded as exceeding the Union’s powers, the very meaning of free movement for workers would be in jeopardy. If the prohibition of discrimination is to make sense, it has to be accepted that when the European legislator adopts a directive prohibiting discrimination, it does not exceed the powers conferred upon the Union by the Treaties, even where that prohibition applies to sectors where that legislator may not adopt measures regulating that sector.

  Case C-​501/​12, Specht, EU:C:2014:2005, para 34.   Case C-​83/​14, Chez, EU:C:2015:480, para 44.

12

13

Martin

Article 19

429

E. ‘May take appropriate action to combat discrimination’ That expression is a clear illustration of the reluctance of a majority of MS in the 1990s 13 to empower the Union to adopt measures to ‘combat discrimination’. Not only did they choose not to give direct effect to Article 19 TFEU, they also did not require that the measures to be adopted by the Council really prohibit discrimination. The required aim of the measures the Council was empowered to adopt was only to ‘combat’ discrimination. At the time the ToA was adopted, some MS were still very reluctant to allow the Union to prohibit discrimination on other grounds than nationality and sex, especially on grounds of age, disability, and sexual orientation. The term ‘combat’ instead of ‘prohibit’ translates that concern into legal terms. In the same vein, Article 19 TFEU does not require the Council to adopt measures; it merely allows it (‘may take’) to adopt measures. Finally, the Council was given a very wide margin of manoeuvre as regards the ‘measures’ to adopt, as it was empowered to ‘take appropriate action’. It was thus not required to adopt directives, and even less directives enforcing a prohibition to discriminate. The rise of racism and of far-​right parties in some MS at the end of the 1990s swept away these possible limitations, and on the contrary helped in the adoption of two directives prohibiting discrimination, with direct effect.

F. Exhaustive character of the list of prohibited grounds Article 19 TFEU enumerates a list of prohibited grounds and the Court held on several 14 occasions that this list is exhaustive, so the provision cannot constitute a legal basis for measures of the Council to combat discrimination on other grounds,14 such as sickness (when the latter cannot be regarded as ‘disability’—​see para [23]),15 socio-​professional category or place of work,16 or obesity (when this cannot be regarded as ‘disability’—​see para [25]).17

G. Racial or ethnic origin Neither Article 19 TFEU nor Directive 2000/​43 defines the notions of ‘race’ or ‘ethnic 15 origin’. For the first time in Chez, the Court in 2015 gave a definition of ‘ethnic origin’ by copying the definition given by the ECtHR: ‘the concept of ethnicity, which has its origin in the idea of societal groups marked in particular by common nationality, religious faith, language, cultural and traditional origins and backgrounds’ and applied that concept to Roma persons.18 It might be argued that this definition remains a bit vague and that the definition used 16 by the UK Supreme Court, as well as Australian and New Zealand courts, is at the same time more complete and more accurate: a group is identifiable in terms of its ethnic origins if it is a segment of the population distinguished from others by a sufficient combination of shared customs, beliefs, traditions and characteristics derived from a common or presumed common past, even if not drawn from what in biological terms is a common racial stock. It is that combination which gives them a historically determined

  See generally Case C-​653/​16, Svobodova, EU:C:2017:371, para 27.   Case C-​13/​05, Chacon Navas, EU:C:2006:456. 16   Cases C-​310/​10, Agafiţei e.a., EU:C:2011:467 and Case C-​262/​14, SCMD, EU:C:2015:336. 17   Case C-​354/​13, FOA (acting on behalf of K. Kaltoft), EU:C:2014:2463 18   Case C-​83/​14, Chez, para 46. This definition was repeated in Case C-​668/​15, Jyske Finans, EU:C:2017:278. 14 15

Martin

430

Part Two: Non-Discrimination and Citizenship of the Union

social identity in their own eyes and in the eyes of those outside the group. They have a distinct social identity based not simply on group cohesion and solidarity but also on their belief as to their historical antecedents.19

A more precise definition helps avoid confusion between ‘national origin’ and ‘ethnic origin’. It can be argued that the Court succumbed to that confusion in Runevič-​Vardyn and Wardyn, in which it implicitly accepted that the Polish minority in Lithuania is an ‘ethnic’ minority and not only a ‘national’ minority, without further justifying its assertion.20 18 It is however to be noted that in Jyske Finans, the Court distanced itself from the ECtHR as regards the scope of the definition of ‘ethnic origin’. For the ECtHR, ‘ethnic origin’ can almost be equated with ‘nationality’ or ‘national origin’. For instance, in Biao, a case in which Danish nationals who were not born Danish nationals but acquired Danish nationality later in life were allegedly discriminated against as regards the right to family reunification.21 In its judgment, the Grand Chamber of the ECtHR uses expressions such as ‘ethnically Danish’, ‘Danish ethnic origin’, ‘other ethnic origin’, and ‘foreign ethnic origin’.22 It then held that that difference of treatment between Danish nationals amounts to discrimination on grounds of ‘ethnic origin’. In Jyske Finans, a case in which Danish nationals were treated differently as regards conditions for a loan to purchase a car on the basis of their place of birth, the ECJ held that ‘ethnic origin cannot be determined on the basis of a single criterion but, on the contrary, is based on a whole number of factors, some objective and others subjective’, and accordingly that ‘a person’s country of birth cannot, in itself, justify a general presumption that that person is a member of a given ethnic group’, and that ‘[f ]‌urthermore, it cannot be presumed that each sovereign State has one, and only one, ethnic origin’.23 This is illustrated by the Petrov judgment.24 In that case, the applicant, a Russian national, alleged discrimination on grounds of nationality and ethnic origin. The GC noted that ‘the Parliament has argued that Russia comprised over 185 different ethnic groups. Yet the applicants, relying solely on their Russian nationality, do not state that they belong to any particular ethnic group and even less have they established that the contested decision was adopted because of their belonging to a specific ethnic group’. 19 As noted already (para [6]‌), Directive 2000/​43, prohibiting discrimination on grounds of ‘racial or ethnic origin’, applies not only to employment, working conditions, and vocational training, but also to access to goods and services, social advantages, social protection, social security, and education. 17

H. Religion or belief 20 Article 19 TFEU empowers the Council to adopt measures to combat discrimination on grounds of ‘religion or belief ’. The term ‘belief’ includes ‘philosophical beliefs’ but does not extend to ‘political conviction’. The concept of ‘religion’ is to be interpreted as covering both the forum internum, that is the fact of having a belief, and the forum externum, that is the manifestation of religious faith in public.25 19   See, for instance, R (on the application of E) (Respondent) v Governing Body of JFS and the Admissions Appeal Panel of JFS (Appellants) and others [2009] UKSC 15 20   Case C-​391/​09, Runevič-​Vardyn and Wardyn, EU:C:2011:291 21 22  ECtHR, Biao, CE:ECHR:2016:0524JUD003859010.  ECtHR, Biao, paras 102, 112. 23   Case C-​668/​15, Jyske Finans, paras 19–​21. 24 25   Case T-​452/​15, Petrov, EU:T:2017:822, para 36.   Case C-​157/​15, G4S, EU:C:2017:203.

Martin

Article 19

431

Discrimination on grounds of religion can also be alleged by a worker, member of a 21 faith, against his or her employer of the same faith, when, on the basis of his or her faith, he or she is of the opinion that he or she was discriminated against. In I.R.,26 a principal doctor in the internal medicine department of a hospital run by a limited liability company subject to the supervision of the Archbishop of Cologne had been dismissed after he had remarried. Had he not been a Catholic, he would not have been dismissed. He thus successfully claimed to have suffered discrimination on grounds of religion.

I. Disability Neither Article 19 TFEU nor Directive 2000/​78 defines the term ‘disability’. However, the Court was invited on several occasions to shed some light on the material scope of that notion.27 In 2006 in Chacon Navas, it held that the term ‘disability’ must be given an autonomous and uniform interpretation throughout the Union, having regard to the context of the provision and the objective pursued by Directive 2000/​78.28 It added that ‘disability’ differs from ‘sickness’, so that the two concepts cannot simply be treated as being the same. It defined the concept of ‘disability’ as referring ‘to a limitation which results in particular from physical, mental or psychological impairments and which hinders the participation of the person concerned in professional life’.29 However, after the United Nations Convention on the Rights of Persons with Disabilities was approved by the Council,30 the provisions of that convention have been, from the time of its entry into force, an integral part of the Union legal order. Having regard to that convention, the Court was led to amend the definition given in Chacon Navas and it held in 2013 in Ring that ‘the concept of “disability” must be understood as referring to a limitation which results in particular from physical, mental or psychological impairments which in interaction with various barriers may hinder the full and effective participation of the person concerned in professional life on an equal basis with other workers’.31 In Kaltoft in 2015, the Court specified what is to be understood by ‘which hinders the participation of the person concerned in professional life’.32 This refers not only to the impossibility of exercising a professional activity, but also to a hindrance to the exercise of such an activity. Further, the concept of ‘disability’ does not depend on the extent to which the person may or may not have contributed to the onset of his or her disability. Therefore, obesity can be regarded as a ‘disability’ only in so far as it fulfils the conditions set out in HK Danmark. In the case at issue, the national judge eventually concluded that it was not the case, as the worker had performed his activity without any hindrance for fifteen years before being dismissed. In Daouidi, the Court held that the concept of a ‘long-​term’ limitation of a person’s capacity, within the meaning of the concept of   Case C-​68/​17, I.R., EU:C:2018:696.  For key criticism in the literature, see Jackie Gulland ‘Fitting Themselves to Become Wage-​Earners’ (2012) 19 Journal of Social Security Law, 54; Tony Fitzpatrick, ‘The Fourth Attempt to Construct a Politics of Welfare Obligations’(2005) 33 Policy and Politics 15. 28 29   Case C-​13/​05, Chacon Navas.   Case C-​13/​05, Chacon Navas, para 43. 30   Council Decision 2010/​48/​EC of 26 November 2009 [2010] OJ L23/​35. 31   Case C-​335/​11, Ring, EU:C:2013:222, para 38. See also Charlotte O’Brien, ‘Union Citizenship and Disability’ in Dimitry Kochenov (ed), EU Citizenship and Federalism: The Role of Rights (CUP 2017) 509. 32   Case C-​354/​13, Kaltoft. 26 27

Martin

22 23

24

25

432

Part Two: Non-Discrimination and Citizenship of the Union

‘disability’, must be given an autonomous and uniform interpretation, and that therefore the fact that a worker comes under the legal arrangements as being ‘temporarily’ unable to work, within the meaning of domestic law of a MS, is not such as to preclude the limitation of his capacity from being classified as ‘long-​term’ within the meaning of Article 19 TFEU.33 26 Discrimination on grounds of ‘disability’ can also be alleged by people who are not themselves disabled; for example, when an employer treats an employee who is not himself disabled less favourably than another employee and that it is established that the less favourable treatment of that employee is based on the disability of his child, whose care is provided primarily by that employee.34

J. Age 27 Article 19 TFEU allows the Council to adopt measures to combat discrimination on grounds of age, whatever the age of the person. It does not aim at offering specific protection to older workers for instance, as is the case in federal anti-​discrimination legislation in the USA.

K. Sexual orientation 28 According to the Court’s case law, discrimination on grounds of transsexuality is discri­ mination on grounds of ‘sex’ in EU law, not of ‘sexual orientation’.35 29 In a case where an allegation of discrimination on grounds of sexual orientation was combined with an allegation of discrimination on grounds of age, the Court of Justice did not examine the existence of a possible ‘multiple’ discrimination, but analysed only in turn both allegations of discrimination.36

L. Sex 30 ‘Sex’ is the only prohibited ground for which Article 19 TFEU is not the exclusive legal base empowering the Council to adopt measures to combat discrimination. In the area of ‘employment’, (including remuneration and pension entitlements) Article 157(3) TFEU is a lex specialis legal base. As most of the case law relating to discrimination on gender has arisen in an employment law context, an analysis of such case law is contained in the Commentary on Article 157 TFEU.37 Council Directive 2004/​113/​EC, implementing the principle of equal treatment between men and women in the access to and supply of goods and services, was adopted on the basis of Article 19 TFEU.38 The Court has held that discrimination on grounds of sex is not limited to discrimination resulting from being one sex or another, but also covers discrimination resulting from a change from one sex to another.39

  Case C-​395/​15, Daouidi, EU:C:2016:917. 35   Case C-​303/​06, Coleman, EU:C:2008:415.   Case C-​117/​01, K.B., EU:C:2004:7. 36   Case C-​443/​15, Parris, EU:C:2016:897. 37   For analysis of case law relating to the prohibition of discrimination on grounds of sex in relation to matters of employment, see Commentary on Article 157 TFEU. 38   Council Directive 2004/​113/​EC [2004] OJ L373/​37. 39   See Case C-​13/​94, P v S, EU:C:1996:170, para 20; Case C-​423/​04, Richards, EU:C:2006:256, para 24. See also, Case C-451/16, MB, EU:C:2018:492. 33 34

Martin

Article 20  TFEU (ex Article 17 EC) . Citizenship of the Union is hereby established. Every person holding the nationality of a 1 Member State shall be a citizen of the Union. Citizenship of the Union shall be additional to and not replace national citizenship. . Citizens of the Union shall enjoy the rights and be subject to the duties provided for in the 2 Treaties. They shall have, inter alia: (a) the right to move and reside freely within the territory of the Member States; (b) the right to vote and to stand as candidates in elections to the European Parliament and in municipal elections in their Member State of residence, under the same conditions as nationals of that State; (c) the right to enjoy, in the territory of a third country in which the Member State of which they are nationals is not represented, the protection of the diplomatic and consular authorities of any Member State on the same condition as the nationals of that State; (d) the right to petition the European Parliament, to apply to the European Ombudsman, and to address the institutions and advisory bodies of the Union in any of the Treaty languages and to obtain a reply in the same language. The rights shall be exercised in accordance with the conditions and limits defined by the Treaties and by the measures adopted thereunder.

Selected bibliography Carlos Closa, ‘Citizenship of the Union and Nationality of Member States’ [1995] 32 CML Rev 487 Elspeth Guild, Steve Peers and Jonathan Tomkin, The Citizenship Directive: A Commentary (OUP 2014) Dimitry Kochenov (ed), EU Citizenship and Federalism, the Role of Rights (CUP 2017) Dimitry Kochenov, ‘Ius Tractum of Many Faces: European Citizenship and a Difficult Relationship Between Status and Rights’ [2009] 15 Columbia J Eur L 169 Dimitry Kochenov and Richard Plender, ‘EU Citizenship: From an Incipient Form to an Incipient Substance?’ [2012] 37 EL Rev 369 Theodora Kostakopoulou, Citizenship, Identity, and Immigration in the European Union: Between Past and Future (Manchester University Press 2001) Theodora Kostakopoulou, ‘Ideas, Norms and European Citizenship’ [2005] 68 MLR 233 Massimo La Torre (ed), European Citizenship: An Institutional Challenge (Kluwer Law 1998) Niamh Nic Shuibhne, ‘Limits Rising, Duties Ascending’ [2015] 52 CML Rev 889 Síofra O’Leary, The Evolving Concept of Community Citizenship (Kluwer Law International 1996) Christoph Schönberger, Unionsbürger. Europas Föderales Bürgerrecht in Vergleichender Sicht (Mohr Siebeck 2006) Eleanor Spaventa, ‘Seeing the Wood Despite the Trees?’ [2008] 45 CML Rev 13 Daniel Thym (ed), Questioning European Citizenship (Hart 2018)

Essential case law Case C-​133/​15, Chavez-​Vilchez, paragraph 69: It is the relationship of dependency between the Union citizen who is a minor and the third-​country national who is refused a right of residence that is liable to jeopardize the effectiveness of Union citizenship, since it is that dependency

Martin

434

Part Two: Non-Discrimination and Citizenship of the Union

that would lead to the Union citizen being obliged, in practice, to leave not only the territory of the MS of which they are a national but also that of the EU as a whole, as a consequence of such a refusal. Case C-​304/​14, CS, paragraph 50: That provision must be interpreted as precluding legislation of a MS which requires a third-​country national who has been convicted of a criminal offence to be expelled from the territory of that MS to a third country notwithstanding the fact that that national is the primary carer of a young child who is a national of that MS, in which he or she has been residing since birth without having exercised his right of freedom of movement, when the expulsion of the person concerned would require the child to leave the territory of the EU, thereby depriving him of the genuine enjoyment of the substance of his rights as a Union citizen. Case C-​43/​09, Ruiz Zambrano, paragraph 42: That provision precludes national measures which have the effect of depriving citizens of the Union of the genuine enjoyment of the substance of the rights conferred by virtue of their status as citizens of the Union. Case C-​184/​99, Grzelczyk, paragraph 31:  Union citizenship is destined to be the fundamental status of nationals of the MS, enabling those who find themselves in the same situation to enjoy the same treatment in law irrespective of their nationality, subject to such exceptions as are expressly provided for. Case C-​369/​90, Micheletti, paragraph 10: It is not permissible for the legislation of a MS to restrict the effects of the grant of the nationality of another MS by imposing an additional condition for recognition of that nationality with a view to the exercise of the fundamental freedoms provided for in the Treaty.

Commentary . Origin and place in the Treaty A B. Nationals of a MS (para 1) C. Role according to the authors of the Treaty D. Role according to the EU judges until 1998 E. First revolution—​Martinez Sala and personal scope F. Second revolution—​Grzelczyk and the fundamental status G. Third revolution—​Ruiz Zambrano and Union citizenship in internal situations H. Personal and material scope today I. Role and scope of paragraph 2

A. Origin and place in the Treaty 1 The concept of ‘citizenship’ of the Union was inserted into the Treaty by the ToM in 1992 and entered into force with that Treaty on 1 November 1993. Previously, the Treaties only spoke of ‘nationals of Member States’. Equally, since then, the ‘European Community’ has given way to the ‘European Union’. These conceptual changes indicate a shift from constructing a Community mainly resting on the economy to the building of a more political Union. Furthermore, citizenship of the Union is introduced, alongside the principle of equality between Union citizens, in Article 9 TEU.1 2 The text of Article 20 TFEU has evolved considerably since it first appeared under Article 8 EC. The last sentence of paragraph 1, stressing the complementary nature of Union citizenship with MS nationality, was absent as such a clarification was only added in 1997 by the ToA and paragraph 2 stopped after the current first sentence. That Article 1

Martin

  See Commentary on Article 9 TEU.

Article 20

435

opened Part Two of the EC Treaty titled ‘Citizenship of the Union’. Article 20 TFEU now follows Articles 18 and 19 TFEU in the same Part Two, titled ‘Non-​discrimination and citizenship of the Union’.

B. Nationals of a MS (para 1) Article 20(1) TFEU expressly reserves the status of ‘citizen’ to those persons who hold 3 the ‘nationality of a Member State’. The Final Act of the TEU of 1992 contained a Declaration, No 2, which read: The Conference of the Representatives of the Governments of the Member States adopting the Treaty on European Union declares that, wherever in the Treaty establishing the European Community reference is made to nationals of the Member States, the question whether an individual possesses the nationality of a Member State shall be settled solely by reference to the national law of the Member State concerned. Member States may declare, for information, who are to be considered their nationals for Community purposes by way of a declaration lodged with the Presidency and may amend any such declaration when necessary.

This declaration on nationality appended to the ToM thus reserved to individual MS 4 the right to decide who is to be considered their nationals for EU purposes. Declarations made by a MS in the Final Act of its Accession Treaty (or appended in the Founding Treaties) are to be taken into consideration by the Court of Justice when it is called upon to determine whether a person is a ‘national’ of that MS.2 That declaration was a ‘political’ confirmation of the Court’s ruling in Micheletti, according to which under international law, it is up to each MS to lay down the conditions for the acquisition and loss of nationality.3 However, in that same ruling, the Court imposed two limits on that exclusive compe- 5 tence: first, it is not permissible for the legislation of one MS to restrict the effects of the grant of nationality of another MS by imposing an additional condition for recognition of that nationality with a view to the exercise of the fundamental freedoms provided for in the Treaty. This means, in practice, that where a national of one MS is also a national of a non-​member country, the other MS may not make recognition of the status of EU citizen subject to a condition such as the habitual residence of the person concerned in the territory of the first MS. Micheletti therefore implies, in practice, that where a national of one MS is also a national of a non-​member country, or has never resided in the ‘home’ MS the other MS may not make recognition of the status of MS national and, thus EU citizenship, subject to a condition such as the habitual residence of the person concerned in the territory of the EU MS of nationality. The Court’s approach created a clear departure from the approach adopted by the International Court of Justice. Second, that sole competence must be exercised ‘having due regard to EU law’. The legal meaning of that second limitation remained quite obscure until the Rottmann judgment in 2010.4 In that judgment, the Court set out detailed reasoning to explain that limit: the fact that a matter falls within the competence of the MS does not alter the fact that, in situations covered by Union law, the national rules concerned must have due regard to the latter (para 41);

  Case C-​192/​99, Kaur, EU:C:2001:106.   Case C-​369/​90, Micheletti, EU:C:1992:295, para 10. 4   Case C-​135/​08, Rottmann, EU:C:2010:104. See also Jo Shaw (ed), Has the European Court of Justice Challenged Member State Sovereignty in Nationality Law? (EUI Working Paper RSCAS 2011/​5). 2 3

Martin

436

Part Two: Non-Discrimination and Citizenship of the Union

and the situation of a citizen of the Union who is faced with a decision withdrawing his naturalisation, adopted by the authorities of one MS, and placing him, after he has lost the nationality of another MS that he originally possessed, in a position capable of causing him to lose the status of ‘citizen of the Union’ and the rights attaching thereto falls, by reason of its nature and its consequences, within the ambit of European Union law (para 42). The Court therefore is competent to rule on the conditions under which a citizen of the Union may, because he loses his nationality, lose his status as citizen of the Union and thereby be deprived of the rights attaching to that status (para 46). In the case at issue, it concluded that it is not contrary to Article 20 TFEU for a MS to withdraw from a citizen of the Union the nationality of that State acquired by naturalisation when that nationality was obtained by deception, on condition that the decision to withdraw observes the principle of proportionality (para 59).

The last part of that conclusion, on the necessity to observe the principle of proportionality, makes it a bit ambiguous. Its purpose is to reaffirm the Court’s will to make clear its competence to determine who is or is not a ‘citizen of the Union’—​notwithstanding the fact that MS have sole competence to determine who their nationals are! 6 Rottmann is a good illustration of the meaning of the last sentence of paragraph 1: you cannot be a Union citizen if you are not a national of a MS; Union citizenship is an ad­dition to national citizenship—​a bonus! It is further to be noted that EU law prohibits MS from discriminating among their citizens on the basis of the mode of acquisition of their nationality.5

C. Role according to the authors of the Treaty 7 The statements ‘[E]‌very person holding the nationality of a Member State shall be a citizen of the Union’ and ‘[C]itizens of the Union shall enjoy the rights and be subject to the duties provided for in the Treaties’ were in 1992 clearly not sufficient to shed enough light on the legal added value and scope of the conferral of EU citizenship on nationals of MS. One of the participants in the work of the IGC which led to the ToM wrote afterwards that it is surely a legal concept in the Treaty, but that the main objective pursued by the MS by inserting citizenship in the Treaty was of a political, mobilizing, and participative character (whatever that may mean).6 8 Even legal authors struggled to identify its practical added value, and the comments devoted to that provision by them in the first annotated Treaties were quite meagre.

D. Role according to the EU judges until 1998 9 The first reactions by the Court of Justice were similarly very cautious. In 1997, in Uecker and Jacquet, it held that ‘citizenship of the Union, established by [Article 20 TFEU], is not intended to extend the scope ratione materiae of the Treaty also to internal situations which have no link with Community law’.7 Even more clearly, Advocate General Fennelly expressed the view that ‘whatever the significance for the application of Community law of the establishment of the European Union in accordance with Article A of the Treaty on European Union, it is clear that this did not, in any respect which is relevant to the   Case C-​136/​78, Auer, EU:C:1979:34.  J.  Cloos, G.  Reinesch, D.  Vignes, and  J.  Weyland, Le Traité de Maastricht:  genèse, analyse, commentaires (Bruylant 1996) 29. 7   Case C-​64/​96, Uecker and Jacquet, EU:C:1997:285, para 23. 5 6

Martin

Article 20

437

present proceedings, modify either that relationship or the scope of the provisions of Community law concerning the free movement of persons’.8

E. First revolution—​Martinez Sala and personal scope The judgment given by the Court on 12 May 1998 in Martinez Sala is one of those few 10 rulings which definitely changed the course of EU law.9 Ms Martinez Sala was a Spanish national who had lived in Germany for a long time before Spain’s accession to the Union. In 1993, she asked for a child allowance for her child born that year, but her application was rejected on the ground that she did not have German nationality, a residence entitlement, or a residence permit, as she was living on social assistance allowances.10 She was neither a worker nor an inactive citizen fulfilling the conditions set out then in 11 secondary legislation,11 to be granted a right of residence pursuant to EU law. The Court nevertheless held that as a national of a MS lawfully residing on the territory of another MS, she came within the scope ratione personae of (what is now) Article 21(1) TFEU, and thus was a beneficiary of the rights attaching to the status of ‘citizen of the Union’, which included the right not to suffer discrimination on grounds of nationality. While stunning in its (over)simplicity, this reasoning was critical as it confirmed that the citizens’ exercise of free movement rights was sufficient to bring a situation within the scope of Union Treaties and to trigger the application of rights under Union law.12 Indeed, in subsequent cases, the ECJ moved beyond questions of equal treatment and allowed Union citizens to challenge any national measure (regardless of whether or not it was a measure that fell within the scope of Union law), merely on the basis that it constituted an unjustified impediment to the exercise of their free movement rights. Thus, for example, Article 21 TFEU could be relied upon as a basis for reviewing the lawfulness of national tax measures and measures granting compensation to survivors of war and oppression (each of which clearly fell within national competence).13

F. Second revolution—​Grzelczyk and the fundamental status In Grzelczyk of 2001, the Court made clear for the first time its understanding of the 12 concept of Union citizenship, namely that the status is: ‘destined to be the fundamental status of nationals of the Member States, enabling those who find themselves in the same situation to enjoy the same treatment in law irrespective of their nationality, subject to such exceptions as are expressly provided for’.14 That statement was reiterated in almost every single judgment subsequently given by the Court when dealing with Articles 20 and 21 TFEU and is still the leitmotiv of its entire jurisprudence on citizenship.   Opinion of AG Fenelly in Case C-​64/​96, Uecker and Jacquet, EU:C:1997:62, para 24.   Case C-​85/​96, Martinez Sala, EU:C:1998:217 Although, several judgments given between 2013 and 2015 have almost annihilated its most revolutionary aspects. 10   But could not be deported as she enjoyed the protection of the European Convention on Social and Medical Assistance. 11   See Commentary on Article 21 TFEU, para [7]‌. 12   Case C-​456/​02, Trojani, EU:C:2004:488. 13   See e.g. Case C-​76/​05, Schwarz, EU:C:2007:492 and Case C-​499/​06, Nerkowska, EU:C:2008:300. See also, Jonathan Tomkin ‘Citizenship in Motion: the development of the Freedom of Movement for Citizens in the case-​law of the Court of Justice of the European Union’ in Elspeth Guild and Paul Minderhoud (eds), The First Decade of EU Migration and Asylum law (Brill 2011). For further analysis on the interaction between citizenship and free movement, see Commentary on Article 21 TFEU. 14   Case C-​184/​99, Grzelczyk, EU:C:2001:458, para 31 (emphasis added). 8 9

Martin

438

Part Two: Non-Discrimination and Citizenship of the Union

G. Third revolution—​Ruiz Zambrano and Union citizenship in internal situations 13 Although the status of ‘Union citizen’ is the fundamental status of nationals of MS, the Court did not, between 2001 and 2011, alter its previous Uecker and Jacquet case law, according to which Article 20 TFEU is not intended to extend the scope ratione materiae of the Treaty also to internal situations.15 Another revolutionary breakthrough was then achieved in Zambrano.16 In its judgment, the Court held that ‘Article 20 TFEU precludes national measures which have the effect of depriving citizens of the Union of the genuine enjoyment of the substance of the rights conferred by virtue of their status as citizens of the Union’ and that ‘a refusal to grant a right of residence to a third-​country national with dependent minor children in the Member State where those children are nationals and reside, and also a refusal to grant such a person a work permit, has such an effect’.17 With these quite terse statements, the Court further revolutionized the personal scope of Article 20 TFEU by applying it independently and to purely internal situations, while it had previously held that it could not be applied independently of the specific provisions of the Treaty which govern the rights and duties of the citizens of the Union.18 14 The justification given by the Court was similarly quite ambiguous:19 It must be assumed that such a refusal would lead to a situation where those children, citizens of the Union, would have to leave the territory of the Union in order to accompany their parents. Similarly, if a work permit were not granted to such a person, he would risk not having sufficient resources to provide for himself and his family, which would also result in the children, citizens of the Union, having to leave the territory of the Union. In those circumstances, those citizens of the Union would, in fact, be unable to exercise the substance of the rights conferred on them by virtue of their status as citizens of the Union.

It not immediately easy to make sense of the expression ‘be unable to exercise the substance of the rights conferred on them by virtue of their status as citizens of the Union’.20 15 That ambiguity gave rise to several judgments in the aftermath of the Zambrano ruling.21 While the reasoning used in these various rulings was not always very clear, it seems now settled that ‘The criterion relating to deprivation of the substance of the rights conferred by citizenship of the Union is specific in character inasmuch as it relates to situations in which, although secondary law on the right of residence of third-​country nationals is not applicable, a right of residence may not, exceptionally, be refused to a third-​country national who is a family member of a Union citizen, since the effectiveness of Union citizenship enjoyed by that Union citizen would otherwise be undermined, if, as a consequence of such a refusal, that Union citizen would, in fact, have to leave the

15   In 2009, an order of a three-​judges chamber was sufficient to confirm that consistent jurisprudence, see Case C-​217/​08, Mariano, EU:C:2009:160. 16 17   Case C-​34/​09, Zambrano, EU:C:2011:124.   Case C-​34/​09, Zambrano, paras 42–​3. 18   Cases C-​293/​03, My, EU:C:2004:821 and Case C-​286/​09, Ricci, EU:C:2010:420. 19   Case C-​34/​09, Zambrano, para 44. 20   See Niamh Nic Shuibhne, ‘Seven Questions for Seven Paragraphs’ [2011] 36 EL Rev 161; Dimitry Kochenov, ‘A Real European Citizenship’ [2011] 18 CJEL 56; Koen Lenaerts, ‘ “Civis Europæus Sum” ’ in Pascal Cardonnel et al (eds), Constitutionalising the EU Judicial System (Hart 2012). 21   Case C-​434/​09, McCarthy, EU:C:2011:277; Case C-​256/​11, Dereci, EU:C:2011:734; Case C-​40/​11, Iida, EU:C:2012:691; Case C-​356/​11, O. and S., EU:C:2012:776; Case C-​87/​12, Ymeraga, EU:C:2013:291; Case C-​86/​12, Alokpa, EU:C:2013:645; Case C-​165/​14, Rendon Marin, EU:C:2016:675; Case C-​304/​14, CS, EU:C:2016:674; Case C-​133/​15, Chavez-​Vilchez, EU:C:2017:354.

Martin

Article 20

439

territory of the European Union as a whole, thereby depriving that citizen of the genuine enjoyment of the substance of the rights conferred by that status’.22 What seems to truly matter is that the minor child, who is an EU citizen and resides in the MS of which he/​ she is a national, would be forced, in practice, to leave the territory of the Union to follow his/​her third-​country national parent who could otherwise lawfully be deported. It is surely not easy to ‘read’ such a conclusion in the wording of Article 20 TFEU, but 16 it gives practical meaning to the leitmotiv that ‘Union citizenship is destined to be the fundamental status of nationals of the Member States’. The Zambrano judgment left at least four quite important issues unresolved: (1) whether it could be applied in the situation of a minor child who is a national of another MS, but with which he or she has no other connection than his nationality; (2) whether once his or her residence right is secured, the third-​country national parent is entitled, by virtue of EU law, to public social assistance to support him or her; (3) whether the MS of residence may expel the third-​country national parent on the ground that he or she is a threat to public order; (4) Whether it could apply in the situation where the Union citizen is an adult. As to the first question, an affirmative answer was provided by the judgment in Rendon Marin, in which the Court held that when it is clear from the facts before the domestic judge that the situation at issue is capable of resulting, for the third-​country national parent’s children, in their being deprived of the genuine enjoyment of the substance of the rights which the status of Union citizen confers upon them, that situation is covered by Article 20 TFEU.23 As to the third question, in the same Rendon Marin judgment, the Court also held that ‘Article 20 TFEU does not affect the possibility of MS relying on an exception linked, in particular, to upholding the requirements of public policy and safeguarding public security’, but it added that ‘the concepts of “public policy” and “public security” must be interpreted strictly, so that their scope cannot be determined unilaterally by the Member States without being subject to control by the EU institution’.24 Both statements appear to be debatable. It is indeed consistent case law that the public policy/​security can be relied upon by MS only when the situation at issue falls within the personal scope of a Treaty provision which expressly provides for such a possibility.25 Article 20 TFEU is not one of those provisions. The public policy exception that MS are ‘permitted’ by the Court in that judgment to rely on is thus to be found in their domestic legislation. However, the Court is of the opinion that it has jurisdiction to determine the scope of that exception on the grounds that the situation falls within the scope of EU law. As to the second question, it was also answered affirmatively by the Court, in 2017 in Chavez-​Vilchez, which was of the opinion that the right to public social assistance is a corollary to the right of residence.26 As to the fourth question, the Court held that where the Union citizen is an adult, a relationship of dependency, capable of justifying the grant, to the third-​country national concerned, of a derived right of residence under Article 20 TFEU, is conceivable only in exceptional cases, where, in the light of all the relevant circumstances, any form of   Case C-​115/​15, NA, EU:C:2016:487, para 72 (emphasis added). 24   Case C-​165/​14, Rendon Marin.   Case C-​165/​14, Rendon Marin, paras 81–​2. 25   Case C-​222/​84, Johnston, EU:C:1986:206, para 26. 26   Case C-​133/​15, Chavez Vilchez, EU:C:2017:354. 22 23

Martin

17

18

19 20

440

Part Two: Non-Discrimination and Citizenship of the Union

separation of the individual concerned from the member of his or her family on whom he or she is dependent is not possible.27

H. Personal and material scope today 21 It is settled that the status of citizen of the Union is destined to be the fundamental status of nationals of the MS, enabling those among such nationals who find themselves in the same situation to enjoy, within the scope ratione materiae of the TFEU, the same treatment in law irrespective of their nationality, subject to such exceptions as are expressly provided for in that regard.28 This means that Article 20 TFEU (as interpreted by the Court) can also be invoked by a national of a MS against that MS,29 and also by dual nationals.30 Except in ‘Zambrano-​like’ situations, it nevertheless requires that national to ‘fall within the scope of the Treaty’, namely to be in a situation mentioned in paragraph 2 of Article 20 TFEU. However, that list of situations covered by the Treaty is not exhaustive (‘inter alia’) and therefore it cannot be excluded that Article 20 TFEU could be invoked in other circumstances. On the other hand, and again except in ‘Zambrano-​like’ situations, Article 20 TFEU does not apply to purely internal situations.31 22 As to the personal scope, it is also settled that Article 20 TFEU confers autonomous rights only on nationals of MS, not on third-​country nationals.32 Further, it has a subsidiary character, so that it is to be applied only where no other EU Treaty provision applies to the factual situation.33 However, almost quite ironically, that provision so far has been of significant practical importance mainly (exclusively?) for third-​country nationals who are parents of a minor child who is a national of the MS in which they reside.

I. Role and scope of paragraph 2 23 The content of the second paragraph could be divided into three parts. The first part (first sentence) establishes the principle that Union citizens shall enjoy rights.34 The second (sub (a) to sub (d)) enumerates a non-​exhaustive list of those rights, which in fact are, each and every one, the subject of a specific provision following Article 20 TFEU (Articles 21–​24 TFEU),35 and the third part—​which was added by the ToL—​specifies that these rights shall be exercised,36 subject to conditions and limits defined by the Treaty or secondary law. The usefulness of the second and third parts, which did not appear in the original version of the provision, is not immediately apparent.

  Case C-​82/​16,  K.A., EU:C:2018:308.   Case C-​370/​13, Teisseyre, EU:C:2014:2033. 29   Case C-​359/​13, Martens, EU:C:2015:118. 30   Case C-​438/​14, Bogendorff von Wolffersdorff, EU:C:2016:401. 31   Case C-​370/​13, Teisseyre, para 32; Case C-​499/​06, Nerkowska, EU:C:2008:300, para 25. 32   Case C-​371/​08, Ziebell, EU:C:2011:809; Case C-​87/​12, Ymeraga. 33   Case C-​5/​13, Kovacs, EU:C:2013:705; Case C-​583/​14, Nagy, EU:C:2015:737. 34   One is left to wonder what ‘being subject to the duties provided for by the Treaty’ might actually mean. 35   For good measure, they are also reproduced in the citizenship provisions of the CFR. 36   There is no mention any more of the duties. 27 28

Martin

Article 21  TFEU (ex Article 18 EC) . Every citizen of the Union shall have the right to move and reside freely within the territory 1 of the Member States, subject to the limitations and conditions laid down in the Treaties and by the measures adopted to give them effect. . If action by the Union should prove necessary to attain this objective and the Treaties have not 2 provided the necessary powers, the European Parliament and the Council, acting in accordance with the ordinary legislative procedure, may adopt provisions with a view to facilitating the exercise of the rights referred to in paragraph 1. . For the same purposes as those referred to in paragraph 1 and if the Treaties have not 3 provided the necessary powers, the Council, acting in accordance with a special legislative procedure, may adopt measures concerning social security or social protection. The Council shall act unanimously after consulting the European Parliament.

Selected bibliography Elspeth Guild, Steve Peers, and Jonathan Tomkin, The Citizenship Directive: A Commentary (OUP 2014) Thomas Fischer, ‘European Citizenship’ [2002] 5 CYELS 357 Niamh Nic Shuibhne, The Coherence of EU Free Movement Law (OUP 2013) Charlotte O’Brien, ‘Real Links, Abstract Rights and False Alarms’ [2008] 33 EL Rev 643 Charlotte O’Brien, ‘Civis capitalist sum: Class as the New Guiding Principle of EU Free Movement Rights’ [2016] 52 CML Rev 937 Síofra O’Leary, ‘Developing an Ever Closer Union between the Peoples of Europe? A reappraisal of the case-​law of the Court of Justice on the free movement of persons and EU citizenship’ [2008] 27 YEL 167 Francesca Strumia, ‘Citizenship and Free Movement’ [2006] 12 CJEL 714 Jonathan Tomkin, ‘Citizenship in Motion:  the development of the Freedom of Movement for Citizens in the case-​law of the Court of Justice of the European Union’ in Elspeth Guild and Paul Minderhoud (eds), The First Decade of EU Migration and Asylum law (Brill 2011) Alina Tryfonidou, ‘In Search of the Aim of the EC Free Movement of Persons Provisions’ [2009] 46 CML Rev 1591 Alina Tryfonidou, The Impact of Union Citizenship on the EU Market Freedoms (Hart 2015) Anne Pieter van der Mei, ‘Freedom of Movement for Indigents’ [2002] 19 Arizona J of Intern & Comp L 803

Essential case law Case C-​333/​13, Dano, paras 60 and 69: The right of Union citizens to move and reside freely within the territory of the MS is subject to compliance with the ‘limitations and conditions laid down in the Treaties and by the measures adopted to give them effect’. It follows that, so far as concerns access to social benefits, a Union citizen can claim equal treatment with nationals of the host MS only if his residence in the territory of the host MS complies with the conditions of Directive 2004/​38. Case C-​424/​10, Ziolkowski, paragraph 50: It is for each MS to decide as regards the legal consequences of a right of residence granted on the basis of national law alone. Case C-​456/​02, Trojani, paragraph 31: The right to reside in the territory of the MS is conferred directly on every citizen of the Union by that provision.

Martin

442

Part Two: Non-Discrimination and Citizenship of the Union

Case C-​184/​99, Grzelczyk, paragraph 35: There is nothing in the amended text of the Treaty to suggest that students who are citizens of the Union, when they move to another MS to study there, lose the rights which the Treaty confers on citizens of the Union. Case C-​224/​98, D’Hoop, paragraph 38: It is legitimate for a national legislature to wish to ensure that there is a real link of integration between an applicant for a public allowance and the MS concerned.

Main legal instruments Directive 2004/​38/​EC lays down detailed rules governing the exercise of EU citizens and their family members of free movement and residence rights enshrined in the Treaties.1

Commentary . Origin and role A B. Ebb and flow of the Court’s jurisprudence on the relation between the first and the second part of paragraph 1 C. From Martinez Sala to Trojani D. Bidar vs Förster E. Ziolkowski—​the starting point of a U-​turn F. From Brey to Case C-​308/​14, Commission v United Kingdom G. The ‘integration link’—​the key to the free movement of citizens today H. From Stewart to Prinz—​nationals are better integrated I. Paragraphs 2 and 3 as legal bases

A. Origin and role 1 The 1957 ToR free movement rights were only granted to workers and the self-​employed,2 i.e. persons engaged in an economic activity. In 1979, the Commission submitted to the Council a proposal for a directive on a right of residence for nationals of MS in the territory of another MS.3 This proposal rested on the idea that the MS, in joining the EEC, had declared themselves ‘determined to lay the foundations of an ever closer union among the peoples of Europe and that to this end they have provided for the removal in the MS of obstacles to the free movement of persons’. This proposal was received very coldly by MS. However, in 1985, the Court held that students enjoy a right of residence based on Article 18 TFEU to enjoy non-​discriminatory access to vocational training in the host MS.4 The Commission then withdrew its initial proposal and submitted three new ones, each having a specific personal scope (vocational students, retired workers, and other inactive citizens). These proposals were adopted by the Council in June 1990.5 1   Directive 2004/​38/​EC of the EP and of the Council, of 29 April 2004, on the right of citizens of the Union and their family members to move and reside freely within the territory of the MS amending Regulation (EEC) No 1612/​68 and repealing Directives 64/​221/​EEC,68/​360/​EEC, 72/​194/​EEC, 73/​148/​EEC, 75/​34/​ EEC, 75/​35/​EEC, 90/​364/​EEC, 90/​365/​EEC and 93/​96/​EEC [2004] OJ L158/​77. 2 3   Via a right of establishment or a right to provide services.   [1979] OJ C207/​14. 4   See Commentary on Article 18 TFEU, para [8]‌. 5   Council Directive 90/​364/​EEC of 28 June 1990 on the right of residence [1980] OJ L180/​26; Council Directive 90/​365/​EEC of 28 June 1990 on the right of residence for employees and self-​employed persons who have ceased their occupational activity [1980] OJ L180/​28; Council Directive 90/​366/​EEC of 28 June 1990 on the right of residence for students [1980] OJ L180/​30. The latter was annulled by the Court and replaced

Martin

Article 21

443

While secondary Union legislation merely recognized the right of residence of workers 2 conferred directly by the Treaties, it constituted the source of the right as regards economically inactive citizens. Moreover, the right was only granted to inactive citizens inasmuch as they possessed ‘sufficient resources to avoid becoming a burden on the social assistance system of the host Member State during their period of residence’.6 Further, the legislator did not mean to grant a right to equal treatment to inactive citizens in the host MS, even after they were granted a right of residence there. Directives 90/​364 and 90/​365 remain completely silent in this regard, and Directive 93/​96 (for students) made explicit that the right of residence did not include a right of equal treatment as regards maintenance grants. In these conditions, the introduction of (what is now) Article 21 TFEU represented a 3 qualitative leap, because the right—​to move and reside—​became ‘constitutionalized’ as a right granted by the Treaty itself, not merely by the legislator in a directive. Even if in 2001 in Grzelczyk, the Court held that ‘Union citizenship is destined to be the fundamental status of nationals of the Member States’, Article 21 TFEU has quite logically only a subsidiary character. It sets out generally the right of every citizen of the Union to move and reside freely within the territory of the MS, but that right finds specific expression in other TFEU provisions, such as Articles 45 (workers), 49 (self-​employed), and 56 (provision of services). When the facts of a case fall within the scope of one of these other provisions, Article 21 TFEU is not applicable.7 On the other hand, citizens of the Union who have exercised their right under Article 45 TFEU in order to carry on an activity as an employed person in another MS are not deprived, when that activity comes to an end, of the right to enjoy a right of residence as Union citizens in that state pursuant to Article 21 TFEU, if they fulfil the conditions set out by that provision or secondary legislation.8 Article 21 TFEU is therefore to be applied exclusively to ‘persons moving from one Member State to another Member State in order to settle there for reasons not connected with the pursuit of an economic activity’.9 It is however to be noted, in the light of the recent case law, that the interpretation of the lex specialis provisions, in particular of Article 45 TFEU, is more and more affected by the approaches developed by the Court in the context of Article 21 TFEU. The Court being recently more restrictive in its interpretation of the rights of inactive mobile citizens, a negative spill-​over effect on the case law on active mobile citizens appears difficult to contest.10 Further, the ‘right to move’ not only includes the right ‘to enter’ the territory of other 4 MS, but also the right ‘to exit’ the MS of which one is a national. The fundamental freedom guaranteed by the Treaty would be rendered meaningless if the MS of origin by Council Directive 93/​96/​EEC of 29 October 1993 on the right of residence for students [1993] OJ L317/​ 59. For historical overview of the residence directives, see Elspeth Guild, Steve Peers, and Jonathan Tomkin, The Citizenship Directive (see biblio).   And who were being covered by sickness insurance in respect of all risks in the host MS.   Case C-​100/​01, Oteiza Olazabal, EU:C:2002:712; Case C-​379/​11, Caves Krier, EU:C:2012:798; Case C-​5/​13, Kovacs, EU:C:2013:705; Case C-​503/​14, Commission v Portugal, EU:C:2016:979. 8   Case C-​413/​99, Baumbast, EU:C:2002:493. 9   Case C-​503/​14, Commission v Portugal, EU:C:2016:979, para 36. It must, however, be noted that Article 21 can also be invoked against a MS by a national of that state who acquired that nationality after having exercised his/​her right to free movement as a national of another MS, when that person has kept his/​her nationality of origin, case C-​165/​16, Lounes, EU:C:2017:862. 10   In particular as regards frontier workers, see Case C-​20/​12, Giersch, EU:C:2013:411 and Case C-​238/​ 15, Verruga, EU:C:2016:949. 6 7

Martin

444

Part Two: Non-Discrimination and Citizenship of the Union

could, without valid justification, prohibit its own nationals from leaving its territory in order to enter the territory of another MS.11 5 The right ‘to move and reside freely within the territory of the Member States’ implies a cross-​border element; it cannot be invoked by a national of a MS against that state in a purely internal situation.12 That cross-​border element does not require a physical move to another MS. A national of MS A born in MS B (without possessing the nationality of MS B) enjoys the benefit of Article 21 TFEU in that second MS, simply because of his/​ her nationality.13

B. Ebb and flow of the Court’s jurisprudence on the relation between the first and the second part of paragraph 1 6 Since the Martinez Sala judgment of 1998, the main feature of the Court’s jurisprudence has been the tension between the first (‘the right to move and reside freely within the territory of the Member States’) and the second (‘subject to the limitations and conditions’) parts of the paragraph. In short, one could argue that during the first decade of its interpretation of that provision, the Court put much more emphasis on the right, but that after 2011 it has more often, and more strictly, put the emphasis on the conditions and limitations to that right.14

C. From Martinez Sala to Trojani 7 In Martinez Sala in 1998,15 the Court was confronted with the situation of an inactive Spanish national who did not fulfil the condition of having ‘sufficient resources’ to be granted a right of residence in Germany pursuant to EU law, but who could not be deported, because she enjoyed the protection of the European Convention on Social and Medical Assistance.16 The Court nevertheless held that she was entitled to equal treatment, because she was legally resident in Germany. The Court based that conclusion on Article 20 TFEU after stating that it was unnecessary to examine whether she could rely on Article 21 TFEU. That statement allowed the Court to avoid examining whether Ms Martinez Sala met the conditions set out in Directive 90/​364, i.e. essentially having enough resources, even though Article 21 TFEU expressly submits the right to move and reside to that specific condition! 8 The Court reached a very similar conclusion in 2004 in Trojani, the case of a French national residing without resources in Belgium, but who had been granted, mistakenly, a residence permit.17 It held that ‘while the Member States may make residence of a citizen of the Union who is not economically active conditional on his having sufficient resources, that does not mean that such a person cannot, during his lawful residence in the host Member State, benefit from the fundamental principle of equal treatment as laid

  Case C-​33/​07, Jipa, EU:C:2008:396; Case C-​249/​11, Byankov, EU:C:2012:608.   Case C-​197/​11, Libert, EU:C:2013:288. 13   See Case C-​235/​87, Matteucci, EU:C:1988:460 and Case C-​148/​02, Garcia-​Avello, EU:C:2003:539, para 27. See also Case C-​200/​02, Zhu and Chen, EU:C:2004:639, Case C-​86/​12, Alopka, EU:C:2013:645, para 27 and Case C-​165/​14, Rendón Marrín, EU:C:2016:67. 14   See also O’Brien, ‘Real Links’ (see biblio); Eleanor Spaventa, ‘Earned Citizenship: Understanding Union Citizenship through Its Scope’ in Dimitry Kochenov (ed), EU Citizenship and Federalism (CUP 2017) 204. 15   See Commentary on Article 20 TFEU, para [11]. 16   Case C-​85/​96, Martinez Sala, EU:C:1998:217.   17  Case C-​456/​02, Trojani, EU:C:2004:488. 11 12

Martin

Article 21

445

down in Article 18 TFEU’.18 Both rulings clearly illustrate that during the first decade of interpretation of Article 21 TFEU, the Court clearly made the right prevail over the condition to be granted the right. It is therefore not surprising that, as regards the interpretation given to the ‘limitations 9 and conditions’, the Court held in Baumbast in 2001 that ‘those limitations and conditions must be applied in compliance with the limits imposed by Community law and in accordance with the general principles of that law, in particular the principle of proportionality. That means that national measures adopted on that subject must be necessary and appropriate to attain the objective pursued’.19 That statement meant that when they examine whether a Union citizen meets the condition of having sufficient resources, MS are expected to proceed in compliance with the principle of proportionality. A good example of that requirement is given by the Grzelczyk judgment of 2001.20 Mr Grzelczyk was a French student who had studied already for three years in a Belgian university, but who, during his fourth year of study, asked for a subsistence allowance. The Court held that the objective of the ‘sufficient resources’ requirement was for beneficiaries of the right of residence not to become an unreasonable burden on the public finances of the host MS.21 Therefore, such requirement must be interpreted as requiring MS to accept a certain degree of financial solidarity between nationals of a host MS and nationals of other MS, particularly if the difficulties which a beneficiary of the right of residence encounters are temporary.22

D.  Bidar vs Förster The tension between the right and the conditions to which the right is subject, is a 10 tension between the Court of Justice and the MS.23 Where the Court, as in Martinez Sala or Trojani, gives preference to the right (granted by the Treaty) over the condition (inserted in secondary legislation), it means that it is not constrained in its interpretation by the limitations envisaged by the legislator, and can, as it did in Grzelczyk, argue that in any case limitations and conditions set out in secondary legislation are to be applied in compliance with the principle of proportionality of which the Court is the ultimate interpreter . . . in principle. The prevalence of the Treaty right over the secondary legislation conditions has sometimes had to give way to the explicit will of the MS, as illustrated by the Bidar and Förster judgments.24 Mr Bidar, a French national, entered the territory of the UK, accompanying his 11 mother who was to undergo medical treatment there. He lived with his grandmother, as her dependent, and pursued and completed his secondary education there. He subsequently started university courses in the UK, but his application for financial assistance to cover his maintenance costs, in the form of a student loan, was turned down on the ground that he was not settled in the UK (in accordance with the requirements of domestic law). Directive 93/​96 explicitly provided that it did not contain any entitlement 19   Case C-​456/​02, Trojani, para 40.   Case C-​413/​99, Baumbast, EU:C:2002:493, para 91. 21   Case C-​184/​99, Grzelczyk, EU:C:2001:458.   Case C-​184/​99, Grzelczyk, para 38. 22   See Alexander Somek, ‘Solidarity Decomposed’ [2007] 32 EL Rev 787. See also Commentary on Article 2 TEU, para [15]. 23  See also Niamh Nic Shuibhne, ‘Recasting EU Citizenship as Federal Citizenship:  What Are the Implications for the Citizen When the Polity Bargain Is Privileged’ in Dimitry Kochenov (ed), EU Citizenship and Federalism (CUP 2017) 147. 24   Respectively Case C-​209/​03, Bidar, EU:C:2005:169 and Case C-​158/​07, Förster, EU:C:2008:630. 18 20

Martin

Part Two: Non-Discrimination and Citizenship of the Union

446

12

13

14

15

to the payment of maintenance grants by the host MS on the part of students benefiting from a right of residence. That prohibition was nevertheless circumvented by the Court. It held that ‘it is indeed the case that students who go to another Member State to start or pursue higher education there and enjoy a right of residence there for that purpose under Directive 93/​96 cannot base any right to payment of maintenance assistance on that directive’.25 However, it added that ‘Directive 93/​96 does not preclude a national of a Member State who, by virtue of Article 18 EC and Directive 90/​364, is lawfully resident in the territory of another Member State where he intends to start or pursue higher education from relying during that residence on the fundamental principle of equal treatment enshrined in’ the Treaty.26 That second statement is grounded on the idea that a student falling within the personal scope of Directive 93/​96 may escape the limitations set out in that directive if his or her lawful residence in the host MS can also be based on provisions other than that directive, for example, Article 21 TFEU and Directive 90/​364, which does not contain a similar limitation. With that judgment, the Court created a distinction between students covered exclusively by the directive on the right of residence of students and those who could also be covered by the directive on the right of economically inactive migrant EU citizens. In an effort to soothe the concerns of the MS, the Court added that it was legitimate for the host MS to grant such assistance only to students who have demonstrated a certain degree of integration into the society of that state,27 which may be regarded as established by a finding that the student has resided there for a certain length of time and that the requirement of a prior period of three years of residence was legitimate and proportionate.28 Ms Förster is a German national who also faced a problem with a maintenance grant as a student in the Netherlands, which imposed a requirement of prior residence of five years before such a grant could be made. On the face of it, it would seem that if three years of residence were held to be a legitimate and proportionate condition in the Bidar case, five years should necessarily be regarded as disproportionate. The Court nevertheless held otherwise, considering that ‘by enabling those concerned to know, without any ambiguity, what their rights and obligations are, the residence requirement [ . . . ] is, by its very existence, such as to guarantee a significant level of legal certainty and transparency in the context of the award of maintenance grants to students’.29 This was an unprecedented loosening of an otherwise much stricter proportionality test, but can be explained by the change in Union legislation. Although Directive 2004/​38/​EC was not yet applicable at the time, the Court noted that it allowed MS to impose that five-​year residence requirement on all students, i.e. also on those students who, like Bidar, could avail themselves of the status of ‘citizen’ in the host MS. The bolder interpretation of the Treaty ‘right’ consecrated in Bidar had been expressly discarded by the legislator in Directive 2004/​38. Had the Court held that the five-​year condition was disproportionate, it would have implicitly meant that the condition set out in the directive was invalid. The Court chose to defer to the express will of the legislator.30 26   Case C-​209/​03, Bidar, para 45.   Case C-​209/​03, Bidar, para 46. 28   On the ‘integration link’ condition, see also para [26].   Case C-​209/​03, Bidar, para 63. 29 30   Case C-​158/​07, Förster, para 57.   See also O’Brien, ‘Real Links’. 25 27

Martin

Article 21

447

E.  Ziolkowski—​the starting point of a U-​turn Judgments in Martinez Sala and Trojani meant that a period of residence which com- 16 plies with the law of the host MS, but does not satisfy the conditions laid down in EU secondary legislation (Directive 90/​364) nevertheless entitled the EU citizen to enjoy the right to non-​discrimination in that MS, as guaranteed by the Treaty. That case law was reversed for the first time in the Ziolkowski judgment of 2011, which at the time went largely unnoticed as to this aspect. The Court ruled: ‘a period of residence which complies with the law of a MS but does not satisfy the conditions laid down in [ . . . ] Directive 2004/​38 cannot be regarded as a “legal” period of residence within the meaning of ’ Directive 2004/​38’.31 That judgment concerned the specific issue of the period of residence needed to acquire a right of permanent residence. However, the wording used by the Court seems to imply that it had a broader scope:32 Article 37 of Directive 2004/​38 simply provides that the directive does not preclude the laws of the Member States from introducing a system that is more favourable than that established by the directive. However, it is for each Member State to decide not only whether it will adopt such a system but also the conditions and effects of that system, in particular as regards the legal consequences of a right of residence granted on the basis of national law alone.

This was a fundamental shift because the entitlement of migrant EU citizens to rely on 17 Union law rights was no longer necessarily linked to ‘lawful residence’ under the national law of a MS, but rather on ‘lawful residence’ as provided for under Union law. Had such an approach been followed in Martinez Sala, the whole jurisprudence on Article 21 TFEU might have been completely different. The fatal, and this time explicit, blow to the jurisprudence which made the right prevail over the condition came from a succession of judgments given between 2013 and 2016.

F. From Brey to Case C-​308/​14, Commission v United Kingdom In Brey in 2013, the Court was confronted for the first time with a clear dilemma: when 18 a retired worker has exercised his Article 21 TFEU right of free movement, is he entitled to equal treatment in the host MS as regards the granting of a compensatory supplement intended to augment his retirement pension, even if he does not meet the condition of having sufficient resources set out in secondary legislation, but has nevertheless been issued with a residence permit?33 Judgments in Martinez Sala and Trojani, the prohibition of discrimination included in Article 21 TFEU, as well as in secondary legislation on social security for migrants,34 suggest that the answer would be in the affirmative. However, the obligation laid down in Directive 2004/​38—​to have sufficient resources not to become an unreasonable burden for the host MS public finances to acquire a right of residence of more than three months—​suggests that the question falls to be answered in the negative. In Brey, the Court tried to reconcile what at first sight appears irreconcilable. It first 19 ruled that non-​contributory ‘social security’ benefits are also to be legally regarded 31   Case C-​424/​10, Ziolkowski, EU:C:2011:866, para 47. That judgment was confirmed on several occasions; see in particular case C-​316/​16, B., EU:C:2018:256, para 59. 32 33   Case C-​424/​10, Ziolkowski, para 50.   Case C-​140/​12, Brey, EU:C:2013:565. 34   Regulation (EC) No 883/​2004 of the EP and of the Council of 29 April 2004 on the coordination of social security systems [2004] OJ L166/​1.

Martin

Part Two: Non-Discrimination and Citizenship of the Union

448

20

21

22

23

as ‘social assistance’ within the meaning of Directive 2004/​38, but it then recalls the Grzelczyk requirement for a certain degree of financial solidarity between nationals of a host MS and nationals of other MS. It then concluded that ‘the mere fact that a national of a Member State receives social assistance is not sufficient to show that he constitutes an unreasonable burden on the social assistance system of the host Member State’, and that the assessment to be carried out by that state of the specific burden which granting that benefit would place on the social assistance system as a whole must comply with the principle of proportionality.35 This implies considering the personal circumstances characterizing the individual situation of the person concerned. Different from Brey, the Dano judgment of 2014 was given by the Grand Chamber.36 Ms Dano and her son are Romanian nationals who entered Germany and were issued a residence permit, although she obviously did not meet the ‘sufficient resources’ requirement laid down in secondary legislation (Directive 2004/​38). Her application for a subsistence allowance was turned down, on the ground that she had not acquired a right of lawful residence in Germany. It was undisputed that she had no prospect of finding a job in Germany, so she was to be legally considered an ‘inactive citizen’, falling within the scope of Article 21 TFEU, subject to the limitations and conditions of secondary law (Directive 2004/​38). The application of the Martinez Sala and Trojani case law would have assured her the right to equal treatment as regards the allowance at stake, for she is a ‘Union citizen’, lawfully residing in the host MS (Germany), even if her residence permit was issued mistakenly, insofar as she did not fulfil the requirement laid down in Directive 2004/​38. The Court held otherwise, but without ever mentioning Martinez Sala, and stated that Directive 2004/​38 does not preclude national legislation excluding nationals of other MS who do not have a right of residence under the directive from entitlement to such social assistance allowances. It is at the same time striking, symbolic, and symptomatic that the Court never referred in its reasoning to Article 21 TFEU, but relied exclusively on the interpretation of the conditions laid down in Directive 2004/​38. After reaching a similar result as regards the right of jobseekers,37 the Court definitely confirmed—​and even extended—​its Dano ruling in Commission v UK in 2016.38 Contrary to the Brey and Dano cases, which concerned social security allowances which were also to be regarded as ‘social assistance’ for the purposes of Directive 2004/​38, the Commission’s application specifically concerned ‘pure’ social security benefits which, undisputedly, were not ‘social assistance’ within the meaning of Directive 2004/​38. This did not prevent the Court from reaching the same conclusion: ‘there is nothing to prevent, in principle, the grant of social benefits to Union citizens who are not economically active being made subject to the requirement that those citizens fulfil the conditions for possessing a right to reside lawfully in the host Member State’.39 The reasoning used in this ‘trilogy’ of judgments is clearly at odds with the reasoning in Martinez Sala and Trojani over the relation between the first and the second parts of Article 21(1) TFEU. The reversal witnessed through this ‘trilogy’ also illustrates a clear shift in the Court’s approach towards the very scope of the provision and the legislator’s 36   Case C-​140/​12, Brey, para 75.   Case C-​333/​13, Dano, EU:C:2014:2358.   See Commentary on Article 45 TFEU, para [29]. 38   Case C-​308/​14, Commission v UK, EU:C:2016:436. 39   Case C-​308/​14, Commission v UK, para 68. 35 37

Martin

Article 21

449

power as to the limitations and conditions it may adopt to circumscribe the right of Union citizens ‘to move and reside freely within the territory of the Member States’. The new approach has clearly shifted the emphasis upon the conditions attaching to the right more than on the right itself, and this is reflected in the wording of the case law: ‘Although it is true that the aim of Directive 2004/​38 is to facilitate and strengthen the exercise of the primary and individual right to move and reside freely within the territory of the Member States that is conferred directly on each citizen of the Union, the fact remains that the subject matter of the directive concerns, as is apparent from Article 1(a), the conditions governing the exercise of that right’.40 The MS’ intention was not to grant a right to move and reside freely to EU citizens, but 24 more narrowly to facilitate the right to move and reside in other MS to those EU citizens who have sufficient resources and would therefore not represent a burden on their social assistance system. This view was explicit in Directive 90/​364 and remained implicit in Article 21(1) in the Treaty in 1992 (since free movement remained subject to conditions set out not only in primary law but also in secondary legislation). The Martinez Sala jurisprudence somewhat blurred that reading, but since the Dano judgment in 2014, it seems undisputed that the Court is now willing to accept the MS’ narrower reading (at least in the mid-​run).

G. The ‘integration link’—​the key to the free movement of citizens today Another aspect of the Court’s case law—​on the so-​called ‘integration link’—​might appear 25 even more disruptive and have a longer-​lasting negative effect on the right to free movement of not only economically inactive, but also active citizens. When in Martinez Sala it held that an economically inactive Union citizen lawfully 26 residing in the host MS enjoys a right to non-​discrimination as regards the granting of social advantages, the Court did not specify whether that right could/​should be made conditional upon the citizen being resident there for a ‘certain’ period of time. That issue was addressed for the first time in D’Hoop in 2002.41 Ms D’Hoop was a 27 young Belgian national seeking employment in Belgium who had applied for tideover allowances. Her application was turned down because she had completed her secondary education in an educational establishment in another MS. The Court held that ‘by linking the grant of tideover allowances to the condition of having obtained the required diploma in Belgium, the national legislation thus places at a disadvantage certain of its nationals simply because they have exercised their freedom to move in order to pursue education in another Member State’.42 However, it added that as the aim of these allowances is to facilitate for young persons the transition from education to the employment market, it was ‘legitimate for the national legislature to wish to ensure that there is a real link between the applicant for that allowance and the geographic employment market concerned’.43 The condition to demonstrate an ‘integration link’ in the host MS soon became a standard staple of the case law and was applied to migrant jobseekers,44 and to

  Case C-​233/​14, Commission v Netherlands, EU:C:2016:396, para 81. 42   Case C-​224/​98, D’Hoop, EU:C:2002:432.   Case C-​224/​98, D’Hoop, para 34. 43 44   Case C-​224/​98, D’Hoop, para 38.   Case C-​138/​02, Collins, EU:C:2004:172. 40 41

Martin

450

Part Two: Non-Discrimination and Citizenship of the Union

students (in Bidar). However, more problematically, this condition was then extended to recipients of services,45 and actual workers.46 28 The condition that a Union citizen possess a ‘real’ or ‘genuine’ link with a host MS as imposed by the Court makes sense when applied to inactive Union citizens, but, it may be questionable, whether such an extension makes sense in respect of workers, who may be regarded as possessing such a link through their economic activity.47 However, even as regards inactive Union citizens, the requirement for an ‘integration link’ may be considered redundant insofar as the legislator has laid down detailed rules to regulate their right to non-​discrimination. In this context, it is recalled that Directive 90/​364 did not contain a right to non-​discrimination for Union citizens having acquired a right of residence in the host MS. It was the Court which, after the insertion of Article 21 in the TFEU, held in Martinez Sala that the status of citizen of the Union includes a right, laid down in Article 18 TFEU, not to suffer discrimination on grounds of nationality within the scope of application ratione materiae of the Treaty.48 In D’Hoop, the ‘integration link’ requirement was introduced as a form or proportionality test that provided a yardstick by which the Court in individual circumstances could interpret the extent to which a migrant Union citizen could benefit from the Treaty right to non-​discrimination. However, by the adoption of Directive 2004/​38, the legislator established specific rules to regulate that right. It specified in Article 24(1) Directive 2004/​38 that Union citizens should enjoy a ‘general’ right to non-​discrimination, and in paragraph 2 of the same provision that ‘by way of derogation’ that right shall not extend to ‘social assistance allowances’ during the first three months of residence and to maintenance aid for studies to citizens (others than active citizens) and their family members for a period of five years. 29 The Union legislator has thus freely chosen to grant to Union citizens regarded as students in the host MS a general right to non-​discrimination, except for maintenance aids. The articulation between paragraphs 1 and 2 of Article 24 Directive 2004/​38 is an indication that, for the legislator, an ‘integration link’ should be required only for ‘social assistance’,49 and for ‘maintenance aid for studies’. Strangely enough, the Court chose to rule otherwise in Commission v Austria.50 In its application, the Commission asked the Court to declare that by granting reduced fares on public transport only to students whose parents receive Austrian family allowances, Austria has failed to fulfil its obligations under EU law. The Court indeed decided that it had already ‘held previously, in respect of the provisions relating to Union citizenship, that it is legitimate for a host Member State to wish to ensure that there is a genuine link between a claimant to a benefit and the competent Member State’.51 Indeed, added the Court, ‘under Article 21 TFEU and the provisions of Directive 2004/​38, the right of residence for Union citizens and their family members for periods in excess of three months is subject to conditions’.52 It then 45   Case C-​130/​08, Gottwald, EU:C:2009:597; even though, by definition, recipients of services are not meant to integrate themselves in the host MS. 46   Case C-​213/​05, Geven, EU:C:2007:438. 47   Indeed, the extension of the real link test to workers appears contrary to the wording of the Treaty and of the secondary legislation, as well as to a consistent jurisprudence. See Commentary on Article 45 TFEU, para [72]. 48   Case C-​85/​96, Martinez Sala, para 62. 49   And after the Dano-​Commission/​UK jurisprudence, that expression is to be understood as covering all ‘social benefits’. 50   Case C-​75/​11, Commission v Austria, EU:C:2012:605. 51   Case C-​75/​11, Commission v Austria, para 59.    52  Case C-​75/​11, Commission v Austria, para 60.

Martin

Article 21

451

concluded that ‘accordingly a national scheme requiring a student to provide proof of a genuine link with the host Member State could, in principle, reflect a legitimate objective capable of justifying restrictions on the right to move and reside freely in the territory of the Member States provided for in Article 21 TFEU’.53 In a nutshell, the Court held that the right to non-​discrimination for reduced fares on public transport, which according to Article 24(1) Directive 2004/​38 is seemingly not submitted to any ‘integration link’, is nevertheless submitted to such a requirement, based on Article 21(1) TFEU! That ruling tends to eliminate any difference explicitly made by the legislator be- 30 tween paragraphs 1 and 2 of Article 24 Directive 2004/​38, allegedly in conformity with Article 21(1) TFEU. It is worth mentioning that the Court submitted to an ‘integration link’ requirement another right unconditionally granted by the legislator in Directive 2004/​38, namely enhanced protection against deportation for Union citizens who have resided for more than ten years in the host MS, as well as the right to acquire a permanent right of residence. For instance, it held in Onuekwere that ‘such integration, which is a precondition of the acquisition of the right of permanent residence [ . . . ] is based not only on territorial and temporal factors but also on qualitative elements, relating to the level of integration in the host Member State, to such an extent that the undermining of the link of integration between the person concerned and the host Member State justifies the loss of the right of permanent residence even outside the circumstances mentioned in . . . Directive 2004/​38’.54 That jurisprudence on the ‘integration link requirement’ makes one wonder which 31 Union citizens are most able to meet that requirement.55

H. From Stewart to Prinz—​nationals are better integrated It seems quite obvious that nationals of a MS are in principle better integrated in that 32 state than Union citizens from other MS. The ‘integration link requirement’ was devised by the Court as a tool to regulate the right to non-​discrimination of Union citizens who have exercised their right to move freely to another MS. As such, it can be seen as a further ‘hurdle’ to being granted that right. Because they are, almost per se, integrated in the MS of which they are nationals, Union citizens enjoy unique preferential treatment when they seek financial assistance from their MS of origin to (at least partly) finance their intention to exercise their right to free movement guaranteed by Article 21 TFEU. The Stewart case concerned a young British citizen suffering from a very severe dis- 33 ability. With her retired parents, she exercised her Article 21 TFEU right to free movement to Spain and requested the British competent institution to export an invalidity benefit.56 Her application was refused because she did not meet the condition of presence in the UK, for periods amounting, in aggregate, to not less than twenty-​six weeks in the fifty-​two weeks immediately preceding the date on which the claim to entitlement to the benefit was made. The Court first stated that a condition of past presence is likely, by its very nature, to deter claimants from exercising their right to freedom of movement and residence by leaving the MS of which they are nationals to take up residence in another MS, but that it is legitimate for the national legislature to wish to ensure that there is a   Case C-​75/​11, Commission v Austria, para 61.   Case C-​378/​12, Onuekwere, EU:C:2014:13, para 25. 55   See O’Brien, ‘Civis capitalist sum’ (see biblio). 56   The UK remained the competent MS for social security, as her parents were entitled to a British pension. 53 54

Martin

452

Part Two: Non-Discrimination and Citizenship of the Union

genuine link between a claimant to a benefit and the competent MS, especially where acquisition of entitlement to a benefit is not subject to conditions as regards contributions. However, it concluded that the past presence condition is too exclusive in nature. Indeed, by requiring specific periods of past presence in the competent Member State, the condition of past presence unduly favours an element which is not necessarily representative of the real and effective degree of connection between the claimant to short-​term incapacity benefit in youth and that Member State, to the exclusion of all other representative elements. It therefore goes beyond what is necessary to attain the objective pursued.57

According to the Court, other representative elements established the connection with the UK, such as the fact that she already received another invalidity allowance from the British competent authorities, her parents received retirement pensions under UK legislation, and finally, she is a UK national and spent a significant part of her life in the UK.58 34 The practical result of the judgment in Stewart is that the Court required the UK to repeal the past presence condition, which was potentially indirectly discriminatory for non-​British nationals, but was, even in the Court’s own terms, not in itself unreasonable,59 and to substitute other ‘less exclusive’ conditions, easier to fulfil by nationals—​but much less by other Union citizens! 35 A similar observation can be made after the judgments given as regards the right of students to free movement in order to pursue their studies in another MS.60 The reasoning used in these judgments is always the same. A MS submits the right to export an education or training grant to a requirement of residence in that state for at least a certain number of years prior to the commencement of studies.61 Young students who do not meet the requirement due to long absence from the national territory (usually) because they followed their working parents abroad, claim that the past presence condition ‘restricts’ their right to free movement—​a view constantly endorsed by the Court, which, at the same time, accepts that it is legitimate for a MS to limit financial support for their entire course of studies abroad only to students who demonstrate a sufficient level of integration in that state. However, a strict past presence condition has not been accepted to be proportionate, because other representative elements can similarly establish that integration, such as the fact that the student ‘is a national of the State concerned and was educated there for a significant period or on account of other factors such as, in particular, his/​her family, employment, language skills or the existence of other social and economic factors’.62 36 Pursuant to Directive 2004/​38, students who have exercised the right to move freely, guaranteed by Article 21 TFEU, can have an integration requirement imposed, in the form of a period of five years residence in the host MS before having the right to claim there maintenance aid for studies, and the Court held in Förster that that condition satisfies the proportionality test. On the other hand, students who want to exercise the same right to move freely cannot have a requirement imposed of a period of three years of residence in their MS of origin in order to get the same financial aid, because, according   Case C-​503/​09, Stewart, EU:C:2011:500, para 95.   For another example of this approach as regards export of social benefits, see Case C-​192/​05, Tas-​Hagen, EU:C:2006:676. 59   Case C-​503/​09, Stewart, para 95. 60   Joined Cases C-​523/​11, Prinz, EU:C:2013:52, Case C-​275/​11, Elrick, EU:C:2013:684; Case C-​220/​12, Thiele Meneses, EU:C:2013:683; and Case C-​359/​13, Martens, EU:C:2015:118. 61 62   Most frequently three.   Joined Cases C-​523/​11, Prinz, para 38. 57 58

Martin

Article 21

453

to the Court, that condition is disproportionate and their integration in that state can be established by a less ‘exclusive’ condition. Although the Court has held that facilitating access to higher education of students 37 coming from other MS constitutes the ‘very essence’ of the principle of freedom of movement for students,63 the Court’s recent jurisprudence can be regarded as questioning that assertion. The insertion of a right to move freely within the MS was—​and definitely remains—​a 38 milestone in the construction of the European Union. However, it was not designed by MS to raise great expectations or change substantially the right to move created by Directive 90/​364 for self-​supporting economically inactive citizens. These expectations were nevertheless fulfilled by the ECJ in the Martinez Sala jurisprudence, but its recent case law shows an indisputable reversal of this initial jurisprudence. The latter nevertheless still survives in some key provisions of the directive, which was adopted in the immediate follow-​up to that initial jurisprudence. On the other hand, the jurisprudence on the concept of ‘integration link’, which finds express support neither in the Treaty nor in the secondary legislation, has had disruptive effects on the free movement of all categories of Union citizens, save for those who invoke their status of ‘Union citizens’ against their MS of origin.

I. Paragraphs 2 and 3 as legal bases The MS have not only constitutionalized the right to move freely for Union citizens. 39 They also have empowered the European legislator to adopt provisions with a view to facilitating the exercise of that right to free movement. The text adopted in Maastricht in this regard was shorter, containing only one paragraph that provided for the Council to be the sole legislator, but with the assent of the EP. The provision was largely amended by the ToN in 2001. The new paragraph 2 enhanced the legislative power of the EP, but a third paragraph was added which excluded the possibility for the European legislator to use Article 21(2) TFEU as a legal base to adopt ‘provisions on passports, identity cards, residence permits or any other such documents or to provisions on social security or social protection’. This explains why Directive 2004/​38 could be adopted with (among others) Article 40 21 TFEU as a legal base, while Regulation (EC) No 883/​2004, adopted on the same day, could not; and why, to include inactive Union citizens in the personal scope of the regulation, the legislator had to use Article 352 TFEU. Paragraph 3 was again amended by the ToL and now offers a proper legal base for 41 the adoption of provisions regulating social security for inactive migrants. The procedure of adoption is different, however, from that of paragraph 2, as the Council is the sole legislator—​a rarity after Lisbon—​and unanimity is required.64

  Case C-​73/​08, Bressol, EU:C:2010:181, para 79.   See Commentary on Article 48 TFEU, para [16].

63 64

Martin

Article 22  TFEU (ex Article 19 EC) . Every citizen of the Union residing in a Member State of which he is not a national shall have 1 the right to vote and to stand as a candidate at municipal elections in the Member State in which he resides, under the same conditions as nationals of that State. This right shall be exercised subject to detailed arrangements adopted by the Council, acting unanimously in accordance with a special legislative procedure and after consulting the European Parliament; these arrangements may provide for derogations where warranted by problems specific to a Member State. . Without prejudice to Article 223(1) and to the provisions adopted for its implementation, every 2 citizen of the Union residing in a Member State of which he is not a national shall have the right to vote and to stand as a candidate in elections to the European Parliament in the Member State in which he resides, under the same conditions as nationals of that State. This right shall be exercised subject to detailed arrangements adopted by the Council, acting unanimously in accordance with a special legislative procedure and after consulting the European Parliament; these arrangements may provide for derogations where warranted by problems specific to a Member State.

Selected bibliography Federico Fabbrini, ‘The Political Side of EU Citizenship in the Context of EU Federalism’ in Dimitry Kochenov (ed), EU Citizenship and Federalism: The Role of Rights (CUP 2017) Dimitry Kochenov, ‘Free Movement and Participation in the Parliamentary Elections in the Member State of Nationality: An Ignored Link?’ [2009] 16 MJ 197 Heather Lardy, ‘The Political Rights of Union Citizenship’ [1996] 2 EPL 611 Jo Shaw, The Transformation of Citizenship in the European Union:  Electoral Rights and the Restructuring of Political Space (CUP 2007)

Main legal instruments Decision 2002/​772 amends the act concerning the election of the representatives of the EP by direct universal suffrage.1 Council Directive 94/​80/​EC lays down detailed arrangements for the exercise of the right to vote and to stand as a candidate in municipal elections by citizens of the Union residing in a MS of which they are not nationals.2 Council Directive 93/​109/​EC lays down detailed arrangements for the exercise of the right to vote and stand as a candidate in elections to the EP for citizens of the Union residing in a MS of which they are not nationals.3

Commentary . Voting rights in municipal elections A B. Voting rights in the European Parliament elections 1   Decision 2002/​772 (EC, Euratom) of 25 June 2002 and 23 September 2002 amending the Act concerning the election of the representatives of the EP by direct universal suffrage [2002] OJ L283/​1. 2   Council Directive 94/​80/​EC of 19 December 1994 [1994] OJ L368/​38. 3   Council Directive 93/​109/​EC of 6 December 1993 [1993] OJ L329/​34.

Martin

Article 22

455

A. Voting rights in municipal elections The right to vote is surely intrinsic to the status of ‘citizen’. In accordance with the Treaty, 1 the Council, in 1994, adopted Directive 94/​80/​EC laying down the detailed arrangements for the exercise of that right in municipal elections.4 For some MS, the directive had far-​reaching consequences, since it removed minimum residence periods whose fulfilment was a condition for eligibility to vote. Several MS, including Belgium and Germany, had to change their constitutions to be able to implement the directive. The limited purpose and objective of Article 22(1) TFEU is to grant to migrant Union 2 citizens the same right to vote and to stand as a candidate in municipal elections as that conferred on nationals of the MS concerned. In other words, Article 22 TFEU does not so much require the holding of municipal elections as grants an equal right to vote in MS where such elections are held. Neither does Article 22 TFEU qualify certain elections as ‘municipal’. Elections considered to be ‘municipal’ are those that have been notified by the MS and annexed to the directive. The directive nevertheless contains an empowerment authorizing the Commission to adapt the list of the ‘basic local government units’ which determine the scope of application of the directive when notified by MS of changes in their domestic legislation.5

B. Voting rights in the European Parliament elections Article 138(3) EEC provided that the EP would draw up proposals for elections by direct 3 universal suffrage in accordance with a uniform procedure in all the MS.6 To give it effect, the Council adopted Decision 76/​787,7 which was subsequently amended in 2002 by Decision 2002/​772, ‘to enable members to be elected by direct universal suffrage in accordance with principles common to all Member States while leaving Member States free to apply their national provisions in respect of aspects not governed by this Decision’ (first recital of the decision).8 Article 22(2) TFEU gives the right to vote to ‘every citizen of the Union residing in 4 a Member State of which he is not a national’. That provision therefore does not apply to the situation of the national of a MS who complains he was deprived of the right to vote due to a past criminal conviction,9 as this is a purely internal situation. Like Article 22(1) TFEU, Article 22(2) TFEU is only a non-​discrimination provision. It confers a right to vote ‘under the same conditions as the nationals of that state’. However, Article 22(2) TFEU extends the rights of EU citizens significantly, since it does not allow for any minimum qualifying residence periods to be imposed as a condition for exercising the right to vote. Pursuant to the Treaty, the Council adopted in 1993 a directive laying down the de- 5 tailed arrangements of that right.10 In Eman, the Court held that the status of ‘citizen   Council Directive 94/​80/​EC.   See Commission Implementing Decision 2012/​412/​EU, of 19 July 2012, amending the list of ‘basic local government units’ in the Annex to Council Directive 94/​80/​EC, [2012] OJ L192/​29. 6   The substance of Article 138(3) EEC is now embodied in Article 223 TFEU, which is referred to by Article 22. 7   Decision 76/​787 (ECSC, EEC, Euratom) of the representatives of the Member States meeting in the council relating to the Act concerning the election of the representatives of the Assembly by direct universal suffrage, [1976] OJ L278/​1. 8 9   Decision 2002/​772 [2002] OJ L283/​1.   Case C-​650/​13, Delvigne, EU:C:2015:648. 10   Council Directive 93/​109/​EC of 6 December 1993 [1993] OJ L329/​34. That directive was amended by Council Directive 2013/​1/​EU of 20 December 2012 [2013] OJ L26/​27, which aimed at making it easier 4 5

Martin

456

Part Two: Non-Discrimination and Citizenship of the Union

of the Union’ is granted to every person holding the nationality of a MS, so that his/​ her place of residence—​such as in a territory whose name appears in the list of overseas countries and territories (OCTs), annexed to the Treaty—​is, in this regard, irrelevant. Nevertheless, the Court also held that Article 223(1) TFEU does not apply to those countries and territories, and MS are therefore not required to hold elections to the EP there.11 However, the Court added that ‘if there is nothing which precludes the Member States from defining, in compliance with Community law, the conditions of the right to vote and to stand as a candidate in elections to the European Parliament by reference to the criterion of residence in the territory in which the elections are held, the principle of equal treatment prevents, however, the criteria chosen from resulting in different treatment of nationals who are in comparable situations, unless that difference in treatment is objectively justified’.12 That last statement, which enforces the general principle of equal treatment, has as a practical consequence to narrow considerably the meaning of ‘wholly internal’, as it means in practice that if an EP election is organized for Dutch nationals outside the territory of the Union and the Netherlands—​for instance, in the USA—​the same election is to be organized for Dutch nationals residing in the Netherlands but outside of the territorial scope of the Union, for instance in Aruba.13 6 In Spain v UK, delivered on the same day as Eman, the Court held that although Article 22(2) TFEU gives the right to vote to Union citizens, it does not prevent a MS from granting the same right to third-​country nationals, and especially to persons who have a close link with the country without, however, being nationals of that state or another MS, as the UK did with Commonwealth citizens residing in Gibraltar.14 7 The Court also held in Eman that the 1976 directive does not define expressly and precisely who is entitled to the right to vote, and therefore the definition of those entitled to exercise that right falls within the competence of each MS in compliance with EU law. The requirement that that competence be exercised ‘in compliance with EU law’ means, in particular, that MS must observe the principle of equal treatment. If a MS, such as the Netherlands, submits the right to vote to a residence condition, it may not grant that right to its nationals living in a third country, while not granting it to its nationals living in an OCT.

for Union citizens to stand as candidates in the 2014 EP elections, for which they only needed to produce an identity document and a declaration that they fulfilled the eligibility conditions. 12   Case C-​300/​04, Eman, EU:C:2006:545.   Case C-​300/​04, Eman, para 61.   See Commentaries on Article 52 TEU and Article 355 TFEU. 14   Case C-​145/​04, Spain v UK, EU:C:2006:543. 11 13

Martin

Article 23  TFEU (ex Article 20 EC) Every citizen of the Union shall, in the territory of a third country in which the Member State of which he is a national is not represented, be entitled to protection by the diplomatic or consular authorities of any Member State, on the same conditions as the nationals of that State. Member States shall adopt the necessary provisions and start the international negotiations required to secure this protection. The Council, acting in accordance with a special legislative procedure and after consulting the European Parliament, may adopt directives establishing the coordination and cooperation measures necessary to facilitate such protection.

Selected bibliography Eva-​Maria Poptcheva, Multilevel Citizenship: The Right to Consular Protection of EU Citizens Abroad (Peter Lang 2014) Patrizia Vigni, ‘The Right of EU Citizens to Diplomatic and Consular Protection: A Step towards Recognition of EU Citizenship in Third Countries?’ in Dimitry Kochenov (ed), EU Citizenship and Federalism (CUP 2017) 584

Commentary Inserted in the Treaty by the ToM of 1992, this provision initially required MS ‘to estab- 1 lish [before the end of 1993] the necessary rules among themselves’, and this was done, though late, by the adoption of Decision 95/​553.1 That decision was repealed, with effect on 1 May 2018, and replaced, as from the same date, by Directive 2015/​637 adopted pursuant to Article 23(2) TFEU, which was introduced by the ToL.2 In particular, Article 2(1) of the directive provides that ‘Member States’ embassies or consulates shall provide consular protection to unrepresented citizens on the same conditions as to their own nationals’, and Article 5 that: [C]‌onsular protection shall be provided to family members, who are not themselves citizens of the Union, accompanying unrepresented citizens in a third country, to the same extent and on the same conditions as it would be provided to the family members of the citizens of the assisting Member State, who are not themselves citizens of the Union, in accordance with its national law or practice.

The reference to the extension of consular protection to nationals of other MS in third 2 countries is echoed in Article 35 TEU, which also specifies the requirement for consuls and diplomatic missions to cooperate in external action. In addition, the right is restated in Article 46 CFR. 1   Decision 95/​553/​EC of the Representatives of the Governments of the Member States meeting within the Council, of 19 December 1995, regarding protection for citizens of the European Union by diplomatic and consular representations [1995] OJ L314/​73. 2   Council Directive (EU) 2015/​637, of 20 April 2015, on the coordination and cooperation measures to facilitate consular protection for unrepresented citizens of the Union in third countries [2015] OJ L106/​1.

Martin

Article 24  TFEU (ex Article 21 EC) The European Parliament and the Council, acting by means of regulations in accordance with the ordinary legislative procedure, shall adopt the provisions for the procedures and conditions required for a citizens’ initiative within the meaning of Article 11 of the Treaty on European Union, including the minimum number of Member States from which such citizens must come. Every citizen of the Union shall have the right to petition the European Parliament in accordance with Article 227. Every citizen of the Union may apply to the Ombudsman established in accordance with Article 228. Every citizen of the Union may write to any of the institutions or bodies referred to in this Article or in Article 13 of the Treaty on European Union in one of the languages mentioned in Article 55(1) of the Treaty on European Union and have an answer in the same language.

Selected bibliography Michael Dougan, ‘What Are We to Make of the Citizens’ Initiative?’ [2011] 48 CML Rev 1807 Marias Epaminondas, ‘The Right to Petition the European Parliament after Maastricht’ [1994] 19 EL Rev 169 Hélène Surrel, ‘Le “droit de pétition” au Parlement européen’ [1990] 335 RDMC 219

Main legal instruments Regulation (EU) 2011/​211 sets out procedures and conditions for the exercise of the citizens’ initiative.1 Parliament Decision 94/​262 lays down rules and conditions governing the duties of the Ombudsman.2

Commentary . A B. C. D.

The European Citizens’ Initiative The right to petition the European Parliament The right to complain to the Ombudsman The right to write to Union institutions and bodies in any EU language

A. The European Citizens’ Initiative 1 Introduced by the ToL, and thus applicable as of 1 December 2009, the objective underlying the establishment of the initiative was to give citizens the possibility to approach the Commission directly with a request inviting it to submit a proposal for a legal act of the Union for the purpose of implementing the Treaties, similar to the right 1   Regulation (EU) 2011/​211 of the EP and the Council, of 16 February 2011, on the citizens’ initiative [2011] OJ L65/​1. 2   Parliament Decision 94/​262 of 9 March 1994, on the regulations and general conditions governing the performance of the Ombudsman’s duties [1994] OJ L113/​15.

Martin

Article 24

459

conferred on the EP under Article 225 TFEU and on the Council under Article 241 TFEU. The Court held that the right to undertake a European Citizens’ Initiative (ECI) constitutes, as does, in particular, the right to petition the EP, an instrument concerning the right of citizens to participate in the democratic life of the Union, provided for in Article 10(3) TEU, in that it allows them to apply directly to the Commission in order to submit to it a request inviting it to submit a proposal for a legal act of the Union, for the purposes of the application of the Treaties.3 Article 11 TEU, to which Article 24 TFEU refers, provides that the initiative must gather 2 ‘not less than one million citizens who are nationals of a significant number of Member States’. Regulation 2011/​211 was adopted by the legislator pursuant to Article 24(1) TFEU to set out the procedures and detailed conditions of the ECI.4

B. The right to petition the European Parliament This right was inserted by the ToM in 1992, applicable as of 1 November 1993. According 3 to Article 227 TFEU, to which Article 24(2) TFEU refers, that right is also open to third-​ country nationals and to legal persons residing or having their registered office in a MS. In accordance with a report by the Committee on Petitions of the EP, ‘the petition is an important way for individuals to be formally heard and their concerns considered within the institutions of the EU. It is thus a direct link between elected representatives and those whose interests we seek to serve’.5 As the statistics provided by the Committee on Petitions show, this instrument has been very successful. In 2013, the number of petitions registered with that committee exceeded 3,000, which represents an increase of over 45 per cent compared with 2012 and a doubling compared with 2011.6 A legal issue which was submitted in a number of instances to the Court is whether 4 the decision adopted by the Committee on Petitions, which having agreed to consider a petition submitted by an individual, eventually closes that petition, is a ‘challengeable act’ within the meaning of Article 263 TFEU. The Court responded that it is not. It held that neither Article 20(2)(d), nor Article 24, nor Article 227 TFEU provides for decision-​making power of the EP in relation to petitions. According to the Court, ‘the right of petition is an instrument of citizen participation in the democratic life of the European Union. It is one of the means of ensuring direct dialogue between citizens of the European Union and their representatives’.7 On the other hand, the Court is of the opinion that ‘a decision by which the EP con- 5 siders that a petition addressed to it does not meet the conditions laid down in Article 227 TFEU must be amenable to judicial review, since it is liable to affect the right of petition of the person concerned. The same applies to a decision by which the EP, disregarding the very essence of the right of petition, refuses to consider, or refrains from considering, a petition addressed to it and, consequently, fails to verify whether it meets the conditions laid down in Article 227 TFEU’, but the requirement to allow the petitioner to know which of these conditions were not met is satisfied by a summary statement of reasons.8   Case C-​589/​15 P, Anagnostakis, EU:C:2017:663, para 24   Regulation (EU) 2011/​211. See, in detail, Commentary on Article 11 TEU, paras 7–​13. 5   Report on the deliberations of the Committee on Petitions during the parliamentary year 1999–​2000, A5-​0162/​2000. 6   Report on the activities of the Committee on Petitions 2013 (2014/​2008(INI)), p. 15. 7   Case C-​261/​13 P, Schönberger, EU:C:2014:2423, para 17. 8   Case C-​261/​13 P, Schönberger, paras 22–​3. 3 4

Martin

Part Two: Non-Discrimination and Citizenship of the Union

460

C. The right to complain to the Ombudsman 6 This right was inserted by the ToM in 1992, applicable as of 1 November 1993. According to Article 228 TFEU, to which Article 24(3) TFEU refers, the Ombudsman is ‘empowered to receive complaints from any citizen of the Union or any natural or legal person residing or having its registered office in a MS, concerning instances of maladministration in the activities of the Union institutions, bodies, offices or agencies, with the exception of the Court of Justice acting in its judicial role’. 7 Pursuant to ex Article 138e(4) EC, the EP adopted Decision 94/​262 on the regulations and general conditions governing the performance of the Ombudsman’s duties.9 That decision was subsequently amended in 2008 by EP’s Decision 2008/​587.10 According to these decisions, the Ombudsman’s duty is limited to informing the complainant as soon as possible of the action taken following his complaint. Where he finds a case of maladministration, he simply informs the complainant of the outcome of the inquiries, of the opinion expressed by the institution or body concerned, and of any recommendations made by the Ombudsman. 8 However, the Ombudsman does not have the power to take binding measures.11 Therefore, the Ombudsman’s report does not produce legal effects vis-​à-​vis third parties within the meaning of Article 263 TFEU, and is furthermore not binding on the EP, which is free to decide, within the framework of the powers conferred on it by the Treaty, what steps are to be taken in relation to it. The same applies a fortiori to the annual report which the Ombudsman must also submit to the EP at the end of each annual session, relating to the outcome of his enquiries.12 Against that background, a reasoned decision by the Ombudsman concluding the substantive examination of a complaint by deciding to take no further action on it is not a measure that can be challenged by an action for annulment. 9 Similarly, the refusal by the Commission to follow a recommendation made by the Ombudsman because it does not agree with the latter’s opinion may not be regarded as a violation of Article 24(3) TFEU. A fortiori, the Ombudsman’s opinion on the Commission’s alleged maladministration cannot bind the EU judge.13 10 Although complaints submitted to the Ombudsman do not affect time-​limits for appeals to the Court, the Ombudsman must nonetheless terminate consideration of a complaint and declare it inadmissible if the citizen concerned simultaneously brings an appeal before the Court based on the same facts. It is therefore up to the citizen to decide which of the two available remedies is likely to serve his interests best. The costs freely incurred by having recourse to the Ombudsman are not recoverable costs, within the meaning of the Rules of Procedures of the Court/​General Court, and nor can they be regarded as damage caused by the defending institution.14

10   Decision 94/​262 [1994] OJ L113/​15.   [2008] OJ L189/​25.   Case C-​167/​06 P, Komninou, EU:C:2007:633. 12 13   Case T-​196/​08, Srinivasan, EU:T:2008:470.   Case C-​167/​06 P, Komninou. 14   Case C-​331/​05 P, Internationaler Hilfsonds, EU:C:2007:390. 9

11

Martin

Article 24

461

D. The right to write to Union institutions and bodies in any EU language On the official languages and working languages to be used by the Union institutions, 11 see Commentary on Article 342 TFEU. It can also be noted that although they too are Union citizens, Union officials may not invoke the benefit of Article 24 TFEU, as this would create insurmountable administrable problems for the institutions,15 but they have the more limited right to receive a decision in an official language in which they are fluent.16

15

  Case F-​51/​05, Duyster, EU:F:2007:221.   16  Case F-​33/​08, V., EU:F:2009:141.

Martin

Article 25  TFEU (ex Article 22 EC) The Commission shall report to the European Parliament, to the Council and to the Economic and Social Committee every three years on the application of the provisions of this Part. This report shall take account of the development of the Union. On this basis, and without prejudice to the other provisions of the Treaties, the Council, acting unanimously in accordance with a special legislative procedure and after obtaining the consent of the European Parliament, may adopt provisions to strengthen or to add to the rights listed in Article 20(2). These provisions shall enter into force after their approval by the Member States in accordance with their respective constitutional requirements.

Commentary 1 Pursuant to Article 25, the Commission is required to submit a report on the application of the non-​discrimination and citizenship provisions every three years. The report may serve as a basis for the Council to adopt provisions strengthening or adding to the rights conferred upon Union citizens as listed in Article 20(2) TFEU. 2 As the list of rights conferred upon Union citizens by Article 20 TFEU is not exhaustive, EU citizens may, even without recourse to amendment procedure, be recognized as beneficiaries of other rights under EU law that have not been enumerated in the provision. Such rights, include, for example, unwritten rights recognized by the Court, such as the right not to be forced to leave the territory of the Union in Ruiz Zambrano. Thus, the Article 25(2) TFEU-​procedure, to be truly meaningful, should be used for the inclusion into Part II TFEU of the rights which are not currently part of EU law. 3 This provision, which de facto authorizes an enlargement of the material scope of Union law, has never been used, which is not surprising, given the extent of the coverage of rights throughout the Treaties and in the CFR. This being said, the list of rights one finds in Part II TFEU has been criticized for failing to embrace core rights associated with the status of citizenship in other constitutional systems. In other words, Article 25 TFEU could be used to include anything from a right to family life to a right to vote and stand in the national elections in a MS of which one is not a national, opening rich potential for further development of Part II TFEU.1

1   Eleanor Sharpston, ‘Citizenship and Fundamental Rights’ in Pascal Cardonnel et al (eds), Constitutionalising the EU Judicial System (Hart 2012). See also Sara Iglesias Sánchez, ‘Fundamental Rights and Citizenship of the Union at a Crossroads’ [2014] 20 ELJ 464; Dimitry Kochenov, ‘The Right to Have What Rights?’ [2011] 17 ELJ 502; Síofra O’Leary, ‘The Relationship Between Community Citizenship and the Protection of Fundamental Rights in Community Law’ [1995] 32 CML Rev 519.

Kochenov

PA RT   T H R E E UNION POLICIES AND INTERNAL ACTIONS   TITLE I

THE INTERNAL MARKET Overview Article 26 provides for the establishment by the Union of the internal market (para 1), defines the internal market to be established (para 2), and provides a legal basis for guidelines to this end (para 3). Article 27 provides for a form of differentiated integration by allowing for Union measures to take account of economic difficulties in individual MS.

Selected bibliography Catherine Barnard, The Substantive Law of the EU, The Four Freedoms (5th ed, OUP 2016) Catherine Barnard and Joanna Scott (eds), The Law of the Single European Market: Unpacking the Premises (CUP 2002) Gráinne de Búrca and Joanne Scott (eds), The EU and the WTO-​Legal and Constitutional Issues (Hart 2001) Paul Craig and Gráinne de Búrca, EU Law (6th ed, OUP 2015) Vassilis Hatzopoulos, Regulating Services in the European Union (OUP 2012) Marcus Klamert, The Liberalisation of Services in the EU and the WTO: Concepts, Standards, and Regulatory Approaches (CUP 2014) Niamh Nic Shuibhne, Regulating the Internal Market (Edward Elgar 2006) Joseph Weiler (ed), The EU, the WTO, and the NAFTA (OUP 2001)



Article 26  TFEU (ex Article 14 EC) . The Union shall adopt measures with the aim of establishing or ensuring the functioning of 1 the internal market, in accordance with the relevant provisions of the Treaties. . The internal market shall comprise an area without internal frontiers in which the free 2 movement of goods, persons, services and capital is ensured in accordance with the provisions of the Treaties. . The Council, on a proposal from the Commission, shall determine the guidelines and 3 conditions necessary to ensure balanced progress in all the sectors concerned.

Essential case law Case C-​351/​08, Grimme, paragraph 27: The EEA is an extension of the full internal market vis-​à-​ vis the EFTA states. Case 15/​81, Gaston Schul, paragraph 33: National markets shall be merged into a single market bringing about conditions as close as possible to those of a genuine internal market. Case 51/​75, EMI, paragraph 11: What are now Articles 34 et seq TFEU are intended to ensure the unity of the (now) internal market.

Main legal instruments The Agreement on the European Economic Area extends the full internal market vis-​à-​vis the EFTA states.1 The Commission White Paper ‘Completing the Internal Market’ (Cockfield Report) proposed 300 measures to secure the creation of the single market by the end of 1992.2

Commentary A. General remarks B. The internal market as ‘an area without internal frontiers’ (para 2) 1. Development of the internal market 2. Unity and integrity of the internal market C. ‘... measures with the aim of establishing or ensuring the functioning of the internal market ...’ (para 1) 1. Harmonization 2. Home state rule (country of origin principle), host state rule, and mutual recognition D. ‘. . . in which the free movement of goods, persons, services and capital is ensured in accordance with the provisions of the Treaties’ (para 2) 1. Introduction 2. Discrimination 1

Klamert/Lewis

  [1994] OJ L1/​3.   

 COM(85)310final.

2

465

Article 26 3. Restrictions 4. Market  access 5. Proportionality E. ‘Guidelines and conditions necessary to ensure balanced progress’ (para 3)

A. General remarks Article 26 TFEU gives more content and meaning to the reference to the internal market 1 among the objectives of EU action that is provided in Article 3(2) TEU. Paragraph 1 concerns the so-​called positive integration of the markets of the MS, thus integration through Union measures. The internal market is defined in paragraph 2 by referring to negative integration (i.e. promoting market integration though the abolition of obstacles to the exercise of fundamental freedoms). Paragraph 3 provides a little-​used mandate to the Council. The origins of Article 26 TFEU go back to Article 8A introduced by the Single European 2 Act (SEA) in 1986. In its original form, Article 8A provided that the Community would establish an internal market by 31 December 1992 by adopting the requisite measures to that end.3 The ToL removed the mention of this deadline and changed the wording to include not only the adoption of measures to establish the internal market but also measures to ensure its functioning. What is now Article 26(3) TFEU was introduced by the ToA in 1997. The internal market as an area without internal frontiers is a ‘fundamental principle’ 3 of EU law.4 Article 26 TFEU has been invoked to interpret secondary law based on Article 114 TFEU.5

B. The internal market as ‘an area without internal frontiers’ (para 2) 1. Development of the internal market In essence, Article 26(2) TFEU codifies case law dating from 1982 where the Court 4 defined the concept of a ‘common market’ as involving ‘the elimination of all obstacles to intra-​Community trade in order to merge the national markets into a single market bringing about conditions as close as possible to those of a genuine internal market’.6 Interestingly, the Court seems to use the terms ‘common market’, ‘single market’, 5 and ‘internal market’ as, essentially, synonyms.7 Nevertheless, the term ‘common market’ gradually disappeared from official and public discourse to be replaced by what was considered to be the more evocative terms of ‘single market’ or ‘internal market’ (the latter of which is currently predominant).8

3   See General declaration on Articles 13–​19 SEA. The Court clarified that setting this date did not create an automatic legal effect, meaning that, in the absence of measures adopted by the Council before 31 December 1992 requiring the MS to abolish controls of persons at the internal frontiers of the Community, that obligation automatically arises from expiry of that period. See Case C-​378/​97, Wijsenbeek, EU:C:1999:439, para 40. 4   Case C-​112/​00, Schmidberger, EU:C:2003:333, paras 53–​4 (emphasis added). 5   Case C-​535/​15, Pinckernelle, EU:C:2017:315, paras 43–​4. 6   Case 15/​81, Gaston Schul, EU:C:1982:135, para 33 (emphasis added). See also Case C-​376/​98, Germany v EP and Council (Tobacco advertising I), EU:C:2000:544, para 82; Case C-​380/​03, Germany v EP and Council (Tobacco advertising II), EU:C:2006:772, para 102; Case C-​382/​08, Neukirchinger, EU:C:2011:27, para 26. 7   See also AG Szpunar in Case C-​507/​15, Agro Foreign Trade & Agency, EU:C:2016:809, para 33 fn 13. 8   See Koen Lenaerts and Piet Van Nuffel, European Union Law (3rd ed, Sweet & Maxwell 2011), para 9-​011 on the different connotations of these terms.

Klamert/Lewis

466 6

Part Three: Title I The Internal Market

Whereas custom tariffs had effectively been abolished by 1968,9 there existed persistent obstacles to trade between MS in the common market after the expiry of the transitional period in 1970. One reason was ex Article 100a EEC, which required unanimity for harmonization measures. Thus, on 14 June 1985, the Commission published its White Paper, ‘Completing the internal market’ (Cockfield Report), describing three types of barriers to trade in the internal market which it would propose to the Council to eliminate:10 (1) physical barriers, such as physical checks on the movement of goods and persons; (2) technical barriers, such as differing technical or product standards which rendered cross-​border trade more difficult and costly; (3) fiscal barriers, such as divergent rules on the calculation and collection of indirect taxes, which hinder free trade.

The SEA supported this endeavour by providing for qualified majority voting instead of unanimity under what is now Article 114 TFEU. 7 The aim of the Cockfield Report was to secure the abolition of all internal checks, obstacles, and hindrance to free movement by the end of 1992. An annex to the White Paper contained a list of some 300 measures proposed or to be proposed for adoption, together with a timetable for entry into force. The ambition of the white paper is expressed in the last paragraph of its Preamble: Just as the Customs Union had to precede Economic Integration, so Economic Integration has to precede European Unity. What this White Paper proposes therefore is that the Community should now take a further step along the road so clearly delineated in the Treaties. To do less would be to fall short of the ambitions of the founders of the Community, incorporated in the Treaties; it would be to betray the trust invested in us; and it would be to offer the peoples of Europe a narrower, less rewarding, less secure, less prosperous future than they could otherwise enjoy. That is the measure of the challenge which faces us. Let it never be said that we were incapable of rising to it.

In the end, the number of measures reached 376. However, on 31 December 1992 the internal market had still not been fully realized, especially in the field of services. This was the background for among others the Services Directive 126/​2006, which basically repeated the Cockfield approach by requiring the screening of the whole body of national law in coordination with the Commission.11 9 The reason why the markets of the MS are still not fully integrated to this date, eluding the goal of creating one, single market akin to a national market, is not only to be found in the continued existence of obstacles to trade. While the free movement of goods has proven effective in achieving the optimal allocation of resources in the EU, labour mobility remains low in the EU.12 8

2. Unity and integrity of the internal market 10 In the context of the refusal of Switzerland to accede to the EEA, the ECJ referred to the internal market as an ‘economically integrated entity with a single market, based on   See Commentary on Article 28 TFEU, para [6]‌.   Completing the Internal Market. White Paper from the Commission to the European Council, 14 June 1985, COM(85)310final. See . 11   See Articles 15 and 18 Directive 2006/​123/​EC of the EP and of the Council of 12 December 2006 on services in the internal market [2006] OJ L376/​36. 12   See Catherine Barnard, The Substantive Law of the EU—​The Four Freedoms (5th ed, OUP 2016) 10. 9

10

Klamert/Lewis

Article 26

467

common rules between its members’ and ‘an area of total freedom of movement analogous to that provided by a national market, which includes inter alia the freedom to provide services and the freedom of establishment’.13 This statement can be seen to refer both to positive integration (harmonization) and to negative integration (the removal of obstacles to the fundamental freedoms) as elements for establishing the internal market. What are now Articles 34 et seq TFEU are intended to ensure the unity of the (now) 11 internal market.14 While the ECJ has rarely invoked the unity of the internal market explicitly,15 and while it is unclear whether it is a self-​standing principle under EU law, the concept serves to make the following important points: • The prohibition and justification regimes under the different fundamental freedoms gradually have been aligned through case law, especially under the free movement of persons (‘coherence’).16 However, the Services Directive 126/​2006 has introduced different regimes applicable to established and to non-​established service providers.17 • The internal market can be extended to third countries, but this does not necessarily involve the extension of all rules in all cases. The EEA is an extension of the full internal market vis-​à-​vis the EFTA states.18 The Association Agreement with Turkey, in contrast, only extends the free movement of goods under Article 34 TFEU through Decision 1/​95 of the Association Council, but does not grant Turkish operators full liberalization in other freedoms such as the freedom to provide services.19 • Unity of the internal market in economic terms is achieved through ensuring the uniformity of trade conditions, in the sense of a level playing field for all operators.20 This is safeguarded by the prohibition of discrimination on the one hand, and by the prohibition to split up markets under the prohibition of cartels of Article 101 TFEU on the other hand.21 • While trade conditions must be uniform, this is not required with regulation in the internal market, where it is sufficient that national laws are approximated, allowing also for stricter measures on national level.22 It is also possible to create exceptions for individual MS.23   Case C-​351/​08, Grimme, EU:C:2009:697, para 27 (emphasis added).   Case 51/​75, EMI, EU:C:1976:85, para 11. 15   See Joined Cases 80–​81/​71, Société Les Commissionnaires Réunis & Ramel, EU:C:1978:87, paras 35–​ 6: The powers of the Union institutions in the Common Agricultural Policy must be exercised ‘to the exclusion of any measure compromising the abolition between Member States of customs duties and quantitative restrictions or charges or measures having equivalent effect’. See Eberhard Grabitz, ‘Über die Verfassung des Binnenmarktes’ in Jürgen Baur et al (eds), Festschrift für Ernst Steindorff (De Gruyter 1990) 1229. 16   See Case C-​106/​91, Ramrath, EU:C:1992:230, para 24: ‘It is unnecessary to consider whether an auditor who wishes to carry out audits in another Member State has the status of an employee, a self-​employed person or a provider of services’. See also Alina Tryfonidou, ‘Further steps on the road to convergence among the market freedoms’ [2010] 35 EL Rev 36. See, however, Commentary on Article 35 TFEU, para [5]. 17   See Commentary on Article 56 TFEU. 18   [1994] OJ L1/​3. See Decision 94/​1/​EC, ECSC of the Council and the Commission of 13 December 1993 on the conclusion of the Agreement on the European Economic Area between the European Communities, their MS and the Republic of Austria, the Republic of Finland, the Republic of Iceland, the Principality of Liechtenstein, the Kingdom of Norway, the Kingdom of Sweden and the Swiss Confederation [1994] OJ L1/​1. See Case C-​452/​01, Ospelt, EU:C:2003:493, para 29. See also Case C-​351/​08, Grimme, EU:C:2009:697, para 27. 19   See Case C-​221/​11, Demirkan, EU:C:2013:583; Case C-629/16, CX, EU:C:2018:556, paras 45–9. 20   Compare Opinion 1/​94, WTO, EU:C:1994:384, Summary point XIV. 21   See Commentary on Article 101 TFEU. 22   See Commentary on Article 114 TFEU, paras 43 et seq. See para [15]. 23   See Commentary on Article 27 TFEU, para [3]‌. 13 14

Klamert/Lewis

468

Part Three: Title I The Internal Market

• A system of regulation on the Union level can exist alongside a parallel system on the national level, such as in the case with intellectual property rights, where patents and trademarks are protected under a dual system.24

C. ‘... measures with the aim of establishing or ensuring the functioning of the internal market ...’ (para 1) 1. Harmonization 12 Article 114 TFEU is intended to contribute to the achievement of the objectives set out in Article 26 TFEU. Together with the principle of conferral (Article 5 TEU), the predecessor of Article 26 TFEU has been invoked to construe the central legal basis for furthering the internal market—​what is now Article 114 TFEU. Thus, the Court held that ex Article 100a(1) TEC (now Article 114(1) TFEU) cannot be construed as vesting in the Union legislature a general power to regulate the internal market.25 13 Specifically, the aspect of the absence of internal border controls was implemented by adopting, on the basis of Article 62 EC (now Article 77 TFEU), Regulation No 562/​2006 which seeks to build on the Schengen acquis.26 14 One of the salient points of the Cockfield Report was the emphasis it places on the use of a ‘new approach’ to harmonization.27 That ‘new approach’ represented a departure from the traditional method of harmonization, in which a directive would incorporate an exhaustive and detailed list of specifications which would then have to be transposed and implemented by the MS. That traditional method proved to be unsatisfactory as it required lengthy negotiation and agreement of the minutiae of the measure, causing long delays in its adoption by the Council. The ‘new approach’, in contrast, would address the barriers to trade caused by divergent national legislation dealing with health and safety, and consumer and environmental protection. The advantages of the ‘new approach’ were threefold: (1) Legislation at the EU level would concern itself with the ‘essential requirements’ only; (2) The MS or standardization bodies would enjoy a degree of latitude in setting out more detailed rules and, most importantly; (3) Products or services conforming to the essential requirements would be guaranteed free circulation whether or not they complied with the detailed standards of a given MS.28 15

Today, several forms of harmonization can be distinguished:29 • ‘full’ harmonization in scope when there is comprehensive or exhaustive legislative harmonization in a specific area; 24   Patents or trademarks can be registered at EU level through the European Patent Office or the European Union Intellectual Property Office, as well as by measures on the national level, which however can fall under the fundamental freedoms. See Commentary on Article 36 TFEU, paras [30–4]. 25   Case C-​376/​98, Germany v EP and Council (Tobacco advertising I), para 83. See also Case C-​380/​03, Germany v EP and Council (Tobacco advertising II), para 102. 26   Case C‑202/​13, McCarthy, EU:C:2014:2450; Case C-​ 9/​ 16, Criminal proceedings against A, EU:C:2017:483, paras 30–​1, 40. See also Case C‑278/​12 PPU, Adil, EU:C:2012:508, paras 48–​50. See Commentary on Article 77 TFEU, para [15]. 27   See also Commentary on Article 114 TFEU, paras [14] et seq. 28   See also Council Resolution of 7 May 1985 on a new approach to technical harmonization and standards [1985] OJ C136/​1. See Commentary on Article 114 TFEU, para 16. 29   See, on the following, Marcus Klamert, ‘What We Talk About When We Talk About Harmonisation’ [2015] CYELS 360. See also Commentary on Article 114 TFEU, paras [4] et seq.

Klamert/Lewis

469

Article 26

• ‘partial’ harmonization in scope, where only certain aspects of an area are harmonized; • ‘maximum harmonization’, in the sense of setting standards from which MS cannot derogate;30 • ‘minimum harmonization’, which provides a minimum level of rules leaving some discretion to MS in, for example, setting a higher standard than the minimum standard(s) adopted under EU law (‘gold-​plating’);31 • vertical harmonization and horizontal harmonization, with the former referring to harmonizing rules for a group of products or services and the latter referring to a legal act covering all or several different products and services; • ‘targeted’ harmonization refers to measures that provide only very selectively for harmonized rules.32 These different forms of harmonization can appear in different combinations and per- 16 mutations, as acts may vary both as regards the scope of their harmonization and as regards the intensity of harmonization achieved. Thus, for example, it is possible to adopt a measure that only harmonizes one part of a particular area (e.g. just the health warnings on external packaging of tobacco products), but does so to a maximum extent (leaving no discretion for MS to modify or supplement the warnings prescribed). Equally, it is possible to harmonize an area fully, but to only lay down minimum requirements, so that MS may have discretion to lay down stricter standards. However, depending on the legal base there may be limitations on the Union legislature’s harmonizing competences.33

2. Home state rule (country of origin principle), host state rule, and mutual recognition The ‘home state’ (also called country of origin principle) and ‘host state’ rule are two 17 regulatory approaches that can refer either to determining the law applicable to a certain constellation within the internal market, or to determining which MS exercises regulatory control over a certain good/​service provider/​worker. Thus, the Commission proposal for the Services Directive would have established the most absolute form of home state rule to date by ordering the law of the home MS to apply when a service provider operates in another MS.34 In most cases, however, when it is referred to the country of origin

30   The most absolute form of maximum harmonization are blacklists. See e.g. Annex I Unfair Commercial Practices Directive 2005/​29/​EC [2005] OJ L149/​22, laying out business practices that must be banned by MS, without allowing recourse to justification. See also Article 14 Services Directive 2006/​123/​EC. 31   In the field of consumer protection, ‘full’ legislative harmonization has eclipsed ‘minimum’ legislative harmonization as the ‘instrument of choice’ favoured especially by the European Commission. See now Article 4 Directive 2011/​83/​EU of the EP and of the Council of 25 October 2011 on consumer rights [2011] OJ L304/​ 64. See Stephen Weatherill, ‘Maximum or Minimum Harmonisation —​What Kind of “Europe” do we Want?’ in Katharina Boele-​Woelki and Willem Grosheide (eds), The Future of European Contract Law, Liber Amicorum E.H. Hondius (Kluwer Law 2007) 133 (140–​1). 32   See e.g. Recital 9 Directive 2011/​83/​EU [2011] OJ L304/​64; Chapter V on the quality of services in Directive 2006/​123/​EC [2006] OJ L376/​36. 33   Limitations on the EU’s power of harmonization exist, e.g. in the fields of health, environment, and consumer protection. See Article 153(4) TFEU on social policy, Article 169(4) TFEU on consumer policy, and Article 193 TFEU on environmental policy. See Klamert, ‘What We Talk About’; Michael Dougan, ‘Minimum Harmonization and the Internal Market’ [2000] 37 CML Rev 853 (864). Concerning harmonization under Article 114 TFEU, see the Commentary on Article 114 TFEU. 34  See Marcus Klamert, ‘Of empty glasses and double burdens:  approaches to regulating the services market à propos the implementation of the Services Directive’ [2010] LIEI 111; Gareth Davies, ‘The Services Directive: extending the country of origin principle and reforming public administration’ [2007] EL Rev 232.

Klamert/Lewis

470

Part Three: Title I The Internal Market

principle, this rather implies that regulatory decisions made by the home MS, such as on the granting of a licence, must be recognized by other MS.35 18 In the latter case, the home state rule is closely related to the general principle of mutual recognition.36 Mutual recognition made its official entry into EU law with the Cassis de Dijon judgment of the ECJ in 1979,37 followed by the Commission Communication in 1980, and then by the introduction of the so-​called ‘new approach’ (see para [15]).38 Generally, it concerns the setting and administration of regulatory standards (for products, service providers, etc) by one MS that must be recognized by other MS (provided they are equivalent to a substantial degree).39 Mutual recognition has also been applied as an element of the necessity limb of the proportionality test.40 Mutual recognition is often chosen as a legislative tool when the harmonization of standards has failed or is otherwise not feasible.41 19 Mutual recognition as a regulatory tool is employed in several different contexts in EU internal market law besides the free movement of goods: • under the Medicinal Products Directive, it underpins the obligation to recognize decisions of national regulatory authorities on marketing authorizations;42 • under the free movement of services, for professional titles of health professionals, it underpins the obligation to recognize certain educational standards;43 • under the Cross Border Healthcare Directive 2011/​24/​EU it applies to decisions by doctors in the case of patient mobility.44

D. ‘. . . in which the free movement of goods, persons, services and capital is ensured in accordance with the provisions of the Treaties’ (para 2) 1. Introduction 20 The ‘fundamental principle’ of the internal market—​as an area without internal frontiers in which the free movement of goods is ensured—​is implemented primarily by Articles 30 and 34 TFEU on the free movement of goods,45 but also by Article 56 TFEU on the freedom 35   See e.g. Eva Lomnicka, ‘The home country control principle in the financial services directives and the case law’, in Mads Andenas and Wulf-​Henning Roth (eds), Services and Free Movement in EU Law (Kluwer 2002) 295 (298–​303). 36   See also Commentary on Article 4 TEU, paras [18] and [34]. 37   See Commentary on Article 34 TFEU, paras [35–​8]. 38   Case 120/​78, Rewe-​Zentral. See Vassilis Hatzopoulos, ‘Forms of mutual recognition in the field of services’ in Ioannis Lianos and Okeoghene Odudu (eds), Regulating Trade in Services:  Trust, Distrust and Economic Integration (CUP 2012) 59 (59). 39   Case C-​76/​90, Säger, EU:C:1991:331, para 15. See Kenneth Armstrong, ‘Mutual recognition’ in Barnard and Scott, Unpacking the Premises (see Title biblio), 225 (230). Thus, mutual recognition requires some degree of an underlying harmonization of standards. See Michael Möstl, ‘Preconditions and limits of mutual recognition’ [2010] 47(2) CML Rev 405 (415). 40   See Case C-​458/​08, Commission v Portugal, EU:C:2010:692, para 100. See Joseph Weiler, ‘Epilogue: Towards a Common Law of International Trade’ in Weiler, The EU, the WTO, and the NAFTA (see Title biblio) 201 (221). 41   See Vassilis Hatzopoulos, Regulating Services in the European Union (OUP 2012) 269. 42   See Commentary on Article 168 TFEU. 43   Directive 2005/​36/​EC of the EP and of the Council on the recognition of professional qualifications [2005] OJ L255/​22. See Commentary on Article 49 TFEU, paras [42–​4] and Commentary on Article 53 TFEU. 44   Article 11 Directive 2011/​24/​EU of the EP and of the Council of 9 March 2011 on the application of patients’ rights in cross-​border healthcare [2011] OJ L88/​45. 45   Case C-​112/​00, Schmidberger, EU:C:2003:333, paras 53–​4.

Klamert/Lewis

Article 26

471

to provide services.46 The mitigation of double taxation was also found to have a beneficial effect on the functioning of the internal market.47 Article 45(2) TFEU on the free movement of workers was interpreted in the light of Article 26 TFEU to also prohibit discrimination between non-​resident workers, if such discrimination leads to nationals of certain MS being unduly favoured in comparison with others.48 Three approaches can be identified, and are further discussed, for examining national 21 measures under the fundamental freedoms: (1) It can be asked whether national measures discriminate against products or persons from other MS. Such discrimination can be direct or indirect. (2) It can be inquired whether national measures constitute an ‘obstacle’, ‘impediment’, ‘hindrance’, or ‘restriction’ to the exercise of the freedom on issue (‘general prohibition on restrictions’).49 It concerns national measures applying once the retailers of products or providers of services have imported the goods, crossed the border, transferred the service, or set up an establishment. (3) It can be asked whether national law prevents access to the market or impedes access more than it impedes the access for domestic products.50 While the emphasis with the restrictions approach lies in the deregulation of national regimes, the focus with market access is on integrating MS markets.51

2. Discrimination Direct or open discrimination is a narrow concept in EU law, referring to distinctions 22 directly based on nationality. Such form of discrimination can only be justified under the primary law derogations listed in Articles 36 and 56 TFEU, whereas any other form of discrimination can be justified under the primary law derogations as well as under any other legitimate regulatory objective they pursue.52 Defining indirect discrimination is problematic. It is often said that indirectly dis- 23 criminatory would mean to not discriminate in law but in effect.53 Instead of on the form of the measure or the intention underpinning it, this would rely on the effect national rules have on market operators.54 Others have suggested that indirectly discriminatory measures would encompass ‘a regulatory distinction’ producing effects ‘similar to the effects of measures of clear-​cut discrimination’.55 It is suggested that the following forms of indirect discrimination can be distinguished: 24 • Conditions set up by national law that have no scope of application in that state and thus primarily operate to the detriment of foreigners. The legal requirement to hold the   Case C-​591/​15, The Gibraltar Betting and Gaming Association, EU:C:2017:449.   Case C-​648/​15, Austria v Germany, EU:C:2017:664, para 25. 48   Case C-​512/​13, Sopora, EU:C:2015:108, para 25. 49  See AG Stix-​Hackl in Case C-​452/​04, Fidium Finanz, EU:C:2006:182, para 109; Case C-​264/​03, Commission v France, EU:C:2005:620, para 66 (emphasis added). 50   See Joined Cases C-​267-268/​91, Keck and Mithouard, EU:C:1993:905. 51   See Catherine Barnard and Simon Deakin, ‘Market access and regulatory competition’ in Barnard and Scott, Unpacking the Premises (see Title biblio), 197 (204–​13). 52   See Commentary on Article 34 TFEU, paras [27–8]. 53   Chris Hilson, ‘Discrimination in Community free movement law’ [1999] 24 EL Rev 445 (451). 54   Eleanor Spaventa, ‘On Discrimination and the Theory of Mandatory Requirements’ [2002] 3 CYELS 457 (467). 55   Piet Eeckhout, ‘Constitutional Concepts for Free Trade in Services’ in Gráinne de Búrca and Joanne Scott (eds), The EU and the WTO-​Legal and Constitutional Issues (Hart 2001) 215 (234). 46 47

Klamert/Lewis

472

Part Three: Title I The Internal Market

right to access higher education (besides having graduated from high school) as a condition for entering university is indirectly discriminatory if such right is not conferred in the MS.56 • National measures that mainly apply to foreigners, such as a regulation that only applies to one specialized market dominated by foreign companies.57 • Conditions set up by national law that are typically more easily fulfilled by domestic operators, such as qualification or language requirements,58 and residency requirements.59

3. Restrictions 25 With Dassonville, the Court has introduced a very broad definition of restrictions to EU law.60 So-​called double burdens, i.e. regulatory requirements in one MS that duplicate requirements that have already been satisfied in another MS (such as qualification or licence requirements), can also be qualified as restrictions.61 While the delimitation between restrictions and indirectly discriminatory measures can be difficult, it is of little relevance as both fall under the same justification regime. 26 Certain national measures fall neither under the prohibition of discrimination nor under the general prohibition of restrictions. Most prominently, under the free movement of goods, the Court has exempted the category of selling arrangements.62 There is, however, no coherent de minimis approach discernible in case law.63 27 Regulatory differences between MS are usually qualified as restrictions but are deemed proportionate. In Alpine Investments, the ECJ has explained that ‘the fact that one Member State imposes less strict rules than another Member State does not mean that the latter’s rules are disproportionate and hence incompatible with Community law’.64 In Dickinger, the Court in a similar vein found that the ‘mere fact that a Member State has opted for a system of protection which differs from that adopted by another Member State cannot affect the assessment of the need for and proportionality of the relevant provisions’.65

56   See Case C-​147/​03, Commission v Austria (Access to University Education), EU:C:2005:427, paras 49 et seq. 57   Case C-​400/​08, Commission v Spain (Shopping Centers), EU:C:2011:172, paras 58–​60. In this case, the Commission has been required to provide all factual information that a contested legislation has such indirectly discriminatory effects. See Eeckhout, ‘Constitutional concepts’, 232. This can be defined as de facto discrimination, and has so far mostly been discussed in the WTO context. See James Flett, ‘WTO Space for National Regulation: Requiem for a Diagonal Vector Test’ [2013] 16 JIEL 37 (51–​7). 58   See Markus Krajewski, National Regulation and Trade Liberalization in Services: The Legal Impact of the General Agreement on Trade in Services (GATS) on National Regulatory Autonomy (Kluwer 2003) 108, 113. 59   See Spaventa, ‘On discrimination’, 461. 60   Case 8/​74, Dassonville, EU:C:1974:8. See Commentary on Article 34 TFEU, paras [25–​6]. 61   Case C-​76/​90, Säger, para 15: ‘in so far as that interest is not protected by the rules to which the person providing the services is subject in the Member State in which he is established’. See Case C-​222/​95, Parodi, EU:C:1997:345, para 32. See Hilson, ‘Discrimination’, 454. 62   See Commentary on Article 34 TFEU, paras [39–​45]. 63   See Case C-​15/​15, New Valmar, EU:C:2016:464, para 37: ‘Moreover, it should be borne in mind that any restriction, even minor, of one of the fundamental freedoms enshrined by the FEU Treaty is prohibited by it . . . .’ See also Case C-​212/​06, Government of the French Community and Walloon Government, EU:C:2008:178, para 52 and the case law cited. 64   Case C-​384/​93, Alpine Investments, EU:C:1995:126, para 51. 65   Case C-​347/​09, Dickinger, EU:C:2011:582, para 46; Case C-​219/​07, Nationale Raad van Dierenkwekers en Liefhebbers, EU:C:2008:353, para 31; Case C-​108/​96, Mac Quen, EU:C:2001:67, paras 33–​4; Case C-​36/​ 02, Omega, EU:C:2004:614, para 38.

Klamert/Lewis

Article 26

473

4. Market  access A national measure will be prohibited if its effect is to deprive market operators of an 28 effective means of penetrating the market of another MS,66 or of a particularly effective means of selling their products.67 This comprises rules preventing market access fully, such as with a total ban of imports or with a total ban of a product, as well as national rules that have an unequal impact on market access.68 Again, delimiting market access restrictions from indirectly discriminatory measures 29 is difficult as restrictions normally also have an effect on market access.69 In case law the court frequently does not clearly distinguished between a restrictions approach and a market access approach.70

5. Proportionality While the principle of proportionality is set out in Article 5 TEU for Union measures 30 and is applied with low intensity by the ECJ,71 national measures falling under the fundamental freedoms are examined strictly by the Court. In theory, proportionality is a three-​pronged  test. 31 (1) A measure must actually pursue the regulatory objective it professes to pursue (suitability/​appropriateness).72 In EU law, this test has generally been applied in a relaxed manner.73 However, under the more recent coherence test, the respective objective must be attained ‘in a consistent and systematic manner’, without regulatory burdens being distributed unevenly between operations or regions in a broader field.74 While this test has for some time been reserved to cases in the area of gambling, it is now also applied in other constellations under the fundamental freedoms.75 (2) A national measure must not exceed what is necessary to achieve the pursued objective (necessity).76 In other words, less restrictive means to achieve either the general or the specific reasons of justification must not be available.77

  Case C-​119/​09, Société fiduciaire, EU:C:2011:208, para 43.   Case C-​108/​09, Ker-​Optika, EU:C:2010:725, para 54; Case C-​322/​01, DocMorris, EU:C:2003:664. See Emily Reid, ‘Regulatory Autonomy in the EU and WTO: Defining and Defending Its Limits’ (2010) 44 JWT 877 (898). 68   See Jukka Snell‚ ‘The notion of market access: a concept or a slogan?’ [2010] 47 CML Rev 437 (447–​8). 69   For such a discussion, see Snell, ‘The notion of market access’ 468. 70   See Commentary on Article 34 TFEU, paras [44–​5]. 71   See Commentary on Article 5 TEU, para [39]. 72   Case C-​124/​97, Läärä, EU:C:1999:435, para 31. 73   See Erich Vranes, ‘Der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz: Herleitungsalternativen, Rechtsstatus und Funktionen’ [2009] 47 Archiv des Völkerrechts 1 (20). 74   See Joined Cases C-​316/​07 et al, Stoß, EU:C:2010:504, paras 88–​107, regarding a public monopoly on bets on sporting competitions and lotteries as opposed to the rules applying to other games of chance. See Case C-​384/​08, Attanasio Group, EU:C:2010:133, para 51; Case C-​212/​08, Zeturf, EU:C:2011:437, para 57. 75   See Case C-​169/​07, Hartlauer, EU:C:2009:141, para 63, where the Austrian law on hospitals was faulted on these grounds because it did not treat dental group practices equally with outpatient dental clinics. See also Joined Cases C-​357–​359/​10, Duomo, EU:C:2012:283, para 42. On coherence in EU law generally, see Commentary on Article 7 TFEU. 76   Case 205/​84, Commission v Germany (Insurance), EU:C:1986:463, para 33. 77   See Case C-​3/​95, Reisebüro Broede, EU:C:1996:487, para 28; Joined Cases C-​369/​96  & C-​376/​96, Arblade and Leloup, EU:C:1999:575, para 35. This assessment has been especially relaxed with regard to restrictions on the operation of gambling and betting services in the internal market. See Case C-​347/​09, Dickinger, paras 47–​9, 54–​66, 70–​81; Joined Cases C-​316/​07 et al, Stoß, paras 81–​3, and Case C-​212/​08, Zeturf, para 41. 66 67

Klamert/Lewis

474

Part Three: Title I The Internal Market

(3) A  national measure must be adequate in light of the reason of justification (reasonableness/​proportionality stricto sensu).78 In contrast to the necessity test, comparison is not made between several possible measures, but between the impact of a measure and the benefit of attaining the objective pursued.79 Under the fundamental freedoms, the Court has allowed MS a margin of discretion in several areas.80

E.  ‘Guidelines and conditions necessary to ensure balanced progress’ (para 3) 32 The mandate in Article 26(3) TFEU for the Council to determine the guidelines and conditions necessary to ensure balanced progress in all the sectors concerned has so far not been used. Qualified majority would apply (Article 16(3) TEU), the EP would not be involved. The guidelines mentioned would be binding directives for the ensuing measures by the Union legislator.81

78   See Vassilis Hatzopoulos, ‘The Court’s approach to services (2006–​2012): From Case Law to Case Load?’ (2013) 50 CML Rev 459 (497–​9), who refers to ‘true proportionality control’ or ‘external proportionality control’. 79   It has been shown that if this third tier of the proportionality test is not applied, the most lenient of equally suitable measures will prevail. See Vranes, ‘Verhältnismäßigkeitsgrundsatz’, 31. 80   Case C-​347/​09, Dickinger, para 45; Joined Cases C-​316/​07 et  al, Stoß, para 76. See Case C-​89/​09, Commission v France (Laboratories), EU:C:2010:772, paras 42 and 82 for public health; Case C-​518/​06, Commission v Italy (Motor Insurance), EU:C:2009:270, para 84. 81   Case C-​378/​00, Commission v EP and Council (LIFE), EU:C:2003:42, para 39.

Klamert/Lewis

Article 27  TFEU (ex Article 15 EC) When drawing up its proposals with a view to achieving the objectives set out in Article 26, the Commission shall take into account the extent of the effort that certain economies showing differences in development will have to sustain for the establishment of the internal market and it may propose appropriate provisions. If these provisions take the form of derogations, they must be of a temporary nature and must cause the least possible disturbance to the functioning of the internal market.

Selected bibliography Gráinne de Búrca, ‘Differentiation within the Core: The Case of the Common Market’ in Gráinne de Búrca and Joanna Scott (eds), Constitutional Change in the EU: From Uniformity to Flexibility? (Hart 2000) 133 Ellen Vos, ‘Differentiation, Harmonisation and Governance’ in Bruno de Witte, Dominik Hanf, and Ellen Vos (eds), The Many Faces of Differentiation in EU Law (Intersentia 2001) 145

Commentary Article 27 TFEU provides for a form of differentiated integration by allowing for Union measures to take account of economic difficulties in individual MS. According to Article 27(2) TFEU, this may even result in derogations from primary law. Since Article 27 TFEU refers to the economic situation of individual MS, it cannot justify a general derogation from principles of the Treaties. Similar to the limitation for enhanced cooperation under Article 326 TFEU, which must not ‘constitute a barrier to or discrimination in trade between Member States, nor shall it distort competition between them’,1 derogations under Article 27 TFEU must ‘cause the least possible disturbance to the functioning of the internal market’. Article 27 TFEU can be seen in the context of the principle of solidarity as enshrined in Article 3(3) TEU, and as being a special form of ensuring economic cohesion between the MS (see Article 174 TFEU). It can also be seen as an exception to the unity of the internal market.2 Article 27 TFEU has so far not been used, just as its predecessor ex Article 15 EC had rarely been used.3 Article 27 TFEU cannot be a self-​standing legal basis.4 It must   See Joined Cases C-​274/​11 & C-​295/​11, Spain v Council, EU:C:2013:240, paras 70–​8.   See Commentary on Article 26 TFEU, para [11]. 3   Council Regulation (EEC) No 3574/​90 of 4 December 1990 introducing a transitional period for the implementation of certain Community acts in the energy sector [1990] OJ L353/​17, based on ex Article 103 EEC and referring to Article 8c EEC in the preamble granting an exemption for the former German Democratic Republic. See also Article 19 Council Directive 2003/​96/​EC of 27 October 2003 restructuring the Community framework for the taxation of energy products and electricity [2003] OJ L283/​51; and Recital 63 Directive 2002/​83/​EC of the EP and the Council of 5 November 2002 concerning life assurance [2002] OJ L345/​1. 4   Ex Article 15 EC was considered a possible supplementary legal basis. See AG Geelhoed in Case C-​414/​04, EP v Council (Slovenia), EU:C:2006:360, para 53, and in C-​413/​04, EP v Council (Estonia), EU:C:2006:359, para 64. 1 2

Klamert

1

2

3 4

476

Part Three: Title I The Internal Market

however be considered by the Commission when submitting proposals, such as under Article 114 TFEU. 5 The regard for the needs of individual MS stands in contrast to case law that regularly denies the relevance of specific interests invoked by individual MS under the principle of proportionality when reviewing Union measures.5 This might be explained by the fact that Article 27 TFEU speaks of the ‘establishment of the internal market’ and not of its functioning as Article 26 TFEU. Thus, derogations would only be allowed when the internal market is extended in scope or in membership, not however when difficulties arise within the existing internal market. 6 It is disputed whether the Commission is the sole addressee of Article 27 TFEU, or whether Article 27 TFEU would also bind other Union organs.6

5   See Commentary on Article 5 TEU, para [42]. See, however, Article 114(5) TFEU: ‘problem specific to that Member State’. 6   See Jürgen Bast, ‘Art 27 AEUV’ in Eberhard Grabitz, Meinhard Hilf, and Martin Nettesheim (eds), Das Recht der Europäischen Union (Beck 2017) para 13.

Klamert

TITLE II FREE MOVEMENT OF GOODS Overview Article 28 sets out the features of the customs union, further specified in this Title, in paragraph 1, and defines the goods to which Article 30 and Article 34–​7 TFEU apply. Article 29 defines goods that are in free circulation in the EU. Article 30 prohibits all tariff barriers to trade between MS. Article 31 empowers the Council to impose uniform customs duties based on a same rate throughout the Union’s customs union. Article 32 deals with the policy aims to be taken into account when imposing customs duties, or when allowing for beneficial treatment with regard to the levying of customs duties for certain types of trade. Article 33 sets out the legal basis for cooperation between customs administrations of the MS among themselves and with the Commission. Article 34 prohibits quantitative restrictions (quotas) and measures having equivalent effect to quantitative restrictions on imports between MS. Article 35 prohibits quantitative restrictions and measures having equivalent effect to quantitative restriction on exports between MS. Article 36 enumerates derogations which can justify both discriminations as well as restrictions to the free movement of goods. Article 37 requires MS to adjust their state monopolies in order to ensure no discrimination regarding the conditions under which goods are procured and marketed. Selected bibliography Laurence W. Gormley, EU Law of Free Movement of Goods and Customs Union (OUP 2009) Peter Oliver (ed), Oliver on Free Movement of Goods in the European Union (5th ed, Hart 2010)

Article 28  TFEU (ex Article 23 EC) . The Union shall comprise a customs union which shall cover all trade in goods and which 1 shall involve the prohibition between Member States of customs duties on imports and exports and of all charges having equivalent effect, and the adoption of a common customs tariff in their relations with third countries. . The provisions of Article 30 and of Chapter 3 of this Title shall apply to products originating 2 in Member States and to products coming from third countries which are in free circulation in Member States.

Selected bibliography Peter Witte, Zollkodex der Union (Beck 2018)

Essential case law Case C-​145/​16, Aramex Nederland, paras 21–​2: The Commission has broad discretion to define the subject-​matter of tariff headings falling to be considered for the classification of particular goods. The decisive criterion for the classification of goods for customs purposes is in general to be sought in their objective characteristics and properties. Case C-​30/​01, Commission v UK, paragraph 60: Exclusion from the customs territory (like as from the customs union) entails the inapplicability of the Treaty provisions and secondary legislation on trade in goods, unless otherwise expressly provided. Joined Cases 37–​38/​73, Diamantarbeiders, paragraph 18: Under the principle of uniformity, MS cannot introduce any new customs duties or charges having equivalent effect or raise the level of those already in force after 1 July 1968.

Main legal instruments and reports The Union Customs Code (UCC), Regulation (EU) No 952/​2013, lays down the rules for administrating the EU customs union.1 Council Decision 2013/​94/​EU concludes the Pan-​Euro-​Mediterranean (PEM) Convention, providing important preferential arrangements with twenty-​three member countries.2 Decision 1/​95 of the Association Council is the basis of the customs union between the EU and Turkey.3 Council Regulation (EEC) No 2658/​87 contains the Common Customs Tariff duties.4 A Commission Special Report sets out the many details concerning the Union customs territory.5

1   Regulation (EU) No 952/​2013 of the EP and of the Council of 9 October 2013 laying down the Union Customs Code [2013] OJ L269/​1. See also Commentary on Article 33 TFEU. 2   Council Decision 2013/​94/​EU of 26 March 2012 on the conclusion of the Regional Convention on pan-​ Euro-​Mediterranean preferential rules of origin [2013] OJ L54/​3. 3   [1996] OJ 35. 4   Council Regulation (EEC) No 2658/​87 of 23 July 1987 on the tariff and statistical nomenclature and on the Common Customs Tariff [1987] OJ L256/​1. 5   Special Report No 2/​93 on the customs territory of the Community and related trading arrangements accompanied by the replies of the Commission [1993] OJ C347/​1.

Klamert/Lewis

Article 28

479

Commentary A. General remarks B. The WTO  nexus C. Customs  union 1. Introduction 2. Principles and characteristics 3. Turkey 4. Andorra and San Marino D. Customs territory E. Classification of goods F. Origin of goods

A. General remarks Article 9 EEC-​ToR contained a single paragraph which was identical to what is now 1 Article 28(1) TFEU. A second paragraph (now Article 28(2) TFEU) was added in 1992 to clarify and reinforce the basic characteristic of the internal market, that the customs union required that goods made or released for free circulation in the EU should be able to move within the customs territory without any further tariff and non-​tariff obstacles. The customs union is an exclusive competence of the EU as stated in Article 3(1)(a) 2 TFEU.6 The legal basis for external customs measures is Article 207 TFEU. Article 200 TFEU is a specific provision applying to Overseas Countries and Territories (OCTs). Article 87(1) TFEU mentions customs in the context of police cooperation between MS competent authorities.

B. The WTO  nexus WTO law is built on the same aim and the same philosophy of free trade as have 3 inspired the EU.7 The EU is ‘a child of the GATT, a regional integration agreement based on non-​discrimination and market access among a number of regionally linked participants’.8 Regional trade agreements are regulated by Article XXIV GATT and by Article V 4 GATS, where they are, respectively, called agreements for ‘economic integration’ and ‘trade liberalization’. Article XXIV(8)(a) GATT stipulates that ‘a customs union shall be understood to mean the substitution of a single customs territory for two or more customs territories, so that (i)  duties and other restrictive regulations of commerce ( . . . ) are eliminated with respect to substantially all the trade between the constituent territories of the union or at least with respect to substantially all the trade in products originating in such territories, and, (ii) (. . .), substantially the same duties and other regulations of commerce are applied by each of the members of the union to the trade   See Commentary on Article 3 TFEU, para [5]‌.   Peter-​Christian Müller-​Graff, ‘Protectionism or reasonable national regulation?’ in Stefan Griller (ed), At the Crossroads: The World Trading System and the Doha Round (Springer 2008) 147 (150). 8   Marise Cremona, ‘Neutrality or discrimination? The WTO, the EU and External Trade’ in Gráinne de Búrca and Joanna Scott (eds), The EU and the WTO: Legal and Constitutional Issues (Hart 2002) 151 (151–​2). See also Marcus Klamert, Services Liberalization in the EU and WTO—​Concepts, Standards and Regulatory Approaches (CUP 2014) 1–​8. 6 7

Klamert/Lewis

480

Part Three: Title II Free Movement of Goods

of territories not included in the union’.9 A customs union is distinguished from a free trade area defined in Article XXIV:8(b) GATT as a group of two or more customs territories in which the duties and other restrictive regulations of commerce are eliminated on substantially all the trade between the constituent territories in products originating in such territories. 5 According to the WTO Appellate Body award in Turkey–​Textiles, Article XXIV GATT can only exempt measures from the application of the Most-​Favoured-​Nation (MFN) clause in Article I GATT that are ‘necessary’ for the establishment of a customs union or a free trade agreement.10 Without this exemption, other WTO Members could demand MFN status with regard to the privileges granted between the members of such customs union or free trade zone.11 The EU seems to consider the EU as covered by these derogation rules, evidenced by the existence of corresponding notifications by the EU and its pleading in Turkey–​Textiles.12

C. Customs  union 1. Introduction 6 The EU customs union is the third oldest and the most extensive customs union in the world.13 It stood in contrast with the free trade arrangement that was established by Article 4 of the now defunct European Coal and Steel Treaty. It was established in 1958 as an essential component of European economic integration and was fully effective in 1968 when the transitional periods under the first Customs Code ended.14 On the territory of today’s EU, it was preceded by the Benelux customs union.15

2. Principles and characteristics 7 Under the principle of uniformity in customs matters, MS cannot introduce, on a unilateral basis, any new customs duties or charges having equivalent effect or raise the level of those already in force after introduction of the Common Customs Tariff on 1 July 1968 on goods imported directly from non-​member countries.16 8 The customs union has two essential features, one external and one internal. • The external feature is that all goods imported from non-​MS are treated in a uniform manner when they are cleared through customs in the EU: the same rate of   Emphasis added. See also Article V GATS.   MFN treatment prohibits countries from discriminating between their trading partners under the WTO agreements. If a country grants a special favour to another country (such as a lower customs duty rate for one of their products) the same has to be done for all other WTO members. 11   Appellate Body Report, Turkey–​Restrictions on Imports of Textile and Clothing Products, WT/​DS34/​AB/​R, adopted 19 November 1999, DSR 1999:VI, 2345, para 58. 12   See for a discussion of such ‘political exception’, Lorand Bartels, ‘The legality of the EC mutual recognition clause under WTO law’ [2005] 8(3) JEIL 691. See also Christoph Herrmann, Bilateral and Regional Trade Agreements as a Challenge to the Multilateral Trading System (EUI Working Papers LAW 2008/​09) 13. 13  The oldest being the Southern African Customs Union established in 1910 and the Switzerland-​ Liechtenstein Customs Union established in 1925. See McGill Faculty of Law Preferential and Regional Trade Agreements Database, available at . 14   Regulation (EEC) No 950/​68 of the Council of 28 June 1968 on the common customs tariff [1968] OJ L172/​1. 15   The Treaty establishing the Benelux Customs Union was signed on September 5, 1944, by the governments in exile of the three countries in London, and entered into force in 1948. It ceased to exist on 1 November 1960, when it was replaced by the Benelux Economic Union. On this, see Article 350 TFEU. 16   Joined Cases 37–​38/​73, Diamantarbeiders, EU:C:1973:165, para 18; Case C-​126/​94, Société Cadi Surgelés, EU:C:1996:423, para 18; Case C-​109/​98, CRT France International, EU:C:1999:199, para 22. 9

10

Klamert/Lewis

Article 28

481

duty is charged and the same procedures are applied whatever the port of entry of the goods. The amount of duty levied depends on the valuation of the goods, the classification of the goods, and the origin of the goods. Reliefs from customs duty are granted under special conditions (e.g. when moving personal belongings to a country outside the Union).17 • The internal feature is that once the goods have been presented to the customs authorities in a MS and released for circulation by them, the goods circulate freely within the EU customs union without any further duties, charges, or procedures applied to them. Leaving the EU customs union entails the inapplicability of the Treaty provisions and secondary legislation on trade in goods, unless otherwise expressly provided.18 The geographical scope of the EU customs union is defined by the customs territory 9 on the one hand, and by IAs extending the customs union to third states. While the movement of goods within customs unions is not based on their originating status but on the fact that they comply with the provisions on free circulation (see Article 29 TFEU), some products in EU customs unions remain subject to a preferential treatment based on origin.

3. Turkey The Ankara Agreement of 12 September 1963,19 and its Additional Protocol of 23 10 November 1970,20 define the association relationship between the EU and Turkey.21 The basis of the customs union between the EU and Turkey is Decision 1/​95 of the Association Council of 22 December 1995.22 According to Article 4 Decision No 1/​95, on the date of its entry into force (which was on 1 July 1996), import or export customs duties and charges having equivalent effect to a customs duty were to be wholly abolished between the EU and Turkey.23 Article 66 Decision No 1/​95 provides that the provisions of the decision, insofar as they are identical in substance to the corresponding provisions of the TFEU, are to be interpreted in conformity with the relevant decisions of the Court of Justice.24 The scope of the EU–​Turkey customs union, based on the status of goods in free cir- 11 culation, covers all products with the exception of agricultural products and coal and steel products, subject only to preferential agreements based on their originating status.25 Decision No 1/​95 specifically provides for the elimination of customs duties and 12 quantitative restrictions for goods either wholly produced or put in free circulation after their importation from third countries in either Turkey or the EU.26 Turkey is required 17   Council Regulation (EC) No 1186/​2009 of 16 November 2009 setting up a Community system of reliefs from customs duty [2009] OJ L324/​23. 18 19   Case C-​30/​01, Commission v UK, EU:C:2003:489, para 60.   [1964] OJ L217. 20 21 22   [1972] OJ L293.   See Commentary on Article 217 TFEU.   [1996] OJ 35. 23   See Article 30 as the corresponding TFEU provision. 24   See Case C-​65/​16, Istanbul Lojistik, EU:C:2017:770, paras 37–​8. 25   The EC–​Turkey trade agreement for agricultural products (see Annex I ToA) results from Decision No 1/​98 of the Association Council of 25.02.1998 [1998] OJ L86. The trade arrangement for coal and steel products results from an Agreement of 25.07.1996 between Turkey and the then still existing ECSC [1996] OJ L227. Those products are now covered by the EC Treaty but remain outside of the scope of the customs union. Rules of origin are laid down in its Protocol No 1, as amended by Decision No 2/​99 of the ECSC-​Turkey Joint Committee [1999] OJ L212. 26   The proof of this customs status of ‘goods in free circulation’ is established by an A.TR. movement certificate. See para [27].

Klamert/Lewis

482

Part Three: Title II Free Movement of Goods

to align with the Union customs tariff including its preferential arrangements, as well as with its commercial policy measures. This is achieved through decisions made by the Customs Co-​operation Committee.27 13 Turkey is part of the PEM system. A supplier’s declaration can be furnished to the exporter and used by the exporter as supporting evidence to establish the proof of origin in the context of the preferential agreements with other PEM countries.28 Goods fulfilling the condition for free movement within the customs union but traded between the EU and Turkey through other countries belonging to the PEM system benefit from the customs union insofar as proofs of Union or Turkish origin are established in one of the countries concerned.29

4. Andorra and San Marino 14 The customs union with Andorra was established in 1990 and covers products under Chapters 25 to 97 of the Nomenclature established by the Convention on the Harmonized Commodity Description and Coding System, commonly known as ‘HS Nomenclature’, under the auspices of the World Customs Organization (WCO).30 Products covered by HS Chapters 1 to 24 originating in Andorra are exempt from import duties when imported into the Union. The customs union with San Marino was established in 1991 and applies for all products with the exception of coal and steel.31 15 The EU is given MFN for goods from third countries imported into Andorra. Article 6 of the Customs Agreement provides for free movement of goods and the elimination of tariff and non-​tariff measures, with exceptions for processed agricultural products. Articles 62 to 64 of the Customs Union Agreement provide for rules of origin where Andorra grants autonomous tariff preferences. With San Marino, there is no preferential arrangement based on origin.

D. Customs territory 16 Article 4 UCC defines the geographical area in which EU customs law is applied. Exclusion from the customs territory (like as from the customs union) entails the inapplicability of the Treaty provisions and secondary legislation on trade in goods, unless otherwise expressly provided.32

27   See Decision No 1/​2001 of the EC-​Turkey Customs Co-​operation Committee of 28.03.2001 (the so-​ called ‘bridging-​legislation’) setting out implementing customs provisions of Decision No 1/​95, applicable to trade in goods between the two parts of the customs union and with third countries [2001] OJ L98. 28   Decision No 1/​1999 of the EC-​Turkey Customs Co-​operation Committee of 28.05.1999 [1999] OJ L204/​43. See also Article 9(1) and (2)  of Decision No 1/​2006 of the EC-​Turkey Customs Cooperation Committee of 26 July 2006 laying down detailed rules for the application of Decision No 1/​95 of the EC-​ Turkey Association Council (2006/​646/​EC) [2006] OJ L265. 29  Decision No 1/​2000 of the EC-​Turkey Customs Co-​operation Committee of 25.07.2000 [2000] OJ L211. 30   See Council Decision of 26 November 1990 [1990] OJ L374 on the conclusion of the Customs Union Agreement. See Decision No 1/​1999 amending the Appendix on rules of origin for agricultural products [1999] OJ L191. The Customs Cooperation Committee Decision 1/​2003, [2003] OJ L253, is the ‘Bridging Legislation’ requiring Andorra to adopt customs provisions necessary for the proper functioning of the customs union based on the UCC and its implementing provisions. On the HS, see para [21]. 31   [2002] OJ L84. See also Co-​operation Committee Decisions 1/​92 to 3/​92 and 4/​92, as amended by Decision 1/​2002, on movement of goods and administrative cooperation. 32   See Case C-​30/​01, Commission v UK, EU:C:2003:489, para 60.

Klamert/Lewis

Article 28

483

Generally, the customs territory corresponds to the sum of the territories of the MS.33 17 It also corresponds with the area of application of EU law (see Articles 52 TEU and 355 TFEU). Thus, the territories exempted from EU law under Article 355(2) TFEU are third countries and are not part of the customs territory.34 Moreover, the territorial application of secondary law such as the UCC corresponds with the Treaty on which it is based. However, there are exceptions to this correlation resulting from IAs, acts of accession, declarations of MS, or from the UCC itself. The complete territories of the following MS are a part of the EU customs union 18 without further qualification:  Austria, Belgium, Bulgaria, Croatia, Czech Republic, Estonia, Finland,35 Greece (including Mount Athos), Hungary, Ireland, Latvia, Lithuania, Luxembourg, Malta, Poland, Portugal,36 Romania, Slovakia, Slovenia, and Sweden. For the following MS the whole territory is part of the customs union, but there are 19 exceptions or qualifications to this (see Article 4(1) UCC): • For Italy: the municipalities of Livigno and Campione d’Italia and the national waters of Lake Lugano, which are between the bank and the political frontier of the area between Ponte Tresa and Porto Ceresio. • For Germany:  the Island of Heligoland and the territory of Büsingen, following a Treaty of 23 November 1964 between Germany and Switzerland. • For the Netherlands: the Carribean islands of Bonaire, Sint Eustatius, and Saba.37 • For Spain: Ceuta and Melilla, to which however customs preferences apply.38 • For Denmark: the Faroe Islands, which are exempted from the scope of application of Union law (see Article 355(6) TFEU). • For France:  the so-​called overseas territories without departmental status (France d’Outre-​Mer).39 • For the UK: the Channel Islands and the Isle of Man have a special status but belong to the customs territory of the EU. The UK Sovereign Base Areas of Akrotiri and Dhekelia on Cyprus only apply Union law with qualifications (see Article 355(5)(b) TFEU), but they are part of the customs territory (see Article 4(2)(b) UCC).40 Gibraltar is not part of the customs territory.41

33   The customs territory of the Union comprises the territorial waters, internal waters, and airspace of the territories covered (see Article 4(1) UCC). 34   See Article 4(1) UCC on the Netherlands. 35   Including the Åland islands, see also Article 355(4) TFEU. See Protocol No 2 to the Act of Accession of Austria, Finland, and Sweden. 36   Including the Azores and Madeira. See Article 355(1) TFEU. See also Council Regulation (EU) No 973/​ 2010 of 25 October 2010, temporarily suspending the autonomous Common Customs Tariff duties on imports of certain industrial products into the autonomous regions of the Azores and Madeira [2010] OJ L285/​4. 37   The Caribbean areas of Aruba, Curaçao, and Sint Maarten are not an integral part of the Netherlands. 38   See Protocol No 2 of the Act of Accession of Spain; Council Regulation (EC) No 82/​2001 of 5 December 2000 concerning the definition of the concept of ‘originating products’ and methods of administrative cooperation in trade between the customs territory of the Community and Ceuta and Melilla [2001] OJ L20/​1. The Canary Islands are a part of the customs territory (see also Article 355(1) TFEU). See Council Regulation (EU) No 1386/​2011 of 19 December 2011 temporarily suspending autonomous Common Customs Tariff duties on imports of certain industrial products into the Canary Islands [2011] OJ L345/​1. 39  The Départements d’Outre-​Mer/​DOM (Guadeloupe, Martinique, French Guiana, Réunion, Mayotte) in contrast are part of the customs territory (see also Article 355(1) TFEU). 40   See Articles 2 and 7(1) of Protocol No 3 to the Act of Accession 2003. 41   Article 29 and Annex I Part I No 4 of the Act of Accession 1972.

Klamert/Lewis

484

Part Three: Title II Free Movement of Goods

• For Cyprus: apart from the UK Sovereign Base Areas, also the Turkish-​speaking northern part is de facto not part of the customs territory.42 20

Monaco is part of the customs territory (Article 4(2)(a) UCC). Goods originating in Monaco exported directly into a MS are treated as if they originate from that MS (on origin of goods, see paragraphs [24–​8] below).43 Turkey, Andorra, and San Marino, in contrast, are part of the customs union, but not formally part of the customs territory.

E. Classification of goods 21 All goods are classified and the amount of duty charged on them depends on the classification they receive under the Combined Nomenclature (CN).44 This is based on the nomenclature established by the Convention on the Harmonized Commodity Description and Coding System, commonly known as ‘HS Nomenclature’, under the auspices of the WCO.45 The HS Nomenclature comprises about 5,000 commodity groups which are identified by a six-​digit code and arranged according to a legal and logical structure. The CN comprises additional eight-​digit subdivisions and legal notes specifically created to address the needs of the EU. The HS Explanatory Notes guide the uniform application and interpretation of the Common Customs Tariff.46 22 The Council has conferred upon the Commission, acting in cooperation with the customs experts of the MS, broad discretion to define the subject-​matter of tariff headings falling to be considered for the classification of particular goods, such as by drafting so-​called additional notes.47 These notes are an important aid for interpreting the scope of the various tariff headings but do not have legally binding force and do not authorize the Commission to alter the subject-​matter of the tariff headings defined on the basis of the HS, whose scope the EU cannot alter under the HS Convention.48 The Commission can also update the classification to take into account any changes that have been agreed at international level, either at the WCO with regard to the nomenclature at HS level or within the framework of the WTO with regard to conventional rates of duty.49 23 The decisive criterion for the classification of goods for customs purposes is in general to be sought in their objective characteristics and properties as defined in the wording

  See Protocol No 10 to the Act of Accession 2004.   Case C-​291/​09, Guarnieri, EU:C:2011:217, para 14. 44   See Council Regulation (EEC) No 2658/​87. 45   There are currently 154 Contracting Parties to this Convention. The EU and its MS are members of the WCO with a single vote only. 46   Case C-​145/​16, Aramex Nederland, EU:C:2017:130, para 24; Case C-​ 600/​ 15, Lemnis Lighting, EU:C:2016:937, para 37. 47   See Article 9(1)(a), (b), (d), and (e), Article 10 and Annex I Part I Title I Regulation No 2658/​87. See e.g. Explanatory notes to the Combined Nomenclature of the EU, 2015/​C 076/​01. See, among others, Case C-​145/​16, Aramex Nederland, para 21; Case C-​467/​03, Ikegami, EU:C:2005:182, para 17; Case C-​14/​05, Anagram International, EU:C:2006:465, para 20. 48   Case C-​145/​16, Aramex Nederland, para 21. See also Case C-​134/​1312, Raytek and Fluke Europe, EU:C:2015:82, para 29 and the case law cited. 49   Other changes may be required to reflect the evolution of, e.g. commercial policy, technology, or statistical requirements. An updated version of the Annex I to the CN Regulation is published as a Commission Regulation every year in the L-​series of the OJ of the EU. 42 43

Klamert/Lewis

Article 28

485

of the relevant heading of the CN and of the relevant notes.50 The intended use of a product may also constitute an objective criterion for classification if it is inherent to the product.51

F. Origin of goods There are two kinds of origin for goods under EU law:

24

(1) Preferential origin is conferred on goods from particular countries granting entry at a reduced or zero rate of duty.52 (2) Non-​preferential origin confers an ‘economic’ nationality on goods. It is used for determining the origin of products subject to all kinds of commercial policy measures such as anti-​dumping duties and countervailing duties, trade embargoes, safeguard and retaliation measures, quantitative restrictions, but also for some tariff quotas, for trade statistics, for public tenders, and for origin marking. In addition, the EU’s export refunds in the framework of the Common Agricultural Policy are often based on non-​preferential origin. The EU has unilateral and conventional preferential arrangements. While the former 25 grant preference with no reciprocity, the latter are reciprocal agreements establishing free trade areas.53 Each arrangement has its own legal base in the form of a preferential agreement or in the form of a special provision in Commission Regulation (EC) No 2454/​93 (IPC). Important preferential arrangements are the PEM Convention with twenty-​three member countries,54 and the Eastern Partnership. Autonomous preferential arrangements apply to the EU’s OCTs, to Kosovo, and to Canada. Such arrangement is also the Generalised Scheme of Preferences (GSP).55 With preferential arrangements, the originating status of products exported from 26 the EU must be determined considering the Union as a whole. A supplier’s declaration shows the originating or non-​originating status and particulars of the materials used in the manufacture of the product whose origin has to be established.56 Thus, the origin mentioned on the suppliers’ declarations should be EU and not the origin of an individual MS (even if the goods were wholly obtained there). Most preferential origin arrangements contain provisions on the following: 27 • originating status: Products have originating status if they are either wholly obtained or sufficiently worked or processed.57 This means that a product cannot contain imported

  Case C-​145/​16, Aramex Nederland, para 22; Case C-​600/​15, Lemnis Lighting, para 36.   Case C-​145/​16, Aramex Nederland, para 23; Case C-​288/​15, MIS, EU:C:2016:424, para 24. 52   Article 64 UCC. 53   For a complete, up-​to-​date list, see . These arrangements are based on the origin of the products benefiting from tariff preferences; therefore customs union agreements concluded by the Union (see below) are excluded. 54   Council Decision 2013/​94/​EU [2013] OJ L54/​3. 55   See Commentary on Article 32 TFEU, para [5]‌. 56   See Commission Implementing Regulation (EU) 2015/​2447 of 24 November 2015 laying down detailed rules for implementing certain provisions of Regulation (EU) No 952/​2013 of the EP and of the Council laying down the Union Customs Code [2015] OJ L 343/​558. 57   See Articles 5 and 60 UCC. 50 51

Klamert/Lewis

486

•

• • •

• • •

• 28

Part Three: Title II Free Movement of Goods

non-​originating elements that are not sufficiently worked according to the specifications of the so-​called ‘list rules’;58 cumulation:  Thus allows contracting parties to use originating products from each other, without their being sufficiently worked or processed. There are four types of cumulation: bilateral, diagonal (e.g. under the PEM Convention), regional (e.g. under the GSP) and full (e.g. within the EU and the EEA); minimal operations: This defines operations regarded as insufficient to confer origin or the minimal level of processing that has to be carried out in cumulation; general tolerance: Permits manufacturers to use non-​originating materials up to a specific percentage value of the ex-​works price;59 no-​drawback:  Prohibits the refund of duties paid on imported goods and ensures that duties applicable to third-​country materials are paid (see Article 78 UCC). Some agreements allow for partial drawback for a limited period because the customs duties applicable to non-​originating materials in some countries are considerably higher than those applicable in the Union; principle of territoriality: Requires that the working or processing must be carried out in the territories of the parties; direct transport rule: Ensures that the goods arriving in the country of import are the same as those which left the country of export, proof of which can be given by a single transport document or a ‘non-​manipulation certificate’; documentary proof of origin (with limited time span):  Depending on the arrangements, the proof is to be issued by customs authorities such as certificate EUR.1, EUR-​MED, Form A under the GSP, or by the exporters themselves such as an ‘origin declaration’, provided the exporter is authorized to do so by the competent national customs authority, or such as an ‘invoice declaration’ for small values.60 There are exemptions for privately sent small packages and traveller’s personal luggage up to a specified maximum value; value limits.61

The Commission can publish notices to importers in the OJ on reasonable doubts as to the origin of goods covered by preferential tariff arrangements.62 Operators who are unsure about the origin of their goods, or who simply want legal certainty, can apply for a Binding Origin Information decision (BOI) by the competent authorities binding on the holder and on the customs authorities in all MS.63

58   . 59   The general tolerance rule does not apply to textile goods of Chapters 50–​63 (inclusive). Specific tolerance rules for textiles are included in the introductory notes to the list rules. 60   See for EUR.1: Annex IIIa to Appendix I of the PEM Convention; Appendix 3 to Annex II of Council Regulation (EC) No 1528/​2007 of 20 December 2007 applying the arrangements for products originating in certain states which are part of the African, Caribbean and Pacific (ACP) Group of States provided for in agreements establishing, or leading to the establishment of, Economic Partnership Agreements [2007] OJ L348. 61   . 62   Point 3(1) of the Communication from the Commission No 2012/​C 332/​01. 63   See Articles 33 and 34 UCC. The existence of a BOI does not exempt from the requirement to provide proof of origin.

Klamert/Lewis

Article 29  TFEU (ex Article 24 EC) Products coming from a third country shall be considered to be in free circulation in a Member State if the import formalities have been complied with and any customs duties or charges having equivalent effect which are payable have been levied in that Member State, and if they have not benefited from a total or partial drawback of such duties or charges.

Selected bibliography Peter Witte, Zollkodex der Union (Beck 2018)

Essential case law Case C-​296/​00, Expo Casa Manta, paragraph 32: Where there is no EU legislation harmonizing the conditions of marketing of the products concerned, the MS in which they are put into free circulation may prevent their being placed on the market if they do not satisfy the conditions laid down for that purpose under national law in compliance with EU law. Case C-​66/​99, Wandel, paragraph 37: Release for free circulation requires that any import duties legally due must not only have been charged but paid or secured, which includes the lodging and immediate acceptance of a customs declaration as well as an examination of the goods, which may involve the taking of samples for analysis or detailed examination. Case 41/​76, Donckerwolcke, paras 16–​18: Products entitled to free circulation are ‘definitively and wholly assimilated to goods originating in Member States’, and are treated in the same way as products originating in MS as regards the elimination of customs duties and quantitative restrictions between the MS.

Main legal instruments The Union Customs Code (UCC), Regulation (EU) No 952/​2013, lays down the rules for administrating the EU customs union.1 A Commission Delegated Regulation provides for detailed rules regarding [the application of a number of ] provisions of the UCC.2 A Commission Implementing Regulation provides for rules implementing the UCC.3

Commentary A. General remarks B. Release for free circulation in context 1   Regulation (EU) No 952/​2013 of the EP and of the Council of 9 October 2013 laying down the Union Customs Code [2013] OJ L269/​1. See also Commentary on Article 33 TFEU. 2   Commission Delegated Regulation (EU) 2015/​2446 of 28 July 2015 supplementing Regulation (EU) No 952/​2013 of the EP and of the Council as regards detailed rules concerning certain provisions of the Union Customs Code [2015] OJ L343/​1. 3   Commission Implementing Regulation (EU) 2015/​2447 of 24 November 2015 laying down detailed rules for implementing certain provisions of Regulation (EU) No 952/​2013 of the EP and of the Council laying down the Union Customs Code [2015] OJ L343/​558.

Klamert

488

Part Three: Title II Free Movement of Goods

. The conditions for release for free circulation C D. The implications of release for free circulation E. Customs formalities

A. General remarks 1 The criteria for determining whether goods are to be considered to originate from third countries is regulated by Article 28 TFEU. Article 29 TFEU then lays downs the conditions under which a third-​country product is deemed to be in free circulation in a MS.

B. Release for free circulation in context 2 Goods may be subject to different types of customs procedures depending on the reasons for which they have entered the customs territory of the EU. Aside from importing goods for the purposes of release for free circulation in a particular MS,4 goods may also enter that territory for other purposes and contexts (such as in transit) and will be subject to customs procedures that correspond to those purposes and contexts. The main customs approved treatments or uses besides the release of free circulation are the following: • Customs transit procedures facilitate the movement of goods between two different MS customs offices, temporarily suspending duties and certain trade policy measures, thereby transferring customs clearance formalities to the customs office of destination. • Customs warehousing permits the storage into designated facilities of imported goods, temporarily suspending duties, taxes, and trade policy measures, until they are assigned another customs approved treatment. • Inward processing allows goods to be imported into the EU, without being subject to duties, taxes and commercial policy measures, in order to be processed under customs control and subsequently re-​exported out of the EU. • For a maximum of two years, temporary importation allows the entry of goods into the EU with relief from import duties, as long as they are intended for re-​export without having undergone any change. • Goods can be introduced into a free zone free of customs duties, trade policy measures, and VAT and excise duties, until they are either assigned another approved customs treatment or re-​exported.5 3

Article 153 UCC provides for the presumption that all goods in the customs territory of the Union have the customs status of Union goods, unless it is established that they are not Union goods.6 According to Article 154 UCC, Union goods lose this status among others where they are taken out of the customs territory of the Union and the rules on   See Article 5(16) UCC. See also Article 77 UCC.   See Article 246 UCC. Pursuant to Article 243 UCC, MS can designate parts of the customs territory of the Union as free zones. This must be communicated to the Commission. Persons, goods, and means of transport entering or leaving free zones may be subject to customs controls. Pays de Gex and Haute Savoie in France, and the Alto Adige, the Valle d’Aosta and the territory of Gorizia in Italy are not real free zones. However, the application of full Community customs rules is limited because of specific treaty arrangements. 6   See, further specifying this, Article 119 Commission Delegated Regulation 2015/​2446. See Article 199 Commission Implementing Regulation (EU) 2015/​2447, on the means of proof of the customs status of Union goods. 4 5

Klamert

Article 29

489

internal transit do not apply, or where the declaration for release for free circulation is invalidated after release of the goods.

C. The conditions for release for free circulation Under Article 29 TFEU, three conditions must be met in order for products coming 4 from a third country to be considered to be in free circulation in a MS. Products are regarded as so being if (i) the import formalities have been complied with (see paragraphs [13–​14]), (ii) any customs duties or charges having equivalent effect which are payable have been levied in that MS (see Article 33 TFEU), and (iii) the products have not benefited from a total or partial drawback of such duties or charges.7 Total or partial drawback refers to a repayment or reduction of the import duties due. 5 It is unclear whether this requirement refers to drawbacks granted by the MS, in which case this part of Article 29 TFEU would not have an application as MS have lost the power to grant drawbacks.8 These as well as other conditions required by case law are now specified in Article 201 6 UCC, according to which the following conditions for release for free circulation must be satisfied:9 ( a) the collection of any import duty due; (b) the collection of other charges, as provided for under relevant provisions in force relating to the collection of those charges; (c) the application of commercial policy measures and prohibitions and restrictions inso far as they do not have to be applied at an earlier stage; (d) completion of the other formalities laid down in respect of the import of the goods. The Court has emphasized that any import duties legally due must not only have been 7 charged but paid or secured, which includes the lodging and immediate acceptance of a customs declaration as well as an examination of the goods, which may involve the taking of samples for analysis or detailed examination.10 Thus, where the customs authorities have been unable to carry out an examination of goods, release of the goods cannot have been granted.11 Placing products on the market is a stage subsequent to importation. Just as a 8 product lawfully manufactured within the Union may not be placed on the market on that ground alone, ‘the lawful importation of a product does not imply that it will automatically be allowed onto the market’.12 Thus, the Court held that the principle of mutual recognition cannot apply to trade within the EU in goods originating in third countries and in free circulation where they have not, before being exported to a MS other than that in which they are in free circulation, been lawfully marketed in the territory of a MS.13 Moreover, what is now Article 29 TFEU cannot be interpreted as meaning that 9 it would be sufficient for products bearing a trademark applied in a third country   Case C-​467/​04, Gasparini, EU:C:2006:610, para 49.   See Peter Oliver (ed), Oliver on Free Movement of Goods in the European Union (5th ed, Hart 2010) 2.19. 9 10   Case C-​66/​99, Wandel, EU:C:2001:69, para 36.   Case C-​66/​99, Wandel, para 37. 11   Case C-​66/​99, Wandel, para 39. 12   Case C-​296/​00, Expo Casa Manta, EU:C:2002:316, para 31; Case C-​525/​14, Commission v Czech Republic, EU:C:2016:714, para 38. 13   Case C-​525/​14, Commission v Czech Republic, para 39. 7 8

Klamert

490

Part Three: Title II Free Movement of Goods

and imported into the Union to comply with the customs formalities in the first MS where they were imported in order to be able then to be marketed in the internal market as a whole in contravention of the rules relating to the protection of the trademark.14

D. The implications of release for free circulation 10 Non-​Union goods intended to be put on the Union market or intended for private use or consumption within the customs territory of the Union must be placed under release for free circulation (see Article 201 UCC). Release for free circulation confers the customs status of Union goods on non-​Union goods.15 11 Products originating from a third country, in respect of which the requirements laid down by Article 29 TFEU are satisfied, are ‘definitively and wholly assimilated to goods originating in the Member States’.16 They will then be treated in the same way as products originating in MS as regards the elimination of customs duties and quantitative restrictions between the MS, with the provisions of Article 34 TFEU consequently applying without distinction to them.17 It also means that these goods have to comply with harmonizing EU secondary law. 12 Being in free circulation in one MS allows free circulation within all MS of the EU. However, where there is no EU legislation harmonizing the conditions of marketing of the products concerned, MS in which they are put into free circulation may prevent their being placed on the market if they do not satisfy the conditions laid down for that purpose under national law in compliance with EU law.18 13 The Court has also found that a criminal court of one MS cannot hold goods to be in free circulation in national territory solely because a criminal court of another MS has found, in relation to the same goods, that prosecution for the offence of smuggling is time-​barred.19

E. Customs formalities 14 Customs formalities are all the operations which must be carried out by a person and by the customs authorities in order to comply with the customs legislation.20 With a customs declaration an importer indicates a wish to place goods under a given customs procedure, with an indication, where appropriate, of any specific arrangements to be applied.21 The placing of the goods under any customs approved treatment or use is done with a Single Administrative Document (SAD).22 A customs debt is incurred at the time of acceptance

  Case 51/​75, EMI, EU:C:1976:85, para 16.  Union goods are also those goods wholly obtained in the customs territory of the Union and not incorporating goods imported from countries or territories outside the customs territory of the Union (Article 5(23) UCC). 16   Case C-​525/​14, Commission v Czech Republic, para 37. 17   Case 41/​76, Donckerwolcke, EU:C:1976:182, paras 16–​ 17; Case C-​ 216/​ 01, Budějovický Budvar, EU:C:2003:618, para 95; Case C-​95/​14, UNIC, para 41. See also Case C-​405/​03, Class  International, EU:C:2005:616, para 38. 18   Case C-​525/​14, Commission v Czech Republic, para 38; Case C-​296/​00, Expo Casa Manta, para 32; Joined Cases C-​154–​155/​04, Alliance for Natural Health and Others, EU:C:2005:449, para 95. 19 20   Case C-​467/​04, Gasparini, para 52.   Article 5(8) UCC. 21   Article 5(12) UCC, Article 158 UCC. 22   See Annex 9 Commission Delegated Regulation (EU) 2015/​2446. 14 15

Klamert

Article 29

491

of the customs declaration. Article 159 UCC provides for the duties of the competent MS customs offices. Goods imported into the EU customs territory must be accompanied by a Entry 15 Summary (ENS) declaration,23 which is presented to the customs authorities of the place where they are to be unloaded. Goods are then placed under the temporary storage procedure (not exceeding forty-​five days in the case of goods carried by sea, or twenty days in other cases). Thus, they are subject to customs supervision until they are assigned a customs approved treatment or use. The ENS declaration falls within the scope of the Import Control System (ICS) which became fully operational on 1 January 2011, as part of the so-​called Security Amendment to the UCC.24 Third-​state economic operators are assigned an Economic Operator Registration and Identification (EORI number) valid throughout the EU.25

23   See Article 5(9) UCC. Since 1 January 2011, the carrier of goods entering the customs territory of the EU must lodge advance cargo information in the first customs office of entry to the EU. There is also an Exit Summary (EXS) declaration. 24  Regulation (EC) No 648/​2005 of the EP and of the Council of 13 April 2005 amending Council Regulation (EEC) No 2913/​92 establishing the Community Customs Code [2005] OJ L117/​13. 25   See

Klamert

Chapter 1 The Customs Union Introduction 1 The customs union, established under Article 28 TFEU, requires goods to be treated in a uniform matter when cleared through customs to enter into and to exit from the Union. In addition, goods admitted onto the territory of the customs union are to circulate freely within that territory.1 To that end, Article 30 TFEU contains directly applicable rules ensuring that no duty within the Union impedes goods to freely circulate.2 Article 31 TFEU set out the necessary regulatory basis for imposing a uniform customs duty throughout the Union, while Article 32 TFEU contains the policy considerations necessary to devise these duties. Concerning the requirement for the uniform treatment of goods entering or exiting 2 the customs, Articles 30 to 32 TFEU are silent as regards the procedures to be applied by the MS. Such harmonized procedures are set out in the UCC,3 whose legal basis is to be found mainly in the provisions on customs cooperation (Article 33 TFEU), but also in those on approximation of laws (Article 114 TFEU), and the common commercial policy (Article 207 TFEU). Selected bibliography Timothy Lyons, EC Customs Law (2nd ed, OUP 2008)

Essential case law Case C-​355/​00, Freskot, paragraph 39: Article 31 TFEU and Article 110 TFEU cannot be applied together as the charge cannot fall under both provisions at the same time. Case 2/​69, Diamantarbeiders, paragraph 18:  Any pecuniary charge, whatever its designation and mode of application, which is imposed unilaterally on goods by reason of the fact that they cross a frontier, and which is not a customs duty in the strict sense, constitutes a charge having equivalent effect, even though such pecuniary charge is not levied for the benefit of the state. Case 26/​62, Van Gend en Loos: (What is now) Article 30 TFEU produces direct effects and creates rights upon which individuals may rely before domestic courts.

Main legal instruments Council Regulation (EEC) No 2658/​87 contains the Common Customs Tariff duties.4

2   See Commentary on Article 28 TFEU.   Case 26/​62, Van Gend en Loos, EU:C:1963:1.   Regulation (EU) No 952/​2013 of the EP and of the Council of 9 October 2013 laying down the Union Customs Code [2013] OJ L269/​1. 4   Council Regulation (EEC) No 2658/​87 of 23 July 1987 on the tariff and statistical nomenclature and on the Common Customs Tariff [1987] OJ L256/​1. 1 3

Killmann

Article 30  TFEU (ex Article 25 EC) Customs duties on imports and exports and charges having equivalent effect shall be prohibited between Member States. This prohibition shall also apply to customs duties of a fiscal nature.

Commentary A. General remarks B. Customs duties and charges having equivalent effect C. Relation to Article 110 TFEU

A. General remarks Article 30 TFEU prohibits all tariff barriers to trade between MS. The justification for 1 the prohibition of customs duties and charges having equivalent effect is that any pecuniary charges imposed on goods by reason of the fact that they cross a frontier constitutes an obstacle to the movement of such goods.1 Article 30 TFEU replaces former Article 12 EEC, which had introduced a (now ex- 2 pired) transitional period during which MS were prohibited from introducing new customs duties or increasing the existing ones.2

B. Customs duties and charges having equivalent effect A customs duty is a charge payable to customs imposed on imported or exported goods in a given MS. Any pecuniary charge, however small and whatever its designation and mode of application, which is imposed unilaterally on domestic or foreign goods by reason of the fact that they cross a frontier and which is not a customs duty in the strict sense, constitutes a charge having equivalent effect.3 A charge under Article 30 TFEU is forbidden even if it is not imposed for the benefit of the state and it is not discriminatory or protective in effect, or if the product on which the charge is imposed is not in competition with any domestic product.4 Even when a charge is levied without distinction on domestic and imported products, but the taxation imposed on domestic products is directly or indirectly neutralized—​for example, if the revenue from it is intended to finance activities benefiting only the taxed domestic products, while imported products do not benefit from such return flow—​the tax may be reclassified as a customs duty or charge having equivalent effect, given that in practice the ‘tax’ burdens only importers.5 Also charges imposed on internal frontiers between different regions of the same MS could constitute a charge having an equivalent effect to a customs duty, if, proportional   Case C-​72/​03, Carbonati Apuani, EU:C:2004:506, para 22.   Article 12 EEC was the applicable provision in Case 26/​62, Van Gend en Loos, EU:C:1963:1. 3   Case 2/​69, Social Fonds voor de Diamantarbeiders, EU:C:1969:30, para 18. 4   Case 2/​69, Social Fonds voor de Diamantarbeiders, para 18. 5   Case C-​234/​99, Nygård, EU:C:2002:244, para 22. 1 2

Killmann

3

4 5

6

494

Part Three: Title II Free Movement of Goods

to the customs value of goods, such a charge is levied by a MS on goods imported from another MS by reason of their entry into a region of the territory of the first MS, notwithstanding the fact that the charge is also imposed on goods entering that region from another part of the same state. The rationale behind this finding is that a charge levied at a regional frontier by reason of the introduction of products into a region of a MS constitutes an obstacle to the free movement of goods which is at least as serious as a charge levied at the national frontier by reason of the introduction of the products into the whole territory of a MS.6 7 However, a charge escapes classification as a charge having equivalent effect to a customs duty if it relates to a general system of internal duties applied systematically and in accordance with the same criteria to domestic products and imported or exported products alike.7 It also escapes such classification if it constitutes payment for a service in fact rendered to the economic operator of a sum in proportion to the service or again, subject to certain conditions, if it attaches to inspections carried out to fulfil obligations imposed by Union law.8 8 Thus, a fee payable in connection with inspections carried out pursuant to a Union provision is not a charge having an effect equivalent to a customs duty if the following conditions are fulfilled:9 • they do not exceed the actual costs of the inspections in connection with which they are charged; • the inspections in question are obligatory and uniform for all the products concerned in the Community; • they are prescribed by Community law in the general interest of the Community; • they promote the free movement of goods, in particular by neutralizing obstacles which could arise from unilateral measures of inspection.

C.  Relation to Article 110 TFEU 9 Article 110 TFEU concerns fiscal charges internally as opposed to Article 30 TFEU, which deals with charges on products for the reason that they cross a frontier (see Commentary on Article 110 TFEU). 10 As a general rule, any charge connected to the act of crossing a frontier—​irrespective of its aim, amount, or discriminatory or protectionist character—​will be seen as a charge having equivalent effect under Article 30 TFEU. The imposition of the charge by reason of the fact that the goods pass a frontier is an important element of the provision of Article 30 TFEU, which distinguishes these types of charges from those under Article 110 TFEU.10 To distinguish between Articles 30 and 110 TFEU is essential as both are mutually exclusive: if a measure is characterized as a tariff barrier, it cannot be also characterized as a fiscal measure and vice versa.11

  Case C-​163/​90, Legros, EU:C:1992:326, para 18.   Case 132/​78, Denkavit, EU:C:1979:139, para 7. 8   Case 158/​82, Commission v Denmark, EU:C:1983:317 para 19; Case C-​18/​87, Commission v Germany, EU:C:1988:453, para 6. 9   Case C-​18/​87, Commission v Germany, EU:C:1988:453, para 8. 10   Joined Cases C-​441–​442/​98, Michaïlidis, EU:C:2000:479, para 22. 11   Case C-​355/​00, Freskot, EU:C:2003:298, para 39; Joined Cases C-​34–​38/​01, Enirisorse, EU:C:2003:640, para 59. 6 7

Killmann

Article 31  TFEU (ex Article 26 EC) Common Customs Tariff duties shall be fixed by the Council on a proposal from the Commission.

Commentary One essential feature of the customs union under Article 28 TFEU is that the same rate of duty is charged to all imported or exported goods. Currently the EU imposes only duties on goods imported. By virtue of Article 31 TFEU, Common Customs Tariff duties are fixed by the Council acting on qualified majority on the basis of a Commission proposal. In exercising the exclusive Union competence set out in Article 3(1)(a) TFEU, the Council can therefore impose, but also change or suspend, partially or in full, customs duties. While the Council enjoys broad discretion in fixing the Common Customs Tariff duties within the Union, it has also to comply with the international commitments which the EU has assumed in the context of its common commercial policy with regard to the WTO. Due to these commitments, the amount of each customs duty must not exceed the maximum authorized amount which the EU accepted in the list of concessions and commitments annexed to the 1994 GATT. The Council is also obliged to implement suspensions which may result out of these concessions and commitments.1 The Common Customs Tariff duties are laid down in Council Regulation (EEC) No 2658/​87 in relation to each position of the CN (see Commentary on Article 28 TFEU).2 The Council has empowered the Commission to update the classification, yet this power does not authorize the Commission to alter the Common Customs Tariff duties (see Commentary on Article 28 TFEU). The Commission also runs the multilingual database TARIC (‘TARif Intégré des Communautés européennes’), in which are integrated all measures relating to EU customs tariff, commercial, and agricultural legislation. Customs duties are also the most important share of the Union’s traditional own resources for the financing of the Union’s budget (see Commentary on Article 311 TFEU).3 The suspensions approved under Article 31 TFEU are exceptions to the payment of the duties laid down in the Common Customs Tariff, the general rule that the duties laid down in the Common Customs Tariff must be paid in respect of all products entered for free circulation.4 Still, the Council enjoys also broad discretion with regard to the adoption of suspension measures,5 as regards the goods concerned and the conditions of the suspension, for

  Case C-​213/​09, Chabo, EU:C:2010:716, paras 18, 23, and 25.   Council Regulation (EEC) No 2658/​87 of 23 July 1987 on the tariff and statistical nomenclature and on the Common Customs Tariff [1987] OJ L256/​1. 3   Article 2(1)(a) Council Decision 2014/​335/​EU, Euratom of 26 May 2014 on the system of own resources of the EU [2014] OJ L168/​105. 4   Case T-​191/​14, Lubrizol France, EU:T:2017:90, para 46. 5   Case 227/​84, Texas Instruments, EU:C:1985:461, para 16; Case 58/​85, Ethicon, EU:C:1986:128, para 18. 1 2

Killmann

1 2

3

4

5 6

7

496

8 9

10

11

Part Three: Title II Free Movement of Goods

instance by setting out the time-​frame, the quantities (tariff quotas), the procedures, or any other conditions it deems necessary to access the suspension. With a view to ensuring some indication on how the Commission will go about drawing up its proposals to the Council, the Commission has issued a communication concerning autonomous tariff suspensions and quotas.6 In that communication, the Commission indicates that the aim of the tariff suspensions is to enable Union enterprises to use raw materials, semi-​finished goods, or components not available or produced within the Union, with the exception of finished products. An autonomous tariff suspension of the Common Customs Tariff duties during a given period is granted only in case of an unavailability of the products within the Union. Unless the Union interest dictates otherwise, such a measure may not be requested where identical, equivalent, or substitute products are manufactured in sufficient quantities within the Union. The same applies in cases where, in the absence of production in the Union, the measure could result in a distortion of competition between enterprises with regard to the finished products in which the goods in question are to be incorporated, or in products of a related sector. Where there is some Union production of identical, equivalent, or substitute products to the product to be imported, but such production is insufficient to meet the requirements of all the relevant processing or manufacturing companies, the Commission suggests using tariff quotas, that is to say, measures limited to the unavailable quantities. In the communication, the Commission also explains how it will deal with requests for duty suspensions or objections to duty suspensions submitted by interested operators.

6   Communication from the Commission concerning autonomous tariff suspensions and quotas [2011] OJ C363/​6.

Killmann

Article 32  TFEU (ex Article 27 EC) In carrying out the tasks entrusted to it under this Chapter the Commission shall be guided by: (a) the need to promote trade between Member States and third countries; (b) developments in conditions of competition within the Union in so far as they lead to an improvement in the competitive capacity of undertakings; (c) the requirements of the Union as regards the supply of raw materials and semi-​finished goods; in this connection the Commission shall take care to avoid distorting conditions of competition between Member States in respect of finished goods; (d) the need to avoid serious disturbances in the economies of Member States and to ensure rational development of production and an expansion of consumption within the Union.

Commentary The tasks entrusted to the Commission under this Chapter are not limited to proposing Common Customs Tariff duties or suspensions of duties,1 but also to the union-​wide management of tariff quotas and duty preferences. Since customs duties are also a means to influence the trade in goods with third countries, the aims set out in Article 32 TFEU are closely related to those pursued by the common commercial policy under Article 207 TFEU. Besides duty suspensions (see Commentary on Article 31 TFEU), another way to foster trade between the Union and third countries is to allow for duty preferences. Trade under preference allows economic operators to import or even export goods at a lower or nil rate of customs duty. The rate of customs duty payable depends on the type of goods and their preferential origin (see Commentary on Article 28 TFEU). Preferences granted unilaterally to third countries on the basis of Article 207(2) TFEU render imports of goods originating from certain third countries into the Union easier and thereby essentially promote other policy aims of the Union. The most important unilateral scheme of duty preference is the GSP, which assists developing countries in their efforts to reduce poverty, promote good governance and sustainable development by providing preferential access of import of their originating goods into the Union.2 The GSP scheme is compliant with international law since it is covered by the so-​called ‘Enabling Clause’, which allows an exception to the WTO’s MFN principle in favour of developing countries.3

  See Commentary on Article 31 TFEU.   Regulation (EU) No 978/​2012 of the EP and of the Council of 25 October 2012 applying a scheme of generalised tariff preferences and repealing Council Regulation (EC) No 732/​2008 [2012] OJ L303/​1. 3   Other unilateral preferences of the Union are in place for OCTs under Article 43 of Council Decision 2013/​755/​EU of 25 November 2013 on the association of the OCTs with the European Union [2013] OJ L344/​1 (see also Commentary on Article 198 TFEU, para 2, and for Ceuta and Melilla according to Article 2 of Protocol 2 of the Act concerning the conditions of accession of the Kingdom of Spain and the Portuguese Republic and the adjustments to the Treaties [1985] OJ L302/​400. 1 2

Killmann

1 2 3

4 5

Part Three: Title II Free Movement of Goods

498

Duty preferences, to be granted mutually, are laid down in the Union’s Free Trade Agreements or Economic Partnership Agreements with third countries or with blocs of third countries acting together under bilateral or regional agreements of their own. These agreements, based on Article 207(3) TFEU, enable not only preferential importing from the third country into the Union but also preferential exporting of goods from the Union into the third country. These agreements are constantly evolving, due to the Union’s policy with regard to the countries concerned.4 The preference schemes contained in the agreements differ among themselves and may cover different categories of goods or even foresee temporary or permanent limits or tariff quotas in relation to the preferences granted. 7 Besides the fact that preferences based on agreements are also beneficial to exports from the Union, another essential difference between unilateral preferences and mutually agreed preferences is that, for mutually agreed preferences, the customs authorities of the MS of import are bound by the determinations legally made by the authorities of the country of export with regard to the origin of goods, whereas for unilateral schemes the customs authorities of the MS of import have to take into account the assessments made by the customs authorities of the exporting country but may come to different conclusions as well.5 6

  See Commentary on Article 207 TFEU, paras [47–​50].   See Case C-​438/​11, Lagura Vermögensverwaltung, EU:C:2012:703, paras 34–​5.

4 5

Killmann

Chapter 2 Customs Cooperation   Article 33  TFEU (ex Article 135 EC) Within the scope of application of the Treaties, the European Parliament and the Council, acting in accordance with the ordinary legislative procedure, shall take measures in order to strengthen customs cooperation between Member States and between the latter and the Commission.

Selected bibliography Timothy Lyons, EC Customs law (2nd ed, OUP 2008) Massimo Fabio, Customs Law of the European Union (Kluwer 2009)

Main legal instruments The UCC is a consolidated version of all customs rules to be applied throughout the Union’s customs union.1 Regulation (EC) No 515/​97 contains the rules for mutual assistance between customs authorities of the MS and the Commission with a view to avoiding irregularities.2

Commentary A. General remarks B. The Union Customs Code C. Regulation (EC) No 515/​97

A. General remarks The execution of customs law of the Union in its day-​to-​day implementation remains in 1 the hands of the administrations and courts of the individual MS with oversight by the Commission and the Court of Justice.3 Article 33 TFEU is the legal basis for all measures that allow customs policy to be de- 2 cided upon centrally and to be implemented de-​centrally. In the light of the requirements on a customs union under Article 28 TFEU and under Article XXIV GATT 1947 (see 1   Regulation (EU) No 952/​2013 of the EP and of the Council of 9 October 2013 laying down the Union Customs Code [2013] OJ L 269/​1. 2   Council Regulation (EC) No 515/​97 of 13 March 1997 on mutual assistance between the administrative authorities of the MS and cooperation between the latter and the Commission to ensure the correct application of the law on customs and agricultural matters [1997] OJ  L82/​1. 3   The decentralized implementation is referred to as ‘executive federalism’, see Joost Pauwelyn, ‘Nothing dramatic ( . . . regarding administration of customs laws)’ [2009] 8 WTR 45.

Killmann

500

Part Three: Title II Free Movement of Goods

Commentary on Article 28 TFEU),4 Article 33 TFEU allows for the imposition of uniform customs rules throughout the Union so as to ensure that the same procedures are applied whatever the port of entry or exit of the goods in the Union. 3 Since there is no hierarchy among national and Union authorities in customs, it is the legislation based on Article 33 TFEU that has to provide for the necessary uniformity of application of rules within the customs union. The legislative instrument containing these customs rules is the UCC.5 4 Where a measure adopted under Article 33 TFEU, such as the UCC, is adopted with the aim of ensuring uniform application, it is inherently linked to the functioning of the customs union and falls under the exclusive Union competence set out in Article 3(1)(a) TFEU. 5 Article 33 TFEU also allows for measures so as to complement existing cooperation mechanisms between customs administrations of the MS. Should the measures be limited to administrative cooperation, they fall under the Union competence set out in Article 6(g) TFEU. Council Regulation (EC) No 515/​97 is such a measure.6

B. The Union Customs Code 6 The UCC contains a consolidated set of procedural rules in all customs matters, which customs administrations of the MS have to apply in dealing with economic operators and with the trade in goods entering and leaving the territory of the customs union. 7 Since customs duties are imposed on individual transactions, which are related to a good passing a customs frontier at import or export, the UCC sets out the rules on the customs value, the origin, and the customs debt. Further, it requires a customs declaration for each of these goods and then provides for uniform procedures to decisions in customs matters,7 which ultimately are subject to judicial review under the preliminary ruling procedure (see Article 267 TFEU). 8 The current system set up by the UCC and the Common Customs Tariff entails that goods coming from outside the territory of the customs union have the status of non-​ Union goods and need to be accepted for release into free circulation. Once the customs formalities are fulfilled, the good turns into a Union good and falls under free circulation of goods as provided for under Article 29 TFEU (see Commentary on Article 29 TFEU). The acceptance of the declaration for release into free circulation is the event triggering a customs debt on import. Conversely, Union goods, when leaving the territory of the customs union, lose their status and are no longer in free circulation, once the export formalities are complied with. 9 The UCC also contains the conditions for goods, which, despite their having crossed a customs frontier, do not lose their status and on which no duty is to be levied for this reason. These goods do not enter into or leave free circulation but remain under supervision of customs until they are either re-​exported, re-​imported, or their status is changed 4   See the challenges made to the European Union as failing to act as a customs union due to a lack of uniform application of customs rules, which were dismissed by the WTO Appellate Body 13 November 2006, AB-​2006-​4, European Communities—​Selected Customs Matters, WT/​DS315/​AB/​R. 5   Regulation (EU) No 952/​2013 of the EP and of the Council of 9 October 2013 laying down the Union Customs Code [2013] OJ L269/​1. 6   Council Regulation (EC) No. 515/​97 of 13 March 1997 on mutual assistance between the administrative authorities of the MS and cooperation between the latter and the Commission to ensure the correct application of the law on customs and agricultural matters [1997] OJ  L82/​1. 7   The general rules and the rules applicable to release into free circulation are to be found in Article 1 to 209 UCC, those on export in Articles 263 to 277 UCC.

Killmann

Article 33

501

by fulfilling the required customs formalities. The conditions for such a specific treatment of goods are only fulfilled if the good is declared for a so-​called ‘special procedure’ covering transit, storage comprising customs warehousing and free zones, specific use comprising temporary admission and end-​use and inward or outward processing.8 With a view to alleviating the formal requirements of the customs legislation, Articles 119 10 and 120 UCC allow, exceptionally,9 for a customs duty to be repaid or remitted because of frustrated legitimate expectations or in the interest of equity. Contrary to the usual concept, that it is up to customs administrations of the MS to enforce the Union’s customs rules, the power to decide on whether repayment or remittal is justified is conferred onto the Commission for reasons of uniform application.10 The UCC is complemented by a delegated act,11 and an implementing act.12 While 11 the UCC promotes the use of information and communication technologies, since the necessary IT systems are not yet in place, the relevant rules for substituting IT for paper are to be found in an additional delegated act on transitional rules.13

C. Regulation (EC) No 515/​97 Whereas the UCC deals with regular customs procedures, Regulation (EC) No 515/​97 ensures the coordination of customs authorities of the MS and in the Commission with regard to mutual assistance aimed at preventing irregular and fraudulent operations.14 Before the introduction of Article 33 TFEU as then Article 135 EC-​ToA, Regulation No 515/​97 was considered to fall under the Union’s objective to fight against fraud as set out in Article 325 TFEU.15 Regulation No 515/​97 contains rules on mutual assistance, be it on request of one administration to the other or be it ad hoc. It further provides for the Commission to establish a database, the Customs Information System (CIS), aimed to collect information on the prevention, investigation, and prosecution of events which are in breach of customs legislation by any of the MS authorities. Regulation No 515/​97 is, however, limited to administrative cooperation in prevention of irregular customs operations, because cooperation with regard to law enforcement in the criminal field is subject to Article 87 TFEU.   Article 201 to 262 UCC.    9  Case C-​251/​00, Ilumitrònica, EU:C:2002:655, para 34.   Case C-​375/​07, Heuschen and Schrouff, EU:C:2008:645, para 62. 11   Commission Delegated Regulation (EU) 2015/​2446 of 28 July 2015 supplementing Regulation (EU) No 952/​2013 of the EP and of the Council as regards detailed rules concerning certain provisions of the UCC [2015] Commission Delegated Regulation (EU) 2015/​2446 of 28 July 2015 supplementing Regulation (EU) No 952/​2013 of the EP and of the Council as regards detailed rules concerning certain provisions of the Union Customs Code [2013] OJ L343/​1. 12   Commission Implementing Regulation (EU) 2015/​2447 of 24 November 2015 laying down detailed rules for implementing certain provisions of Regulation (EU) No 952/​2013 of the EP and of the Council laying down the UCC [2015] OJ L343/​558. 13   Commission Delegated Regulation (EU) 2016/​341 of 17 December 2015 supplementing Regulation (EU) No 952/​2013 of the EP and of the Council as regards transitional rules for certain provisions of the UCC where the relevant electronic systems are not yet operational and amending Delegated Regulation (EU) 2015/​ 2446 [2016] OJ L69/​1. 14   Council Regulation (EC) No 515/​97 of 13 March 1997 on mutual assistance between the administrative authorities of the MS and cooperation between the latter and the Commission to ensure the correct application of the law on customs and agricultural matters [1997] OJ  L82/​1. 15   Case C-​209/​97, Commission v Council, EU:C:1999:559. Since then the Union developed a fully ​fledged policy on fighting fraud against its financial interests going well beyond customs or even the budget of the Communities. 8

10

Killmann

12 13 14

15

Chapter 3 Prohibition of Quantitative Restrictions between Member States Introduction 1 Chapter 3 of the Title on the free movement of goods is devoted to the prohibition of quantitative restrictions and measures having equivalent effect. The provisions prohibiting quantitative restrictions initially appeared under Articles 30 to 37 EEC. They were renumbered as Articles 28 to 31 EC by the ToA and now appear under Articles 34 to 37 of the TFEU. The substance of the provisions has remained unchanged since their first appearance in the EEC Treaty. Whereas Chapters  1 and 2 of the Title on the free movement of goods, as well as 2 Article 110 TFEU, are intended to eliminate restrictions that are fiscal in nature, such as customs tariffs, charges, and taxes, Chapter 3 is primarily concerned with the abolition of measures that concern trade in the goods themselves. 3 Articles 34 and 35 TFEU prohibit, in the first instance, quantitative restrictions (commonly referred to as quotas), that limit the number of goods or specific categories of goods that may be imported into or exported from MS. They further prohibit any other measure that would have an equivalent restrictive effect on the intra-​Union trade in goods. 4 Since quotas have long been abolished as between MS, the articles providing for their prohibition are of limited practical relevance. By contrast, the general prohibition of measures having equivalent effect remains a fertile source of case law. Article 34 TFEU prohibits measures having equivalent effect both when they are (directly or indirectly) discriminatory, as well as when they apply equally to domestic and foreign goods, but nevertheless result in an unjustified restriction. 5 Neither prohibition is absolute. Even directly discriminatory measures may be permitted where they are covered by one of the public interest derogations listed in Article 36 TFEU. In addition, on the basis of Cassis case law, indistinctly applicable measures may also be permitted, where they serve any one of an open-​ended list of public interest objectives recognized by the court and where they respect the principle of proportionality.1 The determination as to whether an indistinctly applicable measure may be justified typically entails a case-​by-​case analysis of the reasons advanced in support of the measure, and an assessment as to whether it genuinely and proportionately serves those recognized public interests or whether the measure represents a disguised attempt by MS to protect domestic trade from competition. While there is no qualitative de minimis approach to the application of the free 6 movement of goods,2 the Court has, in its Keck case law, found one specific category of

  Case 120/​78, Cassis de Dijon, EU:C:1979:42.   See Laurence W Gormley, ‘Inconsistencies and misconceptions in the free movement of goods’ [2015] 40 EL Rev 925. 1 2

Klamert/Moustakali/Tomkin

503

Chapter 3 Introduction

indistinctly applicable measure (‘certain selling arrangements’, as opposed to ‘product requirements’) to be exempt from Article 34 TFEU and thus not require justification.3 While the free movement of goods does not affect the right of MS to introduce and 7 maintain state monopolies of a commercial character, Article 37 TFEU clarifies that such monopolies remain subject to the principle of non-​discrimination as regards the procurement and marketing of goods and must not infringe the prohibition of custom duties and quantitative restrictions between MS. Selected bibliography Catherine Barnard, The Substantive Law of the EU, The Four Freedoms (5th ed, OUP 2016) Peter Oliver, Oliver on Free Movement of Goods in the European Union (5th ed, Hart 2010) Catherine Barnard and Steve Peers, European Union Law (OUP 2014)

3

  Joined Cases C-​267–​268/​91, Keck and Mithouard, EU:C:1993:905.

