Sistemas políticos en Europa [3 ed.] 9788413977010

Table of contents :
Índice
Capítulo 1
El sistema político y sus elementos
Gema Sánchez Medero
Rubén Sánchez Medero
1. LOS SISTEMAS POLÍTICOS EN EUROPA 19
2. EL PODER EJECUTIVO: EL GOBIERNO 20
3. EL PODER LEGISLATIVO: EL PARLAMENTO O LA ASAMBLEA 25
4. EL PODER JUDICIAL: LOS TRIBUNALES Y JUECES 28
5. LA ESTRUCTURA TERRITORIAL DEL PODER POLÍTICO 28
6. EL SISTEMA ELECTORAL Y ELECCIONES 30
7. LOS PARTIDOS POLÍTICOS Y EL SISTEMA DE PARTIDOS 33
7.1. Tipología de partidos 35
7.2. Sistemas de partidos 36
8. OTROS ACTORES POLÍTICOS Y SOCIALES 38
9. LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA 40
Capítulo 2
El sistema político de la República Federal de Alemania
Rubén Sánchez Medero
1. INTRODUCCIÓN 45
2. DE LOS PEQUEÑOS ESTADOS ALEMANES A LA CAÍDA DEL MURO DE BERLÍN 46
2.1. El Estado (autoritario) prusiano 46
2.2. La República de Weimar 48
2.3. El Tercer Reich 53
2.4. La Ley Fundamental de Bonn 55
2.5. Reunificación 57
3. ALEMANIA, UN ESTADO FEDERAL 59
4. PRESIDENTE FEDERAL (BUNDESPRÄSIDENT) 64
5. EL CANCILLER FEDERAL 65
6. EL PARLAMENTO 66
6.1. El Bundestag (Dieta Federal) 66
6.2. Bundesrat (Consejo Federal) 68
7. EL PODER JUDICIAL 69
7.1. El Tribunal Constitucional Federal 70
8. SISTEMAS ELECTORALES ALEMANES 71
8.1. Sistema electoral del Bundestag 73
8.2. Sistema electoral del Bundesrat 76
8.3. Sistema electoral en los Estados federados 77
9. SISTEMA DE PARTIDOS 77
9.1. Partido Socialdemócrata de Alemania (Sozialdemokratische Partei Deutschlands, SPD) 77
9.2. Unión Demócrata Cristiana (Christlich-Demokratische Union, CDU) 79
9.3. Unión Social Cristiana (Christlich-Soziale Union, CSU) 80
9.4. Partido Democrático Liberal (Freie Demokratische Partei, FDP) 80
9.5. La Izquierda (Die Linke) 81
9.6. Alianza 90/Los Verdes (Bündnis 90 / Die Grünen) 81
9.7. Alternativa para Alemania (Alternative für Deutschland, AfD) 82
9.8. Partido Nacionalsocialista Obrero Alemán (National Sozialistische Deutsche Arbeiterpartei, NSDAP) 82
9.9. Partido de Centro (Deutsche Zentrumspartei) 83
9.10. Partido Comunista de Alemania (Kommunistische Partei Deutschlands) 84
9.11. Partido Socialista Unificado de Alemania (Sozialistische Einheitspartei Deutschlands) 84
Capítulo 3
El sistema político de la República de Italia
Gianluca Luise
1. Introducción 87
2. Antecedentes y orígenes históricos del sistema político italiano 88
2.1. De la unidad al fascismo 88
2.2. Del fascismo a la Italia republicana 91
2.3. La Constitución republicana 93
3. El modelo institucional de la Constitución de 1948 94
3.1. El Gobierno 95
3.2. El Parlamento 97
3.3. El Poder Judicial 100
3.4. La organización territorial del Estado 102
4. Poderes y relación entre ellos 105
4.1. El papel de los partidos políticos en la primera República 106
4.2. El fin de la Primera República y la transición a la Segunda 109
4.3. Reformas, sistema electoral y de partidos en la Segunda República 113
5. Conclusiones 123
Capítulo 4
El sistema político de Francia
François Coll
Gema Sánchez-medero
1. INTRODUCCIÓN 125
2. ANTECEDENTES 126
2.1. La lucha por los ideales democráticos 127
2.2. La consolidación del modelo republicano: 1875 a 1958 128
2.3. Del gaullismo al post-gaullismo 131
2.4. Los años “Mitterrand” (1981-1995) 132
2.5. La etapa conservadora (1995-2012) 133
2.6. El regreso del partido socialista 134
3. LA CONSTITUCIÓN FRANCESA 135
4. LAS CARACTERÍSTICAS DE LA REPÚBLICA FRANCESA 137
5. LA ORGANIZACIÓN TERRITORIAL DEL ESTADO 139
6. LA ORGANIZACIÓN DE LOS PODERES 143
6.1. Un ejecutivo fuerte en torno a la figura del Presidente de la República 144
6.1.1. Presidente de la República 144
6.1.2. El Primer Ministro y el gobierno 145
6.2. Un parlamento considerablemente limitado, característico de un parlamentarismo racionalizado “a la francesa” 148
6.2.1. Senado 149
6.2.2. Asamblea Nacional 150
6.3 El sistema judicial francés 150
7. EL SISTEMA ELECTORAL 151
8. PARTIDOS Y SISTEMA DE PARTIDOS 155
8.1. El Partido Socialista (PS) 156
8.2. La Unión por un Movimiento Popular (UMP) 157
8.3. Le Front de gauche, o la delicada recomposición de la extrema izquierda 158
8.4. El ecologismo 159
8.5. El Frente Nacional, hacia una normalización de la extrema derecha 159
8.6. Francia insumisa 159
8.7. La República en Marcha 160
9. LOS GRUPOS DE PRESIÓN 160
Capítulo 5
El sistema político del Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte
Adrian Bua
Óliver Escobar
1. INTRODUCCIÓN 165
2. ESQUEMA DEL MODELO INSTITUCIONAL 166
3. ORÍGENES HISTÓRICOS 167
3.1. Constitución 167
3.2. Evolución hacia la democracia 168
3.3. La formación del Reino Unido 169
3.4. Características del modelo institucional 170
3.5. Constitución no codificada 170
3.6. La doctrina de la soberanía parlamentaria 172
3.7. El modelo de gobierno Westminster 173
3.8. Un estado unitario 174
3.9. Monarquía constitucional 175
3.10. ¿Un sistema político en transformacion? 176
4. MODELO INSTITUCIONAL Y RELACIÓN ENTRE INSTITUCIONES POLÍTICAS 177
4.1. Poder legislativo 177
4.2. Poder ejecutivo 178
4.3. Poder judicial 179
5. ORGANIZACIÓN TERRITORIAL 179
5.1. Descentralización asimétrica y la cuestión inglesa 180
5.2. Gobierno local: centralismo británico 180
6. SISTEMA ELECTORAL Y DE PARTIDOS 181
6.1. Sistema electoral 181
6.2. Sistema de partidos 183
7. BREXIT Y EL FUTURO DE LA UNIÓN 185
Capítulo 6
El sistema político de Bélgica
Amuitz Garmendia Madariaga
1. INTRODUCCIÓN 189
2. LOS ORÍGENES HISTÓRICOS DE BÉLGICA 190
3. LAS CARACTERÍSTICAS DEL SISTEMA POLÍTICO BELGA 191
3.1. Bélgica y sus clivajes 191
3.2. La cuestión lingüística y su evolución 192
4. LA ORGANIZACIÓN TERRITORIAL DEL ESTADO 194
4.1. Del Estado unitario al Estado federal 194
4.2. Las seis reformas del Estado belga 196
5. LAS INSTITUCIONES POLÍTICAS 199
5.1. Corona 199
5.2. El Gobierno 200
5.3. El Parlamento 201
5.3.1. Nivel federal 201
5.3.2. Nivel regional y de comunidades 203
6. LA MUTACIÓN DEL SISTEMA DE PARTIDOS BELGA 204
Capítulo 7
El sistema político de Portugal
Roberto Losada Maestre
1. INTRODUCCIÓN 211
2. ANTECEDENTES 212
2.1. El parlamentarismo de 1911 213
2.2. El presidente invisible del Estado Novo 214
2.3. La opción socialista de 1976 215
3. EL SEMIPRESIDENCIALISMO PORTUGUÉS 217
3.1. Razones para una presidencia con poderes 217
3.2. La reforma de 1982 218
3.3. ¿Hacia el parlamentarismo o hacia un presidencialismo de Primer Ministro? 221
4. El Presidente de la República 223
4.1. Cargo y elección 223
4.2. Poderes 224
5. LA ASAMBLEA DE LA REPÚBLICA 227
5.1. Modelo unicameral 227
5.2. Relación con el Presidente y el Gobierno 229
5.3. Composición y funcionamiento 229
5.4. Control del Gobierno 231
6. EL PRIMER MINISTRO Y EL GOBIERNO 232
6.1. El creciente papel político del Primer Ministro 232
6.2. Funciones del Gobierno 234
7. OTRAS INSTITUCIONES 234
7.1. Consejo de Estado 234
7.2. Instituciones de las Regiones Autónomas 235
7.3. Autarquías locales 235
8. CONCLUSIÓN 236
Capítulo 8
El sistema político de Austria
Carlos de Cueto Nogueras
1. INTRODUCCIÓN 239
2. EVOLUCIÓN HISTÓRICA: DE LA PRIMERA A LA SEGUNDA REPÚBLICA 240
3. LA CONSTITUCIÓN FEDERAL DE 1920 241
4. ORGANIZACIÓN TERRITORIAL DEL PODER POLÍTICO 242
5. PODER EJECUTIVO FEDERAL 246
5.1. Presidente Federal 246
5.2. Gobierno Federal 248
6. PODER LEGISLATIVO FEDERAL 252
7. PODER JUDICIAL 256
8. SISTEMA DE PARTIDOS POLÍTICOS 258
8.1. Características generales del sistema de partidos 258
8.2. Partido Socialdemócrata de Austria (Sozialdemokratische Partei Österreichs SPÖ) 259
8.3. Partido Popular Austríaco (Österreichische Volkspartei ÖVP) 260
8.4. Partido de la Libertad de Austria (Freiheitliche Partei Österreichs - FPÖ) 262
8.5. Los Verdes: Alternativa Verde (Die Grünen - Die Grüne Alternative) 263
8.6. Otros partidos 264
9. GRUPOS DE INTERÉS Y EL SISTEMA DE CONCERTACIÓN SOCIAL AUSTRÍACO 266
10. HACIA LA TERCERA REPÚBLICA AUSTRÍACA 268
Capítulo 9
El sistema político de Grecia
Manuel Sánchez de Dios
1. INTRODUCCIÓN 271
2. ANÁLISIS HISTÓRICO-POLÍTICO 272
3. LAS CARACTERÍSTICAS DEL SISTEMA POLÍTICO CONSTITUCIONAL 275
4. LAS INSTITUCIONES POLÍTICAS Y EL PROCESO DE DECISIÓN 277
4.1. El Presidente de la República 277
4.2. La Cámara de Diputados 278
4.3. El Gobierno 282
4.4. La administración pública 284
4.5. El poder judicial 286
5. LOS ACTORES POLÍTICOS Y LOS PROCESOS REPRESENTATIVOS: EL SISTEMA ELECTORAL, EL SISTEMA DE PARTIDOS Y LAS ORGANIZACIONES SINDICALES 286
5.1. El sistema electoral 287
5.2. El sistema de partidos y gobierno de partido 288
5.3. Los grupos de presión 292
Capítulo 10
El sistema político de Polonia
Gema Sánchez Medero
Pilar Mairal Medina
María José García Solana
1. INTRODUCCIÓN 297
2. ANTECEDENTES POLÍTICOS-HISTÓRICOS 297
3. Las características del sistema político 299
4. LAS INSTITUCIONES POLÍTICAS 300
4.1. Poder legislativo 301
4.1.1. La Cámara de Diputados (Sejm) 303
4.1.2. Senado 306
4.2. Poder ejecutivo 306
4.2.1. El Presidente de la República 307
4.2.2. El Primer Ministro 308
4.2.3. El Consejo de Ministros 311
4.3. Poder judicial 312
5. LA ORGANIZACIÓN TERRITORIAL 315
6. LOS ACTORES POLÍTICOS Y SISTEMAS DE PARTIDOS 319
6.1. El sistema de partidos 319
6.2. Los partidos políticos 321
6.2.1. Solidaridad 321
6.2.2. Plataforma Cívica 322
6.2.3. Unión Democrática 323
6.2.4. Acción Electoral Solidaria 323
6.2.5. El Partido Ley y Justicia 323
6.2.6. La Liga de las Familias Polacas 324
6.2.7. El Partido Campesino Polaco 325
6.2.8. El Partido de Autodefensa 325
6.2.9. Unión Cristiana Nacional 326
6.2.10. Alianza de la Izquierda Democrática 326
7. EL SISTEMA ELECTORAL 327
8. LOS ACTORES SOCIALES 332

Capítulo 11
El sistema político de Hungría
Javier Lorenzo Rodríguez
1. INTRODUCCIÓN 337
2. ANTECEDENTES HISTÓRICOS 338
2.1. Los orígenes de la nación húngara 338
2.2. La caída de los Habsburgo y el imperio austrohúngaro (1848-1918) 338
2.3. El periodo de entreguerras (1918-1948) 339
2.4. El Régimen Comunista (1948-1989) 340
2.5. La caída del muro de Berlín y la transición democrática en Hungría 341
3. HISTORIA CONSTITUCIONAL DE HUNGRÍA Y LA REFORMA DE 2012 343
4. CARACTERÍSTICAS DEL SISTEMA POLÍTICO HÚNGARO 344
4.1. Los factores históricos 345
4.2. El legado social del régimen comunista 346
4.3. Clivajes 347
5. INSTITUCIONES POLÍTICAS DEL ESTADO 349
5.1. El Jefe de Estado. Elección y competencias 350
5.2. El Gobierno 351
5.2.1. El Primer Ministro 351
5.2.2. El Gobierno como órgano colegiado 352
5.2.3. Los ministros como responsables de los Departamentos. La relación Gobierno-Administración 353
5.3. El Parlamento 353
5.3.1. Estructura y formación del Parlamento húngaro 354
5.3.2. El control parlamentario al Gobierno 355
6. EL SISTEMA ELECTORAL Y EL SISTEMA DE PARTIDOS 355
6.1. El sistema electoral de 1989 355
6.2. La regla electoral de 2012 358
6.3. Polarización política y sistema de partidos 361
Capítulo 12
El sistema político de los Países Bajos
Leticia Ruiz Rodríguez
Patricia Otero Felipe
1. INTRODUCCIÓN 365
2. EVOLUCIÓN HISTÓRICA DE LOS PAÍSES BAJOS 368
2.1. Similitudes y diferencias con Bélgica tras un pasado común 370
3. LA ORGANIZACIÓN TERRITORIAL DE PAÍSES BAJOS: UN ESTADO UNITARIO DESCENTRALIZADO 371
4. LA MONARQUÍA PARLAMENTARIA DE PAÍSES BAJOS 375
4.1. El papel del monarca como jefe del Estado 376
4.2. La conformación de los gobiernos de coalición, el primer ministro y el diseño del Ejecutivo 377
5. EL PARLAMENTO EN LOS PAÍSES BAJOS 381
6. EL SISTEMA ELECTORAL DE LOS PAÍSES BAJOS 383
7. EL SISTEMA DE PARTIDOS, LOS PARTIDOS POLÍTICOS Y LAS ELECCIONES EN LOS PAÍSES BAJOS 389
7.1. Elecciones en los Países Bajos 396
8. Conclusión 401
Capítulo 13
El sistema político de Suecia
Manuel Pellicer Cortés
1. INTRODUCCIÓN 405
2. SUECIA Y SU CONSTITUCIÓN EN PERSPECTIVA HISTÓRICA 406
2.1. La consolidación del estado 407
2.2. La progresiva parlamentarización 408
3. ORGANIZACIÓN TERRITORIAL 410
3.1. Autoridades e instituciones locales 411
3.2. Gobierno local en la UE 413
4. EL SISTEMA DE GOBIERNO SUECO 413
4.1. La tensión entre autonomía y supervisión 414
4.2. La representación de intereses en las instituciones 416
5. EL SISTEMA DE PARTIDOS 417
5.1. Una clasificación 418
5.2. El deshielo 420
5.3. Nuevos partidos políticos entran en juego 421
6. EL SISTEMA ELECTORAL 424
6.1. Características del sistema electoral 424
6.2. Un sistema electoral de compromisos y consensos 425
7. RELACIÓN ENTRE PODERES: EL PARLAMENTARISMO NEGATIVO 427
7.1. Desempeño del parlamentarismo sueco en perspectiva 428
Capítulo 14
El sistema político de la República de Turquía
Paloma González del Miño
1. INTRODUCCIÓN 433
2. LA CREACIÓN DE LA REPÚBLICA TURCA 435
3. EVOLUCIÓN POLÍTICA. DE ATATÜRK A ERDOGAN 437
4. DE LA DEMOCRACIA DEFECTIVA A UN SISTEMA AUTORITARIO 444
5. EL SISTEMA POLÍTICO 447
6. EL EJÉRCITO: ACTOR CARDINAL DEL SISTEMA 450
7. EVOLUCIÓN DEL CONSTITUCIONALISMO EN TURQUÍA 452
8. LA DIVISIÓN DE PODERES: REFORMAS CONSTITUCIONALES 457
8.1. El poder legislativo 457
8.2. El poder ejecutivo 458
8.3. El poder judicial 460
9. EL SISTEMA DE PARTIDOS POLÍTICOS 461
Capítulo 15
El sistema político de Suiza
Covadonga Ferrer Martín de Vidales
1. INTRODUCCIÓN 467
2. ANTECEDENTES HISTÓRICOS 468
3. CARACTERÍSTICAS DEL SISTEMA POLÍTICO 469
3.1. El federalismo 469
3.2. La democracia directa y semidirecta 472
3.3. La democracia de consenso 474
3.4. La neutralidad 474
4. LAS INSTITUCIONES POLÍTICAS DE LA FEDERACIÓN 475
4.1. El poder legislativo: la Asamblea Federal 475
4.2. El poder ejecutivo: el Consejo Federal y la Administración Federal 478
4.2.1. El Consejo Federal 478
4.2.2. La Administración Federal 479
4.3. El poder judicial: el Tribunal Federal 480
4.4. Las relaciones entre los poderes 482
5. LAS ENTIDADES INFRAESTATALES 483
5.1. Los cantones 483
5.2. Los municipios 486
6. LOS ACTORES POLÍTICOS Y LOS PROCESOS REPRESENTATIVOS 487
6.1. El sistema electoral 487
6.2. El sistema de partidos 490
6.3. Los partidos políticos 492
6.4. Los grupos de interés 493
7. CONCLUSIONES 494