Klamert/Moustakali/Tomkin

Article 34  TFEU (ex Article 28 EC) Quantitative restrictions on imports and all measures having equivalent effect shall be prohibited between Member States.

Essential case law Joined Cases C‑360/​15  & C‑31/​16, College van Burgemeester en Wethouders van de gemeente Amersfoort, paras 90–​1: Where a national measure impacts upon the conditions under which a retail trader of goods may operate (as opposed to the goods themselves), then such measures may be subject to the provisions of the Services Directive. Case C-​171/​11, Fra.bo, paragraph 32: Article 34 TFEU applies to standardization and certification activities of a private-​law body, where the national legislation considers the products certified by that body to be compliant with national law and that has the effect of restricting the marketing of products which are not certified by that body. Case C-​142/​05, Mickelsson and Roos, paras 26–​7: Even in the absence of restrictive intent or effect, the imposition of limitations on the use of a product in the territory of a MS may affect the access of that product to the market of that MS. Case C-​322/​01, DocMorris, paragraph 103: Health and life of humans rank foremost among the assets or interests protected by Article [36 TFEU] and it is for the MS, within the limits imposed by the Treaty, to decide what degree of protection they wish to assure. Cases C-​267–​268/​91, Keck and Mithouard, paras 11–​16: Provisions restricting certain selling arrangements do not fall within the scope of Article 34 TFEU if they apply to all relevant traders operating within the national territory and as long as they affect in the same manner, in law and in fact, the marketing of domestic products and of those from other MS. Case C-​249/​81, Commission v Ireland (‘Buy Irish’), paras 27–​8: The establishment of a national practice through an advertising campaign initiated by the government of a MS that is non-​ binding on the undertakings’ decisions can have a comparable effect to that of national binding measures as it may be capable of influencing the conduct of traders and consumers in that MS. Case C-​120/​78, Rewe-​Zentral (Cassis de Dijon), paras 8–​14: Restrictive measures that apply indistinctly to domestic and imported goods are compatible with Union law only in so far as necessary in order to satisfy mandatory requirements relating in particular to the effectiveness of fiscal supervision, the protection of public health, the fairness of commercial transactions, and the defence of the consumer (principle of mutual recognition). Case 8/​74, Dassonville, paragraph 5: Measures having an equivalent effect to quantitative restrictions are defined as trading rules enacted by MS that are capable of hindering, directly or indirectly, actually or potentially, intra-​Union trade.

Main legal instruments Regulation (EC) No 2679/​98, the so-​called ‘Strawberry Regulation’, establishes a system of exchange of information between the Commission and the MS in order to tackle obstacles to the free movement of goods.1 1   Regulation (EC) No 2679/​98 of 7 December 1998 on the functioning of the internal market in relation to the free movement of goods among the MS [1998] OJ L337/​8.

Klamert/Moustakali/Tomkin

505

Article 34

Regulation (EC) No 764/​2008, the so-​called ‘mutual recognition’ regulation, lays down procedures relating to the application of certain national technical rules to products lawfully marketed in another MS.2 Directive (EU) 2015/​1535 lays down a notification procedure for the provision of information in the field of technical standards and regulations and of rules on information society services.3

Commentary A. General remarks B. Scope 1. Personal scope 2. Material scope 3. Relationship to other Treaty provisions a) Introduction b) Services c) Workers d) Capital e) Tax measures prohibited by Article 110 TFEU 4. Geographical scope: Requirement for cross-​border dimension 5. Article 34 TFEU and harmonization C. Measures prohibited under Article 34 TFEU 1. Directly discriminatory measures 2. Beyond discrimination: the Dassonville formula 3. Indistinctly applicable measures D. Justification of measures prohibited under Article 34 TFEU 1. Justification of discriminatory measures 2. Justification of indistinctly applicable measures 3. The principle of mutual recognition E. The Keck exemption for ‘selling arrangements’ F. Categories of measures falling under Article 34 TFEU 1. Prior authorization and licensing requirements 2. Rules on labelling of goods 3. Pricing requirements 4. Requirement for importers to have a local representative 5. Restrictions on the advertising of goods 6. Restrictions on distance-​selling 7. The banning of products 8. Restrictions on permitted use G. Secondary  law 1. Notification of technical standards and regulations 2   Regulation (EC) No 764/​2008, the so-​called ‘mutual recognition’ regulation, lays down procedures relating to the application of certain national technical rules to products lawfully marketed in another MS [2008] OJ L218/​21. 3   Directive (EU) 2015/​1535 of the EP and of the Council of 9 September 2015 laying down a procedure for the provision of information in the field of technical regulations and of rules on Information Society services [2015] OJ L241/​1.

Klamert/Moustakali/Tomkin

506

Part Three: Title II Free Movement of Goods

2. Mutual recognition of product requirements 3. ‘Strawberry regulation’

A. General remarks 1 Article 34 TFEU provides for free movement of goods within the Union, a fundamental principle of the TFEU.4 By contrast to provisions which are intended to prohibit restrictions of a fiscal character, such as tariffs, charges, and taxes, Article 34 prohibits restrictions that are essentially concerned with the goods themselves. In the first instance, it prohibits quantitative restrictions, commonly referred to as quotas, on imported goods and all measures having equivalent effect. In prohibiting measures having equivalent effect to quantitative restrictions on imports, Article 34 TFEU covers any national measure capable of hindering, directly or indirectly, actually or potentially, intra-​Union trade.5 2 Discriminatory measures that are restrictive of trade in goods can only be justified on the basis of the derogations listed in Article 36 TFEU. By contrast, restrictive measures that apply indistinctly to domestic and imported products alike may be justified on the basis of an open-​ended list of grounds recognized on a case-​by-​case basis as constituting ‘mandatory’ or ‘overriding’ requirements in the public interest and respecting the principle of proportionality. 3 Article 34 TFEU has direct effect and creates, for individuals, rights which the national courts must protect.6

B. Scope 1. Personal  scope 4 Article 34 TFEU may be invoked by any trader, importer, or purchaser, irrespective of their nationality or place of residence. The only relevant consideration for invoking this Article is whether the goods in question originate in a MS or, if they originate in a third country, whether they have been put in free circulation in the EU. This constitutes a difference between the free movement of goods and the other fundamental freedoms, for which nationality or residence are important factors. 5 The primary addressees of the prohibition are the MS, and emanations of the state, be they the central authorities, the authorities of a federal state, or other territorial authorities.7 The ECJ has further clarified that the free movement of goods may also be invoked against private-​law entities that are controlled by the state,8 or that are conferred with special powers or functions with respect to regulating the placing of goods on the market.9 The ECJ has, however, generally been reluctant to recognize Article 34 TFEU as having horizontal direct effect, presumably on the basis that the prohibition on restrictions is addressed to the MS and not to individuals.10 Nevertheless, there have been 4   Case C-​192/​01, Commission v Denmark, EU:C:2003:492, para 38; Case C-​573/​12, Ålands Vindkraft, EU:C:2014:2037, para 66. 5   Case 8/​74, Dassonville, EU:C:1974:82, para 5; Case C-​379/​98, PreussenElektra, EU:C:2001:160, para 69. 6   Case 251/​78, Denkavit, EU:C:1979:252, para 3. 7   Joined Cases C-​1/​90 & C-​176/​90, Aragonesa, EU:C:1991:327, para 8. 8   Case 249/​81, Commission v Ireland (‘Buy Irish’), EU:C:1982:402. 9   Joined Cases 266–​267/​87, Royal Pharmaceutical Society of Great Britain, EU:C:1989:205, paras 14–​15; Case C-​171/​11, Fra.bo SpA, EU:C:2012:453. 10   See to this effect, Case C-​159/​00, Sapod Audic, EU:C:2002:343, para 74.

Klamert/Moustakali/Tomkin

Article 34

507

instances where the actions of individuals have been imputed to the state, either directly or indirectly.11 Obstacles to free movement can result not only from positive measures adopted by 6 MS but also from MS’ failure to act. Thus, for example, in a context where farmers from France engaged in a campaign to forcibly impede imports of competing goods—​in particular strawberries—​from Spain, the Court held that the failure on the part of the French authorities to intervene amounted to a restriction of the free movement of goods.12

2. Material  scope In its early case law, the ECJ defined the term ‘goods’ as products which can be valued 7 in money and which are capable, as such, of forming the subject of commercial transactions.13 In subsequent decisions, the Court defined the term more generally as objects that are shipped across a frontier.14 This definition has been interpreted widely to include paintings,15 and other works of art,16 petroleum products,17 animals,18 coins no longer in circulation,19 and waste,20 as well products, such as electricity,21 and natural gas.22 By contrast, donations in kind are not considered goods.23 Neither are television signals,24 which are qualified as services.25

3. Relationship to other Treaty provisions a) Introduction Where the facts of a given case may raise issues in relation to more than one fundamental 8 freedom, the Court decides on a case-​by-​case basis which of the freedoms must be considered relevant. Such a determination will be based on the identification of focal point of the case.26 The ECJ thus regularly seeks to identify the predominant activity under consideration, treating the other effects as purely ancillary.27 If the Court considers that the issues arising concern two fundamental freedoms and that they are closely interlinked, it might however decide to assess the case in the light of both fundamental freedoms.28 b) Services While the provision of goods and the supply of services are conceptually distinct, there 9 are cases where the line delimiting the application of those fundamental freedoms is unclear. Such difficulties may, for example, arise where a national measure concerns 11   Case C-​470/​03, A.G.M.-​COS.MET, EU:C:2007:213, para 56; Case C-​265/​95, Commission v France, EU:C:1997:595, para 32; Case C-​309/​02, Radlberger, EU:C:2004:799, para 80. 12   Case C-​265/​95 Commission v France, EU:C:1997:595, para 66. This was subsequently confirmed in Case C-​573/​12, Ålands vindkraft, para 74. 13   Case 7/​68, Commission v Italy, EU:C:1968:51, pp 428–​9. 14   Case C-​2/​90, Commission v Belgium, EU:C:1992:310, para 26. 15   Case C-​97/​98, Jägerskiöld, EU:C:1999:515. 16 17   Case 7/​78, Thompson, EU:C:1978:209, p 423.   Case 72/​83, Campus Oil, EU:C:1984:256. 18 19   Case C-​67/​97, Bluhme, EU:C:1998:584.   Case 7/​78, Thompson. 20   Case C-​2/​90, Commission v Belgium. 21   Case C-​393/​92, Almelo, EU:C:1994:171. 22   Case C-​159/​94, Commission v France, EU:C:1997:501. 23 24   Case C-​318/​07, Persche, EU:C:2009:33.   Case 155/​73, Sacchi, EU:C:1974:40. 25   See Commentary on Article 56 TFEU. 26   Case C-​20/​03, Burmanjer, EU:C:2005:307, para 34. 27   See Case C-​275/​92, Schindler, EU:C:1994:119; Case C-​97/​98, Jägerskiöld, EU:C:1999:515. 28   Case C-​390/​99, Canal Satélite, EU:C:2002:34, paras 32–​3.

Klamert/Moustakali/Tomkin

508

Part Three: Title II Free Movement of Goods

products that are intangible in nature, such as electricity and gas. Historically, the ECJ had drawn a basic dividing line between Articles 34 and 56 TFEU based on the idea that whereas goods have material form, services are intangible in nature.29 However, the Court since moved away from this approach qualifying the production and provision of energy such as electricity and gas as goods.30 10 The free movement of goods and services can also overlap where particular services have an intrinsic connection with the sale of goods, such as in the case of advertising. In Case C-​405/​98, Gourmet, the Court was asked to consider the compatibility with Union law of a national measure restricting the advertising of alcoholic beverages. The ECJ recognized that the restrictions at issue were capable of affecting not only the advertising services sector, but also the sale of the products whose advertising would be restricted as a result of the measure in question. In those conditions, the Court examined the contested measure both under the provisions on the free movement of goods as well as those on services.31 For analogous reasons, national provisions imposing restrictions on auctions have also been assessed on the basis of both Treaty articles.32 11 While the Court adopted successive analyses in cases such as Gourmet, in its judgment in Canal Satélite the Court applied the rules on goods and services simultaneously.33 It held that national legislation ‘which makes the marketing of apparatus, equipment, decoders or digital transmission and reception systems for television signals by satellite and the provision of related services by operators of conditional-​access services subject to a prior authorisation procedure restricts both the free movement of goods and the freedom to provide services’.34 This combined assessment of compatibility of national measures with the freedoms at issue has implications for the justifications MS are allowed to invoke.35 12 Analogous issues concerning the identification of the appropriate fundamental freedom have arisen in relation to broadcasting,36 leasing,37 and marketing and sales activities for goods. Although Article 57 TFEU defines services ‘in so far as they are not governed by the provisions relating to freedom of movement for goods, capital and persons’, the ECJ has clarified that this does not give any order of priority between the freedom to provide services and the other fundamental freedoms.38 With regard to marketing and sales, the Court held in Omega that ‘where a national measure affects both the freedom to provide services and the free movement of goods, the Court will, in principle, examine it in relation to just one of those two fundamental freedoms if it is clear that, in the circumstances of the case, one of those freedoms is entirely secondary in relation to the other and may be attached to it’.39

  Case 155/​73, Sacchi, paras 6–​7.   See, respectively, Case C-​393/​92, Almelo, EU:C:1994:171 (electricity), and Case C-​159/​94, Commission v France (gas). 31   Case C-​405/​98, Gourmet. 32 33   Case C-​239/​90, SCP Boscher, EU:C:1991:180.   Case C-​390/​99, Canal Satélite, para 33. 34   Case C-​390/​99, Canal Satélite, para 43/​1. 35   See Michael Dougan, ‘Annotation of Case C-​390/​99, Canal Satelite Digital [2002] ECR I-​607 and Case C-​159/​00, Sapod Audicv EcoEmballages [2002] ECR I-​5031’ [2003] 40(1) CML Rev 193 (197). 36   See Case 155/​73, Sacchi, para 6 et seq; Case C-​17/​00, De Coster, EU:C:2001:651, para 37. 37   Case C-​451/​99, Cura Anlagen, EU:C:2002:195, para 18. 38   Case C-​452/​04, Fidium Finanz, EU:C:2006:631, para 32. 39   Case C-​36/​02, Omega, EU:C:2004:614, para 26 with further references to relevant case law. 29 30

Klamert/Moustakali/Tomkin

Article 34

509

Applying the predominance test to a national measure concerning a restriction on 13 lotteries, the Court has held that, the fact that a measure entailed a restriction on the ‘importation and distribution of objects’ (here lottery tickets) did not qualify the measure as a restriction on goods. The ECJ noted that the objects in question were not ends in themselves; rather their sole purpose was to enable residents of the MS to which those objects were imported and distributed, to participate in the lottery, which was essentially a service.40 Ultimately, given that the Court, in the context of the EU legal order, adopts a consistent 14 approach to reviewing the compatibility of national measures against the requirements of the four freedoms (see Commentary on Article 26 TFEU, para [11]), the classification of a national measure as relating to a good or service may not have particular significance as regards the final outcome of a case. However, the same does not apply in respect of cases that fall under the EU–​Turkey association regime (see Commentary on Article 28 TFEU, paras [11–13]). While that regime fully liberalizes trade in goods and essentially applies Article 34 TFEU between the EU and Turkey, it does not grant such status to services.41 c) Workers National rules requiring the registration and/​or taxation of a company vehicle in the 15 MS where the worker using the vehicle is domiciled, even if the employer who made the vehicle available to the worker is established in another MS and even if the vehicle is essentially used in the MS of the employer’s establishment, constitute a breach of Article 45 TFEU.42 Such provisions may have the effect of preventing a worker from benefiting from certain advantages, such as the provision of a vehicle, and may ultimately deter him or her from working in another MS. d) Capital While both the free movement of goods and capital imply the transfer of sums of 16 money, the nature of the transfer to which they each apply is typically quite different. In the case of goods, the transfer constitutes a form of exchange or consideration for the purchase of a ‘good’. By contrast, the Treaty’s provisions on capital are not concerned with such an exchange, but rather with the capital flow per se; for example, for the purpose of acquiring a financial interest in a company as a shareholder or a bondholder or in an investment fund.43 However, as with the other freedoms, there are cases where the line delimiting the scope of application of the  Treaty’s provisions on goods and capital is not clear-​cut. The potential overlap between the free movement of goods and capital was considered 17 in cases concerning the compatibility of national measures regulating the export of bank notes. The ECJ has held that means of payment are not to be regarded as goods.44 Equally, the ECJ has held that tax rules concerning the deductibility of non-​cash charitable donations fell to be examined by reference to the Treaty’s provisions on capital, rather than 40   See Case C-​275/​92, Schindler, EU:C:1994:119. See also Case 418/​02, Praktiker Bau-​und Heimwerkermärkte, EU:C:2005:425, para 39, where the Court explains that the concept of ‘services’ within the meaning of the Directive includes services provided in connection with retail trade in goods. 41   Case C-​221/​11, Demirkan, EU:C:2013:583. See Commentary on Article 26 TFEU, para [11]. 42   Case C-​232/​01, van Lent, EU:C:2003:535; Case C-​464/​02, Commission v Denmark, EU:C:2005:546. 43   Case 286/​82, Luisi and Carbone, EU:C:1984:35, para 2. 44   Case 7/​78, Thompson, paras 25–​7; Case C-​35/​98, Verkooijen, EU:C:2000:294; Case C-​358/​93, Bordessa, EU:C:1995:54.

Klamert/Moustakali/Tomkin

510

Part Three: Title II Free Movement of Goods

goods. In that context, the national measure at issue primarily affected intra-​Union capital transfers rather than the conditions governing the acquisition of goods.45 e) Tax measures prohibited by Article 110 TFEU 18 Article 110 TFEU, which prohibits obstacles to the free movement of goods due to taxes discriminating against products from other MS, is lex specialis to Article 34 TFEU.46 Thus, the application of the former excludes the latter. The Court has, for example decided that the registration fee for imported vehicles is of a fiscal nature and, thus, subject to Article 110 TFEU to the exclusion of Article 34 TFEU.47

4. Geographical scope: Requirement for cross-​border dimension 19 Article 34 TFEU applies to quantitative restrictions on imports and measures having equivalent effect ‘between Member States’. It follows that a cross-​border element is required. The ECJ has found that Article 34 TFEU covers total or partial restrictions of imports, exports, or goods in transit.48 As Article 34 TFEU does not apply to wholly internal situations—​for example, to national measures that affect solely domestic goods—​it does not preclude ‘reverse discrimination’, whereby a national measure adversely affects solely domestic goods. However, in practice, such situations are relatively rare as MS would not generally have an interest in favouring imported goods from other MS to the detriment of their own products. Nevertheless, Article 34 TFEU applies in cases of re-​importation of a good or goods in transit.49 Once a product is in free circulation in the internal market, the principle of free movement of goods applies irrespective of the origin of that product.50

5. Article 34 TFEU and harmonization 20 Article 34 TFEU establishes the general principle that goods are to circulate freely in the Union. In practice, however, many aspects of the conditions under which goods may be placed on the market in the EU are subject to specific EU legislation adopted on the basis of Articles 114 or 115 TFEU harmonizing these conditions. Article 34 TFEU does not apply in cases where more specific secondary legislation is applicable, for instance where EU directives or regulations set out technical specifications for certain products or lay down conditions for the importation from another MS,51 the placing on the market,52 and marketing of a product.53 Any national measure in an area subject to exhaustive harmonization must be assessed in the light of the provisions of that harmonizing measure and not those of the TFEU.54 Recourse to Article 36 TFEU is not possible in order to justify derogations from harmonized legislation (see Commentary on Article 36 TFEU, paras [8–10]).   Case C-​318/​07, Persche, para 30.   Joined Cases C-​290/​05 & C-​333/​05, Ákos Nádasdi, EU:C:2006:652, para 45. 47   Case C-​134/​07, Kawala, EU:C:2007:770. Case C-​313/​05, Brzeziński, EU:C:2007:33, para 28; Case C-​ 383/​01, Danske Bilimportører, EU:C:2003:352, para 37. 48   Case 2/​73, Geddo, EU:C:1973:89, para 7. 49   Case C-​28/​09, Commission v Austria, EU:C:2011:854, para 113. 50   Case C-​266/​81, SIOT, EU:C:1983:77, para 18. 51   Case C-​573/​12, Ålands vindkraft, para 58; Case C-​216/​11, Commission v France, EU:C:2012:819, para 27; Case C-​150/​11, Commission v Belgium, EU:C:2012:539, para 47. 52   Case C-​423/​13, Vilniaus energija, EU:C:2014:2186, para 40. 53   Case C-​95/​14, UNIC, EU:C:2015:492, para 34; Case C-​421/​12, Commission v Belgium, EU:C:2014:2064, paras  63–​4. 54   Case C-​95/​14, UNIC, para 33; Case C-​421/​12, Commission v Belgium, para 63; Case C-​205/​07, Gysbrechts, EU:C:2008:730, para 33; Case C-​309/​02, Radlberger, para 53. 45 46

Klamert/Moustakali/Tomkin

Article 34

511

C. Measures prohibited under Article 34 TFEU 1. Directly discriminatory measures The provisions guaranteeing the fundamental freedoms have been regarded as a specific 21 expression of the general principle of non-​discrimination.55 In this regard, Article 34 TFEU is intended to ensure that goods can circulate freely throughout the MS without being subject to restrictive measures. The imposition of quantitative restrictions (so-​called ‘quotas’) constitutes a well-​ 22 established means by which states have sought to protect domestic trade from competition resulting from imports. ‘Quantitative restrictions’ have been defined by the ECJ as measures which amount to a total or partial restraint on imports or goods in transit.56 Given their directly discriminatory nature, quantitative restrictions are expressly prohibited by Article 34 TFEU as between MS.57 The prohibition provided for under Article 34 TFEU is not, however, limited to quotas, 23 but also extends to any other measure having the same effect by impeding intra-​Union trade in goods. Since MS have long refrained from imposing quotas on one another, most of the Court’s attention, and therefore its case law, concerns national measures having equivalent effect.

2. Beyond discrimination: the Dassonville formula In its seminal Dassonville judgment, the Court has defined measures having equivalent 24 effect as covering:  ‘all trading rules enacted by MS which are capable of hindering, directly or indirectly, actually or potentially, intra-​Community trade are to be considered as measures having equivalent effect to quantitative restrictions’.58 It follows from this wording that the prohibition laid down in Article 34 TFEU is not limited to discriminatory measures but applies to any measure whatsoever that is liable to hinder trade.59 Article 34 TFEU ‘is intended to apply not only to the actual effects but also to the potential effects of legislation’, and ‘cannot be considered inapplicable simply because at the present time there are no actual cases with a connection to another Member State’.60 While in the Dassonville formula, the Court refers to ‘trading rules’, the Court has 25 subsequently been satisfied to apply it to rules in general.61 The notion of ‘rules’ in any case constitutes a departure from the term ‘measures’ used in the Treaty,62 and may be construed as encompassing not only legally binding but also non-​legally binding measures.63 According to more recent case law, administrative requirements, actions showing a   Case C-​3/​88, Commission v Italy, EU:C:1989:606, para 8.   Case C-​2/​73, Geddo, para 7; Case C-​34/​79, Henn and Darby, EU:C:1979:295, para 12. 57 58   Case 13/​68, Salgoil, EU:C:1968:54.   Case 8/​74, Dassonville, para 5. 59   It is however of note that the case itself concerned a discriminatory rule, regarding the requirement to supply a certificate of origin for imported whisky. 60   See Case C‑184/96, Commission v France, EU:C:1998:495, para 17; Case C‑169/17, Asociación Nacional de Productores de Ganado Porcino, EU:C:2018:440, para 22. See also Joined Cases C-321-324/94, Pistre, EU:C:1997:229, paras 43–46, where it appears relevant that the national law did not expressly exclude from its scope products imported from other MS. 61   Joined Cases C-​267–​268/​91, Keck and Mithouard, EU:C:1993:905, para 15. 62   The word ‘measures’ is also used in more recent case law, which begs the question whether the first part of the Dassonville formula still constitutes good law. See to this effect, Case C-​470/​03, A.G.M.-​COS.MET, EU:C:2007:213, para 60; Case C-​319/​05, Commission v Germany, EU:C:2007:678, para 80. 63   Case 249/​81, Commission v. Ireland (‘Buy Irish’), paras 27–​8. 55 56

Klamert/Moustakali/Tomkin

512

Part Three: Title II Free Movement of Goods

certain degree of consistency and generality, as well as administrative practices also qualify as ‘rules’ or ‘measures’ for the purposes of Article 34 TFEU.64

3. Indistinctly applicable measures 26 When referring to measures falling within the scope of Article 34 TFEU, it is common to distinguish between those that are distinctly applicable and those that are indistinctly applicable. The former term is interchangeable with the notion of direct discrimination and refers to measures that treat nationals of a MS differently to nationals from other MS. By contrast, indistinctly applicable measures may be understood as measures which, although applying both to imported and domestic produce alike, are capable of restricting the free circulation of goods in the Union. 27 The precise delimitation of the scope of the concept of ‘indistinctly applicable measure’ is not, however, clear-​cut and has been subject to competing views. On a narrow interpretation the term only covers measures that apply indistinctly both in law and in fact.65 According to a broader interpretation, the term encompasses all rules that are expressed neutrally, including measures that apply indistinctly in law, but have a particularly disadvantageous effect on imports (i.e. are indirectly discriminatory). The scope of the definition has important practical consequences. Since indistinctly applicable measures are subject to a non-​exhaustive list of public interest exceptions (and not limited to Treaty-​based derogations), the broader the interpretation of the term, the greater the scope for MS to invoke exceptions. As explained below, the Court’s case law has tended to favour the broader interpretation.

D. Justification of measures prohibited under Article 34 TFEU 1. Justification of discriminatory measures 28 As is the case with the other fundamental freedoms, the free movement of goods is not absolute. National measures, even where they are discriminatory (whether directly in law or indirectly by their effect), may be permitted if justified by grounds expressly provided for in the Treaty.66 These grounds include public health, public policy, and public security, and are considered in detail in the Commentary on Article 36 TFEU. 29 While, in principle, the possible grounds for justifying directly discriminatory measures was limited to those expressly set out in the Treaty, the ECJ has also invoked environmental protection as an ‘extra-​statutory’ justification. Despite the fact that it is not mentioned in Article 36 TFEU, the protection of the environment has been recognized as one of the EU’s essential objectives, which may justify obstacles to the free movement of goods.67 This has led to pleas by Advocates General in favour of granting environmental 64   Case 21/​84, Commission v France (Postal franking machine), EU:C:1985:184, para 13; Joined Cases 266–​267/​87, Royal Pharmaceutical Society of Great Britain, para 15; Case C-​192/​01, Commission v Denmark, para 40; Case C-​212/​03, Commission v France, EU:C:2005:313, para 17; Case C-​88/​07, Commission v Spain, EU:C:2009:123, para 54. 65  This approach appears to have been implicit in the Court’s reasoning in Case C-​375/​14, Laezza, EU:C:2016:60. At para 31, the Court suggests that regard to ‘overriding reasons in the general interest’ arises if the provision at issue is applied in a non-​discriminatory manner. It follows, that had the provision been applied in a discriminatory way, then its assessment should only take place in the light of the Treaty. 66   See Case 352/​85, Bond van Adverteerders, EU:C:1988:196, paras 32–​3; Case C-​211/​91, Commission v Belgium, EU:C:1992:526, paras 10–​11. 67   Case 302/​86, Commission v Denmark, EU:C:1988:421, para 8. See also Case C‑492/​14, Essent, EU:C:2016:732, para 101. See Commentary on Article 36 TFEU, paras [23–​6] and Commentary on Article 11 TFEU.

Klamert/Moustakali/Tomkin

Article 34

513

protection as a justification for cases of direct discrimination as a matter of principle.68 The Court, however, has not, to date, done so explicitly.69

2. Justification of indistinctly applicable measures Restrictions to the free movement of goods that are expressed in terms that are indis- 30 tinctly applicable, can be justified both by the public interest grounds set out in Article 36 TFEU,70 and by unenumerated ‘overriding requirements of the general interest’ that are identified as such by the Court on a case-​by-​case basis. Such overriding requirements are also referred to in the case law as ‘mandatory requirements’.71 This legal construct, not expressly enshrined in the Treaty, has been developed by the ECJ in close analogy to the system of express justifications under Article 36 TFEU.72 In Cassis de Dijon, the ECJ mentions several mandatory requirements: Obstacles to movement within the Community resulting from disparities between the national laws relating to the marketing of the products in question must be accepted in so far as those provisions may be recognized as being necessary in order to satisfy mandatory requirements relating in particular to the effectiveness of fiscal supervision, the protection of public health, the fairness of commercial transactions and the defence of the consumer.73

The protection of the environment has been identified as a mandatory requirement 31 that is capable of justifying a number of restrictive measures, such as: • the prohibition of the importation of waste from other MS;74 • a ban on certain chemical substances;75 • the obligation of electricity suppliers to buy electricity produced from renewable sources within a certain area;76 • restrictions on the use of jet skis on inland waters.77

68   While the term is now well-​established in English, it is a little opaque, compared with the French ‘exigence imperative’, which perhaps is more clearly rendered by the ‘overriding requirement’. See AG Jacobs in Case C-​136/​00, Danner, EU:C:2002:198, para 40: Mandatory requirements ‘may in given circumstances be no less legitimate and no less powerful than those mentioned in the Treaty. The analysis should therefore be based on whether the ground invoked is a legitimate aim of general interest and if so whether the restriction can properly be justified under the principle of proportionality. In any event, the more discriminatory the measure, the more unlikely it is that the measure complies with the principle of proportionality’. 69   Case C-​2/​90, Commission v Belgium. Cf. the cases mentioned and the account by Craig and de Búrca, EU Law (see Title biblio), 702–​3. 70   See Commentary on Article 36 TFEU, paras [18–​22]. See, on public health in relation with indistinctly applicable measures, Case C-​432/​03, Commission v Portugal, EU:C:2005:669; Case C-​114/​04, Commission v Germany, EU:C:2005:471; Case C-​212/​03, Commission v France; Case C-​150/​00, Commission v Austria, EU:C:2004:237. 71   Case C-​288/​89, Gouda, EU:C:1991:323. See also, Joined Cases C-​369/​96  & C-​376/​96, Arblade, EU:C:1999:575, para 33; Case C‑577/​10, Commission v Belgium, EU:C:2012:814, para 38. The Court refers to ‘objective justifications’, ‘imperative requirements’, ‘justifications’, and ‘derogations’ interchangeably. See Barnard, Substantive Law (see Title biblio), 172. 72   See Case C-​222/​95, Parodi, para 19. 73   Case C-​120/​78, Rewe-​Zentral (Cassis de Dijon), EU:C:1979:42, para 8. 74 75   Case C-​2/​90, Commission v Belgium.   Case C-​473/​98, Toolex, EU:C:2000:379. 76   Case C-​379/​98, PreussenElektra, EU:C:2001:160; Case C-​573/​12, Ålands vindkraft; Case C-​204-​208/​ 12, Essent, EU:C:2014:2192. 77   Case 142/​05, Mickelsson and Roos, EU:C:2009:336, para 30; Case C-​433/​05, Sandström, EU:C:2010:184.

Klamert/Moustakali/Tomkin

514

Part Three: Title II Free Movement of Goods

While often invoked by MS, in several instances the ECJ has found that the national measures aiming at the protection of the environment were disproportionate and thus unable to justify the restrictions on the free movement of goods.78 32 Consumer protection is another public interest ground that has been qualified as a mandatory or overriding requirement which may justify national measures restricting the free movement of goods. As with other overriding requirements, it can only serve as a justification for national measures that are necessary and proportionate to the objective pursued.79 In determining the level of consumer protection that may reasonably be warranted, the Court relies on ‘the presumed expectations of an average consumer who is reasonably well-​informed and reasonably observant and circumspect’.80 Such a consumer also reads the labels on products.81 Thus, ‘consumers who do not make reasonable efforts to ensure they are informed do not enjoy particular protection under this case law.’82 However, the Court has been sensitive to ‘social, cultural or linguistic factors’ or differences when it assesses consumer protection.83 33 Other important grounds that have been recognized as mandatory requirements in the public interest include the following: • • • • • • •

culture;84 working conditions;85 plurality of the press;86 balance of social security system;87 road safety;88 fight against crime;89 protection of animal welfare.90

Moreover, barriers to the free movement of goods may be accepted if they are essential in order to obtain reasonably complete and accurate information on movements of goods within the EU.91 34 As already mentioned, the list of mandatory requirements in the public interest is non-​ exhaustive and it is for MS to argue and demonstrate that a restrictive measure may be justified by a ‘new’ mandatory requirement.92 78   See Case C-​319/​05, Commission v Germany; Case C-​186/​05, Commission v Sweden, EU:C:2007:571; Case C-​297/​05, Commission v Netherlands, EU:C:2007:531; Case C-​254/​05, Commission v Belgium, EU:C:2007:319. 79   Case 120/​78, Cassis de Dijon; Case C-​313/​94, Graffione, EU:C:1996:450; Case C-​3/​99, Cidrerie Ruwet, EU:C:2000:560; Case C-​448/​98, Guimont, EU:C:2000:663; Case 261/​ 81, Rau, EU:C:1982:382; Case C-​456/​10, ANETT, EU:C:2012:241. See, further, Stephen Weatherill, ‘Justification, Proportionality, and Consumer Protection’ in Panos Koutrakos, Niamh Nic Shuibhne, and Phil Syrpis (eds), Exceptions from EU Free Movement Law: Derogation, Justification and Proportionality (Hart 2016) 240. 80   Case C-​210/​96, Gut Springenheide, EU:C:1998:369, para 31. 81   Case C-​51/​94 Commission v Germany, EU:C:1995:352, para 34. 82   Case C-​470/​93, Mars, EU:C:1995:224, para 24.  See also Case C-315/ 92, Verband Sozialer Wettbewerb, EU:C:1994:34, para 21. 83   Case C-​220/​98, Estée Lauder Cosmetics, EU:C:2000:8, para 29; Case C-​313/​94, Graffione. 84   Joined Cases 60–​61/​84, Cinetheque, EU:C:1985:329. 85 86   Case 155/​80, Oebel, EU:C:1981:177.   Case C-​368/​95, Familiapress, EU:C:1997:325. 87   Case C-​120/​95, Decker, EU:C:1998:167. 88   Case C-​54/​05, Commission v Finland, EU:C:2007:168. 89   Case C-​265/​06, Commission v Portugal, EU:C:2008:210. 90   Case C-​219/​07, Nationale Raad van Dierenkwekers en Liefhebbers, EU:C:2008:353. 91   Case C-​114/​96, Kieffer and Thill, EU:C:1997:316, para 30. 92   See Commentary on Article 36 TFEU, para [6].

Klamert/Moustakali/Tomkin

515

Article 34

3. The principle of mutual recognition Obstacles to the free movement of goods arise whenever national rules applying to the 35 trading of goods differ from one MS to the other, such as rules relating to the weight, composition, packaging, labelling, or the form of products.93 Such rules are not prima facie discriminatory as they are applicable to both domestic and imported products alike. However, they have frequently been found to amount to a form of covert discrimination as they tend to place a heavier burden on imported products. While a domestic producer will only have to comply with the requirements of the MS of production, producers from other MS will have to comply with at least two sets of rules, i.e. those of the MS of origin and those of the MS where the good is placed on the market. Those rules may force the importer to alter the packaging of his products on the basis of the place where they are marketed and therefore to incur additional packaging and labelling costs, the mere prospect of having to lay out those costs being a disincentive to traders contemplating marketing the products in another MS.94 Besides introducing the principle of a non-​exhaustive open list of possible justifications, 36 Cassis de Dijon also established the principle of mutual recognition for goods.95 According to this principle, a MS may not in principle prohibit the sale on its territory of products which are lawfully marketed in another MS, even where those products were manufactured in accordance with technical rules different from those to which domestic products are subject. Any deviations from this principle, which thus presupposes the absence of harmonization, must be justified and proportionate. In Cassis, the German authorities had prohibited the placing on the German market of Cassis de Dijon, a fruit liqueur manufactured in France, as it did not contain the minimum amount of alcohol required according to the German law on the composition of liqueurs. While the Court accepted consumer protection as a mandatory requirement in the public interest that could justify a restriction on the free movement of goods, the ban was not ‘recognized as being necessary’ in order to satisfy this requirement since less restrictive ‘labelling’ requirements could have been imposed instead to ensure that purchasers were sufficiently informed.96 Cases following the mutual recognition principle concerned not only the compos- 37 ition,97 but also the packaging of goods,98 their presentation,99 as well as the conditions governing their production.100

E. The Keck exemption for ‘selling arrangements’ Given the increasingly broad application of the principle of the free movement of goods, 38 particularly as expressed in the Dassonville formula, the Court found itself confronted with growing numbers of claims that non-​discriminatory measures which applied indistinctly to domestic and foreign operators were in breach of the Treaty, even where their concern was essentially domestic and their impact on trade merely incidental and   Case C-​239/​90, SCP Boscher, EU:C:1991:180, para 15.   Case C-​217/​99, Commission v Belgium (Notification number), EU:C:2000:638, paras 17–​18. See also Case C-​51/​93, Meyhui, EU:C:1994:312, para 13; Case C-​33/​97, Colim, EU:C:1999:274, para 36. 95   Case 120/​78, Cassis de Dijon, EU:C:1979:42. See further, among others, Kenneth Armstrong, ‘Mutual recognition’ in Barnard and Scott, Unpacking the Premises (see Title biblio) 225. For its relation to harmonization, see Marcus Klamert, ‘What We Talk About When We Talk About Harmonisation’ [2015] CYELS 360 (371–​2). 96   Case 120/​78, Cassis de Dijon, EU:C:1979:42, para 8. 97   Case 407/​85, 3 Glocken and Kritzinger, EU:C:1988:401; Case 90/​86, Zoni, EU:C:1988:403; Case C-​358/​95, Morellato, EU:C:1997:149. 98   Case 261/​81, Rau; Case 16/​83, Prantl, EU:C:1984:101.   99  Case C-​470/​93,  Mars. 100   Joined Cases C-​158–​159/​04, Alfa Vita, EU:C:2006:562; Case C-​82/​05, Commission v Greece, EU:C:2006:574. 93 94

Klamert/Moustakali/Tomkin

516

Part Three: Title II Free Movement of Goods

ancillary.101 In response, the Court took the opportunity in Keck to refine and qualify its case law. The ECJ considered that, by their nature, national measures which regulated conditions governing the sale of products were not likely to hinder directly or indirectly, actually or potentially, trade between MS within the meaning of the Dassonville judgment. On that basis, the Court considered that selling arrangements should be exempted from the qualification as a restriction on goods, where the measures affected in the same manner, in law and in fact, the marketing of domestic products and of those from other MS.102 Consequently, if a MS measure qualifies as a selling arrangement, it does not need to be justified by a mandatory requirement in the public interest. 39 The term selling arrangements has been interpreted to include ‘types of market regulation rules which do not regulate the characteristics of a product but simply govern the conditions and methods of sale or other marketing circumstances’.103 In other words, selling arrangements would include ‘provisions concerning inter alia the place and time of sale of certain products and advertising of those products as well as certain marketing methods’.104 The distinction between selling arrangements and product requirements has not always been clear-​cut in practice and as such has been strongly criticized.105 In certain instances, the ECJ was not able to conclude from the facts presented to it whether a certain marketing method fell within the Keck exemption and left it to the referring national courts to determine in accordance with the criteria set out above.106 40 The list of measures constituting selling arrangements includes marketing methods,107 measures relating to the time,108 and the place,109 of the sale of goods and to the price of goods.110 Thus, for example, the Court has held that national rules restricting the marketing of sale of processed milk for infants solely to pharmacies, and which have the effect of limiting the commercial freedom of economic operators, without affecting the actual characteristics of the products referred to, constitute selling arrangements.111 Similarly, the application of a rule of professional conduct, which prohibited pharmacists from advertising, outside the pharmacy, quasi-​pharmaceutical goods they were authorized to sell was found to constitute a selling arrangement.112 The ECJ stated that the rule in question, which applied without distinction as to the origin of the products in question to all pharmacists regulated by the professional body, did not affect the marketing of goods from other MS differently from that of domestic products.113   See Joined Cases C-​267–​268/​91, Keck and Mithouard, para 14.   Joined Cases C-​267–​268/​91 Keck and Mithouard, para 16. 103   See Miguel Poiares Maduro, ‘Harmony and dissonance in free movement’ in Mads Andenas and Wulf-​ Henning Roth (eds), Services and Free Movement in EU Law (Kluwer 2002) 41 (55). 104   Case C-​71/​02, Karner, EU:C:2004:181, para 38. 105   See, among others, Catherine Barnard, ‘Fitting the remaining pieces into the goods and persons jigsaw?’ [2001] 26 EL Rev 35 (42), calling it an ‘unnecessary straightjacket’. See Eleanor Spaventa, ‘Annotation to Case C-​442/​02, Caixa-​Bank France v. Ministère de l’Économie, des Finances et de l’Industrie’ [2005] 42 CML Rev 1151 (1159–​61) regarding the implications of Keck on the other freedoms. 106   Case C-​20/​03, Burmanjer, EU:C:2005:307; Case C-​441/​04, A-​Punkt, EU:C:2006:141. 107   Case C-​412/​93, Leclerc-​Siplec, EU:C:1995:26. 108   Joined Cases C-​401-​402/​92, Tankstation, EU:C:1994:220; Case C-​ 483/​ 12, Pelckmans Turnhout, EU:C:2014:304, para 24. 109   Case C-​391/​92, Commission v Greece, EU:C:1995:199; Joined Cases C-​69/​93 & C-​258/​93, Punto Casa, EU:C:1994:226; Case C-​441/​04, A-​Punkt, para 17. 110   Case C-​63/​94, Groupement National des Négociants en Pommes de Terre de Belgique, EU:C:1995:270; Case C-​531/​07, LIBRO, EU:C:2009:276, para 20. 111   Case C-​391/​92, Commission v Greece, EU:C:1995:199, para 19. 112   Case C-​292/​92, Hünermund, EU:C:1993:932.   113  Ibid, para 23. 101 102

Klamert/Moustakali/Tomkin

Article 34

517

By contrast, according to Keck, a MS law or regulation will be precluded by Article 34 41 TFEU where it affects the characteristics or the content of a product (‘product requirement’).114 Product-​related requirements include requirements relating to designation, form, size, weight, composition, presentation, labelling, and packaging. Examples of measures that have been found not to qualify as selling arrangements (but rather were considered to constitute a product requirement) have included: • a  national law requiring supermarkets selling ‘bake-​off ’ products (that were prepared off-​premises and simply required in-​store heating) to comply with the licensing requirements applicable to traditional bakeries in which bread is manufactured;115 • a  national prohibition on the sale by mail order of medicinal products, the sale of which was restricted to pharmacies in the MS concerned;116 • a prohibition of the sale and transfer by mail order of image storage media that had not been examined or classified by the competent authority;117 • a  national rule which provided that bakers, butchers, and grocers could not deliver mobile sales in a given administrative district, unless they also offered for sale the same goods at a permanent establishment situated in that administrative district or in an adjacent municipality.118 In Gourmet, a case on a Swedish prohibition on the advertising of alcoholic beverages, the 42 Court underlined the limits to the Keck exception.119 The Court recalled that according to paragraph 17 of Keck, to be qualified as a selling arrangement a measure could not prevent access to the market by products from another MS, or impede access any more than it impedes the access of domestic products.120 Thus, the argument that the ban on advertising constituted a certain selling arrangement within the meaning of Keck was not accepted in Gourmet. Selling arrangements would also be qualified as restrictions if they have ‘a particular effect on the cross-​border supply of advertising space, given the international nature of the advertising market in the category of products to which the prohibition relates’.121 It has been suggested that uncertainties or inconsistencies regarding the application 43 of Keck may, in part, be attributed to an ambiguity as regards the precise conditions that an 'indistinctly applicable' selling arrangement must fulfil in order to be considered justified. In determining whether such arrangements may truly be qualified as ‘indistinctly applicable’, the Court has alternated between applying discrimination/restriction and domestic regulation/market access tests, each of which is liable to yield a different outcome to the assessment of any particular case.122 In its judgment the Court arguably referred to the language of indirect discrimination up to paragraph 16, where it stated that 114   Joined Cases C-​267–​268/​91, Keck and Mithouard, para 15. But see the ‘borderline’ Case C-​368/​95, Familiapress, and Case C-​470/​93, Mars. 115   Case C-​159/​04, Carrefour-​Marinopoulos, EU:C:2006:562; Case C-​158/​04, Alfa Vita, EU:C:2006:562. 116   Case C-​322/​01, DocMorris, EU:C:2003:664. 117   Case C-​244/​06, Dynamic Medien, EU:C:2008:85, para 30. 118   Case C-​254/​98 TK-​Heimdienst EU:C:2000:12, paras 24 and 26. 119 120   Case C-​405/​98, Gourmet.   Case C-​405/​98, Gourmet, para 18. 121   Case C-​405/​98, Gourmet, para 39. 122   See Marcus Klamert, Services Liberalization in the EU and WTO—​Concepts, Standards and Regulatory Approaches (CUP 2014) 130–​2; Daniel Wilsher, ‘Does Keck discrimination make any sense? An assessment of the non-​discrimination principle within the European Single Market’ [2008] 33 EL Rev 3 (20), arguing that market access practice was being cloaked in discrimination language.

Klamert/Moustakali/Tomkin

518

Part Three: Title II Free Movement of Goods

national measures would fall under (what is now) Article 34 TFEU if they affect foreign products differently ‘in fact’ and/​or ‘in law’.123 By contrast, at paragraph 17 of the judgment, the Court switched to a discourse in terms of market access.124 44 This dichotomy was apparent in Ker-​Optika, where Hungarian legislation prohibited the selling of contact lenses over the internet. After referring to Keck, the Court inquired whether the measure concerned ‘applies to all relevant traders operating within the national territory and whether it affects in the same manner, in law and in fact, the selling of domestic products and the selling of those from other Member States’.125 The Court then continued its analysis in clear market access language by finding that the national rule deprived traders from other MS of a particularly effective means of selling those products and, thus, impeded access of those traders to the market of the MS concerned.126 In Case C-​141/​07, Commission v Germany, the contested provisions laid down a series of cumulative criteria which in practice required a degree of geographical proximity between the pharmacy supplying the medicinal products and the hospital for which those products were intended. The ECJ found that the national provisions were such as to make the supply of medicinal products to German hospitals more difficult and more costly for pharmacies established in other MS. The same however applied to pharmacies established in Germany, except for those close to the hospital concerned. As regards the latter, the national measures did not affect in the same way the marketing of medicinal products by pharmacies established in Germany and by pharmacies established in other MS. Therefore, the ECJ held that the measure amounted to a prohibited restriction.127

F. Categories of measures falling under Article 34 TFEU 1. Prior authorization and licensing requirements 45 Article 34 TFEU precludes the application in intra-​Union trade of national provisions requiring, even as a pure formality, import licences or any other similar procedure.128 In Case C-​54/​05, Commission v Finland, the ECJ found that by requiring a transfer licence for the putting into circulation of vehicles lawfully registered and used in another MS, Finland was in breach of what is now Article 34 TFEU.129 The procedure was found to constitute a restriction as, first, it required the party concerned to stop at the border in order to obtain the transfer licence and, second, the licence was subject to a charge. In the absence of such a licence upon crossing the border, the vehicle could not, in principle, be put into circulation.130 The Court further underlined that the degree of discretion conferred upon competent authorities meant that there was no guarantee that the granting of a transfer licence would take place within a reasonable time-​frame.131 46 In Case C-​24/​00, Commission v France, the impugned legislation required foodstuffs fortified with vitamins and minerals to be included on an ‘authorized list’ prior to   Joined Cases C-​267–​268/​91, Keck and Mithouard, para 16.   See the annotation by Craig Lang, ‘Annotation of the DocMorris case’ [2005] CML Rev 189 (194–​5). 125   Case C-​108/​09, Ker-​Optika, para 52.    126  Case C-​108/​09, Ker-​Optika, para 54. 127   Case C-​141/​07, Commission v Germany, EU:C:2008:492, paras 34–​8. See also Case C-​254/​98, TK-​ Heimdienst Sass, EU:C:2000:12; Case C-​20/​03, Burmanjer, EU:C:2005:307. 128   Case C-​54/​05, Commission v Finland, para 31; Case 124/​81, Commission v UK (‘UHT milk’), para 9; Case C-​304/​88, Commission v Belgium, para 9; Case C-​434/​04, Ahokainen and Leppik, para 20. On the prohibition of export licenses, see Commentary on Article 35 TFEU. 129   Case C-​54/​05, Commission v Finland, para 32.    130  Ibid, para 33.    131  Ibid, para 35. 123 124

Klamert/Moustakali/Tomkin

Article 34

519

marketing.132 The Court accepted that the legislation in question was unlawful since it made the marketing of such foodstuffs more difficult and more expensive. Nevertheless, it added that, as a matter of principle, the establishment of such a system of authorization would not be precluded where it afforded economic operators an opportunity to have a particular nutrient included in the national list of authorized substances, and provided that the procedure was readily accessible and could be completed within a reasonable time. The ECJ further underlined that such a procedure must be open to review before the courts. Finally, the Court held that an application to obtain the inclusion of a nutrient on the national list of authorized substances could only be refused by the competent national authorities if such substance poses a genuine risk to public health.133 Similarly, Case C-​192/​01, Commission v Denmark, concerned an administrative practice 47 which restricted the marketing of foodstuffs enriched with vitamins and minerals originating from other MS. Authorization was subject to proof of a nutritional need in the Danish population. Again, the ECJ ruled that the practice made the marketing of such foodstuffs more difficult, if not impossible, and, it had not been established that the resulting restriction on trade was justified on public health grounds.134 A nearly identical Dutch measure was struck down by the Court in Case C-​41/​02, Commission v The Netherlands.135

2. Rules on labelling of goods In Goerres, Article 14 of Directive 79/​112 was found not to preclude national legislation 48 which, as regards language requirements, prescribed the use of a specific language for the labelling of foodstuffs but which also permitted, as an alternative, the use of another language easily understood by purchasers.136

3. Pricing requirements As regards minimum prices, the Court has found that legislation imposing a minimum 49 price on imported products could constitute an obstacle to the free movement of goods. Thus, for example, in Scotch Whisky, the ECJ was asked to review the compatibility of legislation in Scotland which imposed a minimum price on alcohol. The Court found that the legislation at issue prevented the lower cost price of imported products being reflected in the selling price to the consumer. It was thus capable of hindering access to the UK market of alcoholic drinks that are lawfully marketed in MS other than the UK, and constituted therefore a measure having an effect equivalent to a quantitative restriction within the meaning of Article 34 TFEU.137 The Court further found that while the objective of reducing alcohol consumption could constitute a public health ground capable of justifying a restriction on the free movement of goods, it was not established that the least restrictive approach had been adopted.137a

  Case C-​24/​00, Commission v France, EU:C:2004:70, para 23 (emphasis added).   Case C-​24/​00, Commission v France, paras 26–​7. See already Case C-​344/​90, Commission v France, para 9; Case C-​192/​01, Commission v Denmark, para 46. Compare with Case C-​672/​15, Noria Distribution, EU:C:2017:310, paras 22–​3. 134   Case C-​192/​01, Commission v Denmark, para 41. 135   Case C-​41/​02, Commission v Netherlands, EU:C:2004:762. 136   See Case C-​385/​96, Goerres, EU:C:1998:356. See also Case C-​366/​98, Geffroy, EU:C:2000:430, para 28; Case C-​369/​89, Piageme, EU:C:1991:256, para 17. 137   Case C-​333/​14, Scotch Whisky, EU:C:2015:845, para 32. 137a   See further, Commentary on Article 36 TFEU. 132 133

Klamert/Moustakali/Tomkin

520

Part Three: Title II Free Movement of Goods

In Fachverband der Buch-​und Medienwirtschaft, Austrian law prohibited Austrian importers of German-​language books from fixing a retail price below that fixed or recommended by the publisher for the state of publication. The prohibition prevented Austrian importers and foreign publishers from fixing minimum retail prices according to the conditions of the import market, whereas the Austrian publishers were free to fix themselves, for their goods, such minimum retail prices for the national market. The rules were found to give less favourable treatment for imported books.138 51 Apart from minimum prices, maximum prices of products may also be problematic from a free movement of goods point of view, as the Court has found quite early in its case law. One example is Roussel concerning the medicines market in the Netherlands.139 In that judgment, the ECJ stated that, although pricing systems do not in themselves constitute measures having an effect equivalent to a quantitative restriction, they may have such an effect when the prices are fixed at such a level that the sale of imported products becomes either impossible or more difficult than that of domestic products.140 Discriminatory treatment between domestic and imported products relating to the fixing of prices, which renders the sale of the latter more difficult, impossible or in any event, less profitable than the sale of domestic products, is capable of hindering trade between MS.141 52 Maximum and minimum profit margins are equally problematic to the extent they have an impact on the price of imported products vis-​à-​vis domestic ones. Such pricing systems have the potential effect of discouraging imports from other MS and of encouraging retailers to obtain their supplies on the national market.142

50

4. Requirement for importers to have a local representative 53 In Case 155/​82, Commission v Belgium, the Commission initiated infringement proceedings against Belgium due to a decree making the admission and the marketing on its territory of pesticides for non-​agricultural use and phyto-​pharmaceutical products conditional on the requirement of having a representative in Belgium. Such legislation, the ECJ found, had the effect of placing non-​Belgian producers at a disadvantage and, consequently, constituted an obstacle to intra-​Community trade which was incompatible with (what is now) Article 34 TFEU.143

5. Restrictions on the advertising of goods 54 Legislation which restricts or prohibits certain forms of advertising and certain means of sales promotion may, although it does not directly regulate trade, be such as to restrict the volume of trade because it affects marketing opportunities.144 For instance, national legislation prohibiting the advertising in certain places of beverages having an alcoholic strength of more than 23 degrees was found to constitute a hindrance to imports from other MS and, therefore a measure having equivalent effect within the meaning of what is now Article 34 TFEU.145 Again as regards advertising of alcoholic beverages, the ECJ   Case C-​531/​07, Fachverband der Buch-​und Medienwirtschaft, EU:C:2009:276, para 21.   Case C-​181/​82, Roussel, EU:C:1983:352. 140 141   Case 181/​82, Roussel, para 17.   Case 181/​82, Roussel, para 23. 142   Case 116/​84, Roelstraete, EU:C:1985:237, para 22; Case 188/​86, Lefèvre, EU:C:1987:327, para 13. 143   Case 155/​82, Commission v Belgium, EU:C:1983:53, para 7. 144   Joined Cases C-1/90 & C-176/90, Aragonesa, EU:C:1991:327, para 10; Case C-​362/​88, GB-​INNO-​ BM, EU:C:1990:102, para 7. 145   Joined Cases C-1/90 & C-176/90, Aragonesa, para 11. 138 139

Klamert/Moustakali/Tomkin

Article 34

521

found in Gourmet that as their consumption is linked to traditional social practices and to local habits and customs, a prohibition of all advertising directed at consumers in the form of advertisements in the press, on the radio, and on television, the direct mailing of unsolicited material, or the placing of posters on the public highway, was liable to impede access to the market by products from other MS more than it impeded access by domestic products, with which consumers are instantly more familiar.146 Such a finding did not of course preclude the measure’s justification on public health grounds.

6. Restrictions on distance-​selling The ECJ examined a German prohibition on mail-​order sales of medicines in DocMorris.147 55 While such a prohibition may be regarded as merely the consequence of the requirement for sales to be made exclusively in pharmacies, ‘the emergence of the internet as a method of cross-​border sales means that the scope and, by the same token, the effect of the prohibition must be looked at on a broader scale’.148 Such prohibition would be more of an obstacle to pharmacies outside Germany than to those within it, as the internet provides a more significant way to gain direct access to the German market. Thus, it was found that the prohibition ‘could impede access to the market for products from other Member States more than it impedes access for domestic products’.149

7. The banning of products In Case C-​420/​01, Commission v Italy, the ECJ struck down a ban on the marketing of 56 energy drinks containing caffeine in excess of a certain limit, which are lawfully produced and marketed in other MS, whether it derives from regulatory provisions or an administrative practice.150 Toolex, a preliminary reference case from a Swedish court, dealt with national legislation prohibiting the use of trichloroethylene. The ECJ, held that both the prohibition and  the obligation imposed upon economic operators to apply for an exemption or a dispensation from a national measure amounted to a quantitative restriction or measure having equivalent effect falling within the scope of Article 34 TFEU.151 Nevertheless, the restriction was capable of being justified on public health grounds. Narcotic drugs that are not distributed through channels which are strictly controlled by 57 the competent authorities to be used for medical and scientific purposes are, because of their very nature, subject to a prohibition on importation and sale in all MS.152 Bans of the marketing of products can in addition be established by secondary law (see 58 Commentary on Article 114 TFEU). Most famously and often contested by the producer Swedish Match, is the ban on the marketing in the EU (except in Sweden) of Snus, which is finely ground or cut tobacco sold loose or in small sachet portions and intended to be consumed by placing between the gum and the lip.153 The Union ban was adopted after   Case C-​405/​98, Gourmet, para 21.   Case C-​322/​01, DocMorris, EU:C:2003:664. 148   Case C-​322/​01, DocMorris, para 73. Emphasis added. 149   Case C-​322/​01, DocMorris, paras 74–​5. See also Case C-​108/​09, Ker-​Optika, discussed above. 150   Case C-​420/​01, Commission v Italy, EU:C:2003:363, para 28. 151   Case C-​473/​98, Toolex, EU:C:2000:379, paras 36 and 37. 152   See Case C-​137/​09, Josemans, EU:C:2010:774, paras 36–​41, and the case law cited. 153   See now Article 17 Directive 2014/​40/​EU of the EP and of the Council of 3 April 2014 on the approximation of the laws, regulations, and administrative provisions of the MS concerning the manufacture, presentation, and sale of tobacco and related products and repealing Directive 2001/​37/​EC [2014] L127/​1. See Case C-​210/​03, Swedish Match, EU:C:2004:802, para 82; Case C-​151/​17, Swedish Match II, EU:C:2018:938; Case C-​434/​02 Arnold André, EU:C:2004:800. 146 147

Klamert/Moustakali/Tomkin

522

Part Three: Title II Free Movement of Goods

a number of individual MS had already banned that product. In a judgment rejecting the challenge to the ban by Swedish Match, the Court explained that where there are actual or potential divergences among MS, the EU legislature may take appropriate measures at a Union level to address such divergences, which may, depending on the circumstances, consist in requiring all the MS to authorize the marketing of the product or products concerned, subjecting such an obligation of authorization to certain conditions, or even provisionally or definitively prohibiting the marketing of a product or products.154 59 Indeed, in Inuit Tapiriit Kanatami, the Court accepted legislation banning particular products (in that case products made from seals, the hunting of which provoked animal welfare concerns) could actually serve to strengthen the functioning of the internal market. Consumers who would otherwise be reluctant to purchase particular goods (such as cosmetics or furs) for fear that they were produced from seals, may have greater confidence in purchasing such goods where a Union ban was known to be in place.155 60 In a further challenge to EU tobacco legislation, the Court has upheld the entitlement of the EU legislature to ban products with a characterizing flavour (such as menthol). In its judgment in Philip Morris, the Court underlined that in adopting harmonized norms, the Union legislature was obliged to take as a basis norms that ensured a high level of protection of health in the Union.156

8. Restrictions on permitted use 61 A series of ECJ cases concern the question as to whether restrictions on the permitted use of a product may be qualified as ‘measures having an effect equivalent to a quantitative restriction’ prohibited by Article 34 TFEU.157 The issue arose in Case C-​110/​05, Commission v Italy, concerning an Italian rule which prohibited mopeds, motorcycles, tricycles, and quadricycles from towing a trailer. The Commission considered that this rule amounted to a restriction prohibited under Article 34 TFEU. The ECJ agreed that the Italian legislation had the effect of hindering access to the Italian market for trailers which were specially designed for motorcycles and were lawfully produced and marketed in other MS and, therefore, constituted a measure having equivalent effect. However, the ECJ found that that restriction was justified on grounds of road safety.158 62 Mickelsson and Roos concerned restrictions on the use of personal watercraft, which national legislation banned on waters other than a general navigable waterway. The ECJ considered that even in the absence of restrictive intent or effect, the imposition of limitations on the use of a product in the territory of a MS may, depending on its scope, have a considerable impact on the behaviour of consumers, which may, in turn, affect the access of that product to the market of that MS. Consumers, knowing that the use permitted by such regulations is very limited, may be discouraged from buying that product.159   Case C-​210/​03 Swedish Match, para 83. See also, Case C-151/17, Swedish Match II, paras 55–57.   Case C-​398/​13, Inuit Tapiriit Kanatami, EU:C:2015:535. See also Regulation (EC) No 1007/​2009 of the EP and the Council of 16 September 2009 on the trade of seal products [2009] L286/​3. 156   Case C-​547/​14, Philip Morris, EU:C:2016:325. See also, Case C-220/17, Planta Tabak, EU:C:2019:76, in which the Court confirmed the validity of the ban on products with characterising flavours, in particular where a temporary derogation had been granted in respect of flavours having a particularly high sales volume in the EU (namely menthol). 157   For a critical assessment, see Eleanor Spaventa, ‘Leaving “Keck” behind?: The free movement of goods after the rulings in “Commission v Italy” and “Mickelsson and Roos” [2009] 34 EL Rev 914. 158   Case C-​110/​05, Commission v Italy (Trailers), EU:C:2009:66, para 58. 159   Case C-​142/​05 Mickelsson and Roos EU:C:2009:336, paras 26–​7. 154 155

Klamert/Moustakali/Tomkin

523

Article 34

Thus, the ECJ concluded that the national regulations had the effect of hindering access to the domestic market for goods and therefore constituted a measure having equivalent effect to quantitative restrictions, prohibited under Article 34 TFEU. The lawfulness of the restriction therefore depended on its justification on public interest grounds and its compliance with the principle of proportionality.

G. Secondary  law 1. Notification of technical standards and regulations Directive 2015/​1535/EU (which codified Directive 98/34/​EC) establishes an important mechanism aimed at ensuring greater transparency and avoiding the erection of barriers to trade between MS by the establishment of national technical regulations or specifications.160 To this effect, the directive requires that MS notify the Commission of all requests made to standardization bodies to draw up technical specifications or a standard for specific products for the purpose of enacting a technical regulation.161 In addition, MS are required to communicate any draft technical regulation to the Commission, except where such a regulation merely transposes the full text of an international or European standard.162 A ‘technical specification’ is defined broadly as a specification contained in a document which lays down the characteristics required of a product, such as levels of quality, performance, safety, or dimensions, including the requirements applicable to the product as regards the name under which the product is sold, terminology, symbols, testing and test methods, packaging, marking or labelling, and conformity assessment procedures.163 A  ‘technical regulation’ is also broadly defined to include technical specifications and other requirements or rules on services, including the relevant administrative provisions, the observance of which is compulsory, de jure or de facto, in the case of marketing, provision of a service, establishment of a service operator, or use in a MS, as well as laws, regulations, or administrative provisions of MS, prohibiting the manufacture, importation, marketing, or use of a product or prohibiting the provision or use of a service, or establishment as a service provider.164 Following communication of a draft technical regulation, MS are required to suspend its adoption for a period of between three to six months from the date of receipt by the Commission of the communication. During that period, the Commission will notify the draft communicated to the other MS. The Commission and the MS may make comments to the MS which has forwarded the draft technical regulation. While those comments are not binding on the notifying MS, it must take them into account as far as possible in the subsequent preparation of the technical regulation. The directive also provides for a ‘suspension’ mechanism if the EU legislature plans to adopt a measure in the field covered by the draft MS regulation notified. Thus, MS shall postpone the adoption of a draft technical regulation for twelve months from the date of receipt by the Commission of the communication, if, within the three months following   Directive 2015/​1535 [2015] OJ L 241/​1 (see biblio).   Article 4 Directive 2015/​1535. 162   Article 5 Directive 2015/​1535. 163   See Case C‑137/17, Van Gennip, EU:C:2018:771, para 38 and the case law cited. 164   See Case C‑137/17, Van Gennip, para 37 and the case law cited. 160 161

Klamert/Moustakali/Tomkin

63

64

65

66

67

524

Part Three: Title II Free Movement of Goods

that date, the Commission announces its finding that the draft technical regulation concerns a matter which is covered by a proposal for a directive, regulation, or decision presented to the EP and the Council in accordance with Article 288 TFEU. 68 The Court has consistently held that if a MS fails to comply with the obligation to notify the draft technical rules to the Commission before adopting them, the technical rules in question will be inapplicable and cannot be enforced in the national legal order against operators who do not comply with them.165 If the technical rules are contained in a more wide-​ranging and broader piece of national legislation, the Court has clarified that while the directive requires the entire draft of a law containing technical regulations to be communicated to the Commission, the non-​applicability which results from the breach of that obligation extends not to all of the provisions of such a law but only to the technical regulations contained therein.166

2. Mutual recognition of product requirements 69 The application of the mutual recognition principle, as introduced by the Cassis de Dijon case law, has proven problematic in practice. Difficulties encountered included the absence of procedures to determine whether in any given case products intended to be imported into a MS could be subject to technical regulations of the MS of import. In order to fill the gap, the Union legislature adopted Regulation (EC) No 764/​2008.167 70 The regulation applies to any administrative decision addressed to economic operators on the basis of a technical rule in respect of any product, including agricultural and fish products, lawfully marketed in another MS that would result in the prohibition of the placing on the market or the modification or additional testing of such product or its withdrawal from the market. 71 Regulation No 764/​2008 sets out the procedure for the MS authorities to follow, during which, however, the marketing of the product is not suspended. The Commission must draw up a list of Product Contact Points designated by the MS.

3.  ‘Strawberry Regulation’ 72 As observed in paragraph [47] above, the ECJ in Case C-​265/​95 Commission v France (‘the Spanish Strawberries case’) underlined that the MS duty to ensure respect for the free movement of goods, included a positive obligation to intercede in the event that private parties sought unlawfully to restrict imports.168 In the aftermath of that judgment, the Council adopted Regulation No 2679/​98 on the functioning of the internal market in relation to the free movement of goods among the MS, which owing to its genesis became known as the ‘Strawberry Regulation’.169 Where civil disturbance occurs which creates an obstacle to the free movement of goods, the regulation places the MS under a positive obligation to take measures expeditiously to assure the free movement of goods and to inform the Commission of the measures taken. 73 The regulation, in its Article 5, empowers the Commission to notify the MS concerned of an obstacle to the free movement of goods and to request the MS to take all 165   Case C-​194/​94, CIA Security International, EU:C:1996:172, para 54; Case C-​ 307/​ 13, Ivansson, EU:C:2014:2058, para 48; Case C-​336/​14, Ince, EU:C:2016:72, para 67; Case C-​144/​16, Município de Palmela, EU:C:2017:76, para 36. 166   See Case C-​336/​14, Ince, para 68; Case C-​144/​16, Município de Palmela, para 37. 167 168   Regulation (EC) No 764/​2008 [2008] OJ L218/​21 (see biblio).   See para [7]‌ above. 169   Regulation (EC) No 2679/​98 [1998] OJ L337/​8 (see biblio).

Klamert/Moustakali/Tomkin

Article 34

525

necessary and proportionate measures to remove that obstacle within a period which it shall determine with reference to the urgency of the case. The effectiveness of the measures provided for in that regulation is open to doubt and 74 the Commission itself has conceded in its report on the application of the regulation that it was a weak instrument for ensuring that the free movement of goods was maintained in cases of civil disturbance.170 In this regard, Article 2 provides that the regulation should not be interpreted as affecting in any way the exercise of fundamental rights as recognized in MS, including the right or freedom to strike. Given that campaigns to impede imports are liable to occur within the broader context of collective action, there is doubt as regards the extent to which the regulation could be applied in circumstances where disturbances and obstacles resulted from the exercise of fundamental social rights protected in the EU legal order. Presumably, the approach laid down in the Viking and Laval cases could provide some guidance,171 whereby the exercise of such rights is not without limitation and may be subject to review against the principle of proportionality.

170   Report from the Commission to the Council and the EP on the application of Regulation (EC) No 2679/​98, COM(2001)160final, section 5. 171   Case C-​438/​05, Viking, EU:C:2007:772; Case C-​341/​05, Laval, EU:C:2007:809. See also Commentaries on Article 54, paras [42–5] and Article 56 TFEU, para [71].

Klamert/Moustakali/Tomkin

Article 35  TFEU (ex Article 34 EC) Quantitative restrictions on exports, and all measures having equivalent effect, shall be prohibited between Member States.

Selected bibliography Anthony Dawes, ‘A freedom reborn? The New Yet Unclear Scope of Article 29 EC’ [2009] 34 EL Rev 639 Marek Szydło, ‘Export Restrictions within the Structure of Free Movement of Goods: Reconsideration of an Old Paradigm’ [2010] 47 CML Rev 753

Essential case law Case C-​205/​07, Gysbrechts, paragraph 43: Article 35 TFEU prohibits national measures applicable to all trades in a national territory, the actual effect of which is greater on goods leaving the market of the exporting MS than on the marketing of goods in the domestic market of that MS. Case C-​388/​95, Belgium v Spain (Rioja) and Case C-108/01, Consorzio del Prosciutto di Parma:  National rules that make the use of an EU-​protected designation of origin subject to the requirement that ancillary processing activities (such as bottling or packaging) also take place in the region of production, constitute a measure having an equivalent effect to a quantitative restriction on exports. Case 15/​79, Groenveld, paragraph 7:  Article 35 TFEU prohibits measures which have as their specific object or effect the restriction of patterns of exports and thereby the establishment of a difference in treatment between the domestic trade of a MS and its export trade in such a way as to provide a particular advantage for national production or for the domestic market of the MS in question at the expense of the production or of the trade of other MS. Case 53/​76, Bouhelier, paragraph 11: Export licences are contrary to Article 35 TFEU, even for the purposes of ensuring quality control.

Commentary A. General remarks B. Quantitative restrictions C. Measures having an equivalent effect to quantitative restrictions 1. From Dassonville to Groenveld 2. Categories of measures falling under Article 35 TFEU D. Justification

A. General remarks 1 While Article 34 TFEU is concerned with quantitative restrictions on imports from other MS, Article 35 TFEU targets restrictions on exports.1 These occur less frequently than restrictions falling under Article 34 TFEU and have thus been the subject of much less case law. 1   Case 15/​79, Groenveld, EU:C:1979:253, paras 7 and 9; Case C-​ 161/​ 09, Kakavetsos-​Fragkopoulos, EU:C:2011:110, para 42.

Klamert/Moustakali/Tomkin

527

Article 35

Article 35 TFEU has direct effect.2 2 The notion of ‘exports’ in Article 35 TFEU means exports from one MS to another 3 MS. It follows that the provision does not preclude restrictions on exports to a third country.3 In Jersey Produce Marketing Organisation, Jersey and the UK were considered as one state for the purposes of free movement of goods. However, the restrictions with regard to Jersey Royal potatoes were found likely to be an obstacle to their export to other MS, as these could potentially be re-​exported to other MS from the UK.4 In general, while MS might perceive imports as a threat for their domestic production, 4 they would normally encourage exports. However, export restrictions may be imposed for purposes of: • ensuring supplies in a MS’ domestic market in case of shortage;5 • protecting jobs in domestic industry, e.g. in case of exports of raw materials;6 • ensuring the quality or reputation of exports, such as by protected designations of origin (PDOs);7 • impeding the export of goods of significant cultural value. While quantitative restrictions have been assessed under Article 35 TFEU in a manner 5 comparable to Article 34 TFEU (see Commentary on Article 26 TFEU, para [11] on the unity of the internal market), the same is not the case as regards measures having equivalent effect to quantitative restrictions, the scope of which has been interpreted more restrictively in the context of Article 35 TFEU.8

B. Quantitative restrictions Article 35 TFEU prohibits measures which directly impose a quantitative restriction on 6 exports, which includes a zero quota, thus a prohibition of exports. In Hedley Lomas such a restriction resulted from the refusal by a MS to issue an export licence for a quantity of live sheep intended for slaughter in a Spanish slaughterhouse, and in Thomson a prohibition of exports for coins (that were not legal tender) was found to fall under Article 35 TFEU but was justified under what is now Article 36 TFEU (see Commentary on Article 36 TFEU, para [10]).9

C. Measures having an equivalent effect to quantitative restrictions 1. From Dassonville to Groenveld The case law on measures having an equivalent effect to quantitative restric- 7 tions (“MEQRs”) on exports is narrower in its scope compared with the case law on such 2   Case C-​161/​09, Kakavetsos-​Fragkopoulos, EU:C:2011:110, para 22. See also Case 83/​78, Redmond, EU:C:1978:214, paras 66–​7; Case C-​47/​90, Delhaize, EU:C:1992:250, para 28. 3   Case 174/​84, Bulk Oil (Zug), EU:C:1986:60, paras 41–​2. 4   Case C-​293/​02, Jersey Produce Marketing Organisation, EU:C:2005:664, para 65. 5   Case 68/​76, Commission v France, EU:C:1977:48, concerning export licenses on potatoes. 6   Case C-​203/​96, Chemische Afvalstoffen Dusseldorp, EU:C:1998:316, which concerned the export of waste for processing in another MS. 7   See Case C-​388/​95, Belgium v Spain (Rioja), EU:C:2000:244, concerning the designation of origin of wine produced in the Rioja region in case it was bottled outside that region. See also Case 53/​76, Bouhelier, EU:C:1977:17, which concerned the obligation to provide quality certificates for exported watches only. 8   See AG Trstenjak in Case C-​205/​07, Gysbrechts, EU:C:2008:427, para 29. 9   See Case C-​5/​94, Hedley Lomas, EU:C:1996:205, para 17; Case 7/​78, Thomson, EU:C:1978:209.

Klamert/Moustakali/Tomkin

528

Part Three: Title II Free Movement of Goods

measures regarding imports under Article 34 TFEU. The reason is that the Court has, in interpreting the scope of Article 35 TFEU, deviated from the Dassonville formula.10 8 In 1977, the Court in Bouhelier had still defined MEQRs on exports as measures which ‘hinder[ed], directly or indirectly, actually or potentially, intra-​ Community trade’.11 However, by 1979 in Groenveld, the Court referred to such MEQRs as ‘measures which [had] as their specific object or effect the restriction of patterns of exports and thereby the establishment of a difference in treatment between the domestic trade of a Member State and its export trade in such a way as to provide a particular advantage for national production or for the domestic market of the State in question at the expense of the production or of the trade of other Member States’.12 9 Thus, the so-​called Groenveld test comprises three interdependent conditions: (1) the object or effect of the measure is the restriction specifically of patterns of exports; (2) the measure gives rise to a difference in treatment between the domestic trade of a MS and its export trade; (3) by virtue of the measure, a particular advantage is provided for national production or for the domestic market of the state in question, at the expense of the trade or production of other MS. It also follows that by contrast to Article 34 TFEU, Article 35 TFEU does not restrict indistinctly applicable measures but is confined to prohibiting ‘national measures which provide for a difference in treatment between products destined for export and those sold within the MS’.13 10 The Court has departed from this formula only in a few cases where it has omitted the third condition partly or entirely.14 In certain instances the only important criterion appeared to be whether the actual effect of a measure was greater on goods leaving the market of the exporting MS than on the marketing of goods in the domestic market of that MS.15

2. Categories of measures falling under Article 35 TFEU 11 Since  the ECJ’s judgment in Bouhelier, which concerned a French requirement for watches destined for export to be issued with a licence or certificate of conformity, it has been clarified that MS are precluded from imposing licensing requirements on exports, including for the purposes of ensuring quality control.16 The imposition of such requirements is prohibited even if purely formal.17 Article 35 TFEU further prohibits MS from requiring declarations to be made on export,18 or imposing systematic frontier inspections for checking the composition and quality of a particular exported product.19 Other   See Commentary on Article 34 TFEU, paras [25–6].   Case 53/​76, Bouhelier, para 16; Case 94/​79, Vriend, EU:C:1980:50, para 8. 12   Case 15/​79, Groenveld, EU:C:1979:253, para 7. See also Case C-​209/​98, FFAD, EU:C:2000:279, para 34; Case 155/​80, Oebel, EU:C:1981:177, para 15; Case C-​293/​02, Jersey Produce Marketing Organisation, para 73; Case C-​3/​91, Exportur, EU:C:1992:420, para 21. 13   Case C-​12/​02, Grilli, EU:C:2003:538, para 42. See Paul Craig and Gráinne de Búrca, EU Law (6th edn, OUP 2015) 677, on whether this means that Article 35 TFEU only applies to discriminatory measures. 14   See the examples listed by AG Mengozzi in Case C-​161/​09, Kakavetsos-​Fragkopoulos, EU:C:2010:531, para 47. 15   Case C-​15/​15, New Valmar, EU:C:2016:464, para 36; Case C-​205/​07, Gysbrechts, EU:C:2008:730, paras  40–​3. 16   Case 53/​76, Bouhelier, para 11. 17   Joined Cases 51–​54/​71, International Fruit Company, EU:C:1971:128, paras 8–​9. 18   Case 68/​76, Commission v France, paras 14–​15. 19   Case C-​426/​92, Deutsches Milch-​Kontor, EU:C:1994:260, para 42. 10 11

Klamert/Moustakali/Tomkin

Article 35

529

measures prohibited by Article 35 TFEU include national rules that seek to reserve the right of export of certain products to state controlled entities,20 or which make export subject to the condition that the exporter is affiliated to a public body or a body approved by an official authority.21 MS may not make the right of a product to refer to its certification as a ‘protected 12 designation of origin’ (‘PDO’) as provided for under Union law, subject to the requirement that ancillary processing activities (such as bottling or packaging) also be carried out in the region of production.22 Thus, the Court considered that allowing the use of the protected designation ‘prosciutto di Parma’ only under the condition that slicing and packaging were carried out in that region constituted a measure having an equivalent effect to quantitative restrictions.23 Similarly, a requirement to enter into a marketing agreement determining, in particular, the areas which may be planted with crops for export as well as who is authorized to acquire those crops was deemed to fall under Article 35 TFEU.24 In Delhaize, national law provisions limiting the quantity of wine of designated origin that could be exported in bulk, but otherwise permitting the sale of wine in bulk within the region of production, were deemed to fall under Article 35 TFEU.25 In a number of cases national measures restricting the channels of distribution were 13 considered to violate Article 35 TFEU. Such impugned measures included:26 • national rules prohibiting the export of waste oils to a disposal or regenerating company in another MS;27 • municipal rules preventing qualified intermediaries from participating in the collection of waste with a view to reselling it in other MS;28 • a national rule requiring a licence for the operation of a rendering plant for processing poultry offal that was the only permitted means of disposal.29 Further national measures that have been deemed to fall within the scope of Article 14 35 TFEU under the Groenveld formula or under an abbreviated form of that formula included: • national rules that lay down different administrative procedures for putting vehicles into service depending on whether the vehicles at issue are intended for import or for export to other MS.30

  Case 29/​82, Van Luipen, EU:C:1983:25, paras 9–​10; Case C-​110/​89, Commission v Greece, para 24.   Case 94/​79, Vriend, para 9. 22   Case C-​108/​01, Consorzio del Prosciutto di Parma, EU:C:2003:296. 23   Case C-​161/​09, Kakavetsos-​Fragkopoulos, para 30. See also Case C-​469/​00, Ravil, EU:C:2003:295, para 88, on a bilateral convention; Case C-​108/​01, Consorzio del Prosciutto di Parma, para 59. 24   Case C-​293/​02, Jersey Produce Marketing Organisation, Case 222/​82, Apple and Pear Development Council, EU:C:1983:370; paras 32–​3. 25   Case C-​47/​90, Delhaize. See also Case C-​388/​95, Belgium v Spain (Rioja). 26   However, in the context of the application of national competition law, Article 35 TFEU does not preclude the competent authorities of a MS from prohibiting a dairy cooperative which enjoys market power from entering into contracts with undertakings, including undertakings established in other MS, for the processing, on its behalf, of milk produced by its members. See Case C-​137/​00, Milk Marque, EU:C:2003:429, para 120. 27   Cases 172/​82, Inter-​Huiles; EU:C:1983:69. 28   Case C-​209/​98 FFAD, para 42; Case 295/​82, Rhône-​Alpes Huiles, EU:C:1984:48. See also Case 173/​83, Commission v France, EU:C:1985:56, para 13. 29   Case 118/​96, Nertsvoederfabriek, EU:C:1987:424, para 11. 30   Case C-​12/​02, Grilli. The actual effect of the national legislation was left to the national court to assess. 20 21

Klamert/Moustakali/Tomkin

530

Part Three: Title II Free Movement of Goods

• national rules prohibiting suppliers engaged in cross-border distance selling from (a) requesting, during the course of the withdrawal period afforded to consumers, payment card details in order to effect payment upon the expiry of that period and (b) requiring advance payment before the expiry of the withdrawal period afforded to consumers.31 • the requirement that invoices, including those relating to cross-​border transactions, issued by undertakings established within the Dutch-​speaking region of Belgium, must be drawn up in Dutch as the only authentic language.32 15

In Oebel, a German law on working hours for bakers was found not to be in breach of (Article 34 TFEU and) Article 35 TFEU, among others, because the rules formed part of economic and social policy that applied on the basis of objective criteria to all the undertakings in a particular industry established within the national territory.33 This approach was since confirmed in a case on Article 34 TFEU on ‘Sunday trading’, where the Court found that such ‘rules reflect certain political and economic choices in so far as their purpose is to ensure that working and non-​working hours are so arranged as to accord with national or regional socio-​cultural characteristics, and that, in the present state of Community law, is a matter for the Member States. Furthermore, such rules are not designed to govern the patterns of trade between Member States’.34

D. Justification 16 Quantitative restrictions and directly discriminatory measures having an equivalent effect to quantitative restrictions on exports can only be justified under Article 36 TFEU. 17 Indistinctly applicable measures having an equivalent effect to quantitative restrictions on exports, are subject to the same mandatory requirements regime as that which is applicable to the assessment of indistinctly applicable measures regarding imports.35 While the protection of the environment may constitute legitimate grounds for the restriction of exports, the plausibility of such claims has been subject to strict judicial scrutiny. In a number of cases, claims according to which that objective justified restrictions on the export of waste destined for recovery or environmentally non-hazardous building waste, were dismissed on the grounds that they had not been sufficiently established in the proceedings before the Court.36

31   Case C-​205/​07, Gysbrechts, EU:C:2008:730. However, while the Court considered that the prohibition of the former was disproportionate, it considered the restriction of the latter justified, as requiring advance payment during the withdrawal period could make the subsequent exercise of withdrawal rights more difficult—see, paras 41–3 and 63 of the judgment. 32   Case C-​15/​15, New Valmar, para 43. A purchaser established in a MS other than Belgium would be less likely to be able to understand Dutch than a purchaser established in the latter MS, where that language was one of the official languages. 33   Case 155/​80, Oebel, para 20. 34   Case C-​145/​88, Torfaen Borough Council, EU:C:1989:593, paras 13–​14. 35   Case C-​161/​09, Kakavetsos-​Fragkopoulos, para 51; Case C-​205/​07, Gysbrechts, para 45. 36   Case C-​209/​98, FFAD, para 48, on a system for the collection and receipt of non-hazardous building waste destined for recovery set up by the Municipality of Copenhagen, under which a limited number of undertakings were authorized to process waste produced in the municipality. See also Case C-​203/​96, Chemische Afvalstoffen Dusseldorp, para 49.

Klamert/Moustakali/Tomkin

Article 36  TFEU (ex Article 30 EC) The provisions of Articles 34 and 35 shall not preclude prohibitions or restrictions on imports, exports or goods in transit justified on grounds of public morality, public policy or public security; the protection of health and life of humans, animals or plants; the protection of national treasures possessing artistic, historic or archaeological value; or the protection of industrial and commercial property. Such prohibitions or restrictions shall not, however, constitute a means of arbitrary discrimination or a disguised restriction on trade between Member States.

Selected bibliography Panos Koutrakos, Niamh Nic Shuibhne, and Phil Syrpis (eds), Exceptions from EU Free Movement Law: Derogation, Justification and Proportionality (Hart 2016)

Essential case law Case C-​161/​09, Kakavetsos-​Fragkopoulos, paragraph 42: A national measure must be proportional and must genuinely reflect a concern to secure the attainment of an objective under Article 36 TFEU in a consistent and systematic manner. Case C-​36/​02, Omega, paras 30–​1: The scope of the derogation for public policy cannot be determined unilaterally by each MS without any control by the Union institutions, and may be relied on only if there is a genuine and sufficiently serious threat to a fundamental interest of society, the specific circumstances of which, however, may vary from one MS to another and from one era to another, allowing the competent national authorities a margin of discretion within the limits imposed by the Treaty. Case C-​108/​01, Consorzio del Prosciutto di Parma, paragraph 66: Protected designations of origin fall within the scope of industrial and commercial property rights for the purpose of Article 36 TFEU, and conditions that are necessary and proportionate and capable of upholding its reputation can justify a measure falling under what is now Article 35 TFEU. Case C-​157/​96, National Farmers Union, paragraph 63:  MS or EU institutions may take protective measures without having to wait until the reality and seriousness of those risks become fully apparent, where there is uncertainty as to the existence or extent of risks to human health (‘precautionary principle’). Case C-​120/​95, Decker, paragraph 39: Aims of a purely economic nature cannot justify a barrier to the fundamental principle of the free movement of goods. Case C-​70/​94, Werner, paragraph 27: Both internal and external security can constitute a derogation on grounds of public security. Case C-​5/​94, Hedley Lomas, paragraph 18: Recourse to what is now Article 36 TFEU is no longer possible where directives provide for harmonization of the measures necessary to achieve the specific objective which would be furthered by reliance upon this provision. Case 229/​83, Leclerc, paragraph 30: Derogations in what is now Article 36 TFEU must be interpreted narrowly. Case 34/​79, Henn and Darby, paragraph 15: In principle, it is for each MS to determine, in accordance with its own values and in the form selected by it, the requirements of public morality in its territory.

Klamert/Moustakali/Tomkin

532

Part Three: Title II Free Movement of Goods

Case 251/​78, Denkavit, paragraph 24: The burden of proving that a national restrictive measure can be justified by a derogation lies with the MS. Case 104/​75, De Peijper, paragraph 15: The health and the life of humans rank first among the property or interests protected by what is now Article 36 TFEU, and MS have discretion in particular on how strict the checks to be carried out are to be. Case 16/​74, Centrafarm, paras 6–​8: While EU law does not affect the existence of exclusive industrial and commercial property rights recognized by the laws of the MS, their exercise can fall under the fundamental freedoms and can be ‘justified for the purpose of safeguarding rights which constitute the specific subject-​matter of this property’, such as the principle of exhaustion of trademarks.

Commentary A. General remarks B. Article 36 TFEU and harmonization C. Public morality D. Public policy /​Ordre publique E. Public security F. Protection of human health and of animals and plants 1. Human health and life 2. Environmental protection 3. Health and life of animals G. Protection of national treasures H. Protection of industrial and commercial property

A. General remarks 1 Article 36 first sentence TFEU provides a list of derogations in the public interest, which can justify national measures restricting the free trade of goods within the internal market. These derogations constitute, in principle, an exhaustive enumeration of the grounds upon which MS may maintain discriminatory measures limiting the free movement of goods. 2 The list of derogations accorded by Article 36 TFEU in respect of discriminatory measures exists alongside a parallel system of exemptions developed in case law, that enable MS to maintain indistinctly applicable measures which are restrictive of the free movement of goods on grounds justified by (unenumerated) overriding reasons relating to the public interest and which are commonly referred to in the case law as ‘mandatory requirements’ or ‘overriding requirements’ in the public interest.1 3 Divergent views have been expressed as regards the precise relative scope of Article 36 TFEU derogations, on the one hand, and the mandatory requirement derogations, on the other. However, the case law suggests that, as a rule, where a measure is directly discriminatory, it can only be saved by the justifications exhaustively set out in Article 36 TFEU. By contrast, where a measure is indistinctly applicable it may also be justified by the so-​called mandatory requirements (or overriding requirements) in the public interest—​regardless of whether the indistinctly applicable measure is considered indirectly discriminatory, or simply restrictive of free movement without being discriminatory at all. 1

  See Commentary on Article 34 TFEU, para [30].

Klamert/Moustakali/Tomkin

Article 36

533

Given the fact that the derogations in Article 36 TFEU constitute exceptions to a fundamental freedom in the Treaty, they must be interpreted narrowly.2 Aims of a purely economic nature cannot justify a barrier to the fundamental principle of the free movement of goods.3 National measures invoking the derogations under Article 36 TFEU must be suitable for attaining the objective pursued, and must be proportionate, that is, they must not go beyond what is necessary in order to attain it.4 Moreover, the measure must genuinely reflect a concern to secure the attainment of that objective in a consistent and systematic manner.5 The burden of proving that a national restrictive measure can be justified by an Article 36 TFEU derogation and that it is appropriate, necessary, and proportionate lies with the MS.6 MS must adduce specific and precise evidence to this end.7 However, burden of proof cannot be so extensive as to require the MS to prove, positively, that no other conceivable measure could enable that objective to be attained under the same conditions.8 Where, in the context of Article 258 TFEU infringement proceedings, a MS provides convincing justifications as regards the objective and proportionality of a measure, it is for the Commission to show that the measures taken are not appropriate in that particular case. In its recent case law, the ECJ has placed increasing emphasis on the evidence that MS adduce in order to justify their restrictions on free movement of goods.9 The possibility of MS introducing derogations is further limited by the second sentence of Article 36 TFEU, namely, that such prohibitions or restrictions shall not constitute a means of arbitrary discrimination or a disguised restriction on trade between MS. The Court has explained that ‘the function of the second sentence of Article 36 is to prevent restrictions on trade based on the grounds mentioned in the first sentence from being diverted from their proper purpose and used in such a way as to create discrimination in respect of goods originating in other MS or indirectly to protect certain national products’.10

2   Case 229/​83, Leclerc, EU:C:1985:1, para 30; Case C-​141/​07, Commission v Germany, EU:C:2008:492, para 50. 3   Case C-​120/​95, Decker, EU:C:1998:167, para 39. See further the Commentary on Article 33 TFEU on the relation between harmonisation and derogations. See Peter Oliver, ‘When, If Ever, Can Restrictions on Free Movement Be Justified on Economic Grounds?’ [2016] 41 EL Rev 147. See also Jukka Snell, ‘Economic Justifications and the Role of the State’ in Koutrakos, Nic Shuibhne, and Syrpis (eds), Exceptions (see biblio), 12, calling for a clearer differentiation between cases involving private restrictions, those emenating from EU institutions, and national restrictions. 4   Case C-​456/​10, ANETT, EU:C:2012:241, para 45; Case C-​390/​99, Canal Digital, EU:C:2002:34, para 33; Case C-​254/​05, Commission v Belgium, EU:C:2007:319, para 33; Case C-​319/​05, Commission v Germany, EU:C:2007:678,  para 87; Case 104/​75, De Peijper, EU:C:1976:67; Case C-​54/​05, Commission v Finland, EU:C:2007:168; Case C-​297/​05, Commission v Netherlands, EU:C:2007:531, Case C-​500/​06, Corporacion Dermoestetica, EU:C:2008:421; Case C-​ 169/​ 07, Hartlauer, EU:C:2009:141; Case C-​ 249/​ 07, Commission v Netherlands, EU:C:2008:683; Case C-​333/​14, Scotch Whiskey Association, EU:C:2015:845, para 50. See, on proportionality, Commentary on Article 5 TEU, paras [34] et seq. 5   Case C-​161/​09, Kakavetsos-​Fragkopoulos, EU:C:2011:110, para 42; Case C-​98/​14, Berlington Hungary, EU:C:2015:386, para 64. 6   Case 251/​78, Denkavit, EU:C:1979:252, para 24. See further, Niamh Nic Shuibhne and Marsela Maci, ‘Proving public interest: the growing impact of evidence in free movement case law’ [2013] 50 CML Rev 965. 7   Case C-​14/​02, ATRAL, para 69; Case C-​254/​05, Commission v Belgium, para 36. 8   Case C-​110/​05, Commission v Italy, para 66. See also Case C-​157/​94, Commission v Netherlands, para 58. 9  See to that effect, Case C-​333/​14, Scotch Whisky Association; Case C-​639/​11, Commission v Poland, EU:C:2014:173; Case C-​61/​12, Commission v Lithuania, EU:C:2014:172. 10   Joined Cases C-​1/​90 & C-​176/​90, Aragonesa, EU:C:1991:327, para 20; Case 34/​79, Henn and Darby, EU:C:1979:295, para 21. See also Case 40/​82, Commission v UK (Turkeys), EU:C:1984:33. See Barnard, Substantive Law (see Chapter biblio), 170–​1.

Klamert/Moustakali/Tomkin

4

5

6

7

534

Part Three: Title II Free Movement of Goods

National measures thus can be discriminatory, such as by only inspecting imported products, as long as they are not arbitrary.11

B. Article 36 TFEU and harmonization 8 As explained in the Commentary on Article 34 TFEU (paragraph 22), that Treaty Article only falls to be applied directly to a national measure where that measure relates to matters not covered by a specific harmonizing directive or regulation.12 In the absence of such harmonization, it is for the MS to decide what degree of protection they wish to assure.13 However, MS discretion needs to be exercised in conformity with obligations arising under EU law.14 A specific justification regime applies with regard to the highly harmonized area of intellectual property rights (see paragraphs 30–​4 below). 9 Thus, where a national measure generally prohibiting exports of waste for disposal is justified by the principles of proximity, priority for recovery, and self-​sufficiency, in accordance with Regulation No 259/​93 on the supervision and control of shipments of waste within, into, and out of the then European Community, it is not necessary for that national measure to be subject to a further and separate review of its compatibility with (what are now) Articles 34 and 36 TFEU.15 10 In Hedley Lomas, English authorities refused to grant the export of livestock to Spain, arguing that while Spain had implemented Directive 74/​577/​EEC on the proper treatment of animals before slaughter, there would not be adequate controls and sanctions in case of infringements in Spain.16 The Court held that Article 36 TFEU was not applicable, since the aim of protecting the health of animals in the context of slaughter was regulated by the directive despite the lack of rules on enforcement and sanctions in the directive. The UK was referred to the principle of loyalty (now laid down in Article 4(3) TFEU), requiring it to trust the Spanish authorities on controls.17 This obligation was formulated by the Court as follows:18 Article 36 of the Treaty allows the maintenance of restrictions on the free movement of goods, justified on grounds of the protection of the health and life of animals, which constitutes a fundamental requirement recognized by Community law. However, recourse to Article 36 is no longer possible where Community directives provide for harmonization of the measures necessary to achieve the specific objective which would be furthered by reliance upon this provision.

C. Public morality 11 MS may ban a product on public morality grounds as long as they comply with their obligations arising under EU law, and in particular with Article 36 TFEU. In principle, it

  See Case 4/​75, Rewe Zentralfinanz, EU:C:1975:98.   Case 251/​78, Denkavit; Case C-​446/​08, Solgar, EU:C:2010:233, para 32; Case 205/​07, Gysbrechts, EU:C:2008:730, para 34. 13   Case C-​170/​04, Rosengren, EU:C:2007:313, para 39 and the case ​law cited; Case C-​322/​01, DocMorris, para 103. 14   Case C-​244/​06, Dynamic Medien, para 45. 15   Case C-​324/​99, DaimlerChrysler AG, EU:C:2001:682. 16   Case C-​5/​94, Hedley Lomas, EU:C:1996:205. 17   Case C-​5/​94, Hedley Lomas, para 19. 18   Case C-​5/​94, Hedley Lomas, para 18. See also Case C-​350/​97, Monsees, EU:C:1999:242, para 24; Case C-​473/​98, Toolex, EU:C:2000:379, para 25. 11 12

Klamert/Moustakali/Tomkin

Article 36

535

is for each MS to determine, in accordance with its own values and in the form selected by it, the requirements of public morality in its territory.19 MS have relied on this derogation in order to justify bans on the marketing of ‘obscene 12 or indecent’ articles, such as inflatable dolls and other erotic articles.20 However, a MS cannot prohibit the importation of certain goods because they are indecent or obscene, where the same goods can be manufactured and marketed freely on its territory.21 MS have also relied on public morality in connection with gambling,22 and the protection of minors against certain image storage media.23

D.  Public policy/Ordre publique The Court has been particularly strict in accepting restrictions that are alleged to be justi- 13 fied on public policy grounds, so that its scope cannot be determined unilaterally by each MS without any control by the Union institutions.24 Thus, public policy may be relied on only if there is a genuine and sufficiently serious threat to a fundamental interest of society.25 However, the specific circumstances which may justify recourse to the concept of public policy may vary from one country to another and from one era to another. The competent national authorities must therefore be allowed a margin of discretion within the limits imposed by the Treaty.26 In Omega, the Court has accepted fundamental rights as an element of public 14 policy. In assessing the lawfulness of a German ban on laser tag combat games, the Court referred to the authorities’ view that the activity concerned by the prohibition order ‘was a threat to public policy by reason of the fact that, in accordance with the conception prevailing in public opinion, the commercial exploitation of games involving the simulated killing of human beings infringed a fundamental value enshrined in the national constitution, namely human dignity’.27 The following public policy reasons have been accepted in case law: 15 • a ban on exporting gold coins with a view to preventing their being melted down or destroyed in another MS was found to be justified because it would stem ‘from the need to protect the right to mint coinage which is traditionally regarded as involving the fundamental interests of the State’;28 • registration requirements restricting the importation of vehicles were implicitly deemed justified to avoid the registration of stolen vehicles, as the Court proceeded to assess their appropriateness (even if the measures were ultimately found not to be justified);29 • measures regulating the sale of second-​hand items by auction, intended to prevent the sale of stolen goods was implicitly accepted;30 20   Case 34/​79, Henn and Darby, para 15.   Case 121/​85, Conegate, EU:C:1986:114.   Case 121/​85, Conegate, para 20. 22   Case C-​275/​92, Schindler, EU:C:1994:119; Case C-​124/​97, Läärä, EU:C:1999:435. 23   Case C-​244/​06, Dynamic Medien, EU:C:2008:85, para 51. 24   Case C-​36/​02, Omega, EU:C:2004:614, para 30. See also Case 41/​74, Van Duyn, EU:C:1974:133, para 18, and Case 30/​77, Bouchereau, EU:C:1977:172, para 33, on the free movement of workers. 25   Case C-​36/​02, Omega, para 30; Case C-​54/​99, Église de Scientologie, para 17. 26   Case C-​36/​02, Omega, para 31. 27   Case C-​36/​02, Omega, para 32. See also Case C-​112/​00, Schmidberger, EU:C:2003:333, para 74, regarding the freedom of expression and freedom of assembly. 28   Case 7/​78, Thomson, EU:C:1978:209, para 34. 29   Case C-​154/​85, Commission v Italy, EU:C:1987:292. 30   Case C-​239/​90, Boscher, EU:C:1991:180, para 23. 19 21

Klamert/Moustakali/Tomkin

536

Part Three: Title II Free Movement of Goods

• the prevention of fraud with regard to the quality and composition of goods qualifying for export refunds was deemed justified.31

E. Public security 16 The public security derogation has been frequently used in particular in the energy sector. In a case concerning a requirement in Ireland that petrol importers purchase 35 per cent of their petrol from a national petrol company, the Court found that the measure was protectionist and constituted a restriction. Nevertheless, the Court continued by stating that ‘petroleum products, because of their exceptional importance as an energy source in the modern economy, are of fundamental importance for a country’s existence since not only its economy but above all its institutions, its essential public services and even the survival of its inhabitants depend upon them. An interruption of supplies of petroleum products, with the resultant dangers for the country’s existence, could therefore seriously affect the public security that Article 36 allows States to protect’.32 Some years later, the Court was not, however, as sympathetic towards Greece, when that MS sought to invoke public security grounds to justify its domestic legislation requiring minimum holdings of petroleum products on the Greek territory. The ECJ found that such legislation resulted in the marketing of petroleum products from other MS being more onerous, rendering the reasons for the Greek legislation purely economic.33 17 Apart from the field of energy, the Court has accepted the derogation of public security in cases concerning the trade of strategically sensitive goods,34 and dual use goods.35 In those cases, the Court acknowledged that both internal and external security could constitute a derogation on grounds of public security as ‘the risk of serious disturbance in foreign relations or to peaceful coexistence of nations may affect the security of a Member State’.36 The special role of MS security connected with the production of or trade in arms, munitions, and war material is also manifest in Article 346 TFEU.

F. Protection of human health and of animals and plants 1. Human health and life 18 The protection of human health seems to be the derogation most frequently cited by the MS in order to justify obstacles to the free movement of goods. Very early in its case law, the ECJ stated that ‘the health and the life of humans rank first among the property or interests protected by Article 36 and it is for the MS, within the limits imposed by the Treaty, to decide what degree of protection they intend to assure and in particular how strict the checks to be carried out are to be’.37 19 Thus, in the absence of harmonization, MS are in principle free to set the level of protection of human health in accordance with their domestic market and social needs regarding the production, marketing, and placing on the market of goods. Since 31   Case C-​426/​92, Deutsches Milch-​Kontor, para 44, on maintaining frontier inspections in respect of consignments intended for export, provided that such inspections take place on a random basis. 32   Case 72/​83, Campus Oil, EU:C:1984:256, para 34. 33   Case C-​398/​98, Commission v Greece, EU:C:2001:565, para 30. 34   Case C-​367/​89, Richardt, EU:C:1991:376. 35   Case C-​70/​94, Werner, EU:C:1995:328; Case C-​83/​94, Leifer, EU:C:1995:329. 36   Case C-​70/​94, Werner, para 25; Case C-​83/​94, Leifer, para 26; Case C-​367/​89, Richardt, para 22. 37   Case 104/​75, De Peijper, para 15. See also Case C-​320/​93, Ortscheit, EU:C:1994:379, para 16.

Klamert/Moustakali/Tomkin

Article 36

537

that level may vary from one MS to another, they are thus allowed a measure of discretion.38 However, the competent national authorities must show that the marketing of the 20 products in question poses a serious and real risk to public health,39 and they must provide the necessary evidence to that effect, such as statistical or ad hoc data or other relevant scientific research.40 A national rule or practice cannot therefore benefit from the derogation provided for 21 in Article 36 TFEU if the health and life of humans may be protected just as effectively by less restrictive measures.41 Suitable labelling can effectively warn consumers of the potential risks related to taking a product.42 While MS can require prior authorization for the marketing of products even when 22 these have already received approval in another MS, the authorities of the MS are nevertheless required to take account of technical or chemical analyses or laboratory tests which have already been carried out in another MS.43 Moreover, the authorities of the importing MS must adopt an authorization procedure adapted to the specific nature of the imports.44 Thus, prohibiting without prior authorization the marketing of foodstuffs lawfully marketed in another MS to which vitamins have been added is lawful, provided that the marketing is authorized when the addition of vitamins meets a real need, especially a technical or nutritional one.45

2. Environmental protection The protection of human health is very closely linked to the objectives of the Union 23 policy on the environment.46 The central role of environmental protection is also reflected by the fact that it has been identified as a mandatory requirement under the Cassis case law, and that it has also served as a justification for directly discriminatory measures, respectively for measures where the Court failed to state their nature.47 The precautionary principle is relevant in this context.48 Even though it might have ex- 24 isted implicitly in earlier judgments, The ECJ in National Farmers’ Union expressly stated that MS or EU institutions may take protective measures without having to wait until the   Case C-​198/​14, Visnapuu, EU:C:2015:751, para 118.   Case C-​270/​02, Commission v Italy, para 22; Case C-​421/​09, Humanplasma, EU:C:2010:760, para 34; Case C-​319/​05, Commission v Germany, para 88. 40   Case C-​148/​15, Deutsche Parkinson Vereinigung, EU:C:2016:776, paras 36 and 40–​2; Case C-​17/​93, van der Veldt, EU:C:1994:299, para 17. 41   See Case C-​473/​98, Toolex, para 39; Case C-​192/​01, Commission v Denmark, EU:C:2003:492, para 43; Case 215/​87, Schumacher, EU:C:1989:111, para 18; Case C-​369/​88, Delattre, EU:C:1991:137, para 53; Case C-​347/​89, Eurim-​Pharm, EU:C:1991:148, para 27. 42   Case C-​319/​05, Commission v Germany, paras 88, 95; Case 174/​82, Sandoz, EU:C:1983:213, para 22; Case C-​17/​93, Van der Veldt, para 19. 43   Case C-​400/​96, Harpegnies, EU:C:1998:414, paras 17, 33–​4; Case C-​270/​02, Commission v Italy, EU:C:2004:78, para 22; Case C-​88/​07, Commission v Spain, EU:C:2009:123, para 86. 44   Case C-​212/​03, Commission v France, para 45. 45   Case 174/​82, Sandoz, paras 20 and 24; Case 178/​ 84, Commission v Germany (Reinheitsgebot), EU:C:1987:126, para 44. It is not permitted to require proof by the importer that the product in question is not harmful to health, without prejudice to the right of the national authorities to ask the importer to submit all the information in his possession needed to assess the facts. 46   Case C-​28/​09, Commission v Austria, EU:C:2011:854, para 122. 47   See Case C-​389/​96, Aher-​Waggon, EU:C:1998:357, on making the first registration in national territory of aircraft previously registered in another MS conditional upon compliance with stricter noise standards than those already registered within the MS. See Commentary on Article 34 TFEU, paras [28] and [31]. 48   See also Commentary on Article 191 TFEU, paras [8–​10] and Commentary on Article 5 TEU, para [45]. 38 39

Klamert/Moustakali/Tomkin

538

Part Three: Title II Free Movement of Goods

reality and seriousness of those risks become fully apparent, where there is uncertainty as to the existence or extent of risks to human health.49 25 However, such measures restricting or prohibiting the marketing of certain products can only  be adopted following  a detailed assessment of the risk alleged by the MS.50 Thus, national measures cannot be taken based on a ‘purely hypothetical approach to risk’.51 Once MS are in a position to show that there is scientific uncertainty as to the existence and extent of risk for human and animal health, they have a considerable discretion to impose restrictive measures.52 It follows that when a MS wants to maintain or introduce measures based on the precautionary principle, the burden of proof lies with it.53 However, the MS does not need to demonstrate that the risk itself has been proven or has materialized but merely that there is uncertainty given the current stage of scientific research as regards the existence and the scope of that risk. The Commission has issued a communication on the precautionary principle, among others to avoid unwarranted recourse to that principle by MS in the adoption of national regulatory measures.54

3. Health and life of animals 26 This is the most rarely used derogation under Article 36 TFEU, not least because there is widespread harmonization in the area.55 The health and life of animals was applied to justify measures to counter the threat of the disappearance of a rare bee species by setting up a protection area within which the keeping of other bees is prohibited.56

G. Protection of national treasures 27 The term ‘national treasure’ is not defined in Article 36 TFEU. Some guidance was provided by Directive 93/​7/​EEC, which has been recast as 2014/​60/​EU.57 The term ‘cultural object’ is defined in Article 2(1) of the directive as ‘an object which is classified or defined by a Member State, before or after its unlawful removal from the territory of that Member State, as being among the “national treasures possessing artistic, historic or archaeological value” under national legislation or administrative procedures within the meaning of Article 36 TFEU’. While Regulation (EC) 116/​2009 makes the export of cultural goods outside the customs territory of the EU subject to an export licence,58 there is no such procedure for the movement of cultural goods within the EU customs area. 28 In the absence of harmonized legislation at EU level, MS are justified under Article 36 TFEU in restricting the export of national treasures from their territory. However, the   Case C-​157/​96, National Farmers Union, EU:C:1998:191, para 63.   Case C-​249/​07, Commission v Netherlands, para 51; Case C-​ 41/​ 02, Commission v Netherlands, EU:C:2004:762, para 48; Case C-​192/​01, Commission v Denmark, para 47; Case C-​24/​00, Commission v France, EU:C:2004:70, para 54. 51   Case C-​236/​01, Monsanto, EU:C:2003:431, para 106. 52   Case C-​132/​03, Dodacons, EU:C:2005:310, para 61; Case C-​236/​01, Monsanto, para 111. 53   Case 178/​84, Commission v Germany (Reinheitsgebot), para 46. 54   Communication from the Commission on the precautionary principle, COM(2000)1final. 55  See also Joined Cases 141–​ 143/​ 81, Holdijk, EU:C:1982:122, para 13; Case C-​ 323/​ 93, Centre d’insémination de la Crespelle, EU:C:1994:368. See also Commentary on Article 13 TFEU. 56   Case C-​67/​97, Bluhme, EU:C:1998:584, paras 37–​8. 57   Directive 2014/​60/​EU of the EP and of the Council of 15 May 2014 on the return of cultural objects unlawfully removed from the territory of a MS and amending Regulation (EU) No 1024/​2012 (Recast) [2014] OJ L159/​1. 58   Council Regulation (EC) No 116/​2009 of 18 December 2008 on the export of cultural goods [2009] OJ  L39/​1. 49 50

Klamert/Moustakali/Tomkin

539

Article 36

levy of a customs tax for the export to other MS of articles having an artistic, historic, archaeological, or ethnographic value cannot be justified.59 The inclusion of Article 167 TFEU concerning the promotion of action for the conser- 29 vation and safeguarding of cultural heritage of European significance was not deemed sufficient to extend the derogation for national treasures to the protection of cultural diversity in general.60

H. Protection of industrial and commercial property Rules on the protection of geographic indication (PGIs) or the designation of origin of 30 food products (PDOs) that enable such products to be known by reference to the geographical areas from which they originate (and which, as a corollary, restrict the right of foods not produced in the areas concerned to bear the name of those areas) constitute a restriction on the free movement of goods.61 Nevertheless, it is a restriction that may be justified by the objective of ensuring respect for industrial and commercial property rights subject to compliance with the principle of proportionality. Thus, in KakavetsosFragopoulos, the Court found that an absolute ban on the processing and packing of dried grapes produced outside a specific area - in order to maintain the integrity of grapes produced inside that area, amounted to an excessive interference with the free movement of goods. The Court observed that the integrity of the dried grapes produced within the area concerned could have been achieved by less restrictive means. Rather than imposing an absolute ban, the authorities could, for example, have required producers to have separate production lines or warehouses.62 As regards wine, the Court has held that making the use of a protected designation of origin conditional on such wine also having been bottled in the territory only justified where it is established that such a requirement is necessary to ensure that the registered PDO fulfils its specific function, which is to guarantee that the product bearing it came from a specified geographical area and displayed certain particular characteristics.63 Similarly, a bilateral convention that requires food products (e.g. cheese) to be grated and packaged in the region of production, with the intention of preserving the reputation of the product by strengthening control over its particular characteristics and its quality, may be regarded as justified as a measure protecting the designation of origin which may be used by all the operators concerned and is of decisive importance to them.64 While EU law does not preclude the granting of exclusive industrial and commercial 31 property rights recognized by the laws of the MS, their exercise can be reviewed against the requirements of the fundamental freedoms.65 Apart from trademarks and copyrights,66 discussed below, such property rights may also refer to rights granted to plant breeders67   Case 7/​68, Commission v Italy, EU:C:1968:51.   Case C-​531/​07, LIBRO, EU:C:2009:276, paras 32–​3. 61   Case C-​161/​09, Kakavetsos-​Fragkopoulos, EU:C:2011:110, paras 37–​40; Case C-​108/​01, Consorzio del Prosciutto di Parma, EU:C:2003:296, para 66. 62   Case C-​108/​01, Consorzio del Prosciutto di Parma, para 66. 63   Case C-​47/​90, Delhaize, EU:C:1992:250, paras 22–​3. 64   Case C-​469/​00, Ravil, EU:C:2003:295, para 63. 65   See Case 16/​74, Centrafarm, EU:C:1974:115, para 6. See also Commentary on Article 345 TFEU, para [3]. 66   Joined Cases 55 & 57/​80, membran and K-​tel, EU:C:1981:10, para 12. 67   Case 258/​78, Nungesser, EU:C:1982:211, para 35. While not referring to the free movement of goods, the Court held that ‘many products capable of forming the subject-​matter of a trade mark or a patent, in particular certain food or pharmaceutical products, are in a similar situation. Although the reasons put forward by 59 60

Klamert/Moustakali/Tomkin

540

Part Three: Title II Free Movement of Goods

to  designs,68 to patents,69 and to  trademarks not registrable under national law  such as the right to a get-​up (Ausstattungsrecht).70 Under Article 36 TFEU, these national measures can be ‘justified for the purpose of safeguarding rights which constitute the specific subject-​matter of this property’, which, broadly speaking, is the right to exploitation and commercialization.71 32 The protection of intellectual property rights may, however, be limited by virtue of the principle of exhaustion. Pursuant to this principle, as applicable in the EU legal order, the owner of intellectual property rights who has placed or permitted goods subject to those rights to circulate in a MS, loses the entitlement to then invoke such rights to restrict the subsequent movement of those goods in other MS. As such, the effect of the exhaustion principle is to limit the exclusive right of intellectual property rightholders to be the first to market a product covered by the right in question. It follows that once a product has been placed on the market in a MS, the right is exhausted, inasmuch as the rightholder can no longer rely on that right to prevent Union trade in goods. The principle is intended to balance the protection of intellectual property rights with the objective of safeguarding the free movement of goods. While the principle was first developed in the Court’s case law, it was subsequently adopted by the Union legislature and appears in a number of different instruments regulating intellectual property rights.72 33 As regards trademarks in particular, the principle of exhaustion has been codified in Article 15(1) of Directive 2015/ 2436.73 In this context, the Court has underlined that in the absence of such a principle, the proprietor of a trademark ‘would be able to partition off national markets and thereby restrict trade between Member States, in a situation where no such restriction was necessary to guarantee the essence of the exclu­sive right flowing from the trade mark’.74 Thus, it was considered that, notwithstanding the application of the exhaustion principle, a trademark owner could still benefit from the essence of the right, namely, the exclusive right to use that trademark, for the purpose of putting products covered by the trademark into circulation for the first time and thereby being afforded protection against competitors who would wish to take advantage of the status and reputation of the trademark by selling products illegally bearing that trademark.75 Artificial partitioning of markets was also found to exist in cases where a trademark proprietor opposes the repackaging of (pharmaceutical) products

the applicants are based on correct findings of fact, they are not sufficient to justify a special system for breeders’ rights in relation to other industrial or commercial property rights’.   Case 144/​81, Keurkoop/​Nancy Kean Gifts, EU:C:1982:289, paras 14 and 22–​5.   Case C-​317/​91, Deutsche Renault, EU:C:1993:908, para 26. Under German law, numerals (such as in this case the designation Quadra) could not be registered as trademarks. 70   Case 16/74, Centrafarm. 71   Case 16/​74, Centrafarm, para 7. 72   See Case 78/70, Deutsche Grammophon, EU:C:1971:59. The origins and development of the principle has been considered at length by AG Bot, in his opinion in Case C-128/11, UsedSoft, EU:C:2012:234, paras 43 et seq in particular. 73   Directive (EU) 2015/ 2436 of the EP and of the Council of 16 December 2015 to approximate the laws of the MS relating to trademarks [2015] OJ L336/1. See also Article 15(1) of Regulation (EU) 2017/1001 of the EP and of the Council of 14 June 2017 on the European Union trademark [2017] OJ L154/1 (which has replaced Council Regulation (EC) No 207/2009 of 26 February 2009 on the [European Union] trademark [2009] OJ L78/1 on 1 October 2017). See also Case C-127/09, Coty, EU:C:2010:313, para 27; Case C-355/ 96, Silhouette, EU:C:1998:374, paras 25 and 29. 74   Case 16/74, Centrafarm, para 11. 75   Case 16/74, Centrafarm, para 8. 68 69

Klamert/Moustakali/Tomkin

Article 36

541

for importation to another MS even though such repackaging would be necessary to allow the product to gain effective access to the market in the State of import because the alternative, such as attaching self-adhesive stickers, would not be accepted by consumers.76 For the purposes of Article 36 TFEU, it was held in EMI ‘that the exercise of a trademark right in order to prevent the marketing of products coming from a third country under an identical mark, even if this constitutes a measure having an effect equivalent to a quantitative restriction, does not affect the free movement of goods between Member States’, and thus does not come under the prohibitions set out in what are now Article 30 et seq TFEU.77 Equally, for copyrights, the specific subject-​matter is inter alia the exclusive right of 34 exploitation.78 Once exhausted, objecting to the free circulation of a work in the EU. Doing so would amount to a ‘disproportionate or artificial partitioning of the markets’.79 The same is not true, however, where the placing on the market takes place not with the consent of the copyright proprietor, but upon expiry of his right in a given MS: ‘In that case, in so far as the disparity between national laws as regards period of protection may give rise to restrictions on intra-​Union trade, such restrictions are justified under Article 36 TFEU if they are the result of differences between the rules governing the period of protection and this is inseparably linked to the very existence of the exclusive rights’.80

76  See Joined Cases C‑427/93, C‑429/93 & C‑436/93, Bristol-Myers Squibb, EU:C:1996:282; Case C-443/99, Merck, Sharp & Dohme, EU:C:2002:245; Case C‑348/04, Boehringer Ingelheim, EU:C:2007:249; Joined Cases C‑400/09 & C‑207/10, Orifarm, EU:C:2011:519. Parallel importers purchase pharmaceutical products in MS where prices are comparatively low in order to sell them in other MS where prices are higher, thus exploiting price differences within the EU. 77   Case 51/75, EMI, EU:C:1976:85, para 10. 78   Case C-​5/​11, Donner, EU:C:2012:370, para 36. 79   Case C-​5/​11, Donner, para 35; Case 78/​70, Deutsche Grammophon, EU:C:1971:59,  para 12; Joined Cases 55/​80 & 57/​80, membran and K-​tel, para 14; Case 341/​87, EMI Electrola, EU:C:1989:30, para 8. 80   Case C-​5/​11, Donner, para 33; Case 341/​87, EMI Electrola, para 12.

Klamert/Moustakali/Tomkin

Article 37  TFEU (ex Article 31 EC) . Member States shall adjust any State monopolies of a commercial character so as to ensure 1 that no discrimination regarding the conditions under which goods are procured and marketed exists between nationals of Member States. The provisions of this Article shall apply to any body through which a Member State, in law or in fact, either directly or indirectly supervises, determines or appreciably influences imports or exports between Member States. These provisions shall likewise apply to monopolies delegated by the State to others. . Member States shall refrain from introducing any new measure which is contrary to the 2 principles laid down in paragraph 1 or which restricts the scope of the articles dealing with the prohibition of customs duties and quantitative restrictions between Member States. . If a State monopoly of a commercial character has rules which are designed to make it easier 3 to dispose of agricultural products or obtain for them the best return, steps should be taken in applying the rules contained in this Article to ensure equivalent safeguards for the employment and standard of living of the producers concerned.

Essential case law Case C-​4 56/​1 0, ANETT, paragraph 29: A ban concerning the (wholesale) supply of products independent of and separable from the existence of a retail monopoly falls under Article 34 TFEU. Case C-​170/​04, Rosengren, paras 17–​18: Article 37 TFEU applies to the existence and operation of the domestic commercial monopoly. Other national laws that are separable from the operation of the monopoly fall under Article 34 TFEU.

Commentary 1 A state monopoly may be said to exist when a single entity has been vested with exclusive rights to buy or sell goods or to provide a particular service. In the context of goods, such monopolies have typically been established with respect to the purchase and sale of alcohol and tobacco products. 2 Article 37 TEFU does not require the total abolition of state monopolies. It does, however, require them to be adjusted in such a way as to ensure that no discrimination regarding the conditions under which goods are procured and marketed exists between nationals of MS.1 In other words, Article 37 TFEU makes the organization and operation of the monopoly subject to three conditions: (1) any discrimination between nationals of MS must be excluded as regards the conditions under which goods are procured and marketed; (2) trade in goods from other MS must not be put at a disadvantage, in law or in fact, in relation to trade in domestic goods; 1

  Case C-​189/​95, Franzén, EU:C:1997:504, para 38; Case C-​438/​02, Hanner, EU:C:2005:332, para 34.

Klamert/Moustakali/Tomkin

543

Article 37 (3) competition between the economies of the MS is not distorted.2

Early case law from the ECJ interprets Article 37 TFEU as applying only to trade in goods, not to the exclusive rights concerning the other fundamental freedoms, such as the freedom to provide services.3 Article 37 TFEU is thus lex specialis to Article 34 TFEU. According to settled case law, the rules relating to the existence and the operation of a monopoly must be examined in the light of the provisions of Article 37 TFEU, which are specifically applicable to the exercise, by a domestic commercial monopoly, of its exclusive rights.4 However, the effect on trade within the Union of the other provisions of the domestic legislation, which are separable from the operation of the monopoly, although they have a bearing upon it, must be examined in the light of Article 34 TFEU.5 Thus, for example, in Visnapuu, the Court found that the compatibility of rules that granted exclusive rights to a Finnish undertaking, Alko, to supply alcohol to retailers fell to be examined under Article 37 TFEU, because the rules in question related directly to the existence and the operation of a domestic wholesale monopoly. By contrast, separate licensing schemes which operated at a retail level fell to be examined by reference to Article 34 TFEU, since those schemes were not intrinsically linked to the existence of the state monopoly.6 The same logic was later applied (albeit in reverse) in ANETT. Here Spain operated a retail monopoly and also banned retailers from sourcing their products from abroad. The Court found that the compatibility of the import ban fell to be considered under Article 34 TFEU, since the ban ‘is separable from the operation of the monopoly’ as it relates not to the selling arrangements for retail sale of the (tobacco) products on the (Spanish) territory but to the upstream market in those products, and it does not aim to organize the monopoly’s system of product selection, or target either the sale network of the monopoly in question or the marketing or advertising of the products distributed by the monopoly.7 Similarly, in Rosengren the Court stated that ‘[w]‌hile, by regulating the importation of alcoholic beverages into the Kingdom of Sweden, the measure at issue in the main proceedings affects the free movement of goods within the European Community, it does not, as such, govern that monopoly’s exercise of its exclusive right of retail sale of alcoholic beverages on Swedish territory. That measure, which does not, therefore, concern the monopoly’s exercise of its specific function, accordingly cannot be considered to relate to the very existence of that monopoly’.8 In several cases concerning electricity and gas monopolies, the ECJ applied Articles 34 and 37 TFEU consecutively. A national measure relating to the existence and operation of a state monopoly first is assessed under Article 37 TFEU. If it is found to be discriminatory, it is caught by Article 37 TFEU; if it is not discriminatory, it is examined under Article 34 TFEU.9   Case C-​189/​95, Franzén, para 40.   Case 155/​73, Sacchi, EU:C:1974:40, para 10. 4   Case C-​170/​04, Rosengren, EU:C:2007:313, para 17; Case C-​456/​10, ANETT, EU:C:2012:241, para 22. 5   Case C-​198/​14, Visnapuu, EU:C:2015:751, para 87 and the case law cited therein. 6   Case C-​198/​14, Visnapuu, paras 90–​1. Similarly, see Case C-​189/​95, Franzén, paras 35–​6. See Lucio Di Cicco, ‘The Visnapuu Case: The Narrow Interpretation of Article 37 TFEU and the Consequent Failure in the Application of the “Certain Selling Arrangements” Doctrine: European Court of Justice, Fifth Chamber, 12 November 2015, C-​198/​2014, Valev Visnapuu v. Kihlakunnansyyttäjä, Suomen valtio –​Tullihallitus’ [2016] LIEI 309. 7   Case C-​456/​10, ANETT, para 29. 8   Case C-​170/​04, Rosengren, paras 21–​2. 9   Case C-​159/​94, Commission v France, EU:C:1997:501, para 41; Case C-​158/​94, Commission v Italy, EU:C:1997:500, para 33; Case C-​157/​94, Commission v Netherlands, EU:C:1997:499, para 24. 2 3

Klamert/Moustakali/Tomkin

3

4

5

6

TITLE III AGRICULTURE AND FISHERIES Overview Article 38 establishes the basis for a common agriculture and fisheries policy, defines its scope, and situates it in relation to the general internal market rules. Article 39 sets out the objectives of the common agriculture and fisheries policies. Article 40 contains a basic framework of the measures that shall be established in order to achieve the objectives of the common agriculture and fisheries policies. Article 41 complements the framework set out in Article 40, as regards training and the promotion of consumption. Article 42 sets out the relationship between the common agricultural and fisheries policies and EU competition rules. Article 43 contains two legal bases for adopting legislative and non-legislative acts applicable to the common agricultural and fisheries policies. Article 44 allows for the application of countervailing charges within the internal market. Selected bibliography Daniele Bianchi, La politique agricole commune (PAC), (2nd ed, Bruylant 2013) Claude Blumann et al, ‘La Politique Agricole Commune’ in Claude Bluman et al (eds), Commentaire J.  Megret Politique Agricole Commune et Politique Commune de la Pêche (3rd ed, Editions de l’Université de Bruxelles 2011) Danielle Charles Le Bihan and Annie Cudenec, ‘La Politique Commune de la Pêche’ in Claude Bluman et al (eds), Commentaire J. Megret Politique Agricole Commune et Politique Commune de la Pêche (3rd ed, Editions de l’Université de Bruxelles 2011) 25 and 509 Robin Churchill and Daniel Owen, The EC Common Fisheries Policy (OUP 2010) Brian Jack, Agriculture and EU Envrionmental Law (Routledge 2013) Till Markus, European Fisheries Law, (Europa Law Publishing 2009) Till Markus, ‘Wege zu einer nachhaltigen EU-​Fishereiaussenhandelspolitik’ [2013] EuR 697 Jesús Iborra Martín, Excess Fishing Capacity in the Reform of the Common Fisheries Policy (European Parliament 2012) Joseph McMahon and Michael N. Cardwell, Research Handbook on EU Agricultural Law (Edward Elgar Publishing 2015) Rudolf Mögele and Friedrich Erlbacher (ed), Single Common Market Organisation (Beck, Hart, Nomos 2011) Gabriela Oanta, ‘Some Recente Questions Regarding the European Union’s Public Access Fisheries Agreements’ in Gemma Andreone (ed), The Future of the Law of the Sea, Bridging Gaps between National, Individual and Common Interests (Springer Open 2017) Ernesto Penas Lado, The Common Fisheries Policy: The Quest for Sustainibility (Wiley-​Blackwell  2016) Irina Popescu, Beyond the European Seas the External Dimension of the Common Fisheries Policy: In-​ depth Analysis (European Parliament 2015) Francis Snyder, ‘Common Agricultural Policy’ in Erik Jones, Anand Menon, and Stephen Weatherill (eds), The Oxford Handbook of the European Union (OUP 2012)

Title III Overview

545

José Manuel Sobrino and Marta Sobrino, ‘The Common Fisheries Policy: A Difficult Compromise between Relative Stability and the Discard Ban’ in Gemma Andreone (ed), The Future of the Law of the Sea, Bridging Gaps between National, Individual and Common Interests (Springer Open 2017) Thomas van Rijn, Die Landwirtschaft und Fischerei, Artikel 38–​44, in Hans von der Groeben, Jürgen Schwartze and Armin Hatje (eds), Europäisches Unionsrecht (7th ed, Nomos, 2015) 1530 Cees P. Veerman et al, Improving Market Outcomes, Enhancing the Position of Farmers in the Supply Chain (Report of the Agricultural Market Task Force 2016) Jill Wakefield, Reforming the Common Fisheries Policy (Edward Elgar 2016) Emma Witbooi, Fisheries and Sustainability A  Legal Analysis of EU and West African Agreements (Martinus Nijhoff 2012)

Article 38  TFEU (ex Article 32 EC) 1. The Union shall define and implement a common agriculture and fisheries policy. The internal market shall extend to agriculture, fisheries and trade in agricultural products. ‘Agricultural products’ means the products of the soil, of stockfarming and of fisheries and products of first-​stage processing directly related to these products. References to the common agricultural policy or to agriculture, and the use of the term ‘agricultural’, shall be understood as also referring to fisheries, having regard to the specific characteristics of this sector. . Save as otherwise provided in Articles 39 to 44, the rules laid down for the establishment and 2 functioning of the internal market shall apply to agricultural products. 3. The products subject to the provisions of Articles 39 to 44 are listed in Annex I. . The operation and development of the internal market for agricultural products must be 4 accompanied by the establishment of a common agricultural policy.

Commentary . Nature of the CAP and the CFP A B. Scope of the CAP and the CFP C. The CAP and CFP, and other Treaty rules D. CAP and CFP, and international trade E. History of the CAP and CFP, and possible future developments 1. The CAP 2. The CFP

A. Nature of the CAP and the CFP 1 Article 38 TFEU provides that the Union ‘shall’ establish and implement a ‘common agriculture and fisheries policy’ (Common Agriculture Policy, or ‘CAP’, and Common Fisheries Policy, or ‘CFP’). The Treaty specifically lays down an obligation, rather than merely an ability, to set up a common policy in these areas. However, as in the case of other Union policies,1 it does not further define how such a ‘common’ policy must be designed in order to meet the objectives of the Treaties, therefore leaving the Union legislator with considerable discretion as to the extent of integration. The CAP represents an EU policy that has attracted a higher than average degree 2 of criticism.2 Initially, the CAP (and, at a later stage and to a lesser extent, the CFP) was conceived as a fully integrated policy, where existing national agricultural policies were sought to be merged into a single European policy with prices and production   E.g. as regards the common transport policy, Case 13/​83, EP v Council, EU:C:1985:220, para 38.   In its 2014 Balance of Competences review, the UK Government found that, notwithstanding numerous reforms, the objectives of the CAP ‘remained unclear’. The CAP has been variously described as ‘misdirected, cumbersome, costly and bureaucratic’. Available at , Executive summary, page 5. 1 2

Bouquet/Erlbacher/Lewis

Article 38

547

quantities being fixed at Community level and production and commercialization standards fully, or to a very large extent, established in directly applicable Union rules. At the same time, the Treaty does not legally require such a high degree of integration to be maintained over time. Without the Treaty being changed in that respect, consecutive reforms since the early 1990s have led to progressive decentralization, leaving MS with increasing—​and likely to be still further expanded—​space to re-​establish national rules within the framework set up by the mere general objectives and basic rules set at Union level. This contributes to the effect that the so-​called ‘common’ agricultural and fisheries policy will be less determined at Union level than is the case for many other Union policies. With certain exceptions, which are addressed in paragraph [4]‌, the agriculture and 3 fisheries policy is a competence shared between the Union and its MS.3 This means that, in principle, both the Union and the MS may legislate and adopt legally binding acts. However, when and insofar as the Union has established common rules, MS cannot exercise their competence, or may only do so in the framework set by Union rules.4 Therefore, the extent to which MS may establish national rules depends on the scope and content of the rules established at Union level. Because of recent consecutive reforms of the CAP (and the CFP) leading to the progressive decentralization of the CAP (and the CFP), the terrain occupied by Union rules is shrinking, and consequently that of MS is increasing. The conservation of maritime biological resources under the CFP is an exclusive 4 Union competence.5 This means that MS are not entitled to adopt any rules (unless so authorized by the Union legislature under Article 2(1) TFEU), even where the Union has not legislated. As the conservation of marine biological resources, which also includes conservation-​related measures on the management of fisheries and fleets (technical measures, controls, fishing opportunities), is the central part of the CFP, that policy is largely an exclusive Union competence. Only residual parts of the CFP—​in particular, measures on the common market organization (CMO) for fisheries products, on the transformation of fisheries products, and on aquaculture6—​fall under shared competence between the Union and its MS under Article 4(2)d TFEU, but this shared competence has, for the large part, been used by the Union. In addition, in accordance with Article 3(2) TFEU, the Union is exclusively compe- 5 tent to enter into international commitments regarding the CAP and CFP. This applies not only to the conservation of maritime resources but also where, in essence, the setting of international rules by the Union is necessary to achieve the aims set out in the Treaty, and where international commitments taken individually by MS would risk affecting common rules or altering their scope.7

  See Article 4(2)(d) TFEU.   On ‘pre-​emption’ when the EU has taken action see Commentary on Article 2 TFEU, para [9]‌. 5   See Article 3(1)(d) TFEU. See also Joined Cases 3–​4 and 6/​76, Kramer, paras 44 and 45. The delineation between the area of conservation of marine biological resources under the CFP and the protection of the environment (which falls under the environmental policy) is the object of the pending cases C-​626/​15 and C-​659/​16, Commission v Council, in relation to a series of proposals of Marine Protected Areas in the Antarctic waters. 6  These categories of measures are the reason for which, in the Explanatory Memorandum (COM/​2011/​0425final), the respect of the subsidiarity principle had to be examined (in areas of exclusive competence, the subsidiarity principle would not apply). 7   See Commentary on Article 3(2) TFEU, paras [23] et seq. 3 4

Bouquet/Erlbacher/Lewis

548

Part Three: Title III Agriculture and Fisheries

B. Scope of the CAP and the CFP 6 The scope of the CAP and CFP is defined by reference to the products. Article 38(1) TFEU lists them as ‘the products of the soil, of stockfarming and of fisheries and of products of first-​stage processing directly related to these products’. In operational terms, however, as is set out in Article 38(3) TFEU, the scope of the CAP and CFP is determined by the products which are listed in Annex I to the TEU and TFEU. Therefore, a product listed in Annex I is deemed to be subject to the rules of the CAP even if it would otherwise not be considered as a product of the soil or of stockfarming or of fishing, nor as a first-​stage (but second-​or further-​stage) processed product.8 7 Although the scope of the CAP is limited by reference to products covered by Annex I  mentioned, the Court has confirmed that secondary legislation based on Article 43 TFEU may contain rules which apply to products not listed in Annex I, as long as such rules are ancillary to measures falling within the scope set out by Article 38 TFEU.9 8 There is also a certain tension between Article 38(1) TFEU and decoupled direct payments paid to natural or legal persons managing a holding, without it being relevant whether that holding is effectively active in producing Annex I products. However, in the currently applicable direct payment rules, a link to the scope of Article 38 TFEU is maintained by the requirement that such a holding must carry out an ‘agricultural activity’ that, where it is not producing agricultural products, must, in essence, maintain land in a state suitable for production,10 which is arguably at least an ancillary activity to those activities covered by the scope set out in Article 38 TFEU. 9 The areas covered by CFP (as part of the area covered by exclusive Union competence) are the conservation of marine11 biological resources and the management of fisheries and fleets exploiting such resources, as well as (as part of a shared competence) measures on markets, finance in support of the implementation of the CFP, aquaculture, and the processing and marketing of fisheries and aquaculture products. The CFP covers the relevant activities (fishery activities, as well as transformation and related activities) on the territory of MS and in the Union waters12 (also applicable to fishing vessels of third states),13 as well as activities by Union fishing vessels or by Union nationals outside Union waters.14

  See, in detail, van Rijn, ‘Art 38 AEUV’ (see Title biblio), para 7.   See Commentary on Article 43 TFEU, paras [17] et seq. 10   See Article 4(1)(c) of Regulation 1307/​2013. 11   Fresh water fishing and aquaculture (both in fresh water and in salt water) are not part of the exclusive competence but may be the object of shared competence measures. For species that migrate between fresh water and salt water (catadromous and anadromous species) Article 4(1)(2) Regulation 1380/​2013 only refers to the salt water life-​phase of these species, but arguably the fresh water life-​phase could be considered as part of the conservation. In support of such argument, that approach is followed by UNCLOS in Article 66(1), where the primary responsibility is attributed to the MS in whose rivers anadromous species originate, and in Article 67(1) where the coastal MS must ensure ingress and egress of the catadromous species. 12   Article 1(2), points (a) and (b) Regulation 1380/​2013. Union waters comprise all the sea waters of the MS, i.e. the inland waters, the territorial waters, the exclusive economic zone, and (for sedentary species) the continental shelf. 13   Case C-​286/​90, Poulsen, EU:C:1992:453, para 24. 14   Article 1(2), points (c) and (d) Regulation 1380/​2013. See also Joined Cases 3–​4 & 6/​76, Kramer, paras 30/​33 and Case C-​405/​92, Mondiet, EU:C:1993:906, para 12. 8 9

Bouquet/Erlbacher/Lewis

Article 38

549

C. The CAP and CFP, and other Treaty rules Article 38(2) TFEU provides that, in principle, internal market rules apply to the CAP and CFP, except where otherwise provided in Articles 39–​44. In the early years of the establishment of the common market, the Court held that the CAP may not jeopardize this process.15 However, it also follows from longstanding case law that Article 38(2) TFEU allows for a more flexible interpretation of the rules on the internal market where the special requirements of the agricultural sector call for adaptations.16 To some extent, the Treaty itself provides for measures such as the fixing of prices or quantitative restrictions, which would otherwise potentially be considered as barriers to the internal market.17 Aside from such measures (which are less and less applied), the basic principles of the internal market apply to agricultural goods, as they do for any goods. In particular, a product regularly put on the market in one MS, in accordance with harmonized Union rules, cannot be made subject to barriers, such as quality controls, within the internal market.18 Consequently, agricultural products are governed by the general rules dictating technical regulations within the internal market.19 Exceptions to the free movement of goods are established at Union level, e.g. in the case of the outbreak of an animal disease,20 but can also under strict conditions be applied unilaterally, notably where so required by the precautionary principle.21 The relationship between CAP and CFP and EU competition rules is addressed in the Commentary on Article 42 TFEU. Progressively, the CAP and CFP are governed by other rules of the Treaties, notably objectives of social policy, education and training, the protection of human health, and environmental or consumer protection (which, in accordance with Articles 9, 11, and 12 TFEU, must be integrated in all Union policies). This sometimes leads to differences of views as to the legal basis to be chosen for acts of secondary law.22 Finally, any measure of the CAP or CFP must respect general principles of Union law,23 as well as the rules of the Charter of Fundamental Rights.24

  Joined Cases 80-81/​77 Ramel, EU:C:1978:87, paras 23–​39.   Joined Cases 80-81/​77 Ramel, paras 19 and 20. See also Case C-​10/​73, Rewe, EU:C:1973:111, paras 19 et seq. 17   See, notably, Articles 39(1)(c) and (d) and 43(3) TFEU. 18   See e.g. Case C-​5/​94, Hedley Lomas, EU:C:1996:205, paras 17–​22. 19   Article 1(1)(a) of Directive (EU) 2015/​1535 of the EP and of the Council of 9 September 2015 laying down a procedure for the provision of information in the field of technical regulations and of rules on Information Society services [2015] OJ L241/​1. 20   See, most recently, Joined Cases C-​78-​79/​16, Pesce, EU:C:2016:428, regarding precautionary means to eradicate the bacterium Xylella fastidiosa. 21   See e.g. Case T-​257/​07R, France v Commission, where the President of the Court has suspended the application of a measure invoking the precautionary principle. 22   See Commentary on Article 43 TFEU, paras [17] et seq. 23   See, for example, Joined Cases C-​92-​93/​09, Schecke, EU:C:2010:662, paras 74 regarding the compatibility of rules on the publication of data of the beneficiaries of agricultural support with the principle of proportionality. 24   See e.g. Case C-​101/​12, Schaible, EU:C:2013:661 paras 24 et seq regarding the compatibility of an obligation for keepers of sheep and goats to individually identify the animals with Article 16 of the Charter (freedom to conduct a business). 15 16

Bouquet/Erlbacher/Lewis

10

11 12

13

550

Part Three: Title III Agriculture and Fisheries

D. CAP and CFP, and international trade 14 The CAP has been subject to WTO discipline since 1995. A dispute settlement body (DSB) with stringent procedural practice has been set up to ensure that signatory states comply with the new multilateral rules. The CAP is also affected by agricultural concessions granted to a wide range of countries under several multilateral and bilateral agreements (with the African, Caribbean, and Pacific countries (ACP), Mercosur (the Southern Common Market), the Euro-​Mediterranean Area, Mexico, Chile, etc.), as well as by unilateral waivers granted under the Generalized System of Preferences (GSP). These preferential agreements must also be compatible with WTO rules.25 15 The General Agreement on Tariffs and Trade concluded in 1947 (‘GATT’) applied to agriculture, but not in its entirety, with the result that signatory states (or ‘contracting parties’) in practice excluded this sector from the scope of the principles stated in the general agreement. Following the Uruguay Round, all of the WTO’s Agreements and Memoranda of Understanding on trade in goods, which were signed in 1994 and entered into force on 1 January 1995, apply to agriculture. However, agriculture is a special case in that it has its own specific agreement, the Agreement on Agriculture,26 whose provisions prevail in the case of conflict with other WTO law provisions. In addition, some provisions of the Agreement on the Application of Sanitary and Phytosanitary Measures (SPS) also involve agricultural production and trade. The same is true of the Agreement on Trade-​Related Aspects of Intellectual Property Rights (TRIPS) in relation to the protection of geographical designations.27 Under the WTO Agreement on Agriculture, WTO members began to move away from giving farmers domestic support that was tied to production, or production subsidies. The types of permitted domestic agricultural support are classified according to which WTO ‘box’ they fall into, as follows.28 16 Green Box contains measures of support that were considered to have ‘no, or at most minimal, effects on production’, and which do not distort trade. Such measures must be government funded and cannot take the form of price support. Examples of Green Box measures are subsidies that are decoupled from production levels or prices, some environmental protection programmes, and rural development programmes. Any domestic agricultural support measure that falls under the Green Box is permissible under the Agreement on Agriculture.29 Annex 2 to the Agreement on Agriculture sets out the details surrounding when a support measure falls under the Green Box. 17 Amber Box contains domestic support measures that are considered to distort production and trade. After subsequent rounds of domestic support reduction, some thirty

  All relevant information can be found at .   1867 UNTS 410, available at . 27   All relevant information can be found at . 28   WTO, Domestic support—​amber, blue, and green boxes (October 2001): , Article 6, and Annex II WTO, Agreement on Agriculture (2017): . 29   However, that view is not necessarily shared by all: the US Department of Commerce has initiated an investigation into whether to impose anti-​dumping and, more relevantly, countervailing duties on the import into the USA of ripe olives from Spain, thereby raising the issue of compliance of decoupled aid with WTO rules. See . 25 26

Bouquet/Erlbacher/Lewis

Article 38

551

WTO members have declared a level of maximum Amber Box support in their schedules. This is a commitment to capping and reducing their levels of trade-​distorting domestic support. This commitment is known as the ‘aggregate measurement of support’ (AMS) and represents the maximum allowable level of Amber Box domestic support the WTO member can give. Any trade-​distorting support beyond the level of the AMS is in breach of the rules and can be disputed by other WTO members. The EU has a single AMS on behalf of all MS. Under the Agreement on Agriculture, there is no requirement for developed countries to reduce their trade-​distorting domestic support in a given year, provided that the aggregate value of any product-​specific support does not exceed 5 per cent of the total value of production of the agricultural product in question. In addition, non-​product specific support which is less than 5 per cent of the value of total agricultural production is also exempt (respectively 10 per cent for developing countries). This is known as the de minimis provision. Even WTO members without an Amber Box allowance may provide trade-​distorting domestic support up to the de minimis levels. Blue Box measures include direct payments made under a production-​limiting programme. This means the aim should be to limit production by imposing production quotas requiring farmers to set aside part of their land. Only a handful of WTO members use Blue Box measures. A Tariff Rate Quota (TRQ) allows a customs territory to impose on a yearly basis a lower tariff rate to imports up to a quantitative limit (called the ‘in quota tariff’), and subsequently apply the higher tariff rate for imports after that limit has been reached (called the ‘out of quota tariff’). TRQs were introduced to extend market access in the context of the high tariffs on some agricultural products.30 The EU’s TRQs include dairy, beef, lamb, poultry meat, sugar, fruit, and vegetables. They can be electively allocated on a country-​specific basis in compliance with Article XIII GATT, or not. In the latter case, the right to import within the quota will be granted to importers based on other criteria, such as ‘first come, first served’. Unlike the CAP and the trade in agricultural products, the CFP and the trade in fisheries products are not covered by a specific WTO discipline. Autonomous Union tariff quotas apply for the period 2016–​1831 whereby, for a number of fishery products, import duties are reduced or suspended within tariff quotas for appropriate volumes. In addition, certain CFP instruments, notably the restrictive measures to address illegal fishing (Regulation 1005/​2008) or unsustainable fishing on stocks of common interest (Regulation 1026/​2012), as well as certain sanitary control measures (health and quality controls), are susceptible to resulting in trade barriers and thus may raise questions of justification of such trade barriers under the WTO rules.32 Additionally, fleet modernization subsidies may raise issues under the WTO rules. Detailed rules on international trade in agricultural and fishery products are further laid down in the EU CMO Regulations of the respective areas.33

30   Council Regulation (EU) No 1388/​2013 of 17 December 2013 opening and providing for the management of autonomous tariff quotas of the Union for certain agricultural and industrial products, and repealing Regulation (EU) No 7/​2010 [2013] OJ L354/​319. 31 32   Regulation 2015/​2265 [2015] OJ L322/​4.   See Markus, ‘Wege’ (see Title biblio), 697. 33   See Commentary on Articles 40, 41 TFEU, paras [37] et seq.

Bouquet/Erlbacher/Lewis

18

19

20

21

22

552

Part Three: Title III Agriculture and Fisheries

E. History of the CAP and CFP, and possible future developments 1. The  CAP 23 Although the objectives and the means of the CAP have fundamentally developed since its beginning in 1962 through to its current form, with regards to the objectives and content of the CAP and CFP, the primary law rules have barely been altered since the ToR. 24 When it was initially developed in 1962 as part of the so-​called Mansholt Plan as a CMO of six agricultural products and the establishment of the European Agricultural Guidance and Guarantee Fund (EAGGF), the objectives of the CAP were essentially to create a harmonized market and to increase production through the granting of subsidies and the protection of prices for farmers. By the 1980s, the EU saw substantial overproduction of many agricultural products caused by high subsidies to production (‘food mountains’). This led to consecutive reforms, introducing measures limiting quantities of production, such as milk quotas in 1984, as well as a maximum ceiling for CAP payments in 1988 and, starting in 1992 with the MacSharry reform, the introduction of a system of compensatory income support. In 2003, the principle of replacing production subsidies by a decoupled income support (the single payment) was established with the so-​called Fischler Reform. In 2007, a further reform (CAP ‘Health check’) saw the creation of a single CMO with the introduction of subsidy limits.34 25 The legal framework currently in place has been established in the context of the general overhaul of applicable legislation in 2013, which was the most recent stage in the history of the adaptation of the CAP. The currently applicable law is set out in more detail as Commentary on Articles 40 and 41 TFEU. The basic intention of the 2013 reform centred around four broad ideas. Firstly, it converted decoupled aid into a multifunctional support system, linked to specific objectives or functions. Secondly, the reform consolidated the two pillars of the CAP:  the first pillar, which funded direct aid and market measures through the EAGGF, and the second pillar, which covered rural development through co-​financing arrangements. Thirdly, the reform consolidated a single CMO to provide safety nets for use solely in the event of price crises or market disruption; all measures that control or limit supply or production volumes (sugar quota) have been abolished. And lastly, the reform created a more integrated, targeted, and territorial approach to rural development. 26 In November 2017, the Commission issued a communication entitled ‘the future of food and farming’ setting out the general lines of its proposal for the next reform of the CAP.35 The envisaged reform has as its main objective an increase in subsidiarity and flexibility for MS, as well as the reduction of administrative burden: instead of establishing detailed eligibility rules on EU level, combined with controls of compliance with these rules (compliance-​based regime), only basic policy objectives would be set at EU level, while MS would be responsible for setting on national level more specific objectives, based on the general EU objectives, and national targets for results to be achieved at said national level (result-​based regime). A CAP strategic plan would be established on an individual MS basis, covering both direct payments and rural development funds. In 34  For a more detailed explanation of the historical development of the CAP, see inter alia, European Commission, The Common Agricultural Policy, A  story to be continued, 2012 and Bianchi, PAC (see Title biblio),  7–​44. 35  Communication from the Commission to the EP, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of Regions, The Future of Food and Farming, COM(2017)713final.

Bouquet/Erlbacher/Lewis

Article 38

553

June 2018, the Commission presented its legislative proposals to that effect.36 The envisaged changes must also be seen in the context of the 2020–​7 Multi-​Annual Financial Framework (MFF), which the Commission proposed in May 2018.37

2. The  CFP The CFP was only created in the early 1970s, when a partial system, a first common 27 structural policy and a CMO had been established for the fishing industry (Regulations 2141/​70 and 2142/​70).38 The first CFP that can be considered complete was only devised in 1983, when a first system for conservation and management of fishery resources had been established (Regulation 170/​83).39 This system was reformed in 1992 (Regulation 3760/​92),40 in 2002 (Regulation 2371/​ 28 2002),41 and finally in 2013 (Regulation 1380/​2013).42 The two main driving forces for the establishment and development of the CFP have been the successive accessions (the UK, Ireland Denmark, and Norway first, and later Spain and Portugal), and the establishment of an Exclusive Economic Zone (EEZ) concomitant with the UN Convention on the Law of the Sea (hereinafter UNCLOS).43 The latter led to the Hague Resolutions of 197644 that called for the establishment of EU waters in the 200-​mile EEZ, and a set of international agreements for the access to these waters (both the access of EU vessels in the waters of third countries and the access of third country vessels in EU waters). It also formed the basis for the Hague Preferences (Annex VII of the Hague Resolutions), 36   Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council establishing rules on support for strategic plans to be drawn up by Member States under the Common agricultural policy (CAP Strategic Plans) and financed by the European Agricultural Guarantee Fund (EAGF) and by the European Agricultural Fund for Rural Development (EAFRD) and repealing Regulation (EU) No 1305/​2013 of the European Parliament and of the Council and Regulation (EU) No 1307/​2013 of the European Parliament and of the Council (COM/​ 2018/​392final); Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council on the financing, management and monitoring of the common agricultural policy and repealing Regulation (EU) No 1306/​2013 (COM/​2018/​393final); Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council amending Regulations (EU) No 1308/​2013 establishing a common organisation of the markets in agricultural products, (EU) No 1151/​2012 on quality schemes for agricultural products and foodstuffs, (EU) No 251/​2014 on the definition, description, presentation, labelling and the protection of geographical indications of aromatised wine products, (EU) No 228/​2013 laying down specific measures for agriculture in the outermost regions of the Union, and (EU) No 229/​2013 laying down specific measures for agriculture in favour of the smaller Aegean islands (COM/​2018/​394final/​2). 37   COM(2018) 321final. 38   Regulation (EEC) No 2141/​70 of the Council of 20 October 1970 laying down a common structural policy for the fishing industry [1970] OJ L 236/​1 and Regulation (EEC) No 2142/​70 of the Council of 20 October 1970 on the common market organization in fishing products, [1970] OJ L 236/​5. 39   Council Regulation (EEC) No 170/​83 of 25 January 1983 establishing a Community system for the conservation and management of fishery resources [1983] OJ L 24/​1. 40   Council Regulation (EEC) No 3760/​92 of 20 December 1992 establishing a Community system for fisheries and aquaculture [1992] OJ L 389/​1. 41   Council Regulation (EC) No 2371/​2002 of 20 December 2002 on the conservation and sustainable exploitation of fisheries resources under the Common Fisheries Policy [2002] OJ L358/​59 42   Regulation (EU) No 1380/​2013 of the EP and of the Council of 11 December 2013 on the Common Fisheries Policy, amending Council Regulations (EC) No 1954/​2003 and (EC) No 1224/​2009 and repealing Council Regulations (EC) No 2371/​2002 and (EC) No 639/​2004 and Council Decision 2004/​585/​EC [2013] OJ L354/​22 (hereinafter Regulation 1380/​2013). 43   Council Decision of 23 March 1998 concerning the conclusion by the European Community of the UN Convention of 10 December 1982 on the Law of the Sea and the Agreement of 28 July 1994 relating to the implementation of Part XI thereof [1998] OJ L179/​1. 44   See for a partial publication (without all the annexes) [1981] OJ C105/​1. Some parts of the Annexes VII and VI have been cited by the Court in Case C-​4/​96, NIFPO, EU:C:1998:67, para 4 and Case C-​287/​81, Kerr, EU:C:1982:406, para 18.

Bouquet/Erlbacher/Lewis

554

Part Three: Title III Agriculture and Fisheries

an adaptation of the relative shares in fishing opportunities to the benefit of Ireland and the UK. 29 In 2013, the reformed CFP (Regulation 1380/​2013)45 adopted binding deadlines for the achievement of maximum sustainable yield, with an obligation to land all fish caught and thus prohibiting the discarding of any fish caught (the discard ban), and with the establishment of a regionalization for certain measures. In addition, a new system of mandatory transferrable fishing rights (called fishing concessions) had been proposed by the Commission,46 but this was not maintained in the regulation adopted by the legislator (where instead only a facultative system has been put in place). 30 The necessity of further CFP reform may result from the UK’s decision to leave the Union (‘Brexit’) and from the new MFF, which will affect the financing of the CFP.

45   Regulation (EU) No 1380/​2013 of the EP and of the Council of 11 December 2013 on the Common Fisheries Policy, amending Council Regulations (EC) No 1954/​2003 and (EC) No 1224/​2009 and repealing Council Regulations (EC) No 2371/​2002 and (EC) No 639/​2004 and Council Decision 2004/​585/​EC [2013] OJ L354/​22. 46   Commission proposal, COM (2011) 425.

Bouquet/Erlbacher/Lewis

Article 39  TFEU (ex Article 33 EC) 1. The objectives of the common agricultural policy shall be: (a) to increase agricultural productivity by promoting technical progress and by ensuring the rational development of agricultural production and the optimum utilisation of the factors of production, in particular labour; (b) thus to ensure a fair standard of living for the agricultural community, in particular by increasing the individual earnings of persons engaged in agriculture; (c) to stabilise markets; (d) to assure the availability of supplies; (e) to ensure that supplies reach consumers at reasonable prices. . In working out the common agricultural policy and the special methods for its application, 2 account shall be taken of: (a) the particular nature of agricultural activity, which results from the social structure of agriculture and from structural and natural disparities between the various agricultural regions; (b) the need to effect the appropriate adjustments by degrees; (c) the fact that in the Member States agriculture constitutes a sector closely linked with the economy as a whole.

Selected bibliography Rudolf Mögele, ‘Europäische Union:  Bedeutungsgehalt, Auslegung und Steuerungswirkung des Art. 39 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union’ in Roland Norer (ed), Landwirtschaft und Verfassungsrecht—​ Initiativen, Zielbestimmungen, rechtlicher Gehalt (Dike 2014) Gabrielle Rochdi, ‘Le soutien au développement rural 2014–​2020’ [2014] Revue de Droit rural 29

Essential case law Case C-​545/​11, Agrargenossenschaft Neuzelle, paras 23 et seq:  arguments put forward against Article 7 of Regulation 73/​2009 (providing for a reduction in direct payments) do not call into question its validity in the light of the principles of protection of legitimate expectations and non-​discrimination. Case C-​310/​04, Spain v Council, paragraph 122:  Despite the EU institutions’ wide discretion where the CAP is concerned, they are required to show before the Court that in adopting legal acts they actually exercised their discretion, which presupposes the taking into consideration of all the relevant factors and circumstances of the situation the act was intended to regulate. Case C-​133/​93, Crispoltoni II, paragraph 32: In pursuing the objectives of the CAP set out in Article 39 TFEU, the EU institutions must secure the permanent harmonization made necessary by any conflicts between those aims taken individually. This precludes the isolation of any one of those objectives in such a way as to render impossible the realization of other objectives. Case 68/​86, UK v Council (Hormones), paragraph 12: The CAP may also pursue objectives other than those set out explicitly in Article 39 TFEU, such as the protection of consumers or the protection of the health and life of humans and animals.

Bouquet/Erlbacher/Lewis

556

Part Three: Title III Agriculture and Fisheries

Case 281/​84, Zuckerfabrik Bedburg, paragraph 23: Article 39(1)(b) TFEU cannot be interpreted as guaranteeing a certain profit margin.

Commentary 1 Article 39 TFEU is structured as follows:  Paragraph 1 sets out the objectives to be achieved by the CAP, while paragraph 2 elaborates on the elements to be taken into account in working out the CAP and the special methods for its application. 2 The objectives set out in Article 39(1) TFEU are, by nature, vague and undetermined. The wording of Article 39 TFEU has remained unchanged since the conception of the CAP/​CFP. Taking into account the fundamental transformation of these policies and of the general socio-​economic situation in Europe, it no longer entirely reflects the aims pursued by these policies. In particular, the objectives set out in Article 39 TFEU are mostly of a quantitative and socio-​economic nature and do not remotely reflect considerations of a qualitative kind, such as quality of agricultural and fisheries products.1 The Court has soon recognized that the CAP/​CFP can and must pursue other objectives than those set out explicitly in Article 39 TFEU.2 Therefore, the practical impact of the objectives set out in this Treaty provision has been qualified as rather weak.3 3 The objectives of Article 39 TFEU must be seen in the context of the overall values and objectives of the Union (see Articles 2 and 3 TEU). Furthermore, the Treaty explicitly sets out that certain objectives have to be taken into account with regards to the definition and implementation of all Union policies: namely, the promotion of a high level of employment; the guarantee of adequate social protection; the fight against social exclusion; a high level of education, training, and protection of human health (Article 9 TFEU)4; the protection of the environment (Article 11 TFEU)5; consumer protection (Article 12 TFEU); and animal welfare (Article 13 TFEU)6. The modern CAP is called upon to participate in addressing the wide-​ranging challenges set by the Union itself.7 4 The Court has consistently held that, in pursuing these objectives, the EU institutions must secure the permanent harmonization that may be necessary where any conflicts between those aims arise and, where necessary, allow any one of them temporary priority in order to satisfy the demands of the economic factors or conditions in view of which their decisions are made. While the policy choice of the Union legislator is subject to judicial scrutiny,8 the Court has consistently recognized that the EU institutions have a

  See, in detail, Mögele, Bedeutungsgehalt (see biblio), 93 et seq.   Case 68/​86, UK v Council (Hormones), EU:C:1988:85, para 12. 3   See Mögele, Bedeutungsgehalt, 102. See also Presidency conclusions of 20 March 2018 (supported by 23 MS), issued in the preparation of the next reform of the CAP, in which the objectives set out in Article 39 TFEU are recalled and qualified as ‘still valid and relevant’, Council document 7324/​18. 4   See, most recently, regarding the protection of human health Case C-​333/​14, Scotch Whisky Association, EU:C:2015:845. 5  See, inter alia, Case C-​428/​07, Horvath, EU:C:2009:458 para 29; Case T-​212/​09, Denmark v Commission, EU:T:2012:335; Joined Cases C-626/15 and C-659/16, Commission v Council, EU:C:2018:925, paras 101–2. 6  See, inter alia, Joined Cases C-​37/​06 & C-​58/​06 Viamex Agrar, EU:C:2008:18. 7   See, most recently, Communication from the Commission to the EP, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of Regions, The Future of Food and Farming, COM(2017)713 final, p 7. 8   Case C-​5/​67, Beus, EU:C:1968:13. 1 2

Bouquet/Erlbacher/Lewis

Article 39

557

wide discretionary power in defining the CAP.9 That implies, however, that the legislator must take into account all relevant facts, including all relevant socio-​economic data. 10 In examining the legality of choices made by the legislator, the Court usually refers to the objectives of the CAP set out in Article 39 TFEU.11 The Court has recognized that the importance of the pursued objectives may justify restrictions that have adverse consequences, and even substantially adverse consequences, for certain traders.12 The Court has also acknowledged that Article 39 TFEU does not guarantee a certain profit margin for operators.13 It is true that Article 39 TFEU makes no direct reference to the CFP. Nevertheless, 5 in accordance with Article 38(1) TFEU, the objectives set out in Article 39(1) TFEU also apply to the CFP, taking account of the specific characteristics of this sector. The primary specific characteristic of the fishery practice is that fish caught in the wild represent a fragile resource that is subject to pressure from diverse and various angles; from natural predators or from the disappearance of prey, from environmental pollution, from climate change and from fisheries’ activities. Therefore, the main objective of the CFP is the conservation of the resource in the longer term, without which the activity itself will otherwise be irreversibly endangered. On this point, the fisheries’ activity fundamentally differs from agriculture. Consequently, and loosely pursuant to the overarching aims of the CAP as set out in Article 39 TFEU, the general primary aim of the CFP is to ensure that fishing (and aquaculture) activities are ‘environmentally sustainable in the long term and are managed in a way that is consistent with the objectives of achieving economic, social and employment benefits, and of contributing to the availability of food supplies’.14 To this end, the CFP applies the precautionary approach to fisheries management, and aims to ensure ‘that exploitation of living marine biological resources restores and maintains populations of harvested species above levels which can produce the maximum sustainable yield’.15

9   Case 5/​73, Balkan-​Import-​Export, EU:C:1973:109 para 24; Case C-​350/​88, Delacre, EU:C:1990:71 para 32; Case C-​133/​93, Crispoltoni II, EU:C:1994:364, paras 30/​31; Case C-​545/​11, Agrargenossenschaft Neuzelle, EU:C:2013:169, paras 23–​33 and 47. 10   Case C-​120/​99, Italy v Council, EU:C:2001:567 paras 41–49; Case C-​310/​04, Spain v Council, EU:C:2006:521; paras 96, 119–23, see also Case T-​310/​06, Hungary v Commission, EU:T:2007:343 paras 144–​66. 11   E.g. Joined Cases C-​267-​285/​88, Wuidart, EU:C:1990:79 paras 39 et seq; Case C-​373/​11, Pannellinios, EU:C:2013:567 para 27. 12   Case C-​59/​11, Kokopelli, EU:C:2012:447, para 40. 13   Case 281/​84, Zuckerfabrik Bedburg, EU:C:1987:3, para 23. 14   Article 2(1) Regulation 1380/​2013. 15   Article 2(2) Regulation 1380/​2013.

Bouquet/Erlbacher/Lewis

Article 40  TFEU (ex Article 34 EC) . In order to attain the objectives set out in Article 39, a common organisation of agricultural 1 markets shall be established. This organisation shall take one of the following forms, depending on the product concerned: (a) common rules on competition; (b) compulsory coordination of the various national market organisations; (c) a European market organisation. . The common organisation established in accordance with paragraph 1 may include all 2 measures required to attain the objectives set out in Article 39, in particular regulation of prices, aids for the production and marketing of the various products, storage and carryover arrangements and common machinery for stabilising imports or exports. The common organisation shall be limited to pursuit of the objectives set out in Article 39 and shall exclude any discrimination between producers or consumers within the Union. Any common price policy shall be based on common criteria and uniform methods of calculation. . In order to enable the common organisation referred to in paragraph 1 to attain its objectives, 3 one or more agricultural guidance and guarantee funds may be set up. See Commentary on Article 41 TFEU.

Bouquet/Erlbacher/Lewis

Article 41  TFEU (ex Article 35 EC) To enable the objectives set out in Article 39 to be attained, provision may be made within the framework of the common agricultural policy for measures such as: ( a) an effective coordination of efforts in the spheres of vocational training, of research and of the dissemination of agricultural knowledge; this may include joint financing of projects or institutions; (b) joint measures to promote consumption of certain products.

Essential case law Agriculture Case C-​333/​14, Scotch Whisky Association, paras 20 and 24: The free formation of prices is a component of the CMO and constitutes the expression of the principle of free movement of goods in conditions of effective competition. Case C-​148/​85, Forest, paragraph 14: Once a CMO is established, MS must refrain from taking measures that may undermine it or create exceptions to it.

Fisheries Case C-​350/​16 P, Papalardo, paras 53–​5:  Damages claims for the prohibition of bluefin tuna fishing in 2008 are rejected, because Regulation No 530/​2008, which laid down this prohibition, had only been declared partially invalid in Case C-​221/​09. International Tribunal for the Law of the Sea (ITLOS), Advisory Opinion in Case No 21:1 The responsibility of the EU as flag state can be engaged the in case of infringments (illegal fishing) in third-​country waters by Union fishing vessels, and failure to fulfil the due diligence obligation to sanction such infringements. Case C-​128/​15, Spain v Council, paras 55 et seq: The principle of relative stability of fishing activities is not contrary to a combined total allowable catch limit for two species set in order to avoid misrepresented catches of very similar fish species. Case C-​361/​14 P, McBride, paras 35 et seq. Since Decision 97/​413 and Article 6 of Regulation No 2792/​1999, which empowered the Commission to examine and decide on requests for safety tonnage increases, had been repealed and since no provision—​not even a transitional one—​empowered the Commission to adopt new decisions, the Commission was no longer competent to act. Joined Cases C-​124-​125/​13, EP and Commission v Council (Cod plan), paras 43 et seq: Long-​term plans must be adopted by the legislator under Article 43(2) TFEU and cannot be adopted by the Council under Article 43(3) TFEU. Joined Cases C-​103/​12  & 165/​12, EP and Commission v Council (Venezuela access), paras 47 et seq:  An arrangement on third-​country access to Union waters requires the consent of the EP under Article 218(6)(a) TFEU, in conjunction with Article 43(2) TFEU, and cannot be adopted merely in consultation with the EP under Article 218(6)(b) TFEU, in conjunction with Article 43(3) TFEU.

1  ITLOS, Request for an advisory opinion submitted by the Sub-​Regional Fisheries Commission (SRFC), Advisory Opinion, 2 April 2015, available at .

Bouquet/Erlbacher/Lewis

560

Part Three: Title III Agriculture and Fisheries

Case C-​221/​09, AJD Tuna, paras 86 et seq: The Commission closure of bluefin tuna fishing in 2008 is invalid (in part), because of discrimination in favour of Spain. Case C-​46/​86, Romkes, paras 22 et seq: The binding principle of relative stability of fishing opportunities based on a fixed allocation key is lawful. Joined Cases 3-​4 & 6/​76, Kramer, paras 30–​3: The EU is exclusively competent for the conservation of biological resources of the sea.

Main legal instruments Agriculture Regulation 1308/​2013 lays down the rules for the CMO.2 Regulation 1307/​2013 contains the rules on direct payment support to farmers.3 Regulation 1306/​2013 contains the rules on financing, management, and monitoring of the CAP payments.4 Regulation 1305/​2013 establishes the measures of structural development of rural areas.5 Regulation 1184/​2006 states that, except for certain exceptions, Articles 101–​106 TFEU apply to all agreements, decisions, and practices referred to in Articles 101(1) and 102 TFEU relating to the production of, or trade in, agricultural products.6

Fisheries EP Resolution of 2016 sets up common rules in respect of application of the external dimension of the CFP, including fisheries agreements.7 Regulation (EU) No 508/​2014 seeks to assist those working in the fishing and aquaculture sectors and coastal populations to adapt to the new reformed EU CFP for the period 2014–​20.8 Regulation (EU) No 1380/​2013 contains the basic provisions of the EU’s new CFP, and aims to bring fish stocks to sustainable levels, to end wasteful fishing practices (discards), to create new opportunities for growth, and employment in coastal regions and to establish a more regionalized decision making. 9

2   Regulation (EU) No 1308/​2013 of 17 December 2013 establishing a common organization of the markets in agricultural products and repealing Council Regulations (EEC) No 922/​72, (EEC) No 234/​79, (EC) No 1037/​2001 and (EC) No 1234/​2007 [2013] OJ L347/​671. 3   Regulation (EU) No 1307/​2013 of 17 December 2013 establishing rules for direct payments to farmers under support schemes within the framework of the Common Agricultural Policy and repealing Council Regulation (EC) No 637/​2008 and Council Regulation (EC) No 73/​2009 [2013] OJ L347/​608. 4   Regulation (EU) No 1306/​2013 of 17 December 2013 on the financing, management, and monitoring of the Common Agricultural Policy and repealing Council Regulations (EEC) No 352/​78, (EC) No 165/​94, (EC) No 2799/​98, (EC) No 814/​2000, (EC) No 1290/​2005 and (EC) No 485/​2008 [2013] OJ L347/​549. 5   Regulation (EU) No 1305/​2013 of 17 December 2013 on support for rural development by the European Agricultural Fund for Rural Development (EAFRD) and repealing Council Regulation (EC) No 1698/​2005 [2013] OJ L347/​487. 6   Council Regulation (EC) No 1184/​2006 of 24 July 2006 applying certain rules of competition to the production of, and trade in, agricultural products [2006] OJ L 214/​7. 7   Resolution of the EP of 12 April 2016 on common rules in respect of application of the external dimension of the CFP, including fisheries agreements (2015/​2091(INI)). 8   Regulation (EU) No 508/​2014of the EP and of the Council of 15 May 2014 on the European Maritime and Fisheries Fund and repealing Council Regulations (EC) No 2328/​2003, (EC) No 861/​2006, (EC) No 1198/​2006 and (EC) No 791/​2007 and Regulation (EU) No 1255/​2011 of the EP and of the Council [2014] OJ L149/​1. 9   Regulation (EU) No 1380/​2013 of the EP and of the Council of 11 December 2013 on the Common Fisheries Policy, amending Council Regulations (EC) No 1954/​2003 and (EC) No 1224/​2009 and repealing Council Regulations (EC) No 2371/​2002 and (EC) No 639/​2004 and Council Decision 2004/​585/​EC [2013] OJ L 354/​22.

Bouquet/Erlbacher/Lewis

561

Article 41

Regulation (EU) No 1379/​2013 revises, in the context of the reform of the CFP, the aims and instrument of the common organization of the markets of fishery and aquaculture products.10 Regulation (EU) No 1026/​2012 establishes the restrictive measures that can be adopted in relation to countries allowing non-​sustainable fishing on stocks of joint interest between the EU and that third country.11 Council conclusions on the external dimension of the CFP, 19 and 20 March 2012.12 Commission Communication to the EP, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions on the External Dimension of the CFP.13 Regulation (EC) No 1224/​2009 establishes an EU system for the control, inspection, and enforcement by national authorities of the rules of the CFP. Regulation (EC) No 1005/​ 200814 establishes, alongside the EU fisheries control system of Regulation (EC) 1224/​2009, an EU system to prevent, deter, and eliminate illegal, unreported, and unregulated fishing in EU and international waters.15 Regulation (EC) No 1006/​2008 (replaced in the meantime by Regulation (EU) 2403/​201716) introduced a general EU system for the authorization of all fishing activities of EU fishing vessels outside EU waters, and ensures that the rules for access of non-​EU vessels in EU waters are consistent with the rules applicable to EU fishing vessels.17

Commentary . General remarks on Articles 40 and 41 TFEU A B. CAP 1. Overview of the current instruments under the CAP 2. Direct payments a) Overview and conditions for payment b) General conditions for the granting of direct payments c) Direct payment schemes 3. Rural development a) Legal framework and objectives b) Programming and support 10   Regulation (EU) No 1379/​2013 of the EP and of the Council of 11 December 2013 on the common organisation of the markets in fishery and aquaculture products, amending Council Regulations (EC) No 1184/​ 2006 and (EC) No 1224/​2009 and repealing Council Regulation (EC) No 104/​2000 [2013] OJ L354/​1. 11   Regulation (EU) No 1026/​2012 of the EP and of the Council of 25 October 2012 on certain measures for the purpose of the conservation of fish stocks in relation to countries allowing non-​sustainable fishing [2012] OJ L 316/​34. 12 13   Press release 7829/​12 (full text not public).  COM(2011)424final. 14   Council Regulation (EC) No 1005/​2008 of 29 September 2008 establishing a Community system to prevent, deter, and eliminate illegal, unreported, and unregulated fishing, amending Regulations (EEC) No 2847/​93, (EC) No 1936/​2001 and (EC) No 601/​2004 and repealing Regulations (EC) No 1093/​94 and (EC) No 1447/​1999 [2008] OJ L286/​1. 15  Council Regulation (EC) No 1224/​2009 of 20 November 2009 establishing a Community control system for ensuring compliance with the rules of the common fisheries policy, amending Regulations (EC) No 847/​96, (EC) No 2371/​2002, (EC) No 811/​2004, (EC) No 768/​2005, (EC) No 2115/​2005, (EC) No 2166/​ 2005, (EC) No 388/​2006, (EC) No 509/​2007, (EC) No 676/​2007, (EC) No 1098/​2007, (EC) No 1300/​ 2008, (EC) No 1342/​2008, and repealing Regulations (EEC) No 2847/​93, (EC) No 1627/​94, and (EC) No 1966/​2006 [2009] OJ L 343/​1. 16   Regulation (EU) 2017/​2403 of the EP and of the Council of 12 December 2017 on the sustainable management of external fishing fleets, and repealing Council Regulation (EC) No 1006/​2008 [2017] OJ L 347/​81. 17   Council Regulation (EC) No 1006/​2008 of 29 September 2008 concerning authorizations for fishing activities of Community fishing vessels outside Community waters and the access of third country vessels to Community waters, amending Regulations (EEC) No 2847/​93 and (EC) No 1627/​94 and repealing Regulation (EC) No 3317/​94 [2008] OJ L 286/​33.

Bouquet/Erlbacher/Lewis

562

Part Three: Title III Agriculture and Fisheries

4. CMO a) Overview b) Market intervention measures c) Marketing rules d) Specific sector provisions e) POs, ‘contractualization’, and competition rules f ) International trade g) Other rules 5. Financing, management, and monitoring of the CAP C. CFP 1. The 2013 CFP in general 2. Internal rules on conservation and management of fisheries 3. The external dimension of the 2013 CFP 4. Aquaculture 5. CMO 6. The EMFF 7. Control and enforcement

A. General remarks on Articles 40 and 41 TFEU 1 Article 40 TFEU provides for a common organization of agricultural (and fishery products) markets. In accordance with its paragraph 1, such markets shall be established to achieve the objectives set out in Article 39 TFEU, by using one of the three forms: namely, by (a) setting up common rules on competition, (b) coordinating national market organizations, or (c) establishing a EU-​wide market organization. Paragraph 2 clarifies that the common organization, in any of the forms mentioned, can apply all measures deemed to be required to attain the objectives of Article 39 TFEU and lists certain of possible measures, most of which today play no or a very limited role in the CAP. Finally, paragraph 3 allows the setting up of a fund to facilitate financial support in the context of the CAP. 2 Article 41 TFEU complements the framework set out in Article 40 TFEU as regards training and the promotion of consumption. 3 It is on the grounds of these basic (and comparatively outdated in parts) provisions of the Treaties that the Union legislator has, over time and via various reforms,18 established the CAP as it stands today, and of which a succinct overview is provided in section B. The Treaties do not contain any similar rules regarding the CFP. That policy, which has close links with the CAP, is only mentioned in Article 38(1) TFEU, which also states that said policy shall be defined and implemented, ‘having regard to the specific characteristics of this sector’. Section C contains a rough overview of the CFP as it is currently in force.

B. CAP 1. Overview of the current instruments under the CAP 4 In its current form, as adopted in 2013, the EU framework of the CAP is made up of three main policy instruments with one basic Regulation respectively:

  See Commentary to Article 38 TFEU, paras [23] et seq.

18

Bouquet/Erlbacher/Lewis

Article 41

563

(1) Direct payment support to farmers, regulated by Regulation 1307/​2013.19 (2) Measures of structural development of rural areas, established by Regulation 1305/​2013.20 (3) rules laying down a single CMO, contained in Regulation 1308/​2013.21 In addition, as part of the 2013 reform, the legislator has adopted rules on financing, management, and monitoring, laid down in Regulation 1306/​2013,22 which complement the common provisions applicable to the European Structural and Investment Funds (ESIF), established by Regulation 1303/​2013.23 This legal framework is applicable, for most parts, since 1 January 2014, with targeted 5 modifications adopted since then by the legislator.24 In addition, for each of the basic Regulations, the Commission has adopted various Implementing and Delegated Acts. In June 2018, the Commission submitted its proposal for a reform of these rules, which would imply the repeal and replacement of all these Regulations, except for Regulation 1308/​2013 (CMO), for which the Commission has proposed only limited modifications.25 Furthermore, in April 2018, the Commission submitted a proposal for a Directive providing for certain trading practices in the food chain to either be outright prohibited or admissible only where explicitly agreed between the parties, thereby seeking to protect weaker players in the food chain, including (but not limited to) farmers and farmers’ organizations, in their commercial relations with powerful purchasers.26

2. Direct payments a) Overview and conditions for payment Regulation 1307/​2013 sets out the basic rules for all27 direct payments, meaning pay- 6 ments that are granted to farmers in the form of a basic income support based on the number of hectares farmed. Further rules are contained in: –​ Commission Delegated Regulation (EU) No 639/​2014 of 11 March 2014, supplementing Regulation (EU) No 1307/​2013 of the EP and of the Council establishing rules for direct payments to farmers under support schemes within the framework of the Common Agricultural Policy and amending Annex X to that Regulation.28 –​ Commission Delegated Regulation (EU) No 640/​2014 of 11 March 2014, supplementing Regulation (EU) No 1306/​2013 of the EP and of the Council with regard to 20   Regulation (EU) No 1307/​2013.   Regulation (EU) No 1305/​2013. 22   Regulation (EU) No 1308/​2013.   Regulation (EU) No 1306/​2013. 23  Regulation (EU) No 1303/​2013 of the EP and of the Council of 17 December 2013 laying down common provisions on the European Regional Development Fund, the European Social Fund, the Cohesion Fund, the European Agricultural Fund for Rural Development, and the European Maritime and Fisheries Fund and laying down general provisions on the European Regional Development Fund, the European Social Fund, the Cohesion Fund, and the European Maritime and Fisheries Fund, and repealing Council Regulation (EC) No 1083/​2006 [2013] OJ L347/​320. 24 25   Most recently Regulation 2017/​2393.   See Commentary on Article 38 TFEU, para [26]. 26   Proposal for a Directive of the EP and of the Council on unfair trading practices in business-​to-​business relationships in the food supply chain COM/​2018/​0173final—​2018/​082 (COD). 27   Except for direct payments for specific regions that fall under Regulation (EU) No 228/​2013 of the EP and of the Council of 13 March 2013 laying down specific measures for agriculture in the outermost regions of the Union and repealing Council Regulation (EC) No 247/​2006, [2013] OJ L 78/​23 and Regulation (EU) No 229/​2013 of the EP and of the Council of 13 March 2013 laying down specific measures for agriculture in favour of the smaller Aegean islands and repealing Council Regulation (EC) No 1405/​2006 [2013] OJ L 78/​41. 28   [2014] OJ 2014 L181/​1. That Regulation deals with general provisions on direct payments, the basic payment scheme, the single area payment scheme, payments for practices beneficial for the climate and the environment, young farmers, voluntary coupled support, and support specifically for cotton. 19 21

Bouquet/Erlbacher/Lewis

564

Part Three: Title III Agriculture and Fisheries

the Integrated Administration and Control System (ICAS) and conditions for refusal or withdrawal of payments and administrative penalties applicable to direct payments, rural development support, and cross-​compliance.29 –​ Commission Implementing Regulation (EU) No 641/​2014 of 16 June 2014, laying down rules for the application of Regulation (EU) No 1307/​2013 of the EP and of the Council establishing rules for direct payments to farmers under support schemes within the framework of the Common Agricultural Policy.30 –​ Commission Implementing Regulation (EU) No 809/​2014 of 17 July 2014, laying down rules for the application of Regulation (EU) No 1306/​2013 of the EP and of the Council with regard to the IACS, rural development measures, and cross-​compliance.31 Under the current Multiannual Financial Framework established by Regulation 1311/​2013 (MFF, 2014–​20),32 approximately EUR 41bn are spent each year on direct payments, which corresponds to 72 per cent of the overall EU budget allocated to the CAP. Direct payments are qualified as the ‘first pillar’ of the CAP (as opposed to the ‘second pillar’ that is rural development). The majority of farmers within the EU benefit from direct payments. In 2015, around seven million farms benefitted from that support, covering almost 156 million hectares of land, or roughly 90 per cent of the land actually farmed.33 8 Regulation 1307/​2013 establishes in Articles 6 and 7 and Annexes II and III a national ceiling for each MS, comprising the total value of all allocated payment entitlements (with relatively important differences between MS)34 and of national reserves for new allocations,35 and, as a consequence, the total amount of direct payments that may be granted yearly. Certain adjustments and so-​called inter-​pillar flexibility allow MS to use certain amounts allocated as direct payments for rural development programmes and vice versa (Articles 7 and 14). 7

29   [2014] OJ L181/​48. That Regulation lays down rules on the functioning of the IACS (integrated system), time limits for the submission of aid applications or payment claims, conditions for the partial or total refusal of aid and the partial or total withdrawal of undue aid or support, and the determination of administrative penalties to deal with non-​compliances related to conditions for receiving aid under schemes established by Regulation 1307/​2013 and conditions for receiving support under rural development measures established by Regulation 1305/​2013 and rules on the maintenance of permanent pasture and calculation of administrative penalties as regards the cross-​compliance obligations. 30   [2014] OJ L 181/​74. That Reglation lays down rules on the allocation of payment entitlements in case of transfer and the calculation of the value of payment entitlements to be allocated in cases of transfer of a farm by way of inheritance to another farmer who intends to continue the agricultural activity. 31   [2014] OJ L227/​69. That Regulation sets out the rules on administrative and on-​the-​spot checks, the measurement of areas, the cases in which aid applications or payment claims may be corrected, the application and calculation of partial or total withdrawals and the recovery of undue payments and penalties, the application and calculation of administrative penalties, the requirements for the computerized database, aid applications and payment claims, and applications for payment entitlements, including the final date for submission, the carrying out of checks, transfers of holdings, payments of advances, the carrying-​out of checks relating to cross-​compliance obligations, the calculation and application of administrative penalties in cross-​compliance, and technical specifications necessary for the purpose of the uniform application of the basic rules on the integrated administration and control system (‘integrated system’) as regards cross-​compliance. 32   Council Regulation (EU, Euratom) No 1311/​2013 of 2 December 2013 laying down the Multiannual Financial Framework for the years 2014–​20 [2013] OJ L347/​884. 33  European Commission, CAP explained. Direct Payments for Farmers 2015–​20, May 2017, available at . 34   See, on this issue, Case T-​333/​09, Poland v Commission. 35   See, on the management of national reserves, Case T-​107/​14, Greece v Commission.

Bouquet/Erlbacher/Lewis

Article 41

565

b) General conditions for the granting of direct payments Direct support can only be granted to farmers. Given that payments are, to a very large 9 extent, decoupled, a farmer is defined by reference to an agricultural holding which is used for agricultural activities. Such activities, in turn, can be either the production, rearing or growing of agricultural products, or the mere maintenance of agricultural areas in a state that makes them suitable for grazing or cultivation or another activity to be defined by MS.36 In addition, farmers must be ‘active’ and able to show that they exercise a minimum activity (and are not what is sometimes referred to as ‘sofa farmers’). The Regulation further establishes a rebuttable presumption that persons holding certain operations, like airports, railway services, and so on cannot receive direct payments (Articles 4(1)(a)–​(c) and (2) and 9 of Regulation 1307/​2013). For reasons of administrative efficiency, payments are not granted below a certain ceiling, 10 being either less than EUR 100 per year or payments for less than a hectare. In addition, direct support is subject to cross-​compliance rules set out in Regulation 1306/​2013. c) Direct payment schemes Annex I  of Regulation 1307/​2013 sets out the list of direct payment schemes. With very limited exceptions, direct payments are provided as so-​called decoupled support, meaning payments that are not linked to any particular type of product or amount of production. The basic payment offers the basic layer of income support to farmers. It is paid out against payment entitlements per eligible hectare allocated to farmers, with a value calculated by MS on the basis of the respective national ceiling. The payment is activated by the farmer through an annual declaration of the eligible hectares.37 Entitlements are either granted at the beginning of the application of the scheme or from a national reserve. They can be transferred (sold or inherited) under specific conditions and with geographical restrictions (Articles 21–​35 of Regulation 1307/​2013).38 Instead of applying the direct payment scheme, MS who have historically chosen this option may grant direct support in the form of a single area payment scheme until the end of 2020 (Articles 36–​ 40 of Regulation 1307/​2013). Only ‘active farmers’ may apply for support, which means that farming must be their main business. Operators of the following services, for instance, will not qualify: railways, airports, waterworks, real estate services, and sports grounds. Farmers must comply with standards on public, animal, and plant health, the environment, and animal welfare in order to qualify for payments (known as ‘cross-​compliance’). There are caps on payments to larger farms, which mean that basic payments of over EUR 150,000 must be reduced by 5 per cent. The basic payment is topped up by other direct payments that address specific issues or are granted to specific types of beneficiaries. Thus, there are green payments per hectare for using methods that help the climate and environment (30 per cent of national funding allocation) and young farmer payments, paid for up to five years for farmers under the age of forty who started farming up to five years before claiming support (Articles 41–​60 of Regulation 1307/​2013).

  Regarding the concept of eligible agricultural area, albeit on rules no longer in force, Case C-​422/​13, Wree.   See on the concept of eligible hectares, albeit on legislation no longer in force, Case C-​105/​13, Vonk. 38   See, albeit on legislation no longer in force, Case C-​230/​09, Etling EU:C:2011:271. 36

37

Bouquet/Erlbacher/Lewis

11

12

13

14

566 15

Part Three: Title III Agriculture and Fisheries

There are also optional support schemes that the MS may choose to implement, such as providing support for smaller farms by paying a higher amount on the first 30 hectares (‘redistributive payment’). Regarding additional payments for areas with natural constraints, MS may also grant limited amounts of production-​related support (‘coupled support’—​payments linked to specific crops or types of livestock) to help maintain production in sectors in difficulty; offer a simplified scheme for small farmers—​annual payment of up to EUR 1,250; and move up to 15 per cent of their allocation for direct payments to rural development schemes (Articles 61–​65 of Regulation 1307/​2013).

3. Rural development a) Legal framework and objectives 16 The rural development policy (RDP) is qualified as the ‘second pillar’ of the CAP and is designed to complement the system of direct payments (the so-​called ‘first pillar’ of the CAP) established by Regulation 1307/​2013. The rules of the RDP are currently laid down in Regulation 1305/​2013.39 Further rules are contained in the following measures: • • • •

Commission Delegated Regulation (EU) No 807/​2014;40 Commission Implementing Regulation (EU) No 808/​2014;41 Commission Delegated Regulation (EU) No 640/​2014;42 Commission Implementing Regulation (EU) No 809/​2014.43

Furthermore, Regulation 1305/​2013 must be read in conjunction with the general rules governing Union support for rural development, laid down in Regulation 1306/​2013, as well as the common provisions applicable to the ESIF, established by Regulation 1303/​ 2013. 17 In accordance with Title I  of Regulation 1305/​ 2013, the RDP’s objectives are: (a) fostering the competitiveness of agriculture, (b) ensuring the sustainable management of natural resources and climate action, and (c) achieving balanced territorial development. In that context, the Regulation establishes six ‘Union priorities’, which are in essence: (a) innovation, (b) competitiveness, (c) food chain organization, (d) ecosystems, (e) resource efficiency, and (f ) social inclusion. b) Programming and support 18 Programming is set out in Title II of Regulation 1305/​2013. RDP essentially consists of rural development programmes set up by each MS, either as a single programme for the whole territory (which is the case in twenty of the twenty-​eight MS) or as a set of   [2013] OJ L347/​487.   Commission Delegated Regulation (EU) No 807/​2014 of 11 March 2014 supplementing Regulation (EU) No 1305/​2013 of the EP and of the Council on support for rural development by the European Agricultural Fund for Rural Development (EAFRD) and introducing transitional provisions [2014] OJ L227/​1. 41   Commission Implementing Regulation (EU) No 808/​2014 of 17 July 2014 laying down rules for the application of Regulation (EU) No 1305/​2013 of the EP and of the Council on support for rural development by the European Agricultural Fund for Rural Development (EAFRD) [2014] OJ L227/​18. 42   Commission Delegated Regulation (EU) No 640/​2014 of 11 March 2014 supplementing Regulation (EU) No 1306/​2013 of the EP and of the Council with regard to the integrated administration and control system and conditions for refusal or withdrawal of payments and administrative penalties applicable to direct payments, rural development support and cross compliance [2014] OJ L181/​48. 43   Commission Implementing Regulation (EU) No 809/​2014 of 17 July 2014 laying down rules for the application of Regulation (EU) No 1306/​2013 of the EP and of the Council with regard to the integrated administration and control system, rural development measures and cross compliance [2014] OJ L227/​69. 39 40

Bouquet/Erlbacher/Lewis

Article 41

567

regional programmes (possibly under a joint national programme). In addition, MS may set up thematic rural development subprogrammes, addressing specific issues such as the support of young farmers, small-​sized farms, or mountain areas. National rural development programmes shall pursue at least four of the Union priorities, which are further broken down into so-​called ‘focus areas’ targeting specific issues linked to these priorities. However, at least 30 per cent of the funding in each MS must be dedicated to measures relevant to the environment and climate change, and at least 5 per cent for LEADER.44 Rural development programmes must be based on an analysis at regional level of the 19 strengths, weaknesses, opportunities, and threats (a so-​called ‘SWOT’ analysis) to identify the needs to be addressed in the aforementioned framework of the Union priorities, as well as the overall objectives of the Union strategy for smart, sustainable, and inclusive growth, referred to in Article 27 of Regulation 1303/​2013. On that basis the programmes must contain, alongside several additional requirements, a strategy to achieve the objectives, ex ante evaluations and an evaluation plan, and a financing plan with indicators. Rural development programmes are proposed by MS and approved by Commission 20 Implementing Decisions. These Decisions also set out the maximum contribution from the European Agricultural Fund for Rural Development (EAFRD) to each programme. Depending on the economic development of the regions concerned, with certain exceptions for specific operations or regions, that contribution cannot exceed 85 per cent of the eligible costs for the least developed regions and 53 per cent for the most developed regions.

4. CMO a) Overview Regulation 1308/​2013 establishes a CMO for all agricultural products listed in Annex 21 I,45 except for fishery and aquaculture products (which are regulated in a separate CMO, see Commentary on Article 41, para [83]. Once a CMO is established, MS must refrain from taking measures that may undermine it or create exceptions to it.46 It is modified or supplemented by a large number of delegated regulations, including the following: • Commission Delegated Regulation (EU) No 611/​2014 with regard to the support programmes for the olive oil and table olives sector;47 • Commission Delegated Regulation (EU) No 499/​2014 relating to the fruit and vegetables, and processed fruit and vegetables sectors;48

44   LEADER is an acronym based on the French meaning of ‘Links between actions for the development of the rural economy’. It is an EU initiative to support rural development projects initiated at the local level with the aim of revitalizing rural areas and fostering job creation. 45   See Commentary on Article 38 TFEU, para [6]‌. 46   Case C-​148/​85, Forest, EU:C:1986:438, para 14; Case C-​ 1/​ 96, Compassion in World Farming, EU:C:1998:113, para 41; Case C-​507/​99, Denkavit, EU:C:2002:4, para 32; Case C-​456/​00, France v Commission, EU:C:2002:753, para 31; Case C-​505/​07, Compañía Española de Comercialización de Aceite, EU:C:2009:591, para 55, and Case C-​333/​14, Scotch Whisky Association, EU:C:2015:845, para 19. 47   Commission Delegated Regulation (EU) No 611/​2014 of 11 March 2014 supplementing Regulation (EU) No 1308/​2013 of the EP and of the Council as regards the support programmes for the olive oil and table olives sector [2014] OJ L168/​55. 48   Commission Delegated Regulation (EU) No 499/​2014 of 11 March 2014 supplementing Regulations (EU) No 1308/​2013 of the EP and of the Council and Regulation (EU) No 1306/​2013 of the EP and of the Council by amending Commission Implementing Regulation (EU) No 543/​2011 relating to the fruit and vegetables and processed fruit and vegetables sectors [2014] OJ L145/​5.

Bouquet/Erlbacher/Lewis

568

Part Three: Title III Agriculture and Fisheries

• Commission Delegated Regulation (EU) 2016/​232 with regard to certain aspects of producer cooperation;49 • Commission Delegated Regulation (EU) 2015/​1366 with regard to aid in the apiculture sector;50 • Commission Delegated Regulation (EU) 2016/​558 authorizing agreements and decisions of cooperatives and other forms of producer organizations (POs) in the milk and milk products sector on the planning of production;51 • Commission Delegated Regulation (EU) 2016/​1226 as regards the optional reserved terms for olive oil;52 • Commission Delegated Regulation (EU) 2016/​1166 as regards purchase terms for beet in the sugar sector as from 1 October 2017;53 • Commission Delegated Regulation (EU) 2016/​1238 with regard to public intervention and aid for private storage;54 • Commission Delegated Regulation (EU) 2017/​40 with regard to Union aid for the supply of fruit and vegetables, bananas and milk in educational establishments;55 • Commission Delegated Regulation (EU) 2018/​273 as regards the scheme of authorizations for vine plantings, the vineyard register, accompanying documents and certification, the inward and outward register, compulsory declarations, notifications, and publication of notified information.56 22

A large number of Commission Implementing Regulations complete the legislative arsenal. Most of those Implementing Regulations remain in force for a limited time, while a few, such as Commission Implementing Regulation (EU) 2017/​892 of 13 March

49   Commission Delegated Regulation (EU) 2016/​232 of 15 December 2015 supplementing Regulation (EU) No 1308/​2013 of the EP and of the Council with regard to certain aspects of producer cooperation [2016] OJ L 44/​1. 50   Commission Delegated Regulation (EU) 2015/​1366 of 11 May 2015 supplementing Regulation (EU) No 1308/​2013 of the EP and of the Council with regard to aid in the apiculture sector [2015] OJ L 211/​3 51   Commission Delegated Regulation (EU) 2016/​558 of 11 April 2016 authorising agreements and decisions of cooperatives and other forms of producer organisations in the milk and milk products sector on the planning of production [2016] OJ L96/​18. 52   Commission Delegated Regulation (EU) 2016/​1226 of 4 May 2016 amending Annex IX to Regulation (EU) No 1308/​2013 of the EP and of the Council as regards the optional reserved terms for olive oil [2016] OJ L 202/​5. 53   Commission Delegated Regulation (EU) 2016/​1166 of 17 May 2016 amending Annex X to Regulation (EU) No 1308/​2013 of the EP and of the Council as regards purchase terms for beet in the sugar sector as from 1 October 2017 [2016] OJ L 193/​17. 54   Commission Delegated Regulation (EU) 2016/​1238 of 18 May 2016 supplementing Regulation (EU) No 1308/​2013 of the EP and of the Council with regard to public intervention and aid for private storage [2016] OJ L206/​15. 55   Commission Delegated Regulation (EU) 2017/​40 of 3 November 2016 supplementing Regulation (EU) No 1308/​2013 of the EP and of the Council with regard to Union aid for the supply of fruit and vegetables, bananas and milk in educational establishments, and amending Commission Delegated Regulation (EU) No 907/​2014 [2017] OJ L 5/​11. 56   Commission Delegated Regulation (EU) 2018/​273 of 11 December 2017 supplementing Regulation (EU) No 1308/​2013 of the EP and of the Council as regards the scheme of authorisations for vine plantings, the vineyard register, accompanying documents and certification, the inward and outward register, compulsory declarations, notifications and publication of notified information, and supplementing Regulation (EU) No 1306/​2013 of the EP and of the Council as regards the relevant checks and penalties, amending Commission Regulations (EC) No 555/​2008, (EC) No 606/​2009 and (EC) No 607/​2009 and repealing Commission Regulation (EC) No 436/​2009 and Commission Delegated Regulation (EU) 2015/​560 [2018] OJ L 58/​1.

Bouquet/Erlbacher/Lewis

Article 41

569

2017 with regard to the fruit and vegetables and processed fruit and vegetables sectors, are adopted for an indefinite period of time.57 b) Market intervention measures In Title I of Part II (Articles 8–​72), Regulation 1308/​2013 contains various market intervention measures:  public intervention and aid for private storage, specifically targeted aid schemes for different products, as well as a special scheme regulating the authorization for vine plantings. In financial terms, today, all these intervention measures amount to around 5 per cent of the overall CAP budget. Chapter I (Articles 8–​21) deals with public intervention and aid for private storage. In the early years of the CAP, these measures played a decisive role in the management of certain agricultural markets, such as cereals, meat, or milk and milk products. More recently, their role has fundamentally changed to become a pure ‘safety net’ for certain agricultural sectors. Public intervention allows for the ‘buying-​in’ by public authorities during certain periods, depending on the product concerned (‘public intervention periods’), of quantities of agricultural products at a price (‘public intervention price’) fixed by the Council on the basis of Article 43(3) TFEU, when market prices for those products fall below a predetermined level, in order to stabilize the market.58 Public intervention is limited to specific products. For only a limited number of products (common wheat, butter, and skimmed milk powder), intervention is generally open, allowing the Council to fix relevant intervention prices, while for the other products (certain other cereals, beef, and veal meat) intervention is opened by the Commission when specifically described market developments so require.59 At the end of the intervention period, products may be returned to the market for sale, exported to a third country or disposed of in an alternative way.60 Aid for private storage, which compensates part of the storage cost for a certain period, can be (but is no longer automatically) granted for specific products listed. The conditions under which aid is granted are set out in Commission Implementing Regulations.61 Chapter II (Articles 22–​60) contains rules for aid schemes in different agricultural markets. Aid shall primarily be granted for the so-​called school fruit and milk regime, which seeks to improve children’s eating habits by promoting the consumption of fruit and milk in schools and nurseries. The overall budget is EUR 250m, which should also have a certain, probably limited, impact on the agricultural markets concerned. Furthermore, yearly financial envelopes of some EUR 47m are reserved for the support in three MS (Italy, France and Greece) of programmes in the olive oil sector that are not directly production related. An operational fund is set up in the fruit and vegetables sectors, financed by contributions from the sector itself (via POs), as well as by the Union budget of up to 50 per cent of the expenditures (up to 60 per cent in cases where POs comply 57   Commission Implementing Regulation (EU) 2017/​892 of 13 March 2017 laying down rules for the application of Regulation (EU) No 1308/​2013 of the EP and of the Council with regard to the fruit and vegetables and processed fruit and vegetables sectors. 58   Articles 8, 12, and 15 of Regulation 1308/​2013. See, for instance, Council Regulation (EU) No 1370/​2013 of 16 December 2013 determining measures on fixing certain aids and refunds related to the common organisation of the markets in agricultural products [2013] OJ L 346/​12 (such as last modified by Council Regulation (EU) 2016/​1042). 59 60   Articles 13 of Regulation 1308/​2013.   Article 16 of Regulation 1308/​2013. 61   For instance, Commission Implementing Regulation (EU) 2015/​2334 of 14 December 2015 opening private storage for pig-​meat and fixing in advance the amount of aid [2015] OJ L 329/​10.

Bouquet/Erlbacher/Lewis

23

24

25

26 27

570

Part Three: Title III Agriculture and Fisheries

with additional conditions, and up to 100 per cent for market withdrawal campaigns where products are distributed to charitable organizations), and limited to around 4 per cent of the overall value of the marketed production of the sectors concerned. Additional national funding can be granted under specific conditions. Support programmes in the wine sector cover promotion campaigns, the restructuring and conversion of vineyards, and green harvesting (meaning the destruction of grape bunches that are still immature and thereby reduce overall production). Support can also be granted for harvest insurance schemes (where EU support covers up to 80 per cent of the insurance premiums for adverse climatic events, and up to 50 per cent for plant diseases), investment, and innovation support. Finally, by-​product distillation (distillation into raw alcohol) can also be subject to support. In the apiculture sector, national support programmes for technical assistance or fighting against diseases are co-​financed by the EU budget, with up to 50 per cent of national expenditure. 28 Chapter III provides for production limitation measures in the wine sector, whereby MS must limit authorizations for new plantings of certain wine grape varieties (to be decided in principle by each MS) to up to 1 per cent of the total area planted with vines in their respective territories. c) Marketing  rules 29 Chapter I of Title II establishes the basis for EU-​wide compulsory marketing standards for specific sectors and products, namely olive oil, (processed) fruit and vegetables, bananas, live plants, eggs, poultry meat, certain fats, and hops. Depending on the product concerned, these rules (which apply in addition to consumer protection rules)62 consist of e.g. the grading into classes, weight or size, presentation or packaging, or labelling requirements. The detailed rules are, in principle, set out in Commission Delegated Acts by sector or product. However, certain practices and methods, in particular in the wine sector, are contained in the basic Regulation itself. 30 For products listed in Annex VII, rules on designation of origin, geographical indications and traditional terms are laid down. Protection designation of origin (PDO) and protected geographical indications (‘PGI’) should refer the consumer to certain qualities or characteristics of a product linked to a specific geographical area. PDOs are those products that are produced, processed, and prepared in certain areas (e.g. Gorgonzola, Cognac, Tiroler Bergkäse), whereas PGIs identify products for which quality or reputation is linked to the specific area where it is produced, processed, or prepared without the ingredients necessarily having to come from that area (e.g. Czech beer). Both PDOs and PGIs are eligible for protection at EU level (in addition to protection that may exist at national level). The CMO lays down detailed procedure for the application for protection and scrutiny at national level (by the MS of origin) and at EU level (by the Commission), the possibility of objection from competitors, the holding of an electronic register by the Commission, and the cancellation of existing protection and applicable fees. Traditional terms refer to terms traditionally used in MS for certain products.63

  Regulation 1169/​2011.   See Case C-​343/​07, Bavaria, para 53-​61 regarding protection of the designation ‘Bavarian Beer’ and Case C-​446/​07, Severi, EU:C:2009:530, regarding the protection of ‘Samaùe tipo Felino’ as geographical indication. 62 63

Bouquet/Erlbacher/Lewis

Article 41

571

d) Specific sector provisions Articles 124–​151 establish rules for specific sectors. A prominent part thereof is currently 31 still dedicated to the sugar quotas, which expired with the 2017 marketing year. The Articles further contain rules on the vineyard register, which are there to further implement the aforementioned quantity limitation scheme. Finally, rules for cooperation in the supply chain via the formalization of contractual relations are laid down.64 e) POs, ‘contractualization’, and competition rules Articles 152—​175 CMO Regulation lay down rules on producer organizations and associations and interbranch organizations. POs, in most cases structured as cooperatives, are an increasingly important player in the food supply chain. Their objective is to strengthen the position of farmers vis-​à-​vis downstream or upstream operators, to achieve economy of scale and synergies, and to process and market their members’ products under better conditions. Associations of POs (APO) coordinate the activities of different organizations within the same agricultural sector, further strengthening the position of their members up-​and downstream. Contrary to the latter two, interbranch organizations are vertically integrated organizations, which comprise farmers and members of the processing or trading part of the supply chain; their objective is to promote dialogue between actors in the relevant supply chain, promote best practices, and achieve market transparency. In order to benefit from specific rules, notably from the derogation or exclusion from competition rules,65 either of the abovementioned organizations are subject to registration by MS authorities, which must verify, in particular, that the activities are limited to those set out in the CMO for each of the types of organization. The permitted activities of POs, or APO, have recently been extended to cover joint processing, distribution, packaging, promotion, quality control, use of storage facilities, management of waste, procurement of inputs, and other activities that aim to achieve specific objectives laid down in the CMO. For certain sectors, such as the milk, fruit and vegetable, or olive oil sectors, MS are required to recognize POs upon request. In other sectors, and similarly with regards to interbranch organizations, registration by MS is left to national policy decisions. In principle, only members of each of these organizations profit from the specific rules; however, where organizations are, in accordance with specific criteria, considered to be representative of the production or trade in a certain sector and a given economic area, MS may, upon request, decide that the decisions of those organizations become obligatory for all operators of that sector and area, and may decide to require financial contribution from such operators.66 A further means by which to strengthen the position of farmers towards the downstream supply chain, and to protect them against unfair practices, is the so-​called contractualization, which has recently been reinforced.67 It refers to a set of rules that allows MS to require contracts between farmers and the downstream supply chain to be established in writing and to include certain minimum elements, such as duration of the contracts or delays for payments. Where MS have not decided to make written contracts mandatory, POs or associations   So-​called ‘contractualization’, see para [35].   See Commentary on Article 42 TFEU paras [4]‌et seq. 66   Case C-​117/​99, Unilet and Le Bars, EU:C:2000:407 para 28 and Case C-​381/​02, Cerafel, EU:C:2004:65, paras 24, 28. 67   Article 4(8) of Regulation 2017/​2393. 64 65

Bouquet/Erlbacher/Lewis

32 33

34

35

572

Part Three: Title III Agriculture and Fisheries

thereof may require such formalization. Further detailed rules are laid down in the milk sector as well as the olive oil, beef and veal, and arable crops sectors. The imposition of written contracts or certain stipulations must not, however, interfere with the free formation of selling prices on the basis of fair competition, which is a component of the CMO Regulation and constitutes the expression of the principle of free movement of goods in conditions of effective competition.68 36 Articles 206–​216 of the CMO Regulation lay down rules on the application of competition policy, which are discussed in the Commentary on Article 42 TFEU. f) International  trade 37 Articles 176–​205 of the CMO Regulation lay down rules applying to the trade of agricultural products with third countries. Most agricultural products may, in principle, be made subject to import or export licences, to be issued by MS authorities. The effective requirement to present such licences at import or export applies only where, and to the extent to which, the Commission so decides in a Delegated Act to take account of the evolution of trade and market developments, as well as of social, environmental, and animal welfare standards, in third countries.69 38 International trade agreements concluded by the Union with third countries, mostly in the WTO context, sometimes provide for the possibility of applying import duties for specific agricultural products. The effective implementation thereof is made through Commission implementing acts. Furthermore, where imports would cause adverse effects on the Union market due to practices similar to dumping, the Commission shall issue the obligation to pay additional import duties. Equally, to the extent to which such agreements limit the import of agricultural products into the Union through a system of import quotas, the administration thereof is made by the Commission via delegated acts based on alternative methods (in most cases, the so-​called ‘first come, first served’ principle). Additionally, in respect of the Union’s international trade obligations, the Commission may introduce safeguard measures against import from third countries. 39 Regarding exports, within the limits of international trade agreements, export refunds can be granted, which should cover the difference between prices in the Union and those in third countries.70 However, in principle, export refunds, even for the products specifically listed, are set at EUR 0 and can only be effectively applied through Commission delegated or implementing acts in specific situations of market disturbance, or as emergency measures. g) Other  rules 40 The increasing importance of data reporting obligations, relating to the development of agricultural markets (Article 223 of the CMO Regulation), is worthy of mention. The objective of the reporting obligation is to allow the Commission to disseminate consolidated data in the form of market observatories, or to undertake corrective measures where necessary. Specific support can be provided by use of the reserve for crises in the agricultural sector (Article 226 of the CMO Regulation).   Case C-​333/​14, Scotch Whisky, EU:C:2015:845, paras 20 and 24.   See, as regards the general principle of equal treatment to be respected during the procedure on import licence procedures, Case C-​313/​04, Egenberger EU:C:2006:454, paras 33 et seq. 70   Given the important differences between the Union market price and that in the third country, export refund measures have repeatedly given rise to practices that have led to the recovery of the export refunds, see e.g. Case C-​99/​12, Eurofit or Joined Cases C-​608/​10, C-​10/​11, C-​23/​11, Südzucker, paras 45–​52. 68 69

Bouquet/Erlbacher/Lewis

573

Article 41

5. Financing, management, and monitoring of the CAP Regulation 1306/​2013 lays down the rules on: the financing of expenditure of the CAP; the farm advisory, management, and control systems to be put in place by the MS; the cross-​compliance system; and the clearance of accounts. These rules are supplemented by Commission Delegated Regulation 640/​2014 and implemented by Commission Implementing Regulation 809/​2014. In Title II, Regulation 1306/​2013 establishes the two funds by which the CAP is financed, namely the European Agriculture and Guarantee Fund (EAGF) and the EAFRD. The EAGF covers, in particular, all market support measures and direct payments, while the EAFRD finances rural development programmes. The funds operate under so-​called ‘shared management’, which means that rules and conditions for payment are established by the Union institutions, while MS are in charge of implementation. Only specific measures, particularly technical assistance, are financed in a direct manner.71 Each MS sets up a paying agency, responsible for the management and control of CAP expenditure, alongside a certification body, which is independent from the former and in charge of auditing said expenditure. Title III of Regulation 1306/​2013 covers the Farm Advisory System. It is operated by a designated public or private body and shall provide advice to beneficiaries (both farmers receiving payments and those not receiving support) on land and farm management, including the respect of cross-​compliance or other conditions for payment or risk management in the rural areas. Title IV of Regulation 1306/​2013 deals with the financial management of the funds. Within the annual ceilings set by the applicable MFF (monitored by the Commission, under the control of the EP and the Council, through measures of financial and budgetary discipline), the Commission manages appropriations by monthly payments to MS on the basis of expenditure of eligible costs affected by the relevant paying agencies during the reference period. Out-​of-​ceiling payments may only be made for crises management in the agricultural sector. Under the clearance of accounts system, extensive powers for on-​the-​spot checks are granted to the Commission (while implementation and control of expenditure remain primarily under the authority of the national bodies) to verify compliance with Union rules and the existence of a requisite support and control system. Based on the information transmitted by MS and possible on-​the-​spot checks, the Commission on a yearly basis before end of May, adopts Implementing Decisions on the clearance of accounts of the paying agencies. Where it finds that expenditure has not been affected in compliance with Union rules, it excludes amounts from Union financing that are determined on the basis of the gravity of the non-​conformity recorded, taking into account the nature of the infringement and the financial damage caused to the EU budget. It may, in that regard, either determine precise amounts or—​in most cases—​ apply flat-​rate corrections, and can lead to absolute refusal of payments. In this context, the Court has accepted that the Commission is not required to exhaustively demonstrate that the checks carried out by the MS are inadequate or that the figures supplied by them are incorrect, but merely has to provide evidence of the serious and reasonable doubt it entertains concerning said checks, or concerning the correct application of the Union law in force. The reason for this mitigation of the burden of proof on the Commission is that it is the MS who is best placed to collect and check the data required for the clearance   See also Commentary on Article 317 TFEU, paras [4]‌and [5].

71

Bouquet/Erlbacher/Lewis

41

42

43

44

574

Part Three: Title III Agriculture and Fisheries

of accounts, and who is consequently required to adduce the most detailed and comprehensive evidence that its checks are actually carried out and, if appropriate, where the Commission’s assertions are incorrect.72 The clearance of accounts gives rise to extensive litigation before the Union courts.73 45 MS are, in turn, obliged to recover undue payments from beneficiaries (farmers) within eighteen months of a finding of irregularities.74 This includes cases of payments made on the basis of false declarations.75 Furthermore, the Court has consistently held, in various contexts, that payments made for transactions which constitute an abuse of rights must be recovered.76 46 Title V of Regulation 1306/​2013, completed by Regulation 640/​2014, establishes the IACS, which consists of a computerized and interconnected database containing all relevant information, such as the identification of agricultural parcels (the Land Parcel Identification System—​LPIS), the farmers’ register, or the database of animals. In essence, the IACS covers an annual circular process which starts with applications launched by farmers, the issuing of information requests to farmers by national payment authorities, the performance of checks by these authorities, followed by annual payments and/​ or the application of reductions/​sanctions in the case of irregularities. The Court has held that the system for the identification and registration of the animals must be fully effective and reliable at all times, particularly so as to enable the competent authorities, in the event of epizootic disease, to pinpoint as rapidly as possible the origin of an animal, and immediately take the necessary measures for avoiding any risk to public health.77 47 Title VI of Regulation 1306/​2013 sets up the ‘cross-​compliance’ regime, which applies to all direct payments and parts of rural development payments. It obliges farmers to comply with Union rules concerning food safety, animal health, plant health, the climate, the environment, the protection of water resources, and animal welfare—​referred to as ‘Statutory Management Requirements’ (SMR). Furthermore, MS must ensure that land is maintained in good agricultural and environmental conditions (GAECs), further defined at national level. Violation of these rules leads to administrative penalties in the form of a reduction, or exclusion of the total amount, of support concerned during the calendar year.78

C. CFP 1. The 2013 CFP in general 48 The three main innovations of the 2013 CFP reform are: (a)​ the setting of binding delays (2015–​20) for the achievement of maximum sustainable yield; 72   See, in particular, Case C-​610/​13 P, Netherlands v Commission, EU:C:2014:2349, para 58 where the Court has recently confirmed this long-​standing jurisprudence. 73   See, most recently, Case T-​145/​15, Romania v Commission or Case T-​245/​13, UK v Commission. 74   See, most recently, Case C-​433/​15, Commission v Italy regarding the lack of effective payment of the additional levy on milk. See also Case C-​684/​13, Demmer, EU:C:2015:439 and also the pending case C-587/17 P, Belgium v Commission. 75   E.g. Case C-​489/​10, Bonda, EU:C:2012:319. 76   E.g. Case C-​155/​13, SICES, EU:C:2014:145, and Case C-​434/​12, Slancheva sila. 77   Case C-​45/​05 Maatschap Schonewille-​Prins, EU:C:2007:296, para 41 and Case C-​21/​10, Nagy, EU:C:2011:505, para 41. 78   See, on the interpretation and application of the cross-​compliance regime, Cases T-​661/​14, Latvia v Commission; Case C-​396/​12, van der Ham.

Bouquet/Erlbacher/Lewis

Article 41

575

(b)​ the obligation to land all fish caught and thus the prohibition to discard any fish caught (the discard ban); (c)​ the establishment of a regionalization for certain measures, whereby the MS concerned can submit a ‘joint recommendation’, upon which the Commission can act. In addition, a new system of mandatory transferrable fishing rights (called fishing concessions) were proposed by the Commission,79 but were not maintained in the regulation adopted by the legislator (only a facultative sytem has been put in place). The maximum sustainable yield (MSY) is defined as the ‘highest theoretical equilibrium yield that can be continuously taken on average from a stock under existing average environmental conditions without significantly affecting the reproduction process’.80 One of the three main innovations of the 2013 reform of the CFP was the setting of a binding delay, in order to reach the objective of progressively restoring and maintaining populations of fish stocks above biomass levels capable of producing MSY (Biomass MSY). The MSY exploitation rate (Fisheries MSY) has to be achieved ‘by 2015 where possible and, on a progressive, incremental basis at the latest by 2020 for all stocks.’81 The landing obligation or discard ban applies only to fish species for which certain fishing opportunity (or size) limits apply; in essence, for the valuable fish, and thus not for species without any limits, which are usually less valuable fish. The landing obligation becomes applicable progressively over the period between 2015 and 2019, depending on the fish stocks concerned.82 Certain exceptions to the landing obligation are possible, e.g. for species who have a high survivability rate if discarded, which can be specified in long-​term plans. In the absence of such long-​term plans, the Commission can adopt, on the basis of regionalization (joint recommendations), discard plans for a maximum duration (an initial period of three years, which can be extended to twice that).83 In addition, the Commission can adopt de minimis provisions, allowing for a certain percentage of discards.84 With regard to regionalization, the CFP provides for a decision-​making procedure whereby the MS concerned, i.e. those who have fishing interests in the area concerned, can together address a joint recommendation to the Commission, on the basis of which the Commission can adopt delegated or implementing acts (depending on the form chosen in the empowerment). It should be emphasized that, if the empowerment is granted on this basis, the Commission would not be able to act in the absence of a joint recommendation, e.g. if the MS concerned cannot agree. In Regulation 1380/​2013, this regionalization empowerment is used for discard plans85 and for fisheries measures necessary to safeguard certain areas protected under environmental directives.86 Since then, this regionalization empowerment has been used on several occasions by the legislator (see e.g. Baltic Multiannual Plan).87

80   Commission proposal, COM(2011)425.   Article 4(1) Regulation 1380/​2013. 82   Article 2(2) Regulation 1380/​2013.   Article 15 Regulation 1380/​2013. 83 84   Article 15(6) Regulation 1380/​2013.   Article 15(7) Regulation 1380/​2013. 85 86   Article 15(6) Regulation 1380/​2013.   Article 11(2) Regulation 1380/​2013. 87   Article 9 of Regulation (EU) 2016/​1139 of the EP and of the Council of 6 July 2016 establishing a multiannual plan for the stocks of cod, herring, and sprat in the Baltic Sea, and the fisheries exploiting those stocks, amending Council Regulation (EC) No 2187/​2005 and repealing Council Regulation (EC) No 1098/​ 2007 [2016] OJ L191/​1. 79 81

Bouquet/Erlbacher/Lewis

49 50

51

52

576

Part Three: Title III Agriculture and Fisheries

2. Internal rules on conservation and management of fisheries 53 Union vessels have access (within their fishing opportunities) to all the Union waters, including the EEZ of their own flag MS as well as the EEZ of other MS.88 As an exception to this principle, the MS can reserve their own territorial (and possibly inland) waters89 for their own local coastal fleets. As an exception to this exception, certain access regimes, that are usually reciprocal, are established for particular fleets (usually for limited areas of the territorial waters, for specified numbers of vessels, or maximum quantities which can be caught).90 For the outermost regions, the access limitation extends to 100 miles91. 54 Besides those three main innovations, the 2013 CFP provides for: (a) an ecosystem-​based approach to fisheries management ‘so as to ensure that negative impacts of fishing activities on the marine ecosystem are minimized, and shall endeavour to ensure that ­aquaculture and fisheries activities avoid the degradation of the marine environment’,92 (b) a science-​based decision making, meaning that measures are adopted in accordance with the best available scientific advice, (c) a long-​term perspecive, and (d) the involvement of stakeholders, in particular Advisory Councils, at all stages.93 The CFP also takes into account the interests of the local coastal population and the small-​scale fisheries, as well as the socio-​economic interests of the sector, and the interests of the consumers of fishery and aquaculture products.94 55 Regarding the available conservation measures to help achieve these objectives, the CFP provides for the following main instruments: (a) multiannual plans;95 (b) measures to adapt the fishing capacity of fishing vessels to available fishing opportunities; (c) incentives to promote fishing methods that contribute to more selective fishing, the avoidance and reduction, as far as possible, of unwanted catches, and fishing with a low impact on the marine ecosystem and fishery resources; (d) measures on the fixing and allocation of fishing opportunities;96 (e) measures to achieve the landing obligation;97 (f ) minimum conservation reference sizes; (g) pilot projects on alternative types of fishing management techniques, and on gears that increase selectivity98 or minimize the negative impact of fishing activities on the marine environment; (h) measures necessary for compliance with obligations under Union environmental legislation;99  (i) technical measures.100 56

In cases of emergency in ‘duly justified imperative grounds of urgency relating to a serious threat to the conservation of marine biological resources or to the marine ecosystem 88   Article 5(1) Regulation 1380/​2013, which reflects the non-​discrimination on grounds of nationality of Article 18 TFEU. 89   Article 5(2) Regulation 1380/​2013. See case C-​91/​03, Spain v Council, EU:C:2005:174. 90 91   Article 5(2) and Annex I Regulation 1380/​2013.   Article 3 Regulation 1380/​2013. 92 93   Article 2(3) Regulation 1380/​2013.   Article 5(3) Regulation 1380/​2013. 94 95   Article 2(5) Regulation 1380/​2013.   Articles 9 and 10 Regulation 1380/​2013. 96 97   Article 16 Regulation 1380/​2013.   Article 15 Regulation 1380/​2013. 98 99   Article 14 Regulation 1380/​2013.   Article 11 Regulation 1380/​2013. 100   Article 7(2) Regulation 1380/​2013. See pending proposal in COM/​2016/​0134final.

Bouquet/Erlbacher/Lewis

Article 41

577

based on evidence’, the Commission is empowered to immediately adopt implementing acts applicable for a maximum period of six months, in order to alleviate these threats.101 Additionally, MS may adopt emergency measures.102 The annual fishing opportunities, in the form of quantified total allowable catches (TAC) and quotas, or effort limits (number of days at sea), are the most prominent types of conservation measures.103 The allocation of the overall TAC to the MS is based on the principle of relative stability104 of their fishing activities for each fish stock or fishery, which is a fixed percentage key of allocation. For certain MS who have communities that are particularly dependant on fisheries activities and therefore have needs for higher fishing opportunities (initially the UK, Ireland, and Greenland), the Hague Resolution Annex VII105 has granted a preference, allowing a higher percentage if they invoke said need on behalf of their dependent communities. Although, in the annual fishing opportunities regulations, this preference is granted after having been invoked by the benefiting MS, it is opposed by certain other MS.106 If the improved status of more and more species leads to higher fishing opportunities, it can be expected that the Hague Preferences will have to be invoked less frequently.107 The interests of each MS are to be taken into account when new fishing opportunities are allocated for the first time. In such first allocation, the historic catches of the different MS (provided there are reliable figures and catches have been properly reported), is usually one of the factors that determine allocation.108 The fishing opportunities are to be fixed in accordance with the binding MSY objective and are subject to the quantifiable targets, time frames, and margins established in accordance with the applicable long-​term plans (where such plans are in place). The MS decide how those fishing opportunities that are allocated to them are in turn allocated to vessels flying their flag,109 and must inform the Commission of the allocation 101   Article 12 Regulation 1380/​2013. See (under the previous CFP Regulation) Commission Regulation (EC) No 530/​2008 of 12 June 2008 establishing emergency measures as regards purse seiners fishing for bluefin tuna in the Atlantic Ocean, east of longitude 45°W, and in the Mediterranean Sea [2008] OJ L155/​9, which was partially invalidated for reasons of discrimination by the Court in case C-​221/​09, AJD Tuna, EU:C:2011:153 (as confirmed by the Court in Joined Cases C-​12-​13/​13P, Buono, EU:C:2014:2284, para 60), while the remainder of the assessment was upheld by the Court. 102   Article 13 Regulation 1380/​2013. 103   For the Mediterranean Sea, fishing opportunities play a significantly less important role than in other EU and international waters. This is because of the specificities of that sea basin, which is mainly regulated via technical measures and national plans (see Council Regulation (EC) No 1967/​2006 of 21 December 2006 concerning management measures for the sustainable exploitation of fishery resources in the Mediterranean Sea, amending Regulation (EEC) No 2847/​93 and repealing Regulation (EC) No 1626/​94 [2006] OJ L409/​11). 104   The principle has been upheld as a binding for existing fisheries by standing case law, including Case 46/​86, Romkes, EU:C:1987:287, para 17. See, on relative stability, Sobrino and Sobrino, ‘A Difficult Compromise’ (see chapter biblio). 105   This part of the Hague Resolutions of 1976 has not been officially published, but it has been cited by the Court in Case C-​4/​96, NIFPO, EU:C:1998:67, para 4. See Penas Lado, Common Fisheries Policy (see Title biblio),  26–​34. 106  See for Regulation 120/​ 2018, their statement:  ‘Belgium, Denmark, Germany, France and the Netherlands are of the opinion that the scales for the allocation of quotas for MS were agreed upon in 1983. These scales constitute the basis of relative stability, which is a principle established by the Basic Regulation governing the Common Fisheries Policy. It is our opinion that Hague preferences are contrary to the principle of relative stability.’ (Council document 5382/​18 of 16 January 2018). 107   Penas Lado, Common Fisheries Policy, 34. 108   Case C-​128/​15, Spain v Council, EU:C:2017:3. 109   On the requirement to have a genuine economic link between the flag state and the vessel, see Case C-​ 216/​87, Jaderow, EU:C:1989:651.

Bouquet/Erlbacher/Lewis

57

58

59 60

578

61 62 63

64

Part Three: Title III Agriculture and Fisheries

method. These MS allocation methods must ‘use transparent and objective criteria including those of an environmental, social and economic nature’, which may include ‘the impact of fishing on the environment, the history of compliance, the contribution to the local economy and historic catch levels’. Additionally, MS must ‘endeavour to provide incentives to fishing vessels deploying selective fishing gear or using fishing techniques with reduced environmental impact, such as reduced energy consumption or habitat damage’.110 It follows from these provisions that, while the MS have a certain margin on how to allocate the fishing opportunities to their vessels (they are not obliged to set up a system of transferable rights, as the Commission had proposed), this allocation remains subject to certain general provisions of Union law. There can thus be no question of an exclusive competence of the MS in this respect.111 Within certain limits and after Commission authorization, MS can also reserve some unused fishing opportunities for a future year (‘banking’), or exceed the allocated fishing opportunities and take from the following year’s allocation (‘borrowing’).112 Where MS have needs that differ from the fishing opportunities they have, they can, after notifying the Commission, exchange all or part of the fishing opportunities allocated to them.113 MS can adopt certain additional measures applicable to the vessels flying their flag,114 or to their own territorial waters,115 which can go further than the Union measures. With regards to the capacity of the fishing fleets, the 2013 CFP provides for a rather general obligation for the MS to establish ‘measures to adjust the fishing capacity of their fleet to their fishing opportunities over time, taking into account trends and based on best scientific advice, with the objective of achieving a stable and enduring balance between them’, along with a reporting obligation, and exit–​entry regime and the obligation to register the vessels in a Union fleet register.116 In order to obtain the data necessary to adopt measures on the basis of the best available scientific advice, the CFP provides for a obligation on the MS to ‘collect biological, environmental, technical, and socio-​economic data necessary for fisheries management’, to manage said data and make it available to end-​users, including the scientific bodies designated by the Commission.117 This, in turn, allows the Commission to consult scientific bodies such as the Scientific, Technical and Economic Committee for Fisheries (STECF).

3. The external dimension of the 2013 CFP 65 The general principles and orientation for the external dimension of the CFP are set out in Articles 28–​33 of Regulation 1380/​2013, as well as in the Commission Communication of 2011118 and the Council conclusions of 2012119 (see also resolution of the EP of 2016120). 66 With regards to the external dimension of the CFP, both the ‘inbound’ (third-​country vessels’ access to Union waters) and the ‘outbound’ (Union vessels’ access to third-​country 111   Article 17 Regulation 1380/​2013.   See Case C-​540/​16,  Spika EU:C:2018:565.   Regulation 847/​96. It is to be noted that the limits for increased compensation in case of overfishing (‘payback)’ in Article 105 and 106 Regulation 1224/​2009 have been aligned to the limits of the flexibility regulation. 113 114   Article 16(8) Regulation 1380/​2013.   Article 19 Regulation 1380/​2013. 115   Article 20 Regulation 1380/​2013.    116  Articles 22–​24 Regulation 1380/​2013. 117   Article 25 Regulation 1380/​2013. See also Regulation 2016/​1701. 118   Communication from the Commission (see Main legal instruments section). 119   Council conclusions (see Main legal instruments section). 120   EP resolution (see Main legal instruments section). 110 112

Bouquet/Erlbacher/Lewis

Article 41

579

or high-​sea waters) dimensions have to be taken into account, as well as certain particular measures on illegal, unreported, and unregulated fishing, and on non-​sustainable fishing on stocks of common interest. As regards the general principles of the Union’s external action in the fisheries area, 67 the CFP provides that the Union seeks to ‘ensure sustainable exploitation, management and conservation of marine biological resources and the marine environment’ and provides that the Union conducts its external fisheries relations ‘in accordance with its international obligations and policy objectives’, as well as in accordance with the objectives and principles set out in the CFP. To that end, the Union is, in principle, obliged to: 68 ( a) actively support and contribute to the development of scientific knowledge and advice; (b) improve policy coherence of Union initiatives, with particular regard to environmental, trade, and development activities, and strengthen the consistency of actions taken in the context of development cooperation and scientific, technical, and economic cooperation; (c) contribute to sustainable fishing activities that are economically viable and promote employment within the Union; (d) ensure that Union fishing activities outside Union waters are based on the same principles and standards as those applicable under Union law in the area of the CFP, while promoting a level playing field for Union operators vis-​à-​vis third-​country operators; (e) promote and support, in all international spheres, action necessary to eradicate IUU fishing; (f ) promote the establishment and the strengthening of compliance committees of Regional Fisheries Management Organisations (RFMOs)121. It is to be emphasized that these general external objectives and principles set by the 69 legislator are without prejudice to the decisions taken under Article 218 TFEU, which are adopted by the Council (in case of the conclusion of agreements with the consent of the EP).122 In view of the specific prerogatives of the Council—​to give negotiation directives, to provide signature, and, with the consent of the EP, decide on conclusions—​and of the Commission—​to make recommendations, to negotiate (in consultation with a special committee), and to propose signature and conclusion—​as set out in Article 218 TFEU, the legislative provisions of the 2013 CFP have to be seen as general orientation principles, rather than binding directives that would prevent the Council and the Commission taking the specifics of the relations with a given third country into account during the negotiation process. The ‘inbound’ access regime is limited to one isolated case of unilateral access in 70 Guyana waters (Venezuela123), and to a few cases of reciprocal access with neighbouring states (northern agreements) (Norway124 and the Faroe Islands125). 122   Article 28(2) Regulation 1380/​2013.   Article 28(3) Regulation 1380/​2013.   Council Decision (EU) 2015/​1565 of 14 September 2015 on the approval, on behalf of the EU, of the Declaration on the granting of fishing opportunities in EU waters to fishing vessels flying the flag of the Bolivarian Republic of Venezuela in the exclusive economic zone off the coast of French Guiana [2015] OJ L244/​55. 124   Council Regulation (EEC) No 2214/​80 of 27 June 1980 on the conclusion of the Agreement on fisheries between the European Economic Community and the Kingdom of Norway [1980] OJ L226. 125   Council Regulation (EEC) No 2211/​80 of 27 June 1980 on the conclusion of the Agreement on fisheries between the European Economic Community and the Government of Denmark and the Home Government of the Faroe Islands [1980] OJ L226/​11. 121 123

Bouquet/Erlbacher/Lewis

580

Part Three: Title III Agriculture and Fisheries

The ‘outbound’ access takes place under the form of Sustainable Fisheries Partnership Agreements (SFPAs) (e.g. Morocco126 and Mauritania127), and membership to RFMOs (e.g. the International Commission for the Conservation of Atlantic Tuna, or ICCAT,128 and the North-​East Atlantic Fisheries Commission, or NEAFC129). 72 With regard to SFPAs, the 2013 CFP provides for the following key principles: 71

• that such agreements establish a legal, environmental, economic, and social governance framework for fishing activities; • that they ensure the sustainable exploitation of surpluses of marine biological resources (surplus principle),130 to the mutual benefit of both the Union and the third state concerned, including its local population and fishing industry, and that they contribute to continuing the activity of Union fleets and seek to obtain an appropriate share of the available surplus, commensurate with the Union fleets’ interest (in comparison with other third states fishing in those waters); • that the surplus of the allowable catch is identified, in a clear and transparent manner, on the basis of the best available scientific advice; • that Union fishing vessels only operate in the waters of the third country with whom a SFPA is in force and when in possession of a fishing authorization that has been issued in accordance with that agreement; • that SFPAs include a clause concerning respect for democratic principles and human rights, which constitutes an essential element of such agreements; • that, to the greatest extent possible, SFPAs should include a clause prohibiting the granting of more favourable conditions to other fleets than those granted to the Union, and an exclusivity clause.131 In addition, for third states without an SFPA, efforts are to be made at Union level to monitor the activities of Union fishing vessels that operate in those non-​Union waters. In general, MS have to ensure that vessels flying their flag and operating outside Union waters can provide detailed and accurate documentation of all fishing and processing activities. 74 The UN ITLOS considered in an Advisory Opinion132 that, based on the division of competences, it would be the Union that would be considered responsble as flag state, in the case of infringments committed by Union vessels, were no sufficient enforcement measures taken (due diligence duty to enforce).

73

126   Council Regulation (EC) No 764/​2006 of 22 May 2006 on the conclusion of the Fisheries Partnership Agreement between the European Community and the Kingdom of Morocco [2006] OJ L141/​1. In Case C-​266/​16, Western Sahara Coalition, EU:C:2018:118, the Court ruled that the agreement and its protocol are not applicable to the waters off the coast of the non-​self-​governing territory of the Western Sahara (which is administered by Morocco). 127   Council Regulation (EC) No 1801/​2006 of 30 November 2006 on the conclusion of the Fisheries Partnership Agreement between the European Community and the Islamic Republic of Mauritania [2006] OJ L343/​1. 128   Council Decision of 9 June 1986 on the accession of the Community to the International Convention for the Conservation of Atlantic Tunas, as amended by the Protocol annexed to the Final Act of the Conference of Plenipotentiaries of the States Parties to the Convention signed in Paris on 10 July 1984 [1986] OJ L162/​33. 129   Council Decision of 13 July 1981 concerning the conclusion of the Convention on Future Multilateral Cooperation in the North-​East Atlantic Fisheries [1981] OJ L227/​21. 130   See Article 62(2) and (3) of the UNCLOS. 131 132   Case C-​565/​13, Alström, EU:C:2014:2273.   ITLOS, Advisory Opinion No 21.

Bouquet/Erlbacher/Lewis

Article 41

581

The Commission arranges for independent ex ante and ex post evaluations of each protocol to a SFPA, and makes them available to the EP and to the Council in good time, before submitting a recommendation to the Council to authorize the opening of negotiations for a successor protocol. A summary of such evaluations is to be made publicly available. The general rules for the management of both the ‘inbound’ and the ‘outbound’ access were laid down in Regulation 1006/​2008 on fishing authorizations133 (the FAR), which has been replaced by Regulation 2017/​2403 on sustainable management of external fishing fleets 134 (the SMEF). As for IUU fishing by third countries, Regulation 1005/​2008 provides for a detailed system with catch certificates to be issued by the third-​country flag state, in order to ensure that fishery products to be imported are not the result of IUU fishing, and whereby third countries who fail to fulfil their own international law obligations can be identified as non-​cooperative. The process for the identification and listing of a non-​cooperative IUU country is in three steps. Firstly, a so-​called pre-​identification by the Commission135 (usually called ‘yellow card’), which starts a dialogue between the Commission and the third country concerned. This is followed (in case the dialogue fails) by identification by the Commission,136 acting via comitology (usually called ‘red card’), and the proposal for listing, which is adopted by the Council137 (sometimes called ‘black listing’). If ever the situation is addressed by the third country concerned, at any stage of the process, the country is delisted138 (usually called ‘green card’). The consequences of identification and listing entail 133   Council Regulation (EC) No 1006/​2008 of 29 September 2008 concerning authorisations for fishing activities of Community fishing vessels outside Community waters and the access of third country vessels to Community waters, amending Regulations (EEC) No 2847/​93 and (EC) No 1627/​94 and repealing Regulation (EC) No 3317/​94 [2008] OJ L286/​33. 134   Regulation (EU) 2017/​2403 of the EP and of the Council of 12 December 2017 on the sustainable management of external fishing fleets, and repealing Council Regulation (EC) No 1006/​2008 [2017] OJ L347/​81. 135   See Commission Decision of 15 November 2012 [2012] OJ C354/1 (Belize, Cambodia, Fiji, Republic of Guinea, Panama, Sri Lanka, Togo, and Vanuatu), Commission Decision of 26 November 2013 [2013] OJ C346/​26 (Curaçao, Ghana and Republic of Korea), two Commission Decisions of 10 June 2014 [2014] OJ C185/​2 and 16 (Papua New Guinea and Philippines), four Commission Decisions of 12 December 2014 [2014] OJ C447/​6, 16 and 23 and C453/​5 (Solomon Islands, St Kitts and Nevis, Tuvalu, St Vincent ,and the Grenadines), Commission Decision of 21 April 2015 [2015] OJ C142/​7 (Thailand), two Commission Decisions of 1 October 2015 [2015] OJ C324/​6 and 17 (Comoros and Taiwan), and three Commission Decisions of 21 April 2016 [2016] OJ C144/​4, 9 and 14 (Kiribati, Sierra Leone, and Trinidad and Tobago). 136  See Commission Implementing Decision of 14 October 2014 identifying a third country that the Commission considers a non-​cooperative third country pursuant to Council Regulation (EC) No 1005/​ 2008 establishing a Community system to prevent, deter and eliminate illegal, unreported and unregulated fishing [2014] OJ L297/​13, Commission Implementing Decision (EU) 2017/​889 of 23 May 2017 identifying the Union of the Comoros as a non-​cooperative third country in fighting illegal, unreported and unregulated fishing [2017] OJ L135/​35, and Commission Implementing Decision (EU) 2017/​918 of 23 May 2017 identifying Saint Vincent and the Grenadines as a non-​cooperative third country in fighting illegal, unreported and unregulated fishing [2017] OJ L139/​70. 137   See Council Implementing Decision of 24 March 2014 establishing a list of non-​cooperative third countries in fighting IUU fishing pursuant to Regulation (EC) No 1005/​2008 establishing a Community system to prevent, deter and eliminate illegal, unreported and unregulated fishing [2014] OJ L91/​43, as last amended by Council Implementing Decision (EU) 2017/​1332 of 11 July 2017 amending Implementing Decision 2014/​170/​EU establishing a list of non-​cooperative third countries in fighting illegal, unreported and unregulated fishing, as regards the Union of the Comoros [2017] OJ L185/​37. 138   See Notice of information of the termination of the demarches with third countries notified on 15 November 2012 [2014] OJ C364/​2; Notice of information of the termination of the demarches with third

Bouquet/Erlbacher/Lewis

75

76

77

78

582

Part Three: Title III Agriculture and Fisheries

severe import limitations and lead to the termination of existing SFPAs, if any are in place, but these consequences are not irreversible. In general, this process ‘with an incentive (dialogue process) and possible negative consequences (trade restrictions)’ has been used with a certain degree of success in connection with several third countries, and has resulted, in the majority of cases, in the country concerned addressing any shortcomings in order to return to a ‘delisted’ status. 79 With regards to the listing of vessels engaged in IUU fishing, the Commission can conduct its own investigation and communicate its intention to list the vessel concerned. The vessel operator can exercise its rights of defence during the Commission investigation and, if at the end of that process the Commission finds that the IUU fishing is established, it can list the vessel as an IUU vessel on the Union’s IUU vessel list (autonomous part of Union IUU vessel list). Where a vessel is listed as IUU by an RFMO (most RFMOs have a system of listing IUU vessels acting in their regulatory area), the Commission takes over that vessel and places it on the Union’s IUU vessel list (RFMO part of the IUU vessel list). When a vessel is delisted by the RFMOs, the Commission also removes that vessel from the Union list. Thus far, only the RFMO part of the list has been put in place (no autonomous IUU findings have yet been recorded).139 80 With regards to the non-​sustainable exploitation of stocks of common interest, Regulation 1026/​2012140 provides for a process whereby, in case a third country exploits a fish stock of common interest in a non-​sustainable manner, the Commission can communicate its intention to take measures. The third country can contest the preliminary position of the Commission, or rectify the situation. If the Commission is not satisfied with the response, it can take appropriate measures by comitology procedure, which include import restrictions, port access limitations, and other such restrictive measures. Thus far, this procedure has only been undertaken once (with regard to the Faroe Islands and the management of Atlanto-​Scandian herring).141

4. Aquaculture 81 With regards to aquaculture, the general objective is to ‘promote sustainability and contribute to food security and supplies, growth and employment’ by aquaculture.142

countries notified on 26 November 2013 [2015] OJ C142/​5; Notice of information of the termination of the demarches with a third country notified on 10 June 2014 [2015] OJ C142/​6; Notice of information of the termination of the demarches with third countries notified on 26 November 2013 [2015] OJ C324/​15; Notice of information of the termination of the demarches with a third country notified on 10 June 2014 [2015] OJ C324/​16. 139   Commission Regulation (EU) No. 468/​2010 of 28 May 2010 establishing the EU list of vessels engaged in illegal, unreported and unregulated fishing [2010] OJ L131/​22, last amended by Commission Implementing Regulation (EU) 2016/​1852 of 19 October 2016 amending Regulation (EU) No 468/​2010 establishing the EU list of vessels engaged in illegal, unreported and unregulated fishing [2016] OJ L284/​5. 140   Regulation (EU) No 1026/​2012 of the EP and of the Council of 25 October 2012 on certain measures for the purpose of the conservation of fish stocks in relation to countries allowing non-​sustainable fishing [2012] OJ L316/​34. 141   Commission Implementing Regulation (EU) No 793/​2013 of 20 August 2013 establishing measures in respect of the Faroe Islands to ensure the conservation of the Atlanto-​Scandian herring stock [2013] OJ L223/​1 and Commission Implementing Regulation (EU) No 896/​2014 of 18 August 2014 repealing Implementing Regulation (EU) No 793/​2013 establishing measures in respect of the Faroe islands to ensure the conservation of the Atlanto-​Scandian herring stock [2014] OJ L244/​10. 142   Article 34(1) Regulation 1380/​2013.

Bouquet/Erlbacher/Lewis

Article 41

583

To this end, the Commission establishes non-​binding Union strategic guidelines on 82 common priorities and targets for the development of sustainable aquaculture activities. These strategic guidelines form the basis for multiannual national strategic plans.143

5. CMO A CMO for fishery and aquaculture products is to be established with the aim to: con- 83 tribute to both the achievement of the conservation objectives and, in particular, to the sustainable exploitation of living marine biological resources; to strengthen the competitiveness of the Union fishery and aquaculture industry; to improve the transparency and stability of the markets,144 particularly as regards the functioning of the Union markets for fishery and aquaculture products along the whole supply chain; to ensure a level playing field for all products marketed in the Union by promoting the sustainable exploitation of fisheries resources; and to ensure that consumers have a diverse supply of fishery and aquaculture products, and have verifiable and accurate information regarding the origin of the product and its mode of production, in particular through proper marking and labelling.145 The CMO has been established by Regulation 1379/​2013.146 84

6. The  EMFF To finance the CFP147 (and the maritime policy), a dedicated fund has been estab- 85 lished by Regulation (EU) No 508/​2014148:  the European Maritime and Fisheries Fund (EMFF). The EMFF is used to co-​finance projects, alongside national funding (shared manage- 86 ment), whereby each MS has an allocated share of the total EMFF budget, based on the size of its fishing industry. Each MS has to set up an operational programme, which has to be approved by the Commission. Under this programme, the national authorities decide on the projects to be funded. The EMFF excludes the funding of increases of fishing capacity,149 but can be used for the permanent scrapping of fishing vessels.150 The benefit of EMFF funding is dependent on certain conditions, including MS com- 87 pliance with the CFP rules151 and the absence of serious infringements by the beneficiary, both previously committed and post-​funding during a period of five years after the payment.152 In the absence of harmonization of the definition of serious infringements, it remains possible that in certain MS perpetrators of certain infringements are excluded from funding, while in other MS perpetrators of the same infringement continue to receive funding.   Article 34(2)-​(4) Regulation 1380/​2013.   The fisheries CMO contains less interventionist stabilization mechanisms than the agricultural CMO, consisting of storage mechanism by producer organizations, which are activated when certain triggering prices are attained (see Articles 30–​32 of Regulation 1379/​2013). 145   Article 35 Regulation 1380/​2013. 146   Regulation (EU) No 1379/​2013 of the EP and of the Council of 11 December 2013 on the common organisation of the markets in fishery and aquaculture products, amending Council Regulations (EC) No 1184/​ 2006 and (EC) No 1224/​2009 and repealing Council Regulation (EC) No 104/​2000 [2013] OJ L354/​1. 147   Article 40 Regulation 1380/​20133. 148   Regulation (EU) No 508/​2014 of the EP and of the Council of 15 May 2014 on the European Maritime and Fisheries Fund and repealing Council Regulations (EC) No 2328/​2003, (EC) No 861/​2006, (EC) No 1198/​2006 and (EC) No 791/​2007 and Regulation (EU) No 1255/​2011 of the EP and of the Council [2014] OJ L 149/​1. 149   Article 5 Regulation 508/​2014.    150  Article 34 Regulation 508/​2014. 151   Article 41 Regulation 1380/​2013.    152  Article 42 Regulation 1380/​2013. 143 144

Bouquet/Erlbacher/Lewis

584

Part Three: Title III Agriculture and Fisheries

7. Control and enforcement 88 Compliance with the CFP rules is ensured by means of a Union fisheries control system,153 which includes the fight against IUU fishing (a framework), and within which MS have the ability to impose the appropriate sanctions. 89 The control and enforcement of the CFP is based on the following elements and principles: ( a) a global, integrated and common approach; (b) cooperation and coordination between MS, the Commission, and the European Control Agency; (c) cost-​efficiency and proportionality; (d) the use of efficient control technologies for the availability and quality of data on fisheries; (e) a Union framework for control, inspection, and enforcement; (f ) a risk-​based strategy focused on systematic and automated cross-​checks of all available relevant data; (g) the development of a culture of compliance and cooperation among all operators and fishermen. As an incentive to comply, Union financial assistance to operators is made conditional upon said compliance with the CFP rules. Serious infringements by operators of the CFP rules may therefore result in temporary or permanent bans on access to the Union financial assistance. Union financial assistance can only be granted if no penalties for serious infringements have been imposed on the beneficiary operator concerned within a period of one year prior to the date of application. 91 In addition, the following requirements apply to enforcement measures taken by MS. They have to be dissuasive, effective, and proportionate to the nature, gravity, duration, and repetitive nature of serious infringements. 92 The rules on control and enforcement are set out in Regulation 1224/​2009.154 Under this Regulation, the MS retain the practical responsibility to impose sufficiently deterrent sanctions and, in the case of repeated serious infringments, determine through use of a point system whether a vessel should lose its permit to fish. The Control Regulation also provides for a ‘payback’ system, whereby MS fishing opportunities for the next year, or years, are reduced by the Commission on the same fish stock, or on another similar stock, in order to compensate the overfishing, with an increment that is dependent on the importance of said overfishing (the ‘payback interest’).155

90

  Article 36(1) Regulation 1380/​2013.   Council Regulation (EC) No 1224/​2009 of 20 November 2009 establishing a Community control system for ensuring compliance with the rules of the Common Fisheries Policy, amending Regulations (EC) No 847/​96, (EC) No 2371/​2002, (EC) No 811/​2004, (EC) No 768/​2005, (EC) No 2115/​2005, (EC) No 2166/​2005, (EC) No 388/​2006, (EC) No 509/​2007, (EC) No 676/​2007, (EC) No 1098/​2007, (EC) No 1300/​2008, (EC) No 1342/​2008 and repealing Regulations (EEC) No 2847/​93, (EC) No 1627/​94 and (EC) No 1966/​2006 [2009] OJ L343/​1. 155  Articles 105 and 106 Regulation 1224/​2009. See also Joined Cases T-​76/​11  & T-​260/​11, Spain v Commission, EU:T:2012:613 and EU:T:2014:555, where the Court upheld the compensation system. 153 154

Bouquet/Erlbacher/Lewis

Article 42  TFEU (ex Article 36 EC) The provisions of the Chapter relating to rules on competition shall apply to production of and trade in agricultural products only to the extent determined by the European Parliament and the Council within the framework of Article 43(2) and in accordance with the procedure laid down therein, account being taken of the objectives set out in Article 39. The Council, on a proposal from the Commission, may authorise the granting of aid: (a) for the protection of enterprises handicapped by structural or natural conditions; (b) within the framework of economic development programmes.

Selected bibliography Van Bael & Bellis, Competition Law of the European Community (5th ed, Kluwer 2010) Bellamy & Child, European Union Law of Competition (7nd ed, OUP 2013) Philippe Chauve, Antonia Parera, and An Renckens, ‘Agriculture, Food and Competition Law: Moving the Borders’ [2014] Journal of European Competition Law & Practice, 304 Juan D. Gutiérrez-​Rodríguez, Agricultural exceptions to competition law (Social Science Research Network 2010) Greetje van Heezik, ‘Mededingingsregels voor producentenorganisaties’ [2017] SEW, Tijdschrift voor Europees en economisch recht 7 Thomas van Rijn, ‘Landbouwkartels en het mededingingsrecht: een nadere verduidelijking door het Hof van Justitie’ [2018] Nederlands Tijdschrift voor Europees Recht 1 Richard Wish and David Bailey, Competition Law (8th ed, OUP 2015)

Essential case law Case C-​671/​15, APVE, paras 44–​6: Article 101(1) TFEU does not apply to the practices applied by POs or APO in order to achieve the objectives assigned to them under the CMO in which they are involved; however, the scope of these implicit exclusions is to be construed strictly. Joined Cases T-​217/​03 and T-​245/​03, FNCVB, paras 197 et seq: An agreement on the fixing of minimum prices, which may be necessary for attaining one objective set out in Article 39 TFEU (standard of living) without, however, striking a fair balance with other objectives (supply at reasonable prices), could not benefit from the derogation from competition rules provided for by Article 2(1) Regulation 26/​62 (now: Regulation 1184/​2006). Case C-​137/​00, Milk Marque: paragraph 58: While Article 42 TFEU has conferred on the Council responsibility for determining the extent to which EU competition rules are applicable to the production of and trade in agricultural products, this provision nevertheless establishes the principle that the EU competition rules are applicable in the agricultural sector. Joined Cases C-​319/​93, C-​40/​94 & C-​224/​94, Dijkstra, paragraph 24: where an agreement falls within the scope of Article 101(1) TFEU, the criteria for exemption referred to in the second sentence of Article 2(1) of Regulation 26/​62 (now Regulation 1184/​2006) were not fulfilled and it does not qualify for exemption under Article 101(3) TFEU, it is automatically void in accordance with Article 101(2) TFEU. Case C-​280/​93, Germany v Council paragraph 61: In pursuit of the objectives of introducing a CAP and establishing a system of undistorted competition, Article 42 TFEU recognizes that the

Bouquet/Erlbacher/Lewis

586

Part Three: Title III Agriculture and Fisheries

CAP takes precedence over the objectives of the Treaty in the field of competition and recognizes the EU legislature’s power to decide to what extent the rules on competition are to be applied in the agricultural sector.

Commentary A. General remarks B. Antitrust  rules 1. Introduction and overview 2. The two remaining traditional exclusion grounds for agriculture 3. The new explicit exclusion ground for marketing measures by POs and their associations 4. The explicit exclusion ground for Interbranch Organizations in certain specific agricultural sectors 5. The explicit exclusion grounds for fisheries POs and interbranch organizations 6. The implicit exclusion grounds C. State aid rules 1. Introduction and overview 2. Agriculture 3. Fisheries

A. General remarks 1 Article 42 TFEU provides that competition rules apply to the agricultural and fisheries sectors only to the extent determined by the EU legislator. Hence, the competition rules are not by themselves applicable to these sectors, but the the legislator is empowered by the Treaty to decide whether and to what extent said competition rules (both antitrust and state aid rules) would apply to the agricultural and fisheries sectors. 2 Article 42 TFEU, and the secondary legislation based on it, are limited to the agricultural products mentioned in Annex I. For any agricultural products not mentioned in Annex I (e.g. potatoes) or for forestry products, the normal competition rules will apply, although similar policy orientations can be applied by way of the same guidelines, as are applied for strict agricultural productions. 3 On this basis, the Court has held that, in the case of conflict arising between agricultural and competition rules, the agricultural rules take precedence.1 4 On the basis of this empowerment, since 1962,2 the legislator has decided to make the competition rules,3 i.e. the antitrust as well as the state aid rules, generally applicable4 to both the agriculture and fisheries sectors,5 but has done so subject to certain exceptions, where the applicability of competition is excluded. These exceptions have then been taken

1   Cases C-​280/​93, Germany v Council, EU:C:1994:367, para 61; Case C-​456/​00, France v Commission, EU:C:2002:753, para 33 and Case C-​671/​15, APVE, EU:C:2017:860, para 37. 2   Regulation 26/​62, OJ English Special Edition 1959–​1962, p. 129. 3   For merger control rules, although there is no specific provision rendering these rules applicable, it is generally accepted that they apply (see Recital 7 of Regulation 139/​2004). 4   Article 206(1) of Regulation 1308/​2013 (agriculture) and Article 40 of Regulation 1279/​2013 (fisheries). 5   Although Article 42 TFEU refers to the production of and trade in agricultural products, it is generally admitted that all the activities of the agricultural sector as such are covered.

Bouquet/Erlbacher/Lewis

Article 42

587

over in subsequent legal amendments.6 Rather than derogations, the Court’s recent case law sees these as exclusion grounds.7 The underlying reason for which the legislator excludes, under certain conditions, and 5 for certain types of otherwise anti-​competitive agreements and behaviours, the applicability of Union competition rules to agriculture lies in the inherent particularities of the agricultural and fisheries activities and markets, such as the natural handicaps (climate and weather condition risks), the imbalance between producer (the farmers and fishermen) and distributor (the supermarkets), and the existence of detailed agricultural and fisheries rules at Union level.8 This does not, however, mean that agriculture can be considered as an area without 6 competition. On the contrary, competition is part of the inherent objectives of the CAP.9 Therefore, and also because the exclusion of the competition rules constitute exceptions to a general rule of applicability, the exclusion grounds have to be subject to strict interpretation.10

B. Antitrust  rules 1. Introduction and overview On the basis of its empowerment, since 1962, the legislator has not only provided that competition rules apply to agriculture and fisheries, but has also put in place certain exclusions for agreements, concerted practices, or decisions of associations of undertakings that would otherwise be anti-​competitive. No exclusions have been foreseen for abuses of dominant position in the agricultural sector.11 The exclusions can be categorized as explicit or general exclusions of agriculture or fisheries from the competition rules, or as more implicit exclusions of certain behaviours in order to achieve its objectives. Traditionally, three explicit or general exclusions have been considered for agriculture: (1) national market organizations;12 (2) agreements, decisions, and practices which are necessary to the attainment of the objectives of the CAP; (3) certain agreements, decisions and practices of a cooperative nature.

6   Regulation 26/​62 was later replaced by Regulation 1184/​2006 [2006] OJ L214/​7. Since the adoption of the single common market organization by Regulation 1234/​2007, these provisions form part of the agricultural CMO Regulation (now Articles 206 and 211 of Regulation 1308/​2013) and the fisheries CMO and EMFF Regulations (now Article 40 of Regulation 1379/​2013 and Article 8 of Regulation 508/​2014). See Main legal instruments section under Commentary on Articles 40 and 41 TFEU. 7   Case C-​ 671/​15, APVE, EU:C:2017:860, para 38 8   Mögele and Erlbacher, Common Market Organisation (see chapter biblio), 775. 9   Case C-​137/​00, Milk Marque, EU:C:2003:429, paras 57 and 58 and Case C-​671/​15, APVE, para 48. 10   Case C-​671/​15, APVE, para 46. 11   See, for examples of abuses in the agricultural sector, Case 40/​73, Suiker Unie, EU:C:1975:174 and Case 27/​76, United Brands, EU:C:1978:22. 12   With the development of the Union CMOs, the previously existing exclusion for national market organizations has progressively become without object and is no longer foreseen. See, for an example, where the exclusion had been granted Commission Decision 88/​109/​EEC of 18 December 1987 (IV/​31.735—​New potatoes) [1988] OJ L59/​25.

Bouquet/Erlbacher/Lewis

7

8 9 10

588 11

Part Three: Title III Agriculture and Fisheries

For fisheries, two explicit derogations are foreseen: (1) decisions and practices of POs which concern the production or sale of fishery and aquaculture products, or the use of joint facilities for the storage; (2) agreements, decisions, and practices of interbranch organizations.

In the past, these explicit exclusions had to be cleared by a Commission decision. However, since the 2013 reform, the traditional exceptions apply directly, without requiring a Commission decision. 13 In addition, upon notification to the Commission, certain non-​automatic exclusions are possible for recognized interbranch organizations in certain specific agricultural sectors. 14 It was debated whether, beyond these explicit exclusions, there was room for other exclusions or derogations. Recently, the case law of the Court in the Chicory case13 has recognized that certain implicit exclusions grounds can exist. Following this clarification, the so-​called Omnibus Regulation of 2017 has explicitly included the exclusion of certain centralization of marketing measures by POs and their associations.

12

2. The two remaining traditional exclusion grounds for agriculture 15 Unlike the situation under the previous CMO (Regulation 1234/​2007), it is no longer necessary to notify the Commission of the agreements under the two traditional exclusion grounds for an express decision.14 Following the so-​called Omnibus Regulation, farmers or their associations can request an opinion from the Commission on the compatibility of their agreements with the CAP objectives.15 Where an agricultural organization wishes to benefit from these exclusion grounds, it accepts the burden of proof to demonstrate that the exclusion ground applies.16 16 The previously existing exclusion for national market organizations, which has been rendered obsolete by the extension of the CMOs, has been repealed. 17 The first explicit exclusion concerns agreements necessary for the attainment of the CAP objectives (Article 209(1), first subparagraph Regulation 1308/​2013). For ‘agreements, decisions and concerted practices that entail an obligation to charge an identical price or by which competition is excluded’, the benefit of the exclusion is excluded (Article 209(1) third subparagraph Regulation 1308/​2013). 18 To benefit from this exclusion ground, the agreement has in principle to be necessary for all the five CAP objectives:17 (a) agricultural productivity; (b) standard of living of agricultural community; (c) stabilization of markets; (d) availability of supplies; and (e) supplies to consumers at reasonable prices. 19

Hence, an agreement for which it is necessary to attain only some of the objectives (e.g. standard of living of the producers), but which runs against other objectives 14   Case C-​671/​15, APVE, para 45.   Article 209(2), first sub-​para Regulation 1308/​2013.   Article 209(2), second and third paras Regulation 1308/​2013. 16   Article 209(2) second sub-​para Regulation 1308/​2013. 17   Case C-​399/​93, Oude Luttikhuis, EU:C:1995:434, para 25; Case 71-​74, Frubo, EU:C:1975:61, paras 24-​26, and Joined Cases T-​217/03 & T-​245/​03, FNCVB, EU:T:2006:391, para 199. 13 15

Bouquet/Erlbacher/Lewis

589

Article 42

(e.g. supplies to consumers at reasonable prices), would not be able to benefit from the exclusion.18 As there can be a certain degree of tension, at least in the short term, between the five CAP objectives (notably between the objectives of the standard of living of the agricultural communities and the reasonable prices for consumers), the courts’ case law19 leaves a certain margin for balancing and reconciliation between the different objectives, e.g. when an agreement is neutral for one objective and necessary for other objectives. In practice, in the competition cases in which this exclusion ground has been invoked 20 by defendants in order to justify price fixing (the French beef and Spanish raw tobacco cases) or exclusivity sourcing regimes (the cauliflower case), the justification could therefore be rejected by the Commission20 and the Court.21 This exclusion ground has only been accepted in rare cases (the cane sugar case).22 The second23 explicit exclusion concerns ‘agreements, decisions and concerted prac- 21 tices of farmers, farmers’ associations, or associations of such associations, or producer organizations recognised under Article 152 or Article 161 of this Regulation, or association of producer organizations recognized under Article 156 of this Regulation, which concern the production or sale of agricultural products or the use of joint facilities for the storage, treatment or processing of agricultural products, unless the objectives set out in Article 39 TFEU are jeopardised’, whereby ‘agreements, decisions and concerted practices which entail an obligation to charge an identical price or by which competition is excluded’ are excluded from the benefit of the exclusion.24 The case law has interpreted the prohibition to charge identical prices as also prohibitive of agreements that restrict the freedom to set prices.25 This exclusion ground can only be invoked by the primary producers, not by processing companies such as slaughterhouses.26

3. The new explicit exclusion ground for marketing measures by POs and their associations Following the adoption of the so-​called Omnibus Regulation 2017/​2393, an important 22 new exclusion ground has been put in place for POs and their associations, following the Court’s acceptance that certain measures could benefit from an implicit exclusion.27 Recognized POs28 (or an APO) may plan production, optimize the production costs, 23 place products on the market, and negotiate contracts for the supply of agricultural   Joined Cases T-​217/03 & T-​245/​03, FNCVB, para 207.   Joined Cases T-​70/92 & T-​72/​92, Florimex, EU:T:1997:69, para 153. 20   Commission Decision C(2008)5955final of 15 October 2008 (case COMP/​39188 Bananas), available at . 21   Joined Cases T-​217/03 & T-​245/​03, FNCVB, paras 201–​6 22  See Commission Decision 80/​183/​EEC of 7 December 1979 (IV/​29.266 and others—​Cane Sugar Supply Agreements) [1980] OJ L39/64. 23   Although the wording (‘in particular’) could have allowed this to be seen this as a subcategory of the previous exclusion ground, it is admitted that it constitutes an autonomous ground (see Joined Cases C-​319/​93, C-​40/​94 & C-​224/​94, Dijkstra, EU:C:1995:433 para 20. 24   Article 209(1), second and third subparas Regulation 1308/​2013. 25   Case C-​399/​93, Oude Luttikhuis, EU:C:1995:434, para 27. 26   See Commission Decision 2003/​600/​EC of 2 April 2003 (Case COMP/​C.38.279/​F3—​French beef ) [2003] OJ L209/​12, para 137. 27   See para [15]. 28   It is to be noted that, until recently, such exclusion was applicable for certain specific sectors only of olive oil (Article 169 Regulation 1308/​2013), beef and veal (Article 170 Regulation 1308/​2013), and arable crops (Article 1308/​2013), for which the Commission adopted guidelines on how to assess the efficiency of these 18 19

Bouquet/Erlbacher/Lewis

590

24

25

26

27 28

29

Part Three: Title III Agriculture and Fisheries

products, on behalf of its members for all or part of their total production.29 They may do this provided that one or more of the joint activities of processing, distribution, packaging, labelling or promotion, quality control, storage, management of production waste, or procurement of inputs is genuinely exercised, and provided that the PO  or APO concentrates supply and places the products of its members on the market.30 Therefore, only genuine economically and commercially active POs or their associations can benefit from the exclusion from competition rules, and consequently not the merely ‘governance’-​oriented POs or their associations (which have no genuine economic and commercial activity). In light of the case law on the implicit exclusion grounds in the Chicory case (where similar practices were examined under the rules applicable before the adoption of the Omnibus Regulation 2017/​2393), commercial agreements and practices that would normally be anti-​competitive, but are are permissible between the members of a PO, are not thereby also permissible between different POs (unless they are themselves genuinely economically and commercially active as an association of POs). In addition, such agreements or practices have to be strictly linked to the pursuit of one or more of the objectives assigned and remain proportionate. There is thus a proportionality and necessity test to be observed. One issue that has not (to date) been fully clarified by the case law is the extent to which POs would be able to set prices for their members for agricultural products sold by said members. It has been argued that POs or their associations should be able to act by way of decisions in which they impose certain prices (or minimum prices)31 on their members. However, this appears debatable, as the Court seems to have excluded the setting of minimum prices for direct sales by the members and to have limited the scope for decisions on prices by the members to the general ‘pricing policy’.32 It is also unclear whether such direct sales by the members upon whom the PO would wish to impose minimum prices would constitute a genuine activity of centralizatation of the placing on the market. For POs in the milk sector, specific rules apply (Article 161 Regulation 1308/​2013). As for the two traditional exclusion grounds, no prior Commission decision is required, but POs or their associations can request an opinion from the Commission on the compatibility of their agreements with the CAP objectives.33 The POs or the associations bear the burden of proof that they can benefit from the exclusion ground.34 In addition, the national competition authorities of the MS or the Commission can decide on an individual case basis that certain practices have to be changed or prevented in the future, if it is considered that this is necessary to prevent competition from being excluded, or that the CAP objectives are jeopardized.35

negotiations (Guidelines on the application of the specific rules set out in Articles 169, 170 and 171 of the CMO Regulation for the olive oil, beef and veal and arable crops sectors [2015] OJ C431/​1). 29   For fruit and vegetables, the producer organizations have to market the entire production of their members (Article 160 Regulation 1308/​2013). 30   Article 152(1) and (1a) Regulation 1308/​2013. 31   Thomas van Rijn, ‘Landbouwkartels en het mededingingsrecht: een nadere verduidelijking door het Hof van Justitie’ [2018] Nederlands Tijdschrift voor Europees Recht 1. 32   C-​671/​15, APVE and others, EU:C:2017:860, paras 65 and 66. 33   Article 209(2), second and third paras Regulation 1308/​2013. 34   Article 209(2) second subpara Regulation 1308/​2013.    35  Article 152(1c) Regulation 1308/​2013.

Bouquet/Erlbacher/Lewis

591

Article 42

4. The explicit exclusion ground for interbranch organizations in certain specific agricultural sectors The third explicit exclusion is not automatic (as it requires a notification) and concerns 30 agreements and concerted practices of recognized interbranch organizations, notably for certain specific sectors (milk, olive oil, and tobacco).36 To benefit from these exclusion grounds, the Commission must be notified of the agreements, decisions, and concerted practices. They are then subject to the condition that, within two months of receipt of all details required, the Commission does not find that those agreements, decisions, or concerted practices are incompatible with Union rules. Therefore, the agreements, decisions, and concerted practices can not be put into effect before the lapse of that two-​month period,37 which comes with the understanding that the Commission can still find an agreement, decision, or concerted practice incompatible after this two-​month period.38 Agreements, decisions, and concerted practices of interbranch organizations have to be 31 declared incompatible with Union rules if they: ( a) may lead to the partitioning of markets within the Union in any form; (b) may affect the sound operation of the market organization; (c) may create distortions of competition that are not essential to achieving the objectives of the CAP pursued by the interbranch organization activity; (d) entail the fixing of prices or the fixing of quotas; or (e) may create discrimination or eliminate competition in respect of a substantial proportion of the products in question.

5. The explicit exclusion grounds for fisheries POs and interbranch organizations Regarding the fisheries sector, the first exclusion concerns the decisions and practices of 32 POs that: (a) concern the production or sale of fishery and aquaculture products, or the use of joint facilities for the storage, treatment, or processing of fishery and aquaculture products; (b) are necessary to attain the objectives set out in Article 39 TFEU; (c) do not imply any obligation to charge identical prices; (d) do not lead to the partitioning of markets; (e) do not exclude competition; (f ) do not eliminate competition in respect of a substantial proportion of the products in question.39 With the Commission’s authorization, MS may render binding the rules agreed within 33 a PO on producers who are not members of the organization, and who market any of the products within the area in which the PO is represented.40 The second exclusion in the fisheries sector concerns agreements, decisions, and con- 34 certed practices of interbranch organizations that are: ( a) necessary to attain the objectives set out in Article 39 TFEU; (b) do not entail any obligation to apply a fixed price; 37   Article 210 Regulation 1308/​2013.   Article 210(3) Regulation 1308/​2013. 39   Article 210(5) Regulation 1308/​2013.   Article 41(1) Regulation 1279/​2013. 40   Articles 22 and 26 Regulation 1279/​2013. See also the Commission Services Guidance document on the implementation of Chapter II ‘Professional Organisations’ of Regulation (EU) No 1379/​2013 establishing a common organisation of the markets in fishery and aquaculture products, SWD(2016)113final, of 1 April 2016. 36 38

Bouquet/Erlbacher/Lewis

592

Part Three: Title III Agriculture and Fisheries

( c) do not lead to the partitioning of markets; (d) do not apply dissimilar conditions to equivalent transactions with other trading partners, thereby placing them at a competitive disadvantage; (e) do not eliminate competition in respect of a substantial proportion of the products in question; (f ) do not restrict competition in ways that are not essential for the achievement of the objectives of the CFP.41 35

A  similar possibility to that which exists for POs also exists for MS, with the Commission’s authorization, to render some of the agreements, decisions, or concerted practices agreed on within an interbranch organization in the specific area or areas binding on other operators who do not belong to that organization.42

6. The implicit exclusion grounds 36 Article 206 Regulation 1308/​2013 provides that competition rules apply to agriculture ‘save as otherwise provided in this Regulation’.43 This hints that the exclusion grounds are not seen as limited to those explicitly set out in the section concerned, but can be contained in other provisions of the CMO Regulation.44 37 The Court has confirmed that the exclusions of the applicability of competition rules ‘are not limited only to those practices referred to in Articles 176 and 176a of Regulation No 1234/​2007 [predecessor provisions of Articles 209 and 210 Regulation 1308/​2013], but extend also to’, the practices of POs or APO that are necessary in order to achieve one or more of their objectives (in the fruit and vegetables sector, this includes: the planning of production and its adjustment to demand, in terms of quality and quantity; the concentration of supply; the placing on the market of the products produced by the members; and the optimization of production costs and stabilization of producer prices).45 38 The Court also underlined that the scope of those exclusions is to be subject to strict interpretation and that, in accordance with the principle of proportionality, ‘the practices in question may not go beyond what is strictly necessary in order to achieve one or more of the objectives assigned to the PO or APO at issue under the rules governing the common organisation of the market concerned’.46 Furthermore, the benefit of the exclusion can only be for ‘an entity that is actually entitled to do so under the rules governing the common organisation of that market, and, therefore, has been recognised by a Member State’.47 Other types of agricultural organization, such as sector unions who are not recoginzed to perform tasks under the CMO Regulation, thus can not benefit from the exclusion. In addition, the practices excluded from the applicability of the competition rules must remain within a single PO or APO. In other words, an entity can only benefit for its own tasks.

  Article 41(2) Regulation 1279/​2013.  Articles 23 and 26 Regulation 1279/​2013. See also the Commission Services Guidance document, SWD(2016)113final, of 1 April 2016. 43   It is to be noted that for fisheries Article 40 Regulation 1279/​2013 contains no equivalent statement. 44   See already on this interpretation, Rudolf Mögele, ‘Europäische Union: Bedeutungsgehalt, Auslegung und Steuerungswirkung des Art. 39 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union’ in Roland Norer (ed), Landwirtschaft und Verfassungsrecht—​Initiativen, Zielbestimmungen, rechtlicher Gehalt (Zürich:  Dike 2014), 781. 45 46   Case C-​671/​15, APVE, paras 45 and 44.   Case C-​671/​15, APVE, paras 46 and 49. 47   Case C-​671/​15, APVE, paras 53 (see also paras 57 and 58) 41 42

Bouquet/Erlbacher/Lewis

Article 42

593

Finally, the Court has also limited the scope of the exclusion to ‘a certain form of co- 39 ordination of the pricing policy of individual agricultural producers within a PO or an APO’,48 whereby floor prices set by APOs may not be considered, under the practices necessary in order to fulfil the responsibilities that have been assigned to them under the common organisation of the market concerned, to be proportionate to the objectives of stabilising prices and concentrating supply where it does not allow producers selling their own products themselves in the cases referred to in Article 125a(2) of Regulation No 1234/​2007 to sell at a price below those minimum prices, since it has the effect of reducing the already low level of competition in the markets for agricultural products as a result, in particular, of the possibility given to producers to form POs and APOs in order to concentrate their supply49

Following the adoption of the so-​called Omnibus Regulation 2017/​2393, those tasks 40 of POs and APO that were implicitly excluded—​namely, to plan production, optimize production costs, place on the market, and negotiate contracts—​are now explicitly excluded from the competition law prohibition.50

C. State aid rules 1. Introduction and overview With regard to state aid rules, the respective CMO Regulations for agriculture and fish- 41 eries, and the respective funding regulations, provide that Articles 107–​109 TFEU apply to the production of, and trade in, agricultural and fisheries products.51 For the limited number of products outside any CMO (mainly potatoes), only the procedural provision of Article 108(1) and the first sentence of Article 108(3) TFEU are applicable.52 As, unlike in other sectors, the applicability of state aid rules in the agriculture and 42 fisheries sectors depends, by virtue of Article 42 TFEU, on a decision by the legislator (except for such products not mentioned in Annex I of the TFEU), the Commission’s authority to supervise state aid cannot be derived directly from the Treaty.53

2. Agriculture By way of derogation from the general rule of applicability of Articles 107–​109 TFEU, 43 payments made by the MS ‘pursuant to and in conformity with’ the measures provided for in Regulation 1308/​2013, which are partly or wholly financed by the Union, are not subject to the state aid rules.54 For additional national payments above the co-​financed national part provided for 44 under the aid regimes, the state aid rules would apply.55 In the area of rural development,

49   Case C-​671/​15, APVE, para 65.   Case C-​671/​15, APVE, para 66.   See paras [22] et seq. 51   Article 211(1) Regulation 1308/​2013, Article 81 of Regulation 1305/​2013, Article 40 of Regulation 1379/​2013, and Article 8 of Regulation 508/​2014. 52 53   Article 3 of Regulation 1184/​2006.   Mögele, ‘Bedeutungsgehalt’, 799. 54   Article 211(2)a Regulation 1308/​2013. Similar provisions are in place, for the different agricultural aid regimes, in Article 13 of Regulation 1307/​2013, Article 13(6) of Regulation 3/​2008, Article 23 of Regulation 228/​2013, Article 17 of Regulation 229/​2013, and Articles 81(2) and 82 of Regulation 1305/​2013. See point 14 of the Guidelines for State aid in the agricultural and forestry sectors and in rural areas 2014 to 2020 [2014] OJ C204. 55   Point 16 of the Guidelines for State aid in the agricultural and forestry sectors and in rural areas 2014 to 2020 [2014] OJ C204. 48 50

Bouquet/Erlbacher/Lewis

594

45

46 47

48

49

Part Three: Title III Agriculture and Fisheries

such additional national aid (the so-​called ‘top-​ups’) are exempt from the notification obligations.56 A second group of more specific derogations, where the state aid rules are not applicable (subject to specific conditions and for a certain period of time),57 concerns national payments for reindeer in Finland and Sweden, national payments for the sugar sector in Finland, national payments for apiculture, national payments for the distillation of wine in cases of crisis, national payments for the distribution of products to children, and national payments for nuts.58 In the areas in which state aid rules apply, the Commission and the Council have adopted certain specific exemption rules and guidelines on the implementation of the state aid rules, in order to take into account the specificity of agriculture. Of particular relevance to state aid in the agricultural sector are the de minimis rules, in which specific thresholds (EUR 15,000 over three fiscal years, with a national cap) apply for agricultural producers.59 For activities other than agricultural production, the general de minimis ceilings would apply, provided it is ensured that these aids are kept separate and are not benefiting the agricultural production activities.60 In addition, a block exemption has been adopted for certain agricultural state aid61 whereby aid in favour of small and medium enterprises, aid for conservation of the cultural or natural heritage, aid to make good damage caused by natural disasters, aid for research, and aid for forestry are, subject to certain conditions and thresholds, exempt. Specific Commission Guidelines have been adopted for state aid in the agriculture and forestry sectors, in order to set out the criteria that will be used by the Commission when assessing state aid in the agriculture and forestry sectors.62

3. Fisheries 50 With regards to the fisheries sector, the state aid rules of Articles 107, 108, and 109 TFEU apply.63 51 By derogation, Articles 107, 108, and 109 TFEU are not applicable to payments made by MS ‘pursuant to, and in conformity with’, the EMFF Regulation.64 State aid going beyond the provisions of the EMFF is subject to the state aid rules.65 52 As as second (facultative) derogation, the EMFF Regulation provides that the Commission may authorize, for fishery and aquaculture products (listed in Annex I), ‘operating aid in the outermost regions referred to in Article 349 TFEU within the sectors producing, processing and marketing fishery and aquaculture products, with a view to alleviating the specific constraints in those regions as a result of their isolation, insularity and extreme remoteness’.66 In this connection, it is provided that, for implementing   Article 89 Regulation 1305/​2013.   Some of these derogations are the result of the Act of Accession. 58   Articles 211(2)b and 213–​218 Regulation 1308/​2013. 59   Commission Regulation (EU) No 1408/​2013 of 18 December 2013 [2013] OJ L352/​9. 60   Article 1(2) Regulation 1408/​2013. As similar rule applies for combination of agricultural and fisheries de minimis aid in Article 1(3). 61   Commission Regulation (EU) No 702/​2014 of 25 June 2014 declaring certain categories of aid in the agricultural and forestry sectors and in rural areas compatible with the internal market in application of Articles 107 and 108 of the Treaty on the Functioning of the European Union, [2014] OJ L193/​1. 62   European Union Guidelines for State aid in the agricultural and forestry sectors and in rural areas 2014 to 2020 [2014] OJ C204/​1. 63 64   Article 8(1) Regulation 508/​2014.   Article 8(2) Regulation 508/​2014. 65   Article 8(3) Regulation 508/​2014.    66  Article 8(4) Regulation 508/​2014. 56 57

Bouquet/Erlbacher/Lewis

Article 42

595

compensation plans for additional costs in outermost regions for fishery and aquaculture products, MS ‘may grant additional financing for the implementation of the compensation plans’, in which case they have to notify the Commission of the state aid as part of the plan and the Commission may approve the state aid as part of those plans.67 For the state aid falling outside these derogations, like in the agricultural sector, the Commission and the Council have adopted certain specific exemption rules and guidelines on the implementation of the state aid rules, in order to take into account the specificity of fisheries. A specific de minimis ceiling has been set (EUR 30,000 for a period of three fiscal years).68 In addition, a block exemption declares certain categories of aid, granted to undertakings active in the production, processing, and marketing of fishery and aquaculture products, compatible,69 whereby aid in favour of innovation, for advisory services, job creation, income diversification, young fishermen, improvement of health and safety, mutual funds for adverse climatic events, allocation systems for fishing opportunities, regional cooperation, limitation of impact of fishing on the marine environment, energy efficiency, product quality, fishing ports and landing sites, inland fishing, aquaculture and processing, as well as data collection, compensation of natural disasters and tax exemptions, are, subject to certain conditions and thresholds, exempt. As in the agricultural sector, specific guidelines have been adopted with the criteria to assess state aid in the fisheries and aquaculture sector.70

  Article 73 Regulation 508/​2014.    68  Article 3 of Regulation 875/​2007.   Regulation 1388/​2014. 70   Guidelines for the examination of State aid to the fishery and aquaculture sector [2015] OJ C217/​1.

67 69

Bouquet/Erlbacher/Lewis

53

54 55

56

Article 43  TFEU (ex Article 37 EC) . The Commission shall submit proposals for working out and implementing the common 1 agricultural policy, including the replacement of the national organisations by one of the forms of common organisation provided for in Article 40(1), and for implementing the measures specified in this Title. These proposals shall take account of the interdependence of the agricultural matters mentioned in this Title. . The European Parliament and the Council, acting in accordance with the ordinary legislative 2 procedure and after consulting the Economic and Social Committee, shall establish the common organisation of agricultural markets provided for in Article 40(1) and the other provisions necessary for the pursuit of the objectives of the common agricultural policy and the common fisheries policy. . The Council, on a proposal from the Commission, shall adopt measures on fixing prices, 3 levies, aid and quantitative limitations and on the fixing and allocation of fishing opportunities. . In accordance with paragraph 2, the national market organisations may be replaced by the 4 common organisation provided for in Article 40(1) if: (a) the common organisation offers Member States which are opposed to this measure and which have an organisation of their own for the production in question equivalent safeguards for the employment and standard of living of the producers concerned, account being taken of the adjustments that will be possible and the specialisation that will be needed with the passage of time; (b) such an organisation ensures conditions for trade within the Union similar to those existing in a national market. . If a common organisation for certain raw materials is established before a common 5 organisation exists for the corresponding processed products, such raw materials as are used for processed products intended for export to third countries may be imported from outside the Union.

Essential case law Case C-​113/​14, Germany v EP and Council, paras 55 and 59: Measures involving a political choice necessary for the pursuit of the objectives of the common agriculture and fisheries policies must be based on Article 43(2) TFEU. By contrast, Article 43(3) TFEU is the correct legal basis for adopting measures that are principally technical and are intended to be taken in order to implement provisions adopted on the basis of Article 43(2) TFEU; there is no hierarchy between the two legal bases. Case C-​343/​07, Bavaria, paras 50–1:  Legislation which contributes to the achievement of objectives mentioned in Article 39 TFEU (e.g. geographic indication for products derived from agricultural ingredients, such as beer) must be adopted on the basis of Article 43 TFEU, even though, in addition to applying essentially to products falling within Annex I to the Treaty, it also covers incidentally other products not included in that Annex. Case C-​336/​00, Huber, paragraph 36: A measure adopted on the basis of Article 43 TFEU may legitimately promote more environmentally friendly forms of production, and thus an ancillary objective of the CAP, without having to be based on Article 192 TFEU.

Bouquet/Erlbacher/Lewis

597

Article 43

Case T-​13/​99, Pfizer Animal Health, paragraph 114: The protection of public health forms a constituent part of the EU’s other policies, in accordance with Article 168 (1) TFEU, and must therefore be taken into account where the CAP is implemented by the EU institutions on the basis of Article 43 TFEU.

Commentary A. General remarks B. Delimitation between Article 43(2) and (3) TFEU C. Delimitation of Article 43 TFEU from other legal bases in the Treaties

A. General remarks Article 43 TFEU provides the legal basis of the adoption of measures establishing and managing the CAP and the CFP. It also sets out the procedure for the adoption of those measures. Until the entry into force of the TFEU, the procedure for adoption laid down in the previous versions of this provision was that of qualified majority in the Council and simple consultation of the EP.1 While the procedure of simple consultation of the EP reduced the influence and participation of that institution, it had the advantage that it enabled the Council to legislate more rapidly and in a manner more consonant with the cycles of the marketing years. The ToL introduced two changes. Firstly, it changed the legislative procedure applicable in Article 43(2) TFEU so that henceforth the ordinary legislative procedure (co-​decision of the EP and Council with qualified majority) is applicable. Secondly, it introduced Article 43(3) TFEU, which gives power to the Council alone to adopt measures in certain limited circumstances. Thus, the rapidity of action of the Council of the previous procedure is preserved where it is considered necessary. Article 43(1) TFEU is a programmatic provision, which in essence restates the powers and duties of the Commission following from other Treaty provisions. It has no practical relevance. Article 43(2) TFEU is the legal basis for nearly all legislative acts in the field of agriculture and fisheries. It is probably the most frequently used provision of all the legal bases in the Treaties. Since the ToL, it provides for the application of the ordinary legislative procedure.2 Article 43(3) TFEU provides for a non-legislative procedure (in view of the fact that the legal basis does not expressly refer either to the ordinary legislative procedure or to the special legislative procedure; see Article 289(2) TFEU), which, by derogation from Article 43(2) TFEU, shall be applied for the adoption of specific measures listed therein. 1   As a consequence of the reduced role of the EP in the process, the Court had a tendency to construe the legal basis narrowly, in order to preserve the prerogatives of the EP as much as possible. It thus held that (what is now) Article 43 TFEU is the proper legal basis for the adoption of rules on the production and marketing of agricultural products, in so far as those rules contribute to the attainment of one or more objectives of the CAP set out in (what is now) Article 39 TFEU. See Joined Cases C-​164-​165/​97, EP v Council, EU:C:1999:99, para 19. Also Case 68/​86, UK v Council, EU:C:1988:85, paras 11–​12 and Case 131/​86, UK v Council, EU:C:1988:86, paras 16–​17. 2   See Articles 289(1) and 294 TFEU.

Bouquet/Erlbacher/Lewis

1 2

3 4

5

598

Part Three: Title III Agriculture and Fisheries

Article 43(4) TFEU lays down complementary rules to Article 40(1) TFEU with no link to the legislative powers set out in Article 43 TFEU in general. This rule does not have any practical relevance. 7 Article 43(5) TFEU does also systematically not belong to the legislative powers. Again, this rule does not have any practical relevance. 6

B. Delimitation between Article 43(2) and (3) TFEU 8 Article 43(2) TFEU is the legal basis for the adoption of the main instruments for setting up the CAP and the CFP. The Court has held that Article 43(2) TFEU must be used for the adoption by the EU legislature of measures involving a political choice, and that they are ‘necessary’ for the pursuit of the objectives of the CAP and CFP.3 By contrast, the adoption of measures on the fixing and allocation of fishing opportunities, in accordance with Article 43(3) TFEU, does not require such a choice, since such measures are principally technical4 and are intended to be taken in order to implement provisions adopted on the basis of Article 43(2) TFEU. 9 On that basis, the Court annulled Regulation 1243/​2012 on the long-​term plan for cod5 and the Council decision on the access of Venezuela vessels in certain EU waters,6 as they made respectively policy choices necessary for the recovery of the cod stocks and on the access to EU waters (which are thus reserved for the EU legislator or the EU treaty maker). 10 In the opposite setting, the Court also annulled Article 7 of Regulation 1308/​2013 (fixing reference rates in the sugar market), which had been adopted on the basis of Article 43(2) TFEU, on the grounds that the content of that Article, which fixes, with respect to the products it covers, monetary values per weight unit, did not involve the exercise of any political choice.7 The Court rejected the argument that Article 7 of Regulation 1308/​2013 pursues the objectives referred to both in Article 43(2) TFEU and in Article 43(3) TFEU so that, given the preponderance of the objectives referred to in Article 43(2) TFEU, it could be adopted on that basis.8 11 The Court has held that, although Article 43(3) TFEU grants the Council the power to adopt, inter alia, implementing acts in the area of agriculture and fisheries, those acts are not simply to be considered the same as those conferring implementing powers, within the meaning of Article 291(2) TFEU.9 Consequently, Article 43(3) TFEU grants the Council the power to adopt acts going beyond what can be regarded as an ‘implementing act’, as referred to in Article 291(2) TFEU.10 12 The Court also pointed out that paragraphs 2 and 3 of Article 43 TFEU pursue different aims, and each has a specific scope, so that they can be used separately as 3   Joined Cases C-​103/​12 & C-​165/​12, EP and Commission v Council, EU:C:2014:2400, para 50; Joined Cases C-​124-​125/​13, EP and Commission v Council, EU:C:2015:790, paras 48 and 50. 4   Joined Cases C-​103/12 & C-​165/​12, EP and Commission v Council, para 48. For this reason it was proposed during the Convention on the Constitutional Treaty to empower the Commission to adopt such measures (see debate on Article III-​122 ConstT, CONV 850/​03, p. 116) 5   Joined Cases C-​124-​125/​13, EP and Commission v Council. 6   Joined Cases C-​103/12 & C-​165/​12, EP and Commission v Council. 7   Case C-​113/​14, Germany v EP and Council, EU:C:2016:635, paras 55 and 67–​75. 8   Ibid, para 73. 9   Joined Cases C-​124-​125/​13, EP and Commission v Council, para 54 and Case C-​113/​14, Germany v EP and Council, para 56. 10   Case C-​113/​14, Germany v EP and Council, para 57.

Bouquet/Erlbacher/Lewis

Article 43

599

a basis for adopting particular measures under the CAP, provided that the Council, when it adopts measures on the basis of Article 43(3) TFEU, acts within the limits of its powers and, where relevant, within a legal framework already established under Article 43(2) TFEU.11 Although it admits that the Council is bound by the legislation adopted under Article 43(2) TFEU when it acts under Article 43(3),12 and there is thus a hierarchy existing between the acts taken, the Court has expressly denied the existence of a hierarchy between paragraphs 2 and 3 of Article 43 TFEU. The use, by the Court, of the words ‘where relevant’ indicates that the Council may make use of the powers conferred on it by Article 43(3) TFEU, although the EU legislature has not yet established a legal framework by exercising the powers conferred on it by Article 43(2) TFEU.13 It follows from the Court’s case law that the scope of Article 43(3) TFEU extends, in spite of its ostensibly limitative wording, to measures that do more than merely fix prices, levies, aid, and quantitative limitations and allocate fishing opportunities, provided that they do not entail a policy choice that is reserved to the EU legislature, because these measures are necessary for the pursuit of the objectives of the CAP and CFP.14 In practice, the practical use of Article 43(3) TFEU as regards the CAP has been reduced by the adoption of Council Regulation (EU) No 1370/​2013 of 16 December 2013, determining measures on fixing certain aids and refunds related to the common organization of the markets in agricultural products.15 That regulation, itself based on Article 43(3) TFEU, delegates to the Commission to adopt as from 1 January 2014 implementing acts to fix agricultural aid measures, prices, and refunds for a range of agricultural products. By contrast, with regards to the CFP, Article 43(3) TFEU is extensively used for the annual fishing opportunities.

13

14

15

16

C. Delimitation of Article 43 TFEU from other legal bases in the Treaties Article 43 TFEU can be used as a legal base, if the aim of the measure adopted is to regu- 17 late an agricultural product.16 There is consistent case law that states Article 43(2) TFEU can be used as the legal basis for a measure that regulates products not listed in Annex I, provided the following two cumulative conditions are met: ( a) the measure seeks to achieve an objective of the CAP set out in Article 39 TFEU; (b) the non-​agricultural products are covered ‘incidentally’ and the main thrust of the measure is to cover those products laid out in Annex I. Thus, the Court upheld the validity of Council Directive 90/​425/​EEC of 26 June 18 1990, concerning the veterinary and zootechnical checks applicable in intra-​community trade in certain live animals and products, with a view to the completion of the internal market,17 and Council Directive 89/​662/​EEC of 11 December 1989, concerning 11   See, as regards the CFP, Joined Cases C-​124-​125/​13, EP and Commission v Council, para 58 and as regards the CAP, Case C-​113/​14, Germany v EP and Council, para 58. 12   Joined Cases C-​124-​125/​13, EP and Commission v Council, para 58. 13   Case C-​113/​14, Germany v EP and Council, para 59. 14   Joined Cases C-​124-​125/​13, EP and Commission v Council, EU:C:2015:790, para 59 15   [2013] OJ L346/​12.    16  See Commentary on Article 38 TFEU, paras [6]‌and [7]. 17   [1990] OJ L224/​29.

Bouquet/Erlbacher/Lewis

600

Part Three: Title III Agriculture and Fisheries

veterinary checks in intra-​community trade with a view to the completion of the internal market,18 that were both based on Article 43 EC, because those two conditions were met.19 More recently, the Court upheld the validity of Council Regulation (EC) No 510/​ 2006 of 20 March 2006 on the protection of geographical indications and designations of origin for agricultural products and foodstuffs,20 which included beer in its scope—​not listed in Annex I due to the fact that most of the ingredients of beer are listed. The inclusion of beer in its product scope is consonant with the purpose of that Regulation, and in particular with the achievement of the objectives of the CAP.21 19 A measure that pursues an aim of the CAP, as set out in Article 39 TFEU, and also pursues the aim of harmonization of legislation in the internal market, may be based on Article 43(2) TFEU: the fact that the measure also has as its object the establishment and functioning of the internal market does not restrict the use of Article 43 (2) TFEU in preference to Article 114 TFEU as a Treaty base.22 20 The Court has held that Article 43 TFEU is the appropriate legal basis for any legislation concerning the production and marketing of agricultural products listed in Annex I, which contributes to the achievement of one or more of the objectives of the CAP as set out in Article 39 of the Treaty. Consequently, even where that legislation is directed both to objectives of agricultural policy and to other objectives pursued on the basis of other Treaty provisions, the existence of those provisions cannot be relied upon as grounds for restricting the field of application of Article 43 of the Treaty.23 In particular, the creation of a common organization of the market requires, alongside the regulation of EU production, the establishment of an import regime to stabilize the markets and ensure the sales of EU products if, as in the present case, the internal and external aspects of the common policy cannot be separated. In the context of the implementation of internal policies, in particular in agriculture, the EU institutions cannot disregard the international obligations entered into by the Community under the Lomé Convention.24 21 A measure adopted on the basis of Article 43 TFEU may legitimately promote more environmentally friendly forms of production, and thus an ancillary objective of the CAP, without having to be based on Article 192 TFEU.25 In Deutscher Naturschutzring the question arose implicitly as to whether a measure that entails a general prohibition of the use of certain fishing techniques and equipment in protected natural sites, aimed at protecting the whole marine ecosystem, falls within the scope of conservation of marine biological resources under the CFP and thus Article 43 (2) TFEU, or within the field of environmental policy and thus Article 192 TFEU.26 The Court did not address that

19   [1989] OJ L395/​13.   Case C-​180/​96, UK v Commission, EU:C:1998:192, paras 133–​5.   [2006] OJ L93/​12, repealed and replaced by Regulation (EU) No 1151/​2012 of the EP and of the Council of 21 November 2012 on quality schemes for agricultural products and foodstuffs [2012] OJ L343/​1. 21   Case C-​343/​07, Bavaria, EU:C:2009:415, paras 50–​1. 22   Case 68/​86, UK v Council, EU:C:1988:85, paras 15-​16 and Case 131/​86, UK v Council, EU:C:1988:86, para 21. 23   Case 68/​86, UK v Council, paras 14 and 16, and Case C-​131/​87, Commission v Council, EU:C:1989:581, paras 10 and 11. 24   Case C-​280/​93, Germany v Council, EU:C:1994:367, paras 54–​6. 25   Case C-​336/​00, Huber, EU:C:2002:509, para 36. 26   Case C-683/16, Deutscher Naturschutzring, EU:C:2018:433. AG Wahl concluded, following Case C-​405/​92, Mondiet, EU:C:1993:906, paras 17–​28, that such measures were properly dealt with under the CFP. See Opinion in Case C-​683/​16, Deutscher Naturschutzring, EU:C:2018:38, paras 20–​2. See also Joined Cases C-626/15 and C-659/16, Commission v Council, EU:C:2018:925, paras 101–2. 18

20

Bouquet/Erlbacher/Lewis

Article 43

601

aspect of the case but stated that MS are prohibited from taking measures on environmental liability with regard to the prevention and remedying of environmental damage, and that they are also prohibited from adopting, with respect to waters under their sovereignty or jurisdiction, measures that completely prohibit commercial fishing using certain gears, since such measures affect fishing vessels of other MS. Similarly, the protection of public health forms a constituent part of the EU’s 22 other policies, in accordance with Article 168(1) TFEU, and must therefore be taken into account where the CAP is implemented by the EU institutions on the basis of Article 43 TFEU.27

27   Case T-​13/​99, Pfizer Animal Health, EU:T:2002:209, para 114 and Case T-​70/​99, Alpharma, EU:T:2002:210, para 135.

Bouquet/Erlbacher/Lewis

Article 44  TFEU (ex Article 38 EC) Where in a Member State a product is subject to a national market organisation or to internal rules having equivalent effect which affect the competitive position of similar production in another Member State, a countervailing charge shall be applied by Member States to imports of this product coming from the Member State where such organisation or rules exist, unless that State applies a countervailing charge on export. The Commission shall fix the amount of these charges at the level required to redress the balance; it may also authorise other measures, the conditions and details of which it shall determine.

Commentary 1 Article 44 TFEU regulates the situation in which national market organization rules established by one MS may affect the market of another MS, and allows for the fixing of countervailing charges by the Commission in such a situation. 2 Article 44 TFEU has survived successive Treaty amendments intact and has not been modified, despite the fact that it was rarely used. In the past, it was applied in order to impose a countervailing charge on imports only if the agricultural product on which the charge is to be levied had not been made the subject of a common organisation of the market. The countervailing charge introduced was an emergency measure and, in principle, a temporary one.1 When a product was not the subject of a common organisation of the market, the Court had held that (what is now) Article 44 TFEU constitutes a useful instrument for the Commission to adopt immediate safeguards against distoritions of competition created by a MS.2 The introduction of a countervailing charge pursuant to Article 44 TFEU was considered to pursue the aims set out in Article 39 TFEU, to stabilize markets and to ensure a fair standard of living for the agricultural population concerned by the maintenance of normal trade patterns in the exceptional and temporary circumstances that justify the measure.3 While the countervailing charge seems to be an impediment to intra-​EU trade, the Court held that it was not, and that it could not be compared to a charge that has an effect equivalent to a customs duty because it is imposed in the general interest and it enables products imported from states in which aids are granted to be exported to other MS without disturbing their markets.4

1   But see e.g. Commission Regulation (EEC) No 2541/​84 of 4 September 1984 fixing a countervailing charge on imports into the other MS of ethyl alcohol of agricultural origin produced in France [1984] OJ L73/​ 15) which was repealed by Commission Regulation (EC) No 2336/​2003 of 30 December 2003 introducing certain detailed rules for applying Council Regulation (EC) No 670/​2003 laying down specific measures concerning the market in ethyl alcohol of agricultural origin [2003] OJ L346/​19). 2   Case C-​337/​84, St. Nikolaus Brennerei, EU:C:1984:69, para 14. 3   Case C-​337/​84, St. Nikolaus Brennerei, para 14. 4   Case C-​337/​84, St. Nikolaus Brennerei, para 15.

Bouquet/Erlbacher/Lewis

603

Article 44

The Court has, however, also pointed out that the scope of this provision is 3 bound to be reduced gradually as more agricultural products become the subject of a common organisation of the market. 5 With the establishment of a common organization of the market for all the agricultural products listed in Annex I to the TFEU (currently Regulation 1308/​2 013), the view can be taken that Article 44 is now otiose.6

  Case C-​337/​84, St. Nikolaus Brennerei, para 11.   

5

  Article 1(1) Regulation 1308/​2013.

6

Bouquet/Erlbacher/Lewis

TITLE IV FREE MOVEMENT OF PERSONS, SERVICES AND CAPITAL  Chapter 1

Workers Introduction 1 In 1957, the authors of the Treaty only had economically active persons in mind when they expressed in what was then Article 3(c) EEC Treaty that for the purpose of establishing a ‘common market’, the activities of the Community shall include ‘the abolition, as between Member States, of obstacles to freedom of persons’. Those ‘persons’ were employed workers (now Article 45 TFEU) and the self-​employed (now Article 49 TFEU). The EEC Treaty put the Council in charge ‘as soon as this Treaty enters into force’, to issue directives and adopt regulations with a view to ensuring freedom of movement.1 The first of those regulations was adopted in 1961.2 2 The provisions on the free movement of workers were thus designed to give effect to the fundamental principle contained in what was then Article 3(c) EEC Treaty.3 They were to be seen as a specific application of the general prohibition of non-​ discrimination on grounds of nationality now laid down in Article 18 TFEU and aimed to eliminate discriminatory provisions in the legislation of MS as regards employment, remuneration, and other conditions of work and employment to avoid that a worker who is a national of another MS is subject to more severe treatment or is placed in an unfavourable situation in law or in fact as compared with the situation of a national in the same circumstances.4 3 For almost thirty years, from 1969 to 1998, the provisions of Article 45 TFEU were interpreted extensively by the Court. For example, the Court adopted a wide definition of the concept of ‘worker’; a broad understanding of the prohibition of ‘discrimination’ against migrant workers and subsequently of ‘obstacles’ to the free movement of workers; a strict interpretation of the exceptions from those prohibitions, in particular as regards the concept of ‘employment in the public service’.5 This extensive interpretation of the Treaty provisions on the free movement of workers 4 was, however, affected when the provisions on Union citizenship were introduced in the 1   See Article 49 TFEU, which in modified form can now be found in Article 46 TFEU. See Commentary on Article 46 TFEU, para [4]‌. 2   Règlement No 15 du Conseil du16 août 1961 relatif aux premières mesures pour la réalisation de la libre circulation des travailleurs à l’intérieur de la Communauté, et notamment ses articles 46 et 52 (not translated into English), OJ, 26 August 1961, 57, 1073/​61, subsequently replaced by Règlement n° 38/​64/​CEE du Conseil du 25 mars 1964 relatif à la libre circulation des travailleurs à l’intérieur de la Communauté (not translated into English) [1964] OJ 62/​965. 3   See also Case C-​118/​75, Watson, EU:C:1976:106, para 16. 4 5   Case C-​175/​78, Saunders, EU:C:1979:88, para 9.   These concepts are explained hereunder.

Martin

Chapter 1 Introduction

605

Treaty, and in particular in view of the interpretation given by the Court to that ‘new’ freedom of movement in its ruling in Martinez Sala in 1998.6 Once the status of ‘Union citizen’ was held to be the fundamental status of all MS nationals, the special status and protection granted to ‘workers’ became somewhat blurred. The Court adopted a very audacious jurisprudence favouring the free movement of citizens,7 but in parallel a more conservative interpretation of the free movement of workers.8 When the Court later adopted a more restrictive interpretation of the rights of econom- 5 ically inactive mobile citizens, this approach had a negative spill-​over effect on its case law on workers.9 First, the Court held that mobile workers’ right to non-​discrimination may under certain conditions be subjected to the ‘integration link’ requirement imposed by the Court on Union citizens’ right to non-​discrimination.10 Second, when the Court held, in its Dano judgment,11 that Union citizens are entitled to social assistance only under strict conditions, it shortly after extended this case law to jobseekers who, according to the Treaty and consistent case law, may derive rights directly from Article 45 TFEU.12 It can thus be argued that workers have ‘suffered’ from being regarded as ‘Union citi- 6 zens’ rather than having benefited from this additional status. Paradoxically, the new restricted approach to the free movement of inactive citizens signalled by the Dano jurisprudence might lead to a reappraisal of workers’ rights in the coming years. Selected bibliography Diamond Ashiagbor, The European Employment Strategy:  Labour Market Regulation and New Governance (OUP 2005) Catherine Barnard, The Substantive Law of the EU: the Four Freedoms (3rd ed, OUP 2010) Didier Bigo and Elsbeth Guild, Controlling Frontiers:  Free Movement Into and Within Europe (Ashgate 2005) Jean-​Yves Carlier and Michel Verwilghen, Thirty years of free movement of workers in Europe (Office for official publications of the European Communities 2000) Massimo Condinanzi, Alessandra Lang and Bruno Nascimbene, Citizenship of the Union and the Freedom of Movement of Persons, Vol 14, Immigration and Asylum Law and Policy in Europe (Brill 2008) Gareth Dale and Mike Cole, The European Union and migrant labour (Berg 1999) Davies, Gareth, Nationality Discrimination in the European Internal Market (Kluwer 2003) Heinz Fassmann, Max Haller, and David Lane, Migration and Mobility in Europe: Trends, Patterns and Control (Edward Elgar 2009) Elspeth Guild, The legal framework and social consequences of free movement of persons in the European Union (Kluwer Law 1999) Elspeth Guild, The Legal Elements of European Identity: EU Citizenship and Migration Law (Kluwer Law 2004) Elspeth Guild, Security and Migration in the 21st Century: Dimensions of Security (Polity 2013)

  See Commentary on Article 21 TEU, para [7]‌.   Case C-​184/​99, Grzelczyk, EU:C:2001:45; Case C-​456/​02, Trojani, EU:C:2004:488; and Case C-​209/​ 03, Bidar, EU:C:2005:169, are the most noteworthy examples. 8   See in particular Case C-​43/​99, Leclere, EU:C:2001:303; Case C-​372/​02, Adanez Vega, EU:C:2004:705; and Case C-​213/​05, Geven, EU:C:2007:438. 9   See Commentary on Article 21 TFEU, para [3]‌. 10   See Commentary on Article 21 TFEU, paras [25–​31]. 11 12   See Commentary on Article 21 TFEU, para [20].   See paras [32–​5]. 6 7

Martin

606

Part Three: Title IV Free Movement of Persons, Services and Capital

Charlotte O’Brien, ‘Social Blind Spots and Monocular Policy Making: the ECJ’s Migrant Worker Model’ [2009] 4 CML Rev 1107 Nicola Rogers, Rick Scannell, and John Walsh, Free Movement of Persons in the Enlarged European Union (2nd ed, Sweet & Maxwell 2012) Niamh Nic Shuibhne, The Coherence of EU Free Movement Law—​Constitutional Responsibility and the Court of Justice (OUP 2013) Eleanor Spaventa, Free Movement of Persons in the European Union. Barriers to movement in their constitutional context (Kluwer 2007) Eleanor Spaventa, ‘The Free Movement of Workers in the 21st Century’ in Anthony Arnull and Damian Chalmers (eds), The Oxford Handbook of EU Law (OUP 2015) Jonathan Tomkin, ‘The Worker, the Citizen, their Families and the Court of Justice: Tales of Free Movement from Luxembourg’ in Paul Minderhoud and Elspeth Guild (eds), Rethinking the free movement of workers: the European challenges ahead (Wolf Legal Publishers, 2009) 56. Pieter Van der Mei, Free Movement of Persons within the European Community: Crossborder access to public benefits (Hart 2003) Filip Van Overmeiren (ed), Analytical report 2014: The notions of obstacle and discrimination under EU law on Free Movement of Workers (FreSsco, European Commission, December 2014) Friedl Weiss and Frank Wooldridge, Free movement of persons within the European Community (Kluwer Law 2007) Robin C.A. White, Workers, establishment, and services in the European Union (OUP 2004) Derrick Wyatt and Alan Dashwood, European Union Law (Hart 2011)

Main legal instruments Directive 2014/​54 requires MS to ensure that judicial procedures are available for all EU workers who consider they are being unfairly discriminated against and to designate a central point of contact and assistance.13 Regulation 492/​2011 bans discrimination against workers from other MS regarding recruitment, employment, work terms, and certain social rights.14 Directive 2005/​36 provides that a MS that makes access to or pursuit of a regulated profession in its territory contingent upon possession of specific professional qualifications shall recognize professional qualifications obtained in one or more other MS.15 Regulation (EC) No 883/​2004 lays down rules on the coordination of social security to guarantee that the right to free movement of persons can be exercised effectively.16 The Free Movement of Citizens Directive 2004/​38 lays down rules on the right of jobseekers, EU workers, and their family members to move and reside within the territory of the MS.17

13   Directive 2014/​54/​EU of the EP and of the Council of 16 April 2014 on measures facilitating the exercise of rights conferred on workers in the context of freedom of movement for workers, [2014] OJ L128/​8. 14   Regulation (EU) No 492/​2011 of the EP and of the Council of 5 April 2011 on freedom of movement for workers within the Union [2011] OJ L141/​1. 15   Directive 2005/​36/​EC of the EP and of the Council of 7 September 2005 on the recognition of professional qualifications [2005] L255/​22. 16   Regulation (EC) No 883/​2004 of the EP and of the Council of 29 April 2004 on the coordination of social security systems [2004] OJ L166/​1. 17   Directive 2004/​38/​EC of the EP and of the Council of 29 April 2004 on the right of citizens of the Union and their family members to move and reside freely within the territory of the MS amending Regulation (EEC) No 1612/​68 and repealing Directives 64/​221/​EEC, 68/​360/​EEC, 72/​194/​EEC, 73/​148/​EEC, 75/​34/​EEC, 75/​35/​EEC, 90/​364/​EEC, 90/​365/​EEC and 93/​96/​EEC, [2004] OJ L158/​77.

Martin

Article 45  TFEU (ex Article 39 EC) 1. Freedom of movement for workers shall be secured within the Union. . Such freedom of movement shall entail the abolition of any discrimination based on 2 nationality between workers of the Member States as regards employment, remuneration and other conditions of work and employment. . It shall entail the right, subject to limitations justified on grounds of public policy, public 3 security or public health: (a) to accept offers of employment actually made; (b) to move freely within the territory of Member States for this purpose; (c) to stay in a Member State for the purpose of employment in accordance with the provisions governing the employment of nationals of that State laid down by law, regulation or administrative action; (d) to remain in the territory of a Member State after having been employed in that State, subject to conditions which shall be embodied in regulations to be drawn up by the Commission. 4. The provisions of this Article shall not apply to employment in the public service.

Essential case law Case C-​298/​14, Brouillard, paragraph 33:  Article 45(4) TFEU does not apply where a Union citizen wishes to gain access to posts of the MS of which he is a national. Case C-​67/​14, Alimanovic, paras 45–​6: MS may exclude jobseekers from benefits that serve the dual purpose of covering at the same time subsistence costs and costs linked to job-​search where their predominant function is to cover the costs necessary to lead a life in keeping with human dignity. Case C-​14/​09, Genc, paragraph 26: A person whose working time per week is only 5.5 hours at an hourly rate of EUR 7.87 may nevertheless qualify as a ‘worker’ within the meaning of Article 45 TFEU if based on an overall assessment of the employment relationship in question that activity may be considered to be real and genuine. Case C-​22/​08, Vatsouras, paragraph 40:  Nationals of a MS seeking employment in another MS who have established real links with the labour market of that MS are entitled under Article 45 TFEU to equal treatment regarding financial benefits intended to facilitate access to the labour market. Case C-​281/​98, Angonese, paras 35–​6: Since Article 45 TFEU is designed to ensure that there is no discrimination on the labour market, its prohibition of discrimination on grounds of nationality must also be respected by private persons. Case C-​237/​94, O’Flynn, paragraph 20: Unless objectively justified and proportionate to its aim, a provision of national law must be regarded as indirectly discriminatory if it is intrinsically liable to affect migrant workers more than national workers and if there is a consequent risk that it will place the former at a particular disadvantage. Case C-​55/​94, Gebhard, paragraph 20: The situation of a Union citizen who moves to another MS in order there to pursue an economic activity is governed by the free movement of workers or the right of establishment or the chapter on services, these being mutually exclusive. Case C-​19/​92, Kraus, paragraph 32: Article 45 TFEU precludes any national measure, even though it is applicable without discrimination on grounds of nationality, when it is liable to hamper or to

Kellerbauer/Martin

608

Part Three: Title IV Free Movement of Persons, Services and Capital

render less attractive the exercise by EU nationals, including those of the MS which enacted the measure, of fundamental freedoms guaranteed by the Treaty. Case C-​292/​89, Antonissen, paragraph 21:  Unless provided otherwise by EU law, a stay of six months is deemed sufficient to enable EU nationals to seek employment in another MS. However, if after the expiry of that period the person concerned provides evidence that he is continuing to seek employment and that he has genuine chances of being engaged, he cannot be required to leave the territory of the host MS. Case C-​3/​87, Agegate, paragraph 36:  Whether there is an employment relationship or self-​ employment depends on the circumstances characterizing the arrangements between the parties in each case, such as, for example, the sharing of the commercial risks of the business, the freedom for a person to choose his own working hours and to engage his own assistants. Case C-​66/​85, Lawrie-​Blum, paragraph 17: The essential feature of an employment relationship is that for a certain period of time a person performs services for and under the direction of another person in return for which he receives remuneration. Case C-​48/​75, Royer, paras 23–​8:  Given that Article 45 TFEU confers rights directly on all persons falling within its ambit the regulation and directives adopted in the area of free movement of workers merely determined the scope and detailed rules for the exercise of rights conferred directly by the Treaty.

Commentary A. General remarks B. Personal  scope—Beneficiaries 1. Union citizens and their family members 2. Third-​country nationals benefiting due to IAs 3. Workers a) The autonomous Union law definition of ‘worker’ b) The requirement of a relationship of subordination c) The requirement of remunerated effective and genuine activities d) The special case of jobseekers 4. Employers C. Direct vertical and horizontal effect: Those against whom Article 45 TFEU can be invoked D. Measures prohibited under Article 45(2) TFEU 1. Discriminatory measures a) The areas covered: employment, remuneration, and other work conditions b) Direct discrimination c) Indirect discrimination 2. Restrictions/​obstacles to the free movement 3. Justification of measures prohibited under Article 45(2) TFEU a) Overriding reasons in the public interest b) Mobile workers not in a comparable situation E. Article 45(3)  TFEU 1. The right to move, reside, and stay 2. Authorized restrictions of the rights granted under Article 45(3) TFEU F. Geographical scope—​a sufficiently close link with the Union territory G. The requirement of a trans-​border element H. The Exclusion of employment in the public service under Article 45(4) TFEU Kellerbauer/Martin

Article 45

609

A. General remarks The Treaty provisions on freedom of movement of workers are intended to facilitate the pursuit by Union citizens of occupational activities of all kinds throughout the Union, and preclude measures which might place these citizens at a disadvantage when they wish to pursue an economic activity in the territory of another MS1. They contribute to the Treaty aim of establishing the internal market which comprises an area without internal frontiers in which inter alia the free movement of persons is ensured.2 As the Court has repeatedly held, freedom of movement for workers is one of the fundamental principles of the Union and the Treaty provisions guaranteeing that freedom have had direct effect since the end of the transitional period. Article 45 TFEU may be relied upon directly in litigation before national courts, also vis-​à-​vis private persons.3 Contrary to the free movement of citizens, which Article 21(1) TFEU grants subject to those limitations and conditions that are laid down in secondary legislation, the free movement of workers is thus directly guaranteed by the Treaty. The free movement of workers was initially enshrined in Articles 48 to 51 of the EEC Treaty. Following the renumbering of the Treaties by the ToA, the Treaty’s provisions on free movement of workers appeared under Articles 39 to 42 EC, and since 1 December 2009 are found under Articles 45 to 48 TFEU. By the time of the negotiation of the ToA the transitional period for securing the free movement of workers had expired. Therefore, the ToA provided for the deletion of references to that period. Aside from this deletion and minor linguistic adaptations,4 the wording of what is now Article 45 TFEU has remained unchanged. The situation of a Union citizen who moves to another MS in order there to pursue an economic activity is governed by the free movement of workers or the right of establishment or the chapter on services, these being mutually exclusive.5 The situation of economically inactive citizens is addressed in the Treaty articles on Union citizenship.6 Given that posted workers7 do not seek access to the labour market in the host MS if they return to their country of origin or residence after completion of their work, it would seem to follow from the case law that Article 45 TFEU does not apply to them.8

  See Case C-​464/​02, Commission v Denmark, EU:C:2005:546, para 34, and the case law cited.   See Article 3(3) TEU and Article 26(2) TFEU. 3   See, to this effect, Cases 118/​75, Watson and Belmann, EU:C:1976:106, para 16; Case C-​281/​98, Angonese, EU:C:2000:296, para 36, confirmed inter alia in Case C-​94/​07, Raccanelli, EU:C:2008:425, paras 45–​6. 4 5   ‘Community’ was replaced by ‘Union’.   Case C-​55/​94, Gebhard, EU:C:1995:411, para 20. 6   See the Commentaries on Article 18 TFEU and on Article 21 TFEU. 7   Posted workers are employed by a business in one Member State that temporarily sends them to another Member State to provide services; see Directive 96/​71/​EC of the EP and of the Council of 16 December 1996 concerning the posting of workers in the framework of the provision of services, [1997] OJ L18/​1 recently amended by Directive (EU) 2018/957 of the European Parliament and of the Council of 28 June 2018 amending Directive 96/71/EC concerning the posting of workers in the framework of the provision of services, [2018] L173/16. 8   Rather, Directive 96/​71 on the posting of workers seeks to bring about the freedom to provide services; see Cases C-​346/​06, Rüffert, EU:C:2008:189, para 36, and Joined Cases C-​49/​98 et al, Finalarte, EU:C:2001:564, para  22–​3. 1 2

Kellerbauer/Martin

1

2

3 4

5

6

7

610

Part Three: Title IV Free Movement of Persons, Services and Capital

B. Personal  scope—Beneficiaries 1. Union citizens and their family members 8 While not apparent from the wording of Article 45(1) TFEU, free movement of workers may only be relied upon by Union citizens, i.e. nationals of the MS.9 Due to arrangements provided for in an Act of Accession, Union citizens with the nationality of a MS that has recently joined the Union may for a transitional period not fully benefit from free movement of workers. At the time of writing, Article 45 TFEU is subjected to transitional provisions only with regard to Croatian nationals and only in the Netherlands, Malta, Slovenia, and the UK.10 9 Family members of workers, including third-​country nationals, are ‘indirect’ beneficiaries of the right to free movement guaranteed by Article 45 TFEU. They enjoy a ‘derived’ right to free movement. This followed from Directive 64/​221 and now results from Directive 2004/​38. Furthermore, the Court held that the rights granted to a family member by secondary Union legislation are linked to the rights which that worker enjoys under Article 45 TFEU. The right to be treated equally to nationals of the host MS to which workers from other MS are entitled in that regard is thus extended to their family members. 11

2. Third-​country nationals benefiting due to IAs 10 The practical benefit of Article 45 TFEU was extended to limited categories of third-​ country nationals via IAs that the Community/​Union concluded with third countries. For the benefit of citizens of Iceland, Norway, and Lichtenstein, the EEA Agreement enshrines in its Article 28 the freedom of movement for workers among MS and EFTA states and recognizes, in its Article 29, the rights in the field of social security pertaining thereto, which are drafted in essentially identical terms to those of Articles 45 TFEU and 48 TFEU respectively.12 However, the Court of Justice stated that EU case law relating to restrictions on the exercise of freedom of movement within the European Union cannot be transposed in its entirety to the freedoms guaranteed by the EEA Agreement, since those latter freedoms are exercised within a different legal context.13 11 The Union has concluded a bilateral agreement with Switzerland,14 ‘the objective [of which] is to bring about, for the benefit of nationals of the European Union and of the Swiss Confederation, the free movement of persons in the territory of the contracting parties to that agreement based on the rules applying in the European Union, the terms of which must be interpreted in accordance with the case law of the Court of Justice’.15 However, the Swiss Confederation did not join the EU’s internal market, the aim of 9   Case C-​238/​83, Meade, EU:C:1984:250. Similarly, already Article 1 of Regulation (EEC) No 1612/​68 of the Council, of 15 October 1968, on freedom of movement for workers within the Community [1968] OJ L257/​2 limited its benefits to nationals of a MS. 10   See Council Decision of 5 December 2011 on the admission of the Republic of Croatia to the European Union, [2012] OJ L112/​6 and Annex V point 2 of the Treaty between the then MS of the European Union and the Republic of Croatia concerning the accession of the Republic of Croatia to the European Union. 11   See, with regard to spouses, Case C-​131/​85, Gül, EU:C:1986:200, para 20. 12   See, in this regard, Case C-​431/​11, UK v Council, EU:C:2013:589, para 51. 13   See Cases T-​527/​14, Rosenich, EU:T:2017:487, para 62, and Case C-​261/​11, Commission v Denmark, EU:C:2013:480, para 44 and the case law cited. 14   Agreement between the European Community and its MS, of the one part, and the Swiss Confederation, of the other, on the free movement of persons [2002] OJ L114/​6. 15   Case C-​478/​15, Radgen, EU:C:2016:705, para 36.

Kellerbauer/Martin

Article 45

611

which is the removal of all obstacles to create an area of total freedom of movement analogous to that provided by a national market. Accordingly, the Court has held with regard to the EC–​Switzerland Air Transport Agreement, that the interpretation given to the provisions of EU law concerning the internal market cannot be automatically applied by analogy to the interpretation of such bilateral agreements, unless there are express provisions to that effect laid down in the agreement itself.16 In 1963, an Association Agreement was concluded between the then EEC and 12 Turkey,17 having as its aim to promote the continuous and balanced strengthening of trade and economic relations between the contracting parties,18 including the progressive securing of freedom of movement for workers.19 In this regard, the Court held that it is clear from the wording and the objectives of the Association Agreement that the principles enshrined in Articles 45 and 46 TFEU must be extended, so far as possible, to Turkish nationals to eliminate restrictions on the fundamental freedoms. However, the interpretation given to the provisions of EU law, including Treaty provisions, concerning the internal market cannot be automatically applied by analogy to the interpretation of an agreement concluded by the EU with a non-​MS, unless there are express provisions to that effect laid down by the agreement itself.20 In that regard, the use in Article 12 of the Association Agreement of the verb ‘to be guided by [what are now Articles 45, 46 TFEU]’ indicates that the contracting parties are not obliged to apply the provisions of the Treaty on free movement of workers or indeed those adopted for the implementation of those provisions but simply to consider them as a source of guidance for the measures to be adopted in order to implement the objectives laid down in that agreement.21

3. Workers a) The autonomous Union law definition of ‘worker’ The concept of ‘worker’ must be interpreted broadly in light of the principles of the 13 Union legal order and given an autonomous meaning in Union law, since it defines the field of application of one of the fundamental freedoms guaranteed by the Treaty.22 If the definition of these terms were a matter within the competence of national law, each MS could modify the meaning of the concept and eliminate at will the protection afforded by the Treaty to certain categories of persons; on the contrary, the fact that Article 45(2) TFEU mentions certain elements of the concept of ‘workers’, such as employment and remuneration, shows that the Treaty attributes a Union meaning to that concept.23 The Treaty does not give a definition of the term ‘worker’. It must therefore be defined 14 in accordance with objective criteria which distinguish the employment relationship by

16   See Case C-​547/​10, Switzerland v Commission, EU:C:2013:139, paras 78–​80 and the case law cited. See also Case C-​506/​10, Graf, EU:C:2011:643, para 32. 17   Agreement establishing an association between the EEC and Turkey signed at Ankara on 12 September 1963, on the one hand, by the Republic of Turkey and, on the other, by the MS of the EEC and the Community, and concluded, approved, and confirmed on behalf of the Community by Council Decision 64/​732/​EEC of 23 December 1963 [1973] OJ C133/​1. 18 19   Article 2(1) of the Association Agreement.   Article 12 of the Association Agreement. 20   See Cases C-​507/​15, Agro Foreign Trade, EU:C:2017:129, paras 38–​ 9, and C-​ 221/​ 11, Demirkan, EU:C:2013:583, para 44 and the case law cited. 21   See, by way of analogy, Cases C-​507/​15, Agro Foreign Trade, EU:C:2017:129, para 40, and Case C-​221/​ 11, Demirkan, EU:C:2013:583, para 44 and the case law cited. 22   Cases C-​53/​81, Levin, EU:C:1982:105 and Case C-​171/​91, Tsiotras, EU:C:1993:215. 23   Case C-​75/​63, Unger, EU:C:1964:19.

Kellerbauer/Martin

612

Part Three: Title IV Free Movement of Persons, Services and Capital

reference to rights and duties of those concerned. According to the seminal judgment in Lawrie-​Blum, the essential features of an employment relationship are the following:24 ( a) a person performs services for a certain period of time; (b) for and under the direction of another person; (c) in return for which he or she receives remuneration. 15

16 17

18

19

Union law does not impose conditions in addition to those enumerated in paragraph [14] for a person to be considered a worker.25 In particular, the legal nature of the relationship, whether regulated by public or private law, is irrelevant as regards the application of Article 45 TFEU.26 The employees of the Union institutions are also ‘workers’27, as are those employed by other international bodies, such as the European Space Agency (ESA),28 or Eurocontrol.29 As illustrated by the Bettray and Steymann judgments respectively, the employment relationship may even have a sui generis status in national law or be based on membership of a religious community.30 Similarly, it is not necessary for the employers to be an undertaking; all that is required is the existence of, or the intention to create, an employment relationship.31 Similarly, to assess whether employment can confer the status of ‘worker’, factors relating to the conduct of the person concerned before and after the period of employment32 are not relevant, as such factors are not in any way related to the objective criteria referred to in Lawrie-​Blum.33 b) The requirement of a relationship of subordination The requirement of providing services ‘for and under the direction of another person’ distinguishes a ‘worker’ from a ‘self-​employed person’.34 The status of ‘worker’ is not affected by the fact that the person, while being linked to the undertaking by a relationship of employment, is linked to other workers by a relationship of association.35 Conversely, self-​employed representatives of a company, which, in consideration of their services, pays them commission, are not ‘workers’.36 Several cases revolved around the question whether directors of companies of which they are shareholders are to be legally regarded as ‘workers’ or ‘self-​employed’. The Court held that when a director is the sole,37 or majority shareholder38, he is not a ‘worker’. By contrast, the fact that the ‘worker’ is related by marriage to the director and sole owner of the undertaking is not, of itself, such as to affect his or her classification as a ‘worker’.39 Similarly, the fact that a person is a member of the board of directors of a capital company is not enough in itself to rule out the possibility that that person is in a relationship of subordination to the company.40 It is necessary to consider the circumstances in which 25   Case C-​66/​85, Lawrie-​Blum, EU:C:1986:284.   Case C-​197/​86, Brown, EU:C:1988:323. 27   Case C152/​73, Sotgiu, EU:C:1974:13.   Case C-​152/​82, Forcheri, EU:C:1983:205. 28 29   Case C-​389/​87, Echternach, EU:C:1989:130.   Case C-​310/​91, Schmid, EU:C:1993:221. 30   Case C-​344/​87, Bettray, EU:C:1989:226 and Case C-​196/​87, Steymann, EU:C:1988:475. 31   Case C-​415/​93, Bosman, EU:C:1995:463. 32   Such as the fact that that person entered the territory as a student and is a full-​time student while working part-​time. 33 34   Case C-​46/​12, N., EU:C:2013:97.   Case C-​151/​04, Nadin, EU:C:2005:775. 35   Case C-​179/​90, Merci Convenzionali, EU:C:1991:464. 36   Case C-​20/​03, Burmanjer, EU:C:2005:307. 37   Case C-​107/​94, Asscher, EU:C:1996:251, para 26. 38   Case C-​138/​13, Dogan, EU:C:2014:2066, para 31. 39   Case C-​337/​97, Meeusen, EU:C:1999:284, paras 13–​15. 40   Cases C-​229/​14, Balkaya, EU:C:2015:455 para 38; Case C-​232/​09, Danosa, EU:C:2010:674, para 47; and Case C-​596/​12, Commission v Italy, EU:C:2014:77, paras 14, 17, and 18. 24 26

Kellerbauer/Martin

Article 45

613

the board member was recruited; the nature of the duties entrusted to that person; the context in which those duties were performed; the scope of the person’s powers and the extent to which he or she was supervised within the company; and the circumstances under which the person could be removed. Therefore, a member of a board of directors of a capital company who, in return for remuneration, provides services to the company which has appointed him and of which he is an integral part, who carries out his activities under the direction or supervision of another body of that company and who can, at any time, be removed from his duties without such removal being subject to any restriction, satisfies, prima facie, the criteria for being treated as a ‘worker’ within the meaning of EU law. The president of a port authority has also been considered as a ‘worker’ inter alia 20 because the political hierarchy had powers of management and supervision and, where appropriate, of sanctioning him. 41 c) The requirement of remunerated effective and genuine activities The remuneration in currency in return for services performed may be less than the basic 21 minimum index-​linked wage for a particular sector, for example in the case of trainees,42 and payment in the form of a maintenance allowance may qualify trainees as workers43. It can also be ‘a share’ and calculated on a collective basis, such as in respect of fishermen.44 Generally, the origin of the remuneration is irrelevant.45 Furthermore, the remuneration may be in kind (e.g. food, clothing, housing) if such remuneration can be considered as indirect quid pro quo for the services performed.46 Predictability and regularity of the remuneration are indicative of an employment relationship.47 The Court has thus not defined a minimum level of remuneration required to be 22 considered a  ‘worker’ within the meaning of Article 45 TFEU. Nevertheless, the free movement of workers only covers the pursuit of effective and genuine activities, to the exclusion of activities on such a small scale as to be regarded as purely marginal and ancillary.48 This requirement excludes in particular from the scope of the free movement of workers activities of insignificant duration and activities the predominant purpose of which is to help rehabilitate or reintegrate the person concerned. Article 45 TFEU also covers persons who pursue an activity on a part-​time basis only 23 and who, by virtue of that fact, obtain remuneration lower than the minimum guaranteed remuneration in the sector in consideration. In this regard, no distinction may be made between those who wish to make do with their income from such an activity and those who supplement that income with other income, whether the latter is derived from property or from the employment of a member of their family who accompanies them,49 or by financial support from public sources.50 Similarly, the fact that employment does not normally exceed eighteen hours a week,51 or even ten hours a week,52 does not prevent   Case C-​270/​13, Haralambidis, EU:C:2014:2185, para 41.   Case C-​27/​91, Hostellerie Le Manoir, EU:C:1991:441 43 44   Case C-​109/​04, Kranemann, EU:C:2005:187   Case C-​3/​87, Agegate, EU:C:1989:650. 45 46   Case C-​344/​87, Bettray, para 15.   Case C-​196/​87, Steymann, para 12. 47   Case C-​270/​13, Haralambidis, para 36. 48   See, most recently, Case C-​270/​13, Haralambidis, para 37. See also Case C-​66/​85, Lawrie-​Blum, para 21, last sentence. 49 50   Case C-​53/​81, Levin, para 16.   Case C-​139/​85, Kempf, EU:C:1986:223. 51   Case C-​102/​88, Ruzius-​Wilbrink, EU:C:1989:639. 52   Case C-​171/​88, Rinner-​Kühn, EU:C:1989:328. 41 42

Kellerbauer/Martin

Part Three: Title IV Free Movement of Persons, Services and Capital

614

24

25

26

27

the person in such employment from being regarded as a worker. The same applies to services the overall duration of which is short (two and a half months).53 Recently, the Court seems further to put into perspective the number of working hours and the level of remuneration required for Article 45 TFEU to apply. In Genc, the Court was confronted with the situation of a person whose working time per week was 5.5 hours at an hourly rate of EUR 7.87, i.e. a period normally insufficient to qualify her as a ‘worker’.54 It held that based on an overall assessment of the employment relationship in question that activity may be considered by the national authorities to be real and genuine.55 The factors to be taken into account for the purpose of conducting this overall assessment relate ‘not only to the number of working hours and the level of remuneration but also to the right to twenty-​eight days of paid leave, to the continued payment of wages in the event of sickness, and to a contract of employment which is subject to the relevant collective agreement, in conjunction with the fact that her contractual relationship with the same undertaking has lasted for almost four years’.56 In other words: where the working time per week and the level of pay do not show the pursuit of effective and genuine activities, other factors may do so. In O, the Court found that following an overall assessment to be conducted by the national judge, it could not be excluded that Article 45 TFEU applies to a person who has only a four-​day contract.57 Activities cannot be regarded as effective and genuine if the work pursued merely constitutes a means of rehabilitation or reintegration for the persons concerned and the purpose of the paid employment, which is adapted to the physical and mental possibilities of each person, is to enable them sooner or later to recover their capacity to take up ordinary employment or to lead a life as normal as possible.58 This exclusion does not apply to a person with a fixed-​term employment contract under a programme financed by the public authorities and designed to assist the integration of persons dependent on social assistance into the labour market.59 While the work undertaken must be genuine and effective, the low productivity of the person does not prevent him or her from being a ‘worker’, as in the case of a trainee employed over the summer months in a hotel school,60 or someone who is a member of a religious or spiritual community who undertakes various jobs, such as plumbing and housekeeping, and participates in the external economic activities of that community.61

d) The special case of jobseekers 28 Jobseekers do not meet the criteria that are decisive for the concept of ‘worker’ under the Court’s case law in Lawrie-​Blum, given that they seek but have not yet entered into an employment relationship. Nevertheless, Article 45(3) TFEU accords jobseekers the right to move freely within the territory of MS to accept job offers, and jobseekers have been granted rights to residence and non-​discrimination in secondary legislation from as early as 1968. The development of the jobseekers’ right to free movement can be divided into four distinct periods.   Case C-​413/​01, Ninni-​Orasche, EU:C:2003:600.   Case C-​14/​09, Genc, EU:C:2010:57. See also case C-​22/​08, Vatsouras, EU:C:2009:344. 55 56   Case C-​14/​09, Genc, EU:C:2010:57, para 26.   Case C-​14/​09, Genc, para 27. 57 58   Case C-​432/​14, EU:C:2015:643, paras 23–​5.   Case C-​344/​87, Bettray. 59   Case C-​1/​97, Birden, EU:C:1998:568.   60  Case C-​27/​91, Hostellerie Le Manoir. 61   Case C-​196/​87, Steymann. 53 54

Kellerbauer/Martin

Article 45

615

During the first period, extending from 1957 to 1991, jobseekers’ rights of residence 29 and to non-​discrimination were strictly framed by the Treaty and secondary legislation. Article 45(2) TFEU was not applied to jobseekers, as it was considered to cover only persons actually employed. However, jobseekers could invoke the right to move freely within the territory of MS to seek employment laid down in Article 45(3) TFEU.62 Furthermore, secondary legislation and in particular Articles 1 to 6 Regulation 1612/​68 detailed these rights, for instance by granting the right not to be discriminated against by national measures limiting application for and offers of employment, the right to take up and pursue employment, or the right to receive the same assistance as that afforded to own nationals seeking employment in the employment offices in the host MS.63 It is true that Directive 68/​360, which governed the right of residence of workers, did not contain any specific provisions addressing the right of jobseekers.64 However, in a declaration contained in the minutes of the meeting of the Council when it adopted Directive 68/​360, MS agreed that ‘nationals of a Member State [ . . . ] who move to another Member State in order to seek work there shall be allowed a minimum period of three months for the purpose; in the event of their not having found employment by the end of that period, their residence on the territory of this second state may be brought to an end’. This declaration meant that MS were of the opinion that a jobseeker had a limited right of residence of minimum three months to seek work in another MS, during which, according to Regulation 1612/​68, they had a limited right to non-​discrimination. The latter, however, did not extend to ‘social advantages’, which was reserved for the benefit of ‘workers’.65 The second period started in 1991 following the judgment in Antonissen.66 Mr 30 Antonissen was a Belgian national who arrived in the UK in 1984 and resided there until 1987 without finding a job. The Court was invited to decide whether the right of residence in a host MS for the purposes of seeking employment can be limited in time. In its answer, the Court first held that the already mentioned declaration adopted by MS in the context of Directive 68/​360 had no legal significance, because ‘a declaration cannot be used for the purpose of interpreting a provision of secondary legislation where, as in this case, no reference is made to the content of the declaration in the wording of the provision in question’.67 The Court considered that a period of six months granted for job-​search was in principle sufficient not to jeopardize the effectiveness of the principle of free movement where Union law did not provide for a longer period. However, it added that ‘if after the expiry of that period the person concerned provides evidence that he is continuing to seek employment and that he has genuine chances of being engaged, he cannot be required to leave the territory of the host Member State’.68 Antonissen thus largely expanded the right of residence of jobseekers, securing them a right of residence of at least six months to look for a job. The third period started in 2004 following the Collins judgment.69 While in Antonissen 31 the Court had extended the duration of jobseekers’ right of residence, Collins led to an   See para 41 below.   Regulation (EEC) No 1612/​68 of the Council of 15 October 1968 on freedom of movement for workers within the Community [1968] OJ L257/​2. 64   Council Directive 68/​360/​EEC, of 15 October 1968, on the abolition of restrictions on movement and residence within the Community for workers of MS and their families [1968] OJ L257/​13. 65 66   Case C-​316/​85,  Lebon.   Case C-​292/​89, Antonissen, EU:C:1991:80. 67 68   Case C-​292/​89, Antonissen, para 18.   Case C-​292/​89, Antonissen, para 21. 69   Case C-​138/​02, Collins, EU:C:2004:172. 62 63

Kellerbauer/Martin

616

Part Three: Title IV Free Movement of Persons, Services and Capital

extension of their right to non-​discrimination. The Court held that ‘in view of the establishment of citizenship of the Union and the interpretation in the case law of the right to equal treatment enjoyed by citizens of the Union, it is no longer possible to exclude from the scope of Article [45(2) TFEU]—which expresses the fundamental principle of equal treatment, guaranteed by [Article 18 TFEU]—a benefit of a financial nature intended to facilitate access to employment in the labour market of a Member State’.70 Although generous with jobseekers, that conclusion was also audacious, as neither Article 45(2) TFEU nor Articles 2 to 6 of Regulation 1612/​68 mention a right to financial benefits for jobseekers. However, as the Court noted, it was difficult to refuse such a right to jobseekers ‘in view of the interpretation in the case law of the right to equal treatment enjoyed by citizens’.71 The Court thus wanted to avoid jobseekers being treated less favourably than inactive citizens after Martinez Sala.72 Collins was subsequently confirmed in several rulings.73 32 The fourth and most recent period has started with the Alimanovic ruling handed down by the Court in 2015.74 It has to be understood against the backdrop of the adoption of new secondary legislation governing the right to free movement of jobseekers, in particular Directive 2004/​38 on the right of citizens of the Union and their family members to move and reside freely within the territory of the MS.75 Article 24(2) of that directive provides that the host MS shall not be obliged to grant ‘social assistance’ to jobseekers during the period when they seek employment on its territory. The Court adopted a wide interpretation of that concept holding that it refers to all public assistance schemes to which recourse may be had by an individual who does not have resources sufficient to meet his own basic needs and those of his family and who by reason of that fact may become a burden on the public finances of the host MS.76 33 In Dano, a much noted judgment that was handed down in 2014, the Court generally excluded economically inactive citizens from a right to social assistance where they enter the territory of another MS without sufficient resources, given that under those circumstances Directive 2004/​38 does not confer them a right of residence in the host MS.77 One year later, in Alimanovic, the Court invoked Directive 2004/​38 to extend this exclusion to jobseekers:  it followed explicitly from Article 24(2) in conjunction with Article 14(4)(b) of Directive 2004/​38 that Union citizens from other MS whose right of residence under Directive 2004/​38 results solely from their job-​search may be refused social assistance.78 The Court did not examine whether this exclusion under secondary law was in conformity with the extensive interpretation the Court had hitherto applied to Article 45 TFEU. 34 Alimanovic only concerns jobseekers’ right to social assistance. It thus does not reverse the Collins case law, according to which a host MS may be obliged to grant job-​seeking Union citizens those financial benefits that are intended to facilitate access to the labour market.79 However, the Court ruling in Alimanovic may have an impact on benefits that 71   Case C-​138/​02, Collins, para 63.   Case C-​138/​02, Collins, para 63.   On that judgment, see Commentary on Article 20 TFEU, para [11] and on Article 21 TFEU, para [7]‌. 73   Cases C-​258/​04, Ioannidis, EU:C:2005:559; Case C-​ 22/​ 08, Vatsouras, and Case C-​ 367/​ 11, Prete, EU:C:2012:668. 74   Case C-​67/​14, Alimanovic, EU:C:2015:597.   75  Directive 2004/​38 (see Chapter instruments). 76   Case C-​140/​12, Brey, EU:C:2013:565, para 61. 77   See Case C-​333/​13, Dano, EU:C:2014:2358, paras 65–​84. 78   Case C-​67/​14, Alimanovic, paras 52–​8. 79   See Case C-​138/​02, Collins, para 63. See also Case C-​22/​08, Vatsouras, paras 40 and 46, to which reference is made in Case C-​67/​14, Alimanovic, para 46. 70 72

Kellerbauer/Martin

617

Article 45

serve the dual purpose of covering at the same time subsistence costs and costs linked to job-​search. MS can exclude jobseekers from such ‘hybrid benefits’ where ‘their predominant function is to cover the minimum subsistence costs necessary to lead a life in keeping with human dignity’.80 After having ‘upgraded’ the right of jobseekers to non-​discrimination because of a de- 35 velopment in the legal situation of economically inactive citizens, it thus appears that the Court ‘downgraded’ this right for the same reason.

4. Employers Workers are not the only ones who can invoke Article 45 TFEU. The Court held that 36 there is nothing in Article 45 TFEU indicating that the rights contained therein might not be relied upon by others, in particular employers.81 For the Court, in order to be truly effective, the right of workers to be engaged and employed without discrimination necessarily entails as a corollary the employer’s entitlement to engage them in accordance with the rules governing freedom of movement for workers.82

C. Direct vertical and horizontal effect: Those against whom Article 45 TFEU can be invoked Article 45(1) and (2) TFEU have direct vertical effect in spite of the limitations provided 37 in Article 45(3) TFEU, as their application is subject to judicial control, so that a MS’ right to invoke them does not prevent the provisions of that paragraph from conferring rights on individuals that they can enforce, and which the national courts must protect.83 Article 45 TFEU takes precedence over any national rule which might conflict with it.84 Even in the framework of other Treaty provisions, such as Article 107 TFEU (state aid), Article 45 TFEU has direct effect and gives rise, for its beneficiaries, to rights which national courts must protect.85 The Court held that the prohibition of discrimination on grounds of nation- 38 ality does not only apply to the action of public authorities, but extends likewise to rules of any other nature aimed at regulating in a collective manner gainful employment.86 Article 45 TFEU can thus be invoked vis-​à-​vis professional or semi-​ professional sports organizations where they are in gainful employment or provide a remunerated service.87 More importantly, the Court held that Article 45 TFEU, constituting a specific ap- 39 plication of the general prohibition of discrimination contained in Article 18 TFEU, ‘must be regarded as applying to private persons as well’.88 The justification for this horizontal direct effect was that such an effect had been recognized for the prohibition

  Case C-​67/​14, Alimanovic, paras 45–​6.   Case C-​350/​96, Clean Car, EU:C:1998:205, para 19, and Case C-​ 474/​ 12, Schiebel Aircraft, EU:C:2014:2139. 82   Case C-​379/​11, Caves Krier, EU:C:2012:798, para 28. 83   Case C-​41/​74, Van Duyn, EU:C:1974:133, paras 6–​7. 84   Case C-​118/​75, Watson, EU:C:1976:106. 85   Case C-​179/​90, Merci Convenzionali, EU:C:1991:464, paras 13 and 23. 86   Case C-​36/​74, Walrave, EU:C:1974:140; Case C-​13/​76, Dona, EU:C:1976:115, paras 13–​14. 87   Case C-​415/​93, Bosman, EU:C:1995:463, para 73; Case 13/​76, Dona, para 12. 88   Case C-​281/​98, Angonese, EU:C:2000:296, para 36, confirmed, inter alia, in Case C-​94/​07, Raccanelli, EU:C:2008:425, paras 45–​6. 80 81

Kellerbauer/Martin

618

Part Three: Title IV Free Movement of Persons, Services and Capital

of discrimination on grounds of gender as regards remuneration,89 so that, a fortiori, the same horizontal direct effect had to be recognized for a fundamental freedom.

D. Measures prohibited under Article 45(2) TFEU 1. Discriminatory measures a) The areas covered: employment, remuneration, and other work conditions 40 The prohibition of discrimination set out in Article 45(2) TFEU only expressly covers the areas ‘employment’, ‘remuneration’, and ‘other conditions of work and employment’. However, discrimination occurring in other fields relevant to the scope of the Treaty more generally can equally not escape this prohibition. While such discrimination may not necessarily be contrary to Article 45(2) TFEU itself, it may breach a provision of Regulation 492/​2011 on freedom of movement for workers.90 41 As to the prohibition of discrimination regarding ‘remuneration’, the Court has held that it would be rendered ineffective if it could be undermined by discriminatory national provisions on income tax.91 It also held that a national rule which requires a body responsible for collecting social security contributions to take account, for a trainee worker who does not come under the national education system, of a basis for calculating the employer’s social security contributions which is more unfavourable than that applied in respect of a trainee worker who comes under the national system would breach the prohibition as regards ‘remuneration’.92 42 As regards ‘other conditions of work’, the Court has held that the concept cannot be confined solely to those working conditions which are set out in the contract of employment or applied by the employer in respect of a worker’s employment.93 A benefit such as family credit, which is necessarily linked to an employment relationship, constitutes a working condition all the more so that the prospect of receiving such a credit can encourage an unemployed worker to accept such work, with the result that the benefit is related to considerations governing access to employment.94 b) Direct discrimination 43 As a specific manifestation of the general principle of non-​discrimination enshrined in Article 18 TFEU,95 Article 45 TFEU is based on the principle that nationals of any MS lawfully established in another MS for the purpose of employment must be treated in the same way as nationals of that MS.96 44 Article 45(2) TFEU generally does not prevent a MS from treating its own nationals less favourably than the nationals of other MS, given that such difference in treatment does not come within the scope of Union law.97 By contrast, although not based on nationality, the Treaty provision also prohibits discrimination between nationals of the home state who have exercised their right to free movement and those who have not.98   See Commentary on Article 157 TFEU, para [34].   Regulation (EU) No 492/​2011 (see Chapter Main legal instruments). 91 92   Case C-​512/​13, Sopora, EU:C:2015:108.   Case C-​27/​91, Hostellerie Le Manoir. 93 94   Case C-​116/​94, Meyers, EU:C:1995:247.   Case C-​116/​94, Meyers, paras 22–​4. 95   See Case C-​566/​15, Erzberger, EU:C:2017:562, paras 25, 26, and the case law cited. 96   Case C-​137/​84, Mutsch, EU:C:1985:335, para 12. 97   See, to this effect, Case C-​332/​90, Steen, EU:C:1992:40, para 11 and, with regard to Article 18 TFEU, Case C-​22/​08, Vatsouras, paras 48–​53. 98   Case C-​4/​95, Stöber, EU:C:1997:44. It is viewed by the Court as creating indirect discrimination; see Case C-​306/​03, Salgado Alonso, EU:C:2005:44, paras 32–​6. 89 90

Kellerbauer/Martin

Article 45

619

Article 45(2) TFEU also applies between nationals of other MS. Article 45(2) TFEU 45 thus prohibits discrimination which leads to nationals of certain MS being unduly favoured in comparison with others.99 In Sopora, the Court thus examined the discriminatory nature of a tax advantage granted by the Dutch authorities from which most Belgian workers and some German, French, Luxembourgish, and UK workers were excluded.100 In the light of this case law, the ‘historical’ preferential treatment granted by the UK (which at the time of the writing is still a MS) to Irish nationals, or by the Benelux countries to their respective nationals,101 can be considered as a discrimination prohibited by Article 45(2) TFEU unless justified. By contrast, Article 45(2) TFEU does not stand against preferential treatment for 46 third-​country nationals. Differences in treatment between nationals of MS and nationals of non-​MS do not come within the scope of the prohibition of discrimination under the Treaty.102 c) Indirect discrimination Applying Article 45 TFEU is obvious when the disparity in treatment arises specifically and directly from a condition with regard to nationality. However, in practice, the prohibition of what may be called indirect or covert discrimination has acquired a far greater importance.103 In the context of Article 45(2) TFEU, the concept of indirect discrimination was first developed in the Sotgiu case.104 AG Mayras pointed out that ‘discrimination may be hidden or disguised. This is the case in particular when a national law or national rules, without referring to nationality, make the grant of payments or advantages linked to employment dependent upon criteria pertaining for example to descent, place of birth or normal residence on the national territory in such a way that enjoyment of these advantages is in fact reserved for nationals and cannot, with certain exceptions, apply to workers who are nationals of other Member States’.105 In its ensuing judgment, the Court built on these considerations and held that the rules regarding equality of treatment ‘forbid not only overt discrimination by reason of nationality but also all covert forms of discrimination which, by the application of other criteria of differentiation, lead in fact to the same result’.106 This interpretation was found to be necessary in order for equal treatment of workers to be ensured ‘in fact and in law’.107 The Court elaborated on the concept of indirect discrimination in O’Flynn as follows:108 conditions imposed by national law must be regarded as indirectly discriminatory where, although applicable irrespective of nationality, they affect essentially migrant workers or the great majority

  See Case C-​512/​13, Sopora, EU:C:2015:108, para 25.   See Case C-​512/​13, Sopora, paras 33–​6. 101   Regarding the Benelux-​Union see, however, Article 350 TFEU. 102   See, with regard to what is now Article 18 TFEU, Case C-​22/​08, Vatsouras, para 52. The case concerned a MS’ rules which exclude nationals of other MS from receipt of social assistance benefits which are granted to third-​country immigrants. 103   On various forms of non-​direct discrimination, see generally Commentary on Article 26 TFEU, paras [24–​5]. 104   Case C-​152/​73, Sotgiu. 105   Opinion by AG Mayras in Case C-​116/​94, Sotgiu, EU:C:1973:148 under point III. 106 107   Case C-​152/​73, Sotgiu, para 11.   Case C-​152/​73, Sotgiu, para 11. 108   Case C-​237/​94, O’Flynn, EU:C:1996:206, para 18. 99

100

Kellerbauer/Martin

47

48

49

50

620

Part Three: Title IV Free Movement of Persons, Services and Capital

of those affected are migrant workers, where they are indistinctly applicable but can more easily be satisfied by national workers than by migrant workers or where there is a risk that they may operate to the particular detriment of migrant workers.

In other words, a provision of national law has to be regarded as indirectly discriminatory ‘if it is intrinsically able to affect migrant workers more than national workers and if there is a consequent risk that it will place the former at a particular disadvantage’.109 51 In order for a measure to be treated as being indirectly discriminatory, it is not necessary for it to have the effect of placing at an advantage all the nationals of the MS in question, or of placing at a disadvantage only nationals of other MS but not nationals of the MS in question.110 Thus, for example, in Angonese, the Court held that it was an indirect discrimination to require a recruit to be in the possession of a language diploma awarded only from a specific region in Italy, even though this requirement impacted adversely not only upon migrant workers but similarly disadvantaged those Italian nationals who resided in other regions of Italy.111 By contrast, no indirect discrimination occurs where benefits reward the loyalty of an employee towards a particular employer regardless of the employee’s nationality, even if it is possible that the eligibility criteria may more often be satisfied by national workers.112 52 Often, indirect discrimination in the context of Treaty provisions on free movement will be a measure linking an advantage to a requirement of a residence on the territory of the host MS.113

2. Restrictions/​obstacles to the free movement 53 Read literally, Article 45(2) TFEU only aims at the abolition of any discrimination between workers of MS, and this is how the provision was interpreted by the Court until the end of the 1980s. The Court then progressively aligned its case law on free movement to the jurisprudence on provision of services, in which it had held that that freedom not only prohibits discrimination but also obstacles to that freedom.114 In 1993, in Kraus, the Court held that Article 45 TFEU precludes any national measure, even though it is applicable without discrimination on grounds of nationality, which is liable to hamper or to render less attractive the exercise by Union nationals, including those of the MS which enacted the measure, of fundamental freedoms guaranteed by the Treaty.115 Nowadays, it is settled case law that Article 45 TFEU ‘precludes any national measure which is capable of hindering or rendering less attractive the exercise by Union nationals of the fundamental freedoms guaranteed by that article’.116 54 The definition in paragraph [53] of what constitutes an ‘obstacle’ to the free movement of workers covers a wide array of indistinctly applicable measures that may potentially ­(‘liable to hamper’, ‘capable of hindering’) render it less attractive to take on work in other S. Contrary to the Court’s Keck case law in the area of free movement of goods, which 109   See Case C-​514/​12, Zentralbetriebsrat der gemeinnützigen Salzburger Landeskliniken, EU:C:2013:799, para 26 and the case law cited. 110   Case C-​172/​11, Erny, EU:C:2012:399, para 41. 111   Case C-​281/​98 Angonese, para 41, and Case C-​172/​11, Erny, para 41. 112   See Case C-437/17 Eurothermen and EU:C:2019:193, para 30 concerning benefits for 25 years’ length of service, which is typically more difficult to attain for those who worked in other MS before. 113   See, for instance, Case C-​379/​11, Caves Krier, para 47; Case C-​544/​11, Petersen, EU:C:2013:124, para 45; and Case C-​213/​05, Geven, para 20. 114   See Case C-​55/​94. Gebhard, EU:C:1995:411 and Commentary on Article 56 TFEU, para [27]. 115   Case C-​19/​92, Kraus, EU:C:1993:125, para 32. See later also Cases C-​415/​93, Bosman, paras 94 and 96, and C-​190/​98 Graf, paras 21 and 23. 116   Case C-​566/​15, Erzberger, para 33 (emphasis added) and the case law cited.

Kellerbauer/Martin

Article 45

621

exempts a specific category of indistinctly applicable measures (‘certain selling arrangements’, as opposed to ‘product requirements’) from the scope of Article 34 TFEU,117 there is no such general limitation to the concept of ‘obstacle’ under Article 45 TFEU. Rather, the Court has so far only applied two specific limitations to this concept, as follows. First, the Court held in Graf that an event capable of hindering the exercise of free move- 55 ment that is too uncertain and indirect cannot be regarded as an obstacle to the freedom of movement of workers.118 The case concerned an entitlement to compensation on termination of employment but only if such termination was neither at the worker’s own initiative nor otherwise attributable to him. Terminating the employment with a view to taking up work in another MS thus placed the worker at a disadvantage. Nevertheless, the Court found no obstacle to the free movement of workers given that the loss of compensation depended on a future and hypothetical event, namely the subsequent termination of the worker’s contract without such termination being at his own initiative or attributable to him.119 The Court arrived to the same conclusion in Eurothermen regarding an extra week of paid annual leave reserved for workers with 25 years of service out of which at least 20 years had to be completed with the current employer.120 As a second limitation of the concept of ‘obstacle’ in the context of Article 45 TFEU, 56 the Court clarified that disadvantages merely resulting from the disparities between the MS’ social rules and tax legislation are immaterial for assessing a restriction of the free movement of workers.121 Workers cannot reasonably expect that transferring their activities to a MS other than the one in which they previously resided will be neutral as regards taxation,122 or social rules.123 It follows from this case law that there is no obstacle to the free movement of workers where moving to another MS entails disadvantages which result from the ensuing applicability of the tax or social rules of that MS, such as, for example, the higher income tax or social security contributions that workers might need to pay if they move from one MS to another. By contrast, one would expect the case law mentioned not to exclude an obstacle to the free movement of workers where moving to another MS entails disadvantages which result from the tax or social rules of the MS of origin that continue to apply. This would, for instance, be the case if taking up work in another MS resulted in higher real estate taxes to be paid in the MS in which the worker resided before. However, in the recent Erzberger case concerning the German rules on employee par- 57 ticipation, the Court arguably exempted from the concept of ‘obstacle’ also disadvantages that resulted from the exercise of free movement in the MS of origin. According to the German rules, employees of certain companies are allowed to participate in the election of their company’s or mother company’s supervisory board and to stand for election, but only if their company or branch is established within Germany. Workers who move to another MS lose their voting right or, if they had been elected, lose their position in the mother company’s supervisory board even if they continue to work for or under the control of the same German parent company. In this situation, the Court referred to its case law establishing that workers cannot expect to find the same social rules when they move to another MS and found no obstacle within the meaning of Article 45 TFEU.124 118   See Commentary on Article 34 TFEU, paras [39] et seq.   Case C-​190/​98, Graf, para 25.   See Case C-​190/​98 Graf, paras 24–​5. 120   See Case C-437/17, Eurothermen, EU:C:2019:193, paras 35–42. 121   See the discussion of ‘differential regulation’ in the Commentary on Article 26 TFEU, para [28]. 122   See Case C-​387/​01, Weigel, EU:C:2004:256, para 55; Case C-​393/​99, Hervein, EU:C:2002:182, para 51. 123   See Case C-​566/​15, Erzberger, para 34 and the case law cited. 124   See Case C-​566/​15, Erzberger, paras 34 and 39. 117 119

Kellerbauer/Martin

622

Part Three: Title IV Free Movement of Persons, Services and Capital

The Court, however, did not examine in Erzberger whether the German rules on employee participation continued to apply to the migrant workers in question, which arguably was the case.125 58 The Court does not restrict the concept of ‘obstacles’ within the meaning of Article 45 TFEU by excluding disadvantages that apply indistinctly also to workers that do not exercise their right to free movement. This is illustrated by the recent Pöpperl judgment concerning a rule under German law which required civil servants generally to give up this status if they wanted to start working in the private sector, which in turn resulted in less attractive pension rights.126 Although all civil servants switching to the private sector incurred less attractive pension rights, irrespective of whether they wanted to take up a job in another MS, the Court found that in case of a German teacher who wanted to continue his profession in Austria, the rule under German law in question was an (unjustified) obstacle to the free movement of workers.127

3. Justification of measures prohibited under Article 45(2) TFEU a) Overriding reasons in the public interest 59 Article 45(2) TFEU does not mention any exception to the prohibition of non-​discrimination based on nationality between workers of the MS. Grounds of public policy, public security, or public health may only be invoked to justify derogations in respect of the rights set out in Article 45(3) TFEU, namely the right for a worker to move, stay, and remain in the territory of other MS. Similarly, in the 1960s, secondary legislation subjected only the rights laid down in what is now Article 45(3) TFEU to the public order derogation,128 and the case law did not point towards the possibility to justify national measures creating discrimination against workers of other MS.129 60 The case law changed towards the end of the 1980s, when the Court started examining reasons put forward to justify indirect discrimination to the disadvantage of workers from other MS,130 and the Court eventually reversed its former case law in 1993.131 Nowadays, it is settled case law that any restriction on the exercise of freedom of movement within the Union resulting from an indirect discrimination against workers from other MS or an obstacle to the free movement of workers may be justified by overriding reasons in the public interest, provided that the measure in question is appropriate for securing the 125   Only the German legislator is entitled to enact rules on the composition of the supervisory board of companies established on its territory. According to German case law this followed from international private law. Furthermore, under the right to freedom of establishment, MS would generally be prevented from denying legal capacity to a company formed in accordance with German law which has its registered office in Germany and whose supervisory board is constituted in accordance with the German rules. See Commentary on Article 54 TFEU, paras [16–​19] and [23]. 126 127   Case C-​187/​15, Pöpperl, EU:C:2016:550.   See Case C-​187/​15 Pöpperl, para 28. 128   See Regulation 1612/​68, which gave effect to what is now Article 45(2) TFEU 2, contains no proviso in respect of public order, while Directive 68/​360, which gave effect to what is now Article 45(3) TFEU, contains such a proviso. 129   Nevertheless, the Court already held in Case C-​15/​69, Ugliola, EU:C:1969:46, para 6, that ‘apart from the cases expressly referred to in paragraph (3), Article 48 of the Treaty does not allow MS to make any exceptions to the equality of treatment and protection required by the Treaty for all workers within the Community by indirectly introducing discrimination in favour of their own nationals alone’. 130   See Cases C-​33/​88, Allué 1, EU:C:1989:222 paras 13–​18, and Case C-​175/​88, Biehl, EU:C:1990:186, paras 15–​16. In contrast, in Case C-​10/​90, Masgio, EU:C:1991:107, para 24, the Court still held that ‘there can be no justification for any obstacle to freedom of movement for workers other than in the cases explicitly provided for in the Treaty’. 131   Case C-​259/​91, Allué 2, para 15.

Kellerbauer/Martin

Article 45

623

attainment of the legitimate objective and does not go beyond what is necessary to attain it.132 By contrast, any difference in treatment directly on grounds of nationality that is prohibited pursuant to Article 45(2) TFEU can only be justified where the Treaty itself provides for derogations.133 The concept of overriding reason in the public interest is not defined in the Treaty.134 61 Over the years, many reasons have been accepted by the Court in the context of Article 45 as ‘overriding’ and as lying ‘in the public interest’, such as: • encouraging student mobility;135 • guaranteeing housing stock and protecting of the national social security system;136 • promoting and encouraging the use of one of the official languages of a MS;137 • ensuring the protection of employees and ensuring the efficacy of the checks and supervision of the employment inspectorate;138 • effectiveness of fiscal supervision;139 • encouraging recruitment;140 • the need to ensure the effective recovery of tax;141 • promoting higher education among a MS’ resident population.142 By contrast, aims of a purely economic nature, such as budgetary considerations,143 62 or reduction in tax revenue,144 cannot be regarded as overriding reasons in the public interest lest ‘the application and the scope of a rule of EU law as fundamental as non-​ discrimination on grounds of nationality might vary in time and place according to the state of the public finances of MS’.145 The Court also rejected aims of a purely administrative nature, such as administrative simplification.146 At times, the Court does not see the need to take a definitive stance as to whether a reason put forward by a MS can be qualified as ‘an overriding reason in the public interest’ given that the measure is in any event disproportionate.147 Where ‘overriding reasons in the public interest’ are put forward by a host MS to jus- 63 tify indirect discrimination against migrant workers, one would expect that these reasons cannot consist in furthering the interests of persons that are only or predominantly nationals of that MS. Such reasons would go against the very purpose of the prohibition of (indirect) discrimination in Article 45(2) TFEU. Accordingly, the Court found that a difference in treatment to the disadvantage of migrant workers can be justified only based 132  See, inter alia, Case C-​20/​16, Bechtel, EU:C:2017:488, para 52; Case C-​420/​15, U, EU:C:2017:408, para 29; and Case C-​20/​12, Giersch, EU:C:2013:411, para 46. 133   See for instance with regard to the derogation in Article 346(1)(b) TFEU, Case C-​474/​12, Schiebel, EU:C:2014:2139, paras 28 et seq. 134   See also Commentary on Article 34 TFEU. 135   Case C-​542/​09, Commission v Netherlands, EU:C:2012:346, para 72. 136   Case C-​269/​07, Commission v Germany, EU:C:2009:527, para 82. 137 138   Case C-​202/​11, Las, EU:C:2013:239, para 27.   Case C-​202/​11, Las, para 28. 139 140   Case C-​544/​11, Petersen, para 50.   Case C-​379/​11, Caves Krier, para 51. 141   Case C-​269/​09, Commission v Spain, EU:C:2012:439, para 64. 142   Case C-​20/​12, Giersch, EU:C:2013:411, para 56. 143   Case C-​109/​04, Kranemann, EU:C:2005:187, paras 31–​4. 144   Case C-​35/​98, Verkooijen, EU:C:2000:294, paras 48 et seq. 145   Case C-​542/​09, Commission v Netherlands, para 58 and the case law cited. 146  Case C-​514/​12, Zentralbetriebsrat der gemeinnützigen Salzburger Landeskliniken, EU:C:2013:799, para 42. 147  Objective of rewarding workers’ loyalty to their employers:  Case C-​514/​12, Zentralbetriebsrat der gemeinnützigen Salzburger Landeskliniken, para 38.

Kellerbauer/Martin

624

Part Three: Title IV Free Movement of Persons, Services and Capital

on objective considerations which are ‘independent of the nationality of the persons concerned’.148 64 However, several judgments rendered since 2007 have explicitly allowed MS to subject the right to non-​discrimination of frontier workers to the requirement of a link of integration with the host MS. Since such a link will typically be present with regard to nationals of that MS, it is difficult to argue that it is independent of the nationality of the persons concerned. In Geven, the Court held that the fact that a non-​resident worker does not have a sufficiently substantial occupation in the Member State concerned is capable of constituting a legitimate justification for a refusal to grant him a child-​raising allowance.149 In Giersch, the Court found that ‘the frontier worker is not always integrated in the Member State of employment in the same way as a worker who is resident in that State’.150 These considerations seem to be in contradiction with Regulation 492/​2011 whose fifth recital stipulates that the right to non-​discrimination should equally be enjoyed by ‘seasonal and frontier workers’, and with the case law on the equal treatment of frontier workers in the 1990s.151 Furthermore, they are not in line with the equal treatment of frontier workers that had been established by the Court in the 1990s.152 65 It is so far unclear whether the Court will extend the ‘integration link’ requirement to resident workers. In its recent ruling in Commission v Netherlands, the Court rejected that a residence requirement imposed to prove a sufficient degree of integration could be an overriding reason capable of justifying the unequal treatment of resident workers from other MS.153 66 In view of the wide acceptance by the Court of most of the ‘overriding reasons in the public interest’ invoked by MS, the justification of restrictions of the free movement of workers often does not turn on the pursuit of a legitimate objective, but on the appropriateness of the measure for ensuring the attainment of that objective and on whether other less restrictive measures exist.154 According to the Court’s case law, national legislation and the various relevant rules are appropriate for securing attainment of the objective pursued only if they genuinely reflect a concern to attain that objective in a consistent and systematic manner.155 b) Mobile workers not in a comparable situation 67 Recently, the Court has devised another form of justification of restrictions of the free movement of workers, namely the lack of comparability between mobile and sedentary workers. If mobile workers have been treated less favourably than sedentary workers, such restriction is permissible where mobile workers and sedentary workers are not in a comparable situation. Whether this is the case must be examined having regard to the aim pursued by the national provisions at issue.156 148   Cases C-​258/​04, Ioannidis, para 29 (emphasis added); Case C-​237/​94, O’Flynn, para 19; and Case C-​ 138/​02, Collins, para 66. 149   Case C-​213/​05, Geven, para 26. 150   Case C-​20/​12, Giersch, para 65. That judgment was confirmed in Case C-​235/​15, Bragança Linares Verruga, EU:C:2016:949, para 51. 151   Cases C-​57/​96, Meints, EU:C:1997:564 and Case C-​57/​96, Commission v France, EU:C:1997:564. 152   Case C-​57/​96, Meints, and Case C-​57/​96, Commission v France, EU:C:1997:564. 153   Case C-​542/​09, Commission v Netherlands, paras 65–​8. 154   See, for example Case C-​20/​12, Giersch, paras 57–​82. See, generally, on proportionality as part of the examination under the fundamental freedoms, Commentary on Article 26 TFEU, paras [32–​3]. 155   Case C-​187/​15, Pöpperl, para 33 and the case law cited. On such coherence/​consistency test also applied under the free movement of services in particular, see also Commentary on Article 56 TFEU, para [32]. 156   See, to that effect, Case C-​20/​16, Bechtel, EU:C:2017:488, para 53; Case C-​337/​08, X, EU:C:2010:89, para 22; and Case C-​18/​11 Philips Electronics, EU:C:2012:532, para 17.

Kellerbauer/Martin

Article 45

625

This ‘justification’,157 which has so far only been applied in the area of fiscal policy, 68 finds its origins in the free movement of capital, where its application is straightforward against the backdrop of the very wording of Article 65(1)(a) TFEU.158 It was later applied as regards direct taxation of companies in the context of the right of establishment,159 and of the right to provide services.160 In tax law, the tax-​payers’ residence may constitute a factor that may justify national 69 rules involving different treatment for resident and non-​resident tax-​payers. A resident tax-​payer receiving income in a MS other than the MS of residence is not in a comparable situation to that of a resident tax-​payer receiving income in his MS of residence, in particular where the MS of residence of the former tax-​payer is not in a position to grant him those advantages due to the absence of a significant income in that MS.161 Even where a difference in treatment between mobile and sedentary workers is 70 not justified by the fact that their situations are not objectively comparable, that difference in treatment can still be justified by an overriding reason in the general interest.162 For instance, the preservation of the allocation of the power to impose taxes between MS may make it necessary to apply to the economic activities of companies established in one of those MS only the tax rules of that MS in respect of both profits and losses.163

E. Article 45(3)  TFEU 1. The right to move, reside, and stay Article 45(3) TFEU is intended to give every citizen of the Union access to employment 71 available in countries of the Union other than the one in which they are established by prohibiting any restriction on their movement within the Union.164 Article 45(3) TFEU guarantees a ‘right to move freely’ with a view to accepting offers 72 of employment. It does not clarify the precise content of that right, such as the right to leave one’s own country or the right to enter another MS. These rights were made explicit in secondary legislation—​first Directive 68/​360, specifically adopted to implement Article 45(3) TFEU, and later Directive 2004/​38—​which now governs the right to free movement of economically active and inactive Union citizens alike. However, the very right to enter the territory of another MS and reside there for the purposes intended by the Treaty, in particular to look for or pursue an occupation, is a right conferred directly by the Treaty. Given that Article 45(3) TFEU confers rights directly on all persons falling within its ambit, provisions of secondary legislation are merely intended to determine the practical details regulating the exercise of such rights.165 This finding of the Court is a cornerstone of the case law on free movement of workers. 157   In recent case law, the Court refers to a ‘justification’ rather than to the absence of a restriction. See e.g. the heading before para 52 in Case C-​20/​16, Bechtel. 158   See Commentary on Article 63 TFEU, paras [46–​51] and Commentary on Article 65(1)(a), paras [9–​24]. 159 160   Case C-​337/​08,  X.   Case C-​577/​10, Commission/​Belgium, EU:C:2012:814. 161   Case C-​20/​16, Bechtel, para 57. 162   See Case C-​337/​08, X, para 25, and Case C-​18/​11, Philips Electronics, EU:C:2012:532, para 17. 163   See Case C-​337/​08, X, para 28; Case C-​446/​03, Marks & Spencer, EU:C:2005:763, para 45; and Case C-​414/​06, Lidl Belgium, EU:C:2008:278, para 31. 164   See, to this effect, Case C-​298/​84, Iorio, EU:C:1986:33, para 13. See also Case C-​100/​01, Oteiza Olazabal, EU:C:2002:712, para 27. 165   Case C-​48/​75, Royer, EU:C:1976:57, paras, 19, 20, 23, and 28.

Kellerbauer/Martin

626

Part Three: Title IV Free Movement of Persons, Services and Capital

The direct conferral of rights in primary law distinguishes the right to free movement of workers laid down in Article 45(3) TFEU from the right to free movement of economically inactive citizens laid down in Article 21 TFEU. While the latter is subject to the limitations and conditions laid down by secondary legislation, secondary law merely determines the practical details of the former. Consequently, economically inactive Union citizens enjoy a right of residence in a host MS only where they fulfil the conditions set out in Directive 2004/​38, while workers enjoy a right of residence in the host MS as a consequence of their status as a ‘worker’ within the meaning of Article 45 TFEU. For workers, this right of residence is inherent in the very principle of free movement.166 The most noticeable consequence of this is that the right to enter and reside is acquired independently of the issue of a residence permit by the competent authority of the host MS.167 74 While the right of residence resulting from Article 45(3) TFEU is indispensable to the exercise of an economic activity, it is not unconditional, inasmuch as it is subject to the condition that the person remains a worker or, where relevant, a person seeking employment.168 Workers from other MS cannot therefore be put on the same footing as those of the host MS,169 and are not, as regards the right to enter and stay, in a situation comparable to them. As noted by the Court as early as 1974, ‘it is a principle of international law, which the EEC Treaty cannot be assumed to disregard in the relations between Member States, that a state is precluded from refusing its own nationals the right of entry or residence’ and that right does not extend to non-​nationals.170 75 Article 45(3)(a) and (b)  TFEU must not be understood literally where the right to move freely within the territory of MS is mentioned only for the purpose of accepting ‘offers of employment actually made’. Rather, Union citizens also enjoy the right under the Treaty to move freely and to stay in the territory of another MS in order to seek employment and in the absence of a job offer. As the Court held in Antonissen, the effectiveness of Article 45 TFEU requires that jobseekers be given a reasonable time in which to apprise themselves, in the territory of the MS concerned, of offers of employment corresponding to their occupational qualifications and to take, where appropriate, the necessary steps in order to be engaged.171 Already before that ruling, Articles 1 to 6 of Regulation 1612/​68 granted jobseekers the right to move to and reside in another MS without having received prior job offers. 76 Article 45(3)(c)TFEU underlines that a worker’s right of residence in the host MS is indispensable to the right of access and exercise of an employed activity.172 The right to remain after employment conferred by Article 45(3)(d)TFEU is a corollary to those rights conferred by subparagraphs (a) through (c). Contrary to the latter, the right to remain of subparagraph (d) is subject to ‘conditions’ set out in secondary legislation. This can be explained by the fact that, while the right to stay for the purpose of employment is necessary to give a practical effet utile to the right to perform an activity, the right to remain once the worker has ceased working is not inherent in the principle of free movement.

73

  Case C-​171/​91, Tsiotras, EU:C:1993:215, para 8.   Case C-​48/​75, Royer, para 32, and Case C-​363/​89, Roux, EU:C:1991:41, paras 9–​10. 168   Case C-​466/​00, Kaba 2, EU:C:2003:127, para 47. 169   Case C-​8/​77, Sagulo, EU:C:1977:131, para 11. 170   Case C-​41/​74, Van Duyn, EU:C:1974:133, para 22. 171   See to this effect, Case C-​292/​89, Antonissen, EU:C:1991:80, para 16. See also C-​344/​95, Commission v Belgium, EU:C:1997:81, para 16. 172   See, to this effect, Case C-​237/​91, Kus, EU:C:1992:527, paras 15 and 29. 166 167

Kellerbauer/Martin

627

Article 45

The fathers of the EEC Treaty provided that the conditions of that right to remain were to be drawn up by the Commission, not by the legislator. The Commission adopted Regulation 1251/​70 of 29 June 1970, on the right of workers to remain in the territory of a MS after having been employed in that state.173 It was repealed by the Commission in 2006,174 upon the entry into force of Directive 2004/​38, which consolidated in a single text the legislation on the free movement of citizens of the Union. The rights conferred by Article 45(3) TFEU are primarily addressed to Union na- 77 tionals who move to another MS to access that country’s labour market. However, the provision does not require the Union national to move to another MS to invoke these rights. Rather, any trans-​border element may suffice, such as a nationality other than that of the host MS. For instance, Ms Matteucci was an Italian national born in Belgium of Italian parents who moved to Belgium. When reaching the age to gain access to the labour market, she became entitled, in her own right, to claim the benefit of Article 45 TFEU.175 Article 45(3) TFEU may also be invoked by citizens that return to their MS of origin 78 after having exercised their right to free movement within the Union.176 In Ritter-​Coulais, the Court held that any Union national who, irrespective of place of residence and nationality, has exercised the right to freedom of movement for workers and who has been employed in a MS other than that of residence falls within the scope of Article 45 TFEU.177 That case concerned a German national working in Germany who, at one point in time, moved his residence to France. It has since become settled case law.178

2.  Authorized restrictions of the rights granted under Article 45(3) TFEU Article 45(3) TFEU opens the possibility to MS, faced with a genuine and sufficiently 79 serious threat affecting a fundamental interest of society, to place restrictions on the free movement of workers.179 Concerning the free movement of migrant workers in the territory of MS, these restrictions justified on grounds of public policy, public security, or public health are the only ones allowed for pursuant to Article 45 TFEU. They must not be regarded as conditioning the right of entry and residence but as providing the possibility, in individual cases where there is sufficient justification, of imposing restrictions on the exercise of a right derived directly from the Treaty.180 As derogations from the fundamental principle of free movement of persons, those restrictions must be interpreted strictly and their scope cannot be determined unilaterally by each MS without any control by the Court.181 Article 45(3) TFEU permits MS to adopt, with respect to nationals of other MS, meas- 80 ures which they cannot apply to their own nationals, inasmuch as they have no authority   [1970] OJ L142/​24.   Commission Regulation (EC) No 635/​2006 of 25 April 2006 repealing Regulation (EEC) No 1251/​70 on the right of workers to remain in the territory of a MS after having been employed in that State [2006] OJ L112/​9. 175 176   Case C-​235/​87, Matteucci, EU:C:1988:460.   Case C-​370/​90, Singh, EU:C:1992:296. 177   Case C-​152/​03, Ritter-​Coulais, EU:C:2006:123. 178  See e.g. Case C-​ 457/​ 12, S and G., EU:C:2014:136, para 39, and Case C-​ 212/​ 05, Hartmann, EU:C:2007:437, para 17. 179   See Case C-​100/​01, Oteiza Olazabal, para 39 and the case law cited. See the parallel provision of Article 36 TFEU. 180   Case C-​157/​79, Pieck, EU:C:1980:179, para 9. 181   Case C-​430/​10, Gaydarov, EU:C:2011:749. See also Commentary on Article 36 TFEU. 173 174

Kellerbauer/Martin

628

Part Three: Title IV Free Movement of Persons, Services and Capital

to expel the latter from the national territory or to deny them access to it. Accordingly, where a limitation based on Article 45(3) TFEU is applied only to nationals of other MS it is not discriminatory as such.182 Nevertheless, measures adopted pursuant to Article 45(3) TFEU must not have the effect of applying an arbitrary distinction to the detriment of nationals of other MS.183 Furthermore, a MS may not, by virtue of Article 45(3) TFEU, adopt measures against a national of another MS by reason of conduct which, when engaged in by nationals of the first MS, does not give rise to punitive measures or other genuine and effective measures intended to combat that conduct.184 81 An appraisal as to whether measures designed to safeguard public policy, public security, or public health are justified must have regard to all rules of Union law designed to limit the discretion of MS in that respect and to ensure that the rights of persons subject to restrictive measures under such legislation are protected.185 Such limitations and safeguards arise, in particular, from the duty imposed on MS to base the measures adopted exclusively on the personal conduct of the individuals concerned, to refrain from adopting any measures in that respect which serve ends unrelated to the requirements of public policy or which adversely affect the exercise of trade union rights, and, save where contrary to the interests of state security, immediately to inform any person against whom a restrictive measure has been adopted of the grounds on which the decision taken is based, enabling him to make effective use of legal remedies.186 82 Implementing rules on restricting free movement of Union citizens and their family members on grounds of public policy, public security, or public health are laid down in Articles 27–​33 Directive 2004/​38, which applies to economically active and inactive Union citizens alike.187 The case law of the Court was codified in Article 27(2) Directive 2004/​38 as follows:188 Measures taken on grounds of public policy or public security [  . . .  ] shall be based exclusively on the personal conduct of the individual concerned. Previous criminal convictions shall not in themselves constitute grounds for taking such measures. The personal conduct of the individual concerned must represent a genuine, present and sufficiently serious threat affecting one of the fundamental interests of society. Justifications that are isolated from the particulars of the case or that rely on considerations of general prevention shall not be accepted.

Article 45(3) does not give any definition of the concepts of ‘public order’, ‘public security’, and ‘public health’. These were defined by the Court of Justice in its jurisprudence.189 84 The notion of public security was initially defined by the Court in the context of gender discrimination and free movement of goods and later imported into the free movement of persons. The concept covers both a MS’ internal and external security and threats to the functioning of the institutions and essential public services and the survival 83

  See Case C-​100/​01, Oteiza Olazabal, para 40 and the case law cited.   Case C-​115/​81, Adoui, EU:C:1982:183, para 7. 184   Case C-​100/​01, Oteiza Olazabal, para 42, and Joined Cases 115–​116/​81, Cornuaille, EU:C:1982:183, para 9. 185 186   Case C-​100/​01, Oteiza Olazabal, para 30.   Case C-​100/​01, Oteiza Olazabal, para 31. 187  Previously, this was regulated in Council Directive 64/​221/​EEC of 25 February 1964 on the co-​ ordination of special measures concerning the movement and residence of foreign nationals which are justified on grounds of public policy, public security or public health [1964] OJ 850. 188   See also Case C-​67/​74, Bonsignore, EU:C:1975:34; Case C-​36/​75, Rutili, EU:C:1975:137; and Case C-​30/​77, Bouchereau, EU:C:1977:172. 189   See also Commentary on Article 36 TFEU. 182 183

Kellerbauer/Martin

629

Article 45

of the population, as well as the risk of a serious disturbance to foreign relations or to peaceful coexistence of nations, or a risk to military interests.190 Public security should be distinguished from public order, although the distinction 85 is often blurred, as illustrated by the wording of Article 27(2) of Directive 2004/​38. As Article 28 of that directive prohibits MS from taking an expulsion measure against Union citizens who have resided on their territory for more than ten years, except if the measure is based on public security, it is important to distinguish one from the other. The Court’s recent case law on the interpretation of that provision nevertheless remains somewhat ambiguous and does not draw a fine line between them.191 The public health reservation proved most relevant at the end of the 1950s. The Annex 86 to Directive 64/​221 contained a list of the diseases and disabilities which at the time justified refusal of entry into a MS or refusal to issue a first residence permit (tuberculosis, syphilis, profound mental disturbance, etc). Directive 2004/​38 does not contain a similar annex, but its Article 29 provides that ‘the only diseases justifying measures restricting freedom of movement shall be the diseases with epidemic potential as defined by the relevant instruments of the World Health Organization and other infectious diseases or contagious parasitic diseases if they are the subject of protection provisions applying to nationals of the host Member State’. In its jurisprudence, the Court made clear that this reservation is not intended to ex- 87 clude the health sector as a sector of economic activity and from the point of view of access to employment.192 Further, the reservation does not cover a residence condition which obliges a couple to submit to numerous medical examinations before being eligible for a maternity allowance, as it would in effect be disproportionate not to take into account medical examinations that occurred in another MS.193 On the other hand, it has been held that ‘the objective of maintaining a balanced medical and hospital service open to all, that objective, although intrinsically linked to the method of financing the social security system, may also fall within the derogations on grounds of public health [ . . . ], in so far as it contributes to the attainment of a high level of health protection’; ‘The Treaty permits MS to restrict the freedom to provide medical and hospital services in so far as the maintenance of a treatment facility or medical service on national territory is essential for the public health and even the survival of the population’.194

F. Geographical scope—​a sufficiently close link with the Union territory Article 40 of Regulation 492/​2011, on the freedom of movement for workers, provides 88 that the free movement of workers ‘shall apply to the Member States’.195 Article 45 TFEU may nevertheless sometimes be invoked by Union nationals working outside the EU. From early on, the Court held that the mere fact that activities are carried out by a worker outside the territory of the Union is not sufficient to exclude the application of the Union   Case C-​145/​09, Tsakouridis, EU:C:2010:708.   See in particular Case C-​145/​09, Tsakouridis, and Case C-​601/​15 PPU, N., EU:C:2016:84. 192   Case C-​131/​85, Gül, EU:C:1986:200. 193   Case C-​111/​91, Commission v Luxemburg, EU:C:1993:92. The case recalls the principle of mutual recognition which is more prominent in context of goods and services. See, more generally, Commentary on Article 26 TFEU, paras [18–​20]. 194   Case C-​158/​96, Kohll, EU:C:1998:171, paras 50–​1. 195   Article 47 of Regulation 1612/​68 provided that the Regulation ‘shall apply to the territories of the Member States’. 190 191

Kellerbauer/Martin

630

Part Three: Title IV Free Movement of Persons, Services and Capital

rules on free movement for workers, as long as the employment relationship retains a sufficiently close link with the territory of the Union.196 89 A sufficiently close link with the territory of the Union has inter alia been found in the following cases: • The worker was engaged by an undertaking established in another MS and, for that reason, was insured under the social security scheme of that MS, and he continued to work on behalf of that undertaking even during his posting to a non-​member country.197 • The worker was the national of a MS and permanently employed on board a ship flying the flag of another MS.198 • The worker of a MS was employed in another MS’ embassy in a non-​member country and (i)  the contract of employment was entered into in accordance with the law of that MS, (ii) the contract contained a clause giving jurisdiction over any dispute to the courts in that MS, and (iii) the worker was affiliated for pension purposes to the social security system and subject, though to a limited extent, to income tax of that MS.199

G. The requirement of a trans-​border element 90 If Article 45 TFEU can, in certain circumstances, be applicable outside the territory of the Union, it still does not apply to purely internal situations, i.e. in cases which have no factor linking them with any of the situations governed by EU law and where all elements are purely internal to a single MS.200 According to settled case law, this conclusion does not only emerge from the wording of the Treaty provisions on the free movement of workers, but also accords with their purpose, which is to assist in the abolition of all obstacles to the establishment of an internal market in which the nationals of the MS may move freely within the territory of those states in order to pursue their economic activities.201 91 The requirement of a trans-​border element is not uncontested. Advocate-​General Sharpston considered the proposition ‘deeply paradoxical’ that ‘although the last 50 years have been spent abolishing barriers to freedom of movement between MS, decentralized authorities of MS may nevertheless reintroduce barriers through the back door by establishing them within MS. One might ask rhetorically, what sort of a European Union is it if freedom of movement is guaranteed between Dunkirk (France) and De Panne (Belgium), but not between Jodoigne and Hoegaarden?’202 92 There is no indication that such criticism could prompt a reversal of the Court’s settled case law, which is based on the very purpose of Article 45 TFEU. Since the ToR, free movement of workers was meant to abolish discrimination on grounds of nationality 196   Case C-​237/​83, Prodest, EU:C:1984:277, para 6, and Case C-​9/​88, Lopes da Veiga, EU:C:1989:346, para 15. 197 198   Case C-​237/​83, Prodest, para 7.   Case C-​9/​88, Lopes da Veiga, EU:C:1989:346, para 16. 199   See Case C-​214/​94, Boukhalfa, EU:C:1996:174, para 16. 200  See, inter alia, Case C-​298/​14, Brouillard, EU:C:2015:652, para 26; Joined Cases C-​330-​331/​90, Brea and Palacios EU:C:1992:39, para 7; and Joined Cases C-​64–​65/​96, Uecker and Jacquet, EU:C:1997:285, para 16. 201   See to this effect, Joined Cases 35–​36/​82, Morson, EU:C:1982:368, para 15. 202   Case C-​212/​06, French Community and Walloon Government v Flemish Government EU:C:2007:398, para 116. Jodoigne and Hoegaarden are two small towns in Belgium that are approximately seven kilometres apart.

Kellerbauer/Martin

Article 45

631

between national workers and workers of other MS but was never meant to ensure equal treatment between sedentary national workers, an objective which falls outside the competence of the Union. Given that Article 45 TFEU is intended to protect migrant workers, while the provision is indifferent towards the way in which sedentary workers are treated by their MS, so-​called ‘reverse discrimination’, i.e. a situation in which migrant workers enjoy preferential treatment over sedentary workers, does not pose problems under Union law.203 As the Court put it, the ‘charge that migrant workers obtain an advantage over workers who have never left their own country cannot be accepted, since no discrimination can arise in legal situations which are not comparable’.204 Although Article 45 TFEU will typically apply to Union citizens who move to another 93 MS to access that country’s labour market, the requirement of a trans-​border element is no requirement that citizens move across borders in order to find a job. The Court has held that the free movement of workers may apply to Union nationals who acquired vocational qualifications in a MS other than that of which they were nationals.205 The required trans-​border element can also follow from the nationality other than that of the host MS. For instance, an Italian national born in Belgium to Italian parents can become entitled, in her own right, to claim the benefit of Article 45 TFEU.206 Similarly, Union citizens employed in a MS other than that of their residence can fall within the scope of Article 45 TFEU,207 even if the place of employment is the MS of which they are nationals. Accordingly, the Court held that a German national working in Germany, who, at one point in time, moved his residence to France, could invoke Article 45 TFEU in his favour.208

H. The exclusion of employment in the public service under Article 45(4) TFEU Article 45(4) TFEU provides that free movement of workers is not to apply to employ- 94 ment in the public service. The provision takes account of the legitimate interest which MS may have in reserving to their own nationals a range of posts connected with the exercise of powers conferred by public law and with the protection of general interests.209 According to settled case law, the concept of ‘public service’ within the meaning of 95 Article 45(4) TFEU must be given uniform interpretation and application throughout the EU and cannot therefore be left entirely to the discretion of the MS.210 Furthermore, the Court held that as derogation from the fundamental principle that workers in the Union should enjoy freedom of movement and not suffer discrimination, that derogation   See e.g. Case C-​132/​93, Steen 2, EU:C:1994:254.   Case C-​22/​77, Mura, EU:C:1977:154, para 9. 205   Case C-​298/​14, Brouillard, para 27. See also Case C-​19/​92, Kraus, paras 16 and 17, and Case 115/​78, Knoors, EU:C:1979:31, para 20. 206   See Case C-​235/​87, Matteucci, EU:C:1988:460, para 13. The judgment was rendered, with regard to the then applicable Regulation (EEC) No 1612/​68 of the Council of 15 October 1968 on freedom of movement for workers within the Community [1968] OJ L257/​2. 207   See Case C-​152/​03, Ritter-​Coulais, EU:C:2006:123, para 3, and Case C-​ 212/​ 05, Hartmann, EU:C:2007:437, para 17. 208   Case C-​152/​03, Ritter-​Coulais, paras 29–​32. 209   See Case C-​298/​14, Brouillard, para 32; Case C-​443/​93, Vougioukas, EU:C:1995:394, para 20; and Case 149/​79, Commission v Belgium, EU:C:1980:297, para 7. 210  See, inter alia, Case C-​152/​73, Sotgiu, para 5, and Case C-​405/​01, Colegio de Oficiales de la Marina Mercante Española, EU:C:2003:515, para 38. 203 204

Kellerbauer/Martin

632

Part Three: Title IV Free Movement of Persons, Services and Capital

must be construed in such a way as to limit its scope to what is strictly necessary for safeguarding the interests which it allows the MS to protect.211 96 As regards the concept of ‘employment in the public service’, the Court has given a functional and not institutional definition. The derogation only covers posts which involve direct or indirect participation in the exercise of public powers and duties designed to safeguard the general interests of the state or of other public authorities and thus presume on the part of those occupying them the existence of a special relationship of allegiance to the state and reciprocity of rights and duties which form the foundation of the bond of nationality.212 97 Furthermore, the Court held that the scope of Article 45(4) TFEU cannot be determined in terms of the designation of the legal relationship between the employee and the employing administration.213 Access to certain jobs may not be limited by reason of the fact that in a given MS, those appointed to such posts have the status of civil servants.214 In effect, even where a civil servant is acting on behalf of the state, he or she is not always exercising powers conferred by public law.215 On the other hand, employment by a private natural or legal person is not, as such, sufficient to exclude the application of Article 45(4) TFEU where powers conferred by public law are granted by national law to holders of the posts in question.216 98 In applying the criteria explained above in paras [95–7], the Court has held that inter alia the following jobs do not fall under the derogation in Article 45(4) TFEU: • various jobs on the railways (Commission/​Belgium (‘SNCB’);217 • employment as nurses in public hospitals;218 • teaching posts of whatever nature (marking students and participating in the decision making as to whether they pass to the next class—​Lawrie-​Blum);219 • regulating students; supervising them during school excursions (Sonntag), regardless of the level of teaching (secondary school teaching,220 or university221) or the type of teaching (in the public or private system), as in both cases the teacher has the same role in respect of students (Sonntag);222 • research posts at national research centres (Commission/​Italy (‘CNR’);223 • private sworn security guards employed by security firms to arrest persons engaged in the commission of offences;224 • the president of a port authority bestowed with the power to adopt binding decisions where that post mainly involves the exercise of other activities.225 99

Finally, the Court held that in view of the purpose of Article 45(4) TFEU, i.e. to reserve certain posts to MS’ own nationals, the derogation cannot be invoked by a MS   See Cases C-​270/​13, Haralambidis, para 43 and the case law cited.  See, inter alia, Case C-​270/​13, Haralambidis, para 44; Case C-​ 290/​ 94, Commission v Greece, EU:C:1996:265, para 2; and Case C-​405/​01, Colegio de Oficiales de la Marina Mercante Española, para 39. 213 214   Case C152/​73, Sotgiu.   Case C-​225/​85, Commission v Italy (‘CNR’), EU:C:1987:284. 215   Case C-​172/​91, Sonntag, EU:C:1993:144. 216   See Case C-​405/​01, Colegio de Oficiales de la Marina Mercante Española, paras 43–​4. 217   Case 149/​79, Commission v Belgium, para 10. 218   Case C-​307/​84, Commission v France, EU:C:1986:222. 219 220   Case C-​66/​85, Lawrie-​Blum, paras 24–​8.   Case C-​4/​91, Bleis, EU:C:1991:448, para 7. 221 222   Case C-​33/​88, Allue, EU:C:1989:222, para 9.   Case C-​172/​91, Sonntag, para 24. 223   Case C-​225/​85, Commission v Italy (‘CNR’), para 9. 224   Case C-​283/​99, Commission v Italy, EU:C:2001:307, para 21. 225   Cases C-​270/​13, Haralambidis. 211 212

Kellerbauer/Martin

Article 45

633

vis-​à-​vis its own nationals to restrict access to employment in the public service that exercised their right to free movement.226 Furthermore, the Court held that the interests which this derogation allows MS to 100 protect are satisfied by the opportunity of restricting admission of foreign nationals to certain activities in the public service. Article 45(4) TFEU cannot justify discrimination between workers after citizens of other MS have been put in charge of such activities. This conclusion follows from the consideration that once nationals of other MS have been admitted, it is shown that those national interests which justify the exception to the principle of non-​discrimination are not at issue. Nevertheless, the fact that nationals of another MS have been admitted to the public service does not prevent MS from reserving for their own nationals those posts within a career bracket which involve participation in the exercise of powers conferred by public law or the safeguarding of the general interests of the state.227 Opening MS’ public service to nationals of all MS may not be sufficient to guarantee 101 effective access. Other obstacles may be of importance, in particular the refusal to take into account periods of employment in the public service of another MS. Knowing that years spent in the public service of the MS of origin will not be taken into account for the purposes of determining the grade, or the entitlement to promotion or pension in the MS of destination, may deter civil servants from exercising their right to free movement. Thus, the Court held that such a refusal may also be contrary to Article 45 TFEU.228

  Case C-​298/​14 Brouillard, para 33.   Case C-​225/​85, Commission v Italy (‘CNR’), para 10. 228   See, to this effect, Case C-​419/​92, Scholz, EU:C:1994:62 and Case C-​15/​96, Schöning-​ Kougebetopoulou, EU:C:1998:3. 226 227

Kellerbauer/Martin

Article 46  TFEU (ex Article 40 EC) The European Parliament and the Council shall, acting in accordance with the ordinary legislative procedure and after consulting the Economic and Social Committee, issue directives or make regulations setting out the measures required to bring about freedom of movement for workers defined in Article 45, in particular: ( a) by ensuring close cooperation between national employment services; (b) by abolishing those administrative procedures and practices and those qualifying periods of eligibility for available employment, whether resulting from national legislation or from agreements previously concluded between Member States, the maintenance of which would form an obstacle to liberalisation of the movement of workers; (c) by abolishing all such qualifying periods and other restrictions provided for either under national legislation or under agreements previously concluded between Member States as imposed on workers of other Member States conditions regarding the free choice of employment other than those imposed on workers of the State concerned; (d)  by setting an appropriate machinery to bring offers of employment into touch with applications for employment and to facilitate the achievement of a balance between supply and demand in the employment market in such a way as to avoid serious threats to the standard of living and the level of employment in the various regions and industries.

Commentary A. General remarks B. Outline of the most important rules adopted on the basis of Article 46 TFEU

A. General remarks 1 Article 46 TFEU puts a legal basis at the disposal of the EU legislature that is specific to the free movement of workers.1 It empowers Council and EP to adopt directives and regulations in accordance with the ordinary legislative procedure2 where such legal acts facilitate the achievement of the objectives of Article 45 TFEU, i.e. to enable workers to access the labour market of other MS and to reside in their territory in order to work there.3 2 In its original wording, what is now Article 46 TFEU stipulated that ‘as soon as this Treaty enters into force’ directives and regulations should bring about freedom of movement of workers ‘by progressive stages’. Since the ToA, the wording has changed to clarify that the legal basis continues to be at the disposal of the EU legislature after the end of the transitional period. Article 45 TFEU has direct effect4 and legal acts adopted on the basis of Article 46 3 TFEU are thus not necessary for individuals to invoke the free movement of workers

  It is noteworthy that the ToR did not provide a similar provision for the free movement of the self-​employed. 3   See Articles 289(1), 294 TFEU.   Case C-​267/​83, Diatta, EU:C:1985:67, para 15. 4   See Commentary on Article 45 TFEU, para [2]‌. 1 2

Martin

Article 46

635

before national or EU courts. Rather, the Court held that such legal acts may be ‘intended to determine the practical details regulating the exercise of rights conferred directly by the Treaty’.5

B. Outline of the most important rules adopted on the basis of Article 46 TFEU Regulation 1612/​68 mainly implemented the principle of non-​discrimination enshrined in Article 45(2) TFEU, providing inter alia that ‘a worker who is a national of a Member State shall enjoy the same social and tax advantages as national workers’.6 It was eventually repealed and replaced by Regulation 492/​2011.7 Directive 68/​360 was complementary to Regulation 1612/​68,8 in that it laid down the conditions under which nationals of MS may exercise their right to leave their state of origin to take up activities as employed persons in the territory of another MS.9 It thus implemented Article 45(3) TFEU on abolishing restrictions concerning movement and residence of workers within the Union. Directive 68/​360 was repealed by Directive 2004/​38. The ‘Free Movement of Workers’ Regulation 492/​2011 bans discrimination between the host MS’ nationals and other EU workers,10 regarding recruitment, employment, work terms, and certain social rights11 and lays down the general right of eligibility for employments and its scope and conditions.12 The regulation extends the right to equal treatment to the children of workers where they reside in the host MS and seek admission to that state’s general education, apprenticeship, and vocational training courses.13 Finally, Regulation 492/​2011 creates different instruments for enhancing cooperation and coordination between MS in the area of free movement of workers14 and notably between national employment services.15 The ‘Free Movement of Citizens’ Directive 2004/​38 replaced Directive 68/​360 as regards workers and jobseekers.16 It lays down rules on the right of jobseekers, EU workers, and their family members to move and reside within the territory of the MS and sets out the limits to those rights on grounds of public policy, public security or public health. Most recently, Directive 2014/​54 was adopted on the basis of Article 46 TFEU.17 Its aim is to ensure a more effective and uniform application of the rights conferred by Regulation 492/​2011, in particular by making available judicial procedures to EU workers being unfairly discriminated against.   Case C-​48/​75, Royer, EU:C:1976:57, para 35. The statement was made with regard to Directive 68/​360.   Article 7(2) Regulation (EEC) No 1612/​68 of the Council, of 15 October 1968, on freedom of movement for workers within the Community [1968] OJ L257/​2. 7   Regulation 492/​2011 (see Chapter instruments). 8   Council Directive 68/​360/​EEC of 15 October 1968 on the abolition of restrictions on movement and residence within the Community for workers of MS and their families [1968] OJ L257/​13. 9 10   Case C-​157/​79, Pieck, EU:C:1980:179.   Regulation 492/​2011 [2011] OJ L141/​1. 11 12   See Articles 7–​9 Regulation 492/​2011.   See Articles 1–​6 Regulation 492/​2011. 13 14   See Article 10 Regulation 492/​2011.   See Chapters II and III Regulation 492/​2011. 15   See also Regulation (EU) 2016/​589 of the EP and of the Council of 13 April 2016 on a European network of employment services (EURES), workers’ access to mobility services and the further integration of labour markets, and amending Regulations (EU) No 492/​2011 and (EU) No 1296/​2013 [2016] OJ L107/​ 1, which updates rules on a European network of employment services (EURES) to take account of changing mobility patterns among workers and technological advances. 16   Directive 2004/​38/​EC (see Chapter instruments). Directive 2004/​38 also applies to economically inactive citizens. See, in this regard, the Commentary on Article 21 TFEU. 17   Directive 2014/​54/​EU (see Chapter instruments). 5 6

Martin

4

5

6

7

Article 47  TFEU (ex Article 41 EC) Member States shall, within the framework of a joint programme, encourage the exchange of young workers.

Commentary 1 Article 47 TFEU tasks MS with promoting the exchange of young workers. The first joint programme to encourage the exchange of young workers based on Article 47 TFEU was adopted already in 1964.1 Several other programmes were subsequently adopted, but on the bases of what are now Articles 352 and 165/​166 TFEU.2

1   64/​307/​EEC: First Joint Programme to encourage the exchange of young workers within the Community, OJ, English special edition: Series II Vol IX, p 17. 2   See, most, recently, Regulation (EU) No 1288/​2013 of the EP and of the Council of 11 December 2013 establishing ‘Erasmus+’: the Union programme for education, training, youth and sport and repealing Decisions No 1719/​2006/​EC, No 1720/​2006/​EC and No 1298/​2008/​EC [2013] OJ L347/​50.

Martin

Article 48  TFEU (ex Article 42 EC) The European Parliament and the Council shall, acting in accordance with the ordinary legislative procedure, adopt such measures in the field of social security as are necessary to provide freedom of movement for workers; to this end, they shall make arrangements to secure for employed and self-​employed migrant workers and their dependants: ( a) aggregation, for the purpose of acquiring and retaining the right to benefit and of calculating the amount of benefit, of all periods taken into account under the laws of the several countries; (b) payment of benefits to persons resident in the territories of Member States. Where a member of the Council declares that a draft legislative act referred to in the first subparagraph would affect important aspects of its social security system, including its scope, cost or financial structure, or would affect the financial balance of that system, it may request that the matter be referred to the European Council. In that case, the ordinary legislative procedure shall be suspended. After discussion, the European Council shall, within four months of this suspension, either: ( a) refer the draft back to the Council, which shall terminate the suspension of the ordinary legislative procedure; or ( b) take no action or request the Commission to submit a new proposal; in that case, the act originally proposed shall be deemed not to have been adopted.

Selected bibliography Maximilian Fuchs and Robertus Cornelissen, EU Social Security Law:  A Commentary on EU Regulations 883/​2004 and 987/​2009 (Beck, Hart 2015) Jaan Paju, The European Union and Social Security Law (Hart 2017) Yves Jorens (ed), 50  years of social security coordination, past-​ present-​ future (EU Publications Office, 2010)

Essential case law Case C-​623/​13, de Ruyter, paragraphs 37–​8: The principle that the legislation of a single MS applies in matters of social security is aimed at avoiding the complications which may ensue from the simultaneous application of a number of national legislative systems and at eliminating the unequal treatment which, for persons moving within the EU, would be the consequence of a partial or total overlapping of the applicable legislation. Case C-​393/​99, Hervein II, paragraph 49: The Treaty precludes legislation of a MS which requires contributions to be made to the scheme for self-​employed persons by persons already working as self-​employed persons in another MS where they have their habitual residence and are affiliated to a social security scheme. Case C-​135/​99, Elsen, paragraph 33: Although MS retain the power to organize their social security schemes, they must nonetheless, when exercising that power, comply with Community law and, in particular, the Treaty provisions on freedom of movement for workers or again the freedom of every citizen of the Union to move and reside in the territory of the MS. Case C-​443/​93, Vougioukas, paragraph 33: In the light of the task entrusted to the Council by Article 48 TFEU, the existence of technical difficulties cannot justify indefinitely the lack of any coordination of special schemes for certain categories of workers.

Martin

638

Part Three: Title IV Free Movement of Persons, Services and Capital

Case C-​2/​89, Kits van Heijningen, paragraph 10: There is nothing in Regulation (EC) No 883/​ 2004 which permits certain categories of persons to be excluded from the scope of the regulation on the basis of the amount of time they devote to their activities. Case C-​41/​84, Pinna 1, paragraph 21: EU rules on social security introduced pursuant to Article 48 TFEU must refrain from adding to the disparities which already stem from the absence of harmonization of national legislation. Case C-​104/​76, Janson, paragraph 12: The purpose of the provisions of Article 48 TFEU and of the regulations adopted to give it effect is to eliminate any disadvantages which workers might suffer as a result of the fact that their social security record was completed under systems laid down by the national legislation of different MS.

Main legal instruments Regulation No 987/​2009 implements Regulation No 883/​2004.1 Regulation No 883/​2004 lays down common rules to protect social security rights when moving within the EU as well as Iceland, Liechtenstein, Norway, and Switzerland.2

Commentary A. General remarks B. The scope of the legal basis 1. Employed and self-​employed migrant workers 2. Union citizens and third-​country nationals C. The principles of coordination applicable to Article 48 TFEU 1. Introduction 2. No further deepening of divergences 3. Aggregation of periods 4. Export of benefits 5. Prohibition of discrimination 6. Applicability of the legislation of one Member State D. The legislative procedure

A. General remarks 1 Social security coordination is a cornerstone of the free movement of workers in the EU and the first regulations on the coordination of the various national systems were adopted based on what is now Article 48 TFEU as early as 1959.3 The aim of Article 45 TFEU could not be achieved if, as a consequence of the exercise of their right to freedom of movement, migrant workers would lose the social security advantages afforded to them by the legislation of one MS.4 Similar to Article 45 TFEU, Article 48 TFEU is thus in particular intended to prevent workers who exercised their right of freedom of movement 1   Regulation (EC) No 987/​2009 of the EP and of the Council, of 16 September 2009, laying down the procedure for implementing Regulation (EC) No 883/​2004 on the coordination of social security systems [2009] OJ L284/​1. 2   Regulation (EC) No 883/​2004 (see Chapter instruments). 3   See Simon Roberts, ‘A short history of social security coordination’ in Jorens (ed), 50 years (see biblio), 8. 4  See, inter alia, Case C-​187/​15, Pöpperl, EU:C:2016:550, para 25; Case C-​212/​06, French Community and Walloon Government v Flemish Government, EU:C:2008:178, para 46; and Case C-​515/​14, Commission v Cyprus, EU:C:2016:30, para 41.