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32 EDICIÓN ACTUALIZADA Y AMPLIADA

SISTEMAS POLÍTICOS EN EUROPA

Gema Sánchez Medero Rubén Sánchez Medero (Directores)

tirant

lo blanch

ManuaLes

SISTEMAS POLÍTICOS EN EUROPA 3? Edición

COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH María José AÑÓN RoIG

Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia ANA CAÑIZARES Laso

Catedrática de Derecho Civil

de la Universidad de Málaga

Javier DE Lucas MARTÍN

Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia

VícTOR MORENO

CATENA

Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos 111 de Madrid

JORGE A. CERDIO HERRÁN

FRANCcIsco MUÑOZ CONDE

José Ramón Cossío Díaz

ANGELIKA NUSSBERGER

Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho Instituto Tecnológico Autónomo de México Ministro en retiro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y miembro de El Colegio Nacional

EDUARDO FERRER MAc-GREGOR PolsoT

Juez de la Corte Interamericana de Derechos Humanos Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM OWEN Eiss

Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)

José ANTONIO GARCÍA-CRUCES (GONZÁLEZ

Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED

Luis LÓPEZ GUERRA

Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos 111 de Madrid

ÁNGEL M. Lórez Y LópEz

Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla

MARTA LORENTE SARIÑENA

Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla Catedrática de Derecho Constitucional e Internacional en la Universidad de Colonia (Alemania) Miembro de la Comisión de Venecia

HÉCTOR OLASOLO ÁLONSO

Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)

Luciano PAREJO ALFONSO

Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos II de Madrid

Tomás SALA FRANCO

Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia

IGNACIO SANCHO G¡ARGALLO

Magistrado de la Sala Primera (Civil) del

Tribunal Supremo de España

Tomás S. Vives ANTÓN

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia

RUTH ZIMMERLING

Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)

Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales

SISTEMAS POLÍTICOS EN EUROPA 3* Edición

Coordinadores:

GEMA SÁNCHEZ MEDERO RUBÉN SÁNCHEZ MEDERO

tirant lo blanch

Valencia, 2021

Copyright Y 2021 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse O transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito de los autores y del editor. En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch publicará la perti-

nente corrección en la página web www.tirant.com.

O

O

Gema Sánchez Medero Rubén Sánchez Medero (Coords.)

TIRANTLO BLANCH EDITA: TIRANT LO BLANCH C/ Artes Gráficas, 14 - 46010 - Valencia TELFS.: 96/361 00 48 - 50 FAX: 96/369 41 51 Email:tlbOtirant.com WWw.tirant.com Librería virtual: www.tirant.es ISBN: 978-84-1397-701-0

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Autores:

Adrian Bua

Amuitz Garmendia Madariaga Carlos De Cueto Nogueras Covadonga Ferrer Martín De Vidales Francois Coll Gema Sánchez Medero Gianluca Luise

Javier Lorenzo Rodríguez Leticia Ruiz Manuel Sánchez De Dios Manuel Pellicer Cortés

María José García Solana Óliver Escobar Paloma González Del Miño Patricia Otero

Pilar María Medina Roberto Losada Maestre

Rubén Sánchez Medero

Índice Capítulo 1

EL SISTEMA POLITICO Y SUS ELEMENTOS

NDNASND

GEMA SÁNCHEZ MEDERO RUBÉN SÁNCHEZ MEDERO

LOS SISTEMAS POLÍTICOS EN EUROPA ..oooooccccnncnconcnnonncnconnononananonacnnonacnnonanannnso EL PODER EJECUTIVO: EL GOBIERNO ...ooocccccconocccccnnnnncnnnnconancnonononcoccccnonicnnnnos EL PODER LEGISLATIVO: EL PARLAMENTO O LA ASAMBLEA ..cooocccccnncnnnnnno EL PODER JUDICIAL: LOS TRIBUNALES Y JUECES... ..occcconccccconccncccononccnononnnnnns LA ESTRUCTURA TERRITORIAL DEL PODER POLÍTICO ..coconcnccnocicnnninonnoneso 7.1. 7.2.

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19 20 25 28 28 30 33 35 36 38 40

Capítulo 2 EL SISTEMA POLÍTICO DE LA REPÚBLICA FEDERAL DE ALEMANIA

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RUBÉN SÁNCHEZ MEDERO

INTRODUCCIÓN cnooconnnnnnnnononononnnnnnnnonononnnnnanononnnnonononnnnnn cnn nono nono nannnnn conc nn raro rcnnnnnns DE LOS PEQUEÑOS ESTADOS ALEMANES A LA CAÍDA DEL MURO DE BER-

DANA

2.1. 2.2. 2.3.

El Estado (autoritari0) pruSiaMO....cccccooooonnncnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnononannnnnnnonnnnnanonnnnns La República de Weimar ....cccccoooonccnnnnnnncnononnncnnnnnnnonnnncnnnnnonononnnnnnnnnonnnannnnonnos El Tercer Reich ..........ocooncnnonocnnonccnnnoccnnnnccnnanonnnononnonacnnonocnnnnonnonacnnonarcnonccnananono

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45 46 46 48 53 55 S7 59 64 65 66 66 68 69 70 71 73 76 77 77 27

10

Índice

9.2. 9.3. 9.4. 9.5. 9.6. 9.7. 9.8.

Unión Demócrata Cristiana (Christlich-Demokratische Union, CDU) ........... Unión Social Cristiana (Christlich-Soziale Union, CSU) .....ocooccnnncnnnoccnnocnnnnos. Partido Democrático Liberal (Freie Demokratische Parte1, FDP)................... La Izquierda (Die Limke) .......occcooooonnnnnnnnnnonoconnnncnnnononononnnncnnnonononoccnnnnnnnnnnioooos Alianza 90/Los Verdes (Búndnis 90 / Die Grúnen)....ccccoocccnnncninnancnnononaninnnanas Alternativa para Alemania (Alternative fúr Deutschland, AfD)................oo..... Partido Nacionalsocialista Obrero Alemán (National Sozialistische Deutsche Arbeiterpartel, NSDAP) ....oooooonncnnccnnnonnnccnnncnnnnnoniconnncnnnnnnnonccccnonnnnnnncccncnnnnnnonos 9.9. Partido de Centro (Deutsche Zentrumspartel) .......oooooooooncncnnnnnnnncnnnnnnnonnnnnnnnos 9.10. Partido Comunista de Alemania (Kommunistische Partei Deutschlands)....... 9.11. Partido Socialista Unificado de Alemania (Sozialistische Einheitspartei DeutsChlands) .....ooocccncnnnocnonocnnnornnnnononocnnnornnnoconooronooronornnnornnnornnnocnnnorcnorcnoconocnonacon

79 80 80 31 81 82 82 83 84 34

Capítulo 3

EL SISTEMA POLÍTICO DE LA REPÚBLICA DE ITALIA GIANLUCA LuUIsE

INTRODUCCIÓN cococcccnonononcnnnnonononcncnnononenonononcnconnnanenanon on cn nenanananon on nora anar ananoncnnnes ANTECEDENTES Y ORÍGENES HISTÓRICOS DEL SISTEMA POLÍTICO ITA-

LIANO oooccccccncnncnnnnnnononononnnnnnnnnnonnnnnnnnnnnnnnonnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnannnnnnnnnnnnnnnnnnnacicanananoss 2.1. Dela unidad al fascisMO ....oooocccccccnnnnnncnnnnnononononannnnnnnnnnnnnnnnnnnnnanancccncnnnnnnnnnoss 2.2. Del fascismo a la Italia republicana.............occcccnoooooonccnnnnnnnnonanncnnnnnncnnnananonnnos 2.3. La Constitución republicana ..........cccocoooonnnncnnnnnnnnnononncnnnnnnonononnonnnnononononnnnnnnss EL MODELO

3.1. 3.2. 3.3. 3.4.