Martin

Article 48

639

from being treated, without objective justification, less favourably than those who have completed their entire career in only one MS.5 Article 48 TFEU does not aim at the harmonization of the various national social security systems, but merely at their coordination. The provision does not limit the power of the MS to organize their social security schemes and to lay down the conditions under which social security benefits are granted, as well as the amount of such benefits and the period for which they are granted,6 provided however, that MS comply with EU law and, in particular with the Treaty provisions on freedom of movement.7 Consequently, Article 48 TFEU cannot guarantee to an insured person that moving to another MS will be neutral as regards social security. In view of the disparities existing between the schemes and legislation of the MS in this field, such a move may be more or less financially advantageous or disadvantageous for the person concerned depending on the case.8 According to settled case law, what is now Article 48 TFEU conferred on the EU legislature the task of instituting a scheme allowing workers to overcome obstacles that may arise for them from national rules in the field of social security.9 Consequently, and as set out in Article 48(1)(a) and (b) TFEU, insurance, residence, or employment periods must be aggregated and the ensuing entitlements must be exportable to other MS with a view not to deprive workers of social security advantages to which they would have been entitled if they had spent their working life in only one MS.10 The EU legislature mainly carried out its legislative duty under Article 48 TFEU by introducing Regulations No 3 and 4 concerning social security of migrant workers.11 These were subsequently replaced by Regulation (EEC) No 1408/​71,12 and by its implementing Regulation (EEC) No 574/​ 72.13 These were in turn replaced by Regulation (EC) No 883/​2004 on the coordination of social security systems,14 and its implementing Regulation (EC) No 987/​2009.15 Pursuant to Article 3 Regulation (EC) No 883/​ 2004, the following traditional branches of social security are targeted by the rules adopted pursuant to Article 48 TFEU: (a) sickness benefits; (b) maternity and equivalent paternity benefits; 5   See, to this effect, Case C-​187/​15, Pöpperl, para 26; Case C-​388/​09, da Silva Martins, EU:C:2011:439, para 76; Case C-​515/​14, Commission v Cyprus, EU:C:2016:30, para 42. 6   Case C-​507/​06, Klöppel, EU:C:2008:110, para 16 and the case law cited. 7   Cases C-​228/​07, Petersen, EU:C:2008:494, para 42, and Case C-​135/​99, Elsen, EU:C:2000:647, para 33. 8   See Case C-​443/​11, Jeltes, EU:C:2013:224, para 44; Case C-​ 208/​ 07, Chamier-​Glisczinski, EU:C:2009:455, para 85. 9   See, to this effect, Cases C-​690/​15, Wenceslas de Lobkowicz, EU:C:2017:355, para 35; Case C-​411/​98, Ferlini, EU:C:2000:530, paras 41–​2; and Case C-​293/​03, My, EU:C:2004:821, paras 34–​7. 10   See also Case C-​244/​97, Lustig, EU:C:1998:619, para 31 and the case law cited. 11   [1958] OJ 561 (no English version was published in the OJ). 12   Regulation (EEC) No 1408/​71 of the Council, of 14 June 1971, on the application of social security schemes to employed persons and their families moving within the Community [1971] OJ L149/​2 (English special edition: Series I Chapter 1971(II), p 416). 13   Regulation (EEC) No 574/​72 of the Council, of 21 March 1972, fixing the procedure for implementing Regulation (EEC) No 1408/​71 on the application of social security schemes to employed persons and their families moving within the Community [1972] OJ L74/​1 (English special edition: Series I Chapter 1972(I), p 159). 14   Regulation (EC) No 883/​2004 [2004] OJ L166/​1. 15   Regulation (EC) No 987/​2009 [2009] OJ L284/​1.

Martin

2

3

4

5

6

640

Part Three: Title IV Free Movement of Persons, Services and Capital

(c) invalidity benefits; (d) old-​age benefits; (e) survivors’ benefits; (f ) benefits in respect of accidents at work and occupational diseases; (g) death grants; (h) unemployment benefits; (i) pre-​retirement benefits; (j) family benefits.16

B. The scope of the legal basis 1. Employed and self-​employed migrant workers 7 According to its wording, Article 48 TFEU applies to employed and to self-​employed migrant workers as well as to ‘their dependants’. Originally, Article 51 EEC required the Council to coordinate social security schemes only for employed workers and their dependants. The ToL extended this legal basis to the self-​employed. However, already Council Regulation (EEC) No 1390/​81, based inter alia on what is now Article 352 TFEU, extended social security coordination to self-​employed persons and members of their families.17 8 Although the aim of Article 48 TFEU is to safeguard the effective exercise of the right to freedom of movement of workers enshrined in Article 45 TFEU, the concept of ‘worker’ in Article 48 TFEU and in the regulations adopted on its basis was given a broader definition than under Article 45 TFEU. Already Article 1(a) Regulation (EEC) No 1408/​71 had stipulated that for the purpose of this regulation a ‘worker’ generally meant ‘[ . . . ] any person who is insured under one of the social security schemes referred to in Article 1(a) for the contingencies and on the conditions mentioned in that provision’. This definition did not permit certain categories of persons to be excluded from the scope of the regulation on the basis of the limited amount of time they devoted to their activities. The Court therefore held that a person who is employed for two hours per day on each of two days per week is a ‘worker’ for the purpose of Article 48 TFEU and Regulation (EEC) No 1408/​71,18 while that person might not have been regarded as a worker within the meaning of Article 45 TFEU, given that his or her activity would be considered as purely marginal and ancillary.19 9 The scope of secondary law that may be adopted under Article 48 TFEU was further extended after the Court held in Unger that Regulation No 3 covered wage-​earners or assimilated workers in the situation envisaged by Article 19(1) Regulation No 3 whatever may be the reason for their temporary residence abroad.20 Accordingly, Regulation No 3 became applicable not only to workers moving to another MS to access its labour market,

16   In accordance with Article 3(3) and Article 70 Regulation (EC) No 883/​2004, the Regulation also applies to special non-​contributory cash benefits which are provided under legislation which, because of its personal scope, objectives, and/​or conditions for entitlement, has characteristics both of the social security legislation referred to in Article 3(1) and of social assistance. 17   Council Regulation (EEC) No 1390/​81 of 12 May 1981 extending to self-​employed persons and members of their families Regulation (EEC) No 1408/​71 on the application of social security schemes to employed persons and their families moving within the Community [1981] OJ L143/​1. 18   Case C-​2/​89, Kits van Heijningen, EU:C:1990:183, paras 7–​11. 19   See Commentary on Article 45 TFEU, paras [22] et seq.    20  Case C-​75/​63, Unger, EU:C:1964:19.

Martin

Article 48

641

but also to a worker requesting immediate medical treatment while temporarily residing in another MS. As a result of Unger, Regulation No 1408/​71 was made applicable not to ‘migrant workers’, but to ‘workers moving within the Community’. Economically inactive citizens are not concerned by Articles 45 and 48 TFEU, but 10 are covered by the freedom of movement for citizens (now Article 21 TFEU), which was inserted in the Treaty in 1992. It was only Regulation (EC) No 883/​2004, which is based both on what are now Articles 48 and 352 TFEU, that extended social security coordination also to inactive citizens moving within the Union. 21

2. Union citizens and third-​country nationals While employed and self-​employed migrant workers were covered by the rules adopted 11 based on Article 48 TFEU only if they were nationals of a MS, their dependants could always benefit from derived rights irrespective of their nationality.22 Regulation 859/​ 2003,23 repealed and replaced by Regulation 1231/​2010,24 extended rules of social security coordination to third-​country nationals who are not already covered by those provisions solely on the ground of their nationality. Due to IAs concluded with the Union, legal acts based on Article 48 TFEU may also 12 apply to nationals from Norway, Switzerland, Iceland, Liechtenstein, and Switzerland.25 Regarding Turkey, Article 3(1) Decision No 3/​80 adopted in 1980 established rules of equal treatment in the field of social security.26

C. The principles of coordination applicable to Article 48 TFEU 1. Introduction Measures adopted pursuant to Article 48 TFEU are governed by the following principles 13 further detailed later: (1) they must not harmonize national laws, but merely coordinate them;27 (2) insurance, residence, or employment periods must be aggregated ‘for the purpose of acquiring and retaining the right to benefit and of calculating the amount of benefit’;28 21   Regulation (EC) No 883/​2004, although adopted in 2004, only became applicable (in accordance with its Article 91) on 1 May 2010. The same day, the act laying down the procedure for its implementation became applicable. See Article 97 Regulation No 987/​2009. 22   See, to this effect, Case 40/​76, Kermaschek, EU:C:1976:157, para 7.  See also Case C-​189/​00, Ruhr, EU:C:2001:583, paras 20–​1. 23   Council Regulation (EC) No 859/​2003 of 14 May 2003 extending the provisions of Regulation (EEC) No 1408/​71 and Regulation (EEC) No 574/​72 to nationals of third countries who are not already covered by those provisions solely on the ground of their nationality [2003] OJ L124/​1. 24  Regulation (EU) No 1231/​2010 of the EP and of the Council of 24 November 2010 extending Regulation (EC) No 883/​2004 and Regulation (EC) No 987/​2009 to nationals of third countries who are not already covered by these regulations solely on the ground of their nationality [2010] OJ L344/​1. Save for the UK, Regulation 1231/​2010 replaces Regulation 850/​2003 since 1 January 2011. Both Regulations 1231/​2010 and 859/​2003 do not apply to Denmark. 25   See Commentary on Article 45 TFEU, paras [10–​11]. 26   See Council Decision 64/​732/​EEC of 23 December 1963 [1973] OJ C133/​1; Decision No 3/​80 of the Association Council of 19 September 1980 on the application of the social security schemes of the MS of the European Communities to Turkish workers and members of their families [1980] C110/​60. See Case C-​262/​ 96, Sürül, EU:C:1999:228, paras 62 et seq. 27   See already above, para [2]‌. 28   See Article 48 subpara 1(a) TFEU. See also Case C-​244/​97, Lustig, EU:C:1998:619, para 31 and the case law cited.

Martin

642

Part Three: Title IV Free Movement of Persons, Services and Capital

(3) they have to ensure the exportability of the benefits acquired, i.e. ensure ‘payment of benefits to persons resident in the territories of Member States’;29 (4) they have to implement the principle of non-​discrimination on grounds of nationality in order to comply with Article 45 TFEU;30 (5) they must be based on the principle that the legislation of only one MS is applicable, again to comply with Article 45 TFEU. 14

Under Article 48 TFEU, the EU legislature has discretion in attaching conditions to the rights and advantages it accords in order to ensure the freedom of movement for workers enshrined in Article 45 TFEU or in determining the limits thereto.31

2. No further deepening of divergences 15 While the EU legislature may not harmonize MS social security legislation, the Court nevertheless found that the convergence in MS social security rules is beneficial to the free movement of workers. Therefore, the Union is not allowed to further deepen the divergences among MS legislation. It held in Pina:32 [T]‌he achievement of the objective of securing free movement for workers [ . . . ] is facilitated if conditions of employment, including social security rules, are as similar as possible in the various MS. That objective will, however, be imperilled and made more difficult to realize if unnecessary differences in the social security rules are introduced by Community law. It follows that the Community rules on social security introduced pursuant to [Article 48 TFEU] must refrain from adding to the disparities which already stem from the absence of harmonization of national legislation.

16

The ruling in Pina may thus be read as prohibiting the EU legislature from enacting legal acts that would add to the existing disparities resulting from the absence of harmonization.

3. Aggregation of periods 17 The obligation in Article 48 TFEU to provide for the introduction of arrangements to secure for migrant workers the aggregation of periods of insurance is of essential importance to safeguard the effective exercise of the right to freedom of movement of workers.33 18 As stipulated in Article 48 TFEU subparagraph 1(a), aggregation applies ‘for the purpose of acquiring and retaining the right to benefit and of calculating the amount of benefit’. It applies to various kinds of benefits, such as sickness and maternity, invalidity, old-​age pensions, death grants, and family benefits. By contrast, aggregation is explicitly excluded for the most recent branch of social security inserted in Regulation No 883/​2004, namely pre-​retirement benefits. According to Article 66 of Regulation (EC) No 883/​2004, ‘when the applicable legislation makes the right to pre-​retirement benefits conditional on the completion of periods of insurance, of employment

  See Article 48 subpara 1(b) TFEU.   See, to this effect, Case C-​50/​05, Nikula, EU:C:2006:493, para 20. 31  See, to this effect, Case C-​284/​15, ONEm, EU:C:2016:220, para 31, and Case C-​360/​97, Nijhuis, EU:C:1999:180, para 30. 32   Case C-​41/​84, Pina, EU:C:1986:1, para 21. 33  See, to this effect, Case C-​233/​12, Gardella, EU:C:2013:449, paras 45 et seq, and Case C-​443/​93, Vougioukas, EU:C:1995:394, paras 28 et seq. 29 30

Martin

Article 48

643

or self-​employment, [aggregation of periods] shall not apply’. This is justified by the fact that ‘only a limited number of Member States have statutory pre-​ retirement schemes’.34

4. Export of benefits Article 48 TFEU subparagraph 1(b) requires ‘the payment of benefits to persons 19 resident in the territories of Member States’. This usually implies the exportability of a benefit,35 meaning for instance that a worker residing in a MS other than that in which he is employed is to receive care insurance benefits in the MS in which he resides. In Bronzino, the Court ruled on a refusal to pay family benefits on the ground that a 20 member of the worker’s family resided in a MS other than that providing the benefits.36 The Court held that ‘[s]‌uch a refusal could deter Community workers from exercising their right to freedom of movement and would therefore constitute an obstacle to that freedom’.37 Article 7 Regulation (EC) No 883/​2004 now stipulates that cash benefits payable under the legislation of one or more MS or under this regulation shall generally not be subject to any reduction, amendment, suspension, withdrawal, or confiscation on account of the fact that the beneficiary or the members of his or her family reside in a MS other than that in which the institution responsible for providing benefits is situated. Furthermore, Article 67 Regulation 883/2004 provides that a person shall be entitled to family benefits in accordance with the legislation of the competent Member State, including for his family members residing in another Member State, as if they were residing in the former Member State.38

5. Prohibition of discrimination Pursuant to Article 4 of Regulation (EC) No 883/​2004, ‘[u]‌nless otherwise provided for 21 by this regulation, persons to whom this regulation applies shall enjoy the same benefits and be subject to the same obligations under the legislation of any Member State as the nationals thereof ’. It also follows from settled case law that ‘[t]he purpose of the provisions of [Article 48 TFEU] and of the regulations adopted to give it effect is to eliminate any disadvantages which workers might suffer as a result of the fact that their social security record was completed under systems laid down by the national legislation of different States’.39 The obligation to respect the principle of non-​discrimination binds not only the MS, 22 but also the EU legislature when it adopts measures based on Article 48 TFEU. This is illustrated by the Roviello judgment concerning the validity of a Point in an Annex to Regulation No 1408/​71, pursuant to which, in regard to entitlement to a pension in respect of occupational invalidity, Germany was not under the obligation to aggregate periods completed in another MS. That Point was deemed invalid because it was ‘not

34   See recital 33 Regulation (EC) No 883/​2004. By the end of 2016, only nine MS had statutory pre-​ retirement schemes. 35   See, to this effect, Case 284/​84, Spruyt, EU:C:1986:79, paras 19 et seq. 36 37   Case C-​228/​88, Bronzino, EU:C:1990:85.   Case C-​228/​88, Bronzino, para 12. 38   Case C-​104/​76, Janson, EU:C:1977:72, para 12. 39   The Commission has opened an infringement procedure against Austria concerning legislation under which EU citizens working in Austria face an indexation of their family benefits and family tax reductions when their children reside abroad. See Commission, press release of 24 January 2019, IP/19/463.

Martin

644

Part Three: Title IV Free Movement of Persons, Services and Capital

of such a nature as to guarantee the equal treatment required by Article [45 TFEU] and therefore has no place in the coordination of national laws provided for in Article [48 TFEU] in order to promote freedom of movement for workers’.40

6. Applicability of the legislation of one Member State 23 The principle that the legislation of one MS is applicable (the ‘unicity principle’) intends to avoid negative and positive conflicts of law which can result from the fact that MS legislation provides for different criteria to determine whether a worker is affiliated to their social security schemes. 24 Regulation (EEC) No 1408/​71 had first introduced a provision establishing the ‘unicity principle’, although Regulation 1390/​81, which extended Regulation (EEC) No 1408/​71 to self-​employed workers, allowed for derogations limited to the self-​employed and to specific situations.41 The Court considered these derogations to be incompatible with what are now Articles 45 and 48 TFEU, holding that they preclude the legislation of a Member State which exempts persons whose principal occupation is employment in that Member State from the obligation to pay contributions to the scheme for self-​ employed persons in the same State, where self-​employment is a secondary occupation, but withholds such exemption from persons whose principal occupation is employment in another Member State. The effect of such legislation is to disadvantage the pursuit of occupational activities in more than one Member State because it places workers making that choice at a disadvantage compared with those who pursue all their activities in the Member State which adopts that legislation.42

25

Furthermore, the Court held that derogations from the ‘unicity principle’ are contrary to the Treaty where they lead to payment of contributions without a possible return: Similarly, in the absence of due justification, such as the provision of additional social security cover to the persons concerned, Article [48 TFEU] precludes legislation of a Member State which requires contributions to be made to the scheme for self-​employed persons by persons already working as self-​employed persons in another Member State where they have their habitual residence and are affiliated to a social security scheme. Such legislation disadvantages the pursuit of occupational activity in a second Member State because the social security contributions it entails yield no return for the persons concerned.43

Therefore, the EU legislature removed the derogations from the unicity principle in Regulation (EC) No 883/​2004 that had been provided for by Regulation (EEC) No 1408/​71. 26 The question was later raised whether the ‘unicity principle’ can also be claimed by mobile workers who are not covered by EU social security regulations, such as civil servants of the Union institutions. In this regard, the Court held that Protocol No 7 on the privileges and immunities of the European Union, and the provisions of the Staff Regulations on social security for EU officials fulfil, in respect of those officials, a function that is similar to that which the provisions of Regulation (EC) No 883/​2004 fulfil, in that they prohibit any obligation on EU officials to contribute to several schemes in this field.44   Case C-​20/​85, Roviello, EU:C:1988:283, para 17.   Article 14 (c), entitled ‘Special rules applicable to persons employed simultaneously in the territory of one Member State and self-​employed in the territory of another Member State’. A similar derogation was subsequently introduced by Regulation 1616/​98, which extended Regulation (EEC) No 1408/​71 to cover special schemes, after the Vougioukas judgment [1998] OJ L209/​1. 42   Case C-​393/​99, Hervein II EU:C:2002:182, para 48. 43   Case C-​393/​99, Hervein II, para 49.    44  Case C-​690/​15, Lobkowicz, EU:C:2017:355, para 45. 40 41

Martin

Article 48

645

The issue of the ‘unicity principle’ is notably crucial in the context of the posting of 27 workers. Until 2018, the Court of Justice applied a consistent and very strict approach, according to which in so far as a certificate (E101 under Regulation (EEC) No 1408/​71, PD1 under Regulation (EC) No 883/​2004) establishes a presumption that the worker concerned is properly affiliated to the social security system of the Member State in which the undertaking employing him is established, it is binding on the competent institution of the Member State in which that person actually works. That case law in particular means that as long as it has not been withdrawn or declared invalid, an E 101/​PD1 certificate takes effect in the internal legal order of the Member State to which the employee goes in order to work and, therefore, binds the institutions of that Member State.45 The Court maintained that approach even in cases where it was not disputed that the certificate had ‘manifestly’ be wrongly issued.46 In 2018 in Altun,47 the Court brought for the first time a limitation to that case law 28 in case of fraud or abuse of rights. It nevertheless subjected that limitation to several conditions, notably that the institution of the Member State to which the workers have been posted puts before the institution that issued the E 101/​PD1 certificates concrete evidence that suggests that those certificates were obtained fraudulently and that the latter institution fails to carry out such a review within a reasonable period of time. If those conditions are met, a national court may disregard the E 101/​PD1 certificates. That judge may not however annul the certificates. This means that the workers are then in principle forced to pay contributions to social security schemes in two Member States, even if this runs directly counter the very idea of a ‘unicity principle’. This is thus a tricky issue which will have to be dealt with by the Court in future rulings.

D.  The legislative procedure In its original ToR version, what is now Article 48 TFEU empowered the Council to enact 29 legislation acting unanimously, without involving the EP or the European Economic and Social Committee (EESC). The ToA attributed the role of a co-​legislator to the EP. However, unanimity in the Council continued to apply in addition because what is now Article 352 TFEU was required as an additional legal basis in order to enact legal acts that covered also the self-​employed. In its ToL version, Article 48 TFEU empowers the EP and the Council to adopt 30 measures covering both employed and self-​employed migrant workers in accordance with the ordinary legislative procedure.48 Nevertheless, each MS representative in the Council that considers that important aspects of their national social security system would be affected may ask for the involvement of the European Council. Therefore, and given that decisions of the European Council are taken by consensus,49 each MS   Case C-​620/​15, A-​Rosa Flussschiff, EU:C:2017:309, para 40–​5.   Case C-​474/​16, Belu Diensleistung, EU:C:2017:812. 47   Case C-​359/​16, Altun, EU:C:2018:63. In subsequent judgments (Case C-356/15, Commission/Belgium, EU:C:2018:555; Case C-527/16, Alpenrind, EU:C:2018:669), the Court explicitly confirmed that Altun is applicable only in very exceptional circumstances. 48   See Articles 289(1), 294 TFEU. 49   See Article 15(4) TEU, to which reference was made in Declaration 23 on the second paragraph of Article 48 TFEU and which was annexed to the Final Act of the Intergovernmental Conference which adopted the ToL. 45 46

Martin

646

Part Three: Title IV Free Movement of Persons, Services and Capital

may still de facto block the adoption of measures pursuant to Article 48 TFEU in particular cases. 31 If the EU legislature wants to adopt legislation for the coordination of social security of economically active and inactive citizens alike, it needs to have recourse also to Article 21(3) TFEU. This legal basis requires the Council to act unanimously after consulting the EP.50 The procedure is thus incompatible with the legislative procedure provided for in Article 48 TFEU.51 A Commission proposal for amending Regulations 883/​2004 and 987/​2009 (thus covering both active and inactive EU citizens alike) was based exclusively on Article 48 TFEU, because it was considered that the provisions addressing inactive citizens were ancillary.52

  See Commentary on Article 21 TEU.   See Commentary on Article 13 TEU on conflicts of legal bases. 52   See Proposal for a Regulation of the EP and of the Council amending Regulation (EC) No 883/​2004 on the coordination of social security systems and regulation (EC) No 987/​2009 laying down the procedure for implementing Regulation (EC) No 883/​2004, COM(2016)815final. 50 51

Martin

Chapter 2 Right of Establishment Introduction The right of establishment entitles Union citizens and entities established in the Union to set up and pursue an economic activity in any MS of their choosing. The right entails the freedom both to set up as an independent or self-​employed person as well as to form an agency, branch, or subsidiary. In addition, Union citizens and entities seeking to pursue an economic activity in another MS on the basis of the right of establishment are to be subject to the same conditions as those applicable to nationals of the host MS. The exercise of the right of establishment implies the maintenance of a stable and continuing presence in another MS. As such, it has been considered to facilitate Union citizens’ participation in the economic life of a MS, contributing both to social and economic integration within the European Union.1 The Treaty’s provisions on establishment appear under Articles 49 to 55 TFEU.2 In addition to laying down the substantive right of establishment, they delimit the scope of that right. The Treaty’s establishment provisions also set out grounds upon which exceptions to the freedom of establishment may be permitted, for example, on public policy, public security, or public health grounds. The Treaty’s establishment provisions further provide a basis for the adoption of more detailed Union measures intended to strengthen the exercise of the right of establishment in the MS. Such measures have included the ‘Services Directive’ (Directive 2006/​123/​EC),3 which, despite its title, also includes provisions limiting and simplifying administrative requirements applied to individuals or entities exercising establishment rights,4 as well as measures intended to facilitate the formation, acquisition, and operation of legal entities throughout the Union. Furthermore, the Union legislature has sought to facilitate the uptake of professional activities of migrant Union citizens,5 by ensuring a process for the recognition of qualifications acquired in other MS.6 Much of the Court’s case law on establishment has centred on the material and personal scope of the right and on whether regulatory requirements or fiscal measures

1   Case 2/​74, Reyners, EU:C:1974:68, para 21, and Case C-​196/​04, Cadbury Schweppes, EU:C:2006:544, para 53. 2   The freedom of establishment initially appeared in Articles 52 to 58 of the EEC Treaty. Following, the entry into force of the ToA, the provisions appeared under Articles 43 to 48 TEC. 3   Services Directive Directive 2006/​123/​EC (see Main legal instruments). 4   Chapter III of the Services Directive. See paras 52 to 54, as well as Commentary on Article 51 TFEU. 5   Directive 2005/​36/​EC of the EP and of the Council of 7 September 2005 on the recognition of professional qualifications [2005] OJ L255/​22 (hereafter ‘Professional Qualifications Directive’). 6   See paras 42–​4 and Commentary on Article 53 TFEU.

Tomkin

1

2

3

4

5

648

Part Three: Title IV  Free Movement of Persons, Services and Capital

imposed on individuals or undertakings may be regarded as constituting the lawful exercise of national competences, or whether they disproportionately and therefore unlawfully seek to impede Union citizens or entities from exercising their establishment rights.

Overview Article 49 prohibits restrictions on the exercise of the right of establishment. It clarifies that the right of establishment includes the right to take up and pursue activities as self-​employed persons and to set up and manage agencies, branches, and subsidiaries. The right is to be exercised under the same conditions as apply to nationals of a MS. Article 50(1) sets out the procedure for legislative action in furtherance of the exercise of the freedom of establishment as regards a particular activity. Article 50(2) identifies objectives and actions that the EP, Council, and Commission are to take in order to ensure the freedom of establishment. Article 51 specifies that the Chapter does not apply to activities that are connected with the exercise of official authority. Article 52 clarifies that the provisions of Chapter 2 shall not affect the entitlement of MS to provide special treatment for foreign nationals on grounds of public policy, public security, or public health. Article 52 further empowers the EP and Council to adopt directives for the coordination of such provisions. Article 53 empowers the Union legislature to adopt directives for the mutual recognition of diplomas, certificates, and other evidence of formal qualifications. Article 54 clarifies that the rights provided for under Chapter 2 apply to Union companies and firms. Article 55 specifies that the principle of non-​discrimination on grounds of nationality shall apply as regards participation in the capital of companies or firms.

Selected bibliography Zoe Adams and Simon Deakin, ‘Freedom of Establishment and Regulatory Competition’ in Anthony Arnull and Damian Chalmers (eds), The Oxford Handbook of European Union Law (OUP 2015) Catherine Barnard, The Substantive Law of the EU, The Four Freedoms (5th ed, OUP 2016) Paul Craig and Gráinne de Búrca, EU Law (6th ed, OUP 2015) Niamh Nic Shuibhne, Regulating the Internal Market (Edward Elgar 2006)

Main legal instruments Directive 2006/​123/​EC, though commonly referred to as the ‘Services Directive’, lays down rules limiting and simplifying administrative requirements that may be applied to the exercise of establishment rights.7

7   Directive 2006/​123/​EC of the EP and of the Council of 12 December 2006 on services in the internal market [2006] OJ L379/​36 (hereafter ‘Services Directive’).

Tomkin

Chapter 2 Introduction

649

Directive 2005/​36/​EC lays down a framework for the recognition of professional qualifications obtained in another MS.8 Directive 2004/​38/​EC lays down rules concerning the entry and residence of migrant Union citizens in MS.9

8   Directive 2005/​36/​EC of the EP and of the Council of 7 September 2005 on the recognition of professional qualifications [2005] OJ L255/​22 (hereafter ‘Professional Qualifications Directive’). 9   Directive 2004/​38/​EC of the EP and of the Council of 29 April 2004 on the right of citizens of the Union and their family members to move and reside freely within the territory of the MS amending Regulation (EEC) No 1612/​68 and repealing Directives 64/​221/​EEC, 68/​360/​EEC, 72/​194/​EEC, 73/​148/​EEC, 75/​34/​EEC, 75/​35/​EEC, 90/​364/​EEC, 90/​365/​EEC and 93/​96/​EEC [2004] OJ L158/​77.

Tomkin

Article 49  TFEU (ex Article 43 EC) Within the framework of the provisions set out below, restrictions on the freedom of establishment of nationals of a Member State in the territory of another Member State shall be prohibited. Such prohibition shall also apply to restrictions on the setting-​up of agencies, branches or subsidiaries by nationals of any Member State established in the territory of any Member State. Freedom of establishment shall include the right to take up and pursue activities as self-​employed persons and to set up and manage undertakings, in particular companies or firms within the meaning of the second paragraph of Article 54, under the conditions laid down for its own nationals by the law of the country where such establishment is effected, subject to the provisions of the Chapter relating to capital.

Essential case law Case C-​179/​14, Commission v Hungary, paras 15–5: National measures that establish a monopoly in respect of the issuing of meal vouchers fall within the scope of EU law and may be reviewed against the right of establishment, even if such an activity is operated on a not-​for-​profit basis. The decisive criteria is that a service should not be provided for nothing. Moreover, as regards payment, it is immaterial that payment does not originate from the persons benefiting from the service. Case C-​371/​10, National Grid Indus, paragraph 62 and Joined Cases C-​393–​394/​99, Inasti, paragraph 51: There is no guarantee that the extension of activities into more than one MS or transferring them to another MS will be neutral as regards taxation or social security. Case C-​42/​07, Liga Portuguesa, paragraph 59: In areas in which there are significant moral, religious, and cultural differences between the MS, such as is the case with gaming and betting, and in the absence of Union harmonizing measures, the MS enjoy a wide discretion as regards the level of consumer protection and the preservation of order in society which they deem the most appropriate. Case C-​438/​05, Viking Line: Article 49 TFEU applies to trade union initiated collective action. Case C-​124/​97, Läärä, paras 29–30: National legislation which imposes restrictions or establishes a monopoly in favour of a single, private, or public, operator, constitutes a restriction on the freedom of establishment that is prohibited unless justified by one of the Treaty derogations or by an overriding reason in the public interest. Case C-​340/​89, Vlassopoulou: In assessing the entitlement of MS nationals to exercise regulated professional activities on their territory, MS are obliged to take account of professional experience and qualifications obtained in another MS. Case C-​55/​94, Gebhard: ECJ clarifies the respective scope of freedom of establishment and services and the framework applicable to the scrutiny of restrictions. Case 107/​83, Klopp: It is possible to be established in more than one MS. Case 36/​74, Walrave and Koch, paragraph 17: Article 49 TFEU may also apply to measures that are not public, but which nonetheless regulate conditions of gainful employment or the provision of services such as rules of international sporting associations. Case 2/​74, Reyners, paragraph 32: (What is now) Article 49 TFEU has direct effect.

Commentary . General remarks A B. Scope 1. Personal scope Tomkin

Article 49

651

a) Beneficiaries of Article 49 TFEU b) Application to home and host MS c) Application to public and private actors 2. Material scope 3. Distinguishing freedom of establishment from other fundamental freedoms 4. Geographical scope: Article 49 TFEU and the purely internal rule 5. Interaction between the scope of Article 49 TFEU and secondary measures implementing the freedom of establishment C. Restrictions on the right of establishment 1. Legal context 2. Justifications 3. Restrictions on grounds of nationality 4. Right of entry and residence 5. Professional qualifications and regulatory requirements a) Recognition of professional qualifications b) Registration, membership of a professional body, and rules governing pursuit of an activity c) Prior authorization and licensing d) Special and exclusive rights e) Taxation measures D. General right to equal treatment of migrant Union citizens and entities E. Retention of status following cessation of economic activity

A. General remarks Article 49 TFEU provides for the freedom of establishment in the Union. Pursuant to its 1 first paragraph, any national measure that would restrict Union citizens from moving to another MS for the purposes of establishing an economic activity in that state is prohibited. Article 49(1) further specifies that the prohibition on the restriction of the freedom applies also to the establishment of agencies, branches, or subsidiaries by nationals of any MS established in the territory of another MS.1 The second paragraph of Article 49 incorporates the principle of non-​discrimination as 2 a constituent element of the freedom of establishment. It states that the freedom of establishment shall include the right to take up and pursue activities as self-​employed persons and to set up and manage undertakings, including companies under the same conditions as are applicable to nationals of the host MS. The right of establishment was initially enshrined in Articles 52 to 58 of the EEC 3 Treaty. While that Treaty prohibited the introduction of any new restrictions on establishment,2 it established a twelve-​year transitional period during which existing restrictions were to be eliminated.3 The Treaty further provided for the adoption of a general programme on the abolition of restrictions on the right of establishment to be adopted in the course of the first two years of the first stage. 1   Case 270/​83, Commission v France, EU:C:1986:37, para 13; Case C-​311/​97, Royal Bank of Scotland, EU:C:1999:216, para 22; and Case C-​253/​03, CLT-​UFA, EU:C:2006:129, para 13. 2   Article 53 EEC, repealed by Article 66(32) of the ToA. 3   Article 8 EEC. The transition period was to be divided into three stages (each of which was expected to last four years).

Tomkin

652

Part Three: Title IV Free Movement of Persons, Services and Capital

The programme, adopted on 18 December 1961,4 identified a number of different categories of national law or administrative practice considered to restrict the right of establishment and a set of measures to be adopted to overcome such restrictions.5 Laws and practices to be eliminated, included, national provisions restricting the right of entry and residence as well as rules that made the exercise of activities subject to unjustified conditions or prior authorizations. While the legislative programme was not fully implemented by the end of the transitional period, the Court has clarified that (what is now) Article 49 TFEU imposes an obligation to attain a precise result. This objective was to be facilitated by, but not dependent on the implementation of the progressive measures provided for under the programme.6 Following the expiry of the transitional period,7 Article 49 was recognized as having direct effect.8 As such, it may be relied upon directly by parties in litigation before national courts.9 5 Following the renumbering of the Treaties by the ToA, the Treaty’s establishment provisions appeared under Articles 43 to 48 EC, and since 1 December 2009 are found in their present location, under Articles 49 to 55 of the TFEU. 4

B. Scope 1. Personal  scope a) Beneficiaries of Article 49 TFEU 6 Pursuant to Article 49(1) TFEU, the right of establishment applies, in the first instance, to MS nationals, and therefore Union citizens. Moreover, by virtue of Article 54 TFEU, that right extends to legal persons, in particular to companies that are established in the Union.10 7 Article 49 TFEU cannot therefore be relied upon directly by third-​country nationals who are resident (or permanently resident) in the Union.11 Equally, the right of establishment cannot be relied upon by third-​country companies that merely have a branch or agency in a MS (but are not established in the Union).12 However, third-​country nationals that are shareholders in a company established in a MS may invoke Article 49 TFEU in favour of such a company.13 8 While Article 49 TFEU is limited to Union citizens and entities, third-​country nationals may on the basis of the long-​term residence directive derive a right to reside in another MS for the purpose of exercising an economic activity as an employed or   [1962] OJ 2/​36.   While the General Programme was adopted in time, the adoption of legislative measures on the basis of the programme was delayed. One commentator noted that by the end of 1962, no directives had been adopted to implement the programme and on the expiration of half of the transitional period, there were hardly any Community rules in existence that would be of immediate benefit to enterprises. See Ulrich Everling, The Right of Establishment in the Common Market (Commerce Clearing House Inc. 1964). 6   Case 2/​74, Reyners, EU:C:1974:68, para 26, and Case 11/​77, Patrick, EU:C:1977:113, para 10. 7   31 December 1969. 8   Case 2/​74, Reyners. See also Case 197/​84, Steinhauser, EU:C:1985:260. 9   For an analysis of the doctrine of direct effect of Treaty Articles, see the Commentary on Article 1 TEU, paras [29] et seq. 10  The application of the right of establishment to companies is considered specifically as part of the Commentary on Article 54 TFEU. 11   Permanent residence status is provided for under Article 16 of Directive 2004/​38/​EC. 12   Case C-​31/​11, Scheunemann, EU:C:2012:481, para 33. For further details on the application of the right of establishment to companies, see the Commentary on Article 54 TFEU. 13   Case C-​87/​13, Staatssecretaris van Financiën v X, EU:C:2014:2459, para 21. 4 5

Tomkin

Article 49

653

self-​employed person.14 Furthermore a parallel right of establishment is conferred by separate IAs upon nationals of the EEA EFTA states,15 as well as on Swiss nationals.16 The 1963 Association Agreement agreed between the EEC and Turkey provides for the contracting parties to be guided by the Treaty’s provisions on the freedom of establishment for the purposes of abolishing restrictions as regards the exercise of that freedom, between the MS and Turkey.17 Pursuant to Article 41(1) of the Additional Protocol to the Association Agreement, the contracting parties are subject to a standstill clause, according to which they shall refrain from the adoption of new restrictions on the freedom of establishment.18 Union citizens who are workers in one MS may rely upon the freedom of es- 9 tablishment, in circumstances where they pursue self-​employed activities in one or more MS.19 b) Application to home and host MS A literal reading of Article 49 TFEU would suggest that the provisions of the freedom 10 of establishment are intended to impose obligations on—​and therefore may only be invoked against—​host MS to which Union citizens or entities wish to relocate. However, the ECJ has clarified that Article 49 TFEU must also be understood as prohibiting MS of origin from deterring their nationals or companies incorporated in accordance with their legislation, from moving to establish themselves in another MS.20 Thus for example, the ECJ has held that national tax rules that would dissuade individuals or entities from leaving their MS of origin, in order to exercise the right of establishment in another MS is caught by the prohibition laid down in Article 49.21 c) Application to public and private actors Article 49 TFEU applies, in the first instance, to MS who are the contracting parties to 11 the Union Treaties. The right of establishment can thus be invoked against legal norms adopted by the MS. Most frequently, such norms will be legislative acts enacted by parliament or regulations (such as ministerial orders, decisions, and statutory instruments) adopted by members of the executive.

14   Directive 2003/​109/​EC of 25 November 2003 concerning the status of third-​country nationals who are long-​term residents [2004] OJ L16/​44 (‘the long-​term residence directive’). The Directive does not apply to Denmark, Ireland, or the UK. Long-​term residence status is distinct from permanent residence status that may be conferred on third-​country national family members of Union citizens pursuant to Article 16 of Directive 2004/​38/​EC. 15   Namely, citizens of Iceland, Norway, and Lichtenstein. See Article 31 of the EEA Agreement. 16  See the Agreement between the European Community and its MS, of the one part, and the Swiss Confederation, of the other, on the free movement of persons [2002] OJ L114/​6. 17   See Article 13 of the Agreement establishing an association between the EEC and Turkey signed at Ankara on 12 September 1963—​on the one hand, by the Republic of Turkey and, on the other, by the MS of the EEC and the Community—​and concluded, approved, and confirmed on behalf of the Community by Council Decision 64/​732/​EEC of 23 December 1963 [1973] OJ C 133/​1. 18   Additional Protocol, which was signed on 23 November 1970 at Brussels and concluded, approved, and confirmed on behalf of the Community by Council Regulation (EEC) No 2760/​72 of 19 December 1972 [1977] OJ L361/​60. See Case C-​16/​05, Tum and Dari, EU:C:2007:530 and Case C-​37/​98, Savas, EU:C:2000:224. 19   Case C-​143/​87, Stanton, EU:C:1988:378, para 12. 20   Case C-​657/​13, Verder LabTec, EU:C:2015:331, para 33. 21   See Case C-​251/​98, Baars, EU:C:2000:205 and Case C-​9/​02, de Lasteyrie du Saillant, EU:C:2004:138. As regards, entities, in particular, see Case 81/​87, Daily Mail, EU:C:1988:456, para 16, and Case C-​414/​06, Lidl Belgium, EU:C:2008:278, paras 19–​20.

Tomkin

654

Part Three: Title IV Free Movement of Persons, Services and Capital

Article 49 TFEU may, however, also be invoked in opposition to acts adopted by emanations of the state, such as, decisions taken by public contracting authorities in connection with the award of public contracts.22 Indeed, it is in recognition of the fact that discriminatory conditions in public tenders can constitute a particular obstacle to the exercise of fundamental freedoms, that the Union legislature established detailed rules on public procurement.23 13 Article 49 TFEU may also apply to measures that are not public, but which nonetheless regulate conditions of gainful employment or the provision of services (horizontal effect).24 Such norms, can, for example, include rules drawn up by professional bodies governing the exercise of certain professional activities,25 rules of international sporting associations,26 and collective agreements negotiated by trade unions.27 The application of the freedom of establishment to non-​public law norms reflects the view that such norms are capable of undermining steps taken by MS to abolish restrictions to the fundamental freedoms. 28

12

2. Material  scope 14 As a fundamental freedom, Article 49 TFEU is to be interpreted broadly,29 and accordingly, the ECJ has consistently given an expansive interpretation to the activities which may be regarded as falling within the scope of that provision. The right of establishment has, in particular, been held to apply in respect of any activity that has a commercial and economic nature, for example, activities that entail the provision of goods or the supply of a service.30 The right is to be considered as exercised where such an activity is actually pursued from an established professional base in another MS on a stable and continuous basis.31 15 Freedom of establishment is not confined to the right to create a single establishment within the Union, but entails the right to set up and maintain, subject to observance of the relevant professional rules of conduct, more than one place of work within more than one MS.32

22   See Case C-​324/​98, Telaustria Verlags, EU:C:2000:669 and Case C-​358/​12, Consorzio Stabile Libor Lavori Pubblici, EU:C:2014:2063. See also, by analogy, Case C-​6/​05, Medipac-​Kazantzidis, EU:C:2007:337, para 43. 23   See the recitals to Directive 2014/​24/​EU of the EP and of the Council of 26 February 2014 on public procurement and repealing Directive 2004/​18/​EC [2014] OJ L94/​65. 24   See e.g. Case C-​438/​05, Viking, EU:C:2007:772 and Case C-​281/​98, Angonese, EU:C:2000:296. 25   Case C-​309/​99, Wouters, EU:C:2002:98. 26   See also Case 36/​74, Walrave and Koch, EU:C:1974:140, para 17. See also Case C-​13/​76 Gaetano Donà, EU:C:1976:115; Case C-​117/​91, Bosman, EU:C:1991:382; and Joined Cases C-​51/​96 & C-​191/​97, Deliège, EU:C:2000:199. 27   Case C-​438/​05, Viking. For an examination of the interaction between freedom of establishment and EU social law, see Commentary on Article 54 TFEU, paras 42–​5. 28   The Court has explained the application of the fundamental freedoms to non-​public norms on the ground that the Treaty’s internal market objectives could be compromised if the abolition of barriers of national origin could be neutralized by obstacles resulting from private associations or organizations. For further consideration on the application of Union law to acts by private parties, see Jonathan Tomkin, ‘Breaches of Union law by private parties: The consequences of such breaches and the circumstances in which they may give rise to State responsibility’ [2013] 5 Online Journal on Free Movement of Workers 11–​26. 29   See e.g. Case C-​384/​08, Attanasio Group, EU:C:2010:133, para 36 and Case C-​470/​04, N, EU:C:2006:525, para 26. 30   Joined Cases C-​180–​184/​98, Pavlov, EU:C:2000:428, para 75. 31   Case C-​438/​05, Viking Line, EU:C:2007:772, para 70. See also Case C-​171/​02, Commission v Portugal, EU:C:2004:270, para 25. 32   Case 107/​83, Klopp, EU:C:1984:270 and Case C-​55/​94, Gebhard, EU:C:1995:411, para 24.

Tomkin

655

Article 49

The Court has clarified that the fact that an economic activity may also be considered 16 to provide a public service has no effect on its qualification as an activity that falls within the scope of Article 49 TFEU.33 The decisive factor which brings an activity within the ambit of the Treaty’s provisions on the freedom of establishment is its economic character, that is, that the activity is not provided free of charge.34 Moreover, the fact that the payment of a particular activity or function is fixed in accordance with rates determined by a public authority,35 or that any profits made in performing an activity must be used exclusively for certain public interest objectives,36 does not exempt it from the internal market provisions of the Treaty. It follows that even activities engaged entirely on a not-​ for-​profit basis may fall within the scope of Article 49 TFEU, provided that remuneration is received for the services rendered.37 In this context, it is immaterial whether such a charge is paid by the persons who request the service or whether the remuneration originates from another source.38 Fundamentally, it is the objective characteristics of an activity, not its designation under national law, which determines whether it is to be regarded as falling within the scope of the Treaty’s internal market rules.39 The Court has held the right of establishment can cover the registration of a vessel 17 in another MS, insofar as it constitutes an instrument for pursuing an economic activity from a fixed based in another MS. However, that right may not be engaged where the vessel is not used to pursue an economic activity or where the application for registration is made by or on behalf of a person who is not established, and has no intention of becoming established, in the MS concerned.40

3. Distinguishing freedom of establishment from other fundamental freedoms Freedom of establishment is distinct from and complements the other freedoms intended 18 to enhance the mobility of Union citizens as well as the mobility of capital across the MS. In contrast to the freedom of movement for workers, which is concerned with the right of access to the jobs market of other MS as employed persons, the freedom of establishment is intended to facilitate Union citizens setting up and managing their own businesses as self-​employed or independent agents. As such, the ECJ has held that the provisions governing the freedom of workers and freedom of establishment are mutually exclusive.41 The freedom of establishment may also be distinguished from the freedom to pro- 19 vide services, as it implies a greater degree of commitment to and integration in the host MS.42 Whereas the freedom to provide services entails the freedom to perform, or to be the beneficiary of, an economic pursuit on a temporary basis, the freedom of   Case C-​179/​14, Commission v Hungary, EU:C:2016:108.   Case C-​281/​06, Jundt, EU:C:2007:816, paras 32–​3. 35   Joined Cases C-​372–​373/​09, Peñarroja, EU:C:2011:156, paras 38 and 40. 36   Case C-​275/​92, Schindler, EU:C:1994:119, para 35, and Case C-​179/​14, Commission v Hungary, EU:C:2016:108, para 157. 37   Thus, for example, the Court has held that the non-​profit activity of issuing ‘meal vouchers’ that could be used by employers as a benefit-​in-​kind was subject to the freedom of establishment. See Case C-​179/​14, Commission v Hungary, EU:C:2016:108. 38   Case 352/​85, Bond van Adverteerders, EU:C:1988:196, para 16, and Case C-​351/​12, OSA, EU:C:2014:110, para 62. 39   Case C-​179/​14, Commission v Hungary, EU:C:2016:108. 40   Case C-​246/​89, Commission v UK, EU:C:1991:375, paras 22 and 23. 41   Case C-​55/​94, Gebhard, EU:C:1995:411, para 20. 42   Case 2/​74, Reyners, EU:C:1974:68; Case C-​55/​94, Gebhard, para 25; and Case C-​386/​04, Centrodi Musicologia Walter Stauffer, EU:C:2006:568, para 18. 33 34

Tomkin

656

Part Three: Title IV Free Movement of Persons, Services and Capital

establishment implies the pursuit of a business on a stable and continuous basis from an established professional base in the host MS.43 As such the provisions governing the freedom of services and the freedom of establishment have been considered mutually exclusive.44 The provisions on services only apply if those relating to the right of establishment do not.45 20 While both the freedom of establishment and the freedom of movement of capital may entail the cross-​border transfer of sums of money (for example, for the purposes of acquiring an interest in an undertaking), it is the provisions on the freedom of establishment that will be applicable in cases where the transaction gives rise to a controlling interest in an undertaking.46 While the Court has recognized that national rules limiting the acquisition, use or disposal of land could affect both the right of establishment and the free movement of capital, it has refrained from analysing such rules on the basis of the right of establishment when the restrictions of that right appear merely to be the inevitable consequence of the restriction on capital movement.46a

4. Geographical scope: Article 49 TFEU and the purely internal rule 21 It is well established that the provisions of the Treaty may only apply in situations that fall within the scope of Union law.47 Given that the very substance of the freedom of establishment concerns movement for the purposes of becoming established in another MS, it applies, by definition, to situations that have some cross-​border dimension. Indeed, as a rule, Article 49 TFEU cannot be invoked in respect of purely internal situations within a single MS.48 22 Nevertheless, the Court has been ready to find cross-​border aspects to contexts which, at first sight, appear ‘purely internal’. A Union citizen may, for example, invoke the right of establishment against his or her own state, if it is considered that national law would impede or deter the future exercise of that right in another MS.49 In addition, Union citizens may also be able to invoke the freedom of establishment against their own state, where they have, in the past, exercised free movement rights in another MS, and where in seeking to re-​establish themselves in their MS of origin, find themselves disadvantaged as a result of the past exercise of free movement rights.50 23 In addition, Union secondary legislation intended to give effect to Union primary law, including Article 49 TFEU, may entail the adoption of national measures applicable to national and cross-​border situations alike. Thus, for example, companies tendering 43   Case C-​55/​94, Gebhard, EU:C:1995:411. For further consideration of the definition of ‘services’, see Commentary on Article 56 TFEU. 44   Case C-​384/​08, Attanasio Group, EU:C:2010:133, para 39. 45   Case C-​55/​94, Gebhard, EU:C:1995:411, para 22, and Case C-​384/​08, Attanasio Group, para 39. 46   Case C-​231/​05, OY, EU:C:2007:439, para 20. 46a   Joined Cases C-52 and 13/16, ‘SEGRO’ and Horváth, EU:C:2018:157. See also, the Commentary on Article 63 TFEU, paras 39–41. 47   See, by analogy, Joined Cases C-​330–​331/​90, López Brea and Hidalgo Palacios, EU:C:1992:39, para 7, and Joined Cases C-​64/​96 and C-​65/​96, Uecker and Jacquet, EU:C:1997:285, para 16. 48   Case C-​389/​05, Commission v France, EU:C:2008:411, para 49, and Case C-​ 470/​ 13, Generali-​ Providencia Biztosító, EU:C:2014:2469. In relation to freedom to provide services, see Case 52/​79 Debauve, EU:C:1994:362 and Case C-​245/​09, Omalet, EU:C:2010:808, para 12. 49   Joined Cases C-​340–​341/​14, Trijber and Harmsen, EU:C:2015:641, paras 40–​2. See also Case C-​357/​06, Frigerio Luigi, EU:C:2007:818. 50   See Joined Cases C-​58–​59/​13, Torresi, EU:C:2014:2088, para 48. See also, by analogy, Case C-​19/​92, Kraus, EU:C:1993:125; Case C-​224/​98, D’Hoop, EU:C:2002:432; and Case C-​298/​14, Brouillard, EU:C:2015:652. It is noteworthy that in the latter case an individual was considered to have exercised free movement rights, merely by obtaining a qualification in another MS by means of a correspondence course.

Tomkin

657

Article 49

for a public contract may be able to rely on rights derived from public procurement directives, even where they have not themselves exercised the right of establishment.51 Equally, Directive 2006/​123/​EC,52 which is intended, in part, to give effect to Article 49 TFEU, may require adoption of administrative measures that would also benefit domestic operators. The Court has acknowledged that it may still proceed to interpret the provisions on es- 24 tablishment in purely internal situations, where MS have chosen to extend to their own citizens the same rights as those which Union law confers on nationals of another MS,53 or where provisions of EU law are referred to in national law and require interpretation for the purposes of determining the rules applicable to a purely internal situation within that state.54

5. Interaction between the scope of Article 49 TFEU and secondary measures implementing the freedom of establishment While Article 49 TFEU constitutes the primary law source of the right of establishment, 25 the Union legislature has adopted a number of secondary law measures that give effect to that right in specific areas. Such measures include directives establishing a framework for the recognition of qualifications55 as well as procurement directives that seek to ensure equal access to government contracts.56 Despite being known as the ‘Services Directive’, Directive 2006/​123/​EC also contains a number of provisions intended to facilitate the exercise of the right of establishment.57 The Union legislature has also adopted measures intended to facilitate the formation, merger, and operation of companies in different MS.58 Where detailed rules on the exercise of a fundamental freedom established in secondary 26 legislation apply to a particular factual context, that context will first and foremost be regulated by that legislation. As a consequence, Article 49 TFEU falls to be applied directly where the factual situation is not covered by the scope of secondary legislation.59 Of course, in accordance with the principle of the hierarchy of norms, secondary law 27 must give effect to and cannot contradict primary law. As such, even where a situation is governed by secondary Union legislation, Article 49 TFEU may still be of relevance for the purposes of interpreting such legislation or for determining any challenge to their validity.60   Case C-​6/​05, Medipac-​Kazantzidis, EU:C:2007:337, and Case C-​357/​06, Frigerio Luigi.   Directive 2006/​123/​EC. 53   See the Order of the Court in Case C-​92/​14, Tudoran, EU:C:2014:2051 and the judgments in Case C-​448/​98, Guimont, EU:C:2000:663, para 23; Case C-​451/​03, Servizi Ausiliari Dottori Commercialisti, EU:C:2006:208, para 29; and Joined Cases C-​94/​04 & C-​202/​04 Cipolla, EU:C:2006:758, para 30. 54   Joined Cases C-​297/​88  & C-​197/​89, Dzodzi, EU:C:1990:360, para 36; Case C-​ 3/​ 04, Poseidon Chartering, EU:C:2006:176, para 15; and Case C-​313/​12, Romeo, EU:C:2013:718, para 21. 55   Professional Qualifications Directive 2005/​36/​EC (see Main legal instruments). 56   Directive 2014/​24/​EU of the EP and of the Council of 26 February 2014 on public procurement and repealing Directive 2004/​18/​EC Text with EEA relevance [2014] OJ L94/​65; Directive 2014/​25/​EU of the EP and of the Council of 26 February 2014 on procurement by entities operating in the water, energy, transport and postal services sectors and repealing Directive 2004/​17/​EC [2014] OJ L94/​243; and Directive 2014/​23/​ EU of the EP and of the Council of 26 February 2014 on the award of concession contracts [2014] OJ L94/​1. 57   Chapter III of the Services Directive. See paras 52–​4. 58   Secondary legislation adopted to give effect to the freedom of establishment is considered further in the Commentary on Article 50 TFEU. 59   See, for example, Case C-​357/​06, Frigerio Luigi, and Case C-​179/​14, Commission v Hungary EU:C:2016:108, para 118. 60   See, by analogy, in the field of free movement of goods, Case C-​457/​05, Schutzverband der Spirituosen-​ Industrie, EU:C:2007:576. 51 52

Tomkin

658

Part Three: Title IV Free Movement of Persons, Services and Capital

C. Restrictions on the right of establishment 1. Legal context 28 The provisions guaranteeing the fundamental freedoms have been regarded as a specific expression of the principle of non-​discrimination.61 The Court has consistently held that Article 49 TFEU is intended to ensure that Union citizens who establish themselves in another MS for the purpose of pursuing activities there as self-​employed persons receive the same treatment as nationals of that state.62 29 The wording of Article 49 TFEU is not, however, limited to discriminatory measures and the Court has been willing to find that any measure—​discriminatory or otherwise—​that constitutes a restriction on the freedom of establishment as capable of being caught by the prohibition set out in that Article.63 The Court has thus repeatedly held that Article 49 TFEU precludes restrictions on the freedom of establishment, that is to say, any national measure which is liable to hinder or render less attractive the exercise by EU citizens of the freedom of establishment guaranteed by the TFEU.64 Despite this case law, there have been instances where the Court has upheld the compatibility of a national measure after limiting itself to a finding that the measure was neither directly or indirectly discriminatory, and without proceeding to examine whether the measure could be potentially restrictive.65 30 A  restriction on the right of establishment is prohibited even where the restriction identified is of limited scope or of minor importance. As such, it is not subject to a de minimis rule.66

2. Justifications 31 As with the other fundamental freedoms, the freedom of establishment is not absolute. National measures restricting the freedom, even where they are discriminatory may be permitted if they are justified by grounds expressly provided for in the Treaty.67 32 In addition, restrictive measures that are expressed in seemingly neutral terms without distinguishing between nationals and migrant Union citizens or entities68 may be justified on unenumerated overriding reasons relating to the general interest.69 Such reasons have   Case C-​3/​88, Commission v Italy, EU:C:1989:606, para 8.   Case 270/​83, Commission v France, EU:C:1986:37, para 14, and Case C-​ 157/​ 09, Commission v Netherlands, EU:C:2011:794, para 53. 63   The adoption of this approach has been traced to Case C-​55/​94, Gebhard, EU:C:1995:411. See, Marcus Klamert, Services Liberalization in the EU and the WTO (CUP 2014) 79. 64   Case C-​76/​90, Säger, EU:C:1991:331, para 12; Case C-​327/​12, SOA, EU:C:2013:827, para 45, and Case C-​463/​13, Stanley International Betting, EU:C:2015:25, para 45. 65   Cases C-​233/​16, ANGED, EU:C:2018:280; Joined Cases C-​234–​235/​16, Consejería de Economía y Hacienda del Principado de Asturias, EU:C:2018:281, and Joined Cases C-​236–​237/​16, Diputación General de Aragón, EU:C:2018:291. 66   Case 270/​83 Commission v France, EU:C:1986:37, para 21, and Case C-​ 170/​ 05, Denkavit, EU:C:2006:783, para 50. As regards the legal order of the EEA, see Case E-​14/​15, Holship Norge, judgment of 19 April 2016. However, it has been suggested that a ‘minimum threshold’ may indirectly form part of the prior analysis as to whether a restriction exists at all. See Janja Hojnik, ‘De Minimis Rule within the EU Internal Market Freedoms: Towards a More Mature and Legitimate Market?’ [2013] 6(1) EJLS 25. 67   See Commentaries on Articles 51 and 52 TFEU. 68   This term has been considered to encompass measures that, despite their general and neutral formulation, have a particularly disadvantageous effect on migrant Union citizens and therefore indirectly discriminatory. For further discussion on the dichotomy between ‘discriminatory measures’ and ‘indistinctly applicable measures’, see Commentary on Article 52 TFEU, paras [4–​8]. 69   Case C-​19/​92, Kraus, EU:C:1993:125, para 32. A list of grounds considered to amount to overriding reasons in relation to the public interest is set out in recital 40 and Article 4(8) of the Services Directive. 61 62

Tomkin

Article 49

659

included, the objective of ensuring consumer protection,70 environmental protection,71 the effectiveness of fiscal supervision,72 protection of the interests of creditors, minority shareholders, and employees,73 road safety,74 as well as the protection of fundamental rights.75 In the field of betting, gaming, and prostitution, overriding reasons justifying restrictive measures have included preventing stimulation of demand,76 and combating criminality.77 By contrast, objectives of a purely economic nature,78 such as the need to prevent a 33 reduction in tax revenue,79 have been held not to be capable of constituting an overriding reason in the public interest. It is for MS to decide on the level at which they intend to ensure the protection of the 34 objectives of general interest and also on the way in which that level must be attained. However, they can do so only within the limits set by the Treaty.80 Thus even if the grounds for a restriction may be regarded as amounting to an overriding reason relating to the general interest, any restriction will only be permissible insofar as it is appropriate for securing the attainment of the objective pursued and does not go beyond what is necessary for attaining that objective.81 In the context of infringement actions, it is for the MS to establish the proportionality of measures restricting the right of establishment.82 The Court has underlined that in order to be considered appropriate, the measure at issue must genuinely reflect a concern to attain the general interest identified in a consistent and systematic manner.83 Article 49 TFEU is applicable both to individuals as well as to companies and legal 35 persons by virtue of Article 54 TFEU. Restrictions that are of particular relevance to legal persons are considered in the Commentary on Article 54 TFEU. As regards individuals, the application of Article 49 TFEU has most typically arisen in contexts where national measures prohibit or were considered to impede migrant Union citizens from pursuing particular professional activities in another MS. Thus, for example, national law of a host MS may be regarded as infringing the right of establishment: • Where it unjustifiably reserves the performance of particular functions or activities to nationals of that host state.84   Case C-​260/​04, Commission v Italy, EU:C:2007:508.   Case C-​384/​08, Attanasio Group, EU:C:2010:133; Case 302/​86, Commission v Denmark, EU:C:1988:421, para 9; and Case C-​309/​02, Radlberger, EU:C:2004:799, para 75. 72   Case C-​250/​95, Futura Participations, EU:C:1997:239, para 31. 73   Case C-​208/​00, Überseering, EU:C:2002:632. 74   Joined Cases C-​151–​152/​04, Nadin and Durré, EU:C:2005:775, para 49, and Case C-​55/​93, van Schaik, EU:C:1994:363. 75   Case C-​438/​05, Viking Line, para 45. 76   Case C-​275/​92, Schindler, EU:C:1994:119, paras 57–​8. 77   Case C-​275/​92, Schindler, paras 57–​8; Case C-​124/​97, Läärä, EU:C:1999:435, paras 32–​3; and Case C-​67/​98, Zenatti, EU:C:1999:514, paras 30–​1 78   Case C-​96/​08, CIBA, EU:C:2010:185, para 48. 79   Case C-​270/​83, Commission v France, EU:C:1986:37, para 25, and Case C-​196/​04, Cadbury Schweppes. 80   Case C-​299/​02, Commission v Netherlands, EU:C:2004:620. 81   Case C-​168/​14, Grupo Itevelesa, EU:C:2015:685, para 67. 82   Case C-​576/​13, Commission v Spain, EU:C:2014:2430, para 48. 83   Case C-​176/​11, HIT, EU:C:2012:454, para 22. 84   In a series of cases, the Court has held that the imposition by a number of MS of a nationality requirement as a condition for accessing the profession of notary constitutes prohibited discrimination on the ground of nationality. See, in particular, Case C-​47/​08, Commission v Belgium, EU:C:2011:334; Case C-​50/​ 08, Commission v France, EU:C:2011:335; Case C-​51/​08, Commission v Luxembourg EU:C:2011:336; Case C-​ 53/​08, Commission v Austria, EU:C:2011:338; Case C-​54/​08, Commission v Germany, EU:C:2011:339; Case C-​61/​08, Commission v Greece, EU:C:2011:340; and Case C-​151/​14, Commission v Latvia, EU:C:2015:577. 70 71

Tomkin

660

Part Three: Title IV Free Movement of Persons, Services and Capital

• Where the exercise of a particular activity is made subject to compliance with substantive or procedural conditions, such as, registration, licensing, or prior authorization requirements, that are unwarranted, discriminatory, or disproportionate.85 • Where a MS fails to recognize professional qualifications obtained in another MS,86 or where the granting of such recognition is excessively difficult, including where the procedure is excessively burdensome,87 or costly.88 The prohibition on discrimination as regards the exercise of the right of establishment covers not only specific rules on the pursuit of occupational activities, but also any measure which hinders nationals of other MS in their pursuit of activities as self-​employed persons by treating nationals of other MS differently from nationals of the country concerned.89 Thus, for example, Union citizens’ right of establishment may, in addition, be breached where they are not provided equal access to facilities that assist or are necessary for setting up and performing their chosen occupation.90 The Court has held that the right of establishment encompasses all measures which permit or even facilitate access to another MS and the pursuit of an economic activity in that state by allowing the persons concerned to participate in the economic life of the country effectively and under the same conditions as national operators.91 37 Furthermore, restrictions prohibited by Article 49 TFEU are not limited to measures which establish conditions for the exercise of the right to establishment. Article 49 TFEU can also cover measures that may make it more difficult for undertakings that are already established to operate in that state. The various forms of restrictions that have been subject to judicial scrutiny by the Union courts are examined in the sections that follow.

36

3. Restrictions on grounds of nationality 38 The unjustified imposition of a nationality requirement for access to a particular activity is perhaps one of the clearest examples of a directly discriminatory measure that is liable to contravene Article 49 TFEU. Certainly, pursuant to Article 51 TFEU, MS are entitled to reserve functions and activities which are directly connected with the exercise of official state authority to their nationals.92 Nevertheless, as an exception to the general principle of non-​discrimination, such an entitlement is interpreted restrictively.93 Beyond the specific limitations authorized by the Treaty, the imposition of nationality requirements as a condition for the exercise of particular functions is directly discriminatory and, as such, incompatible with Article 49 TFEU.94 39 The prohibition on discrimination, which forms an integral part of Article 49 TFEU, equally precludes measures that impose nationality requirements as eligibility criteria for accessing premises or equipment necessary to set up and operate a business.95 85   Thus, for example, a national rule requiring individuals to swear an oath of allegiance to the Italian Republic as a condition for working as a private security guard was found to be breach Articles 49 and 56 TFEU: Case C-​465/​05, Commission v Italy, EU:C:2007:781. 86 87 88   Case 2/​74, Reyners, EU:C:1974:68.   Case 2/​74, Reyners.   Case 2/​74, Reyners. 89   Case C-​111/​91, Commission v Luxembourg, EU:C:1993:92, para 17. 90   Case C-​63/​86, Commission v Italy, EU:C:1988:9, para 14, and Case 197/​84, Steinhauser, EU:C:1985:260. 91   Case C-​411/​03, SEVIC, EU:C:2005:762, para 18, referring to the Opinion of AG Tizzano, who in turn refers, among others, to Case 63/​86, Commission v Italy, EU:C:1988:9, paras 14 and 16. 92   See Commentary on Article 51 TFEU. 93   Case 2/​74, Reyners, para 43. The circumstances in which a MS may reserve certain functions to its own nationals are considered further in the Commentary on Article 51 TFEU. 94   See e.g. Case C-​172/​98, Commission v Belgium, EU:C:1999:335. 95   Case 197/​84, Steinhauser.

Tomkin

Article 49

661

4. Right of entry and residence The capacity for an operator to set up or acquire a business in another MS is premised 40 on the ability to move and acquire residence rights in the host MS.96 Since the right of entry and residence is a necessary condition for the exercise of the right of establishment, it follows that restriction on the right to reside will also restrict the freedom of establishment. The ECJ has held Article 49 TFEU precludes national measures that impose unjustified obstacles on migrant Union citizens moving and setting up residence in a host MS.97 The rules governing the right of entry and residence of migrant Union citizens, 41 including those moving in the context of exercising their right of establishment, is now governed by Directive 2004/​38/​EC.98 Pursuant to Article 8 of that directive, MS may require migrant Union citizens to register with their competent authorities, in circumstances where they reside in that MS for a period exceeding three months.99 Nevertheless, as the right of residence derives directly from Union law, MS are obliged to issue nationals of a MS with a residence permit once they have proven that they satisfy the substantive requirements set out in Union law.100 MS have no discretion to make a right of residence conditional on fulfilling conditions other than those provided for under Union law.101 The Court has consistently held that residence permits issued by competent authorities are not to be regarded as documents that create a right to reside, but merely as documents which provide evidence of that right as derived from Union law.102

5. Professional qualifications and regulatory requirements a) Recognition of professional qualifications In accordance with the division of competences between the MS and the Union, MS 42 are primarily responsible for matters pertaining to education and vocational training.103 Thus, they may require individuals seeking to exercise a particular activity to hold and produce documentation certifying possession of the appropriate knowledge and qualifications to perform that activity.104 At the same time, it is understood that the failure to recognize experience and quali- 43 fications acquired in another MS is liable to impede the exercise of both the freedom 96   Case C-​62/​96, Commission v Greece, EU:C:1997:565, para 19, and Case C-​151/​96, Commission v Ireland, EU:C:1997:294, para 13. 97   Case 48/​75, Royer, EU:C:1976:57. See also Case C-​334/​94, Commission v France, EU:C:1996:90, para 21, and Case C-​151/​96, Commission v Ireland, EU:C:1997:294, para 13. 98   Directive 2004/​38/​EC of the EP and of the Council of 29 April 2004 on the right of citizens of the Union and their family members to move and reside freely within the territory of the MS amending Regulation (EEC) No 1612/​68 and repealing Directives 64/​221/​EEC, 68/​360/​EEC, 72/​194/​EEC, 73/​148/​EEC, 75/​34/​ EEC, 75/​35/​EEC, 90/​364/​EEC, 90/​365/​EEC and 93/​96/​EEC [2004] OJ L158/​77. 99   Article 8 of Directive 2004/​38/​EC. 100   See, by analogy, Case 48/​75, Royer, para 37; Case C-​363/​89, Roux, EU:C:1991:41, para 9; Case C-​62/​96, Commission v Greece, EU:C:1997:565, para 19; and Case C-​344/​95, Commission v Belgium, EU:C:1997:81, para 22. 101   For example, see the reasoning of the Court in Case C-​344/​95, Commission v Belgium, EU:C:1997:81, paras 30–​2 and in Case C-​157/​03, Commission v Spain, EU:C:2005:225, paras 29–​30. 102   Case 48/​75, Royer, para 33; Case C-​459/​99, MRAX, EU:C:2002:461, para 74; and Case C-​408/​03, Commission v Belgium, EU:C:2006:192, para 63. 103   Article 6 TFEU. See also Case C-​104/​91, Colegio Oficial de Agentes, EU:C:1992:202, para 7. 104   Case C-​340/​89, Vlassopoulou, EU:C:1991:193, para 9, and Case C-​345/​08, Peśla, EU:C:2009:771, para 34.

Tomkin

662

Part Three: Title IV Free Movement of Persons, Services and Capital

of establishment as well as the freedom to provide services  and the free movement of workers.105 Thus, as in other areas concerning the effective functioning of the internal market, the Treaty seeks to promote mutual trust and recognition between the MS. Pursuant to Article 53 TFEU, the Union legislature has been expressly authorized to adopt measures providing for the mutual recognition of professional qualifications. In accordance with that legal basis, the Union legislature has adopted successive directives laying down a framework for the recognition of professional qualifications.106 44 However, even in areas falling outside the scope of such directives, MS are bound to exercise retained competences in compliance with the requirements of the Treaty.107 Since making access to particular activities subject to the possession of particular qualifications is liable to render the exercise of fundamental freedoms more difficult, MS are required to ensure that such requirements are applied proportionately. In practice, this means that MS cannot, for example, limit their assessment of a person’s experience or qualifications to experience acquired or qualifications awarded in that MS or make the granting of a licence conditional on possession of a specific certificate issued in the host MS.108 Rather, the national competent authorities are obliged to examine applicants’ qualifications on a case by case basis taking due account of past experience and qualifications obtained.109 In addition, individuals must be able to judicially review decisions refusing recognition of a person’s qualifications.110 b) Registration, membership of a professional body and rules governing pursuit of an activity 45 In addition to imposing qualification requirements, MS sometimes make the exercise of certain professional activities subject to regulatory requirements, such as registration or membership of a professional body and compliance with professional practice rules.111 46 While the imposition of such regulatory requirements is not precluded by Article 49 TFEU, professional rules must be applied in a non-​discriminatory manner. Registration requirements must, in particular, be based on public interest grounds and comply with the principle of proportionality.112 The ECJ has held that national rules that prohibit MS nationals from exercising a professional activity on the grounds that they are already established and authorized to pursue that activity in another MS, are incompatible with the right of establishment.113 Equally, Article 49 TFEU has been held to preclude national 105   Communication from the Commission entitled ‘New European Labour Markets, Open to All, with Access to All’, the European Council of Stockholm on 23 and 24 March 2001. See also, the European Council Conclusions Stockholm on 23 and 24 March 2001. 106   See Commentary on Article 53 TFEU. 107   Case 71/​76, Thieffry, EU:C:1977:65. See also Case C-​340/​89, Vlassopoulou; Case C-​55/​94, Gebhard, EU:C:1995:411, para 38; Case C-​496/​01, Commission v France, EU:C:2004:137, para 55; Case C-​313/​ 01, Morgenbesser, EU:C:2003:612; Case C-​330/​03, Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos, EU:C:2006:45, para 29; and Case C-​575/​11, Nasiopoulos, EU:C:2013:430, para 20. 108   Case C-​76/​90, Säger, EU:C:1991:331, para 14. See also, by analogy, Case C-​ 281/​ 98, Angonese, EU:C:2000:296. 109   Case C-​340/​89, Vlassopoulou. See also Case C-​313/​01, Morgenbesser. 110   Joined Cases C-​372–​373/​09, Peñarroja, EU:C:2011:156, paras 64–​5. 111   Case 71/​76, Thieffry; Case 107/​83, Klopp, EU:C:1984:270, para 19, and Case C-​55/​94, Gebhard. See also Case C-​309/​99, Wouters, EU:C:2002:98, where the Court upheld national rules precluding the combined multi-​disciplinary practices of lawyers and accountants on professional deontological grounds. 112   Case C-​55/​94, Gebhard. 113   Case C-​106/​91, Ramrath, EU:C:1992:230, paras 21–​2. See also Case 107/​83, Klopp, para 19, and Case 96/​85, Commission v France, EU:C:1986:189.

Tomkin

Article 49

663

rules that limit the entitlement of professionals to operate from a single place of practice (whether within one or more MS).114 The ECJ has confirmed that while MS may fix the conditions governing the right to 47 exercise a particular professional activity in its territory, such conditions should not be regarded as constitutive of the right of establishment. Rather that right derives directly from Article 49 TFEU. 115 c) Prior authorization and licensing National measures that make the exercise of an economic activity subject to prior authorization or licensing requirements, including legislation which specifies situations in which a licence or authorization is to be withdrawn, have been recognized as constituting an obstacle to the freedom of establishment provided for in Article 49 TFEU.116 Insofar as a prior authorization or licensing requirement is limited to migrant Union citizens and entities, it may—​as a discriminatory condition—​only be permitted insofar as it is covered by the limitations and exceptions laid down in Articles 51 and 52 TFEU. Otherwise, indistinctly applicable prior authorization or licensing requirements will only be permitted insofar as they are objectively justified by an overriding objective in the public interest and proportionate. In order to be justified, any requirement for prior authorization must be based on objective, non-​discriminatory criteria known in advance, in such a way as to circumscribe adequately the exercise of the national authorities’ discretion, preventing the possibility for discretionary conduct to negate the effectiveness of the right of establishment.117 Public interest objectives that have been held to justify the imposition of a prior authorization requirement include, the objective of health service planning,118 ensuring the operation of transport services,119 combating criminality linked to betting and gaming120 as well as strengthening the monitoring of criminal activities related to prostitution.121 As regards gaming and betting, the Court has recognized that these are areas in which there are significant moral, religious, and cultural differences between the MS. In the absence of Union harmonizing measures, the MS enjoy a wide discretion as regards the level of consumer protection and the preservation of order in society which they deem the most appropriate.122 The Court has further accepted that both licensing systems and police authorizations may constitute an effective means of enabling operators active in that sector to be monitored with a view to preventing the exploitation of those activities 114   Case C-​351/​90, Commission v Luxembourg, EU:C:1992:266. See also, which concerned national rules which prohibited admission to auditors if they were established and authorised to practice in another MS. 115   See Case C-​55/​94, Gebhard, the Court underlined that while MS may require individuals to become a member of a professional body as a condition to exercising a particular activity, such a condition could not be considered to be constitutive of the right of establishment. The assessment as to whether the right has been engaged falls to be determined by reference to whether or not an individual fulfils the substantive Union law requirements laid down in (what is now) Article 49 TFEU. 116   Joined Cases C-​338/​04  & C-​359-​360/​04, Placanica, EU:C:2007:133, para 42, and Case C-​463/​13, Stanley International Betting, para 46. 117   Case C-​169/​07, Hartlauer, EU:C:2009:141, in particular, para 64. 118 119   Case C-​169/​07, Hartlauer.   Case C-​338/​09, Yellow Cab, EU:C:2010:814. 120   Joined Cases C-​338/​04 & C-​359-​360/​04, Placanica, para 42, and Joined Cases C-​660/​11 & C-​8/​12, Biasci, para 23. 121   Joined Cases C-​340–​341/​14, Trijber and Harmsen, EU:C:2015:641. 122   Case C-​225/​15, Politanò, EU:C:2016:645. See also Case C-​42/​07, Liga Portuguesa, EU:C:2009:519, para 59; Case C-​470/​11, SIA Garkalns, EU:C:2012:505, paras 39–​40; and Case C-​463/​13, Stanley International Betting, paras 51–​2 and the case law cited.

Tomkin

48

49

50

51

664

52

53

54

55

Part Three: Title IV Free Movement of Persons, Services and Capital

for criminal or fraudulent purposes.123 In assessing proportionality of measures adopted, the Court will have regard to whether the measure is coherent and systematic.124 By the adoption of the Services Directive,125 the Union legislature has essentially codified the case law as regards the conditions under which the exercise of establishment rights may be made subject to prior authorization. In cases where prior authorization requirements may be considered justified, the directive establishes a framework, intended to ensure their accessibility, fairness, transparency and non-​discriminatory character. The scope of the directive is, however, limited and does not, for example extend to e-​commerce, healthcare, transport, audiovisual, private security, betting and gaming, and social services.126 The Services Directive requires authorizations applicable to the exercise of the right of establishment to be issued for an indeterminate period, subject only to limited exceptions.127 Where the number of authorizations that may be granted is limited, MS are required to ensure a selection procedure that is impartial and transparent.128 For the purposes of evaluating applications, the directive sets out both a positive list of criteria that are to be considered as well as a list of requirements that cannot be imposed.129 A further objective of the Services Directive is to simplify administrative procedures governing the application and award of authorizations. To that end, MS are placed under a positive obligation to examine administrative procedures in place and to simplify where necessary.130 MS are required to ensure that authorization procedures and formalities may be completed through single contact points. 131 In addition, such contact points are to act as a conduit for the provision of information both to providers and recipients of services.132 The right of establishment may be affected not merely by the terms governing the granting of a licence but also by the conditions in which a licence may be withdrawn. Such conditions may constitute an unjustified breach of the right of establishment where they are disproportionate or insufficiently transparent.133

d) Special and exclusive rights 56 A particularly restrictive form of licensing requirement is one that limits the number of economic operators that may exercise a particular function to a limited group of operators, or indeed, to a single undertaking. National legislation which imposes such restrictions or establishes a monopoly in favour of a single, private or public, operator, constitutes a restriction on the freedom of establishment.134 57 The ECJ, has however, underlined that the existence of a monopoly in the provision of services is not per se incompatible with Union law.135 Even where it restricts services,

  Joined Cases C-​338/​04 & C-​359-​360/​04, Placanica, para 57.   Joined Cases C-​338/​04 & C-​359-​360/​04, Placanica, paras 52–​5; Joined Cases C-​660/​11 & C-​8/​12, Biasci, para 23; and Case C-​176/​11, HIT, para 22. 125 126   Services Directive 2006/​123/​EC.   See Article 2 of Directive 2006/​123/​EC. 127 128   Article 11 of Directive 2006/​123/​EC.   Article 12 of Directive 2006/​123/​EC. 129   Articles 14 and 15 of the Directive. Prohibited criteria include, for example, criteria that are discriminatory on grounds of nationality or that would disqualify applicants that are established in more than one MS. 130 131   Article 5(1) of Directive 2006/​123/​EC.   Article 6 of Directive 2006/​123/​EC. 132   Article 7 of Directive 2006/​123/​EC. 133   Case C-​375/​14, Laezza, EU:C:2016:60, paras 39–​43. 134   Case C-​124/​97, Läärä, EU:C:1999:435, para 29; Case C-​451/​03, Servizi Ausiliari Dottori Commercialisti, EU:C:2006:208, paras 33–​4; Joined Cases C-​316/​07 et al, Stoß, EU:C:2010:504, paras 68 and 107; and Case C-​179/​14, Commission v Hungary, EU:C:2016:108, para 118. 135   Case 155/​73, Sacchi, EU:C:1974:40, para 1, and Case C-​260/​89, Elliniki Radiophonia Tiléorassi (ERT), EU:C:1991:54, paras 12, 20, and 26. See, further, Commentary on Article 106 TFEU. 123 124

Tomkin

Article 49

665

such a measure may be justified where it is intended to serve an overriding reason relating to the public interest and is proportionate.136 The ECJ has, however, underlined that the applicable legislative framework must be suitable to ensure that the holder of the monopoly will in fact be able to pursue, in a consistent and systematic manner, the objective determined by means of a supply that is quantitatively measured and qualitatively designed by reference to the objective identified and subject to strict control by the public authorities.137 The examination of the compatibility of laws that confer special or exclusive rights on a limited number of undertakings with the freedom of establishment is undertaken in parallel with and without prejudice to assessments that may be carried out pursuant to the Treaty’s competition law provisions.138 The circumstances in which an exclusive licence may be regarded as compatible with the freedom of establishment has been considered by the Court in a number of cases concerning the right to pursue activities in the betting and gaming sector. In this context, the Court has held that restrictions which result from the granting of exclusive rights may be justified where they are intended to combat criminality linked to betting and gaming, the prevention of both fraud and incitement to squander money on gambling and to ensure the continuity of the lawful activity of collecting bets.139 The Court has further accepted that licensing restrictions may be necessary to protect consumers and preserve public order having regard to certain moral, religious, or cultural factors associated with betting and gaming.140 Nevertheless, such measures must still comply with the principle of proportionality.141 In areas that may not be considered to be as sensitive from a public order or public policy perspective, the Court has shown greater reticence in accepting justifications advanced for the granting of exclusive licences. In Commission v Hungary, the Court found that Article 49 TFEU precluded national legislation which reserved to a single undertaking, the right to issue meal vouchers that could be provided by employers to employees as a benefit in kind or by the state as a form of social assistance. In its judgment, the Court reiterated that the conferral of exclusive rights restricted the exercise of the freedom of establishment. The fact that profits derived from the exercise of such rights were required to be used for financing social action or welfare could not be regarded as an objective justification for restrictions on the freedom to provide services.142 The Court further recalled that even in areas over which MS are competent, such competence must be exercised in a manner that respects the Treaties.143 The compatibility of limitations on the entitlement to engage in particular activities has frequently arisen in the context of various forms of dock labour schemes, the effect 136   Joined Cases C-​316/​07 et al, Stoß, para 69. See also Case C-​389/​05, Commission v France, EU:C:2008:411, para 53. 137   Joined Cases C-​316/​07 et al, Stoß, para 83, and Case C-​212/​08, Zeturf, EU:C:2011:437, para 58. 138   See, in particular, Commentary on Articles 100–​108 TFEU and in particular on 106 TFEU, governing the exercise of services of a general economic interest. 139   Joined Cases C-​660/​11 & C-​8/​12, Biasci, para 23. 140   Case C-​124/​97, Läärä, paras 41–​2; Case C-​42/​07, Liga Portuguesa, paras 66–​7 and 72; and Joined Cases C-​316/​07 et al, Stoß, paras 79 and 81–​3. 141   Case C-​409/​06, Winner Wetten, EU:C:2010:503. 142   Case C-​124/​97, Läärä, para 13 and the case law cited; Case C-​67/​98, Zenatti, EU:C:1999:514, para 36; and Joined Cases C-​316/​07 et al, Stoß, para 104. 143   Case C-​179/​14, Commission v Hungary, EU:C:2016:108, para 171.

Tomkin

58

59

60

61

666

Part Three: Title IV Free Movement of Persons, Services and Capital

of which is to reserve or prioritize certain dock work, such as the loading and unloading of cargo, to members of specific entities established in the host MS.144 According to settled case law, such dock worker schemes, even where they apply to domestic and foreign undertakings alike, are liable to restrict the right of establishment when they impede migrant Union citizens from pursuing that activity in a host MS. While the Court has accepted that the services provided by dock workers may be qualified as services of special and general interest,145 or may be intended to protect workers,146 such schemes will not be upheld where those objectives could have been safeguarded using measures that were less restrictive of the right of establishment.147 e) Taxation measures 62 National tax rules can make it more difficult for individuals or entities resident in one MS to leave their MS of origin in order to exercise their right of establishment in another MS.148 Accordingly, Article 49 TFEU has been held to preclude the imposition, as regards individuals relocating to another MS, of more burdensome conditions relating to the payment of tax, such as, requiring advance payment,149 or excluding the possibility for deferred payments.150 63 Taxation rules may also be considered incompatible where they have a particularly disadvantageous effect on Union citizens who have already made use of the right of establishment.151 Thus, for example, measures which prevented the joint assessment of spouses on the ground that they reside in different MS have been ruled incompatible with Article 49 TFEU.152 The right of establishment has equally been held to preclude national measures that limit the entitlement of taxable persons to make deductions in respect of expenditure incurred in another MS,153 or to benefit from exemptions in respect of certain categories of investments made,154 on the ground that the associated assets or investments are based in another MS. 64 While Article 49 TFEU prohibits discriminatory measures that make it more difficult for migrant Union citizens or entities to exercise the right of establishment, the Court has confirmed that the Treaty offers no guarantee that the extension of activities into more than one MS or transferring them to another MS will be neutral as regards taxation155 or social security.156 The Court has consistently held that in light of the disparities in the

144  Indeed, the number of instances prompted the Commission to adopt a communication on the subject: COM(2007)616final 145   Case C-​266/​96, Corsica Ferries France, EU:C:1998:306, para 60 and Joined Cases C-​128–​129/​10, Naftiliaki Etaireia Thasou, EU:C:2011:163, para 45. 146   Case C-​576/​13, Commission v Spain, EU:C:2014:2430. 147   Case C-​576/​13, Commission v Spain. 148   Case C-​104/​06, Commission v Sweden, EU:C:2007:40, paras 18–​20; Case C-​9/​02, de Lasteyrie du Saillant, EU:C:2004:138; and Case C-​470/​04, N, EU:C:2006:525. 149   Case C-​9/​02, de Lasteyrie du Saillant, EU:C:2004:138. 150   Case C-​104/​06, Commission v Sweden, EU:C:2007:40. 151   Case C-​383/​05, Talotta, EU:C:2007:181, paras 25 and 32. See also Case C-​329/​05, Meindl, EU:C:2007:57. 152   Case C-​329/​05, Meindl. 153   Case C-​150/​04, Commission v Denmark, EU:C:2007:69 concerning restrictions on the limitation on deduction of pension contributions made abroad or Case C-​87/​13, Staatssecretaris van Financiën v X concerning deduction of expenses for individuals living in historic buildings (thought the latter was ultimately found to be justified). 154   Case C-​251/​98, Baars, EU:C:2000:205. 155   Case C-​371/​10, National Grid Indus, EU:C:2011:785, para 62. 156   Joined Cases C-​393–​394/​99, Inasti, EU:C:2002:182, para 51.

Tomkin

Article 49

667

taxation and social security legislation of the MS, such an extension or transfer may or may not be advantageous to migrant Union citizens in terms of taxation or social security, according to circumstances of the particular case. It follows that, freedom of establishment cannot be understood as meaning that a MS is required to draw up its tax or social security legislation on the basis of those in another MS in order to ensure, in all circumstances, an individual does not suffer any disadvantage resulting from his or her move.

D. General right to equal treatment of migrant Union citizens and entities The right to equal treatment of citizens or entities that have established themselves in 65 another MS is not limited to matters directly connected with the exercise of that right. The Court has confirmed that where individuals or entities have exercised fundamental freedoms, their situation falls within the scope of the Union Treaties. As a result, they are entitled to benefit from the general prohibition on discrimination on grounds of nationality, as enshrined in Article 18 TFEU.157 This right is reflected in Article 24 of Directive 2004/​38/​EC.158

E. Retention of status following cessation of economic activity The Treaty provisions on establishment do not contain a provision equivalent to that laid 66 down in Article 45(3) TFEU, requiring MS to provide for the possibility for individuals who have exercised establishment rights, by the pursuit of self-​employed activities, to retain such status after the cessation of such activities. Nevertheless, the Union legislature proceeded to provide such a right in legislation 67 adopted in the 1970s.159 The conditions in which self-​employed persons may retain that status, following the cessation of economic activity, is currently laid down in Articles 7(3) and 17 of Directive 2004/​38/​EC.160 Retention of status may be relevant both for the purposes of maintaining a right of residence under the directive and for establishing an equal right of access to social assistance.161 Of course, the right to retain self-​employed status following the cessation of activities applies to the MS in which those activities had been exercised.162

157   Case C-​1/​93, Halliburton Services, EU:C:1994:127, para 12; Case C-​ 193/​ 94, Skanavi and Chryssanthakopoulos, EU:C:1996:70, para 21; and Case C-​62/​96, Commission v Greece, EU:C:1997:565, para 19. See, as regards the freedom of services, Case 186/​87, Cowan, EU:C:1989:47. As regards the scope of the general prohibition on discrimination, see the Commentary on Article 18 TFEU. 158   For detailed consideration of the right to equal treatment under Directive 2004/​38/​EC, see Elspeth Guild, Steve Peers, and Jonathan Tomkin, The EU Citizenship Directive: A Commentary (OUP 2014). 159   Council Directive 75/​34/​EEC of 17 December 1974 concerning the right of nationals of a Member State to remain in the territory of another Member State after having pursued therein an activity in a self-​ employed capacity [1975] OJ L14/​10. 160   Article 7(3) is not, however, an exhaustive enumeration. See, in respect of workers, Case C-​507/​12, Saint Prix, EU:C:2014:2007. The extent to which conditions governing the right to retain economically active status laid down in Article 7(3) apply not only to workers, but also to self-​employed persons was clarified by the Court in Case C-​442/​16, Gusa, EU:C:2017:1004. 161   See Case C-​442/​16,  Gusa. 162   Case C-​345/​09, van Delft, EU:C:2010:610, para 90; Case C-​520/​04, Turpeinen, EU:C:2010:610, para 16; and Case C-​544/​07, Rüffler, EU:C:2009:258, para 52.

Tomkin

Article 50  TFEU (ex Article 44 EC) . In order to attain freedom of establishment as regards a particular activity, the European 1 Parliament and the Council, acting in accordance with the ordinary legislative procedure and after consulting the Economic and Social Committee, shall act by means of directives. . The European Parliament, the Council and the Commission shall carry out the duties 2 devolving upon them under the preceding provisions, in particular: (a) by according, as a general rule, priority treatment to activities where freedom of establishment makes a particularly valuable contribution to the development of production and trade; (b) by ensuring close cooperation between the competent authorities in the Member States in order to ascertain the particular situation within the Union of the various activities concerned; (c) by abolishing those administrative procedures and practices, whether resulting from national legislation or from agreements previously concluded between Member States, the maintenance of which would form an obstacle to freedom of establishment; (d) by ensuring that workers of one Member State employed in the territory of another Member State may remain in that territory for the purpose of taking up activities therein as self-​employed persons, where they satisfy the conditions which they would be required to satisfy if they were entering that State at the time when they intended to take up such activities; (e) by enabling a national of one Member State to acquire and use land and buildings situated in the territory of another Member State, in so far as this does not conflict with the principles laid down in Article 39(2); (f) by effecting the progressive abolition of restrictions on freedom of establishment in every branch of activity under consideration, both as regards the conditions for setting up agencies, branches or subsidiaries in the territory of a Member State and as regards the subsidiaries in the territory of a Member State and as regards the conditions governing the entry of personnel belonging to the main establishment into managerial or supervisory posts in such agencies, branches or subsidiaries; (g) by coordinating to the necessary extent the safeguards which, for the protection of the interests of members and others, are required by Member State of companies or firms within the meaning of the second paragraph of Article 54 with a view to making such safeguards equivalent throughout the Union; (h) by satisfying themselves that the conditions of establishment are not distorted by aids granted by Member States.

Selected bibliography Mads Andenas and Frank Wooldridge, European Comparative Company Law (CUP 2010) Vanessa Edwards, ‘The EU Twelfth Company Law Directive’ [1998] 19(7) Company Lawyer 211

Main legal instruments Directive (EU) 2017/1132 brings together and codifies six separate EU company law directives regulating, among others, (1) the formation of limited liability companies, (2) companies’

Tomkin

Article 50

669

disclosure requirements and interconnection of registers (3) protection of shareholders and third parties as well as (4) division and mergers.1 Directive 2014/​26/​EU lays down rules on collective management of copyright and related rights and multi-​territorial licensing of rights in musical works for online use in the internal market.2 Directive 2013/​34/​EU lays down rules regarding the presentation of annual accounts and reports for limited liability companies including consolidated accounts for groups of companies.3 Directive 2009/​ 102/​ EC provides for the establishment and recognition of single-​ member companies.4 Directive 2007/​36/​EC lays down minimum rights of shareholders in listed companies.5 Directive 2006/​43/​EC defines the qualifications and approval of company auditors.6 Directive 2004/​25/​EC lays downs rules concerning the offer and acceptance of takeover bids.7 Council Regulation (EC) No 2157/​2001 establishes an EU law form of company, namely, the European Public Limited Company (Societas Europaea (SE)).8

Commentary A. General remarks B. Union measures adopted under Article 50 TFEU

A. General remarks Article 50 TFEU establishes a basis for the adoption of Union measures intended to 1 facilitate the exercise of the freedom of establishment.9 The scope of this provision has changed during successive treaty amendments. First appearing under Article 54 EEC, the provision was initially composed of three paragraphs, the first of which provided for the adoption by the Council of a general programme of measures that was to serve as a basis for the abolition of restrictions on the freedom of establishment. The Union 1   Directive (EU) 2017/1132 of the European Parliament and of the Council of 14 June 2017 relating to certain aspects of company law [2017] OJ L169/46. 2   Directive 2014/​26/​EU of the EP and of the Council of 26 February 2014 on collective management of copyright and related rights and multi-​territorial licensing of rights in musical works for online use in the internal market [2014] OJ L84/​72. 3   Directive 2013/​34/​EU of the EP and of the Council of 26 June 2013 on the annual financial statements, consolidated financial statements and related reports of certain types of undertakings, amending Directive 2006/​43/​EC of the EP and of the Council and repealing Council Directives 78/​660/​EEC and 83/​349/​EEC. Directive 2011/​35/​EU replaces the fourth and seventh company law directives (Directives 78/​660/​EEC and 83/​349/​EEC). 4   Directive 2009/​102/​EC of the EP and of the Council of 16 September 2009 in the area of company law on single-​member private limited liability companies [2009] OJ L258/​20. The Directive replaces the twelfth company law directive. 5   Directive 2007/​36/​EC of the EP and of the Council of 11 July 2007 on the exercise of certain rights of shareholders in listed companies [2007] OJ L184/​17. 6   Directive 2006/​43/​EC of the EP and of the Council of 17 May 2006 on statutory audits of annual accounts and consolidated accounts, amending Council Directives 78/​660/​EEC and 83/​349/​EEC and repealing Council Directive 84/​253/​EEC [2006] OJ L157/​87. Directive 2006/​43/​EC replaces the eighth company law directive (Directive 84/​253/​EEC). 7   Directive 2004/​25/​EC of the EP and of the Council of 21 April 2004 on takeover bids ([2004] OJ L142/​ 12). The Directive is known as the thirteenth company law directive. 8   Council Regulation (EC) No 2157/​2001 of 8 October 2001 on the Statute for a European company (SE) [2001] OJ L294/​1. 9   The provision initially appeared in Article 54 of the EEC Treaty. Following, the entry into force of the ToA, the provisions appeared under Article 44 EC.

Tomkin

670

Part Three: Title IV Free Movement of Persons, Services and Capital

legislature was then empowered under Article 54(2) EEC to adopt legislation in furtherance of the general programme during the remainder of the transitional period.10 Article 54(3) EEC was intended to provide a framework that would inform the conception and implementation of the general programme. 2 However, following the adoption of the general programme in December 1961,11 and the subsequent expiry of the period for its implementation, the empowerment relating to its adoption became redundant and the first paragraph of Article 54 EEC was repealed by the ToA.12 The empowerment for legislative action in furtherance of the general programme during the transitional period (Article 54(2) EEC) was then amended to read as a general empowerment and renumbered to become the provision’s first paragraph in what became Article 44 TEC. In turn, the framework for the conception and implementation of the general programme set out in Article 54(3) EEC was renumbered as Article 44(2) EC and adapted to serve as a basis for identifying measures that could be targeted under the general empowerment laid down in the first paragraph. 3 In its current iteration, under Article 50(1) TFEU, the provision empowers the Union legislature to adopt measures intended to facilitate the exercise of particular activities in the interests of ensuring the freedom of establishment. It further lays down the procedure by which such legislation is to be adopted. According to that procedure, legislation is to take the form of directives, adopted in accordance with the ordinary legislative procedure following consultation with the Economic and Social Committee. 4 The provision now appearing under Article 50(2) TFEU continues to identify specific areas that should be the target of Union action in order to enhance the freedom of establishment. Where a Union measure concerns one of the specific areas listed in subparagraphs (a) to (f ) of Article 50(2), the relevant subparagraph has generally been included as the legal basis for the directives in combination with the general empowerment laid down in the first paragraph of the Article.

B. Union measures adopted under Article 50 TFEU 5 Despite the breadth of the empowerment contained in Article 50 TFEU, the provision has primarily served as the legal basis for acts intended to facilitate and regulate the exercise of the freedom of establishment by companies. Such acts have generally focused on limited liability companies on the basis that it is the activities of such companies that are most often multi-​jurisdictional in scope.13 The underlying objective of legislation adopted on the basis of Article 50 TFEU has essentially been to make it easier for migrant Union citizens and entities to form and operate companies—​and thereby to establish a corporate base—​in different MS of the Union.14   An analogous approach was adopted in respect of services. See the Commentary on Article 59 TFEU. 12   [1962] OJ 2/​36. See, Commentary on Article 49 TFEU, paras [3–​4].   Article 6(33) ToA. 13   Andenas and Wooldridge, Company Law (see biblio) 21. 14   The body of legislation comprises a series of directives which became known and referred to in practice by a number denoting the order in which each act initially appeared. Thus, the first directive adopted was known as the ‘First Company Law Directive’ and so forth. Not all proposals proceeded to adoption (for example, the fifth company law directive on the structure and functioning of the organs of public limited companies). Reference to this numbering has, however, become less relevant following successive amendments and recasts and the 2017 codification (Directive (EU) 2017/1132 [2017] OJ L169/46) which, brought together the first, second, third, sixth, tenth and eleventh directives within a single instrument. 10 11

Tomkin

Article 50

671

This objective has been pursued, in the first instance, by the establishment of a common 6 set of Union-​wide norms in relation to specific aspects of company law intended to ease the administrative and regulatory burden placed on economic operators wishing to engage in economic activities across different MS.15 Aspects regulated include • the formation of public limited companies and minimum share capital requirements;16 • the preparation and audit of annual accounts and consolidated (group) accounts for certain categories of companies;17 • the presentation of financial statements;18 • the rights of shareholders;19 • the division and mergers of limited liability companies;20 • the offer and acceptance of takeover bids.21 In addition, prompted by developing case law and repeated calls by the EP,22 the Commission, following a lengthy period of reflection and consultation, proposed in 2018, the adoption of measures intended to facilitate the cross-​border transfer of a company’s registered office. The proposed measures envisage the establishment by the MS of procedures that would enable a company’s conversion subject to scrutiny by both the competent authorities of the departing and destination MS.23 The objective of facilitating the establishment and operation of companies has also 7 been pursued by measures intended to promote confidence in entities that have established a cross-​border presence. Thus, for example, rules on capital maintenance and on the procedure for the alteration of a company’s share capital are intended to safeguard the rights of shareholders, creditors, and other third parties.24 In addition, a number of Union company law provisions establish disclosure requirements intended to facilitate supervision as well as to ensure that parties entering into agreements with companies can be satisfied as to a company’s legal capacity with respect to the conclusion of contracts.25 A further measure to enhance the conditions for the exercise of establishment rights 8 was the adoption of a directive on single-​member private limited companies.26 Such   See for example, the first recital to Directive 2012/​6/​EU.   Title I of Directive (EU) 2017/1132 of the European Parliament and of the Council of 14 June 2017 relating to certain aspects of company law [2017] OJ L169/46. 17   Directive 2006/​43/​EC of the EP and of the Council of 17 May 2006 on statutory audits of annual accounts and consolidated accounts, amending Council Directives 78/​660/​EEC and 83/​349/​EEC and repealing Council Directive 84/​253/​EEC [2006] OJ L157/​87. 18  Ibid. 19   Directive 2007/​36/​EC of the EP and of the Council of 11 July 2007 on the exercise of certain rights of shareholders in listed companies [2007] OJ L184/​17. 20   Title II of Directive (EU) 2017/1132 [2017] OJ L169/46. 21   Directive 2004/​25/​EC of the EP and of the Council of 21 April 2004 on takeover bids [2004] OJ L142/​12. 22   See the 2007 Commission Staff Wording Document, Impact assessment on the Directive on the cross-​ border transfer of registered office, SEC(2007)1707 and Commission Communication: Action Plan: European company law and corporate governance—​a modern legal framework for more engaged shareholders and sustainable companies, COM/​2012/​0740final. See also Commentary on Article 54 TFEU. 23   See Proposal for a Directive of the European Parliament and Council amending Directive (EU) 2017/1132 as regards cross-border conversions, mergers and divisions (COM(2018)241final. See also Commentary on Article 54 TFEU, paras [20–3]. 24   See Title 1, Chapter IV of Directive (EU) 2017/1132 [2017] OJ L 169/46. 25   See, Title I, Chapter III of Directive (EU) 2017/1132 [2017] OJ L169/46. 26   Directive 2009/​102/​EC of the EP and of the Council of 16 September 2009 in the area of company law on single-​member private limited liability companies [2009] OJ L258/​20. (The directive recast Directive 89/​ 667/​EEC of 21 December 1989 on single-​member private limited-​liability companies). 15 16

Tomkin

672

Part Three: Title IV Free Movement of Persons, Services and Capital

entities were identified as being of particular importance from an internal market perspective since they facilitate the exercise of the rights of establishment through the formation of wholly owned subsidiaries. However, provision for the recognition of single-​member companies was not uncontroversial. On a conceptual level, the notion of a single-​member company may be considered somewhat oxymoronic since historically companies were established as a means to enable the pooling of the resources of a plurality of shareholders within a single legal entity. The concern was expressed that permitting a single individual to hide behind the veil of incorporation and benefit from limited liability status, could facilitate conduct that might put creditors and third parties at risk.27 The directive as finally adopted was a particularly elliptical instrument, allowing numerous derogations. While in 2014, the Commission had proposed further rules harmonizing the conditions applicable to the formation and operation of single-​ member companies (which included provision for such entities to be referred to under a common name, Societas Unius Personae (SUP)),28 insufficient support led to the proposal’s withdrawal in July 2018. 9 In addition to harmonizing national laws of MS, the Union legislature has provided for the establishment of specific legal entities that can exist and operate at a Union level in parallel to entities established under the national law of the MS. Such entities include: • the European Public Limited Company (Societas Europaea (SE));29 • the European Cooperative Society (Societas Cooperativa Europaea (SCE));30 • European Economic Interest Groupings.31 The Commission had also proposed legislation providing for a European Foundation (FE)32 and a European Private Limited Company (Societas privata Europaea (SPE)).33 However, the proposals did not receive the support necessary for adoption and were subsequently withdrawn.34 10 Article 50 TFEU has also served as a legal base for Union acts in the field of financial markets, facilitating trade in publicly listed securities. Legislation covers the public offer of securities,35 the issuing of securities,36 and their flotation on the stock exchange.37

27  Frank Wooldridge, ‘The Draft Twelfth Directive on Single-​Member Companies’ [1989] European Business Law 86; Edwards, ‘Twelfth Company Law Directive’ (see biblio) 212. 28   . 29   Council Regulation (EC) No 2157/​2001 of 8 October 2001 on the Statute for a European company (SE) [2001] OJ L294/​1. 30   Council Regulation (EC) No 1435/​2003 of 22 July 2003 on the Statute for a European Cooperative Society (SCE) [2003] OJ L207/​ 1. 31   Council Regulation (EEC) No 2137/​85 of 25 July 1985 on the European Economic Interest Grouping (EEIG) [1985] OJ L199/​1. 32   Proposal for a Council Regulation on the Statute for a European Foundation (FE) COM/​2012/​035. 33   Proposal for a Council Regulation on the Statute for a European private company COM(2008)396. 34   [2014] OJ C153/​3. 35   Directive 2003/​71/​EC of the EP and of the Council of 4 November 2003 on the prospectus to be published when securities are offered to the public or admitted to trading and amending Directive 2001/​34/​EC [2003] OJ L345/​64. 36   Directive 2004/​109/​EC of the EP and of the Council of 15 December 2004 on the harmonisation of transparency requirements in relation to information about issuers whose securities are admitted to trading on a regulated market and amending Directive 2001/​34/​EC [2004] OJ L390/​38. 37   Directive 2001/​34/​EC of the EP and of the Council of 28 May 2001 on the admission of securities to official stock exchange listing and on information to be published on those securities [2001] OJ L184/​1.

Tomkin

Article 51  TFEU (ex Article 45 EC) The provisions of this Chapter shall not apply, so far as any given Member State is concerned, to activities which in that State are connected, even occasionally, with the exercise of official authority. The European Parliament and the Council, acting in accordance with the ordinary legislative procedure, may rule that the provisions of this Chapter shall not apply to certain activities.

Essential case law Case C-​47/​08, Commission v Belgium: The fact that a profession may serve a public interest is not sufficient to qualify the profession as entailing the exercise of official authority. Case C-​42/​92, Thijssen:  Functions that are merely auxiliary and preparatory with respect to an entity which effectively exercises official authority, are not to be regarded as having a sufficiently direct and specific connection with the exercise of such authority that would fall within the scope of Article 51 TFEU. Case 2/​74, Reyners: As an exception to a fundamental freedom, Article 51 TFEU is to be interpreted strictly and applies where a function has a direct and specific connection with the exercise of official authority. Such a connection is lacking where a function, although involving regular and organic contacts with the administrative or judicial authorities, leaves their discretionary and decision-​making powers intact.

Commentary A. General remarks B. Scope of the ‘exercise of official authority’ limitation

A. General remarks Article 51 TFEU circumscribes the scope of the right of establishment. It clarifies that the 1 provisions of the Chapter, and therefore the prohibition on restrictions to the freedom of establishment, do not extend to functions and activities which are directly connected with the exercise of official authority. As such, MS may continue to reserve such functions and activities to their nationals. By virtue of Article 62 TFEU, this provision also applies to the freedom to provide services. The limitation set out in Article 51 TFEU is relevant for determining the applicability 2 of secondary legislation that is intended to implement the Treaty’s provisions on the freedom of establishment and the freedom to provide services.1 Indeed, the Services Directive expressly incorporates the limitation referred to in Article 51 TFEU as a criteria for determining the directive’s application. As a consequence, the Court has been required to interpret the scope of Article 51 TFEU, not only for the purposes of applying primary law and but also for determining the applicability of secondary legislation giving effect to Treaty’s provisions on establishment and services. 1

  Case C-​160/​08, Commission v Germany, EU:C:2010:230, para 74.

Tomkin

674

Part Three: Title IV Free Movement of Persons, Services and Capital

B. Scope of the ‘exercise of official authority’ limitation 3 MS have sought to invoke Article 51 TFEU as a justification for restricting the right of non-​nationals to access a wide variety of different professions. It has variously been asserted that activities carried out by ambulance services,2 notaries,3 chimney sweeps,4 court translators,5 traffic accident experts,6 vehicle test centres,7 internal auditors,8 certification bodies,9 and private security contractors,10 fall outside the scope of Article 49 TFEU on the basis that they entail the exercise of official authority. 4 The Court has repeatedly held that as an exception to a fundamental freedom, Article 51 TFEU is to be interpreted restrictively, in a manner which limits its scope to what is strictly necessary to safeguard the interests that the provision is intended to protect.11 5 The Court has further held that acting in pursuit of an objective in the public interest is not, in itself, sufficient to fall within the limitation laid down in Article 51.12 Thus for example, contributions to the protection of public health (such as activities connected with the functioning of ambulance services) have been considered not to be sufficiently connected with the exercise of official authority.13 Rather, the exception only applies to activities which in themselves involve a direct and specific connection with the exercise of official authority.14 6 Thus where a function may only be regarded as ancillary to the exercise of official authority, as opposed to constituting the exercise of that authority in itself, such a function falls outside the scope of Article 51 TFEU.15 Activities may be regarded as ancillary • where they are merely preparatory to the exercise of an official authority;16 • where they do not entail the exercise of independent decision-​making powers pursued in the context of direct State supervision;17 or • where they do not entail the exercise powers of constraint,18 or coercion.19 It follows that even activities the exercise of which entails regular and organic contacts with the administrative or judicial authorities, or entails compulsory cooperation with

  Case C-​160/​08, Commission v Germany, EU:C:2010:230.   Case C-​47/​08, Commission v Belgium, EU:C:2011:334. 4   Case C-​293/​14, Hiebler, EU:C:2015:843. 5   Joined Cases C-​372–​373/​09, Peñarroja, EU:C:2011:156. 6   Case C-​306/​89, Commission v Greece, EU:C:1991:463. 7 8   Case C-​168/​14, Grupo Itevelesa, EU:C:2015:685.   Case C-​42/​92, Thijssen, EU:C:1993:304. 9   Case C-​593/​13, Rina Services, EU:C:2015:399. 10   Case C-​114/​97, Commission v Spain, EU:C:1998:519 and Case C-​465/​05, Commission v Italy, EU:C:2007:781. 11   Case C-​451/​03, Servizi Ausiliari Dottori Commercialisti, EU:C:2006:208, para 45, and Case C-​47/​08, Commission v Belgium, EU:C:2011:334, para 84. 12   Case C-​465/​05, Commission v Italy, para 38. 13   Indeed, in Case C-​160/​08, Commission v Germany, EU:C:2010:230, the Court implicitly made the point that the ability to assist individuals whose life or health are in danger is not dependent on nationality. See also Case C-​114/​97, Commission v Spain, EU:C:1998:519, para 37, and Case C-​465/​05, Commission v Italy, para 38. 14   Case 2/​74, Reyners, EU:C:1974:68, paras 45 and 54. See also Case C-​47/​08, Commission v Belgium, EU:C:2011:334, para 85, and Case C-​327/​12, SOA Nazionale Costruttori, EU:C:2013:827, para 51. 15 16   Joined Cases C-​372–​373/​09, Peñarroja, para 44.   Joined Cases C-​372–​373/​09, Peñarroja. 17   Case C-​438/​08, Commission v Portugal, EU:C:2009:651, paras 36 and 41, and Case C-​327/​12, SOA Nazionale Costruttori, para 53. 18   Case C-​114/​97, Commission v Spain, EU:C:1998:519, para 37. 19   Case C-​47/​02, Anker, EU:C:2003:516, para 61, and Case C-​438/​08, Commission v Portugal, EU:C:2009:651, para 44. 2 3

Tomkin

Article 51

675

such authorities, will fall outside the scope of the limitation laid down in Article 51 TFEU, where such activities leave the discretionary and decision-​making powers of the relevant administrative or judicial authorities intact.20 It is not uncommon for private undertakings to be entrusted by competent authorities 7 of MS with carrying out delegated functions of a public character. In this context, the question has arisen as to whether, in the exercise of those functions, such private undertakings may rely on Article 51 TFEU to impede the recruitment of non-nationals. The case law suggests that while reliance on the provision is not excluded, it is unlikely in practice that such entities would have the degree of authority and decision-​making power to be considered as sufficiently closely and directly concerned with the exercise of state authority. The Court has held that where the delegation remains under the active supervision of the competent public authority, and where the public authority retains ultimate responsibility for inspections and decisions made by the private bodies, the functions of the private undertakings cannot be considered to be ‘connected directly and specifically with the exercise of official authority’ within the meaning of what is now Article 51 TFEU.21

20   Case 2/​74, Reyners, EU:C:1974:68, paras 51 and 53; Case C-​47/​02, Anker, para 61; and Case C-​47/​08, Commission v Belgium, EU:C:2011:334, paras 83–​7, 96. 21   Case C-​438/​08, Commission v Portugal, EU:C:2009:651, paras 37, 41, 45.

Tomkin

Article 52  TFEU (ex Article 46 EC) . The provisions of this Chapter and measures taken in pursuance thereof shall not prejudice 1 the applicability of provisions laid down by law, regulation or administrative action providing for special treatment for foreign nationals on grounds of public policy, public security or public health. . The European Parliament and the Council shall, acting in accordance with the ordinary 2 legislative procedure, issue directives for the coordination of the abovementioned provisions.

Essential case law Case C-​593/​13, Rina Services:  The prohibition of conditions expressly listed by the Services Directive as constituting an impermissible restriction on the freedom to provide services cannot be overridden by recourse to the public interest grounds referred to in Article 52 TFEU. Case C-​546/​07, Commission v Germany: Recourse to Article 52(1) as a justification of discriminatory rules is conditional on the existence of a genuine and sufficiently serious threat affecting one of the fundamental interests of society. Case C-​169/​07, Hartlauer:  The protection of public health and the objective of maintaining a balanced high-​quality medical or hospital service open to all is one of the grounds which can, under Article 52(1) TFEU, justify restrictions of freedom of establishment. Case C-​319/​06, Commission v Luxembourg:  Reasons advanced by MS to justify restrictions on public policy grounds must be accompanied by an analysis of the expediency and proportionality and precise evidence enabling its arguments to be substantiated.

Main legal instruments Directive 2004/​38/​EC lays down rules concerning the exercise by EU citizens and their family members of the right to move and reside in another MS, including the conditions in which such a right may be restricted.1

Commentary A. General remarks 1. Legal context 2. Scope of Article 52 TFEU and its relationship to exceptions permitted in respect of ‘overriding reasons in the general interest’ B. Justifications for derogatory measures

A. General remarks 1. Legal context 1 Article 52 TFEU authorizes derogations to the prohibition on non-​discrimination as regards the exercise of the right of establishment. Pursuant to paragraph 1, the Treaty’s 1   Directive 2004/​38/​EC of the EP and of the Council of 29 April 2004 on the right of citizens of the Union and their family members to move and reside freely within the territory of the MS amending Regulation (EEC) No 1612/​68 and repealing Directives 64/​221/​EEC, 68/​360/​EEC, 72/​194/​EEC, 73/​148/​EEC, 75/​34/​EEC, 75/​35/​EEC, 90/​364/​EEC, 90/​365/​EEC and 93/​96/​EEC [2004] OJ L158/​77.

Tomkin

Article 52

677

establishment provisions shall not preclude legal or regulatory provisions or administrative action adopted by a MS that establish a difference in treatment as regards non-​nationals, on public policy, public security, or public health grounds. The limitations and derogations provided for in Articles 51 and 52 TFEU constitute, 2 in principle, an exhaustive enumeration of the grounds on which MS may maintain discriminatory measures in relation to the exercise of the right of establishment.2 By virtue of Article 62 TFEU, this provision also applies to the freedom to provide 3 services.

2. Scope of Article 52 TFEU and its relationship to exceptions permitted in respect of ‘overriding reasons in the general interest’ The derogation that is accorded by Article 52 TFEU in respect of discriminatory meas- 4 ures exists alongside a parallel system of exemptions developed in case law, that enable MS to maintain restrictive measures that are expressed in neutral terms without distinguishing between nationals and migrant Union citizens and entities (‘restrictive measures’),3 where they may be justified on (unenumerated) overriding reasons relating to the public interest. The distinction between ‘discriminatory measures’, on the one hand and ‘restrictive 5 measures’ on the other, has not, however, always been clear-​cut. Divergent views have in particular emerged in relation to the classification of measures which apply both to nationals and migrant Union citizens and entities alike, but which, at the same time, are considered to have a particularly disadvantageous effect on the exercise of fundamental freedoms.4 One approach is to consider that notwithstanding their general application, such rules 6 are to be regarded as discriminatory—​albeit indirectly discriminatory—​and therefore their justification limited to grounds expressly enumerated in the Treaty.5 A competing view is that the concept of ‘restrictive measure’ encompasses all rules that are expressed neutrally, including both rules that are indirectly discriminatory as well as rules that may not be discriminatory at all, but nevertheless having a restrictive effect on fundamental freedoms. This second broader interpretation of ‘restrictive measures’ provides greater scope for MS to maintain indirectly discriminatory measures. This is because in defending such measures, MS would not be confined to the grounds laid down in Article 52 TFEU, but could also seek to justify them on any other grounds that may be considered to constitute an overriding reason in the general interest. 2   Case C-​221/​12, Belgacom, EU:C:2013:736, paras 37–​38 and Joined Cases C-​344/​13  & C-​367/​13, Blanco and Fabretti, EU:C:2014:2311. As a rule, the possibility to rely on other grounds is limited to non-​ discriminatory measures. Nevertheless, exceptionally, in the interpretation of analogous provision in the context of the free movement of goods, the Court in Joined Cases C-​204/​12 to C-​208/​12, Essent Belgium, EU:C:2014:2192, was willing to examine the validity of a discriminatory measure in the light of the objective of environmental protection, which was not a grounds provided for in Article 30 EC (now Article 36 TFEU). 3   Such measures are typically referred to as ‘indistinctly applicable measures’ in the context of the free movement of goods. See Commentary on Article 34 TFEU. 4   For a discussion on the interrelationship between indistinctly applicable measures and discriminatory measures, see Stefan Enchelmaier ‘Always at Your Service (Within Limits): The ECJ’s Case Law on Article 56 TFEU (2006–​11) [2011] 36 EL Rev 615. 5  This approach appears to have been implicit in the Court’s reasoning in Case C-​375/​14, Laezza, EU:C:2016:60. At para 31, the Court suggests that regard to ‘overriding reasons in the general interest’ arises if the provision at issue is applied in a non-​discriminatory manner. It follows, that had the provision been applied in a discriminatory way, then its assessment should only take place in the light of the Treaty.

Tomkin

678

Part Three: Title IV Free Movement of Persons, Services and Capital

While the case law is not without ambiguity, the Court has, in general, adopted the broader interpretation and has been willing to assess restrictive measures that may be discriminatory in their effect, not merely on the basis of Article 52 TFEU but also in the light of overriding reasons in the general interest.6 By contrast, the Court will limit its assessment of directly discriminately measures by reference to the specific grounds set out in Article 52 TFEU.7 8 There is also a further conceptual difference between the scope of Article 52 TFEU and the system of exceptions applicable to restrictive measures. According to the terms of Article 52, the provisions of the Treaty do not affect the entitlement of MS to lay down special provisions relating to non-​nationals. This means that, in principle, the prohibition laid down in Article 49 TFEU does not apply to measures that are based on public policy, security, or health grounds provided for in Article 52 TFEU. By contrast, where the Court upholds a contested measure on the basis that it is justified by an overriding reason relating to the general interest, it is understood that the measure is, in principle, caught by Article 49 TFEU, only that a restriction is nevertheless justified.8 7

B. Justifications for derogatory measures 9 As with all exceptions to fundamental freedoms, the possibility for MS to derogate from the Treaty’s provisions on establishment and the freedom of services is subject to a strict interpretation.9 Thus, in order to be able to maintain discriminatory measures on one of the derogatory grounds laid down in Article 52 TFEU, the measures at issue must be appropriate to achieve their stated objectives and not go beyond what is necessary to achieve that objective. Furthermore, a measure will only be considered appropriate for guaranteeing attainment of the objective pursued if it genuinely reflects a concern to attain it in a consistent and systematic manner.10 10 The Court has underlined that the reasons which may be invoked by a MS in order to justify a derogation from the relevant fundamental freedom must be accompanied by an analysis of the proportionality of the restrictive measure adopted by that MS. It must in addition be supported by precise evidence enabling its arguments to be substantiated.11 Recourse to the grounds laid down in Article 52 TFEU is authorized, only insofar as there exists a genuine, sufficiently serious threat affecting one of the fundamental interests of society.12 Considerations of a purely economic nature have been held not to amount to such a threat.13

6   See e.g. Case C-​509/​12, Instituto Portuário e dos Transportes Marítimos (IPTM), EU:C:2014:54. The case concerned an indistinctly applicable, but indirectly discriminatory, residence condition. See also Case C-​221/​ 12, Belgacom. 7   Joined Cases C-​344/​13 & C-​367/​13, Blanco and Fabrett. See also judgments in Case C-​546/​07, Commission v Germany, EU:C:2010:25, para 48; Case C-​490/​04, Commission v Germany, para 86; Case C-​347/​09, Dickinger and Ömer, EU:C:2011:582, para 79; and Case C-​153/​08, Commission v Spain, EU:C:2009:618, para 36. 8   This difference is reflected in the Court’s case law. The grounds listed in Article 52 TFEU are referred to as ‘derogations’ which are ‘allowed’. However, where the grounds are based on reasons in the general interest, they are referred to measures which may be qualified as ‘justified’. See e.g. Case C-​463/​13, Stanley International Betting, EU:C:2015:25, para 47. 9   Case C-​326/​07, Commission v Italy, EU:C:2009:193, paras 69–​70. See also Case C-​355/​98, Commission v Belgium, EU:C:2000:113, para 28. 10   See, to that effect, judgments in Case C-​64/​08, Engelmann, EU:C:2010:506, para 35, and Case C-​390/​ 12, Pfleger, EU:C:2014:281, para 43 and case law cited. 11   Case C-​319/​06, Commission v Luxembourg, EU:C:2008:350, para 51. 12   Case C-​546/​07, Commission v Germany, EU:C:2010:25, paras 48–​9, and Case C-​509/​12, IPTM, para 20. 13   Case C-​546/​07, Commission v Germany, para 51.

Tomkin

Article 52

679

The circumstances in which public policy, security, and health grounds may justify a restriction on Union citizens’ right to enter and reside in another MS has been specified by the Union legislature in secondary legislation, the provisions of which are currently found in Chapter VI of Directive 2004/​38/​EC.14 Pursuant to Article 27 of the directive, such grounds cannot be invoked on the basis of economic objectives. It is further specified that restriction or expulsion measures are subject to compliance with the principle of proportionality. They must be based exclusively on the personal conduct of individuals concerned, which must amount to a genuine, present, and sufficiently serious threat affecting one of the fundamental interests of society.15 The existence of prior criminal convictions cannot, in themselves, constitute a justification for invoking such grounds.16 The directive also precludes restriction measures that are isolated from the particular circumstances relating to a case or that rely on considerations of general prevention.17 The right of MS to limit the provision or receipt of services on public interest grounds is also expressly recognized in Services Directive 2006/​123/​EC.18 Interestingly, the directive does not merely refer to public policy, public security, and public health grounds, but also makes express reference to the protection of the environment. The Court has further clarified that the conditions expressly enumerated by the Services Directive as constituting an impermissible restriction on the freedom to provide services cannot be overridden by recourse to the public interest grounds referred to in Article 52 TFEU.19 In the gaming and betting sectors, the Court has consistently recalled that restrictive measures could, in principle, be justified on public policy and public security derogations laid down in Article 52 TFEU.20 Measures in these sectors may further be justified on public health grounds, insofar as action is intended to combat compulsive gambling.21 The requirement to be able to plan medical services has been recognized as a public health ground that may justify discriminatory measures that are restrictive of the freedom of establishment and the freedom to provide services.22 The Court has thus upheld the possibility, in principle, for MS to impose a prior authorization requirement as a condition for the establishment of new health institutions.23 However, as always, the Court will scrutinize that the measure in question is appropriate to the objective it is seeking to attain and is proportionate to that objective.

14   Initially, in Council Directive of 25 February 1964 on the coordination of special measures concerning the movement and residence of foreign nationals, which are justified on grounds of public policy, public security, or public health. That directive was subsequently repealed and replaced by Directive 2004/​38/​EC. 15   See Case C-​355/​98, Commission v Belgium, EU:C:2000:113, para 28; Case C-​465/​05, Commission v Italy, EU:C:2007:781, para 49; Case 30/​77, Bouchereau, EU:C:1977:172, para 35; Case C-​348/​96, Calfa, EU:C:1999:6, para 25; Joined Cases C-​482/​01  & C-​493/​01, Orfanopoulos and Oliveri EU:C:2004:262, para 66; Case C-​503/​03, Commission v Spain, EU:C:2006:74, para 46; and Case C-​50/​06, Commission v Netherlands, EU:C:2007:325, para 43. 16   See Article 27(2) of Directive 2004/​38/​EC and Case C-​50/​06, Commission v Netherlands, EU:C:2007:325. 17   See Article 27(2) of Directive 2004/​38/​EC. 18   See Article 16 of Directive 2006/​123/​EC (see Main legal instruments). 19   Case C-​593/​13, Rina Services, EU:C:2015:399. 20   However, where such measures are formulated in indistinctly applicable terms, the Court assesses their validity on the basis of specific objectives identified as overriding reasons in the public interest rather than on the basis of Article 52 TFEU. See paras 4–​10 above. 21   Joined Cases C-​344/​13 & C-​367/​13, Blanco and Fabretti, EU:C:2014:2311, para 44. 22   Case C-​169/​07, Hartlauer, EU:C:2009:141, para 46. See also Case C-​158/​96, Kohll, EU:C:1998:171, paras 50–​1, and Case C-​157/​99, Smits and Peerbooms, EU:C:2001:404, paras 73–​4. 23   Case C 169/​07, Hartlauer.

Tomkin

11

12

13

14

Article 53  TFEU (ex Article 47 EC) . In order to make it easier for persons to take up and pursue activities as self-​employed 1 persons, the European Parliament and the Council shall, acting in accordance with the ordinary legislative procedure, issue directives for the mutual recognition of diplomas, certificates and other evidence of formal qualifications and for the coordination of the provisions laid down by law, regulation or administrative action in Member States concerning the taking-​up and pursuit of activities as self-​employed persons. . In the case of the medical and allied and pharmaceutical professions, the progressive abolition 2 of restrictions shall be dependent upon coordination of the conditions for their exercise in the various Member States.

Essential case law Case C-​330/​03, Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos: In specific circumstances MS must grant partial recognition of qualifications. Case C-​313/​01, Morgenbesser: Even as regards trainees who have commenced their training in one MS and wish to complete it in another, due regard must be taken of training experience acquired prior to relocation. Case C-​340/​89, Vlassopoulou and Case C-​ 55/​ 94, Gebhard:  In applying national provisions governing access to a profession, MS may not disregard the knowledge and qualifications already acquired by the person concerned in another MS. Case 71/​76, Thieffry: Even in the absence of relevant legislation on mutual recognition of qualifications, MS must ensure national practice and legislation is applied with due respect for the freedom of establishment. Admission to a profession cannot be refused solely because the individual concerned does not possess the national diploma corresponding to the diploma obtained which has been recognized as an equivalent qualification.

Main legal instruments Directive 2005/​36/​EC establishes a framework for the recognition of professional qualifications.1 Directive 98/​5/​EC lays down measures intended to facilitate lawyers setting up a practice in other MS.2 Council Directive 77/​249/​EEC lays down measures intended to facilitate lawyers’ providing services in other MS.3

Commentary A. General remarks B. Union legislation facilitating the exercise of professional activities in other MS 1. Directive 2005/​36/​EC on the recognition of professional qualifications 2. Directive 1998/​5/​EC facilitating the exercise of the profession of lawyer in other MS   Professional Qualifications Directive 2005/​36/​EC (see Main legal instruments).   Directive 98/​5/​EC of the EP and of the Council of 16 February 1998 to facilitate practice of the profession of lawyer on a permanent basis in a MS other than that in which the qualification was obtained [1988] OJ L77/​36. 3   Council Directive 77/​249/​EEC of 22 March 1977 to facilitate the effective exercise by lawyers of freedom to provide services [1977] OJ L78/​17. 1 2

Tomkin

Article 53

681

A. General remarks It is well established that the failure by MS to recognize qualifications obtained in other MS can serve as a barrier to the exercise of the right to establishment as well as to the freedom to provide services and the free movement of workers.4 In order to address such an obstacle, the authors of the Treaty have, in (what is now) Article 53(1) TFEU,5 provided for the adoption by the Union legislature of measures to facilitate the mutual recognition of qualifications between the MS and to coordinate rules governing access to the pursuit of activities within the MS. Such Union measures are to take the form of directives, adopted in accordance with the ordinary legislative procedure. Article 53(2) TFEU emphasizes the need for coordination as regards the conditions imposed by MS for the pursuit of medical and allied professions as well as the pharmaceutical sector. Such coordination is stated to be the precondition for the adoption of Union measures intended to abolish restrictions in relation to such professions. Already in cases that pre-​dated the adoption or entry into force of relevant secondary legislation,6 the ECJ was requested to determine the extent to which the Treaty’s provisions on establishment and services required MS to take account of academic titles,7 or professional qualifications or experience,8 awarded or obtained in other MS. In its rulings, the ECJ has consistently recognized that since limitations on the recognition of academic titles, or the imposition of specific qualifications requirements, is liable to render the exercise of fundamental freedoms more difficult, MS were required to ensure that such requirements were applied proportionately.9 In practice, this means that the competent authorities of MS cannot limit their assessment of a person’s experience or qualifications to experience acquired or qualifications awarded in that MS. Rather, the national competent authorities are obliged to examine applicants’ qualifications on a case by case basis taking due account of past experience and qualifications obtained.10 In assessing equivalence, competent authorities of the host MS must have due regard to the level of knowledge and qualifications which its holder can be assumed to possess in the light of his or her qualifications, having regard to the nature and duration of the studies and practical training to which the qualifications relate.11 The Court has however accepted that the competent authorities of the host MS must be in a position to ascertain, on an objective basis, that the knowledge and qualifications certified, if not identical, is at least equivalent to those certified by the qualification awarded in the host MS.12 In this regard, they may take into consideration objective differences relating to both the legal framework of the profession in question in the MS of 4  The potential for such restriction was referred to by the Court in Case C-​ 340/​ 89, Vlassopoulou, EU:C:1991:193, para 15. See also the communication from the Commission entitled ‘New European Labour Markets, Open to All, with Access to All’, the European Council of Stockholm on 23 and 24 March 2001. See also the European Council Conclusions Stockholm on 23 and 24 March 2001. 5   The provisions currently appearing under Article 53 TFEU, were initially found in Article 57 EEC, and subsequently after renumbering by the ToA, in Article 47 EC. 6   See, for example, Case 71/​76, Thieffry, EU:C:1977:65; Case 107/​83, Klopp, EU:C:1984:270; and Case C-​340/​89, Vlassopoulou. 7   Case C-​19/​92, Kraus, EU:C:1993:125. 8   Case 2/​74, Reyners, EU:C:1974:68 and Case C-​340/​89, Vlassopoulou. 9   Case 2/​74, Reyners; Case C-​340/​89, Vlassopoulou, and Case C-​19/​92, Kraus. 10   Case C-​340/​89, Vlassopoulou. See also Case C-​313/​01, Morgenbesser, EU:C:2003:612. 11   Case C-​340/​89, Vlassopoulou, paras 16–​17. See also Case 222/​86, UNECTEF v Heylens, EU:C:1987:442, para 13. 12   Case C-​340/​89, Vlassopoulou, para 17.

Tomkin

1

2

3

4

5

682

Part Three: Title IV Free Movement of Persons, Services and Capital

origin and to its field of activity.13 Where necessary, the host MS may require the person concerned to show that he or she has acquired the knowledge and qualifications identified to be lacking, for example, on the basis of studies undertaken or practical experience gained.14 6 The ECJ further clarified that if completion of a period of preparation or training for entry into the profession is required by the rules applying in the host MS, those national authorities must determine whether professional experience acquired in the MS of origin or in the host MS may be regarded as satisfying that requirement in full or in part. Finally, the Court has underlined that the assessment procedure must comply with the principle of effective protection of the fundamental rights conferred by the Treaty. An applicant who seeks to have his qualifications recognized must be able to ascertain the reasons for any decision taken in relation to his application.15 Any decision taken must be capable of being reviewed in judicial proceedings. 7 Legislation intended to facilitate the cross-​border exercise of professional activities was initially adopted in respect of specific sectors, including, architecture,16 law,17 medicine,18 and veterinary science19. The legislation established minimum training criteria, both as regards duration and content. Diplomas awarded on the basis of such training were to be recognized throughout the MS. As a supplement to the sectoral approach, the Union legislature adopted a general framework for the recognition of qualifications at different levels, which included recognition of certificates, diplomas, and degrees.20 8 Article 53(1) TFEU has also been identified as one of the legal bases for Union public procurement legislation, since a fundamental principle underlying such legislation is 13   For example, as regards the profession of lawyer, a MS may take account of the differences identified between the national legal systems concerned. 14   However, the Court has accepted that where an individual’s qualification relates to a more specialised self-​contained discipline, a MS may be required to grant partial recognition. See Case C-​330/​03, Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos, EU:C:2006:45. 15   Case 222/​86, UNECTEF v Heylens, para 17, and Case C-​340/​89, Vlassopoulou, para 22. 16   Council Directive 85/​384/​EEC of 10 June 1985 on the mutual recognition of diplomas, certificates and other evidence of formal qualifications in architecture, including measures to facilitate the effective exercise of the right of establishment and freedom to provide services [1985] OJ L223/​15. 17   Council Directive 77/​249/​EEC of 22 March 1977 to facilitate the effective exercise by lawyers of freedom to provide services [1977] OJ L78/​17 and Directive 98/​5/​EC of the EP and of the Council of 16 February 1998 to facilitate practice of the profession of lawyer on a permanent basis in a Member State other than that in which the qualification was obtained [1988] OJ L77/​36. 18   Doctors: Council Directive 93/​16/​EEC of 5 April 1993 to facilitate the free movement of doctors and the mutual recognition of their diplomas, certificates and other evidence of formal qualifications [1993] OJ L165/​1; For dentists: Council Directive 78/​686/​EEC of 25 July 1978 concerning the mutual recognition of diplomas, certificates and other evidence of the formal qualifications of practitioners of dentistry, including measures to facilitate the effective exercise of the right of establishment and freedom to provide services [1978] OJ L233/​1; Midwives: Council Directive 80/​155/​EEC of 21 January 1980 concerning the coordination of provisions laid down by Law, Regulation or Administrative Action relating to the taking up and pursuit of the activities of midwives [1980] OJ L33/​8: General care nurses: Council Directive 77/​452/​EEC of 27 June 1977 concerning the mutual recognition of diplomas, certificates and other evidence of the formal qualifications of nurses responsible for general care, including measures to facilitate the effective exercise of this right of establishment and freedom to provide services [1977] OJ L176/​1. 19   Council Directive 78/​1026/​EEC of 18 December 1978 concerning the mutual recognition of diplomas, certificates and other evidence of formal qualifications in veterinary medicine, including measures to facilitate the effective exercise of the right of establishment and freedom to provide services [1978] OJ L362/​1. 20   Council Directive 89/​48/​EEC of 21 December 1988 on a general system for the recognition of higher-​ education diplomas awarded on completion of professional education and training of at least three years’ duration [1989] OJ L19/​16 and Council Directive 92/​51/​EEC of 18 June 1992 on a second general system for the recognition of professional education and training to supplement Directive 89/​48/​EEC [1992] OJ L209/​25.

Tomkin

Article 53

683

the mutual recognition of the knowledge and competence of tenderers from across the Union.21

B. Union legislation facilitating the exercise of professional activities in other MS 1. Directive 2005/​36/​EC on the recognition of professional qualifications In 2005, a number of disparate acts were brought together within a single overarching act, namely, Directive 2005/​36/​EC on the recognition of qualifications.22 The directive establishes procedures for the recognition of qualifications connected with the exercise of a variety of professions, including, doctors, nurses responsible for general care, dental practitioners, veterinary surgeons, midwives, pharmacists, and architects. Special rules also apply to professions in the field of industry, commerce, and trade as referred to in Annex IV of the directive. In parallel to its sectoral approach, Directive 2005/​36/​EC also establishes a general system for the recognition of evidence of training in respect of professions not covered by specific rules. The directive was supplemented by a code of conduct concerning national administrative practices connected with its implementation, agreed by representatives of the MS.23 The directive’s scope is not, however, exhaustive and specific sectoral directives have been retained in respect of insurance intermediaries,24 certain professions in the transportation and maritime sector,25 as well as in relation to lawyers who wish to work in another MS under the professional titles conferred in the home MS (as opposed to obtaining the title of the host MS).26 As Directive 2005/​36/​EC is intended to facilitate both the freedom of establishment and the freedom to provide services, it contains rules in respect of both the temporary and permanent pursuit of an activity in another MS. The procedures applicable for the recognition of qualifications will depend on the category of activities concerned. As regards the specific sectoral professions, in respect of which minimum training requirements have been harmonized, the directive provides 21   Directive 2014/​24/​EU of the EP and of the Council of 26 February 2014 on public procurement and repealing Directive 2004/​18/​EC [2014] OJ L94/​65. 22   Articles 46, 53, and 62 TFEU. While the Directives reintroduced sectoral rules, no reference was made to Article 59 TFEU as a legal base. 23   . 24   Directive 2002/​92/​EC of the EP and of the Council of 9 December 2002 on insurance mediation [2003] OJ  L9/​3. 25   Regulation (EC) No 1108/​2009 of the EP and of the Council of 21 October 2009 amending Regulation (EC) No 216/​2008 in the field of aerodromes, air traffic management and air navigation services and repealing Directive 2006/​23/​EC [2009] OJ L309/​51; Regulation (EC) No 216/​2008 of the EP and of the Council of 20 February 2008 on common rules in the field of civil aviation and establishing a European Aviation Safety Agency, and repealing Council Directive 91/​670/​EEC, Regulation (EC) No 1592/​2002 and Directive 2004/​ 36/​EC [2008] OJ L79/​1 and Directive 2005/​45/​EC of the EP and of the Council of 7 September 2005 on the mutual recognition of seafarers’ certificates issued by the MS and amending Directive 2001/​25/​EC [2005] OJ L255/​160 and Directive 2008/​106/​EC of the EP and of the Council of 19 November 2008 on the minimum level of training of seafarers (recast) [2008] OJ L323/​33. 26   Council Directive 77/​249/​EEC of 22 March 1977 to facilitate the effective exercise by lawyers of freedom to provide services [1977] OJ L78/​17 and Directive 98/​5/​EC of the EP and of the Council of 16 February 1998 to facilitate practice of the profession of lawyer on a permanent basis in a MS other than that in which the qualification was obtained [1998] OJ L77/​36.

Tomkin

9

10

11

12 13

684

Part Three: Title IV Free Movement of Persons, Services and Capital

for the possibility of automatic recognition where an applicant meets the conditions laid down in the directive.27 As regards the industrial, commercial, and trade activities listed in Annex IV, the directive provides a framework for the recognition of previous experience acquired in the pursuit of such activities in other MS. 14 Where individuals or activities do not fall within the scope of specific rules, the procedure for recognition may still be subject to the general system of recognition established by Directive 2005/​36/​EC. Pursuant to this system, where access to a particular activity is conditional on the possession of particular qualifications, competent authorities are required to take into account equivalent qualifications obtained in another MS. Where a competent authority considers that the training of an applicant in a home state does not fully coincide with the subject-​matters covered in the host state, it may require the gap to be filled either by requiring an applicant to complete an adaptation period or to take an aptitude test. 15 Where there is a substantial difference in the scope of professional training between MS, for example, as a consequence of significant divergences in the definition of substantive competences considered to form part of the exercise of a particular profession,28 the directive provides for the possibility of an applicant to apply for partial recognition.29 Such partial recognition may only be granted where the particular activity to be recognized is divisible from other activities falling under the regulated profession. Partial access may also be refused on grounds justified by overriding reasons in the public interest. 16 Directive 2005/​36/​EC applies to individuals who have already obtained a qualification in another MS and are entitled to practice that profession in the relevant MS. As such, the directive does not, for example, govern rules concerning the right of trainees to transfer their training to another MS and have periods of apprenticeship recognized.30 Where the situation of a particular applicant does not fall within the scope of secondary Union legislation on the recognition of qualifications, the rights of an applicant will remain subject to the general requirements flowing from the Treaty’s provisions on the freedom of establishment, or where appropriate, on the freedom of services.31

27   The application of the mutual recognition provisions to health professionals was contingent on the requirement laid down in Article 53(2) TFEU, concerning the coordination of minimum training conditions necessary to exercise such activities. 28   This will generally arise where a qualification awarded in one MS is sub-​divided into a greater number of distinct specialties and where, in the host MS, those activities form part of a profession with a larger scope of activities. 29   The possibility for partial recognition was first established by the Court in Case C-​330/​03, Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos, EU:C:2006:45. The Court found that an engineer who specialized in canals and bridges was entitled to obtain recognition limited to that aspect of his profession, even though only a more general profession of ‘civil engineer’ existed in the MS in which he sought to work. This approach was reiterated in Case C-​575/​11, Eleftherios-​Themistoklis Nasiopoulos, EU:C:2013:430. The possibility for partial recognition was provided for subsequently by Directive 2013/​55/​EU of the EP and of the Council of 20 November 2013 amending Directive 2005/​36/​EC on the recognition of professional qualifications and Regulation (EU) No 1024/​2012 on administrative cooperation through the Internal Market Information System (‘the IMI Regulation’) [2013] OJ L354/​132. 30   See Case C-​313/​01, Morgenbesser. 31   Case C-​31/​00, Dreessen, EU:C:2002:35 and Case 71/​76, Thieffry, paras 11–​12 and 17. As regards the requirements of Article 49 TFEU, see paras [42–4] of the Commentary on that Article.

Tomkin

Article 53

685

2. Directive 1998/​5/​EC facilitating the exercise of the profession of lawyer in other MS Given that, by definition, the knowledge and practice of law is jurisdictional in character, the adoption of measures intended to facilitate its cross-​border practice, represents a specific regulatory challenge. The Union legislature has consequently adopted a specific approach to facilitating the exercise of the profession of lawyer in different MS.32 In the first instance, the general system of recognition provided for in Directive 2005/​36/​EC, makes it possible for lawyers to have their qualification recognized, and to operate under the professional title applicable in the host MS. Such a right remains conditional on applicants being able to demonstrate their competence in national law or completing an adaptation period in accordance with the requirements of the host MS. In addition, Directive 1998/​5/​EC establishes a possibility for lawyers to work in another MS under the professional titles awarded in the MS in which they qualified. Furthermore, lawyers that have effectively and regularly carried out a practice on that basis for at least three years may then be eligible to obtain the professional titles used in the host MS without being subject to all the conditions laid down in Directive 2005/​36/​ EC. The Court has held that Directive 1998/​5/​EC is to be regarded as carrying out a complete harmonization of the prior conditions for registration with the competent authority of the host MS.33 Thus MS may not impose additional conditions for registration not provided for in the directive. While the directive may be intended to facilitate the integration of migrant Union citizens into a host MS, it may apply equally in situations where nationals of a host MS seek to derive rights on the basis of qualifications obtained in another MS.34 In parallel to instruments intended to facilitate the establishment of lawyers, Directive 77/​249/​EEC provides for the possibility for lawyers to provide legal services on a temporary basis in other MS. Pursuant to the directive, lawyers must adopt the professional title used in their MS of origin. Where activities include representation of a client in legal proceedings, MS may require the lawyers to be introduced to the presiding judge and to work in conjunction with a lawyer who practises before—​and is answerable to—​the judicial authority in question.35

  Case C-​359/​09, Ebert, EU:C:2011:44, para 34.   Case C-​506/​04, Wilson, EU:C:2006:587, paras 65–​7. 34   See Joined Cases C-​58–​59/​13, Torresi, EU:C:2014:2088, where MS nationals sought to use the professional title obtained abroad, in their home MS. 35   Council Directive 77/​249/​EEC of 22 March 1977 to facilitate the effective exercise by lawyers of freedom to provide services [1977] OJ L78/​17. 32 33

Tomkin

17

18

19

20

Article 54  TFEU (ex Article 48 EC) Companies or firms formed in accordance with the law of a Member State and having their registered office, central administration or principal place of business within the Union shall, for the purposes of this Chapter, be treated in the same way as natural persons who are nationals of Member States. ‘Companies or firms’ means companies or firms constituted under civil or commercial law, including cooperative societies, and other legal persons governed by public or private law, save for those which are non-​profit-​making.

Selected bibliography Simon Deakin, ‘Regulatory competition after Laval’ [2008] CYELS 581 Ana Paula Dourado (ed), Movement of persons and tax mobility in the EU:  Changing winds (IBFD 2014) Mark Freedland and Jeremias Prassl (eds), Viking, Laval and Beyond (Hart 2014) Stefano Lombardo, ‘Some Reflections on Freedom of Establishment of Non-​profit Entities in the European Union’ [2013] 14 European Business Organization Law Review 225 Thomas Papadopoulos, ‘The magnitude of EU fundamental freedoms: application of the freedom of establishment to the cross-​border mergers directive 2012’ [2012] European Business Law Review 517 Paschalis Paschalidis, Freedom of establishment and private international law for corporations (OUP 2012) Martin Poulsen, ‘Freedom of establishment and the balanced allocation of tax jurisdiction’ [2012] 40 Intertax 200 António Frada de Sousa, Company’s Cross-​Border Transfer of Seat in the EU after Cartesio (Jean Monnet Working Paper No 7/​09) Karsten Engsig Sørensen, ‘Branches of Companies in the EU: Balancing the Eleventh Company Law Directive, National Company Law and the Right of Establishment’ [2014] 11 European Company and Financial Law Review 53

Essential case law Case C-650/16, A/S Bevola, paragraph 66: The freedom of establishment precludes national legislation preventing a resident company which has not opted for an international joint taxation scheme to deduct from its taxable profits losses incurred by a permanent establishment in another MS, where, first, that company has exhausted the possibilities of deducting those losses available under the law of the MS in which the establishment is situated and, second, it has ceased to receive any income from that establishment, so that there is no longer any possibility of the losses being taken into account in that MS. Joined Cases C-​360/​15  & C-​31/​16, College van Burgemeester en Wethouders van de gemeente Amersfoort, paras 90–1: where a national measure impacts upon the conditions under which a retail trader of goods may operate (as opposed to the goods themselves), then such measures may be subject to the establishment provisions of the Services Directive. Case C-​371/​10, National Grid Indus: MS may be entitled to impose an exit tax claiming unrealized capital gains of a relocating company, but the requirement for immediate payment gives rise to a difference in treatment that is incompatible with Article 49 TFEU. Case C-​438/​05, Viking Line, and Case C-​341/​05, Laval un Partneri: The application of Article 49 TFEU is not limited to the actions of public authorities and may limit the right of collective action initiated by a trade union with a view to inducing an undertaking to entering into a collective agreement.

Tomkin

Article 54

687

Case C-​196/​04, Cadbury Schweppes: National rules that would seek to tax profits of certain types of subsidiaries in other MS may hinder the freedom of establishment and are permitted only insofar as they target wholly artificial arrangements aimed at circumventing the application of the legislation of the MS concerned. Case C-​446/​03, Marks & Spencer: Article 49 TFEU precludes national measures, which prevents a parent company from deducting losses incurred by its subsidiaries in other MS. Case C-​411/​03, SEVIC Systems: Freedom of establishment precludes the refusal of the registration of a cross-​border merger in the state in which the acquiring company is based, where such registration is possible for mergers between companies in the same MS. Case C-​167/​01, Inspire Art: Article 49 TFEU precludes national measures that impose additional requirements on a branch of a company in a host MS on the basis that it forms part of a company based in another MS. Case C-​208/​00, Überseering: Article 49 TFEU precludes national measures that do not recognize the legal capacity of a company that has transferred its registered office to another MS. Case 81/​87, Daily Mail, and Case C-​210/​06, CARTESIO: While the freedom of establishment does not (at the relevant time) oblige MS to authorize the transfer of companies’ central administrations to other MS, where such a transfer is permitted, the rules governing such a transfer are subject to that freedom. Case 79/​85, Segers, and Case C-​212/​97, Centros: Union companies are to be recognized as having a right to set up and operate branches or agencies in MS, regardless of whether or not they have been economically active in their MS of incorporation.

Commentary A. General remarks B. Scope 1. Personal scope: companies and firms falling within the scope of Article 54 TFEU 2. Distinguishing freedom of establishment from other fundamental freedoms with respect to companies and firms 3. Application of Article 49 TFEU to the transportation sector C. Restrictions 1. Legal context 2. Restrictions on grounds of nationality 3. Restrictions on the recognition of agencies, branches, or subsidiaries 4. Restrictions on the transfer of a seat 5. Restrictions on cross-​border mergers and acquisitions 6. Restrictions on access to public contracts 7. Restrictions resulting from territorial and residence requirements 8. Restrictions resulting from the operation of generally applicable taxation measures to cross-​ border Union companies 9. Social and employment law requirements

A. General remarks By virtue of Article 54 TFEU, the right of establishment provided for in Article 49 TFEU 1 applies not only to individuals, but also to Union companies and firms as defined in that article.1 Such entities must therefore be able to set up and pursue their economic activities 1   Case C-​418/​11, Texdata Software, EU:C:2013:588, para 63, and Case C-​522/​14, Sparkasse Allgäu, EU:C:2016:253, para 19.

Tomkin

688

Part Three: Title IV Free Movement of Persons, Services and Capital

in another MS under the same conditions as are applicable to companies and firms established in the host MS.2 2 Since Article 54 TFEU provides for the extension of the right of establishment to companies or firms, the substance of the right is that which is laid down in Article 49 TFEU. Nevertheless, by virtue of its extended personal scope, the right produces effects in contexts and in relation to laws that are of particular relevance to legal persons. Thus, for example, as a result of Article 54 TFEU, the right of establishment has been relied upon in opposition to national rules limiting the entitlement of companies to acquire other companies, or that limit the rights of branches or agencies connected to companies incorporated in another MS. The right of establishment has also been invoked against national taxation measures that are triggered by the relocation of a company or restrict the transfer of profits or the surrender of losses between related group companies. The specific application of the right of establishment to companies and firms is considered in more detail later.

B. Scope 1. Personal scope: companies and firms falling within the scope of Article 54 TFEU 3 Article 54 TFEU defines the companies and firms to which the freedom of establishment provided for in Article 49 TFEU is extended. 4 Such companies must satisfy three cumulative conditions: (1) The right of establishment applies to companies or firms that are constituted under civil or commercial law. This is stated to include cooperative societies and other legal persons governed by public or private law, but excluding entities that are non-​profit making. (2) The right of establishment applies to companies or firms formed in accordance with the law of a MS. (3) They must have their registered office, central administration, or principal place of business within the Union.3 It follows from the terms of Article 54 TFEU that third-​country businesses that merely have a base or agency in a MS will not be able to rely on the freedom of establishment.4 While Article 49 TFEU cannot be invoked by legal entities that are purely non-​profit making, the Court has interpreted the exception strictly. Not-​for-​profit organizations have been permitted to rely on Article 49 TFEU, where they perform activities of an economic nature, that is, where they charge for their services.5 6 As with individuals, companies or firms may rely upon the freedom of establishment not merely against a host MS in which it seeks to exercise that right, but also against the state in which the company or firm has been incorporated. Thus for example, the ECJ has 5

2   See Case C-​414/​06, Lidl Belgium, EU:C:2008:278, para 18; Case C-​ 307/​ 97, Saint Gobain, EU:C:1999:438, para 35; and Case C-​141/​99, AMID, EU:C:2000:696, para 20. 3   The Court has underlined that the separate enumeration of registered office, central administration, and principal place of business ensure that account is taken of different criteria that MS use as determining the connection between a company and its jurisdiction. Case 81/​87, Daily Mail, EU:C:1988:456, para 21. 4   Case C-​31/​11, Scheunemann, EU:C:2012:481, para 33. 5   See Commentary on Article 49 TFEU, para [16].

Tomkin

689

Article 54

held that national tax rules in a host MS that would dissuade entities from establishing agencies, branches, or subsidiaries in another MS fall within the scope of the prohibition laid down in Article 49 TFEU.6

2. Distinguishing freedom of establishment from other fundamental freedoms with respect to companies and firms A single domestic measure may restrict more than one fundamental freedom.7 Thus, for example, measures that makes it more difficult for a legal entity to establish or acquire a company based in another MS, may entail both a breach of the freedom of establishment and the free movement of capital. In cases where the ECJ is asked to provide a preliminary ruling on the compatibility of a national measure in the light of more than one fundamental freedom, the Court will limit its examination to the freedom that is relevant to the facts which have given rise to the reference and the specific national measure giving rise to a dispute.8 If more than one freedom may be considered relevant, the Court may still limit its assessment to the freedom that is considered to be primarily affected by the measure at issue.9 In identifying whether a national measure is to be considered against one or other of the fundamental freedoms, regard will be had to the purpose of the measure concerned.10 The Court will typically consider the case from the perspective of establishment alone if the measure at issue is considered to affect the ability of economic operators to acquire active control over an undertaking.11 By contrast, if a measure merely affects the placing of an investment, without conferring any rights of management or control, then the case may be considered from the perspective of the free movement of capital. The Court has further held that where a measure essentially concerns relations within a group of companies, it primarily affects the freedom of establishment and therefore falls to be examined in the light of Article 49 TFEU.12 In cases where a measure is considered to impact upon different freedoms to a similar degree or where the case does not result from a specific dispute at a national level, but arises in the context of an infringement action, the Court may consider the case from the perspective of each freedom considered relevant.13 Additionally, a single measure may affect both fundamental freedoms and rules on competition law. Such a situation may arise, for example, where the right to engage in a particular activity is confined to a limited number of undertakings or to undertakings to which special rights are granted. As fundamental freedoms and competition law each have their own sphere of application, the compatibility of a single measure will be considered separately.14 6   Case 81/​87, Daily Mail, para 16; Case C-​264/​96, ICI, EU:C:1998:370, para 21; Case C-​446/​03, Marks & Spencer, EU:C:2005:763; and Case C-​414/​06, Lidl Belgium, paras 19–​20. 7   See Commentary on Article 49 TFEU, paras [18–​20]. 8   See, for example, Case 79/​85, Segers, EU:C:1986:308 and Case C-​31/​11, Scheunneman. 9   Case C-​35/​11, Test Claimants in the FII Group Litigation, EU:C:2012:707, paras 90–​104 and case law cited. 10   Case C-​35/​11, Test Claimants in the FII Group Litigation, para 90. 11   Case C-​200/​98, X and Y, EU:C:1999:566, para 30. 12   Case C-​200/​98, X and Y. See also Case C-​231/​05, OY, EU:C:2007:439, para 23. 13  See e.g. Case 36/​74, Walrave and Koch, EU:C:1974:140 and Case C-​465/​05, Commission v Italy, EU:C:2007:781. 14   Case C-​309/​99, Wouters, EU:C:2002:98 and Case C-​338/​09, Yellow Cab, EU:C:2010:814.

Tomkin

7

8

9

10

690

Part Three: Title IV Free Movement of Persons, Services and Capital

3. Application of Article 49 TFEU to the transportation sector 11 While the Treaty’s provisions on services provide for the application of specific rules in respect of transportation services,15 no such specific rules apply to individuals or entities seeking to establish themselves for the purposes of engaging in the transportation sector. The Court has held that national rules governing the right of establishment for the purposes of pursuing activities in the transportation sector remain to be considered under the general rules on establishment.16

C. Restrictions 1. Legal context 12 As with natural persons, the application of Article 49 TFEU to companies and firms precludes both discriminatory and indistinctly applicable measures that restrict the exercise of the right of establishment. In practice, the national measures which have been scrutinized in the context of companies’ right of establishment have included laws that refuse recognition of,17 or discriminate against,18 branches or subsidiaries of companies as well as measures which restrict or deter the transfer of companies’ headquarters,19 or the merger or acquisition of undertakings already established in another MS.20 13 The prohibition on restrictions to the right of establishment is not, however, limited to measures which directly deter or dissuade Union companies or firms from proceeding to establish themselves in another MS. Such prohibition also applies to measures of a more general nature that may be considered to impede the operations of legal entities that have already established themselves in a host MS. Thus, for example, Article 49 TFEU has been invoked by companies in opposition to national provisions that regulate the relations between groups of companies,21 or regulate the conditions under which companies may restructure or indeed wind up operations in order to relocate to another MS.22 The circumstances in which rules may be considered to restrict companies’ right of establishment are considered further.

2. Restrictions on grounds of nationality 14 As with individuals, Article 49 TFEU precludes discriminatory measures restricting the right of establishment of companies and firms on the grounds of nationality.23 Such measures have frequently arisen in the context of national rules governing the registration of vessels or aircraft.24 Measures examined by the Court have included rules that limit the right of registration or ownership to companies whose shareholder or directors are citizens of the state of registration,25 or that preclude registration by branches or subsidiaries, 15  See Commentary on Article 58(1) TFEU, paras [1–​3] and Case 4/​88, Lambregts Transportbedrijf, EU:C:1989:320, para 9. As regards the scope of the concept of transport services, see Case C-​320/​16, Uber France, EU:C:2018:221. 16 17   Case C-​338/​09, Yellow Cab.   Case C-​212/​97, Centros, EU:C:1999:126. 18   Case 79/​85, Segers; Case C-​334/​94, Commission v France, EU:C:1996:90 and Case C-​167/​01, Inspire Art, EU:C:2003:512. 19   Case 81/​87, Daily Mail, EU:C:1988:456; Case C-​208/​00, Überseering, EU:C:2002:632; Case C-​210/​06, CARTESIO, EU:C:2008:723; and Case C-​371/​10, National Grid Indus, EU:C:2011:785. 20   Case C-​411/​03, SEVIC Systems, EU:C:2005:762 and Case C-​ 112/​ 05, Commission v Germany, EU:C:2007:623. 21 22   Case C-​446/​03, Marks & Spencer.   Case C-​201/​15, AGET Iraklis, EU:C:2016:972. 23   Case C-​172/​98, Commission v Belgium. 24   Case C-​221/​89, Factortame II, EU:C:1991:320 and Case C-​246/​89, Commission v UK, EU:C:1991:375. 25   Case C-​62/​96, Commission v Greece, EU:C:1997:565.

Tomkin

Article 54

691

in cases where a company’s primary place of business or parent company is situated outside the state concerned.26 MS have sought to justify such restrictions on the grounds that in public international 15 law, states are empowered to fix the conditions for the grant of its nationality to ships, in order to ensure the existence of a genuine link between the state and the vessel registered.27 The ECJ has nevertheless underlined that such an empowerment leaves states with discretion that must be exercised in accordance with the requirements of Union law and the prohibition of non-​discrimination on grounds of nationality.28

3. Restrictions on the recognition of agencies, branches, or subsidiaries A fundamental question that the Court has been asked to consider is whether economic 16 operators may rely on the right of establishment as a basis to claim an entitlement to form a company in the MS considered to possess the most favourable fiscal and regulatory conditions, while actually being economically active—​through branches or agencies—​in another.29 MS have expressed the view that the formation of a company in a jurisdiction in which it pursues no genuine activity, solely to then be in a position to invoke Article 49 TFEU to establish operations in another, inappropriately circumvents the formation of a company in the MS in which a company is economically active. It has been argued that such a manoeuvre permits a company to avoid the regulatory norms to which such a company would otherwise have been subject.30 On this basis, the MS have claimed an entitlement to limit the establishment rights of such entities. The Court has not, however, been receptive to such claims. In its judgments in Segers 17 and Centros, 31 it confirmed that a company that is established in one MS and wishes to pursue an activity in another falls within the scope of Article 49 TFEU. While MS may take measures to prevent the use of Treaty rights to improperly circumvent their national legislation or to prevent individuals from fraudulently taking advantage of provisions of Union law, the Court has ruled that choosing to form a company in the MS with the most favourable fiscal or regulatory environment did not, in itself, constitute abuse or fraudulent conduct.32 Article 49 TFEU has similarly been held to preclude national measures that impose 18 additional requirements on a branch of a company in a host MS, on the basis that it forms part of a company based in another MS.33 The ECJ has clarified that the fact that companies established in the host MS would have been subject to different or more stringent regulatory conditions (such as minimum share capital requirements) does not justify attempts by such a MS to extend the application of its company law to companies that were formed in accordance with the laws of another MS.34 In order to strengthen, in a uniform manner, the regulation of branches of companies incorporated in other MS, the

26   Case C-​334/​94, Commission v France, EU:C:1996:90, para 19; Case C-​62/​96, Commission v Greece, EU:C:1997:565, para 18; and Case C-​151/​96, Commission v Ireland, EU:C:1997:294, para 12. 27   Case 246/​89, Commission v UK, para 13, and Case C-​62/​96, Commission v Greece, para 11. 28   Case 246/​89, Commission v UK and Case C-​62/​96, Commission v Greece, EU:C:1997:565. 29   Case 79/​85, Segers, EU:C:1986:308 and Case C-​212/​97, Centros, EU:C:1999:126. 30   See, to this effect, arguments of MS referred to in Case 79/​85, Segers, and Case C-​212/​97, Centros. 31   Case 79/​85, Segers, and Case C-​212/​97, Centros. 32   Case 79/​85, Segers, and Case C-​212/​97, Centros. 33   Case 270/​83, Commission v France, EU:C:1986:37 and Case C-​167/​01, Inspire Art, EU:C:2003:512. 34   Case C-​167/​01, Inspire Art.

Tomkin

692

Part Three: Title IV Free Movement of Persons, Services and Capital

Union legislature has adopted harmonized rules laying down the disclosure requirements applicable to such branches.35 19 The Court has underlined that the right of establishment includes the right to choose the legal form by which such establishment is to take place. As a consequence, national measures which limit the rights of established undertakings to pursue particular activities—​or to compete for specific tenders—​constitute a breach of Article 49 TFEU.36

4. Restrictions on the transfer of a seat 20 While a legal entity’s right of establishment is generally exercised by the establishment of an agency, branch, or subsidiary in another MS, the question has arisen as to whether Article 49 TFEU may constitute the source of an obligation on MS to permit the transfer of a company’s central administration to another MS, without it being necessary for the company to be wound up and reconstituted in another MS.37 21 A factor adding to the complexity of this question is the divergence between MS’ company law. While in certain MS, the nationality of a company is determined by reference to its place of incorporation (incorporation theory), in other MS, a company’s nationality depends on the location of its central administration (real seat theory). It becomes apparent that the relocation of a company that is based in a MS that applies the latter real seat theory could have a fundamental impact on its legal and regulatory framework. By virtue of the move, it would assume the nationality and be subject to the laws of the MS to which it has relocated. 22 In the leading case of Daily Mail, the ECJ, as part of its assessment as to whether a right of transfer may be derived from Article 49 TFEU, observed that unlike natural persons, companies are creatures of the law. As such, their very existence depends upon the various national laws according to which they were incorporated and operate. Given the nature and extent of the differences in the company law of MS, the Court considered that, in the absence of further Union measures, the provisions of (what are now) Articles 49 and 54 TFEU could not be considered to confer a right on companies incorporated in one MS to transfer their central administration to another.38 23 This approach has since been confirmed by the Court in its judgment in CARTESIO.39 Nevertheless, the Court has also underlined that where the national company law of a MS is not based on the real seat theory, such that relocation of the central administration or registered office would not necessarily trigger the loss of its legal personality, then, the entitlement of a company to convert itself into a company subject to the law of another MS is protected by Article 49 TFEU, provided that the conditions laid down by the legislation of the destination MS are satisfied and, in particular, that the test adopted by that MS to determine the connection of the company to its national legal order is satisfied.39a By the same token, the refusal by a destination MS to recognize the legal capacity of a company which has made use of that right is incompatible with Article 49 TFEU provided that the conditions laid down by the legislation of that destination MS are satisfied and, in particular, that the test adopted by that State to determine the connection of a 35   See Title I, Chapter III of Directive (EU) 2017/1132 of the European Parliament and of the Council of 14 June 2017 relating to certain aspects of company law [2017] OJ L169/46. 36   See Case C-​171/​02, Commission v Portugal, EU:C:2004:270 and Case C-​ 357/​ 06, Frigerio Luigi, EU:C:2007:818. See also Case C-​64/​08, Staatsanwaltschaft Linz, EU:C:2010:506. 37   Case 81/​87, Daily Mail; Case C-​208/​00, Überseering, and Case C-​210/​06, CARTESIO. 38   Case 81/​87, Daily Mail. See also Case C-​210/​06, CARTESIO. 39   Case C-​210/​06, CARTESIO.   39a  See Case 106/16 Polbud EU:C:2017:804, paras 33–34.

Tomkin

Article 54

693

company or firm to its national legal order is satisfied.40 Moreover, the Court has held that national rules that permit ‘outbound’ conversions of domestic companies, but generally prohibit ‘inbound’ conversions by companies from other MS results in a difference of treatment that is, in principle, precluded by Articles 49 and 54 TFEU.41 In 2018, the Commission proposed the adoption of measures intended to facilitate a company’s cross-​ border conversion.42 The measures proposed provide for the establishment of a procedure that would allow the competent authorities of both the departing and destination MS to scrutinize the envisaged conversion. In addition, it lays downs conditions limiting the entitlement of companies to engage in conversion, such as, where insolvency proceedings have been commenced or where the proposed transfer is considered to constitute an artificial arrangement aimed at securing undue tax advantages or prejudicing the legal rights of employees, creditors or minority members.43

5. Restrictions on cross-​border mergers and acquisitions Aside from establishing a branch, agency, or subsidiary in another MS, or transferring 24 its central seat of administration, a company may also develop a cross-​border presence by means of merger or acquisition. In this context, the Court has recognized that cross-​ border mergers constitute an exercise of the right of establishment.44 In SEVIC Systems, the Court ruled that by virtue of Articles 49 and 54 TFEU, a MS in which an acquiring company is based, cannot refuse the registration of a merger effected with a company incorporated in another MS.45 The Court’s ruling in SEVIC Systems has been contrasted against the approach taken 25 in Daily Mail, concerning the transfer of companies’ central seat, where the ECJ appeared more accepting of the jurisdictional limits of companies.46 However, while both cases concern the mobility of companies, they also differ in fundamental respects. Since the national measure at issue in SEVIC Systems merely concerned the refusal to register a merger in the MS of the acquiring company (without touching on the issue of the obligation to accept the transformation of a company’s legal identity), it did not raise the kind of private international law and regulatory concerns that were considered to justify the more circumscribed approach applicable to the outbound conversion of a company’s nationality.47 The Court has since reiterated that the fact that MS retain competence over regulating 26 the incorporation and nationality of companies, does not mean that they are exempt from ensuring respect for the right of companies to establish themselves in a host MS.48 While, protection of the interests of creditors, minority shareholders, and employees, as well as the preservation of the effectiveness of fiscal supervision and the fairness of commercial

  Case C-​208/​00, Überseering, para 82. See also Case C-​210/​06, CARTESIO, para 112.   Case C-​378/​10, Vale Építési kft, EU:C:2012:440. 42   See the 2007 Commission Staff Wording Document, Impact assessment on the Directive on the cross-​ border transfer of registered office, SEC(2007)1707. Moreover, in 2012, the EP adopted a resolution inviting the Commission to submit a proposal for the adoption for a fourteenth company law directive on the cross-​ border transfer of company seats (2011/​2046(INI)). 43   See Proposal for a Directive of the European Parliament and Council amending Directive (EU) 2017/1132 as regards cross-border conversions, mergers and divisions (COM(2018)241final. 44 45   Case C-​411/​03, SEVIC Systems.   Case C-​411/​03, SEVIC Systems. 46   See paras 20–​3 above. See also Clemens Philipp Schindler, ‘Cross-​Border Mergers in Europe—Company Law is catching up!  –​Commentary on the EJC’s Decision in SEVIC Systems AG’ [2006] 3(1) European Company and Financial Law Review 109. 47 48   Schindler, ‘Cross-​Border Mergers’.   Case C-​378/​10, Valle Építési kft, para 32. 40 41

Tomkin

694

Part Three: Title IV Free Movement of Persons, Services and Capital

transactions, may all constitute overriding reasons in the public interest that are capable of justifying restrictions on Article 49 TFEU, such grounds will only be permitted insofar as they comply with the principle of proportionality.49 The legal framework governing cross-​border mergers has been developed and clarified since the Court’s judgment in SEVIC Systems, as a result of the entry into force of Directive 2005/​56/​EC which lays down procedures and conflicts-​of-​law rules applicable to cross-​border mergers.50 27 A further context in which MS have been found to impede cross-​border mergers and acquisitions is where national measures have sought to limit the entitlement of undertakings to acquire companies that are considered to represent a particular strategic interest to such states. Typically, such companies will have been privatized, and may be considered to be of special interest because of their scale (and the employment provided) or because of the nature of the activities undertaken (for example, where they ensure the supply of vital security infrastructure). A means of seeking to shield such companies from takeover has been to create special categories of shares that confer shareholders with special rights in relation to decision making. Often referred to as golden shares, they may carry enhanced voting or participation rights. In the context of a number of infringement proceedings, the Court has repeatedly found such measures as being incompatible with fundamental freedoms provided for by the Treaty.51 As such, they may only be justified on overriding grounds in the public interest. It has been suggested that the regulation of activities considered to be of particular strategic interest, may contribute to the attainment of commonly advanced public interest objectives in a manner that is less restrictive of the internal market freedoms.52

6. Restrictions on access to public contracts 28 Limitations on access to competitions for the award of public contracts can restrict both the right to establishment and the freedom to provide services. In order to prevent such a restriction, the Union legislature has adopted rules intended to facilitate Union-​wide access to public contracts the value of which exceed a specified threshold.53 Such rules are intended to ensure that the entire procedure governing the award is transparent and non-​discriminatory. In practice, this entails the imposition of an obligation to publicize tenders, a prohibition of discriminatory eligibility criteria and a duty to ensure that assessment and award occurs on the basis of pre-​determined objective non-​discriminatory criteria.   Case C-​378/​10, Valle Építési kft, para 39.   Directive 2005/​56/​EC of the EP and of the Council of 26 October 2005 on cross-​border mergers of limited liability companies [2005] OJ L310/​1. The directive is known as the tenth company law directive. 51  See, for example, Case C-​58/​99, Commission v Italy, EU:C:2000:280; Case C-​367/​98, Commission v Portugal, EU:C:2002:326; Case C-​483/​99, Commission v France, EU:C:2002:327; Case C-​503/​99, Commission v Belgium, EU:C:2002:328; Case C-​463/​00, Commission v Spain, EU:C:2003:272; Case C-​98/​01, Commission v UK, EU:C:2003:273; Case C-​ 174/​ 04, Commission v Italy, EU:C:2005:350; Case C-​ 112/​ 05, Commission v Germany, EU:C:2007:623; Case C-​ 274/​ 06, Commission v Spain, EU:C:2008:86; Case C-​ 326/​ 07, Commission v Italy, EU:C:2009:193; and Case C-​171/​08, Commission v Portugal, EU:C:2010:412. Case law on golden-​share schemes are considered further in the Commentary on Article 63 TFEU, paras [25] and [31–7]. 52   Special rights of public authorities in privatised EU companies: the microeconomic impact (Report prepared by Oxera consulting for the European Commission, November 2005). 53   Directive 2014/​24/​EU of the EP and of the Council of 26 February 2014 on public procurement and repealing Directive 2004/​18/​EC Text with EEA relevance [2014] OJ L94/​65; Directive 2014/​25/​EU of the EP and of the Council of 26 February 2014 on procurement by entities operating in the water, energy, transport and postal services sectors and repealing Directive 2004/​17/​EC [2014] OJ L94/​243; and Directive 2014/​23/​ EU of the EP and of the Council of 26 February 2014 on the award of concession contracts [2014] OJ L94/​1. 49 50

Tomkin

Article 54

695

Insofar as a government contract falls within the scope of the Union’s public procurement 29 directives, the right of individuals or entities seeking to compete for such contracts falls to be determined by reference to the provisions of secondary Union legislation. However, where a public contract falls outside the scope of Union procurement legislation,54 the award of contracts may still be subject to review against primary law, including, where relevant, the right of establishment, the general principle of equal treatment, and the obligation of transparency.55 Nevertheless, such obligations only apply insofar as there is a cross-​border dimension to the claim.56

7. Restrictions resulting from territorial and residence requirements While making the pursuit of an activity subject to a general requirement of having a seat or office in a MS may be incompatible with the freedom to provide services,57 it will not, as a rule, have any bearing on the right of establishment. This is because the essence of that right implies, in any event, an intention to establish a presence in a host MS.58 Nevertheless, the Court has ruled that requiring the existing presence of a company in a host MS, in order to be eligible to be granted authorization to pursue a future activity in that state, is liable to infringe Article 49 TFEU. The Court has recognized that such a requirement is liable to deter the exercise of the freedom of establishment since economic operators might well be reluctant to carry out substantial investment, in circumstances where there is no certainty that the authorization will subsequently be granted.59 The question has moreover arisen as to whether a requirement that an operator have a presence within more than one or more administrative or political area within a MS may be regarded as a breach of the right to establishment.60 In infringement proceedings brought against Italy, the Commission had argued that national legislation which, subject to limited exceptions, required extra-​judicial debt collectors to be established in every province in which they sought to operate, constituted an incompatible restriction on the freedom of establishment.61 The Court agreed. It noted that as the provision for the authorization of licences was based on a declaration of good conduct obtained from the police authorities of the relevant province, a licence obtained from one province ought to be sufficient to establish a basis to pursue that activity in another. The Court has similarly found that national rules which require all directors and managers of certain categories of undertakings to be resident in a MS constitute an obstacle to the freedom of establishment.62 Not just laws which require presence in a host MS, but laws which preclude or limit the possibility to establish and operate in a particular geographic area, may also be regarded as a restriction on the freedom to provide establishment.63 54   For example where the value of the award does not meet the defined threshold, or where the subject matter of the award falls outside the scope of Union procurement legislation. 55   Case C-​324/​98, Telaustria, EU:C:2000:669, para 60, and Case C-​ 425/​ 14, Impresa Edilux, EU:C:2015:721, para 21. 56   Case C-​278/​14, Enterprise Focused Solutions, EU:C:2015:228, para 16. 57   See Commentary on Article 56 TFEU, paras [64–​7]. 58   Case C-​338/​09, Yellow Cab, EU:C:2010:814, para 34. Case C-​338/​09, Yellow Cab, para 34. 59   Case C-​338/​09, Yellow Cab, para 37. 60   See Case C-​465/​05, Commission v Italy, EU:C:2007:781 and Case C-​338/​09, Yellow Cab, para 34. 61   See Case C-​465/​05, Commission v Italy, EU:C:2007:781. 62   Case C-​221/​89, Factortame II, and Case C-​114/​97, Commission v Spain, EU:C:1998:519. 63   Case C-​293/​14, Hiebler, EU:C:2015:843.

Tomkin

30

31

32

33 34

696

Part Three: Title IV Free Movement of Persons, Services and Capital

8. Restrictions resulting from the operation of generally applicable taxation measures to cross-​border Union companies 35 According to the logic of the internal market, it should be as simple for legal entities from other MS to establish, acquire, or operate in an undertaking in a host MS, as it is for entities based in the host MS. Thus, Article 49 TFEU precludes national rules which discriminate between the tax treatment of national undertakings and those that have established themselves in accordance with the right of establishment or otherwise restrict, without justification, the exercise that right.64 While direct taxation is a national competence, the Court has repeatedly held that such competence must be exercised in a manner that is consistent with Union law.65 36 Discrimination is said to arise when comparable situations are treated differently or where different situations are treated alike. However, both the factual and legal situations of national and cross-​border undertakings are, in many respects, objectively different. By definition, companies that operate across borders will be subject to different and un-​ harmonized taxation rules. As a result, the financial management of groups of companies that are spread across more than one MS will be more complex compared with the management of related companies established within a single MS. In a number of cases, the Court has essentially been required to determine whether adverse financial conditions that cross-​border entities encounter are to be attributed to unlawful national rules that deter the exercise of the right of establishment, or whether they are simply the inevitable consequence of their multi-​jurisdictional existence. 37 One such case, of particular note, is that of Marks & Spencer,66 in which the Court was asked to rule on whether national laws that provided no possibility for a company based in one MS, to deduct losses suffered by its subsidiaries based in other MS constituted an unjustified restriction on the freedom of establishment. In its judgment, the Court recognized that the possibility to deduct tax losses results in a cash advantage as it facilitates an immediate set off against tax liability. Thus, the exclusion of such an advantage as regards losses suffered by non-​resident subsidiaries resulted in a particular disadvantage to cross-​border companies that could impede the exercise of the right of establishment. The Court accepted that such a restriction may be justified by overriding reasons in the general interest, such as the need to protect the balanced allocation of taxing powers between MS,67 the prevention of cumulated benefits and the risk of tax avoidance. However, the exclusion of any possibility to deduct losses suffered by non-​resident subsidiaries was considered disproportionate in cases where the non-​resident company exhausted all possibilities available in its state of residence to have the losses taken into account for the accounting period concerned or for future periods.68 Along similar lines, Article 49 TFEU has been interpreted as precluding national tax rules that impose additional conditions on a company seeking to deduct losses incurred by the branch of a related non-​resident 64   Case 270/​83, Commission v France, EU:C:1986:37. See e.g. the reasoning in Case C-​18/​11, Philips Electronics, EU:C:2012:532. 65   Case C-​446/​03, Marks & Spencer, para 29; Case C-​196/​04, Cadbury Schweppes, EU:C:2006:544, para 40; and Case C-​374/​04, Test Claimants in Class IV of the ACT Group Litigation, EU:C:2006:773, para 36. 66   Case C-​446/​03, Marks & Spencer. 67   This justification essentially concerns the entitlement of MS to take measures preventing conduct that would undermine its right to exercise its lawful tax jurisdiction. 68   Case C-​446/​03, Marks & Spencer. See also, by analogy, as regards branches or permanent establishments (as opposed to subsidiaries), Case C-414/ 06, Lidl Belgium, and Case C-650/16, A/S Bevola, EU:C:2018:424.

Tomkin

Article 54

697

company (which branch is situated in the same MS as the company seeking the deduction), in circumstances where no equivalent conditions apply to related resident companies.69 The potential impact of the Court’s Marks & Spencer case law has to some extent been 38 attenuated by a strict interpretation of the ‘exhaustive relief’ requirement,70 as well as recognition of the entitlement of MS to take measures intended to preserve the balanced allocation of taxing powers.71 More specifically, the Court has been willing to accept arguments according to which the disadvantageous effect of a particular tax measure arises simply by virtue of the fact that a MS exercises its lawful tax jurisdiction, including where the exercise of such jurisdiction may result in a company having to discharge tax in two or more MS. In Oy AA, the Court accepted that national measures which limit the entitlement of a company to deduct from its taxable income, sums transferred to related companies resident in other (lower tax) MS, could be justified on the grounds of preserving the balanced allocation of taxing powers and on the need to combat tax avoidance.72 Similarly, in National Grid Indus, the ECJ ruled that Article 49 TFEU does not in itself preclude the levying of an exit tax, intended to capture unrealized capital gains, since it constituted the lawful exercise of a MS’ tax jurisdiction.73 Nevertheless, a condition according to which such a tax was required to be paid immediately by relocating companies was discriminatory, insofar as the same requirement did not apply to companies relocating within the MS.74 The ECJ has further underlined that freedom of establishment cannot be understood 39 as meaning that a MS is required to draw up its tax rules on the basis of those in another MS in order to ensure, in all circumstances, a system of taxation which removes any disparities arising from national tax rules. In this context, the Court has underlined that the differences in tax rules among different MS means that decisions made by a company as to the establishment of commercial structures abroad may or may not be to a company’s advantage depending on the particular circumstances of the case.75 It is not always readily apparent, whether the assertion that a measure constitutes the 40 lawful exercise of a MS tax jurisdiction in accordance with the balanced allocation of taxing measures is to be understood as grounds for a determination that there exists no discrimination contrary to Article 49 TFEU (due to an absence of comparability between internal or cross-​border situations), or whether it is to be regarded as a justification for what would otherwise be a prohibited restriction on the right to establishment.76 While the court has adopted different approaches, it has tended to analyse national legislation following a ‘restriction –​justification’ approach.77   Case C-​18/​11, Philips Electronics.   70  Case C-​172/​13, Commission v UK, EU:C:2015:50.   Case C-​231/​05, OY; Case C-​414/​06, Lidl Belgium, and Case C-​371/​10, National Grid Indus. 72   Case C-​231/​05,  OY. 73   Case C-​371/​10, National Grid Indus. However, the Court also held that a condition according to which such a tax was required to be paid immediately by relocating companies was discriminatory, insofar as the same requirement did not apply to companies relocating within the MS. 74   For a similar approach, also rooted on a finding of discrimination, see Case C-​80/​12, Felixstowe Dock, EU:C:2014:200. 75   Case C-​293/​06, Deutsche Shell, EU:C:2008:129, paras 42 and 43. 76   See, Karen Banks, What comparability test? (Paper delivered at the Copenhagen EU Tax Law Conference 2016). Cases referred to in which the Court considered there to be an absence of comparability without requiring a subsequent assessment of justifications, include, Case C-​47/​12, Kronos, EU:C:2014:2200 and Case C-​ 87/​13, Staatssecretaris van Financiën v X, EU:C:2014:2459. By contrast, in Case C-​172/​13, Commission v UK, EU:C:2015:50 and Case C-​350/​11, Argenta Spaarbank, the Court was ready to find the existence of a restriction and consequently the question of the measure’s validity was dependent on an assessment of the justifications advanced. 77   See e.g. Case C-​589/​13, Familienprivatstiftung Eisenstadt, EU:C:2015:612. 69 71

Tomkin

698

Part Three: Title IV Free Movement of Persons, Services and Capital

In addition to claiming that a measure constitutes the exercise of a MS’ lawful jurisdiction in accordance with the balanced application of taxing powers, MS have also sought to justify restrictive measures on the basis of the need to ensure the coherence of the tax system,78 or the obligation to prevent abuse.79 The justification concerning the need to safeguard the coherence of the tax system typically arises in cases where a particular tax advantage is linked to—​and balanced by—​a corresponding tax burden. Where such a tax advantage is concerned, MS may seek to refuse its extension to cross-​border companies if it is considered that their cross-​border structure would enable them to benefit from the advantage without having to bear the corresponding burden. The Court has held that such a justification will only be accepted where there is a direct link between the tax advantage concerned and the offsetting of that advantage by a particular tax levy.80 Furthermore, the direct nature of the link must be established in light of the objective pursued by the tax rule concerned, in relation to the relevant tax-​payers by a strict correlation between the deductible element and the taxable element.81 42 As regards the prevention of abuse, the Court has consistently held that Union citizens cannot be deprived of the right to rely on the provisions of the Treaty on the ground that they are benefiting from tax advantages, which are legally provided by the rules in force in a MS other than his state of residence.82 While MS may take measures intended to combat abuses of law, national measures seeking to prevent tax evasion must be specifically designed to counter abusive practices. Their scope must be limited to prohibiting wholly artificial arrangements which do not reflect economic reality. National provisions must further respect the principle of proportionality.83 The Court has repeatedly held that the objective of seeking to maintain tax revenue cannot constitute a valid justification for restrictions to the freedom of establishment.84 41

9. Social and employment law requirements 43 The legal framework governing the relationship between undertakings and their workforce, including rules governing the conditions in which undertakings may post workers from other MS, or dismiss workers in the context of restructuring or the acquisition of other undertakings, may have an impact on their ability to operate (and compete) in MS of the Union. As such, the question has arisen as to whether social and employment norms applicable in the MS, whose effect is to impose obligations and burdens on undertakings operating in a host MS, may be qualified as restrictions on the right of establishment. Since the question implies the potential subordination of fundamental social rights to economic freedoms, it is one that has attracted considerable academic debate and controversy.85 79   Case C-​204/​90, Bachmann, EU:C:1992:35.   Case C-​196/​04, Cadbury Schweppes.   Case C-​293/​06, Deutsche Shell, EU:C:2008:129, paras 37 and 38. 81   Case C-​293/​06, Deutsche Shell, para 39, and Case C-​80/​94, Wielockx, EU:C:1995:271, para 24. 82 83   Case C-​364/​01, Barbier, EU:C:2003:665, para 71.   Case C-​196/​04, Cadbury Schweppes. 84   Case C-​307/​97, Saint Gobain, and Case C-​264/​96, ICI, EU:C:1998:370, para 21. See also Thomas Rønfeldt, ‘Use of Foreign Losses’ [2015] 43(11) Intertax 688. 85   See, in this regard, casenote on Case C-​438/​05, Viking Line, EU:C:2007:772, by Catherine Barnard, ‘Social dumping or dumping socialism?’ [2008] 67 CLJ 262. See also case note on Case C-​426/​11, Alemo-​ Herron, EU:C:2013:521, by Stephen Weatherill, ‘Use and abuse of the EU’s Charter of Fundamental Rights: on the improper veneration of “freedom of contract” ’ [2014] 10 European Review of Contract Law 167. Similar questions have also arisen in the field of competition law. However, in that context, it has been established that 78 80

Tomkin

Article 54

699

Both the right to pursue economic activities as well as the right to benefit from social 44 protection are rights provided for in the CFR.86 Thus, for example, it has been argued that Article 49 TFEU must be interpreted in accordance with Article 16 CFR, laying down the freedom to conduct a business, which may be regarded as encompassing the freedom to exercise an economic or commercial activity, the freedom of contract and free competition.87 At the same time, the implementation of the freedom of establishment is subject to the respect for principles laid down in Articles 27 to 32 CFR, which include the right of collective bargaining and the right to take collective action, as well as the right to protection from unjustified dismissal and the right to fair and just working conditions. In considering the interaction between economic and social rights, the Court has 45 underlined that while MS have a broad discretion in defining their social policy, such discretion may not have the effect of undermining the rights granted to individuals by the Treaty provisions in which their fundamental freedoms are enshrined.88 Thus, for example, in the leading Viking Lines,89 and Laval cases,90 the ECJ recognized that obligations to take collective action organized by trade unions in the case of industrial disputes, may constitute a restriction on the right of establishment and services. The Court observed that while the right to collective action may constitute a fundamental social right, it is not absolute and its lawfulness may be subject to compliance with the principle of proportionality.91 This case law may be interpreted as recognition that trade union action may in certain cases have the potential to amount to a form of protectionism (analogous to state protectionist measures) intended to shield a Member State and its workforce from competitive pressures resulting from the operation of the internal market. If such action could automatically be immune from review on the basis that it involves the exercise of fundamental social rights, the effect could be to enable such action to disproportionately limit the capacity of undertakings to exercise fundamental freedoms enshrined in the EU Treaties. At the same time, it has been observed that the balancing of economic and social rights through the traditional framework that views the former as a ‘freedom’ and the latter as a ‘restriction’, places social rights in a subordinate position to economic freedoms. Given that restrictions to fundamental freedoms are subject to a narrow interpretation, the burden is on defenders of social rights to establish their proportionality.92 An analogous approach was also adopted by the Court as part of a review of national 46 legislation regulating collective redundancies.93 The Court considered that measures restricting the rights of companies to determine the size of their workforce, (and indeed to restructure, or transfer operations) were liable to impede the right to establishment. The

measures intended to improve conditions of work and employment may be exempted from the application of Union competition rules: Case C-​67/​96, Albany, EU:C:1999:430. 86   Freedom to conduct a business is provided for in Article 16 of the Charter. As regards social rights, see Title IV of the Charter, entitled ‘Solidarity’. 87   See the Opinion of AG Wahl in Case C-​201/​15, Aget Iraklis, EU:C:2016:429. 88   Case C-​208/​05, ITC, EU:C:2007:16, paras 39–​40; Case C-​385/​05, Confédération générale du travail, EU:C:2007:37, paras 28–​9; and Case C-​379/​11, Caves Krier Frères, EU:C:2012:798, paras 51–​2. 89 90   Case C-​438/​05, Viking Line.   Case C-​341/​05, Laval un Partneri, EU:C:2007:809. 91   See also Case E-​14/​15, Holship Norge, judgment of 19 April 2016. 92 93   Barnard, ‘Social dumping or dumping socialism?’, 262–​4.   Case C-​201/​15, Aget Iraklis.

Tomkin

700

Part Three: Title IV Free Movement of Persons, Services and Capital

Court held that while such measures may be justified by overriding reasons in the public interest, justifications cannot include grounds that are based on purely economic grounds, such as promotion of the national economy or its proper functioning.94 Legitimate aims have been held to include, the protection of workers,95 the encouragement of employment and recruitment, and the reduction of unemployment.96

  Case C-​201/​15, Aget Iraklis, para 72.   Case C-​201/​15, Aget Iraklis, para 73. See also Case C-​369/​96 and C-​376/​96, Arblade, EU:C:1999:575, para 36, and Case C-​411/​03, SEVIC Systems, EU:C:2005:762, para 28. 96   Case C-​201/​15, Aget Iraklis, paras 74 and 75 and cases cited. 94 95

Tomkin

Article 55  TFEU (ex Article 294 EC) MS shall accord nationals of the other MS the same treatment as their own nationals as regards participation in the capital of companies or firms within the meaning of Article 54, without prejudice to the application of the other provisions of the Treaties.

Commentary A. General remarks B. Equal right to participate in the capital of a company

A. General remarks Pursuant to Article 55 TFEU, MS are to ensure that migrant Union citizens are afforded 1 an equal right to participate in the capital of companies or firms based in their territory. Thus migrant Union citizens and companies cannot be made subject to national rules that would limit their entitlement to acquire shares in a company based in a host MS. The provision initially featured among the final and general provisions of the Treaty, 2 first under Article 221 EEC, and subsequently, following the entry into force of the ToA, under Article 294 EC. The initial version of the provision in the EEC Treaty afforded MS a period of three years within which to eliminate national provisions which limited the participation rights of non-​nationals. Following the expiry of that time-​limit, the reference to that period was deleted.1 The provision was then moved to form part of the Establishment chapter by the ToL.

B. Equal right to participate in the capital of a company Article 55 TFEU is likely to arise for consideration in the context of attempts by MS to 3 limit the acquisition of certain companies by foreign undertakings. As explained earlier,2 such attempts have typically been made in relation to companies which have been considered to be of special strategic interest because of their scale (and the employment provided) or because of the nature of the activities undertaken (for example, where they operate infrastructure considered vital to the security of a MS). It is clear from the terms of Article 55 TFEU, that attempts to limit the entitlement of foreign companies to acquire shares in such companies would be expressly caught by that provision. It is, however, of note that despite the existence of such a specific provision, restrictions on the acquisitions of companies have typically been assessed in the light of Article 49 TFEU (establishment) or Article 63 TFEU (capital). In Daily Mail, the Court recalled that (what is now) Article 55 TFEU ensures that where a company incorporates another, in the exercise of its right of establishment, it will receive the same treatment as nationals as regards the participation in the capital of the company.3   Article 6(73) ToA.   See Commentary on Article 54 TFEU, para [27]. See also Commentary on Article 63, paras [25], [27–31]. 3   Case 81/​87, Daily Mail, EU:C:1988:456. 1 2

Tomkin

Chapter 3 Freedom to Provide Services Introduction 1 Articles 56 to 62 of the Treaty provide for the right of Union citizens and entities1 to deliver and receive services throughout the Union.2 The freedom of services is perhaps the freedom that has attracted most discussion 2 and public debate. The freedom has given rise to sensitive public policy questions since it promotes a right that transcends borders with respect to activities that may nevertheless be subject to divergent social, moral, and cultural regulation as between MS. Moreover, the circumstances giving rise to a number of cases before the ECJ suggest some disquiet on the part of public authorities that the activities of non-​established service providers on the territory of a MS can pose a challenge to effective regulatory enforcement. 3 A further source of debate stems from the fact that migrant service providers may have at their disposal a workforce that is cheaper and subject to a less onerous regulatory burden compared with that available in the host MS. From the perspective of ‘exporting’ MS (and posting undertakings), such competitive advantages may be considered to derive from and form part of the natural and legitimate exercise of a fundamental freedom reflective of a functioning internal market. However, ‘receiving’ MS have expressed concerns that the importation of foreign labour can qualify as ‘social dumping’ resulting in a reduction in wages and deterioration in working conditions. 4 The promotion of the liberalization of services is also not without controversy on account of concerns that it could result in essential services being operated to serve the interests of private profit rather than public need. 5 As courts do not operate in a vacuum, the political and societal discourse that has taken place on these issues has also found expression in the various cases upon which the ECJ has been asked to adjudicate. Indeed, much of the case law entails a balancing between the rights of economic operators to take advantage of the internal market with the rights of MS to safeguard the integrity of their domestic social and regulatory policies.

Overview Article 56 TFEU prohibits restrictions on the cross-​border freedom of services. It clarifies that the provisions of the chapter may be extended to third-​country national service providers established in the Union. 1   While Article 56 TFEU refers to nationals of a MS, Article 54 TFEU (applicable to services by virtue of Article 62 TFEU), clarifies the freedom applies also to companies and firms. 2   The provisions on the freedom of services initially appeared in Articles 59 to 66 of the EEC Treaty. Following, the entry into force of the ToA, the provisions appeared under Articles 49 to 55 TEC.

Tomkin

Chapter 3 Introduction

703

Article 57 TFEU defines the concept of services. It is stated to include activities of an industrial, commercial, artisanal, and professional nature carried out in exchange for remuneration. Article 58 TFEU removes transport services from the scope of Chapter 3, clarifying that such services fall to be considered under the special provisions appearing in the Title on Transport. It further provides for the liberalization of banking and insurance services that entail the cross-​border flow of capital to take place concurrently with the liberalization of the movement of capital. Article 59 TFEU empowers the Union legislature to adopt directives intended to achieve the liberalization of specific sectors. Article 60 TFEU records the agreement of MS to make efforts to liberalize services beyond the extent required by Article 59 TFEU, in so far as economic circumstances allow. Article 61 TFEU provides that insofar as restrictions on the free movement of services have not been abolished, such restrictions must, in any event, be applied without distinction on grounds of nationality of residence of the service providers falling within the scope of Article 56 TFEU. Article 62 TFEU specifies that the provisions laid down in Articles 51 to 54 TFEU relating to the right of establishment apply by analogy to the freedom of services.

Selected bibliography Mads Andenas and Wulf-​Henning Roth (eds), Services and Free Movement in EU Law (OUP 2004) Catherine Barnard, ‘Unravelling the Services Directive’ [2008] CML Rev 323 Catherine Barnard and Jukka Snell, ‘Free movement of legal persons and the provision of services’ in Catherine Barnard and Steve Peers (eds) European Union Law (OUP 2017) 409 Andrea Biondi, ‘Recurring cycles in the internal market: some reflections on the free movement of services’ in Anthony Arnull, Piet Eeckhout, and Takis Tridimas (eds), Continuity and Change in EU Law: Essays in Honour of Sir Francis Jacobs (OUP 2007) 228 Simon Deakin, ‘Regulatory competition after Laval’ [2008] CYELS 581 Ana Paula Dourado (ed), Movement of persons and tax mobility in the EU:  Changing winds (IBFD 2014) David Edward and Niamh Nic Shuibhne, ‘Continuity and change in the law relating to services’, in Anthony Arnull, Piet Eeckhout, and Takis Tridimas (eds), Continuity and Change in EU Law (OUP 2009) 243 Stefan Enchelmaier, ‘Always at your service (within limits): the ECJ’s case law on Article 56 TFEU (2006–​11) [2011]’ 36 EL Rev 615 Mark Freedland and Jeremias Prassl (eds), Viking, Laval and Beyond (Hart 2014) Johan van de Gronden (ed), EU and WTO Law on Services: Limits to the Realisation of General Interest Policies within the Services Markets? (Kluwer 2008) Vassilis Hatzopoulos, Regulating Services in the European Union (OUP 2012) Janja Hojnik, ‘De Minimis Rule within the EU Internal Market Freedoms: Towards a More Mature and Legitimate Market?’ [2013] EJLS Vol 6, Issue 1, 25. Lianos Ioannos and Okeoghene Odudu (eds), Regulating Trade in Services:  Trust, Distrust and Economic Integration (CUP 2012) Marcus Klamert, The Liberalisation of Services in the EU and the WTO: Concepts, Standards, and Regulatory Approaches (CUP 2014) Marcus Klamert, ‘Of empty glasses and double burdens:  approaches to regulating the Services Market à propos the Implementation of the Services Directive’ [2010] 37(2) LIEI 111

Tomkin

704

Part Three: Title IV Free Movement of Persons, Services and Capital

Main legal instruments Directive (EU) 2018/957 amends Directive 96/71/EC on the posting of workers laying down additional requirements applicable including the obligation to ensure equal pay.3 Directive 2014/​67/​EU sets out rules intended to strengthen the enforcement of Directive 96/​71/​ EC on posted workers.4 Directive 2014/​25/​EU lays down rules applicable specifically as regards public utilities.5 Directive 2014/​24/​EU lays down general rules applicable to the award of public procurement contracts.6 Directive 2014/​23/​EU lays down rules on the award of public concession contracts.7 Directive 2011/​24/​EU (the Cross-​Border Healthcare Directive) provides a framework for patient mobility and the reimbursement of healthcare received in another MS.8 Directive 2010/​13/​EU establishes a framework for the provision of audiovisual media services.9 Directive 2006/​123/​EC, (known as the ‘Services Directive’) lays down rules limiting and simplifying the conditions for the exercise of the freedom of services.10 Directive 96/​71/​EC lays down a framework for the posting of workers for the purposes of providing services.11

3   Directive (EU) 2018/957 of the European Parliament and of the Council of 28 June 2018 amending Directive 96/71/EC concerning the posting of workers in the framework of the provision of services [2018] OJ L173/16. 4   Directive 2014/​67/​EU of the EP and of the Council of 15 May 2014 on the enforcement of Directive 96/​71/​EC concerning the posting of workers in the framework of the provision of services and amending Regulation (EU) No 1024/​2012 on administrative cooperation through the Internal Market Information System (‘the IMI Regulation’) [2014] OJ L159/​11. 5   Directive 2014/​25/​EU of the EP and of the Council of 26 February 2014 on procurement by entities operating in the water, energy, transport and postal services sectors and repealing Directive 2004/​17/​EC [2014] OJ L94/​243. 6   Directive 2014/​24/​EU of the EP and of the Council of 26 February 2014 on public procurement and repealing Directive 2004/​18/​EC [2014] OJ L94/​65. 7   Directive 2014/​23/​EU of the EP and of the Council of 26 February 2014 on the award of concession contracts [2014] OJ L94/​1. 8   Directive 2011/​24/​EU of the EP and of the Council of 9 March 2011 on the application of patients’ rights in cross-​border healthcare [2011] OJ L88/​ 45. 9   Directive 2010/​13/​EU of the EP and of the Council of 10 March 2010 on the coordination of certain provisions laid down by law, regulation or administrative action in MS concerning the provision of audiovisual media services (‘Audiovisual Media Services Directive’) [2010] OJ L95/​1. 10   Directive 2006/​123/​EC of the EP and of the Council of 12 December 2006 on services in the internal market [2006] OJ L379/​36 (hereafter ‘the Services Directive’). See also Commentary on Article 26 TFEU, paras [8]‌and [11]. 11   Directive 96/​71/​EC of the EP and of the Council of 16 December 1996 concerning the posting of workers in the framework of the provision of services [1997] OJ L18/​1 (hereafter ‘the Posting of Workers Directive’).

Tomkin

Article 56  TFEU (ex Article 49 EC) Within the framework of the provisions set out below, restrictions on freedom to provide services within the Union shall be prohibited in respect of nationals of Member States who are established in a Member State other than that of the person for whom the services are intended. The European Parliament and the Council, acting in accordance with the ordinary legislative procedure, may extend the provisions of the Chapter to nationals of a third country who provide services and who are established within the Union.

Essential case law Case C-​591/​15, Gibraltar betting and gaming association:  While Article 56 TFEU applies to Gibraltar, national measures governing the provision of services between Gibraltar and the UK, is a situation confined in all respects within a single Member State. Case C-​552/​15, Commission v Ireland, paragraph 108: Even when exercising national competence (such as in the application of taxes on the registration of motor vehicles) MS remain subject to the obligation to respect the free movement of services. Article 56 TFEU precludes a vehicle registration tax system that requires importers of a leased vehicle for a temporary pre-​determined period of time, to discharge in advance and in full the same rate as would be applicable for permanent registration of the vehicle. Given the extent of the cash-​flow burden, the provision of a refund on exportation does not remedy the breach. Case C-​434/​15, Elite Taxi, paragraph 48, and Case C-​ 320/​ 16, Uber France, paragraph 24:  Smartphone applications that facilitate the connection of persons wishing to make urban journeys with drivers of vehicles form an integral part of an overall service, the main component of which is transport and is therefore to be qualified as a service in the field of transport. Joined Cases C-​360/​15  & C-​31/​16, College van Burgemeester en Wethouders van de gemeente Amersfoort, paragraph 110: The provisions of Chapter III of the Services Directive (concerning the right of establishment) may be applied to purely internal situations. Case C-​341/​05, Laval un Partneri, paragraph 98:  The application of Article 56 TFEU is not limited to the actions of public authorities and may limit the right of collective action initiated by a trade union with a view to inducing an undertaking to entering into a collective agreement. Case C-​452/​04, Fidium Finanz, paragraph 42: Where a national measure restricting the granting of credit to third countries essentially constitutes a restriction on services rather than on capital, the measure falls to be assessed uniquely by reference to Treaty’s services and provisions—​upon which third-​country entities cannot rely. Joined Cases C-​49/​98 et  al, Finalarte, paras 63–​4, and 73:  Objective differences also exist between cross-​border service providers and economic operators established in the MS where they supply the service. Thus, the imposition of specific measures applicable only to migrant service providers will not necessarily be considered discriminatory where they are based on objective considerations that relate to the particular situation of migrant operators. Case C-​55/​94, Gebhard, paras 22–​5: Free movement of services implies a lesser degree of commitment to the host MS than the exercise of the right of establishment. Whereas the freedom of establishment implies the setting up of a business, the acquisition of a fixed address in the host MS, freedom to provide services entails the freedom to perform, or to be the beneficiary of, an economic pursuit on a temporary basis. Case C-​43/​93, Vander Elst, paragraph 26: An undertaking based in one MS that posts workers to perform services in another MS, cannot be required by the host MS to obtain work permits (and

Tomkin

706

Part Three: Title IV Free Movement of Persons, Services and Capital

pay associated fees) in respect of posted third-​county nationals who are lawfully and habitually employed in the MS in which the undertaking is established. Joined Cases 286/​82 & 26/​83, Luisi and Carbone, paragraph 10: The freedom enshrined in (what is now) Article 56 TFEU prohibits both measures restricting the right to provide services and measures restricting the right to be the recipient of services. Case 33/​74, van Binsbergen, paras 24–​7: (What is now) Article 56 TFEU has direct effect, and unjustified residence requirements for service providers constitutes an impermissible breach of Article 56 TFEU.