El El El La

INSTITUCIONAL

DE LA CONSTITUCIÓN

DE 193438 coccoccccncccnno..

Gobierno .....oocccccnncnnnnnnoonnnnnnnnnnnnnonnnonnnnnnnnnnncronnnnrnnnnoncnncnnnnnnnnnacccccnnononaninoss Parlamento .......cccccccononocnnnnnnnnnnnnonncnnnnnnnnnnnncnnccnnnnnnnnnoncncnnnnnnnnnnacnccnnnnnnananoss Poder Judicial ..............ooooncccnccooonnnnnononoconnnononocnnnnnnnanonnnononoonnnnnonarononononaonons organización territorial del Estado ............ooccccccnoooonnnncnnnnnnnnnonnnnnnnnnnononnoss

PODERES

Y RELACIÓN

ENTRE

ELLOS ..coocococconcconncnnncnnnconnconnannnannonnnconccnnnannness

4.1. El papel de los partidos políticos en la primera República............ooooccocccnnmmo.o. 4.2. El fin de la Primera República y la transición a la Segunda ...........oommmmmmmm...o. 4.3. Reformas, sistema electoral y de partidos en la Segunda República ............... CANARIO AA

Capítulo 4

EL SISTEMA POLÍTICO DE FRANCIA FRANCOIS COLL

GEMA SÁNCHEZ-MEDERO

INTRODUCCIÓN eococcccnononcncnnnnononononcnnononanonononcnnonananenanon naco nenanananon caco na nenanaranononnnes

ANTECEDENTES coooocccccccocccccccnnncnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnonnnnnnnnnnnnnnnnnnnonnnnnnnnnnnno corno nnnnnns 2.1. La lucha por los ideales democráticosS .....ooocccccccnoooononncnnnnnnnnonnnnonnnnnnononinnnnnnnos 2.2. La consolidación del modelo republicano: 1875 a 1958.....oonnccncccnoonmmmsssocsoo. 2.3. Del gaullismo al post-gaullismo ............ooooccccncnononnoonnnnccnnnnnnnanonnnnnnnononccnoccnnos 2.4. Los años “Mitterrand” (1981-1995) ....occnncnnoccnocconcconoconoconoconoconconocanorenrcanoss 2.5. La etapa conservadora (1995-2012)......oooonnnnccnononnnccncncnnnonnnocnncccnnnnnnniconoconnos

2.6.

El regreso del partido socialiSta..........oooooooocccccnnncnnnnnnnnnncnnnnnnononononcnnnnonnnnononons

87 38 38 91 93 94 95 97 100 102 105 106 109 113 123

00

DAN

2

Índice

11

LA CONSTITUCIÓN FRANCESA eocococoonononcnnanonononcncnconananonononcaconananononcncanocaranonnss LAS CARACTERÍSTICAS DE LA REPÚBLICA FRANCESA .ocococccconononcncncnnananononos

LA ORGANIZACIÓN TERRITORIAL DEL ESTADO occconconoconncnnnnnnonncnnnnnninncnnncnos LA ORGANIZACIÓN DE LOS PODERES ccccocccccccnnconnonnnnnnnnnanccnnnnnnonnanoncnncnacnncnnos 6.1. Un ejecutivo fuerte en torno a la figura del Presidente de la República.......... 6.1.1. Presidente de la República.............ooccccccccooooncccnnnnnononnnnccnncnnnnnonananonnnos 6.1.2. El Primer Ministro y el gobierno ........cccccooooooocccnnncnonononncnnnnnnnnnnnannnnnnnos 6.2. Un parlamento considerablemente limitado, característico de un parlamentarismo racionalizado “a la francesa” ..ooooonnnnnnccnncccnnnnnnonononannnnnccnncncnnnnnnnnnnnnnnnnos 6.2.1. Senado .occcccccooonnncnnnnnncononononnnnnnononnnnncnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnannnninnnns 6.2.2. Asamblea Nacional .........occccccncoooonnnnncnnnnnnononocccnnnnnnnonnnncnnnnnnnnnnnannnnnnnos 6.3 El sistema judicial francés ......cocooooonnnnnnnnnnoncnnnononoonnnnnnnannnnnononaornnnnonaroconennaaoonos EL SISTEMA ELECTORAL ...cccccnnncnnnnnnonncnnnnnnncnnnnnnnnnononnnonnnnccnnnncnnnnnnnnnnnnnnnanannnnnoss PARTIDOS

Y SISTEMA

DE PARTIDOS ...occoocccnonnnocnnoconccnnccnnoconoconocnnronccnnccnnaonnnoss

8.1. El Partido Socialista (PS) .......oooccoocinoconoconoconoconoconocnnoccnnoconocanoconoconoconcaniconorons 8.2. La Unión por un Movimiento Popular (UMD) .....cccccnnnncncncccncnnnnnnnnccnnnnnnnnnnnos 8.3. Le Front de gauche, o la delicada recomposición de la extrema izquierda ..... 8.4. ElecologisMO....ooooooccccnncnnnonononcnnnnnnnnnnonncnncnnnnnnnnornnnncnnnnnnnnnnccnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnos 8.5. El Frente Nacional, hacia una normalización de la extrema derecha ............. 8.6. Francia InSUMISA ...cooocccoocnononnnnnnnnnnnnnonrnnnrnnonnnnorrnnornnnornnnarnnarnnornonccnnnnnnnnnnnnos 8.7. La República en Marcha .....ooccccncccnononocccnnncnnnnonancnnnncnnnnnononocccnnnnnnnnncccccnnnnnnnos LOS GRUPOS DE PRESIÓN ...conoocnccnccnononncnnnnnnoncnnncnnnonncnncnononconacnnnonnoncanoccnnonacnanonos

135 137 139 143 144 144 145 148 149 150 150 151 155

156 157 158 159 159 159 160 160

Capítulo 5 EL SISTEMA POLÍTICO DEL REINO UNIDO DE GRAN BRETAÑA E IRLANDA DEL NORTE

NN

ADRIAN BUA OLIVER ESCOBAR

INTRODUCCIÓN eocococcncncncncnnnnonanananananononononononononononononnnnnnnnnnnnnnanananananannrnnoncnoncnnss

165

ORÍGENES HISTÓRICOS cccoococonononononcnnnnnnonnnananonananonononononononononnnnn nn nnnnnnnananananananons

167

ESQUEMA

3.1. 3.2. 3.3. 3.4. 3.5. 3.6. 3.7. 3.8. 3.9. 3.10.

DEL MODELO

INSTITUCIONAL ...oocconccnnoconccnnoconcconoconoconoconoconocononos

(CONSTITUCIÓN ..occoooccncnnoncnnnonnnnoccnnnonnnnonnnnnrnnnno ro nnnorononnnnnnaronnnarnnnnrnnnncnnncnnnnnons Evolución hacia la democracia ....ooooccccncccnccooonnnnnnnnnnnnonnnnnnnnnnnnnanancnnnnnnnnonananess La formación del Reino Unido .......occcncoooccnnnnnonocnnnnnnnnanonnnononacnnnanonaroconononancnns Características del modelo institucional ...........o.ooocconoooosrnnrnnacncnnnnnnnocccnnonnonoss Constitución nO COdIfICAdA.....cooooooooccnnnnnnnnnnnonocnnnnononononnonnnnnononanocrnnnnnnnnnanonoss La doctrina de la soberanía parlamentaria .....cccccnnoononoonnnnncnnnncnnnconnnnnnnnnnnnnnnos El modelo de gobierno WestmMiNSTEF ....cccccoooonncccnnnnnnononnnnonnnnnnonanannconnnnnnnnaannss Unestado UNITAriO ..cccccccooonnncnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnonnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnanoss Monarquía constitucional ...........ooooonncnncccnnoonnnnnnnnnnnononnnnnnnnnnnnnnonannnnnnnnononnnnoss ¿Un sistema político en transformacion? ...oooocccnncnnnnononnnncnnnnnnnnnononnnnnnnnnnnananoss

MODELO

INSTITUCIONAL

Y RELACIÓN

ENTRE

INSTITUCIONES

POLÍTI-

SAN 4,1. Poder legislativo...........ooococconoooonccnccnnnnnonncccncccnnnnonocccncccnnonnnnconnccnnnnnnnccicnncnnnos 4,2. Poder ejecutiVO..ccoooncccnnnconononnnononanonnnonnnoocnnnnnnronrnnnnnnonnnnononoronnnnnnnorcnnennanonnnnnns 4.3. Poder judicial.............oooooonnnnnnnonnonnnnncnnnnoncnnnnonocnnnnnnnorcnnonnnnccnnonnnoorcnnnonanocnnnnnos

ORGANIZACIÓN TERRITORIAL .00oooonnnnonnnnnononononanonononanonnnnnnnnnnnn nono n cnc conannnnnnnnnns

166

167 168 169 170 170 172 173 174 175 176 177 177 178 179

179

12

Índice 5.1. Descentralización asimétrica y la cuestión inglesa ..........ccccooommmsssmmrmmmomommmms*o.. 5.2. Gobierno local: centralismo británico .......oooocccnccnnnnnononnnnncnnnnnnnnocnnnccnnononinonoss SISTEMA ELECTORAL Y DE PARTIDOS o.occcccccnnnnnnnnnnnnononccnncnnncnnnnnnonnnananinononnnoss 6.1. Sistema electoral ............oonnnnnnccnnnnnnnnnnnncnnnonononccnccnnnnonononnnnncnnnnonnnonncccnnnnnnaninoss 6.2. Sistema de partidos ....ccccccnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnno nono conan nono non nnnnnnnnn nana

BREXIT Y EL FUTURO

DE LA UNIÓN

..cccccccoccconccnnnonnncnnnnonananonanccnnncnnncnnncnnncnonons

180 180 181 181 183 185

Capítulo 6 EL SISTEMA POLÍTICO DE BÉLGICA

NN

AMUITZ GARMENDIA MADARIAGA

INTRODUCCIÓN cccoccocccncconncnnonnnnnoncnnnonacnnonannnonaonannncnncnnanannnnnncnnn ron on cnn cri nan crnnoncannso LOS ORÍGENES HISTÓRICOS DE BÉLGICA ..cocoonconcnncnoncnnnnnnnnnnoninaninonannnonccnnonaso

189 190

LA ORGANIZACIÓN

194

LAS CARACTERÍSTICAS DEL SISTEMA POLÍTICO BELGA ..cooooccccnonncnnnnnnnnnnnnos 3.1. Bélgica y sus CliVajeS........ooocccoccnonnonoocnnnncnnononanccncncnnnononnnnnnnnnnonnnnnonncccnononnaiinoss 3.2. La cuestión lingiística y su evolucióÓn........ccccccccccnnonnonoononnnnnncacnnncnnnnnnnononanannos TERRITORIAL

DEL ESTADO coooooonnnnnnononononnnnnnnnonononannnnnns

4.1. Del Estado unitario al Estado federal ..........ooccoocconcconoconoconoccnononononancnanenincnnass 4.2. Las seis reformas del Estado belga ..........ooocccccccnononocccnnnnnononarononnnnnononacocononnnos LAS INSTITUCIONES POLÍTICAS ocooooocccoonncnnonnnnnnnonnncnonnnnnnononncnnonnncnnnnnonnnannncnnnnss A

5.2. A

O

El Gobierno ....ocooccccccnocnncnnoconcconccnnonononaconccnoconccnnconncnoconcconcnoncnnronaconccunccnnanicono SN 5.3.1. Nivel federal........ooccoccccccnccnoccnoccnccunccncconcnnoconccunconoconccnaconccnaconccnconcnns 5.3.2. Nivel regional y de comunidades .....ccccccocoooocncnnncnnnononononnncnononannconocnnnos

LA MUTACIÓN

DEL SISTEMA

DE PARTIDOS

BELGA .c0oooocccnnononnnononnnnnnonnnnnnnnos

191 191 192

194 196 199 199

200 201 201 203

204

Capítulo 7 EL SISTEMA

POLITICO

DE PORTUGAL

ju

ROBERTO LOSADA MAESTRE

INTRODUCCIÓN eococcccnononcncnnnnanonononcnnonnnanononon coco nnananon on on cn nnnananan anna nora nacen ararna canse

211

2.1. 2.2. 2.3.

El parlamentarismo de 1911 ....ooonnnnnnccnonooncnnnnnnnnnonononncnnnnnnnnonnononnnnnnononannnnnnnos El presidente invisible del Estado NOVO......cccccccoooooonccnncncnononaconoccnnnnnonnnnnnnnnss La opción socialista de 1976 .....onncccccnnooonnnccnnncnnnonnnonnncccnnnnnnanonnncnnnnnnnacacncnnnnos

213 214 215

3.1. 3.2. 3.3.

Razones para una presidencia CON POdereS...oooccccnccnonooonnncnnnnnnnnanannnnnnnnnnnnnnanos La reforma de 1982 .....oooonnnncnnocococononnnnnnnnnnnonnnnnnnnnnnononnnnnncnnnnnnnnnnnnnnnnnonnnnanoss ¿Hacia el parlamentarismo o hacia un presidencialismo de Primer Ministro? nana 221

ANTECEDENTES coccocccocccnonccnnocnonannnnocnonnnnononnnncnnnnncnnnnnnnncnoncnnnnnrnnncnnnncnonacnnnncnonaconos

EL SEMIPRESIDENCIALISMO

EL PRESIDENTE

PORTUGUÉS

DE LA REPÚBLICA

occocccccoconocononenonennnanonenonannnannncnnecnness

...ococococcnonononcnononnnonnnononannnanonannnannnannarnnenoness

4.1. Cargo y elecciÓN......oocccoonoccnonononocncnnonanocncnnonnoconnnnnnorrnnnonororrnnnnanorrnnnnacccnnnnnos A LA ASAMBLEA DE LA REPÚBLICA ....ooconnccnononncnnnnnncnncnncnononncnncnononannnanononccnacnacnnos 5.1. Modelo unicameral ........cccccccnnoooononononnccnnnnnnnnnnnnonononnnnncccncncnnnnnnnnnnnnononananinannss 5.2. Relación con el Presidente y el Gobierno.......ooocccccconocccnnnonooocnnnnnnonoconnnnnanocnnos

212

217

217 218 223

223 224 227 227 229

Índice

13

5.3. Composición y fUNCiONAMIENTO ....ooococcccnnnnncnnnnnnnnonnnnnnnnnnncncncnnonnnonanananiconiconoss 5.4. Control del GobiernoO......occccccccnonononcnnnnnnnnnnnnonnnoccnnnnonononncccnnnnonnnrnncccnnnnnnaninoss EL PRIMER MINISTRO Y EL GOBIERNO o.oooocccccccnnnnnnnccnnnnnnnnnnnconnnccnnnnnonicnncccnns 6.1. El creciente papel político del Primer MinistrO........oooooooonnnnnncnnnnccnnnnnnononnnnno: 6.2. Funciones del GObierno .....ccccccccccnccononannnnnnccnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnonnncnnnnnnnnnnnnonononnnnss OTRAS INSTITUCIONES occcccoocccccnnnnnnononannnnnnnnnonononnnnnnnnnonnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnanoss 7.1. Consejo de EstadO.....oocccccononccnnnncnnononnnononanonnnonorornnnnnnaronnnonnnnornnnnonanoconannanonoss 7.2. Instituciones de las Regiones AUtÓNOMAS ...ococonooccncnnnonononnnonnncccccnnnnnonocnnnnnaooss 7.3. Autarquías locales...........oooocccccnonnonnnnnnnncnnnnononcccccnnnnonononnnnncnnnnonononnnccnnnnnnaiinoss

CONO

A

229 231 232 232 234 234 234 235 235

236

Capítulo 8

EL SISTEMA POLITICO DE AUSTRIA

NN ADONDE

CARLOS DE CUETO NOGUERAS

INTRODUCCIÓN eonoccononcononcononcononcononcononcononnonnncononcnnnnnnnonnnnnn nn nor nn nna nan cn nn ncannncnnnnnnos

239

LA CONSTITUCIÓN FEDERAL DE 1920 .coococococcononoconnnnononnnncncnnnonnononcnnnnonnonononos

241

EVOLUCIÓN

HISTÓRICA:

DE LA PRIMERA A LA SEGUNDA

REPÚBLICA ....