Commentary A. General remarks B. Scope 1. Personal scope a) Beneficiaries of Article 56 TFEU b) Application to home and host MS of service providers and recipients c) Application to public and private actors 2. Material scope 3. Distinguishing freedom of services from other fundamental freedoms 4. Geographical scope: Requirement for cross-​border dimension 5. Interaction between the scope of Article 56 TFEU and secondary measures implementing the freedom of services C. Restrictions on the freedom of services 1. Legal context 2. Restrictions on grounds of nationality 3. Right of entry and residence for the duration of the service a) Right of entry and residence of service providers b) Right of entry and residence of employees of service providers 4. Professional qualifications, administrative and regulatory requirements a) Recognition of professional qualifications b) Registration, membership of a professional body and rules governing pursuit of an activity c) Prior authorization and licensing d) Special and exclusive rights e) Rules on the legal form or legal status of service providers f ) Requirement for residence or permanent establishment or presence g) Measures impeding the posting of workers h) Other measures liable to impede the freedom of services i) Restrictions on marketing and advertising of services j) Outright prohibition of services 5. Restrictions on access to public contracts 6. Taxation and social security a) Taxation b) Social security

A. General remarks 1 Article 56 TFEU provides for the freedom of services in the Union. Pursuant to its first paragraph, national measures that restrict Union citizens from moving from their state of Tomkin

Article 56

707

establishment to provide services in another MS is prohibited. Article 56(2) authorizes the Union legislature to extend the provisions of the Chapter to third-​county nationals who are already established in a MS. While the express wording of the Chapter refers to the provision of services, the Court 2 has clarified that the freedom also implies the corollary right to receive services.1 The freedom to provide services was initially enshrined in Articles 59 to 66 of the EEC 3 Treaty. Following the renumbering of the Treaties by the ToA, the Treaty’s services provisions appeared under Articles 49 to 55 EC, and since 1 December 2009 are found in their present location under Articles 56 to 62 of the TFEU. Article 56 has direct effect.2 As such, it may be relied upon directly by parties in litiga- 4 tion before national courts.

B. Scope 1. Personal  scope a) Beneficiaries of Article 56 TFEU Pursuant to Article 56(1) TFEU, the freedom to provide and receive services applies, in the first instance, to MS nationals, and therefore Union citizens. Moreover, by virtue of Article 54 TFEU, which applies to services by virtue of Article 62 TFEU, the freedom also applies to companies or firms. Article 56 TFEU cannot therefore be relied upon directly by third-​country nationals who are resident, or permanently resident,3 in the Union. Equally, that provision cannot be relied upon by third-​country companies that merely have a branch or agency in a MS (but are not established in the Union).4 However, third-​country nationals that are shareholders in a company established in a MS may rely on Article 56 TFEU in favour of that company.5 Article 56 TFEU may indirectly affect the rights of third-​country nationals that are lawfully employed by Union service providers. Where such providers seek to post their third-​country national employees to other MS in the context of performing a service contract, such employees cannot be made subject to additional administrative requirements arising from their third-​country national status.6 While direct reliance on Article 56 TFEU is limited to Union citizens and entities, Article 56(2) authorizes the Union legislature to extend the provisions of the Chapter to third-​county nationals who are already established in a MS. In this context, Directive 2006/​123/​EC (the ‘Services Directive’) expressly provides that the concept of ‘service recipients’ set out in that directive covers third-​country nationals who benefit from rights under Union instruments such as Union legislation coordinating social security,7 and the long-​term residence directive.8   Joined Cases 286/​82 & 26/​83, Luisi and Carbone, EU:C:1984:35, para 10.   Case 33/​74, van Binsbergen, EU:C:1974:131, paras 18–​27. 3   Permanent residence status is provided for under Article 16 of Directive 2004/​38/​EC. 4   This is expressly acknowledged in recital 36 and Article 4(3) of the Services Directive [2006] OJ L379/​36 (See Main legal instruments). 5   See, by analogy, Case C-​87/​13, X, EU:C:2014:2459, para 21. 6   Case C-​43/​93, Vander Elst, EU:C:1994:310. 7   Regulation (EC) No 883/​2004 of the EP and of the Council of 29 April 2004 on the coordination of social security systems [2004] OJ L166/​1. 8   Recital 36 and Article 4(3) of the Services Directive. The long-term residence Directive does not, however, apply to Denmark, Ireland, or the UK. Long-​term residence status is distinct from permanent residence status that may be conferred on third-​country national family members of Union citizens pursuant to Article 16 of Directive 2004/​38/​EC. 1 2

Tomkin

5

6

7

8

708 9

Part Three: Title IV Free Movement of Persons, Services and Capital

Furthermore, a parallel right to provide and receive services is conferred by separate IAs upon nationals of the EEA EFTA states9, as well as upon Swiss nationals.10 The 1963 Association Agreement agreed between the EEC and Turkey provides for the contracting parties to be guided by the Treaty’s provisions on the freedom of services for the purposes of abolishing restrictions as regards the exercise of that freedom, between the MS and Turkey.11 Pursuant to Article 41(1) of the Additional Protocol to the Association Agreement, the contracting parties are subject to a standstill clause, according to which they shall refrain from the adoption of new restrictions on the freedom of services.12

b) Application to home and host MS of service providers and recipients 10 The prohibition on restrictions laid down in Article 56 TFEU may be invoked both against the MS in which a service provider is established, as well as the MS in which the service is to be provided. Thus, for example, the Court has held that national measures that deter a service provider from leaving his or her MS to provide services in another state falls within the scope of Article 56 TFEU.13 11 Equally, recipients of services may invoke Article 56 TFEU in opposition to provisions that make it more difficult for them to leave their MS of residence for the purposes of obtaining such services in another MS,14 as well as provisions in force in the state where the services are offered that impede access to such services.15 c) Application to public and private actors 12 In line with the other fundamental freedoms concerning the right of movement of persons,16 the Treaty’s provisions on services may be invoked not only against legal norms adopted by the MS, including decisions adopted by emanations of the state,17 but also against ‘non-​public norms’, which nonetheless regulate conditions of gainful employment or the provision of services (horizontal effect).18 Such measures, can, for example, include rules drawn up by professional bodies governing the exercise of certain professional   Namely, citizens of Iceland, Norway, and Lichtenstein. See Article 36 of the EEA Agreement.  See the Agreement between the European Community and its MS, of the one part, and the Swiss Confederation, of the other, on the free movement of persons [2002] OJ L114/​6). 11   See Article 14 of the agreement establishing an association between the EEC and Turkey signed at Ankara on 12 September 1963, on the one hand, by the Republic of Turkey and, on the other, by the MS of the EEC and the Community, and concluded, approved, and confirmed on behalf of the Community by Council Decision 64/​732/​EEC of 23 December 1963 [1973] OJ C133/​1. 12   Additional Protocol, signed on 23 November 1970 at Brussels and concluded, approved, and confirmed on behalf of the Community by Council Regulation (EEC) No 2760/​72 of 19 December 1972 [1977] OJ L361/​60. See Case C-​16/​05, Tum and Dari, EU:C:2007:530 and Joined Cases C-​317/​01 & C-​369/​01, Abatay and Sahin, EU:C:2003:572, para 112. 13   Case C-​18/​93, Corsica Ferries, EU:C:1994:195, para 30, and Case C-​384/​93, Alpine Investments, EU:C:1995:126, para 30. 14   Joined Cases 286/​82 & 26/​83, Luisi and Carbone, para 16, and Case C-​372/​04, Watts, EU:C:2006:325, para 87. 15   Case C-​43/​93, Vander Elst, para 13, and Joined Cases C-​197/​11 & C-​203/​11, Libert, EU:C:2013:288, paras  42–​3. 16   See, in particular, for further detail, Commentary on Article 49 TFEU (establishment). 17   For example, decisions taken by public contracting authorities in connection with the award of public contracts. See Case C-​324/​98, Teleaustria Verlags, EU:C:2000:669 and Case C-​358/​12, Consorzio Stabile Libor Lavori Pubblici, EU:C:2014:2063. See also, by analogy, Case C-​6/​05, Medipac-​Kazantzidis, EU:C:2007:337, para 43. Indeed, a fundamental rationale for the adoption of EU procurement legislation was the recognition of the fact that discriminatory conditions in public tenders can constitute a particular obstacle to the exercise of fundamental freedoms (see recitals to Directive 2014/​24/​EU of the EP and of the Council of 26 February 2014 on public procurement and repealing Directive 2004/​18/​EC [2014] OJ L94/​65). 18   See, for example, Case C-​341/​05, Laval un Partneri, EU:C:2007:809 and Case C-​356/​08, Commission v Austria, EU:C:2009:401, para 37. 9

10

Tomkin

Article 56

709

activities,19 rules of international sporting associations,20 collective agreements negotiated by trade unions.21 The application of freedom of services to non-​public law norms reflects the view that such norms are capable of undermining steps taken by MS to abolish restrictions to the fundamental freedoms. 22

2. Material  scope The concept of ‘services’ to which the provisions of Chapter 3 apply are defined in Article 57 13 TFEU. Essentially, the term is interpreted expansively and encompasses any activities of a commercial or industrial character, including activities by craftsmen or professions, which are carried out in exchange for remuneration.23

3. Distinguishing freedom of services from other fundamental freedoms The freedom of services may be distinguished from the right of establishment by the fact 14 that it seeks to facilitate the pursuit of economic activities in other MS, without entailing the formation of a stable or continuous base there. As such, it implies a lesser degree of permanence in or commitment to the host MS. Whereas the freedom of establishment implies the setting up of a business, the acquisition of a fixed address in the host MS, freedom to provide services entails the freedom to perform, or to be the beneficiary of, an economic pursuit for a temporary basis.24 While the existence of a base in a MS may be an element indicative of establishment, the 15 Court has clarified that the mere fact that an operator acquires some infrastructure in a host MS (including an office from which the services are provided), does not preclude his or her qualification as a service provider. Indeed, Article 57 TFEU expressly states that the freedom of services includes the entitlement to operate temporarily from a base in another MS. The temporary nature of a service is not determined by duration alone, but also by reference to periodicity and continuity.25 Many occasional or sporadic visits by a service provider will, for example, suggest that he or she is not established in the host state. The Court has held that the Treaty’s provisions on services apply where the provisions on establishment do not.26 The freedom of services is distinguishable from the free movement of workers, as it 16 does not concern movement for the purposes of entry into an employment contract in the host MS. Certainly, service providers may as part of the services provided, assign or indeed hire out their employees to service recipients based in another MS. However,   Case C-​309/​99, Wouters, EU:C:2002:98.   See Case 36/​74, Walrave and Koch, EU:C:1974:140, para 17. See also Case C-​13/​76, Donà, EU:C:1976:115; Case C-​117/​91, Bosman, EU:C:1991:382; and Joined Cases C-​51/​96 & C-​191/​97, Deliège and Pacqée, EU:C:2000:199. 21   Case C-​341/​05, Laval un Partneri. 22   In this regard, the Court has underlined that the Treaty’s internal market objectives could be compromised if the abolition of barriers of national origin could be neutralized by obstacles resulting from private associations or organisations. For further consideration on the application of Union law to acts by private parties, see Jonathan Tomkin, ‘Breaches of Union law by private parties: The consequences of such breaches and the circumstances in which they may give rise to State responsibility’ (Online Journal on Free Movement of Workers, Issue No 5, January 2013, p 11). 23   See Commentary on Article 57 TFEU for analysis of the definition of ‘services’. 24   See Case C-​55/​94, Gebhard, paras 22–​7, and Case C-​131/​01, Commission v Italy, EU:C:2003:96, para 24. 25   Case C-​131/​01, Commission v Italy, EU:C:2003:96, paras 22–​5, and Case C-​215/​01, Schnitzer, paras 30 and 40. 26   Case C-55/94, Gebhard, para 22 and Case C-384/08, Attanasio Group, EU:C:2010:133, para 39. See also the wording of Article 57 TFEU which clarifies that the provisions on services apply where the activities concerned are not governed by the other fundamental freedoms (referred to in Case C-205/84, Commission v Germany, EU:C:1986:463, para 18, and Case C-159/90, Grogan, EU:C:1991:378, para 17). Nevertheless, the Court has also clarified in Case C-452/04, Fidum Finanz, EU:C:2006:631, para 32, that (what is now) 19 20

Tomkin

710

Part Three: Title IV Free Movement of Persons, Services and Capital

such activity remains qualified as a service since there is no direct employment contract in place between the workers and the service recipients.27 17 Services in the field of banking and investment are often closely connected with the free movement of capital. The provision of cross-border mortgages or saving schemes, for example, implies—by its very nature—intra-Union capital flow. In recognition of such proximity, the authors of the Treaty have expressly linked the time-​frame for the liberalization of such services to the time-​frame applicable to the liberalization of the free movement of capital.28 Nevertheless, the ECJ has clarified that where a national measure in the field of services affects capital flow only to a consequential or ancillary extent, the Treaty’s services provisions alone remain the relevant basis for any assessment of its conformity.29 This approach can impact upon the rights of third-​country companies (established outside the Union), since a refusal to assess a measure against the Treaty’s provisions on the free movement of capital excludes an assessment of the only fundamental freedom upon which such companies could rely.30 18 In cases where the ECJ is asked to provide a preliminary ruling on the compatibility of a national measure in the light of more than one fundamental freedom, the Court will, as a rule, limit its examination to the freedom considered most relevant, having regard to the essential objective underlying the national measure at issue.31 However, if each of the freedoms are of equal or comparable relevance, then the Court may consider each freedom as part of its reply.32

5. Geographical scope: Requirement for cross-​border dimension 19 It is well established that the provisions of the Treaty only apply in situations that fall within the scope of Union law.33 Since the very substance of the freedom of services concerns the provision or receipt of a service in another MS, it applies, by definition, to situations that have some cross-​border dimension. Indeed, as a rule, Article 56 TFEU cannot be invoked in respect of purely internal situations within a single MS.34 20 Nevertheless, the Court has typically adopted an expansive approach to determining the existence of a cross-​border dimension to the facts of the cases upon which it has been requested to rule.35 The Court, has, for example, held that services which a provider carries out without Article 57 TFEU relates to the definition of the notion of services and does not establish an order of priority between the freedom of services and the other freedoms. See Commentary on Article 34 TFEU, at para [12]. 27   Case 279/​80, Webb, EU:C:1981:314, para 9; Joined Cases C-​307–​309/​09, Vicoplus, EU:C:2011:64, para 27; and Case C-​91/​13, Essent Energie Productie, EU:C:2014:2206, para 37. For consideration of posting of workers, see paras 68–​72. 28   See Commentary on Article 58(2) of the TFEU. 29   Case C-​452/​04, Fidum Finanz, EU:C:2006:631. 30   Unlike the other freedoms, third-​country nationals may rely on the free movement of capital provisions of the Treaty. See Case C-​452/​04, Fidium Finanz, para 42, and Commentary on Article 63 TFEU (capital). 31   Case C-​356/​08, Commission v Austria, para 32. See also Case 79/​85, Segers, EU:C:1986:308; Case C-​35/​11 Test Claimants in the FII Group Litigation EU:C:2012:707, para 90; and Case C-​31/​11, Scheunneman, EU:C:2012:481. 32   See, for example, Case C-​390/​99, Canal Satélite Digital SL, EU:C:2002:34. For further discussion on this point, see Commentary on Article 34 TFEU. 33  See Case 352/​ 85, Bond van Adverteerders, EU:C:1988:196, para 15, and Case C-​ 351/​ 12, OSA, EU:C:2014:110, para 68. See also, by analogy, Joined Cases C-​330-​331/​90, Brea and Palacios, EU:C:1992:39, para 7, and Joined Cases C-​64-​65/​96, Uecker and Jacquet, EU:C:1997:285, para 16. 34  See Case 52/​79, Debauve, EU:C:1994:362; Case C-​245/​09, Omalet, EU:C:2010:808, para 12; and Case C-​108/​98, RI.SAN, EU:C:1999:400. See also Case C-​591/​15, Gibraltar Betting and Gaming Association, EU:C:2017:449, where the Court held that national measures concerning the provision of services between Gibraltar and the UK constituted a situation confined in all respects within a single MS. 35   See, in particular, the judgment in Case C-​60/​00, Carpenter, EU:C:2002:434, which arguably represents the high watermark for such an interpretation. Here, the Court ruled that a service provider who operated from

Tomkin

711

Article 56

moving from the MS in which he is established for recipients established in other MS may be regarded as falling within the scope of Article 56 TFEU.36 Moreover, companies tendering for a public service contract may be able to rely on rights derived from public procurement directives, even where they are not themselves migrant service providers.37 Equally, the Services Directive requires the adoption of administrative measures that would also benefit domestic operators and has been applied to situations with no apparent cross-​border dimension.38 The ECJ has acknowledged that it may still proceed to interpret the provisions on services 21 in purely internal situations where MS have chosen to extend to their own citizens the same rights as those which Union law confers on nationals of another MS,39 or where provisions of EU law are referred to in national law and require interpretation for the purposes of determining the rules applicable to a purely internal situation within that state.40

6. Interaction between the scope of Article 56 TFEU and secondary measures implementing the freedom of services While Article 56 TFEU constitutes the primary law source for the right to provide and 22 receive services, the Union legislature has adopted a number of secondary law measures that facilitate the exercise of that right. Such measures include the Services Directive, which essentially seeks to simplify the regulatory framework governing the provision and receipt of services.41 The Union legislature has also adopted legislation establishing a framework for the recognition of qualifications,42 as well facilitating access to public service contracts.43 As observed in the context of establishment,44 where detailed rules on the exercise of 23 a fundamental freedom established in secondary legislation apply to a particular factual context, that context will first and foremost be regulated by that legislation. As a consequence, Article 56 TFEU falls to be applied directly where the factual situation is not covered by the scope of secondary legislation.45 his state of origin could rely on that status as a means to invoke a right under Union law to ensure a right of residence for his third country national spouse. 36   For example, provision of a service by telephone, internet, or through cable or satellite broadcasts. See Case 155/​73, Sacchi, EU:C:1974:40; Case C-​384/​93, Alpine Investments, paras 21 and 22; Case C-​243/​01, Gambelli, EU:C:2003:597, para 53; and Case C-​211/​08, Commission v Spain, EU:C:2010:340, para 48. 37   Case C-​6/​05, Medipac-​Kazantzidis, and Case C-​357/​06, Frigerio Luigi, EU:C:2007:818. 38   See, for example, Case C-​293/​14, Hiebler, EU:C:2015:843. See Dragana Damjanovic, ‘Territorial restrictions in the chimney sweep business under the Services Directive: Hiebler’ [2017] CML Rev 1535. See, on the application of Chapter III of the Services Directive (‘freedom of establishment for providers’) to purely internal situations, Joined Cases C-​360/​15 & C-​31/​16, College van Burgemeester en Wethouders van de gemeente Amersfoort and Visser Vastgoed Beleggingen, EU:C:2018:44. 39   See the Order of the Court in Case C-​92/​14, Tudoran, EU:C:2014:2051, para 39, and the judgments in Case C-​448/​98, Guimont, EU:C:2000:663, para 23; Case C-​451/​03, Servizi Ausiliari Dottori Commercialisti, EU:C:2006:208, para 29; and Joined Cases C-​94/​04 & C-​202/​04, Cipolla, EU:C:2006:758, para 30. 40   Joined Cases C-​297/​88  & C-​197/​89, Dzodzi, EU:C:1990:360, para 36; Case C-​ 3/​ 04, Poseidon Chartering, EU:C:2006:176, para 15; and Case C-​313/​12, Romeo, EU:C:2013:718, para 21. 41   The Services Directive (see Main legal instruments). On the country of origin principle (home state rule) that had been proposed by the Commission under this regime, see Commentary on Article 26 TFEU, para [17]. On the implementation of the Services Directive, see Ulrich Stelkens, Wolfgang Weiss, and Michael Mirschberger (eds), The Implementation of the EU Services Directive: Transposition, Problems and Strategies (TMC Asser, Springer 2012). 42   Recognition of Professional Qualifications Directive (see Main legal instruments). 43   Directive 2014/​24/​EU [2014] OJ L94/​65 and Directive 2014/​23/​EU [2014] OJ L94/​1. 44   See Commentary on Article 49 TFEU. 45   See, for example, Case C-​164/​99, Portugaia Construções, EU:C:2002:40; Case C-​357/​06, Frigerio Luigi; and Case C-​179/​14, Commission v Hungary, EU:C:2016:108, para 118.

Tomkin

712 24

Part Three: Title IV Free Movement of Persons, Services and Capital

Of course, in accordance with the principle of the hierarchy of norms, secondary law must give effect to and cannot contradict primary law. As such, even where a situation is governed by secondary Union legislation, Article 56 TFEU may still be of relevance for the purposes of interpreting such legislation or for determining any challenge to their validity.46

C. Restrictions on the freedom of services 1. Legal context 25 The provisions guaranteeing the fundamental freedoms have been regarded as a specific expression of the principle of non-​discrimination.47 While the wording of Article 56 TFEU is expressed in terms of a prohibition on restrictions on the freedom of services, rather than on discrimination per se,48 the Court has consistently held that that provision precludes the application of any national rule that has the effect of making the provision of services between MS more difficult than the purely internal provision of services within a single MS.49 Union citizens who travel to other MS for the purpose of providing or receiving services in such states are to be treated equally to nationals of that state.50 26 However, the Court has acknowledged that objective differences do also exist between cross-​border service providers and economic operators established in the MS where they supply the service. Thus, the imposition of specific measures applicable only to migrant service providers will not necessarily be considered discriminatory where they are based on objective considerations that relate to the particular situation of migrant operators.51 Equally, it may not be appropriate for a host MS to impose on Union service providers all the same requirements as would apply to permanently established domestic operators in circumstances where a service provider is already subject to equivalent requirements imposed by the state of its establishment.52 27 Given that the wording of Article 56 TFEU is not limited to discriminatory measures, it follows that any measure—​discriminatory or otherwise—​constituting a restriction on the freedom of services may be caught by the prohibition set out in that article. The Court has thus repeatedly held that Article 56 TFEU precludes restrictions on the freedom of services, that is to say, any national measure which is liable to hinder, impede, or render less attractive the exercise by EU nationals of the freedom of services guaranteed by the TFEU.53 Despite the generality of such a prohibition, it has been clarified that the fact that the effect of a national measure is to increase the cost of providing a 46   See, by analogy, in the field of free movement of goods, Case C-​457/​05, Schutzverband der Spirituosen-​ Industrie, EU:C:2007:576. 47   Case C-​3/​88, Commission v Italy, EU:C:1989:606, para 8. 48   See the Opinion of AG Jacobs in Case C-​283/​99, Commission v Italy, EU:C:2001:102, para 20. 49   Joined Cases C-​544–​545/​03, Mobistar and Belgacom Mobile, EU:C:2005:518, para 30, and Case C-​678/​ 11, Commission v Spain, EU:C:2014:2434. 50   Case 186/​87, Cowan, EU:C:1989:47 and Case C-​288/​89, Gouda, EU:C:1991:323, para 10. 51   Joined Cases C-​49/​98 et al, Finalarte, paras 63–​4 and 73 and Case C-​577/​10, Commission v Belgium, EU:C:2012:814, para 48. 52   Case 279/​80, Webb, EU:C:1981:314, paras 16 and 20; Case C-​76/​90, Säger, EU:C:1991:331, para 15; and Case C-​294/​89, Commission v France, EU:C:1991:302, para 26. 53   Case C-​76/​90, Säger, EU:C:1991:331, para 12, and Case C-​384/​93, Alpine Investments. See also, Case C-​203/​08, Sporting Exchange, EU:C:2010:307, para 23; Case C-​258/​08, Ladbrokes Betting, EU:C:2010:308, para 15; and Case C-​ 315/​ 13, De Clercq, EU:C:2014:2408, para 53. Barnard and Snell observe that,

Tomkin

Article 56

713

service is not in itself sufficient to bring that measure within the scope of Union law, where that measure applies to national and migrant service providers alike.54 Whereas, in the context of the free movement of goods, the Court in its famous Keck 28 case law, generally exempted indistinctly applicable measures governing ‘selling arrangements’ of products from the prohibition on restrictions laid down in Article 34 TFEU,55 it did not apply this case law to the freedom of services.56 Thus, national measures that restrict, for example, the advertising of services may still be caught by the prohibition laid down in Article 56 TFEU.57 Moreover, a restriction on the freedom of services is prohibited even where the restriction identified is of limited scope or of minor importance. As such, it is not subject to a de minimis rule.58 As with the other fundamental freedoms, the freedom to provide or receive services is 29 not absolute. National measures restricting the freedom, even where they are discriminatory (whether directly in law or indirectly by their effect), may be permitted if they are justified by grounds expressly provided for in the Treaty.59 In this context, by virtue of the Article 62 TFEU, the exceptions laid down in Articles 51 and 52 TFEU, appearing in the Chapter on establishment, apply by analogy to services.60 In addition, restrictive measures that apply without distinction as between migrant 30 services providers and nationals of the MS concerned,61 may be justified on unenumerated overriding reasons relating to the general interest.62 Such reasons have included, the objective of ensuring: • the protection of consumers and service recipients;63 • the protection of workers,64 including the social protection of workers in the construction industry;65 significantly, in Case C-​55/​94. Gebhard, EU:C:1995:411 (concerning the right of establishment), the ECJ underlined that the general restriction based approach applies to all the fundamental freedoms. See Barnard & Snell, ‘Free Movement of legal persons and the provision of services’, 415 (see biblio). 54   Joined Cases C-​544–​545/​03, Mobistar and Belgacom Mobile, para 31, and Case C-​98/​14, Burlington Hungary, EU:C:2015:386, paras 35 and 36. 55   As opposed to measures that concern the intrinsic characteristics of products (e.g. rules governing their composition or mode of manufacture), see Commentary on Article 34 TFEU. 56   Case C-​384/​93, Alpine Investments, para 36. See, also Klamert ‘Services’, Da Cruz Vilaça, ‘On the application of Keck’, p 25 and Roth, ‘Is Keck relevant?’, pp 1–​24. 57   See Commentary on Article 34 TFEU. 58   Case C-​49/​89, Corsica Ferries France, EU:C:1989:649, para 8, and Case C-​ 233/​ 09, Dijkman, EU:C:2010:397, para 42. However, it has been suggested that a ‘minimum threshold requirement’ may still indirectly be embedded in the prior analysis as to whether a restriction exists at all. See Janja Hojnik, ‘De Minimis Rule within the EU Internal Market Freedoms: Towards a More Mature and Legitimate Market?’ (see biblio). 59  See Case 352/​85, Bond van Adverteerders, paras 32–​3, and Case C-​211/​91, Commission v Belgium, EU:C:1992:526, paras 10–​11. 60   See the Commentaries on Articles 51 and 52 TFEU. 61   This term has been used to refer, among others, to measures that, despite their general and neutral formulation, have a particularly disadvantageous effect on migrant Union citizen and therefore are indirectly discriminatory. For further discussion on the dichotomy between ‘discriminatory measures’ and ‘indistinctly applicable measures’, see Commentary on Article 52 TFEU, paras [4–​8]. 62   Case C-​288/​89, Gauda, EU:C:1991:323. See also Joined Cases C-​ 369/​ 96  & C-​ 376/​ 96, Arblade, EU:C:1999:575, para 33, and Case C-​577/​10, Commission v Belgium, EU:C:2012:814, para 38. 63   Joined Cases 110/​78 and 111/​78, van Wesemael, EU:C:1979:8, para 28, and Case 220/​83 Commission v France, EU:C:1986:461, para 20. 64   Case 279/​80, Webb, para 19. 65   Case C-​272/​94, Guiot, EU:C:1996:147, para 16, and Joined Cases C-​369/​96  & C-​376/​96, Arblade, para 36.

Tomkin

714 • • • • • •

Part Three: Title IV Free Movement of Persons, Services and Capital

the protection of intellectual property;66 the effectiveness of fiscal supervision (and combating social security fraud);67 the protection of the environment;68 proper appreciation of the artistic and archaeological heritage of a country;69 road safety;70 as well as the protection of fundamental rights.71

In the field of betting, gaming, and prostitution, overriding reasons justifying restrictive measures have included: • • • •

preventing stimulation of demand;72 protection against gambling addiction;73 combating criminality and fraud;74 the incitement to squander money on gambling.75

By contrast, objectives of a purely administrative nature,76 or objectives that are purely economic,77 such as the need to prevent the reduction in tax revenue,78 have been held not to be capable of constituting an overriding reason in the public interest capable of justifying a restriction on the freedom of services. 32 It is for MS to decide on the level at which they intend to ensure the protection of the objectives of general interest and also on the way in which that level must be attained. However, they can do so only within the limits set by the Treaty.79 Thus even if the grounds for a restriction may be regarded as amounting to an overriding reason relating to the general interest, any restriction will only be permissible insofar as it is appropriate for securing the attainment of the objective pursued and does not go beyond what is necessary for attaining that objective.80 In the context of infringement actions, it is for the MS to establish the proportionality of measures restricting the right of services.81 The Court has underlined that in order to be considered appropriate, the measure at issue must genuinely reflect a concern to attain the general interest identified in a consistent and systematic manner.82 31

  Case 62/​79, Coditel, EU:C:1980:84.   Case C-​250/​95, Futura Participations and Singer, EU:C:1997:239, para 31. As regards social security fraud, see Case C-​577/​10, Commission v Belgium, EU:C:2012:814, para 45. 68   Case C-​384/​08, Attanasio Group, EU:C:2010:133; Case 302/​86, Commission v Denmark, EU:C:1988:421, para 9; and Case C-​309/​02, Radlberger, EU:C:2004:799, para 75. 69   Case C-​154/​89, Commission v France, EU:C:1991:76, para 17, and Case C-​198/​89, Commission v Greece, EU:C:1991:79, para 21 (licensing of tour guide services). 70   Joined Cases C-​151-​152/​04, Nadin and Durré, EU:C:2005:775, para 49, and Case C-​55/​93, van Schaik, EU:C:1994:363. 71   Case C-​341/​05, Laval un Partneri. 72   Joined Cases C-​316/​07, C-​358-​360/​07 & C-​409-​410/​07, Stoß, EU:C:2010:504, para 75. 73   Case C-​98/​14, Burlington Hungary, EU:C:2015:386, para 59. 74   Case C-​46/​08, Carmen Media Group, EU:C:2010:505, para 55; Case C-​275/​92, Schindler, EU:C:1994:119, paras 57–​8; Case C-​124/​97, Läärä, EU:C:1999:435, paras 32–​3; and Case C-​67/​98, Zenatti, EU:C:1999:514, paras  30–​1. 75   Case C-​243/​01, Gambelli, para 67, and Case C-​156/​13, Digibet Ltd, EU:C:2014:1756, para 23. 76   Case C-​18/​95, Terhoeve, EU:C:1999:22, para 45. 77   Case C-​224/​97, Ciola, EU:C:1999:212, para 17. 78   Case C-​243/​01, Gambelli, EU:C:2003:597, para 61. 79   See Case C-​463/​13, Stanley International Betting, EU:C:2015:25, paras 51–​2 and, by analogy, Case C-​299/​02, Commission v Netherlands, EU:C:2004:620. 80   Case C-​451/​03, Servizi Ausiliari Dottori Commercialisti, EU:C:2006:208, para 37. 81   See, by analogy, Case C-​576/​13, Commisison v Spain, EU:C:2014:2430, para 48. 82   Case C-​243/​01, Gambelli, para 67, and Case C-​176/​11, HIT, EU:C:2012:454, para 22. The concept of a ‘genuine’ concern was examined in detail in Case C-​464/​15, Admiral Casinos, EU:C:2016:500. 66 67

Tomkin

Article 56

715

Pursuant to Article 54 TFEU (the scope of which covers services by virtue of Article 62 33 TFEU), the freedom enshrined in Article 56 TFEU applies both to individuals as well as to companies and legal persons. Measures that may be caught by the prohibition laid down in Article 56 TFEU in- 34 clude legislation of a MS that unjustifiably reserves to its own nationals, the right to engage in a particular economic activity.83 The freedom to provide services may also be breached in cases where the exercise of a particular activity is made subject to compliance with residence,84 registration, licensing, or prior authorization requirements that are unwarranted, discriminatory, or disproportionate.85 Such requirements may be considered disproportionate where they entail excessive administrative burdens or costs.86 Further breaches of the freedom to provide services may include the failure to recognize professional qualifications obtained in another MS or rendering such recognition excessively difficult, including where the procedure is excessively burdensome or costly.87 The prohibition on restrictions to the exercise of the freedom of services covers not 35 only specific rules on the pursuit of occupational activities, but applies to any measure which makes it more difficult for migrant Union citizens to exercise the rights provided for under Article 56 TFEU.88 Thus, for example, Union citizens’ freedom to provide services may be breached where they are not provided equal access to facilities that assist or are necessary for the provision of their service.89 The Court has held that the freedom of services encompasses all measures which permit or even merely facilitate access to another MS and the pursuit of an economic activity in that state by allowing the persons concerned to participate in the economic life of the country effectively and under the same conditions as national operators.90

2. Restrictions on grounds of nationality The unjustified imposition of a nationality condition in connection with the provision 36 or receipt of a particular service is a clear example of a directly discriminatory measure that is liable to contravene Article 56 TFEU.91 Certainly, pursuant to Article 51 TFEU, (applicable to services by virtue of Article 62 TFEU), MS are entitled to reserve functions and activities which are directly connected with the exercise of state authority to their nationals. Nevertheless, as an exception to the general principle of non-​discrimination, such 83   In a series of cases, the Court has held that the imposition by a number of MS of a nationality requirement as a condition for accessing the profession of notary constitutes prohibited discrimination on the ground of nationality. See, in particular, Case C-​47/​08, Commission v Belgium, EU:C:2011:334; Case C-​50/​08, Commission v France, EU:C:2011:335; Case C-​51/​08, Commission v Luxembourg, EU:C:2011:336; Case C-​53/​08, Commission v Austria, EU:C:2011:338; Case C-​54/​08, Commission v Germany, EU:C:2011:339; Case C-​61/​08, Commission v Greece, EU:C:2011:340; and Case C-​151/​14, Commission v Latvia, EU:C:2015:577. 84   Case C-​678/​11, Commission v Spain, EU:C:2014:2434. 85   Thus, for example, a national rule requiring individuals to swear an oath of allegiance to the Italian Republic as a condition for working as a private security guard was found to be in breach of Articles 49 and 56 TFEU: Case C-​465/​05, Commission v Italy, EU:C:2007:781. 86   Joined Cases C-​369/​96 & C-​376/​96, Arblade, EU:C:1999:575, para 58. 87   Case 2/​74, Reyners, EU:C:1974:68. 88   Case C-​111/​91, Commission v Luxembourg, EU:C:1993:92, para 17. 89   See e.g. Case C-​305/​87, Commission v Greece, EU:C:1989:218 (concerning access to immovable property) or Case C-​63/​86, Commission v Italy, EU:C:1988:9, para 14 (access to reduced rate mortgages) and Case 197/​84, Steinhauser, EU:C:1985:260 (artist seeking access to premises). The importance of ensuring access to facilities as a condition for exercise of internal market freedoms is also recognized in the field of competition law, under what is known as the ‘essential facilities doctrine’. 90   Case 63/​86, Commission v Italy, EU:C:1988:9, paras 14 and 16. 91   Case C-​20/​92, Hubbard, EU:C:1993:280, paras 14–​15, and Case C-​348/​96, Calfa, EU:C:1999:6.

Tomkin

716

Part Three: Title IV Free Movement of Persons, Services and Capital

an entitlement is interpreted restrictively.92 Beyond the specific limitations authorized under the Treaty, direct discrimination on grounds of nationality is prohibited. 37 Aside from direct discrimination, conditions that are indirectly discriminatory on grounds of nationality will also, in principle, be precluded by Article 56 TFEU. Thus, for example, it has been recognized that national measures that make the exercise of the right to provide or receive services subject to residence in the MS concerned, are liable to be indirectly discriminatory. Given that non-​residents are in the majority of cases, foreigners, limitations in respect of non-​residents operate mainly to the detriment of non-​nationals.93

3. Right of entry and residence for the duration of the service a) Right of entry and residence of service providers 38 The capacity for Union citizens to provide or receive a service in another MS generally implies an entitlement to move and remain in the relevant MS for the duration of the service.94 Since the right of entry and residence (albeit temporary) is a necessary condition for the exercise of the freedom of services, it follows that restriction on the right to move and reside will also restrict the freedom of services. The ECJ has held that Article 56 TFEU precludes national measures that impose unjustified obstacles on migrant Union citizens entering a host MS and remaining there for the duration of the service.95 39 The rules governing the right of entry and residence of migrant Union citizens, including those moving on a temporary basis in the context of exercising their right to provide or receive services, is governed by a single Union instrument, Directive 2004/​38/​EC.96 MS have no discretion to make a right of entry or residence conditional on fulfilling conditions other than those provided for under Union law.97 b) Right of entry and residence of employees of service providers 40 The right of free movement that the freedom of service applies not merely to service providers themselves, but to their employees. Thus, for example, Article 56 TFEU precludes rules that impose additional administrative or immigration requirements on third-​ country nationals lawfully employed by a service provider based in another MS.98

4. Professional qualifications, administrative and regulatory requirements a) Recognition of professional qualifications 41 In accordance with the division of competences between the MS and the Union, MS are primarily responsible for matters pertaining to education and vocational training.99 92   The circumstances in which a MS may reserve certain functions to its own nationals are considered further in the Commentary on Article 51 TFEU. 93   Case C-​350/​96, Clean Car Autoservice, EU:C:1998:205, para 29; Case C-​224/​97, Ciola, EU:C:1999:212, para 14; Case 186/​87, Cowan, EU:C:1989:47, para 10; and Case C-​388/​01, Commission v Italy, EU:C:2003:30. 94   Case C-​62/​96, Commission v Greece, EU:C:1997:565, para 19, and Case C-​151/​96, Commission v Ireland, EU:C:1997:294, para 13. Article 56 TFEU can also be engaged where services are provided remotely, for example, by telecommunications, media, or internet. See para 20 above. 95   Case 48/​75, Royer, EU:C:1976:57. See also Case C-​334/​94, Commission v France, EU:C:1996:90, para 21, and Case C-​151/​96, Commission v Ireland, EU:C:1997:294, para 13. 96   Directive 2004/​38/​EC lays down rules concerning the entry and residence of migrant Union citizens in MS. 97   For example see the reasoning of the Court in Case C-​344/​95 Commission v Belgium, EU:C:1997:81, paras 30–​2, and in Case C-​157/​03 Commission v Spain, EU:C:2005:225, paras 29–​30. 98   Case C-​43/​93, Vander Elst, para 15, and Case C-​445/​03, Commission v Luxembourg, EU:C:2004:655, para 24. 99   Article 6 TFEU. See also Case C-​104/​91, Colegio Oficial de Agentes de la Propriedad Inmobiliaria, EU:C:1992:202, para 7.

Tomkin

Article 56

717

Thus, individuals seeking to exercise a particular activity, including on a temporary or occasional basis, may be required to hold and produce documentation certifying possession of the appropriate knowledge and qualifications to perform that activity.100 At the same time, it is understood that the failure to recognize experience and qualifi- 42 cations acquired in another MS is liable to impede the exercise of freedom of services.101 Thus, as in other areas concerning the effective functioning of the internal market, the Treaty seeks to promote mutual trust and recognition between the MS. In accordance with the empowerment laid down in Article 53 TFEU, the Union legislature has adopted successive directives laying down a framework for the recognition of professional qualifications.102 In addition to facilitating the permanent establishment of migrant Union workers, such legislation also contains specific provisions intended to facilitate the recognition of qualifications of migrant service providers whose activities in another MS are pursued only on a temporary and occasional basis.103 However, even in areas falling outside the scope of such directives, MS are bound to ex- 43 ercise retained competences in compliance with the requirements of the Treaty.104 Since, making access to particular activities subject to the possession of particular qualifications is liable to render the exercise of fundamental freedoms more difficult, MS are required to ensure that such requirements are applied proportionately. In practice, this means that MS cannot, for example, limit their assessment of a person’s experience or qualifications to experience acquired or qualifications awarded in that MS or make the granting of a licence conditional on possession of a specific certification issued in the host MS.105 Rather, the national competent authorities are obliged to examine applicants’ qualifications on a case by case basis taking due account of past experience and qualifications obtained.106 In addition, individuals must be able to judicially review decisions refusing recognition of a person’s qualifications.107 b) Registration, membership of a professional body and rules governing pursuit of an activity In addition to imposing qualifications requirements, MS sometimes make the exercise of 44 certain professional activities subject to regulatory requirements, such as registration or membership of a professional body and compliance with professional practice rules.108 As regards registration, the ECJ has held that the imposition of such a requirement, 45 including where it entails compulsory membership of a professional body, constitutes a   Case C-​340/​89, Vlassopoulou, EU:C:1991:193, para 9, and Case C-​345/​08, Peśla, EU:C:2009:771, para 34.   Communication from the Commission entitled ‘New European Labour Markets, Open to All, with Access to All’, the European Council of Stockholm on 23 and 24 March 2001. See also the European Council Conclusions Stockholm on 23 and 24 March 2001. 102   For an overview of the framework established by the directive, see the Commentary on Article 53 TFEU. 103   See Title II of Recognition of Professional Qualifications Directive 2005/​36/​EC (see Main legal instruments). 104   Case C-​71/​76, Thieffry, EU:C:1977:65. See also Case C-​55/​94, Gebhard, para 38; Case C-​496/​01, Commission v France, EU:C:2004:137, para 55; Case C-​330/​03, Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos, EU:C:2006:45, para 29; and Case C-​575/​11, Nasiopoulos, EU:C:2013:430, para 20. 105   Case C-​76/​90, Säger, EU:C:1991:331, para 14. See also Case C-​ 198/​ 89, Commission v Greece, EU:C:1991:79, para 17; Case C-​180/​89, Commission v Italy, EU:C:1991:78, para 16; Case C-​154/​89, Commission v France, EU:C:1991:76, para 13; and, by analogy, Case C-​281/​98, Angonese, EU:C:2000:296. 106   Case C-​340/​89, Vlassopoulou, EU:C:1991:193. See also Case C-​313/​01, Morgenbesser, EU:C:2003:612 and Case C-​375/​92, Commission v Spain, EU:C:1994:109, para 12. 107   Joined Cases C-​372-​373/​09, Peñarroja, EU:C:2011:156, paras 64–​5. 108   Case 33/​74, van Binsbergen, and Case C-​106/​91, Ramrath, EU:C:1992:230, paras 21–​2. See also Case C-​71/​76, Thieffry, EU:C:1977:65; Case 107/​83, Klopp, EU:C:1984:270, para 19; Case C-​55/​94, Gebhard; and Case C-​309/​99, Wouters, in which the Court upheld national rules precluding the combined multi-​disciplinary practices of lawyers and accountants on professional deontological grounds. 100

101

Tomkin

718

Part Three: Title IV Free Movement of Persons, Services and Capital

restriction on the freedom of services within the meaning of Article 56 TFEU.109 While such a requirement may be justified in respect of individuals seeking to establish themselves in another MS, the Court considered that it did not follow that the same applies in respect of service providers intending to pursue activities only on an occasional basis.110 The prohibition on registration with a professional body has been incorporated into the Services Directive and as such applies to activities falling within its scope of application.111 46 Recognizing that the freedom of services should not be used to circumvent the application of a host MS’ regulatory requirements, the Court has acknowledged that MS may require service providers to comply with the rules which govern the pursuit of a particular occupation in that MS.112 However, insofar as those rules have the effect of restricting fundamental freedoms they will only be compatible where they are non-​discriminatory, justified and proportionate. Thus, for example, Article 56 TFEU has been held to preclude rules that would oblige service providers to be resident or established in the MS in which services are to be provided, or that prohibit practice on the grounds that the service providers are established or active in one or more other MS.113 Article 56 TFEU has also been held to preclude national rules that require migrant service providers to lodge securities,114 or unconditionally prohibit service providers from derogating from minimum fee scales,115 or make activities subject to oversight and involvement of particular bodies composed of competing operators.116 47 Nevertheless, the limitations as regards the regulatory obligations that MS may legitimately impose on Union service providers apply only insofar as they may genuinely be qualified as service providers. The Court has acknowledged that MS are not precluded from taking steps necessary to prevent the freedom of services from being used by persons whose activities are entirely or chiefly directed towards their territory.117 In such a case they may legitimately be made subject to the provisions that apply to economic operators who have established themselves in the MS concerned. c) Prior authorization and licensing 48 National measures that prohibit the provision or receipt of particular services,118 or make them subject to prior authorization,119 or licensing requirements,120 have been recognized as constituting an obstacle to the freedom of services provided for in Articles 56 TFEU.121

109   Case C-​58/​98, Corsten, EU:C:2000:527, paras 34 and 45, and Case C-​358/​98, Commission v Italy, EU:C:2000:114, para 18. 110   Case C-​58/​98, Corsten, paras 34 and 45. 111   Article 16(2)(b) of the Services Directive. The directive does not, however, apply inter alia to e-​commerce, healthcare, transport, audiovisual, private security, betting and gaming, and social services. 112   Case 33/​74, van Binsbergen. 113   Case 96/​85, Commission v France, EU:C:1986:189, paras 14–​17. See also Case C-​351/​90, Commission v Luxembourg, EU:C:1992:266 and Case C-​106/​91, Ramrath, EU:C:1992:230. 114   Case C-​465/​05, Commission v Italy, EU:C:2007:781, para 109. 115   Case C-​465/​05, Commission v Italy, paras 123, 125. 116   Case C-​439/​99, Commission v Italy, EU:C:2002:14, para 39. 117 118   Case 33/​74, van Binsbergen.   See e.g. Case C-​156/​13, Digibet, EU:C:2014:1756. 119   Case C-​390/​99, Canal Satélite Digital SL, EU:C:2002:34 and Case C-​215/​01, Schnitzer, EU:C:2003:662. In the context of access to health services, see Case C-​512/​08, Commission v France, EU:C:2010:579, para 32; Case C-​385/​99, Müller-​Fauré and van Riet, EU:C:2003:270, paras 44 and 103; and Case C-​372/​04, Watts, EU:C:2006:325, para 98. 120   Case C-​198/​89, Commission v Greece, EU:C:1991:79 and Case C-​76/​90, Säger, EU:C:1991:331, para 14. 121   Case C-​43/​93, Vander Elst, para 15; Case C-​189/​03, Commission v Netherlands, EU:C:2004:597, para 17; and Case C-​134/​05, Commission v Italy, EU:C:2007:435, para 23. See also Joined Cases C-​338/​04 &

Tomkin

Article 56

719

In recognition of the restrictive effects of prior authorization requirements, the Union 49 legislature has included in the Services Directive, a specific prohibition on making the provision of a service conditional on obtaining authorization from a competent authority, except insofar as such a requirement is provided for in specific Union legislation.122 This prohibition goes further than the directive’s provisions on establishment, which though limiting, do not actually preclude the imposition of a prior authorization requirement.123 Nevertheless, the prohibition of prior authorization requirements in the field of services may be subject to derogation on grounds of public policy, public security, public health, or the protection of the environment.124 MS are moreover required to notify the Commission of the introduction of any new measures which make access to the provision of a service subject to additional requirements.125 In areas falling outside the scope of the Services Directive,126 prior authorization or 50 licensing requirements applicable specifically to migrant Union citizens and entities, will—​as a discriminatory condition—​only be permitted insofar as they are covered by the limitations and exceptions laid down in Articles 51 and 52 TFEU.127 Otherwise, indistinctly applicable prior authorization or licensing requirements will only be permitted insofar as they are objectively justified by an overriding reason in the public interest and proportionate.128 In order to be justified, any prior authorization or licensing requirement must be based on objective criteria known in advance, in such a way as to circumscribe adequately the exercise of the national authorities’ discretion, preventing the possibility for discretionary conduct to negate the effectiveness of the freedom of services.129 Public interest objectives that have been held to justify the imposition of a prior au- 51 thorization requirement include: • the objective of health service planning;130 • ensuring the operation of transport services;131 C-​359-​360/​04, Placanica, EU:C:2007:133, para 42, and Case C-​ 463/​ 13, Stanley International Betting, EU:C:2015:25, para 46. 123   Article 16(2)(b) of the Services Directive.   See Commentary on Article 49 TFEU.   It should be noted that the possibility for MS to derogate from the list of impermissible requirements set out in Article 16(2) of the Services Directive was not readily apparent from the text of the directive. However, such a possibility has been (indirectly) clarified by the Court in Case C-​593/​13, Rina Services Spa, EU:C:2015:399. In particular, the Court observed that the ‘prohibited requirements’ that apply in the context of establishment (Article 14 of the directive) could be contrasted from the list of prohibited requirements that apply to services (Article 16 of the Directive) on the grounds that only the latter could be made subject to public interest derogations. 125   Article 15(7) of the Services Directive. Considering, on the basis of the notifications received, that a number of MS were continuing to introduce new and unjustified restrictive measures, the Commission proposed revising the notification procedure. See, Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council on the enforcement of the Directive 2006/​123/​EC on services in the internal market, laying down a notification procedure for authorisation schemes and requirements related to services, and amending Directive 2006/​123/​EC and Regulation (EU) No 1024/​2012 on administrative cooperation through the Internal Market Information System, COM/​2016/​0821final. It is proposed that draft measures would be proposed at least three months prior to their adoption and would be subject to consultation among the notifying MS, the other MS, and the Commission. 126   For example, in areas referred to in Article 2 of Services Directive 2006/​123/​EC. Including, e-​commerce, healthcare, transport, audiovisual, private security, betting and gaming, and social services. 127   Case C-​463/​13, Stanley International Betting, EU:C:2015:25, para 47. See also Joined Cases C-​660/​11 & C-​8/​12, Biasci, EU:C:2013:550, para 22. 128   These requirements have, moreover, been codified by the Union legislature in Directive 2006/​123/​EC (the ‘Services Directive’) in respect of activities falling within the scope of that Directive. 129   Case C-​169/​07, Hartlauer, EU:C:2009:141, in particular, para 64. 130 131   Case C-​169/​07, Hartlauer.   Case C-​338/​09, Yellow Cab, EU:C:2010:814. 122 124

Tomkin

720

Part Three: Title IV Free Movement of Persons, Services and Capital

• combating criminality linked to betting and gaming;132 • strengthening the monitoring of criminal activities related to prostitution.133 The conditions for obtaining an authorization or licence will be considered to be discriminatory where it can be much more easily fulfilled by a national service provider, or where the conditions attaching to the granting of the licence operate to the particular benefit of domestic operators (including where the beneficiaries are not the licensees themselves). Thus, for example, in Case C-​17/​92, Distribuidores Cinematográficos, the Court held that Article 56 TFEU precluded rules in a MS that reserved the granting of a licence for the dubbing of films from third countries to distributors who undertook to distribute films produced in that MS. This is because the value of dubbing licences was considered to incentivize the distribution of domestic films, which conferred a competitive advantage over film producers established in other MS.134 In addition, the limitation of authorizations to specific provinces of a MS, has been found to unjustifiably impede the free movement of services.135 53 As regards gaming and betting services, the Court has recognized that these are areas in which there are significant moral, religious, and cultural differences between the MS. In the absence of Union harmonizing measures, the MS enjoy a wide discretion as regards the level of consumer protection and the preservation of order in society which they deem the most appropriate.136 The Court has further accepted that both licensing systems and police authorizations may constitute an effective means of enabling operators active in that sector to be monitored with a view to preventing the exploitation of those activities for criminal or fraudulent purposes.137 In assessing proportionality of measures adopted, the Court will have regard to whether the measure is coherent and systematic.138 54 In the field of public health, the Court has recognized the entitlement of MS to require persons seeking to obtain healthcare abroad, to obtain prior approval for such treatment as a condition for reimbursement under a national security system.139 However, the imposition of such a requirement is permissible insofar as it is considered necessary to safeguard overriding objectives in the public interest such as preserving the financial balance of a social security system, maintaining MS’ treatment capacity, as well as ensuring MS can adequately carry out health service planning.140 It follows that it would be disproportionate to impose a blanket prior authorization requirement on all treatments obtained 52

132   Joined Cases C-​338/​04, C-​359/​04, and C-​360/​04, Placanica, EU:C:2007:133, para 42, and Joined Cases C-​660/​11 & C-​8/​12, Biasci, para 23. 133   Joined Cases C-​340-​341/​14, Trijber and Harmsen, EU:C:2015:641. 134   Case C-​17/​92, Distribuidores Cinematográficos, EU:C:1993:172, para 15. 135   Case C-​298/​99, Commission v Italy, EU:C:2002:194, para 64, and Case C-​465/​05, Commission v Italy, EU:C:2007:781, paras 59 and 93. 136   Case C-​463/​13, Stanley International Betting, paras 51–​2 and the case ​law cited. See also Case C-​42/​07, Liga Portuguesa de Futebol Profissional, EU:C:2009:519, para 59, and Case C-​470/​11, SIA Garkalns, EU:C:2012:505, paras  39–​40. 137   Joined Cases C-​338/​04 & C-​359-​360/​04, Placanica, para 57. 138   Joined Cases C-​338/​04 & C-​359-​360/​04, Placanica, paras 52–​5 and Joined Cases C-​660/​11 & C-​8/​12, Biasci, EU:C:2013:550, para 23. Case C​176/​11, HIT, EU:C:2012:454, para 22. 139   Case C-​157/​99, Smits and Peerbooms, EU:C:2001:404, paras 80–​2. See also Case C-​372/​04, Watts, EU:C:2006:325, para 113, and Case C-​173/​09, Elchinov, EU:C:2010:581 para 41. 140   Case C-​157/​99, Smits and Peerbooms, paras 82 and 90. See also Case C-​385/​99, Müller-​Fauré and van Riet, EU:C:2003:270, paras 67–​81 and 83–​5; Case C-​372/​04, Watts, paras 102–​10 and 114–​16; Case C-​512/​08, Commission v France, EU:C:2010:579, para 33; and Case C-​173/​09, Elchinov, EU:C:2010:581 paras 42–​4.

Tomkin

Article 56

721

abroad. Moreover, the Court has clarified that a request for authorization cannot, in any event, be refused where the required treatment could not be provided under the national system within a medically justifiable period of time.141 The possibility for MS to impose prior authorization requirements is also expressly recognized—​and circumscribed—​in Union legislation coordinating social security,142 and in the Cross-​Border Healthcare Directive.143 The freedom to provide services may be affected not merely by the terms governing the 55 granting of a licence but also by the conditions in which a licence may be withdrawn. Such conditions may be considered to breach Article 56 TFEU where they are disproportionate or insufficiently transparent.144 d) Special and exclusive rights A particularly restrictive form of licensing requirement is one that restricts the category or number of economic operators that may exercise a particular function to a limited group of operators, or indeed, to a single undertaking. National legislation which imposes such restrictions or establishes a monopoly in favour of a single, private, or public, operator, constitutes a restriction on the freedom to provide services.145 The ECJ, has however, underlined that the existence of a monopoly in the provision of services is not per se incompatible with Union law.146 Even where it restricts services, such a measure may be justified where it is intended to serve an overriding reason relating to the public interest and is proportionate.147 Nevertheless, the applicable legislative framework must be suitable to ensure that the holder of the monopoly will in fact be able to pursue, in a consistent and systematic manner, the objective determined by means of a supply that is quantitatively measured and qualitatively designed by reference to the objective identified and subject to strict control by the public authorities.148 The examination of the compatibility of laws that confer special or exclusive rights on a limited number of undertakings with the freedom of services is undertaken in parallel with and without prejudice to assessments that may be carried out pursuant to the Treaty’s competition law provisions.149 The circumstances in which an exclusive licence may be regarded as compatible with the freedom of services has been considered by the Court in cases concerning the right to 141   Case C-​157/​99, Smits and Peerbooms. See also Case C-​56/​01, Inizan, EU:C:2003:578, paras 45 and 60; Case C-​372/​04, Watts, para 61; Case C-​173/​09, Elchinov, para 44; and Case C-​268/​13, Petru, EU:C:2014:2271, para 31. It is not, however, excluded that ‘prior authorisation’ may be obtained retrospectively, though this may depend on the particular facts of the case. Compare the approach adopted by the Court in Case C-​430/​12, Luca, EU:C:2013:467, on the one hand, and Case C-​430/​15, Tolley, EU:C:2017:74, paras 90–​2 on the other. 142   Article 20 of Regulation (EC) No 883/​2004. 143   Directive 2011/​24/​EU of the EP and of the Council of 9 March 2011 on the application of patients’ rights in cross-​border healthcare ([2011] OJ L88/45). 144   In Case C-​375/​14, Laezza, EU:C:2016:60, paras 40–​3. 145   Case C-​351/​12, OSA, EU:C:2014:110 and Joined Cases C-​403/​08 & C-​429/​08, Football Association Premier League, EU:C:2011:631. See also Case C-​124/​97, Läärä, EU:C:1999:435, para 29; Case C-​451/​03, Servizi Ausiliari Dottori Commercialisti, EU:C:2006:208, paras 33–​4; and Joined Cases C-​316/​07 et al, Stoß, EU:C:2010:504, paras 68 and 107. Case C-​179/​14, Commission v Hungary, para 118. 146   Case C-​260/​89, Elliniki Radiophonia Tiléorassi (ERT), EU:C:1991:54, paras 12, 20, and 26. 147   Joined Cases C-​316/​07 et al, Stoß, EU:C:2010:504, para 69. See also Case C-​389/​05, Commission v France, EU:C:2008:411, para 53. 148   Joined Cases C-​316/​07 et al, Stoß, para 83, and Case C-​212/​08, Zeturf, EU:C:2011:437, para 58. 149   See, for example, Case C-​351/​12, OSA, paras 91 and 92 in particular. See also the Commentaries on Articles 100–​108 TFEU and in particular on 106 TFEU, governing the exercise of services of a general economic interest.

Tomkin

56

57

58

59

722

Part Three: Title IV Free Movement of Persons, Services and Capital

pursue activities in the context of the activities of royalty collection agencies (enforcing intellectual property rights),150 broadcasting activities,151 the issuing of meal vouchers,152 as well as operators in the betting and gaming sector. In examining the proportionality of exclusive rights, the Court will consider whether or not the measure is genuinely appropriate for obtaining the overriding interest identified. Thus, for example, in assessing the lawfulness of a monopoly relating to the collection of royalties, the ECJ accepted submissions according to which the challenges associated with the effective monitoring of intellectual property rights justified a single centralized approach.153 By contrast, the Court was not satisfied that the overriding interest of social protection justified the creation of a monopoly as regards the issuing of meal vouchers.154 60 In the context of betting and gaming, the Court has held that restrictions which result from the granting of exclusive rights may be justified where they are intended to combat criminality linked to betting and gaming, the prevention of both fraud and incitement to squander money on gambling, and to ensure the continuity of the lawful activity of collecting bets.155 The Court has further accepted that licensing restrictions may be necessary to protect consumers and preserve public order having regard to certain moral, religious, or cultural factors associated with betting and gaming.156 Nevertheless, such measures must still comply with the principle of proportionality.157 61 As observed in relation to establishment, the compatibility of limitations on the entitlement to engage in particular activities has frequently arisen in the context of various forms of dock labour schemes, the effect of which is to reserve or prioritize certain dock work, such as the loading and unloading of cargo, to members of specific entities established in the host MS.158 According to settled case law, such dock worker schemes, even where they are indistinctly applicable, are liable to restrict the right to provide services (as well as the right of establishment) when they make it more difficult for workers from other MS to pursue that activity in a host MS. While the Court has accepted that the services provided by dock workers may be qualified as services of special and general interest,159 or may be intended to protect workers,160 such schemes will not be upheld where it is considered that those objectives could have been safeguarded using measures that were less restrictive of the right of establishment.161 Similarly, as regards activities entailing the retail supply of medicinal or veterinary products, the Court has accepted that national rules restricting such an entitlement to pharmacies or veterinary practitioners may be justified by public health objectives.161a Nevertheless, limiting the right to engage in the sale   Case C-​351/​12,  OSA.   Joined Cases C-​403/​08 & C-​429/​08, Football Association Premier League, EU:C:2011:631. 152 153   Case C-​179/​14, Commission v Hungary.   Case C-​351/​12,  OSA. 154   Case C-​179/​14, Commission v Hungary. 155   Joined Cases C-​660/​11 and C-​8/​12, Biasci, EU:C:2013:550, para 23. 156   Case C-​124/​97, Läärä, EU:C:1999:435, paras 41–​2; Case C-​42/​07, Liga Portuguesa de Futebol, EU:C:2009:519, paras 66–​7 and 72; and Joined Cases C-​316/​07 et al, Stoß, EU:C:2010:504, paras 79 and 81–​3 157   Case C-​409/​06, Winner Wetten, EU:C:2010:503. 158   Indeed, the number of instances prompted the Commission to address this issue in its Communication on a European Ports Policy: COM(2007)616final. 159   Case C-​266/​96, Corsica Ferries France, EU:C:1998:306, para 60, and Joined Cases C-​ 128-​ 129/​ 10, Naftiliaki Etaireia Thasou, EU:C:2011:163, para 45. 160   Case C-​576/​13, Commission v Spain, EU:C:2014:2430. 161   Case C-​576/​13, Commission v Spain. 161a  See Case C-531/06, Commission v Italy, EU:C:2009:315 and Case C-297/16, Colegiul Medicilor Veterinari din România, EU:C:2018:141. 150 151

Tomkin

Article 56

723

of veterinary products to undertakings whose shares were held exclusively by one or more veterinary practitioners has been found to constitute disproportionate interference with the freedom to provide services.161b e) Rules on the legal form or legal status of service providers National measures that limit the exercise of particular activities to entities possessing a 62 particular legal form have been recognized as constituting a restriction on the freedom of services. In the context of cases concerning the activities of trade-​fair organizers,162 private security guards,163 and waste disposal operators,164 the ECJ has repeatedly observed that such a requirement makes it more difficult for operators lawfully established in one MS to pursue activities in another. The requirement that a service provider possess a particular legal form will only be upheld where it is justified by an overriding public interest and where there is a sufficiently direct connection between that interest and the prescribed legal form of the undertaking.165 The ECJ has further clarified that national rules that apply presumptions regarding 63 the status of migrant service providers as employed persons subject to more burdensome rules,166 or prescribe a mandatory employment framework for the pursuit of particular activities,167 can unjustifiably impede the provision of services in breach of Article 56 TFEU. f) Requirement for residence or permanent establishment or presence Given that the freedom of services is intended to facilitate the pursuit of economic activ- 64 ities on a temporary and occasional basis, national rules that make the exercise of activities conditional on residence or permanent establishment, would essentially nullify the very substance of that right and are therefore, in principle, prohibited.168 The prohibition has moreover been codified in the Services Directive featuring among the impermissible requirements listed in Article 16.169 In case law on Article 56 TFEU preceding the application of the Services Directive, 65 the Court did not rule out the possibility of a residence condition being justified on overriding grounds in the general interest, provided that it could be established that the condition is indispensable for attaining the objective pursued.170 Similarly, the prohibition as codified in Article 16(2)(a) of the Services Directive, may also be subject to a derogation on grounds of public policy, public security, public health, or the protection of the environment.171

  Case C-297/16, Colegiul Medicilor Veterinari din România, EU:C:2018:141, para 86.   Case C-​439/​99, Commission v Italy, EU:C:2002:14. 163 164   Case C-​171/​02, Commission v Portugal, EU:C:2004:270.   Case C-​357/​06, Frigerio Luigi. 165   Case C-​357/​06, Frigerio Luigi, and Case C-​514/​03, Commission v Spain, EU:C:2006:63, para 32. 166   Case C-​255/​04, Commission v France, EU:C:2006:401, para 38. 167   Case C-​398/​95, SETTG, EU:C:1997:282, paras 12–​13 and 19. 168   Case 76/​81, SA Transporoute et travaux, EU:C:1982:49, para 14 ; Case 205/​84, Commission v Germany, EU:C:1986:463, para 52; Case C-​222/​95, Parodi, EU:C:1997:345, para 6; Case C-​496/​01, Commission v France, EU:C:2004:137, para 65 ; and Case C-​546/​07, Commission v Germany, EU:C:2010:25, para 39. 169   See Article 16(2)(a) of the Services Directive 2006/​123/​EC. 170   Case 33/​74, van Binsbergen; Case C-​222/​95, Parodi, EU:C:1997:345, para 31; and Case C-​439/​99, Commission v Italy, EU:C:2002:14, para 30. 171   This approach is implicit in the judgment of the Court in Case C-​593/​13, Rina Services Spa, EU:C:2015:399 on the basis of a contrario reasoning. Previously, it was not readily apparent from the text whether the general interest derogations listed in Article 16(3) were intended to extend to conditions that had been expressly prohibited. 161b 162

Tomkin

724

Part Three: Title IV Free Movement of Persons, Services and Capital

Not just laws which require presence in a host MS, but laws which preclude or limit the possibility to operate in a particular geographic area, may also be regarded as a restriction on the freedom to provide services.172 67 Finally, it is recalled that national rules that advantage residents as regards the provision or receipt of services, such as preferential entry rates to museums and monuments, are liable to be incompatible with Article 56 TFEU since they are more likely to disadvantage non-​nationals.173 66

g) Measures impeding the posting of workers 68 By the adoption of Directive 96/​71/​EC174 (as amended by Directive 2018/957/EU),174a and Directive 2014/​67/​EU,175 the Union legislature has sought to harmonize the legal framework applicable to the posting of workers throughout the MS. Such rules are intended to facilitate free movement of services, while at the same time ensuring protection for posted workers. Pursuant to the framework established by Directive 96/​71/​EC, posted workers remain subject to the law of their MS of employment. Nevertheless, they must be afforded a set of basic rights during their posting, including minimum pay (including overtime), rest periods, and leave entitlements, as applicable in the MS in which the work is carried out.176 In addition, the directive provides for the application of the host state’s rules on health and safety. As of the application date of Directive 2018/957/EU on 30 July 2020, posted workers will not merely be required to be paid minimum wages but wages equal to those paid to domestic workers. The 2018 Directive further extends national rules governing accommodation conditions as well as allowances or reimbursements for travel, board, and lodging expenses to posted workers. Furthermore, for long-term postings exceeding twelve months (or in duly motivated cases eighteen months), additional employment conditions of the host MS will become applicable. 69 Although Directive 96/​71/​EC lays down a framework as regards substantive rights, it does not regulate administrative procedures applicable to the posting of workers. As such, MS remain competent for the establishment of such procedures, subject always to the requirements of the Services Directive. Moreover, the ECJ has held that Article 56 TFEU precludes the imposition of administrative requirements that unjustifiably impede service providers established in one MS, from dispatching their employees to another MS for the purposes of providing services there.177 Impugned national measures have included rules that imposed unjustified additional administrative conditions on posted workers, such as requiring service providers to obtain work permits in respect of their third-​country nationals employees,178 or to pay duplicate employers’ contributions to the host MS.179   Case C-​293/​14, Hiebler.   Case C-​224/​97, Ciola, EU:C:1999:212, para 14. See also Case C-​388/​01, Commission v Italy, EU:C:2003:30. 174   The Posting of Workers Directive [1997] OJ L18/​1 (See Chapter Main legal instruments). 174a   Directive (EU) 2018/957 of the European Parliament and of the Council of 28 June 2018 amending Directive 96/71/EC concerning the posting of workers in the framework of the provision of services [2018] OJ L173/16. 175   Directive 2014/​67/​EU (See Chapter Main legal instruments). 176   Article 3 of Directive 96/​71/​EC. 177   Case C-​244/​04, Commission v Germany, EU:C:2006:49, paras 34 and 64. See also Case C-​168/​04, Commission v Austria, EU:C:2006:595, paras 51–​3 and 68. 178   See Case C-​43/​93, Vander Elst, para 15, and Case C-​445/​03, Commission v Luxembourg, para 24. See also Case C-​244/​04, Commission v Germany; Case C-​168/​04, Commission v Austria, and Case C-​113/​89, Rush Portuguesa. 179   Case C-​272/​94, Guiot, EU:C:1996:147, paras 15 and 22, and Joined Cases C-​369/​96 & C-​376/​96, Arblade, EU:C:1999:575, paras 50–​2, 54. 172 173

Tomkin

Article 56

725

The ECJ has further clarified that Article 56 TFEU may be breached where national meas- 70 ures impede service recipients from engaging a service provider that operates with the use of posted workers.180 While MS may take measures to verify compliance with national or Union requirements governing the posting of workers, including imposing notification requirements on service providers and service recipients, such measures must not undermine the substance of the freedom to provide services.181 In the leading case of Laval, the Court ruled that collective action intended to compel 71 posted workers to be subject to minimum rates of pay applicable in the host MS is, in principle, reviewable against the requirements of Article 56 TFEU.182 In reaching this conclusion, the Court essentially recognized that (unlawful) protectionist measures restrictive of the freedom of services may originate not only from MS, but also from coordinated collective action by trade unions, and the latter category of measures could not necessarily be immune from review (merely because the restriction resulted in the context of the exercise of a fundamental social right). Nevertheless, the ruling was a source of controversy as it was considered to subordinate the exercise of fundamental social rights to internal market freedoms. The judgment moreover confirmed that the entitlement to unilaterally subject posted workers to more protective measures (e.g. require higher levels of pay) could be restricted insofar as it was considered to deter the exercise of the freedom of services.183 The process which lead to the adoption in 2018 of a revised and updated legislative 72 framework governing the posting of workers184 has highlighted the controversial nature of its subject matter exposing divergences between MS from where posted workers are sent (‘exporting MS’) and those MS that receive posted workers (‘importing MS’).185 While importing MS point to the importance of strengthening minimum rights of workers and preventing social dumping, exporting MS have raised concerns that the stated intentions serve to limit legitimate competitive advantage. Such concerns have lead to the institution of a challenge to the validity of the Directive that is currently pending before the ECJ. h)  Other measures liable to impede the freedom of services By the adoption of the Services Directive,186 the Union legislature has sought to limit the re- 73 quirements that MS may impose on service providers which are liable to impede the effective exercise of the freedom of services provided for under Article 56 TFEU. In the first instance,   Case C-​315/​13, De Clercq et al, EU:C:2014:2408.   Joined Cases C-​369/​96  & C-​376/​96, Arblade, EU:C:1999:575, para 38, and Case C-​ 168/​ 04, Commission v Austria. 182   Case C-​341/​05, Laval un Partneri, EU:C:2007:809. 183   See also, in this regard, Case C-​346/​06, Rüffert, EU:C:2008:189. This is notwithstanding the terms of recital 17 of Directive 96/​71/​EC, according to which, the mandatory rules for minimum protection in force in the host country must not prevent the application of terms and conditions of employment which are more favourable to workers. For further discussion on the extent of harmonization achieved by the Directive, see Klamert ‘Services and WTO’ (see biblio). 184   Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council amending Directive 96/​71/​EC of 16 December 1996 concerning the posting of workers in the framework of the provision of services, COM(2016)128final. 185   Such divergences were apparent from Opinions received under the Subsidiarity Protocol from fourteen parliamentary chambers of eleven MS, ten of which originated from Central and Eastern European MS. For further consideration of the issues arising in the adoption of a revised legislative framework, see Piet van Nuffel and Sofia Afanasjeva, ‘The Posting of Workers Directive revised: enhancing the protection of workers in the cross-border provision of services’ (European Papers, Vol. 3, 2018, No 3, pp. 1401–1427)  see also, Diane Fromage and Valentin Kreilinger, ‘National Parliaments’ Third Yellow Card and the Struggle over the Revision of the Posted Workers Directive’ (2017) 10 EJLS 125. 186   Services Directive 2006/​123/​EC (See Chapter Main legal instruments). 180 181

Tomkin

726

Part Three: Title IV Free Movement of Persons, Services and Capital

the directive places on MS a general obligation to review the administrative procedures applicable to service providers and recipients and to simplify where necessary.187 MS are further required to ensure that authorization procedures and formalities may be completed through single contact points. 188 In addition, such contact points are to act as a conduit for the provision of information both to providers and recipients of services. 189 The directive also codifies a number of regulatory and administrative requirements that MS can and cannot impose on service providers. 74 In addition to the prohibited regulatory requirements considered above,190 Article 16 of the Services Directive also prohibits national rules that would establish a ban on service providers obtaining infrastructure in their territory,191 or measures that impose a contractual framework for certain activities that would prevent or restrict service provision by the self-​employed.192 Furthermore, the Services Directive expressly prohibits the requirement to furnish an identity document specific to a service activity.193 Other prohibited requirements include limitations on the use of equipment and material (except as necessary for health and safety) and restrictions on the right of service recipients. i) Restrictions on marketing and advertising of services 75 Given that migrant service providers are, by definition, established in a state other than where they provide such services, they are liable to have to expend greater efforts and resources in becoming known to potential clients in a host MS, compared with competing domestic operators. It follows that restrictions on the advertising of services can have a particularly disadvantageous effect on migrant Union citizens.194 76 The Court has held that while national rules precluding economic operators from cold-​ calling potential clients based in other MS, falls within the scope of Article 56 TFEU, it may be justified by the interest in preserving the reputation of a MS’ national financial sector.195 The question concerning the entitlement of MS to prohibit advertising also arose in the leading case C-​159/​90, Grogan,196 in which the applicants sought to prevent the distribution of leaflets advertising abortion services provided in the UK. As the leaflets were being handed out free of charge, the Court considered that there was no ‘service’ being provided within the meaning of what is now Article 56 TFEU.196a j) Outright prohibitions of services 77 The outright prohibition of an activity restricts both the freedom to provide and receive services. Consequently, it will only be permitted, insofar as it can be justified and complies with the principle of proportionality. As with other restrictions, prohibitions that are

188   Article 5(1) of the Services Directive.   Article 6 of the Services Directive.   Article 7 of the Services Directive. 190   For example, prohibition on requiring a service provider to be established in their territory (Article 16(2) (a)), considered under heading 4f ) (paras [64–7]), and the prohibition on registration or authorisation requirements (Article 16(2)(b)), considered under headings 4b) and c) (paras [44–55]). 191   Article 16(2)(c) of the Services Directive. 192   See, for example, Case C-​398/​95, SETTG, referred to in para [63] above, concerning the regulation of acting as a tourist guide in Greece. 193   Article 16(2) of the Services Directive. 194   Case C-​384/​93, Alpine Investments, paras 28 and 38, and Case C-​119/​09, Société fiduciaire nationale d’expertise comptable, EU:C:2011:208, para 43. see also Case C-​475/​11, Konstantinides, EU:C:2013:542, paras 56 and 58. 195 196   Case C-​384/​93, Alpine Investments, paras 28 and 38.   Case C-​159/​90, Grogan. 196a   For further discussion on definition and scope of the concept of ‘services’, see para [13] above and Commentary on Article 57 TFEU. 187 189

Tomkin

Article 56

727

directly discriminatory against non-​nationals may only be justified by the public interest grounds laid down in Article 52 TFEU. By contrast, prohibitions that are indistinctly applicable (including prohibitions that have a more restrictive effect on non-​nationals) may in addition to Article 52 TFEU be justified by other unenumerated grounds that may be recognized as constituting an overriding reason in the public interest. The Court has adopted a nuanced approach in considering the compatibility of a pro- 78 hibition on services the justification of which is based on public policy considerations. In the context of examining the compatibility of a measure restricting the residence rights of Union migrants working in prostitution, the Court considered such a restriction to constitute an incompatible breach of a fundamental freedom in circumstances where the MS had not outlawed prostitution in its domestic law as regards its own nationals.197 By contrast, the Court has upheld a national anti-​narcotics measure that only targeted non-​residents. In the case of Josemans, the Court found that a Dutch municipal authority could legitimately require ‘coffee-​shop’ owners selling cannabis, to deny entry to non-​ residents.198 In its judgment, the Court justified the difference in approach on the basis of the different legal and factual context governing prostitution and narcotics. While MS had diverse approaches to regulating prostitution, there was a common prohibition on the trade of narcotics (even if the controlled sale of cannabis was not prosecuted in the Netherlands pursuant to a policy of tolerance). Moreover, the Court considered it justified for a MS to take steps to combat ‘drug tourism’ and the public nuisance that such tourism entailed.199

5. Restrictions on access to public contracts Limitations on access to competitions for the award of public contracts can restrict the 79 freedom to provide services. In order to prevent such a restriction, the Union legislature has adopted rules intended to facilitate Union-​wide access to public contracts, the value of which exceed a specified threshold.200 Such rules are intended to ensure that the entire procedure governing the award is transparent and non-​discriminatory. In practice, this entails the imposition of an obligation to publicize tenders, a prohibition of discriminatory eligibility criteria, and a duty to ensure that assessment and award occurs on the basis of pre-​determined objective non-​discriminatory criteria. Insofar as a government contract falls within the scope of the Union’s public pro- 80 curement directives, the right of individuals or entities seeking to compete for such contracts falls to be determined by reference to the provisions of secondary Union legislation. However, where a public contract falls outside the scope of Union procurement legislation,201 the award of contracts may still be subject to review against primary law, including, where relevant, the freedom of services, the general principle of equal treatment, and the obligation of transparency.202 Nevertheless, such obligations only apply, insofar as there is a cross-​border dimension to the claim.203   Joined Cases 115-116/​81, Adoui and Cornuaille, EU:C:1982:183. 199   Case C-​137/​09, Josemans.   Case C-​137/​09, Josemans, paras 72–​83. 200   Directive 2014/​24/​EU [2004] OJ L94/​65 and Directive 2014/​25/​EU [2014] OJ L94/​243 (see Chapter Main legal instruments). 201   For example where the value of the award does not meet the defined threshold, or where the subject-​ matter of the award falls outside the scope of Union procurement legislation. 202   Case C-​324/​98, Telaustria, EU:C:2000:669, para 60, and Case C-​425/​14, Impresa Edilux, EU:C:2015:721, para 21. 203   Case C-​278/​14, Enterprise Focused Solutions, EU:C:2015:228, para 16. 197 198

Tomkin

728

Part Three: Title IV Free Movement of Persons, Services and Capital

6. Taxation and social security a) Taxation 81 Article 56 TFEU may be invoked against taxation and social security rules that have the effect of making the provision of services between MS more difficult than the provision of services purely within one MS.204 82 In the field of taxation, the ECJ has held that the Treaty’s services provisions preclude the imposition, as regards individuals seeking to obtain services from a provider based in another MS, of more burdensome conditions relating to the payment of tax, such as, the application of withholding tax,205 or the postponement of the right of deduction.206 While the ECJ has acknowledged that supervision by tax authorities of non-​residents may be more difficult, it has underlined that administrative difficulties do not constitute a ground that can justify a restriction on a fundamental freedom guaranteed by EU.207 83 Not only the imposition of additional burdens on cross-​border service providers, but also limitations on their entitlement to benefit from tax advantages, can render national taxation measures in breach of Article 56 TFEU.208 Thus, for example, Article 56 TFEU has been held to preclude measures that exclude, as regards services obtained abroad, the cost of services from being treated as a deductible expense,209 or for deferred payments,210 or the award of tax credits on the basis that a particular activity was carried out abroad.211 The Court has underlined that the fact that a service provider may originate from a low tax jurisdiction, does not constitute grounds for allowing the MS in which the services are provided to justify less favourable treatment in tax matters.212 Indeed, a MS cannot justify unfavourable differential treatment on the ground that a migrant service provider benefits from advantages in other respects.213 84 In the context of fiscal measures applying to leasing contracts, the Court has found that national legislation of a MS which confers financial advantages to companies that lease goods from undertakings established within its jurisdiction are undermining of the very foundations of the internal market.214 The taxation of leased goods is thus liable to contravene Article 56 TFEU, where it deters, without justification, individuals or entities from entering into cross-​border leasing agreements. In a series of cases concerning the taxation of leased vehicles, the Court has held that a registration tax applied to rentals for temporary pre-​determined periods will be disproportionate if the sum levied would be equivalent to the full amount payable in respect of the permanent importation of 204   Case C-​451/​99, Cura Anlagen, EU:C:2002:195, para 30; Case C-​ 242/​ 05, van de Coevering, EU:C:2006:430, para 20; and Case C-​104/​06, Commission v Sweden, EU:C:2007:40, paras 18–​20. 205   C-​290/​04, FKP Scorpio Konzertproduktionen, EU:C:2006:630, para 35, and C-​498/​10, X, EU:C:2012:635, para 39. 206   Case C-​204/​90, Bachmann, EU:C:1992:35, paras 31–​ 2; Case C-​ 300/​ 90, Commission v Belgium, EU:C:1992:37, paras 22–​3; and Case C-​422/​01, Försäkringsaktiebolaget Skandia, EU:C:2003:380, para 28. 207   Case C-​334/​02, Commission v France, EU:C:2004:129, para 29; Case C-​418/​07, Papillon, EU:C:2008:659, para 54; and Case C-​326/​12, van Caster, EU:C:2014:2269, para 56. 208   Case C-​330/​07, Jobra, EU:C:2008:685, para 24. 209   Case C-​76/​05, Schwarz and Gootjes Schwarz, EU:C:2007:492 para 66, and Case C-​56/​09, Zanotti, EU:C:2010:288, paras 40–​1. 210   Case C-​104/​06, Commission v Sweden, EU:C:2007:40. 211   Case C-​39/​04, Laboratoires Fournier, EU:C:2005:161, paras 23–​6. 212   Case C-​294/​97, Eurowings, EU:C:1999:524, paras 44–​5, and Case C-​422/​01, Försäkringsaktiebolaget Skandia, EU:C:2003:380, para 52. 213   Case C-​233/​09, Dijkman, EU:C:2010:397, para 41. 214   Case C-​294/​97, Eurowings, EU:C:1999:524, paras 40–​5.

Tomkin

Article 56

729

cars.215 Moreover, the Court has clarified that such a breach would not be remedied by a provision requiring the subsequent refund of overpaid tax on export. This is because an up-​front payment would entail a cash-​flow disadvantage that would itself act as a deterrent to the leasing of cars from abroad.216 The Court has underlined that even if vehicle registration tax has not been harmonized at a Union level, Member States remain under an obligation to exercise their retained competence in compliance with Union law.217 b) Social security In the field of social security, Article 56 TFEU has been found to preclude rules that 85 impose a dual burden on service providers established in another MS, or which unjustifiably impede service recipients, such as insured patients or jobseekers, from obtaining services abroad. Thus for example, the ECJ has ruled that a national social security regime will be in breach of Article 56 TFEU where it obliges service providers active in a MS to pay an employer’s share of social security contributions, notwithstanding the fact that such payments are already made in the MS in which the service provider is established.218 Equally, from the perspective of a service recipient, the Court has ruled it incompatible 86 for a MS to limit the benefit of a recruitment voucher (to cover the fees of an employment office) to jobseekers who found employment with an employer liable for national insurance contributions in the MS in which the voucher was issued. The measure was considered to dissuade the search for employment in other MS. As regards insured patients, the Treaty’s provisions on services have been found to preclude national rules that limited the expenses eligible for reimbursement in respect of patients who have chosen to obtain health care in another MS.219

215   Case C-​552/​15, Commission v Ireland, EU:C:2017:698, in which the Grand Chamber confirmed the approach taken in a long series of cases concerning the taxation of motor vehicles, namely: Case C-​451/​99 Cura Anlagen EU:C:2002:195; Case C-​242/​05, van de Coevering; Case C-​42/​08, Ilhan, EU:C:2008:305; and Case C-​91/​10, VAV, EU:C:2010:558, para 26. 216   Case C-​552/​15, Commission v Ireland, EU:C:2017:698, para 81. See also Case C-​91/​10, VAV, EU:C:2010:558, paras 20, 21, and 30. 217   Case C-​552/​15, Commission v Ireland, EU:C:2017:698. See also Case C-​451/​99 Cura Anlagen, para 40 and Case C-​242/​05, van de Coevering, EU:C:2006:430, para 23. 218   Joined Cases 62 & 63/​81, Seco, EU:C:1982:34, para 9. 219   Case C-​8/​02, Ludwig Leichtle, EU:C:2004:161.

Tomkin

Article 57  TFEU (ex Article 50 EC) Services shall be considered to be ‘services’ within the meaning of the Treaties where they are normally provided for remuneration, in so far as they are not governed by the provisions relating to freedom of movement for goods, capital and persons. ‘Services’ shall in particular include: activities of an industrial character; activities of a commercial character; activities of craftsmen; activities of the professions. Without prejudice to the provisions of the Chapter relating to the right of establishment, the person providing a service may, in order to do so, temporarily pursue his activity in the Member State where the service is provided, under the same conditions as are imposed by that State on its own nationals.

Commentary A. General remarks B. Definition of services

A. General remarks 1 Article 57 TFEU defines the concept of services. Essentially it is stated to encompass activities of an industrial or commercial character, including activities by craftsmen or professions, which are carried out in exchange for remuneration. 2 Article 57 TFEU further clarifies that the freedom of services includes the right for service providers to temporarily pursue their economic activities from another MS. Thus, the mere fact that a Union citizen operates from a base in a MS, does not affect their status as service providers, or imply that they must instead be considered ‘established’ within the meaning of Article 49 TFEU. The key criterion which distinguishes the application of the services from establishment is not the existence of a base in another MS, but the nature of the presence in a host MS, and whether such presence may be characterized as a stable, fixed, and continuous presence in a host MS. Where presence is more intermittent, it is the provisions of services that remain applicable.1

B. Definition of services 3 As a Union law concept, the notion of ‘services’ is subject to a single autonomous interpretation in the Union legal order. The term has been defined broadly and encompasses any activities of a commercial, industrial, artisanal, or professional basis that are carried out in exchange for remuneration. The concept has been held to include, among others, 1   For an examination of the interrelationship between services and other freedoms, see the Commentary on Article 56 TFEU, paras [14–​18].

Tomkin

Article 57

731

sporting,2 gaming,3 health,4 and educational activities,5 The decisive factor that brings an activity within the definition of services is its economic character. In other words, an activity will not be a service where it is provided for nothing.6 However, this does not mean that only profit-​making activities are services,7 or that the remuneration has to originate from the persons who benefit from the service. 8 Thus an activity may be regarded as a service even if it is funded by a party that is different to the beneficiary or recipient of the activity in question.9 In certain cases, the ECJ has been reluctant to qualify an activity as a service, where 4 it is entirely or mainly financed by public funds and where the objective was not to engage in gainful activity, but to fulfil a duty to citizens.10 On this basis, the Court has excluded courses offered by educational establishments that form part of a system of public education from the concept of services.11 By contrast, educational courses that were privately financed, including (but without limitation) by students and parents have been held to constitute services within the meaning of Article 57 TFEU.12 In the field of health, the Court has acknowledged that the provision and receipt of medical care, including by persons who are insured under a national public health system and who receive treatment as a benefit in kind (rather than for cash payment) constitute services falling within the scope of Article 56 TFEU.13

2   Case 36/​74, Walrave and Koch, EU:C:1974:140, para 5, and Case C-​519/​04 P, Meca-​Medina and Majcen, EU:C:2006:492, paras 22 and 23. 3   Case C-​6/​01, Anomar, EU:C:2003:446, paras 46 and 56. 4   Case C-​157/​99, Smits and Peerbooms, EU:C:2001:404, paras 47–​69. See also Joined Cases 286/​82 & 26/​83, Luisi and Carbone, para 16; Case 131/​85, Gül, EU:C:1986:200, para 17; and Case C-​158/​96, Kohll, EU:C:1998:171, para 46. 5   Case C-​76/​05, Schwarz and Marga Gootjes-​Schwarz, EU:C:2007:492, paras 35–​47. 6   Case C-​281/​06, Jundt, EU:C:2007:816, para 32. See also, Case C-159/90, Grogan, EU:C:1991:378. 7   Case C-​157/​99, Smits and Peerbooms, paras 50 and 52, and Case C-​281/​06 Jundt, para 33. 8   Case 352/​85, Bond van Adverteerders, EU:C:1988:196, para 16. 9   Case C-​422/​01, Skandia and Ramstedt EU:C:2003:380, paras 22 and 24. 10   Case 263/​86, Humbel, EU:C:1988:451, paras 17 and 18, and Case C-​109/​92, Wirth, EU:C:1993:916, paras 15 and 16. 11   Case C-​281/​06, Jundt, para 30 and Case C-​56/​09, Zanotti, EU:C:2010:288, para 31. 12   Case C-​109/​92, Wirth, para 17 and Case C-​56/​09, Zanotti, para 32. 13   Case C-​157/​99, Smits and Peerbooms.

Tomkin

Article 58  TFEU (ex Article 51 EC) . Freedom to provide services in the field of transport shall be governed by the provisions of 1 the Title relating to transport. . The liberalisation of banking and insurance services connected with movements of capital 2 shall be effected in step with the liberalisation of movement of capital.

Commentary A. Transportation services B. Banking and insurance services

A. Transportation services 1 Article 58 TFEU lays down special rules in respect of the transport and financial services sectors.1 The first paragraph of Article 58 removes ‘transportation services’ from the scope of Chapter 3, clarifying that they are subject to specific rules on transport appearing in Articles 90 to 100 TFEU in Title VI of the TFEU. Essentially, such services fall to be considered through the framework of the common transportation policy.2 2 Following the development of smartphone applications that facilitate the connection of persons wishing to make urban journeys with drivers of vehicles, the question has arisen whether the regulation of such intermediation services are to be qualified as ‘transport services’ (within the meaning of the Services Directive, whose scope mirrors Article 58(1) TFEU), or whether they ought properly be regarded as ‘information society services’? The Court has found that as such intermediation services form an integral part of an overall service, the main component of which was transport, such services constituted a service in the field of transport.3 3 Despite the application of specific provisions to transport services, national measures in this sector may still be subject to review against the general principle of non-​ discrimination expressed in Article 18 TFEU.4 The Court has held that such a review did not circumvent the non-​application of Article 56 TFEU, since the respective scope of Articles 18 and 56 TFEU provisions are not co-​extensive. Moreover, where on the basis of Article 100 TFEU, secondary Union legislation has been adopted specifically to define the conditions of application of the principle of the free movement of services to a particular mode of transport, the Court has been willing to interpret such legislation

1   The provisions currently found under Article 58 TFEU initially appeared under Article 61(2) of the EEC Treaty, and following the entry into force of the ToA, under Article 51 EC. 2   Case C-​17/​90, Pinaud Wieger, EU:C:1991:416, para 7, and Case C-​338/​09, Yellow Cab, EU:C:2010:814, para 29. This is also reflected in the scope of Services Directive 2006/​123/​EC (see Chapter Main legal lnstruments), see Article 2(2)(d) of the directive. 3   Case C-​434/​15, Elite Taxi, EU:C:2017:981 and Case C-​320/​16, Uber France, EU:C:2018:221. 4   Case C-​628/​11, International Jet Management, EU:C:2014:171.

Tomkin

Article 58

733

by reference to freedom of services.5 An examination of the application of the freedom of services in the field of transport is contained in the Commentary to Title VI TFEU.

B. Banking and insurance services Pursuant to Article 58(2), the liberalization of banking and insurance services connected 4 with the free movement of capital is to be established in parallel to the liberalization of the free movement of capital. Such services may include the provision of cross-​border savings accounts,6 and the offer of mortgages to individuals established in another MS.7 Article 58(2) TFEU is essentially a coordination measure that is based on the recogni- 5 tion of the underlying link between the provision of banking and insurance services and the free movement of capital. Since there was a lag in the time-​frame established for the realization of the internal market of services, on the one hand, and the free movement of capital, on the other,8 the provision was intended to ensure that where the substance of certain services are intrinsically linked to cross-​border capital flow, their liberalization would be tied to the liberalization of the free movement of capital. The provision for the coordination between the liberalization of financial services and 6 the free movement of capital affects the extent to which Article 56 TFEU may be invoked in opposition to national measures regulating financial services. Article 56 TFEU cannot be relied upon in opposition to national measures that restrict banking or insurance services intrinsically linked to capital flows in areas where the free movement of capital has not yet been liberalized.9 As such, Article 58(2) prevents recourse to Article 56 TFEU as a means of circumventing restrictions that were still permitted under the Treaty’s provisions on capital movement. The practical importance of Article 58 TFEU has diminished as the liberalization of the free movement of capital has progressed.

5   Case C-​361/​98, Commission v Italy, EU:C:2001:29, paras 32–​ 3, and Case C-​ 92/​ 01, Stylianakis, EU:C:2003:72, para 23. 6   Case 267/​86, Van Eycke, EU:C:1988:427. 7   Case C-​222/​97, Trummer and Mayer, EU:C:1999:143 and Case C-​279/​00, Commission v Italy, EU:C:2002:89, para 37. 8   See Commentary on Article 63 TFEU (Capital).    9  Case 267/​86, Van Eycke, paras 21–​4.

Tomkin

Article 59  TFEU (ex Article 52 EC) . In order to achieve the liberalisation of a specific service, the European Parliament and the 1 Council, acting in accordance with the ordinary legislative procedure and after consulting the Economic and Social Committee, shall issue directives. . As regards the directives referred to in paragraph 1, priority shall as a general rule be given 2 to those services which directly affect production costs or the liberalisation of which helps to promote trade in goods.

Main legal instruments Regulation (EU) 2016/​796 establishes a European Union Agency for Railways and aims to support the establishment of a single European railway area. 1 Regulation (EU) No 531/​2012 establishes a common approach to regulating the cost of access to public mobile communications networks (roaming). 2 Directive 2012/​34/​EU provides for the establishment of a single European railway area.3 Directive 2009/​73/​EC establishes common rules for the internal market in natural gas.4 Directive 2009/​72/​EC establishes common rules for the internal market in electricity.5 Regulation (EC) No 1008/​2008 lays down common rules for the operation of air services in the Community.6 Directive 2002/​21/​EC establishes a common framework for the regulation of electronic communications services and networks, covering telecommunications, media, and information technology services.7 Directive 97/​67/​EC, as amended in 2002 and 2008, establishes a framework for the liberalization and regulation of the postal services sector.8

Selected bibliography Olga Batura, Universal Service in WTO and EU law—​ Liberalisation and Social Regulation in Telecommunications (Springer 2016)

1   Regulation (EU) 2016/​796 of the EP and of the Council of 11 May 2016 on the European Union Agency for Railways and repealing Regulation (EC) No 881/​2004 [2016] OJ L138/​1. 2   Regulation (EU) No 531/​2012 on roaming on public mobile communications networks within the Union [2012] OJ L172/​10. 3   Directive 2012/​34/​EU of the EP and of the Council of 21 November 2012 establishing a single European railway area [2012] OJ L343/​32. 4   Directive 2009/​73/​EC of the EP and of the Council of 13 July 2009 concerning common rules for the internal market in natural gas and repealing Directive 2003/​55/​EC [2009] OJ L211/​941. 5   Directive 2009/​72/​EC of the EP and of the Council of 13 July 2009 concerning common rules for the internal market in electricity and repealing Directive 2003/​54/​EC [2009] OJ L211/​55. 6   Directive 2012/​34/​EU of the EP and of the Council of 21 November 2012 establishing a single European railway area [2012] OJ L343/​32. 7   Directive 2002/​21/​EC of the EP and of the Council of 7 March 2002 on a common regulatory framework for electronic communications networks and services (Framework Directive) [2002] OJ L108/​33. 8   Directive 97/​67/​EC of the EP and of the Council of 15 December 1997 on common rules for the development of the internal market of Community postal services and the improvement of quality of service [1998] OJ L15/​14.

Tomkin

Article 59

735

Damien Geradin, The liberalization of electricity and natural gas in the European Union (Kluwer law International, 2001) Damien Geradin, The liberalization of postal services in the European Union (Kluwer law International, 2002) Christian Jaag and Urs Trinkner, ‘The interaction between universal service costing and financing in the postal sector: a calibrated approach’ [2011] 39(1) Journal of Regulatory Economics 89 Johanna Jacobsson, ‘Liberalisation of Service Mobility in the EU’s International Trade Agreements: As External as it Gets’ [2013] 15(3) European Journal of Migration and Law 245 Tim Maxian Rusche, EU Renewable Electricity Law and Policy (CUP 2015)

Commentary A. General remarks B. Liberalization of services in the Union 1. Introduction 2. Liberalization of communications 3. Liberalization of energy 4. Liberalization of transport 5. Postal Services

A. General remarks Article 59 TFEU establishes a basis for the adoption of Union measures intended to pro- 1 mote the liberalization of services.9 Liberalization entails the opening of services to competition from operators throughout the Union. The policy has essentially been directed towards services considered to be of particular public interest and which had traditionally been reserved to state monopolies. First appearing under Article 63 EEC, the provision was initially composed of three para- 2 graphs, the first of which provided for the adoption by the Council of a general programme of measures to abolish restrictions on the freedom of services.10 The programme was to set out the general conditions under which, and the stages by which, each type of service was to be liberalized. The Union legislature was then empowered under Article 63(2) EEC to adopt legislation in furtherance of the general programme. Early measures targeted the specific obstacles identified in the programme, such as restrictions on the opening of cinemas specializing in foreign films,11 or restrictions on migrant service providers acting in the utilities sector.12 Measures also covered the coal trade,13 and banking services.14 9   The provision initially appeared in Article 63 of the EEC Treaty. Following, the entry into force of the ToA, the provisions appeared under Article 52 EC. 10   See Article 63 of the EEC Treaty. An analogous approach was adopted in respect of establishment. See Commentary on Article 50 TFEU. 11   Second Council Directive 65/​264/​EEC of 13 May 1965 implementing in respect of the film industry the provisions of the general programmes for the abolition of restrictions on freedom of establishment and freedom to provide services [1965] OJ 85/​1437. 12   Council Directive of 28 February 1966 concerning the attainment of freedom of establishment and freedom to provide services in respect of activities of self-​employed persons engaging in the provision of electricity, gas, water and sanitary services [1966] OJ 42/​584. 13   Council Directive 70/​522/​EEC of 30 November 1970 concerning the attainment of freedom of establishment and freedom to provide services in respect of activities of self-​employed persons in the wholesale coal trade and activities of intermediaries in the coal trade [1970] OJ L267/​14. 14   Council Directive 73/​183/​EEC of 28 June 1973 on the abolition of restrictions on freedom of establishment and freedom to provide services in respect of self-​employed activities of banks and other financial institutions [1973] OJ L194/​1.

Tomkin

736

Part Three: Title IV Free Movement of Persons, Services and Capital

However, following the adoption of the programme on 18 December 1961,15 and the subsequent expiry of the period for its implementation, the empowerment relating to its adoption became redundant and the first paragraph of Article 63 EEC was repealed by the ToA.16 The empowerment for legislative action in furtherance of the general programme during the transitional period (Article 63(2) EEC) was in turn amended to read as a general empowerment and renumbered to become the provision’s first paragraph, of Article 52 TEC. 4 In its current iteration, under Article 59(1) TFEU, the provision constitutes a free-​ standing empowerment, according to which the Union legislature is mandated to adopt measures intended to liberalize specific categories of services. It further specifies the procedure by which such legislation is to be adopted. According to that procedure, legislation is to take the form of directives, adopted in accordance with the ordinary legislative procedure following consultation with the Economic and Social Committee. Pursuant to Article 59(2) TFEU, priority is to be given to those services that directly affect production costs or which help promote trade in goods. 5 Article 59 TFEU may be considered to be a complement to Article 53 TFEU (applicable to services by virtue of Article 62 TFEU). Whereas Article 53 TFEU provides for measures intended to facilitate service providers’ access to particular activities (for example, by ensuring the recognition of their qualifications), Article 59 TFEU ensures that the services themselves are open to competition by migrant service providers. 3

B. Liberalization of services in the Union 1. Introduction 6 The objective of liberalization and the opening up of services to competition is expressed in a variety of provisions of the TFEU. • Article 3 TFEU establishes the exclusive competence of the Union to adopt the competition rules necessary for the functioning of the internal market (see Article 3 TFEU). • Article 106(3) TFEU entrusts the Commission with monitoring cases where the provision of particular services is limited to public undertakings or undertakings vested with special and exclusive rights. • Market liberalization underpins the provisions of Title XVI of the TFEU entitled ‘Trans-​European Networks’, concerning networks in the areas of transport, telecommunications, and energy infrastructures, as well as Title XXI on ‘Energy’. • Articles 52 and 114 TFEU also provide more general empowerments for Union action intended to facilitate services and promote the functioning of the internal market. While Article 59 TFEU offers an express legal basis for the adoption of measures intended to liberalize services, such legislation has more often been based on Article 114 TFEU (internal market). This may be explained by the fact that the packages of measures providing for liberalization of particular sectors are not merely concerned with liberalization per se, but also establish general harmonized norms applicable to their functioning. It has also been suggested that Article 114 TFEU offers MS greater flexibility as regards the adoption of safeguard measures.17 16   [1962] OJ 2/​36. See also Commentary on Article 49 TFEU.   Article 6(37) of the ToA.  See Damian Chalmers, Gareth Davies, and Giogio Monti, European Union Law (2nd ed, CUP 2010) 1039. 15 17

Tomkin

Article 59

737

Liberalization measures adopted by the Union legislature have in particular targeted 7 electronic communications, energy, water, transport, and postal services.18 The Union legislature has sought to adopt a horizontal approach to liberalization. Typically, this entails the splitting or ‘unbundling’ of the operation of network infrastructure from the provision of services that rely on such infrastructure. This approach is intended to provide a level playing field among service providers seeking to operate in the market for services. Union rules also regulate the pricing of infrastructure access costs to avoid ‘margin squeeze’ that could affect the viability of operating as a service provider. Union measures further seek to ensure effective independent regulation, as well as to strengthen transparency in the way services are priced. A  frequent justification for ring-​ fencing public services from competition is an 8 underlying concern that private and public interests do not necessarily coincide; that entrusting vital public services to operators acting on the basis of a profit motive could undermine the proper functioning of those services. Indeed, the absence of a necessary coincidence between the interests motivating private and public actors has been expressly recognized in the case law of the Court.19 The Union legislature’s answer to addressing such concerns has been to specify, as part of liberalization packages, details of essential service and quality requirements that service providers are required to fulfil. A condition of particular importance in the context of utilities is the principle of universal service provision, according to which services should be available to all residents within a territory and not limited to areas with maximum potential for profit. Union action has taken the form of general ‘framework directives’ setting out policy ob- 9 jectives, combined with more specific measures governing different aspects of the sectors regulated. Binding measures are supplemented by non-​binding measures (such as guidance notes). In addition, service provision remains subject to general competition rules.

2. Liberalization of communications Recognizing the convergence of telecommunications, media, and information tech- 10 nology sectors, the Union legislature has subjected them to a single regulatory framework.20 In the first instance, a Framework Directive lays down general and specific policy objectives of liberalization.21 The Framework Directive is complemented by four specific directives governing (1) authorizations and licensing;22 (2) the provision of universal services;23 (3) access and interconnection;24 and (4) data processing and the protection 18   Directive 97/​67/​EC of the EP and of the Council of 15 December 1997 on common rules for the development of the internal market of Community postal services and the improvement of quality of service [1998] OJ L15/​14. 19   Case C-​26/​30, Stadt Halle, EU:C:2005:5, para 50. 20  On 10 November 1999, the Commission presented a communication to the EP, the Council, the Economic and Social Committee, and the Committee of the Regions entitled ‘Towards a new framework for electronic communications infrastructure and associated services—the 1999 communications review’. 21   Directive 2002/​21/​EC of the EP and of the Council of 7 March 2002 on a common regulatory framework for electronic communications networks and services (Framework Directive) [2002] OJ L108/​33. 22   Directive 2002/​20/​EC of the EP and of the Council of 7 March 2002 on the authorisation of electronic communications networks and services (Authorisation Directive) [2002] OJ L108/​21). 23   Directive 2002/​22/​EC of the EP and of the Council of 7 March 2002 on universal service and users’ rights relating to electronic communications networks and services (Universal Service Directive) [2002] OJ L108/​51. 24   Directive 2002/​19/​EC of the EP and of the Council of 7 March 2002 on access to, and interconnection of, electronic communications networks and associated facilities (Access Directive) [2002] OJ L108/​7.

Tomkin

738

Part Three: Title IV Free Movement of Persons, Services and Capital

of privacy.25 The content of electronic communications networks are subject to separate regulation in the audiovisual media services directive.26 In the field of wireless communications, the Union legislature has taken measures to facilitate the sharing of networks by mobile communications operators and to limit costs of users who make use of shared networks during travel (roaming costs).27 In addition, Union legislation covers the ‘open use’ of internet, with the objective of preventing rules that would limit right of access to such services.28

3 Liberalization of energy 11 The Union legislature has adopted successive energy liberalization packages intended to open up electricity,29 and gas,30 markets to competition. Measures have provided for unbundling of electricity and gas markets, entailing the splitting of the supply and production activities from network operation. While the Commission had initially sought to impose ‘ownership unbundling’, requiring the sale of network operations, the Union legislature decided to permit the option of legal unbundling, entailing merely the organizational separation between infrastructure operation and the provision of services using such infrastructure.31 Further Union measures included the establishment of an Agency for the Cooperation of Energy Regulation. As a particular concern in the field of energy has been to ensure access of supply, the Union’s energy liberalization package includes measures intended to ensure cross-​border interconnection with the European gas and electricity grids.32

4. Liberalization of transport 12 Union legislature has sought to adopt measures liberalizing air, rail, and water transport. With respect to rail transport, measures have targeted both freight and passenger markets with the intention of creating a single European railway area. As in other sectors, measures have sought to unbundle infrastructure network managers and railway companies as well as to establish a Union-​wide agency for railways.33 In addition, Union measures have sought to promote the technical harmonization of rail systems and the development

25   See Communication of the Commission of 10 November 1999 entitled ‘Towards a new framework for electronic communications infrastructure and associated services’. 26   Audiovisual Media Services Directive 2010/​13/​EU (see Chapter Main legal instruments). 27   Regulation (EU) No 531/​2012 (see Main legal instruments). 28   Regulation (EU) 2015/​2120 of the EP and of the Council of 25 November 2015 laying down measures concerning open internet access and amending Directive 2002/​22/​EC on universal service and users’ rights relating to electronic communications networks and services and Regulation (EU) No 531/​2012 on roaming on public mobile communications networks within the Union [2015] OJ L310/​1. 29   See, in particular, Directive 2009/​72/​EC of the EP and of the Council of 13 July 2009 concerning common rules for the internal market in electricity and repealing Directive 2003/​54/​EC [2009] OJ L211/​55. 30   Directive 2009/​73/​EC of the EP and of the Council of 13 July 2009 concerning common rules for the internal market in natural gas and repealing Directive 2003/​55/​EC [2009] OJ L211/​94. 31   Per Ove Eikeland, ‘The Third Internal Energy Market Package: New Power Relations among Member States, EU Institutions and Non-​state Actors?’ [2011] 49(2) JCMS 243. 32   Regulation (EC) No 714/​2009 of the EP and of the Council of 13 July 2009 on conditions for access to the network for cross-​border exchanges in electricity and repealing Regulation (EC) No 1228/​2003 [2009] OJ L211/​15; and Regulation (EC) No 715/​2009 of the EP and of the Council of 13 July 2009 on conditions for access to the natural gas transmission networks and repealing Regulation (EC) No 1775/​2005 [2009] OJ L211/​36. 33   Regulation (EU) 2016/​796 of the EP and of the Council of 11 May 2016 on the European Union Agency for Railways and repealing Regulation (EC) No 881/​2004 [2016] OJ L138/​1.

Tomkin

Article 59

739

of key cross-​border rail routes.34 Measures are also intended to improve market access by reducing burdens and administrative costs that would dissuade undertakings from operating railway services as well as to make railway services more competitive compared with other modes of transport. As regards air transport, Union measures have sought to facilitate liberalization and the 13 creation of a ‘single European sky’. Legislation harmonizes the licensing of air carriers as well as the conditions for the award and validity of licences. Such conditions may include the imposition of public service obligations as regards the operation of routes considered vital for the economic and social development of affected regions. Union legislation further seeks to ensure access to routes and promote price transparency by requiring the advertising of flight costs to be inclusive of all taxes and charges. Price discrimination based on nationality or residence is equally prohibited.35

5. Postal services The Union legislature has adopted successive measures providing for the progressive lib- 14 eralization of postal services in the MS.36 This approach entailed the gradual opening of particular services to competition with certain areas being reserved to the public sector operator with responsibility for universal service provision, such as, for example, the delivery of letters and parcels below a specified weight. Moreover, in recognition of the costs of universal service provision, public service operators could claim exclusive rights over other more profitable areas, the proceeds of which could be applied to those costs. However, following the entry into force of Directive 2008/​06/​EC, on 1 January 2011, full liberalization was introduced into the European postal sectors.37

34   Directive 2012/​34/​EU of the EP and of the Council of 21 November 2012 establishing a single European railway area [2012] OJ L343/​32. 35   Regulation (EC) No 1008/​2008 of the EP and of the Council of 24 September 2008 on common rules for the operation of air services in the Community (Recast) [2008] OJ L293/​3. 36   Directive 97/​67/​EC of the EP and of the Council of 15 December 1997 on common rules for the development of the internal market of Community postal services and the improvement of quality of service [1998] OJ L15/​14. The 1997 Directive was subsequently amended in 2002 by Directive 2002/​39/​EC of the EP and of the Council of 10 June 2002 amending Directive 97/​67/​EC with regard to the further opening to competition of Community postal services [2002] OJ L176/​21 and again in 2008 by Directive 2008/​6/​EC of the EP and of the Council of 20 February 2008 amending Directive 97/​67/​EC with regard to the full accomplishment of the internal market of Community postal services [2008] OJ L52/​3. 37   Though additional transitional periods were granted to a number of MS until the end of 2012.

Tomkin

Article 60  TFEU (ex Article 53 EC) The Member States shall endeavour to undertake the liberalization of services beyond the extent required by the directives issued pursuant to Article 59(1), if their general economic situation and the situation of the economic sector concerned so permit. To this end, the Commission shall make recommendations to the Member States concerned.

Commentary 1 Article 60 TFEU expresses a commitment on the part of MS to endeavour to promote the liberalization of services, beyond the extent required by directives, insofar as the general economic circumstances, including the specific situation of the sector, permit. In its initial wording, appearing under Article 64 EEC, the provision had referred to 2 the MS declaring ‘their readiness to undertake the liberalization of services’. The use of the term ‘endeavour’ suggests a more active commitment by MS, however, the provision remains aspirational. 3 While the Commission has been empowered to address recommendations to the MS as regards the possibility to undertake additional liberalization measures, it has not to date made use of such powers.

Tomkin

Article 61  TFEU (ex Article 54 EC) As long as restrictions on freedom to provide services have not been abolished, each Member State shall apply such restrictions without distinction on grounds of nationality or residence to all persons providing services within the meaning of the first paragraph of Article 56.

Commentary Article 61 serves to clarify that even in areas where there may remain restrictions on the 1 freedom to provide services, such restrictions cannot, in any event be applied in a manner that would be discriminatory as regards nationality or place of residence. Given that the prohibition on discrimination is, in any event, embedded in the prohibition on the restriction of services provided for in Article 56 TFEU, this provision does not provide any particular added value.

Tomkin

Article 62  TFEU (ex Article 55 EC)

The provisions of Articles 51 to 54 shall apply to the matters covered by this Chapter. 1 Article 62 TFEU provides for the application of Articles 51 to 54 TFEU, which appear under Chapter 2, on the freedom of establishment to the freedom of services. As a consequence of such application, the Treaty’s provisions on services do not apply 2 to activities connected with the exercise of official authority (Article 51). In addition, MS remain entitled to restrict the application of the freedom as regards non-​nationals on grounds of public policy, security, or health (Article 52). By virtue of the application of Article 53 TFEU, the empowerment conferred on the Union legislature to adopt measures facilitating the pursuit of self-​employed activities, also empower the Union legislature to facilitate the provision and receipt of services. Indeed, on that basis, Union legislation governing the recognition of foreign qualifications, contain provisions both as regards migrants seeking to relocate to another MS as well as migrants who merely seek to provide services in another MS.1 The extension of Article 54 TFEU to services means that the right to rely on Article 56 TFEU is not limited to individuals, but applies equally to companies and firms. For further details, the reader is referred to the Commentary on those Articles.

  See Commentary on Article 53 TFEU.

1

Tomkin

Chapter 4 Capital and Payments Introduction Chapter 4 of the Treaty prohibits restrictions on the movement of capital and of payments. Initially appearing under Articles 67 to 73 EEC, the Treaty’s provisions on capital did not lay down an absolute prohibition on restrictions to the freedom. Rather they merely provided for the progressive abolition of capital restrictions to the extent necessary to ensure the proper functioning of (what was then) the common market.1 As such, the scope of the free movement of capital was expressed in weaker and much less categorical terms than the provisions regulating the other fundamental freedoms.2 The imprecise formulation of the freedom meant that it was not directly effective and could not be invoked by individuals before national courts.3 The liberalization of capital movement was therefore initially driven by legislative action, in particular, by a series of Council directives providing for the incremental removal of restrictions on the free movement of capital. In addition, through successive Treaty changes as well as developments in the case law, the scope and force of the free movement of capital provisions were considerably strengthened. In the first instance, following the entry into force of the ToM, the scope of Chapter 4 was expanded to include the right of cross-​border payments for goods and services which had until then formed part of a separate provision of the EEC Treaty.4 Secondly, and uniquely among the freedoms, the scope of the free movement of capital was extended so that it did not only cover restrictions as between MS but also as between MS and third countries. Thirdly, when the provision providing for the free movement of capital was reformulated as an outright prohibition, it was not limited to discriminatory measures, but applied to any measure that could restrict the free movement of capital. Following its clearer and more categorical reformulation, the provision was recognized as capable of having direct effect.5 The Treaty’s provisions on capital now appear under Articles 63 to 66 TFEU.6 The free movement of capital has served as a basis for abolishing and challenging a variety of national measures that make it more difficult to deploy resources for the purposes of investment and revenue generation in other MS. Resources covered by the scope of Article 63 TFEU are not limited to cash, but can also take the form of investments made 1   Case 203/​80, Casati, EU:C:1981:261. See in particular para 9, where the Court highlighted that the special approach could be explained by the fact that capital movements are closely connected with economic and monetary policy and in these conditions it could not be excluded that complete freedom would undermine the economic policy of one of the MS or create an imbalance in its balance of payments, thereby impairing the proper functioning of the internal market. 2 3   Case 203/​80, Casati, para 19.   Case 203/​80, Casati. 4   Article 106 EEC. See Case 286/​82, Luisi and Carbone, EU:C:1984:35. 5   Case C-​358/​93, Bordessa, EU:C:1995:54, para 33, and Joined Cases C-​163/​94, C-​165/​94 & C-​250/​94, Sanz de Lera, EU:C:1995:451, paras 41 and 47. See also Case C-​101/​05, A, EU:C:2007:804, para 27. 6   The freedom of capital initially appeared in Articles 67 to 73 EEC Treaty. Following, the entry into force of the ToA, the provisions appeared under Articles 56 to 60 EC.

Tomkin

1 2

3

4

5

744

Part Three: Title IV Free Movement of Persons, Services and Capital

through the purchase of sale of shares bonds and other debt instruments. Challenges before the Union courts have sought to target a variety of regulatory and taxation measures that have been alleged to dissuade cross-​border investment. 6 A particular feature of the case law on the free movement of capital is that it often operates at the borders of Union competence. The right to tax is sometimes considered as a defining characteristic of state sovereignty and in the current state of European integration, direct taxation remains a MS competence. However, since taxation measures can impact on capital movement, the Court, in the context of challenges based on Article 63 TFEU, has been prepared to examine whether, in exercising national competences, MS have disproportionately encroached on the free movement of capital. Of course, the Court has carried out analogous reviews of the exercise of national competence for the purposes of determining compliance with other fundamental freedoms.7 Yet, by its nature, the free movement of capital is perhaps the freedom which most often gives rise to scrutiny of measures that are directly related to fiscal sovereignty and in a number of cases has served to limit national competence in the field of tax. 7 Free movement of capital is also central to Union economic and monetary policy. Given that economic cohesion and the successful operation of the single currency is premised on the possibility for capital to move freely between MS, the Treaty’s free movement of capital provisions may be regarded as the cornerstone of economic and monetary integration in the Union.8

Overview Article 63 prohibits restrictions on the free movement of capital and payments between MS and between MS and third countries. Article 64 sets out potential temporal limits relating to the free movement of capital as regards third countries. It further provides a legal basis for the adoption of measures on the movement of capital as between third countries involving direct investment (including investment in real estate), financial services, or the admission of securities to capital markets. Article 65 circumscribes the application of the free movement of capital and lays down conditions under which derogations may be permitted. It confirms the entitlement of MS to apply tax legislation that differentiates between residents and non-​ residents, as well as to adopt measures necessary to prevent breach of its national law (including in the field of tax and fiscal supervision). It further confirms MS right to require capital flows to be made subject to tax declarations and to adopt restrictive measures on public policy and security grounds Article 66 authorizes the adoption of safeguard measures restricting the free movement of capital as between third countries where such movement causes or may cause serious difficulties for the operation of economic and monetary union.

7   Indeed, in Case C-​135/​08, Rottmann, EU:C:2010:104, the Court has enumerated areas of national competence that have been subject to its review for the purposes of examining whether it has encroached upon fundamental freedoms. 8   See Leo Flynn, ‘Free Movement of Capital’ in Catharine Barnard and Steve Peers (eds), European Union Law (OUP 2017) 447.

Tomkin

Chapter 4 Introduction

745

Selected bibliography Leo Flynn, ‘Coming of Age:  The Free Movement of Capital Case Law 1993–​2002’ [2002] 39 CML Rev 773 Suzanne Kingston, ‘The Boundaries of Sovereignty: The ECJ’s controversial role applying the internal market rules to taxation’ [2006–​7] 9 CYELS 287 Koen Lenaerts and Ludovic Bernardeau, ‘L’encadrement communautaire de la fiscalité directe’ [2007] 43 CDE 19 Heike Schweitzer, ‘Sovereign Wealth Funds:  Market Investors or “Imperialist Capitalists”? The European Response to Direct Investment by Non-​ EU State-​ Controlled Entities’ [2011] European Yearbook of International Economic Law (Christoph Herrmann and Jörn Philip Terhechte eds) 79 John A. Usher, ‘The Evolution of the Free Movement of Capital’ [2008] 31 Fordham Int’l LJ 1533

Tomkin

Article 63  TFEU (ex Article 56 EC) . Within the framework of the provisions set out in this Chapter, all restrictions on the movement of 1 capital between Member States and between Member States and third countries shall be prohibited. . Within the framework of the provisions set out in this Chapter, all restrictions on payments 2 between Member States and between Member States and third countries shall be prohibited.

Essential case law Joined Cases C-52-113/16, ‘SEGRO’ and Horváth, paragraph 129: Article 63 TFEU precludes national legislation under which rights of usufruct which have previously been created over agricultural land and the holders of which do not have the status of close relation of the owner of that land are extinguished by operation of law and are, consequently, deleted from the property registers. Joined Cases C-24 and 27/12, X BV and TBG Ltd, paragraph 54: EU law does not preclude a tax measure restricting movements of capital between a MS and its own overseas country and territory for the purposes of combating tax avoidance in an effective and proportionate manner. Case C-​112/​05, Commission v Germany (‘Volkwagen’), paragraph 82:  A ‘golden-​share’ scheme which confers special powers on public shareholders that facilitate the blocking of direct investment in a company may amount to a restriction on the free movement of capital. Case C-​101/​05, A, paragraph 60: Given divergent rationale underpinning free movement of capital as between MS, on the one hand, and the free movement of capital as between MS and third countries, on the other, the possibilities for justifying restrictions in the two cases do not necessarily coincide. Case C-​452/​04, Fidium Finanz, paragraph 49: Where a national measure restricting the granting of credit to third countries essentially constitutes a restriction on services rather than on capital, the measure falls to be assessed uniquely by reference to the Treaty’s services, provisions—​upon which entities from third countries cannot rely. Case C-​463/​00, Commission v Spain, paragraph 56: Article [63 TFEU] precludes national ‘golden-​ share’ arrangements that make the right of certain undertakings to carry out particular management and restructuring activities subject to administrative approval, even where they apply to residents and non-​residents alike. Free movement of capital goes beyond the mere elimination of unequal treatment on grounds of nationality as between operators on the financial markets. Case C-​302/​97, Konle, paragraph 56: Making the right of land purchase by non-​nationals subject to prior authorization involving declarations of use is discriminatory and incompatible with the free movement of capital. Case C-​222/​97, Trummer and Mayer, paras 26 and 34: Article [63 TFEU] precludes national measures that require a charge on cross-​border property to be registered in the currency of the (home) state of registration (and not the currency in which the property was actually purchased abroad). The requirement weakens the link between the debt to be secured and the mortgage, as the value of the mortgage may be subject to currency fluctuations which in turn may deter cross-​border investment.

Main legal instruments Directive 88/​361/​EEC provides for the prohibition of restrictions to the free movement of capital and sets out an indicative list of the categories of activities or transactions that fall within the scope of Article 63 TFEU.1 1

Steiblyte/Tomkin

  Council Directive 88/​361/​EEC [1988] OJ L178/​5.

747

Article 63

Commentary A. General remarks B. Scope 1. Personal scope 2. Material scope 3. Differentiating the free movement of capital from the other fundamental freedoms 4. Territorial scope C. Restrictions 1. Legal context 2. Justifications 3. Directly and indirectly discriminatory measures a) Restrictions on investments—​‘Golden shares’ cases b) Limitation on the outflow of capital c) Restrictions on the right to purchase of real property d) Residence requirements e) Prior authorization requirements f ) Fiscal and taxation measures g) Rules governing the creation of securities in foreign currency 4. Obstacles (non-​discriminatory restrictions)

A. General remarks Article 63 TFEU provides for the free movement of capital. Pursuant to its first paragraph, it prohibits all restrictions on capital as between MS as well as between MS and third countries. The second paragraph of Article 63 TFEU clarifies that the restrictions on the movement of capital, include, in particular, all restrictions on payments. The Treaty’s provisions on capital, initially enshrined in Articles 67 to 73 of the EEC Treaty,2 were distinct from the freedom of payments which appeared under Article 106 EEC and which provided for the right of individuals and entities to pay for goods or services received from another MS. In its initial formulation, the Treaty’s capital provisions did not contain an outright prohibition on free movement of capital. Rather, during a twelve-​year transitional period, MS were to progressively abolish restrictions on capital movement as between persons resident in the MS and also any discriminatory treatment based on the nationality or place of residence.3 Moreover, MS were required to endeavour to avoid introducing new exchange restrictions.4 The Treaty further provided for the adoption of a general programme on the abolition of restrictions on the right of establishment to be adopted in the course of the first two years of the first stage of the transition period. In accordance with the programme, the Council adopted a series of directives intended to progressively liberalize restrictions on capital movement,5 which culminated with 2   The freedom of capital initially appeared in Articles 67 to 73 EEC Treaty. Following, the entry into force of the ToA, the provisions appeared under Articles 56 to 60 EC. 3   Article 8 EEC Treaty. The transition period was to be divided into three stages (each of which was expected to last four years) expiring on 31 December 1969. 4   Article 71 EEC Treaty, repealed by Article 66(32) of the ToA. 5   See, in particular, Council Directive, First Directive for the Implementation of Article 67 of the Treaty [1960] OJ 43/​921. Council Directive No. 63/​21 [1963] OJ 9/​62, Council Directive No. 86/​566 [1986] OJ L332/​22.

Steiblyte/Tomkin

1

2

3

4

748

Part Three: Title IV Free Movement of Persons, Services and Capital

Directive 88/​361/​EEC establishing the principle of free movement of capital.6 The ToM then introduced a new Article 73b, providing for an outright ban on capital restrictions which was to apply as of 1 January 1994.7 That Treaty further extended the application of the freedom to cover third countries. The provision, which now appears under Article 63 TFEU, has been held to have direct effect.8

B. Scope 1. Personal  scope 5 A fundamental feature of the free movement of capital is that beneficiaries of the right are not limited to Union and EEA citizens or entities,9 but also include citizens and entities established in third countries.10 Nevertheless, the Court has accepted that the extent of the right may be differentiated with respect to third countries.11 6 Article 63 TFEU has most frequently been invoked in challenges to national rules in force in the MS. Such challenges have targeted both measures that restrict the outflow of capital from a MS (by making outward investment less attractive) as well as the inflow of capital into a MS (for example by restricting possibilities for inward investment by non-​residents).12 7 The extent to which Article 63 TFEU has horizontal direct effect and can thus be relied upon against private parties has not yet been ruled upon definitively. In some instances, MS have sought to defend claims of an alleged breach of the free movement of capital, by arguing that a contested measure was adopted within a private-​law framework (e.g. law of private companies) and could not therefore be imputed to the state. However, such attempts have failed where the exercise of contested private prerogatives was linked to or made possible by particular public law measures.13 As such, it was possible to determine those cases without taking a position on the horizontal effect of Article 63 TFEU. 8 Litigants have succeeded in invoking Article 63 TFEU in the context of proceedings against private parties, where they have claimed that their position was prejudiced as a result of national law that is incompatible with the Treaty.14

6   Usher, ‘Evolution’ (see biblio), 1533. Spain, Portugal, Greece, and Ireland were permitted to maintain restrictions until 31 December 1992. Portugal and Greece were granted a further three-​year extension, which Greece relied upon until 16 May 1994 [1992] OJ L407/​1. 7   This time-​period was provided for by Article 73a of the EEC Treaty, as inserted by Article G, Section D, point 14) of the TEU. 8   Case C-​358/​93, Bordessa, EU:C:1995:54. See also Joined Cases C-​163/​94, C-​165/​94 & C-​250/​94, Sanz de Lera, EU:C:1995:451, paras 41 and 47. 9   The extension to the EEA arises from the incorporation of the Free Movement of Capital into Articles 40 to 45 of the EEA Agreement as well as Annex XII to that Agreement. 10   Case C-​439/​97, Sandoz, EU:C:1999:499, para 18. The extension of the application to third countries was introduced by the ToM, which also provided a framework for economic and monetary union and the introduction of a single currency. The two measures were related, in that a Treaty-​level commitment on the restriction of capital inflow was regarded as a means to generate confidence for investing in the Union and in the new currency. See Schweitzer, ‘Sovereign Wealth Funds’ (see Chapter biblio), 101. 11   Case C-​101/​05, A, EU:C:2007:804. 12   Case C-​513/​03, van Hilten-​van der Heijden, EU:C:2006:131, para 44; Case C-​48/​15, NN (L) International, EU:C:2016:356, para 44; and Case C-​252/​14, Pensioenfonds Metaal en Techniek, EU:C:2016:402, para 27. 13   Joined Cases C-​463–​464/​04, Federconsumatori, EU:C:2007:752. Case C-​112/​05, Commission v Germany, EU:C:2007:623. 14   Case C-​464/​98, Stefan, EU:C:2001:9, para 2, and Case C-​213/​04, Burtscher, EU:C:2005:731, para 2. This has given rise to what is sometimes known as ‘incidental direct effect’.

Steiblyte/Tomkin

749

Article 63

2. Material  scope The Treaty does not define the term ‘capital’. While the concept essentially relates to the 9 movement of money, the it has been interpreted broadly by the ECJ to include non-​monetary resources such as resources in kind.15 In interpreting the scope of the Treaty’s capital provisions, the Court has frequently had recourse to Directive 88/​361/​EEC which laid down a detailed framework for the abolition of restrictions on capital movement. Annex 1 to the directive sets out an extensive—​albeit indicative—​list of specific forms of capital movement, the free movement of which must be secured.16 The Court has held that the free movement of capital provisions of the Treaty apply, 10 among others, to direct investments (e.g. holding of shares),17 investments in funds (e.g. portfolio investments),18 investments in real estate,19 operations in securities (purchasing bonds, receipt of dividends),20 the provision of loans,21 as well as sureties and other guarantees.22 The Court has further recognized that the provision of gifts and endowments,23 inheritances,24 as well as conditions governing the liquidation or sale of assets can be subject to the Treaty’s free movement of capital provisions.25

3. Differentiating the free movement of capital from the other fundamental freedoms Given that the exercise of the free movement of goods, persons or services implies cross-​ 11 border movement in pursuit of an economic activity, it is perhaps not unexpected that the exercise of those freedoms is also liable to result in cross-​border payments. Thus measures that restrict, for example, the supply of a good, the establishment of a subsidiary, or the procurement of a service as between MS may result in a consequential limitation in the cross-​border movement of capital. The question then arises as to whether restrictions on the various fundamental freedoms ought also to be considered from the perspective of the free movement of capital? In general, this question has been answered in the negative. Where a national measure primarily affects the exercise of a particular freedom, i.e. the free movement of goods, persons, or services, its validity will, as a rule, be determined exclusively by reference to the freedom primarily affected.26 Of course, where the measure 15   Case C-​318/​07, Persche, EU:C:2009:33; Joined Cases C-​578–​580/​10, van Putten, Mook and Frank, EU:C:2012:246; and Case C-​583/​14, Nagy, EU:C:2015:737. 16   Case C-​222/​97, Trummer and Mayer, EU:C:1999:143, paras 20 and 21, and Case C-​483/​99, Commission v France, EU:C:2002:327, para 36. 17   Case C-​282/​04, Commission v Netherlands, EU:C:2006:608, para 19. 18   Case C-​39/​11, VBV -​ Vorsorgekasse, EU:C:2012:327, para 21. 19   Case C-​464/​98, Stefan, para 5; Joined Cases C-​515/​99 et al, Reisch, EU:C:2002:135, para 30; Case C-​ 452/​01, Ospelt, EU:C:2003:493 ; and Case C-​512/​03, Blanckaert, EU:C:2005:516, para 35. 20   Case C-​329/​03, Trapeza tis Ellados, EU:C:2005:645, para 34. 21   Case C-​452/​04, Fidium Finanz, EU:C:2006:631, para 42. 22   Case C-​222/​97, Trummer and Mayer, paras 24 and 34, and Case C-​279/​00, Commission v Italy, EU:C:2002:89, para 37. 23   Case C-​35/​98, Verkooijen, EU:C:2000:294, paras 27 to 30; Case C-​319/​02, Manninen, EU:C:2004:484; Case C-​318/​07, Persche, paras 24–​5; and Case C-​628/​15, The Trustees of the BT Pension Scheme, EU:C:2017:687, paras 34, 36, and 37. 24   Case C-​364/​01, Barbier, EU:C:2003:665, para 58. See also Case C-​256/​06, Jäger, EU:C:2008:20, para 25, and Case C-​513/​03, van Hilten-​van der Heijden, para 42. 25   Case C-​182/​08, Glaxo Wellcome, EU:C:2009:559, paras 42–​4. 26   Case C-​204/​90, Bachmann, EU:C:1992:352, para 34. See also Case C-​200/​98, X and Y, EU:C:1999:566; Joined Cases C-​397/​98 & C-​410/​98, Metallgesellschaft, EU:C:2001:134, and Case C-​251/​98, Baars, EU:C:2000:205. See also Case C-​118/​96, Safir, EU:C:1998:170 and Case C-​452/​04, Fidium Finanz (as regards services).

Steiblyte/Tomkin

750

12

13

14

15

Part Three: Title IV Free Movement of Persons, Services and Capital

essentially restricts capital movement such that it is the limitation of other freedoms that is ancillary and consequential, then the measure may only be examined in the light of the free movement of capital.26a Where the measure has different aspects to it affecting different freedoms to a similar degree the Court may examine all the freedoms concerned by the measure.27 The scope of the Treaty’s provisions on capital can be differentiated from the other fundamental freedoms on the basis that it is not so much concerned with the transfer of money as ‘consideration’ or an ‘exchange’ for some specific benefit (such as a good or service) but is rather concerned with capital flow per se, for purposes such as investment and revenue generation.28 However, even so, there are cases where the line delimiting the scope of application of the Treaty’s provisions on capital is not clear-​cut. Thus, for example, in a number of cases the Court has been required to determine whether national measures that affect the conditions in which an investor could acquire an interest in an undertaking based in another MS should be assessed against the Treaty’s provisions on the right of establishment or of the free movement of capital. It has not always been apparent from the case law whether such provisions should be assessed with respect to the free movement of capital, the right of establishment, or both. In general, the Court has sought to distinguish the application of the two freedoms by reference to whether or not a particular measure is considered to affect the ability of economic operators to exercise influence over the decisions of an undertaking and help to determine its activities.29 If a measure affects the placing of an investment, without conferring rights of management or control, then the case may be considered from the perspective of the free movement of capital. By contrast where a measure affects the conditions in which an operator based in another MS may acquire a controlling interest in an undertaking it is the provisions on the freedom of establishment that will be applicable.30 The Court has further held that where a measure essentially concerns relations within a group of companies, it primarily affects the freedom of establishment and therefore falls to be examined in the light of Article 49 TFEU.31 Nevertheless, the case law has not always been entirely consistent. In a series of infringement proceedings, the Commission sought to impugn so-​called ‘golden-​share’ arrangements, whereby public shareholders were accorded special voting rights or powers in companies (typically considered to be of particular strategic interest) which could facilitate the blocking of attempts at investment or takeover by non-​national individuals or entities. Such proceedings often alleged that golden-​share arrangements breached both the free movement of capital and the right of establishment. In a number of instances the Court was willing to examine national measures in the light of the free movement of capital, even though the contested measures would have impacted on the right of investors to acquire a controlling interest in a company.32   Joined Cases C-52-113/16, ‘SEGRO’ and Horváth, EU:C:2018:157.   See e.g. Case C-​279/​00, Commission v Italy, EU:C:2002:89, paras 37 and 38. 28   Case 286/​82, Luisi and Carbone, EU:C:1984:35, para 2. 29   Case C-​200/​98, X and Y, para 30. See also Case C-​157/​05, Holböck, EU:C:2007:297, Case C-​31/​11, Scheunemann, EU:C:2012:481 and Case C-​628/​15, The Trustees of the BT Pension Scheme. 30   Case C-​231/​05, OY AA, EU:C:2007:439, para 20. 31   Case C-​200/​98, X and Y. See also Case C-​231/​05, OY AA, para 23. 32   Case C-​463/​00, Commission v Spain, EU:C:2003:272, para 56. See also: Case C-​98/​01, Commission v UK, EU:C:2003:273; Case C-​274/​06, Commission v Spain EU:C:2008:86; Case C-​367/​98, Commission v Portugal, EU:C:2002:326; Case C-​171/​08, Commission v Portugal, EU:C:2010:412; and Case C-​483/​99, Commission v France. 26a 27

Steiblyte/Tomkin

Article 63

751

Frequently, where the Court has examined a national rule by reference to the free movement of capital, it has not then proceeded to an assessment concerning the right of establishment on the basis that a restriction of the former was considered to result in a restriction of the latter.33 Equally, where the Court has examined a national measure by reference to the right of establishment, it has tended to avoid carrying out a subsequent analysis with respect to the free movement of capital.34 This approach is justified by the view that it is appropriate to limit the examination of compatibility of a national measure on the basis of the freedom that is primarily relevant. Moreover, pursuant to Article 65(2) TFEU, the provisions of the free movement of capital cannot be used to circumvent permitted restrictions on the right of establishment. Thus, if a restriction is upheld as justified on the basis of the Treaty provisions governing establishment, that conclusion could not, in any event, be called into question by an attempted reliance on the free movement of capital. Nevertheless there have also been instances where the Court has considered both freedoms cumulatively.35 The Treaty’s free movement of capital provisions are also closely connected with services. Indeed, the potential proximity of the two freedoms necessitated the inclusion of coordination measures. Thus provisions forming part of the chapter on the free movement of services clarify that measures intended to liberalize banking and insurance services that are connected with the free movement of capital are to be effected in step with the liberalization of the free movement of capital.36 This served to prevent the Treaty’s services provisions from being relied upon as a ‘back door’ for introducing a pre-​emptive challenge to restrictions that were intrinsically linked to capital movement but which were not yet prohibited under Chapter 4. The potential overlap between the free movement of goods and capital was considered in cases concerning the compatibility of national measures regulating the export of bank notes. The ECJ has held that means of payment are not to be regarded as goods.37 Equally, the ECJ has held that tax rules concerning the deductibility of non-​cash charitable donations fell to be examined by reference to the Treaty’s provisions on capital. In that context, the national measure at issue primarily affected intra-​Union capital transfers rather than the conditions governing the purchase of goods.38 The determination of the applicable freedom can have important consequences for parties seeking to review the compatibility of national rules, since the personal scope of the freedoms is not identical. Thus for example, given that free movement of capital is the only freedom that extends to third-​country nationals or entities, such nationals or entities may find that they are deprived of a right of action under Union law, if a particular national measure is found not to relate to that particular freedom.39 Equally, as not all fundamental freedoms have horizontal effect, the identification of the freedom may affect the extent to which an individual may have remedies against other private individuals or entities before a national court. 33   Case C-​463/​00, Commission v Spain, para 86. A similar approach was adopted in golden share cases against the UK, Portugal, and France. See, respectively: Case C-​98/​01, Commission v UK, Case C-367/98, Commission v Portugal and Case C-483/99, Commission v France. See also, Case 203/ 80, Casati, EU:C:1981:261, para 8 and, as regards national rules restricting use and ownership of land, Joined Cases C-52-113/16, ‘SEGRO’ and Horváth, EU:C:2018:157. 34   Case C-​200/​98, X and Y; Case C-​251/​98, Baars, and Joined Cases C-​397/​98 & C-​401/​98, Metallgesellschaft. 35   Case C-​503/​99, Commission v Belgium, EU:C:2002:328. 36   See Commentary on Article 58(2) TFEU, paras [4–​6]. 37   Case 7/​78, Thompson, EU:C:1978:209, paras 25–​7; Case C-​35/​98, Verkooijen; Case C-​358/​93, Bordessa. 38 39   Case C-​318/​07, Persche, para 30.   Case C-​452/​04, Fidium Finanz.

Steiblyte/Tomkin

16

17

18

19

752

Part Three: Title IV Free Movement of Persons, Services and Capital

4. Territorial  scope 20 The free movement of capital applies to the movement of capital and payments between states (including EEA states) and therefore the provisions do not apply to purely internal situations. Nevertheless, as with the other freedom, this requirement is interpreted broadly. Thus, for example, the Court has held that even in a context where MS apply inheritance rules to their own nationals, the free movement of capital may be relevant where claims are made by the authorities of another MS in respect of assets based abroad.40 21 Since Article 63 TFEU prohibits restrictions regardless of whether the capital originates from a MS or a third country,41 and has direct effect, it may be invoked directly before MS courts by individuals or entities regardless of where they are based or established.42 Crucially, the prohibition on restrictions as regards third countries applies not only to capital flowing into the Union (such as inward investments) but also in respect of payment out of the Union, for example in the context of dividend payments.43 22 Nevertheless, Chapter 4 still provides for slightly differentiated application of the free movement of capital as regards third countries. In the first instance, Article 64 TFEU clarifies that the application of Article 63 TFEU to third countries as regards the provision of financial services, applies only where the restriction was introduced, under national or EU law, after 31 December 1993 or, in certain cases after, 31 December 1999.44 Second, Article 66 TFEU establishes an entitlement to take safeguard measures against third countries where movements of capital as between MS and third countries threaten to cause serious difficulties for the operation of economic and monetary union. 23 Furthermore, while the concept of ‘restrictions’ applies equally to MS and third countries, the possibilities for their justification vary. Such differentiation can be explained by the fact that the rationale underlying the prohibition is different when it applies between MS or when it applies to MS and third countries. The ECJ has recognized that while the abolition of restrictions on capital between MS serves internal market objectives, the extension of the freedom to third countries pursues other objectives, such as maintaining the credibility of the single Union currency on world financial markets and maintaining financial centres with a world-​wide dimension within the MS.45

C. Restrictions 1. Legal context 24 Article 63 TFEU lays down a general prohibition on restrictions on the movement of capital between MS. While the prohibition manifestly covers direct or indirect discriminatory rules that may be restrictive of the free movement of capital,46 it is not confined 41   Case C-​67/​08, Block, EU:C:2009:92, para 21.   Case C-​439/​97, Sandoz, para 18.   Joined Cases C-​163/​94, C-​165/​94 & C-​250/​94, Sanz de Lera. 43   Case C-​446/​04, Test Claimants in the FII Group Litigation, EU:C:2006:774, para 183. A related question as to whether dividend payments between entities resident in a MS and the Overseas Countries and Territories (OCTs) of the same MS constitutes capital movement towards a third country, such that restrictions could be caught by Article 63 TFEU was considered in Joined Cases C-24 and 27/12, X BV and TBG, EU:C:2014:1385. The Court had previously held in Case C-384/09, Prunus, EU:C:2011:276, that specific EU rules between MS and their OCTs contained provisions whose scope was close to that of Article 63 TFEU. In X BV, the Court considered that such rules in any event contained carve-outs on capital movement for tax avoidance purposes. As such, it found that restrictions in question were not precluded by Union law without it being necessary to rule on the extent to which such transfers fell within the scope of Article 63 TFEU. 44 45   Case C-​560/​13, Wagner-​Raith, EU:C:2015:347, para 37.   Case C-​101/​05, A, para 31. 46   Case C-​423/​98, Albore, EU:C:2000:401, paras 16–​17. 40 42

Steiblyte/Tomkin

Article 63

753

to discrimination.47 Any measure that is liable to dissuade, discourage, or deter citizens from obtaining loans or making investments in other MS constitutes restrictions on the free movement of capital within the meaning of that provision.48 Examples of the kinds of measures that have been found to infringe Article 63 TFEU 25 include national rules in one MS that ban or limit the capacity for investors from other MS to acquire shares or invest in the capital of companies established and operating within its jurisdiction.49 In addition, the adoption of national measures that make cross-​ border transactions more difficult, by making them conditional on prior authorization,50 or otherwise making them less attractive or more costly, may be found to be in breach of Article 63 TFEU.51 Such measures have been held to include rules that provide for the imposition of excessive fines for any breaches connected with transactions that fall within the scope of the free movement of capital.52 Restrictions on the free movement of capital are prohibited even where the restriction 26 identified may be considered to have limited scope or of minor importance. As such, it is not subject to a de minimis rule.53

2. Justifications As with the other fundamental freedoms, the free movement of capital is not absolute. 27 National measures restricting the freedom, even where they are directly discriminatory may be permitted if they are justified by grounds expressly provided for in the Treaty.54 The entitlement to rely on exceptions to fundamental freedoms is interpreted strictly. In addition, restrictive measures, including measures that apply without distinc- 28 tion but may particularly disadvantage nationals of other MS,55 may be justified on unenumerated overriding reasons relating to the general interest.56 Such reasons have included the objective of ensuring consumer protection,57 the protection of the plurality within a MS television market,58 ensuring the transparency and predictability of the mortgage market,59 protection of the interests of creditors,60 as well as the protection of

47   Case C-​483/​99, Commission v France, para 40, and Case C-​98/​01, Commission v UK, EU:C:2003:273, para 43. 48   Case C-​478/​98, Commission v Belgium, EU:C:2000:497, para 18. 49   Case C-​282/​04, Commission v Netherlands, EU:C:2006:608, paras 20 and 21. See also Case C-​478/​98, Commission v Belgium, para 27, concerning a ban on the purchase of Eurobonds. 50   Joined Cases C-​515/​99 et al, Reisch, para 32. 51   Case C-​222/​97, Trummer and Mayer, and Case C-​364/​01, Barbier, EU:C:2003:665, para 62. 52   Case C-​255/​14, Chmielewski, EU:C:2015:475 and Case C-​583/​14, Nagy. 53   See Opinion of AG Alber in Case C-​251/​98, Baars, para 47. 54   See Commentaries on Articles 64–​66 TFEU. 55   This term has been considered to encompass measures that, despite their general and neutral formulation, have a particularly disadvantageous effect on migrant Union citizens and are therefore indirectly discriminatory. For further discussion on the dichotomy between ‘discriminatory measures’ and measures that apply without distinction, see Commentary on Article 52 TFEU, paras [4–​8]. 56   Joined Cases C-​515/​99 et al, Reisch, para 33. Such a possibility results from the analogous application of the Court’s Cassis de Dijon, case law, which provides a framework for justifying particular measures considered to serve essential public interest objectives. See Commentary on Article 30 TFEU. 57   Case C-​39/​11, VBV—​Vorsorgekasse, para 35. 58   Case C-​148/​91, Veronica Omroep, EU:C:1993:45, paras 13 and 14. 59   Case C-​222/​97, Trummer and Mayer. 60   Case C-​222/​97, Trummer and Mayer, which is also an interest recognized as regards establishment. See Case C-​208/​00, Überseering, EU:C:2002:632.

Steiblyte/Tomkin

754

Part Three: Title IV Free Movement of Persons, Services and Capital

the environment.61 Additional interests recognized include the promotion of research and development,62 and combating tax evasion.63 29 By contrast, objectives of a purely economic nature, such as the need to prevent the reduction in tax revenue, have been held not to be capable of constituting an overriding reason in the public interest.64 30 It is for MS to decide on the level at which they intend to ensure the protection of the objectives of the general interest and also on the way in which that level must be attained. However, they can do so only within the limits set by the Treaty. Thus even if the grounds for a restriction may be regarded as amounting to an overriding reason relating to the general interest, any restriction will only be permissible insofar as the restrictions are appropriate for securing the attainment of the objective pursued and do not go beyond what is necessary for attaining that objective.65 More particularly, the measure at issue must genuinely reflect a concern to attain the general interest identified in a consistent and systematic manner.66

3. Directly and indirectly discriminatory measures 31

32

33 34

a) Restrictions on investments—​‘Golden shares’ cases National measures imposing bans on cross-​border investment constitute a clear and evident restriction on the free movement of capital. Thus, for example, in Commission v Belgium, the respondent MS was found to have been in breach of Union law when it banned residents from investing on the Eurobond market.67 Restrictions on investments apply both to direct investments as well as investments that are carried out indirectly. Direct investment has been defined to include any investment undertaken by natural or legal persons which serve to establish or maintain lasting and direct links between the persons providing the capital and the undertakings to which that capital is made available in order to carry out an economic activity.68 The purchase of shares may qualify as a direct investment where the shares held by the shareholders permit effective participation in the management of the company or its control.69 Such investment may be contrasted with the situation where an investor acquires an interest with the intention of making a financial investment but without any intention to influence the management and control of the undertaking, for example, by means of the pooling of investments through participation in funds (‘portfolio’ investments). According to settled case law, national measures are to be regarded as ‘restrictions’ within the meaning of Article 63(1) TFEU if they are likely to prevent or limit the acquisition of shares in the undertakings or to deter investors of other MS from investing in their capital.70 MS have been found to impede direct investment where they have adopted measures intended to limit the entitlement of foreign individuals or entities to acquire companies   Joined Cases C-​515/​99 et al, Reisch, para 35.   Case C-​10/​10, Commission v Austria, EU:C:2011:399. 63   Case C-​72/​09, Établissements Rimbaud, EU:C:2010:645. 64   Case C-​463/​00, Commission v Spain, para 35, and Case C-​20/​09, Commission v Portugal, EU:C:2011:214. 65   Case C-​358/​93, Bordessa, EU:C:1995:54, and Joined Cases C-​163/​94, C-​165/​94 and C-​250/​94, Sanz de Lera. 66   See, by analogy, Case C-​176/​11, HIT and HIT LARIX, EU:C:2012:454, para 22. 67   Case C-​478/​98, Commission v Belgium. 68   See the nomenclature of the capital movements set out in Annex I to Council Directive 883/​361/​EEC as referred to by the Court in Case C-​446/​04, Test Claimants in the FII Group Litigation, paras 177–​8. 69   Case C-​157/​05, Holböck, EU:C:2007:297, paras 34–​5. 70   Case C-​483/​99, Commission v France, para 41; Case C-​174/​04, Commission v Italy, EU:C:2005:350, paras 30–​1; and Case C-​265/​04, Bouanich, EU:C:2006:51, paras 34–​5. 61 62

Steiblyte/Tomkin

Article 63

755

based in their territory. In practice, such restrictions have typically been imposed in a context where the companies concerned are considered to represent a particular strategic interest and MS seek to avoid the assumption of control by foreign based undertakings. Often such companies will have been privatized, but still may be considered to be of special interest to the state because of the nature of the activities undertaken (for example, where they ensure the supply of vital security infrastructure) or because of their scale (and the employment provided). A means of seeking to shield such companies from takeover has been to create special categories of shares that confer public shareholders with special rights in relation to decision making. Often referred to as golden shares, they may carry enhanced voting or participation rights that can facilitate the blocking of attempts by foreign investors to participate in the capital of a company. In the context of a number of infringement proceedings, the Court has repeatedly 35 found the issuing of golden shares to be incompatible with fundamental freedoms provided for by the Treaty.71 As such, the golden shares may only be justified where they fall within one of the public interest grounds specified in Article 65 TFEU or, where the measure is indirectly discriminatory, by an overriding reason in the public interest. While the Court has been willing to accept that golden-​share schemes may be justified by public policy or security grounds, MS have found it more difficult to prove their proportionality. The Court has found that excessive influence by the state over management decisions 36 can limit the possibility of other shareholders participating effectively in the management of the company and therefore the golden shares may have a negative influence on direct investments, whereas portfolio investors faced the risk that the state will pursue interests which do not correspond to the economic interest of the companies.72 It has been suggested that the regulation of activities considered to be of particular strategic interest may contribute to the attainment of commonly advanced public interest objectives in a manner that is less restrictive of the internal market freedoms.73 The prohibition of measures restricting investment is echoed in Article 55 TFEU. While 37 that article provides a specific basis for the banning of measures restricting participation in the capital of a company, the compatibility of golden-​share schemes has typically been assessed in the light of Articles 49 TFEU (establishment) or Article 63 TFEU (capital). b) Limitation on the outflow of capital Article 63 TFEU does not merely prohibit restrictions on the inflow of capital, but also 38 precludes rules that limit its outflow, for example, by placing restrictions on investing outside the MS concerned. Thus in Commission v Poland, the Court struck down national rules that limited the right of a pension fund from investing in entities outside Poland.74 Similarly, the Court has confirmed that national rules established an outright prohibition 71   See e.g. Case C-​367/​98, Commission v Portugal; Case C-​58/​99, Commission v Italy, EU:C:2000:280; Case C-​483/​99, Commission v France; Case C-​503/​99, Commission v Belgium, EU:C:2002:328; Case C-​463/​00, Commission v Spain, EU:C:2003:272; Case C-​98/​01, Commission v UK, EU:C:2003:273; Case C-​174/​04, Commission v Italy, EU:C:2005:350; Case C-​112/​05, Commission v Germany, EU:C:2007:623; Case C-​274/​06, Commission v Spain EU:C:2008:86; Case C-​326/​07, Commission v Italy, EU:C:2009:193 ; and Case C-​171/​08, Commission v Portugal, EU:C:2010:412. 72   Joined Cases C-​282–​283/​04, Commission v Netherlands (Dutch Golden Shares), EU:C:2006:608, para 26–​7. 73   ‘Special rights of public authorities in privatised EU companies: the microeconomic impact’, Report prepared by Oxera consulting for the European Commission (November 2005), available at . 74   Case C-​271/​09, Commission v Poland, EU:C:2011:855, para 51–​2.

Steiblyte/Tomkin

756

Part Three: Title IV Free Movement of Persons, Services and Capital

on residents acquiring securities of a loan on the Eurobond market constituted a breach of the free movement of capital.75 c) Restrictions on the right to purchase of real property 39 The acquisition of real property may fall within the scope of both the free movement of capital and the freedom of establishment.76 As a rule, the former freedom will be relevant where the purchase is an investment, the latter where the purchase is connected with the creation of a base for the purposes of pursuing an economic activity in another MS.76a 40 Union law therefore precludes national rules that prohibit or make it more difficult for operators based in one MS to purchase land in another.77 Thus, for example, in Konle, a national measure that made the purchase of land by non-​nationals conditional on the provision of special confirmation that it will not be used as a secondary residence was found to be a directly discriminatory measure incompatible with Article 63 TFEU.78 Similarly, in Joined Cases C-52-113/16, ‘SEGRO’ and Horváth, the Court found that national measures in Hungary which made the preservation of a right of usufruct and rights of use over agricultural land subject to evidence of the existence of a close family tie with the person who created the rights of usufruct and rights of use was in all likelihood indirectly discriminatory insofar as it was probable that such a condition could more easily be satisfied by Hungarian nationals. While the Court recalled that even indirectly discriminatory measures could be justified on public, the national rules at issue could not be considered appropriate for ensuring the stated objectives and therefore were found to be disproportionate. 41 Equally, non-​discriminatory restrictions, such as making the purchase of land conditional on prior authorization is, in principle, precluded unless such a requirement including any conditions attaching to obtaining the authorization, may be considered justified by an overriding ground in the public interest and complies with the principle of proportionality. The Court has accepted that planning objectives, such as maintaining a permanent population and an economic activity independent of the tourist sector in certain regions,79 the preservation of agricultural communities, or ensuring a distribution of land ownership which allows the development of viable farms and green spaces and the countryside,80 could constitute a public interest ground capable of justifying the imposition of a prior authorization procedure. However, automatic refusal, in any case in which the acquirer of agricultural land does not himself farm the land on which he is not resident has been considered disproportionate.81 d) Residence requirements 42 Given that the free movement of capital is intended to operate on a cross-​border basis, rules that impose residence requirements as a condition for engaging in certain kinds of financial transaction are, by their very nature, restrictive and prohibited. In general, residence requirements are recognized as indirectly discriminatory. While such requirements   Case C-​478/​98, Commission v Belgium, paras 15 and 19.   Case C-​302/​97, Konle, EU:C:1999:271, paras 22 and 28; Case C-​464/​98, Stefan, EU:C:2001:9, para 5; Joined Cases C-​515/​99 et al, Reisch, para 34; Case C-​452/​01, Ospelt, para 24, Case C-​386/​04, Stauffer, paras 23–​4; and Joined Cases C-52 and 113/16, ‘SEGRO’ and Horváth, EU:C:2018:157, paras 54–5. The purchase of land is listed as a transaction subject to the free movement of capital under Annex I to Council Directive 88/​361/​EEC. 76a   See, for example, Joined Cases C-52 and 113/16, ‘SEGRO’ and Horváth, paras 54–60. 77   Case C-​302/​97, Konle, para 23 and Case C-​423/​98, Albore, para 16. 78   Case C-​302/​97, Konle, paras 21–​31. 79   Case C-​302/​97, Konle, para 40, and Joined Cases C-​515/​99 et al, Reisch, EU:C:2002:135, para 34. 80 81   Case C-​452/​01, Ospelt, paras 38–​9 and 44.   Case C-​452/​01, Ospelt paras 49–​54. 75 76

Steiblyte/Tomkin

Article 63

757

do not openly discriminate against non-​nationals, it is self-​evident that they are likely to have a greater impact on nationals of other MS. Nevertheless, special considerations apply in the field of taxation. Given that residence 43 can constitute a basis for determining the jurisdiction governing tax status and liability, the situation of residents and non-​residents, as regards tax, may frequently—​though not universally—​be regarded as ‘non-​comparable’ and therefore non-​discriminatory.82 e) Prior authorization requirements Making cross-​border transactions, such as direct investments,83 portfolio investments,84 44 or the purchase of land,85 conditional on the granting of prior authorization can impede the free movement of capital and is, in principle, prohibited. While restrictions may be permitted if justified by overriding reasons in the general interest, any restrictions are to be interpreted strictly. Where MS seek to justify prior authorization requirements on public security or public policy grounds, the threat to a fundamental interest of society must be identified in sufficiently precise terms and must be genuine and sufficiently serious to warrant restriction.86 The entitlement to impose prior authorization requirements is also conditional on 45 compliance with the principle of proportionality. Thus, for example, a prior authorization rule will not be considered compatible where less restrictive measures, such as ex post facto declarations could achieve the same result.87 Of course, as regards direct investments, it might be difficult to identify and block capital once it has already entered a MS and in such cases preventive measures may be considered both necessary and appropriate to safeguard specific public policy or public security interests.88 f) Fiscal and taxation measures The Court has recognized that tax and fiscal measures may also serve to restrict the free 46 movement of capital when they act as a disincentive to cross-​border transactions. While direct taxation is a national competence, the Court has repeatedly held that such competence must be exercised in a manner that is consistent with Union law.89 Over the years, the ECJ has been asked to review a large variety of direct taxes against the requirements of the fundamental freedoms enshrined in the Treaty, most often against the right of establishment and free movement of capital.90 Taxes that have been subject to judicial consideration include the taxation of dividends,91 corporation tax,92 tax on rental income,93 tax   For more detailed consideration see (f ) and Commentary on Article 65(1) TFEU.   Joined Cases C-​163/​94, C-​165/​94 & C-​250/​94, Sanz de Lera, paras 24–​5, and Case C-​54/​99, Église de scientologie, EU:C:2000:124, para 14. 84   Case C-​39/​11, VBV -​ Vorsorgekasse, paras 22 and 27. 85   Case C-​302/​97, Konle, para 23, and Case C-​423/​98, Albore, para 16. 86   Case C-​54/​99, Église de scientologie, para 17. 87   Joined Cases C-​163/​94, C-​165/​94 & C-​250/​94, Sanz de Lera, paras 23–​8; Case C-​302/​97, Konle, para 44; and Case C-​205/​99, Analir, EU:C:2001:107, para 35. 88   Case C-​54/​99, Église de Scientologie, paras 20–​3. 89   Case C-​80/​94, Wielockx, EU:C:1995:271, para 16; Case C-​35/​98, Verkooijen, para 32; Case C-​334/​02, Commission v France, EU:C:2004:129, para 21; Case C-​315/​02, Lenz, EU:C:2004:446, para 19; and Case C-​319/​02, Manninen, para 19. 90   See Commentaries on Article 49 and Article 54 TFEU. 91   Case C-​35/​98, Verkooijen, paras 34–​6; Case C-​319/​02, Manninen, paras 22–​4; and Case C-​406/​07, Commission v Greece (Taxation of dividends), EU:C:2009:251, para 23. 92   Case C-​194/​06, Orange European Smallcap Fund, EU:C:2008:289 and Case C-​ 377/​ 07, STEKO Industriemontage, EU:C:2009:29. 93   Case C-​35/​08, Busley and Cibrian, EU:C:2009:625. 82 83

Steiblyte/Tomkin

758

47

48

49

50

Part Three: Title IV Free Movement of Persons, Services and Capital

on proceeds from the sale of shares,94 exit taxes,95 tax deductions for charitable giving,96 inheritance taxes,97 and gift taxes.98 MS infringe their obligation to exercise national competence in taxation in a manner consistent with the Treaty where they adopt taxation measures that are discriminatory. Thus, for example, in Sandoz, the Court held that national rules that make cross-​border loans subject to stamp duty in circumstances where the same duty is not imposed on purely internal loans amounted to a breach of what is now Article 63 TFEU.99 Discrimination is said to arise when comparable situations are treated differently or where different situations are treated alike. However, as observed in the context of the right of establishment,100 establishing comparability in the area of taxation is not always straightforward. In many respects, both the factual and legal situations of individuals or entities may be considered different, depending on whether or not they are based in a single MS or operate in two or more states. By definition, investors that operate across borders will be subject to different and un-​harmonized taxation rules. As a result, the financial rules applying to operations that are spread across more than one MS will be more complex compared with investments in companies established within a single MS.101 Recognition for this fundamental difference is given expression in Article 65(1)(a) TFEU, which confirms the entitlement of MS to apply the provisions of their tax law which distinguish between tax-​payers on the basis of their residence. Of course, the confirmation of MS’ right to exercise their tax jurisdiction cannot constitute a basis for the adoption of discriminatory measures. In a number of cases, the Court has been required to determine whether adverse financial conditions encountered by individuals or entities operating at a cross-​border level, are simply the inevitable consequence of their multi-​jurisdictional existence, or whether they are to be attributed to unlawful national rules that deter the exercise of the free movement of capital.102 As with the other freedoms, indirectly discriminatory restrictions on capital movement may be justified by overriding reasons in the public interest that comply with the principle of proportionality. Reasons that have been accepted as capable of justifying restrictive measures include the objective of ensuring the effectiveness of fiscal supervision,103 the need to ensure effective collection of tax,104 the prevention of tax evasion or   Case C-​436/​06, Grønfeldt, EU:C:2007:820.   Case C-​9/​02, de Lasteyrie du Saillant (French exit tax), EU:C:2004:138. 96   Case C-​386/​04, Stauffer; Case C-​318/​07, Persche; Case C-​25/​10, Missionswerk Werner Heukelbach, EU:C:2011:65; and Case C-​485/​14, Commission v France (French charitable giving), EU:C:2015:506. 97   Case C-​364/​01, Barbier, EU:C:2003:665; Case C-​513/​03, van Hilten-​van der Heijden; Case C-​11/​07, Eckelkamp, EU:C:2008:489; Case C-​43/​07, Arens-​Sikken, EU:C:2008:490; and Case C-​67/​08, Block, EU:C:2009:92. 98   Case C-​510/​08, Mattner, EU:C:2010:216. See also Case C-​181/​12, Welte, EU:C:2013:662; Case C-​211/​13, Commission v Germany, EU:C:2014:2148; and Case C-​479/​14, Hünnebeck, EU:C:2016:412. 99   Case C-​439/​97, Sandoz, para 31. 100   See Commentary on Article 54 TFEU. 101   Such an inherent difference was recognised by the Court in Case C-​279/​93, Schumacker, EU:C:1995:31, paras 31 and 36–​7. 102   For an analysis of this case law, see the Commentary on Article 65 TFEU, paras [9–​24]. 103   Case C-​101/​05, A, EU:C:2007:804, para 55; Case C-​155/​08 & C-​157/​08, X-​van Schoot and Passenheim, EU:C:2009:368, para 55; Case C-​262/​09, Meilicke, EU:C:2011:438, para 41; and Case C-​318/​10, SIAT, EU:C:2012:415, para 36. 104   Case C-​269/​09, Commission v Spain, EU:C:2012:439, para 64; Case C-​498/​10, X, EU:C:2012:635, para 39; and Case C-​53/​13 & C-​80/​13, Strojírny Prostějov, EU:C:2014:2011, para 46. 94 95

Steiblyte/Tomkin

Article 63

759

avoidance,105 the promotion of research and development activities,106 and the survival of small-​and medium-​sized undertakings.107 Union law does not eliminate double taxation and MS remain free to conclude bilat- 51 eral tax conventions under which dividends distributed by a company established in one MS to shareholders residing in another MS are liable to be taxed in both MS.108 g) Rules governing the creation of securities in foreign currency National rules that prohibit the creation of mortgages in a foreign currency have been 52 held to be capable of restricting the free movement of capital.109 In a context where a resident of one MS purchased a property in another, the Court found that a national rule which required the mortgage to be fixed by reference to the currency of the MS of residence could deter cross-​border investment. The Court recognized that the rule served to weaken the link between the debt to be secured, payable in the currency of another MS, and the mortgage. Thus, for example, in the case of a devaluation of the currency in the MS of residence, the value of the mortgage could fall well below the value of the property it was intended to secure. It also exposed parties to additional currency conversion costs. The Court underlined, however, the prohibition of the restriction did not affect the 53 right of MS to take the necessary measures to ensure that the mortgage system clearly and transparently prescribes the respective rights of mortgagees inter-​se, as well as the rights of mortgagees as a whole vis-​à-​vis other creditors. Since the mortgage system is governed by the law of the state in which the mortgaged property is located, it is the law of that state which determines the means by which the attainment of that objective is to be ensured.

4. Obstacles (non-​discriminatory restrictions) The regulatory framework applicable to companies has been recognized as capable of 54 affecting the free movement of capital as well as the right of establishment. Thus, for example, in the context of examining a golden-​share arrangement, the Court has held that national rules which unduly restrict the autonomy of particular companies, for example, by making the winding-​up, or disposal of assets, or other transactions subject to a prior authorization requirement, may be caught by the prohibition laid down in Article 63 TFEU.110 The Court has underlined that even when such measures apply equally to residents and non-​residents, they are liable to affect the position of a person acquiring a shareholding and as such are liable to deter investors from other MS from investing. Such case law may be regarded as particularly extensive as it essentially required the MS concerned to make amendments to their general company law. Of course amendments to company law have also been imposed by successives Union measures adopted under Article 50 TFEU considered further in the Commentary on that article.

105   Case C-​264/​96, ICI, EU:C:1998:370; Case C-​324/​00, Lankhorst-​Hohorst, EU:C:2002:749; and Case C-​446/​03, Marks & Spencer, EU:C:2005:763. 106   Case C-​39/​04, Laboratoires Fournier, EU:C:2005:161. 107   Case C-​464/​05, Geurts and Vogten, EU:C:2007:631. 108   Case C-​128/​08, Damseaux, EU:C:2009:471, para 30. 109   Case C-​222/​97, Trummer and Mayer, EU:C:1999:143. 110   Case C-​463/​00, Commission v Spain, EU:C:2003:272, paras 54 and 61, and Case C-​98/​01, Commission v UK, EU:C:2003:273, para 47.

Steiblyte/Tomkin

Article 64  TFEU . The provisions of Article 63 shall be without prejudice to the application to third countries 1 of any restrictions which exist on 31 December 1993 under national or Union law adopted in respect of the movement of capital to or from third countries involving direct investment—​ including in real estate—​establishment, the provision of financial services or the admission of securities to capital markets. In respect of restrictions existing under national law in Bulgaria, Estonia and Hungary, the relevant date shall be 31 December 1999. . Whilst endeavouring to achieve the objective of free movement of capital between Member 2 States and third countries to the greatest extent possible and without prejudice to the other Chapters of the Treaties, the European Parliament and the Council, acting in accordance with the ordinary legislative procedure, shall adopt the measures on the movement of capital to or from third countries involving direct investment—​including investment in real estate—​ establishment, the provision of financial services or the admission of securities to capital markets. . Notwithstanding paragraph 2, only the Council, acting in accordance with a special legislative 3 procedure, may unanimously, and after consulting the European Parliament, adopt measures which constitute a step backwards in Union law as regards the liberalisation of the movement of capital to or from third countries.

Selected bibliography Alex Cordewener, Georg Kofler, and Clemens Philipp Schindler, ‘Free Movement of Capital and Third Countries: Exploring the Outer Boundaries with Lasertec, A and B and Holböck’ [2007] European Taxation 371 Leo Flynn, ‘Free Movement of capital’ in Catharine Barnard and Steve Peers (eds), European Union Law (OUP 2017) 447

Commentary . General remarks A B. Scope C. Union liberalization measures

A. General remarks 1 Article 64 TFEU is one of three provisions in Chapter 4 that serve to limit the application of the free movement of capital as regards third countries. The two other (reverse order) provisions placing limitations on such movement are Articles 65(4) and 66 TFEU. 2 Article 64 TFEU is what is referred to as ‘grandfather clause’ in that it establishes a cut-​off date, limiting the temporal scope of Article 63 TFEU as regards pre-​existing measures. Following the ToM’s extension, in 1993, of the application of the free movement of capital to third countries, it was decided to exempt the newly extended application of the freedom as regards rules that were already in place as of 31 December 1993. However, as regards MS that have joined after the ToM, accession state agreements have sometimes Steiblyte/Tomkin

Article 64

761

provided for an alternative cut-​off date. For Bulgaria, Estonia, and Hungary, the grandfather clause covers restrictions which existed on 31 December 1999.

B. Scope The limitation established by Article 64(1) TFEU applies only to existing restrictions on capital and not to existing restrictions on payments. Moreover, it only applies to four categories of restrictions on the free movement of capital, namely, restrictions on (i) direct investment—​including in real estate, (ii) restrictions on establishment (iii) restrictions on the provision of financial services, and (iv) restrictions on the admission of securities to capital markets. Direct investments have been defined to include any investment undertaken by natural or legal persons which serve to establish or maintain lasting and direct links between the persons providing the capital and the undertakings to which that capital is made available in order to carry out an economic activity.1 The acquisition of shares may, for example, qualify as a direct investment, where the shares held by the shareholders enable them to participate effectively in the management of the company or its control.2 The effect of the limitation provided for in Article 64 TFEU is thus to prevent individuals or entities from being able to challenge rules that deter such investment as between the Union and third countries where they were in existence prior to the applicable cut-​off date. Thus, for example, in Holböck, measures providing for discriminatory tax treatment of dividends received from a third country were held to be immune from challenge, even though they were capable of discouraging direct investment on the grounds that they had been adopted prior to the specified cut-​off date.3 Article 64(1) TFEU further makes it possible for MS to continue applying rules, such as bilateral tax agreements, which allow third-​country undertakings to access Union financial markets on the basis of reciprocal access being granted to Union undertakings. As an exception to the free movement of capital, Article 64 TFEU must be interpreted strictly. Rules that establish restrictions in areas that do not fall within the four categories of restrictions set out in Article 64(1) TFEU remain subject to the prohibition laid down in Article 63 TFEU.4 Thus, for example, the Court has held that national rules governing succession rights existing prior to 31 December 1993 remained subject to the prohibition on restrictions to the free movement of capital. The question has arisen as to whether a restrictive measure may be regarded as ‘existing’ where, though formally adopted after the applicable cut-​off period, it merely re-​enacted a rule that had existed prior to the cut-​off period.5 The Court has answered this question in the affirmative considering that the substance of the restriction existed at the relevant time.6 The Court has further clarified that the concept of ‘existing’ legislation is based on 1   See the nomenclature of the capital movements set out in Annex I to Council Directive 883/​361/​EEC as referred to by the Court in Case C-​446/​04, Test Claimants in the FII Group Litigation, EU:C:2006:774, paras  177–​8. 2   Case C-​157/​05, Holböck, EU:C:2007:297, paras 34–​5. 3   Case C-​157/​05, Holböck, paras 34–​5. 4   Case C-​181/​12, Yvon Welte, EU:C:2013:662, para 29. 5   Case C-​302/​97, Konle, EU:C:1999:271. While the cut-​off period was defined by reference to Article 70 of the Act of Accession of Austria, the principle applies by analogy to Article 64 TFEU. 6   Case C-​302/​97, Konle, para 52.

Steiblyte/Tomkin

3

4

5

6

7

Part Three: Title IV Free Movement of Persons, Services and Capital

762

a factual criterion, so that its application does not require an assessment of the validity in domestic law of the national provisions at issue. 8 Given that Article 64(1) TFEU circumscribes the application of the principle of the free movement of capital as regards third countries, the question has arisen as to whether it has had an impact on the direct effect of Article 63 TFEU. In A,7 it was argued that the fact that certain imprecisely defined pre-​existing restrictions could fall outside the prohibition imposed by Article 63 TFEU meant that Article 63 TFEU did not possess the requisite clarity and precision to be directly effective, insofar as it applied to third countries. The Court, however, rejected this argument, ruling that Article 63 TFEU remained directly effective even as regards third countries. 9 By virtue of the EEA Agreement, the Treaty’s capital provisions extend to the EEA countries. As such, those states cannot be regarded as third countries for the purposes of Article 64(1) TFEU.8 Consequently, MS may not maintain legislation restricting free movement of capital as regards EEA countries, even if such restrictions were in force on 31 December 1993 (or 31 December 1999 in case of Bulgaria, Estonia, and Hungary)9. By contrast, Switzerland, which is not a member of the EEA (but a member of EFTA), is to be regarded as a third country to which Article 64(1) applies.10

C. Union liberalization measures 10 Article 64(2) TFEU empowers the EP and the Council, by means of the ordinary legislative procedure, to adopt measures on the free movement of capital to and from third countries, involving (i)  direct investment (including in real estate); (ii) establishment; (iii) the provision of financial services; and (iv) the admission of securities to capital markets. The Union measures are intended to achieve the objectives of the free movement of capital between MS and third countries to the greatest possible extent but without prejudice to other Chapters of the Treaties. 11 The four categories to be covered by Union measures correspond to the four categories benefiting from the ‘grandfather clause’ exemption in Article 64(1). The parallelism may suggest that the adoption of measures in those areas was intended to compensate for the temporal limitation placed on Article 63 TFEU as regards third countries. The adoption of measures at a Union level would gradually remove permitted restrictions that would impede the free movement of capital as between the Union and third countries. However, the Union legislature has not to date adopted legislation on the basis of this empowerment. 12 Despite the empowerment provided in paragraph 2 to take measures facilitating free movement of capital as between the Union and third countries, paragraph 3 allows the Union legislature to take a ‘step back’ and thus reverse liberalization measures. Such action requires unanimity in the Council, and the EP need only be consulted. Here too, no legislation has to date been adopted on this basis.

7 9

8   Case C-​101/​05, A, EU:C:2007:804.   Iceland, Lichtenstein, and Norway.   Case C-​452/​01, Ospelt, EU:C:2003:493.   10  Case C-​541/​08, Fokus Invest, EU:C:2010:74.

Steiblyte/Tomkin

Article 65  TFEU (ex Article 58 EC) 1. The provisions of Article 63 shall be without prejudice to the right of Member States: (a) to apply the relevant provisions of their tax law which distinguish between taxpayers who are not in the same situation with regard to their place of residence or with regard to the place where their capital is invested; (b) to take all requisite measures to prevent infringements of national law and regulations, in particular in the field of taxation and the prudential supervision of financial institutions, or to lay down procedures for the declaration of capital movements for purposes of administrative or statistical information, or to take measures which are justified on grounds of public policy or public security. . The provisions of this Chapter shall be without prejudice to the applicability of restrictions 2 on the right of establishment which are compatible with the Treaties. . The measures and procedures referred to in paragraphs 1 and 2 shall not constitute a means of 3 arbitrary discrimination or a disguised restriction on the free movement of capital and payments as defined in Article 63. . In the absence of measures pursuant to Article 64(3), the Commission or, in the absence of a 4 Commission decision within three months from the request of the Member State concerned, the Council, may adopt a decision stating that restrictive tax measures adopted by a Member State concerning one or more third countries are to be considered compatible with the Treaties in so far as they are justified by one of the objectives of the Union and compatible with the proper functioning of the internal market. The Council shall act unanimously on application by a Member State.

Selected bibliography Catherine Barnard, The Substantive Law of the EU (OUP 2016) Leo Flynn, ‘Coming of age: The free movement of capital case law 1993–​2002’ [2002] 39 CML Rev 773 Sigrid Hemels et al, ‘Freedom of establishment or free movement of capital: is there an order of priority? Conflicting visions of national courts and the ECJ’ [2010] 19(1) EC Tax Review 19 Peter Oliver and Jean-​Piere Bache, ‘Free movement of capital between the Member States: recent developments’ [1989] 26 CML Rev 61 Nicola Ruccia, ‘The new and shy approach of the Court of Justice concerning golden shares’ [2013] 24(2) European Business Law Review 275

Essential case law Case C-​101/​05, A: Case law on intra-​Union restrictions cannot be transposed in its entirety to movements of capital between MS and third countries, because such movements take place in a different legal context. Case C-​319/​02, Manninen: The derogation set out in Article [65(1)(a) TFEU] is subject to restrictive interpretation. While a difference in treatment is permitted under the above-​mentioned provision, arbitrary discrimination is forbidden under Article [65(3) TFEU]. Case C-​54/​99, Église de Scientologie: The term ‘public policy’ must be interpreted strictly and may not be used to justify measures adopted on purely economic grounds. Public policy in the area

Steiblyte/Tomkin

764

Part Three: Title IV Free Movement of Persons, Services and Capital

of free movement of capital may be relied upon only if there is a genuine and sufficiently serious threat to a fundamental interest of society. Case C-​35/​98, Verkooijen:  National tax legislation which distinguishes between tax-​payers according to their place of residence or the place where the capital is invested could be compatible with Union law provided they apply to situations which are not objectively comparable or could be justified by overriding reasons in general interest, such as cohesion of the tax system and respect the proportionality principle.

Main legal instruments Directive (EU) 2015/​2366 regulates the provisions of payment services.1 Council Directive 2011/​96/​EU lays down a common framework for the taxation of parent companies and subsidiaries of different MS.2 Council Directive 2011/​16/​EU establishes a mechanism for administrative cooperation in the field of taxation.3 Regulation (EC) No 924/​2009 lays down rules on cross-​border payments within the EU with a view to ensuring that charges imposed are the same as those applicable to national payments of the same value and in the same currency.4 Council Directive 88/​361/​EEC provides for the abolition of restriction on capital movements and establishes a list of transactions or operations that may be qualified as capital movements for the purposes of the regulation.5

Commentary A. General remarks B. Derogation in the field of taxation C. Derogations regarding the protection of national law, the entitlement to require declarations regarding the free movement of capital and to adopt restrictive measures on public policy and security grounds D. No prejudice to the legitimate restrictions on the right of establishment E. Conditions for derogations F. Proportionality G. Restrictive measures against third countries

A. General remarks 1 The provisions currently set out in Article 65(1) to (3) TFEU were introduced by the ToM and the wording remains unchanged. Article 65(1) TFEU is similar to Articles 36, 45(3), 1   Directive (EU) 2015/​2366 of the EP and of the Council of 25 November 2015 on payment services in the internal market, amending Directives 2002/​65/​EC, 2009/​110/​EC and 2013/​36/​EU and Regulation (EU) No 1093/​2010, and repealing Directive 2007/​64/​EC [2015] OJ L337/​35. 2   Council Directive 2011/​96/​EU of 30 November 2011 on the common system of taxation applicable in the case of parent companies and subsidiaries of different MS [2011] OJ L345/​8. 3   Council Directive 2011/​16/​EU of 15 February 2011 on administrative cooperation in the field of taxation and repealing Directive 77/​799/​EEC [2011] OJ L64/​1. 4   Regulation (EC) No 924/​2009 of the EP and of the Council of 16 September 2009 on cross-​border payments in the Community and repealing Regulation (EC) No 2560/​2001 [2009] OJ L266/​11. 5   Council Directive 88/​361/​EEC of 24 June 1988 for the implementation of Article 67 of the Treaty (the so-​called ‘Third Capital Directive’) [1988] OJ L178/​5.

Steiblyte/Tomkin

Article 65

765

and 52 TFEU, in that it refines and limits the scope of a fundamental freedom. However, the limitations set out in Article 65(1) TFEU are set out in greater detail and therefore provide more legal certainty.6 Point (a) of Article 65(1) TFEU clarifies that free movement of capital does not affect the entitlement of MS to apply their national tax law, in particular, to differentiate between tax-​payers on the basis of their residence or with regard to the place where their capital is invested. Point (b)  confirms that MS remain entitled to:  (i) adopt restrictive measures necessary to prevent breaches of national law, particularly as regards tax and fiscal supervision; (ii) require the submission of declarations in respect of capital exports; and (iii) adopt measures that may be justified on public policy and public security grounds. As with the other internal market freedoms, exceptions and limitations are interpreted strictly. MS seeking to justify restrictive measures on the grounds referred to in Article 65 TFEU, must be able to demonstrate that they constitute an appropriate means of safeguarding those interests and do not go beyond what is necessary to protect the interests identified in accordance with the well established case law of the Court. Obstacles to the exercise of the free movement of capital that apply without distinction to both national and cross-​border capital movement may also be justified by an overriding reason in the public interest.7 Given that the prohibition on restrictions to the free movement of capital applies not only in relation to capital from MS, but also from third countries, third-​country nationals and entities may also challenge measures restricting that freedom. While the concept of ‘restriction’ applies equally to measures applicable to a MS or a third country, the ECJ has acknowledged that the scope for justifying such restrictions may not necessarily be the same.8 Article 65(2) TFEU contains a conflicts rule with regard to the freedom of establishment. In particular, it clarifies that the Treaty’s provisions on capital are without prejudice to—​and therefore cannot override—​compatible restrictions that MS may impose on the freedom of establishment. Article 65(3) TFEU lays down the requirements for derogations to the free movement of capital. It clarifies that measures justified on the grounds of paragraphs 1 and 2 cannot constitute a means or arbitrary discrimination or disguised restriction on the free movement of capital and payments. Article 65(4) allows adoption of restrictive tax measures concerning third countries and was added by the ToL. Article 65 TFEU is directly effective and may be relied on before national courts in order to render national measures that are inconsistent with it inapplicable, irrespective of the category of capital movement in question.9

6   That could be at least one of the reasons why the case law in the area of the free movement of capital and payments is less extensive than in case of the three other freedoms. 7   Joined Cases C-​163/​94, C-​165/​94 & C-​250/​94, Sanz de Lera, EU:C:1995:451, para 23; Case C-​54/​99, Église de Scientologie, EU:C:2000:124, para17; Case C-​256/​06, Jäger, EU:C:2008:20, para 18; Case C-​319/​02, Manninen, EU:C:2004:484, para 29; Case C-​274/​06, Commission v Spain, EU:C:2008:86, para 35 and the case law cited; and Case C-​271/​09, Commission v Poland, EU:C:2011:855, paras 55–​8. 8 9   Case C-​101/​05, A, EU:C:2007:804.   Case C-​101/​05, A, para 27.

Steiblyte/Tomkin

2

3

4

5

6

7 8

766

Part Three: Title IV Free Movement of Persons, Services and Capital

B. Derogation in the field of taxation 9 Article 65(1)(a) TFEU contains a derogation from the provisions of Article 63 TFEU that allows the MS to apply the relevant provisions of its tax law which distinguish between tax-​payers who are not in the same situation with regard to their place of residence or with regard to the place where their capital is invested.10 In this way Article 65(1) TFEU allows differentiated treatment for tax purposes between residents and non-​residents or with regard to the place where capital is invested. This derogation for tax differentiation was introduced by the ToM and wording of Article 65(1)(a) TFEU is identical to that of Article 73d(1)(a) of the ToM. 10 Article 65(1)(a) TFEU essentially restates the previously confirmed right of MS to apply national tax legislation which distinguishes between tax-​payers according to their place of residence or the place where their capital is invested provided that they applied such legislation to situations which were not objectively comparable,11 or which could be justified by overriding reasons in the general interest, in particular in relation to the cohesion of the tax system.12 11 The derogation set out in Article 65(1)(a) has not been frequently relied upon, mainly because the Court most often deals with unequal fiscal treatment from the perspective of the right of establishment provided for in Article 49 TFEU. Indeed, Article 65(2) TFEU explicitly recognizes the connection between the free movement of capital and payments and the right of establishment. In Casati,13 the Court stated that ‘freedom to move certain types of capital is, in practice, a precondition for the effective exercise of other freedoms guaranteed by the Treaty, in particular the right of establishment’. 12 The establishment of the Article 65(1)(a) TFEU derogation is consistent with the fact that in tax law, residence can determine applicable jurisdiction and that tax-​payers who are not resident in the same MS may therefore be subject to different laws and therefore be in a different legal situation. Indeed, the Court has acknowledged that, as a rule, in relation to direct taxes, the situation of residents and non-​residents is not comparable.14 It would therefore perhaps be an overstatement to suggest that Article 65(1)(a) is intended to permit the unequal treatment between individuals based on residence. Rather the provision may be regarded as a reminder that the situation of tax-​payers who are not resident in the same MS is not necessarily comparable. 13 Indeed, the Court has underlined that as derogations from the fundamental freedoms must be interpreted strictly, Article 65(1)(a) TFEU cannot be interpreted as meaning that all tax legislation which draws a distinction between tax-​payers based on their place of residence or the MS in which they invest their capital is automatically compatible with the Treaty.15 Moreover, the scope of Article 65(1)(a) TFEU is circumscribed by the

  Case C-​182/​08, Glaxo Wellcome, EU:C:2009:559, para 66.   Case C-​279/​93, Schumacker, EU:C:1995:31, para 34. German legislation on income tax under which tax-​payers were treated differently depending on whether or not they resided in Germany was examined as a free movement of workers case. 12   Case C-​204/​90, Bachmann, EU:C:1992:35, para 35. 13   Case 203/​80, Casati, EU:C:1981:261, para 8. 14   Case C-​279/​93, Schumacker, paras 31 and 36–​7. 15   Case C-​54/​99, Église de Scientologie, para 17, and Case C-​256/​06, Jäger, para 40. 10 11

Steiblyte/Tomkin

Article 65

767

wording of Article 65(3) TFEU, which provides that the national provisions referred to in paragraph 1 of that article may not constitute a means of arbitrary discrimination or a disguised restriction on the free movement of capital and payments.16 It therefore follows that differentiated treatment permitted under Article 65(1)(a) TFEU must be distinguished from arbitrary discrimination prohibited under Article 65(3) TFEU.17 In these conditions, the question with which the ECJ has frequently been confronted is whether a differential treatment based on ‘residence’ is simply to be regarded as the consequence of being subject to different tax jurisdictions, or whether it is the result an unlawful discriminatory measure. Discrimination is said to arise when comparable situations are treated differently or where different situations are treated alike. Determining the comparability of the situation of tax-​payers may thus be regarded as key to determining whether a measure is to be regarded as discriminatory.18 As in the field of establishment, the Court’s approach to determining comparability, and assessing the existence of discrimination in the application of a tax measure (such as a tax benefit), has been to examine the logic underpinning the particular measure, and to consider whether, having regard to its nature, purpose, and the overall tax rules of which it forms part, differentiated treatment is justified. Thus, for example, in Commission v France,19 the Court was asked to consider whether national rules which provided a right for French resident shareholders to claim tax credits for taxes paid on dividends was discriminatory on the grounds that it did not apply to shareholders resident in other MS. The tax scheme was intended to ensure that where a company had already paid corporation tax on the basis of profits earned, the same income would not then be taxed a second time by means of tax on receipt of dividends. The Court observed that since the obligation to pay corporation tax was not limited to companies whose registered office was based in France, non-​resident shareholders were in a comparable situation to resident shareholders. The Court considered it discriminatory to exclude non-​resident shareholders from a tax benefit that was intrinsically linked to the tax levied. Similarly, in Manninen, Finnish resident shareholders who received dividends from domestically established undertakings were found to be in a comparable situation to shareholders who received dividends from non-​resident (Swedish) companies. The Court found that it was discriminatory for national legislation to limit the grant of corporation tax credit to companies that were based in Finland and thus exclude the award of such credit in respect of dividends issued by foreign based entities.20 Just as with Commission v France, the aim of the Finnish legislation was to prevent the repeated taxation of the same income, by granting a tax credit in respect of dividends. Since corporation tax was payable in both Sweden and Finland, the effect of the legislation was to confer an advantage on those shareholders who invested domestically.

16   Case C-​35/​98, Verkooijen, EU:C:2000:294, para 44; Case C-​319/​02, Manninen, para 28; Case C-​256/​06, Jäger, para 41, Case C-​11/​07, Eckelkamp, EU:C:2008:489, para 58; and Case C-​43/​07, D.M.M.A. Arens-​Sikken, EU:C:2008:490, para 52. 17   Case C-​443/​06, Hollmann, EU:C:2007:600, para 44. 18   Case C-​35/​98, Verkooijen, para 43, and Case C-​319/​02, Manninen, para 29. 19   Case 270/​83, Commission v France (Avoir fiscal), EU:C:1986:37. 20   Case C-​319/​02, Manninen, paras 37–​46.

Steiblyte/Tomkin

14

15

16

17

768 18

19

20

21

22

Part Three: Title IV Free Movement of Persons, Services and Capital

The situation in Commission v France and Manninen may be contrasted against a scenario where the disadvantageous effect of a particular tax measure does not result from discrimination per se, but results from the fact that a cross-​border company is simply not subject to the same overall tax regime when compared with a company that is resident in a single MS. Where, for example, a cross-​border individual or entity is not subject to the same tax burden as a resident company, it may not be discriminatory to exclude that individual or entity from advantages that are intended to off-​set the burden suffered. In other words, a cross-​border company may not be considered discriminated against merely because it is subject to parallel jurisdiction of two or more MS which may result in a requirement to discharge two sets of tax. In Kerchaert and Morres, the Court was asked to consider whether a limitation on the right of Belgian shareholders to obtain a tax advantage that was granted to French residents constituted a discriminatory measure that breached the free movement of capital. In its judgment, the ECJ found that as Belgium applied the same rules to both domestic and foreign dividends, it was not acting in a discriminatory manner. Rather, the difference in treatment resulted from the parallel exercise of fiscal sovereignty by two MS. The Court accepted that such differences may have an adverse impact on the internal market, but found that in the current state of Union law, it was a matter that should be resolved through double taxation agreements. Similarly with cases on the right of establishment, it is not always readily apparent whether the assertion that a measure constitutes the lawful exercise of a MS tax jurisdiction in accordance with the balanced allocation of taxing measures is to be understood as grounds for a determination that there exists no discrimination contrary to Article 63 TFEU (due to an absence of comparability between internal or cross-​border situations), or whether it is to be regarded as a justification for what would otherwise be a prohibited restriction on the right to establishment.21 In the latter case, the justification is characterized as a restriction justified in the interest of ensuring the coherence of the tax system.22 While the Court has adopted different approaches, it has tended to analyse national legislation following a ‘restriction –​justification’ approach.23 The Court thus frequently finds that situations of different tax-​payers are comparable,24 and that a measure constitutes an indirectly discriminatory restriction on the free movement of capital. In such cases, the outcome will turn on the assessment as to whether a restriction is justified. In order to be able to successfully establish an absence of comparability—​or to successfully rely on a justification based on maintaining the coherence of the tax system—​MS will as a rule be required to demonstrate a clear and direct link between a tax burden and

21   See Karen Banks, ‘What comparability test?’ (Paper delivered at the Copenhagen EU Tax Law Conference, 2016). Cases referred to in which the Court considered there to be an absence of comparability without requiring a subsequent assessment of justifications include Case C-​47/​12, Kronos, EU:C:2014:2200 and Case C-​87/​13, X, EU:C:2014:2459. By contrast, in Case C-​172/​13, Commission v UK, EU:C:2015:50 and Case C-​350/​11, Argenta Spaarbank, the Court was ready to find the existence of a restriction and consequently the question of the measure’s validity was dependent on an assessment of the justifications advanced. 22   Case C-​204/​90, Bachmann, EU:C:1992:35, para 28; Case C-​35/​98, Verkooijen, para 43; Case C-​242/​03, Weidert, EU:C:2004:465, para 20; Case C-​386/​04, Stauffer, EU:C:2006:568, paras 55–​60; and Case C-​292/​ 04, Meilicke, EU:C:2007:132, para 29. 23   See e.g. Case C-​589/​13, F.E. Familienprivatstiftung Eisenstadt, EU:C:2015:612. 24   Case C-​443/​06, Hollmann, EU:C:2007:600, para 53; Case C-​318/​07, Persche, EU:C:2009:33, para 50; Joined Cases C-​338–​347/​11, Santander Asset Management SGIIC, EU:C:2012:286, para 44; and Case C-​489/​13, Verest, EU:C:2014:2210, para 32.

Steiblyte/Tomkin

769

Article 65

a tax benefit. Thus the exclusion of a tax-​payer from the advantages of a tax benefit may, for example, be justified where they are not subject to the burden that the benefit seeks to alleviate.25 Furthermore, the argument based on the need to safeguard the cohesion of a tax system is examined in the light of the objective pursued by the tax legislation in question26. Even where a tax measure has a particularly disadvantageous effect on cross-​border 23 capital movement, it may still be justified on grounds other than ‘the balanced allocation of taxing measures’. Examples of justifications for discrimination have included the objective of ensuring the: effectiveness of fiscal supervision,27 prevention of tax evasion or avoidance,28 safeguarding research and development activities,29 and ensuring the survival of small-​and medium-​sized undertakings.30 Economic grounds alone, including the general financial interests of a MS, cannot, however, serve as acceptable justification for a difference in treatment in comparable situations.31 Even if the free movement of capital applies to third countries as well as to intra-​Union 24 movements, the Court held that the case law on intra-​Union restrictions cannot be transposed in its entirety to movements of capital between MS and third countries, because such movements take place in a different legal context.32

C. Derogations regarding the protection of national law, the entitlement to require declarations regarding the free movement of capital and to adopt restrictive measures on public policy and security grounds Article 65(1)(b) TFEU is composed of three parts:  first, it allows MS to take all 25 requisite measures to prevent infringements of national law and regulations, in particular in the field of taxation and the prudential supervision of financial institutions. Second, the provision allows the MS to lay down procedures for the declaration of capital movements for purposes of administrative or statistical information. And finally the provision authorizes MS to take measures which are justified on grounds of public policy or public security. As with the exemption set out in point (a)  of Article 65(1) TFEU, the derogation provided in point (b) of Article 65(1) TFEU was introduced by the ToM. The possibility for the MS to take all necessary measures to prevent infringements of 26 national law is not limited to the two areas to which express reference is made, that is, 25   Case C-​484/​93, Svensson and Gustavsson, EU:C:1995:379, para 18; Case C-​319/​02, Manninen, para 42; and Case C-​471/​04, Keller Holding, EU:C:2006:143, para 40; Case C-​443/​06, Hollmann, EU:C:2007:600; and Case C-​123/​15, Feilen, EU:C:2016:496. 26   Case C-​319/​02, Manninen, EU:C:2004:484, para 43. 27   Case 120/​78, Rewe-​Zentral (‘Cassis de Dijon’), EU:C:1979:42, para 8; Case C-​204/​90, Bachmann, EU:C:1992:352; Case C-​334/​02, Commission v France, EU:C:2004:129, paras 27–​31; Case C-​386/​04, Stauffer, EU:C:2006:568, para 47; Case C-​194/​06, Orange European Smallcap Fund, EU:C:2008:289, para 92; Joined Cases C-​155/​08 & C-​157/​08, X-​van Schoot and Passenheim, EU:C:2009:368, para 55; Case C-​262/​ 09, Meilicke, EU:C:2011:438, para 41; and Case C-​318/​10, SIAT, EU:C:2012:415, para 36. 28   See Case C-​264/​96, ICI, EU:C:1998:370; Case C-​324/​00, Lankhorst-​Hohorst, EU:C:2002:749; and Case C-​446/​03, Marks & Spencer, EU:C:2005:763. 29   Case C-​39/​04, Laboratoires Fournier, EU:C:2005:161. 30   Case C-​464/​05, Geurts and Vogten, EU:C:2007:631. 31   Case C-​367/​98, Commission v Portugal, EU:C:2002:326, para 52. 32   Case C-​101/​05, A, EU:C:2007:804, para 60; Case C-​540/​07, Commission v Italy, EU:C:2009:717, para 69; and Case C-​72/​09, Etablissement Rimbaud, EU:C:2010:645, para 40.  See also, Commentary on Article 63 TFEU, para [23].

Steiblyte/Tomkin

770

27

28

29

30 31

Part Three: Title IV Free Movement of Persons, Services and Capital

the field of taxation (e.g. tax evasion),33 and the prudential supervision of financial institutions.34 In Bordessa the Court indicated that national measures could also legitimately target other activities of comparable seriousness, such as money laundering, drug trafficking, or terrorism.35 The prevention of such activities could also, however, be justified by public policy or security grounds as provided for in the third part of Article 65(1)(b)  TFEU. The first part of Article 65(1)(b) TFEU is unique among the freedoms, insofar as it provides an express confirmation of MS’ entitlement to adopt measures to prevent infringements of its national law. The existence of such confirmation could be explained by the particularly sensitive nature of the free movement of capital and the recognition of its potential to be used for money laundering or tax avoidance purposes. The Court has, however, ruled that a general presumption of tax avoidance or fraud is not sufficient to justify a fiscal measure which compromises the objectives of the Treaty.36 The possibility for the MS to set out procedures for the declaration of capital movements for purposes of administrative or statistical information that could validly restrict the free movement of capital set out in the second part of Article 65(1)(b) TFEU has not yet been interpreted by the Court. This specific derogation allowing MS to carry out controls restricting the freedom is also unique to the free movement of capital and does not exist in respect of other freedoms. By contrast, the final element of Article 65(1)(b) TFEU—​the possibility to adopt measures justified on public policy or public security grounds—​is similar to the derogation clauses set out in respect of the other freedoms. The Court therefore did not hesitate to rely on its case law in other areas of the internal market in order to interpret the notions of public policy and public security applicable with respect to the free movement of capital.37 MS are, in principle, free to determine the requirements of public policy and public security in the light of their national needs. However, those exemptions must be interpreted strictly, so that their scope cannot be determined unilaterally by each MS without any control by the Union institutions. Only MS have the power to impose restrictions on the free movement of capital and payments on public policy and public security grounds. The Union does not have such a power.38 Public policy and public security in the area of free movement of capital may be relied upon only if there is a genuine and sufficiently serious threat to a fundamental interest

33   Case C-​264/​96, ICI, EU:C:1998:370, para 26; Joined Cases C-​397/​98 & C-​410/​98, Metallgesellschaft and Others, EU:C:2001:134, para 57; Case C-​315/​02, Lenz, EU:C:2004:446, para 27; and Joined Cases C-​155/​08 and C-​157/​08, X et E. H. A. Passenheim-​van Schoot, EU:C:2009:368, para 45. 34   Case C-​436/​00, X and Y, EU:C:2002:704, para 51, and Case C-​ 334/​ 02, Commission v France, EU:C:2004:129, paras 31 and 32. 35   Joined Cases C-​358/​93 & C-​416/​93, Bordessa, EU:C:1995:54, para 21. 36   Case C-​478/​98, Commission v Belgium EU:C:2000:497, para 45; Case C-​334/​02, Commission v France, EU:C:2004:129, para 27 ; and Case C-​540/​07, Commission v Italy, EU:C:2009:717, para 58. 37   In Case C-​54/​99, Église de Scientology, the Court relied on its case law in the area of free movement of persons, and in Case C-​503/​99, Commission v Belgium, EU:C:2002:328, the Court drew inspiration from its case law in the area of the free movement of goods. 38   Case T-​306/​01, Ahmed Ali Yusuf, EU:T:2005:331, para 146, and Case T-​315/​01 Kadi, EU:T:2005:332, para 110.

Steiblyte/Tomkin

Article 65

771

of society.39 National measures that have been considered justified by public policy considerations include, for example, rules which make the export of coins, banknotes, or bearer cheques conditional on a prior declaration.40 The concept of public security covers both the state’s internal and external se- 32 curity, therefore the MS are, with the aim of combating terrorism, allowed to take measures which impose economic and financial sanctions, such a freezing of assets of individuals.41 In addition, the need to safeguard energy supply in case of crisis was also successfully found to constitute a ‘public security’ ground that justified restrictions on the free movement of capital. In Commission v Belgium, the Court upheld the respondent state’s entitlement to hold golden shares in an energy company that facilitated the blocking of the transfer, or the use as security, or the change in intended use of various strategic assets held by those companies. As no less restrictive measures could have been identified, the national measure was considered to be justified.42 Other MS were also successful in invoking the public security grounds as capable of justifying golden shares; however, the national measures were considered illegal due to breaches of the principle of proportionality,43 and/​or the principle of legal certainty.44 National measures restricting the free movement of capital can be justified by the ex- 33 emptions expressly set out in Article 65(1) TFEU or by overriding reasons in the public interest, provided that such measures are compatible with the principle of proportionality.45 Overriding reasons in public interest justifying restrictions to the free movement of capital can be very varied and include: social objectives connected with housing policy in case of reduction of inheritance tax;46 guaranteeing adequate investment in the electricity and gas distribution systems which is meant to ensure, inter alia, security of energy supply;47 the need to guarantee the stability and security of the assets administered by an undertaking for collective investment created by a severance fund;48 and the necessity to implement public housing policy.49

  Case C-​54/​99, Église de Scientology, para 17.   Joined Cases C-​163/​94, C-​165/​94 & C-​250/​94, Sanz de Lera. 41   Case T-​306/​01, Ahmed Ali Yusuf, EU:T:2005:331, para 146, and Case T-​315/​01, Kadi, EU:T:2005:332, para 110. 42   Case C-​503/​99, Commission v Belgium, EU:C:2002:328. 43   In Case C-​483/​99, Commission v France, EU:C:2002:327, the Court found that the prior authorization scheme was contrary to the principle of legal certainty and went beyond what was necessary in order to attain the objective. 44  In the Spanish golden-​share case, Case C-​463/​00, Commission v Spain, EU:C:2003:272, the Court looked at restrictions on the acquisition of holdings in undertakings active in the areas of telecommunications, petroleum, and electricity production. However, the Spanish legislation lacked precision and did not enable individuals to be certain of the scope of their rights and obligations, therefore the rules were considered to be in breach of the principle of legal certainty. 45   Joined Cases C-​163/​94, C-​165/​94  & C-​250/​94, Sanz de Lera, para 23; Case C-​54/​99, Église de Scientologie, para 17; Case C-​256/​06, Jäger, para 18; Case C-​319/​02, Manninen, EU:C:2004:484, para 29; Case C-​274/​06, Commission v Spain, EU:C:2008:86, para 35 and the case law cited; and Case C-​271/​09, Commission v Poland, EU:C:2011:855, paras 55–​8. 46   Case C-​244/​15, Commission v Greece, EU:C:2016:359. 47   Case 72/​83, Campus Oil, EU:C:1984:256, paras 34 and 35; Case C-​503/​99, Commission v Belgium, EU:C:2002:328, para 46; Case C-​174/​04, Commission v Italy, EU:C:2005:350, para 40; and Case C-​105/​12, Essent, EU:C:2013:677, para 59. 48   Case C-​39/​11, VBV -​ Vorsorgekasse, EU:C:2012:327, paras 18 and 31. 49   Case C-​567/​07, Sint Servatius, EU:C:2009:593, paras 30 and 39. 39 40

Steiblyte/Tomkin

772

Part Three: Title IV Free Movement of Persons, Services and Capital

D. No prejudice to the legitimate restrictions on the right of establishment 34 Article 65(2) TFEU contains a conflicts rule with regard to the freedom of establishment. In particular, it clarifies that the Treaty’s provisions on capital are without prejudice to—​and therefore cannot override—​compatible restrictions that MS may impose on the freedom of establishment. 35 The introduction of such provisions by the ToM demonstrates the potential for overlap between the free movement of capital and the freedom of establishment.50 The Court has recognized that in practice, the free movement of capital is a precondition for the effective exercise of other freedoms guaranteed by the Treaty, in particular the right of establishment.51 As observed earlier, in a number of cases the Court has been required to determine whether national measures that could impede the transfer of money for the purposes of acquiring an interest in a company was to be assessed against the exercise of the right of establishment or of the free movement of capital. While the distinction has not always been clear-​cut, the Court has tended to differentiate by reference to whether an investment would result in a controlling interest.52

E. Conditions for derogations 36 The derogations set out in Article 65(1) TFEU are circumscribed by Article 65(3) TFEU, which provides that the national measures and procedures referred to in Article 65(1) TFEU must not constitute a means of arbitrary discrimination or a disguised restriction on the free movement of capital and payments. A distinction must therefore be made between making differentiations, which is permitted under Article 65(1) TFEU, and arbitrary discrimination, 53 which is prohibited by Article 65(3) TFEU.54 37 The Court has clarified that the conditions laid down in Article 65(3)(a) TFEU apply to all derogations referred to in Article 65(1) TFEU. Thus the requirements that Article 65(3) TFEU imposes as regards any ‘measures and procedures’ adopted by the MS also includes the application by MS of tax ‘provisions’ referred to in Article 65(1)(a).55 As Article 65(3) TFEU is identical to the second sentence of Article 36 TFEU, which establishes derogations from the free movement of goods, the two provisions may be considered to have an objective in common, namely, to ensure that the right to derogate is used in good-​faith and not cited as pretext for the adoption of protective measures intended to undermine the exercise of a fundamental freedom.