ORGANIZACIÓN TERRITORIAL DEL PODER POLÍTICO .0cooococcconccnonncinnnónnnos. PODER EJECUTIVO FEDERAL ...ocncnnnncccnncnnnocccnnnnanocnnnnonononnnnnnnnnonnncnnnnoconcnnanicnnos A ASS 5.2. Gobierno Federal ........ccoonnnccnnccnonononononononocnnonocnnonocanononnnnncnnnnarcnnnacnnonacannnannnan PODER LEGISLATIVO FEDERAL ...oooccccnncccnnnnnccnnonocnnnonccnnnnnccnnnonccnnnnnarcnanonononanoss PODER JUDICIAL .....ccccnnncccnnnnnnocccnnnnonaconnnnonanaconononanocnnnnnnncccnnnononacnnnconanoconnconanincns

SISTEMA DE PARTIDOS POLÍTICOS ooccoconononnonononnonononnnnoncnnnncanonononnononcnnnacanonnnnos 8.1. 8.2.

Características generales del sistema de partidos ........ooooooccccnnnnnnnnonocncnnnnnonnnnss Partido Socialdemócrata de Austria (Sozialdemokratische Partei Osterreichs SO) cocccccccnnnnnnnncnonononanononcnnnnnnnoncnononnnnnncrnnnnnnnonennnnnnnnnnncnnnnnnnn noc rnnnannnnnecinannnns 8.3. Partido Popular Austríaco (Osterreichische Volkspartei ÓVP) ...ooooncccconincconos 8.4. Partido de la Libertad de Austria (Freiheitliche Partei Osterreichs - FPÓ) ..... 8.5. Los Verdes: Alternativa Verde (Die Grúnen - Die Grúne Alternative)............. 8.6. (OTrOS partidOS.....ooooccccccccnonnnnocnnnccnnnnnnanonnnccnnnnnnnonnnrnnnnnnnnnnncrrnnnnnnnnnncccnnnnnnnnos GRUPOS DE INTERÉS Y EL SISTEMA DE CONCERTACIÓN SOCIAL AUSTRÍACAN

10. HACIA LA TERCERA REPÚBLICA AUSTRÍACA oocccconoconononcnononcnonnnccnnnccconnnnnnnnnoos

240

242 246 246 248 2.52 256

258 258

259 260 262 263 264 266 268

Capítulo 9 EL SISTEMA POLÍTICO DE GRECIA MANUEL

PON

INTRODUCCIÓN

SÁNCHEZ DE Dios

ooooooooooonoonnnnonononnnonononnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnncnnnnnnnnnss

271

LAS CARACTERÍSTICAS DEL SISTEMA POLÍTICO CONSTITUCIONAL ........ LAS INSTITUCIONES POLÍTICAS Y EL PROCESO DE DECISIÓN...ccococcocccnonnos 4.1. El Presidente de la República ...........cccccccccooooonocnnccnnnncncnnnnonononnnnncccccncnnnnnnnnnss 4.2. La Cámara de Diputados ....ooooocccccnnnnnnncncnonononnonannnnnncnnnnnnnnnnnonnnnnnnniccccnnnnnnnnnos

275 277 277 278

ANÁLISIS HISTÓRICO-POLÍTICO cocococanccconononcncnnonononononcncononanononononcnnonananonononcnnos

AMC

272

282

14

$.

Índice 4,4. La administración pública ........ooocccnccnnononooncnnnnnnnonononnnnccnnnnnnanonononnnnnnnacicinnnnnos 4.5. El poder judicial.............occccoonononncnoncnonononononcnccnnonononoconcnnnononanonnnnnnnnnnnccinnocnnns LOS ACTORES POLÍTICOS Y LOS PROCESOS REPRESENTATIVOS: EL SISTEMA ELECTORAL, EL SISTEMA DE PARTIDOS Y LAS ORGANIZACIONES INDIA 5.1. El sistema electoral...........occcooonooononnnnnnnononononncnnnnnononnnncnnnnnnnonancnnnnnnnncnnanannnnnos 5.2. El sistema de partidos y gobierno de partido........ooooccccnnnnnoncnonncnnnnnnnnnnanononnnos 5.3. Los grupos de presión ....ooccccccccnnnonocnnnncnnnnnnnononnncnnnnnonnninnnccnnnnnnnnconnccnnonnnnaiinoss

284 286 286 287 288 292

Capítulo 10

EL SISTEMA POLÍTICO DE POLONIA GEMA SÁNCHEZ MEDERO PiLaR MAIRAL MEDINA MARÍA JosÉ GARCÍA SOLANA

1.

2. 3.

4.

INTRODUCCIÓN occcoccncncnconananonononononcnononcnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnananananananannnonon nn on nana rn rninnnnnos

297

LAS INSTITUCIONES POLÍTICAS occocociccononononnncnnononononcnconononanononononcnnonananononcncnnos

300

ANTECEDENTES POLÍTICOS-HISTÓRICOS ..cconcccononnonnnnnncnnaninnnnnnnonicinanananncnnncns LAS CARACTERÍSTICAS DEL SISTEMA POLÍTICO ...coonccciccnccnnnnononnonininncnncnnnonos 4,1. 4,2.

5.

6.

7. 8.

4.3.

Poder legislativo...........ooococconoooonccnccnnnnnonncccncccnnnnonocccncccnnonnnnconnccnnnnnnnccicnncnnnos 4.1.1. La Cámara de Diputados (SejM).....oooccccconooccncnccnannnnnnonanoconcnnnnncccnnnnnos IS E Poder ejecutiVO..ccooooccnnnnononnnnnnnnonanonnnonnaconnnononnornnononarnnnnnnonononnnnnnnorcnnenonionnnonos 4.2.1. El Presidente de la República...........ooooocconncnnocoooonncnnnnnnnnnnccncnnnnnonononoss 4.2.2. El Primer MINIStrO ...ooccccccccnnononnnnnnnnononononnnnncnnnnonnnncccnnnnnnnnnnnnnncnnnnnnnnos 4.2.3. El Consejo de MINISTTOS ..ccooooooncononnnnnnnononononnnnnnonannnnncnnnnnnannnnccnnnnnnnnnos Poder judicial...........ooooooonnnnnnnnnnnncnnnonononnnnnnnnnoconnnnonnccnnnnnnanoronnnnanccnnnonaninnnnnonos

LA ORGANIZACIÓN TERRITORIAL..oooooococononcncncnnnnnnnnnnananononononanononononcncnnonnnanoso

LOS ACTORES POLÍTICOS Y SISTEMAS DE PARTIDOS .occococcnncncninnonnnnnnnnncnenos 6.1. El sistema de partidos .....oooccccncncnonononnnonnnnnnonnnnnncnnnnnnnnnonccnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnananoss 6.2. Los partidos pOLÍtiCOS..........cooccooonoosooonnccnnonononcnoconononnnnnnccccnnnnnononnccccncnnnnnaninoss 6.2.1. Solidaridad.......ooccccccnnoononcnonccnnononnccconccononononocccccnnonnnnonnnnncnnnnnnccinnncnnns 6.2.2. Plataforma CÍVICA.....occccccccnnnnnnonnnnnncncccnccnnnnnnnnononnnnoooncncncccnnnnnnnnnnnananos 6.2.3. Unión Democrática ..ooccoooccononnnncnnnncncnnocononnnnorcnooncnonononrnnnrnnnoronrnnnonos 6.2.4. Acción Electoral Solidaria ..........ooocccccccnooonoonccnnccnnnononcnnnnnnonononinononnnnos 6.2.5. El Partido Ley y JUSTICIA .....cccooooooonccnnncnnnnnnnonnnnncnnnnnanonononcnnonanaciconcnnnos 6.2.6. La Liga de las Familias Polacas .........ccoooooononncccnnnnonnnnocnnnnnnnnonnnnconoconnos 6.2.7. El Partido Campesino Polaco ......oooccccccnnnonocccnnnnnnnnnnoncnnnccnnnnnnncccnccnnnos 6.2.8. El Partido de Autodefensa ....ooooooooooccccnnnonnnnnnnnnnnnnnncncncncnnoncnnnnnnonnnananos 6.2.9. Unión Cristiana Nacional........oonnccncccooncnnnnccononnnnnnnnnnnnnnononocnnnnnnnnanonnos 6.2.10. Alianza de la Izquierda Democrática ....ooooooocnccnnncnnncnnannnnnnnonononananononos ELSISTEMA ELECTORAL ooooooooconoccccnnnnnnnnnnnnononnnnonnnnnnnnnnnonnnnnnnnnnnnnnccnnnnnnnnnnnnnnnnos LOSACTORES SOCIALES ..ccccccnnnnnnnnonncnnncnnnnncnnnnnnnnononnnnanonnnncnnnnnnnnnnnrnnnnnnnninnnnnnnoss

297 299

301 303 306 306 307 308 311 312

315

319 319 321 321 322 323 323 323 324 325 325 326 326 327 332

15

Índice

Capítulo 11 EL SISTEMA POLÍTICO DE HUNGRÍA JAvIER LORENZO RODRÍGUEZ

INTRODUCCIÓN eocococoncncncnnnnnnnnananananonanonononononnncnnnnnnn nn nono nnnnnnnananananaranananoraranonnnnss ANTECEDENTES HISTÓRICOS cocococononcnconononcncnnananononononcncononanonononcnnonanananononcnnnos 2.1. 2.2. 2.3.