50  See, inter alia, Case C-​386/​04, Stauffer, para 18, and Case C-​451/​05, ELISA, EU:C:2007:594, para 63. 51   Case 203/​80, Casati, EU:C:1981:261, para 8. 52   See para [11] and Commentary on Article 63 TFEU, paras [13–​14]. 53   In its currently applicable version Article 63 TFEU does not refer to abolishing discrimination but, before the amendments introduced by the ToM, Article 67 EEC explicitly required abolishing ‘any discrimination based on the nationality or on the place of residence of the parties or on the place where the capital is invested’. Nevertheless, direct and indirect discrimination definitely remains prohibited, even if the term ‘discrimination’ is only used in Article 65(3) TFEU in order to limit the scope of permitted derogations. 54 55   Case C-​315/​02, Lenz, para 26.   Case C-​35/​98, Verkooijen, para 45.

Steiblyte/Tomkin

Article 65

773

In Albore,56 an Italian court asked if legislation requiring nationals of other MS to 38 obtain authorization for the acquisition of buildings situated in zones declared to be of ‘military importance’ while its own nationals were not subject to such an obligation was compatible inter alia with the free movement of capital. The Court examined whether the national legislation could be justified on public security grounds. The Court concluded that the concept of public security could not permit arbitrary discrimination and, furthermore, the concept was subject to the principle of proportionality. The position would be different only if it were demonstrated, for each area to which the restriction applied, that non-​discriminatory treatment of the nationals of all the MS would expose the military interests of the MS concerned to real, specific, and serious risks which could not be countered by less restrictive procedures.

F. Proportionality A national measure that is liable to hinder or make less attractive the exercise of the cross-​ 39 border movement of capital can be justified only if all of the following conditions are met: (i) the measure is justified by the derogations set out in Article 65(1) TFEU or by the overriding requirements of the general interest; (ii) the measure does not amount to arbitrary discrimination; (iii) the measure is suitable for achieving the objective pursued; and (iv) the measure does not go beyond what is necessary to achieve that objective.57 The third and fourth conditions (suitability and necessity) are the essence of the principle of proportionality. As the proportionality principle is a general principle of Union law, it applies horizontally. A wide range of national measures have been found by the Court to constitute a dis- 40 proportionate interference with the free movement of capital. Impugned measures have included: the requirement to register a mortgage securing a debt payable in the currency of another MS in the national currency;58 the condition for acquiring an agricultural property that the acquirer takes up fixed residence for eight years on that property is disproportionate and therefore illegal;59 a measure which exempted from corporation tax rental income received in the MS by charitable foundations but refused similar exemptions for foundations established in other MS.60

G. Restrictive measures against third countries Article 65(4) TFEU allows the Commission and potentially the Council (if the 41 Commission has not acted within the time-frame stipulated) to adopt a decision confirming the compatiblity of restrictive national tax measures imposed by a MS in respect of one or more third countries, if they are found to be justified by one of the Union objectives and consistent with the functioning of the internal market. The Commission or Council may approve those restrictive national measures only if the Council has not

  Case C-​423/​98, Albore, EU:C:2000:401.   Joined Cases C-​163/​94, C-​165/​94  & C-​250/​94, Sanz de Lera, para 23; Case C-​54/​99, Église de Scientologie, para 18; and Case C-​503/​99, Commission v Belgium, EU:C:2002:328, para 45. 58   Case C-​222/​97, Trummer and Mayer, EU:C:1999:143, paras 31 and 34. 59   Case C-​370/​05, Festersen, EU:C:2007:59, paras 41 and 48. 60   Case C-​386/​04, Stauffer, paras 14 and 61. 56 57

Steiblyte/Tomkin

774

Part Three: Title IV Free Movement of Persons, Services and Capital

previously adopted measures in accordance with Article 64(3) TFEU. The possibility set out in Article 65(4) TFEU was introduced by the ToL. 42 The validity of Commission or Council decisions adopted under Article 65(4) TFEU can be subject to judicial review of the Court. However, there has been, no Commission or Council decisions adopted under this legal basis to date.

Steiblyte/Tomkin

Article 66  TFEU (ex Article 59 EC) Where, in exceptional circumstances, movements of capital to or from third countries cause, or threaten to cause, serious difficulties for the operation of economic and monetary union, the Council, on a proposal from the Commission and after consulting the European Central Bank, may take safeguard measures with regard to third countries for a period not exceeding six months if such measures are strictly necessary.

Commentary Article 66 TFEU authorizes the Council to take safeguard measures where, in excep- 1 tional circumstances, the inflow or outflow of capital as regards third countries cause, or threaten to cause, serious difficulties for the operation of economic and monetary union. Those measures must be strictly necessary and may last for up to six months. Article 66 TFEU has not yet been invoked. Potential scenarios for the adoption of 2 such measures would include large-​scale speculation against the euro or where there would be a risk of capital outflow at an order of magnitude that could put a MS membership of the EMU at risk. The proposal for safeguard measures must be made by the Commission and the 3 ECB must be consulted before the measures are adopted. The provisions of Article 66 TFEU supplement those contained in Article 64(2) and (3) TFEU under which, respectively, the EP and the Council acting under the ordinary legislative procedure or—​where the Union measures constitute a step backwards—​acting under a special legislative procedure, may adopt measures in the area of the free movement of a capital between MS and third countries with a view to protecting the general Union interest and enabling the Union to comply, as appropriate, with its international obligations and with those of the MS.1

  Case C-​205/​06, Commission v Austria, EU:C:2009:118, para 28.

1

Steiblyte/Tomkin

TITLE V AREA OF FREEDOM, SECURITY AND JUSTICE Introduction 1 The Area of Freedom, Security and Justice (AFSJ) aims at offering its citizens an area without internal frontiers. That Treaty objective is a recent one—​the 1957 ToR does not refer to any such concept. However, the steadily growing dynamics of European integration, notably the creation of the internal market as an area where the free movement of persons—​in addition to goods, services, and capital—​is ensured, has triggered the political wish and the practical need to provide citizens with a high level of security and justice in that area. The Union’s priorities were no longer focusing exclusively on economic goals, but also on how to safeguard the (fundamental) rights of its citizens across the Union (e.g. by preventing and combating cross-​border crime). Therefore, Justice and Home Affairs (JHA) matters came into the Union’s focus, since the absence of controls of persons when crossing borders called upon compensation measures, as not only workers, students, and tourists enjoyed travelling freely across borders, but also perpetrators of crime. 2 However, MS’ rules governing security and justice matters were strongly rooted in different legal systems, based on long traditions. It was clear that cross-​border cooperation could, at an early stage, only be envisaged within intergovernmental structures, which preserved all legislative and executive powers to national decision-​making and enforcement structures. Security and justice laws were long-​time considered as an untouchable core element of MS’ sovereignty, which would not be sufficiently respected if these matters were transferred into the special mechanics of the supranational ‘Community method’ of the Union. 3 The Union’s institutionalized referral to security and justice measures started with the 1993 ToM, which integrated JHA in Title VI of the TEU, defining asylum policy, external border control, immigration policy, combating drug addiction, combating fraud on an international scale, judicial cooperation in civil and criminal matters, customs cooperation, and police cooperation as ‘matters of common interest’. The ‘Police and Judicial Co-​operation in Criminal Matters’ was based on the intergovernmental ‘third pillar’, which was established alongside the ‘first pillar’ (dealing with economic, social, transport, and environmental policies) and the ‘second pillar’ (dealing with the CFSP). The legal instrument typically used in the ‘third pillar’ was the Convention with its complex and long-​lasting (and sometimes never happening) ratification process at national level. The 1999 ToA aimed at providing citizens with a high level of safety within an AFSJ 4 (Title VI Article K.1 TEU), an area in which the free movement of persons is assured (in conjunction with measures concerning external border controls, asylum, migration, and the prevention and combating of crime). The intergovernmental legislative procedures were partially abandoned, as the ToA transferred some JHA matters to the Community pillar (first pillar), concretely to Title IV of Part Three of the ECT (visas, asylum, immigration and other policies related to free movement of persons, and judicial cooperation in civil matters), while retaining police and judicial cooperation in criminal matters in the third pillar. Thus, matters relating to the AFSJ were subjected Bogensberger

Introduction

777

to different treatment:  the ‘Community method’ concerning matters integrated into the ECT and the ‘Intergovernmental method’ for matters regulated in the TEU. But even there the Treaty legislator introduced some features of the Community method by integrating the Commission and the EP into the legislative process and by opening prudently the so far closed doors for judicial control by the ECJ. The readiness to accept non-​intergovernmental and thus integrative elements (partial communitarization) has led to new legal instruments in criminal matters, such as the Directive-​styled Framework Decision (aiming at approximating criminal law at national level, replacing de facto the intergovernmental Convention), which, however, was not totally aligned with the Directive (exclusion of direct effect). The right to initiate legislation was also granted to the Commission (which became for the first-​time initiator for legislation in this area, in parallel to any MS) and the EP became systematically involved in the legislative process (based on its right to be consulted). Some MS were granted special rules on participating in the measures taken (‘opt-​out’ possibilities) and the ECJ became partially competent: it could give preliminary rulings on the interpretation of Union legislation regarding criminal law (requests to the ECJ were, however, only possible for the courts of those MS that accepted that optional competence) and it could review the legality of legal instruments and settle disputes between MS regarding the interpretation and application of such legislation. The ECJ, however, was not authorized to deal with MS’ infringements of binding criminal law obligations. The Commission, as the guardian of the Treaties, could only put some public pressure on non-​complying MS by addressing insufficient transposition in assessment reports on the implementation of various third pillar acts. The ToL made the next step by joining all JHA areas separated by the ToA under a 5 specific title, labelled as the AFSJ. In particular the transferral (communitarization) of criminal law measures into the ‘orthodox’ Union law mechanics triggered far-​reaching changes. The Union’s three pillar structure was abolished and the policies on border checks, asylum, and migration (Chapter 2, Articles 77—​80 TFEU), judicial cooperation in civil matters (Chapter 3, Article 81 TFEU), judicial cooperation in criminal matters (Chapter 4, Articles 82–​86 TFEU), and police cooperation (Chapter 5, Articles 87–​89 TFEU) were reunited under Title V. As a consequence, also the legal acts in criminal matters are based on ‘Community instruments’ and follow the general legislative and control system of the Union (Articles 288 et seq and 293 et seq TFEU), at least as a rule. The streamlining of criminal matters has brought to an end the highly controversial 6 pre-​ToL legal disputes on where to draw exactly the dividing line between the Community law and the Criminal law pillar and their different legislative procedures.1 The integration of criminal law measures into the Union’s ordinary legislative mechanism goes hand in hand with the use of the common legal instruments (Regulations and Directives) and of the same system of judicial control by the ECJ (after the expiration on 30 November 2014 of the transitional period referred to in Article 10(3) of the Protocol No 36 on Transitional Provisions). That integrating process for criminal matters also ensures the respect of fundamental rights, as enshrined in the CFR, and of general principles of Union 1   Case C-​176/​03, Commission v Council, EU:C:2005:542, leading to the annulment of Framework Decision 2003/​80/​JHA on criminal law protection of the environment, and Case C-​440/​05, Commission v Council, EU:C:2007:625, leading to the annulment of Framework Decision 2005/​667/​JHA on ship-​source pollution, because both acts have encroached upon the powers conferred on the Community (Environmental and Transport law).

Bogensberger

778

Part Three: Title V Area of Freedom, Security and Justice

law (such as proportionality, legality, equality, non-​discrimination, subsidiarity, primacy of Union law, conforming interpretation, direct effect, liability of MS, and loyal cooperation). The need to respect (at least some of ) these principles already in pre-​ToL criminal law cooperation has been clarified by the ECJ’s jurisprudence (e.g. regarding conforming interpretation2 or legality, equality, and non-​discrimination3).

2   Case C-​105/​03, Pupino, EU:C:2005:386, para 43. The principle of conforming interpretation has just recently, once again, been confirmed in Case C-​579/​15, Popławski, EU:C:2017:503, paras 31 et seq. 3   Case C-​303/​05, Advocaten voor de Wereld, EU:C:2007:261, paras 49 et seq.

Bogensberger

Chapter 1 General Provisions Introduction Title V of Part Three TFEU is entitled ‘Area of freedom, security and justice’1 and covers, broadly speaking, the issue of border controls at both internal and external frontiers, asylum, migration, combating of crime, police cooperation, and mutual recognition of judgments in both civil and criminal matters. Although these areas have been the subject of informal cooperation among the MS since the 1960s, it was not until the entry into force of the ToM in 19932 that any role was formally given to the EU and its institutions and then only3 on an intergovernmental basis within the so-​called third pillar of that Treaty.45 Article K of the TEU provided for cooperation in the fields of JHA with Articles K.1–​K. 9 setting out the detail. In particular, Article K.1 provided that ‘for the purposes of achieving the objectives of the Union, in particular the free movement of persons’ certain areas were to be regarded as matters of common interest. These areas comprised asylum policy, rules governing the crossing of external borders, migration policy and policy regarding third-​country nationals, combating drug addiction and international fraud, judicial cooperation in civil and criminal matters, customs cooperation, and police cooperation. The ToA, which came into force on 1 May 1999, went further by integrating the provisions that had previously formed part of the intergovernmental third pillar of the TEU within the provisions of the EC Treaty (first pillar), thereby placing it on a supranational footing and by integrating the Schengen Agreements into the Union framework. The transferred provisions appeared under a new Title IV of Part Three entitled ‘Visas, Asylum, Immigration and other policies related to Free Movement’ comprising Articles 61–​69 EC (the forerunner of Title V of Part Three TFEU), which contained provisions on abolition of controls on persons at internal borders, the crossing of external borders, migration, asylum, and civil law measures as well as visa issues. On the other hand, the rules on police cooperation and criminal law remained within the scope of the EU Treaty, where they fell within the scope of Title VI, entitled ‘Provisions on Police and Judicial Cooperation in Criminal Matters’. Thus, competence for JHA matters was now divided between the first and third pillars. 1   For the sake of brevity, where appropriate this field will be referred to by the initials JHA, i.e. Justice and Home Affairs. 2   [1992] OJ C224/​1. But see Article 8a of the 1986 SEA, which, in slightly amended form, has survived as Article 26 TFEU. That article deals with the internal market but, for the first time, makes an explicit connection between free movement of persons and the abolition of internal frontiers. 3   With the exception of Article 100c EC, which gave the Council power to determine the third countries whose nationals needed a visa to cross the external borders of the EU and to determine a uniform format for visas. 4   On the pillar system, see Peter Muller-​Graff, ‘The Legal Bases of the Third Pillar and its Position in the Framework of the Union Treaty’ [1994] 29 CML Rev 493. 5   See Commentary on Article 1 TFEU.

Wilderspin

1

2

3

4

780

Part Three: Title V Area of Freedom, Security and Justice

Even in the matters that were transferred to the first pillar, the institutional arrangements adopted by the ToA retained elements of the intergovernmentalism that had hitherto characterized cooperation in this field. In particular, the Commission shared its right of initiative, at least until 1 May 2004, with any individual MS. Initially, too, the Council acted by unanimity, except in the fields (essentially visas) that had fallen within the scope of the EEC Treaty even before the ToA came into force.6 However, Article 67(5) EC, inserted by the ToN, extended qualified majority voting to questions of asylum and civil judicial cooperation, with the exception of family law. Finally, with effect from 1 January 2005, the Council, acting under powers conferred by Article 67(2) EC, adapted the rules so as to allow qualified majority voting to all Title IV matters save family law and legal migration. 6 In addition to the division of competence for JHA matters between the first and third pillars and the reluctant communitarization of the matters transferred to the first pillar, the territorial application of the Title IV acquis was characterized by so-​ called variable geometry, whereby application to the UK, Ireland, and Denmark of the acquis adopted in this field was conditioned by an array of protocols, in particular the Schengen Protocol, the Protocol on the Position of the UK and Ireland (the UK and Ireland Title V Protocol), and the Protocol on the position of Denmark. In a nutshell,7 the Schengen Protocol integrated into either Community law or Union law the 1985 Schengen Agreement and the 1990 Schengen Convention (which had been concluded by certain MS prior to the entry into force of the ToA) and instruments adopted thereunder (the Schengen acquis). That Protocol also provided for the UK and Ireland, who were not parties to this acquis, to take part in some or all of the provisions of the acquis and, finally, made special arrangements for Denmark, which was a party to the Schengen acquis but wished to be bound by it only under international law.8 To complicate matters still further, the UK and Ireland Title V Protocol allowed those MS a special regime whereby they could remain aloof from, or opt in to, measures under Title IV but which were not part of the Schengen acquis. On the other hand, the Denmark Protocol was more restrictive and did not allow such opting-​in à la carte, with the effect that none of the Title IV instruments, with the exception of measures relating to determining the third countries whose nationals must be in possession of a visa when crossing external borders (which was already included in the first pillar post-​ Maastricht), apply to that MS. 7 Upon the entry into force of the ToL on 1 December 2009, the institutional framework changed once more, in particular in that police cooperation and cooperation in criminal matters have now been brought within the umbrella of Title V of Part Three TFEU (henceforth referred to merely as Title V). Qualified majority voting is retained (as the ‘ordinary legislative procedure’) for those areas in which it was already the rule but unanimity is still retained in certain areas (legal migration, family law matters in the area of civil judicial cooperation, and the former third pillar fields now brought within the scope of the TFEU, namely criminal and police cooperation). 5

  Article 100(c) EC.   Since these protocols still exist in the ToL regime (albeit in a slightly amended form) they are examined in more detail later. See, in particular, Commentary on Article 77 TFEU, paras [1–​14] on the Schengen Protocol, and on Article 78 TFEU, paras [5–​13], on the operation of the UK and Ireland Protocol. 8   See, generally, Steve Peers, Justice and Home Affairs Law (4th ed, OUP 2016) 13 et seq. 6 7

Wilderspin

Chapter 1 Introduction

781

Three MS benefit from special regimes on criminal matters: Denmark does not take 8 part in any of the measures of Title V without any option to opt in9 (Article 1 of Protocol No 22 on the position of Denmark), Ireland and the UK do not take part in measures of Title V, but can opt into each measure under certain conditions (Protocol No 21 on the position of the UK and Ireland in respect of the AFSJ). In 2014 the UK made use of the possibility offered (only) to it by Article 10(4) of 9 Protocol No 36 on Transitional Provisions to opt-​out, in a first step, of all acts of the Union in the field of police cooperation and judicial cooperation in criminal matters, which had been adopted before the entry into force of the ToL (block opt-​out). In a second step, the UK opted back into some of these acts, notably into those that focused on exchange of information, applied the principle of mutual recognition, and established specific Union bodies dealing with cooperation and coordination in criminal matters.10 These special arrangements, insofar as they relate to the UK, will cease to apply (subject 10 to any transitional provisions) once the UK leaves the Union. The precise form of any future cooperation between the UK and the EU in these fields has yet to be worked out.

Overview Article 67 declares that the Union is to constitute an area of freedom, security, and justice with respect of fundamental rights and the different legal systems and traditions of the MS. It states that such an area shall be characterized by the absence of internal borders and common policies concerning external borders. It affirms the Union’s commitment to ensuring a high level of security and facilitating access to justice. Article 68 empowers the European Council to define strategic guidelines for legislative and operational planning within the area of freedom, security, and justice. Article 69 acknowledges the role of national parliaments in ensuring compliance of Union action with the principle of subsidiarity, in accordance with the Protocol on Subsidiarity and Proportionality Article 70 empowers the Council, on a proposal from the Commission, to adopt joint measures for the evaluation of the implementation of JHA policies, in particular in 9   A referendum held on 3 December 2015 on whether to convert Denmark’s current full opt-​out on home and justice matters into an opt-​out with case-​by-​case opt-​in, similar to that currently held by Ireland and the UK, was rejected by 53 per cent of voters. 10   Council Decision of 1 December 2014 concerning the notification of the United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland of its wish to take part in some of the provisions of the Schengen acquis which are contained in acts of the Union in the field of police cooperation and judicial cooperation in criminal matters and amending Decisions 2000/​365/​EC and 2004/​926/​EC [2014] OJ L345/​1; Commission Decision of 1 December 2014 on the notification by the United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland of its wish to participate in acts of the Union in the field of police cooperation and judicial cooperation in criminal matters adopted before the entry into force of the ToL and which are not part of the Schengen acquis [2014] OJ L345/​6; Council Decision 2014/​836/​EU of 27 November 2014 determining certain consequential and transitional arrangements concerning the cessation of the participation of the UK of Great Britain and Northern Ireland in certain acts of the Union in the field of police cooperation and judicial cooperation in criminal matters adopted before the entry into force of the ToL [2014] OJ L343/​11; Council Decision 2014/​837/​EU of 27 November 2014 determining certain direct financial consequences incurred as a result of the cessation of the participation of the United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland in certain acts of the Union in the field of police cooperation and judicial cooperation in criminal matters adopted before the entry into force of the ToL [2014] OJ L343/​17.

Wilderspin

782

Part Three: Title V Area of Freedom, Security and Justice

order to facilitate full application of the principle of mutual recognition. It requires the EP and national parliaments to be informed of the outcome of the evaluation. Article 71 provides for the establishment of a standing committee within the Council to promote operational cooperation on internal security within the Union. Article 72 clarifies that the JHA Title shall not affect national competence with regard to the maintenance of law and order and the safeguarding of internal security. Article 73 acknowledges the entitlement of MS to cooperate and coordinate in matters relation to the safeguarding of national security. Article 74 empowers the Council to adopt measures ensuring administrative cooperation between MS in the areas covered by the JHA Title, as well as with the Commission. Article 75 authorizes the Union legislature to adopt administrative measures with regards to capital movements or payments (including freezing of assets) where necessary to achieve the objectives set out in Article 67 with respect to combating terrorism and related activities. Article 76 lays down the procedure for the adoption of certain acts provided for under the JHA Title, including acts relating to administrative cooperation, judicial cooperation in criminal matters, and police cooperation.

Wilderspin

Article 67  TFEU (ex Article 61 EC and ex Article 29 TEU) . The Union shall constitute an area of freedom, security and justice with respect for 1 fundamental rights and the different legal systems and traditions of the Member States. . It shall ensure the absence of internal border controls for persons and shall frame a 2 common policy on asylum, immigration and external border control, based on solidarity between Member States, which is fair towards third-​country nationals. For the purpose of this Title, stateless persons shall be treated as third-​country nationals. . The Union shall endeavour to ensure a high-​level of security through measures to 3 prevent and combat crime, racism and xenophobia, and through measures for coordination and cooperation between police and judicial authorities, as well as through the mutual recognition of judgments in criminal matters and, if necessary, through the approximation of criminal laws. . The Union shall facilitate access to justice, in particular through the principle of mutual 4 recognition of judicial and extrajudicial decisions in civil matters.

Selected bibliography Sergio Carrera and Florian Geyer, ‘El Tratado de Lisboa y un Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia:  excepcionalismo y fragmentacion en la Union Europea’ [2008] Revista de Derecho Comunitario Europeo 133 Florence Chaltiel, ‘Le traité de Lisbonne: l’espace de liberté, de sécurité et de justice’ [2008] Les petites affiches 4 Rudolf Geiger, Daniel-​Erasmus Khan, and Markus Kotzur, EUV/​AEUV Kommentar (6th ed, Beck 2017) 416 Elaine Fahey, ‘Swimming in a Sea of Law:  Reflections on Water Borders, Irish(–​British)–​ Euro Relations and Opting-​out and Opting in after the Treaty of Lisbon’ [2010] 47 CML Rev 673 Jean-​Paul Jacqué, ‘The Charter of Fundamental Rights and the Court of Justice of the European Union: A First Assessment of the Interpretation of the Charter’s Horizontal Provisions’ in Lucia Serena Rossi and Federico Casolari (eds), The EU after Lisbon (Springer 2014) Peter Arnt Nielsen, ‘Denmark and EU Civil Cooperation’ [2016] Zeitschrift für europäisches Privatrecht 300 Steve Peers et al, EU Immigration and Asylum Law, (Vol I, Visas and Border Control, Vol II, EU Immigration Law) (2nd revised ed, Brill 2016) Steve Peers, EU Justice and Home Affairs Law (4th ed, OUP 2016) Chapter 2 Steve Peers, ‘Justice and Home Affairs Law since the Treaty of Lisbon: A Fairy-​Tale Ending?’ in Diego Acosta Arcarazo and Cian Murphy (eds), EU Security and Justice Law after Lisbon and Stockholm (Hart 2014) Steve Peers, ‘In a World of Their Own? Justice and Home Affairs Opt-​Outs and the Treaty of Lisbon’ [2008] CYELS 383 Steve Peers, ‘Mission accomplished? EU Justice and Home Affairs Law after the Treaty of Lisbon’ [2011] 48 CML Rev 661 Funda Tekin, ‘Opt-​Outs, Opt-​Ins, Opt-​Arounds? Eine Analyse der Differenzierungsrealität im Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts’ [2013] Integration 237

Wilderspin

784

Part Three: Title V Area of Freedom, Security and Justice

Essential case law Application of the Title V and Schengen Protocols Case C-​44/​14, Spain v EP and Council, paragraph 42: Indirect participation of the UK or Ireland in the Schengen acquis by means of a cooperation agreement does not infringe the Schengen Protocol. Case C-​77/​05, UK v Council and Case C-​137/​05, UK v Council, paras 68 and 79–​85: The UK may not opt in to a proposal that concerns a part of the Schengen acquis that does not apply to that MS.

Relationship with rules on citizenship Case C-​202/​13, McCarthy, paragraph 64: The right of the UK under the Frontiers Protocol to impose frontier controls does not entitle that MS to impede the right to free movement of Union citizens and their family members. Case C-​503/​03, Commission v Spain, paras 53–​9: As regards third-​country national family members of a Union citizen, free movement rights prevail over more restrictive provisions of the Schengen acquis. Case C-​127/​08, Metock, paras 49–​54: Third-​country nationals who marry a migrant Union citizen acquire derived rights of free movement even if they are illegally present in the host MS at the time of the marriage. Case C-​378/​97, Wijsenbeek, paras 42–​4: Despite the Treaty provisions on free movement, until such time as the legislature adopts common rules on controls at the external borders, MS may maintain controls at the internal borders.

Commentary 1 Article 67 TFEU, in conjunction with Article 3(2) TEU, constitutes the overall ‘chapeau’ for Title V and enumerates briefly the areas falling within its scope. It is noteworthy in this respect that Article 67(1) specifically refers to respect for fundamental rights, which is in any event required generally for all Union law by virtue of Article 6 TEU, which confers on the CFR the same legal value as the Treaties and decrees that fundamental rights, as guaranteed by the ECHR, are general principles of Union law. It might appear redundant to reiterate the importance of these rights in Article 67 TFEU. However, the fact that this has been done reflects the sensitive—​and often quite invasive—​nature of the measures that can be adopted in the context of Title V, in particular relating to criminal law, such as extradition1 and asylum2 and even the apparently more anodyne civil law

1   See e.g. C-​399/​11, Melloni, EU:C:2013:107 (European Arrest Warrant, application of Article 47 CFR on the right to a fair trial, part of which reproduces Article 6(1) ECHR); Joined Cases C-​404/​15 & C-​659/​ 15 PPU, Aranyosi and Caldaru, EU:C:2016:198 (European Arrest Warrant, Article 4 CFR, prohibition of inhuman and degrading treatment, interpreted in the light of Article 3 ECHR). 2  Amongst many examples, see Joined Cases C-​411/​10  & C-​493/​10, NS, EU:C:2011:865 (return of asylum seekers to the MS of entry to the EU prohibited, despite being foreseen by the relevant Union legislation, on the basis of Article 4 CFR, which prohibits inhuman and degrading treatment, interpreted in the light of Article 3 ECHR, as interpreted by the ECtHR in its judgment in MS v Belgium and Greece, CE:ECHR:2011:0121JUD003069609); Case C-​601/​15 PPU, JN (provision permitting detention interpreted in the light of the right to liberty (Article 5 ECHR and Article 6 of the Charter) taking account of ECtHR judgment in Nabil v Hungary, CE:ECHR:2015:0922JUD006211612), discussed later; and Chapter 3 Judicial cocoperation in civil matters.

Wilderspin

Article 67

785

measures.3 Article 67 TFEU also mentions respect for the different legal systems and traditions of the MS, which also reflects the fact that JHA matters fall within the core area of the sovereignty of the MS. Although they do not specifically state this, paragraphs (2)–​(4) are presumably in- 2 tended to define ‘freedom’, ‘security’, and ‘justice’ respectively. Paragraph 2 does not specify that it relates to freedom,4 but the reference to the absence of internal border controls indicates the link between this field and the free movement of persons, to which Article 3(2) TEU makes specific reference. Paragraph 3 groups under ‘security’ measures to prevent and combat crime, racism, and xenophobia, measures for coordination and cooperation between police and judicial authorities, the mutual recognition of judgments in criminal matters and through the approximation of criminal laws. Finally, paragraph 3 refers to access to justice, in particular through the mutual recognition of decisions in civil matters. There is clearly some overlap between paragraphs (3) and (4). Though the point is not immediately clear from reading Article 67 TFEU, the new 3 Title V does away with the restriction that was found in Article 68 EC restricting the jurisdiction of the ECJ to entertain a reference for a preliminary ruling on the validity or interpretation of a provision adopted under Title IV EC to references emanating from a court of last instance. This restriction severely limited the possibility for such references and thus undermined the normal system of legal protection provided for by the Community legal order.

3   See Case C-​70/​15, Lebek, EU:C:2016:524, which purports to be in line with the judgment of the ECtHR in Avotins v Latvia, CE:ECHR:2016:0523JUD001750207 (not following the Opinion of AG Kokott in this respect); Case C-​400/​10 PPU, Mc B, EU:C:2010:582, in which the Court reaches a conclusion on the rights of unmarried fathers, which is expressed to be consistent with the case law of the ECtHR on the rights of unmarried fathers in relation to their children (Zaunegger v Germany, CE:ECHR:2009:1203JUD002202804, both of which confirmed that not automatically granting joint parental rights to an unmarried father was not contrary to Article 8 ECHR provided that such a father was nevertheless able to apply to a court to have such rights attributed to him). 4  See further the position under the ToA, in which Title IV was entitled explicitly ‘Visas, Asylum, Immigration and other policies relating to Free Movement of Persons’. Even at the time, this was an inadequate description of the areas falling within the scope of Title IV since it failed to take account of the fact that judicial cooperation in civil matters had little or nothing to do with any of the abovementioned areas.

Wilderspin

Article 68  TFEU The European Council shall define the strategic guidelines for legislative and operational planning within the area of freedom, security and justice.

European Council Conclusions and Action Plans Post-​Stockholm, European Council Conclusions concerning the Area of Freedom, Security and Justice of 26–​7 June 2014 reviews what was achieved under the Stockhom Programme and sets out political priorities, with a particular emphasis on border controls and migration.1 The Action Plan implementing the Stockholm Programme sets out the framework for the work in this field for the following five years.2 The Stockholm Programme is an open and secure Europe serving and protecting citizens sets out the political priorities for the following five years.3 Tampere European Council of 15 and 16 October 1999: Presidency Conclusions set out the political guidelines to be followed. Vienna Action Plan, December 1998 sets out the basic priorities for the EC in implementing Title IV EC.4 The Commission and Action Plan implementing The Hague Programme sets out the frame of reference for the work in this field for the following five years.5 The Hague Programme strengthening freedom, security and justice in the European Union takes stock of the achievements thus far, sets the political priorities in the JHA field for the following five years, and calls upon the Commission to produce an action plan.6

Commentary 1 Article 68 TFEU, introduced for the first time by the ToL, reiterates a general principle of EU law in that Article 15 TEU confers on the European Council the task of defining the general political directions and priorities of the Union. Article 68 TFEU is merely a little more precise in that it charges the European Council with defining ‘the strategic guidelines for legislative and operational planning’ in the JHA field. The fact that it was thought necessary to make special mention of this role in Title V TFEU can be explained as a relic of the formerly intergovernmental nature of cooperation in this field. The practical consequence has been a series of programmes7 defining what action is to be taken in this field.

2 3   [2014] OJ C240/​13.  COM(2010)171final.   [2010] OJ C115/​1.   Action Plan of the Council and the Commission on how best to implement the provisions of the ToA on an area of freedom, security and justice [1999] OJ C19/​1. 5 6   [2005] OJ C198/​1.   [2005] OJ C53/​1. 7   This pattern started in 1999 upon the entry into force of the ToA with the adoption of the Tampere Programme (1999–​ 2004) and continued with the Hague Programme (2004–​ 10), then the Stockholm Programme (2010–​14), and finally the post-​Stockholm Programme. 1 4

Wilderspin

Article 69  TFEU National Parliaments ensure that the proposals and legislative initiatives submitted under Chapters 4 and 5 comply with the principle of subsidiarity, in accordance with the arrangements laid down by the Protocol on the application of the principles of subsidiarity and proportionality.

Commentary Article 69 TFEU applies only to measures proposed in the field of judicial cooperation 1 in criminal matters and police cooperation. It is not entirely clear what is the added legal value of this provision,1 which does not give national parliaments any powers additional to those which they enjoy under the terms of the Protocol on subsidiary and proportionality.2 That Protocol lays down detailed requirements involving national parliaments and in any event applies also to ‘draft legislative acts originating from a group of Member States’, which presumably is intended to embrace ‘legislative initiatives’ within the meaning of Article 69 TFEU, which itself can only mean an initiative of at least a quarter of the MS, within the meaning of Article 76(b) TFEU.

1   See, further, Geiger, Khan, and Kotzur, EUV/​AEUV (see Title biblio), 424. The authors, while agreeing that the provision is redundant and legally superfluous nevertheless consider it to have value as a political signal (whatever that may mean). 2   Protocol No 2.

Wilderspin

Article 70  TFEU Without prejudice to Articles 258, 259 and 260, the Council may, on a proposal from the Commission, adopt measures laying down the arrangements whereby Member States, in collaboration with the Commission, conduct objective and impartial evaluation of the implementation of the Union policies referred to in this Title by Member States’ authorities, in particular in order to facilitate full application of the principle of mutual recognition.

Main legal instruments Regulation 1053/2013 establishing an evaluation and monitoring mechanism to verify the application of the Schengen acquis contains rules permitting the monitoring of the Schengen acquis by the MS.1

Commentary 1 This provision constitutes for the first time a formal legal basis for a practice that began informally in the 1990s. The procedure is unusual in that the EP is not involved in the adoption of the measure but is merely informed of the result. This suggests that the provision may not be used to adopt legislative acts. 2 Article 70 TFEU has served as legal basis for the adoption of Regulation 1053/2013, which replaced an earlier decision of the Executive Committee. The Regulation contains rules on the carrying out of inspections and follow-up measures in the case of persistent deficiencies. Since the legal basis does not permit the adoption of substantive rules, the ultimate consequences of a situation revealed by the evaluation mechanism as being put at risk as a result of persistent serious deficiencies relating to external border control had to be dealt with in the Substantive Regulation establishing the Schengen Borders Code (SBC),2 which as a last resort contemplates the re-establishment of internal border controls by one or more MS.

1 2

  (2013) OJ L295/27.   Article 21 Regulation 2016/399 (Schengen Borders Code) (2016) OJ L77/1.

Wilderspin

Article 71  TFEU (ex Article 36 TEU) A standing committee shall be set up within the Council in order to ensure that operational cooperation on internal security is promoted and strengthened within the Union. Without prejudice to Article 240, it shall facilitate coordination of the action of Member States’ competent authorities. Representatives of the bodies, offices and agencies of the Union concerned may be involved in the proceedings of this committee. The European Parliament and national Parliaments shall be kept informed of the proceedings.

Main legal instruments Council Decision 2010/​131/​EU sets up the Standing Committee on operational cooperation on internal security and defines its tasks.1

Commentary Article 71 TFEU provides for the establishment of a Standing Committee on Internal 1 Security (COSI)2 within the Council where members of the competent national ministries collaborate to enhance operational cooperation on internal security within the Union and to coordinate their MS’ action. COSI has been set up by Council Decision of 25 February 2010 on the basis of Article 240(3) TFEU.3 It would appear that COSI was originally planned to be the successor of the 2 Coordinating Committee in the area of police and judicial cooperation in criminal matters (CATS).4 CATS was made up of directors and DGs at the ministries of JHA and discussed, from a strategic perspective, files in the area of police and judicial cooperation from relevant Council working parties, before the files were submitted to COREPER. However, despite its legal basis in Article 36 TEU having been abolished by the ToL, it was decided that CATS should continue its role and assist COREPER in relation to legal, horizontal, and strategic matters of law enforcement and judicial cooperation in criminal matters, working in collaboration with other Council working parties and relevant Committees, in particular where COSI would not be able to contribute.5 COSI comprises high-​level officials from MS’ Ministry of Interior and/​or Justice, as 3 well as Commission and EEAS representatives. Europol, Eurojust, Frontex, CEPOL, and other relevant bodies may be invited to attend the meeting as observers.6 1   Council Decision 2010/​131/​EU of 25 February 2010 on setting up the Standing Committee on operational cooperation on internal security [2010] OJ L52/​50. 2   COSI is derived from the French name ‘Coopération Opérationnelle en matière de Sécurité Intérieure’. 3   See Council Decision 2010/​131/​EU of 25 February 2010 on setting up the Standing Committee on operational cooperation on internal security [2010] OJ L52/​50. 4   See, to this effect, European Convention, CONV 426/​02, 16. 5   See Council document 17187/​11 of 18 November 2011, para 1 and Council document 15508/​14 of 5 December 2014, 2. 6   See Article 5(1) Council Decision 2010/​131/​EU.

KELLERBAUER

790

Part Three: Title V Area of Freedom, Security and Justice

COSI’s objective is to facilitate, promote, and strengthen coordination of operational actions of MS’ authorities competent in the field of internal security.7 In this area COSI deals with issues that were previously dealt with by CATS.8 It acts in different areas, such as police and customs cooperation, the protection of external borders, and judicial cooperation in criminal matters.9 Furthermore, COSI evaluates the general direction and efficiency of operational cooperation and may identify possible shortcomings or failures and adopt appropriate concrete recommendations to address them.10 Finally, COSI assists the Council in reacting to terrorist attacks or natural or man-​made disasters under the ‘solidarity clause’ in Article 222 TFEU.11 5 COSI does not take part in the preparation of new legislation or the conduct of operations.12 COREPER remains solely responsible for preparing legislative acts and preparing the JHA Council.13 6 COSI submits a regular report on its activities to the Council, which then informs the EP and the national parliaments.14 4

  Article 2 Council Decision 2010/​131/​EU.   See Council document 15508/​14 of 5 December 2014, p 2. 9   See Article 3(1) Council Decision 2010/​131/​EU. 10   Article 3(2) Council Decision 2010/​131/​EU. 11 12   Article 3(3) Council Decision 2010/​131/​EU.   Article 4 Council Decision 2010/​131/​EU. 13   See General Secretariat of the Council, annex of document 17187/​11 of 18 November 2011, para 1. 14   Article 6 Council Decision 2010/​131/​EU. 7 8

KELLERBAUER

Article 72  TFEU (ex Article 64(1) EC and ex Article 33 TEU) This Title shall not affect the exercise of the responsibilities incumbent upon Member States with regard to the maintenance of law and order and the safeguarding of internal security.

Commentary Article 72 TFEU provides that Title V of the FEU Treaty is not to affect the exercise of 1 the responsibilities incumbent upon MS with regard to the maintenance of law and order and the safeguarding of internal security.1 The provision inter alia confirms that the abolition of internal border controls has not affected the responsibilities of MS with regard to the maintenance of law and order and the safeguarding of internal security.2 Article 72 TFEU reproduces Article 64(1) TEC and Article 33 TEU. It now applies to 2 the AFSJ in its entirety. Article 72 TFEU is complemented by Article 276 TFEU, which stipulates that the ECJ has no jurisdiction to review the validity or proportionality of operations carried out by MS’ law-​enforcement services or the responsibilities exercised by them with regard to the maintenance of law and order and the safeguarding of internal security. As a derogation from the provisions of Title V TFEU, the public order clause in 3 Article 72 TFEU should be construed narrowly. The Court can be expected to require MS to put forward substantial threats to law and order as well as to internal security in order to prevail themselves of the derogation in Article 72 TFEU. However, it follows from a Declaration to the ToA on a provision preceding Article 72 TFEU, whose wording is identical,3 that MS may take into account also foreign policy considerations when invoking this provision.

  Case C-​9/​16, A, EU:C:2017:483, para 33; Case C-​278/​12, Adil, EU:C:2012:508, para 52.   Case C-​9/​16, A, para 50; Case C-​278/​12, Adil, para 66. 3   Declaration 19 on Article 73l(1) of the Treaty establishing the European Community. 1

2

KELLERBAUER

Article 73  TFEU It shall be open to Member States to organise between themselves and under their responsibility such forms of cooperation and coordination as they deem appropriate between the competent departments of their administrations responsible for safeguarding national security.

Commentary 1 Article 73 TFEU recalls MS’ remaining competence to organize administrative cooperation in the area of national security outside the legal and institutional framework of the Union. The provision was inserted by the ToL when the AFSJ was elevated to a supranational level in its entirety. Previously, pursuant to Article 66 TEC (now Article 74 TFEU) it was for the Council to take measures to ensure cooperation between the relevant departments of the administrations of the MS in the areas covered by then Title IV TEC (visas, asylum, migration, and other policies relating to free movement of persons). 2 MS are generally not prevented from advancing the goals of European integration through forms of intergovernmental cooperation outside the Union’s institutional or legal framework, provided that such cooperation complies with Union law.1 Furthermore, pursuant to Article 4(2)(j) TFEU, the ‘area of freedom, security and justice’ forms part of the areas in which the Union shares competence with MS. Therefore, the reference in Article 73 TFEU to MS’ subsisting competence to cooperate on an intergovernmental basis has to be seen as merely declaratory. 3 In the area of national security, MS’ administrative cooperation outside the legal and institutional framework of the Union will need to be consistent with Union law, and first and foremost with measures adopted by the Council pursuant to Article 74 TFEU with a view to ensuring administrative cooperation in the AFSJ.

1

KELLERBAUER

  See Commentary on Article 20 TEU, para [14].

Article 74  TFEU (ex Article 66 EC) The Council shall adopt measures to ensure administrative cooperation between the relevant departments of the Member States in the areas covered by the Title, as well as between those departments and the Commission. It shall act on a Commission proposal, subject to Article 76, and after consulting the European Parliament.

Commentary Article 74 TFEU reproduces almost word for word, except as regards the procedure, 1 Article 66 EC. It has been used as legal basis, normally in conjunction with a substantive legal basis,1 in a number of instruments adopted in the field of Title V. Although this provision reduces the role of the EP, it does not require unanimity among the MS and can consequently be combined with a substantive legal basis using the ordinary legislative procedure. The Article has a remarkably wide scope. Examples of measures based on this provi- 2 sion are Decision 2001/​470 establishing a European Judicial Network (EJN) in civil and commercial matters,2 the purpose of which is to facilitate appropriate contacts between the authorities of the MS with the objective of facilitating judicial cooperation between the MS in civil and commercial matters, the Regulation 767/​2008 concerning the Visa Information System (VIS)3 (also based on the predecessor to Article 77(2)(b) TFEU). The contrast between the two instruments is striking: in the EJN Decision, the scope of the instrument is restricted to an information exchange the operation of which is useful but not vital to the smooth operation of judicial cooperation in civil matters, whereas in the VIS Regulation, the system established is a vital component of the visa system and the management of external borders.

1   See e.g. Regulation 1077/​2011 establishing a European Agency for the operational management of large-​ scale IT systems in the area of freedom, security and justice [2011] OJ L286/​1, which combines Article 74 with no fewer than seven substantive legal bases. 2   [2001] OJ L174/​25.    3  [2008] OJ L218/​60.

Wilderspin

Article 75  TFEU (ex Article 60 EC) Where necessary to achieve the objectives set out in Article 67, as regards preventing and combating terrorism and related activities, the European Parliament and the Council, acting by means of regulations in accordance with the ordinary legislative procedure, shall define a framework for administrative measures with regard to capital movements and payments, such as the freezing of funds, financial assets or economic gains belonging to, or owned or held by, natural or legal persons, groups or non-​State entities. The Council, on a proposal from the Commission, shall adopt measures to implement the framework referred to in the first paragraph. The acts referred to in this Article shall include necessary provisions on legal safeguards.

Selected bibliography Charlotte Beaucillon, Les Mesures Restrictives de l’Union Européenne (Bruylant 2013) Iain Camaron (ed), EU Sanctions:  Law and Policy Issues Concerning Restrictive Measures (Intersentia 2013). Peter van Elsuwege, ‘The adoption of ‘targeted sanctions’ and the potential for inter-​institutional litigation after Lisbon’ [2011] Journal of Contemporary European Research 488 Francesco Giumelli, The Success of Sanctions, Lessons Learned from the EU Experience (Ashgate 2013) Bjørn Kunoy and Anthony Dawes, ‘Plate Tectonics in Luxembourg: The ménage à trois between EC Law, International Law and the European Convention on Human Rights Following the UN Sanctions Cases’ [2009] 46 CML Rev 73 Martin Nettesheim, ‘U.N. Sanctions Against Individuals—​A Challenge to the Architecture of European Union Governance’ [2007] 44 CML Rev 567 Wolfgang Graf Vitzthum, ‘Les compétences législatives et juridictionnelles de la Communauté européenne dans la lutte contre le terrorisme—​l’affaire Kadi’ [2008] ZEuS 375

Essential case law Case C-​130/​10, EP v Council, paras 63–​5: Article 215(2) TFEU and not Article 75 TFEU is the appropriate legal basis for restrictive measures designed to combat terrorism when the decision to adopt those measures is part of the Union’s action in the sphere of the CFSP. Joined Cases C-​402&05 & 415/​05 P, Kadi I, paras 291–​327: The fact that the Union imposes restrictive measures with a view to transposing resolutions of the UN Security Council does not result in the immunity from judicial review or the inapplicability of fundamental rights in accordance with the Union legal order.

Main legal instruments Directive (EU) 2017/​541 on combating terrorism establishes minimum rules concerning the definition of criminal offences and sanctions in the area of terrorist activities as well as measures in favour of victims of terrorism.1 1   Directive (EU) 2017/​541 of the EP and of the Council of 15 March 2017 on combating terrorism and replacing Council Framework Decision 2002/​475/​JHA and amending Council Decision 2005/​671/​JHA [2017] OJ  L88/​6.

KELLERBAUER

Article 75

795

Commentary A. General remarks B. The different legal bases for adopting freezing measures C. The two-​step process in Article 75 TFEU D. The legal safeguards required pursuant to Article 75(3) TFEU

A. General remarks Article 75 TFEU empowers the Union to adopt measures with regard to capital move- 1 ments and payments, such as the freezing of funds, financial assets, or economic gains (‘freezing measures’), whenever such measures are justified by the need to prevent or combat terrorism and related activities. The purpose of the provision is to further one of the objectives to be pursued in the AFSJ, namely the prevention and combating of crime.2 Since the terrorist attacks of 11 September 2001, the fight against terrorism has be- 2 come a main concern for MS and preventing and suppressing the financing of terrorist activities is a key measure in this regard. The concept of ‘terrorist offence’ has been defined in Union law3 and the Union has had recourse to freezing measures both autonomously and with a view to transposing resolutions of the UN Security Council.4

B. The different legal bases for adopting freezing measures Before 13 December 2009, restrictive measures of an economic and financial nature were 3 adopted on the basis of Article 60 EC relating to restrictive measures with regard to capital movements and payments, in combination with Article 301 EC on the interruption or reduction, in part or completely, of economic relations with one or more third countries.5 As a result of the amendments made to primary law after the ToL entered into force the content of Articles 60 and 301 EC is now mirrored in Article 215 TFEU. By contrast, the context and tenor of Article 75 TFEU differ from those of its pre- 4 decessors. While Article 60 EC had been located in the chapter on capital and payments, Article 75 TFEU has been inserted in the Title on freedom, security and justice.6 Furthermore, contrary to Article 301 EC, Article 75 TFEU does not refer to the interruption or reduction, in part or completely, of economic relations with one or more third countries. Rather, the provision simply refers to the purpose of preventing terrorism and related activities and combating the same, and to the definition of a framework for administrative measures with regard to capital movements and payments, when this is necessary to achieve the objectives set out in Article 67 TFEU. The choice between Articles 75 and Article 215 TFEU is decisive for the role of the 5 EP in the legislative procedure: Article 75 TFEU provides for the adoption of measures   See Article 3(2) TEU.   It is now to be found in Article 3 of Directive (EU) 2017/​541 of the EP and of the Council of 15 March 2017 on combating terrorism and replacing Council Framework Decision 2002/​475/​JHA and amending Council Decision 2005/​671/​JHA [2017] OJ L88/​6. 4   See, most prominently, UN Security Council S/​RES/​1373 (2001) of 28 September 2001, para 1(a). 5   See Joined Cases C-​402/​05 P & C-​415/​05, Kadi, EU:C:2008:461, paras 212 et seq. In addition, Article 308 EC (now Article 352 TFEU) was used. 6   Consequently, the opt-​out laid down in Protocol No 21 on the position of the UK and Ireland in respect of the AFSJ applies to Article 75 TFEU, albeit it not regarding Ireland (see Article 9 of that Protocol). 2 3

KELLERBAUER

796

Part Three: Title V Area of Freedom, Security and Justice

in accordance with the ordinary legislative procedure under Article 294 TFEU, which gives the EP a greater role than simply being informed of the adoption of restrictive measures, as provided for in Article 215 TFEU. In addition, recourse to Article 215(2) TFEU, unlike recourse to Article 75 TFEU, requires a previous decision in the sphere of the CFSP, namely a decision adopted in accordance with Chapter 2 of Title V of the EU Treaty, providing for the adoption of restrictive measures such as those referred to in that provision. As a general rule, adoption of such a decision calls for unanimous voting in the Council acting alone. The Court held that the aforementioned differences render the legislative procedures under Articles 75 and 215 TFEU incompatible.7 6 In so far as Articles 75 TFEU and 215 TFEU relate to different Union policies that pursue objectives which, although complementary, do not have the same scope, Article 75 TFEU cannot be regarded as a more specific legal basis than Article 215(2) TFEU.8 The Court held Article 215(2) TFEU is the appropriate legal basis for restrictive measures designed to combat terrorism when the decision to adopt those measures is part of the Union’s action in the sphere of the CFSP.9 This is the case for regulations relating to a decision taken by the Union under the CFSP and enabling measures directed to addressees implicated in acts of terrorism who, having regard to their activities globally and to the international dimension of the threat they pose, affect fundamentally the Union’s external activity.10 7 So far the Union has given preference to Article 215 TFEU over Article 75 TFEU and there are no cases of application that could elucidate the manner in which the Court interprets Article 75 TFEU.

C. The two-​step process in Article 75 TFEU 8 Article 75(1) and (2) TFEU provide for a two-​step process. First, the Council and the EP adopt a regulation that acts as a legal framework and sets out the principles for the adoption of restrictive measures.11 It is in a second step and within the framework of this former regulation that the Council initiates concrete measures following a proposal from the Commission. These implementing measures usually indicate the persons whose assets are to be frozen. Nevertheless, given that they are not addressed to those suspected of financing terrorism but to whoever might actually hold the funds or economic resources in question (usually banks and insurances), they are general and abstract in manner and hence adopted in the form of a regulation.12

D. The legal safeguards required pursuant to Article 75(3) TFEU 9 Article 75(3) TFEU requires the acts referred to in Article 75(1) and (2) TFEU to include the necessary legal safeguards. The rights of the defence, in particular the right to be heard, and the right to effective judicial review of those rights, must thus be respected   Case C-​130/​10, EP v Council, EU:C:2012:472, para 48. 9   Case C-​130/​10, EP v Council, para 66.   Case C-​130/​10, EP v Council, paras 63–​5. 10   See, to this effect, Case C-​130/​10, EP v Council, paras 72 and 78. 11   See, for instance, Regulation (EC) No 2580/​2001 on specific restrictive measures directed against certain persons and entities with a view to combating terrorism [2001] OJ L344/​70, which was based on Articles 60, 301, and 308 EC (now: Articles 75, 352, and 215 TFEU). 12   See, by way of analogy, Joined Cases C-​402/​05 P & C-​415/​05, Kadi, paras 242–​4. 7 8

KELLERBAUER

797

Article 75

both when the framework regulation and when the implementing regulation imposing restrictive measures is adopted. In order to safeguard the right to be heard, the Council must communicate to the per- 10 sons concerned the evidence used against them to justify the restrictive measures imposed on them and afford them the right to be informed of that evidence within a reasonable period after those measures were enacted so that these persons are placed in a position to make their point of view in that respect known.13 Although freezing measures are of a temporary precautionary nature and not sup- 11 posed to deprive the persons concerned of their property,14 they are nevertheless to be considered a significant restriction of the right to property, which can be justified only if the persons concerned were enabled to put their case to the competent authorities.15 For more detailed explanations regarding the rights of defence of persons concerned by 12 freezing measures, reference is made to the Commentary on Article 215 TFEU.16

  See, by way of analogy, Joined Cases C-​402/​05 P & C-​415/​05, Kadi, paras 348–​9.   Joined Cases C-​402/​05 P & C-​415/​05, Kadi, para 358. 15   See to this effect, Joined Cases C-​402/​05 P & C-​415/​05, Kadi, para 369. 16   See Commentary on Article 215 TFEU, paras [17] et seq. 13 14

KELLERBAUER

Article 76  TFEU The acts referred to in Chapters 4 and 5, together with the measures referred to in Article 74 which ensure administrative cooperation in the areas covered by those Chapters, shall be adopted: a) on a proposal from the Commission, or b) on the initiative of a quarter of the Member States.

Commentary 1 Article 76 TFEU, which allows proposals to be made not only by the Commission, but also by one quarter of the MS, applies only to measures in the fields of judicial cooperation in criminal matters and police cooperation. It is a diluted version of Article 61 EC, which allowed any MS, for a transitional period of five years following the entry into force of the ToA, to propose an initiative,1 and of Article K.6(2) TEU-​ToA, which contained similar provisions for police and judicial cooperation in criminal matters. 2 Articles 77–​79 and 81 TFEU are dealt with in Chapters 2, 3, 4, and 5 respectively.

1   This provision was used e.g. in the adoption of Regulation 1346/​2000 on insolvency proceedings [2000] OJ L160/​1, now replaced by Regulation 2015/​48 on insolvency proceedings [2015] OJ L141/​19.

KELLERBAUER

Chapter 2 Policies on Border Checks, Asylum and Immigration Introduction The abolition of border controls on persons at the internal frontiers, i.e. the frontiers between the MS, has a clear link with free movement of persons, one of the cornerstones of EU law. Nevertheless, the original ToR, while recognizing the rights of nationals of MS to move and work in the other MS, still allowed MS to carry out border checks to verify the entitlement of persons crossing those borders to exercise free movement.1 Over the years, beginning with the SEA in 1987 and culminating in the ToL, the Union has conferred on itself the powers to regulate this issue and to take concomitant measures to provide stronger controls on the external borders. Much of the nuts and bolts of the measures were originally adopted within the context of the Schengen Agreements, which were absorbed into the Union legal order shortly after the entry into force of the ToA and which have since been updated and largely replaced by normal Union law instruments. At the same time, the application of the Schengen system is subject to extremely complex institutional provisions that affect the spatial application of the Schengen acquis. In essence, the aspects of the Schengen acquis that fall within the scope of Article 77 TFEU do not apply to the UK or Ireland; they apply to all other MS2 but, for the time being, Cyprus, Bulgaria, Romania, and Croatia are not full members of the system since border control is still carried out at their borders with other MS. Finally, the Schengen system has been extended by international agreements to Iceland, Norway, Switzerland, and Liechtenstein. Although the SEA 1986 inserted an Article 8a into the EEC Treaty requiring the Community to adopt measures with the aim of establishing the internal market, defined as an area without internal frontiers, prior to the ToA, progress in this field was made in the intergovernmental arena, with the conclusion of the 1985 Schengen Agreement and then the Convention implementing the Schengen Agreement—​generally referred to as the Schengen Convention—​signed in 1990. The Schengen Agreement of 1985 was signed initially by only Germany, France, and the Benelux countries, which in 1990 signed Schengen Convention implementing the Schengen Agreement.3 Other MS later acceded and the Schengen Convention entered into force for certain of them in 1997. As far as is relevant for this Chapter, the Convention contained rules on abolishing internal border controls, strengthening external border

  Case C-​378/​97, Wijsenbeek, EU:C:1999:439.   This includes Denmark, within the limits of the Denmark Protocol. 3   [2000] OJ L293/​13 and 19. The expression ‘Schengen Agreements’ is used to refer to the two instruments as a whole. 1 2

Wilderspin

1

2

3

4

5

800

Part Three: Title V Area of Freedom, Security and Justice

controls, and harmonizing visa policy and regulation movements of third-​country nationals between its signatories.4 6 Upon the entry into force of the ToA on 1 May 1999, these areas fell, for the first time, unambiguously within the scope of the EC Treaty (Title IV of Part Three, now Title V of Part Three of the TFEU). Given that most MS had by this time acceded to the Schengen Convention, it was necessary to take steps to integrate the Schengen acquis into the framework of the Union. This was done first by the so-​called Schengen Protocol,5 which does several things. First, it authorizes the majority of the MS to establish ‘closer cooperation’ among themselves within the Schengen acquis.6 Second, it makes special provision for Denmark, whose participation in the Schengen acquis is, by virtue of Article 3 of the Schengen Protocol, regulated by Article 4 of the Protocol on the position of Denmark. That provision provides for Denmark, which was a signatory to the Schengen Convention, to continue to be bound by that Convention and to participate under international law in the development of the Schengen acquis. Third, by virtue of Articles 4 and 5 of the Schengen Protocol, the UK and Ireland, which were not parties to the Schengen Convention, to request to participate in some or all of the parts of the Schengen acquis and developments thereof.7 To summarize matters, the UK and Ireland do not participate in the part of the Schengen acquis that falls within the scope of Article 77 TFEU on the abolition of internal border controls.8 Fourth, Article 6 of the Schengen Protocol makes special provision to associate Iceland and Norway with the implementation of the Schengen acquis and to conclude an Agreement with those states. 7 Decisions were adopted to implement the Schengen Protocol within a short time of the entry into force of the ToA: • Allocation of a legal basis within the Treaty to the Schengen acquis was effected by two Decisions of 20 May 1999, the first of which defined the Schengen acquis and the second of which allotted a legal basis to each of the provisions or decisions that constituted the acquis.9 • An Agreement concluded by the Council with Iceland and Norway concerning those states’ association with the implementation, application, and development of the Schengen acquis was swiftly concluded and approved by Decision 1999/​439/​EC.10

4   Article 2 (Crossing Internal Borders); Articles 3–​8 (Crossing External Borders); Articles 9–​18 (Visas); Articles 19–​24 (Conditions Governing the Movement of Aliens); Article 25 (Residence permits and alerts for the purpose of refusing entry). The majority of these provisions have been subsequently repealed and replaced by more detailed EU Regulations (the SBC replaced Articles 2–​8 and the Visa Code replaced Articles 9–​17). 5   Protocol 19 integrating the Schengen acquis into the framework of the European Union, annexed to the ToA. The Schengen Protocol is still in force but was amended upon the entry into force of the ToL. 6   Schengen Protocol, Articles 1 and 2. 7   See Chapter 1 for discussion of the relationship between Articles 4 and 5 inter-se and the relationship of the Schengen Protocol with Protocol 21 on the position of the UK and Ireland in respect of the area of freedom, security, and justice. See also Case C-​77/​05, UK v Council, EU:C:2007:803; Case C-​137/​05, UK v Council, EU:C:2007:805, and Case C-​482/​08, UK v Council, EU:C:2010:631. 8   Decision 2000/​365/​EC concerning the request of the UK to take part in some provisions of the Schengen acquis [2000] OJ L131/​43 and Decision 2002/​192/​EC concerning the request of Ireland to take part in some of the provisions of the Schengen acquis [2002] OJ L64/​20. 9   Decisions 1999/​435/​EC concerning the definition of the Schengen acquis and Decision 1999/​436/​EC determining the legal basis for each of the provisions of the Schengen acquis, [1999] OJ L176/​1 and 17 respectively. 10   [1999] OJ L176/​35.

Wilderspin

Chapter 2 Introduction

801

• Lastly, although this is not mentioned in the Schengen Protocol, an agreement was subsequently concluded with Switzerland associating it with the implementation of the Schengen acquis11 and a Protocol was concluded extending this agreement to Liechtenstein.12

Overview Article 77 contains the specific legal basis for developing a Union policy on abolishing internal border controls, the carrying out of checks on the crossing of external borders and the introduction of an integrated management system for internal borders. Article 78 contains the specific legal basis for developing a common Union policy on asylum and subsidiary protection and ensuring compliance with the principle of non-​refoulement, in accordance with the 1951 Geneva Convention on the status of refugees. Article 79 contains the specific legal basis for the development of a common migration policy, relating to both legal and illegal migration. Article 80 sets out the principle that is to inform the measures taken under Articles 77–​79, namely solidarity and fair sharing of responsibility. Article 81 contains the specific legal basis for the development of judicial cooperation in civil matters having cross-​border implications, based on the principle of mutual recognition of decisions. Selected bibliography Kai Hailbronner and Daniel Thym, EU Immigration and Asylum Law (2nd ed, Beck 2016) Steve Peers, Elspeth Guild, and Jonathan Tomkin, EU Immigration and Asylum Law (2nd ed, Nijhoff 2012) Steve Peers, EU Justice and Home Affairs Law (4th ed, OUP 2016) Vol I, Chapter 3

  [2008] OJ L53/​52.   

11

  [2011] OJ L160/​19.

12

Wilderspin

Article 77  TFEU (ex Article 62 EC) 1. The Union shall develop a policy with a view to: (a) ensuring the absence of any controls on persons, whatever their nationality, when crossing internal borders; (b) carrying out checks on persons and efficient monitoring of the crossing of external borders; (c) the gradual introduction of an integrated management system for external borders. . For the purposes of paragraph 1, the European Parliament and the Council, acting in accordance 2 with the ordinary legislative procedure, shall adopt measures concerning: (a) the common policy on visas and other short-​stay residence permits; (b) the checks to which persons crossing external borders are subject; (c) the conditions under which nationals of third countries shall have the freedom to travel within the Union for a short period; (d) any measure necessary for the gradual establishment of an integrated management system for external borders; (e) the absence of any controls on persons, whatever their nationality, when crossing internal borders. . If action by the Union should prove necessary to facilitate the exercise of the right referred 3 to in Article 20(2)(a), and if the Treaties have not provided the necessary powers, the Council, acting in accordance with a special legislative procedure, may adopt provisions concerning passports, identity cards, residence permits or any other such document. The Council shall act unanimously after consulting the European Parliament. . This Article shall not affect the competence of the Member States concerning the geographical 4 demarcation of their borders, in accordance with international law.

Selected bibliography Emilio De Capitani, ‘The Schengen System after Lisbon: From Cooperation to Integration’ [2014] ERA Forum 101 Marie Gautier, ‘Les vingt ans de la convention d’application de la convention de Schengen’ [2012] Revue des affaires européennes 351 Rudolf Geiger, Daniel-​ Erasmus Khan, and Markus Kotzur, EUV/​AEUV Kommentar (6th ed, Beck 2017) Steve Peers, Elspeth Guild, and Jonathan Tomkin, EU Immigration and Asylum Law, Vol 1: Visas and Border Controls (2nd ed, Nijhoff 2012) Carsten W. Jorgensen and Karsten E. Sorensen, ‘Internal Border Controls in the European Union’ [2012] EL Rev 249 Roberta Mungianu, ‘Frontex:  Towards a Common Policy on External Border Control’ [2013] European Journal of Migration and Law 359

Wilderspin

Article 77

803

Programmes and action plans Back to Schengen:1 a roadmap sets out a framework for returning to the normal system of absence of controls at internal frontiers, which was suspended by some MS in 2015.2

Essential case law Visa Code Case C-​638/​16 PPU, X, paragraph 51: The Visa Code does not apply to the issue of a short-​stay visa where the applicant intends to gain entry to a MS with a view to making an application for asylum there. Case C-​84/​12, Koushkaki, paras 49–​50 and 60: A MS may not refuse to issue a short-​stay visa where the refusal is not authorized by the Visa Code; however, the MS have considerable discretion in assessing whether such a ground exists.

Borders Code Joined Cases C-​188-​189/​10, Melki and Abdeli, paragraph 75 and Case C-​278/​12 PPU, Adil: Powers to check the identity of persons, which may only be done within a given distance from an internal frontier, do not constitute border checks prohibited by the Borders Code provided that the national legislation contains the necessary framework to guarantee that the exercise of such powers does not have an effect equivalent to border checks.

Main legal instruments Regulation 2016/​1624 replacing Regulation 2007/​2004, the ‘Frontex Regulation’, establishes a European Border and Coast Guard to ensure integrated management of the external borders.3 Regulation 2016/​399 (SBC) (replacing Regulation 562/​2006) fleshes out the principle of absence of border controls for the crossing of internal Schengen borders and provides for controls on the crossing of external Schengen borders.4 Regulation 656/​2014 (Sea Borders Surveillance Regulation) applies to surveillance of the sea borders.5 Regulation 1053/​2013 (Schengen Evaluation Regulation) establishes an evaluation and monitoring mechanism to evaluate the application of the Schengen acquis and to verify that the Schengen acquis is to apply in full to those MS for which this not already the case.6 Regulation 1052/​2013 (Eurosur Regulation) establishes to improve operational capacity at the external borders for combating illegal migration and saving the lives of migrants.7 Regulation 810/​2009 (Schengen Visa Code) establishes the rules and procedures for issuing Schengen visas.8 Regulation 767/​2008 (Visa Information System ‘VIS’ Regulation) establishes a system for the exchange of data in order to facilitate the visa application procedure and checks at external borders, and to facilitate the fight against fraud.9   For the horizontal action plans in the JHA field see the Commentary on Article 68 TFEU.  COM(2016)120final. 3   Regulation 2016/​1624 on the European Border and Coast Guard [2016] OJ L251/​1. 4   Regulation 2016/​399 on a Union Code on the rules governing the free movement of persons across borders (Schengen Borders Code) [2016] OJ L77/​1. 5   Regulation 656/​2014 establishing rules for the surveillance of the external sea borders [2014] OJ L189/​93. 6   Regulation 1053/​2013 establishing an evaluation and monitoring mechanism to verify the application of the Schengen acquis [2013] OJ L295/​27. 7   Regulation 1052/​2013 establishing the European Border Surveillance System (Eurosur) [2013] OJ L295/​11. 8   Regulation establishing a Community Code on Visas [2009] OJ L243/​1. 9   Regulation 767/​2008 concerning the Visa Information System (VIS) and the exchange of data between MS on short-​stay visas [2008] OJ L18/​60. 1 2

Wilderspin

804

Part Three: Title V Area of Freedom, Security and Justice

Regulation 1987/​2006 (SIS II Regulation) establishes a system for the entry and processing of alerts in respect of third-​country nationals for the purpose of refusing entry and stay in a MS.10 Regulation 2252/​2004 (Biometrics Regulation) establishes standards for security features and biometrics in passports and travel documents issued by the MS.11 Regulation 539/​2001 as amended (most recently by Regulation 2017/​732) (Visa List Regulation) lists the third countries whose nationals require a Schengen visa and those which are exempt.12

Commentary A. Territorial  scope B. Border control 1. Introduction 2. Absence of controls at internal borders 3. Checks and monitoring the crossing of external borders 4. Integrated management for external borders C. Common policy on visas and other short-​stay residence permits D. Short-​term freedom of movement for third-​country nationals E. Special competences regarding passports, visas, residence permits, and other documents (para 3) F. Right of MS to demarcate their borders (para 4)

A. Territorial  scope 1 The territorial scope of measures adopted under Article 77 is regulated by Protocol 19 on the Schengen acquis integrated into the Framework of the European Union (the Schengen Protocol).13 2 Article 1 of the Schengen Protocol authorizes the signatory states to the Schengen Agreements to establish what is referred to as ‘closer cooperation’ between themselves. This closer cooperation is a coy reference to the provisions on enhanced cooperation now to be found in Article 20 EU and Articles 326–​334 TFEU. Article 1 of the Protocol is, save the obvious addition of the new MS, substantially unchanged in the ToL. 3 The 2003 Act of Accession14 deals with the MS that acceded to the EU in 2004.15 Article 3(1) thereof provides that certain parts of the Schengen acquis are to apply to those MS as from the moment of accession whereas Article 3(2) provides for the remainder of the acquis, essentially the abolition of controls at the borders, to be extended to them once certain conditions have been fulfilled. In the case of all the states that acceded in 2004, with the exception of Cyprus, the Council, by Decision 2007/​801/​ EC, extended the remainder of the acquis, thus authorizing the abolition of internal border checks, with effect from 21 December 2007 (30 March 2008 for air borders). 10  Regulation 1987/​2006 on the establishment, operation and use of the second generation Schengen Information System (SISII) [2006] OJ L381/​4. 11   Regulation 2252/​2004 on standards for security features and biometrics in passports and travel documents issued by MS, amended by Regulation 444/​09 [2004] OJ L385/​1. 12   Regulation 539/​2001 listing the third countries whose nationals must be in possession of visas when crossing the external borders and those whose nationals are exempt from that requirement [2001] OJ L181/​1. 13 14   See also Introduction on Chapter 2, para [6]‌.   [2003] OJ L46/​33. 15   Namely Poland, Hungary, Slovakia, Malta, Cyprus, Latvia, Lithuania, Estonia, Slovenia, and the Czech Republic.

Wilderspin

Article 77

805

For Romania and Bulgaria, which acceded in 2007, Article 4 of the 2005 Act of Accession16 contained a cognate provision. However, for these MS, checks at internal borders have not yet been lifted. Finally, for Croatia, which acceded in 2013, the same situation applies mutatis mutandis as for Bulgaria and Romania.17 Article 5, first subparagraph, of the Protocol is a logical corollary of Articles 1 and 2 in that it provides that proposals and initiatives to build upon the Schengen acquis shall be subject to the relevant provisions of the Treaties, i.e. as defined in Council Decision 1999/​436. Since this Decision is itself an act of secondary law, it is subject to review by the European Court and thus the legal bases assigned therein can hence not necessarily be regarded as definitive, albeit there is nothing to suggest that the Council in fact made any error of attribution. The remainder of the Schengen Protocol is largely concerned with the respective positions of (a) Denmark, (b) Ireland and the UK, and (c) Iceland and Norway. Denmark, which was a Contracting Party to the Schengen Agreement and Convention, is covered by the general authorization under Article 1 of the Protocol, but, by virtue of Article 3 thereof, its participation in the adoption of measures constituting a development of the Schengen acquis is governed by the relevant provisions of the Protocol on the position of Denmark.18 In essence, that Protocol provides for Denmark not to participate in or be bound by measures adopted on the basis of Title V of Chapter Three TFEU (Articles 1–​3).19 However, this principle is subject to two special provisions concerning the Schengen acquis. First, and most significantly, by virtue of Article 4(1) of the Protocol on the position of Denmark, that MS shall decide within six months of the adoption of any measure building upon the Schengen acquis whether it will implement that measure in its national law. If it does so, the measure creates an obligation under international law between Denmark and the other MS bound by the measure. If it does not do so, the Protocol on the position of Denmark does not specify the consequences, but merely requires Denmark and the MS concerned to consider ‘appropriate measures’. Article 6 of the Protocol on the Position of Denmark provides that Articles 1–​3 of that Protocol do not apply to measures (a) determining the third countries whose nationals must be in possession of a visa when crossing the external borders of the MS or (b) relating to a uniform format for visas. This can be explained by the fact that such questions fell within the scope of the EU Treaty before the conclusion of the Schengen Agreements.20 As regards the UK and Ireland, those MS may, by virtue of Article 4 of the Schengen Protocol (substantially unchanged in the ToL), request to take part in some or all of the provisions of the Schengen acquis; in such a case, the Council decides on the request with the unanimity of the members referred to in Article 1 and the MS in question. Both the UK and Ireland made a request to participate in some parts of the Schengen acquis, to which the Council responded by decisions taken in 2000 and 2002 respectively.21   [2005] OJ L157/​203.   Croatian Act of Accession [2012] OJ L112/​6, Article 4 in conjunction with Annex II. 18   Protocol No. 22. 19   This Protocol, in so far as it relates to other measures adopted on the basis of Title V, is considered later. 20   Consequently, despite building on the Schengen acquis, Regulation 539/​2001 defining the countries whose nationals must be in possession of a visa when crossing internal borders applies, as Union law, to Denmark. 21   Decision 2000/​365/​EC (UK). Subsequently, the Council decided that certain of the provisions referred to in Decision 2000/​365 were to be put into effect in the UK as from 1 January 2005 (Decision 2004/​926/​ EC on the putting into effect of parts of the Schengen acquis by the UK [2004] OJ L395/​70); see also Council Implementing Decision (EU) 2015/​215 on the putting into effect of the Schengen acquis on data protection 16 17

Wilderspin

4

5 6

7

8

806

Part Three: Title V Area of Freedom, Security and Justice

With respect to the UK, by virtue of Article 1 of the Decision, that MS shall participate in police cooperation other than the rules on hot pursuit, mutual assistance in criminal matters, application of the ne bis in idem principle, extradition, transfer of the enforcement of criminal judgments, most of the provisions on narcotic drugs, and certain of the provisions concerning the SIS and certain provisions on the protection of personal data, but not to any of the fields pertaining to border control and falling within the scope of Article 77 TFEU. By virtue of Article 8 of the decision, the UK was deemed to have opted in, by virtue of Article 5 of the Protocol, infra, to all proposals and initiatives building upon the Schengen acquis mentioned in Article 1. Similar, but not identical, provisions apply with respect to Ireland. 9 Under Article 5 of the Schengen Protocol, the UK and Ireland may also take part in proposals and initiatives to build on the Schengen acquis. The relationship between Articles 4 and 5 of the Protocol was explained by the European Court in Case C-​77/​05, UK v Council and Case C-​137/​05, UK v Council. In both cases, the UK contended that, by virtue of Article 5 of the Schengen Protocol, it was entitled to opt in to any measure constituting a development of the Schengen acquis, even if that measure did not constitute a development of the Schengen acquis in which that MS participated by virtue of Decision 2000/​365.22 However, the European Court held that Articles 4 and 5 were interrelated and that participation in a measure by virtue of Article 5 presupposed that the UK had accepted the part of the Schengen acquis behind the measure. 10 In the alternative, the UK advanced an even more flimsy argument, namely that, although, as it admitted, Regulation 2007/​2004 was ‘Schengen-​related’, it was not ‘Schengen-​integral’ (by which expression it meant only ‘measures inextricably linked with the Schengen acquis’); thus, so the UK argued, the conditions of its participation were governed, not by the Schengen Protocol, but, rather, by the Ireland and UK Title V Protocol, infra, which gives those MS much more leeway in deciding to which Title V measures it wishes to opt in. Unsurprisingly, the Court gave this argument short shrift. Once the legislature had correctly classified a proposal as building upon the Schengen acquis, the matter was governed only by the Schengen Protocol, to the exclusion of the more general Title V Protocol on the position of Ireland and the UK.23 and on the provisional putting into effect of the Schengen acquis on the Schengen Information System for the UK [2015] OJ L36/​8). Decision 2002/​192/​EC (Ireland). 22   In Case C-​77/​05, UK v Council, EU:C:2007:803, the measure in question was Regulation 2007/​2004 establishing a European Agency for the Management of Operational Consequences at the External Borders of the MS of the European Union (‘Frontex Regulation’) [2004] OJ L349/​1. Recital 25 of the preamble to that regulation explained that the regulation constituted a development of the Schengen acquis (namely the crossing of external borders) in which the UK did not take part by virtue of Decision 2000/​365. In Case C-​137/​05, UK v Council, EU:C:2007:805, the UK sought the annulment of Regulation (EC) No 2252/​2004 on standards for security features and biometrics in passports and travel documents issued by MS [2004] OJ L385/​ 375. On the other hand, provision for the UK and/​or Ireland to participate in the Schengen acquis by means of cooperation agreements between those States and the Union is permissible (Case C-​44/​14, Spain v EP and Council, EU:C:2015:554). 23   See also Jorrit J Rijpma [2008] 45 CML Rev 835, for commentary on the judgments. Rijpma’s position is that the Court was unnecessarily formalistic and should have focused more on the concrete question of whether participation by the UK threatened the coherence of the Schengen acquis and concludes that, while participation in the FRONTEX Regulation, which was intimately linked with the policing of the internal borders of the Schengen States, would have done so, participation in the Biometrics Regulation would not. The author also considers, at 847, wrongly as it turns out, that ‘very few measures that have their legal basis in Title IV EC will fail to qualify as a Schengen development measure and consequently the scope of the Title IV protocol has been drastically reduced’.

Wilderspin

Article 77

807

Thus, to summarize, the UK and Ireland do not participate in measures falling within the scope of Article 77 TFEU. Article 6 of the Schengen Protocol (substantially unchanged in the ToL version) makes special provision for associating Iceland and Norway with the implementation of the Schengen acquis and its further development. This provision takes on board the fact that, when the Treaty of Accession of Denmark, Finland and Sweden had been signed in December 1996, it was accompanied by an association agreement with Iceland and Norway. This, as is explained in the preamble to the Schengen Protocol, is because the latter states were bound by provisions of the Nordic Passport Union (which antedates the accession of any of its members to the EU) together with the Nordic states that are members of the EU. Article 6 consequently provides for the conclusion of an agreement to be concluded with those states. Here too, the Council acted quickly, approving on 17 May 1999 an Agreement concluded between it and Norway and Iceland concerning the latter’s association with the implementation application and development of the Schengen acquis. In essence, by virtue of the Agreement, not merely the Schengen acquis, but also measures amending or building upon it, are binding on Iceland and Norway (Article 2). Such measures are adopted by the competent institutions of the EU and, if such measures are not accepted by either of those contracting parties, the solution is straightforward, namely that the Agreement is considered terminated with respect to that contracting party (Article 8(3)). Although not specifically mentioned in the Schengen Protocol, the Union has also concluded an agreement with Switzerland associating it with certain aspects of the Schengen acquis as well as a protocol associating Liechtenstein with the Agreement with Switzerland.

11 12

13

14

B. Border control 1. Introduction The link between the absence of controls on persons crossing the borders between MS 15 and the internal market is already made clear in Article 26 TFEU. Nevertheless, that provision is not self-​executing but, rather, requires, as a condition for the abolition of controls at internal borders, the adoption of a common policy on controlling the external borders, including common rules on the determination of the countries whose nationals require a visa to enter the Union.24 The Schengen Convention makes reference to that link with the internal market and has as its main objective the abolition of checks at the common borders, i.e. internal frontiers. Consistently with this aim, Articles 2–​8 of the Schengen Convention contained rules relating to the absence of internal border control and rules on the crossing of the external borders. Article 2(1) states the ‘golden rule’ of the Convention, namely that ‘internal borders may be crossed at any point without any checks on persons being carried out’, subject to the possibility of the reintroduction of such checks for a limited period for reasons of public policy or public security. Articles 3–​8 contain the basic rules on the crossing of external borders, including by third-​country nationals. These basic rules were supplemented by Decisions of the Executive Committee, the Common Manual, and the Common Consular Instructions.

  Case C-​378/​98, Wijsenbeek.

24

Wilderspin

Part Three: Title V Area of Freedom, Security and Justice

808

With the entry into force of the ToA, Articles 2–​8 of the Schengen Convention were allotted the legal basis of Articles 62(2) EC, now Article 77 TFEU, and in 2006 the Union legislature adopted Regulation 562/​2006 (the SBC). That Regulation, and its successor, Regulation 2016/​399 on a Union Code on the rules governing the movement of persons across borders (SBC) adopted on the basis of Article 77(2) (b) and (e) TFEU)25 repealed Articles 2–​8 of the Schengen Convention and the Common Manual and the Common Consular Instructions. 17 In the SBC, ‘internal borders’ are defined as the common land borders between MS, the airports for internal flights, and the water ports for internal ferry connections, whereas external borders are defined as MS’ borders that are not internal borders.26 16

2. Absence of controls at internal borders 18 With regard to the crossing of internal borders, Article 77(1)(a) and (2)(e) require the policy to ensure ‘the absence of controls on persons, whatever their nationality, when crossing internal borders’. This is ensured by Title III of the Borders Code, Article 22 of which provides that ‘internal borders may be crossed at any point without a border check on persons, irrespective of their nationality, being carried out’. Border control is defined, not in Article 77 TFEU but in the Borders Code, as meaning the activity carried out at a border crossing point in response exclusively to an intention to cross or the act of crossing the border, regardless of any other consideration, in order to ensure that persons may be authorized to enter or leave the territory (border checks) or the surveillance activity between such crossing points to circumvent such checks (border surveillance).27 19 Nevertheless, the absence of border controls at internal borders does not affect MS’ powers to carry out a number of controls within their territory, such as security checks carried out at ports and airports, any obligation to hold or carry papers and documents and any obligation on third-​country nationals to report their presence.28 Such checks are clearly not ‘controls when crossing internal borders’ and thus it was probably unnecessary to make specific mention of them, other than for the avoidance of doubt but, by the same token, specifically excluding such checks from the definition of internal border controls poses no difficulty with regard to the legal base. 20 On the other hand, Article 23(a) of the Code, which allows the exercise of police powers in border areas, provided that the exercise of those powers does not have an effect equivalent to border checks, is more controversial seen in the light of the legal basis. Such powers are deemed to be not equivalent to border checks, inter alia, when they (a) do not have border control as an objective, (b) are based on general police information and experience regarding threats to public security and aim to combat cross-​border crime, (c) are devised and executed in a manner distinct from systematic checks at the external borders, and (d) are carried out on the basis of spot checks.29 21 If one analyses this provision, it clearly does not preclude general controls on persons applicable throughout the territory of a MS. None the less, where MS provide for enhanced police powers only applicable in border areas, it may be difficult to draw the line between measures permitted under Article 23 of the SBC and border control, in particular border surveillance, insofar as border surveillance includes measures to apprehend 26 27   [2016] OJ L77/​1.   Article 2(1) and (2).   SBC Code, Article 2, points 10–​12.   Article 23, (b)–​(d), SBC. 29   Although the provision does specify the point, it is clear that these requirements are cumulative. 25 28

Wilderspin

Article 77

809

a person who has already crossed the border as well as measures simply aiming to prevent him or her from doing so. In Melki and Abdeli,30 the Court limited itself to interpreting the Borders Code and 22 refused to address the question of whether Article 23 SBC was consistent with its Treaty legal basis.31 The Court held that national measures which allow the police to check the identity of any person, with a view to ascertaining compliance with the obligation under national law to carry papers and documents, within 20 kilometres of an internal border and at certain ports, railways, and motorway toll booths situated beyond that 20 kilometre limit, were not border checks, even though they could be carried out only in the border area, since they were not carried out at the border itself and their purpose was not border control but checking a party’s papers and documents. Nevertheless, according to the Court, the national legislation must contain a framework to guide the discretion conferred on the police authorities to guarantee that the practical exercise of the power did not have an effect equivalent to border checks.32 The reasoning of the Court can be criticized on a number of points.33 First, the refusal 23 to examine whether or not Article 23 SBC was valid because this was not specifically requested by the national court, despite it being advanced by the applicants in the main proceedings, is both highly formalistic and dubious, since the national court had specifically asked whether the Article 62 EC (the predecessor of Article 77 TFEU) precluded the national legislation. It is thus not entirely true that the issue of validity of the Union legislation was not raised by the national court. This omission, moreover, leaves a doubt as to whether the definition of border control in the SBC is, in the light of its Treaty legal basis, in fact valid. Those doubts now seem to be dispelled by the later judgment in C-​9/​16, A, in which the national court specifically raised the question of the legality of a similar provision of German law with regard to not only the SBC but also Article 67(2) and thus also Article 77 TFEU. In the judgment the Court confirmed the Melki and Adil case law, without analysing the legality of the provisions of the SBC in the light of those Treaty provisions. Secondly, the Court focused on the question whether the measures in question consti- 24 tuted border checks as opposed to border control, which embraces both border checks and border surveillance. The latter concept is defined as, inter alia, the ‘surveillance of borders between border crossing points  . . .  in order to prevent persons circumventing border checks’ (para [18]). This concept, it is submitted, clearly contemplates that surveillance may take place in an area contiguous to the border itself and may embrace the apprehension of persons who have already entered the territory illegally (para [18]). This

  Joined Cases C-​188-​189/​10, Melki and Abdeli, EU:C:2010:363.   Joined Cases C-​188-​189/​10, Melki and Abdeli, para 63. 32   Joined Cases C-​188-​189/​10, Melki and Abdeli, paras 68–​74. See also the later Case C-​278/​12 PPU, Adil, EU:C:2012:508, which contained similar powers but subject under national law to ‘detailed rules and limitations capable of affecting the intensity and frequency of the checks that may be carried out in the border area and seek to guide the discretion enjoyed by them in the practical application of those powers’. In that case, the Court took a less strict line than that in Melki and Abdeli. 33   But see Vitzthum, ‘Schengener Grenzcodex’ (see biblio), 236, who is more supportive of the Court’s approach, largely on the basis of the author’s opinion that Article 77 TFEU does not permit the Union legislature to limit MS’ exercise of police powers. This argument has found favour with the Court; see the later cases of Case C-​278/​12 PPU, Adil, para 52, and Case C-​9/​16, A, EU:C:2017:483, para 33, where the Court refers explicitly to Article 72 TFEU, according to which the TFEU does not affect MS competence ‘with regard to the maintenance of law and order and the safeguarding of internal security’. 30 31

Wilderspin

810

25

26

27

28

Part Three: Title V Area of Freedom, Security and Justice

omission is not rectified in the judgment in A, where it would have assumed particular relevance since the defendant was apprehended at a railway station 500 metres from an internal border pursuant to a national provision one of whose aims was to allow checks to be carried out in order to prevent or terminate illegal crossings of the border.34 Thirdly, the distinction that the Court purports to find between measures to circumvent border checks, which are not permitted by the SBC, and measures territorially limited to the border area whose aim is to check whether the subject is fulfilling his or her obligation under national law to carry and produce certain documents, which, the Court holds, fall within the scope of Article 23 SBC, is not convincing. This is so in particular since, first, at least one purpose of making such checks is to ensure that the subject is entitled to be in the national territory in the first place and, second, limiting the territorial scope of the measures to the border area is likely to increase the likelihood of detecting persons who are not so entitled. In Adil,35 the Court’s reasoning is even flimsier, in that the relevant national legislation, the application of which was equally limited to the border area, had as its main aim to combat illegal residence: nevertheless, resort to the powers granted by that legislation did not even require any suspicion that the subject was in fact illegally resident, contrary to the cognate powers that could be exercised in the remainder of the territory. Notwithstanding, the Court held that such a measure was not prohibited as a border control or as having an effect equivalent thereto, provided that the checks were based on general information regarding the illegal residence of persons (whatever that may mean) and where the checks were subject to limitations concerning their intensity and frequency.36 If, as the Court held, the effect of a measure limited to the border area whose aim is to detect illegal residents (which would include those who have recently crossed the border) is not equivalent to the effect of a border check, it is difficult to identify what measure that is not carried out on the border itself could ever be considered equivalent to a border check. Given the basic principle of the Regulation and its underlying legal basis, which is to outlaw all internal border controls, one would have expected the Court to take a stricter approach to the question of whether a measure that can only be carried out in the border area is equivalent to a border check and in particular to examine more strictly whether all the criteria contained in Article 23 points (a)–​(d) SBC are satisfied. As regards those criteria, first, the measure may not have border control as an objective. The Court does not give serious consideration to whether a measure whose objective, inter alia, is to apprehend persons who are not entitled to be in the national territory in fact has border control as its objective. Secondly, the measure must be based on general police information and experience regarding public security and aim to combat cross-​ border crime. It is difficult to understand precisely how a measure designed to detect illegal residents can fulfil this criterion. Third, the measures must be devised and executed in a manner distinct from systematic checks on persons at the external borders ((c)) and be carried out on the basis of spot checks ((d)). Since Article 22 prohibits not merely systematic but also spot checks at the internal borders, compliance with these conditions is 35   Case C-​9/​16,  A.   Case C-​278/​12 PPU,  Adil.   See now Case C-​9/​16, A, where the legal basis specifically had as an objective the prevention or termination of illegal crossings of the border. Even in this case, the Court held that the national provision was not a border check. However, in that case, the Court was more willing to consider that the measure was, at least, equivalent to such a check, unless the power was conditioned by a framework to ensure that practical exercise could not have an effect equivalent to a border check (para 63 and operative part). 34 36

Wilderspin

Article 77

811

certainly a condition that must be fulfilled, but mere compliance with it is by no means sufficient.37 In the light of the Court’s reasoning, which appears to treat any measure carried out in the border zone but not at the border itself as not being a border control, even if its purpose is to detect illegal entrants, provided that the national legislation contains a framework to guide the discretion that it confers, it is difficult to see what scope is left for the concept of border surveillance within the meaning of Article 2(12) SBC. On the other hand, the Court may take a broader view of what is an internal border control where the control takes place before the internal border has been reached. In Joined Cases C-412/17 and C-474/17, Bundesrepublik Deutschland v Touring Tours and Travel and Sociedad de transportes, pending, German law required transport companies which transported passengers to Germany from departure points to which the SBC applied to check the passengers’ passports and residence permits. In his Opinion of 6 September 2018, A-G Bot held that such controls were ‘border checks’ within the meaning of Article 20 of the SBC which were incompatible not only with that provision but also with Article 67(2) TFEU, which requires the Union to ‘ensure the absence of internal border controls’ despite the somewhat different wording of Article 77(1)(a) which requires the Union to ‘ensure the absence of any controls on persons . . . when crossing internal borders’ (emphasis added). Despite the fact that the legal basis (Article 77 TFEU) requires the Union to develop a policy ensuring the absence of internal border control, without permitting any exceptions, the SBC none the less makes specific provision for the temporary reintroduction of border controls at internal borders, as did the Schengen Convention. Article 25 SBC allows a MS to resort to the temporary reintroduction of internal border controls, as a last resort, where there is a serious threat to public policy or internal security in that MS. The criteria for such reintroduction and the procedure to follow are set out in Articles 26–​28 SBC. Additionally, where the overall functioning of the area without internal border control is jeopardized as a result of ‘persistent serious deficiencies relating to external border control’, border controls may be reintroduced following a recommendation by the Council where all other measures have proved ineffective. Given the indissoluble link between effective external border control and the abolition of internal border controls, this power is logical. These powers have been resorted to on a number of occasions, sometimes in order to deal with specific events (such as a football championship38) and, since 2016, on a more general basis, in order to deal with persistent terrorist threats39 or a big influx of persons seeking international protection, in particular since the major migrant crisis of 2015.40 37   The European Commission issued a recommendation in 2017 (C(2017)3349) on proportionate police checks and police cooperation in the Schengen area in which it advocates intensifying police checks, including in border areas. 38   E.g. in Poland, in 2012. 39   E.g. France has reintroduced controls at internal borders, with effect from 14 December 2015, in response to a persistent terrorist threat. 40   E.g. in early 2016, the Commission found serious deficiencies in the carrying out of external border controls by the Greek authorities, partly attributable to the record number of migrants and asylum seekers since 2015. As a response to that influx, Austria, Germany, Denmark, Sweden, and Norway reintroduced controls at internal borders. The Commission having concluded that this reintroduction represented a proportionate response to the situation and was in compliance with the SBC. In May 2016, the Council recommended, pursuant to Article 29 SBC, that those MS maintain proportionate temporary border controls for a maximum period of six months and has since then, at the expiry of the six-​month period, regularly reissued the recommendation (Council Implementing Decision (EU) 2016/​894 [2016] OJ L151/​8; Council Implementing Decision (EU) 20161989 [2016] OJ L306/​13 and Council Implementing Decision (EU) 2017/​246 [2017] OJ L36/​59).

Wilderspin

29

30

31

32

812

Part Three: Title V Area of Freedom, Security and Justice

3. Checks and monitoring the crossing of external borders 33 With regard to the crossing by persons of external borders, Article 77 TFEU grants the legislature more leeway than in the crossing of internal borders. As the counterpart to the abolition of internal border controls, it was, however, inevitable that such controls would be thorough. 34 Although Article 77 TFEU refers to persons in general, without making any distinction between Union citizens and third-​country nationals, Title II of the SBC on external borders contains certain rules that are generally applicable and others that are applicable only to third-​country nationals. 35 With regard to the crossing of the borders as such, Article 5 SBC provides that external borders may be crossed, with certain exceptions, only at border crossing points during fixed opening hours and requires MS to provide for penalties for the unauthorized crossing of such borders. Article 6 SBC, however, provides for entry conditions limited to third-​country nationals that concern the documentation such persons must be in possession of when crossing the external borders, including a visa, where required. Where the third-​country national is the family member of a Union citizen, these requirements are without prejudice to the more favourable provisions of the Citizenship Directive. Similarly, while all persons who cross external borders are subject to checks (Article 8 SBC), those enjoying rights of free movement under Union law are subject to only ‘minimum checks’ (Article 8(2) SBC) while third-​country nationals are subject to ‘thorough checks’ (Article 8(3) SBC).41 Persons refused entry have a right of appeal.42 36 The external borders legal base has also been used for the adoption of the Biometrics Regulation, which was based on Article 62(2)(a) EC as a measure establishing the standards and procedures to be followed by MS in carrying out checks on persons when crossing the external borders of the MS.43 The link between the legal basis and the measure is that harmonized biometric standards make passports and travel documents more secure and thus protect them against fraudulent use, in particular when the holder crosses an external border.44 That this legal basis permitted the adoption of measures regarding first and foremost Union citizens was confirmed in Schwarz.45 37 Article 77(2)(b) TFEU should also be read in the context of Protocol 23 on external relations of the MS with regard to the crossing of external borders. By virtue of that Protocol, that Treaty provision is expressed to be without prejudice to the power of the MS to negotiate or conclude agreements with third countries. Since the acquis on the crossing of the external borders now contains specific rules on the possibility for MS to maintain or conclude bilateral agreements in the area covered by this Treaty provision,46 it is difficult to know what purpose this Protocol now serves.47 41   See further the tension between these two provisions where a third-​country national enjoys rights of free movement under Union law as a family member of a Union citizen. 42   Case C-​23/​12, Zakaria, EU:C:2013:24. 43   See also the SIS II Regulation, adopted, inter alia, on the basis of the external borders provision of the ToA (Article 62(2)(a) TFEU). 44   This link is not made explicit in the recitals in the preamble to the original Biometrics Regulation 2252/​2004 but is spelt out more clearly in Recital 2 of the preamble to amending Regulation 444/​09. 45   Case C-​291/​12, Schwarz, EU:C:2013:670. In essence the Court held that Article 62(2)(a) TFEU authorized the legislature to adopt provisions relating to passports, since passports make it possible to ascertain the identity of persons crossing the external borders and enhanced security features help to prevent passports from being forged or used fraudulently. The Court furthermore upheld the legality of the provisions of the Regulation that authorize the taking of fingerprints and storing them in passports in the light of the provisions of the Charter on privacy (Article 7 CFR) and the protection of personal data (Article 8(2) CFR). 46   SBC and see also Regulation 1931/​2006 (the Local Border Traffic Regulation) [2006] OJ L405/​1. 47  Peers, EU Justice and Home Affairs Law (see Chapter biblio), 162–​3.

Wilderspin

813

Article 77

4. Integrated management for external borders Article 77(2)(d) has been implemented by a number of measures providing for integrated 38 management of the external border: • The new Frontex Regulation 2016/​1624, replacing Regulation 2007/​2004, gives a new name to the Frontex Agency, henceforth to be known as the European Border and Coast Guard Agency. This agency has various tasks contributing to an efficient level of border control and return, including assistance to a MS implementing its obligations with control of the external borders. • The Eurosur Regulation aims to establish a common framework for the exchange of information and cooperation between the MS and the Frontex Agency to improve situational awareness and to increase reaction capability at the external borders. • The External Sea Borders Regulation 656/​201448 establishes rules for the surveillance of the external sea borders in the context of operational cooperation coordinated by Frontex. The Regulation covers both interception on the high seas and search and rescue operations, and aims, inter alia, to ensure compliance with the principle of non-​refoulement.

C. Common policy on visas and other short-​stay residence permits Seen in terms of the structure of Article 77, paragraph (2)(a) TFEU is anomalous. The 39 common policy on visas does not feature in paragraph 1, which sets out the basic policy of Article 77 TFEU, but is taken up only in paragraph 2, which sets out the specific powers to adopt measures to achieve the policies set out in paragraph 1. Furthermore, in terms of its content, paragraph 2, point (a) is extremely laconic in comparison with its predecessor, Article 62(2)(b) EC-​ToA. That provision was much more precise in that it restricted the power to visas issued for an intended stay of no more than three months49 and specifically mentioned (a) the list of third countries whose nationals must be in possession of a visa and those who are exempt from that requirement, (b) the procedures and conditions for issuing visas by MS, (c) a uniform format for visas, and (d) rules on a uniform visa. The present wording, namely ‘measures concerning: the common policy on visas 40 and other short-​stay residence permits’ is both ungrammatical and ambiguous. The general reference to visas could be taken to include long-​term visas; on the other hand, the reference to ‘other’ short-​stay residence permits makes sense only if the visas in question are equally short-​stay visas. That this is the correct interpretation is corroborated by the inclusion, in Article 79 TFEU, of a power to adopt measures in the area of ‘standards on the issue by Member States of long-​term visas and residence permits’.50 As regards the delimitation between the powers regarding short-​stay visas conferred 41 by Article 77(2)(a) and those relating to long-​term visas conferred by Article 79(2)(a) TFEU, the ECJ has held that an application for a humanitarian visa made on the basis 48   The External Sea Borders Regulation replaces Decision 2010/​252, which was delegated legislation adopted on the basis of the Schengen Border Code, which was annulled by the Court of Justice in Case C-​355/​10, EP v Council, EU:C:2012:516 as being ultra vires that Regulation. 49   Now the expression ‘short-​stay’ is more flexible and does not restrict the legislature to three months, as was previously the case. 50   That the expression ‘standards’ is not limited to technical standards is confirmed by the Court in Case C-​ 638/​16 PPU, X, EU:C:2017:173, in which the Court referred to Article 79(2)(a) TFEU as conferring the power to adopt measures with regard to the conditions governing the issue by the MS of long-​term visas (para 44).

Wilderspin

814

42

43

44

45

Part Three: Title V Area of Freedom, Security and Justice

of the Visa Code (para [43]) for a short-​stay visa where it was common ground that the purpose of the application was to gain entry to a MS with a view to lodging an application for international protection (and thus to remain there for more than ninety days) fell outside the scope of the Visa Code.51 By necessary implication, this matter would fall outside the scope of Article 77(2)(a) TFEU but within Article 79(2)(a) TFEU. That this is the appropriate conclusion is corroborated by a dictum of the Court that no measure had been adopted by the legislature on the basis of Article 79(2)(a) TFEU with regard to the conditions governing the issue by MS of long-​term visas.52 Since the two regulations that constitute the main acquis53 in this area were adopted under the Amsterdam regime, a very precise legal basis for each of them can be determined. The Visa List Regulation is based on Article 62(2)(b)(i) EC, which is tailor made for that Regulation. The Visa Code is based on Article 62(2)(b)(ii) EC.54 However, the amendments to these Regulations adopted since the entry into force of the ToL are simply based on Article 77(2)(a) TFEU. The Visa List Regulation, consistently with its legal basis,55 determines the third-​ country nationals who are required to be in possession of a visa when crossing the external borders (listed in Annex I) and those who are exempt from the visa requirement (listed in Annex II). These annexes are amended from time to time by amending regulations, normally where the Union has reached agreement with a third state on a number of issues. Third countries can be removed from Annex II for a number of reasons, inter alia, if they apply a visa requirement to nationals of at least one MS56 or, as a last resort, in an emergency situation.57 The Visa Code is a far more complex regulation that deals with the procedures and conditions for issuing Schengen visas, i.e. visas for transit through or stays in the MS not exceeding ninety days in any period of 180  days. In particular, it defines the MS responsible for deciding upon an application, the procedure for making an application, including the visa fee, the examination of and decision on the application, the issuing and refusal of the visa, administrative management, and organization. It governs the conditions for issuing, annulling, and revoking uniform visas58 and MS may not refuse to issue a visa based on a ground for refusal that is not stated in the Code, albeit the national authorities have considerable discretion in assessing the relevant facts, in particular in assessing whether the applicant intends to leave the territory of the MS.59 The Visa Code repeals in particular Articles 9—​17 of the Schengen Convention.

52   Case C-​638/​16 PPU, X, paras 42 et seq.   Case C-​638/​16 PPU, X, para 44.   See also Regulation 767/​2008 (the VIS Regulation) on the Visa Information System ([2008] OJ L218/​60) which was based on Article 62(2)(b)(ii) EC and also Article 66 EC, the predecessor to Article 74 TFEU concerning administrative cooperation. On Article 74 see Chapter 1. 54   This is also the case for the VIS Regulation, which has as joint legal basis Article 66 EC (now Article 74 TFEU), adopted in 2008 and subsequently amended by the amended SBC and the amended Visa Code. The purpose of the VIS Regulation is to establish the VIS, the purpose of which is to facilitate the exchange of data between MS in order to facilitate the visa application procedure, prevent ‘visa shopping’, prevent fraud, and facilitate checks at the external borders and within the territory of the MS (Article 2). This is achieved primarily through the making available, storage, and consultation of data in order to verify the identity of the holder of a short-​stay visa, the authenticity of the visa, and whether the holder satisfies the conditions of entry into the Schengen Area. 55   In conformity with Article 6 of the Denmark Protocol, this Regulation also applies to Denmark. 56 57 58   Article 1(4).   Article 1a.   Case C-​83/​12 PPU, Vo, EU:C:2012:202. 59   Case C-​84/​12, Koushaki, EU:C:2013:862. 51 53

Wilderspin

815

Article 77

D. Short-​term freedom of movement for third-​country nationals Article 77(2)(c) TFEU is the legal basis allocated to the provisions of the Schengen Convention that have not yet been entirely superseded by Union legislation, namely Articles 18–​22 and 25.60 Nevertheless, those provisions of the Convention were amended, in 2010 and 2013, by two Regulations.61 Article 18 of the Convention, as amended by Regulation 265/​2010, provides that visas issued for stays of more than three months are national visas that allow the holders to transit through the territories of the other MS in order reach the MS that issued the visa. Article 19 provides that holders of a Schengen visa (i.e. a short-​stay visa) who have legally entered a MS may move freely within the territories of the MS during the period of validity of their visas, unless the visa has, exceptionally, a limited territorial validity. Article 20 allows third-​country nationals who do not require a visa to move freely for a maximum period of ninety days in any 180-​day period, subject to the possibility of an extension in exceptional circumstances. Article 21 contains a cognate rule in respect of third-​country nationals holding a residence permit issued by a MS.

46

47 48 49

E. Special competences regarding passports, visas, residence permits, and other documents (para 3) The powers conferred by Article 77(3) TFEU are very tightly circumscribed. In the first 50 place, they apply only with respect to the facilitation of the right of Union citizens to move and reside freely within the territory of the MS. They are residual in the sense that they apply only where the Treaties have not provided the necessary powers and they require unanimity of the MS (a special legislative procedure). Given that the competence regarding checks at external borders has been stretched so as to embrace security features for passports, it is difficult to envisage cases in which recourse to Article 77(3) TFEU would be necessary.62

F. Right of MS to demarcate their borders (para 4) This paragraph is declaratory only and is quite superfluous since the demarcation of MS’ 51 borders lies within the scope of their own national sovereignty, subject to any constraints imposed by international law.

60   Articles 23 and 24 of the Schengen Convention, relating to expulsion of aliens, has been replaced by Directive 2008/​115 (the Returns Directive), dealt with in Chapter 4 on immigration. 61   Regulation 265/​2010 ([2010] OJ L85/​1) amend Articles 18, 21, and 25 of the Schengen Convention and Regulation 610/​2013 ([2013] OJ L182/​1) amends Articles 18, 21, and 22. 62   Hailbronner and Thym, EU Immigration and Asylum Law (see Chapter biblio), 44.

Wilderspin

Article 78  TFEU (ex Articles 63, points 1 and 2, and 64(2) EC) . The Union shall develop a common policy on asylum, subsidiary protection and 1 temporary protection with a view to offering appropriate status to any third country national requesting international protection and ensuring compliance with the principle of non-​refoulement. This policy must be in accordance with the Geneva Convention of 28 July 1951 and the Protocol of 31 January 1967 relating to the status of refugees and other relevant treaties. . For the purposes of paragraph 1, the European Parliament and the Council, acting in 2 accordance with the ordinary legislative procedure, shall adopt measures for a common European asylum system comprising: a) a uniform status of asylum for nationals of third countries, valid throughout the Union; b) a uniform status of subsidiary protection for nationals of third countries who, without obtaining European asylum, are in need of international protection; c) a common system of temporary protection for displaced persons in the event of a massive inflow; d) common procedures for the granting and withdrawing of uniform asylum or subsidiary protection status; e) criteria and mechanisms for determining which Member State is responsible for considering an application for asylum or subsidiary protection; f) standards concerning the conditions for the reception of applicants for asylum or subsidiary protection; g) partnership and cooperation with third countries for the purpose of managing inflows of people applying for asylum or subsidiary or temporary protection. . In the event of one or more Member States being confronted by an emergency situation 3 characterised by a sudden inflow of nationals of third countries, the Council, on a proposal from the Commission, may adopt provisional measures for the benefit of the Member State(s) concerned. It shall act after consulting the European Parliament.

Selected bibliography Francesco Cherubini, Asylum Law in the European Union (Routledge 2015) Vincent Chetail, Philippe De Bruycker, and Francesco Maiani, Reforming the Common European Asylum System (Brill Nijhoff 2016) Cathryn Costello and Minos Mouzourakis, ‘The Common European Asylum System:  Where Did it All Go Wrong?’ in Maria Fletcher, Ester Herlin-​Karnell, and Claudio Matera (eds), The European Union as an Area of Freedom, Security and Justice (Routledge 2017) Eleanor Drywood, ‘Who’s In and Who’s Out? The Court’s Emerging Case Law on the Definition of a Refugee’ [2014] 51 CML Rev 1093 European Asylum Support Office, An Introduction to the Common European Asylum System for Courts and Tribunals: A Judicial Analysis (2016) Christian Filzweiser and Andrea Sprung, Dublin III-​Verordnung: das europäische Asylzuständigkeitssystem (NWV 2014) Elspeth Guild, ‘Seeking Asylum:  Storm Clouds between International Commitments and EU Legislative Measures’ [2004] EuLR 198

Wilderspin

Article 78

817

Steve Peers, ‘The Dublin III Regulation: What Will be Different?’ [2014] Journal of Immigration, Asylum and Nationality Law 46

Programmes and action plans Policy plan1 on Asylum 2008 sets out a roadmap for the implementation of the second phase of the CEAS in the light of the powers conferred by the ToL.2 Commission Communication on enhanced intra-​EU solidarity in the field of asylum examines the issue of solidarity in the asylum field, in particular with regard to making better use of the European Asylum Support Office and the various funds.3

Main legal instruments Uniform status of asylum and subsidiary protection Directive 2011/​95/​EU on standards for the qualification of third-​country nationals or stateless persons as beneficiaries of international protection, for a uniform status for refugee or for persons eligible for subsidiary protection and for the content of the protection granted (the recast Qualification Directive), which replaces Directive 2004/​83 on minimum standards for the qualification and status of third-​country nationals or stateless persons as refugees or as persons who otherwise need international protection and the content of the protection granted4 (the Qualification Directive) defines the persons entitled to apply for international protection (both refugee status and subsidiary protection); as regards refugee status its criteria are broadly aligned with those of the 1951 Geneva Convention relating to the Status of Refugees.5

Temporary protection Directive 2001/​55 on minimum standards for giving temporary protection in the event of a mass influx of displaced persons and on measures promoting a balance of efforts between MS in receiving such persons and bearing the consequences thereof contains minimum standards for the granting of temporary protection separate from refugee status, in the case of a mass influx of displaced persons who are unable to return to their country of origin.6

Common procedures Directive 2013/​32 on common procedures for granting and withdrawing international protection (the Recast Procedures Directive), which replaces Directive 2005/​85 on minimum standards on procedures in MS for granting and withdrawing refugee status7 (the Procedures Directive), establishes detailed rules relating both to principles and guarantees and to the detailed procedures and rights and obligations of both MS and the applicants for international protection during the application procedure.8

Responsibility for applications Regulation 604/​2013 establishing the criteria and mechanisms for determining the MS responsible for examining an application for international protection lodged in one of the MS by a third-​ country national or a stateless person9 (the Dublin III Regulation),10 which replaces Regulation 343/​2003 establishing the criteria and mechanisms for determining the MS responsible for examining an asylum application lodged in one of the MS by a third-​country national (the   For the horizontal action plans in the JHA field, see the Commentary on Article 68 TFEU, para [1]‌. 3 4  COM(2008)360final.  COM(2011)835final.   [2004] OJ L304/​12, 5 6 7   [2011] OJ L337/​9.   [2001] OJ L212/​12.   [2005] OJ L326/​13. 8 9 10   [2013] OJ L180/​60.   [2013] OJ L180/​31.   [2013] OJ L180/​31. 1 2

Wilderspin

Part Three: Title V Area of Freedom, Security and Justice

818

Dublin II Regulation), contains rules to determine which MS is responsible for examining an application for international protection, and also establishes a mechanism whereby another MS can return an applicant to the responsible MS.11 Regulation 603/​2013 on the establishment of Eurodac for the comparison of fingerprints for the effective application of Regulation 604/​2013 (the Eurodac Regulation) establishes the Eurodac database and obliges the MS in which an applicant first arrives to take and store the fingerprint records of applicants in order to prevent multiple applications and to assist with any return of applicants to the responsible MS.12

Reception conditions Directive 2013/​33 laying down standards for the reception of applicants for international protection (recast)13 (the recast Reception Directive), replacing Directive 2003/​09 laying down minimum standards for the reception of asylum seekers14 (the Reception Directive), establishes standards for the reception of applicants for international protection and which includes provision on free movement, protection, and detention of applicants, reduction or withdrawal of material reception conditions, and procedures connected thereto.

Administrative cooperation and EU funding Regulation 516/​2014 establishing the Asylum, Migration and Integration Fund establishes that fund, the purpose of which is to contribute to the efficient management of migration flows, and to the implementation and development of the common policy on international protection.15 Regulation 514/​2014 laying down general provisions on the Asylum, Migration and Integration Fund and on the instrument for financial support for police cooperation, preventing and combating crime, and crisis management lays down general rules for the implementation of certain regulations, in particular with regard to financial management thereof.16 Regulation (EU) 439/​2010 establishing a European Asylum Support Office (the EASO Regulation) to improve the implementation of the Common Asylum System and to strengthen practical cooperation between the MS.17

Emergency situations Decision 2015/​1601 establishing provisional measures in the area of international protection for the benefit of Italy and Greece18 are decisions of limited duration, which derogate from the Dublin Regulation in that they oblige MS other than Italy or Greece to examine the application of applicants who arrived in the Union in Italy or Greece during the mass influx of applicants in 2015. Decision 2015/​1523 establishing provisional measures in the area of international protection for the benefit of Italy and Greece.19

Essential case law Uniform status Case C-​573/​14, Lounani, paras 54 and 79: In order to exclude a person from refugee status on the ground that he has been guilty of acts contrary to the purposes and principles of the UN, it is not necessary that that person have already been convicted of a terrorist offence.

  [2003] OJ L50/​1.   [2003] OJ L31/​18. 17   [2010] OJ L132/​11. 11 14

Wilderspin

  [2013] OJ L180/​1.   [2014] OJ L150/​168. 18   [2015] OJ L248/​80.

12

15

  [2013] OJ L180/​96. 16   [2014] OJ L150/​112. 19   [2015] OJ L239/​146.

13

Article 78

819

Case C-​542/​13, M’ Bodj, paragraph 47: Where an MS permits an applicant to remain in its territory on the basis of national law, it is not required to grant the social welfare and health benefits provided for in the Qualification Directive. Joined Cases C-​148-​150/​13, A,B and C, paragraph 72, and Case C-​199-​201/​12, X,Y and Z, paragraphs 61 and 76: The Court provides further specifications in relation to being a member of a particular social group as a form of persecution Case C-​285/​12, Diakité, paragraph 35: In relation to subsidiary protection, the Court defines the notion of internal armed conflict as a situation in which the state’s armed forces confront at least one armed group or at least two armed groups confront each other. Joined Cases C-​71/​11  & C-​99/​11, Germany v Y and Z, paragraph 66; Joined Cases C-​199-​ 201/​12, Minister voor Immigratie en Asiel v X, Y and Z, paragraph 61; and Case C-​472/​13, Shepherd: ‘Persecution’ must attain a sufficient level of severity in order to fall within the scope of the Directive. Joined Cases C-​57/​09 & C-​101/​09, Germany v B and D, paras 89, 99, and 121: A MS may not grant refugee status to an applicant who is not so entitled by virtue of the Geneva Convention but it may nevertheless grant an equivalent status under national law. Case C-​31/​09, Bolbol, paras 50–​1 and Case C-​364/​11, El Kott, paras 65 and 81: Concerns exclusion of persons receiving protection by UN bodies (UNRWA for Palestinian) and conditions of cessation for such protection. Joined Cases C-​175-​176/​08 & C-​178-​179/​08, Abdulla, paragraph 52: The Geneva Convention constitutes the cornerstone of the international legal regime for the protection of refugees. Case C-​465/​07, Elgafaji, paras 28 and 43–​4: The Court gives further guidance as to the notion of serious and individual threat to a civilian’s life or person as a ground for subsidary protection

Responsibility for applications Joined Cases C-​646/​16, Jafari, and Case C-​490/​16, A. S. v Slovenia, paras 58 and 102: When a MS confronted with an unusually high number of third-​country nationals wishing ultimately to reach another MS in which they wish to apply for international protection tolerates the transit through its territory of such persons, is to not to be treated as having issued a visa for such persons; on the other hand, they are to be treated as having irregularly crossed the border into that country. Case C-​695/​15 PPU, Mirza, paras 53, 63, and 68:  A MS designated as responsible under the Dublin Regulation may send an applicant to a safe third country without examining his or her application even where the MS in question has accepted that it is the responsible MS in the course of the Dublin take-​back procedure. Case C-​63/​15, Ghezelbashi, paragraph 61: An applicant may challenge his or her return to a MS on the basis that that MS is not the one designated by the Dublin III Regulation as responsible MS. Joined Cases C-​411/​10 & C-​493/​10, NS and ME, paras 65–​9, 105–​8, and 115: A MS may not return an applicant to the MS designated by the Dublin Regulation as the responsible MS where there are systemic deficiencies in the asylum procedures and reception conditions there.

Standards concerning reception conditions Case C-​601/​15 PPU, J.N., paragraph 82: A provision of the Reception Directive permitting an applicant for international protection to be detained when protection of national security or public order so requires is not contrary to the CFR.

Wilderspin

820

Part Three: Title V Area of Freedom, Security and Justice

Provisional measures to deal with emergency situations Joined Cases C-​643/​15 & C-​ 647/​15, Slovakia and Hungary v Council, paras 77, 82, 118–​23, 146–​ 9, 218–​24, 236–​61, 267–​78, 283–​316, and 323–​49: The Court upheld a Council Decision that established a crisis relocation mechanism for the benefit of Italy and Greece, which derogated from the Dublin III Regulation and required other MS to examine the application for international protection of the persons concerned.

Commentary A. General remarks B. Comparison with Amsterdam Treaty C. Territorial scope of measures adopted under Article 78 TFEU D. Article 78(1)  TFEU 1. Common Policy 2. The relevance of the 1951 Geneva Convention, the principle of non-​refoulement, and the concept of a safe third country 3. The ECHR and the Charter of Fundamental Rights 4. Other relevant treaties E. Article 78(2)  TFEU 1. The notion of CEAS 2. Uniform status (para 2(a) and (b)) 3. Common system of temporary protection (para 2(c)) 4. Common procedures (para 2(d)) 5. Responsibility for considering applications (para 2(e)) 6. Reception standards (para 2(f )) 7. Cooperation with third countries (para 2(g)) F. Emergency situations (para 3) G. The relevance of Articles 74 and 80 TFEU in the field of asylum

A. General remarks 1 The first international measure relating to the status of refugees was the 1951 Geneva Convention relating to the Status of Refugees, to which all MS are contracting parties. This Convention is the cornerstone of the Union law provisions on the determination of the status of refugees and other persons seeking international protection. Union interest and activity in this area started20 with the Schengen Convention, which contained certain provisions on the determination of the MS responsible for dealing with a claim for asylum. This was followed by the Dublin Convention, which entered into force in 1997. 2 This field fell for the first time within the scope of Community law properly so-​called with the entry into force of the ToA on 1 May 1999. The new legal powers granted by that Treaty served as the legal basis for a number of key measures, inter alia, on the 20   For a fuller account of the development of the Common Asylum Policy, from its origins until the recast exercise of 2013, see Vincent Chétail, ‘The Common European Asylum System: Bric-​à-​brac or System?’ in Vincent Chetail, Philippe De Bruycker, and Francesco Maiani, Reforming the Common European Asylum System (see biblio), 3 (5–​24).

Wilderspin

Article 78

821

qualification for international protection, the procedures for granting or withdrawing such status, the reception of applicants for international protection, and the determination of the MS responsible for dealing with such an application. Despite the fact that, broadly speaking, the ToA gave powers only to adopt minimum standards, the MS expressed their wish to move towards a common policy, which was given concrete form in Article 78 TFEU. Following the entry into force of the ToL, the majority of the measures adopted under 3 the ToA have been replaced and repealed, using the recast technique, by fresh and more far-​reaching measures, which in many respects replicate certain of the provisions of the repealed measures but which also take advantage of the new powers to adopt common, rather than minimum, standards.

B. Comparison with Amsterdam Treaty Article 78 TFEU is the successor of Article 63(1) and (2) and Article 64(2) EC-​ToA, 4 which, for the first time, introduced asylum and other forms of international protection into the EC Treaty. Broadly speaking, the new Treaty provisions have the same scope as the old. The significant difference is that whereas the ToA concerned ‘measures’ on asylum and international protection, the ToL mandates the development of a ‘common policy’ on asylum, subsidiary protection, and temporary protection.21 In practice, the most significant change is that Article 78 TFEU no longer limits the measures that can be taken to minimum standards, as was the case under Article 63 EC (with the exception of Article 63(1)(a) EC, now Article 78(2)(e) TFEU, relating to determining which MS is responsible for considering an asylum application, which has clearly always required uniform rules).

C. Territorial scope of measures adopted under Article 78 TFEU As with all measures adopted under Title V, the territorial scope is conditioned by the special protocols concerning the UK and Ireland and Denmark respectively. Protocol 21 on the position of the UK and Ireland in respect of the AFSJ (the Title V Protocol) makes special provision to accommodate the UK and Ireland in their wish not to participate in measures adopted on the basis of a provision of Title V, with the exception of measures building on the Schengen acquis, to which the Schengen Protocol22 applies. Articles 1 and 2 set out the basic principle of the Title V Protocol, namely that the UK and Ireland do not participate in measures adopted under Title V and, consequently, the provisions of that Title and measures and international agreements adopted pursuant to it do not apply in those MS. If the UK or Ireland has not opted in to negotiations on the adoption of a Title V measure, Article 4 of the Protocol nevertheless permits the MS concerned to opt in at any time after the adoption of the measure. The MS concerned must notify the Council and the Commission that it wishes to accept the measure, at which point the procedure provided for in Article 331(1) TFEU (which concerns opting in to enhanced cooperation 21   See, further, the Tampere Conclusions which, in 1999, set out an agenda for developing a Common European Asylum System. 22   See Commentary on Article 77, paras [1–​13].

Wilderspin

5 6

7

8

822

Part Three: Title V Area of Freedom, Security and Justice

once a measure has been adopted) applies mutandis mutandis. This procedure has been resorted to on a number of occasions in the civil justice area.23 9 Article 4a of the Title V Protocol, which was added by the ToL, makes (complex) provision for the situation in which the UK or Ireland is bound by a provision adopted under Title V but does not wish to participate in an amendment of that measure.24 By virtue of Article 4a(1) Title V Protocol, the provisions of the Protocol apply. In other words, the starting point is that the UK or Ireland is not obliged to participate in the amending measure. However, by virtue of Article 4a(2) Title V Protocol, where the Council determines that non-​participation by the relevant MS in the amended version of an existing version makes the application of the measure ‘inoperable’, it may urge that MS to make a notification. If that MS does not do so within two months, the existing measure is no longer applicable to it unless the MS in question has made a notification under Article 4 before the amending measure enters into force. 10 The operation of Article 4a Title V Protocol thus entails that, where the UK or Ireland has not notified its intention to opt in to an amending measure, the Council, acting on a proposal from the Commission,25 may determine that the non-​participation of that MS renders the existing measure ‘inoperable’ and urge the MS to opt in under Article 3 or 4 Title V Protocol. Should the Council do this, the MS in question is given two further months to make the notification. If it does not do so, the existing measure ceases to be binding on it, without any need for a further decision, unless the MS makes a notification under Article 4 Title V Protocol before the entry into force of the amending measure. Thus far, it has not been necessary to resort to this procedure. 11 Neither Article 4a nor any other provision of the Title V Protocol addresses the situation in which the Commission makes a proposal to repeal (as opposed to merely amend) an existing Title V measure and the UK or Ireland does not wish to participate in the repealing measure. It is thought that Article 4a Title V Protocol should also apply here, with the result that, unless the conditions for ejecting those MS are present, the repeal of the original measure for the participating MS should not automatically entail its repeal for the UK and/​or Ireland.26 This must be the case a fortiori where e.g. the recast technique is used, according to which, formally speaking, an existing measure is repealed, but to all intents and purposes it is replaced by an instrument many of whose provisions are identical or similar to those of the repealed instrument.27 In practice, the recast technique is so similar to that of amending an existing regulation that a proposal may begin its life

23   E.g. in respect of Regulation 593/​2008 on the law applicable to contractual obligations (Rome I) [2008] OJ L177/​6, the Commission, having received a notification under Article 4 of the Title V Protocol that the UK wished to bound by the Regulation, adopted Decision 2009/​26 [2009] OJ L8/​22 declaring the Regulation applicable to that MS and fixing a date for its entry into force and application in that MS. See also Regulation 4/​2009 on jurisdiction, applicable law, recognition and enforcement of decisions, and cooperation in matters relating to maintenance obligations [2009] OJ L7/​1, which was extended to the UK, after adoption, by Commission Decision. 24   See, further, the cognate provision in Article 5(2) of the Schengen Protocol. 25   The third paragraph of Article 4a(2) Title V Protocol provides that the Council acts by qualified majority of the MS who are participating or who have participated in the adoption of the amending measure. 26   Peers, EU Justice and Home Affairs Law (see biblio), 32. 27   The recast technique has the advantage, compared with a simple amending regulation, of being easier to comprehend, in that the legislature has before it the entire text of the instrument, as opposed merely to the provisions which are being amended. At the same time, the recast technique permits the Commission to limit the changes to the areas that it has itself determined require changing.

Wilderspin

Article 78

823

as a proposal to amend a regulation but be adopted by the legislature as a recast, entailing the repeal of the original instrument.28 In the asylum area, the UK and, to a lesser extent, Ireland opted in to certain dir- 12 ectives adopted under the regime of the ToA. When these measures were superseded by fresh measures having broadly the same scope and containing similar, and in some cases identical, provisions, those MS did not opt in to negotiations on the new directives. If we take the example of Directive 2011/​95/​EU,29 which repeals and replaces Directive 2004/​38/​EC30 but covers the same field and contains certain provisions identical to those of the repealed Directive, Recital 50 of the preamble to Directive 2011/​95 refers to the non-​participation of the UK and Ireland pursuant to Articles 1, 2, and, crucially, 4a of the Title V Protocol. Thus, clearly but implicitly (and, it is submitted, correctly) the legislature treats the latter Directive as an amending measure within the meaning of Article 4a Title V Protocol. Similarly, Article 40 of Directive 2011/​95 repeals Directive 2004/​38 but specifies that the repeal is only for the MS bound by Directive 2011/​95. Thus, by necessary implication, it concludes that Ireland and the UK are still bound by Directive 2004/​38. This, it is submitted, is the correct conclusion: Article 4a Title V Protocol applied to the participation of the UK and Ireland. Those MS did not opt in to what was correctly identified as an amending measure and, in the absence of a Council decision declaring inoperability, they continue to be bound by the original measure.31 With regard to Denmark, the Protocol on the Position of Denmark is more straight- 13 forward: Denmark does not participate in measures adopted under Title V (other than those that build upon the Schengen acquis) and thus those measures do not apply to that MS. Unlike the Protocol on the position of the UK and Ireland, Denmark does not have the choice of opting in to measures if it so wishes.32

D. Article 78(1)  TFEU 1. Common  policy Although it forms part of Title V, which applies, inter alia, to ‘asylum’ and, more par- 14 ticularly, falls within the scope of Chapter 2 thereof, entitled ‘Policies on Border Checks, Asylum and Migration’, Article 78 TFEU envisages a common policy not only on asylum, but also on subsidiary protection and temporary protection in respect of any third-​country national applying for international protection. That concept is not explained in the TFEU itself but is defined in Article 2(a) of Directive 2011/​95/​EU (the recast Qualification Directive) as encompassing both refugee status and subsidiary protection status. 28   See e.g. Regulation 2015/​848 on insolvency proceedings. This started life as a Commission proposal to amend the existing Regulation (COM 2012/​744final) but was ultimately adopted as a fresh recast regulation that repealed and replaced Regulation 1346/​2000. 29   [2011] OJ L337/​9 (the recast Qualification Directive). 30   [2004] OJ L304/​12 (the first phase Qualification Directive). 31   The same principle applies to the participation of the UK in the Procedures Directive and the Reception Directive: the UK opted in to the first phase directive but not the later recast. Consequently, it continues to be bound by the first phase Directive. The point is moot for Ireland, which opted in to neither version. 32   This is subject to the possibility for Denmark either to renounce the Protocol entirely (Article 7 of the Protocol) or to move towards a more flexible protocol, similar to the UK and Ireland Protocol (Article 8 of the Denmark Protocol). So far, Denmark has not availed itself of either possibility.

Wilderspin

824

Part Three: Title V Area of Freedom, Security and Justice

2. The relevance of the 1951 Geneva Convention, the principle of non-​refoulement, and the concept of a safe third country 15 Article 78(1) TFEU, second sentence, requires that the common policy be in accordance with the 1951 Geneva Convention relating to the Status of Refugees and the 1967 New York Protocol, to both of which all MS are contracting parties. This requirement of conformity with the Geneva Convention is buttressed by Article 18 CFR, which guarantees the right to asylum with due respect for the rules of the Geneva Convention. 16 The explicit reference to the Geneva Convention in both the Treaty legal basis and the Charter links the validity of measures adopted under Article 78 TFEU very firmly to the terms of the Convention and thus circumscribes the freedom of the Union legislature when it acts under this legal basis much more than when it acts under the other legal bases in Title V TFEU. 17 The Court of Justice has referred on a number of occasions to the Geneva Convention as the cornerstone of the Common Asylum Policy33 and has stressed that the Common European Asylum System (CEAS) is based on the full and inclusive application of the Geneva Convention and the guarantee that nobody will be sent back to a place where they again risk being persecuted.34 The Court has used the Geneva Convention as a guide to the interpretation of the asylum acquis, in particular the Qualification Directives,35 stressing in this respect that the relevant Directives must be interpreted in a manner consistent with the Convention.36 18 Given the requirement in Article 78 TFEU that Union instruments be in accordance with the Geneva Convention, the terms of the Convention should be a yardstick for assessing not only the interpretation but also the legality of the instruments adopted by the Union legislature in this field. However, when examining the validity of the asylum acquis, the Court has tended to use not the Geneva Convention but rather the CFR (and thus indirectly the ECHR) as the metwand of legality.37 This is perhaps explicable by the fact in principle that the Court has no general competence to interpret the Convention38 except where a provision of the acquis makes specific reference to a provision thereof.39 33   E.g. Joined Cases C-​148-​150/​13, A, EU:C:2014:2406, para 45; Joined Cases C-​199-​201/​12, X, Y and Z, EU:C:2013:270; Joined Cases C-​71/​11 & C-​99/​11, Y and Z, EU:C:2015:518. 34   E.g. Joined Cases C-​411/​10 & C-​493/​10, N.S. and M.E., EU:C:2011:865, paras 75–​8. 35   See Joined Cases C-​443-​444/​14, Kreis Warendorf, EU:C:2016:27, which concerned an ambiguity in Directive 2011/​95 (the Qualification Directive) as to the meaning of ‘free movement’ and in particular whether this concept embraced the right to choose one’s place of residence freely; here the Court of Justice referred to Article 26 of the Geneva Convention where it was made explicit that it did. The Court assumed, given the lack of indications that the EU legislature intended to attribute a different meaning to the concept as used in the Directive, that it bore the same meaning. 36   Joined Cases C-​71/​11 & 99/​11, Y and Z, para 48; Case C-​364/​11, El Kott, EU:C:2012:569, para 43. 37   See e.g. C-​601/​15 PPU, J.N., EU:C:2016:84, in which the Court of Justice examined the legality of a provision in the Reception Directive permitting detention in the light not of the Geneva Convention or the ECHR but of the CFR. 38   Since the Union (as opposed to its MS) is not as such a contracting party to the Convention, the Convention is not an act of an institution within the meaning of Article 267 TFEU. But see Joined Cases C-​391/​16 & C-​77-​78/​18, M (pending), in which the issue of the Court’s competence or otherwise to interpret the Geneva Convention directly is central to the case. In his Opinion of 21 June 2018 delivered in those cases, A-G Wathelet took the view that, whenever it was necessary to examine either the validity or the interpretation of a provision of secondary law in this field, the Court could interpret the Geneva Convention as far as necessary (paras 69–73). 39   Compare Case C-​31/​09, Bolbol, EU:C:2010:351, in which the Court interpreted a provision of the Geneva Convention to which the Qualification Directive made direct reference, with Case C-​481/​13, Qurbani, EU:C:2014:2101, in which the Court refused to interpret Article 31 of the Convention since no provision of the EU asylum acquis that made a renvoi to that provision was relevant.

Wilderspin

Article 78

825

Article 1 A(2) of the Geneva Convention defines a refugee40 as any person who:41

19

owing to well-​founded fear of being persecuted for reasons of race, religion, nationality, membership of a particular social group or political opinion, is outside the country of his nationality and is unable or, owing to such fear, is unwilling to avail himself of the protection of that country; or who, not having a nationality and being outside the country of his former habitual residence as a result of such events, is unable or, owing to such fear, is unwilling to return to it

This definition is reproduced in the Qualification Directives.42 Article 1 D excludes from the scope of the Convention persons who receive protection or assistance from organs or agencies of the UN other than the UNHCR. (This exclusion applies only to Palestinian refugees who live in the area of operations of the UN Relief and Works Agency for Palestine Refugees in the Middle East (UNRWA).)43 Article 1 C sets out the conditions under which refugee status under the Convention is lost and Article 1 F excludes from the scope of the Convention ‘any person with respect to whom there are serious grounds for considering that: a) he has committed a crime against peace, a war crime, or a crime against humanity . . . b) he has committed a serious non-​political crime outside the country of refuge prior to his admission to that country as a refugee c) he has been guilty of acts contrary to the purposes and principles of the United Nations.’44,45 Most of the remaining provisions of the Geneva Convention concern the rights and obligations of refugees in the contracting states, certain of which fall outside the scope of Article 78 TFEU. On the other hand, the Geneva Convention does not deal with issues such as proced- 20 ures for the granting of refugee status or standards for the reception of persons applying for refugee status. Nor does it deal with the issue of determining which state is responsible for adjudicating on the application for refugee status where a displaced person, who has moved around a number of countries before applying for refugee status, proceeds on the assumption that any contracting party where the asylum seeker is must consider an application. Other provisions of the Geneva Convention that are relevant to the operation of 21 Article 78 TFEU are Articles 31–​33. Article 31 deals with the situation in which the refugee entered illegally coming directly form a territory where his or her life or freedom   See, generally, Drywood, ‘Who’s in, Who’s Out?’ (see biblio).   The temporal requirement in the Convention that the fear be attributable to events occurring before 1 January 1951 was removed by the Protocol. 42   Article 2(c) of the first Qualification Directive, now Article 2(d) of the current Qualification Directive 2011/​95. 43   On the interpretation of this provision, see Case C-​31/​09, Bolbol (a person is deemed to receive such protection or assistance only where he avails himself thereof ) and Case C-​364/​11, El Kott (where that protection has ceased, the person who formerly received it is ipso facto entitled to be recognized as a refugee, provided that none of the other grounds of exclusion apply). 44   See Article 12 of the recast Qualification Directive, Directive 2011/​95, which implements these provisions into Union law. However, the Directive grants the MS more leeway than does the Convention in respect of the definition of a serious non-​political crime. 45   The concept of acts contrary to the purposes and principles of the UN has been replicated in the Union acquis, in particular the Qualification Directives, so as to exclude persons involved in the activities of proscribed terrorist organizations, partly on the basis of certain Security Council resolutions. While mere membership of such an organization does not automatically disqualify the applicant (Joined Cases C-​57/​09 & C-​101/​09, Germany v B & D, EU:C:2010:661), at the same time, conviction of a specific terrorist offence is not a pre-​requisite for excluding an applicant on this basis (see Case C-​573/​14, Lounani, EU:C:2017:71, paras 43 et seq). 40

41

Wilderspin

826

Part Three: Title V Area of Freedom, Security and Justice

was threatened and is illegally present in the territory of a contracting state. It sets out the principle that penalties are not to be imposed on such persons ‘provided they present themselves without delay to the authorities and show good cause for their illegal entry or presence’. Article 32 deals with the situation of expulsion of a refugee lawfully in the territory of a contracting state. In principle, such a refugee may be expelled only on grounds of national security or public order. 22 Finally, Article 33 contains the important principle, to which special reference is made in Article 78(1) TFEU, of non-​refoulement, namely that a refugee may not be returned to the frontiers of territories where his or her life or freedom would be threatened on account of their race, religion, nationality, membership of a particular social group, or political opinion, unless there are reasonable grounds for regarding him or her as ‘a danger to the security of the country in which he is, or who, having been convicted . . . of a particularly serious crime, constitutes a danger to the community of that country’.46 The qualification under Article 33 allowing refoulement in limited cases is severely circumscribed by both the UN Convention against Torture, Article 3 of which prohibits unconditionally the refoulement of persons to states where there are substantial grounds for considering that they would be in danger of being subjected to torture, and Article 3 of the ECHR, which has been interpreted as meaning that a person may not be removed either to a country where he or she faces a real risk of torture or inhuman or degrading treatment or to a country where he or she in turn faces the risk of being removed to such a country.47 Although not conceived as dealing specifically with refugees, both of these Conventions apply to any person on the territory of the contracting states48 and thus extend to applicants for international protection. 23 The Geneva Convention is silent on the possibility of refusing to consider an application for asylum and, instead, returning an applicant to a safe third country with which he or she has links or through which the applicant has travelled on his or her way to the contracting state in question, provided that that country is prepared to receive the applicant. The EU Asylum legislation makes provision for this possibility. However, the crucial issue of determining what is a safe third country is left up to the individual MS, after an attempt to provide for a common list was struck down, for procedural reasons, by the European Court.49

46   This provision is transposed into Union law in virtually identical terms by Article 21 of Directive 2011/​95, which is in any event expressed to be without prejudice to rights laid down in the Geneva Convention and other international obligations. 47   See ECtHR, M.S.S. v Belgium and Greece, in which both defendant states were found guilty of a breach of Article 3 of the ECHR. In the case of Greece, the violation consisted in the poor quality of the detention conditions and the extreme poverty to which asylum seekers were subjected there and to the risk of refoulement to unsafe third countries. In the case of Belgium, the violation consisted in returning asylum seekers to Greece, pursuant to the Dublin Regulation, in the knowledge that Greece was itself committing or liable to commit such violations. 48   See Article 1 ECHR ‘everyone within their jurisdiction’. This includes persons on ships flying the flag of an ECHR contracting state, when under the control of the authorities of that contracting state engaging in a search and rescue operation (and, a fortiori, when intentionally intercepting persons) on the high seas, see on this point, ECtHR, Hirsi Jamaa v Italy, CE:ECHR:2012:0223JUD002776509, and judgments cited therein. On the other hand, by necessary implication, this expression does not include persons who enter the consulate of a contracting state situated in a third country with a view to obtaining a temporary visa in order to lodge an asylum application in the Contracting state (Case C-​638/​16 PPU, X, paras 48–​9). 49   Case C-​133/​06, EP v Council, EU:C:2008:257.

Wilderspin

Article 78

827

Article 78 TFEU and the EU legislation adopted thereunder apply only to third-​ 24 country nationals (or stateless persons) seeking international protection in a MS. Union citizens therefore fall outside its scope. Nevertheless, the 1951 Geneva Convention and other instruments (including the ECHR), the personal scope of which is not so limited, continue to bind the MS even where the applicant is a Union citizen. Special provision is made for the situation of a Union citizen applying for asylum in another MS in Protocol 24 on Asylum for Nationals of MS of the European Union, annexed to the Treaties. In essence, given the level of protection of fundamental rights and freedoms by the MS, the MS are considered as safe countries of origin and thus any application for asylum made in one MS by a national of another may be considered admissible or taken into consideration only if: (a) the MS of which the applicant is a national has derogated from its obligations under the ECHR by virtue of Article 15 of that Convention; (b) and (c) where a procedure is pending against such a MS or a decision has been taken against it under Article 7(1) TEU, which relates to sanctioning an MS for breach of its fundamental obligations under Article 2 TEU. Finally, point (d) allows any MS to take into consideration an application for asylum made by a national of a MS provided that the Council is immediately informed. In that case the application shall be dealt with on the basis that it is manifestly unfounded without affecting the relevant MS’s decision-​making power.

3. The ECHR and the Charter of Fundamental Rights Given the vulnerability of asylum seekers, it is scarcely surprising that not only the Geneva 25 Convention but also the ECHR and the CFR have informed much of the legislation in this field and influenced the Court of Justice in the interpretation of that legislation and the assessment of whether it is lawful.50 Unlike the ECHR, the Charter (Article 18) makes provision for a ‘right to asylum’ 26 ‘with due respect for the rules of the Geneva Convention’ and in accordance with the TEU and TFEU. This is declaratory in nature and grants no rights above and beyond those granted by the Geneva Convention and the Union acquis.

4. Other relevant treaties Article 78(1) requires the asylum acquis to be in accordance not only with the Geneva 27 Convention but also with ‘other relevant treaties’ without specifying what these are. In any event, such treaties could only be treaties to which the Union itself is a contracting party or to which all MS are parties.51 Potentially relevant treaties are the Convention on the Rights of the Child and the Convention against Torture and other Cruel, Inhuman, or Degrading Treatment or Punishment.

E. Article 78(2)  TFEU 1. The notion of CEAS Despite the fact that Article 63 EC did not make provision for a CEAS as such, never- 28 theless, in the Tampere Conclusions the European Council agreed to work towards establishing such a system, based on the full and inclusive application of the Geneva

50   See e.g. Case C-​601/​15 PPU, JN, EU:C:2016:85, where the Court examined and upheld the validity of a provision of the Reception Directive permitting detention of an asylum applicant in the light of the Charter. 51   Hailbronner and Thym, EU Immigration and Asylum Law (see Chapter biblio), 1030.

Wilderspin

828

Part Three: Title V Area of Freedom, Security and Justice

Convention and New York Protocol. The Tampere Conclusions provided that the system should, in the short term, include common standards for fair and efficient asylum procedures in the MS and, in the longer term, Union rules leading to a common asylum procedure in the Union.52 A number of instruments were adopted on various aspects of asylum procedures (first-​phase instruments) but within the constraints of the legal basis (Article 63 EC), which in general provided for the adoption of only minimum standards, as opposed to harmonized measures. In The Hague Programme of 2004, the European Pact on Immigration and Asylum, and the Stockholm Programme of 2010, the European Council set out various goals, notably, the evaluation of the first-​phase measures and the tabling of second-​phase measures aiming to adopt a common asylum procedure and a uniform status valid throughout the Union (Hague Programme) and, in accordance with the Stockholm Programme, the same level of treatment as regards procedural arrangements and status determination in each MS. 29 Since the entry into force of the ToL, the legislature has overhauled the system by repealing the majority of the first-​phase instruments and replacing them (using the recast technique) with new instruments that reflect both the additional possibilities offered by the new legal basis and the operational experience of the first-​phase instruments. Although the first-​phase instruments have been formally repealed, some of the content of the second-​phase instruments has simply reproduced their content, if necessary by incorporating explicitly case law of the European Court.53 Furthermore, in some cases, where the UK and/​or Ireland had opted in to the first-​phase instrument but not the second-​phase instrument replacing it, the first-​phase instrument continues to bind those MS (para [12]).

2. Uniform status (para 2(a) and (b)) 30 Paragraphs (a)  and (b)  of Article 78 TFEU deal with measures concerning a uniform status of asylum and subsidiary protection respectively. They constitute the legal basis for the adoption of Directive 2011/​95. The key concepts of asylum and subsidiary protection are not defined in the Treaty itself but, instead, are defined in Article 2 of Directive 2011/​ 95, which has replaced Directive 2004/​8354 (the Qualification Directives). 31 Article 78(2)(a) TFEU provides for the adoption of measures on a uniform status of asylum for nationals of third countries, valid throughout the Union. The concept of asylum is not directly defined but clearly means refugee status, itself defined in Directive 2011/​95 as recognition of a person as a refugee, a concept which is itself defined in Article  2(d) in terms virtually identical to those of Article 1A2 of the 1951 Geneva Convention (para [19]), unless Article 12 of the Directive, which corresponds to points D and F of the same Article of the Geneva Convention, applies. 32 The aim of the Directive is thus clearly to ensure that the definition of refugee status is aligned with that of the Geneva Convention.55 In particular, the key notion of 52   This formula, which is to be found in the preamble to the second-​phase directives, is taken from the Tampere Conclusions. 53   See e.g. Joined Cases C-​411/​10 & C-​493/​10, NS, EU:C:2011:865, incorporated into Regulation 604/​ 2013 as Article 3(2). 54   This definition leaves unchanged the definition formerly to be found in Article 2(a) of Directive 2004/​38, which was replaced for the majority of MS with effect from 21 December 2013 by Directive 2011/​95, with the exception of the UK and Ireland, which continue to be bound by the earlier Directive. 55   Case C-​175/​08, Abdullah, EU:C:2009:551, para 52, ‘The Geneva Convention constitutes the cornerstone of the international legal regime for the protection of refugees and . . . the provisions of the Directive

Wilderspin

Article 78

829

‘persecution’56 is modelled on the Geneva Convention, Article 1A. However, some of the concepts used in the Geneva Convention are further refined in the Directive. Crucially, actors of persecution include the state, parties, or organizations controlling the state or a substantial part thereof, and non-​state actors, if the state actors are unable or unwilling to provide protection.57 Furthermore, in order to constitute persecution an act must be either sufficiently serious to constitute a severe violation of basic human rights or be an accumulation of various measures sufficiently severe as to affect an individual in the same way (Article 9(1)). Article 9(2) gives a non-​exhaustive definition of the form that acts of persecution may take. Article 10 puts flesh on the bones of the concepts of race, religion, nationality, and membership of a group or political opinion which has been further developed by a series of case law.58 Article 11, dealing with cessation of refugee status, largely replicates Article 1C of the Geneva Convention. Article 12 of Directive 2011/​95, which broadly corresponds to points D, E, and F of Article 1 of the Geneva Convention, deals with exclusion from being a refugee. However, Article 12 (2)(d) of Directive 2011/​95, which excludes from refugee status persons who have committed a serious non-​political crime outside the country of refuge prior to their admission as a refugee, which corresponds to Article 1F(b) of the Convention, is heavily qualified in that it permits MS to treat actions committed with a political motive as serious non-​political crimes provided that such actions are ‘particularly cruel’. Furthermore, ‘admission as a refugee’ is defined as the moment when the host MS issues a residence permit based on the granting of refugee status. Both of these qualifications are dubious. While they purport merely to clarify the meaning of concepts used in the Convention, it is arguable that these definitions instead distort them. On the first point, the Geneva Convention clearly contemplates that the commission of even a serious political crime outside the country of refuge before admission as a refugee does not disentitle the applicant from refugee status. Defining a crime as non-​political simply because it is committed in a cruel manner distorts the meaning of what is a political crime. Likewise, equating the moment of admission as a refugee with the moment of issuing a residence permit is equally untenable. The expression ‘admission as a refugee’ is perhaps ambiguous: it could mean either ‘the arrival in the country with an entitlement to be recognized as a refugee’ or it could mean ‘the moment when the state recognizes an applicant as a refugee’. While the latter meaning, more favourable to the host state, is perhaps the more natural one, it nevertheless runs counter to Recital 21 of the preamble to the for determining who qualifies for refugee status and the content thereof were adopted to guide the competent authorities of the MS in the application of that convention on the basis of common concepts and criteria’, the first part of which is reproduced as Recital 4 of the preamble to Directive 2011/​95. Conversely, MS have no power to grant refugee status to persons who are not so entitled by virtue of the Geneva Convention albeit they may offer an equivalent status by virtue of national law, provided that this does not create a risk of confusion with refugee status stricto sensu (Joined Cases C-​57/​09 & C-​101/​09, Germany v B & D). 56   Acts of persecution may take the form of violence, discriminatory measures, or disproportionate prosecution or punishment but must attain a sufficient level of severity before they fall within the scope of the Directive. It may cover a term of imprisonment for homosexual acts (Joined Cases C-​199-​201/​12, X, Y and Z), prohibition or prosecution of the external manifestation of a particular religion (Joined Cases C-​71/​11 & C-​99/​11, Germany v Y and Z), or excessive punishment for refusal to perform military service in order to avoid participation in war crimes (Case C-​472/​13, Shepherd). 57   Article 6. 58   Case C-​148/​13, A, and Case C-​199/​12, X, Y and Z, on members of a particular social group and sexual orientation respectively, Joined Cases C-​71/​11 & C-​99/​11, Germany v Y and Z, on religion.

Wilderspin

33 34

35

36

830

37

38

39

40

Part Three: Title V Area of Freedom, Security and Justice

Directive, which specifies that the recognition of refugee status is a declaratory act, i.e. it is not a constitutive act. However, by no stretch of the imagination can the moment of issuing the residence permit be regarded as the moment of admission as a refugee. The obligation to issue a residence permit flows from Article 24 of the Directive and applies as soon as possible after international protection has been granted. There may thus be a lapse of time between the two acts which may, if administrative procedures are tardy, be considerable and lead to the paradoxical situation that a person who has been recognized as a refugee may lose that status. Given the very close link between the definition of refugee status in the Directive and that in Article 1 of the Geneva Convention,59 the European Court has been influenced by the Convention in its interpretation of the definition contained in the Directive and its predecessor, Directive 2004/​38. Depending on how seriously the European Court takes the injunction that all measures adopted in the context of the asylum policy must be in accordance with the Geneva Convention, it is quite possible that a provision of a Directive that was not in accordance with the Convention could be struck down. The Directive deals not only with determining who is a refugee but also the content of the protection to which he is entitled (Chapter VII, Articles 20ff), which comprise protection from refoulement, the maintenance of family unity, residence permit, a travel document, and access to various amenities, including employment, education, recognition of qualifications, social welfare, healthcare, accommodation, and so on. These rights correspond broadly speaking to the equivalent provisions of the Geneva Convention (but in the case of employment are more generous) and are in any event expressed to be without prejudice to rights flowing from that Convention. Once the status of refugee has been granted, it entails the right to remain in the MS that granted it. However, it does not ipso facto entail the right to free movement in the other MS,60 albeit the expression ‘uniform status . . . throughout the Union’ is, it is submitted, sufficiently broad to confer powers on the Union legislature to regulate this aspect. Rights to free movement of successful applicants may instead be granted by legislation adopted under Article 79,61 since the successful applicant is to be treated as a third-​country national residing legally in an MS. While some of that legislation specifically excludes applicants for international protection from its scope, other instruments do not. In practice, free movement is guaranteed under the Long-​term Residents Directive62 after five years of legal residence.63 Subsidiary protection, which is the subject of Article 78(2)b) TFEU, is conceived as being complementary to the refugee protection enshrined in the Geneva Convention.64 Since this status is not defined in international law, it is for the Union legislature to define its scope and the rights that it confers. This has been done in the Qualification Directive, which defines subsidiary protection as the status granted to a third-​country national or

59   See, further, Recitals 22–​4 of the preamble to the Directive, which acknowledge the link, in particular by recognizing that the criteria contained in the Directive are for the purposes of identifying applicants as refugees within the meaning of Article 1 of the Convention and recommending consultations with the UNHCR when determining refugee status. 60   Beneficiaries of international protection benefit in any event from provisions of the Schengen acquis that permit them to move freely within the Schengen area for a period of ninety days in a 180-​day period. 61 62  Chapter 5.   Directive 2003/​109. 63   Hailbronner and Thym, EU Immigration and Asylum Law, 1042. 64   Directive 2011/​95, Recital 33.

Wilderspin

831

Article 78

person who does not qualify as a refugee but in respect of whom substantial grounds have been shown for believing that the person concerned, if returned to his or her country of origin, would face a real risk of suffering serious harm (unless an exclusion applies) and is unable or, owing to such risk, unwilling to avail him-​or herself of the protection of that country.65 Serious harm is defined as (a) the death penalty or execution, (b) torture or inhuman or degrading treatment, or (c) punishment of an applicant in the country of origin or serious and individual threats to a civilian’s life or person by reason of indiscriminate violence in situations of international or internal armed conflict.66 Very broadly speaking, the content of the protection for a person entitled to subsidiary 41 protection is similar to that granted to a refugee, albeit MS may limit social assistance for beneficiaries of subsidiary protection to so-​called ‘core benefits’. Furthermore, the rules on exclusion from the status conferred are stricter for beneficiaries of subsidiary protection than they are for refugees.

3. Common system of temporary protection (para 2(c)) Paragraph 2(c) relates to a common system of temporary protection for displaced per- 42 sons in the event of a massive inflow. This provision has been implemented by Directive 2001/​55/​EC, which defines temporary protection as ‘a procedure of exceptional character to provide, in the event of a mass influx or imminent mass influx of displaced persons from third countries who are unable to return to their country of origin, immediate and temporary protection to such persons’.67 ‘Temporary’ means in principle one year,68 subject to provisions permitting either the extension of the period, where reasons for temporary protection persist,69 or the curtailing of the period, where the situation in the country of origin allows the safe and durable return of the beneficiaries of temporary protection.70 The expression ‘mass influx’ is defined as the arrival in the Union of a ‘large number of displaced persons who come from a specific country or defined area’;71 given the vague terms of the definition, the existence of a mass influx is to be determined by a Council decision.72 Temporary protection shall not prejudge recognition of refugee status under the Geneva Convention.73

4. Common procedures (para 2(d)) Point (d) provides the power to establish common procedures for the granting and with- 43 drawing of uniform asylum or subsidiary protection status. This provision is the legal basis for the recast second-​phase Procedures Directive (Directive 2013/​32/​EU), which replaces, as of 21 July 2015, Directive 2005/​85 (the first-​phase Procedures Directive). As in the case of the Qualification Directives (paras [30] et seq), the UK and Ireland participated in the earlier Directive, but not in the Directive that replaces it. Those MS therefore continue to be bound by Directive 2005/​85. Whereas Directive 2005/​85 applied only to applications for asylum under the Geneva 44 Convention, i.e. for refugee status, Directive 2013/​32 applies to all applications for international protection, including subsidiary protection, made in the territory of the MS. The extension of scope to include all applications for international protection makes 45 little difference in practice since Article 3(3) of Directive 2005/​85 required MS that dealt

  Directive 2011/​95, Article 2(f ).    66  Directive 2011/​95, Article 15.     Article  4(1).   69 Article  4(2).   70 Article  6.   71  Article 2(d). 72  Article  5(1).   73  Article 3(1). 65 68

  Article 2(a).

67

Wilderspin

832

Part Three: Title V Area of Freedom, Security and Justice

with applications for refugee status and for subsidiary protection in a single procedure to apply the Directive throughout the procedure. This was the case for every MS with the exception of Ireland, which is in any event not bound by the new Directive.74 46 The expression ‘territory of the Member States’ includes at the border and in the territorial waters or the transit zones, but does not extend to requests made at the diplomatic representations of the MS in a third country.75 However, in order to bring the territorial scope of the Directive into conformity with the ECHR, the expression must be extended to cover applications made on a ship flying the flag of a MS that is engaged in a search and rescue or interception operation.76 47 On substance, the Directive aims to create conditions giving teeth to the right of applicants to make an application for international protection and to ensure that the applicant may remain on the territory of the relevant MS while the application is pending up until a final decision. In particular it requires the applicant to be given the opportunity of a personal interview and, on request, legal aid. Special guarantees are accorded to applicants in need of them and, in any case, to unaccompanied minors. MS may not hold a person in detention simply because he or she has made an application, but may nevertheless do so if permitted by Directive 2013/​33 (the Reception Directive). At the same time it imposes obligations on the applicants to cooperate with the competent authorities.

5. Responsibility for considering applications (para 2(e)) 48 The extremely important question of the determination of the state or states responsible for examining an application for international protection is not regulated directly in the Geneva Convention. The MS of the EU first took steps to regulate this issue in the Schengen Convention and thereafter in the 1990 Dublin Convention77 (which entered into force for the original signatories on 1 September 1997), replaced by the so-​called Dublin II Regulation,78 which has since been replaced, with effect from 19 January 2014, by Regulation 604/​2013, the Dublin III Regulation. 49 There are various goals underlying the designation of a single MS responsible for considering applications. The first is simple economy of procedure, but this is reinforced by the wish to avoid applicants simply choosing the MS that they prefer and, more seriously, making multiple asylum applications simply with a view to dragging procedures out. For this reason, Article 78(2)(e) is quite categorical in decreeing that a single responsible MS must be determined. 50 Consistently with this legal basis, the Dublin III Regulation sets out the general principle that a single MS is responsible for examining an application for international protection by a third-​country national where the application is made on the territory of any one of them, including at the border or in the transit zones.79 Chapter III of the 74   On the situation in Ireland with respect to the procedural guarantees offered to applicants for subsidiary protection, the Court of Justice has had recourse to the principles of effectiveness and the Charter to interpret Directive 2004/​38 in such a way as to temper the fact that Directive 2005/​85 does not apply to such procedures in Ireland. See, in particular, the following judgments:  Case C-​277/​11, MM I, EU:C:2012:744; Case C-​604/​12, HIN, EU:C:2014:302; Case C-​560/​14, MM II, EU:C:2017:101 and Case C-​429/​15, Danqua, EU:C:2016:789. 75 76   Case C-​638/​16 PPU, X, para 49.  ECtHR, Hirsa Jamaa v Italy. 77   Convention determining the state responsible for examining applications for asylum lodged in one of the MS of the European Communities [1997] OJ C 254/​1. 78   Regulation 343/​2003. 79   Thus, not to applications made in the diplomatic representation of a MS in a third country, Case C-​638/​ 16 PPU, X.

Wilderspin

Article 78

833

Regulation sets out a hierarchy of criteria for determining the MS responsible (Articles 7–​9). To summarize briefly, the Regulation deals first with unaccompanied minors and family members: here the Regulation attempts to implement the principle of family reunification with the best interests of the minor. For other cases, if the applicant is in possession of a valid residence document, the state issuing that document is responsible for examining the application (Article 12). If an applicant has irregularly crossed into an MS from a third country, the state of entry is responsible (Article 13); if the applicant has entered the territory of an MS that does not require a visa, that state is responsible (Article 14). However, where it is not otherwise possible to determine the responsible state, the MS where the application is lodged is responsible for examining it (Article 3(2), first subpara). Lastly, a MS may decide to examine an application even if this is not its responsibility under the Regulation. This discretionary power may have to be exercised if there are systemic deficiencies in the asylum procedure and the reception conditions for asylum applicants in the state that would normally be responsible pursuant to Articles 7–​15 of the Regulation and those provisions do not designate any other state.80 The rules designating the MS responsible for examining an application for inter- 51 national protection are without prejudice to the right of any MS to send an applicant to a safe third country, subject to the rules and safeguards laid down in the Procedures Directive (Dublin III Regulation 604/​2013, Article 3(3)). That provision applies even where an MS has accepted, in the context of the take-​back procedure, that it is the responsible MS pursuant to the Dublin III Regulation.81 For the first time, the applicant is entitled to challenge the determination of the re- 52 sponsible MS on the basis that the criteria for the determination set out in the Regulation have been wrongly applied.82 Article 78(2)(e) TFEU is also the legal basis for the asylum aspect of the Eurodac 53 Regulation, the primary purpose of which is to assist the smooth operation of the CEAS, in particular the Dublin Regulation, by establishing a system for the storage of fingerprints of asylum applicants, essentially to prevent multiple applications being made.

6. Reception standards (para 2(f )) Unlike points (a), (b), (c), (d), and (e) of Article 78(2) TFEU, point (f ) merely provides 54 powers to establish standards simpliciter, as opposed to ‘common’ or ‘uniform’ standards. Article 78 (2)(f ) TFEU has been implemented by Directive 2013/​33 (the recast Reception Directive), which replaces Directive 2003/​9.83 Consistently with its legal basis, the Directive applies to applicants for international protection on the territory, including the border, of a MS84 and its application ceases once the application has been granted or 80   Judgment in Case C-​411/​10, NS and Case C-​493/​11, M.E., paras 86 and 96, incorporated into the Dublin III Regulation by Article 3(2), second and third subparas thereof. 81   Case C-​695/​15 PPU, Shiraz Baig Mirza, EU:C:2016:188. 82   Case C-​63/​15, Ghezelbash, EU:C:2016:409. On this point, the Dublin III Regulation differs significantly from the Dublin II Regulation in that the earlier Regulation permitted an applicant to object to his or her removal to another MS only on the ground that there were systemic deficiencies in that state (Case C-​394/​ 12, Abdullahi, EU:C:2013:813), i.e. he or she could not challenge the finding in a take-​back request that the requested MS was indeed the responsible state under the Regulation. 83   The UK opted in to Directive 2003/​9, but Ireland did not. Neither MS opted in to Directive 2013/​33. Thus, neither Directive applies to Ireland, while the UK continues to be bound by the earlier Directive. 84   The Directive applies also to applicants who are subject to return procedures under the Dublin Regulation (Case C-​179/​11, Cimade, EU:C:2012:594).

Wilderspin

834

Part Three: Title V Area of Freedom, Security and Justice

refused. If the application is granted, the concomitant rights are covered by Article 78(2) (a) or (b). 55 The expression ‘reception conditions’ has in the Directive a very broad scope, encompassing not merely what are termed ‘material reception conditions’85 but also more general measures concerning the treatment of asylum seekers, such as free movement within the given MS, access to the labour market, and so forth. The ratio legis of the Directive is stated in Recital 12 of the preamble as being to harmonize standards for the reception of applicants thereby helping to deter secondary movement of applicants.86 This is, however, at variance with both the legal basis, which does not authorize harmonization of such conditions, and the content of the Directive, which does not purport to do so, since the Directive is without prejudice to the facility for the MS to provide for more favourable conditions for applicants (Article 4). Aside from this point it is debatable to what extent applicants are influenced by the adequacy of reception conditions87 while the rate of success of applications continues to vary so wildly between MS.88 56 The Directive contains provisions on the detention of such applicants in order to comply with the principle that an applicant should not be detained simply because he or she is seeking international protection, which flows, inter alia, from Article 31 of the Geneva Convention. 57 However, while Article 8(1) of the Reception Directive provides that an MS may not detain a person simply because he or she is an asylum applicant, detention is nevertheless allowed on a number of grounds. These grounds include the determination of the essential elements of the application which could not be obtained in the absence of detention, in particular when there is a risk of absconding, where the ‘protection of national security or public order so requires’, where the person has been detained in the context of a return procedure under the Return Directive and has made an asylum application in that context89 or Article 8(3)(e).90

7. Cooperation with third countries (para 2(g)) 58 Article 78(2)(g) TFEU provides for a specific legal basis for cooperating with third countries for the purpose of managing inflows of people applying for asylum or subsidiary or temporary protection. This legal basis should be compared and contrasted with Article 79(3) TFEU, which grants the Union to conclude readmission agreements with third countries. Such agreements may include the readmission of persons whose asylum application has been unsuccessful but is not restricted thereto. Article 78(2)(g) TFEU is

85   Article 2(g) of the recast Reception Directive. Such material reception conditions comprise, inter alia, housing, food and clothing, or financial assistance in lieu. 86   Recital 11 refers to the need to provide for reception conditions that are necessary to ensure the protection of human dignity, which is more convincing. 87   Costello and Mouzourakis, ‘Common European Asylum System’ (see biblio), 276. 88   According to Eurostat, Asylum Statistics as of 21 June 2017, the success rate (measured by applicants being granted a form of protection which could be refugee status, subsidiary protection, or a status under national law) at first instance in 2016 varied from 25 per cent to 83 per cent according to the MS in which the application was examined. 89   Directive 2008/​115 on common standards and procedures in MS for returning illegally staying third-​ country nationals [2008] OJ L348/​98. For more detail on this Directive, see Commentary on Article 79 TFEU, paras [22–​7]. 90   The validity of that provision, read in the light of Article 6 of the Charter, and taking into account the case law of the ECtHR on the interpretation of Article 5(f ) ECHR in Nabil v Hungary, was upheld.

Wilderspin

835

Article 78

relevant at the upstream stage of managing inflows and is restricted to persons applying for asylum and so on. This provision should also be contrasted with the more general power in Article 209 59 TFEU to conclude development cooperation agreements with third countries. The latter provision would provide an adequate legal basis for a more general agreement including some provisions on migration and asylum91 but recourse would need to be had for the more specialized legal basis in the case of an agreement limited to such matters.92

F. Emergency situations (para 3) Article 78(3) TFEU corresponds to Article 64(2) of the ToA, which itself was never used. 60 Its use requires an emergency situation characterized by a sudden inflow of nationals from third countries and permits the Council to adopt provisional measures for the benefit of the MS or states concerned. Article 78(3) TFEU was used as legal basis for two decisions, adopted in September 2015, establishing provisional measures in the area of international protection for the benefit of Italy and Greece.93 Given the considerable pressure put on the asylum systems of those two MS in general and in particular during the massive influx of asylum seekers from Syria, Iraq, Afghanistan, and Eritrea that took place in the summer of 2015, the decisions provided for the relocation of asylum applicants for whom they would otherwise be responsible to other MS, with the exception of Ireland and the UK, which did not opt in to the measure. Consistently with their underlying purpose, which was to relocate a significant number of persons in clear need of international protection who had arrived on the territory of Italy and Greece,94 conditions for relocation were quite strict in that relocation pursuant to either decision might be made in respect of a nationality with a success rate, at first instance, of applying for international protection, of 75 per cent or higher. Despite the modest ambitions of the Decisions, the validity of Decision 2015/​1601 61 was challenged by both Slovakia and Hungary.95 However, in September 2017 the Court dismissed the actions of both MS. The Court held in particular that Article 78(3) TFEU was the correct legal basis for the Decisions, despite the fact that they modified, at least for a temporary period, the Dublin III Regulation (by substituting as MS responsible for examining an application for international protection an MS that was not designated by that Regulation). On the substance, the Court accepted the Council’s contention that the measures were appropriate to attain the objective that they pursued and that they were, assessed in the light of this objective, reasonable and proportionate.

G. The relevance of Articles 74 and 80 TFEU in the field of asylum Article 74 TFEU is the legal basis allowing the Council to adopt measures to ensure 62 administrative cooperation between departments of the MS inter-se and between those

91   See e.g. Regulation 1905/​2006 establishing a financing instrument for development cooperation, the overall purpose of which is to contribute to the eradication of poverty but which contains an article concerning asylum and migration. 92   Hailbronner and Thym, EU Immigration and Asylum Law, 1040. 93  Council Decision (EU) 2015/​1523, [2015] OJ L239/​146 and Council Decision (EU) 2015/​1601, [2015] OJ L248/​80. 94   Decision 2015/​1601, Recital 22. 95   Joined Cases C-​643/​15 & C-​ 647/​15, Slovakia and Hungary v Council, EU:C:2017:631.

Wilderspin

Part Three: Title V Area of Freedom, Security and Justice

836

departments and the Commission in any area falling within Title V.96 In the asylum field it has served as legal base, in conjunction with Article 78 TFEU, in particular for Regulation 439/​2010 establishing a European Asylum Support Office.97 63 Article 80 TFEU applies only with respect to the Union policies set out in Chapter 2 of that Title, namely Articles 77–​79 TFEU. It does not as such provide any legal basis but merely enunciates the principle of solidarity and fair sharing of responsibility. An explicit reference to this principle can be found in Recital 2 of the preamble to Regulation 516/​ 2014 establishing the Asylum, Migration and Integration Fund98 and also in the preamble to the two decisions adopted under Article 78(3) TFEU.

  On Article 74 TFEU generally see Chapter 1.   [2014] OJ L150/​168.

96 98

Wilderspin

  [2014] OJ L132/​11.

97

Article 79  TFEU (ex Article 63, points 3 and 4, EC) . The Union shall develop a common immigration policy aimed at ensuring, at all stages, 1 the efficient management of migration flows, fair treatment of third-​country nationals residing legally in Member States, and the prevention of, and enhanced measures to combat, illegal immigration and trafficking in human beings. . For the purposes of paragraph 1, the European Parliament and Council, acting in accordance 2 with the ordinary legislative procedure, shall adopt measures in the following areas: a) the conditions of entry and residence, and standards on the issue by Member States of long-​ term visas and residence permits, including those for the purpose of family reunification; b) the definition of the rights of third-​country nationals residing legally in a Member State, including the conditions governing freedom of movement and of residence in other Member States; c) illegal immigration and unauthorised residence, including removal and repatriation of persons residing without authorisation; d) combating trafficking in persons, in particular women and children. . The Union may conclude agreements with third countries for the readmission to their 3 countries of origin or provenance of third-​county nationals who do not or who no longer fulfil the conditions for entry, presence or residence in the territory of one of the Member States. . The European Parliament and the Council, acting in accordance with the ordinary legislative 4 procedure, may establish measures to provide incentives and support for the action of Member States with a view to promoting the integration of third-​country nationals residing legally in their territories, excluding any harmonisation of the laws and regulations of the Member States. . This Article shall not affect the right of Member States to determine volumes of admission 5 of third-​country nationals coming from third countries to their territory in order to seek work, whether employed or self-​employed.

Selected bibliography Loic Azoulai and Karin De Vries, EU Migration Law (OUP 2014) Carole Billet, ‘EC Readmission Agreements: A Prime Instrument of the External Dimension of the EU’s Fight Against Irregular Immigration. An Assessment after Ten Years of Practice’ [2010] EJML 46 Rudolf Geiger, Daniel-​Erasmus Khan, and Markus Kotzur, EUV/​AEUV Kommentar (6th ed, Beck 2017)

Programmes and action plans Renewed Action Plan1 on a more effective return policy updates the 2015 action plan on return.2 Action Plan on the Integration of third-​country nationals explores ways to mainstream the policy of integration, non-​discrimination and inclusion of lawfully resident migrants.3 EU Action Plan on Return analyses the reasons for the comparatively low rate of return of irregular migrants and explores solutions to remedy this.4   For the horizontal action plans in the JHA field, see the Commentary on Article 68 TFEU. 3 4  COM(2017)200final  COM(2016)377final.  COM(2015)453final.

1 2

Wilderspin

Part Three: Title V Area of Freedom, Security and Justice

838

A European Agenda on Migration explores ways to make a common European migration policy a reality.5 Council Conclusions 15312/​16 set out a strategy for dealing with illegal migration.

Main legal instruments Directive 2003/​109 concerning the status of third-​country nationals who are long-​term residents (the Long-​term Residents Directive) determines the conditions for conferring and withdrawing the status of long-​term resident on third-​country nationals legally residing in a MS.6 Directive 2003/​86 on the right to family reunification (the Family Reunification Directive) determines the conditions under which a third-​country national residing lawfully in the territory of an MS may exercise the right to family reunification allowing him or her to be joined there by members of his or her family.7

Labour market measures Directive 2016/​801 on the conditions of entry and residence of third-​country nationals for the purpose of research, studies, training, voluntary service, pupil exchange schemes, or educational projects and training (Research and Study Directive) regulates the conditions of entry and residence of third-​country nationals for the purpose of research, study, and so on.8 Directive 2014/​66 on the conditions and residence of third-​country nationals in the framework of an intra-​corporate transfer regulates the conditions of entry and residence in the MS of third-​ country nationals in the context of an intra-​corporate transfer.9 Directive 2014/​36 on the conditions of entry and stay of third-​country nationals for the purpose of employment as seasonal workers (‘Seasonal Workers Directive’) regulates the situation of third-​ country nationals working as seasonal workers.10 Directive 2011/​98 on a single application procedure for a single permit for third-​country nationals to reside and work in the territory of a MS and on a common set of rights for third-​country workers residing legally in a MS (Single Permit Directive) lays down a single application procedure for third-​country nationals to work and reside in an MS and also establishes a common set of rights for third-​country workers, based on the principle of equal treatment.11 Directive 2009/​50 on the conditions of entry and residence of third-​country nationals for the purposes of highly qualified employment (the Blue Card Directive) regulates the conditions of entry and residence in a MS of third-​country nationals for the purpose of highly qualified employment.12

Irregular migration Directive 2009/​52 providing for minimum standards on sanctions and measures against employers of illegally staying third-​country nationals (the Sanctions against Employers Directive) prohibits the employment of illegally staying third-​country nationals and lays down minimum common standards on sanctions and measures to be applied to employers who breach that prohibition.13 Directive 2008/​115 on common standards and procedures in MS for the returning of illegally staying third-​country nationals (the Return Directive) establishes standards and procedures for the return of third-​country nationals who are staying illegally in an MS.14

Promoting the integration of lawfully residing third-​country nationals Regulation 514/​2014 laying down general provisions on the Asylum, Migration and Integration Fund15 and Regulation 516/​2014 establishing the Asylum, Migration and Integration Fund16

 COM(2015)240.   [2006] OJ L132/​21. 11   [2011] OJ L343/​1. 14   [2008] OJ L348/​98. 5

8

Wilderspin

  [2003] OJ L16/​44. 9   [2014] OJ L157/​1. 12   [2009] OJ L155/​17. 15   [2014] OJ L50/​112.

6

7

  [2003] OJ L251/​12. 10   [2014] OJ L94/​375. 13   [2009] OJ L168/​24. 16   [2014] OJ L50/​168.

Article 79

839

aim to contribute to the efficient management of migration flows and the implementation of the common asylum and migration policies.

Essential case law Family Reunification Directive Case C-​153/​14, K and A, paras 49–​56: A MS may require the family members of a third-​country national residing in that state to pass a civic integration examination as a condition for entering the territory of that state provided that the conditions are not so as to render the exercise of family reunification impossible or excessively difficult. Case C-​570/​08, Chakroun, paragraph 43:  The leeway that an MS enjoys when applying the Directive must be used in a way not to undermine its main objective, namely the right to family reunification. Case C-​540/​03, EP v Council, paras 52–​60: The Directive establishes a right to family reunification under certain circumstances.

Long-​term Residence Directive Case C-​579/​13, P and S, paragraph 56: A MS may impose the obligation to pass a civic integration examination, under penalty of a fine, on third-​country nationals who have already acquired long-​term resident status, provided that the implementation of that obligation does not jeopardize the objectives pursued by the Directive. Case C-​469/​13, Shamim Tahi, paras 37 and 44: A MS may not issue long-​term residents’ EU residence permits to family members on conditions more favourable than those established by the Directive. Case C-​571/​10, Servet Kamberaj, paragraph 93: Concerns the issue of whether housing benefit is a core benefit within the meaning of the Directive, which may not be refused to a third-​country national falling within the scope of the Directive. Case C-​508/​10, Commission v Netherlands, paragraph 79: Although an MS enjoys a discretion in fixing the cost of a residence permit for a third-​county national, the amount charged may not be so disproportionate as to create an obstacle to the exercise of the rights conferred by the Directive.

Return Directive Case C-​290/​14, Celaj, paras 31–​3:  The Return Directive does not preclude national legislation that provides for the imposition of a prison sentence on a third-​country national who has been returned to his country of origin under a return procedure and who has subsequently entered the territory of the same MS in breach of an entry ban. Case C-​329/​11, Achughbabian, paragraph 59: Once coercive measures to enforce the return of a person liable to be returned under the Directive have failed, an MS may apply criminal penalties in respect of the illegal stay. Case C-​61/​11 PPU, El Dridi, paragraph 62: A sentence of imprisonment may not be imposed simply because a person fails to comply with an order to leave the national territory within a stipulated period. Case C-​357/​09 PPU, Kadzoev, paras 62 and 67: The provisions of the Return Diretive authorizing detention of a person to be removed do not permit continued detention where there is no real prospect that the person concerned can be removed; such a prospect does not exist where it is unlikely that the person will not be admitted to a third country.

Commentary A. General remarks B. Territorial  scope Wilderspin

840

Part Three: Title V Area of Freedom, Security and Justice

C. Article 79(1)  TFEU 1. Third-​country nationals 2. Common migration policy 3. Efficient management of migration flows 4. Fair treatment of third-​country nationals residing lawfully 5. Prevention of, and measures to combat, illegal migration and trafficking D. Article 79(2)  TFEU 1. Legal migration: conditions of entry and residence (para 2(a)) 2. Rights of third-​country nationals residing legally in a MS, including the conditions governing freedom of movement and of residence in other MS (para 2(b)) 3. Illegal migration and unauthorized residence including removal and repatriation of persons residing without authorization (para 2(c)) 4. Trafficking, in particular of women and children (para 2(d)) E. Readmission agreements with third countries (para 3) F. Incentives for integration (para 4) G. Reservation to the MS of powers in relation to work seekers (para 5)

A. General remarks 1 The EU first obtained powers to adopt measures in the field of ‘immigration policy and policy regarding nationals of third countries’ in the so-​called third pillar (governing cooperation in the field of JHA) of the ToM, which came into force in 1993. By virtue of Article K1(3) TEU, this field, which was deemed to comprise conditions of entry, movement, and residence by third-​country nationals (including family reunion and access to employment) and combating unauthorized migration, residence, and work by such nationals in the MS, was considered as a matter of common interest. However, very little was achieved under this regime. 2 Under the ToA, this field was ‘communitarized’ by Article 63(3) and (4), in Title IV EC. The powers granted by those provisions, which featured in the same article that governed asylum policy, were expressed as follows: (3) measures on immigration policy within the following areas: a) conditions of entry and residence, and standards on procedures for the issue by Member States of long-​term visas and residence permits, including those for the purpose of family reunion, b) illegal immigration and illegal residence, including repatriation of illegal residents; (4)  measures defining the rights and conditions under which nationals of third countries who are legally resident in a Member State may reside in other Member States.

3

Now, under the ToL regime, these powers, which relate to both legal and illegal migration, have been expanded somewhat. Instruments pursuant to Article 79 TFEU are adopted under the ‘ordinary legislative procedure’, i.e. by qualified majority.

B. Territorial  scope 4 As is the case with Article 78 TFEU, the territorial scope of measures adopted under Article 79 TFEU is determined by the UK and Ireland Protocol and the Denmark Protocol. Thus, none of the measures adopted under this Article apply to Denmark. Nor, since neither the UK nor Ireland has opted in to any of the measures enacted pursuant to this Article, do they apply to either of those MS. Wilderspin

Article 79

841

C. Article 79(1)  TFEU 1. Third-​country nationals The powers conferred in respect of migration apply only to third-​country nationals. In 5 practice, this has been interpreted so as to include stateless persons but, at the same time, the legislation adopted under Article 79 TFEU does not apply to third-​country nationals who are family members of a Union citizen, who enjoy derived rights of freedom of movement under the Citizenship Directive.17 This practice avoids any debate on whether the powers conferred by Article 79 TFEU extend to legislating in respect of such persons or whether their rights, as derived rights of Union citizens, flow directly from the relevant Treaty bases, such as Articles 21, 45, and 49 TFEU.18

2. Common migration policy For the first time, the Union has acquired competence to develop a ‘common immigration 6 policy’ as opposed to merely adopting ‘measures’, as was the case under Article 63(3) and (4) EC. This addition mirrors the wording of Article 78 TFEU on asylum policy, which, likewise, now provides a legal basis for developing a common policy. However, whereas in Article 78 TFEU the new wording makes sense in the light of the new powers in the asylum field to adopt uniform rules, as opposed to minimum standards, it is less apparent what the new power in Article 79 TFEU precisely entails. According to Professor Peers,19 the new wording makes it easier to justify more intensive EU action and harder to contend that any particular area falls outside EU competence.20 More specifically, this wording, read in conjunction with the express reservation in Article 79(5) TFEU allowing MS to determine volumes of admission of third-​country nationals entering to seek work, points to Article 79(2) conferring power to regulate such migration in the first place.21

3. Efficient management of migration flows This expression embraces both legal and illegal migration and thus emphasizes that 7 both encouraging legal migration, on the one hand, and discouraging and sanctioning illegal migration, on the other, fall within its scope. To give an example, Regulation 516/​ 2014 establishing the Asylum, Migration and Integration Fund states that the general objective of that Fund (as regards the migration aspect) is to ‘contribute to the efficient 17   Directive 2004/​38 on the right of citizens of the Union and their family members to move and reside freely within the territory of the MS [2004] OJ L158/​77. 18   See Hailbronner and Thym, EU Immigration and Asylum Law (see Chapter biblio), 277. The authors assume, but without arguing the point, that ‘the migration status of third-​country family members of Union citizens can be dealt with on the basis of Article 79 TFEU as a matter of legal competence’. However, at the same time, those derived rights of third-​country national family members of Union citizens, although given concrete form in the Citizenship Directive, flow, for the benefit of the Union citizen, directly from the Treaty provisions on citizenship, free movement, etc. (See on this point Case C-​370/​90, Surinder Singh, EU:C:1992:296, and Case C-​456/​12, O & B, EU:C:2014:135.) Thus, while the Union legislature could perhaps legislate on the basis of Article 79 TFEU so as to give greater rights to third-​country national family members, it could not use this legal basis so as to restrict the rights that flow directly from primary law. For at least indirect support for this view, see the Opinion of AG Poiares Maduro in Case C-​127/​08, Metock, EU:C:2008:335 (paras 4–​13) which, more than the judgment of the Court in the same case, touches upon the issue of competence. 19  Peers, EU Justice and Home Affairs (see Chapter biblio), 328–​9. 20   Along the same lines, Hailbronner and Thym, EU Immigration and Asylum Law, 277 who consider that the power to develop a common policy means that the principles of subsidiarity and proportionality should be applied ‘with a certain generosity’, i.e. not too strictly. 21   See also Peers et al (eds), Vol II, EU Immigration and Asylum Law (see Chapter biblio), 13.

Wilderspin

842

Part Three: Title V Area of Freedom, Security and Justice

management of migration flows’,22 which embraces both the ‘support [of ] legal migration’ and the enhancement of ‘fair and effective return strategies in the Member States which contribute to combating illegal immigration’.23

4. Fair treatment of third-​country nationals residing lawfully 8 This expression flags up not only that Article 79 TFEU embraces legal migration and residence, which is in any event obvious from points (a) and (b) of paragraph 2, but also indicates that such persons are to be treated fairly. Fair treatment does not, however, mean the same thing as equal treatment and the legislature is thus entitled to treat such persons less favourably than it does Union citizens. 9 The requirement to treat such persons fairly is of general ambit and has been interpreted as including e.g. a general obligation, subject to exceptions, to afford equal treatment with nationals as regards access to employment and conditions of employment, social security, and tax benefits.24

5. Prevention of, and measures to combat, illegal migration and trafficking 10 In contrast to the position of legal migrants, this expression indicates the rather obvious point that, as regards illegal migration, both prophylactic and curative measures need to be taken. For the first time, trafficking is explicitly covered in the migration legal basis.25 Action against trafficking has tended to focus on preventing and combating it through criminal law measures.26

D. Article 79(2)  TFEU 1. Legal migration: conditions of entry and residence (para 2(a)) 11 Although Article 79 TFEU does not specifically mention labour market measures, it is accepted that it confers a competence, subject to Article 79(5) TFEU on the Union legislature to adopt rules on economic migration. In practice, the power granted by Article 79(2)(a) TFEU has been used primarily in order to regulate the admission of workers, researchers, and students. The Blue Card Directive even has as its basic objective to ‘attract and retain highly qualified third-​country workers’.27

23   Article 3(1).   Article 3(2) points (b) and (c) respectively.   Long-​term Residents Directive, Article 11. 25   Somewhat ironically, the only acquis regarding trafficking in the field of migration is a Directive adopted under the Amsterdam regime which takes as its legal basis simply Article 63(3) EC, i.e. ‘measures on immigration policy’. 26   Directive 2001/​36 on preventing and combating trafficking in human beings and protecting its victims ([2001] OJ L101/​1), adopted on the basis of Articles 82 and 83 TFEU; Peers, EU Justice and Home Affairs Law, 478 et seq. 27   The Blue Card Directive applies in essence to persons who have acquired qualifications after successfully completing a course of higher education, albeit there is a large number of exceptions from the scope of the Directive. A qualified person who has obtained an offer of employment and who is in possession of a valid travel document is in principle entitled to receive the Blue Card, subject to the right of the MS to determine the volumes of admission of third-​country nationals for the purpose of highly qualified employment. Once issued, the Blue Card entitles the holder to certain rights pertaining to labour market access and equal treatment; in addition, he or she obtains certain rights of residence and family reunification not only in the host MS but also in other MS. To that extent the Blue Card Directive is based not only on point (a) but also point (b), infra of Article 79. To a certain extent, the Directive endows its beneficiaries with rights that are more favourable than those flowing from the more general Long-​term Residents and Family Reunification Directives over which those rules prevail pro tanto. On the policy underlying the Blue Card 22 24

Wilderspin

Article 79

843

The expression ‘conditions of residence’, which also featured in the Amsterdam Treaty, 12 has been interpreted broadly so as to cover the imposition of a general obligation to afford equal treatment to beneficiaries of Directives adopted under Article 63(3) EC, which contained the same expression.28 It is now no longer necessary to rely on the ‘conditions of residence’ criterion in order to provide for such rules since Article 79(b)(2) TFEU now contains a more explicit power to adopt measures defining the rights of third-​country nationals residing legally in an MS, infra. The reference in Article 79(2)(a) to ‘issue by the Member States of long-​term visas and 13 residence permits’ contrasts with the reference in Article 77(2)(b) to ‘the common policy on visas and other short-​stay residence permits’. In contrast to the position under the ToA, the length of ‘short-​stay’ is not explicitly defined as being for three months but, in any event, since the ToA measures adopted under the Article 77 legal basis have been for visas valid for ninety days. It is presumably intended that there should not be overlap between Articles 77(2)(b) and 79(2)(a). The other difference relates to the type of measure contemplated: in Article 77 a common policy is mentioned whereas in Article 79 the reference is to ‘standards for the issue by the Member States’,29 which envisages a much lower level of harmonization. Family reunification is simply an explicit example of a group to which Article 79(2)(a) 14 applies and in respect of which the legislative powers have been exercised by the enactment of the Family Reunification Directive.

2. Rights of third-​country nationals residing legally in a MS, including the conditions governing freedom of movement and of residence in other MS (para 2(b)) Article 79(2)(b) TFEU grants powers to adopt measures on the definition of the rights of third-​country nationals residing legally in a MS, embracing also the conditions under which such persons may enjoy rights of free movement in other MS. (This provision has to be seen in conjunction with Article 79(5) TFEU, which reserves to MS the right to determine volumes of admission of third-​country nationals coming to seek work.) The wording of Article 79(2)(b) TFEU is broader than its counterpart in the ToA, namely Article 63(4) TFEU, which was restricted to measures defining the rights and conditions under which a third-​country national resident in one MS might reside in other MS. The Long-​term Residents Directive (Directive 2003/​109 concerning the status of third-​ country nationals who are long-​term residents),30 adopted under Article 63 (3) and (4) EC-​ ToA applies only to third-​country nationals residing legally in a MS and does not affect the conditions under which the third-​country national was first permitted to reside there.31 The Directive applies, inter alia, to persons who have been authorized to reside on the basis of international protection,32 albeit with certain special conditions attached Directive, see Sona Kamantaryan and Ivan Martin, Reforming the EU Blue Card as a Labour Migration Policy Tool (European University Institute 2015).   See e.g. the Long-​term Residents Directive, Article 11.   The English expression ‘standards for the issue of ’ is in the French and German texts ‘normes concernant la délivrance’ and ‘Normen für die Erteilung’ respectively, which would be better translated in English as ‘rules concerning the issuing’. In Case C-​638/​16 PPU, X, EU:C:2017:173, the Court treated the expression as synonymous with ‘conditions governing the issue of ’ (para 44). 30   [2004] OJ L16/​44, as amended by Directive 2011/​51, which extends its scope to beneficiaries of international protection. See, generally, Steve Peers, ‘The Court of Justice lays the foundations for the Long-​Term Residents Directive’ [2013] CML Rev 529. 31   Insofar as one of the labour market directives, supra, provides for a more favourable regime, that regime prevails over the general rules contained in the Long-​term Residents Directive. 32   On exclusions from the personal scope of the Long-​term Residents Directive, see Article 3(2) thereof. 28 29

Wilderspin

15

16 17

18

844

Part Three: Title V Area of Freedom, Security and Justice

to the acquisition of the long-​term resident status.33 In essence, the MS are required to grant long-​term resident status to third-​country nationals who have resided ‘legally and continuously’ within their territory for five years,34 provided that certain conditions are complied with.35 Once admitted to this status, the beneficiaries are entitled to equal treatment with nationals as requires a number of advantages albeit these are not as extensive as those granted to Union citizens residing in another MS.36 Crucially, once granted long-​term status, a beneficiary enjoys enhanced protection from expulsion, and may in principle be expelled only if he or she constitutes an actual and sufficiently serious threat to public policy or public security.37 Insofar as the Directive contains provisions on the substantive content of the status of long-​term resident, those provisions must logically have as their legal basis Article 63(3) TFEU, in particular the power to adopt measures on the conditions of residence. Since the entry into force of the ToL, they can now be brought more naturally under the ‘definition of the rights of third-​country nationals’ criterion in Article 79(2)(b) TFEU. 19 Furthermore, the beneficiary’s rights are not restricted to the territory of the MS that has granted the right; he may, subject to certain formal and administrative conditions, move to and reside in another MS. The power to legislate so as to give rights of residence to a third-​country national who has been granted the right of residence in one MS to reside in the other MS was already contained in Article 63(4) EC and, in the ToL, this power is now reinforced by the reference to free movement and by Article 45(2) of the Charter, which provides that freedom of movement and residence may be granted, in accordance with the Treaties, to nationals of third countries legally resident in the MS. Thus, the power to legislate derives not from the Charter itself but directly from Article 79(2)(b).38 20 Article 79(2) TFEU, which merely grants the legislature power to adopt legislation in this area, is not intended to derogate from more favourable rights that are granted to third-​country spouses of Union citizens.39 Nevertheless, for such persons the direct   See Article 8(4).   Article 4; Case C-​469/​13, Tamir, EU:C:2014:2094. Compare the criteria for determining whether residence is legal and continuous with those pertaining to the right of Union citizens to obtain the right of permanent residence under Article 16 of the Citizenship Directive 2004/​38. The MS may charge a fee for the issuance of the residence permit, which is greater than that which they may charge for a national identity card, but the charge may not be so disproportionately high as to constitute an impediment to the exercise of the rights granted by the Directive, Case C-​508/​10, Commission v Netherlands, EU:C:2012:243; Case C-​309/​14, CGIL and INCA, EU:C:2015:523. 35   Article 5. MS may require applicants to comply with integration conditions as a condition for acquiring long-​term resident status (Article 5(2). The Directive does not preclude a MS from requiring a person who has already been granted that status from sitting an examination at his or her own expense or even from fining him or her for having failed to pass the examination within a prescribed period provided that the amount of the fine is not excessive (Case C-​579/​13, P and S, EU:C:2015:369). 36   E.g. while equal treatment is guaranteed with regards to entitlement to social security, social assistance, and social protection (Article 11(1)(d), MS may limit equal treatment in respect of the latter two categories to ‘core benefits’. See Case C-​571/​10, Servet Kamberaj, EU:C:2012:233, in which the Court held that, in order to rely on this derogation, a MS must have declared clearly (at what time is not specified in the judgment) that it intended to rely on the derogation (para 87); furthermore, the Court drops a heavy hint to the effect that housing benefit, since it enables individuals to meet their basic needs as regards accommodation, must be treated as such a core benefit (para 91). 37   Article 12. 38   See Peers et al (eds), Vol II, EU Immigration and Asylum Law, (see biblio) 297 where it is incorrectly suggested otherwise. 39   See e.g. Case C-​127/​08, Metock, which establishes, inter alia, that a third-​country national residing even illegally in the territory of the host MS is not thereby precluded from acquiring and enjoying the rights granted to a third-​country national spouse of a migrant EU citizen whom he or she meets and marries in that MS (on condition that the marriage is a genuine marriage). 33 34

Wilderspin

845

Article 79

rights granted to them by the Directive may in certain circumstances be of more benefit than the derived rights that are dependent on the status of being a family member of a Union citizen. For instance, a third-​country national resident in a MS who has acquired long-​term resident status before marrying a migrant Union citizen in that state will enjoy certain rights conferred on him or her directly as opposed to the derived rights aquired under the Citizenship Directive, as a result of the marriage. The power under Article 79(2)(b) TFEU to adopt measures concerning the rights of 21 third-​country nationals is not specifically restricted in scope. In the Long-​term Residents Directive this power was used to provide for equal access to a number of amenities, inter alia, access to employment, including conditions of employment (Article 11(1)(a)). At the same time, Article 153 TFEU (1)(g) contains a power for the Union to ‘support and complement the activities of the Member States’ in the field of ‘conditions of employment for third-​country nationals legally residing in Union territory’, which requires the Council to act unanimously. Article 153 (1)(g) is undoubtedly lex specialis in relation to Article 79(2)(b) but this does not necessarily mean that Article 11(1)(a) of the Long-​term Residents Directive is ultra vires its legal basis, since it is inserted as merely one specific aspect of a more general regime of rights of third-​country nationals. However, any instrument the main focus of which was employment conditions for such persons would, it is submitted, need to be based on Article 153(1)(g) TFEU.40

3. Illegal migration and unauthorized residence including removal and repatriation of persons residing without authorization (para 2(c)) This Treaty power to provide for the removal of illegally staying third-​country nationals 22 has been exercised first and foremost by the Returns Directive, which replaces and repeals Articles 23 and 24 of the Schengen Convention. For this reason it is treated as part of the Schengen acquis that does not apply to the UK and Ireland.41 The Directive applies to third-​country nationals staying illegally on the territory of a MS but does not apply to third-​country nationals enjoying rights of free movement under the Citizenship Directive or other international agreements.42 The Returns Directive is in a sense an ‘end of the line’ measure, which applies to all 23 persons staying illegally on the territory of a MS,43 including failed asylum seekers,44   Peers et al (eds), EU Immigration and Asylum Law, (see biblio) 14.   But see Directive 2001/​40 on the mutual recognition of decisions on the expulsion of third-​country nationals ([2001] OJ L149/​34), which applies to the UK (but not Ireland), which opted in to the Directive, despite it constituting part of the Schengen acquis in which the UK does not participate. Since the Directive was adopted before the Court’s judgments in Case C-​77/​05, UK v Council, EU:C:2007:803, and Case C-​137/​ 05, UK v Council, EU:C:2007:805, which excluded this possibility, allowing the UK to opt in is perhaps evidence of an earlier, looser practice. 42   Article 2(5) of the Returns Directive; this provision refers to Article 2(5) of the SBC, which itself refers to the Citizenship Directive and international agreements. 43   However, MS may decide not to apply the Directive to persons who are intercepted in connection with the irregular crossing of an external border and to those persons who are subject to return as a criminal law sanction. 44   However, the Return Directive does not apply to a person who has made an application for international protection from the moment that he or she makes the application until the taking of the decision at first instance on that application: Case C-​534/​11, Arslan, EU:C:2013:343. More generally, the link between general return policy and the specific issue of returning failed asylum seekers, especially those who make abusive claims for international protection, is made in the renewed Action Plan on a more effective return policy in which the Commission states that ‘it is crucial that asylum and return procedures flawlessly work together’ and that return of the Common Asylum System will ‘offer new opportunities to ensure streamlined and efficient links between asylum and return procedures’. 40 41

Wilderspin

846

Part Three: Title V Area of Freedom, Security and Justice

subject to compliance with the principle of non-​refoulement.45 The basic principle of the Directive is clear and uncompromising, namely to require the MS to issue a return46 decision to any third-​country national staying illegally on their territory (Article 6(1));47 in certain circumstances the return decision is to be accompanied by an entry ban (Article 11(1)). While the Directive imposes an obligation to end the illegal stay in a fair and transparent manner, the MS are not required to hear a third-​country national on the subject of a return decision once the national authorities have determined, after hearing the person concerned, that he or she is staying illegally in the national territory.48 24 While the Directive favours voluntary departure over forced return, MS may refrain from granting a period for voluntary departure in certain circumstances, including where there is a risk of absconding, an application for a legal stay has been dismissed as fraudulent or manifestly unfounded or for reasons of public policy, public security, or national security (Article 7).49 25 While the Directive does not regulate how MS sanction illegal migration, in particular whether or not to subject it to criminal penalties,50 the freedom to impose a sentence of imprisonment is nevertheless severely circumscribed where this would lead to a delay in carrying out the return order.51 On the other hand, the Directive does not preclude the imposition of a custodial sentence where this is imposed on a third-​country national who has already been removed and who has unlawfully re-​entered the MS in question in defiance of an entry ban. The distinction makes sense: although the Directive itself focusses on removal, it should be seen as part of a broader policy of preventing illegal migration, which may be served by criminal law sanctions that aim to deter such migration.52 This is entirely consistent with the legal basis of the Directive, namely Article 79(2)(c) TFEU, which authorizes measures in the area of illegal migration, which may include, but are not restricted to, removal and repatriation. 26 At the same time, the Directive restricts the circumstances in which a person subject to a return order may be detained prior to the return order being carried out and regulates the conditions of such detention (Articles 15–​17).53 However, even once detention of the person concerned ceases, the return decision continues to produce its effects and the MS are obliged to pursue their efforts to enforce it.54   Article 5.   ‘Return’ entails the third-​country national going back to his country of origin, a country of transit, or another third country (Article 3(3)). 47 48   Case C-​166/​13, Makurabega, EU:C:2014:2336.   Case C-​166/​13, Makurabega. 49   The expression ‘public policy’ is not defined but reliance on it requires, as in the context of free movement of Union citizens, an examination of the personal circumstances of the individual. Consequently, this ground may not be relied on simply because the person concerned is suspected of or has committed a criminal offence in the host MS: Case C-​554/​13, Z. ZH, EU:C:2015:377. 50   ‘Member States’ primary competence in criminal matters in this area is virtually untouched’, Mario Savino, ‘Irregular Migration at the Crossroads between Administrative Removal and Criminal Deterrence: The Celaj Case’ [2016] CML Rev 1419 (1422). 51   Case C-​357/​09 PPU, Kadzoev, EU:C:2009/​741; Case C-​61/​11 PPU, El Dridi, EU:C:2011:268; Case C-​329/​ 11, Achugbabian, EU:C:2011:807. This principle applies whether or not the administrative procedure for removal has been triggered and applies even to home detention since this, too, can delay and thus impede the measures that can be used to achieve removal (Case C-​430/​11, Sagor, EU:C:2012:777). See Savino, ‘Irregular Migration’, 1425. 52   Case C-​290/​14, Celaj, EU:C:2015:640. See Savino, ‘Irregular Migration’, 1425. 53   Case C-​146/​14 PPU,  Mahdi. 54   Case C-​61/​11 PPU, El Dridi, para 58; Diego Acosta Arcarazo, ‘The Charter, Detention and Possible Regularization of Migrants in an Irregular Situation under the Returns Directive: Mahdi’ [2015] CML Rev 1361 (1373 et seq). 45 46

Wilderspin

Article 79

847

The Directive leaves one very large loose end, namely it does not prescribe how MS 27 are to deal with the situation in which it is impossible to carry out the return order due to lack of cooperation by the third country to which the addressee of the order is to be removed or by the addressee him-​or herself.55 In particular it does not require the MS concerned to regularize the stay of the person concerned in such circumstances.56

4. Trafficking, in particular of women and children (para 2(d)) Article 79(d) TFEU adds a specific legal basis to deal with the problem of trafficking as- 28 sessed not from a criminal law perspective but from the perspective of migration policy. In fact, the main acquis in this field was adopted under the Amsterdam regime simply as a measure on migration policy under Article 63(3) EC, namely Directive 2004/​81.57 That Directive opens up the possibility of permitting illegal entrants who have been victims of trafficking to remain in a MS, but only for the duration of any proceedings against the traffickers. The Directive offers little and is widely considered to be ineffective.

E. Readmission agreements with third countries (para 3) Despite the obligation under customary international law for a state to admit its own 29 nationals it is difficult to enforce this obligation in practice. This difficulty is borne witness to by the discrepancy between the number of return orders imposed pursuant to the Returns Directive and the number actually carried out.58 Under the ToA, the Union acquired at least implied external competence to conclude 30 readmission agreements59 whereby a third country would agree to take back their own nationals and nationals of other third countries who had transited through its territory by the insertion of the internal powers to legislate in the field of expulsion of third-​country nationals and, during the Amsterdam regime, eleven such agreements entered into force. The external competence of the Union to conclude readmission agreements was made 31 explicit in the ToL by the insertion of Article 79(3) TFEU. The competence covers agreements to readmit not only nationals of the third country concerned but also nationals of other third countries who have used that country as a country of transit (‘readmission to their countries of origin or provenance’).60 Since the competence is not expressed in the TFEU to be exclusive, it co-​exists with the power of the MS to conclude such agreements

55   Acosta Arcarazo, ‘Mahdi’, 1368 refers to figures from 2013 indicating that, of 386,230 third-​country nationals apprehended in 2013, only 166,470 (i.e. some 43 per cent) were returned. Figures for 2015 indicate that, while the total return rate (including passing back from one MS to another) was 42.5 per cent for that year, the effective return rate to third countries was 36.4 per cent (source: Commission Communication on a More Effective Return Policy in the European Union, COM(2017)200final). 56   Acosta Arcarazo, ‘Mahdi’, 1375 et seq. 57   Directive 2004/​81 on the residence permit issued to third-​country nationals who are victims of trafficking in human beings or who have been the subject of an action to facilitate illegal immigration, who cooperate with the competent authorities [2004] OJ L261/​19. 58   In 2014 and 2015 the return rate was 41.8 per cent and 42.5 per cent respectively (A renewed Action Plan on a more effective return policy in the European Union, COM(2017)200final). 59  On readmission agreements, see generally Florian Trauner and Imke Kruse, ‘EC Visa facilitation and Readmission Agreements:  A New Standard EU Foreign Policy Tool?’ [2008] EJML 411; Billet, ‘EC Readmission Agreements’ (see biblio), 46. 60   To take an example, the readmission agreement concluded with Turkey obliges Turkey to readmit (a) its own nationals and (b) nationals of any third country or stateless persons who hold a visa or residence permit issued by Turkey or who have transited through Turkey where such persons no longer fulfil the conditions for remaining on the territory of the requesting MS; it also contains reciprocal obligations for the EU MS.

Wilderspin

848

Part Three: Title V Area of Freedom, Security and Justice

with third countries until such time as the Union itself has concluded such an agreement with a given third country.61 32 To date, the Union has concluded seventeen such agreements,62 in some cases in conjunction with a visa facilitation agreement which may act as a sweetener to encourage the state in question to conclude the readmission agreement or to comply with its obligations under it.

F. Incentives for integration (para 4) 33 Article 79(4) TFEU, which was inserted into the ToL, authorizes the legislature to ‘establish measures to provide incentives and support’ for MS’ action promoting the integration of legally residing third-​country nationals, excluding harmonization of laws and regulations.63 This provision has been used as the legal basis, along with Article 79(2) TFEU, to adopt Regulation 516/​2014 establishing the Asylum, Migration and Integration Fund.64 34 The prohibition on harmonizing the laws and regulations in this field, which is set out in the final phrase of Article 79(4) TFEU, sits uneasily with one of the overall objectives of Article 79 TFEU, namely to ensure ‘fair treatment of third-​country nationals residing legally’ and the explicit powers in Article 79(2)(a) and (b) respectively, to adopt measures on long-​ term visas for the purposes of family reunification and to define ‘the rights of third-​country nationals residing legally in a Member State’, both of which refer to integration of third-​ country nationals in a broad sense. Both the Long-​term Residents Directive and the Family Reunification Directive, adopted before the entry into force of the Lisbon regime, clearly treat the integration of third-​country nationals as being as one of their main objectives.65 35 On the other hand, both Directives reserve certain powers to the MS with respect to the integration of third-​country nationals. Article 4(2) of the Long-​term Residents Directive entitles MS to require third-​country nationals to comply with integration conditions in accordance with national law, whereas the Family Reunification Directive contains provisions66 allowing the MS, in order to promote integration, to subject the 61   The enactment of the Return Directive will not of itself have conferred exclusive competence by virtue of the AETR (Case 22/​70, Commission v Council, EU:C:1971:32) doctrine of pre-​emption, since the Directive deals with the conditions for the removal, as opposed to the practical conditions for enforcing it. Similarly, it is unlikely, despite initial claims by the Commission to the contrary, that exclusive competence has been acquired by the Union on the basis of Opinion 1/​76, European Laying-​up Fund, EU:C:1977:63, whereby the Union can obtain exclusive external competence (even where it has neither been conferred expressly nor acquired through pre-​emption) where it is impossible to exercise an internal competence without first having concluded an international agreement. Examples of exclusive competence arising in this way are in practice very rare. For a succinct but accurate résumé of the position see Peers, Guild, and Tomkin, EU Immigration and Asylum Law, 559 et seq. 62   Hong Kong ([2004] OJ L17/​23); Macao ([2004] OJ L143/​97); Sri Lanka ([2005] OJ L143/​97); Albania ([2005] OJ L124); Russia ([2007] OJ L129/​1); Ukraine ([2007] OJ L332/​48); Serbia ([2007 OJ L334/​46); Montenegro ([2007] OJ L334/​26); Bosnia and Herzegovina ([2007] OJ L334/​66) Macedonia ([2007] OJ L334/​7); Moldova ([2007] OJ L334/​149); Pakistan ([2010] OJ L287/​50); Georgia ([2011] OJ L52/​45). 63   On integration policy generally see the Commission Action Plan on the integration of third-​country nationals, COM(2016)377final. 64   [2014] OJ L150/​168. 65   Recital 4 of the preamble to the Long-​term Residents Directive refers to the integration of third-​country nationals as being a key element in promoting economic and social cohesion, whereas the Family Reunification Directive, also in its Recital 4, is even more explicit in stating that family reunification helps to create sociocultural stability facilitating the integration of third-​country nationals. 66   Article 4(1) allows a MS, by way of derogation, before authorizing entry and residence, to verify whether a child over twelve years arriving independently meets a condition for integration provided for by its existing legislation. Article 4(5) in order to ‘ensure better integration and to prevent forced marriages’ may require the sponsor and his or her spouse to be of a minimum age.

Wilderspin

Article 79

849

granting of the rights that are the subject of that Directive to apply restrictive condition provided for by their national law. In particular, Article 4(1) contains a standstill provision entitling the MS to provide for less favourable conditions for older children based on national law as it stood before the date of implementation of the Directive (the ‘standstill clause’). The validity of that provision was an issue in Case C-​540/​03, EP v Council,67 in which the legality of several of the provisions of that Directive were challenged. Unsurprisingly, the applicant institution made the point that there was a certain contradiction in permitting MS, for the purposes of integration, to derogate from the provisions of a Directive with the purpose to promote integration. The Court held, however, that there was no contradiction since an older child might have a lesser capacity for integration and Article 4(1) simply entitled the MS to ‘have regard to a minimum level of capacity for integration’. As to the meaning of ‘integration’, which was left undefined in the Directive, the Court did not attempt to interpret this expression concretely, but merely noted that MS cannot interpret it in a manner contrary to general principles of Community law, in particular to fundamental rights.68 In the same paragraph (second sentence) the Court went on to say that the MS could not employ an unspecified concept of integration but must, rather, apply the condition for integration as it existed in its legislation on the date of implementation of the Directive. It then concluded in the following paragraph that the MS were not authorized to adopt implementing provisions contrary to the right to respect for family life. In the English text of paragraph 70 of the judgment in Case C-​540/​03, EP v Council, no attempt has been made to translate the French expression en effet, which indicates a link between the first and second sentences. When due account is taken of this expression, what the Court seems to imply in paragraph 70 is that the obligation incumbent on the MS not to employ the concept of integration in a manner contrary to fundamental rights flows from the standstill clause. However, if that is really what the Court meant, it is a non-​sequitur. The obligation to interpret integration in a manner compatible with fundamental rights flows from general principles of Union law and is quite separate from the standstill clause that prevents MS from introducing legislation more restrictive than it was on the date of implementation of the Directive. However, the standstill clause, while constituting a further fetter on MS’ leeway did not in any way guarantee the more general obligation to interpret ‘integration’ in a manner compatible with fundamental rights, in particular the right to family life. Nowadays, with the Charter to fall back on, the Court would be able to base its reasoning more directly on the obligation to interpret even a derogation provided for by Union law consistently with the fundamental rights guaranteed by the Charter. In its subsequent interpretation of the Family Reunification Directive, the Court has been obliged to be more forthcoming in its interpretation of the content of the expression ‘integration measures’ within the meaning of Article 7(2) thereof, holding that a requirement under national law to pass a civic integration examination was in principle a permissible integration condition, provided that the costs entailed in taking the examination were not disproportionate; in the instant case the costs were so excessive that they made the right to family reunification impossible or excessively   Case C-​540/​03, EP v Council, EU:C:2006:429.   Case C-​540/​03, EP v Council, para 70 first sentence.

67 68

Wilderspin

36

37

38

39

850

Part Three: Title V Area of Freedom, Security and Justice

difficult.69 In so doing, the Court did not interpret the facility for the MS to impose such measures as giving them carte blanche either to define what such measures could cover or entail. 40 In the light of this case law, it is unlikely that, by inserting Article 79(4) TFEU, the authors of the Treaty thereby intended to reduce the extent of Union competence by excluding the power of the Union legislature to pursue the general objective of integration of third-​country nationals, insofar as this power is implicit in Article 79(2)(a) and (b) TFEU, or to exclude or limit the jurisdiction of the Court to review the proportionality of MS rules characterized as integration measures.

G. Reservation to the MS of powers in relation to work seekers (para 5) 41 By virtue of paragraph 5, Article 79 TFEU leaves unaffected the right of the MS ‘to determine volumes of admission of third-​country nationals coming from third countries to their territory in order to seek work’ whereas in the ToA the scope of the saving for MS’ powers in the rider to Article 63 EC was simultaneously more general (it applied to any EU measures adopted in the field of migration) but also vaguer (‘measures adopted . . . shall not prevent MS from maintaining or introducing in the areas concerned national provisions which are compatible with this Treaty’). 42 As a derogation from the Union competence to establish a common migration policy ensuring, inter alia, the efficient management of migration flows, Article 79 TFEU should in any event be interpreted restrictively. In addition to this general principle, paragraph 5 is restrictively worded. The derogation relates, first, to volumes of admission to the national territory, i.e. first admission. It cannot be invoked against persons who have already been admitted there for whatever reason. Second, the derogation relates only to third-​country nationals coming directly from third countries; this point is made quite explicit and thus excludes from its scope third-​country nationals coming from another MS. Lastly, it applies only to persons seeking work (as opposed to e.g. students).70 A  very narrow interpretation of the expression ‘admission . . . in order to seek work’ would preclude the power to apply the provision to such third-​country nationals who had already obtained an offer of employment before entering the relevant national territory. This interpretation, however, would largely render the provision ineffective since, unlike Union citizens, third-​country nationals do not generally have the right to enter the Union in order to look for work.71 43 As to what precisely Article 79(5) TFEU actually means, the situation is less clear. The expression ‘volumes of admission’ tends to suggest that MS may limit only the (overall) number of third-​country nationals entering their territory72 from a third country by e.g. imposing overall quotas.73

69   Case C-​153/​14, K & A, EU:C:2015:453, paras 51 et seq. For a similar interpretation of the cognate provision in the Long-​term Residents Directive, see Case C-​508/​10, Commission v Netherlands, and Case C-​579/​13, P & S, EU:C:2015:369. 70   Peers, Guild, and Tomkin, EU Immigration and Asylum Law, 15 et seq. 71   Hailbronner and Thym, EU Immigration and Asylum Law, 284. 72   Compare the wording in the German text ‘wie viele . . . einreisen dürfen’, i.e. ‘how many . . . may enter’. 73   Hailbronner and Thym, EU Immigration and Asylum Law, 284, suggest that this interpretation would make the provision redundant for MS without immigration quotas. However, there is nothing in the text of Article 79(5) TFEU to suggest that a MS that had not introduced migration quotas for migrant workers at the time of entry into force of the ToL could not do so at a later stage.

Wilderspin

Article 80  TFEU The policies of the Union set out in this Chapter and their implementation shall be governed by the principle of solidarity and fair sharing of responsibility, including its financial implications, between the Member States. Whenever necessary, the Union acts adopted pursuant to this Chapter shall contain appropriate measures to give effect to this principle.

Commentary Article 80 TFEU applies only to Chapter 2 of Title V, namely policies on border checks, 1 asylum, and migration. It does not contain any powers as such, but simply enunciates the principle of solidarity and fair sharing of responsibility. Consequently, it does not feature as legal basis in any instruments adopted under Title V but the principle that it enunciates clearly underlies Regulation 516/​2014 establishing the Asylum, Migration and Integration Fund,1 which moreover makes reference to this principle in the second recital of the preamble.

1

  [2014] OJ L150/​168.

Wilderspin

Chapter 3 Judicial Cooperation in Civil Matters Introduction 1 Civil cooperation in civil matters serves the purpose of facilitating the mutual recognition of judgments in this field, with the ultimate goal of allowing a judgment handed down in one MS to circulate freely throughout the Union. It was included within the scope of the EC Treaty for the first time in 1999 with the entry into force of the ToA. Nevertheless, action by the MS of the Union acting together has a much longer history in that they concluded conventions in this field, in 1968 and 1980 respectively, which have served as models for instruments adopted after 1999. Furthermore, the then MS embarked upon an ambitious and, at the time, over-​optimistic programme of harmonizing MS’ rules on conflict of laws as early as 1967; realization of this programme, which became feasible only after 1999, is still not complete.

Overview Article 81 declares that the Union is to constitute an area of freedom, security, and justice with respect of fundamental rights and the different legal systems and traditions of the MS. It states that such an area shall be characterized by the absence of internal borders and common policies concerning external borders. It affirms the Union’s commitment to ensuring a high level of security and facilitating access to justice.

Wilderspin

Article 81  TFEU (ex Article 65 EC) . The Union shall develop judicial cooperation in civil matters having cross-​border implications, 1 based on the principle of mutual recognition of judgments and of decisions in extrajudicial cases. Such cooperation may include the adoption of measures for the approximation of the laws and regulations of the Member States. . For the purposes of paragraph 1, the European Parliament and the Council, acting in 2 accordance with the ordinary legislative procedure, shall adopt measures, particularly when necessary for the proper functioning of the internal market, aimed at ensuring: a) the mutual recognition and enforcement between Member States of judgments and of decisions in extrajudicial cases; b) the cross-​border service of judicial and extrajudicial documents; c) the compatibility of the rules applicable in the Member States concerning conflict of laws and jurisdiction; d) cooperation in the taking of evidence; e) effective access to justice; f) the elimination of obstacles to the proper functioning of civil proceedings, if necessary by promoting the compatibility of the rules on civil procedure applicable in the Member States; g) the development of alternative methods of dispute settlement; h) support for the training of the judiciary and judicial staff. . Notwithstanding paragraph 2, measures concerning family law with cross-​border implications 3 shall be established by the Council, acting in accordance with a special legislative procedure. The Council shall act unanimously after consulting the European Parliament.

Selected bibliography Stefania Bariatti, Cases and Materials on Private International Law (Hart 2011) Christian Kohler, ‘Le droit international privé après le traité d’Amsterdam’ [1999] Rev. critique de droit international privé 1 Peter Arnt Nielsen, ‘Denmark and EU Civil Cooperation’ [2016] Zeitschrift für europäisches Privatrecht 300 Richard Plender and Michael Wilderspin, The European Private International Law of Obligations (4th ed, Sweet & Maxwell 2014) Eva Storskrubb, ‘Civil Justice: Constitutional and Regulatory Issues Revisited’ in Maria Fletcher, Ester Herlin-​Karnell, and Claudio Matera (eds), The European Union as an Area of Freedom, Security and Justice (Routledge 2017) Steve Peers, EU Justice and Home Affairs Law (4th ed, OUP 2016) Chapter 8

Essential case law Case C-​681/​13, Diageo Brands, paragraph 64: A judgment debtor may not, save exceptional circumstances, invoke public policy at the stage of enforcement in the requested MS where he or she has failed to raise the relevant issue in the originating MS. Case C-​491/​10 PPU, Aguirre Zarraga, paras 49 and 69: Where an irregularity in the originating MS should have precluded certification of a judgment as unchallengeable in other MS, a

Wilderspin

Part Three: Title V Area of Freedom, Security and Justice

854

judgment debtor may not invoke that irregularity in another MS if it is still possible to challenge the certification in the originating state. Case C-​281/​02, Owusu, paras 25–​6 and 41–​3: Such an instrument is applicable even where both parties are domiciled in the same MS; the courts of the MS in question may not decline jurisdiction in favour of the courts of a third country, even where all other elements of the case are connected only with that country. Case C-​412/​98, Group Josi, paras 47 and 61: An instrument providing for harmonized rules on international jurisdiction in cases where the defendant is domiciled in an MS is applicable even if the claimant is domiciled in a third country. Case C-​7/​98, Krombach, paras 37 and 44–​5: A requested MS may refuse to enforce a judgment issued in another MS where it considers that the rights of defence were not complied with there.

Main legal instruments Regulation 2016/​1104 implements enhanced cooperation in the area of jurisdiction, applicable law, and the recognition and enforcement of decisions in matters of the property consequences of registered partnerships (Registered Partnerships Regulation), establishing, as regards the property consequences of registered partnerships, a system analogous to the system established by the Matrimonial Property Regimes Regulation.1 Regulation 2016/​1103 implements enhanced cooperation in the area of jurisdiction, applicable law, and the recognition and enforcement of decisions in matters of matrimonial property regimes (Matrimonial Property Regimes Regulation) establishing a system of jurisdiction, recognition, and applicable law to deal with the property consequences of marriage.2 Regulation 2015/​848 on insolvency proceedings establishes a system establishing jurisdiction, the recognition and enforcement of decisions, and applicable law in the case of insolvency proceedings opened in an MS.3 Regulation 655/​2014 establishes a European Account Preservation Order procedure to facilitate cross-​border debt recovery in civil and commercial matters (EAPO Regulation), establishing a system to allow the freezing of assets held in a bank account in cross-​border cases so as to allow an existing or future judgment to be satisfied.4 Regulation 1215/​2012 on jurisdiction and recognition and enforcement of judgments in civil and commercial matters (Brussels I  recast Regulation) contains harmonized rules on jurisdiction applicable where the defendant is domiciled in an MS and provides for a system whereby judgments handed down in one MS can be recognized and enforced, virtually automatically, in the other MS.5 Regulation 650/​2012 on jurisdiction, applicable law, recognition and enforcement of decisions, and acceptance and enforcement of authentic instruments in matters of succession and on the creation of a European Certificate of Succession (Succession Regulation) sets out a system to regulate international successions where the deceased has his or her habitual residence in an MS.6 Regulation 1259/​2010 implementing enhanced cooperation in the area of the law applicable to divorce and legal separation (Rome III Regulation) (applicable only in certain MS) contains choice of law rules applicable to divorce and legal separation.7 Regulation 4/​2009 on jurisdiction, applicable law, recognition and enforcement of decisions, and cooperation in matters relating to maintenance obligations (Maintenance Regulation) sets out a harmonized system relating to not only jurisdiction and enforcement but also choice of law in the field of maintenance obligations.8

  [2016] OJ L183/​30.   2014] OJ L189/​59. 7   [2010] OJ L189/​12. 1 4

Wilderspin

5

2   [2016] OJ L183/​1.   [2012] OJ L351/​1. 8   [2009] OJ L7/​1.

3   [2015] OJ L141/​19.   [2012] OJ L201/​107.

6

Article 81

855

Regulation 593/​2008 on the law applicable to contractual obligations (Rome I  Regulation) establishes choice of law rules applicable in cross-​border disputes concerning contractual obligations.9 Directive 2008/​521 on certain aspects of mediation in civil and commercial matters (‘Mediation Directive’) sets out certain rules on mediation in cross-​border disputes.10 Regulation 864/​2007 on the law applicable to non-​contractual obligations (‘Rome II Regulation’) establishes choice of law rules applicable in crossborder disputes concerning non-​contractual obligations.11 Regulation 861/​2007 establishes a European Small Claims Procedure (Small Claims Regulation), establishing a summary procedure in disputes where the value of the dispute is below a certain threshold.12 Regulation 1393/​2007 on the service in the MS of judicial and extrajudicial documents in civil or commercial matters (service of documents) and repealing Regulation 1348/​2000 (Service of Documents Regulation) establishes common rules and procedures for the service of documents where service needs to be effected in an MS other than that where the proceedings have been commenced, aiming to ensure as far as possible that the defendant is able to defend him-​or herself.13 Regulation 1896/​2006 creates a European Order for Payment procedure (Order for Payment Regulation), establishing a special procedure allowing summary judgment in certain cases where the defendant does not defend the claim.14 Regulation 805/​2004 creates a European Enforcement Order for Uncontested Claims (EEO Regulation), establishing a special procedure whereby a judgment in civil and commercial matters granted in one MS may be certified there as an EEO, which can be automatically enforced in the other MS.15 Regulation 2201/​2003 concerns jurisdiction and the recognition and enforcement of judgments in matrimonial matters and the exercise of parental responsibility (Brussels IIa Regulation) containing rules on jurisdiction and recognition and enforcement in both matrimonial matters and parental responsibility, including child abduction.16 Directive 2002/​8 aims at improving access to justice in cross-​border disputes by establishing minimum common rules relating to legal aid for such disputes (Legal Aid Directive).17 Regulation 1206/​2001 lays down rules on the cooperation between the courts of the MS in the taking of evidence in civil and commercial matters (Taking of Evidence Regulation).18 Decision 2001/​470 establishes a European Judicial Network in civil and commercial matters (EJN Decision).19

Commentary A. General remarks B. Territorial application C. Article 81(1)  TFEU 1. Judicial cooperation in civil matters having cross-​border implications based on the principle of mutual recognition of judgments and decisions in extrajudicial cases 2. Approximation of the laws and regulations of the MS 10 11   [2008] OJ L309/​87.   [2008] OJ L136/​3.   [2007] OJ L199/​40). 13 14   [2007] OJ L199/​1.   [2007] OJ 324/​79.   [2006] OJ L399/​1. 15   [2004] OJ L143/​1. 16   Council Regulation (EC) No 2201/​2003 concerning jurisdiction and the recognition and enforcement of judgments in matrimonial matters and in matters of parental responsibility, repealing Regulation (EC) No 1347/​2000 [2003] OJ L338/​1. 17 18 19   [2002] OJ L26/​41.   [2001] OJ L174/​1.   [2001] OJ L174/​25. 9

12

Wilderspin

856

Part Three: Title V Area of Freedom, Security and Justice

D. Article 81(2)  TFEU 1. Measures, particularly where necessary for the proper functioning of the internal market 2. Adoption in accordance with the ordinary legislative procedure 3. Objectives a) Introduction b) Mutual recognition and enforcement of judgments and decisions in extrajudicial cases/​compatibility of rules concerning conflict of laws and of jurisdiction c) The cross-​border service of judicial and extrajudicial documents d) Cooperation in the taking of evidence e) Effective access to justice f ) Elimination of obstacles to the proper functioning of civil proceedings g) The development of alternative methods of dispute settlement h) Support for the training of the judiciary and judicial staff E. Unanimity in the field of family law (para 3) F. Reconciling respect for fundamental rights and the principle of mutual recognition

A. General remarks 1 As with every subject falling within the scope of Title V TFEU, Article 81 TFEU is the result of the lengthy and laborious process of gestation of Union competence in this field. The original provision dealing with judicial cooperation in the ToR was Article 220 EEC,20 which (as far as relevant) authorized the MS to ‘enter into negotiations with each other with a view to securing for their nationals . . . the simplification of formalities governing the reciprocal recognition and enforcement of judgments of courts or tribunals and of arbitration awards’. This provision, which did not permit the enactment of Community law in the strict sense, was used as legal basis for the conclusion of the 1968 Convention on jurisdiction and enforcement of judgments in civil matters21 (known as the Brussels Convention), which, despite not being Community law in the narrow sense, was closely integrated into the Community legal order. In particular, the contracting states concluded a protocol conferring jurisdiction of the European Court to entertain references for a preliminary ruling on the interpretation of the Convention. The only other convention concluded by the Community MS in this field was the 1980 Rome Convention on the law applicable to contractual obligations,22 which was not covered by the comparatively narrow wording of Article 220 EEC. Both the Brussels Convention and the Rome Convention, which were the fruit of the purely intergovernmental method, represented considerable achievements and operated very successfully. However, the disadvantages of this method were the length of time needed to negotiate and thereafter ratify a convention and the fact that every new MS of the EC was required to accede to the respective convention; in other words they were not bound automatically upon accession. 2 Under the ToM regime, ‘judicial cooperation in civil matters’ was listed by Article K1(6) of the EU Treaty as a common interest of the MS falling within the scope of the   This provision was renumbered Article 293 EC by the ToA and subsequently repealed by the ToL.   [1998] OJ C27/​34 (consolidated version). The Convention was amended on a number of occasions when new MS acceded to the EC. Since the Convention was not part of EC law in the strict sense, it did not automatically bind new MS; however, they were required to accede to the Convention. 22   The 1980 Rome Convention on the law applicable to contractual obligations [1980] OJ L266/​1. 20 21

Wilderspin

Article 81

857

third pillar. The system still suffered from the defect that any instrument would need to be ratified before it could come into force. During this period, this legal basis was used to prepare two conventions,23 which were never ratified by the MS but were later adapted and adopted, substantially unchanged, as Community law instruments. At the same time, MS continued to avail themselves of Article 220 EC to negotiate a Convention on insolvency proceedings, which, likewise, was never ratified but was subsequently reformatted as a Community law instrument.24 Finally, the MS negotiated a revision of the 1968 Brussels Convention during this period. The agreed text, which was agreed some four days before the entry into force of the Amsterdam Treaty, was subsequently reformatted as Regulation 44/​2001, the Brussels I Regulation. Under the ToA, which entered into force on 1 May 1999, judicial cooperation in civil 3 matters was transferred from the third pillar to the first (i.e. from Title VI of the EU Treaty to Title IV of the EC Treaty). The wording of the relevant Articles (Article 61 EC in conjunction with Article 65 EC) is the basis of the wording of Article 81 TFEU. As well as being subject to the specific institutional peculiarities of Title IV (now Title V) of the Treaty,25 the wording of Article 65 EC was both restrictive and obscure. On the first point, it required that measures taken be ‘necessary for the proper functioning of the internal market’, it provided no specific authorization to harmonize MS’ internal law and required all measures to be adopted by unanimity. On the second point, while point (a) was clear enough, in that it authorized measures to improve and simplify the recognition and enforcement of decisions in civil and commercial cases, point (b) merely authorized measures ‘promoting the compatibility of the rules . . . concerning the conflict of laws and of jurisdiction’ as opposed to ‘adopting common rules’ concerning these matters. These factors prompted some commentators to conclude that Article 65 EC did not provide a basis to adopt measures of private international law and that, instead, the legislature should either continue to use Article 293 EC (ex Article 220 EC) to conclude conventions or to have recourse to the catch-​all internal market legal basis, Article 114 TFEU.26 These arguments, however, found no favour with the legislature, which adopted a number of ‘classic’ private international law measures containing, inter alia, uniform choice of law rules and rules of international jurisdiction. The ToN introduced a short but extremely significant modification in that it provided 4 that henceforth civil law measures were to be adopted by qualified majority voting, with the exception of ‘aspects relating to family law’, which is still the case. Finally, Article 81 TFEU, while remaining faithful to the basic structure of Article 65 5 EC, has introduced more far-​reaching reforms to the scope of judicial cooperation in civil matters. In the first place, the scope of the Article has been extended by adding ‘effective 23  Convention on the service of documents ([1997] OJ L261/​1) and the Convention on jurisdiction in matrimonial matters ([1998] OJ C 221/​1), which were later reformatted as Regulation 1348/​2000 and Regulation 1347/​2000 respectively. 24   Regulation 1346/​2000 now repealed and replaced by Regulation 2015/​848. 25   Namely that only courts from which there was no appeal could refer questions on the interpretation of Title IV and the instruments adopted under it to the ECJ and the variable geometry flowing from the Protocol on the position of Denmark and the Protocol on the position of Ireland and the UK. By virtue of the first of these Protocols, none of the instruments adopted under Title IV applies to Denmark. By virtue of the second, they do not apply to Ireland and the UK unless the MS in question opts in either to negotiations (i.e. before the instrument has been adopted) or to the finished instrument. 26   Plender and Wilderspin, European Private International Law (see biblio), 9 et seq and references cited therein.

Wilderspin

858

Part Three: Title V Area of Freedom, Security and Justice

access to justice’, ‘the development of alternative methods of dispute settlement’, and ‘support for the training of the judiciary and judicial staff’. Secondly, it is now specified that judicial cooperation may ‘include the adoption of measures for the approximation of the laws and regulations of the Member States’ and, lastly, the condition that any measure be ‘necessary for the proper functioning of the internal market’ has been softened by the addition of the words ‘particularly when’. At the same time, the rather inapt wording of the remainder of the Article has been maintained. 6 The keystone of Article 81 TFEU is the principle of mutual recognition of judgments and of decisions in extrajudicial cases and indeed the majority of the measures adopted under this Article and its predecessor aim, directly or indirectly, to implement this principle, at least with regard to court judgments. The ultimate aim is to allow judgments handed down in one MS to circulate freely throughout the Union so that, in each MS, a judgment emanating from another MS is treated, as far as possible, as if it had been given in the MS of recognition or enforcement. 7 Article 67(1) TFEU provides that the Union shall constitute an area of freedom, security, and justice with respect for fundamental rights and the different legal systems and traditions of the MS. Article 67(4) TFEU, which provides that the Union shall facilitate access to justice, in particular through the principle of mutual recognition of judicial and extrajudicial decisions in civil and commercial matters, is the chapeau for the civil justice aspect of Title V TFEU and Article 81 TFEU therefore needs to be interpreted in accordance with it. 8 The expression ‘access to justice’ evokes the issue of access to courts and tribunals, whereas it is clear that the focus of action taken under Article 81 is to be the effective recognition and enforcement of judgments that have been obtained.27 Nevertheless, it should be borne in mind that effective access to courts and enforcement of judgments granted are simply two sides of the same coin.28 At the same time, the principle of mutual recognition has to coexist with that of the protection of the rights of the defence; at times there can be a tension between the two principles that can be hard to reconcile.29

B. Territorial application 9 As with other matters falling within the scope of Title V TFEU, with the exception of the Schengen acquis, measures adopted under Article 81 TFEU are subject to the UK and Ireland Title V Protocol. Furthermore, three instruments in this field have been adopted under the enhanced cooperation procedure, and, consequently, not all MS participate in them. 10 The Regulations adopted under enhanced cooperation are the Rome III Regulation on choice of law in divorce30 and the Regulations on matrimonial property regimes and the property consequences of registered partnerships,31 both of which apply to the majority but by no means all of the MS. 27   But see Article 81(2)(e), where ‘effective access to justice’ is mentioned as an independent aim of measures to be adopted in this area. In that provision, the expression is more to be understood in its narrower sense, infra. 28   Theodor Schilling, ‘Das Exequatur und die EMRK’ [2011] IPRax 31. 29  See ECtHR, Avotins v Latvia, CE:ECHR:2016:0523JUD001750207; Case C-​ 70/​ 15, Lebek, EU:C:2016:524, (contrast the Court’s judgment with the Opinion of Advocate General Kokott in that case); see Giacome Biagioni, ‘The Uneasy Balance between Mutual Oecognition of Judgments and Protection of Fundamental Rights’ [2016] European Papers 579. 30 31   Regulation 1259/​2010.   Regulations 2016/​1103 and 2016/​1104 respectively.

Wilderspin

859

Article 81

As regards the UK and Ireland, those MS do not participate in any of the instru- 11 ments adopted in enhanced cooperation. In addition, neither of these MS opted in to the Successions Regulation.32 Furthermore, the UK did not opt in to the European Account Preservation Order (EAPO) Regulation.33 Initially, the UK did not opt in to either the Rome I Regulation34 or the Maintenance Regulation35 but, by virtue of Article 4 of the Title V Protocol, opted in to those Regulations after they had been adopted.

C. Article 81(1)  TFEU 1. Judicial cooperation in civil matters having cross-​border implications based on the principle of mutual recognition of judgments and decisions in extrajudicial cases While the expression ‘judicial cooperation in civil matters’ evokes a picture of courts 12 directly cooperating with one another, the remainder of the sentence indicates that what is primarily aimed at is the mutual recognition of judgments and decisions. Building upon the model of the 1968 Brussels Convention, the legislature has sought to achieve this aim by the gradual reduction of the intermediate steps that need to be taken between the handing down of a judgment in one MS and the enforcement of that judgment in another MS. This has been achieved in particular by the simplification or even abolition of the procedure whereby a judgment handed down in one MS is received into the legal order of another (declaration of enforceability, otherwise known as ‘exequatur’). ‘Cross-​border implications’ are clearly present every time a judgment granted in one 13 MS is to be recognized and/​or enforced in another. Nevertheless, it may not immediately be apparent, when a court is seized, that a case may at some later juncture have such implications. Thus, e.g. a civil action for breach of contract pending before a court in England involving two parties both of whom are domiciled in that country does not at that stage contain any cross-​border implications; nevertheless, it cannot be excluded that the case may at some later stage have such implications; e.g. another party domiciled in, say, Germany (or a third country) needs to be joined as co-​defendant or the judgment, once delivered, later needs to be enforced against assets of the defendant(s) in Italy. Thus, in this example, the relevant instrument, Regulation 1215/​2012 (the Brussels I  recast Regulation), would apply not merely to any enforcement of the English court’s judgment in another MS but would be used also in order to determine whether or not the English court had jurisdiction in the first place.36 At the same time, the regulations adopted in this field do not, as a general rule, affect the internal distribution of jurisdiction within the MS. Nevertheless, the requirement that a matter has cross-​border implications gives a certain leeway to the legislature, which has sometimes interpreted it very liberally and sometimes very restrictively. For instance, on the one hand, when enacting instruments containing conflict of law rules, the legislature has adopted a liberal approach, in that the courts in the MS must apply those rules even where the litigation before them has 33 34   Regulation 650/​2012.   Regulation 655/​2014.   Regulation 593/​2008.   Regulation 4/​2009. 36   See e.g. Case C-​281/​02, Owusu, EU:C:2005:120, which concerned a case pending before a court in the UK where both parties where domiciled in that MS. The Court held that the Brussels Convention applied to the situation and also settled the point that a court that has jurisdiction and which has been properly seized may not refuse to adjudicate on the ground that a court in another country (whether MS or third country, in casu Jamaica) is better placed to hear the case. 32 35

Wilderspin

860

Part Three: Title V Area of Freedom, Security and Justice

no objective connection, other than the forum, with a MS. This practice initially raised some doubts as to its legality. On the other hand, in the EAPO Regulation, the legislature defined the ‘cross-​border implications’ condition in a manner radically different from the approach that the Commission had taken in its proposal.37 Indeed, the definition adopted by the legislature is so restrictive that it robs the Regulation of much of its practical significance.38 14 The principle of mutual recognition is the cornerstone—​directly or indirectly—​of all Union legislative activity in this field. The ultimate goal is to accord full faith and credit throughout the Union to judgments in order that they can circulate freely without the need for intermediate steps such as exequatur and without the need for MS to contemplate refusing to recognize and enforce foreign judgments on grounds of ordre public or other reasons, such as non-​compliance with the rights of defence. While certain instruments do this directly by establishing a system for the mutual recognition and enforcement of judgments,39 others serve the goal more indirectly by establishing harmonized conflict of law rules40 (thereby ensuring uniformity of result irrespective of forum) or providing for rules on service of documents41 (thereby ensuring that the defendant’s rights of defence will be properly complied with), and thus removing another possible ground of refusal to recognize or enforce a judgment emanating from another MS. 15 ‘Judgments and decisions in extrajudicial cases’ indicates that this legal basis is not restricted to judgments of the courts of the MS but that it can extend to any kind of decisions in extrajudicial cases. Thus, on this basis it would be possible to adopt measures regarding arbitration and alternative dispute resolution or mediation, provided that the procedure culminates in a decision that is intended to be binding. In fact, legislative activity in this field has concentrated heavily on judicial proceedings and decisions42 and the Brussels I Recast Regulation 1215/​2012 specifically excludes arbitration from its scope.43 The majority of the Union law acquis in the field of extrajudicial dispute resolution has been sector specific, with the legislator having been particularly active in the area of consumer protection.44   Storskrubb, ‘Civil justice’, 307 et seq.   See para [18] for more detailed commentary on this Regulation. 39   E.g. the Brussels I and Brussels II Regulations. 40   E.g. the Rome I, Rome II, and Rome III Regulations. 41   The Service of Documents Regulation. 42   Compare with Directive 2008/​852 on certain aspects of mediation in civil and commercial matters (the Mediation Directive), which, in a fairly general manner, exhorts MS to facilitate recourse to mediation and to provide that, when the parties so wish it, the agreement (if any) flowing from the mediation is enforceable, either as a court decision or an authentic instrument, which would then bring the decision or authentic instrument within the scope of the Brussels I Regulation. 43   See Article 1(2)(d) of Regulation 1215/​2012, which reproduces the identically worded exclusion in its predecessor, Regulation 44/​2001. But see also Case C-​185/​07, West Tankers, EU:C:2009:69, in which the European Court, in a much criticized judgment, blurred the distinction between arbitration and judicial proceedings by holding that the national court exercising judicial oversight (and thus protection) of the arbitration, which, according to its earlier case law, falls within the scope of the exclusion and thus outside the scope of the Regulation (see Case C-​190/​89, Rich, EU:C:1991:58) is nevertheless precluded by the Regulation from issuing an anti-​suit injunction to prevent a party to the arbitration agreement, in defiance of that agreement, from bringing judicial proceedings. The Union legislature did not take the opportunity to overrule this judgment when negotiating Regulation 1215/​2012 but, instead, made a valiant attempt, in Recital 12 of the preamble to the Regulation, to explain exactly where the dividing line between the scope of the Regulation and the scope of the arbitration exclusion lay. 44   In this regard, see in particular Directive 2013/​11 on alternative dispute resolution for consumer disputes Directive on consumer ADR) [2013] OJ L165/​63, and Regulation 524/​2013, on online dispute resolution for 37 38

Wilderspin

861

Article 81

2. Approximation of the laws and regulations of the MS The second sentence of Article 81(1) TFEU provides that measures adopted under this 16 Article may include the approximation of MS’ laws and regulations. This was inserted as a response to questions that had arisen in conjunction with initiatives based on Article 65 EC, which did not contain such a provision, where such initiatives established uniform procedures that affected the procedural law of the MS. While the power to do this when such uniform procedures were necessary in order to make the instrument function properly could be implied, it is now made explicit that, where the achievement of one of the goals of Article 81 TFEU requires a certain degree of approximation of laws (such as e.g. the establishment of a uniform procedure or a rule affecting a MS’s procedural law) this may be done.

D. Article 81(2)  TFEU 1. Measures, particularly where necessary for the proper functioning of the internal market The addition of the word ‘particularly’ relaxes the strict wording of Article 65 EC, which 17 did not contain this qualification and thus required that every measure adopted be ‘necessary’ for the proper functioning of the internal market. This condition was much stricter that the general internal market legal bases (now Articles 114 and 115 TFEU), which simply require that measures have as their object (or that they directly affect) the establishment and functioning of the internal market. A strict reading of the wording of Article 65 EC would have cast doubt on the validity of provisions of certain regulations in which the link with the internal market was weak; in practice, however, the legislature interpreted this condition quite flexibly.45 It is clearly welcome that this flexible approach has been formalized in the text of Article 81(2) TFEU. Even under the stricter wording in the ToA, this condition did not require that all 18 connecting factors be situated in a MS. In Group Josi,46 for instance, the ECJ held that, while the harmonized rules on jurisdiction of the Brussels Convention applied in principle only where the defendant was domiciled in a MS, their application was not excluded where the claimant was domiciled in a third country.47 The only exception to this principle is to be found in the EAPO Regulation, which purports—​and then only in a recital—​to exclude the application of the Regulation (and thus the possibility for a creditor to apply for such an order), to creditors domiciled in a participating MS. Thus, not only are creditors domiciled in third countries excluded but also creditors domiciled in Denmark and the UK (which did not opt in to the Regulation). The legal effect of this Recital is in fact extremely shaky: not only did the legislature not have the courage consumer disputes (Regulation on consumer ODR) [2013] OJ L165/​1, both of which were adopted pursuant to Article 114 TFEU, the general internal market legal basis. 45   E.g. the Rome II Regulation has ‘universal application’, i.e. it applies even where there is no connection between a MS of the EU and the factual situation forming the subject matter of the dispute other than the fact that it is being litigated before the court of a MS. A strict reading of the ‘necessary for the functioning of the internal market’ condition would cast doubt on the validity of this aspect of the Regulation, which was adopted under Article 65 EC. For more detail on this controversy, see Plender and Wilderspin, European Private International Law, 477 et seq. 46   Case C-​412/​98, Group Josi, EU:C:2000:399. 47   The same principle applies to the Brussels Regulations (44/​2001 and 1215/​2012), which replaced the Brussels Convention.

Wilderspin

862

Part Three: Title V Area of Freedom, Security and Justice

of its convictions sufficiently to insert this limitation in the body of the Regulation, but also the restriction is, in so far as it applies to Union citizens domiciled in a MS, clearly discriminatory and illegal.

2. Adoption in accordance with the ordinary legislative procedure 19 Whereas in 1999, when the ToA came into force, unanimity was the rule in this area, nowadays all measures are to be adopted in accordance with the ordinary legislative procedure, i.e. qualified majority voting. This general rule is subject to the exception for measures concerning family law which require unanimity (paras [27] and [38] et seq).

3. Objectives a) Introduction 20 The precise scope of the concept of judicial cooperation in civil matters is contained in Article 81(2) TFEU, which provides that the legislature, in order to implement paragraph 1 of that Article, shall adopt measures aimed at ensuring a number of objectives, discussed seriatim (paras [21] et seq). The drafting of this provision is to be contrasted with that of Article 65 EC, which likewise defined the scope of the same concept. Article 65 EC provided that measures in this field were to include a certain number of matters. The French expression ‘visent entre autres’ made it very clear that those matters were only examples and that others not explicitly listed in Article 65 EC were not necessarily excluded. Thus, the list was not exhaustive. The substitution of the expression, in Article 81(2) TFEU ‘aimed at ensuring’ could be interpreted as meaning that the matters listed therein are exhaustive and that the concept of judicial cooperation in civil matters cannot be expanded by the legislature. It is possibly for this reason that more matters are listed in Article 81(2) TFEU than in its predecessor. b) Mutual recognition and enforcement of judgments and decisions in extrajudicial cases/​compatibility of rules concerning conflict of laws and of jurisdiction 21 Most instruments adopted on the basis of Article 81 TFEU and its predecessors have been on the basis of point (a), which has to be seen as part of a package with point (c), namely ‘ensuring the compatibility of the rules in the MS concerning conflicts of law and of jurisdiction’. The Brussels Convention of 1968 had as its aim the facilitation of the free circulation of judgments and to this end it provided for a system of exequatur of judgments that was far simpler than that which had previously existed under national laws and international agreements. Subsequent instruments aiming to facilitate the free circulation of judgments in civil matters have either adopted this general approach or have gone farther by either further simplifying the exequatur procedure or abolishing it entirely. Such measures clearly fall within the scope of point Article 81(2)(a) TFEU (or its predecessor Article 65 EC (a) third indent). At the same time, these instruments have established common rules on jurisdiction for matters falling within their scope. It is therefore surprising that the authors of the ToA did not specifically provide for the adoption of such rules on the same footing as the rules on mutual recognition. Instead, Article 65(b) EC provided for measures ‘promoting the compatibility of the rules applicable in the MS concerning the conflict of laws and of jurisdiction’. The imprecision in the expression ‘promoting the compatibility of ’ led some commentators to consider that it meant something less than ‘establish common rules’ and that, consequently, in order to adopt measures that operated on the same basis as the Brussels Convention, it would be Wilderspin

Article 81

863

necessary to resort to the continued use of conventions or to Article 95 EC (now Article 114 TFEU), the catch-​all internal market provision of the Treaty. This contention found no favour with the Union legislature, which has adopted a large number of measures of this kind under the ToA, without any objection or challenge being raised (at least outside purely academic circles). None the less, given this controversy, it is odd that, when drafting the ToL, the draftsmen of the Treaty did not avail themselves of the opportunity to remove this ambiguity and, instead, decided to remain with virtually the same wording of Article 65(b) EC (which now becomes Article 81(2)(c) TFEU), with only the expression ‘promoting the compatibility’ being replaced by ‘ensuring the compatibility’, which is perhaps slightly more affirmative than its predecessor. Insofar as the Union legislature enacts common rules on international jurisdiction,48 as they are part and parcel of a system designed to ensure the mutual recognition of judgments, point (a) alone is broad enough to encompass such rules. In any event, the practice of the legislature when enacting legislation in this field has tended to be not to try to define under which head or heads of Article 65 EC or, now, Article 81(2) TFEU, a particular piece of legislation falls. Under the Amsterdam regime, the tendency was to cite merely Article 61(c) EC, occasionally supplemented by a reference to Article 67 EC. Under the ToL, practice is very variable. The Brussels I Recast Regulation e.g. lists precisely (and accurately) the relevant heads of Article 81(2) TFEU, namely (a), (c), and (e) on which it is based, whereas the Succession Regulation (650/​2012), which might have been expected to do the same, simply refers, in very general terms, to Article 81(2) TFEU. Since the legislative procedure is the same for all matters, with the exception of family law, falling within the scope of Article 81 TFEU, nothing hangs on this but it is nevertheless regrettable that practice is so haphazard. Had the legislature enumerated the precise points of Article 65 EC and now Article 81(2) TFEU, it is clear that most of the instruments adopted in the area of civil judicial cooperation would have fallen, at least partially, within the scope of points (a) and (c) of Article 81(2). Although Article 81(2)(a) TFEU gives power to the legislature to adopt measures to ensure the mutual recognition and enforcement of judgments and other decisions, it does not specify how this must be done. However, it was clear from the Presidency Conclusions of the Tampere European Council adopted immediately after the ToA came into force that this was to be done by further reduction or abolition of what the Conclusions rather coyly refer to as ‘intermediate measures’, i.e. exequatur. Accordingly, the common theme of the Regulations falling within the scope of point (a) is to simplify and accelerate the process of exequatur, with the ultimate aim of abolishing this process altogether, so as to allow a judgment handed down in one MS to circulate throughout the Union. This has been done through the technique of enacting regulations that, on the one hand, contain uniform rules on international jurisdiction and ancillary questions (lis pendens, protection of defendants who do not enter an appearance) and, on the other hand, provide for automatic recognition of judgments and a light exequatur procedure—​ or even no exequatur procedure—​for the enforcement of such judgments. 48   Article 81(2)(c) TFEU, like its predecessor, uses the expression ‘rules . . . concerning conflict..of jurisdiction’, which is clearly a somewhat inept translation of the French expression ‘règles . . . en matière de conflits de . . . compétence’ but the meaning is clear enough.

Wilderspin

22

23

24 25

864

Part Three: Title V Area of Freedom, Security and Justice

In the area of civil and commercial law, it has been easier to accomplish abolition of exequatur than has been the case in family law, infra; this has been achieved in respect of judgments handed down at the end of judicial proceedings that were commenced on or after 10 January 2015 and fall within the scope of the Brussels I Recast Regulation.49 This had already been accomplished for certain judgments in this field provided that they fell within the scope of one of the very specialized sectoral regimes established in this area.50 However, the model for establishing exequatur is not the same in each regulation concerned. In Regulation 1215/​2012, while exequatur has formally speaking been abolished, the reasons that a judgment debtor could have formerly invoked in the requested MS in order to oppose exequatur of a foreign judgment have been maintained, but they now have to be invoked at the later stage of enforcement of the judgment. However, in the sectoral regulations, the model for abolition of exequatur is different; a judgment handed down in one MS that falls within the scope of one of those regulations may be certified by the court that has given the judgment, whereafter the judgment circulates freely without any possibility of opposing its enforcement in another MS,51 provided that certain procedural guarantees have been complied with. The resulting situation is very complex and it is questionable whether the sectoral regulations now present any advantage to a judgment creditor beyond what is offered by Regulation 1215/​2012. 27 In the area of family law, it has proven far more difficult to abolish exequatur, which has been maintained in the majority of the Regulations adopted in this area, namely the Brussels IIa Regulation 2201/​2003 (jurisdiction and recognition and enforcement in the field of divorce and parental responsibility), Regulation 650/​2012 on successions, and Regulations 2016/​1103 and 2016/​1104 on matrimonial property regimes and the property consequences of registered partnerships. The only fields of family law in which it has been possible to abolish exequatur are recovery of maintenance,52 and, under the Brussels IIa Regulation, access rights to children and enforcement of judgments overriding a decision taken under the 1980 Hague Abduction Convention not to return a child to the MS from which he or she has been abducted.53 At the time of writing, the Commission had presented a proposal to amend the Brussels IIa Regulation, in which it proposed to abolish exequatur in the remaining areas of parental responsibility. 28 As regards rules on international jurisdiction, the legal basis gives the legislature ample leeway as to the form that those rules should take. The older generation of measures containing rules on international jurisdiction tended to enact harmonized rules that were applicable only where there was an objective connection between the dispute and a MS, in particular where the defendant (but not necessarily the applicant54) was domiciled in a MS, leaving situations in which the defendant was domiciled in a third country to be dealt with by unharmonized national rules.55 However, more recent instruments have departed somewhat from this principle, in that they contain rules that treat—​also—​the applicant’s place of habitual residence as a connecting factor to trigger off the harmonized 26

  Article 66(2) of Regulation 1215/​2012.   Such regimes were established in the EEO Regulation, Small Claims Regulation, and the Order for Payment Procedure Regulation. 51   This principle is subject to one exception, namely where a foreign judgment is irreconcilable with a judgment handed down in the MS of enforcement. 52   Regulation 4/​2009 (the Maintenance Regulation). 53 54   Articles 11(8) and 40ff. of Regulation 2201/​2003.   See Case C-​412/​98, Group Josi. 55   See e.g. Regulation 44/​2001, Articles 2–​4, following in this respect the 1968 Brussels Convention, which the Regulation replaced. The same structure is followed in the successor regulation, 1215/​2012. 49 50

Wilderspin

Article 81

865

rules that the instrument contains56 and/​or provide for a forum necessitatis in a MS where there is some connection between the dispute and that state and it is not possible or feasible for the applicant to bring proceedings in a third country.57 But an attempt by the European Commission to provide for a complete code of rules of international jurisdiction for matters falling within the scope of the revised Brussels I Regulation (Regulation 1215/​2012) was not accepted by the Union legislature. However, there was certainly no objection from a purely legal point of view to this being done, at least since the relaxation of the requirement in Article 81 TFEU that the measure be necessary for the proper functioning of the internal market contained in the ToL. For conflict of law rules since the entry into force of the ToL, the ambiguity as to the 29 precise meaning of point (c) remains58 but this has not prevented the Union legislature from adopting a number of instruments in this field. This has been done by means of: ( a) a ‘dedicated’ regulation, which deals only with applicable law issues;59 (b) a section on applicable law inserted into a regulation dealing with a particular subject;60 or (c) simply through the incorporation by reference of the rules of an international convention to which the Union is a party.61 c) The cross-​border service of judicial and extrajudicial documents This provision is clear enough and covers Regulation 1393/​2007 on the service in the 30 MS of judicial and extrajudicial documents in civil or commercial matters, which itself replaces among the MS the 1965 Hague Convention of the same name. The aim of both the Convention and the Regulation is to speed up service while ensuring as far as possible that the defendant actually receives the relevant documents, thereby contributing both to the expeditious disposal of cases and the rights of defence. d) Cooperation in the taking of evidence This head covers Regulation 1206/​2001 on the taking of evidence, which itself builds on 31 the 1970 Hague Convention of the same name. e) Effective access to justice This head was introduced for the first time in the ToL. Including it as a separate head in 32 Article 81(2) TFEU is somewhat superfluous given that, in Article 67 TFEU, facilitating   E.g. the Maintenance Regulation 4/​2009, Article 3.   E.g. the Successions Regulation 650/​2012, Article 11. 58   With the proviso that ‘promoting the compatibility’ of such rules has been replaced with ‘ensuring’ their compatibility. 59   E.g. the ‘Rome’ Regulations (Rome I on the law applicable to contractual obligations, Rome II on the law applicable to non contractual obligations, and Rome III on the divorce and legal separation). 60   In this respect, see the Successions Regulation, the Matrimonial Property Regimes Regulation, and the Registered Partnerships Regulation, all of which contain sections not only on applicable law but also on jurisdiction and recognition and enforcement of judgments. 61   This has been done indirectly in the part of the Brussels IIa Regulation dealing with parental responsibility, which does not contain rules on applicable law. Nevertheless, the 1996 Hague Convention on jurisdiction, applicable law, recognition, enforcement and co-​operation in respect of parental responsibility and measures for the protection of children, to which all MS are contracting parties in the interest of the EU, contains a section on applicable law which is thus binding on the MS as a matter of Union law. See also the Maintenance Regulation, which provides that the law applicable to maintenance obligations is determined (for all MS with the exception of the UK) by the 2007 Hague Protocol on the law applicable to maintenance obligations, to which the Union is a contracting party. 56 57

Wilderspin

866

Part Three: Title V Area of Freedom, Security and Justice

access to justice is the basic principle underlying the justice aspect of the area of freedom, security, and justice.62 It should thus inform every measure adopted under Article 81 TFEU. More specifically, it would clearly now cover measures such as the Legal Aid Directive (adopted under the Amsterdam regime). In fact, it has been relied on explicitly only as regards one regulation, namely the EAPO Regulation, in which it is cited as part of the legal basis. f) Elimination of obstacles to the proper functioning of civil proceedings 33 To the extent that a civil justice instrument aims to ensure the recognition and enforcement of judgments handed down in another MS, point (a) of Article 81(2) TFEU is sufficient to empower the legislature to require minor amendments to civil procedure rules of the MS and reliance on point (c) for this purpose is thus unnecessary. Thus, e.g. the establishment of a partially harmonized system of exequatur in the Brussels I Regulation63 did not require recourse to point (c) since that system was designed precisely and only in order to facilitate enforcement of judgments handed down by courts in the EU, while respecting the rights of defence. 34 However, where the instrument adopted requires the establishment of an entirely new procedure, it is necessary to have recourse to point (c). This legal basis has been relied on in a number of instruments the main focus of which consists in establishing harmonized rules on civil procedure in the MS.64 Its use is now bolstered by the addi­ tion, in Article 81(1) of the power to adopt measures for the approximation of the laws and regulations of the MS. Nevertheless, the scope of this legal basis is restricted by the general limitation in scope of Article 81, namely to civil matters having cross-​border implications.65 It cannot therefore be used as to bring about a general harmonization of MS’ rules of procedure. g) The development of alternative methods of dispute settlement 35 Thus far, the only instrument falling under this head is the Mediation Directive whose aim is expressed to be to facilitate access to alternative dispute resolution and to encourage the use of mediation.66 However, it is limited by its legal base to cross-​border disputes in civil and commercial matters.67 The obligations that the Directive contains are extremely general. 36 The main legislative activity in the area of alternative dispute resolution has in fact been in the field of consumer law, in which a number of measures have been adopted. While 62   Article 67(4) TFEU provides that ‘the Union shall facilitate access to justice, in particular through the principle of mutual recognition of judicial and extrajudicial decisions in civil and commercial matters’. 63   Regulation 44/​2001, Articles 38–​56. 64   See, in particular, the European Order for Payment Procedure Regulation (1896/​2006) and the first European Small Claims Procedure Regulation (861/​2007), which make reference to this legal basis in their preamble, and the EAPO Regulation (655/​2014), which cites it specifically. 65   On the precise definition of what constitutes a matter having cross-​border implications, the legislature enjoys considerable leeway. As regards the EAPO Regulation, compare the definition of a cross-​border matter in the Commission’s proposal (COM(2011)455final) and in the Regulation itself. Whereas the Commission defined a matter as having cross-​border implications unless all the elements where connected with a single MS, the legislature took a much more restrictive view, excluding the application of the Regulation, inter alia, to cases in which the bank account to be frozen is in the MS in which the creditor is domiciled. On the Regulation generally, see ‘European Account Preservation Orders:  Must Try Harder’ (Clifford Chance Briefing Note, September 2014), which concludes that ‘the EU member states have cut back the Commission’s original proposal to such an extent that the Regulation could well join the club of largely unused EU civil justice measures’. 66 67   Article 1(1).   Article 1(2).

Wilderspin

Article 81

867

those measures are restricted to disputes involving consumers, they do not require a cross-​ border dispute for their application.68 h) Support for the training of the judiciary and judicial staff This head of competence, which was introduced for the first time in the ToL, has not yet 37 been used by the legislature.

E. Unanimity in the field of family law (para 3) While most measures falling within the scope of Article 81 TFEU are to be adopted using 38 the ordinary legislative procedure, an exception is made for measures concerning family law with cross-​border implications, which continue to provide for unanimity. With the participation of twenty-​five, twenty-​six, or twenty-​seven MS,69 this has proven to be virtually impossible; since 2009, no new legislative measure has been adopted in the family law area with the participation of all MS.70 Instead, it has been necessary to resort to enhanced cooperation in order to adopt such measures.71 The second and third subparagraphs enable the Council, by decision, to allow some 39 or all aspects of family law to be subject to the ordinary legislative procedure. However, not only is that decision to be adopted by unanimity of the MS; in addition, the national parliaments must be consulted and any one of them may veto the adoption of such a decision. As yet, no attempt has been made to adopt such a decision.

F. Reconciling respect for fundamental rights and the principle of mutual recognition While the overall aim of the legislative activity in this field is to implement the principle 40 of mutual recognition of judgments by the gradual abolition of exequatur and moving towards a system of full faith and credit, this objective has to be reconciled with the even more basic requirement to respect fundamental rights, which is a general principle of Union law, as reiterated in Article 68 TFEU.72 Under the Union law instruments that require the exequatur of a foreign judgment, 41 these principles have been reconciled by allowing a judgment debtor to resist recognition and/​or enforcement of a judgment handed down in another MS in reliance on specific provisions of the relevant regulation inserted to protect a defendant (who later becomes the judgment debtor) who has not entered an appearance before the court that gave judgment.73 As a last resort, even where the defendant has entered an appearance but the 68   See in particular Directive 2013/​11 on consumer ADR ([2013] OJ L165/​63) and Regulation 524/​2013 on consumer ODR ([2013] OJ L165/​1). 69   It is important to bear in mind that by virtue of the Protocol on the position of Denmark that MS does not participate in Title V measures. By contrast, the UK and Ireland may both choose whether or not to participate in individual measures. On the ‘variable geometry’ regime of Title V, see Chapter 1. 70   Regulation 650/​2012 on successions, despite its very close connection with family law, was not treated as falling within the scope of Article 81(3) TFEU and could thus be adopted by the ordinary legislative procedure. 71   Regulation 1259/​2010 on the law applicable to divorce and legal separation (Rome III), Regulation 2016/​1103 on matrimonial property regimes, and Regulation 2016/​1104 on the property consequences of registered partnerships. 72   On this issue, see Giacomo Biagioni, ‘Uneasy balance’; Michael Wilderspin, ‘Derechos fundamentales en materia de derecho de familia’ [2011] Anuario español de derecho internacional privado 527. 73   See e.g. Article 34(2) of Regulation 44/​2001 (the predecessor to the recast Brussels I Regulation). See e.g. Case C-​420/​07, Orams, EU:C:2008:749.

Wilderspin

868

Part Three: Title V Area of Freedom, Security and Justice

rights of defence have nevertheless not been complied with, the rights of defence can be protected by recourse to the public policy of the requested MS, provided that the debtor has first tried to challenge the judgment in the originating MS.74 Even where exequatur has been abolished, this possibility can still be maintained with the obvious difference that the reasons that could formerly have been raised at the exequatur stage can now be raised at the stage of enforcement proper.75 The compatibility in principle of such a system with Article 6 of the ECHR has been upheld by the ECtHR, even where it places the onus on the judgment debtor to first seek his remedy in the MS in which judgment was given.76 42 However, if the system established by the relevant instrument of EU law reduces or abolishes the possibility of challenging enforcement or exequatur in the MS of enforcement, in particular by implicitly or explicitly relying on courts in the MS of judgment alone to police compliance with the rights of defence,77 there can be tension between the principle of mutual recognition and such rights, in particular in the light of the statement of the Court in Opinion 2/​1378 to the effect that the principle of mutual trust requires the MS to consider the other MS to be complying with EU law and in particular 74   Regulation 44/​2001, Article 34(1). See e.g. Case C-​7/​98, Krombach, EU:C:2000:164; Case C-​394/​07, Gambazzi, EU:C:2009:219; Case C-​619/​10, Seramico, EU:C:2012:247. See also the public policy ground of refusal to recognize a foreign judgment. Although the Brussels I Regulation and its predecessors do not explicitly require the defendant to challenge the judgment in the MS of origin as a condition for invoking public policy in a requested MS, the Court has nevertheless indicated that, unless there is a reasonable excuse for not having done so, the public policy defence must be dismissed in the requested MS: Case C-​681/​13, Diageo Brands, EU:C:2015:471. 75   This in essence is the system established by Regulation 1215/​2012, Article 45(1)(a) and (b). 76  ECtHR, Avotins v Latvia and, on similar facts, Case C-​70/​15, Lebek. 77   See e.g. the European Enforcement Order (EEO) Regulation 805/​2004. Under this Regulation, once a judgment has been certified, in the MS in which judgment was granted, as an EEO, its enforcement in another MS cannot be refused on the basis that rights of the defence have not been respected; instead, the judicial system of the original MS is relied on to ensure that this does not happen. See also Article 42 of the Brussels IIa Regulation, which likewise contains a system similar to that contained in the EEO Regulation but which applies solely to judgments that grant access rights and, more controversially, to judgments to which Article 11(8) of that Regulation applies. Such judgments order the return to a MS of a child who has been abducted to another MS in circumstances in which the courts of the other MS have refused to order the return of the abducted child pursuant to Article 13 of the 1980 Hague Abduction Convention; such judgments ordering the return of the child may not be challenged in the MS of enforcement and must simply be enforced there. Since in every case the judgment to which Article 11(8) applies will be at variance with the judgment of non-​return handed down in the MS to which the child has been abducted, it is unsurprising that the courts in that MS may be reluctant to comply with the Article 11(8) judgment and, in fact, some courts have displayed considerable ingenuity in finding excuses not to enforce the judgment, notwithstanding the clear words of Article 42. On the operation of this system seen in the light of respect for rights of the defence, see in particular Case C-​491/​10 PPU, Aguirre Zarraga, EU:C:2010:828. In that case the ECJ had a difficult time upholding the operation of this system in circumstances in which the judge in the original MS (Spain) had certified such a judgment as fit to circulate (and hence unchallengeable in the MS in which it was to be enforced, namely Germany), despite the fact that the requisite conditions had not been complied with, because the child had not been given a proper opportunity to be heard. The ECJ ultimately had to fall back, rather limply, on the principle of exhaustion of local remedies, since not all appeals in the original MS had been exhausted. See also Case C-​211/​10 PPU, Povse, EU:C:2010:400, on the same procedure under the Brussels IIa Regulation. This case also prompted two applications to the ECtHR, one by the abducting parent (the mother) (ECtHR, Povse v Austria; see Monique Hazelhorst [2014] Nederlands internationaal privaatrecht 27)  who complained—​unsuccessfully—​that the judicial decision of an Austrian court to enforce an Italian return order breached her right to family life under Article 8 ECHR and one by the father (ECtHR, M.A.  v Austria, CE:ECHR:2015:0115JUD000409713), who complained—​successfully—​that the failure by the Austrian administrative authorities to implement the return order breached his rights under that provision. 78   Opinion 2/​13, Accession to ECHR II, EU:C:2014:2454.

Wilderspin

Article 81

869

the protection of fundamental rights; consequently they may not ‘save in exceptional circumstances’ verify whether another MS has, in a specific case, complied with such fundamental rights. These problems are likely to be aggravated over the course of time as existing instruments are amended so as to abolish the requirement of exequatur. On the other hand, where rights of the defence have been complied with, the ECtHR 43 can be a more effective enforcer of rights under EU law than can the Court of Justice. In Shaw v Hungary,79 for instance, a father living in France whose child had wrongfully been retained by the mother in Hungary complained that the Hungarian authorities had not made reasonable attempts to carry out a court order requiring that the child be returned to France. Having exhausted local remedies in Hungary, he unsuccessfully lobbied the European Commission to commence infringement proceedings against Hungary. Ultimately, he was able, instead, to obtain redress before the ECtHR despite the fact that the Hungarian authorities had failed to comply with their obligations under a Union law instrument (the Brussels IIa Regulation). This factor was relevant in determining that the applicant’s rights under the ECHR had been violated, since the ECtHR held that the failure provided a hook to establish an infringement of the father’s rights to family life pursuant to Article 8 ECHR. Having obtained a favourable judgment in Strasbourg, the child was returned to the father in France forthwith.

79

 ECtHR, Shaw v Hungary, CE:ECHR:2011:0726JUD000645709. See also ECtHR, M.A. v Austria.

Wilderspin

Chapter 4 Judicial Cooperation in Criminal Matters Introduction 1 The ‘Judicial Cooperation in Criminal Matters’ (Chapter 4) forms part of the AFSJ (Title V) and aims at ensuring a high level of security (Article 67(3) TFEU). To achieve this objective the Union legislator may take ‘measures to prevent and combat crime, racism and xenophobia’ as well as ‘measures for coordination and cooperation between police and judicial authorities and other competent authorities’ and ‘the mutual recognition of judgments in criminal matters and, if necessary, . . . the approximation of criminal laws’ (Article 67(3) TFEU). The Union has no power to incriminate unwanted or forbidden behaviour directly; the 2 function of the Union’s competence in criminal matters is not to replace national criminal law by establishing directly applicable European criminal law, but to add value to the existing national systems, through measures on criminal matters to be implemented at national level. Such measures may focus on creating common ground on criminal matters throughout the Union (e.g. common minimum standards on fair trial rights) or on improving the compatibility of the different national criminal law systems. Citizens should gain confidence in the fairness of proceedings and a sound protection of their rights, when they are summoned by a court in another MS, be it as a victim, a suspect, or a convicted. Enjoying justice, no matter where one is in the Union, is an essential requirement for citizens when using their freedoms granted by Union law (notably by exercising the right to move freely within the Union or to buy goods or services from providers in another MS). The Union objectives in criminal matters are to render crime prevention more effective, to fight crime more efficiently on a common basis, to better cooperate between law enforcement authorities, and, simultaneously, to strengthen the procedural rights of individuals affected by criminal proceedings (suspects and accused persons, prisoners, or victims of crime). 3 Chapter 4 pursues a very broad understanding of the notion of ‘Judicial Cooperation in Criminal Matters’: it embraces the entire field of criminal law relating to the AFSJ, from legislative action in criminal matters to facilitating hands-​on cooperation for practitioners, from the establishment of specialized bodies to the creation of ad hoc cooperation mechanisms in individual cases, from measures in the field of crime prevention to concrete repressive action when combating crime. 4 The term ‘Judicial Cooperation’ needs to be seen in contrast to ‘Police Cooperation’ (Chapter  5 of Title V) and to ‘Administrative Cooperation’ (Article 74 TFEU). ‘Judicial Cooperation’ refers to activities of the judiciary, which are to be separated from the activities relating to the legislative and executive powers of a state. The activities of other entities are covered where they ‘assist’ the judiciary (in the sense that such activities are subordinate in nature, merely collaborative and are in no way decision making or achieving a leading role in such cooperation1) or where they act equivalently (in the sense that they exercise functionally the same tasks, e.g. activities of authorities, which are not formally judicial, but are independent and impartial and could fit under Article 5(3) ECHR). ‘Judicial Cooperation’ 1   See, although developed with regard to ‘central authorities’ in the context of the EAW, the opinion of AG Campos Sanchez-​Bordona in Case C-​452/​16 PPU, Poltorak, EU:C:2016:858, paras 44 et seq.

Bogensberger

Chapter 4 Introduction

871

therefore covers activities of judges and prosecutors as well as of other ‘equivalent’ services (see the explicit reference to ‘judicial or equivalent authorities’ in Article 82(1)(d) TFEU, which must act ‘in relation to proceedings in criminal matters and the enforcement of decisions’). The notion of ‘criminal matters’ refers ratione materiae to substantive criminal law and to criminal procedure, both dealing with a conduct prescribed by law as a criminal offence, for which competent authorities may impose, in the framework of a fair trial procedure, a criminal sanction for the purpose of deterring the offender from repeating offences (special prevention), confirming others to continue compliance with the law (positive general prevention), or deterring them from committing similar offences (negative general prevention). Ratione temporis criminal matters cover all stages of a criminal procedure, from the pre-​trial stage (investigating, prosecuting, and bringing to judgment), to the trial stage (hearing, judgment, and appeal procedure), and the post-​trial stage (enforcement of a sentence, criminal records management, recidivism). Ratione personae criminal matters relate to natural persons, but also to legal persons, who can be held liable for criminal offences committed for their benefit by any person, acting either individually or as part of an organ of the legal person, and having a leading position within the legal person or where the lack of supervision or control by a person has made possible the commission of an offence (this type of liability is the standard model currently chosen in the Union’s criminal law acquis for legal persons). Regarding their scope, criminal law measures of Chapter  4 deal with coordination and cooperation between the authorities competent for criminal matters, notably with the aim to strengthen the mutual recognition of judgments and judicial decisions. The approximation of substantive criminal law or of criminal procedure is another option, which either has to facilitate mutual recognition or has to serve the purpose of achieving a common Union approach on specific areas of crime. The ToL has substantially altered the institutional framework for police and judicial cooperation in criminal matters, establishing new working, adopting,  and controlling structures at Union level. Regarding measures adopted before the entry into force of the ToL, Article 9 of the Protocol No 36 on Transitional Provisions provides that the legal effects of such acts are to be preserved until those acts are repealed, annulled, or amended in implementation of the Treaties. Article 9 of that Protocol furthermore clarifies that acts adopted prior to the entry into force of the ToL continue to apply, notwithstanding the change to the institutional framework for such cooperation. That transitional rule has no end in absolute terms, which means that it may last infinitely. Individual MS can no longer control all aspects of the ‘Union’s criminal law’, neither during the legislative process nor during the phase of transposition and practical application. This shift of power from national to Union level is characterized by the following novelties for criminal matters: • A single MS can no longer initiate legislation alone: although MS’ right of initiative is not entirely abolished, Article 76 TFEU requires one quarter of the MS (that is seven in a Union of 28) to jointly agree on an initiative. This threshold should ensure that MS’ initiatives may no longer pursue purely domestic interests at Union level, but are based, like proposals of the Commission, on comparative analyses, including a detailed assessment of the foreseeable impacts of the envisaged legislation. However, the, albeit shared, right of initiative on the part of the MS in parallel to the Commission’s right to initiate legislation has been retained.2 2   This MS’ right of initiative is and will be a ‘Fremdkörper’, alien to the orthodox ‘community method’, which balances carefully the powers of the Union’s institutions by entrusting the right to propose legislation to

Bogensberger

5

6

7

8

872

Part Three: Title V Area of Freedom, Security and Justice

• MS’ right to veto criminal law proposals at Union level is considerably reduced: The shift from unanimity to qualified majority voting in the Council is one of the ToL’s main changes for criminal matters. The ordinary legislative procedure (Article 294 ff TFEU) applies to measures approximating substantive criminal law and criminal procedure, preventing crime and determining Eurojust’s (and Europol’s) structure, operation, field of action, and tasks as well as to measures concerning non-​operational police cooperation. • Legislation on criminal matters can no longer be adopted only by the Council alone: the mere consultation of the EP changed into the codecision procedure, which gives the EP for the first-​time considerable influence in shaping criminal law legislation at Union level and, by that provides for a better democratic legitimacy of the Union’s legislative process in that area. • Not respecting binding Union legislation is no longer without legal consequences: Regarding transposition and application of criminal law measures, adopted at Union level, the Ccmmunity law system of judicial control applies to the area of Judicial Cooperation in Criminal Matters. This is not only valid for legislation adopted after the entry into force of the ToL and for pre-​Lisbon acts having been amended afterwards (Article 9 of Protocol No 36 on transitional provisions), but also for any other pre-​Lisbon (third pillar) act since 1 December 2014, the end of the transitional period (Article 10(3) of Protocol No 36 on Transitional Provisions). 9

Because of these significant changes to the institutional framework (notably due to the qualified majority voting in Council) a MS might be obliged—​for the first time in history of criminal law legislature at multilateral level—​to introduce or to modify its legislation at domestic level, which it (unsuccessfully) opposed in the Council. Moreover, a MS also might be forced, by rulings of the ECJ, to disapply or to modify its domestic legislation or its practical application if the ECJ finds that domestic law (enforcement) incompatible with Union law obligations. To soften eventual tensions between criminal law obligations stemming from Union law and the national criminal law systems with its long-​standing traditions the ToL introduces several exceptions and safeguards: • The European Council shall define the strategic guidelines for legislative and operational planning within the AFSJ (Article 68 TFEU) and the Commission’s right of initiative is not exclusive, but still in parallel to and thus shared with (a group of ) MS, which thus retain influence on determining the areas of legislation and stimulating concrete legislative acts (Article 76 TFEU). • Unanimity in Council is still required for extending the areas for adopting measures approximating criminal procedure and substantive criminal law (Articles 82(2)(d) and 83(1) TFEU), for establishing a European Public Prosecutor’s Office (the EPPO, Article 86(1) TFEU),3 for operational police cooperation (Article 87(3) TFEU), and for laying down the conditions and limitations under which the competent authorities of a MS may operate in the territory of another MS in liaison and in agreement with the authorities of that state (‘hot pursuit’, Article 89 TFEU). • The role of the EP is reduced to mere consultation in the sensitive area of operational police cooperation (Articles 87(3) and 89 TFEU). Moreover, the EP cannot codecide, the Commission, whereas the Council and the EP may jointly discuss and modify that proposal, and finally may adopt (or refuse) it. 3   For extending the EPPO’s powers to include serious crime having a cross-​border dimension a unanimous decision even of the European Council is required (Article 86(4) TFEU).

Bogensberger

Chapter 4 Introduction

873

but is only empowered to give (or to refuse) its consent concerning the establishment of the EPPO and the extension of its powers (Article 86(1) and (4) TFEU). • The national parliaments have gained a formal role in criminal law legislature at Union level, which is strengthened in the AFSJ, compared to the general rule,4 concerning the application of the principles of subsidiarity and proportionality of legislative acts proposed (Article 69 TFEU and Article 7(2) of Protocol No 2 on the application of the principles of subsidiarity and proportionality). Moreover, the national parliaments are entrusted with a specific monitoring role concerning the scrutiny of Eurojust’s (Article 85(1) last sentence TFEU) and Europol’s (Article 88(2) last sentence TFEU) activities. In addition, the EPPO coherently submits itself to a similar monitoring, although the TFEU does not explicitly provide for it: Article 7 of the EPPO Regulation5 creates an obligation for the European chief prosecutor to appear before national parliaments at their request, to give account of the general activities of the EPPO—​without prejudice to its obligation of discretion and confidentiality as regards individual cases and personal data. • In the context of approximating substantive criminal law and criminal procedure the ToL introduces an ‘emergency brake’, which effectively allows each MS to block the discussion in Council, if it considers that the proposed measure would affect fundamental aspects of its criminal justice system (Articles 82(3) and 83(3) TFEU). The draft Directive is then forwarded to the European Council, which refers, after discussion, the draft back to Council. Following the views of the European Council, the proposed Directive may then be adopted, a new proposal may be presented or enhanced cooperation between at least nine MS may be launched (Articles 82(3) and 83(3) TFEU). • Unwarranted interference in domestic criminal law systems may, however, be rare due to several important safeguards introduced: approximation of criminal laws is possible only ‘if necessary’ (Article 67(3) TFEU) and such proposal must already ‘take into account the differences between the legal traditions and systems of the Member States’ (Article 83(2) TFEU6). To date, the ‘emergency brake’ has never been used. • The validity or proportionality of operations carried out by national law enforcement services or the exercise of the responsibilities incumbent upon MS with regard to the maintenance of law and order and the safeguarding of internal security remain excluded from the jurisdiction of the ECJ (Articles 72 and 276 TFEU).

Overview Article 82 lays down the principle of mutual recognition of criminal judgments and judicial decisions and empowers the EU to adopt measures relating to criminal procedure, including, in certain areas, directives establishing approximation of the laws of the MS. Article 83 allows for the approximation of substantive criminal law in certain areas. Article 84 establishes the competence of the Union for adopting measures in the field of ‘crime prevention’, excluding any harmonization. 4   The thresholds for reviewing draft proposals are lowered for those referred to in Chapters 4 and 5 of Title V, according to Article 7(2) of Protocol No 2. 5   Council Regulation (EU) 2017/​1939 of 12 October 2017 implementing enhanced cooperation on the establishment of the European Public Prosecutor’s Office (‘the EPPO’) [2017] OJ L283/​1. 6   Such requirement is not laid down for the approximation of substantive criminal law. Approximating offences and sanctions is limited to a given area of crime and typically does not entail far-​reaching interference with the legal systems and traditions in a MS, in contrast to measures approximating criminal procedure.

Bogensberger

874

Part Three: Title V Area of Freedom, Security and Justice

Article 85 deals with Eurojust, the Union’s judicial body competent for supporting and strengthening the coordination and cooperation between national investigation and prosecution authorities in relation to serious crime. Article 86 provides the legal basis for establishing the the EPPO, which is responsible for investigating, prosecuting, and bringing to judgment the perpetrators of offences against the Union’s financial interests. Selected bibliography Diego Acosta and Cian Murphy (eds), EU Security and Justice Law (Hart 2014) Joanna Beata Banach-​Gutierreza and Christopher Harding, ‘Fundamental Rights in European Criminal Justice: An Axiological Perspective’ [2012] 20 European Journal of Crime, Criminal Law and Criminal Justice 239 Peter Csonka, Adam Juszczak, and Elisa Sason, ‘The Establishment of the European Public Prosecutor’s Office The Road from vision to Reality’ [2017] 3 eucrim 125 Regina Garcimartín Montero, ‘The European Investigation Order and the Respect for Fundamental Rights in Criminal Investigations’ [2017] 1 eucrim 45 Juliane Kokott and Christoph Sobotta, ‘Protection of Fundamental Rights in the European Union: On the Relationship between EU Fundamental Rights, the European Convention and National Standards of Protection’ [2015] 34(1) YEL 60 Koen Lenaerts, ‘The Contribution of the European Court of Justice to the Area of Freedom, Security and Justice’ [2010] 59 ICLQ 255 Steve Peers, EU Justice and Home Affairs Law (4th ed, OUP 2016) Chapter 2 Dominique Ritleng, ‘The Contribution of the Court of Justice to the Structuring of the European Space of Fundamental Rights’ [2014] 5(4) New Journal of European Criminal Law 507 Helmut Satzger, International and European Criminal Law (2nd ed, Beck, Hart Nomos 2016), Chapter C. Antonio Roma Valdés, ‘The mutual recognition principle in criminal matters: a review’ [2015] 16 ERA Forum 291 John Vervaele, ‘Ne Bis in Idem:  Towards a Transnational Constitutional Principle in the EU’ [2013] 9 Utrecht Law Review 211 Martin Wasmeier, The Legal Basis for Preventing and Resolving Conflicts of Criminal Jurisdiction in the TFEU.The Prevention and Resolution of Conflicts of Exercise of Jurisdiction in Criminal Law, Final Conference and Book Launch (Université du Luxembourg 2018) Fritz Zeder, ‘Typology of Pre-​Lisbon Acts and Their Legal Effects According to Protocol No. 36’ [2015] 6(4) New Journal of European Criminal Law 485

Essential case law Case C-​473/​15, Adelsmayr: Article 19(2) CFR must be interpreted as meaning that a request for extradition originating from a third country concerning a Union citizen who, in exercising his or her freedom of movement, leaves his or her MS of origin in order to reside on the territory of another MS, must be rejected by the latter MS where that citizen runs a serious risk of being subjected to the death penalty in the event of extradition. Case C-​296/​08 PPU, Goicoechea: The ECJ determined the legal factors for a body to be able to submit a reference for a preliminary ruling, such as whether the body is established by law, whether it is permanent, whether its jurisdiction is compulsory, whether its procedure is inter partes, whether it applies the rule of law, and whether it is independent. Case C-​105/​03, Pupino: The principle of conforming interpretation, according to which the binding character of a framework decision places on national authorities an obligation to interpret national law in conformity with Union law, also applies in the area of police and judicial cooperation in criminal matters. Thus, the thesis that framework decisions are rather ‘soft law’ instruments—​due to the lack of direct effect and of infringement procedures in case of insufficient implementation—​was rejected by the ECJ.

Bogensberger

Article 82  TFEU (ex Article 31 TEU) . Judicial cooperation in criminal matters in the Union shall be based on the principle of mutual 1 recognition of judgments and judicial decisions and shall include the approximation of the laws and regulations of the Member States in the areas referred to in paragraph 2 and in Article 83. The European Parliament and the Council, acting in accordance with the ordinary legislative procedure, shall adopt measures to: (a) lay down rules and procedures for ensuring recognition throughout the Union of all forms of judgments and judicial decisions; (b) prevent and settle conflicts of jurisdiction between Member States; (c) support the training of the judiciary and judicial staff; (d) facilitate cooperation between judicial or equivalent authorities of the Member States in relation to proceedings in criminal matters and the enforcement of decisions. . To the extent necessary to facilitate mutual recognition of judgments and judicial decisions 2 and police and judicial cooperation in criminal matters having a cross-​border dimension, the European Parliament and the Council may, by means of directives adopted in accordance with the ordinary legislative procedure, establish minimum rules. Such rules shall take into account the differences between the legal traditions and systems of the Member States. They shall concern: (a) mutual admissibility of evidence between Member States; (b) the rights of individuals in criminal procedure; (c) the rights of victims of crime; (d) any other specific aspects of criminal procedure which the Council has identified in advance by a decision; for the adoption of such a decision, the Council shall act unanimously after obtaining the consent of the European Parliament. Adoption of the minimum rules referred to in this paragraph shall not prevent Member States from maintaining or introducing a higher level of protection for individuals. . Where a member of the Council considers that a draft directive as referred to in paragraph 3 2 would affect fundamental aspects of its criminal justice system, it may request that the draft directive be referred to the European Council. In that case, the ordinary legislative procedure shall be suspended. After discussion, and in case of a consensus, the European Council shall, within four months of this suspension, refer the draft back to the Council, which shall terminate the suspension of the ordinary legislative procedure. Within the same timeframe, in case of disagreement, and if at least nine Member States wish to establish enhanced cooperation on the basis of the draft directive concerned, they shall notify the European Parliament, the Council and the Commission accordingly. In such a case, the authorisation to proceed with enhanced cooperation referred to in Article 20(2) of the Treaty on European Union and Article 329(1) of this Treaty shall be deemed to be granted and the provisions on enhanced cooperation shall apply.

Essential case law On the Convention Implementing the Schengen Agreement Case C-​150/​05, Van Straaten: Acquittals for lack of evidence based on a determination as to the merits of the case, fall within the scope of the ne bis in idem principle set out in Article 54 of the CISA.

Bogensberger

876

Part Three: Title V Area of Freedom, Security and Justice

Case C-​436/​04, van Esbroeck: The relevant criterion for the purposes of the application of ne bis in idem principle laid down in Article 54 of the CISA is identity of the material acts, understood as the existence of a set of facts that are inextricably linked together, irrespective of the legal classification given to them or the legal interest protected. Joined Cases C-​187/​01 & C-​385/​01, Gözütok and Brügge: In accordance with the ne bis in idem principle laid down in Article 54 of the CISA, a person may not be prosecuted in one MS for the same facts for which, in another MS, it has been decided definitively to discontinue prosecutions, even where such decisions are adopted without the involvement of a court.

On the EAW Case C-216/18 PPU, L.M.: A judicial authority called upon to execute a EAW must refrain from giving effect to it if it considers, having regard to the personal situation of the individual concerned and the specific factual context, there are substantial grounds for believing that the surrender would expose him to a breach of his fundamental right to an independent tribunal and, therefore, of the essence of his fundamental right to a fair trial on account of deficiencies liable to affect the independence of the judiciary in the issuing MS. Case C-​579/​15, Popławski: The provisions of Framework Decision 2002/​584 on the EAW have no direct effect. MS must execute any EAW; save in exceptional circumstances, the executing judicial authorities may refuse to execute such a warrant only in the cases exhaustively listed and the execution of the EAW may be made subject only to one of the conditions exhaustively laid down by that framework decision. Accordingly, while the execution of the EAW constitutes the rule, the refusal to execute is intended to be an exception, which must be interpreted strictly. Joined Cases C-​404/​15 & C-​659/​15 PPU, Aranyosi and Căldăraru: The execution of a EAW must be deferred if there is a real risk of inhuman or degrading treatment because of the conditions of detention of the person concerned in the MS where the warrant was issued. If the existence of that risk cannot be discounted within a reasonable period, the authority responsible for the execution of the warrant must decide whether the surrender procedure should be brought to an end. Case C-​237/​15 PPU, Lanigan: The expiry of the time-​limits to take a decision on the execution of a EAW does not free the competent court of its obligation to adopt a decision in that regard and does not preclude, in itself, the continued holding of the requested person in custody. The release of the requested person, together with the measures necessary to prevent him from absconding must, however, be ordered if the duration of the custody is excessive Case C-​182/​15, Petruhhin:  A MS is not required to grant every Union citizen who has moved within its territory the same protection against extradition as that granted to its own nationals. However, before extraditing the citizen, the MS concerned must give priority to the exchange of information with the MS of origin and allow that MS to request the citizen’s surrender for the purposes of prosecution Case C-​168/​13 PPU, F.: Union law does not prevent MS from providing for an appeal suspending execution of a decision extending the effects of a EAW. Union law does, however, require that, in the case where the MS choose to provide for such an appeal, the decision to extend should be taken within the time-​limits provided for by EU law in cases concerning the EAW. Case C-​399/​11, Melloni: The surrender of a person to the judicial authorities of another MS pursuant to a EAW cannot be made subject to the possibility of judicial review of the conviction handed down in absentia. The Framework Decision on the EAW reflects the consensus reached by all the MS regarding the scope of the procedural rights enjoyed by persons convicted in absentia, who are the subject of a EAW. Case C-​396/​11, Radu: The executing judicial authorities cannot refuse to execute a EAW issued for the purposes of conducting a criminal prosecution on the ground that the requested person was not heard in the issuing MS before. An obligation for the issuing judicial authorities to hear the requested person before such a EAW is issued would inevitably lead to the failure of the very system of surrender in so far as such an arrest warrant must have a certain element of surprise, in particular in order to stop the person concerned from taking flight.

Bogensberger

Article 82

877

Case C-​42/​11, Lopes Da Silva Jorge: A MS cannot restrict solely to its own nationals the non-​ execution of a EAW with a view to enforcing in its territory a custodial sentence imposed in another MS. The principle of non-​discrimination on the grounds of nationality precludes domestic legislation, which automatically and absolutely prevents other MS’ nationals from serving their sentence in the MS of residence. Case C-​303/​05, Advocaten voor de Wereld: The Framework Decision on the EAW is valid, because the removal of verification of double criminality complies with the principle of legality of criminal offences and sanctions and with the principle of equality and non-​discrimination. It is within the Council’s discretion to give preference to the legal instrument of the Framework Decision instead of a Convention.

On other matters Case C‑278/16, Frank Sleutjes: An order provided for imposing sanctions in relation to minor offences and delivered by a judge following a simplified unilateral procedure, constitutes a ‘document which is essential’, within the meaning of Article 3(1) of Directive 2010/64/EU on the right to interpretation and translation in criminal proceedings, of which a written translation must be provided to suspected or accused persons who do not understand the language of the proceedings in question, for the purposes of enabling them to exercise their rights of defence and thus of safeguarding the fairness of the proceedings. Case C-​601/​14, Commission v Italy: By failing to guarantee just and appropriate compensation for victims of all violent intentional crimes committed in cross-​border situations, Italy has failed to fulfil its obligations under Union law. The MS must guarantee victims not only access to compensation in accordance with the principle of the prohibition of discrimination, but also a minimum level of compensation for all types of violent crime. Case C-​554/​14, Ognyanov: The Framework Decision governing transfers of prisoners has no direct effect.

Main legal instruments Based on Article 82(1) TFEU Framework Decision 2002/​584 on the EAW has replaced the traditional system of extradition with a simpler and quicker mechanism of surrender of requested persons for the purposes of conducting a criminal prosecution or executing a custodial sentence.1 Framework Decision on financial penalties applies the principle of mutual recognition to financial penalties.2 Directive 2014/​41/​EU with regard to the European Investigation Order aims at simplifying and accelerating cross-​border criminal investigations.3 Directive 2011/​99/​EU on the European Protection Order allows to continue the protection measure in another MS regarding an endangered person without having to undergo, once again, the whole risk assessment procedure already established in the first MS.4 Framework Decision on confiscation orders establishes the rules under which a MS shall recognize and execute in its territory a confiscation order issued by a court competent in criminal matters of another MS.5 (This Framework Decision will be replaced by the Regulation on the mutual recognition of freezing orders and confiscation orders, adoption expected at the end of 2018.) 1   Council Framework Decision 2002/​584/​JHA of 13 June 2002 on the European arrest warrant and the surrender procedures between MS [2002] OJ L190/​1. 2   Council Framework Decision 2005/​214/​JHA of 24 February 2005 on the application of the principle of mutual recognition to financial penalties [2005] OJ L76/​16. 3   Directive 2014/​41/​EU of the EP and the Council of 3 April 2014 regarding the European Investigation Order in criminal matters [2014] OJ L130/​1. 4   Directive 2011/​99/​EU of the EP and the Council of 13 December 2011 on the European Protection Order [2011] OJ L338/​2. 5   Council Framework Decision 2006/​783/​JHA of 6 October 2006 on the application of the principle of mutual recognitions to confiscation orders [2006] OJ L328/​59.

Bogensberger

878

Part Three: Title V Area of Freedom, Security and Justice

Framework Decision on transfer of prisoners aims at ensuring the recognition and enforcement of judgments imposing a custodial sentence in a MS other than the issuing state, so as to facilitate the social rehabilitation of the sentenced persons.6 Framework Decision on probation measures and alternative sanctions aims at facilitating the social rehabilitation of sentenced persons, improving the protection of victims and of the general public, and facilitating the application of suitable probation measures and alternative sanctions, in case of offenders who do not live in the state of conviction.7 Framework Decision on judgments in absentia provides for five Framework Decisions based on the principle of mutual recognition (EAW, financial penalties, confiscation orders, transfer of prisoners, probation measures, and alternative sanctions) a coherent system on mutual recognition of judgments rendered in absentia, providing an exhaustive list of the situations in which the execution of a judicial decision rendered in absentia must be regarded as not infringing the rights of the defence.8 Framework Decisions on supervision measures lays down rules according to which one MS recognizes a decision on supervision measures issued in another MS as an alternative to provisional detention, monitors the supervision measures imposed on a natural person, and surrenders the person concerned to the issuing state in case of breach of these measures.9 Framework Decision 2009/​948/​JHA on prevention and settlement of conflicts of jurisdiction obliges the competent authorities of the MS concerned to contact each other in case of existence of parallel proceedings and to enter into direct consultations to reach consensus, which may lead to the concentration of the criminal proceedings in one MS.10 Directive on the European Protection Order aims at protecting a person from a criminal act by another person.11

Based on Article 82(2) TFEU Directive (EU) 2016/​1919 lays down common minimum rules concerning the right to legal aid for suspects and accused persons in criminal proceedings and for persons who are the subject of EAW proceedings.12 Directive (EU) 2016/​800 on procedural safeguards for children lays down common minimum rules concerning certain rights of children who are suspects or accused persons in criminal proceedings or subject as requested persons to EAW proceedings.13 Directive (EU) 2016/​343 lays down common minimum rules concerning certain aspects of the presumption of innocence in criminal proceedings (no public references to guilt; the burden of

6   Council Framework Decision 2008/​909/​JHA of 27 November 2008 on the application of the principle of mutual recognition to judgments in criminal matters imposing custodial sentences or measures involving deprivation of liberty for the purpose of their enforcement in the European Union [2008] OJ L327/​27. 7   Council Framework Decision 2008/​947/​JHA of 27 November 2008 on the application of the principle of mutual recognition to judgments and probation decisions with a view to the supervision of probation measures and alternative sanctions [2008] OJ L337/​102. 8  Council Framework Decision 2009/​299/​JHA of 26 February 2009 amending Framework Decisions 2002/​584/​JHA, 2005/​214/​JHA, 2006/​783/​JHA, 2008/​909/​JHA and 2008/​947/​JHA, thereby enhancing the procedural rights of persons and fostering the application of the principle of mutual recognition to decisions rendered in the absence of the person concerned at the trial [2009] OJ L81/​24. 9   Council Framework Decision 2009/​829/​JHA of 23 October 2009 on the application, between member States of the European Union, of the principle of mutual recognition to decisions on supervision measures as an alternative to provisional detention [2009] OJ L294/​20. 10   Council Framework Decision 2009/​948/​JHA of 30 November 2009 on prevention and settlement of conflicts of exercise of jurisdiction in criminal proceedings [2009] OJ L328/​42. 11   Directive 2011/​99/​EU [2011] L338/​2. 12   Directive (EU) 2016/​1919 of the EP and of the Council of 26 October 2016 on legal aid for suspects and accused persons in criminal proceedings and for requested persons in EAW proceedings [2016] OJ L297/​1. 13   Directive (EU) 2016/​800 of the EP and of the Council of 11 May 2016 on procedural safeguards for children who are suspects or accused persons in criminal proceedings [2016] OJ L132/​1.

Bogensberger

Article 82

879

proof is on the prosecution; the right to remain silent and the right not to incriminate oneself; the right to be present at the trial in criminal proceedings).14 Directive 2013/​48/​EU lays down minimum rules concerning the rights of suspects and accused persons in criminal proceedings and of persons subject to proceedings pursuant to EAW proceedings to have access to a lawyer, to have a third party informed of the deprivation of liberty, and to communicate with third persons and with consular authorities while deprived of liberty.15 Victims Directive 2012/​29/​EU considerably strengthens the rights of victims and their family members to information, support, and protection as well as victims’ procedural rights in criminal proceedings.16 Directive 2012/​13/​EU lays down rules concerning the right to information of suspects or accused persons, relating to their rights in criminal proceedings and to the accusation against them. It also lays down rules concerning the right to information of persons subject to a EAW relating to their rights.17 Directive 2010/​64/​EU lays down rules concerning the right to interpretation and translation in criminal proceedings and proceedings for the execution of a EAW.18 Directive 2004/​80/​EC deals with financial compensation to victims of crime, which is not a ‘criminal matter’ in the sense of Chapter  4, but nevertheless deals with an important element of victim protection, as it guarantees a natural person, who exercises his or her freedom to travel to another MS, financial protection from harm on the same basis as that of nationals.19

Commentary A. General remarks B. The regulatory instruments available 1. Mutual recognition 2. Approximation as supportive measure for mutual recognition and as a common Union approach on specific areas of crime C. The mutual recognition in criminal procedure (para 1) 1. Introduction 2. The legal bases of Article 82(1) TFEU a) Recognition of judgments and judicial decisions (para 1(a)) b) Conflicts of jurisdiction (para 1(b)) c) Training of the judiciary and judicial staff (para 1(c)) d) Cooperation between judicial or equivalent authorities (para 1(d)) 14   Directive (EU) 2016/​343 of the EP and of the Council of 9 March 2016 on the strengthening of certain aspects of the presumption of innocence and of the right to be present at the trial in criminal proceedings [2016] OJ L65/​1. 15   Directive 2013/​48/​EU of the EP of the Council of 22 October 2013 on the right of access to a lawyer in criminal proceedings and in EAW proceedings, and on the right to have a third party informed upon deprivation of liberty and to communicate with third persons and with consular authorities while deprived of liberty [2013] OJ L294/​1. 16   Directive 2012/​29/​EU of the EP and of the Council of 25 October 2012 establishing minimum standards on the rights, support, and protection of victims of crime, and replacing Council Framework Decision 2001/​220/​JHA [2012] OJ L315/​57. 17   Directive 2012/​13/​EU of the EP and of the Council of 22 May 2012 on the right to information in criminal proceedings [2012] OJ L242/​1. 18   Directive 2010/​64/​EU of the EP and of the Council of 20 October 2010 on the right to interpretation and translation in criminal proceedings [2010] OJ L280/​1. 19   Council Directive 2004/​80/​EC of 29 April 2004 relating to compensation to crime victims [2004] OJ L261/​15.

Bogensberger

880

Part Three: Title V Area of Freedom, Security and Justice

D. The approximation of criminal procedure (para 2) 1. Introduction 2. The legal bases of Article 82(2) TFEU a) Mutual admissibility of evidence between MS b) Right of individuals in criminal procedure c) Rights of victims of crime d) Any other specific aspect of criminal procedure E. Emergency brake (para 3)

A. General remarks 1 Article 82 TFEU is the Treaty provision for cooperation relating to criminal procedure; it offers the legal basis for a broad range of secondary legislation on mutual recognition and on approximation. 2 Article 82 TFEU refers in paragraph (1)  to mutual recognition of judgments and (other) judicial decisions as the central means for the judicial cooperation in criminal matters, and in paragraph (2) to approximation of the laws of the MS to the extent necessary to facilitate mutual recognition as well as police and judicial cooperation in criminal matters having a cross-​border dimension. 3 Article 82(3) TFEU allows a MS to refer a proposed Directive to the European Council if it considers that the Directive would affect fundamental aspects of its criminal justice system, which could finally lead to enhanced cooperation. So far, no MS has invoked this ‘emergency brake’.

B. The regulatory instruments available 1. Mutual recognition 4 Already the 1998 Cardiff European Council asked the Council to identify the scope for greater mutual recognition of decisions of MS’ courts. The 1999 Tampere ‘Special European Council on Justice and Home Affairs Matters’ demanded that the principle of mutual recognition should become a cornerstone of judicial cooperation in both civil and criminal matters. 5 The principle of mutual recognition stems from the internal market, where it empowers individuals to exercise their freedoms in other MS, provided they respect the rules of the MS of origin. In the AFSJ it serves a different purpose: individuals typically20 are not empowered in the MS where they stay, but have to face limiting and even coercive measures ordered in a different MS (arrest, sanctions, confiscation, probation, supervision). 6 The principle of mutual recognition, referred to in Articles 67, 70, 81, and 82 TFEU, has become a constitutional principle that underpins the AFSJ.21 It establishes a scheme of judicial cooperation, where a decision taken by a judicial authority in one MS is executed in another MS without further formalities. It is based on the idea that despite of the existing differences of the respective criminal law systems MS accept the decisions   The only exception: the European Protection Order, which empowers an endangered victim in another MS.   See Koen Lenaerts, ‘The Principle of Mutual Recognition in the Area of Freedom, Security and Justice’ in The Fourth Annual Sir Jeremy Lever Lecture, All Souls College (University of Oxford, 30 January 2015) 2, referring to Esther Herlin-​Karnell, ‘Constitutional Principles in the EU Area of Freedom, Security an Justice’ in Acosta and Murphy, EU Security and Justice Law (see Chapter biblio), 36. See also Commentary on Article 4 TEU, paras [17–​19]. 20

21

Bogensberger

881

Article 82

of judicial authorities of the other MS as equivalent to decisions taken by their own authorities. Mutual recognition implies that MS have mutual trust in each other’s criminal 7 justice systems. As the ECJ noted in Opinion 2/​1322 on the accession of the Union to the ECHR, mutual trust is of ‘fundamental importance’ to the Union;23 each MS recognizes the criminal law in force in the other MS as equivalent to its own criminal law. A judicial decision taken by a competent authority in one MS is accepted in another MS, even though a comparable authority may not even exist in that state, or could not take such decisions, or would have taken an entirely different decision in a comparable case. Within the logic of mutual recognition, a MS assumes that fundamental rights 8 granting a sufficient level of protection have been observed by the other MS when executing its judicial decisions. The executing judicial authority is therefore, in principle, not entitled to question or even to examine whether the issuing judicial authority has respected fundamental rights. That assumption is bolstered by measures at Union level approximating the rights of the accused and suspected persons,24 which aim at fostering mutual trust in other MS’ judicial systems. And, as there is no superiority or inferiority in the relations among MS (they are equals or peers) no MS is mandated nor allowed to assess the respect of fundamental rights in the other (fellow) MS. However, mutual trust is no ‘blind trust’. The requested judicial authority, although 9 not being entitled, in principle, to verify the compliance with fundamental rights of the other MS’ judicial decision, is nevertheless authorized to refuse the execution of such decision, where—​exceptionally—​substantial grounds exist for believing that the person affected by the other MS’ decision risks being subjected in that state to inhuman or degrading treatment within the meaning of Article 4 CFR.25

2. Approximation as supportive measure for mutual recognition and as a common Union approach on specific areas of crime Approximation of substantive criminal law or criminal procedure is another means that 10 may be used to ensure a high level of security. Pursuant to Article 67(3) TFEU, approximation is at the Union’s disposal ‘if necessary’. This necessity requirement relates to the overarching objective of establishing the AFJS in various contexts:  approximation is a means to act ‘to the extent necessary to facilitate mutual recognition of judgments and decisions and police and judicial cooperation’ (Article 82(2) TFEU), where common Union values are threatened due to the nature or impact of crime (Article 83(1) TFEU) and where it ‘proves essential to ensure the effective implementation of a Union policy’ (Article 83(2) TFEU). Thus, approximation of substantive and procedural criminal law goes beyond the strict 11 purpose of cooperation: it may be used not only where mutual recognition needs to be facilitated, but also where certain crimes need a harmonized response or where a given Union 22   Opinion 2/​13, Accession to the European Convention of Human Rights (ECHR II), EU:C:2014:2454, para 191. 23   Fritz Zeder sees there even a ‘Fundamental principle of the Union’, in ‘Gegenseitiges Vertrauen der Mitgliedstaaten: Neuer EU-​Verfassungsgrundsatz’ [2015] Journal für Strafrecht 351. 24   See section D concerning the approximation of criminal procedure according to Article 82(2) TFEU. 25   See Joined Cases C-​404/​15 & C-​659/​15 PPU, Aranyosi and Căldăraru, EU:C:2016:198, para 94.

Bogensberger

882

12 13

14

15

16

Part Three: Title V Area of Freedom, Security and Justice

policy requires more efficient respect of its rules. In the field of crime prevention, however, approximation is explicitly prohibited (Article 84 TFEU, which refers to the notion of ‘harmonization’, without any indication that anything else but ‘approximation’ is meant). Approximation under Articles 82(2), 83 TFEU is only allowed by means of directives, which bind the MS as to the result to be achieved, while leaving the choice of form and methods to the national authorities (Article 288 TFEU). Approximation typically interferes with national rules and traditions in order to bring them closer together; it is legally more integrative than mutual recognition, which has its focus not necessarily on the content of substantial norms, but on their effects on cooperation. However, that does not necessarily mean that approximation could only be envisaged by Directives under Articles 82(2) and 83 TFEU. In fact, the dividing line between mutual recognition and approximation cannot be drawn strictly, which is clearly demonstrated by the pre-​ToL and post-​ToL criminal law instruments based on the principle of mutual recognition. All these instruments also contain approximating rules of the national laws and regulations, notably regarding safeguarding rules on the rights of individuals or, as the ECJ has explicitly stated,26 approximating rules relating to the conditions, procedures, and effects of surrender concerning the EAW. Moreover, the legal basis of all mutual recognition instruments, adopted before the ToL, was Article 34(2)(b) EU, which referred to framework decisions as the means for approximation. Therefore, framework decisions were used both for mutual recognition as well as for approximating criminal law. The reason for some MS to prefer mutual recognition of judgments and judicial decisions to approximation of substantive and procedural criminal law is strongly linked with the desire to limit (incoherent) interference with their (coherent) legal systems and traditions. By contrast, some other MS prefer approximation to mutual recognition, because it increases mutual trust in each other’s criminal law systems. Similar rules in criminal matters facilitate mutual recognition due to the reduction of the divergences of MS’ criminal law systems. Approximation based on Chapter 4, however, can only establish ‘minimum rules’, which have to take into account the differences between the legal traditions and systems of the MS—​as especially underlined in Articles 67(1) and 82(2) second sentence TFEU. To defend these legal traditions against affectation of fundamental aspects of their criminal justice systems MS can even step on the emergency brake (Articles 82(3) and 83(3) TFEU).27

C. The mutual recognition in criminal procedure (para 1) 1. Introduction 17 Article 82(1) first subparagraph TFEU brings in general terms the principle of mutual recognition of judgments and judicial decisions as well as the approximation of the laws and regulations of the MS (in the areas referred to in Articles 82(2) and 83 TFEU) within the scope of the Unions’ competence on criminal matters. 18 Article 82(1) second subparagraph TFEU provides a legal basis for ‘measures’ (a term that comprises both Directives and Regulations) in four areas (listed under section 2   See Case C-​303/​05, Advocaten voor de Wereld, EU:C:2007:261, para 29.   See section D on Article 82(3) TFEU and section C on Article 83(3) TFEU.

26 27

Bogensberger

Article 82

883

(a)–​(d)), regarding criminal proceedings and adopted in accordance with the ordinary legislative procedure. So far, Article 82(1) second subparagraph TFEU has been used for the adoption of 19 Directive 2014/​41/​EU28 with regard to the European Investigation Order, which aims at simplifying and accelerating cross-​border criminal investigations. Directive 2014/​ 41/​EU applies the principle of mutual recognition of judicial decisions with regard to obtaining evidence for use in criminal proceedings. It replaces the fragmented pre-​ToL legal framework (the Convention on mutual assistance in criminal matters29 and the Framework Decision 2008/​978/​JHA30 on the European evidence warrant). It addresses the collection and preservation of evidence (preventing the destruction, transformation, or displacement of objects, documents, or data that could be used as evidence in criminal proceedings) and the transfer of existing evidence to another MS. It sets strict deadlines for gathering evidence upon request, limits the reasons for refusing the execution of such requests, introduces a standard form to be used when issuing a European Investigation Order, and ensures the respect of rights of defence. Finally, it allows for the temporary transfer of persons in custody in order to gather evidence, verifications of bank accounts and financial operations of suspected or accused persons, covert investigations and interceptions of telecommunications, and measures to preserve evidence.

2. The legal bases of Article 82(1) TFEU a) Recognition of judgments and judicial decisions (para 1(a)) The reference to ‘all forms of judgments and judicial decisions’ underlines the aim to cover all possible aspects and stages of criminal procedure. Directive 2011/​99/​EU31 on the European Protection Order is based on Article 82(1) (a) TFEU (in conjunction with Article 82(1)(d) TFEU); it allows to continue the protection measure in another MS regarding an endangered person without having to undergo, once again, the whole risk assessment procedure already established in the first MS. Many of the pre-​ToL legislative instruments applying the principle of mutual recognition would have this provision as their legal basis, notably the following instruments. The 2002 Framework Decision on the EAW32 has been applied since 1 January 2004 and is, by far, the most operational instrument so far adopted by the Union. It has replaced the traditional system of extradition33 with a simpler and quicker mechanism of surrender of requested persons for the purposes of conducting a criminal prosecution or executing a custodial sentence. In 2015, on average the wanted person were surrendered   Directive 2014/​41/​EU [2014] OJ L130/​1.   Convention of 29 May 2000 on mutual assistance in criminal matters between the MS of the European Union [2000] OJ C197/​1. 30   Council Framework Decision 2008/​978/​JHA of 18 December 2008 on the European evidence warrant for the purpose of obtaining objects, documents and data for use in proceedings in criminal matters [2008] OJ L350/​72. 31   Directive 2011/​99/​EU [2011] OJ L338/​2. 32   Council Framework Decision 2002/​584/​JHA [2002] OJ L190/​1. 33   It has replaced, as far as surrender between MS is concerned, the corresponding provisions of the following Conventions: European Convention on Extradition of 13 December 1957 (ETS No 024), its Additional Protocol of 15 October 1975 (ETS No 086), its second Additional Protocol of 17 March 1978 (ETS No 098), and the European Convention on the Suppression of Terrorism of 27 January 1977 (ETS No 090) as far as extradition is concerned; Agreement between the twelve MS of the European Communities on the simplification and modernization of methods of transmitting extradition requests of 26 May 1989; Convention of 10 March 1995 on simplified extradition procedure between the MS of the European Union; Convention of 27 September 1996 relating to extradition between the MS of the EU; Title III, Chapter 4 of the Convention of 19 June 1990 implementing the Schengen Agreement of 14 June 1985 on the gradual abolition of checks at common borders. 28 29

Bogensberger

20 21

22 23

884

Part Three: Title V Area of Freedom, Security and Justice

in cases of consent within fourteen days (about 50 per cent of all surrenders), in cases without consent in less than two months,34 whereas the average time for extradition has been some eight months.35 24 The EAW is a judicial decision issued by a MS, which must be recognized without further formalities in the entire territory of the Union and solely on the basis of judicial criteria (there are no political considerations involved). Such warrant may be issued for the purposes of a criminal prosecution in relation to acts punishable under domestic law by a custodial sentence for a maximum period of at least twelve months or the execution of a sentence of at least four months. The surrender of own nationals is a general rule with few exceptions (e.g. when the requested MS takes over the execution of the prison sentence against the wanted person). There is no requirement that the act is a criminal offence in both MS for thirty-​two broadly labelled categories of offences.36 The MS, where the wanted person is arrested, has to return him or her to the country where the EAW was issued within maximum sixty days after the arrest. If the person consents to the surrender, the surrender decision must be taken within ten days. 25 The grounds for refusing the executing of a EAW are limited and exhaustively listed in Articles 3, 4, and 4a of the Framework Decision. The MS that is requested to execute the EAW may require guarantees that the wanted person has the right to ask for review, if the punishment imposed is a life sentence or that the wanted person, after being heard, is returned to the executing MS in order to serve there the custodial sentence passed against him in the issuing MS. The MS has to refuse the surrender of the requested person if he or she has already been judged for the same offence (‘ne bis in idem’), if it concerns a minor below the age of criminal responsibility in the executing MS and where the wanted person is protected by amnesty in the executing MS. And, a MS may refuse the surrender of the requested person in cases where the double criminality is lacking (outside the thirty-​two categories of offences, which do not allow scrutiny of double criminality), in cases of pending criminal procedure in the executing country, statute of limitations, and so on. 26 The Commission published a Handbook on How to Issue and Execute a EAW,37 to facilitate and simplify the daily work of the judicial authorities concerned. The Handbook provides not only detailed guidance on the procedural steps for issuing and executing such warrant, 34   Much quantitative information on the practical operation of the EAW can be gained by the Commission Staff Working Document of 28 September 2017, concerning the Replies to questionnaire on quantitative information on the practical operation of the EAW—​Year 2015 (SWD(2017) 319). 35   See H.G. Nilsson, ‘Merits of Multilateral Treaties on Extradition and on Mutual Legal Assistance in Criminal Matters; Theory and Practice, in UNAFEI, No 57, Resource Material Series Part two, Work Product of the 114th International Seminar ‘International cooperation to combat transnational organized crime—​with special emphasis on mutual legal assistance and extradition’, 44. 36   Article 2(2) of the Framework Decision: participation in a criminal organization; terrorism; trafficking in human beings; sexual exploitation of children and child pornography; illicit trafficking in narcotic drugs and psychotropic substances; illicit trafficking in weapons, munitions, and explosives; corruption; fraud, including that affecting the financial interests of the Union; laundering of the proceeds of crime; counterfeiting currency including of the euro; computer-​related crime; environmental crime, including illicit trafficking in endangered animal species and in endangered plant species and varieties; facilitation of unauthorized entry and residence; murder; grievous bodily injury; illicit trade in human organs and tissue; kidnapping; illegal restraint and hostage-​taking; racism and xenophobia; organized or armed robbery; illicit trafficking in cultural goods, including antiques and works of art; swindling; racketeering and extortion; counterfeiting and piracy of products; forgery of administrative documents and trafficking therein; forgery of means of payment; illicit trafficking in hormonal substances and other growth promoters; illicit trafficking in nuclear or radioactive materials; trafficking in stolen vehicles; rape; arson; crimes within the jurisdiction of the International Criminal Court; unlawful seizure of aircraft/​ships; sabotage. 37   The Commission, Handbook on How to Issue and Execute a European Arrest Warrant, 28 September 2017, C(2017)6389.

Bogensberger

Article 82

885

but also of the major case law of the ECJ interpreting particular provisions of the Framework Decision (This Framework Decision will be replaced by the Regulation on the mutual recognition of freezing orders and confiscation orders, adoption expected at the end of 2018.). The 2005 Framework Decision on financial penalties38 applies the principle of mutual recognition to financial penalties (a sum of money on conviction of an offence imposed; a compensation imposed in the same decision for the benefit of victims; a sum of money in respect of the costs leading to the decision; a sum of money to a public fund or a victim support organization, imposed in the same decision). The Framework Decision is designed in parallel to the EAW Framework Decision. It extends its scope to—​the in practical terms very important cases of—​financial penalties imposed in respect of road traffic offences, but it adds, however, another ground for refusal in case the financial penalty is below EUR 70. The 2006 Framework Decision on confiscation orders39 establishes the rules under which a MS shall recognize and execute in its territory a confiscation order (a final penalty imposed by a court following proceedings in relation to a criminal offence, resulting in the definitive deprivation of property) issued by a court competent in criminal matters of another MS. (This Framework Decision will be replaced by the Regulation on the mutual recognition of freezing orders and confiscation orders, adoption expected at the end of 2018.) The 2008 Framework Decision on transfer of prisoners40 replaces the European Convention on the Transfer of Sentenced Persons and the Additional Protocol thereto. The purpose of that Framework Decision is to ensure the recognition and enforcement of judgments imposing a custodial sentence in a MS other than the issuing state, so as to facilitate the social rehabilitation of the sentenced persons (by giving them a chance to maintain family, linguistic, and cultural links). The Framework Decision establishes the rules under which a MS, with a view to facilitating the social rehabilitation of the sentenced person, has to recognize a judgment and to enforce the sentence imposed in another MS; it applies where the sentenced person is in the issuing state or in the executing state. The custodial sentence of a prisoner may not be reduced, when he is transferred from one MS to another, by reason of time spent working in prison in the first MS if that MS has not, under its national law, granted such a reduction in sentence.41 The 2008 Framework Decision on probation measures and alternative sanctions42 aims at facilitating the social rehabilitation of sentenced persons, improving the protection of victims and of the general public, and facilitating the application of suitable probation measures and alternative sanctions, in case of offenders who do not live in the state of conviction. The Framework Decision lays down rules on recognizing such probation decisions (granting a conditional release or imposing probation measures) or alternative sanctions (other sanctions than custodial sentences, measures involving deprivation of liberty or a financial penalty, which impose an obligation or instruction). The 2009 Framework Decision on judgments in absentia43 provides for five Framework Decisions based on the principle of mutual recognition (EAW, financial penalties, confiscation orders, transfer of prisoners, probation measures, and alternative sanctions) a coherent system on mutual recognition of judgments rendered in absentia, providing an   Council Framework Decision 2005/​214/​JHA [2005] OJ L76/​16.   Council Framework Decision 2006/​783/​JHA [2006] OJ L328/​59. 40   Council Framework Decision 2008/​909/​JHA [2008] OJ L327/​27. 41   Case C-​554/​14, Ognyanov, EU:C:2016:835. 42   Council Framework Decision 2008/​947/​JHA [2008] OJ L337/​102. 43   Council Framework Decision 2009/​299/​JHA [2009] OJ L81/​24. 38 39

Bogensberger

27

28

29

30

31

886

Part Three: Title V Area of Freedom, Security and Justice

exhaustive list of the situations in which the execution of a judicial decision rendered in absentia must be regarded as not infringing the rights of the defence. 32 The 2009 Framework Decisions on supervision measures44 lays down rules according to which one MS recognizes a decision on supervision measures issued in another MS as an alternative to provisional detention, monitors the supervision measures imposed on a natural person, and surrenders the person concerned to the issuing state in case of breach of these measures. 33 Regulation (EU) 2018/180545 on the mutual recognition of freezing orders and confiscation orders replaces Framework Decision 2003/577/JHA and Framework Decision 2006/783/JHA. It lays down the rules under which a MS shall recognize and execute in its territory a freezing order or a confiscation order issued by another MS within the framework of proceedings in criminal matters. Regulation 2018/1805 covers a wide scope of types of confiscation, including orders issued without a final conviction. While such orders might not exist in the legal system of a MS, the MS concerned should be able to recognise and execute such an order issued by another MS. However, a wide range of grounds for non-recognition and non-execution of freezing orders (Article 8) and of confiscation orders (Article 19) perforates this rule considerably. The notion ‘proceedings in criminal matters’ may also encompass criminal investigations by the police and other law enforcement authorities, whereas orders that are issued within the framework of proceedings in civil or administrative matters are excluded from the scope of this Regulation. Moreover, the Regulation standardizes the documents and procedures to improve the speed and efficiency of freezing and confiscation orders (obligation to execute the confiscation order within forty-five days and within only four days if the freezing request is urgent), and it provides for specific victims’ rights, who will be the first in line to receive compensation when confiscated assets are distributed. 34 On 17 April 2018 the Commission proposed a Regulation on European Production and Preservation Orders for electronic evidence in criminal matters (COM(2018)225final), targeting the specific problem created by the volatile nature of electronic evidence and its international dimension. It seeks to adapt cooperation mechanisms to the digital age, giving the judiciary and law enforcement tools to address the way criminals communicate today (using social media, webmail, messaging services, and other applications to communicate) and thus being also used as tools to commit or facilitate crime. These services and ‘apps’ are often the only place where investigators can find leads to determine who committed a crime and obtain evidence that can be used in court. The Regulation will create a European Production Order, which allows for obtaining electronic evidence directly from a service provider in another MS, which will be obliged to respond within 10 days, and within 6 hours in cases of emergency (compared to up to 120 days for the existing European Investigation Order or an average of 10 months for a Mutual Legal Assistance procedure). It will also create for a European Preservation Order, which provides for the possibility to request a service provider to preserve specific data in view of a subsequent request. Both Orders will be served on providers of electronic communication services, social networks, online marketplaces, other hosting service providers, and providers of internet infrastructure such as IP address and domain name registries, or on their legal representatives where they exist. Given the different levels of intrusiveness of the measures imposed in relation to the data pursued, the proposal sets out a number of conditions and safeguards. These   Council Framework Decision 2009/​829/​JHA [2009] OJ L294/​20.   Regulation (EU) 2018/1805 of the European Parliament and of the Council of 14 November 2018 on the mutual recognition of freezing orders and confiscation orders, [2018] OJ L 303/1. 44 45

Bogensberger

Article 82

887

include the obligation to obtain ex ante validation of orders by a judicial authority. The proposed Regulation will only apply to stored data, whereas real-time interception of telecommunication is not covered. The Council agreed its position on 7 December 2018 with the aim of reaching an agreement before the end of the parliamentary term in 2019. A quite voluminous body of court rulings make the meaning of many of the provisions 35 of these Framework Decisions clearer (notably with regard to the EAW and transfer of prisoners) and thus facilitate their application in the context of transposing national criminal laws in concrete cases (see Essential case law).46 The most important clarifications are: • The removal of verification of double criminality complies with the principle of legality of criminal offences and sanctions as well as with the principle of equality and non-​discrimination.47 • A MS cannot restrict solely to its own nationals the non-​execution of a EAW with a view to enforcing in its territory a custodial sentence imposed in another MS.48 • The executing judicial authorities cannot refuse to execute a EAW issued for the purposes of conducting a criminal prosecution on the ground that the requested person was not heard in the issuing MS before.49 • The surrender of a person to the judicial authorities of another MS pursuant to a EAW cannot be made subject to the possibility of judicial review of the conviction handed down in absentia.50 • A MS must, in cases where it chooses to provide for an appeal suspending execution of a EAW, take the decision within the time-​limits provided for by EU law.51 • The expiry of the time-​limits to take a decision on the execution of a EAW does not free the competent court of its obligation to adopt a decision in that regard and does not preclude, in itself, the continued holding of the requested person in custody. The release of the requested person, together with the measures necessary to prevent him or her from absconding must, however, be ordered if the duration of the custody is excessive.52 • The execution of a EAW must be deferred if there is a real risk of inhuman or degrading treatment because of the conditions of detention of the person concerned in the MS where the warrant was issued. If the existence of that risk cannot be discounted within a reasonable period, the authority responsible for the execution of the warrant must decide whether the surrender procedure should be brought to an end.53 46   Case C-66/ 08, Kozłowksi, EU:C:2008:437; Case C-123/ 08, Wolzenburg, EU:C:2009:616; Case C-296/ 08, Goicoechea, EU:C:2008:457; Case C-388/08, Leymann and Pustovarov, EU:C:2008:669; Case C-261/ 09, Mantello, EU:C:2010:683; Case C-306/09, I.B., EU:C:2010:626; Case C‑42/11, João Pedro Lopes Da Silva Jorge, EU:C:2012:517; Case C‑396/11, Ciprian Vasile Radu, EU:C:2013:39; Case C‑399/11, Stefano Melloni, EU:C:2013:107; Case C-192/12, Melvin West, EU:C:2012:404; Case C‑168/13 PPU, Jeremy F, EU:C:2013:358; Case C‑182/15, Aleksei Petruhhin, EU:C:2016:630; Case C‑237/15 PPU, Francis Lanigan, EU:C:2015:474; Case C- 241/15, Niculaie Aurel Bob- Dogi, EU:C:2016:385; Joined Cases C‑404/15 Pál Aranyosi and C‑659/15 PPU, Robert Căldăraru, EU:C:2016:198; Case C‑579/15, Daniel Adam Popławski, EU:C:2017:503; Case C‑640/15, Tomas Vilkas, EU:C:2017:39; Case C-108/16 PPU, Paweł Dworzecki, EU:C:2016:346; Case C-294/16 PPU, JZ, EU:C:2016:610; Case C‑367/16, Dawid Piotrowski, EU:C:2018:27; Case C-452/16 PPU, Krzystof Marek Poltorak, EU:C:2016:858; Case C-453/16 PPU, Halil Ibrahim Özçelik, EU:C:2016:860; Case C-477/16 PPU, Ruslanas Kovalkovas, EU:C:2016:861; Case C‑268/17, AY, EU:C:2018:602; Case C‑270/17 PPU, Tadas Tupikas, EU:C:2017:628; Case C‑271/17 PPU, Sławomir Andrzej Zdziaszek, EU:C:2017:629; Case C‑571/17 PPU, Samet Ardic, EU:C:2017:1026; Case C‑216/18 PPU, LM, EU:C:2018:586; Case C‑220/18 PPU, ML, EU:C:2018:589; Case C-327/18 PPU, RO, EU:C:2018:733. 47   Case C-​303/​05, Advocaten voor de Wereld. 48   Case C-​42/​11, Lopes da Silva Jorge, EU:C:2012:517. 49 50   Case C-​396/​11, Radu, EU:C:2013:39.   Case C-​399/​11, Melloni, EU:C:2013:107. 51 52   Case C-​168/​13, F., EU:C:2013:358.   Case C-​237/​15 PPU, Lanigan, EU:C:2015:474. 53   Joined Cases C-​404/​15 & C-​659/​15 PPU, Aranyosi and Căldăraru, EU:C:2016:198.

Bogensberger

888

Part Three: Title V Area of Freedom, Security and Justice

• A judicial authority called upon to execute a EAW must refrain from giving effect to it if it considers that there is a real risk that the individual concerned would suffer a breach of his fundamental right to an independent tribunal and, therefore, of the essence of his fundamental right to a fair trial on account of deficiencies liable to affect the independence of the judiciary in the issuing MS.54 • Framework Decision 2002/​584 on the EAW has no direct effect. MS must execute any EAW; save in exceptional circumstances, the executing judicial authorities may refuse to execute such a warrant only in the cases exhaustively listed and the execution of the EAW may be made subject only to one of the conditions exhaustively laid down by that framework decision. Accordingly, while the execution of the EAW constitutes the rule, the refusal to execute is intended to be an exception that must be interpreted strictly.55 • Before extraditing the citizen, a MS must give priority to the exchange of information with the MS of origin and allow that MS to request the citizen’s surrender for the purposes of prosecution.56 • Where a Union citizen who has been the subject of a request for extradition to the USA under the Agreement on extradition between the EU and USA a MS may extradite a citizen of another MS to the USA, provided that it has already put the competent authorities of the MS of which the citizen is a national in a position to seek the surrender of that citizen pursuant to a EAW and the latter MS has not taken any action in that regard.57 • A request for extradition originating from a third country concerning a Union citizen who, in exercising his or her freedom of movement, leaves his or her MS of origin in order to reside on the territory of another MS, must be rejected where that citizen runs a serious risk of being subjected to the death penalty in the event of extradition.58 36

Critical voices regarding these Union acts applying the principle of mutual recognition address frequently the lack of coherence regarding the divergent patterns of grounds of refusals referred to in the respective acts, the (non-​) respect of the principle of proportionality when issuing an order (notably a EAW) or the deficits in transposition and application at national level.59

b) Conflicts of jurisdiction (para 1(b)) 37 Jurisdiction is the power of a state to make judgments and judicial decisions within its territory, including the exercise of the right to punish (ius puniendi). The competence to investigate, prosecute, and bring to judgment the perpetrators of criminal offences is thus strongly linked to the place where a criminal act was committed or where the legal effects of the offence occurred. This principle of territoriality is common to all MS. Criminal law has a territorial scope; territorial jurisdiction determines in criminal matters which national law applies. The abandoning of border controls within the Schengen area has however not only facilitated the free movement of law abiding citizens, but also of perpetrators of crime. Offences may more easily be prepared and/​or committed in several countries and thus may have territorial links to several jurisdictions. 38 In addition, the nationality of the perpetrator (principle of personality), or sometimes as well the nationality of the victim, is another link for exercising jurisdiction, as well as   Case C-216/18 PPU, LM, EU:C:2018:586.    55  Case C-​579/​15, Popławski, EU:C:2017:503.   Case C-​182/​15, Petruhhin, EU:C:2016:630.   57  Case C‑191/16, Romano Pisciotti, EU:C:2018:222. 58   Case C-​473/​15, Adelsmayr, EU:C:2017:633. 59   See, e.g. Fritz Zeder, ‘Gegenseitige Anerkennung in Strafsachen, Teil 1: Status quo’ [2014] Journal für Strafrecht 233, and ‘Teil 2: Mängel, Lücken, Entwicklungspotential’ [2015] Journal für Strafrecht 25. 54 56

Bogensberger

Article 82

889

the place where the damage occurred or where witnesses are resident, where non-​movable evidence or illicit assets are located or where the seat of the legal person lies. As a consequence, today’s criminality in the Union often has a cross-​border dimension, which points towards several jurisdictions competent for dealing with the offence. Multi-​jurisdictional competence also follows from binding Union acts, which aim at harmonizing substantive criminal law: they mostly provide for an obligation to establish jurisdiction on the principle of territoriality and of personality. Some instruments are going even further in multiplying jurisdictions.60 Where two or more MS have jurisdiction and begin criminal proceedings, a positive conflict of jurisdictions occurs. An unfortunate consequence of such conflict may be duplication of proceedings. Where two or more MS have jurisdiction and choose not to exercise it, a negative conflict of jurisdiction occurs. The unfortunate consequence of such conflict may be impunity, which might be in tensions with the objective of ensuring a high level of security (Article 67(3) TFEU) notably in areas of serious crime. In 2003 Greece tabled an initiative for a Framework Decision concerning the application of the ne bis in idem principle,61 but the Council could not agree on that. Building on that experience the Commission presented in 2005 a Green Paper ‘On Conflicts of Jurisdiction and the Principle of ne bis in idem in Criminal Proceedings’, which aimed at launching a wide-​ranging consultation on issues of such conflicts, including the principle of ne bis in idem. The Green Paper identified specific problems that may arise under the current situation and suggested possible solutions. The Framework Decision 2009/​948/​JHA62 on prevention and settlement of conflicts of jurisdiction obliges the competent authorities of the MS concerned to contact each other in case of existence of parallel proceedings and to enter into direct consultations to reach consensus, which may lead to the concentration of the criminal proceedings in one MS. Where it has not been possible to reach consensus, the matter shall be referred to Eurojust (Articles 5–​12). Framework Decision 2009/​948/​JHA, however, establishes only binding rules to consult each other, but it does not create a binding mechanism on taking a formal decision as to which MS should exercise its jurisdiction in cases of conflict. And even the duty to consult remains vague, since the Framework Decision 2009/​948/​JHA neither provides for clear criteria on when such consultation shall happen nor for any consequences if it is omitted.63 Other legal acts of the Union provide as well some non-​binding guidance in cases of conflicts of jurisdiction. Regulation 2018/172764 obliges the competent national authorities to inform their national members, deployed at Eurojust, of cases in which conflicts of jurisdiction have arisen or are likely to arise (Article 21(6)(a) of the Eurojust 60   See Article 19(1) of Directive (EU) 2017/​541 on combating terrorism [2015] OJ L88/​6, which obliges MS to provide for jurisdiction where (a) the offence is committed in whole or in part in its territory, (b) the offence is committed on board a vessel flying its flag or an aircraft registered there, (c) the offender is one of its nationals or residents, (d) the offence is committed for the benefit of a legal person established in its territory, or (e) the offence is committed against the institutions or people of the MS in question or against an institution, body, office, or agency of the Union based in that MS. Additionally, each MS may extend its jurisdiction if the offence is committed in the territory of another MS. 61   Initiative of the Hellenic Republic with a view to adopting a Council Framework Decision concerning the application of the ne bis in idem principle [2003] OJ C 100/​24. 62   Council Framework Decision 2009/​948/​JHA [2009] OJ L328/​42. 63   See in more detail Wasmeier, Legal Basis (see Chapter biblio). 64   Regulation (EU) 2018/1727 of the European Parliament and of the Council of 14 November 2018 on the European Union Agency for Criminal Justice Cooperation (Eurojust), [2018] OJ L 295/138.

Bogensberger

39

40

41

42

890

Part Three: Title V Area of Freedom, Security and Justice

Regulation). Eurojust may intervene in the resolution of a conflict of jurisdiction by requesting the competent authorities of the MS concerned, to accept that one of them may be in a better position to undertake an investigation or to prosecute specific acts (Article 4 (2)(b) of the Eurojust Regulation). Where two or more MS cannot agree as to which of them should undertake an investigation or prosecution following such request, Eurojust shall issue a written opinion on the case (Article 4 (4) of the Eurojust Regulation). The competent authorities of the MS may refuse to comply with such requests or to comply with a written opinion if doing so would harm essential national security interests, jeopardise the success of an ongoing investigation or jeopardise the safety of an individual. (Article 4(6) of the Eurojust Regulation). In an Annex to the Annual Report 200365 Eurojust set out guidelines for deciding ‘which jurisdiction should prosecute’. Article 19(3) of Directive (EU)2017/​541 on combating terrorism66 also requires cooperation between MS to decide which MS will prosecute the offenders with the aim of centralizing proceedings in a single MS. MS may have recourse to Eurojust to facilitate cooperation between their judicial authorities in that respect. When determining which MS will prosecute, the following elements must be taken into account: (a) the MS where the offence was committed, (b) the MS where the offender is a national or resident, (c) the MS which is the country of origin of the victims, and (d) the MS that is in the territory of which the offender was found. 43 The competence under Article 82(1)(b) TFEU, which provides a legal basis for the establishment of a binding mechanism capable to resolve conflicts of jurisdictions in a clear, transparent, foreseeable manner, has thus not yet been exercised—​despite of the practical experience that non-​binding measures cannot effectively prevent and settle conflicts of jurisdiction. 44 At present, the only binding legal mechanism protecting Union citizens from double sanctioning in different MS is the ne bis in idem principle laid down in Articles 54 et seq of the CISA (and Article 50 CFR). That principle, literally translated as ‘not twice for the same’, does not prevent nor settle conflicts of jurisdiction, but establishes only a ‘first come first served’ approach.67 It protects against double punishment within the Union (and, in cases where the first decision has become final before the second proceeding has started, also against a second prosecution). A final judgment (where a criminal act is ‘finally disposed of’) in one MS prevents another MS from (further) prosecuting the same person again (bis) for the same facts (idem). For being considered as finally disposed of within the meaning of Article 54 of the CISA further prosecution must be definitively barred at national level.68 A decision without that legal effect cannot constitute a procedural obstacle to the opening or continuation of criminal proceedings in respect of the same facts against that person in another MS.69 65   . 66   Directive (EU) 2017/​541 of the EP and of the Council of 15 March 2017 on combating terrorism and replacing Council Framework Decision 2002/​475/​JHA and amending Council Decision 2005/​671/​JHA [2015] OJ L88/​6. 67   The ECJ has interpreted the rules listed in Articles 54 ff of the CISA in many cases, dealing with the various facets of the ‘bis’ and the ‘idem’ as well as with the role of the enforcement condition and the reservations, which are not foreseen in Article 50 of the CFREU (see Joined Cases C-​187/​01 & C-​385/​01, Gözütok and Brügge, EU:C:2003:87; Case C-​ 469/​ 03, Miraglia, EU:C:2005:156; Case C-​ 436/​ 04, Van Esbroeck, EU:C:2006:165; Case C-​467/​04, Gasparini, EU:C:2006:610; Case C-​150/​05, Van Straaten, EU:C:2006:614; Case C-​288/​05, Kretzinger, EU:C:2007:441; Case C-​367/​05, Kraaijenbrink, EU:C:2007:444; Case C-​297/​ 07, Bourquain, EU:C:2008:708; Case C-​491/​07, Turanský, EU:C:2008:768; Case C-​129/​14 PPU, Spasic, EU:C:2014:586; Case C-​398/​12, M., EU:C:2014:1057; Case C-​486/​16, Bankia, pending. 68   See, to that effect, Case C‑398/​12, M, EU:C:2014:1057, para 31 and the case law cited. 69   See, to that effect, Case C-​491/​07, Turanský, EU:C:2008:768, para 36, and Case C-​398/​12, M., paras 32 and 36.

Bogensberger

Article 82

891

Despite these jurisdictional refinements the ne bis in idem principle is not able to deal 45 with how to determine an appropriate jurisdiction for prosecution and punishment (and thus cannot avoid abuses or forum shopping), nor does it prevent parallel investigations taking place before a final decision on the criminal charge is made in another MS (and thus cannot avoid the adverse consequences arising from such parallel proceedings, such as repeated interrogations of witnesses and suspects or any other duplication relating to the gathering of evidence before a final decision is taken in one MS).70 c) Training of the judiciary and judicial staff (para 1(c)) European law needs to be coherently applied across Europe and smooth cross-​border 46 judicial proceedings is a condition for achieving that goal. Training of the judiciary is therefore imperative. The European judicial training efforts therefore target judges and prosecutors, court judicial staff, lawyers, solicitors, notaries, bailiffs, and mediators. The European Judicial Training Network (EJTN) is the a EU-​funded, but privately ​organized platform and promoter for the training and exchange of knowledge of the European judiciary. It brings together the Commission and nearly forty EU national judicial training bodies of the MS. It identifies the training needs of judges and prosecutors, elaborates training standards and curricula, coordinates exchanges, disseminates training expertise, and promotes cooperation between its members. This Union competence to support the training of judicial staff thus does not focus 47 only on the training of judges and prosecutors, but also of other (legal) practitioners, who play an important role within the Union legislative framework.71 d) Cooperation between judicial or equivalent authorities (para 1(d)) The reference to ‘equivalent authorities’ in addition to judicial authorities allows for co- 48 operation between judicial authorities and authorities with similar tasks and responsibilities, such as financial authorities. However, any such ‘equivalent authority’ only falls within the scope of Article 82(1)(d) TFEU where a direct link with criminal proceedings or enforcement of decisions is established. The Directive on the European Protection Order72 is based on Article 82(1)(d) TFEU 49 (in conjunction with Article 82(1)(a) TFEU), as it aims at protecting a person from a criminal act by another person, which may endanger his or, in most cases, her life, physical or psychological integrity, dignity, personal liberty, or sexual integrity. Measures relating to the European Criminal Records Information System (ECRIS)73 50 also fall under this legal base. ECRIS establishes a rapid system for the exchange of information relating to criminal convictions in various MS. Currently, MS send around 288,000 information requests per year through ECRIS on previous criminal convictions across the Union.74

70   For further details see Gudrun Hochmayr, Ne bis in idem in Europa (Schriften des Frankfurter Instituts für das Recht der Europäischen Union 2015/​6). 71   See Communication from the Commission:  Building trust in EU-​wide Justice. A  new dimension to European judicial training (COM (2011)551). 72   Directive 2011/​99/​EU [2011] L338/​2. 73   Established by Council Framework Decision 2009/​315/​JHA of 26 February 2009 on the organization and content of the exchange of information extracted from the criminal record between MS [2009] OJ L93/​23 and Council Decision 2009/​316/​JHA of 6 April 2009 on the establishment of the European Criminal Records Information System (ECRIS) in application of Article 11 of Framework Decision 2009/​315/​JHA [2009], OJ L93/​33. 74  .

Bogensberger

892

Part Three: Title V Area of Freedom, Security and Justice

In 2016 the Commission proposed legislation on the exchange of information on convictions of third-​country nationals75 and upgraded its proposal in 2017.76 The Council and the EP reached a political agreement by the end of 2018. The ECRIS “package” aims at establishing an efficient mechanism to enable access to criminal record information of third-country nationals and stateless persons convicted in the EU. It is composed of a Regulation, which establishes a centralised system to identify the MS that may hold conviction information on a third country national, and of a Directive, which amends the existing framework decision on ECRIS in light of the new centralised system for information on third country nationals. The Regulation lays down the rules creating the centralized system and specifies the data to be included, its retention period, and the rights of access. It sets out the division of responsibilities between the MS and eu-​LISA, the agency which is tasked with developing and operating the system. It also defines the data protection provisions needed to supplement existing legislation. The decentralized ECRIS-​TCN system allows for the efficient identification of a particular third-​country national with a previous conviction in another MS. 52 Further measures facilitating direct contact between competent authorities and providing the legal and factual information necessary for an effective request for judicial cooperation, as entrusted to the activities of the EJN,77 could also be considered under Article 82(1)(d) TFEU. 53 Case law relating to measures adopted under Article 82(1)(d) TFEU is rare; the only ruling of the ECJ to date clarified the circumstances in which criminal law convictions of own nationals in another MS have to be registered in the domestic systems for the purposes of ECRIS.78 51

D. The approximation of criminal procedure (para 2) 1. Introduction 54 Article 82(2) TFEU empowers the Union to adopt Directives, which may establish ‘minimum rules’ in some pre-​defined areas, in accordance with the ordinary legislative procedure. Such rules are to be drafted cautiously, as they need to take into account the differences between the legal traditions and systems of the MS. Those minimum rules must not prevent MS ‘from maintaining or introducing a higher level of protection of individuals’. Furthermore, using Article 82(2) TFEU is only possible ‘to the extent necessary to facilitate mutual recognition’ of judicial decision in criminal matters ‘having a cross-​border dimension’. 55 Approximation of procedural criminal law may be applied in three areas of criminal proceedings: (a) mutual admissibility of evidence between MS, (b) right of individuals in criminal procedure, and (c) rights of victims of crime. A—​not specified—​fourth area refers generally to ‘(d) any other specific aspect of criminal procedure’; it may only be applied following a specific, unanimously adopted Council decision, after having received the EP’s consent. 75   Proposal for a Directive of the EP and of the Council amending Council Framework Decision 2009/​ 315/​JHA, as regards the exchange of information on third-​country nationals and as regards the ECRIS, and replacing Council Decision 2009/​316/​JHA, COM(2016)7. 76   Proposal for a Regulation of the EP and of the Council establishing a centralized system for the identification of MS holding conviction information on third-​country nationals and stateless persons (TCN) to supplement and support the European Criminal Records Information System (ECRIS-​TCN system) and amending Regulation (EU) No 1077/​2011, COM(2017) 344 of 29 June 2017. 77   Council Decision 2008/​976/​JHA of 16 December 2008 on the European Judicial Network [2008] OJ L348/​130. 78   Case C-​25/​15, Balogh, EU:C:2016:423, paras 53 et seq.

Bogensberger

Article 82

893

2. The legal bases of Article 82(2) TFEU a) Mutual admissibility of evidence between MS Investigating, prosecuting, and bringing the perpetrators of cross-​border crime to judg- 56 ment is often complex, burdensome, and time-​consuming due to differences between MS’ judicial systems. The admissibility and probative value of evidence in one MS depends on the manner in which evidence is gathered in another MS. Establishing common standards for the collection and use of evidence in criminal proceedings facilitates cooperation between MS in criminal matters considerably. Some approximating objectives are partly already envisaged by Directive 2014/​41/​EU79 57 on the European Investigation Order, which is based on Article 82(1) TFEU, applying the principle of mutual recognition of judicial decisions with regard to obtaining evidence for use in criminal proceedings. b) Right of individuals in criminal procedure The removal of internal borders and the increasing exercise of the freedom of movement of citizens rises the numbers of people involved in criminal proceedings in another MS. Article 82(2)(b) TFEU allows for approximating rules of criminal procedure regarding ‘individuals’, meaning suspects and accused persons (safeguarding their right to a fair trial) and other persons (witnesses and experts). For victims, a specific legal basis exists.80 Complementary to various repressive measures taken to guarantee a high level of safety, the Union establishes common ground regarding the rights of suspects and accused persons in all MS. In 2009, the Council endorsed a ‘Roadmap for strengthening procedural rights of suspected or accused persons in criminal proceedings’,81 setting out six areas,82 where the Union should act to strengthen procedural rights and to ensure the fairness of the criminal proceedings throughout the Union. The Union legislator adopted each of those measures only within a six-​year period (from 2010 to 2016). Directive 2010/​64/​EU83 lays down rules concerning the right to interpretation and translation in criminal proceedings and proceedings for the execution of a EAW. Directive 2012/​13/​EU84 lays down rules concerning the right to information of suspects or accused persons, relating to their rights in criminal proceedings and to the accusation against them. It also lays down rules concerning the right to information of persons subject to a EAW relating to their rights. Directive 2013/​48/​EU85 lays down minimum rules concerning the rights of suspects and accused persons in criminal proceedings and of persons subject to proceedings pursuant to EAW proceedings to have access to a lawyer, to have a third party informed of the deprivation of liberty, and to communicate with third persons and with consular authorities while deprived of liberty. Directive (EU) 2016/​34386 lays down common minimum rules concerning certain aspects of the presumption of innocence in criminal proceedings (no public references to   Directive 2014/​41/​EU [2014] OJ L130/​1.   See section (c) on Rights of victims of crime. 81   Resolution of the Council of 30 November 2009 on a Roadmap for strengthening procedural rights of suspected or accused persons in criminal proceedings [2009] OJ C 295/​1. 82   Measure A: Translation and Interpretation; Measure B: Information on Rights and Information about the Charges; Measure C: Legal Advice and Legal Aid; Measure D: Communication with Relatives, Employers and Consular Authorities; Measure E: Special Safeguards for Suspected or Accused Persons who are Vulnerable; Measure F: A Green Paper on Pre-​trial Detention. 83 84   Directive 2010/​64/​EU [2010] OJ L280/​1.   Directive 2012/​13/​EU [2012] OJ L242/​1. 85   Directive 2013/​48/​EU [2013] OJ L294/​1.    86  Directive (EU) 2016/​343 [2016] OJ L65/​1 79 80

Bogensberger

58

59

60 61

62

63

894

64 65 66

67

Part Three: Title V Area of Freedom, Security and Justice

guilt; the burden of proof is on the prosecution; the right to remain silent and the right not to incriminate oneself; the right to be present at the trial in criminal proceedings). Directive (EU) 2016/​80087 on procedural safeguards for children lays down common minimum rules concerning certain rights of children who are suspects or accused persons in criminal proceedings or subject as requested persons to EAW proceedings. Directive (EU) 2016/​191988 lays down common minimum rules concerning the right to legal aid for suspects and accused persons in criminal proceedings and for persons who are the subject of EAW proceedings. Moreover, the Commission is exploring, as a follow up to its Green Paper89 on the application of Union legislation in the field of detention, whether and to what extent detention in the context of criminal proceedings impact on mutual trust, and consequently on judicial cooperation in general and on mutual recognition of judicial decisions in particular. The fundamental rights concerns (Article 4 CFR on the risk of inhuman or degrading treatment) relating to poor prison conditions are already addressed in ECJ rulings90 in the context of surrender procedures based on the EAW. The ECJ held that the execution of a EAW must be deferred if there is a real risk of inhuman or degrading treatment because of the conditions of detention. If that risk cannot be discounted within a reasonable period, the surrender procedure should be brought to an end.

c) Rights of victims of crime 68 The national laws and policies on victims’ rights and the role of victims in criminal proceedings differ considerably from one MS to another. 69 To ensure a minimum level of victims’ rights in all MS, the pre-​ToL acquis already set up some basic rules aiming at protecting and assisting victims of crime. The (meanwhile replaced) Victims Framework Decision 2001/​220/​JHA91 on the standing of victims in criminal proceedings referred to rather abstract rules with only limited approximating effect. 70 Directive 2004/​80/​EC92 deals with financial compensation to victims of crime, which is not a ‘criminal matter’ in the sense of Chapter 4, but nevertheless deals with an important element of victim protection, as it guarantees a natural person, who exercises his or her freedom to travel to another MS, financial protection from harm on the same basis as that of nationals. 71 The Victims Directive 2012/​29/​EU93 considerably strengthens the rights of victims and their family members to information, support, and protection as well as victims’ procedural rights in criminal proceedings. It requires MS to ensure that victim support or restorative justice services or a competent authority operating within the context of criminal proceedings recognize victims and treat them in a respectful, sensitive, tailored, professional, and non-​discriminatory manner. Where the victim is a child, the child’s best interests must be a primary consideration and is assessed on an individual basis. This Directive also requires that MS ensure appropriate training on victims’ needs for officials who are likely to come into contact with victims.   Directive (EU) 2016/​800 [2016] OJ L132/​1.    88  Directive (EU) 2016/​1919 [2016] OJ L297/​1.   Strengthening mutual trust in the European judicial area—​A Green Paper on the application of EU criminal justice legislation in the field of detention COM(2011) 327. 90   Joined Cases C-​404/​15 & C-​659/​15 PPU, Aranyosi and Căldăraru, EU:C:2016:198. 91   Council Framework Decision 2001/​220/​JHA of 15 March 2001 on the standing of victims in criminal proceedings [2001] OJ L82/​1. 92   Council Directive 2004/​80/​EC [2004] OJ l261/​15. 93   Directive 2012/​29/​EU [2012] OJ L315/​57. 87 89

Bogensberger

Article 82

895

With regard to specific groups of victims, Directive 2011/​36/​EU94 establishes specific 72 rules on protection of and support to victims of human trafficking as does Directive 2011/​92/​EU95 regarding child victims of sexual abuse, sexual exploitation, and pornography and Directive (EU) 2017/​54196 as concerns victims of terrorism. The ECJ has so far clarified several provisions concerning the rights of victims in a 73 number of cases.97 d) Any other specific aspect of criminal procedure This legal empowerment to approximate criminal procedure is extremely far reaching 74 (it encompasses ‘any other specific aspects’). For that reason, it is borne out of a different legal framework, which can make its application rather burdensome, as it requires a unanimous decision in Council after obtaining the consent of the EP. Indeed, this borderless empowerment of the Union legislature for approximating 75 whatever specific aspect of criminal procedure had not been employed until 2019.

E. Emergency brake (para 3) The emergency brake in Article 82(3) TFEU only applies to draft Directives approxi- 76 mating criminal procedure according to Article 82(2) TFEU; it does not apply to mutual recognition instruments (which might have some approximating rules as well). The emergency brake mechanism consists of two essential elements: (a) the procedure on triggering the mechanism and (b) the eventual follow up of the discussions in the European Council in form of a simplified enhanced cooperation. Each MS may trigger the suspension of the pending ordinary legislative procedure and 77 submit the draft Directive to the European Council where it considers that the draft, once adopted, would affect fundamental aspects of its national criminal justice system. The European Council holds internal discussions on the matter and within four months, where consensus is reached, refers the draft back to the Council, which must then terminate the suspension. Where discussions in the Council do not result in consensus, and at least nine MS 78 wish to establish enhanced cooperation on the basis of the draft Directive, those MS may bypass some of the preliminary steps for enhanced cooperation (Article 329 TFEU) by simply notifying the EP, the Council and the Commission accordingly. The authorization to proceed with enhanced cooperation is deemed to be granted upon notification and the provision on enhanced cooperation will automatically apply between the participating MS. 94   Directive 2011/​36/​EU of the EP and of the Council of 5 April 2011 on preventing and combating trafficking in human beings and protecting its victims, and replacing Council Framework Decision 2002/​ 629/​JHA [2011] OJ L101/​1. 95   Directive 2011/​92/​EU of the EP and of the Council of 13 December 2011 on combating the sexual abuse and sexual exploitation of children and child pornography, and replacing Council Framework Decision 2004/​68/​JHA [2011] OJ L335/​1. 96   Directive (EU) 2017/​541 of the EP and of the Council of 15 March 2017 on combating terrorism and replacing Council Framework Decision 2002/​475/​JHA and amending Council Decision 2005/​671/​JHA [2017] OJ L88/​6. 97   Case C-​186/​87, Cowan (on compensation of victims), EU:C:1989:47; Case C-​ 105/​ 03, Pupino, EU:C:2005:386; Case C-​467/​05, Dell’Orto, EU:C:2007:395; Case C-​404/​07, Katz, EU:C:2008:553; Case C-​205/​09, Eredics, EU:C:2010:623; Case C-​483/​09, Gueye/​Sanchez, EU:C:2011:583; Case C-​1/​10, Sanchez, EU:C:2011:297 (Case C-​483/​09); Case C-​507/​09, Bernardi, EU:C:2010:259; C‑79/​ 11, Giovanardi, EU:C:2012:448; Case C-​601/​14, Commission v Italy (on compensation for victims), EU:C:2016:759.

Bogensberger

Article 83  TFEU (ex Article 31 TEU) . The European Parliament and the Council may, by means of directives adopted in accordance 1 with the ordinary legislative procedure, establish minimum rules concerning the definition of criminal offences and sanctions in the areas of particularly serious crime with a cross-​border dimension resulting from the nature or impact of such offences or from a special need to combat them on a common basis. These areas of crime are the following: terrorism, trafficking in human beings and sexual exploita­ tion of women and children, illicit drug trafficking, illicit arms trafficking, money laundering, corruption, counterfeiting of means of payment, computer crime and organised crime. On the basis of developments in crime, the Council may adopt a decision identifying other areas of crime that meet the criteria specified in this paragraph. It shall act unanimously after obtaining the consent of the European Parliament. . If the approximation of criminal laws and regulations of the Member States proves essential 2 to ensure the effective implementation of a Union policy in an area which has been subject to harmonisation measures, directives may establish minimum rules with regard to the definition of criminal offences and sanctions in the area concerned. Such directives shall be adopted by the same ordinary or special legislative procedure as was followed for the adoption of the harmonisation measures in question, without prejudice to Article 76. . Where a member of the Council considers that a draft directive as referred to in paragraph 1 3 or 2 would affect fundamental aspects of its criminal justice system, it may request that the draft directive be referred to the European Council. In that case, the ordinary legislative procedure shall be suspended. After discussion, and in case of a consensus, the European Council shall, within four months of this suspension, refer the draft back to the Council, which shall terminate the suspension of the ordinary legislative procedure. Within the same timeframe, in case of disagreement, and if at least nine Member States wish to establish enhanced cooperation on the basis of the draft directive concerned, they shall notify the European Parliament, the Council and the Commission accordingly. In such a case, the authorisation to proceed with enhanced cooperation referred to in Article 20(2) of the Treaty on European Union and Article 329(1) of this Treaty shall be deemed to be granted and the provisions on enhanced cooperation shall apply.

Main legal instruments Based on Article 83(1) TFEU Directive (EU) 2017/​541 aims at combating terrorism establishes minimum rules on the definition of criminal offences and sanctions in the area.1 Directive 2014/​62/​EU establishes minimum rules on the definition of criminal offences and sanctions in the area of counterfeiting of the euro and other currencies.2 1   Directive (EU) 2017/​541 of the EP and of the Council of 15 March 2017 on combating terrorism and replacing Council Framework Decision 2002/​475/​JHA and amending Council Decision 2005/​671/​JHA [2017] OJ  L88/​6. 2   Directive 2014/​62/​EU of the EP and of the Council of 15 May 2014 on the protection of the euro and other currencies against counterfeiting by criminal law, and replacing Council Framework Decision 2000/​383/​ JHA [2014] OJ L151/​1.

Bogensberger

Article 83

897

Cyber-​Crime Directive 2013/​40/​EU establishes minimum rules on the definition of criminal offences and sanctions in the area of attacks against information systems.3 Directive 2011/​92/​EU provides rules on combating the sexual abuse and sexual exploitation of children and child pornography, establishing minimum rules on the definition of criminal offences and sanctions in the area of sexual abuse and sexual exploitation of children.4 Directive 2011/​36/​EU deals with preventing and combating trafficking in human beings, establishes minimum rules on the definition of criminal offences and sanctions in the area of trafficking in human beings.5 Framework Decision 2008/​841/​JHA on the fight against organized crime establishes minimum rules on the definition of criminal offences and sanctions in the area of offences relating to participation in a criminal organization.6 Framework Decision 2003/​568/​JHA establishes minimum rules on the definition of criminal offences and sanctions in the area of corruption in the private sector.7 Framework Decision 2004/​757/​JHA lays down minimum rules on the constituent elements of criminal acts and sanctions in the field of illicit drug trafficking.8 Framework Decision 2001/​500/​JHA deals with measures relating to money laundering and the identification, tracing, freezing, seizing, and confiscation of instrumentalities and the proceeds of crime.9 Convention on the fight against corruption involving officials.10 Directive 91/​477/​EEC on control of the acquisition and possession of weapons (Internal Market) provides for controls on the acquisition and possession of firearms so that legitimate channels and regulated establishments for the acquisition and possession of firearms are not abused by criminal groups or terrorists.11

Based on Article 83(2) TFEU ‘PIF’ Directive (EU) 2017/​1371 covers the fight against fraud to the Union’s financial interests by means of criminal law.12 Market Abuse Directive 2014/​57/​EU establishes, to ensure the integrity of financial markets in the Union and to enhance investor protection and confidence in those markets, minimum rules for criminal sanctions.13

3   Directive 2013/​40/​EU of the EP and of the Council of 12 August 2013 on attacks against information systems and replacing Council Framework Decision 2005/​222/​JHA [2013] OJ L218/​8. 4   Directive 2011/​92/​EU of the EP and of the Council of 13 December 2011 on combating the sexual abuse and sexual exploitation of children and child pornography, and replacing Council Framework Decision 2004/​68/​JHA [2011] OJ L335/​1. 5   Directive 2011/​36/​EU of the EP and of the Council of 5 April 2011 on preventing and combating trafficking in human beings and protecting its victims, and replacing Council Framework Decision 2002/​629/​ JHA [2011] OJ L101/​1. 6   Council Framework Decision 2008/​841/​JHA of 24 October 2008 on the fight against organized crime [2008], OJ L300/​42. 7   Council Framework Decision 2003/​568/​JHA of 22 July 2003 on combating corruption in the private sector [2003] OJ L192/​54. 8   Council Framework Decision 2004/​757/​JHA of 25 October 2004 laying down minimum provisions on the constituent elements of criminal acts and penalties in the field of illicit drug trafficking [2004] OJ L335/​8. 9   Council Framework Decision 2001/​500/​JHA of 26 June 2001 on money laundering, the identification, tracing, freezing, seizing, and confiscation of instrumentalities and the proceeds of crime [2001] OJ L182/​1. 10   Convention on the fight against corruption involving officials of the European Communities or officials of the EU MS [1997] OJ C 195/​2. 11  Council Directive (91 /​477/​EEC) of 18 June 1991 on control of the acquisition and possession of weapons [1991] OJ L 256/​51. 12   Directive (EU) 2017/​1371 of the EP and of the Council of 5 July 2017 on the fight against fraud to the Union’s financial interests by means of criminal law [2017] OJ L189/​29. 13   Directive 2014/​57/​EU of the EP and of the Council of 16 April 2014 on criminal sanctions for market abuse (market abuse Directive) [2014] OJ L173/​179.

Bogensberger

898

Part Three: Title V Area of Freedom, Security and Justice

Commentary A. General remarks B. The approximation of substantive criminal law (paras 1 and 2) 1. Introduction 2. The ten euro-​crimes plus possible extension (para 1) a) Introduction b) Terrorism c) Trafficking in human beings d) Sexual exploitation of women and children e) Illicit drug trafficking f ) Illicit arms trafficking g) Money laundering h) Corruption i) Counterfeiting of means of payment j) Computer crime k) Organized crime 3. Crimes to achieve effective implementation (para 2) C. Emergency brake (para 3)

A. General remarks 1 Article 83 TFEU is the Treaty provision for approximating substantive criminal law, meaning establishing minimum rules concerning the definition of criminal offences and sanctions. It empowers the Union, in accordance with the ordinary legislative procedure, to adopt Directives on criminal matters that have to be subsequently implemented by national legislatures. 2 The ‘definition of the offences’ is to be understood in a broad sense. Such definition envisages not only the description of the behaviour considered to be criminal; it needs to cover the precise conduct of the main perpetrator as well as ancillary conduct (instigating, aiding, abetting) and, where needed and justified, also the attempt to commit the offence. It needs to clarify the element of guilt required (in principle intentional behaviour, in some—​rare—​occasions as well negligence). It has to spell out whether only natural or also legal persons (companies, associations) are to be addressed.14 And it has to deal, accessorily, with operational questions, such as determining jurisdiction (meaning the power to make judicial decisions and judgments). 3 With regard to the ‘definition of sanctions’, the starting point is the case law of the ECJ in the Greek Maize case,15 establishing three benchmarks for Union sanctions: sanctions need to be effective, proportionate, and dissuasive. Effectiveness points towards the ability of a sanction to achieve the desired goals. Proportionality requires that the sanction must be commensurate with the gravity of the conduct and its effects; it must not exceed what is necessary to achieve the aim. Dissuasiveness requires that the sanctions 14   In existing Union acquis, MS have always been left with the choice concerning the nature of the liability of legal persons for the commission of criminal offences, as the concept of criminal liability of legal persons does not exist in all legal orders within the Union. Therefore, in principle, MS have the choice between a criminal, an administrative, or even a civil model of liability for sanctioning the committing of a criminal offence by a legal person, as long as the substantive conditions spelled out in EU law are respected. 15   Case 68/​88, Commission v Greece, EU:C:1989:339, para 24.

Bogensberger

Article 83

899

constitute an adequate deterrent for the individual concerned (special prevention) or for others (general prevention). Where necessary, the Union legislator may establish rules on the provision of specific 4 types of sanctions for natural persons (usually fines, imprisonment terms, disqualifications, confiscation of assets) as well as for legal persons (usually criminal or non-​criminal fines, exclusion from entitlement to public benefits or aid, temporary or permanent disqualification from the practice of commercial activities, placing under judicial supervision, a judicial winding-​up order, temporary or permanent closure of establishments which have been used for committing the offence). Moreover, the Union legislature even may approximate the level of sanctions to be foreseen at domestic level (in form of imposing minimum thresholds for the maximum sanction to be foreseen in the domestic criminal codes). The Union legislature can also provide for ‘aggravating’ or ‘mitigating’ circumstances for the more detailed determination of the sanction in a particular case. The approximation of sanctions aims at reaching a comparable basis for the punish- 5 ment of offenders in all MS when committing the same or similar offences. However, approximating sentences needs to balance several competing interests: without any approximation of sanctions the horizontal coherence of Union criminal law rules could be endangered and could in fact result in inconsistent Union criminal law policy. For example, the fact that the euro is the single currency of the eurozone implies that the criminal act of counterfeiting of the euro and subsequently distributing the counterfeited euro causes the same harm to the whole eurozone, irrespective of where it is perpetrated. A consistent Union policy on combating counterfeiting of the euro would thus also have to seek to approximate the levels of sanctions foreseen in the criminal codes of the MS, which are highly divergent.16 On the other hand, far reaching approximation of sanctions, imposed by Union law, interferes with the horizontal coherence of a national sanctioning system. Moreover, Article 83 TFEU only empowers the Union to establish minimum rules concerning sanctions and not to harmonize the entire—​complex—​sanctioning system of a MS, consisting not only of the provision of types and minimum/​ maximum levels for sanctions, but also of detailed rules on using alternatives to formal sanctions (community service, trainings, prosecutorial transactions, or victim–​offender mediation in the context of restorative justice systems), on the use of plea bargaining concepts, on imposition and enforcement of sanctions, on using probation or electronic surveillance, and on early release and amnesty etc. Against this background, the current approach of the Union on establishing a min- 6 imum for the maximum level (‘minimax’) in MS’ criminal codes has a limited approximating effect: in MS with a higher maximum level, such a ‘minimax’ requirement would be, in principle, no reason to lower that minimum domestically, whereas in MS with a lower minimum of the maximum level the ‘minimax’ requirement would lead to an increase of that minimum domestically (which could, however, interfere with the coherence 16   A person counterfeiting currency has to face a sanction up to thirty years of imprisonment in France and between five and twenty-​five years in Poland, whereas the maximum level for a sentence for such conduct is at eight years of imprisonment in Cyprus and Estonia. Distributing counterfeited currency is threatened in Belgium by a sanction between five and twenty years of imprisonment, whereas the sanction foreseen in the neighbouring Netherlands has an upper limit at four years of imprisonment, see Annex 5 to the Impact Assessment accompanying the proposal for a Directive of the EP and of the Council on the Protection of the euro and other currencies against counterfeiting by criminal law, and replacing Council Framework Decision 2000/​383/​JHA, SWD(2013) 19 of 5 February 2013.

Bogensberger

900

Part Three: Title V Area of Freedom, Security and Justice

and consistency of a national system on sanctions). In reality, even higher minima for the maximum sanctions do not necessarily ensure that judges would impose higher sanctions. Despite the approximated levels of the minimum for the maximum sanction throughout the Union in some areas of crime, the sentences imposed still vary considerably,17 which is inevitable given that judges have to take into consideration as well individual factors when imposing sanctions (such as dealing with a first time offender or a recidivist, recognizing specific personal circumstances, the leading or subordinate role of the perpetrator, the degree of involvement into the committal of the offence, the readiness to cooperate with law enforcement authorities during the criminal investigations, as well as an eventual compensation of the damage caused etc). 7 Union rules on approximating sanctions must therefore be established very cautiously, as they explicitly need to take into account the differences between the legal traditions and systems of the MS. A balancing factor is also that criminal law courts typically have considerable discretionary power when it comes to the determination of concrete sanctions in individual cases. 8 To date, no MS has invoked the emergency brake provided for in Article 83(3) TFEU.

B. The approximation of substantive criminal law (paras 1 and 2) 1. Introduction 9 Article 83(1) and (2) TFEU list the areas in which substantive criminal law may be approximated. Distinction is made between the cases of ‘particularly serious crime with a cross-​border dimension resulting from the nature or impact of such offences or from a special need to combat them on a common basis’ (para 1) and the ones in which the approximation proves essential ‘to ensure the effective implementation of a Union policy in an area which has been subject to harmonisation measures’ (para 2).

2. The ten euro-​crimes plus extension (para 1) a) Introduction 10 Article 83(1) second subparagraph TFEU mentions ten areas of crime (the so-​called ‘euro-​crimes’, detailed in this section),18 which merit, by definition, a common Union approach due to their particularly serious nature and their typical cross-​border dimension. 11 According to Article 83(1) third subparagraph TFEU, read in combination with the first subparagraph, the Union legislator may extend the list of the ten euro-​crimes, following the same procedure as listed in Article 82(2)(d) TFEU:  the Council may, by unanimous decision and after obtaining consent of the EP, identify other areas of crime than those mentioned in Article 83(1) second subparagraph TFEU. However, unlike in Article 82(2)(d) TFEU, the extension here is limited: it can only be applied to areas of particularly serious crime with a cross-​border dimension resulting from the nature or impact of such offences or from a special need to combat them on a common basis.   See Study on minimum sanctions in the EU MS—​Written by ECLAN and Ecorys, July 2015, p. 191.   Surprisingly, the ten euro-​crimes do not refer to the area of the Protection of the Financial Interests of the Union (PIF). Given the specific importance of PIF for the Union it is rather unlikely that the authors of the Treaty would have left out PIF by negligence, when enumerating exhaustively the areas of serious crime with a cross-​border dimension in Article 83(1) TFEU. An explanation as to why PIF was not mentioned in Article 83(1) TFEU is that it was not deemed necessary to include PIF in that list, because the TFEU already provides for a specific Chapter, containing Article 325 TFEU, dealing with the Union’s competence concerning ‘combating fraud’. 17 18

Bogensberger

Article 83

901

The most obvious area for extending the list of the ten euro-​crimes is the prevention of 12 and fight against racism and xenophobia, which is explicitly mentioned in Article 67(3) TFEU as an area of action and for which the Union has already adopted pre-​ToL criminal law legislation (Framework Decision 2008/​913/​JHA19 on combating certain forms and expressions of racism and xenophobia). The Union legislature has already referred to that sectoral legislative approach to 13 a large extent, whereby many of the pre-​ToL Framework Decisions are already replaced by post-​ToL Directives or are in the process of transformation (e.g. Directive 2011/​36/​EU20 on preventing and combating trafficking in human beings and protecting its victims, replaced Framework Decision 2002/​629/​JHA; Directive 2011/​ 92/​EU21 on combating the sexual abuse and sexual exploitation of children and child pornography replaced Framework Decision 2004/​68/​JHA; Directive 2013/​40/​EU22 on attacks against information systems and replaced Framework Decision 2005/​222/​ JHA; Directive 2014/​62/​EU23 on the protection of the euro and other currencies against counterfeiting by criminal law replaced Framework Decision 2000/​383/​JHA; Directive (EU) 2017/​54124 on combating terrorism replaced Framework Decision 2002/​475/​JHA). b) Terrorism Directive (EU) 2017/​54125 on combating terrorism establishes minimum rules on the 14 definition of criminal offences and sanctions in the following areas: • Terrorist offences: attacks upon a person’s life which may cause death; attacks upon the physical integrity of a person; kidnapping or hostage-​taking; causing extensive destruction to a government or public facility, a transport system, an infrastructure facility, including an information system, a fixed platform located on the continental shelf, a public place or private property likely to endanger human life or result in major economic loss; seizure of aircraft, ships, or other means of public or goods transport; manufacture, possession, acquisition, transport, supply, or use of explosives or weapons, including chemical, biological, radiological, or nuclear weapons, as well as research into, and development of, chemical, biological, radiological, or nuclear weapons; release of dangerous substances, or causing fires, floods, or explosions, the 19   Council Framework Decision 2008/​913/​JHA of 28 November 2008 on combating certain forms and expressions of racism and xenophobia by means of criminal law [2008] OJ L328/​55. 20   Directive 2011/​36/​EU of the EP and of the Council of 5 April 2011 on preventing and combating trafficking in human beings and protecting its victims, and replacing Council Framework Decision 2002/​629/​ JHA [2011] OJ L101/​1. 21   Directive 2011/​92/​EU of the EP and of the Council of 13 December 2011 on combating the sexual abuse and sexual exploitation of children and child pornography, and replacing Council Framework Decision 2004/​68/​JHA [2011] OJ L335/​1. 22   Directive 2013/​40/​EU of the EP and of the Council of 12 August 2013 on attacks against information systems and replacing Council Framework Decision 2005/​222/​JHA [2013] OJ L218/​8. 23   Directive 2014/​62/​EU of the EP and of the Council of 15 May 2014 on the protection of the euro and other currencies against counterfeiting by criminal law, and replacing Council Framework Decision 2000/​383/​ JHA [2014] OJ L151/​1. 24   Directive (EU) 2017/​541 of the EP and of the Council of 15 March 2017 on combating terrorism and replacing Council Framework Decision 2002/​475/​JHA and amending Council Decision 2005/​671/​JHA [2017] OJ L88/​6. 25   Directive (EU) 2017/​541 of the EP and of the Council of 15 March 2017 on combating terrorism and replacing Council Framework Decision 2002/​475/​JHA and amending Council Decision 2005/​671/​JHA [2017] OJ L88/​6.

Bogensberger

902

Part Three: Title V Area of Freedom, Security and Justice

effect of which is to endanger human life; interfering with or disrupting the supply of water, power, or any other fundamental natural resource, the effect of which is to endanger human life; illegal system interference. • Offences related to a terrorist group: directing a terrorist group; participating in the activities of a terrorist group, including by supplying information or material resources, or by funding its activities in any way, with knowledge of the fact that such participation will contribute to the criminal activities of the terrorist group. • Offences related to terrorist activities: public provocation to commit a terrorist offence; recruitment for terrorism; providing training for terrorism; receiving training for terrorism; travelling for the purpose of terrorism; organizing or otherwise facilitating travelling for the purpose of terrorism; terrorist financing. The Directive also provides for specific investigative tools and confiscation as well as for measures against public provocation content online. A specific Chapter is devoted to provisions on protection of, support to, and rights of victims of terrorism. c) Trafficking in human beings 15 Directive 2011/​36/​EU26 on preventing and combating trafficking in human beings establishes minimum rules on the definition of criminal offences and sanctions in the area of trafficking in human beings. It also introduces provisions that take into account the gender-​specific phenomenon of trafficking, notably that women and men are often trafficked for different purposes (e.g. into the sex industry, for labour exploitation in construction work, in the agricultural sector, or domestic servitude). It emphasizes the need to strengthen the prevention of those crimes and the protection of the victims thereof. d) Sexual exploitation of women and children 16 Directive 2011/​92/​EU27 on combating the sexual abuse and sexual exploitation of children and child pornography establishes minimum rules on the definition of criminal offences and sanctions in the area of sexual abuse and sexual exploitation of children (coercing a child into prostitution or into participating in pornographic performances, or profiting from or otherwise exploiting a child for such purposes; recruiting a child into prostitution or into participating in pornographic performances; engaging in sexual activities with a child, where use is made of coercion, force or threats, money or other forms of remuneration or consideration is given as payment in exchange for the child engaging in sexual activities, or abuse is made of a recognized position of trust, authority, or influence over the child), and of child pornography (production of child pornography; distribution, dissemination, or transmission of child pornography; supplying or making available child pornography; acquisition or possession of child pornography). It also introduces provisions to strengthen the prevention of those crimes and the protection of the victims thereof.

26   Directive 2011/​36/​EU of the EP and of the Council of 5 April 2011 on preventing and combating trafficking in human beings and protecting its victims, and replacing Council Framework Decision 2002/​629/​ JHA [2011] OJ L101/​1. 27   Directive 2011/​92/​EU of the EP and of the Council of 13 December 2011 on combating the sexual abuse and sexual exploitation of children and child pornography, and replacing Council Framework Decision 2004/​68/​JHA [2011] OJ L335/​1.

Bogensberger

Article 83

903

e) Illicit drug trafficking Framework Decision 2004/​757/​JHA28 lays down minimum rules on the constituent elem- 17 ents of criminal acts and sanctions in the field of illicit drug trafficking. Regulation (EC) No 1920/​200629 on the European Monitoring Centre for Drugs and Drug Addiction (EMCDDA) is also relevant, although it is based on the public health legal base (Article 152 of the pre-​ToL EC Treaty), as it tasks the EMCDDA to provide the Union with factual, objective, reliable, and comparable information concerning drugs and drug addiction and their consequences. In 2017, Regulation No 1920/​2006 and Framework Decision 2004/​ 757/​JHA were jointly amended to also cover New Psychoactive Substances (NPS) in the definition of ‘drug’ with a view of establishing an effective mechanism concerning information exchange, early warning system, and risk assessment on NPS.30 The new rules on NPS provide for tools to take swifter action to ban the most dangerous of these substances from the EU drugs markets, based on shorter deadlines and more streamlined procedures. They also strengthen the role of the EMCDDA, which hosts the Early Warning System working seven days a week and twenty-four hours a day to allow the sharing of information among MS. f) Illicit arms trafficking To date, no criminal law measure has been adopted regarding illicit arms trafficking. However, 18 Directive 91/​477/​EEC on control of the acquisition and possession of weapons (Internal Market), amended in 2017,31 provides for controls on the acquisition and possession of firearms so that legitimate channels and regulated establishments for the acquisition and possession of firearms are not abused by criminal groups or terrorists. It also provides for measures on deactivation of firearms (which have been rendered permanently unfit for use) and on reactivation or conversion of firearms, bans civilian use of the most dangerous semi-​automatic firearms, and improves the exchange of relevant information between MS on such matters. g) Money laundering Framework Decision 2001/​500/​JHA32 lays down minimum requirements with regard to the 19 criminalisation of money laundering. As the Framework Decision insufficiently addressed all forms of the multifaceted phenomena of money laundering, the EU legislature adopted Directive (EU) 2018/167333 on combating money laundering by criminal law, which replaces certain provisions of Framework Decision 2001/500/JHA (which continues, however, to be binding upon and applicable to Denmark, the United Kingdom and Ireland). The Directive complements and reinforces the application of Directive (EU) 2015/849 of the 28   Council Framework Decision 2004/​757/​JHA of 25 October 2004 laying down minimum provisions on the constituent elements of criminal acts and penalties in the field of illicit drug trafficking [2004] OJ L335/​8. 29   Regulation (EC) No 1920/​2006 of the EP and of the Council of 12 December 2006 on the European Monitoring Centre for Drugs and Drug Addiction [2006] OJ 376/​1. 30  Directive (EU) 2017/2103 of the European Parliament and of the Council of 15 November 2017 amending Council Framework Decision 2004/757/JHA in order to include new psychoactive substances in the definition of ‘drug’ and repealing Council Decision 2005/387/JHA, [2017] OJ 305/12, and Regulation (EU) 2017/2101 of the European Parliament and of the Council of 15 November 2017 amending Regulation (EC) No 1920/2006 as regards information exchange on, and an early warning system and risk assessment procedure for, new psychoactive substances [2017] OJ L305/1. 31   Directive (EU) 2017/853 of the European Parliament and of the Council of 17 May 2017 amending Council Directive 91/477/EEC on control of the acquisition and possession of weapons (Text with EEA relevance), [2017] OJ L137/22. 32   Council Framework Decision 2001/​500/​JHA of 26 June 2001 on money laundering, the identification, tracing, freezing, seizing and confiscation of instrumentalities and the proceeds of crime [2001] OJ L182/​1. 33   Directive (EU) 2018/1673 of the European Parliament and of the Council of 23 October 2018 on combating money laundering by criminal law, [2018] OJ L 284/22.

Bogensberger

904

Part Three: Title V Area of Freedom, Security and Justice

European Parliament and of the Council34, aiming to combat money laundering by means of criminal law, enabling more efficient and swifter cross-border cooperation between competent authorities. In particular it focuses on enforcement gaps and on obstacles to cooperation between the competent authorities by harmonizing offences and sanctions for money laundering in the EU (except in Ireland, the United Kingdom and Denmark). It brings the EU framework into line with international obligations stemming from the Council of Europe’s Warsaw Convention and from recommendations of the inter-governmental Financial Action Task Force (FATF), which is the international standard setter on money laundering—its recommendations are followed by all its Members. The Directive establishes a list of predicate offences (underlying criminal activities generating the proceeds which are then laundered35) in line with these standards. It requires MS to ensure that certain types of money laundering activities are also punishable when committed by the perpetrator of the criminal activity that generated the property (‘self-laundering’). Moreover, a conviction must be possible without it being necessary to establish precisely which criminal activity generated the property, or for there to be a prior or simultaneous conviction for that criminal activity, while taking into account all relevant circumstances and evidence. Prosecutions for money laundering may not be impeded by the fact that the criminal activity was committed in another MS or in a third country. The Directive sets a maximum term of imprisonment of at least four years for money-laundering activities; aggravating circumstances in case of links with criminal organizations or if the offence is committed in the exercise of certain professional activities; additional sanctions may be imposed, such as fines, exclusion from access to public funding, including tender procedures, grants and concessions, temporary disqualifications from the practice of commercial activities or temporary bans on running for elected or public office. The Directive also clarifies rules on establishing jurisdiction and points to the need to cooperate in cross-border cases, with the involvement of Eurojust, where appropriate. The Directive needs to be transposed by 3 December 2020. h) Corruption 20 A  number of anti-​corruption legal instruments have already been adopted at Union level, including the Convention on the fight against corruption involving officials36 and Framework Decision 2003/​568/​JHA37 establishing minimum rules on the definition of criminal offences and sanctions in the area of corruption in the private sector. 21 The Union’s contact-​point network against corruption,38 associating the Commission, Europol, and Eurojust, aims at improving cooperation between authorities and agencies 34   Directive (EU) 2015/849 of the European Parliament and of the Council of 20 May 2015 on the prevention of the use of the financial system for the purposes of money laundering or terrorist financing [2018] OJ L 141/73, as amended by Directive (EU) 2018/843 of the European Parliament and of the Council of 30 May 2018, [2018] L 156/43. 35   The predicate offences are: participation in an organized criminal group and racketeering, terrorism, trafficking in human beings and migrant smuggling, sexual exploitation, illicit trafficking in narcotic drugs and psychotropic substances, illicit arms trafficking, illicit trafficking in stolen goods and other goods, corruption, fraud, counterfeiting of currency, counterfeiting and piracy of products; environmental crime, murder, grievous bodily injury, kidnapping, illegal restraint and hostage-taking, robbery or theft, smuggling, tax crimes relating to direct and indirect taxes, extortion, forgery, piracy, insider trading and market manipulation, cybercrime. 36   Convention on the fight against corruption involving officials of the European Communities or officials of the EU MS [1997] OJ C195/​2. 37   Council Framework Decision 2003/​568/​JHA of 22 July 2003 on combating corruption in the private sector [2003] OJ L192/​54. 38   Established by Council Decision 2008/​852/​JHA of 24 October 2008 on a contact-​point network against corruption [2008] OJ L301/​38.

Bogensberger

Article 83

905

in the prevention and fight against corruption in Europe. Europol offers a platform for the coordination of intelligence-​sharing and operational activity across hundreds of law enforcement agencies supporting effective anti-​corruption action on the global stage. Other measures suggest a very broad anti-​corruption approach, including the training 22 of law enforcement officials, protection of whistle-​blowers, mandatory use of International Financial Reporting Standards for consolidated financial statements of companies listed on the Union’s stock markets39 or the harmonizing of procedures on statutory audit,40 introducing a requirement for external quality assurance, provisions on public supervision, duties and independence of statutory auditors, and the application of international standards. i) Counterfeiting of means of payment Directive 2014/​62/​EU41 establishes minimum rules on the definition of criminal of- 23 fences and sanctions in the area of counterfeiting of the euro and other currencies. It also introduces common provisions to combat such offences and improve investigations and ensure greater cooperation against counterfeiting. With the rising prevalence of e-​commerce and digital transactions, non-​cash payments con- 24 stitute an increasing share of overall payments. Available data indicate that fraudsters are exploiting legal loopholes and discrepancies, setting up transnational criminal networks, posing challenges to law enforcement. On 13 September 2017 the Commission proposed a Directive on combating fraud and counterfeiting of non-cash means of payment and replacing Council Framework Decision 2001/​413/​JHA42, (COM(2017)489final), which establishes minimum rules concerning the definition of criminal offences and sanctions in that area. j) Computer  crime Directive 2013/​40/​EU43 (the Cyber-​Crime Directive) establishes minimum rules on the 25 definition of criminal offences and sanctions in the area of attacks against information systems. It aims at incriminating (see its Articles 3–​5) the ‘Illegal access to information systems’ (access without right, to the whole or to any part of an information system), the ‘Illegal system interference’ (seriously hindering or interrupting the functioning of an information system by inputting computer data, by transmitting, damaging, deleting, deteriorating, altering, or suppressing such data, or by rendering such data inaccessible, intentionally and without right), and the ‘Illegal data interference’ (deleting, damaging, deteriorating, altering, or suppressing computer data on an information system, or rendering such data inaccessible). It also aims to facilitate the prevention of such offences and to improve cooperation between judicial and other competent authorities within the Union.

39   Regulation (EC) No 1606/​2002 of the EP and of the Council of 19 July 2002 on the application of international accounting standards [2002] OJ L243/​ 1. 40   Directive 2006/​43/​EC of the EP and of the Council of 17 May 2006 on statutory audits of annual accounts and consolidated accounts, amending Council Directives 78/​660/​EEC and 83/​349/​EEC and repealing Council Directive 84/​253/​EEC [2006] OJ L157/​87. 41   Directive 2014/​62/​EU of the EP and of the Council of 15 May 2014 on the protection of the euro and other currencies against counterfeiting by criminal law, and replacing Council Framework Decision 2000/​383/​ JHA [2014] OJ L151/​1. 42   Council Framework Decision 2001/​413/​JHA of 28 May 2001 combating fraud and counterfeiting of non-​cash means of payment [2001] OJ L149/​1. 43   Directive 2013/​40/​EU of the EP and of the Council of 12 August 2013 on attacks against information systems and replacing Council Framework Decision 2005/​222/​JHA [2013] OJ L218/​8.

Bogensberger

906

Part Three: Title V Area of Freedom, Security and Justice

k) Organized  crime 26 Framework Decision 2008/​841/​JHA44 on the fight against organized crime establishes minimum rules on the definition of criminal offences and sanctions in the area of offences relating to participation in a criminal organization. A  ‘criminal organization’ means a structured association, established over a period of time, of more than two persons acting in concert with a view to committing offences that are punishable by deprivation of liberty or a detention order of a maximum of at least four years or a more serious penalty, to obtain, directly or indirectly, a financial or other material benefit (see Definition in Article 1(1) of that Framework Decision).

3. Crimes to achieve effective implementation (para 2) 27 Legal acts based on Union policy areas typically oblige MS to ensure that breaches of Union law obligations are to be sanctioned with effective, proportionate, and dissuasive sanctions. As a rule, MS can choose the nature of the sanctions to be foreseen for such breaches, which may but need not be criminal. 28 However, the ECJ clarified already before the entry into force of the ToL that Union law may require MS, under certain conditions, to provide for criminal law sanctions to achieve effective enforcement of the respective Union policy area (which means that Union law may limit MS’ choice between civil, administrative, and criminal law sanctions, where truly justified45).46 29 Article 83(2) TFEU explicitly provides empowerment for the Union legislature to establish, by means of Directives, ‘minimum rules with regard to the definition of criminal offences and sanctions if the approximation of criminal laws and regulations of the MS proves essential to ensure the effective implementation of a Union policy in an area which has been subject to a harmonisation measure’. The Union legislature may strengthen the respect of legal obligations in other Union policy areas by referring to criminal law measures as the most effective enforcement tools at MS’ disposal. It is up to the Union legislature to decide, on a case-​by-​case assessment, whether criminal law sanctions are needed for the effective implementation of a harmonized Union policy area. Article 83(2) TFEU does not list nor exclude any specific area, which means that its scope is in principle open for all Union policies that require effective enforcement. 30 However, when applying Article 83(2) TFEU the Union legislature has to be prudent, as it must respect the ultima ratio nature of criminal law measures, which entail strong disapproval for infringements of rules and may trigger intrusive coercive powers. This restriction for the application of Article 83(2) TFEU is also supported by the proportionality principle (as embodied in Article 5(4) TEU and, specifically for criminal sanctions, in Article 49(3) of the CFREU). Moreover, the Union legislator needs to be aware that inefficiency of the acquis due to substantial deficiencies of the rules concerned (e.g. lack of clarity, overly complexity) cannot be remedied simply by changing the nature of the sanctions. 31 The application of Article 83(2) TFEU is based on two conditions: firstly, there have to be previous harmonization measures in the respective policy area (existing Union rules or at least a contextual adoption of such rules) and secondly, evidence must exist that measures relating to substantive criminal law are required to ensure the effective implementation of those Union policy measures (civil, administrative, or other sanctioning 44   Council Framework Decision 2008/​841/​JHA of 24 October 2008 on the fight against organised crime [2008] OJ L300/​42. 45   Case C-​176/​03, Commission v Council, EU:C:2005:542; Case C-​440/​05, Commission v Council, EU:C:2007:625. 46   See Commentary on Article 4 TEU, para [75].

Bogensberger

Article 83

907

measures are not sufficient or appropriate). Where these two conditions are met cumulatively, the Union legislature may establish minimum substantive criminal law rules (definition of criminal offences and sanctions) with regard to the area concerned. The directives approximating substantive criminal law in order to render a Union 32 policy more effective must be adopted by the same legislative procedure (be it ordinary or special) used for the adoption of the harmonization measure in question. This is the difference between these Directives and Directives adopted according to Article 83(1) TFEU, which always apply the ordinary legislative procedure. The first legal instrument based on Article 83(2) TFEU was Directive 2014/​57/​EU47 33 (Market Abuse Directive), which establishes, to ensure the integrity of financial markets in the Union and to enhance investor protection and confidence in those markets, minimum rules for criminal sanctions for: • insider dealing, recommending or inducing another person to engage in insider dealing: arises where a person possesses inside information and uses that information by acquiring or disposing of, for its own account or for the account of a third party, directly or indirectly, financial instruments to which that information relates; • unlawful disclosure of inside information: arises where a person possesses inside information and discloses that information to any other person, except where the disclosure is made in the normal exercise of an employment, a profession, or duties; • market manipulation: arises roughly where a person enters into a transaction, places an order to trade, or peforms any other behaviour which gives false or misleading signals or disseminates false or misleading information and results in an advantage or profit from the dissemination of the information in question. The Market Abuse Directive is complementary to the Market Abuse Regulation (EU) No 596/​2014.48 Other areas for such ancillary incrimination are or could be the protection of intellectual 34 property rules or the rendering more effective of specific road safety and transport safety rules.49 Article 83(2) TFEU also provides for the legal basis of Directive (EU) 2017/​137150 35 on the fight against fraud to the Union’s financial interests by means of criminal law. The use of Article 83(2) TFEU for adopting a criminal law instrument on combating fraud against the financial interests of the Union (commonly referred to as ‘PIF’, which is the abbreviation of the French ‘Protection des Intérêts Financiers’) was, however, highly disputed between the European Institutions. The Commission proposed its draft PIF-​ Directive in 2012, based on Article 325(4) TFEU.51 In essence the Commission understands Article 325(4) TFEU as lex specialis for the adoption of all measures, including criminal measures, aimed at protecting the financial interests of the Union (‘shall adopt 47   Directive 2014/​57/​EU of the EP and of the Council of 16 April 2014 on criminal sanctions for market abuse (market abuse Directive) [2014] OJ L173/​179. 48   Regulation (EU) No 596/​2014 of the EP and of the Council of 16 April 2014 on market abuse (market abuse Regulation) and repealing Directive 2003/​6/​EC of the EP and of the Council and Commission Directives 2003/​124/​EC, 2003/​125/​EC and 2004/​72/​EC [2014] OJ L173/​1. 49   See p.  12 of Communication from the Commission—​Towards an EU Criminal Policy:  Ensuring the effective implementation of EU policies through criminal law, COM(2011) 573. 50   Directive (EU) 2017/​1371 of the EP and of the Council of 5 July 2017 on the fight against fraud to the Union’s financial interests by means of criminal law [2017] OJ L189/​29. 51   Proposal for a Directive of the EP and of the Council on the fight against fraud to the Union’s financial interests by means of criminal law, COM(2012) 363 of 11 July 2012.

Bogensberger

908

Part Three: Title V Area of Freedom, Security and Justice

the necessary measures’). Although case law of the ECJ52 seems to infer that Article 325 TFEU also encompasses criminal law measures, if their adoption proves necessary to provide for an effective protection of those financial interests, the Union legislator did not share that legal view: the Council was of the opinion that the only legal basis for adopting substantive criminal law measures is offered by Article 83 TFEU, embedded in a specific legal framework (emergency brake, parallel right of initiative of the Commission and a group of MS, strengthened role of national parliaments as regards the respect of the principles of subsidiarity and proportionality, outs and opt-​outs for some MS, etc). The EP supported the Council’s view to change the proposed legal basis53 in accordance with the opinion of its Committee on Legal Affairs, which considered in view of the criminal law nature of the proposed Directive that rather Article 83(2) TFEU was a lex specialis with regard to Article 325(2) TFEU54 (and not vice versa, as the Commission argued). The Commission did not agree to that change of the legal basis by the Union legislator, but refrained from challenging the legality of Directive (EU) 2017/​1371.55 Clarity on the scope of Article 325(4) TFEU and its relationship with Article 83(2) TFEU can only be provided by the ECJ, once addressed.

C. Emergency brake (para 3) 36 The emergency brake in Article 83(3) TFEU applies to draft Directives approximating substantive criminal law according to Article 83(1) and (2) TFEU. Due to the parallel wording, the legal framework for the emergency brake relating to substantive criminal law is similar to the emergency brake in criminal procedure. Thus, the analysis made under Article 82(3) TFEU is equally valid in this context.

  Case C-​105/​14, Taricco, EU:C:2015:555; Case C-​617/​10, Fransson, EU:C:2013:105.   Document P7_​TA(2014)0427, p 2. 54   Document PE500.747v02-​00, included in the EP’s report of 25 March 2014 (A7-​0251/​2014). 55   The two months deadline for instituting the review of the legality of the Directive (EU) 2017/​1371 expired without action for annulment by the Commission. 52 53

Bogensberger

Article 84  TFEU The European Parliament and the Council, acting in accordance with the ordinary legislative procedure, may establish measures to promote and support the action of Member States in the field of crime prevention, excluding any harmonisation of the laws and regulations of the Member States.

Commentary Article 84 TFEU deals with the prevention of crime within the AFSJ, establishing a Union competence for adopting appropriate measures to promote and support the action of MS. Given that crime prevention is primarily a police task it would have been systematically more logic to locate Article 84 TFEU on crime prevention in Chapter 5 under ‘Police Cooperation’ instead of Chapter 4, dealing with ‘Judicial Cooperation in Criminal matters’. The notion of ‘crime prevention’ is not defined. In the absence of any concretization or limitation of its scope, Article 84 TFEU covers in principle every area of criminality, every means to prevent criminality, and every aspect that could be useful for reducing criminality. This broad understanding of the scope of Article 84 TFEU is confirmed by the objectives of the European Crime Prevention Network (EUCPN)1 which refer to ‘all measures that are intended to reduce or otherwise contribute to reducing crime and citizens’ feeling of insecurity, both quantitatively and qualitatively, either through directly deterring criminal activities or through policies and actions designed to reduce the potential for crime and the causes of crime.’ Crime prevention measures could thus target public authorities, federal, regional, and local authorities, specialized associations and individuals, researchers, and the public (media). The reference to ‘promote and support the action of Member States’ makes it clear that crime prevention is and remains a competence of the MS; the Union’s contribution is limited to measures that assist, facilitate, and stimulate the cooperation between MS. Such measures could include the development of strategies, training and awareness, (comparative) studies, expert meetings, the exchange of best practices (collect, assess, and communicate evaluated information), and the provision of financial support. Such Union measures can be adopted by the ordinary legislative procedure, but must not ‘harmonize’2 MS’ laws and regulations. There is no legal possibility to derogate from that interdiction, not even by unanimous decision in Council.

1  Council Decision 2009/​902/​JHA of 30 November 2009 setting up a European Crime Prevention Network (EUCPN) and repealing Decision 2001/​427/​JH [2009] OJ L321/​44. 2   Article 84 TFEU uses the term ‘harmonization’ as a synonym for ‘approximation’.

Bogensberger

1

2

3

4 5

6

Article 85  TFEU (ex Article 31 TEU) . Eurojust’s mission shall be to support and strengthen coordination and cooperation between 1 national investigating and prosecuting authorities in relation to serious crime affecting two or more Member States or requiring a prosecution on common bases, on the basis of operations conducted and information supplied by the Member States’ authorities and by Europol. In this context, the European Parliament and the Council, by means of regulations adopted in accordance with the ordinary legislative procedure, shall determine Eurojust’s structure, operation, field of action and tasks. These tasks may include: (a) the initiation of criminal investigations, as well as proposing the initiation of prosecutions conducted by competent national authorities, particularly those relating to offences against the financial interests of the Union; (b) the coordination of investigations and prosecutions referred to in point (a); (c) the strengthening of judicial cooperation, including by resolution of conflicts of jurisdiction and by close cooperation with the European Judicial Network. These regulations shall also determine arrangements for involving the European Parliament and national Parliaments in the evaluation of Eurojust’s activities. . In the prosecutions referred to in paragraph 1, and without prejudice to Article 86, formal 2 acts of judicial procedure shall be carried out by the competent national officials.

Main legal instruments Eurojust Decision 2002/​187/​JHA established Eurojust as a permanent judicial coordination unit.1 Eurojust Regulation 2018/17272 aims to amend and expand the provisions of Decision 2002/187/JHA. Since the amendments to are of substantial number and nature, Decision 2002/187/JHA was in the interests of clarity replaced in its entirety in relation to the Member States bound by this Regulation.

Commentary A. General remarks B. The tasks of Eurojust C. The structure of Eurojust D. The role of parliaments in evaluating Eurojust E. Relations with the EPPO and other EU bodies, offices and agencies

A. General remarks 1 Article 85 TFEU deals with the establishment of Eurojust, a judicial cooperation unit; its mission is to ‘support and strengthen coordination and cooperation between national investigating and prosecuting authorities’. Article 85(1) subparagraph (2) TFEU empowers 1   Council Decision 2002/​187/​JHA of 28 February 2002 setting up Eurojust with a view to reinforcing the fight against serious crime [2002] OJ L63/​1. 2   Regulation (EU) 2018/1727 of the European Parliament and of the Council of 14 November 2018 on the European Union Agency for Criminal Justice Cooperation (Eurojust), and replacing and repealing Council Decision 2002/187/JHA, [2018] OJ L 295/138.

Bogensberger

Article 85

911

the European legislator to determine Eurojust’s structure, operation, field of action, and tasks by means of Regulations adopted with the ordinary legislative procedure. The facilitation and strengthening of the judicial cooperation started in 1996 with the exchange of ‘liaison magistrates’ (prosecutors from one MS were seconded to another MS in order to provide for help and advice on the spot in cross-​border cases). The next step was the creation of a EJN in 1998, which consisted of a network of decentralized working public prosecutors (‘national contact points’), providing assistance to local authorities (mainly helping in direct contacts between the competent judicial authorities). Finally, the 1999 Special European Council in Tampere agreed to set up a permanent judicial cooperation unit in order to improve the fight against serious crime. The ToN of 2001 amended the Treaty on the European Union to include an explicit reference to Eurojust. On 14 December 2000, the Council created a prosecutorial organization called Pro-​ Eurojust to permit prosecutors to test the working processes. It began operating in Brussels on 1 March 2001. The Eurojust Decision 2002/​187/​JHA3 finally established Eurojust as a permanent judicial coordination unit with its seat in The Hague. Decision 2009/​426/​JHA4 enhanced the capabilities of Eurojust regarding the exchange of information and the cooperation between national authorities (improving the transmission of information to Eurojust; established emergency On-​Call Coordination on a twenty-​four-​hour/​seven-​day basis; strengthened Eurojust’s ties with national authorities and cooperation with the EJN; and intensified relations with partners such as Europol,5 OLAF,6 Frontex,7 ​IntCen,8 and third states). As the national members of Eurojust retained their—​quite divergent—​domestic law enforcement status and powers the 2009 Eurojust Decision created a common minimum structure (minimum length of a national member’s term of office, equivalent access to information and to data bases). However, Eurojust remained essentially a ‘facilitator’ or ‘mediator’ without any decision-​making powers regarding activities of national authorities. The ToL confirms in its Article 85(1) first subparagraph TFEU Eurojust’s predominant role to ‘support and strengthen coordination and cooperation’ between national investigating and prosecuting authorities. At the same time, Article 85(1) subparagraph 2 TFEU prudently opens the doors to operative decisions, allowing Eurojust to initiate criminal investigations, coordinate investigations, and solve conflicts of jurisdictions. All other ‘formal acts’ of judicial procedure shall, however, be carried out by the competent national authorities (Article 85(2) TFEU). This means in essence that the Treaty blocks any further evolvement of Eurojust towards an operative body with self-​standing competences. Despite of the establishment of Eurojust the EJN still exists in parallel on the basis of an updated legal framework in 2008.9 Eurojust and the EJN maintain privileged relations with each other, based on consultation and complementarity. In a nutshell: the EJN   Council Decision 2002/​187/​JHA [2002] OJ L63/​1.   Council Decision 2009/​426/​JHA of 16 December 2008 on the strengthening of Eurojust and amending Decision 2002/​187/​JHA setting up Eurojust with a view to reinforcing the fight against serious crime. 5   European Union Agency for Law Enforcement Cooperation (commonly known as Europol). 6   European Anti-​Fraud Office (commonly known as OLAF, abbreviated from the French version: Office européen de Lutte Anti-​Fraude). 7   European Border and Coast Guard Agency (commonly known as Frontex, abbreviated from the French version: Frontières extérieures). 8   EU Intelligence and Situation Centre (EU INTCEN), an intelligence body of the Union, which is part of the European External Action Service (EEAS). 9   Council Decision 2008/​976/​JHA of 16 December 2008 on the European Judicial Network [2008] OJ L348/​130. 3 4

Bogensberger

2

3 4

5

6

912

Part Three: Title V Area of Freedom, Security and Justice

rather focuses on horizontal and bilateral assistance, whereas Eurojust concentrates on vertical and multilateral cooperation and coordination. The close cooperation is facilitated by establishing the seat of the secretariat of the EJN with Eurojust, which also hosts the Network for Joint Investigation Teams,10 the Network for Genocide,11 and the Consultative Forum of Prosecutors General and Directors of Public Prosecutions of the MS of the EU (the ‘Consultative Forum’). In 2018 the EU legislature adopted the Regulation on the European Union Agency for Criminal Justice Cooperation (Eurojust Regulation)12. 7 The Regulation has established Eurojust in its new structure, clarifying that the Eurojust agency replaces and succeeds Eurojust as established by Decision 2002/187/JHA (Article 1 of the Eurojust Regulation). In contrast to the ‘old’ Eurojust, where all MS were participating, Denmark (Article 1 and 2 of Protocol No 22), United Kingdom and Ireland (Article 1 and 2 and Article 4a(1) of Protocol No 21) are neither bound by the Eurojust Regulation nor subject to its application. The Eurojust Regulation establishes a new governance system, clarifies the relationship between Eurojust and the EPPO, prescribes a new data protection regime, adopts new rules for Eurojust’s external relations and strengthens the role of the European and national parliaments in the democratic oversight of Eurojust’s activities.

B. The tasks of Eurojust 8 Article 85(1) first subparagraph TFEU defines the mission of Eurojust, which is to support and strengthen coordination and cooperation between national investigating and prosecuting authorities. This essentially confirms Eurojust’s supporting and facilitating role (with respect to the activities of the national competent authorities). 9 Eurojust can act ‘in relation to serious crimes affecting two or more MS or requiring a prosecution on common bases’. It always requires a serious crime, which means all types of crime and offences in respect of which Europol is competent to act, as well as any other offences committed together with these types of crime and offences. Regarding those serious crimes, the Eurojust Regulation provides for a list in Annex I.13 10 Eurojust supports and strengthens coordination and cooperation between national investigating and prosecuting authorities in relation to serious crime for which Eurojust 10   Council Framework Decision 2002/​465/​JHA of 13 June 2002 on joint investigation teams [2002] OJ L162/​1. 11   Council Decision 2002/​494/​JHA of 13 June 2002 setting up a European network of contact points in respect of persons responsible for genocide, crimes against humanity and war crimes [2002] OJ L167/​1 and Council Decision 2003/​335/​JHA of 8 May 2003 on the investigation and prosecution of genocide, crimes against humanity and war crimes [2003] OJ L118/​12. 12   Regulation (EU) 2018/1727 of the European Parliament and of the Council of 14 November 2018 on the European Union Agency for Criminal Justice Cooperation (Eurojust), and replacing and repealing Council Decision 2002/187/JHA, [2018] OJ L 295/138. 13   The crimes enumerated in Annex I are: terrorism, organised crime, drug trafficking, money-laundering activities, crime connected with nuclear and radioactive substances, immigrant smuggling, trafficking in human beings, motor vehicle crime, murder and grievous bodily injury, illicit trade in human organs and tissue, kidnapping, illegal restraint and hostage taking, racism and xenophobia, robbery and aggravated theft, illicit trafficking in cultural goods, including antiquities and works of art, swindling and fraud, crime against the financial interests of the Union, insider dealing and financial market manipulation, racketeering and extortion, counterfeiting and product piracy, forgery of administrative documents and trafficking therein, forgery of money and means of payment, computer crime, corruption, illicit trafficking in arms, ammunition and explosives, illicit trafficking in endangered animal species, illicit trafficking in endangered plant species and varieties, environmental crime, including ship source pollution, illicit trafficking in hormonal substances and other growth promoters, sexual abuse and sexual exploitation, including child abuse material and solicitation of children for sexual purposes, genocide, crimes against humanity and war crimes.

Bogensberger

Article 85

913

has been put in charge, where that crime affects two or more MS, or requires prosecution on common basis and on the basis of operations conducted and information supplied by the MS’ authorities, by Europol, by the EPPO and by OLAF. Such cases may include investigations and prosecutions affecting only one MS and a Third State where an agreement with the latter has been concluded14 or where there may be a specific need for Eurojust’s involvement. Such prosecution may also refer to cases which affect only one MS and have repercussions at Union level. At the request of a MS, Eurojust also may assist in investigations and prosecutions con- 11 cerning a third state if a cooperation agreement with the latter has been concluded15 or if an essential interest in providing such assistance exists.