Los orígenes de la nación húngara ......ooooocncnnncnononnnocnnnnnnonnnnnoonnnnnnnnnnnnconnnccnnns La caída de los Habsburgo y el imperio austrohúngaro (1848-1918) ............ El periodo de entreguerras (1918-1948) .....ooonccccononccncconononnncnononoconcnncnncccnnnnnos

2.5.

La caída del muro de Berlín y la transición democrática en Hungría.............

2.4.

El Régimen Comunista

HISTORIA

(1948-1989)... oooonnnccnconcccooonnncnnncnnnnnnnnnnnnnnonononananonnnnnos

CONSTITUCIONAL

DE HUNGRÍA

Y LA REFORMA

DE 2012 ......

CARACTERÍSTICAS DEL SISTEMA POLÍTICO HÚNGARO ooccocccicincnincanananananons

4.1. 4.2. 4,3.

Los factores histÓriCOS.......oooooooonnnncnonnnnnnnnnnnnnnnnnnnnncnnnncnccnnnnnnnnnnnnaninccccnnccnnnnnnss El legado social del régimen COMUNISTA ....occccccccccnnnnncnnnnnnnonnnnnnnnnnnnononananonnnnnos Clivajes ...oooooonnncnnnnnnnnnonnnnnnnnnnononononnnnnnnnonnnnnnnnnnnnnrnnnnnnnnnnnnnnnnnannnnnnnnnnnnnnannnnnnss

5.1. 5.2.

El Jefe de Estado. Elección y COMPetenciaS.....ccccccoooooonnnccnnnnnnnnnnoncnnnnnnonananinoss El GObierno ....ooocccccccccnonooonnnnnnnnnnnnoncnnonnnnnrnnnnncnronnnnrnnnnnncnccnnnnnnnanccccnnnonnnananoss

INSTITUCIONES POLÍTICAS DEL ESTADO eocooccccnononononcnnonanononcncononanananononcncnnnnos

5.2.2. 5.2.3.

El Gobierno como órgano colegiado ......oooocccccccnnnnnonocnnnnnnnonananannccnnnss Los ministros como responsables de los Departamentos. La relación Gobierno-AdministraciÓN....ooooooonnnnnnnnnnnnnnnnnonononnnnnnnncnnnncncnnnnnnnnnnnnnnnns 5.3. El Parlamento ......cccccccnononnnnnnncnnnnnnoocnnonnnnnonononccnononornnnnncncnnnnnnnnnnncccccnnonnnananoss 5.3.1. Estructura y formación del Parlamento húngaro .......ccoccccccnnnnnnnnmmmoso. 5.3.2. El control parlamentario al Gobierno.......ooccccccccnnnonoccnnnnnnnonanancnnnnnnnos EL SISTEMA ELECTORAL Y EL SISTEMA DE PARTIDOS ...occccccnnnnnnnnnnanoconcnnnoss 6.1. El sistema electoral de 1989 ......ooooonncccccncccnnnnnnnnnnnnnononnnnnncnncncnnnccnnnnnnononnnnanos 6.2. La regla electoral de 2012 ......cccooononnnnnnnncnncooooonnnnnnonononnnnnccnnnnononnnncnnnnnnnnnnanoss 6.3. Polarización política y sistema de partidoS ......occccccnnooonnnncnnnnnnnnnnonnnnnnnnnnnnnonoss

Capítulo 12 EL SISTEMA POLÍTICO DE LOS PAISES BAJOS LeTICIA Ruiz RODRÍGUEZ PATRICIA OTERO FELIPE

INTRODUCCIÓN enocccccnononcncnnnnanonononcnnononanononcn coco nnnananonon caco nnananan on canon nananararnarannes

EVOLUCIÓN HISTÓRICA DE LOS PAÍSES BAJOS ..coocococconccnnncnoncnnnananannnannannness

2.1. Similitudes y diferencias con Bélgica tras un pasado COMÚN ....ooocccccccnnnnnnnnnns. LA ORGANIZACIÓN TERRITORIAL DE PAÍSES BAJOS: UN ESTADO UNITARIO DESCENTRALIZADO cococcccnnnnnnnnnnnoonnnnnnnnnncnnnnononnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnicioncnnnoss

LA MONARQUÍA PARLAMENTARIA DE PAÍSES BAJOS.....oconoccnoncnoncnoncnnnannnonos

2

4.1. 4.2.

El papel del monarca como jefe del Estado ..........oooocccnnncnnnononnnonnnnnnnnnnannnnnnnos La conformación de los gobiernos de coalición, el primer ministro y el diseño del Ejecutivo ....ooccooonoccnnnnnnoononnnononocnnononanoccnnnnnnnoonnnnnnnacconnnnnnnornnnonaornnnnnaninonoss

EL PARLAMENTO EN LOS PAÍSES BAJOS ..ccocococcooncnoncnnncnnncnnnanonannnonnnannnarnannness EL SISTEMA

ELECTORAL

DE LOS PAÍSES BAJOS ..coocococcnononononononononnnananannannness

337 338 338 338 339 340 341 343 344 345 346 347 349 350 351 351 352 353 353 354 355 355 355 358 361

16

Índice

EL SISTEMA DE PARTIDOS, LOS PARTIDOS POLÍTICOS Y LAS ELECCIONES

EN LOS PAÍSES BAJOS...oocococcnonconocononnnnanenanennaconenaninncrnnonnnnononanennaronenanonncnanenunrnesos

389

CONCLUSIÓN .cccocccnnccononcnnnnnnnonnonnnonnonnonncnnnnnnonncnonnnnonncnncnnnnnnanecnn conc rnn cnc n rn nonnanaannnss

401

7.1.

Elecciones en los Países BajOS.......ooooccccoonoooccnononococcnnnonroccnnnnnococonnnnnonocnnnnnnooos

396

Capítulo 13 EL SISTEMA POLÍTICO DE SUECIA MANUEL PELLICER CORTÉS

INTRODUCCIÓN eoococcocononcncnnananononcnnnnonanononononcnnnnananononon nn nnananan on on n nnanananononnnnnnnnes

405

RELACIÓN

427

SUECIA Y SU CONSTITUCIÓN EN PERSPECTIVA HISTÓRICA .cccconccccncononinnnns 2.1. La consolidación del estado ......oocccccccnooonnoccnnncnononononnnnccnnnnnnnnonnonnnnnnnnacocncccnnos 2.2. La progresiva parlamentarizaciÓnN ...ccooooooocccnnnnnnnonnnnnnnncnnnnnnnnonnnonnnnnnnnnncncncnnss ORGANIZACIÓN TERRITORIAL occocconccnononncnnoninonnnnnannconnnnnonacnnncnncnncnnnnnncananacnnnss 3.1. Autoridades e instituciones locales .........ooocccccccccnnnnnnonooononcccccnnnnnccnnnncononnnnnnnos 3.2. Gobierno local en la UE ........ccccccnnooononacnnnnnnnnnnnnnnnnnnnonononnoncnnccnnnnncnnnnnnononnnannos EL SISTEMA DE GOBIERNO SUECO oooocccccccccnnnnnononnnanonannnnnnnnnnnnononnnnnoncccnnnnnnnnnnns 4.1. La tensión entre autonomía y SUpervislÓN ...occcoooncnnonnnoonnncccnncnnnnnnnnonncnoncononnnns 4.2. La representación de intereses en las instituciones ......cccooooooooscnccnnnnnnnncnnoconnss EL SISTEMA DE PARTIDOS o.occcccnnnccnnnoconnncnnnnnncnnnnononononnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnniircncnnnoss 5.1. Una clasificación .....ccoooooonncnnnnnonocnnonnnnnnnnnnnnononnnnnnnnnnonononnnnnnnnnnnnnnncnnnnnononananonss 5.2. El deshielo...........ooccooooooonnncnnnnnonoooonnnnnnnnnonononnccnnnnnnnnnonncnnnnnnnonnnnnnnnnnnncnnanannnnnos 5.3. Nuevos partidos políticos entran en juegO.....ccccccoooononccnnnnnnonononnnnnnnononnnnnnnnnnos EL SISTEMA ELECTORAL o0oooooccoocccnnnnnnnnnnnnnnoonnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnss 6.1. Características del sistema electoral ............oooocccccnnonnoncncnnnnnnnnonorononccnnnnonononoss 6.2. Un sistema electoral de compromisos y CONSENSOS....oooccccccconononononnnncnnnnananonoss 7.1.