C. The structure of Eurojust Eurojust is an agency of the Union with legal personality. Its structure comprises 12 the 25 national members, the College, the Executive Board and the Administrative Director. National members are seconded by each participating MS. They are judges, prosecu- 13 tors or police officers of equivalent competence in their MS with a proven high level of relevant, practical experience in the field of criminal justice. For their operational tasks at Eurojust the national members need to have minimum investigative powers as well as access to national registers (criminal records, registers of arrested persons, investigation registers, DNA registers, other registers of public authorities of their MS). The national members have their regular place of work at the seat of Eurojust; their salaries are borne by their MS. Each national member is assisted by one deputy and by one assistant (seconding of more staff is possible). The term of office of the national members and their deputies is five years—renewable once (Articles 7–9 of the Eurojust Regulation). The College of Eurojust is composed of all the national members and one rep- 14 resentative of the European Commission when the College of Eurojust exercises its management functions. The Administrative Director shall attend the management meetings of the College, without a right to vote. The College of Eurojust may invite any person whose opinion may be of interest to attend its meetings as an observer (e.g. representatives of non-participating MS). The College of Eurojust elects a President and two Vice-Presidents from among the national members by a two-thirds majority. The President represents Eurojust, calls and presides over the meetings of the College and the Executive Board, directs the work of the College and monitors Eurojust’s daily management by the Administrative Director. The term of office

14   Such agreements have been concluded with EU partners (Europol, EEAS, European Agency for the operational management of large-scale IT systems - eu-LISA, European Union Intellectual Property Office – EUIPO, EUNAVFOR MED, European Union Agency for Fundamental Rights – FRA, EMCDDA, FRONTEX, European Commission, CEPOL, OLAF, EJTN), with Third States (Ukraine, Montenegro, Moldova, Liechtenstein, Switzerland, North Macedonia, USA, Iceland, Norway; the USA, Norway, Switzerland and Montenegro have each seconded a liaison prosecutor to Eurojust) and with International Organisations (ICPO-INTERPOL, UNODC, Iberoamerican Network of International Legal Cooperation and ICC. 15   Such agreements were concluded with Europol, Norway, Iceland, the USA, Croatia, OLAF, Switzerland, and the former Yugoslav Republic of Macedonia. Liaison prosecutors from Norway and the USA are permanently based at Eurojust. In addition to cooperation agreements, Eurojust also maintains a network of contact points world-​wide.

Bogensberger

914

Part Three: Title V Area of Freedom, Security and Justice

of the President and the Vice-Presidents is four years; they may be re-elected once (Articles 10–15 of the Eurojust Regulation). 15 The College is assisted by an Executive Board, which is responsible for taking administrative decisions to ensure the proper functioning of Eurojust. It shall oversee the necessary preparatory work of the Administrative Director on other administrative matters for adoption by the College of Eurojust. It shall not be involved in the operational functions of Eurojust (Article 16 of the Eurojust Regulation). 16 For administrative purposes, Eurojust is managed by its Administrative Director, who is the legal representative of Eurojust and responsible for the implementation of the administrative tasks assigned to Eurojust (e.g. the day-to-day administration of Eurojust and staff management or implementing the decisions adopted by the College of Eurojust and the Executive Board; Articles 17 and 18 of the Eurojust Regulation).

D. The role of parliaments in evaluating Eurojust 17 Article 85(1) third subparagraph TFEU requires that the future Eurojust Regulations ‘shall also determine arrangements for involving EP and national parliaments in the evaluation of Eurojust’s activities’. Eurojust shall transmit its annual report to the EP, to the Council and to national parliaments, which may present observations and conclusions. The President of Eurojust shall make a statement before the competent committee of the EP and answer questions put by its members. Furthermore, once a year, the President of Eurojust shall appear for the joint evaluation of the activities of Eurojust by the EP and national parliaments within the framework of an interparliamentary committee meeting, to discuss Eurojust’s current activities and to present its annual report or other key documents of Eurojust. Parliamentary discussions shall not refer to concrete actions taken in relation to specific operational cases (Article 67 of the Eurojust Regulation). 18 This enhanced parliamentarian involvement aims at getting greater transparency and democratic legitimacy of the activities of Eurojust. While the EP is already involved in the evaluation of Eurojust, the additional involvement of national parliaments is a novelty introduced by the ToL.

E. Relations with the EPPO and other EU bodies, offices and agencies 19 As the EPPO has been established by means of enhanced cooperation, Council Regulation (EU) 2017/193916 is binding in its entirety and directly applicable only to the 22 MS that participate in the EPPO (all MS except Denmark, Hungary, Ireland, Poland, Sweden and the United Kingdom). Therefore, for those MS which do not participate in the EPPO, Eurojust remains fully competent for forms of serious crime listed in Annex I to the Eurojust Regulation. 20 The division of competence between Eurojust and EPPO with respect to crimes affecting the financial interests of the Union works as follows (Article 50 of the Eurojust Regulation): From the date on which the EPPO assumes its tasks, Eurojust shall not exercise its competence with regard to crimes for which the EPPO exercises its competence, except in those cases, where such crimes involve both EPPO-participating MS and MS which do not participate. In such cases, Eurojust should act at the request of 16   Council Regulation (EU) 2017/1939 of 12 October 2017 implementing enhanced cooperation on the establishment of the European Public Prosecutor’s Office (‘the EPPO’) [2017] OJ L283/1).

Bogensberger

Article 85

915

the non-participating MS or at the request of the EPPO. Eurojust should in any case remain competent for offences affecting the financial interests of the Union whenever the EPPO is not competent or where, although the EPPO is competent, it does not exercise its competence. The MS which do not participate in the EPPO may continue to request Eurojust’s support in all cases regarding offences affecting the financial interests of the Union. In operational matters relevant to the EPPO’s competences, Eurojust shall inform the 21 EPPO of and, where appropriate, associate it with its activities concerning cross-border cases, including by sharing information on its cases or requesting the EPPO to provide support. Eurojust also needs to establish cooperative relations with the EJTN; OLAF shall con- 22 tribute to Eurojust’s coordination work regarding the protection of the financial interests of the Union. The European Border and Coast Guard Agency (‘FRONTEX’) shall also contribute to Eurojust’s work including by transmitting relevant information processed in accordance with its mandate and tasks (Article 51 of the Eurojust Regulation).

Bogensberger

Article 86  TFEU . In order to combat crimes affecting the financial interests of the Union, the Council, by 1 means of regulations adopted in accordance with a special legislative procedure, may establish a European Public Prosecutor’s Office from Eurojust. The Council shall act unanimously after obtaining the consent of the European Parliament. In the absence of unanimity in the Council, a group of at least nine Member States may request that the draft regulation be referred to the European Council. In that case, the procedure in the Council shall be suspended. After discussion, and in case of a consensus, the European Council shall, within four months of this suspension, refer the draft back to the Council for adoption. Within the same timeframe, in case of disagreement, and if at least nine Member States wish to establish enhanced cooperation on the basis of the draft regulation concerned, they shall notify the European Parliament, the Council and the Commission accordingly. In such a case, the authorisation to proceed with enhanced cooperation referred to in Article 20(2) of the Treaty on European Union and Article 329(1) of this Treaty shall be deemed to be granted and the provisions on enhanced cooperation shall apply. . The European Public Prosecutor’s Office shall be responsible for investigating, prosecuting 2 and bringing to judgment, where appropriate in liaison with Europol, the perpetrators of, and accomplices in, offences against the Union’s financial interests, as determined by the regulation provided for in paragraph 1. It shall exercise the functions of prosecutor in the competent courts of the Member States in relation to such offences. . The regulations referred to in paragraph 1 shall determine the general rules applicable to the 3 European Public Prosecutor’s Office, the conditions governing the performance of its functions, the rules of procedure applicable to its activities, as well as those governing the admissibility of evidence, and the rules applicable to the judicial review of procedural measures taken by it in the performance of its functions. . The European Council may, at the same time or subsequently, adopt a decision amending 4 paragraph 1 in order to extend the powers of the European Public Prosecutor’s Office to include serious crime having a cross-​border dimension and amending accordingly paragraph 2 as regards the perpetrators of, and accomplices in, serious crimes affecting more than one Member State. The European Council shall act unanimously after obtaining the consent of the European Parliament and after consulting the Commission.

Main legal instruments Council Regulation (EU) 2017/​1939 established the European Public Prosecutor’s Office (‘EPPO’) as an independent Union body with the authority to investigate and prosecute EU-​fraud and other crimes affecting the Union’s financial interests.1

Commentary A. General remarks 1   Council Regulation (EU) 2017/​1939 of 12 October 2017 implementing enhanced cooperation on the establishment of the European Public Prosecutor’s Office (‘the EPPO’) [2017] OJ L283/​1.

Bogensberger

Article 86

917

. The legal framework to establish the EPPO B C. The establishment of the EPPO by enhanced cooperation D. The functioning and the role of the EPPO

A. General remarks The EPPO, established by Council Regulation (EU) 2017/​1939 of 12 October 2017,2 is an independent Union body with the authority to investigate and prosecute EU fraud and other crimes affecting the Union’s financial interests. Before the establishment of the EPPO only national authorities were charged to investigate and prosecute fraud affecting the financial interests of the Union. However, their territorial competences and prosecutorial ambitions typically ended at their national borders. Existing Union bodies, active in the area of Union fraud (such as OLAF, Eurojust, and Europol) did not have—​and cannot be given—​the mandate to conduct criminal investigations on their own. The EPPO is a game-​changer concerning the manner the Union’s financial interests are protected. Unlike OLAF, which only conducts administrative investigations, and unlike Europol and Eurojust, which essentially facilitate coordination and cooperation among competent national authorities the EPPO is the first Union body that is empowered to carry out its own criminal law investigations and prosecutions on EU fraud. The EPPO has jurisdiction in the twenty-two participating MS3 to deal with suspicions of criminal behaviour falling within its remit. Essentially, the EPPO is mandated to combat fraud, corruption, money laundering, and serious VAT-​carousels that affect the Union budget. According to Article 86(4) TFEU the EPPO’s mandate can be extended to other serious crime having a cross-​border dimension following a unanimous decision of the European Council, after obtaining the consent of the EP and after consulting the Commission. The term ‘unanimously’ in Article 86(4) TFEU refers not only to the MS that participate in the EPPO, but includes also the others. The European Council may amend Article 86(1) and (2) TFEU to extend the material competence of the EPPO to all, some or only one of the ‘serious crimes having a cross-border dimension’. This notion includes the particularly serious crimes with a cross-border dimension referred to in Article 83(1) TFEU. As an additional requirement, the EPPO’s competence may be extended only in relation to ‘serious crimes affecting more than one Member State’. While this simplified Treaty amending procedure does not foresee that the European Council acts on a proposal from the Commission, this does not prevent the Commission from presenting an initiative. Indeed, on 12 September 2018, the Commission put forward a Communication to the EP and the European Council entitled: ‘A Europe that protects: an initiative to extend the competences of the European Public Prosecutor’s Office to cross-border terrorist crimes’ (COM(2018)641final), accompanied by an Annex with a Commission initiative for the possible adoption of a European Council ‑decision amending Article 86, paragraphs (1) and (2), of the TFEU with a view to extending the EPPO’s competence to terrorist offences affecting more than one MS. After a European Council decision amending Article 86 TFEU, the Commission has announced to put forward a legislative proposal to amend Regulation (EU) 2017/1939

  Council Regulation (EU) 2017/​1939 [2017] OJ L283/​1.   Austria, Belgium, Bulgaria, Croatia, Cyprus, Czechia, Estonia, Finland, France, Germany, Greece, Italy, Latvia, Lithuania, Luxembourg, Malta, the Netherlands, Portugal, Romania, Slovakia, Slovenia, and Spain. 2 3

Bogensberger

1 2

3

4

5

918

Part Three: Title V Area of Freedom, Security and Justice

so as to grant the competence to the EPPO and introduce any possible adjustment that might be required for the EPPO’s effective activities in investigating and prosecuting terrorism. When amending the Regulation, it would not be possible to have a variable geometry within the EPPO in a way that MS would participate in different parts of its competence. In the same way, non-participating MS that might later join the EPPO would have to participate in it as a whole.

B. The legal framework to establish the EPPO 6 According to Article 86(1) TFEU the EPPO has to be established ‘from Eurojust’. That language seems to leave it open whether Eurojust should be converted into the EPPO or whether both bodies should coexist; however, the latter interpretation is the more reasonable, given that the EPPO has a more limited material scope.4 7 The sensitivity of establishing the EPPO is underlined by the referral to a special legislative procedure, where the Council shall act unanimously after obtaining the consent of the EP. In the absence of unanimity, an enhanced cooperation of a group of at least nine MS may be triggered. In order to authorize such enhanced cooperation, the Council first needs to register the absence of unanimity on the draft Regulation. Then, a group of at least nine MS has to request that the draft Regulation be referred to the European Council, which needs to discuss the draft and to note that there was disagreement within the meaning of the beginning of the third subparagraph of Article 86(1) TFEU (the other theoretical option of reaching a consensus in the European Council is of rather limited probability). Finally, a group of at least nine MS needs to notify the EP, the Council, and the Commission that they wish to establish enhanced cooperation on the establishment of the EPPO. If these three requirements are met, Article 86(1) subparagraph 3 TFEU stipulates that the authorization to proceed with enhanced cooperation is deemed to be granted. This enhanced cooperation is a special one, since it derogates from the ordinary procedure provided for enhanced cooperation.

C. The establishment of the EPPO by enhanced cooperation 8 The Commission’s proposal of 20135 was the result of a long-​lasting preparation6with many steps on its way to the Union legislator (including the ‘Corpus Juris’ rules, elaborated by an expert group in 2000; the Green Paper on criminal law protection of the financial interests of the Community of 2001;7 the ToL, which offered the legal basis for the establishment of the EPPO in Article 86 TFEU; and the Commission’s Communication

4   Taking account of the co-​existence of two judicial bodies Lothar Kuhl, however, recommends already now that EPPO should absorb Eurojust in order to yield efficiency gains and to share experience as well as administrative, technical, and operational resources, in ‘The European Public Prosecutor’s Office—​More Effective, Equivalent, and Independent Criminal Prosecution against Fraud’ [2017] 3 eucrim 135. 5   Proposal for a Council Regulation on the establishment of the European Public Prosecutor’s Office, COM(2013) 534. 6   The Commission presented already in 1976 a draft amending the TEC so as to permit the adoption of common rules on the protection under criminal law of the financial interests of the Communities and the prosecution of  infringements of the provisions of those Treaties (see [1976] OJ C 222/​2). For details on the historical background, see Katalyn Ligeti and Michelle Simonato, ‘The European Public Prosecutor’s Office: Towar ds a truly European Prosecution Service?’ [2013] 4 New Journal of European Criminal Law, and Fritz Zeder, ’ Der Vorschlag zur Errichtung einer Europäischen Staatsanwaltschaft: Große –​kleine –​keine Lösung?’ [2014] Österreichisches Anwaltsblatt 212. 7   Green Paper on criminal law protection of the financial interests of the Community and the establishment of a European Prosecutor, COM(2001)715final.

Bogensberger

Article 86

919

on the protection of the EU’s financial interests by criminal law and by administrative investigations8 of 2011). An agreement on the proposal was not easy to achieve,9 as fourteen chambers of eleven national parliaments issued reasoned opinions pursuant to Protocol No 2 on the application of the principles of subsidiarity and proportionality, requesting the Commission to review its proposal.10 After review of these reasoned opinions the Commission concluded that the proposal for the EPPO Regulation complied with the principle of subsidiarity and decided to maintain its proposal,11 while committing to take due account of the reasoned opinions received. After four years of intense, complex, and difficult negotiations in Council it became apparent that no unanimity on the draft Regulation could be achieved. Therefore, the special enhanced cooperation mechanism, as described in the following para, was triggered. At its meeting of 7 February 2017, the Council registered the absence of unanimity on the draft Regulation. In accordance with the second subparagraph of Article 86(1) TFEU, a group of seventeen MS requested, in a letter of 14 February 2017 that the draft Regulation be referred to the European Council. On 9 March 2017, the European Council discussed the draft Regulation and noted that there was disagreement within the meaning of the third subparagraph of Article 86(1) TFEU. On 3 April 2017, sixteen MS12 notified the EP, the Council and the Commission that they wished to establish enhanced cooperation on the establishment of the EPPO. Therefore, in accordance with the third subparagraph of Article 86(1) TFEU, the authorization to proceed with enhanced cooperation referred to in Article 20(2) TEU and Article 329(1) TFEU was deemed to be granted and the provisions on enhanced cooperation applied as from 3 April 2017.13 Until 22 June 2017 four additional MS14 indicated their wish to participate in the establishment of the enhanced cooperation. On 5 October 2017 the EP gave its consent, by 456 votes to 115, with sixty abstentions, to the draft Council Regulation establishing the EPPO, and on 12 October 2017, the draft Council Regulation was adopted by those twenty MS that form part of the EPPO enhanced cooperation. Finally, on 31 October 2017 the Council Regulation was published and entered into force on 20 November 2017.15 The EPPO is thus established by 20 MS. Since then, two more MS (the Netherlands and Malta) joined the enhanced cooperation.16 The not participating MS of the EU27 (Denmark, Hungary, Ireland, Poland, and Sweden) may join the cooperation at any time,

8  Communication from the Commission on the protection of the financial interests of the European Union by criminal law and by administrative investigations—​An integrated policy to safeguard taxpayers’ money, COM(2011)293final. 9   See Csonka, Juszczak, and Sason, ‘Vision to Reality’ (see Chapter biblio), 125. 10   See Commentary on Article 12 TEU. 11   On 27 November 2013 the Commission explained its decision in Communication COM(2013) on the review of the proposal for a Council Regulation on the establishment of the European Public Prosecutor’s Office with regard to the principle of subsidiarity, in accordance with Protocol No 2. 12  Belgium, Bulgaria, Croatia, Cyprus, Czech Republic, Finland, France, Germany, Greece, Lithuania, Luxembourg, Portugal, Romania, Slovakia, Slovenia, and Spain (Recital 8). 13 14   See Recitals 4–​7.   Latvia, Estonia, Austria, and Italy (Recital 8). 15   Council Regulation (EU) 2017/​1939 of 12 October 2017 implementing enhanced cooperation on the establishment of the European Public Prosecutor’s Office (‘the EPPO’) [2017] OJ L283/​1. 16   Commission Decision (EU) 2018/1094 of 1 August 2018 confirming the participation of the Netherlands in the enhanced cooperation on the establishment of the European Public Prosecutor’s Office, [2018] OJ L196/1, and Commission Decision (EU) 2018/1103 of 7 August 2018 confirming the participation of Malta in the enhanced cooperation on the establishment of the European Public Prosecutor’s Office, [2018] OJ L201/2.

Bogensberger

9

10

11

12

920

Part Three: Title V Area of Freedom, Security and Justice

provided that they are willing to comply with the conditions of participation laid down in the authorizing decision (See Article 328(1) first sentence TFEU). The Commission and the participating MS have to promote participation by as many MS of the EU as possible (Recital 9).

D. The functioning and the role of the EPPO 13 Regarding the need to establish the EPPO ‘from Eurojust’ the Regulation choses the option of having two (or even three) complementary bodies that have a close relationship between each other based on mutual cooperation. The EPPO and Eurojust are partners and have to cooperate in operational matters in accordance with their respective mandates.17 The EPPO will complement the work of Eurojust (and of OLAF), which are neither equipped nor competent to investigate or prosecute individual criminal cases. 14 The EPPO’s Central Office is based in Luxembourg.18 15 The EPPO is an independent body that may neither seek nor take instructions from any external person or authority. It is accountable to the EP, the Council, and the Commission for its general activities, it has to issue annual reports on its general activities to the EP and to the national parliaments, as well as to the Council and the Commission. Moreover, the head of the EPPO, the European chief prosecutor appears once a year before the EP and the Council to give account of the EPPO’s general activities and before national parliaments at their request. 16 Whereas the Commission’s proposal provided for a central structure with one European public prosecutor assisted by four deputies, the Council introduced a collegiate structure at central level instead, based on the wish of most MS. Thus, the Central Office of the EPPO consists of the European chief prosecutor (appointed by the EP and the Council for a non-​ renewable term of seven years) and twenty-two European prosecutors (appointed by the Council, out of three candidates nominated by each participating MS, for a non-​renewable term of six years, which might be extended for another three years), who together will form the College. The College appoints two European prosecutors to serve as deputy European chief prosecutors (for a renewable mandate period of three years), who retain their status as European prosecutors. Apart from the EPPO College, which is responsible for the general oversight and cannot take decisions in individual cases, the Central Office works mainly with Permanent Chambers (composed of the European chief prosecutor or one of the deputies and two European prosecutors), who have wide-​ranging decision-​making powers during investigations and prosecutions. The decentralized level consists of European delegated prosecutors, who are located in the MS and carry out the investigations. The Central Office and the European delegated prosecutors are assisted by the staff of the EPPO. For administrative and budgetary purposes, the EPPO will be managed by an administrative director. 17 The European delegated prosecutors are an integral part of the EPPO, but continue to exercise their functions as national prosecutors (‘double hat’ prosecutors). When acting   Recitals 10 and 102.   Decision by JHA Council on 8 June 2017, taking into account that at the meeting of the European Council of December 2003, the heads of state or government held that ‘if a European Public Prosecutor’s Office is established, its seat will be in Luxembourg in accordance with the provisions of the Decision of 8 April 1965’, which stated that ‘judicial and quasi-​judicial bodies are also located in Luxembourg’. Although Article 86(1) TFEU states that the EPPO should be established ‘from Eurojust’ (which is based in The Hague), the fact that the Netherlands were not among the twenty founding MS apparently did not sufficiently support that option. 17 18

Bogensberger

Article 86

921

for the EPPO, they are fully independent from their national prosecution bodies. In principle, a criminal law case is initiated and handled by the European delegated prosecutor, who is from the MS where the focus of the criminal activity lies or in which the bulk of the offences has been committed. A European delegated prosecutor follows the directions and instructions of the Permanent Chamber in charge of a case, as well as the instructions from the supervising European prosecutor who is from the same MS as the European delegated prosecutor. In cross-​border cases European delegated prosecutors cooperate with each other directly: the ‘handling European delegated prosecutor’, who is responsible for the investigations and prosecutions requests the ‘assisting European delegated prosecutor’, who is in the MS, to carry out an investigation measure. The EPPO it is competent for criminal offences affecting the financial interests of the Union, as defined in the PIF Directive.19 VAT fraud, however, falls only within the competence of the EPPO if it is linked with the territory of two or more MS and involves a damage of at least EUR 10m. In addition, the EPPO is competent for offences relating to the participation in a criminal organization as defined in Framework Decision 2008/​ 841/​JHA, if the focus of the criminal activities lies on the commission of PIF offences. Moreover, the EPPO’s competence relates to any other criminal offence that is inextricably linked to a PIF offence. Generally, the EPPO only exercises its competence where the criminal offence involves a damage of more than EUR  10,000, unless the case has ‘repercussions’ at Union level or involves EU officials. The EPPO has, while respecting the CFR, the authority to impartially investigate, prosecute, and bring to judgment the perpetrators of, and accomplices to, criminal offences falling within its remit. It exercises the functions of a prosecutor in the competent courts of the MS, until the case has been finally disposed of. The investigations of the EPPO are carried out according to the rules provided for by the Regulation, which introduces European rules, where necessary to ensure the efficiency and effectiveness of the EPPO’s investigations/​prosecutions and a high level of procedural safeguards for the suspected and accused persons needs to be ensured (e.g. the right to a fair trial and the rights of defence). However, the EPPO relies on national rules of investigation and procedure, where the Regulation does not provide for more specific provisions. The EPPO has all those investigation measures at its disposal that are common to all participating MS (e.g. search of premises, production of documents/​data, freezing of instrumentalities or proceeds of crimes, intercepting electronic communications, and tracing objects by technical means). These measures are available regarding offences falling within the EPPO’s mandate, where they are punishable by a maximum penalty of at least four years of imprisonment and may be subject to conditions in accordance with national law. Investigation measures that touch mostly on fundamental rights, e.g. telephone interception, need a prior authorization by a national Court.20 The rights of the persons involved in the EPPO’s investigations are guaranteed by safeguards as laid down in national law, Union law, and the CFR. As a minimum all suspected and accused persons have the procedural rights provided for in Union law, as implemented by national law, such as the right to interpretation and translation, the right to information and access to the case materials, the right to translation and interpretation 19   Directive (EU) 2017/​1371 of the EP and of the Council of 5 July 2017 on the fight against fraud to the Union’s financial interests by means of criminal law (PIF-​Directive [2017] OJ L198/​29. 20   See more detailed: Csonka, Juszczak, and Sason, ‘Vision to Reality’, 125.

Bogensberger

18

19

20

21

922

Part Three: Title V Area of Freedom, Security and Justice

in criminal proceedings, the right of access to a lawyer and the right to communicate with and have third persons informed in the event of detention, the right to remain silent and the right to be presumed innocent, and the right to legal aid. Moreover, the suspects and accused persons have all the procedural rights available to them under the applicable national law, including the possibility to present evidence, to request the appointment of experts or expert examination and hearing of witnesses, and to request the EPPO to obtain such measures on behalf of the defence. 22 Although prosecution is in the hands of the EPPO the reference to the ‘competent courts of the Member States’ in Article 86(2) TFEU clarifies that the establishment of the EPPO shall not lead to a specific legal review system at European level, e.g. by creating a European Criminal Court on fraud, but that the judicial follow-​up of the action taken by the EPPO have to take place within the existing structures of the national courts. Therefore, the EPPO’s investigations are subject to judicial review by the national courts. The ECJ may fulfil its traditional role in the context of preliminary rulings as well regarding the dismissal of a case based directly on Union law. 23 The date on which the EPPO will assume its investigative and prosecutorial tasks will be set by the Commission based on a proposal from the European chief prosecutor once the EPPO has been set up. This date will not be earlier than three years after the entry into force of the EPPO founding Regulation (most realistically in 2021).

Bogensberger

Chapter 5 Police Cooperation Introduction ‘Police Cooperation’ (Chapter 5 of Title V) forms part of the AFSJ and aims at ensuring a high level of security. The means to achieve this objective are measures to prevent and combat crime, based on coordination and cooperation between the police, customs, and other specialized law enforcement authorities of the MS (Article 67(3) TFEU). MS have since long cooperated at police level either on an ad hoc basis, or on bilateral or multilateral structures. Chapter 5 seeks to add value to existing structures by facilitating police cooperation between MS on criminal matters, with the aim to achieve a more efficient cooperation. The notion of ‘Police Cooperation’ is very broad; it covers all law enforcement activities in relation to the prevention, detection, and investigation of criminal offences, be it police, customs, or other specialized law enforcement services. ‘Police Cooperation’ refers ratione materiae to measures preventing and combating crime. Ratione temporis it covers the time before crime happens (prevention), the process of identifying whether crime has happened and who has committed the offence (detection) as well as (parts of ) the pre-​trial stage of collecting evidence once a crime has happened (investigation; that stage requires in most MS close cooperation with the prosecution service, which is in most cases in the lead during investigation). Regarding the ratione personae, ‘Police Cooperation’ relates both to natural and legal persons. As concerns its scope, ‘Police Cooperation’ measures under Chapter 5 relate to coordination and cooperation between the police, customs, and any other specialized authorities when tasked with law enforcement activities. The institutionalization of police and of judicial cooperation into the Union’s legal framework went in parallel. The comments on the institutionalization of judicial cooperation in criminal matters, made under Chapter 4, are valid, mutatis mutandis, for police cooperation. The ordinary legislative procedure (Articles 289(1) and 294 TFEU) applies for measures regarding non-​operational police cooperation (Article 87(2) TFEU), whereas measures on operational police cooperation (Articles 87(3) and 89 TFEU) require a special legislative procedure (unanimity in Council after having obtained consent by the EP in case of Article 87(3) TFEU and after having consulted with the EP in case of Article 89 TFEU). In contrast to Chapter 4, MS’ interests regarding the most sensitive measures of Chapter 5 are not safeguarded by an emergency brake, but by a unanimity requirement. However, for measures based on Article 87(3) TFEU that do not build upon the Schengen acquis, enhanced cooperation is facilitated in the absence of unanimity in Council. Moreover, Article 72 TFEU, which specifies that the exercise of MS’ responsibilities with regard to the maintenance of law and order and the safeguarding or internal security shall not be affected by the measures of Title V, thus contains another limit as to the issues that can be dealt with here, which is particularly relevant for the area of police cooperation. Bogensberger

1

2

3 4

5 6

7

924

Part Three: Title V Area of Freedom, Security and Justice

Overview Article 87 tasks the Union with establishing police cooperation, and provides legal bases for adopting measures regarding non-​operational cooperation (exchange of information, training, funding, research, and innovation) and operational cooperation. Article 88 puts Europol in charge of supporting and strengthening action by MS’ police authorities and other law enforcement services and their mutual cooperation and provides the legal basis for determining Europol’s structure, operation, field of action, and tasks. Article 89 empowers the Council to lay down the conditions and limits under which MS’ police and judicial authorities may operate in another MS. Selected bibliography Monica Den Boer, Policy Change in the Area of Freedom, Security and Justice: How EU Institutions Matter (Routledge 2014) Elspeth Guild and Florian Geyer, Security Versus Justice? Police and Judicial Cooperation in the European Union (Routledge 2016) Steve Peers, EU Justice and Home Affairs Law (4th ed, OUP 2016) Chapter 2

Essential case law Case C-​43/​12, Commission v EP and Council:  Directive 2011/​82/​EU, based on Article 87(2) TFEU, sets up a system for the cross-​border exchange of information on road safety related traffic offences, is annulled because the directive is a measure to improve transport safety, and should therefore have been adopted on that basis Article 91(1)(c) TFEU.

Bogensberger

Article 87  TFEU (ex Article 30 TEU) . The Union shall establish police cooperation involving all the Member States’ competent 1 authorities, including police, customs and other specialised law enforcement services in relation to the prevention, detection and investigation of criminal offences. . For the purposes of paragraph 1, the European Parliament and the Council, acting in 2 accordance with the ordinary legislative procedure, may establish measures concerning: (a) the collection, storage, processing, analysis and exchange of relevant information; (b) support for the training of staff, and cooperation on the exchange of staff, on equipment and on research into crime-​detection; (c) common investigative techniques in relation to the detection of serious forms of organised crime. . The Council, acting in accordance with a special legislative procedure, may establish 3 measures concerning operational cooperation between the authorities referred to in this Article. The Council shall act unanimously after consulting the European Parliament. In case of the absence of unanimity in the Council, a group of at least nine Member States may request that the draft measures be referred to the European Council. In that case, the procedure in the Council shall be suspended. After discussion, and in case of a consensus, the European Council shall, within four months of this suspension, refer the draft back to the Council for adoption. Within the same timeframe, in case of disagreement, and if at least nine Member States wish to establish enhanced cooperation on the basis of the draft measures concerned, they shall notify the European Parliament, the Council and the Commission accordingly. In such a case, the authorisation to proceed with enhanced cooperation referred to in Article 20(2) of the Treaty on European Union and Article 329(1) of this Treaty shall be deemed to be granted and the provisions on enhanced cooperation shall apply. The specific procedure provided for in the second and third subparagraphs shall not apply to acts which constitute a development of the Schengen acquis.

Main legal instruments Passenger Name Records (PNR) Directive 2016/​681 is based on Article 87(2)(a) TFEU (alongside the legal basis for mutual recognition on criminal procedure, Article 82(1) TFEU). It provides for the transfer by air carriers of PNR on extra-​EU flights and the processing of that data, including the collection, use, and retention by MS and the exchange between MS.1 The European agency for the operational management of large-​scale IT systems—​eu-​LISA—​ in the AFSJ was established by Regulation (EU) No 1077/​2011.2

1   Directive (EU) 2016/​681 of the EP and of the Council of 27 April 2016 on the use of passenger name record (PNR) data for the prevention, detection, investigation and prosecution of terrorist offences and serious crime [2016] OJ L119/​132. 2   Regulation (EU) No 1077/​2011 of the EP and of the Council of 25 October 2011 establishing a European Agency for the operational management of large-​scale IT systems in the area of freedom, security and justice [2011] OJ L286/​1.

Bogensberger

926

Part Three: Title V Area of Freedom, Security and Justice

Council Decision 2007/​533/​JHA is a law enforcement cooperation, offering support for police and judicial cooperation by allowing competent authorities to create and consult alerts on missing persons and on persons or objects related to criminal offences.3 VIS is a system for the exchange of visa data between Schengen states, which enables authorized national authorities to enter and update visa data and to consult the data electronically.4 Regulation (EC) No 1987/​2006 focusses on border control cooperation, enabling border guards and visa issuing and migration authorities to enter and consult alerts on third-​country nationals for the purpose of refusing their entry into or stay in the Schengen area.5 Regulation (EC) No 1986/​2006 relates to cooperation on vehicle registration, enabling vehicle registration services to consult the SIS in order to check the legal status of the vehicles presented to them for registration.6

Commentary A. General Remarks B. Non-​police cooperation measures 1. The SIS 2. The VIS 3. The EIXM 4. eu-​LISA 5. Future information systems C. Measures for police cooperation (paras 2 and 3) 1. Introduction 2. Exchange of information 3. Training, funding, research, and innovation 4. Operational cooperation

A. General remarks 1 The well-​functioning cooperation between all law enforcement authorities in the Union is crucial for the constitution of the common AFSJ, because it forms an essential basis for protecting the rights of persons and for preventing and fighting criminality. 2 Article 87(2) TFEU lists the areas for police cooperation exhaustively. They focus on information exchange, on training, funding, research and innovation, and operational cooperation. 3 Police cooperation does not cover only activities of the law enforcement services in the MS, but includes also the activities of the respective bodies established at Union level. 4 Several acts of secondary legislation are characterized by this broad approach and going even beyond, covering also other—​non-​police cooperation—​matters such as the

3   Council Decision 2007/​533/​JHA of 12 June 2007 on the establishment, operation and use of the second generation Schengen Information System (SIS II), OJ [2007] L205/​63. 4   Council Decision (EC) No 2004/​512 of 8 June 2004 establishing the VIS [2004] OJ L213/​5. 5   Regulation (EC) No 1987/​2006 of the EP and of the Council of 20 December 2006 on the establishment, operation and use of the second generation Schengen Information System (SIS II), OJ [2006] L381/​4. 6   Regulation (EC) No 1986/​2006 of the EP and of the Council of 20 December 2006 regarding access to the Second Generation Schengen Information System (SIS II) by the services in the MS responsible for issuing vehicle registration certificates, OJ [2006] L381/​1.

Bogensberger

Article 87

927

SIS, the VIS, the Swedish Framework Decision, the Prüm Decisions, and the operational management of large-​scale IT systems (eu-​LISA).

B. Non-​police cooperation measures 1. The  SIS The SIS is a large-​scale information system that supports external border control, law enforcement, and judicial cooperation in the Schengen states. The scope of the SIS is defined in three legal instruments: Regulation (EC) No 1987/​20067 (border control cooperation, enabling border guards and visa issuing and migration authorities to enter and consult alerts on third-​country nationals for the purpose of refusing their entry into or stay in the Schengen area), Council Decision 2007/​533/​JHA8 (law enforcement cooperation, offering support for police and judicial cooperation by allowing competent authorities to create and consult alerts on missing persons and on persons or objects related to criminal offences), and Regulation (EC) No 1986/​20069 (cooperation on vehicle registration, enabling vehicle registration services to consult the SIS in order to check the legal status of the vehicles presented to them for registration; they only have access to SIS alerts on vehicles, registration certificates, and number plates). The main purpose of the SIS is to help preserving internal security in the Schengen states in the absence of checks at the borders between MS. The SIS enables competent authorities, such as police and border guards, to enter and consult ‘alerts’ on certain categories of wanted or missing persons and objects. The second ​generation SIS II currently contains over 69 million alerts, which are created in any of the countries operating SIS II and are stored in a central database, immediately accessible to around 2 million end-​users. Real-​time access enables front-​line officers to check the data held in SIS II and, if they produce a ‘hit’, take any action requested in the alert—​e.g. to arrest a person, to protect a vulnerable missing person, or to seize an object, such as an invalid passport or stolen car. Consulted 2.9 billion times in 2015, SIS II is the most widely used information sharing system for border management and security in Europe.10 Participating countries to the SIS II are twenty-​two Schengen MS11 and four Schengen associated countries.12 The Commission proposed a revision of SIS II on 21 December 201613 to bring about important technical and operational improvements to the system, creating new alert categories and ensuring an even more efficient information exchange between MS and with EU Agencies such as Europol, Eurojust, and the European Border and Coast Guard. The adoption of the new Regulation is expected by the end of 2018.

  Regulation (EC) No 1987/​2006 OJ [2006] L381/​4.   Council Decision 2007/​533/​JHA OJ [2007] L205/​63. 9   Regulation (EC) No 1986/​2006 OJ [2006] L381/​1. 10  , Factsheet: EU Information Systems. 11  The Schengen Area MS:  Austria, Belgium, Czechia, Denmark, Estonia, Finland, France, Germany, Greece, Hungary, Italy, Latvia, Lithuania, Luxembourg, Malta, the Netherlands, Poland, Portugal, Slovakia, Slovenia, Spain, and Sweden. 12   Iceland, Lichtenstein, Norway, and Switzerland. 13   Proposal for a Regulation of the EP and of the Council on the establishment, operation and use of the Schengen Information System (SIS) in the field of border checks, amending Regulation (EU) No 515/​2014 and repealing Regulation (EC) No 1987/​2006, COM(2016) 882 of 21 December 2016. 7 8

Bogensberger

5

6

7 8

928

Part Three: Title V Area of Freedom, Security and Justice

2. The  VIS 9 The VIS14 is a system for the exchange of visa data between Schengen states, which enables authorized national authorities to enter and update visa data and to consult these data electronically. The VIS consists of a central IT system and a communication infrastructure that links this central system to national systems. VIS connects consulates in third countries and all external border crossing points of Schengen states. It collects data and decisions relating to applications for short-​stay visas to visit, or to transit through, the Schengen area. The system can perform biometric matching, primarily of fingerprints, for identification and verification purposes. VIS is one of the most advanced systems of its kind, with close to 23 million visa applications and 18.8 million fingerprints registered by the end of March 2016.15 10 Participating countries to the VIS are twenty-​two Schengen MS16 and four Schengen associated countries.17 11 A  revision of VIS has been proposed by the Commission on 16 May 2018 (Interoperability Regulation, COM(2018)302final), to improve its functionalities and to ensure its interoperability and interconnectivity with EES and ETIAS (see paras [21–​5]).

3. The  EIXM 12 The EIXM takes stock of the EU information exchanges landscape and recommends concrete steps on how to increase the efficiency and improve the application of existing cooperation instruments. The main legal instruments covered by EIXM are the Prüm Decisions 2008/​615/​JHA18 and 2008/​616/​JHA19 and the Swedish Framework Decision 2006/​960/​JHA.20 13 The Prüm Decisions have as their origin a multilateral Treaty negotiated and signed by seven MS outside the institutional structure of the Union; it was later transformed into Union instruments. The Prüm Decisions contain rules for operational police cooperation

14   Council Decision (EC) No 2004/​512 [2004] OJ L213/​5; Regulation (EC) No 767/​2008 of the EP and of the Council of 9 July 2008 concerning the VIS and the exchange of data between MS on short-​stay visas (VIS Regulation) [2008] OJ L218/​60; Council Decision 2008/​633/​JHA of 23 June 2008 concerning access for consultation of the VIS by designated authorities of MS and by Europol for the purposes of the prevention, detection and investigation of terrorist offences and of other serious criminal offences [2008] OJ L218/​129; Regulation (EC) No 81/​2009 of the EP and of the Council of 14 January 2009 amending Regulation (EC) No 562/​2006 as regards the use of the Visa Information System (VIS) under the Schengen Borders Code [2009] OJ L35/​56; Commission Decision (EC) No 2010/​49 of 30 November 2009 determining the first regions for the start of operations of the Visa Information System (VIS) [2010] OJ L23/​62; Regulation (EC) No 810/​ 2009 of the EP and the Council of 13 July 2009 establishing a Community Code on Visas (Visa Code) [2009] OJ L243/​1. 15  , Factsheet: EU Information Systems. 16  The Schengen Area MS:  Austria, Belgium, Czechia, Denmark, Estonia, Finland, France, Germany, Greece, Hungary, Italy, Latvia, Lithuania, Luxembourg, Malta, the Netherlands, Poland, Portugal, Slovakia, Slovenia, Spain, and Sweden. 17   Iceland, Lichtenstein, Norway, and Switzerland. 18   Council Decision 2008/​615/​JHA of 23 June 2008 on the stepping up of cross-​border cooperation, particularly in combating terrorism and cross-​border crime, OJ [2008] L210/​1. 19   Council Decision 2008/​616/​JHA of 23 June 2008 on the implementation of Decision 2008/​615/​JHA on the stepping up of cross-​border cooperation, particularly in combating terrorism and cross-​border crime, OJ [2008] L210/​12. 20   Council Framework Decision 2006/​960/​JHA of 18 December 2006 on simplifying the exchange of information and intelligence between law enforcement authorities of the MS of the European Union, OJ [2006] L386/​89.

Bogensberger

Article 87

929

(in the sense of Article 87(3) TFEU), such as joint patrols, and introduced procedures for fast and efficient data exchange in specific areas. The core of the Prüm framework lays down provisions under which MS grant each other access to their automated DNA analysis files, automated fingerprint identification systems, and vehicle registration data. DNA and fingerprint exchanges take place based on a ‘hit/​no-​hit’ approach, which means that DNA profiles or fingerprints found at a crime scene in one MS can be compared automatically with profiles held in the databases of other MS. Car registration data (including licence plates and chassis numbers) are exchanged through national platforms that are linked to the online application EUCARIS. The Swedish Framework Decision provides a common legal framework for the ex- 14 change of existing information and criminal intelligence among EU MS, including time-​ limits and admissible justifications for refusing to share data.

4. eu-​LISA The European Agency for the operational management of large-​scale IT systems, eu-​ 15 LISA, in the AFSJ was established by Regulation (EU) No 1077/​2011.21 The eu-​LISA started its activities on 1 December 2012; its headquarters are based in Tallinn, Estonia, while its operational centre is in Strasbourg, France. There is also a business continuity site for the systems under management based in Sankt Johann im Pongau, Austria. The eu-​LISA provides a long-​term solution for the operational management of large-​scale IT systems; it currently manages Eurodac (an IT system that permits the monitoring of asylum applications from those who may have the right protection under EU laws), the VIS and SIS II. It is based on several legal bases, among them the exchange of information in the context of police cooperation (Article 87(2)(a) TFEU) and of Europol (Article 88(2) TFEU).22 The experiences with the cross-​border countermeasures following several terrorist 16 attacks have highlighted the weakness of the complex and fragmented architecture of EU information systems, calling for information systems to be interoperable so that suspects of terrorist acts or other severe crime cannot profit from information loopholes, for instance by using different aliases recorded in several, unconnected databases. The efficiency of the work of border guards, migration and asylum officials, and police officers is highly dependent on getting the right information at short notice. On 29 June 2017 the Commission proposed to strengthen the mandate of eu-​LISA23 17 by addressing the current limits of EU information systems, eliminating information gaps, and enabling information to be shared between the systems. The envisaged interoperability of the EU information systems for security, border, and migration management is thus to be understood as the ability of different and separately developed IT

  Regulation (EU) No 1077/​2011 [2011] OJ L286/​1.   Alongside of Articles 87(2)(a) and Article 88(2) TFEU, eu-​LISA is also based on administrative cooperation (Article 74 TFEU), on common visa policy and external border management (Article 77(2)(a) and (b)  TFEU), ‘Dublin-​criteria’ determining which MS is responsible for asylum procedures (Article 78(2)(e) TFEU), illegal migration and return (Article 79(2)(c) TFEU), facilitating cooperation between judicial authorities (Article 82(1)(d) TFEU) and Eurojust’s activities (Article 85(1) TFEU). 23   Proposal for a Regulation of the EP and of the Council on the European Agency for the operational management of large-​scale IT systems in the Area of Freedom, Security and Justice, and amending Regulation (EC) 1987/​2006 and Council Decision 2007/​533/​JHA and repealing Regulation (EU) 1077/​2011, COM(2017) 352 of 29 June 2017. 21 22

Bogensberger

930

Part Three: Title V Area of Freedom, Security and Justice

systems to exchange data and to enable the sharing of information, while fully respecting fundamental rights and data protection rules (e.g. strict purpose limitations). 18 The interoperability provides for three main features: (1) a European search portal to allow systems to be searched simultaneously producing combined results, in full compliance with data protection safeguards; (2) a shared biometric matching service, to enable searches across different information systems holding biometric data, possibly with hit/​no-​hit flags indicating a connection with related biometric data found in another system; (3) a common identity repository, based on alphanumeric identity data (e.g. dates of birth, passport numbers), which detects whether a person is registered under multiple identities in different databases. The adoption of the new eu-LISA Regulation is expected by the end of 2018. The Commission will propose the necessary legislative measures to implement this approach and achieve full interoperability by 2020. 20 The eu-​LISA will also be responsible for developing and managing future large-​ scale EU information systems, namely the Entry/​Exit System (EES), the EU Travel Information and Authorization System (ETIAS), and the upgraded European Criminal Records Information System for Third-​ country Nationals and Stateless Persons (ECRIS-​TCN). 19

5. Future information systems 21 The EES Regulation was adopted at the end of 2017.24 It includes a Regulation for the establishment of an EES and an essentially consequential amendment to the SBC to integrate the technical changes needed. The EES is closely linked with the ETIAS. By replacing the system of manual stamping of passports it aims at modernizing external border management, improving the quality and efficiency of controls as well as the detection of document and identity fraud. 22 The EES applies to all non-​EU nationals, who are admitted for a short stay into the Schengen area (maximum ninety days in any 180-​day period). The EES registers the name, type of travel document and biometrics, and the date and place of entry and exit in order to facilitate the border crossing of good faith travellers, to detect overstayers (individuals remaining in the Schengen area after the end of their authorized stay), and to support the identification of undocumented persons in the Schengen area. Concretely, the EES aims at: (a) enhancing the efficiency of border checks by calculating and monitoring the duration of the authorized stay on the entry and exit of third-​country nationals admitted for a short stay; (b) assisting in the identification of third-​country nationals who do not or no longer fulfil the conditions for entry to, or for short stay on, the territory of the MS;

24   Regulation (EU) 2017/​2226 of the EP and the Council of 30 November 2017establishing an Entry/​Exit System (EES) to register entry and exit data and refusal of entry data of third-​country nationals crossing the external borders of the MS and determining the conditions for access to the EES for law enforcement purposes, and amending the Convention implementing the Schengen Agreement and Regulations (EC) No 767/​2008 and (EU) No 1077/​2011 [2017] OJ L327/​20.

Bogensberger

Article 87

931

(c) allowing the identification and detection of overstayers and enabling the competent national authorities of the MS to take appropriate measures; (d) allowing refusals of entry in the EES to be checked electronically; (e) enabling automation of border checks on third-​country nationals; (f ) enabling visa authorities to have access to information on the lawful use of previous visas; (g) informing third-​country nationals of the duration of their authorized stay; (h) gathering statistics on the entries and exits, refusals of entry, and overstays of third-​ country nationals in order to improve the assessment of the risk of overstays and support evidence-​based Union migration policy making; (i) combating identity fraud and the misuse of travel documents. By granting access to designated authorities the EES contributes to the prevention, 23 detection, and investigation of terrorist offences or of other serious criminal offences and enables the generation of information for investigations related to terrorist offences or other serious criminal offences, including the identification of perpetrators, suspects, and victims of those offences who have crossed the external borders. The eu-​LISA, the agency for the operational management of large-​scale information 24 systems in the AFSJ, develops EES with a view to having it operational by 2020. The ETIAS Regulation was adopted on 12 September 2018 and entered into force 25 on 9 October 2018.25 ETIAS will gather information on all travellers who are travelling visa-​free to Europe and ensure that possible security and irregular migration concerns are identified prior to travel to the Schengen area, contributing to a more efficient management of the EU’s external borders, improving internal security, and better managing irregular migration. In detail, the Regulation aims at establishing a system for third-​country nationals exempt from the visa requirement that enables determination of whether their presence in the territory of the MS does not pose an irregular migration, security, or public health risk. For this purpose, a travel authorization and the conditions and procedures to issue or refuse it will be introduced. Moreover, this Regulation will lay down the conditions under which MS’ law enforcement authorities and Europol may consult data stored in the ETIAS Central System for the purposes of the prevention, detection and investigation of terrorist offences or of other serious criminal offences falling under their competence. The ETIAS is expected to become operational in 2020.

C. Measures for police cooperation (paras 2 and 3) 1. Introduction Article 87(2) and (3) TFEU give the Union legislator the power to establish measures 26 concerning the collection, storage, processing, analysis, and exchange of relevant information as well as the support for training of staff and cooperation on the exchange of relevant information, the common investigative techniques in relation to the detection of serious forms of organized crime, and the operational cooperation. 25   Regulation (EU) 2018/1240 of the EP and the Council of 12 September 2018 establishing a European Travel Information and Authorisation System (ETIAS) and amending Regulations (EU) No 1077/2011, (EU) No 515/2014, (EU) 2016/399, (EU) 2016/1624, and (EU) 2017/2226, [2018] OJ L 236/1, and Regulation (EU) 2018/1241 of the EP and the Council of 12 September 2018, amending Regulation (EU) 2016/794 for the purpose of establishing a European Travel Information and Authorisation System (ETIAS), [2018] OJ L236/72.

Bogensberger

932

Part Three: Title V Area of Freedom, Security and Justice

2. Exchange of information 27 The exchange of information is of central importance for all police cooperation:  according to Article 87(2)(a) TFEU the Union legislator may establish measures concerning ‘the collection, storage, processing analysis and exchange of relevant information’. This is also a core task of Europol (Article 88(2)(a) TFEU). 28 The PNR Directive 2016/​68126 is based on Article 87(2)(a) TFEU (alongside the legal basis for mutual recognition on criminal procedure, Article 82(1) TFEU). It provides for the transfer by air carriers of PNR on extra-​EU flights and the processing of these data, including the collection, use, and retention by MS and the exchange between MS. 29 The Data Retention Directive 2006/​24/​EC27 was declared invalid by a ECJ ruling,28 because it entailed a wide-​ranging and particularly serious interference with the fundamental rights to respect for private life and to the protection of personal data, without that interference being limited to what is strictly necessary and proportionate. So far, the Commission does not intend to propose a revised PNR Directive. 30 On 17 April 2018 the Commission proposed a Directive laying down rules facilitating the use of financial and other information for the prevention, detection, investigation, or prosecution of certain criminal offences, which lays down measures to facilitate access by competent authorities to financial information and bank account information for the prevention, detection, investigation, or prosecution of serious criminal offences. It also provides for measures to facilitate access by Financial Intelligence Units (FIUs) to law enforcement information and to facilitate the cooperation between FIUs.

3. Training, funding, research, and innovation 31 The Union legislature is empowered to take measures on police cooperation concerning training, funding, research, and innovation. According to Article 87(2)(b) TFEU the Union may support action ‘for the training of staff, and cooperation on the exchange of staff, on equipment and on research into crime-​detection’, and Article 87(2)(c) TFEU targets ‘common investigative techniques in relation to the detection of serious forms of organised crime.’ So far, the following measures have been taken: • The European Police College, officially denominated as the ‘European Union Agency for Law Enforcement Training’ (CEPOL—​abbreviated from the French term ‘Collège européen de police’),29 has had its headquarters in Budapest since 2014 (before it was located in Bramshill, UK). It is dedicated to developing, implementing, and coordinating training for law enforcement officials; it facilitates cooperation and knowledge sharing among law enforcement officials of the MS and, to some extent from third countries, on issues stemming from Union priorities in the field of security. CEPOL brings together a network of training institutes for law enforcement officials in MS; it also works with EU bodies, international organizations, and third countries to ensure that the most serious security threats are tackled with a collective response.   Directive (EU) 2016/​681 [2016] OJ L119/​132.   Directive 2006/​24/​EC of the EP and of the Council of 15 March 2006 on the retention of data generated or processed in connection with the provision of publicly available electronic communications services or of public communications networks and amending Directive 2002/​58/​EC [2006] OJ L105/​54. 28   Judgment in joined cases C-​293/​12 and C-​594/​12, Digital Rights Ireland, EU:C:2014:238. 29   The Regulation (EU) 2015/​2219 of the EP and of the Council of 25 November 2015 on the European Union Agency for Law Enforcement Training (CEPOL) and replacing and repealing Council Decision 2005/​ 681/​JHA [2015] OJ L319/​1. 26 27

Bogensberger

Article 87

933

• The Internal Security Fund (ISF) has been set up for the period 2014–​20; its total budget amounts to approximately EUR 3.8bn. The Fund provides for MS adequate Union financial support to ensure progress towards the policy objectives and to address important challenges in the area of internal security. • Horizon 2020 is the Union research and innovation programme for the period 2014–​20; it includes a section on security research and innovation ‘Secure societies—​ Protecting freedom and security of Europe and its citizens’, which can be used to finance research and innovation projects in the area of internal security.

4. Operational cooperation A steadily evolving area of police activities is the operational cooperation between law 32 enforcement authorities of the MS. Many already existing patterns indicate the widespread demand for operational cooperation, which remains in the scheme of assisting, supporting, and coordinating. The Union’s Policy Cycle for serious and organized crime aims at coordinating MS’ 33 common priorities and operational actions. The Standing Committee on Operational Cooperation on Internal Security (COSI, Article 71 TFEU), which gathers regularly top-​ ranking officials of MS law enforcement authorities, the Commission and specialized EU agencies, steer this process. The Policy Cycle provides a methodology for an intelligence-​ led approach to internal security, based on threat assessments performed by Europol. It targets available resources in view of immediate, mid-​term, and long-​term security threats and risks. A practical example on how this works is the Operation Archimedes, which has been the biggest ever cooperated international law enforcement operation targeting serious and organized crime in the EU, has involved actions at hundreds of locations between 15 and 23 September 2014. As part of Operation Archimedes, law enforcement authorities committed thousands of police officers to actions focusing on key hot spots in the EU with the aim of having a lasting and significant impact on serious and organized crime disrupting criminal groups and their activities for months or even years.30 The specialized Union agencies, such as the Union agency for law enforcement cooper- 34 ation Europol, the Union agency for law enforcement training CEPOL, the European border and coast guard agency Frontex, the Union agency for the operational management of large-​scale IT systems eu-​LISA, the European Monitoring Centre for Drugs and Drug Addiction (EMCDDA), the EASO, and the Union agency for criminal justice cooperation Eurojust as well as other cooperation schemes—​like the Joint Investigation Teams (JITs),31 or the cooperation between specialized intervention units,32 or the cross-​ border cooperation between national Financial Intelligence Units (FIUs) and national Asset Recovery Offices (AROs)—​play a crucial role in supporting operational cooperation between MS’ law enforcement authorities. They contribute to the assessment of common security threats, they help to define common priorities for operational action, 30   Operation Archimedes aimed at disrupting the activities of criminal groups engaging in the trafficking and production of drugs, the trafficking of human beings, the facilitation of illegal migration, organized property crime, the trade in firearms and counterfeit goods. Cybercrime (transnational sex offenders and payment fraud) was as well among the crime areas investigated (source: Europol website). 31   Based on Council Framework Decision 2002/​465/​JHA of 13 June 2002 on joint investigation teams [2002] OJ L162/​1. 32   Based on Council Decision 2008/​617/​JHA of 23 June 2008 on the improvement of cooperation between the special intervention units of the MS of the European Union in crisis situations [2008] OJ L210/​73.

Bogensberger

934

Part Three: Title V Area of Freedom, Security and Justice

and they facilitate cross-​border cooperation in detecting, investigating, and prosecuting perpetrators of offences. 35 Steadily growing Police and Customs Cooperation Centres (PCCCs) in border regions bring together on one site the law enforcement authorities of different MS, exchanging experience and best practices. Where information exchanged in PCCCs concerns serious and organized crime, it is passed up, where appropriate, to Europol. 36 The ToL empowers the Union legislator for the first time to take operational cooperation beyond mere assisting and coordination by getting involved into the decision process on the same eye-​level as domestic authorities, or even in a leading position albeit under strict limiting conditions: such measure may only be adopted subject to a special legislative procedure (Article 87(3) TFEU), where unanimity in the Council and the consent of the EP are required. The reason for that high threshold lies in the strong interference with national sovereignty. 37 In the (likely) event that unanimity cannot be reached in Council for such measure, enhanced cooperation among the MS that are willing to cooperate is facilitated pursuant to Article 87(3) second subparagraph TFEU: a group of at least nine MS may request that the draft be referred to the European Council. If disagreement persists and if at least nine MS wish to establish enhanced cooperation, they shall notify the EP, the Council, and the Commission thereof. In accordance with the second subparagraph of Article 87(3) TFEU, the authorization to proceed with enhanced cooperation is deemed to be granted. This enhanced cooperation is following the model of the enhanced cooperation concerning the establishment of the EPPO (Article 86(1) third subpara TFEU). Unlike in the case of the EPPO, this option has not been used so far for operational police cooperation.

Bogensberger

Article 88  TFEU (ex Article 30 TEU) . Europol’s mission shall be to support and strengthen action by the Member States’ police 1 authorities and other law enforcement services and their mutual cooperation in preventing and combating serious crime affecting two or more Member States, terrorism and forms of crime which affect a common interest covered by a Union policy. . The European Parliament and the Council, by means of regulations adopted in accordance 2 with the ordinary legislative procedure, shall determine Europol’s structure, operation, field of action and tasks. These tasks may include: (a) the collection, storage, processing, analysis and exchange of information, in particular that forwarded by the authorities of the Member States or third countries or bodies; (b) the coordination, organisation and implementation of investigative and operational action carried out jointly with the Member States’ competent authorities or in the context of joint investigative teams, where appropriate in liaison with Eurojust. These regulations shall also lay down the procedures for scrutiny of Europol’s activities by the European Parliament, together with national Parliaments. . Any operational action by Europol must be carried out in liaison and in agreement 3 with the authorities of the Member State or States whose territory is concerned. The application of coercive measures shall be the exclusive responsibility of the competent national authorities.

Main legal instruments The Europol Regulation 2016/​794 enables Europol to step up efforts to fight terrorism, cybercrime, and other serious and organized forms of crime.1

Commentary Established on the basis of a Convention, signed by MS in 1995, Europol has been in 1 operation since 1999. On 1 January 2010, it was conferred the status of a Union agency (the European Union Agency for Law Enforcement Cooperation). Europol has legal personality, is located in The Hague and has a staff of more than 1,000 people, 200 Europol Liaison Officers, around 100 crime analysts, and supports over 40,000 international investigations each year.2 Similar to Article 85 TFEU concerning Eurojust and Article 86 TFEU concerning the 2 EPPO (see under Chapter 4) Article 88 TFEU deals with another agency for law enforcement cooperation, Europol. Whereas Article 86 TFEU empowers the Union legislator to establish such body (EPPO), Articles 85 and 88 TFEU deal with the further developing of already existing bodies (Eurojust and Europol). 1   Regulation (EU) 2016/​794 of the EP and of the Council of 11 May 2016 on the European Union Agency for Law Enforcement Cooperation (Europol) and replacing and repealing Council Decisions 2009/​371/​JHA, 2009/​934/​JHA, 2009/​935/​JHA, 2009/​936/​JHA and 2009/​968/​JHA [2016]OJ L135/​53. 2  .

Bogensberger

936 3 4

5

6

7

8

Part Three: Title V Area of Freedom, Security and Justice

The ToL has moved the decision-​making procedure with regard to Europol to the ordinary legislative procedure (Articles 289 and 294 TFEU); only Regulations can be used. According to Article 88(3) TFEU any operational action by Europol must be carried out in liaison and in agreement with the authorities of the MS where the operation is to take place. Taking coercive measures is expressively prohibited for Europol: the ‘application of coercive measures shall be the exclusive responsibility of the competent national authorities’. That means that the Treaty prevents Europol’s evolvement towards an operative body with self-​standing competences. The rule of Article 88(2) second subparagraph TFEU, giving the EP, together with national parliaments, power to scrutinize Europol’s activities is a novelty introduced by the ToL. Compared with ‘involving’ the EP and the national parliaments in the ‘evaluation’ of Eurojust’s activities, ‘scrutinizing activities’ of Europol enables a further reaching political control. That parliamentarian scrutiny process also aims at ensuring greater transparency and democratic legitimacy of Europol’s activities. Europol assists MS’ police forces in improving their cooperation on the prevention and fight against the most serious forms of international crime, such as terrorism, drug trafficking, and trafficking in human beings, focusing on the targeting of criminal organizations. The assistance offered by Europol to national law enforcement services consists of facilitating exchanges of information, providing criminal analyses, as well as helping and coordinating cross-​border operations. Unlike national police forces, Europol does not have any autonomous investigative or coercive powers. The Europol Regulation 2016/​7943 applies since 1 May 2017. It enables Europol to step up efforts to fight terrorism, cybercrime, and other serious and organized forms of crime. The Regulation introduces a number of changes to the structure of the organization and its work. However, the essence of Europol’s existence remains unchanged: Europol supports and strengthens action by the competent authorities of the MS and their mutual cooperation in preventing and combating serious crime affecting two or more MS, terrorism, and forms of crime that affect a common interest covered by a Union policy.4 In addition, Europol also covers related criminal offences (those committed to procure the means of perpetrating offences as well as those committed to facilitate or perpetrate offences, to ensure the impunity of perpetrators in respect of which Europol is competent). The Regulation allows Europol to set up specialized units to respond immediately to emerging terrorist threats and other forms of serious and organized crime. It also includes clear rules for existing units or centres such as the European Counter Terrorism

  Regulation (EU) 2016/​794 [2016[OJ L135/​53.   Annex I of the Europol Regulation lists: terrorism, organized crime, drug trafficking, money-​laundering activities, crime connected with nuclear and radioactive substances, immigrant smuggling, trafficking in human beings, motor vehicle crime, murder and grievous bodily injury, illicit trade in human organs and tissue, kidnapping, illegal restraint and hostage-​taking, racism and xenophobia, robbery and aggravated theft, illicit trafficking in cultural goods, including antiquities and works of art, swindling and fraud, crime against the financial interests of the Union, insider dealing and financial market manipulation, racketeering and extortion, counterfeiting and product piracy, forgery of administrative documents and trafficking therein, forgery of money and means of payment, computer crime, corruption, illicit trafficking in arms, ammunition and explosives, illicit trafficking in endangered animal species, illicit trafficking in endangered plant species and varieties, environmental crime, including ship-​source pollution, illicit trafficking in hormonal substances and other growth promoters, sexual abuse and sexual exploitation, including child abuse material and solicitation of children for sexual purposes, genocide, crimes against humanity, and war crimes. 3 4

Bogensberger

Article 88

937

Centre (ECTC) and the European Union Internet Referral Unit (EU IRU), both hosted at Europol. Europol’s mandate to ensure that it is fully equipped to counter the increase in cross-​border crimes and terrorist threats is strengthened and its ability to act as the EU’s information hub in the fight against terrorism and serious organized crime is further improved. Europol’s new powers go hand in hand with data protection safeguards, demo- 9 cratic control, and parliamentary scrutiny. The Europol Regulation sets out that the supervision of Europol is carried out by the European Data Protection Supervisor. National data protection authorities will continue to play an important advisory role as part of a Cooperation Board, of which the European Data Protection Supervisor is also a member.

Bogensberger

Article 89  TFEU (ex Article 32 TEU) The Council, acting in accordance with a special legislative procedure, shall lay down the conditions and limitations under which the competent authorities of the Member States referred to in Articles 82 and 87 may operate in the territory of another Member State in liaison and in agreement with the authorities of that State. The Council shall act unanimously after consulting the European Parliament.

Commentary 1 The legislative power enshrined in Article 89 TFEU existed already in previous Treaty versions: the provision essentially copies ex Article 32 TEU, without modifying the decision-​making procedure. It empowers the Council to act in accordance with a special legislative procedure (unanimity in Council after a mere consultation of the EP) as regards operations in the territory of other MS, with the involvement of the authorities of the MS concerned. It does not list these activities, but they cover at least cross-​border observations and hot pursuit (as currently referred to by Articles 40 and 41 of the CISA). 2 Article 89 TFEU goes beyond the limits of Chapter 5, as it refers not only to acts of authorities listed in Article 87 TFEU (police, customs, and other specialized law enforcement services), but also to acts of judicial authorities (reference to Article 82 TFEU).

Bogensberger

TITLE VI TRANSPORT Introduction The title ‘Transport’, comprising Articles 90–​100 TFEU, has historically been one of the three ‘common’ policies of the EEC, together with the Common Agricultural Policy (CAP) and the Common Commercial Policy. The provisions have remained largely unchanged since 1958. The important evolutions of transport are only reflected in secondary law. Contrary to the CAP and the Common Commercial Policy, it took a spectacular court case brought by the EP against the Council for failure to act and the modification of the decision procedures in the SEA in order to ensure the take-​off of the Common Transport Policy (CTP). In the early years, the focus of transport policy has been regulatory, the High Authority and the Commission combatting discriminatory transport tariffs, just like they were combatting cartels and state aid. Nowadays, the transport legal basis has been used to establish inside and outside the Union a fully-​fledged common policy, covering broad sways from international air transport agreements, over regulation and de-​regulation of all transport modes, to tools for anti-​dumping and anti-​subsidy investigations, social rules on working time and wage, and the cross-​border enforcement of traffic offences. The particularity of the CTP, as it is set out in the Treaty, is that it applies only to land transport, with the possibility for the Council to apply it also to maritime and aviation. Furthermore, the transport title is ‘protected’ by a number of derogations, most importantly from the freedom to provide services (Article 58 TFEU) and for state aid (Article 93 TFEU). The structure of the Articles is somewhat out of date (see Overview).

Overview Article 90 sets out the objective of a CTP. Article 91 is the core legal basis on which all the secondary legislation is built. Article 92 contains a stand-​still provision in order to avoid ‘last orders’ of discrimination. Article 93 provides for special rules on state aid. Articles 94–​97, which correspond to similarly worded provisions in the ECSC, are the legal basis for enforcement action of the Commission against discrimination and support tariffs, as well as charges for border crossing. They were of crucial importance in the early days, but have lost any practical importance nowadays as transport tariffs are no longer regulated by the state. Article 98 concerns the division of Germany. Article 99 concerns a defunct Advisory Committee (which, again, in early days was crucial). Article 100 offers the possibility of extending the legal basis of Article 91 to maritime and aviation. MAXIAN Rusche

1 2

3

4

5

940

Part Three: Title VI Transport

Selected bibliography Francesco Maiani and Roland Bieber, Droit européen des transports (2nd ed, Schulthess 2013) François Decoster and Frédéric Versini, UE:  la politique des transports:  vers une mobilité durable (LGDJ 2009) Albrecht Frohnmeyer and Peter Mückenhausen, EG-​Verkehrsrecht (Beck 2004). Loïc Grard, L’Europe des transports (La Documentation française 2005) Rosa Greaves, EC Transport Law (2nd ed, Pearson 2000) Agata Jurkowska, ‘Wspólna polityka transportowa’ in Agata Jurkowska and Tadeusz Skoczny, Polityki Unii Europejskiej: polityki sektorów infrastrukturalnych (EuroPrawo 2010) 19 Francesco Munari, Il diritto comunitario dei trasporti (Giuffrè 1996) Johannes Frerich and Gernot Müller, Europäische Verkehrspolitik (De Gruyter 2004) Luis Ortiz Blanco and Ben Van Houtte, EU Regulation and Competition Law in the Transport Sector (2nd ed, OUP 2017) Institut für das Recht der Europäischen Gemeinschaften der Universität Köln (ed), Verkehr und Gemeinschaftsrecht (Wissenschaftliches Kolloquium am 1 und 2 April 1971 in Bad Ems, Heymann 1972)

MAXIAN Rusche

Article 90  TFEU (ex Article 70 EC) The objectives of the Treaties shall, in matters governed by this Title, be pursued within the framework of a common transport policy.

Commentary Article 90 TFEU stipulates that the Union shall have a CTP. It is of important symbolic 1 importance, because it defines transport as one of the common policies.

MAXIAN Rusche

Article 91  TFEU (ex Article 71 EC) . For the purpose of implementing Article 90, and taking into account the distinctive features 1 of transport, the European Parliament and the Council shall, acting in accordance with the ordinary legislative procedure and after consulting the Economic and Social Committee and the Committee of the Regions, lay down: (a) common rules applicable to international transport to or from the territory of a Member State or passing across the territory of one or more Member States; (b) the conditions under which non-​resident carriers may operate transport services within a Member State; (c) measures to improve transport safety; (d) any other appropriate provisions. . When the measures referred to in paragraph 1 are adopted, account shall be taken of cases 2 where their application might seriously affect the standard of living and level of employment in certain regions, and the operation of transport facilities.

Essential case law Case C-​43/​12, Commission v Council and EP: The competence for cross-​border exchange of information to facilitate enforcement of traffic offences can be based on Article 91 TFEU. Case C-​440/​05, Commission v Council (Marine pollution): The competence for criminal sanctions is an annex competence of transport policy. Joined Cases C-​184/02 & 223/​02, Finland and Spain v Council and EP: The competence for the working time directive is part of Article 91 TFEU. Joined Cases C-​248-​249/​95, SAM Schiffahrt et Stapf: The competence for the scrapping scheme for inland waterway vessels is covered by Article 91 TFEU. Case 13/​83, EP v Council: Failure of the Council to act on CTP is confirmed by ECJ. Case 97/​78, Schumalla:  The competence for social rules, including rest times, is covered by Article 91 TFEU. Case 9/​70, Grad: Decision 65/​271/​EEC has direct effect.

Main legal instruments Directive 2012/​34/​EU establishes a single European railway area, opening the market in rail transport.1 Regulation (EC) No 1072/​2009 lays down rules on cabotage and access to road transport in particular.2 Regulation (EC) No 1371/​2007 sets out rail passengers’ rights and obligations, and Regulation (EU) No 181/​2011 the rights of passengers in bus and coach transport.3

1   Directive 2012/​34/​EU of the EP and of the Council of 21 November 2012 establishing a single European railway area [2012] OJ L343/​32. 2   Regulation (EC) No 1072/​2009 of the EP and of the Council of 21 October 2009 on common rules for access to the international road haulage market [2009] OJ L300/​72. 3   Regulation (EC) No 1371/​2007 of the EP and of the Council of 23 October 2007 on rail passengers’ rights and obligations [2007] OJ L315/​14 and Regulation (EU) No 181/​2011 of the EP and of the Council of 16 February 2011 concerning the rights of passengers in bus and coach transport and amending Regulation (EC) No 2006/​2004 [2011] OJ L55/​1.

MAXIAN Rusche

Article 91

943

Directive 1999/​62/​EC harmonizes the rules for road charging.4 Council Decision 65/​271/​EEC sets out first steps for the CTP; prohibition of certain charges.5

Commentary A. General remarks B. Common features of the four alternatives of Article 91(1) TFEU C. Common rules for international transport (para 1(a)) D. The conditions under which non-​resident carriers may operate transport services within a MS (para 1(b)) E. Measures to improve transport safety (para 1(c)) F. Any other appropriate provisions (para 1(d)) G. Choice of the legal form of the acts of secondary law H. Serious affectation of the standard of living and level of employment in certain regions, and of the operation of transport facilities (para 2) I. Acts of secondary law 1. Introduction 2. Cross-​cutting provisions 3. Road transport a) General rules b) Transport safety c) Freedom to provide services d) Access to the profession e) Price regulation f ) Social rules (driving and rest hours; working time) g) Environment h) Technical safety i) International rules 4. Bus transport a) Market access b) Passenger rights 5. Intelligent transport systems 6. Railways a) Market access and infrastructure b) Further legal acts 7. Inland waterways 8. Combined transport

A. General remarks Article 91 TFEU is the legal basis for secondary legislation in land transport. It also serves as 1 legal basis, together with Article 218, for international agreements in the area of transport. Article 91 TFEU is very similar to the original provision of the EEC, Article 75 EEC. 2 The major changes were the following. First, the Treaty of Maastricht strengthened the role 4   Directive 1999/​62/​EC of the EP and of the Council of 17 June 1999 on the charging of heavy goods vehicles for the use of certain infrastructures [1999] OJ L187/​42. 5   Council Decision 65/​271/​EEC of 13 May 1965 on the harmonisation of certain provisions affecting competition in transport by rail, road and inland waterway [1965] OJ L88/​1500.

MAXIAN Rusche

944

Part Three: Title VI Transport

of the EP, by introducing the cooperation (today: codecision) procedure. Furthermore, it added the competence for ‘measures to improve transport safety’ (which, however, merely was a clarification, as transport safety arguably was already included in ‘any other appropriate provisions’). 3 For a long time, the predecessor rules of Article 91(2) TFEU foresaw special voting rules for cases where legal acts might seriously affect the standard of living and level of employment in certain regions, and the operation of transport facilities. Those have now been abolished.

B. Common features of the four alternatives of Article 91(1) TFEU 4 The four alternatives of Article 91(1) TFEU have in common that they serve the ‘implementation’ of Article 90 TFEU, i.e. the CTP. The CTP aims at creating a comprehensive regulatory framework for transport. The Court has clarified in several landmark cases that this creates a very far-​reaching competence, which includes in particular social,6 environmental,7 and consumer protection8 rules and may also include the facilitation of cross-​border enforcement of fines. Furthermore, those rules may also include an obligation to impose effective—​including criminal—​sanctions.9

C. Common rules for international transport (para 1(a)) 5 The admission of a carrier from another MS is the first step towards free movement of services. Together with Article 91(1)(b) TFEU, this provision signals the intention of the mothers and fathers of the Treaties to create a common market also for transport services, and on the basis of rules that do not only regulate access to the market, but also the conditions (social, environmental, etc.) under which services are to be provided. Article 91(1)(a) TFEU covers not only transport operations between two MS and transit, but also transport operations with third countries. That is already shown by the wording ‘to or from’. Had third countries been excluded, it would have to read ‘to and from’. This is the basis for the external competence of the Union. Thus far, however, the Union has—​contrary e.g. to air transport—​not made use of that external competence. 6 Article 91(1)(a) TFEU indicates a priority for international transport. At the same time, it will often be necessary to regulate also internal transport operations, in order to avoid economic imbalances, in particular with regard to social and environmental rules. Applying those rules only to international transport would not make much sense. 7 Article 91(1)(a) TFEU has been used as legal basis mainly for market access regulation, competition regulation, and capacity and price regulation (transport quotas and   Joined Cases C-​184/02 & 223/​02, Finland and Spain v Council and EP, EU:C:2004:497.   Directive 1999/​62/​EC of the EP and of the Council of 17 June 1999 on the charging of heavy goods vehicles for the use of certain infrastructures [1999] L187/​42. 8   Regulation (EC) No 1371/​2007 of the EP and of the Council of 23 October 2007 on rail passengers’ rights and obligations [2007] L315/​14. Regulation (EU) No 181/​2011 of the EP and of the Council of 16 February 2011 concerning the rights of passengers in bus and coach transport and amending Regulation (EC) No 2006/​2004 [2011] L55/​1. 9   Case C-​440/​05, Commission v Council (Marine pollution), EU:C:2007:625; Case C-​43/​12, Commission v Council and EP (Traffic offences), EU:C:2014:298. 6 7

MAXIAN Rusche

Article 91

945

regulated tariffs) for road, rail, and inland waterway transport. Certain harmonizing regulation, such as social standards and technical standards, may also be adopted on the basis of Article 91(1)(a) TFEU, but a clear distinction from Article 91(1)(b) TFEU is often not possible.

D. The conditions under which non-​resident carriers may operate transport services within a MS (para 1(b)) The access of non-​resident carriers to domestic transport operations is the second specific form of the freedom to provide services. It is also often referred to as ‘cabotage’. That term was initially coined for coastal sea transport, but is nowadays used for all modes of transport. One often distinguishes two categories: ‘grand’ cabotage, i.e. transport which a carrier originating from another MS or a third country performs between two other MS (e.g. a Polish carrier between Germany and France), and ‘small’ cabotage, which is identical to the scope of application of Article 91(1)(b) TFEU, i.e. transport within the borders of another MS. One important legal feature of small cabotage is that the carrier needs to comply not only with the laws and regulations of its country of origin, but also with domestic laws and regulations. That is particularly controversial for the local wage, in particular where there is a minimum wage. The fact that Article 91(1)(b) TFEU speaks of ‘conditions’ indicates that the mothers and fathers of the Treaties did not envisage unlimited and unconditional freedom to provide services, but only the harmonization of the conditions for the exercise of that freedom. The Court clarified that those harmonizing rules, as a minimum, need to ensure that all discriminations based on nationality or seat of the carrier are avoided or removed.10 Prior to the action for failure to act brought and won by the EP against the Council, Article 91(1)(b) TFEU had not been used at all, and small cabotage was excluded in all MS, including inside the Benelux area. For inland waterways, two international conventions, the Mannheim Act for the Rhine and the Mosel Convention for the Mosel, guarantee both grand and small cabotage, as long as the carrier has a ‘real link’ to one of the signatory states or another MS. For railways, any transport on the network of other MS was excluded until the transposition of Directive 91/​440.11 The current situation is described in the sectoral overview on secondary legislation.

8

9

10

11

E. Measures to improve transport safety (para 1(c)) Article 91(1)(c) TFEU, introduced by the ToM, only confirms the view already taken be- 12 fore by the Commission, that regulation on transport safety is covered by the transport competence. In this area, however, subsidiarity is of particular importance and can be illustrated by recommendation 2000/​115/​EC on the maximum level of alcohol consumption (which has been adopted after a legislative proposal of the Commission12 failed). For similar reasons, the Commission has shied away from regulating the maximum speed on highways. For transport safety, the Commission—​in addition to legislative and regulatory   Case 13/​83, EP v Council, EU:C:1985:220.   Directive 91/​440/​CEE of 29 July 1991 on the development of the Community’s railways [1991] L237/​ 25 (no longer in force). 12  COM(1988)707. 10 11

MAXIAN Rusche

Part Three: Title VI Transport

946

proposals—​also works with specific ten-​year plans, in particular to reduce the number of victims of traffic accidents.13

F. Any other appropriate provisions (para 1(d)) 13 The ‘general clause’ of Article 91(1)(d) TFEU has been used as legal basis for a broad range of measures, in particular concerning the creation of an integrated European transport system; the necessary coordination of infrastructure planning; rules for infrastructure charging and use; environmental rules; social rules; consumer (in particular passenger) rights; and the fight against terrorism. This includes the effective application of necessary sanctions, including criminal sanctions. 14 The relevant case law includes in particular a judgment of 1989 on the coordinated scrapping of inland water vessels in order to restructure inland waterway transport,14 where the Court confirms the broad extent of the transport powers of the Union. Thus far the Court has not annulled any piece of secondary legislation due to a violation of competence.

G. Choice of the legal form of the acts of secondary law 15 The open wording of Article 91(1) TFEU—​‘common rules’, ‘conditions’, ‘measures’, and ‘appropriate provisions’—​leaves the Union legislator the entire panoply of Article 288 TFEU to choose from when deciding on the legal form of act of secondary law. Thus far, there is a clear preference for regulations, in particular for market access rules. Directives have been used e.g. for the harmonization of driving licences and for the measurements and weights of lorries.

H. Serious affectation of the standard of living and level of employment in certain regions, and of the operation of transport facilities (para 2) 16 Article 91(2) TFEU is an atavism, that can only be understood against the backdrop of the different treaty changes. For a long time, MS had indeed insisted on unanimity for measures that caused such affectation. As a result, the Council always aimed at unanimity in the area of transport. However, it had never been triggered, which is why its ultimate removal was the logical consequence. The current wording is more a provision of programmatic character than a hard legal provision. The first alternative is similar and linked to regional policy, and can e.g. be found as a similar concern in state aid rules. The second alternative does not protect transport undertakings but the availability of general infrastructure (ports, airports, etc.) in all regions.

I. Acts of secondary law 1. Introduction 17 The Union legislator has created an important number of acts of secondary law on the basis of Article 91 TFEU, in particular following the judgment of the Court in the failure to act case and the introduction of codecision. The following overview is short but gives a taste of the breadth of the activities.

 COM(2010)389.

13

MAXIAN Rusche

  Joined Cases C-​248-​249/​95, SAM Schiffahrt et Stapf, EU:C:1997:377.

14

Article 91

947

2. Cross-​cutting provisions Harmonisation Decision 65/​271/​EEC,15 one of the first acts adopted in the area of transport, is still in force. It harmonizes certain provisions concerning competition in railway, road, and inland waterway transport. It is the basic act for the development of a CTP. Most of its provisions are of programmatic character; but it also contains concrete, enforceable rights, which are relevant to this day: Article 1(a) prohibits double taxation of vehicles; Article 4 stipulates that the harmonized VAT replaces specific taxes that MS levy in the area of land transport. The German Leberpfennig, a specific tax on transport to finance transport infrastructure, fell afoul of those provisions and as a result could no longer be levied.16 Infrastructure charging is a recurring theme in the CTP. The starting point of the debate was that not all modes of land transport had to finance their own infrastructure (indeed, mainly railways had to, not road and inland waterways). Later on, the issue of including environmental externalities into infrastructure charges was added to the debate. The current results are as follows: Regulation (EEC) No 1108/​70 obliges MS to notify to the Commission their infrastructure expenditures.17 The Commission has published two important documents on the issue, which deal with the economic core of the problem: the 1998 Whitebook on fair prices for the use of infrastructure,18 and the 2008 das Handbook on estimation of external costs in the transport sector.19 The latter was accompanied by a Communication on greening transport. That Communication buried the idea floated in the 1960s to come to common rules for infrastructure charging for all areas of transport and suggests a more realistic, sector-​specific approach. On that basis, every sector (with the exception of inland waterways and ports) has today secondary Union law rules on infrastructure charging. Directive 2008/​68/​EC on the transport of dangerous goods20 creates a common legal framework for the land transport of dangerous goods. The Directive builds upon three sector-​specific texts, which have been agreed under the auspices of the UN Economic Commission for Europe (UN ECE)—​ the European Agreement concerning the International Carriage of Dangerous Goods by Road (ADR) and European Agreement concerning the International Carriage of Dangerous Goods by Inland Waterways (ADN), agreements for road and inland navigation—​and the Intergovernmental Organization for International Carriage by Rail (OTIF)—​the Regulations concerning the International Transport of Dangerous Goods by Rail (RID) agreement. Furthermore, those MS that are members of the Organisation for Cooperation between Railways (OSJD) (mainly the Central and Eastern European Countries) may continue to apply the OSJD rules laid down in the Agreement on International Goods Transport by Rail (SMGS) agreement. Despite the fact that the Union is only a member of OTIF, it has the exclusive external competence also for the negotiations of agreements in UNECE and OSJD, based on the   [1965] OJ L88/​1500.   Case 9/​70, Grad, EU:C:1970:78: Direct effect of decision 65/​271/​EEC. This case law remains relevant for the current discussions on the German Maut. 17 18   [1970] OJ L130/​4.  COM(98)466final. 19   This handbook has been prepared by a scientific consortium under the lead of CE Delft. It has not been formally adopted by the Commission, see . 20   [2008] OJ L260/​13. 15 16

MAXIAN Rusche

18

19

20

21

948

Part Three: Title VI Transport

AETR doctrine (which concerns an agreement to be negotiated in the area of transport within UNECE).

3. Road transport a) General  rules 22 Directive 2006/​126/​EC on driving licences establishes the principle of mutual recognition and harmonization of the presentation of the documents. That Directive (and in particular its predecessors) have triggered a certain degree of ‘driving licence tourism’, taking advantage of the internal market.21 There is extensive case law; worth mentioning in particular are: • third-country nationals in possession of an EU driving licence can rely directly on the Directive, for instance in order to avoid criminal sanctions;22 •​ the competence for verifying whether a person acquiring a driving licence had its residence in that MS is exclusively a matter for the MS issuing the driving licence; ​• another MS having doubts on this point may not rely on its criminal law, but has to request, where necessary, the assistance of the other MS.23 This case law has been further nuanced, in particular dealing with cases of clear abuse24 and manifest lack of a residence.25 MS may not introduce a system of mandatory registration of driving licences issued by other MS in case of change of residence.26 23 Regulation (EC) No 2411/​9827 concerns licence plates and is based on the Vienna Convention of 1968, negotiated under the UNECE. 24 As regards Directive 1999/​37/​EC on vehicle documents,28 the Court has clarified that it does not create full harmonization; MS remain free to require the inclusion of additional information in order to apply national rules, such as a subsidy for clean vehicles. However, the inclusion of that information may not be used as a precondition for obtaining the subsidy. Proof by other means must remain possible.29 25 Regulation (EC) No 1100/​2008 on border checks30 defines the right of authorities of MS to carry out random checks to control the respect of national and Union legislation. Those controls must be performed throughout the territory, and may not be linked to a border crossing. b) Transport  safety 26 The following legal acts have been adopted: • Directive 91/​671/​EEC regulates safety belts and child restraint devices;31 • Directive 92/​6/​EEC renders mandatory the installation of devices to limit the maximum speed of lorries and buses;32 21   See in detail Michael Pießkalla and Stephan Leitgeb, ‘§ 28 IV 1 Nr. 3 FeV: Anerkennungspflicht auch für nach dem 18. 1. 2009 ausgestellte EU-​Führerscheine?’ [2010] NZV 329; Michael Pießkalla, ‘§ 28 Abs. 4 Nr. 2 FeV—(wieder) ein Verstoß gegen die Führerscheinrichtlinie?’ [2009] NZV 479; Rupert Scholz, ‘Justizgewährleistung und wirtschaftliche Leistungsfähigkeit, . . . Führerscheintourismus’ in der Europäischen Union?’ [2009] EuR 275. 22 23   Case C-​230/​97, Awoyemi, EU:C:1998:521.   Case C-​476/​01, Kapper, EU:C:2004:261. 24   See Joined Cases C-​334-​336/​06, Zerche, EU:C:2008:367; Case C-​1/​07, Weber, EU:C:2008:640. 25   Case C-​184/​10, Grasser, EU:C:2011:324. 26 27   Case C-​246/​00, Commission v Netherlands, EU:C:2003:398.   [1998] OJ L299/​1. 28 29   [1999] OJ L138/​57.   Case C-​443/​10, Bonnarde, EU:C:2011:641. 30 31 32   [2008] OJ L304/​63.   [1991] OJ L373/​27.   [1992] OJ L57/​27.

MAXIAN Rusche

Article 91

949

• as a consequence of a number of spectacular accidents in tunnels, Directive 2004/​54/​EC imposed minimum safety requirements for tunnels.33 Those requirements are based on standards prepared by, inter alia, UNECE; • Directive 2008/​96/​EC introduces a mandatory safety management for road infrastructure, in particular including impact assessments;34 • Decision 93/​704/​EC creates a common database on traffic accidents;35 • Directive 2007/​38/​EC obliges lorries to install certain mirrors, in particular to fight against the problem of ‘dead angles’.36 One important challenge for effective transport safety has been the cross-​border en- 27 forcement of traffic offences. Framework Decision 2005/​214/​JI introduced the principle of mutual recognition of fines37 of above EUR  70. One big problem was often finding the driver who had committed the traffic offence, in particular where only the traffic sign was known. The Commission made in 2008 a proposal on that topic, in order to facilitate the cross-​border information exchange, on the basis of the transport legal basis. EP and Council adopted Directive 2011/​82/​EU, which enables such exchange for the most serious offences, but used the legal basis for police cooperation (Article 87(2)). The Commission brought a successful action against EP and Council, where the Court confirmed the broad scope of application of the transport legal basis.38 c) Freedom to provide services Directive 2006/​94/​EC39 sets out those services that are completely liberalized, in par- 28 ticular transport within a company, postal transport, and transport of medicaments. However, that directive leaves MS the possibility to impose particular conditions upon their own nationals.40 For all other areas, international transport was initially based on a quota system. That 29 system was abandoned in 1993, when a so-​called ‘Community licence’ was introduced. Any applicant may request that licence, provided he or she meets the requirements laid down in Regulation (EC) No 1072/​2009 on common rules on market access.41 On that basis, there is full freedom to provide international transport services within the common market. Regulation (EEC) No 3916/​90 provides for a safety net.42 In case of a serious disturbance (in particular, overcapacities), any MS may request from the Commission measures. The Commission needs to decide within thirty days on such a request. The measures are limited to six months, and may be prolonged once. For longer-​lasting measures, the Commission has to make a proposal to the Council, and the Council decides on the basis of qualified majority. For cabotage, the rule had been until 1993 equally one based on quotas. Regulation 30 (EEC) No 3118/​93 completely liberalized cabotage, but referred to ‘temporary’ transport operations.43 That rule also created large scope for circumvention. The Court never had to rule on this question, but had given guidance on the term ‘transitory’ in Article 57 34 35   [2004] OJ L167/​39.   [2008] OJ L319/​59.   [1993] OJ L329/​63.   [2007] OJ L184/​25. 37   Council Framework Decision 2005/​214/​JHA of 24 February 2005 on the application of the principle of mutual recognition to financial penalties [2005] OJ L76/​16. See also Commentary on Article 82 TFEU, para [27]. 38 39   Case C-​43/​12, Commission v Council and EP, EU:C:2014:298.   [2006] OJ L374/​5. 40 41 42   Case 126/​82, Smits, EU:C:1983:14.   [2009] OJ L300/​72.   [1990] OJ L375/​10. 43   [1993] OJ L279/​93. 33 36

MAXIAN Rusche

Part Three: Title VI Transport

950

for other sectors.44 In reaction, several MS started in 2005 (in repsonse to the increased incentive of circumvention following larger differences in salaries in the enlarged EU) to adopt national measures defining ‘temporary’. The Commission responded with an interpretative communication,45 which, however, did not end the debate. The co-​legislators created in 2009, in Regulation (EC) No 1072/​2009 on common rules for market access, a more precise definition (in Article 8), which foresees that the carrier may do cabotage within seven days following an international transport, and for a maximum of three operations.46 Cabotage operations are subject to the rules of the country in which they are carried out for a closed list of subject areas (Article 9). Because that list is closed, the MS in which cabotage is carried out may not apply, in particular, its rules on taxation of lorries.47 Article 10 contains a safety net, corresponding to the mechanism created by Regulation (EEC) No 3916/​90 (see para [35]). 31 Cabotage remains controversial. The Commission presented in 2017 new proposals, which further restrict cabotage operations and should be easier to enforce. Indeed, the enforcement of the ‘three operations’ rule was difficult, as it was based on the cooperation of the carriers in presenting loading documents. The new proposal restricts cabotage operations to five days and the countries that are neighbouring the country of destination of the international transport. The number of operations, on the contrary, is unlimited. Furthermore, the Commission proposes to clarify that the ‘posting of workers’ Directive applies to cabotage operations as of day one, and to international transport operations in case the carrier spends more than three consecutive days on the territory of the MS concerned. d) Access to the profession 32 Regulation (EG) No 1071/​2009 harmonizes rules for the access to the profession of carrier.48 It also aims at rendering letterbox companies impossible (see judgment in Hoves, where the carrier had its seat in Luxembourg but did not even have a parking lot for his lorries there).49 e) Price regulation 33 The Court allows in principle for price regulation of international transport.50 However, since the entry into force of Regulation (EEC) No 4058/​89,51 no such regulation exists any longer. MS remain free to regulate prices for domestic transport operations. f) Social rules (driving and rest hours; working time) 34 Regulation (EC) No 561/​2006 harmonizes certain social rules for road transport,52 namely: minimum age, driving, and rest times. They are valid independently of whether the driver is independent/​self-​employed or an employee. The regulation also sets out the rules of liability of the carrier and rules on control and sanctions. 35 The Court had to rule a number of times on questions of principle and interpretation. Usually that happened in the context of criminal proceedings in MS. The Court has in particular confirmed the broad competence of the Union, including for creating an   Case C-​55/​94, Gebhard, EU:C:1995:411; Case C-​215/​01, Schnitzer, EU:C:2003:662. 46   [2005] OJ C21/​2.   [2009] OJ L300/​72. 47 48   Case C-​115/​00, Hoves, EU:C:2002:409.   [2009] OJ L300/​51. 49 50   Case C-​115/​00,  Hoves.   Case 12/​82, Trinon, EU:C:1982:407. 51 52   [1989] OJ L390/​1.   [2006] OJ L102/​1. 44 45

MAXIAN Rusche

Article 91

951

obligation to foresee criminal sanctions.53 When interpreting the rules, the Court has always emphasized the objective of the regulation, namely transport safety. In particular, it decided that: • the rules on rest times bind both the carrier (obligation not to impose any work on the employee) and the driver (obligation to respect);54 • the rules apply to employed and independent drivers;55 • the company in charge of supervising the respect of the rules is the carrier, even in case of an employee or a temporary employee employed by an agency;56 • the exception for public authorities is narrow and does not apply to privately ​owned vehicles, which fulfil tasks requested by a public authority;57 • the precise method for calculating the times.58 There is need for special mention for lorries and busses as well as journeys to and 36 from third countries. Many neighbouring European third countries are parties to the AETR (European Agreement concerning the Work of Crews of Vehicles Engaged in International Road Transport), negotiated under the auspices of the UN-​ECE. That agreement falls under the exclusive external competence of the Union.59 The AETR became part of the acquis by Regulation (EEC) No 2829/​77.60 Regulation (EC) No 561/​ 200661 refers to the AETR and circumscribes the respective scope of application. The AETR is applicable to the entire journey. This is a reaction to a judgment of the Court concerning a predecessor regulation, pursuant to which the AETR only applies to the leg of the journey outside the Union.62 MS try to ensure coherence between Regulation (EC) No 561/​2006 and the AETR, which they achieve in general. A decisive element for enforcing driving and rest times is the so-​called tachygraph, 37 regulated in Regulation (EU) No 165/​2014.63 Again, the Court has confirmed the Union competence to adopt that rule.64 It has also interpreted broadly the notion of ‘other working time outside the driving time’, which also has to be registered.65 Further legal acts are: 38 • Directive 2006/​22/​EC obliges MS to carry out a minimum of controls on the roads and in the transport undertakings; • Directive 2003/​59/​EC lays down minimum qualifications and minimum continued learning obligations for drivers;66 • Directive 2002/​15/​EC provides for special rules for working time in transport.67 Again, the Court has confirmed that the rules are covered by the transport competence;68 • Directive 2006/​1/​EC guarantees the safety of leased lorries (‘dry lease’).69

  Case 97/​78, Schumalla, EU:C:1978:211. 55   Case 69/​74, Cagnon, EU:C:1975:19.   Case 65/​76, Derycke, EU:C:1977:7. 56 57   Case 76/​77, Dufour, EU:C:1977:215.   Case 47/​79, Nehlsen, EU:C:1979:281. 58   Case C-​116/​92, Charlton, EU:C:1993:931. 59   Case 22/​70, Commission v Council, EU:C:1971:32. See also Commentary on Article 3 TFEU, para [23]. 60 61   [1977] OJ L334/​1.   [2006] OJ L102/​1. 62 63   Case C-​313/​92, Van Swieten, EU:C:1994:219.   [2014] OJ L60/​1. 64   Case 128/​78, Commission v UK, EU:C:1979:32. 65 66   Case C-​297/​99, Skills Motor Coaches, EU:C:2001:37.   [2003] OJ L226/​4. 67 68   [2002] OJ L80/​35.   Joined Cases C-​184/02 & 223/​02, Finland and Spain v Council and EP. 69   [2006] OJ L33/​82. 53 54

MAXIAN Rusche

952

Part Three: Title VI Transport

g) Environment 39 The most important piece of environmental legislation is the so-​called ‘Eurovignette’ Directive 1999/​62/​EC.70 That Directive has two main purposes. On the one hand, it sets minimum levels of taxation for lorries. That provision aims at reducing distortions of competition created by different levels of taxation. On the other hand, it harmonizes the conditions under which MS may levy time or distance-​based road tolls. 40 The history of this Directive mirrors difficult moments in EU transport policy. The genesis of the predecessor was the first German attempt at creating a toll in Germany, which fell afoul of Article 92 TFEU.71 Once the ‘Eurovignette’ Directive had been adapted, several MS (Benelux, Germany, Denmark, and Sweden) created together a time-​ based toll, valid in all of them, the so-​called ‘Eurovignette’. The basic idea is to differentiate taxation and tolls depending on impact of the vehicles on the infrastructure and the environment. Hence, the Eurovignette Directive was the starting point for applying the ‘polluter pays’ principle in road transport. It is in that context important to keep in mind the starting point: road charges should only be permitted to cover infrastructure cost. Otherwise, transit countries in the centre of the EU may be tempted to abuse their dominance (‘essential facilities doctrine’). The first aim is hence to protect road hauliers against excessive road charges. Because the Directive restricts the freedom of MS to levy tolls and charges, it is important to note that it applies only to lorries above 3.5 tons and on the trans-​European transport network. That means, in particular, that for a toll on private cars or so-​called city toll systems MS only have to comply with the general principles of Union law. The Commission has issued an interpretative communication on the application of the non-​discrimination principle. 41 Two subsequent amendments of the Eurovignette Directive have further increased possibilities for environmental charges. The first modification, in 2006,72 created special rules for the transit of the Alps, and was linked to guarantees Austria had obtained in the accession process, the so-​called ‘eco point’ system, which has also given raise to Court litigation.73 The second amendment, which entered into force in 2013, broadens the possibilities for including external costs into road charges.74 Finally, in 2017, the Commission also presented new legislative proposals for further strengthening the idea of distance-​based road charging, including for private cars. 42 On the direct effect of Directive 1999/​62/​EC, the Court has taken a differentiated view. First, it has clarified that a private undertaking, which has a concession for the exploitation of a highway, may be subject to direct effect of the Directive. Second, it found that the non-​discrimination principle provided for in the Directive is of no direct effect; on the contrary, the limitation of the maximum amount of the toll to infrastructure costs is not directly applicable, because the directive did, in its version applicable to the facts, not provide for a detailed formula and left broad discretion to MS.75 That has changed after the most recent modification of the Directive. 43 Germany, which had been the instigator of the Eurovignette, abandoned the system in 2005 and introduced a distance-​ based charging system. The initially planned 71   [1999] OJ L187/​42.   See Commentary on Article 92 TFEU, paras [10–​11].   Directive 2006/​38/​EC [2006] L157/​8. 73   Case C-​445/​00, Austria v Council, EU:C:2003:445, and Case C-​161/​04, Austria v Council and EP, EU:C:2006:512 (Austria withdrew the case after the conclusions of the AG). 74 75   Directive 2011/​76/​EU [2011] L269/​1.   Case C-​157/​02, Rieser, EU:C:2004:76. 70 72

MAXIAN Rusche

953

Article 91

reimbursement system for carriers, based on taxation of petrol, was prohibited by the Commission on the basis of state aid rules, but due to a violation of the principle of non-​discrimination.76 Further legal acts are: 44 • Directive 2004/​ 52/​ EC regulates the interoperability of electronic road charging systems;77 • Directive 2009/​33/​EC promotes clean and energy efficient vehicles.78 It introduces mandatory green public procurement rules. (h) Technical  safety Since 1977 Union law lays down minimum standards for technical controls of vehicles, 45 which can be found today in Directive 2009/​40/​EC.79 MS are obliged to recognize controls carried out in another MS. In 1985 and 1986 the Union also laid down rules on the maximum weight and the 46 maximum axle weight of lorries (with an exception for Ireland and the UK). Also, measurements were harmonized. That text is today Directive 96/​53/​EC.80 Directive 2000/​30/​EC regulates technical controls of lorries on the road, in order to 47 reduce the risk of accidents due to badly maintained lorries. i) International  rules There are two sets of comprehensive international agreements:

48

(1) a bilateral convention with Switzerland, that provides for comprehensive regulation of road transport relations;81 (2) a transport community with the western Balkan countries.82 Of great practical importance for the transport relations with Eastern Europe and the Balkan countries are the so-​called CEMT authorizations. They are based on a resolution of the European conference of ministers of transport (CEMT is the French acronym). Those authorizations are based on a quota system and allow the authorization holder to carry out international transport within the territory of the Council of Europe.

4. Bus transport a) Market  access Regulation (EC) No 1073/​200983 regulates bus transport. In order to carry out inter- 49 national bus transport, it is necessary to have a Community licence (Article 4), just like for transport of goods. Occasional transport is authorized on that basis within the Union. For regular international lines, it is in addition necessary to obtain an authorization from the competent authority of the seat of the carrier. That authority consults other MS concerned. After four months, the authorization is deemed to be granted (Articles 6–​8). Refusal can only be justified where the viability of domestic public service routes is threatened. For cabotage, bus transport still relies on the notion of temporary, discussed earlier in paragraph [36].

77   Decision 2009/​150/​EC [2009] L50/​30.   [2004] OJ L166/​124. 79 80   [2009] OJ L120/​5.   [2009] OJ L141/​12.   [1996] OJ L235/​59. 81 82   [2002] OJ L114/​91.   See the Press Release on the Commission Proposal, IP/​08/​382. 83   [2009] OJ L300/​88. 76 78

MAXIAN Rusche

954 50

Part Three: Title VI Transport

In 1982, the Union concluded a closed international agreement with Turkey, Norway, and Switzerland on occasional international passenger transport (ASOR).84 As ASOR is a closed agreement, the Union has concluded with the Eastern European and Balkan countries as well as Turkey the Interbus Agreement, which offers a similar level of liberalization and is open for all states that belong to the CEMT (see, on that organization, para [58]in fine). The Commission announced in 2011 that it aimed to include all countries that are part of the European Neighbourhood Policy (ENP).

b) Passenger  rights 51 Following the big success of passenger rights for air transport, those have been extended to all other modes of transport, including bus transport (Regulation (EU) No 181/​2011).85

5. Intelligent transport systems 52 Directive 2010/​40/​EC regulates the introduction of intelligent transport systems.86 Essentially, it empowers the Commission to adopt delegated acts for technical specifications.

6. Railways a) Market access and infrastructure 53 Following the adoption of the so-​called ‘fourth railway package’, railway regulation is centralized in Directive 2012/​34/​EU.87 The main elements are that international rail transport of both goods and passengers is liberalized, and prices can be freely set. Integrated railways companies have to ensure independence of the different functions. Infrastructure charges have to be set at marginal costs, but may go up to full costs where the market can bear full costs. Environmental differentiation of charges is allowed. It also regulates operation licences 54 In order to revitalize rail freight, Regulation (EU) No 913/​2010 creates European freight corridors.88 b) Further legal acts • Directive (EU) 2016/​798 on railway safety regulates in a comprehensive manner railway safety in the Union.89 Regulation (EC) No 2016/​796 creates the European Union Railway Agency, which assists the Commission in railway safety and interoperability;90 • Directive (EU) 2016/​797 on interoperability rules91 empowers the Commission to adopt a broad range of technical standards for railways; • Regulation (EC) No 1371/​2007 regulates passenger rights.92

7. Inland waterways 55 The following legal acts have been passed: • Regulation (EC) 1356/​96 creates common rules for realizing the freedom to provide services for international inland waterways;93

84   Decision 82/​505/​EEC [1982] OJ L230/​38 (conclusion) and Regulation (EEC) No 56/​83 [1983] OJ L10/​1 (Implementation of the Convention). 85 86 87   [2011] OJ L55/​1.   [2010] OJ L207/​1.   [2012] OJ L343/​32. 88 89 90   [2010] OJ L276/​22.   [2016] OJ L138/​102.   [2016] OJ L138/​1. 91 92 93   [2016] OJ L138/​44.   [2007] OJ L315/​14.   [1996] OJ L175/​7.

MAXIAN Rusche

955

Article 91

• Regulation (EEC) No 3921/​91 regulates cabotage and authorizes it in principle, subject to small exceptions;94 • Regulation (EEC) No 2919/​85 regulates access to the Rhine for all ships with a ‘real connection’ to the EU; • Directive (EU) 2017/​2397 regulated the recognition of professional qualifications in inland navigation;95 Directive 87/​540/​EEC regulates access to the profession;96 • Directive (EU) 2016/​1629 regulates technical minimum standards for inland waterways.97 Its basis is the work of the Rhine Commission. Directive 2009/​100/​ EC on mutual recognition of safety attestations deals with the documentation necessary to prove compliance;98 • Regulation (EU) No 1177/​2010 provides for passenger rights;99 • Directive 2005/​44/​EC provides for the use of intelligent transport systems, namely the so-​called river information system,100 in inland waterway transport. Again, the Commission enjoys a broad delegation to adopt technical specifications.

8. Combined transport Directive 92/​106/​EEC on combined transport clarifies that combined transport is ex- 56 empted from any consignation and prior authorization and gets preferential taxation treatment.101 The Court held that that regulation does not apply in relations with third countries.102 Transit through a third country, on the contrary, is not an issue.103

95   [1991] OJ L373/​1.   [2017] OJ L345/​53. 98   [2016] OJ L252/​118.   [2009] OJ L259/​8. 100 101   [2005] OJ L255/​152.   [1992] OJ L368/​38. 102   Case 96/​94, Centro Servizi Spediporto, EU:C:1995:308. 103   Case 2/​84, Commission v Italy, EU:C:1985:151. 94 97

  [1987] OJ L322/​20.   [2010] OJ L334/​1.

96

99

MAXIAN Rusche

Article 92  TFEU (ex Article 72 EC) Until the provisions referred to in Article 91(1) have been laid down, no Member State may, unless the Council has unanimously adopted a measure granting a derogation, make the various provisions governing the subject on 1 January 1958 or, for acceding States, the date of their accession less favourable in their direct or indirect effect on carriers of other Member States as compared with carriers who are nationals of that State.

Selected bibliography Thomas Jaeger, ‘Rolling Pennies on the Road. EU Law Conformity of Road Charges for Light Vehicles’ [2015] 8 EJLS 126. Matthias Zabel, ‘Die geplante Infrastrukturabgabe (“Pkw-​Maut”) im Lichte von Art 92 AEUV’ [2015] NVwZ 186 Bernd Wägenbaur, ‘Rechtsfragen der Stillhalteverpflichtung des EWG-​Vertrags auf dem Gebiet des Verkehrs’ [1964] SEW 169

Essential case law Joined Cases C-​184/​91 & C-​221/​91, Oorburg and van Messem: Article 92 TFEU comprises national laws and administrative rules, as well as national administrative practice. Case C-​195/​90, Commission v Germany: The stand-​still obligation covers also situations where foreign nationals are treated better than domestic road users.

Commentary A. General remarks B. Scope of application C. Reach of stand-​still obligation D. Procedure

A. General remarks 1 Article 92 TFEU contains a special stand-​still obligation for MS in the field of transport. It aims at ensuring that the existing national rules are not modified, prior to the finalization of the CTP, in a manner that goes against the spirit of the Treaty. A similar provision can be found in Article 37(2) TFEU. That stand-​still provision was of particular importance during the initial transition 2 period, because it blocked any attempt of ‘last orders’ in favour of domestic industries as of the entry into force of the ToR and as it was immediately directly applicable. Contrary to Article 37(2), Article 92 TFEU remains of importance until today, be3 cause the creation of the common transport market has not been completed until this day. As it had not been possible to refer to general principles of the CTP (which had not been laid down in the Treaty), Article 92 TFEU provides for a general prohibition of worse treatment than before of foreign transport undertakings. MAXIAN Rusche

Article 92

957

B. Scope of application Article 92 TFEU is addressed at the MS. It comprises national laws and administrative 4 rules, as well as national administrative practice,1 to the extent that MS intend to put it into effect after the entry into force of the ToR (or their respective date of accession). Point of comparison for deciding whether the new rule or practice leads to less fa- 5 vourable treatment is the law as it stood on the day of entry into force of the ToR. That includes, in particular, any discrimination of domestic transport undertakings. Where those are subject to worse conditions than foreign transport undertakings, it is prohibited to put both domestic and foreign transport undertakings on an equal footing (see, in detail, paras [7–​9]). The formulation ‘carriers of other MS’ leaves it open as to whether the point of refence 6 is the nationality of the carrier or the seat of the carrier. Relying on the nationality pleads the a contrario reading with Article 49 TFEU, which refers to the seat, as well as the reference to ‘nationals’ of the state that introduces the new rule. At the same time, it is often difficult to decide what the nationality of a legal person is. For that reason, as well as the fact that transport often involves third-​country nationals operating through a branch or subsidiary in a MS, it seems preferable to rely on the seat.2

C. Reach of stand-​still obligation Article 92 TFEU does not prohibit any kind of less favourable treatment. The decisive 7 question is whether foreign carriers are discriminated against with regard to the less favourable treatment. There were two theories as to what would constitute discrimination. The first view 8 considered that any existing difference in treatment that favoured foreign carriers over domestic carriers had to be preserved. In other words, an existing discrimination against domestic carriers could not be removed.3 The competing theory took the view that any modification that would reduce or completely remove less favourable treatment of domestic carriers would be permissible.4 The justification for this view was that the MS could not be asked, in light of the slow progress in completing the CTP, to maintain more favourable treatment of foreign carriers forever. The Court, following the Opinion of AG Jacobs, opted for the first, more restrictive 9 interpretation.5 As a result, it considered that the introduction of a road toll on German roads by law of 30 April 1990, combined with a corresponding reduction of domestic carriers through a reduced vehicle tax, was discriminatory and prohibited by Article 92 TFEU. AG Jacobs analyses the question in great detail and makes very convincing systemic arguments for the restrictive interpretation, which are valid to this day.

  Joined Cases C-​184/​91 & C-​221/​91, Oorburg und van Messem, EU:C:1993:121, para 15.   As here—​although with different arguments—​Wägenbaur, ‘Rechtsfragen’ (see biblio), 178. 3   Wägenbaur, ‘Rechtsfragen’,180 et seq; Jacques Dousset in Commentaire Mégret, Le Droit de la CEE, Vol 3 (Université Libre de Bruxelles 1971) 266; Smit and Herzog, The Law of the EEC (Bender 1976, 1991), 2–​801. 4   In that sense, Wolfgang Stabenow, ‘Art 76’ in Hans von der Groeben, Hans von Boeck, and Jochen Thiesing (eds), EWG-​Vertrag (2nd ed, Nomos 1974)  para V; Jochen Erdmenger, ‘Art 76’ in Hans von der Groeben et al, EWG-​Vertrag (4th ed, Nomos 1991) paras 9–​11; Albrecht Frohnmeyer, ‘Art 76’ in Eberhard Grabitz (ed), Kommentar zum EWG-​Vertrag (Beck 1983, 1990) para 24. 5   Case C-​195/​90, Commission v Germany, EU:C:1992:219. 1 2

MAXIAN Rusche

Part Three: Title VI Transport

958

D. Procedure 10 Where a MS violates Article 92 TFEU (as may be the case of Germany’s new attempt to introduce road tolls for light vehicles, in so far as those vehicles are used by ‘carriers’ in the sense of Article 92 TFEU), the Commission or other MS can bring an infringement procedure, following the normal rules. 11 At the same time, Article 92 TFEU is of direct application. Hence, the concerned carriers may also challenge the payment of the road toll in the national German courts, and provoke, if necessary, a reference for a preliminary ruling. It would seem that only carriers from other MS could challenge the road toll on the basis of an action in the national court, given that domestic carriers are not protected by Article 92 TFEU. Those carriers need to voluntarily pay for the road toll, by acquiring a ‘vignette’. Challenging that acquisition before a national judge in civil proceedings may not be straightforward—​one would have to claim that the sales contract is void because it violates a rule of ius cogens. Another option is not to acquire the ‘vignette’ and challenge the fine imposed by the German authorities in the competent administrative court.6 12 The Council may authorize a discrimination by unanimity. That possibility has never been used.

6

  Joined Cases C-​184/​91 & C-​221/​91, Oorburg und van Messem, para 12.

MAXIAN Rusche

Article 93  TFEU (ex Article 73 EC) Aids shall be compatible with the Treaties if they meet the needs of coordination of transport or if they represent reimbursement for the discharge of certain obligations inherent in the concept of a public service.

Selected bibliography Mihalis Kekelekis, ‘Driving Altmark in Land Transport’ [2012] EStAL 73 Mihalis Kekelekis and Eleonora Rusu, ‘The Award of Public Contracts and the Notion of “Internal Operator” under Regulation 1370/​2007 on Public Passenger Transport Services by Rail and by Road’ [2010] PPLR 198 Tim Maxian Rusche and Silvia Schmidt, ‘The Post-​Altmark Era of State Aid Control in Public Passenger Transport has Started: 15 Months of Application of Regulation (EC) No. 1370/​2007 to Public Transport Services’ [2011] EStAL 249 Grith Skovgaard Ølykke, ‘Regulation 1370/​2007 on Public Passenger Transport Services’ [2008] PPLR NA84

Essential case law Case C-​303/​13, Andersen, paras 49–​63: Regulation (EC) No 1370/​2007 applies to public service contracts that had been concluded before its entry into force. Case C-​504/​07, Antrop:  Compensation under Regulation (EEC) 1191/​69 is only granted if all conditions are met. Case C-​280/​00, Altmark Trans: Four Altmark criteria to determine whether compensation qualifies as state aid; exhaustive nature of Regulations (EEC) No 1191/​69, 1192/​69 and 1107/​70 for the scope of Article 77 EEC; no direct application of that Article any longer. Case 156/​77, Commission v Belgium: Article 93 deals with compatibility of state aid; normal rules on existence and procedure apply.

Main legal instruments Regulation (EC) No 1370/​2007 on public passenger transport services by rail and by road lays down rules for the attribution of public service contracts.1

Commentary A. General remarks B. Relationship of Article 93 TFEU to Article 106 TFEU C. Relationship of Article 93 TFEU to Articles 107(1) and 108(3) TFEU D. Compatibility of state aid for land transport with the internal market 1. Introduction 2. Secondary law in land transport: Regulation (EC) No 1370/​2007 1   Regulation (EC) No 1370/​2007 of the EP and of the Council of 23 October 2007 on public passenger transport services by rail and by road [2007] OJ L315/​1.

MAXIAN Rusche

960

Part Three: Title VI Transport

3. SGEI de minimis Regulation 4. State aid guidelines and frameworks E. Direct application of Article 93 TFEU F. Inland waterways G. Inland  ports

A. General remarks 1 The transport chapter contains a special provision for state aid in its Article 93 TFEU (ex Article 73 EC), and until the Barroso II Commission took office in 2010, state aid for transport was one of the competences of the Commissioner for transport. 2 Since then, it has become a competence of the Commissioner in charge of competition. This, as well as the trend of streamlining and harmonizing the various state aid procedures in the different subsectors, is symbolic of the growing significance of state aid control in the transport field. 2 Article 93 TFEU allows for the authorization of aid for the coordination of land transport. This Article is, since 3 December 2009, again of direct application. The Commission has issued guidelines on this basis for rail transport3 and cableways.4 For all other sectors (in particular, transport infrastructure other than cableways, inland waterways, and intermodal transport), the Commission applies Article 93 TFEU directly. Article 93 TFEU applies only to land transport; the Council and the EP could in theory extend, based on a proposal by the Commission, their application to air and maritime transport.5 The Commission has, however, never made such a proposal—​probably for the same reason for which turkeys do not vote for Thanksgiving. The Commission would actually weaken its competence and discretion if it were to make such a proposal, as it would mean that rather than applying the restrictive rules of Article 106(2) TFEU, it would have to apply the more permissible rules of Article 93 TFEU, and lose the possibility to create secondary law itself based on Article 106(3) TFEU (see, in detail, section B).6 3 The land transport sector is not only ‘special’ when it comes to its place within EU law and state aid law in general, but also with regards to its place in services of general economic interest (SGEI). To start with, SGEI are called ‘public services’ in transport. Very early on, in 1969, specific secondary legislation covering state aid for public services in land transport7 was adopted (Regulations (EEC) Nos 1191/​1969 and 1192/​19698). It therefore comes as no surprise that a substantive amount of case law, including the Altmark judgment,9 was given in the context of public transport services. Finally, Union regulation in transport has to an important degree harmonized rules on SGEI in sectoral legislation.10 This restricts the otherwise very broad discretion MS enjoy in defining 2   This commentary is based on Tim Maxian Rusche and Silvia Schmidt, ‘Land Transport’ in Erika Szyszczak and Johan van den Gronden (eds), Financing Services of General Economic Interest: Reform and Modernization (TMC Asser 2014); Tim Maxian Rusche, ‘Transport Aid (Article 93)’ in Herwig Hofmann and Claire Micheau (eds), State Aid Law of the European Union (OUP 2016), and Tim Maxian Rusche in Luis Ortiz Blanco and Ben Van Houtte (eds), EU Regulation and Competition Law in the Transport Sector (OUP 2017). Permission for re-​use is kindly acknowledged. 3 4 5   [2008] OJ C184/​13.   [2002] OJ C172/​2.   Article 100 TFEU. 6   Joined Cases 209-​213/​84, Asjes, EU:C:1986:188, paras 39 and 42. 7   ‘Land transport’ is commonly used as a short-​hand for transport by rail, road, and inland waterways, as defined in Article 100(1) TFEU. 8   [1969] OJ L156/​1 respectively, 8. Both have in the meantime been repealed. 9   Case C-​280/​00, Altmark Trans, EU:C:2003:415. 10   Regulation (EC) No 1370/​2007 (land transport), Regulation (EC) No. 1008/​2008 (air services) and Regulation (EC) No 3577/​92 (maritime services).

MAXIAN Rusche

Article 93

961

and imposing SGEI. According to the case law, Article 106(2) TFEU cannot be relied on in a field that is the subject of harmonization, in the context of which the Union legislature has taken account of the general interests, in contradiction to the rules of that harmonization.11 In addition to taking a special place within general Union law, state aid law, and SGEI, 4 the transport sector ‘offers’ the further complication of being split into several different sub-​sectors. Despite the recent attempts to streamline state aid rules, the transport sector remains complex and is, in and of itself, far from being harmonized.

B. Relationship of Article 93 TFEU to Article 106 TFEU Article 93 TFEU constitutes a lex specialis to Articles 106(2) and 107(3) TFEU. 5 Therefore, state aid for public services in the area of land transport and for the coordination of transport has to be assessed on the basis of the former.12 Article 93 TFEU holds: 6 Aids shall be compatible with the Treaties if they meet the needs of coordination of transport or if they represent reimbursement for the discharge of certain obligations inherent in the concept of a public service [emphasis added].

Article 106(2) TFEU states as follows: Undertakings entrusted with the operation of services of general economic interest or having the character of a revenue-​producing monopoly shall be subject to the rules contained in the Treaties, in particular to the rules on competition, in so far as the application of such rules does not obstruct the performance, in law or in fact, of the particular tasks assigned to them. The development of trade must not be affected to such an extent as would be contrary to the interests of the Union [emphasis added].

Comparing these two dispositions, we note important differences. Looking at the 7 wording and scope of these two Articles, it becomes clear that Article 93 TFEU takes a more permissible view on state aid in the land transport sector than Article 106(2) TFEU takes on state aid for SGEI in general: Article 93 TFEU explicitly refers to ‘aids’, whereas Article 106(2) TFEU only implies their existence. They also approach aids from a different angle: Article 93 TFEU starts from the premise that aids are compatible, if they meet one of the two broadly worded exceptions; in contrast, Article 106(2) TFEU starts with the opposite premise that SGEI are subject to the general prohibition of state aid contained ‘in the Treaties’, and are only exempt from control if the prohibition would obstruct their performance. This difference in attitude is exacerbated by the fact that the exemptions in Article 106(2) TFEU for the performance of SGEI are limited by the second sentence, which finds no equivalent in Article 93 TFEU: exemptions from the general prohibition for the benefit of SGEI are only permissible in so far as they do not affect trade to such an extent as would be contrary to the (potentially wide-​ranging) ‘interests of the Union’. Finally, Article 106(3) TFEU grants exclusive competence to the Commission for adopting directives and decisions. There is no such provision with regards to land transport in Article 93 TFEU. When proposing Regulations (EEC) Nos 1191/​1969 and 1192/​1969, the Commission based itself on what are today Articles 91   Case C-​206/​98, Belgium v Commission, EU:C:2000:256, para 45.   This section draws also on and expands ideas already set out in Tim Maxian Rusche et al, ‘State aid’ in Jonathan Faull and Ali Nikpay (eds), The EU Law of Competition (OUP 2014). 11 12

MAXIAN Rusche

962

Part Three: Title VI Transport

and 109 TFEU (at the time, Articles 75 and 94 EEC), having recourse to the general competences for state aid and transport; that is no longer possible (see second paragraph of the Introduction and the references in footnote 1). 8 The difference is even more striking with Article 107(3) TFEU, which states that the Commission may declare compatible with the internal market certain types of state aid. 9 Could the Commission have adopted Regulation (EEC) Nos 1191/​1969 and 1192/​1969 on the basis of Article 90(3) EEC? In 1969 the Commission had not yet ‘discovered’ that Article 90 EEC (today Article 106 TFEU) also applied to state aid. Furthermore, the Court had not yet handed down its judgment in Nouvelles Frontières, which clarified that ‘rules in the Treaty on competition, in particular Articles 85 to 90, are applicable to transport’.13 But the Commission stuck to its old habit of basing itself on Articles 71 and 89 EC when proposing, in 2000, to EP and Council what has finally been adopted, after seven years of protracted negotiations, as Regulation (EC) No 1370/​2007.14 That choice was justified, for the following, rather complex reasons. At first sight, Article 93 TFEU is lex specialis only to Article 106(2) TFEU, but—​as it has no equivalent legal basis to it—​not to Article 106(3) TFEU. On the basis of Nouvelles Frontières, Article 106(3) TFEU would thus be available as a legal basis for directives and decisions that concern public land transport services. However, the legal basis provided for in Article 106(3) TFEU is limited to directives and decisions for ‘the application of the provisions of this article’. In state aid, the provision of Article 106(2) TFEU cannot be applied to public services in land transport, because Article 93 TFEU is lex specialis. This means that Article 106(3) TFEU can be relied upon for directives and decisions concerning e.g. the application of Articles 101 and 102 TFEU to undertakings entrusted with public land transport services. However, it cannot be relied upon for the application of state aid rules to these undertakings. 10 Land transport remains excluded, for the legal reasons set out in the previous paragraphs, from the scope of application of the 2011 SGEI decision15 and the 2011 SGEI framework.16 On the other hand, the new de minimis Regulation for SGEI also applies to public land transport services (given that it has a different legal basis, that makes sense).

C. Relationship of Article 93 TFEU to Articles 107(1) and 108(3) TFEU 11 The Court was confronted with the challenge of interpreting Article 77 EEC (now Article 93 TFEU) relatively early on. In Commission v Belgium, it held that Article 93 was lex specialis to Article 106(2) and 107(3) TFEU, but not Article 107(1) and 108(3) TFEU. In other words, Land transport is subject to full state aid control. Article 93 TFEU is merely an additional basis for compatibility of aid.17

14   Joined Cases 209-​213/​84, Asjes, para 42.   Regulation (EC) 1370/​2007 [2007] L315/​1.   Commission Decision of 20 December 2011 on the application of Article 106(2) TFEU to State aid in the form of public service compensation granted to certain undertakings entrusted with the operation of SGEI [2011] L7, Article 2.4. 16   European Union framework for State aid in the form of public service compensation [2012] OJ C8/​15, Recital 8. 17   Case 156/​77, Commission v Belgium, EU:C:1978:180, para 10. 13 15

MAXIAN Rusche

963

Article 93

D. Compatibility of state aid for land transport with the internal market 1. Introduction The main text for the assessment of aid in land transport is Regulation (EC) No 12 1370/​2007. In addition, the SGEI de minimis Regulation, as well as guidelines and frameworks based on Article 93 TFEU, and the direct application of Article 93 TFEU come into play.

2. Secondary law in land transport: Regulation (EC) No 1370/​2007 Regulation 1370/​2007 entered into force on 3 December 2009. The Regulation clarified the situations in which state aid in the land transport sector is exempted from prior notification to the Commission, and corresponds therefore in its function with the 2011 SGEI decision. According to its Article 9(1), aids, here called ‘public service compensation’, do not need to be notified to the Commission under Article 108(3) TFEU if they comply with the Regulation. That provision is to be interpreted strictly, i.e. all material and formal requirements of the regulation need to be complied with.18 The precise conditions for complying with the Regulation can be found in Articles 4–​7. Article 4 specifies the mandatory content of such ‘public service contracts’. In particular, the public service obligation has to be clearly defined, and the contract has to establish in advance the parameters for compensation and nature of exclusive rights granted. Article 5 sets out the principle that public service contracts have to be awarded on the basis of the public procurement Directives 2004/​17/​EC and 2004/​18/​EC and that public service concessions have to be awarded on the basis of a competitive tender procedure. This is subject to exceptions that apply mostly to in-​house awards and rail services. Article 6 and the Annex specify the detailed rules on how compensation may be calculated. Article 7 contains publication obligations. Comparing the conditions contained in the Regulation with the conditions of the 2011 SGEI decision, there are two main differences in that the Regulation requires a competitive tender and that the compensation is more closely linked to efficiency. State aid control in this instance is used as a tool to enforce compliance with public procurement rules. The Annex stipulates that the method of compensation must promote the maintenance or development of effective management by the public service operator, which can be the subject of an objective assessment. This implies that the compensation is reduced over time so as to comply with the fourth Altmark criterion. The Regulation only applies where the operator of the service has been granted an exclusive right and/​or compensation (Article 3(1)). It therefore does not apply to completely deregulated markets such as the UK, with the exception of London,19 or Poland outside the major conurbations.20 The Commission has thus far adopted two final

18  SA.26763, Aides présumées octroyées aux entreprises de transport en commun par la région Ile-​de-​ France, not yet published in the OJ. 19   Decision No 588/​02, Recitals 47–​9. Note, however, that the Commission concludes in this Decision that the measure at stake, the grant for long-​distance coach services, does constitute a public service concession compatible with Article 93 TFEU. 20   The Commission has recently adopted a number of restructuring aid decisions concerning regional bus undertakings in Poland; in this context, it has stated that the Polish legislation provides neither for exclusive rights nor for compensation payments; see Decision SA.34088, Recital 5; SA.33042, Recital 5; SA.32612, Recital 5.

MAXIAN Rusche

13

14

15

16

964

Part Three: Title VI Transport

Decisions on the basis of Regulation (EC) No 1370/​2007, namely Danske Statsbaner21 and Verkehrsverbund Rhein Ruhr.22 17 In both cases, the Commission applied the Regulation to public service contracts that had been concluded before its entry into force. This application ratione temporis has been hotly debated with the MS and beneficiaries,23 and in the academic literature.24 The Grand Chamber of the Court of Justice seems to have endorsed the view of the Commission in its recent judgment in Commission/​Andersen.25 It should be noted that there is divergence not only with regards to the question as to whether Regulation (EEC) No 1191/​1969 (in force at the time of the conclusion of the contract) or Regulation (EC) No 1370/​2007 should apply to these contracts, but also with regard to the question as to what the precise content of Regulation (EEC) No 1191/​1969 is. This is illustrated by the fact that both the complainant in the Danske Statsbaner case and the beneficiary claimed, in the course of the administrative procedure, that the Commission should have applied Regulation (EEC) No 1191/​1969. According to Danske Statsbaner, this would have resulted in the disputed aid being exempt from notification, whereas according to the complainant, the aid would have to be declared incompatible under that Regulation. 18 Regulation (EC) No 1192/​1969,26 which is based—​just like Regulation (EC) No 1370/​2007—​on Articles 75 and 94 EEC (now Articles 91 and 108 TFEU), obliged MS to determine the financial burden on or benefits for railway undertakings imposed by any laws, regulations, or administrative acts. MS then needed to compare them to other transport undertakings, and pay railway undertakings compensation for any discrepancies (Article 2). This combined action is referred to as ‘normalization’, as it had the purpose of creating a level playing field between railways and the other modes of transport (Recital 1). The Regulation distinguished between three categories of burdens: those for which compensation must be paid (Article 4(1)); those that must be abolished by 1971 or 1973 (Article 4(2) and (3)); and those that may be subject to normalization (Article 4 (4)). Compensation paid pursuant to the Regulation was exempted from prior notification under Article 108(3) TFEU (Article 13(2)). The Regulation had fallen into desuetude, although it remained of a certain importance for certain national railway undertakings to cover costs for social benefits and excessive staff levels, as well as costs resulting from political decisions to keep open certain establishments, and was repealed in 2016. 21   Commission Decision 2011/​3/​EU of 24 February 2010 concerning public transport service contracts between the Danish Ministry of Transport and Danske Statsbaner [2011] L7/​1. 22   Commission Decision 2011/​501/​EU of 23 February 2011 on Aid for the Bahnen der Stadt Monheim (BSM) and Rheinische Bahngesellschaft (RBM) companies in the Verkehrsverbund Rhein Ruhr [2011] L210/​1. 23  See the positions expressed by Denmark, Germany, and the beneficiaries in the administrative procedure in Commission Decision 2011/​3/​EU and 2011/​501/​EU of 24 February 2010 concerning public transport service contracts between the Danish Ministry of Transport and Danske Statsbaner [2011] L7/​1 and in Commission Decision 2011/​501/​EU of 23 February 2011 on Aid for the Bahnen der Stadt Monheim (BSM) and Rheinische Bahngesellschaft (RBM) companies in the Verkehrsverbund Rhein Ruhr [2011] L210/​1. 24   See e.g. Tim Maxian Rusche and Silvia Schmidt, ‘Post-​Altmark era’ (see biblio). 25   Case C-​303/​13 P, Andersen, EU:C:2015:647. This case concerns Commission Decision 2011/​3/​EU of 24 February 2010 concerning public transport service contracts between the Danish Ministry of Transport and Danske Statsbaner [2011] L7/​1. The ECJ decided that for the question as to whether payments are block-​ exempted, the Regulation in force at the date of the payment is decisive; for the assessment of the compatibility of payments that are not block-​exempted, the judgment is less clear, but it seems to indicate that those payments constitute illegal aid, and are hence to be assessed on the basis of the new rules, which are the rules in force on the day of the Commission’s decision. 26   Regulation (EC) No 1192/​1969 [1969] L156/​8.

MAXIAN Rusche

Article 93

965

It is remarkable that this Regulation—​just like its defunct ‘sister’ Regulation (EEC) 19 No 1191/​1969 (repealed and replaced by Regulation (EC) No 1370/​2007)—​was based on a joint legal basis, and that potential state aid issues were already in the mind of the Union legislator back in 1969. Indeed, back then, railway markets were still closed to competition, and therefore, the rationale for state aid control was a concern for intermodal competition. Based on the more recent case law in Deutsche Bahn27 and Antrop,28 it appears doubtful whether compensation paid under Article 4(1) of the regulation actually constitutes state aid in the first place. It would seem—​just as for compensation paid under Regulation (EEC) No 1191/​1969—​that MS have an obligation by virtue of Union law to pay the compensation, without any discretion.29 In such a situation, the payments are not imputable to the state.30

3. SGEI de minimis Regulation The rationale behind the new SGEI de minimis Regulation is to simplify the bureaucratic 20 efforts surrounding SGEI that are too small to distort competition or affect trade.31 This Regulation complements rather than replaces Regulation (EC) No 1998/​2006;32 the latter remained in force until 31 December 2013.33 It should be noted that the two Regulations are complimentary, as the new Regulation will only apply where there is a SGEI. This Regulation applies to ‘aid granted to undertakings providing a service of general economic interest within the meaning of Article 106(2) of the Treaty’ (Article 1). In other words, the first Altmark condition (entrustment) has to be met. The legal basis for the 2011 SGEI de minimis Regulation is Regulation (EC) No 994/​1998 on the application of Articles 92 and 93 of the Treaty establishing the European Community to certain categories of horizontal state aid (hereafter the Enabling Regulation),34 which in turn is based on Article 94 EEC (now Article 109 TFEU). Therefore, there is no legal obstacle to its application to land transport. The first de minimis Regulation of 200135—​in force at the time of the Altmark ruling—​ 21 had nevertheless excluded transport from its scope of application (Recital 3 and Article 1a). This is one of the reasons why the Court found in Altmark that there was—​despite the rather small amount at stake (EUR 0.25 per person/​kilometre) and the rather local nature of the transport services (within a rural district in eastern Germany)—​an effect on trade.36 In the 2006 de minimis Regulation,37 transport is included, but aid for the acquisition of road freight transport vehicles is forbidden, and a lower de minimis threshold of EUR  100,000 applies to road transport undertakings. The 2011 SGEI de minimis Regulation38 excludes undertakings active in road freight transport (Article 1(2)(g)).   Case T-​351/​02, Deutsche Bahn, EU:T:2006:104, para 102.   Case C-​504/​07, Antrop, EU:C:2009:290. 29   This has been held by the Court for Regulation (EEC) No 1191/​1969, which contains comparable wording, see Case C-​504/​07, Antrop, paras 19–​20. 30   Case T-​351/​02, Deutsche Bahn, para 102. 31   Press release from 20 December 2011, State aid: Commission adopts new rules on services of general economic interest, IP/​11/​1571. 32   Commission Regulation (EC) No 1998/​2006 of 15 December 2006 on the application of Articles 87 and 88 of the Treaty to de minimis aid [2006] L379/​5 [hereafter De Minimis Regulation 2006]. 33 34   Ibid, Article 6.   [1998] OJ L142/​1. 35   Commission Regulation (EC) No 69/​2001 [2001] L10/​30. 36 37   Case C-​280/​00, Altmark Trans, para 80.   De Minimis Regulation 2006. 38   Commission Regulation (EU) No 360/​2012 on the application of Articles 107 and 108 of the TFEU to de minimis aid granted to undertakings providing services of general economic interest [2012] OJ L114/​8. 27 28

MAXIAN Rusche

Part Three: Title VI Transport

966

The threshold for other transport undertakings is the same as for all other undertakings, i.e. EUR 500,000. 22 According to this new Regulation on de minimis aid, if compensation granted to an undertaking for discharging SGEI fulfils the conditions set out in the Regulation, then the compensation does not need to be notified under Article 108(3) TFEU.39 This notification exemption applies to compensation that does not exceed EUR 500,000 over any period of three fiscal years, no matter which form (i.e. a grant, loan, capital injection, etc.) the aid takes.40 If the aid does not come within the threshold of this Regulation, it needs to be assessed by the Commission.41 MS are charged with monitoring the correct application of this Regulation.42 The Regulation entered into force on 28 April 2012 and will apply until 31 December 2018; however, it already applied to aid complying with Articles 1 and 2 before its entry into force, and aid complying with it can continue to be implemented for six months after its expiry.43 The major differences to Regulation 1998/​2006 are that the threshold for the notification exemption has been raised from EUR  200,000 generally and EUR  100,000 for road transport44 over any period of three fiscal years to EUR 500,000 (Article 2(2) of the new Regulation). In the case of aid in the form of a guarantee, the guaranteed part of the underlying loan must not be above EUR  3,750,000 in order to benefit from this Regulation. In Regulation 1998/​2006, the loan is not permitted to exceed EUR 1,500,000 per undertaking in general and EUR 750,000 per undertaking in the transport sector.45 As a result of the new SGEI de minimis Regulation, in particular small local transport undertakings, which—​for whatever reason—​fail to comply with Regulation (EC) No 1370/​2007 may not have to fear any negative consequences on the state aid side of things, as long as their compensation does not exceed EUR 500,000 over three years.

4. State aid guidelines and frameworks 23 The Commission has also adopted, as under Article 107(3) TFEU, guidelines and frameworks on the basis of Article 93 TFEU. Before presenting very briefly these guidelines and frameworks, it is worth pausing on the general question whether the Commission actually enjoys discretion under Article 93 TFEU, so that it can adopt these texts without overstepping its powers. 24 Article 93 TFEU contains no equivalent to the second sentence of Article 106(2) TFEU. This could be understood as meaning that the Commission, in the application of Article 93 TFEU, is limited to a mere verification of the necessity of aid (i.e. to a verification of the absence of an overcompensation). However, at the same time, Article 93 TFEU relies on two rather vague notions, namely ‘coordination of transport’ and ‘reimbursement for the discharge of certain obligations inherent in the concept of a public service’. In order to assess whether a certain measure can be justified as ‘coordination of transport’ or whether a certain obligation is ‘inherent in the concept of a public service’, the Commission needs to carry out a complex economic assessment of the transport system. This is a first indication that the Commission, in the application of that provision, needs to enjoy a certain degree of discretion. 40 41   Article 2(1).   Articles 2(2) and (3).   Article 4. 44   Articles 4 and 5.   De Minimis Regulation 2006, Article 2(2). 45   Ibid, Article 2(4)(d). 39

43

MAXIAN Rusche

42

  Article 3.

Article 93

967

The Court was confronted with the challenge of interpreting Article 77 EEC (now Article 93 TFEU) relatively early on. In Commission v Belgium, it ‘imported’ the missing second sentence of Article 106(2) TFEU into Article 93 TFEU.46 After this ruling, it is clear that the Commission, when assessing an aid measure under Article 93 TFEU, not only has to establish the necessity, but also the proportionality of the aid. The guiding principle is—​as under Article 106(2) TFEU—​the interest of the Union. Therefore, it must be concluded that the Commission enjoys a certain amount of discretion also under Article 93 TFEU, and can adopt instruments of soft law on this basis. The Community guidelines for state aid to railway undertakings47 are based mainly on Article 93 TFEU and lay down under which conditions railway undertakings may receive state aid. In 2002 the Commission adopted Community guidelines for cableways.48 These guidelines are different from the standard Community guidelines, as they are part of a ‘no objection’ decision. Nevertheless, the Commission decided to publish the full text of that Decision in the Official Journal, and to give auto-​limiting character to these guidelines. The guidelines distinguish between, on the one hand, cableways designed for a specific economic category of users (mainly ski installations) and, on the other hand, cableways used for general mobility needs. With regards to the former, the guidelines provide for (generous) transitional rules for the full application of the regional aid guidelines; these rules are no longer of any practical relevance, as the transition period has expired. With regard to the latter, the guidelines clarify, based on Aeroports de Paris,49 that ‘private or public transport infrastructure manager, separate from the State administration, will always meet the definition of “undertaking” ’.50 They go on to explain that aid for cableways meeting general transport needs may also threaten to distort competition and affect trade.51 As for the compatibility of aid for cableways, the guidelines suggest the use of Article 93 TFEU in its alternative ‘coordination of transport’, and set out the following compatibility criteria:52

25 26

27 28

29

• state contribution towards total financing of the project is necessary to enable the realization of the project or activity in the interest of the Community; • access to the aid is granted on non-​discriminatory terms; • the aid does not give rise to distortion of competition to an extent contrary to the common interest.

E. Direct application of Article 93 TFEU In Altmark, the Court held that since the adoption of Regulation (EEC) No 1107/​197053 30 (in the meantime repealed by Regulation (EC) No 1370/​2007) it was no longer possible to apply Article 77 EEC (now Article 93 TFEU) directly.54 This presented a certain   Case 156/​77, Commission v Belgium, para 10.  Commission Communication, Community guidelines on State aid for railway undertakings [2008] C184/​13. 48   Commission communication concerning State aid N 376/​01—​Aid scheme for cableways—​Authorization of State aid under Articles 87 and 88 of the EC Treaty [2002] C172/​2. 49   Case C-​82/​01 P, Aéroports de Paris, EU:C:2002:617. 50   Commission communication concerning State aid N 376/​01—​Aid scheme for cableways—​Authorization of State aid under Articles 87 and 88 of the EC Treaty [2002] C172/​2, Recital 16. 51 52 53   Ibid, Recitals 18–​28.   Ibid, Recital 39.   [1970] OJ L130/​1. 54   Case C-​280/​00, Altmark Trans, para 108. 46 47

MAXIAN Rusche

968

Part Three: Title VI Transport

challenge for the Commission, which had relied in a number of situations not covered by Regulation (EEC) No 1107/​1970 directly on Article 77 EEC, in particular for transport infrastructure, combined transport, and inland waterways transport. The Commission relied, following the Altmark ruling, in its decision practice for these cases on Articles 86(2) EC and 87(3)(c) EC. Nevertheless, the Union legislator felt that the Commission should be freed from the straightjacket. When adopting Regulation (EC) No 1370/​2007, it repealed Regulation (EEC) No 1107/​1970, and justified this with explicit reference to Altmark.55 31 The Commission has not (yet) adopted any framework or guidelines on the application of Article 93 TFEU to reimbursement for the discharge of certain obligations inherent in the concept of a public service. Therefore, the Commission enjoys in principle full discretion for its application. However, the Union legislator has given the Commission some ‘guidance’ on this question in Recital 36 of Regulation (EC) No 1370/​2007: 32 The main scope of application for this Recital would seem to be passenger transport on inland waterways and cableways. Whether a recital of the Union legislator can legally bind the Commission in the exercise of its state aid competence appears doubtful, as the assessment of the compatibility of state aid is an exclusive competence of the Commission, on which the other institutions cannot impinge—​with the exception of the special powers of the Council under Article 108(2) TFEU. However, it would seem logical to treat all modes of land transport the same when it comes to public passenger transport. 33 Apart from this clear consequence, this recital raises more questions than it answers. First of all, it appears to imply that public passenger transport services covered by the Regulation can only be declared compatible with the internal market if they comply with the conditions set out in the Regulation. This conclusion is not the only possible interpretation:  for block exemption regulations, the GC has decided that the Commission may declare compatible any aid not covered by the notification exemption on the basis of Article 107(3)(c)TFEU, provided that its conditions are met. The Court came to this conclusion rather than any others, because of the wording of a recital that hinted in that direction.56 However, Recital 36 appears to exclude this possibility. It would therefore seem that the situation is the same under Regulation (EC) No 1370/​2007 as it was under its predecessor, Regulation (EEC) No 1191/​1969:  any aid that falls within its scope of application—​but does not meet the conditions set out in it—​cannot be declared compatible with the internal market on any other legal basis.57 The Commission has, however, taken a different view.58 That choice is probably mainly motivated by political considerations. It is very difficult to order recovery of state aid that has not led to any overcompensation but does not meet one of the formal requirements of Regulation (EC) 1370/​2007. And yet, the ECJ had taken such a formal approach under Regulation (EC) No 1191/​1969. Second, it leaves the question open as to what criteria shall be applied to compensation payments for public services outside public passenger transport services. This concerns, in particular, public service compensation for freight (for which Regulation (EEC) No 1191/​1969 has been grandfathered until the end of 2012, see   Regulation (EEC) No 1107/​1970, Recital 37.   Case T-​357/​02 RENV, Freistaat Sachsen, EU:T:2011:376, paras 43–​4. 57   Case C-​504/​07, Antrop, para 28. 58   SA.26763 Aides présumées octroyées aux entreprises de transport en commun par la région Ile-​de-​France, not yet published in the OJ. 55 56

MAXIAN Rusche

Article 93

969

Article 10(1)) and transport infrastructure. Ultimately, it would appear that in the absence of any secondary legislation, guidelines, and frameworks, the Commission enjoys in this regard its full discretion. The Commission has for a long time not taken a particular strong interest in the en- 34 forcement of state aid provisions in the field of land transport. Only in the second half of the 2000s, following the Altmark judgment, it opened eight formal investigation procedures59 into public land transport services; thus far, it has closed seven of them with positive decisions.60 The biggest investigation, into public service contracts of Deutsche Bahn Regio in Germany, remains pending nearly ten years after it has been launched. Further investigations concerning Italy and France have been launched in the 2010s. In the case of Italy, those have led to negative decisions.

F. Inland waterways There is a long tradition of both Union and national funding of inland waterways. 35 Initially, that funding had the aim of laying off barges.61 The Union regulation provided for scrapping schemes and a ‘new for old’ rule. Those measures regulating capacity have expired in 2003. Union legislation still provides an obligation for MS, in the context of the Community-​fleet capacity policy to promote inland waterways transport, to establish national reserve funds. Those funds were initially foreseen to deal with crisis situations. As no such crisis occurred, they can be used, since 2014, to provide state aid.62 There is a long tradition of state aid for inland waterways transport, covering four 36 areas:63 (1) Fleet modernization: modernization and development of the inland navigation fleet, e.g. vessel adaptations to develop new markets or to enhance safety improvement of environmental performance, such as emission reduction and energy savings; introduction of information and communication technologies like River Information Services (RIS) research and development activities in the field of vessel innovation. 59  See the openings in state aid cases:  C 58/​ 2006, Verkehrsverbund Rhein-​Ruhr [2006] OJ C74/​ 18; C 16/​2007, Postbus AG [2007] C162/​19; C 31/​2007, Córas Iompair Éireann Bus Companies [2007] OJ C217/​44; C 47/​2007, Deutsche Bahn Regio [2008] OJ C35/​13; C 54/​07, Emsländische Eisenbahn GmbH [2008] OJ C174/​13; C 3/​2008, Bus transport CAS services [2008] OJ C43/​19; C 17/​2008, Bus transport in Usti Region [2008] OJ C187/​14; C 41/​2008, Danske Statsbaner [2008] OJ C309/​14; the opening of the EFTA surveillance authority concerning bus transport in Oslo, nyr in the OJ, press release PR/​12/​18, following the annulment of a no objection decision by the EFTA Court in Case E-​14/​10, Konkurrenten. no AS v EFTA Surveillance Authority, EFTA Court Report 2011, p 266. 60   Commission Decision 2009/​845/​EC of 26 November 2008 on State aid granted by Austria to the company Postbus in the Lienz district [2009] L306/​26; Commission Decision 2009/​325/​EC of 26 November 2008 on State aid concerning public service compensations for Southern Moravia Bus Companies [2009] L97/​14; Commission Decision 2011/​3/​EU of 24 February 2010 concerning public transport service contracts between the Danish Ministry of Transport and Danske Statsbaner [2011] L7/​1; Commission Decision 2011/​501/​EU of 23 February 2011 on Aid for the Bahnen der Stadt Monheim (BSM) and Rheinische Bahngesellschaft (RBM) companies in the Verkehrsverbund Rhein Ruhr [2011] L210/​1. 61   See in that regard Opinion 1/​76, European laying-​up fund, EU:C:1977:63, rejecting the initial plans on institutional grounds. 62   Council Regulation (EC) No 718/​1999 of 29 March 1999 on a Community-​fleet capacity policy to promote inland waterway transport [1999] OJ L90/​1, as amended by Regulation (EU) No 546/​2014 of the EP and of the Council of 15 May 2014 amending Council Regulation (EC) No 718/​1999 on a Community-​fleet capacity policy to promote inland waterway transport [2014] OJ L163/​15. 63   See Directorate General for Transport and Energy, Funding Guide for Inland Waterway Transport in Europe, p 6, available at .

MAXIAN Rusche

970

Part Three: Title VI Transport

(2) Logistics services development: intermodality, logistics services, cooperation between modes, e.g. set-​up and expansion of regular waterborne container services, modal shift and combined transport actions innovative technologies, and logistics services to develop new markets feasibility studies for specific implementation measures. (3) Human resources development:  recruitment actions, education and training, e.g. education of young inland navigation personnel training of inland navigation personnel, use of new technologies, safety, management, and IT skills, project-​related training, and staff costs, e.g. for new combined transport services. (4) Port and transhipment modernization:  modernization and development of transhipment facilities, e.g. infrastructure and transhipment equipment for new or existing ports and transhipment sites development of combined transport terminals. 37

The legal basis for authorizing such aid has varied over time. Initially, the Commission has relied on specific provisions in the (now abolished) Regulation 1107/​70. At the expiry of those provisions, the Commission used first Article 93 (coordination of transport) and then, after the Altmark judgment, which made the use of Article 93 impossible, on Article 107(3)c TFEU. Finally, after the entry into force of Regulation 1370/​2007, which makes it again possible to rely on Article 93 directly, the Commission has reverted to the use of Article 93. The Funding Guide for Inland Waterway Transport in Europe, prepared by the Commission, provides for a good overview of the existing state aid schemes in the different MS.64

G. Inland  ports 38 With regard to inland ports, the Commission relied until its expiry in 1999 on Article 3 Abs. 1(f ) of Regulation (EEC) 1107/​70 and qualified financial support for those always as state aid, which it declared compatible on that special legal basis. It continued, using the same criteria, to approve such aid on the basis of Article 73 EC, then, after the ruling in Altmark, which outlawed the direct application of that Article, on the basis of Article 87(3)(c) EC, and since the entry into force of Regulation (EC) No 1370/​2007, again on the basis of Article 73 EC and then 93 TFEU as ‘aid for the coordination of transport’. The maximum aid intensity is 50 per cent.65

64  See Directorate General for Transport and Energy, Funding Guide for Inland Waterway Transport in Europe, available at . 65   N 490/​2010, Ports in Flanders.

MAXIAN Rusche

Article 94  TFEU (ex Article 74 EC) Any measures taken within the framework of the Treaties in respect of transport rates and conditions shall take account of the economic circumstances of carriers.

Commentary A. General remarks B. Scope of application

A. General remarks Articles 94–​96 can only be understood if one remembers that at the date of entry into 1 force of the ToR, all six founding members regulated transport rates not only for railways (which were state monopolies), but also for lorries and for inland waterways. That was also not a specificity of the founding six, but a world-​wide practice. For instance, long distance freight rates for lorries were de-​regulated in the USA only in the 1970s, as part of the first wave of deregulation. The theoretical and ideological background for transport rate regulation differed from 2 MS to MS (central planning as the dominating idea not only in the communist part of the world, but throughout, as a heritage of national socialism and fascism and new deals; state oversight as a reaction to devastating price competition in the 1920s; etc), and so did the method. Often, professional bodies were involved in rate setting in a cartel-​like manner, sanctioned by the state. The result was a system of state regulation that discriminated in many ways, and constituted a major obstacle for the creation of a common market.1 The importance of a CTP for the creation of a common market has to be seen from that angle. Accordingly, when creating the European Coal and Steel Community, one of the im- 3 portant tasks of the High Authority was the fight against discriminatory transport rates. Jean Monnet, in his Memoires (p 565), gives the following drastic description: Aux transports, deux experts ferroviaires d’une égale compétence, un Français et un Allemand, furent mis face à face dans le même bureau: Hutter et Klaer se reconnurent et s’avouèrent toutes les manœuvres tarifaires qu’ils avaient jusque-​là montées l’un contre l’autre, chacun dans ses chemins de fer d’origine, pour fausser la concurrence  . . .  Ensemble, dans la plus étroite coopération, ils passèrent des mois à défaire un écheveau de discriminations nationales.

The legal basis for this work was Article 70 ECSC. 4 The problem of discriminatory transport rates persisted also at the time the ToR 5 was signed. Hence, the Spaak report transposed the solution found for the ECSC into EU law.2

  See, in a lot of detail, Frerich and Müller, Verkehrspolitik (see Title biblio), 269 et seq.   See Spaak report, p 67 et seq.

1 2

MAXIAN Rusche

972 6

Part Three: Title VI Transport

Therefore, Articles 95 and 96 TFEU, which have remained unchanged since 1957, confer upon the Commission regulatory powers with regard to discriminatory transport rates (which are limited to land transport). Since regulation of transport rates has largely disappeared as a result of market opening, those powers have lost most of their practical relevance today.

B. Scope of application 7 Article 94 TFEU expresses a general principle, and covers transport rates both in passenger and freight transport. The contrary view, which on the basis of the Dutch version of the text assumes that Article 94 TFEU covers only freight transport,3 is not convincing. None of the other language versions provides support for that reading. 8 Carriers are all natural and legal persons, which, for commercial purposes, transport persons or goods. 9 Article 94 TFEU contains a general guideline for any measures of the Union affecting transport rates. Whenever the Union adopts such measures, it has to take into account the economic situation of carriers. Hence, any such measure may not exclusively rely on the interests of the users of transport services. This is in parallel with Article 91(2) TFEU, which also gives guidelines to the Union legislator to be taken into account when adopting legislation on that basis. 10 Article 94 TFEU is too general and broad to confer directly enforceable rights upon individuals. 11 The main scope of application for Article 94 TFEU were measures adopted on transport rates applicable between MS, which have been abolished by Regulation (EEC) No 4058/​89. Nowadays, the market is completely liberalized. Hence, it would seem that at this point in time, there is no more practical use for Article 94 TFEU. However, it may become relevant again if and when the Union decides to regulate transport rates again. 12 An application by analogy to taxes or charges adopted on the basis of Article 91 TFEU should be excluded. In particular the internalization of external costs, which is necessary for the transversal objective of environmental protection (Article 3(3) TEU), does not have to be balanced against Article 94. The same holds true for social measures, which increase operating costs of transport undertakings, but are justified by the overriding principles of Article 151 TFEU.

3   Wolfgang Stabenow, ‘Art 76’ in Hans von der Groeben, Hans von Boeck, and Jochen Thiesing (eds), EWG-​Vertrag (2nd ed, Nomos 1974) para II.

MAXIAN Rusche

Article 95  TFEU (ex Article 75 EC) . In the case of transport within the Union, discrimination which takes the form of carriers 1 charging different rates and imposing different conditions for the carriage of the same goods over the same transport links on grounds of the country of origin or of destination of the goods in question shall be prohibited. . Paragraph 1 shall not prevent the European Parliament and the Council from adopting other 2 measures pursuant to Article 91(1). . The Council shall, on a proposal from the Commission and after consulting the European 3 Parliament and the Economic and Social Committee, lay down rules for implementing the provisions of paragraph 1. The Council may in particular lay down the provisions needed to enable the institutions of the Union to secure compliance with the rule laid down in paragraph 1 and to ensure that users benefit from it to the full. . The Commission shall, acting on its own initiative or on application by a Member State, 4 investigate any cases of discrimination falling within paragraph 1 and, after consulting any Member State concerned, shall take the necessary decisions within the framework of the rules laid down in accordance with the provisions of paragraph 3.

Essential case law Case 97/​78, Schumalla, paragraph 4: Legislation on the basis of Article 91 TFEU may complement the treaty provision of Article 95 TFEU. Commission Decision 94/​210/​EC, confirmed in Case T-​229/​94, Deutsche Bahn, and Case C-​436/​ 97 P, Deutsche Bahn: Special tariffs for harbors and hinterland are prohibited on the basis of competition law (abuse of dominance).

Main legal instruments Regulation No 11 concerning the abolition of discrimination in transport rates and conditions lays down procedural rules.1

Commentary . Legal basis and directly applicable provision A B. Scope of application C. Regulation No 11

A. Legal basis and directly applicable provision The ToL has modified paragraph 1 of Article 95 TFEU in an important manner: prior 1 to that modification, discriminations were to be removed; now, they are prohibited. As a 1   Regulation No 11 concerning the abolition of discrimination in transport rates and conditions, in implementation of Article 79(3) of the Treaty establishing the European Economic Community [1960] OJ 52/​1121.

MAXIAN Rusche

Part Three: Title VI Transport

974

2 3

4

5

result, Article 95 TFEU is now directly applicable, whereas it only expressed a political objective beforehand. Article 95(3) TFEU gives, similarly to Articles 105 and 109 TFEU, executive powers to the Council. Acts adopted under this procedure are not legislative acts.2 The provision is a special emanation of the general principle of non-​discrimination (Article 18 TFEU). By not referring to the nationality of the person, but to the country of origin of the goods transported, it creates a special non-​discrimination rule for the field of transport, which precludes price discrimination. Together with Article 96 TFEU, it creates minimum conditions for creating free transport in the Union, and avoids that MS undermine the free movement of goods through discriminatory transport rates. Just like Article 70 ECSC, the provision was drafted mainly with discriminatory freight rates of national railway companies in mind.3 The provision remains applicable also after the abolition of regulated transport rates; however, where competition between transport undertakings takes place in an effective manner, it should be expected that no discrimination takes place.

B. Scope of application 6 Article 95(1) TFEU applies only to goods, not to persons. It covers both price discrimination set out in law or regulations, and price discrimination set out in private law contracts. It applies both to publicly ​owned transport undertakings and privately ​owned transport undertakings. It also comprises transports to third countries, as the provision is not limited to MS or transports within the Union. 7 Five conditions have to be met for the prohibition on discrimination to apply. First and second, it has to be the same goods and the same transport links. Those two conditions are clear and straightforward. Third, the discrimination has to concern a practice where carriers are ‘charging different rates and imposing different conditions’. The question is whether this excludes other cost elements, such as energy prices or infrastructure charges. The wording would seem to suggest that, as well as the fact, fourth, that the discrimination has to be committed by a carrier. However, in order to ensure the effet utile, and having in mind that when the provision was drafted railway undertakings tended to be vertically integrated, a broad interpretation including those elements would seem to be justified. Fifth, because the discrimination has to be related to the country of origin or destination, the question arises as to whether Article 95 TFEU only covers direct, or also indirect, discrimination. Again, in order to make this provision effective, and in line with the case law on other non-​discrimination provisions in the Treaty, broad interpretation should be favoured. 8 Finally, the question arises as to what the legal consequence of a violation of Article 95 TFEU is. The result should be that the discriminating transport rate is replaced by the more favourable one. That applies both for a law or regulation setting tariff rates and for private contract. 9 Enforcement of this provision today is rendered more difficult by the fact that transport rates are no longer published, but can only be found in private contracts. Where necessary, one will need to first request, if necessary by court action, access to the transport

  See Commentary on Article 109 TFEU, as to the consequences.  Schmitt, Verkehr und Gemeinschaftsrecht (see Title biblio), 3.

2 3

MAXIAN Rusche

Article 95

975

rates the undertaking in question offers to other companies, and then ask in a second step to benefit from the same prices. Compared to other provisions, in particular Article 102 TFEU (where necessary combined with Article 106 TFEU), Article 95 TFEU offers the advantage that there is no need to show a dominant position and abuse. Article 95(2) TFEU provides the Union legislator the possibility to go, by secondary law, beyond the prohibition of discrimination. Article 95(2) clarifies, that the issue of discriminatory transport rates is not exhausted by Article 95(1), but that additional measures can be adopted on the basis of secondary law, based on the legal basis of Article 91.4 Article 95(3) TFEU provides the legal basis for the adoption of a non-​legislative (executive) rule by the Council, on proposal from the Commission, to regulate the procedure applicable to procedures on the basis of Article 95(1) TFEU. That legal basis corresponds in its function to the legal basis in Articles 105 and 109 TFEU. Article 95(4) TFEU clarifies that the Commission may act both ex officio and based on the request of a MS. Whether it may do so even in the absence of procedural rules is more an academic question, because those rules have been adopted in Regulation 11.

10 11

12

13

C. Regulation No 11 Regulation No 11 is in its structure and in the kind of competences it confers upon the 14 Commission very similar to the procedural regulations applicable to competition and state aid law. The most salient points are. • transport rates include transport rates to third countries (Article 2); • price discrimination can be justified on the basis of objective criteria. The burden of proof is on the carrier. The notion ‘rates and conditions’ is interpreted broadly; the same transport link does not necessarily mean the same route (Article 12); • in order to ensure effective application, carriers and MS have reporting obligations vis-​à-​vis the Commission (Articles 11, 12, and 13); • the Commission may carry out inspections (Article 14) and can impose fines against companies that violate the non-​discrimination principle. The sea port tariffs of Deutsche Bahn, which could have been challenged on the basis 15 of Article 95 TFEU, were in the end attacked on the basis of the competition rules, because the abuse of dominance could be shown.5

  Case 97/​78, Schumalla, para 4.   Decision 94/​210/​EC of the Commission of 29 March 1994 [1994] OJ L104/​34; confirmed in Case T-​ 229/​94, Deutsche Bahn, EU:T:1997:155; Case C-​436/​97 P, Deutsche Bahn, EU:C:1999:205. 4 5

MAXIAN Rusche

Article 96  TFEU (ex Article 76 EC) . The imposition by a Member State, in respect of transport operations carried out within the 1 Union, of rates and conditions involving any element of support or protection in the interest of one or more particular undertakings or industries shall be prohibited, unless authorised by the Commission. . The Commission shall, acting on its own initiative or on application by a Member State, 2 examine the rates and conditions referred to in paragraph 1, taking account in particular of the requirements of an appropriate regional economic policy, the needs of underdeveloped areas and the problems of areas seriously affected by political circumstances on the one hand, and of the effects of such rates and conditions on competition between the different modes of transport on the other. After consulting each Member State concerned, the Commission shall take the necessary decisions. 3. The prohibition provided for in paragraph 1 shall not apply to tariffs fixed to meet competition.

Selected bibliography Bernd Wägenbaur, ‘Unterstützungstariffe, Regionalpolitik und Wettbewerb im Gemeinsamen Markt’ [1966] 128 Zeitschrift für Handelsrecht (ZHR) 180

Essential case law Case C-​253/​16, Flibtravel, and conclusions of AG Wahl:  Relationship to Article 58(1) TFEU; limitation to transport of goods; the conclusions offer a good summary of history and systemic place of the provision. Case C-​6/​92, Federazione sindacale italiana: Requirement for showing individual concern in case of challenging a decision adopted based on Article 96(2) TFEU. Case 1/​69, Italy v Commission:  Broad discretion and possibility to impose conditions for the Commission. Case 28/​66, Netherlands v High Authority: Authorizations have to be limited in time. Joined Cases 3-​18/​58 et al, Barbara Erzbergbau: Effects-​based interpretation. Joined Cases 24/​58 & 34/​58, Chambre syndicale de la sidérurgie de l’est de la France: The interpretation of the notion of ‘tariff fixed to meet competition’.

Commentary A. General remarks B. Scope of application C. Procedure before the Commission D. Tariffs fixed to meet competition

A. General remarks 1 Article 96 TFEU, just like Article 95 TFEU, only applies to the transport of goods. The purpose is to protect free competition against distortions created by state MAXIAN Rusche

Article 96

977

intervention. However, contrary to the general prohibition of discrimination set out by Article 95 TFEU, Article 96 TFEU allows, under certain circumstances, for the authorization of exceptions by the Commission. Contrary to Article 95, the procedure for that authorization is regulated in the Article itself, without need for the adoption of further procedural rules by the Council. The prohibition of support or protection tariffs overlaps with the rules on pro- 2 hibition of state aid. Contrary to the view expressed in the past by some authors, Article 96 TFEU does not constitute a lex specialis. Rather, both Article 96 TFEU and state aid law may apply to the same set of facts, provided those facts meet the conditions for the applicability of both. That is not always the case. In particular, Article 96 TFEU also covers support and protection tariffs imposed upon a private undertaking, without any compensation. Those would not be covered by rules on state aid, following PreussenElektra, due to a lack of state resources.1 Certain transport rates may fall both under Article 95 TFEU and Article 96 TFEU. 3 As a result of market opening of all transport markets, support and protection tariffs 4 have all but disappeared since the mid-​1980s.

B. Scope of application Although the wording refers to ‘imposition’ of rates and conditions, which would 5 seem to indicate that the state has to use its prerogatives of public power and impose upon a company a rate or condition that goes against its commercial interest, the Commission practice, approved by the literature, has taken a less formal approach. Indeed, the criterion of ‘imposition’ is met as well where the carrier has requested the rate or condition, and the act of the MS is limited to having authorized the rate or condition, or even to having voted in favour of the rate or condition in the organs of the carrier (in case of state-​owned or state-​controlled carriers, as most railway undertakings were and still are).2 All other views facilitate circumvention of the provision. The criterion ‘in the interest of one or more particular undertakings or industries’ has 6 to be interpreted on the basis of the objective effects of the measure, not on the basis of the intention of the measures.3 This is in line with the case law of the Court on state aid, which refers to an effects-​based doctrine. Just like Article 108(3), Article 96 TFEU is directly applicable and can be relied 7 upon by competitors before national courts.4 In that case, it is important that it is broader than Article 108(3) TFEU, in particular because it does not protect existing support or protection tariffs (contrary to the notion of existing aid under Article 108 TFEU) and because it does not require the use of state resources.

  As here, conclusions of AG Wahl in Case C-​253/​16, Flibtravel, EU:C:2016:1005, para 27.   For a different view, see Wägenbaur, ‘Unterstützungstariffe’ (see biblio). 3   Joined Cases 3-​18/​58 et al, Barbara Erzbergbau, EU:C:1960:18. 4   See for a (failed) attempt Case C-​253/​16, Flibtravel. In that case, taxi operators wanted to rely on Article 96 TFEU in order to circumvent Article 58(1) TFEU, which excludes transport services from primary law provisions on free movement of services. 1 2

MAXIAN Rusche

978

Part Three: Title VI Transport

C. Procedure before the Commission 8 When authorizing exemptions pursuant to Article 96(2) TFEU, the Commission enjoys a broad margin of discretion and may also limit the authorization in time or impose other conditions. The Commission needs to engage into a balancing act between the different interests set out in Article 96(2) TFEU.5 In that context, ‘areas seriously affected by political circumstances’ were in particular the Italian areas bordering the former Yugoslavia; the particular problems of Germany were addressed under the lex specialis of Article 98 TFEU. 9 Due to their exceptional nature, and just like authorizations for state aid in derogation of Article 107(1) TFEU, authorization decisions have to be limited in time.6 10 There has only been a limited number of decisions under the EEC7—the question of support and protection tariffs was more acute under the ECSC. As both Treaties used similar language, the case law can apply to both areas in the same manner.8 The last relevant decision on the matter seems to date back to 1982, concerning special tariffs of Deutsche Bundesbahn for the Saar region.9 The Court has been strict with regard to showing standing for actions brought by beneficiaries against a decision prohibiting protection and support tariffs, considering that as a matter of principle, future beneficiaries of the tariffs are not individualized by such a decision.10 11 As a matter of principle, the Commission took the view that support and protection tariffs are not an appropriate tool for regional policy.11

D. Tariffs fixed to meet competition 12 Tariffs fixed to meet competition refers to tariffs that do not aim at supporting or protecting the users of the means of transport, but tariffs that are set low in order to fend off competition from a different means of transport.12 Because that different mean of transport may only compete with regard to certain undertakings (due to geographic location, in particular with regard to inland waterways) or industries (due to the bulky nature of the good), price discrimination based on the undertaking or industry may become necessary.   Case 1/​69, Italy v Commission, EU:C:1969:34.   Case 28/​66, Netherlands v High Authority, EU:C:1968:5. 7   Commission Decision of 16 February 1962 authorizing Special Tariff No 201 of the Italian State Railways (OJ English Special Edition, Second Series IV, 3), Commission Decision 64/​160/​EEC of 26 February 1964 authorizing the maintenance of Annex B ter to the ‘Conditions générales d’application des tarifs pour le transport des marchandises’ (CGATM) of the Société nationale des chemins de fer français (SNCF) (OJ English Special Edition, Second Series IV, 14), Commission Decision 79/​873/​EEC of 11 October 1979 authorizing Special Tariff No 201 of the Italian State [1979] OJL269/​29), Commission Decision 79/​874/​EEC of 11 October 1979 authorizing special tariff measures for the carriage of certain goods by rail and road in France [1979] OJ L269/​31) and Commission Decision 91/​523/​EEC of 18 September 1991 abolishing the support tariffs applied by the Italian railways to the carriage of bulk ores and products produced and processed in Sicily and Sardinia [1991] OJ L283/​20). 8   See, in addition to the cases already quoted, Case 19/​58, Germany v High Authority, EU:C:1960:19, p 234; Joined Cases 27-​29/​58, Compagnie des hauts fourneaux and fonderies de Givors, EU:C:1960:20, p 252. 9   [1982] OJ L206/​38, modifed in [1984] OJ L50/​9. 10   Case C-​6/​92, Federazione sindacale italiana, EU:C:1993:913. 11   SEC(72)3827, 11; see also Commission Decision 91/​523/​EEC of 18 September 1991 abolishing the support tariffs applied by the Italian railways for the carriage of bulk ores and products produced and processed in Sicily and Sardinia [1991] OJ L283/​20. 12   See answers to written questions in [1978] OJ C157/​7 and [1978] OJ C297/​4. 5 6

MAXIAN Rusche

Article 96

979

The legal consequence of Article 96(3) is that those tariffs do not need to be au- 13 thorized.13 The situation is different where a tariff is declared to be set in order to meet competition, but in reality is a support and protection tariff.14 That debate concerned in particular tariffs by Deutsche Bundesbahn for the Saar region.

  See also Wägenbaur ZHR 1965, 190 (212).   See, for an example taken from the ECSC, Joined Cases 24/​58 & 34/​58, Chambre syndicale de la sidérurgie de l’est de la France, EU:C:1960:32. 13 14

MAXIAN Rusche

Article 97  TFEU (ex Article 77 EC) Charges or dues in respect of the crossing of frontiers which are charged by a carrier in addition to the transport rates shall not exceed a reasonable level after taking the costs actually incurred thereby into account. Member States shall endeavour to reduce these costs progressively. The Commission may make recommendations to Member States for the application of this Article.

Commentary 1 The provision aims to reduce the costs of crossing borders. That aim, together with the aim of reducing formalities at border crossings, continues to remain an important task of the Union. However, both the history and the wording of Article 97 TFEU indicate that it only covers public-​law charges, which were levied in particular by railway undertakings.1 As it does not cover charges levied by private law entities, such as agents in charge of clearing goods,2 its practical scope of application has remained very limited. 2 Paragraph 2 puts a soft obligation on MS. The Commission has not used its powers under paragraph 3. A direct applicability of the provision seems unlikely, given that it is rather unspecific as to what the precise obligations of MS are, and only refers to best endeavours. 3 As a result of the completion of the internal market, the scope of application of Article  97 TFEU is now very limited, if not extinct. As one blog, Grahnlaw, put it: ‘Possibly, a provision such as 97 TFEU may have become redundant, but lives on because there has been no thorough spring-​cleaning of the internal policy areas.’3

1   N. Bellieni, ‘Art 81’ in Rolando Quadri, Riccardo Monaco, and Alberto Trabucchi (eds), Commentario al Trattato istitutivo della Comunità Economica Europea Anm. 3. 2   But, for the contrary view, Peter Mückenhausen, ‘Art. 97’ in Carl-​Otto Lenz and Klaus-​Dieter Borchardt (eds), EU-​Verträge Kommentar (Bundesanzeiger 2012), para 1, proposing a broader scope of application. 3  .

MAXIAN Rusche

Article 98  TFEU (ex Article 78 EC) The provisions of this Title shall not form an obstacle to the application of measures taken in the Federal Republic of Germany to the extent that such measures are required in order to compensate for the economic disadvantages caused by the division of Germany to the economy of certain areas of the Federal Republic affected by that division. Five years after the entry into force of the Treaty of Lisbon, the Council, acting on a proposal from the Commission, may adopt a decision repealing this Article.

Essential case law Case C-​301/​96, Germany v Commission, paras 67–​72:  Definition of situations covered by ‘economic disadvantages caused by the division of Germany’.

Article 98 TFEU has never been applied. The ToL now finally created the legal basis for 1 its abrogation in a simplified manner. For the time being, it is to be noted that Declaration 28 stipulates on that Article: ‘The 2 Conference notes that the provisions of Article 98 shall be applied in accordance with the current practice. The terms “such measures are required in order to compensate for the economic disadvantages caused by the division of Germany to the economy of certain areas of the Federal Republic affected by that division” shall be interpreted in accordance with the existing case law of the Court of Justice of the European Union.’ That case law provides that the expression ‘division of Germany’ refers historically 3 to the establishment of the dividing line between the two occupied zones in 1948, and that the ‘economic disadvantages caused by that division’ can therefore only mean the economic disadvantages caused in certain areas of Germany by the isolation that the establishment of that physical frontier entailed, such as the breaking of communication links or the loss of markets as a result of the breaking-​off of commercial relations between the two parts of German territory. It does not cover, contrary to the view taken by Germany, situations which are not the direct consequences of the former existence of the inter-​German frontier but which are to a large extent the specific result of the economic policies of the German Democratic Republic, such as the economic backwardness of certain regions.1

1

  Case C-​301/​96, Germany v Commission, EU:C:2009:68, paras 67–​79.

MAXIAN Rusche

Article 99  TFEU An Advisory Committee consisting of experts designated by the governments of Member States shall be attached to the Commission. The Commission, whenever it considers it desirable, shall consult the Committee on transport matters.

Main legal instruments Rules of the Transport Committee of 15 September 1958, in the version of 22 June 1964.1

Commentary 1 According to Article 1 of the Rules of the Transport Committee, the Advisory Committee has one to two Members per MS, which are government officials acting as independent experts, as well as members that are private experts on land transport matters. The Commission sets the agenda and participates in all meetings of the Advisory Committee and its working groups. 2 In the first years of the EEC, the Advisory Committee played an important role in preparing Commission proposals. Later, the Commission relied on the Advisory Committee in order to solve particular transport problems. However, the high number of members and its composition had as a consequence that, with the increase in the number of MS, the Advisory Committee became less and less efficient. Since the mid-​1980s, the Advisory Committee is dormant.2 3 Nevertheless, rather than abolishing it, successive treaty reforms have kept the Advisory Committee alive. For instance, the accession Treaties mention the Advisory Committee as part of the list of Committees where the mandate of the members designated by the new MS is synchronized with the mandate of the members of the old MS (see Article 52(1) Treaty of Accession 2003 read with Annex XVI No 17). That is without any practical impact, as MS have for more than three decades not nominated any experts. The ToL deleted from the Article the phrase ‘without prejudice to the powers of the Economic and Social Committee’. 4 In practice, the Commission relies for its work on the comitology committees and expert groups that have been created in secondary law and in the normal Commission consultation practice. Hence, contrary to other Committees created by the Treaties, such as the Economic and Financial Committee or the Trade Policy Committee, the Advisory Committee does not play any role.

  [1964] OJ L102/​1602.   See Jochen Erdmenger, ‘Art 79’ in Hans von der Groeben et al, EWG-​Vertrag (4th ed, 1991) paras 10 et seq. 1 2

MAXIAN Rusche

Article 100  TFEU (ex Article 80 EC) 1. The provisions of this Title shall apply to transport by rail, road and inland waterway. . The European Parliament and the Council, acting in accordance with the ordinary legislative 2 procedure, may lay down appropriate provisions for sea and air transport. They shall act after consulting the Economic and Social Committee and the Committee of the Regions.

Selected bibliography Maritime transport Kai-​Uwe Bandtel, Dumping in der Seeschiffahrt (Beck 1999) Wolfgang Elsner, ‘Unfair Pricing Practices in Maritime Transport’ [1988] ETL 590 Nikolaos Farantouris, European integration and maritime transport (Bruylant 2003) Henning Jessen and Michael Jürgen Werner (ed), EU Maritime Transport Law (Beck, Hart, Nomos 2016) Hongyan Liu, Maritime Transport Services in the Law of the Sea and the World Trade Organization (Springer 2009) Daniel Marx, International Shipping Cartels: A Study of Industrial Self-​Regulation by Liner Conferences (Princeton University Press 1953) Joanna Hjalmarsson and Andrea Lista, ‘EUCcompetition Law and Maritime Transport’ [2005] Shipping & Trade Law 1 Vincent Power, EU Shipping Law (3rd ed, Informa 2018) Harilaos Psaraftis, ‘EU Ports Policy: Where Do We Go from Here?’ [2005] Maritime Economics & Logistics 73 Mario Riccomagno, ‘The Liberalization in Access to Maritime Transport Markets in the EU’, [1997] ETL, 538 Philippe Ruttley, ‘Sea Ports and EC Law’, [1995] ETL 821 Eric Van Hooydonk (ed), European Seaports Law. EU Law of Ports and Port Services and the Ports Package, (Maklu 2003)

Air transport Jangir Arasly, ‘Terrorism and Civil Aviation Security: Problems and Trends’ [2005] The Quarterly Journal 75 Cheng-​Jui Lu, International Airline Alliances:  EC Competition Law/​ US Antitrust Law and International Air Transport (Kluwer 2003) Raas Holdgaard, ‘The European Community’s Implied External Competence after the Open Skies Cases’ [2003] EFAR 365 Tim Maxian Rusche, ‘Les aides d’Etat et le transport aérien’ [2006] Concurrence et consommation  84 Ben van Houtte, ‘The Single European Sky’ [2004] 32 Skyway 1 Joanne Young, ‘Airline Alliances’ [1999] Air & Space Law 287

Pipelines Juergen Stabenow, Rechtsfragen des Rohrleitungsverkehrs in der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (Raccolta delle lezione del Quarto Corso internazionale di Studi superiori riguardante l’organizzazione dei trasporti Universita degli Studi di Trieste 1963) 579 Rolf Wägenbaur, ‘Die Mineralölfernleitungen in der EWG’ [1964] ADW 20

MAXIAN Rusche

984

Part Three: Title VI Transport

Essential case law Case C-​402/​07, Sturgeon: Air passengers are entitled to compensation not only in case of cancellation, but also in case of delay of more than three hours. Cases C-​466/​98, C-​467/​98, C-​468/​98, C-​469/​98, C-​471/​98, C-​472/​98, C-​475/​98, and C-​476/​ 98, Commission v UK, Denmark, Sweden, Finland, Belgium, Luxembourg, Austria, Germany (‘Open Skies’): The Union has exclusive competence to negotiate air services agreements. Case C-​49/​89, Corsica Ferries: The term ‘transport’ in Article 58 TFEU includes air and maritime transport. Case 209–​213/​84, Asjes: Competition law applies to air and maritime transport. Case 167/​73, Commission v France: The general provisions of the Treaties apply to air and maritime transport.

Commentary A. General remarks B. Application and interpretation of the provision 1. Scope of application 2. Relationship with competition law C. Maritime transport law and policy 1. Historical starting point: public international law 2. Evolution of Union law 3. Selected acts of secondary law D. Air transport 1. Historical starting point: public international law 2. Evolution of Union law 3. Selected acts of secondary law

A. General remarks 1 Prior to the entry into force of the ToL, Article 90 EC was conceived as a provision that excluded maritime and air transport from the CTP, with the possibility to declare the CTP applicable on a case-​by-​case basis. Initially, that possibility had been reserved to the Council, based on a proposal from one or several MS. The SEA put the procedural rules of Article 100(1) TFEU in line with Article 91 TFEU, introducing in particular the right of initiative of the Commission and majority voting in the Council. The ToM introduced the cooperation procedure (now ordinary legislative procedure). The ToA gave the newly created Committee of the Regions consultation status. The ToL lead to a profound redrafting of the provision, aligning it further with the rules for land transport and reducing the discretion of the Council. However, it is a pity that the last step, which would have been to delete Article 100 and apply the CTP to all modes of transport, has not been taken. 2 The history of the initial exclusion of air and maritime transport from the CTP begins with the possibility for the Council to complement the Treaties at a later stage. Under Article 84 EEC in its initial version of 1957, the CTP only comprised land transport, whereas air and maritime transport were excluded. For those areas, it was foreseen that the Council could complement the Treaties at a later stage by subjecting those fields in total or partially to Union law. Article 84(2) EEC required unanimity for doing so. In deviation from the general ‘fall back’ provision of Article 235 EEC (now Article 352 TFEU), there was no role for the Commission and no role for the Assembly (just as in MAXIAN Rusche

985

Article 100

Article 136 EEC and Article 342 EEC). This underlines the constitutional nature of that provision, which resembled what are known today as ‘passerelle’ clauses.1 The acts subjecting maritime and air transport were also supposed to lay down special procedural rules. In defiance of that structure, the Commission did make proposals in the field, and transmitted them to the Assembly. The Council acted on those proposals, ‘taking note’ of the Commission’s proposals. However, it also acted on the basis of proposals made by MS, so that the Commission did not enjoy its right of initiative in this area. The explanation for this special approach to maritime and air transport is twofold. On the one hand, there was a pre-​existing system of public international law and of international organizations (IOs), that already regulated the field. That system was complemented by a number of bilateral agreements. On the other hand, given the geographic situation of the founding MS, air and maritime transport had a different importance than today for the Union. This has fundamentally changed, and today both maritime and air transport are densely regulated by Union law, and the Union plays an active role in IOs (which, however, still do not allow for formal membership of the Union). The legal consequences of the exclusion from the CTP were ambiguous, because the CTP is a double-​edged sword. On the one hand, it excludes the direct application of one of the four fundamental freedoms, namely the freedom to provide services (Article 58(1) TFEU). This had an important impact, because any market opening has to be agreed in secondary law. On the other hand, the competences of the co-​legislators are particularly broad: they may completely harmonize all rules, including e.g. social rules, criminal rules, and passenger rights. The question was: how far does the exclusion reach? Is it only an exclusion from the chapter on the CTP, or is it a total exclusion from the scope of application of the Treaties? The ECJ has answered this question the integration-​friendly way: the general rules of the Treaties apply to air and maritime transport.2 However, the ECJ also clarified that the word ‘transport’ in Article 58(1) TFEU included air and maritime transport,3 espousing the view of the Union legislator.4 As a result, the stand-​still provisions of the former Article 62 EEC (now abolished) and of Article 75 EEC did initially not apply to air and maritime transport, and MS may introduce new, additional restrictions to the freedom to provide services.5 The reason is that those stand-​still provisions constitute safeguards to ensure that the scope for the CTP remains untouched following the entry into force of the ToR. As air and maritime transport were not part of the CTP, they initially did not enjoy that protection. First by virtue of secondary law (which rendered applicable Article 62 EEC) and now by virtue of the modification of Article 100(2) TFEU, which renders Article 92 TFEU applicable; air and maritime transport nowadays also benefit from the protection of the stand-​still clauses. Given that both air and maritime transport are completely liberalized, this point is nowadays mainly symbolic. Liberalization took place by virtue of secondary law, but without the pressure of a transition period (which the EP had successfully used to pressure the reluctant Council for land transport).

  See Commentary on Article 48 TEU, paras [19–​24]. 3   Case 167/​73, Commission/​France, EU:C:1974:35.   Case C-​49/​89, Corsica Ferries, para 10. 4 5   Regulation (EEC) No 4055/​86, Recital 2.   Case C-​49/​89, Corsica Ferries, para. 15. 1 2

MAXIAN Rusche

3

4

5

6

986

Part Three: Title VI Transport

B. Application and interpretation of the provision 1. Scope of application 7 Concerning the scope of application of Article 100 TFEU, the commentary on Article 91 TFEU applies mutatis mutandis: the competence is very broad, so as to enable the creation of a veritable CTP. The Union was broad and all-​encompassing regulatory powers. 8 Article 100 (1) TFEU requires a definition of the terms rail, road, and inland waterways, in order to precisely delineate the scope of application of Article 91 and Article 100(2) TFEU. Following the entry into force of the ToL, this has now become mainly academic, because the provisions are largely aligned. The importance remains, however, for delineating the scope of application of secondary legislation. ‘Rail’ includes, in particular, tram ways. ‘Inland waterways’ are all connections between two inland ports, independently of the type of vessel used. For transport that combines land and maritime or air transport, the transport contract is decisive. The most difficult question concerning the delineation are pipelines. The Commission has, in the context of state aid control, taken the view that pipelines do not constitute rail, road, or inland waterways transport, and refused to apply Article 93 TFEU.6 Similar questions arise concerning cable cars. Here, the practice is not coherent. Directive 2000/​9/​EC has been based on Article 114 TFEU; at the same time, the Commission has authorized state aid on the basis of Article 93.7 9 Other open points are ports and airports. They are land-​based, but constitute access to maritime and air transport. In the legislative practice, they are considered to be part of air and maritime transport, and regulation concerning access and charges is based on Article 100(2) TFEU. 10 With the ToL it is clear that the competence in air and maritime transport is as far-​ reaching as in the other fields of transport, and that means very far-​reaching, so that a true CTP can take shape.8 In theory, that competence is shared. However, because the Union legislator has, in particular since the 1990s, made full use of that shared competence, the Union has now exclusive external competence, in particular, but not only for bilateral air and maritime agreements, on the basis of the ERTA case law, as codified in Article 3(2) TFEU.9

2. Relationship with competition law 11 The general rules of the Treaty, with exception of Article 58 TFEU, apply to air and maritime transport. That question has been of particular importance in the field of state aid and competition law. The Court has early on confirmed their application in Belgium v Commission (state aid),10 and reaffirmed it in Nouvelles frontières (antitrust).11 12 For a long time, special secondary competition rules protected liner conference from antitrust scrutiny.12 That special treatment has now ceased since 2008. The justification was to guarantee reliable line traffic, protected against ruinous price competition. In April 6   Ethylen-​Pipeline Bayern, Decision 2005/​ 170/​ EC [2005] L56/​ 2005; Propylen-​Pipeline Deutschland/​ Niederlande/​Belgien, Decision 2007/​ 386/​ EC [2007] L143/​ 2007; Pipeline Stade-​Teutschenthal, Decision 598/​2003 [2003] C98/​2005. 7   Community guidelines on the financing of cableways [2002] C272/​2. 8   Case 97/​78, Schumalla, EU:C:1978:211, para 4. 9 10   See Commentary on Article 3 TFEU, paras [23–​8].   Case 156/​77, Commission/​Belgium. 11   Joined Cases 209-​213/​84,  Asjes. 12   Liner conferences were cartels of shipping companies active in container traffic, which had since 1970 split the world market between them.

MAXIAN Rusche

Article 100

987

2002, the OECD published a report recommending an end for the special treatment enjoyed by those cartels.13 For a transition period, the Commission used an empowerment14 it had to exempt so-​called consortia, a new form of organization of liner shipping.15 The Commission has also published guidelines on the application of antitrust rules in maritime transport,16 responding to a request from the EP in that sense during the legislative process. Special rules exist also for state aid, in particular tonnage tax.17 Since the late 1990s, the EP also requests state aid guidelines for ports; the Commission has not yet acceded to that wish, but started to crack down on tax exemptions for sea ports.18 For air transport, the situation is similar. Special rules have been abolished;19 the 13 Commission keeps an empowerment20 to block-​exempt certain categories of agreements, but has not made use of that power.

C. Maritime transport law and policy 1. Historical starting point: public international law Customary public international law takes as starting point the freedom of navigation, 14 i.e. every ship may freely circulate on international seas.21 However, in order to be able to transport goods and persons, the access to ports is 15 of crucial importance. Historically, that access was regulated in bilateral international treaties. In 1957, as already mentioned, international maritime transport was dominated by the liner conferences. Liner conferences were regulated in the USA since 1916.22 Furthermore, there were multilateral international conventions, namely the Hague Rules of 1924.23 Those were revised in 1968, and are now known as Haag-​Visby Rules. Furthermore, after the Second World War, the importance of IOs increased; in particular, the International Maritime Organization (IMO, for questions of safety and environmental protection), the United Nations Conference for Trade and Development (UNCTAD, for relations to developing countries), and the United Nations Center for International Trade Law (UNCITRAL, for issues relating to commercial contracts) played a more and 13   OECD, Report on ‘Liner Shipping Competition Policy’, DSTI/​DOT (2002) 2 of 16 April 2002; see Hjalmarsson and Lista, ‘EU competition law’ (see biblio). 14 15   Regulation (EC) No 246/​2009.   Regulation (EC) No 906/​2009. 16  Guidelines 2008/​C 245/​02 for the application of Article 81 EC on maritime transport services [2008] C245/​2. 17   Community guidelines on State aid for maritime transport [2004] C13/​3. 18   IP-​17-​2181: State aid: Commission requires Belgium and France to put an end to tax exemptions for ports. The text of the decisions is not yet publicly available. 19   The application of the general rules has been laid down by Regulation (EC) No 411/​2004, which removed the last existing special rules. 20   Regulation (EC) No 487/​2009. 21   Freedom of navigation is one of the oldest and most recognized principles in the legal regime governing ocean space. It may safely be said that—​since it was enshrined in the chapter ‘De mare liberum’ (‘On the freedom of the sea’) in the treatise—​actually it was a legal opinion—​of Hugo Grotius ‘De iure praedae’ of 1609: this principle constitutes one of the pillars of the law of the sea and was at the origins of modern international law, for the principle of freedom of navigation, see Ruediger Wolfrum, ‘Freedom of Navigation: New Challenges’, in Myron H Nordquist, Tommy Koh, and John Norton Moore (eds) Freedom of Seas, Passage Rights and the 1982 Law of the Sea Convention (Brill 2008) 1, with reference to Michael A Becker, ‘The Shifting Public Order of the Oceans: Freedom of Navigation and the Interdiction of Ships at Sea’ [2005] 46:1 Harvard ILJ 131; Cord-​Georg Hasselmann, Freedom of Merchant Shipping: An Analysis of the UN Convention on the law of the Sea (Publications of the Institute for Maritime Law and Maritime Law of the University of Hamburg 1987). 22   See, for a critical analysis, Marx, International Shipping Cartels (see biblio). 23   120 League of Nations Treaties Series, 155.

MAXIAN Rusche

988

Part Three: Title VI Transport

more prominent role. In those fora, a multitude of international treaties was negotiated, to which MS acceded all or some of them. Further, in 1967 the UN started efforts to codify the customary Law of the Sea. This lead to the adoption of the United Nation Convention on the Law of the Sea (UNCLOS), which entered into force in 1994, and which has its own international Tribunal in Hamburg to enforce it. That convention also takes into account the role of the Union, and codifies the liberty of maritime transport.

2. Evolution of Union law 16 The Union first entered the scene in the second half of the 1970s. The Council adopted recommendations that MS should accede to certain international conventions. Furthermore, in reaction to a communication from the Commission,24 the Council introduced a consultation mechanism to be used by MS prior to entering into bilateral agreements on access to ports. 17 In 1986, the OECD committee for maritime transport agreed on common shipping principles, often also referred to as the OECD liberalization codex, which was adopted by the Council of the OECD. Shortly before that, the Commission had also underlined the importance of the freedom to provide services in maritime transport, highlighting at the same point in time the importance of protecting, at the international scene, the interests of the Union.25 It then proposed a bundle of measures, in particular a regulation on market opening, a regulation on fighting against dumping, and a regulation to protect free access to loadings. Those measures were adopted by the Council and remain until today the backbone of the common maritime policy (see detailed discussion in paras [21–​5]). 18 The ambitious proposal of creating a ‘European flag’ and a European registry in order to fight against the out flagging of the Community fleet failed, referred to as ‘EUROS’. It was replace by other measures, in particular the opening of cabotage operations and the authorization, under state aid rules, of so-​called tonnage tax regimes, which improved the completeness of national flags. 19 In the 1990s and 2000s, the focus has shifted onto safety and environmental regulation, as well as the promotion of short sea shipping to reduce emissions from transport. The impetus for common action came, sadly, from human and environmental tragedies: Herald of Free Enterprise, 1987; Estonia, 1994, Erika, 1999, and Prestige, 2002 all resulted in massive loss of human life and extensive pollution. The preferred course of action is to achieve better standards in the IMO; where that fails, the Union legislates on its own and uses the possibility of restricting access to the Union ports as pressure against international ‘laggards’. As a result, the Union now has very stringent rules on maritime safety, enforced by the European Maritime Safety Agency in Lisbon. The relevant legislative acts concern navigation services26 and the first, second, and third maritime safety packages (sometimes also referred to as Erika I,27 Erika II,28 and Prestige29 packages).

3. Selected acts of secondary law 20 Maritime transport in the Union and with third countries has been liberalized by Regulation (EEC) No 4055/​86.30 That liberalization only covers transport between two 25  COM(76)0341.   BullEU Beilage 5/​85.   Directive 79/​115/​EEC of the Council of on the guidance of ships in the Northern Sea and the English Channel [1979] L33/​32, still in force. 27 28 29  COM(2000)142.  COM(2000)802.  COM(2002)681. 30   [1986] OJ L378/​1. 24 26

MAXIAN Rusche

Article 100

989

MS and between a MS and third countries. As a result, Article 58(1) TFEU no longer applies for maritime transport. At the same time, Articles 51–​54 TFEU do apply. Remaining limitations of the freedom to provide services had to be removed by 1 January 1993. For maritime transport within a given MS (cabotage), Regulation (EC) No 3577/​9231 establishes the principle that all Union transport companies with a ‘true’ link to the Union are admitted to cabotage operations. All transitional rules have in the meantime expired. One important point is the possibility for MS to provide for exclusive rights for services of general economic interest.32 The Commission has, in 2003, adopted an interpretative communication, in order to reflect the results of several infringement procedures and increase clarity and transparency.33 One particularly thorny file has been the question of market opening in port services. The Commission attempted twice, in 200134 and 2004,35 to liberalize by legislation. Only in 2017, Regulation (EU) 2017/​352 established a framework for the provision of port services and common rules on the financial transparency of ports.36 It is less ambitious than previous attempts, but provides long-​needed clarity. This was all the more necessary as the case law of the Court is not without contradictions. The Court confirmed that technical-​nautical services and the handling of loading in ports fall under notion of transport in the sense of Article 58(1) TFEU, so that the freedom to provide services does not apply.37 However, the case law is contradictory on the question of whether the adoption of Regulations (EC) No 3577/​92 and (EEC) No 4055/​86 disapplies the exception of Article 58(1) TFEU also for port services.38 Much later than for aviation (see para [26]), the Commission proposed and the Union legislator adopted legislation on passenger rights.39 That legislation has not yet given raise to any preliminary reference. Finally, the Union has adopted special rules against dumping by transport companies from third countries.40 They enable the Union to impose dumping duties. This regulation has thus far not been used, but constitutes an important deterrent.

21

22

23 24

D. Air transport 1. Historical starting point: public international law International air transport was governed since the end of the Second World War by the 25 Chicago Convention of 7 December 1944,41 which recognized the sovereign rights of each state over its air space (Article 1). Line services need pursuant to Article 6 Chicago Convention authorization by the states concerned. All founding MS were in 1957 party to the Chicago Convention. Bilateral agreements regulate the designation of air carriers, the exercise of traffic rights, capacities, frequency of service, prices, and so on. Initially, there were also multilateral international treaties under the auspices of the International 32   [1992] OJL364/​7.   See, for the requirements in particular, Case C-​205/​99, Analir.   COM(2003)595; updated and corrected by COM(2006)196. See, for an example of an infringement that went to judgment, Case C-​288/​02, Commission v Greece. 34   COM(2001)35. For an analysis of the failure, see Psaraftis, ‘EU ports policy’ (see biblio). 35 36  COM(2004)654.   [2017] OJ L57/​1. 37   Case C-​251/​04, Commission v Greece, para 27; Case C-​266/​96, Corsica Ferries, para 55. 38   See the contradictory findings in the judgments of Commission v Greece and Corsica Ferries. 39   Regulation (EU) No 1177/​2010 [2010] L334/​1. 40   Regulation (EEC) No 4057/​86 [1986] L378/​14. 41   United Nations Treaties Series, 15 II 102 (1948). 31 33

MAXIAN Rusche

990

Part Three: Title VI Transport

Civil Aviation Organization (ICAO), the so-​called European Civil Aviation Convention (ECAC). However, that Convention has been superseded by Union law within the Union, and by the common European Aviation Area for many other European countries (see also para [33]). It remains of relevance for certain third countries.

2. Evolution of Union law 26 Market opening only started in 1987. The Commission achieved movement based on the following context: the target date for the completion of the internal market approached (1992); the SEA had removed the unanimity requirement; and the Commission used its competition law powers. Furthermore, deregulation in the USA since the end of the 1970s had showed the way and the scope of possible efficiency gains and price reductions. After three liberalization packages adopted in 1987, 1990, and 1992, market opening was achieved. 27 At the international level, the ‘Open Skies’ judgments42 paved the way for Union agreements with the most important third countries, to reflect the completed internal market.

3. Selected acts of secondary law 28 The applicable internal market legislation for air transport can be found in Regulation (EC) 1008/​2008.43 That legislation comprises in particular: rules on the necessary licence to access the Union market; rules on public service obligations; and rules on fares and rates to be charged. Union law also regulates all ancillary questions, in particular: insurance, computerized reservation systems, safety and security, and airspace organization and control. An important point is that all Union air carriers have to be controlled by Union companies or citizens. 29 Concerning airports, the main legislation is on the allocation of slots44 (which stipulates the rules that slots cannot be traded, there is a preference for historic operators on congested airports, and that free slots are to be distributed on a fair basis), on ground handling45 (which liberalizes ground handling) and on airport charges46 (where the aim is to protect airlines against abuses of market power by airports, and to prevent discriminatory treatment). 30 Of particular practical importance for citizens is the legislation on passenger rights.47 The Court has developed broad case law, which is in general perceived as being very consumer friendly.48 The most prominent example is the Sturgeon case, where the Court considered that a delay of more than three hours is equivalent to a cancellation, and gives right to compensation.49 The Commission has proposed a modification of the regulation, cutting back on some of the jurisprudential developments, but that proposal does not

42   Judgments in Cases C-​466/​98, C-​467/​98, C-​468/​98, C-​469/​98, C-​471/​98, C-​472/​98, C-​475/​98, and C-​476/​98, Commission v UK, Denmark, Sweden, Finland, Belgium, Luxembourg, Austria, Germany. 43   Regulation (EC) No 1008/​2008 of the EP and of the Council of 24 September 2008 on common rules for the operation of air services in the Community (Recast) [2008] OJ L293/​3. 44 45   Council Regulation (EEC) No 95/​93.   Council Directive 96/​67/​EC. 46   Directive 2009/​12/​EC on airport charges. 47   Regulation (EC) No 261/​2004 establishing common rules on compensation and assistance to passengers in the event of denied boarding and of cancellation or long delay of flights. 48   See also Commentary on Article 169 TFEU, paras [20–​1]. 49   Case C-​402/​07, Sturgeon, EU:C:2009:716.

MAXIAN Rusche

Article 100

991

seem to have support of the co-​legislators.50 The EP aims to further increase passenger rights, whereas the Council has not been able to conclude its first reading to date. Union carriers often complain about unfair competition from subsidized carriers from 31 third countries. Regulation (EC) No 868/​2004 provides for the possibility of imposing an equivalent to countervailing duties on such airlines.51 That possibility has thus far never been used, but is supposed to act as a deterrent. The Union has concluded numerous international air transport agreements.52 The most 32 important one is the one with the USA.53 The Union has also succeeded in exporting the Union standard to all neighbouring countries, by creating the European Common Aviation Area.54 Notably from a legal point of view, all MS have to take over the Union acquis, and their courts may make references for interpretation and validity to the Court of Justice (Article 16). The Court of Justice is also responsible for litigation between two parties to the agreement (Article 20).

 COM(2013)0130.   Regulation (EC) No 868/​2004 of the EP and of the Council of 21 April 2004 concerning protection against subsidization and unfair pricing practices causing injury to Community air carriers in the supply of air services from countries not members of the European Community [2004] L162/​1. 52 53   See also Commentary on Article 216 TFEU, para [17].   [2007] OJ L134/​4. 54   [2006] OJ L285/​1. 50 51

MAXIAN Rusche

TITLE VII COMMON RULES ON COMPETITION, TAXATION AND APPROXIMATION OF LAWS   Chapter 1

Rules on Competition Introduction 1 Chapter 1 (‘Rules on competition’) of Title VII (‘Common rules on competition, taxation and approximation of laws’) contains two essentially distinct sections that aim at safeguarding undistorted competition within the internal market. Chapter 1 Section 1, entitled ‘Rules applying to undertakings’ predominantly contains rules regarding practices on the part of private actors that are capable of restricting competition in the internal market. Solely Article 106 TFEU is also addressed to MS to the extent that they act through public undertakings or grant undertakings special or exclusive rights. By contrast, Section 2 entitled ‘Aids granted by States’ addresses intervention through state resources that threatens to distort competition in the internal market. 2 The ‘establishing of the competition rules necessary for the functioning of the internal market’ is enumerated in Article 3(1)(b) TFEU among the exclusive competences of the Union.1 3 The ECJ has highlighted the importance of undistorted competition for the Treaty objective of a single market. As early as 1966 the Court recalled that the ‘Treaty, which aims at abolishing the barriers between MS, and which in several provisions gives evidence of a stern attitude with regard to their reappearance, cannot allow undertakings to reconstruct such barriers’.2 This aim to facilitate the creation of a single European market goes beyond the main objective typical of other competition law systems, namely to maximize consumer welfare and achieve the optimal allocation of resources. It is to be taken into account when interpreting and applying EU competition law. 4 The ‘Rules on Competition’ have been left largely unchanged by the ToL. Leaving aside linguistic adaptations,3 new rules were inserted only in Articles 105(3), 107(1)(c), and (3)(a) as well as in Article 108(4) TFEU. It is true that it was decided to abolish Article 3(1)(g) TEC, which provided that the activities of the then Community included ‘a system ensuring that competition in the internal market is not distorted’. However, the Treaty objective of undistorted competition is now referred to in Protocol No 27 annexed to the Treaties as being part of the internal market objective set out in Article 3 TEU. Therefore, its importance and anchoring in EU primary law remains intact.4   See Commentary on Article 3 TFEU para [5]‌.   Joined Cases 56/64 & 58/​64, Consten and Grundig, EU:C:1966:41, p 340. 3   ‘Common market’ was replaced by ‘internal market’ and ‘Community’ by ‘Union’. 4   See Case C-​496/​09, Commission v Italy, EU:C:2011:740, para 60. The ECJ refers, inter alia, to Article 51 TEU, according to which the Protocols and Annexes to the Treaties shall form an integral part thereof. 1 2

Kellerbauer

Chapter 1 Introduction

993

Overview Article 101 prohibits certain forms of contact between undertakings that are capable of restricting competition and that may affect trade between MS. Article 102 prohibits abusive practices that may affect trade between MS on the part of undertakings that have a dominant position in a substantial part of the internal market. Article 103 provides the legal basis for adopting secondary legislation to ensure compliance with Articles 101 and 102. Article 104 is a transitional rule, which empowered MS to ensure compliance with Articles 102 and 102 under their national law until the necessary EU secondary legislation had been adopted on the basis of Article 103. Article 105 confers the primary responsibility for enforcing Articles 101 and 102 on the Commission and empowers the latter to adopt block exemption regulations. Article 106 obliges MS to ensure that public undertakings and undertakings to which they have granted special rights respect the Treaty and sets out to what extent competiti