ENTRE

PODERES:

EL PARLAMENTARISMO

NEGATIVO ....cco.....

Desempeño del parlamentarismo sueco en perspectiva ....cccccccononnnncnnnnnnnonnonos:

406 407 408 410 411 413 413 414 416 417 418 420 421 424 424 425 428

Capítulo 14 EL SISTEMA POLÍTICO DE LA REPUBLICA DE TURQUIA

LADA

ADN

PALOMA GONZÁLEZ DEL MIÑO

INTRODUCCIÓN ooooooccnooonnnnoonnnnononnnnnonnnonnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnn nano nn nnnnn nn rn nnnn nr nnnnnnnnnnns LA CREACIÓN DE LA REPÚBLICA TURCA-.coooccnoonnnncononnnnnnnnnnonnnnononnnnnnnnnnnnnnnnns EVOLUCIÓN POLÍTICA. DE ATATÚRK A ERDOGAN...ccoooonnccnnnnnnnonanacnnnnnncnnnnss DE LA DEMOCRACIA DEFECTIVA A UN SISTEMA AUTORITARIO .00oo.......... EL SISTEMA POLÍTICO. ...ocoooooonnnononnnononnnnnnnonnnnonnnnnononnnnnnnnnnnnnnnn conan nn naar nn r nana nnnnnnns EL EJÉRCITO: ACTOR CARDINAL DEL SISTEMA...cooooccconconccnnonnninnnnnncnnninncnnnonos EVOLUCIÓN DEL CONSTITUCIONALISMO EN TURQUÍA ..cococoniccnncconinnnnnnesas LA DIVISIÓN DE PODERES: REFORMAS CONSTITUCIONALES .0ooocccnoonccnnnns. 8.1. El poder legislativo.............oooocccccccnononocccnncnnnnnnanononoccnnnnnononcconnnnnonaninnccccnnonnnnns 8.2. El poder ejecutivo ..occccccccnononoocnnnncnnononenocnnccnnonnnononnncnnnnnnnnnncccnnnnnnnnncnncccnnnnnnnos 8.3. El poder judicial..........ccccooononnccncnncnnnnonononnncnnnnnonooccnccnnnnnonaccnccnnnnnnnnnccccnnnnnnnnos EL SISTEMA DE PARTIDOS POLÍTICOS .coooncononocnnonicnnnoncnncnncannannannncnnonarnnrannannoso

433 435 437 444 447 450 452 457

457 458 460 461

Índice

17

Capítulo 15 EL SISTEMA POLÍTICO DE SUIZA

» hn

COVADONGA

FERRER MARTÍN DE VIDALES

INTRODUCCIÓN eococcccnononcncnnnnanonononcnnonnnanonon coco co nnnenanon caca cn nnnananan nana nora nnnanararca canse ANTECEDENTES HISTÓRICOS cococococoncnconononcncnnanonanonononcnnanonanononononnonanananonononnnnos

467 468

LAS ENTIDADES

483

CARACTERÍSTICAS DEL SISTEMA POLÍTICO .ccconnconccnnncnnoncnnnnonnconanunonacananicnnnss 3.1. El federalismo ......cccccoconconnnnnnnnnnnnnnnnnorrrnn ono no noo nono nono nono nn nnnnnnnnn anna 3.2. La democracia directa y SEMIAITECtA...ooccoooonocnccnnnnnnnncnnannnnnnnnononanonnnnnnnonananinoss 3.3. La democracia de CONSENSO ...ccccccoconnnnnnnnnnnnononnnnnnnnononononnnnnnnnnonanancnnnnnnnnnnananoss 3.4. La neutralidad........cccccoooonnnnncnnnnnnonononnncnnnnnononononnnnnnnononnnnnnnnnnnnnnnnnannnnnnnonnnnanoss LAS INSTITUCIONES POLÍTICAS DE LA FEDERACIÓN ..ccocccccncccnninnanininnninennss 4,1. El poder legislativo: la Asamblea Federal .............oooccccccccncoooonnnnncnnonocnonnnnnnnss 4,2. El poder ejecutivo: el Consejo Federal y la Administración Federal ............... 4.2.1. El Consejo Federal .......ccccccooonnnnnnnnncnonononnnnnnnnnnnonnnnononnnnnononannnnnnnnnnnnos 4.2.2. La Administración Federal .......ccccccooononcnnnnnnnnonononnnnnnnnnnnonanoconnnnnnnnnonoss 4.3. El poder judicial: el Tribunal Federal..............cccooononnnccnnncnonononononnnnonononononnnnnos 4.4. Las relaciones entre los poderes .....ccccoooonncnccnnnnnnnnnnnnnnncnnnnnnnnonononnnnnnnonannnnnnnnss INFRAESTATALES o..occoccnonononoconccnnoconcconaconccnnccnnoononocnnccnnoconacnnos

5.1. LOS Cantones ..ccoocccnncccnoonononnnnoncnnnonononnnnrnnno nono rnnnrrnnnnnnnnrrnnorononrnnnoronoconrcononos 5.2. LOS MUNICIPIOS ...ooccoooncnoonononnononcnnonnncnnnnnronn nono rnnorrnnorrnnnrrnnorennnrnnnornnnnronnnnnonos LOS ACTORES POLÍTICOS Y LOS PROCESOS REPRESENTATIVOS ..ccococccncnnos 6.1. El sistema electoral............occccccnnoooonnnnnonnnnnonononnnnnnnnnnononnnnnnnnnononnancnnnnnnononananess 6.2. El sistema de partidos .....ooocccncccnnnonocnnnnnnnnononanonocononnnnanonccocnnnnnnnnnncccccnnnonnaiinoss 6.3. Los partidos pOLÍTICOS..........cooccooonoosoooncnnnnnnnnnnnnnconononononononccnnnnnnnnncncccnnnnananinoss 6.4. Los grupos de INterés ...oooooccnnnccnnnnnnonnnnnnnnnnnnnononncnnnnnononnncnccnnnnnnnnnnnnnccnnnnnnniinnss CANARIO AA

469 469 472 474 474 475 475 478 478 479 480 482

483 486 487 487 490 492 493 494

Capítulo 1

El sistema político y sus elementos GEMA SÁNCHEZ MEDERO

Instituto Complutense de Ciencia de la Administración

RUBÉN SÁNCHEZ MEDERO

Universidad Carlos 111 de Madrid

1. LOS SISTEMAS POLÍTICOS EN EUROPA El sistema político de un Estado responde a un concepto amplio que involucra la forma de gobierno, la organización de los poderes públicos y sus interrelacio-

nes, las estructuras socioeconómicas y culturales, las fuerzas políticas, los actores

sociales, etc. En Europa los sistemas políticos se pueden clasificar en dos grandes bloques: un primer grupo integrado por las denominadas democracias occidentales y, en segundo lugar, un grupo compuesto por los países de la Europa oriental

postcomunista. Una clasificación que responde a un criterio histórico que no refle-

ja, más allá de la posición que ocupaban durante la Guerra Fría, las características de estos sistemas políticos.

Si observamos con más detenimiento estos países, podemos realizar una clasificación más funcional identificando a una mayoría de países que poseen siste-

mas parlamentarios (España, Islandia, Dinamarca, País Bajos, Irlanda, Bélgica, Luxemburgo, Austria, Bulgaria, Grecia, Noruega, Suecia, Portugal, Malta, etc.).

Pocos son los Estados que se organizan en un sistema presidencialistas (Finlandia, Lituania y Chipre), o que se ubican como sistemas semipresidencialistas (Francia, Polonia y Rusia).

Si bien existen algunos casos en los que los representantes políticos son elegidos mediante sistemas electorales mayoritarios, la elección de las cámaras de representación se realiza, principalmente, a través de sistemas electorales proporcionales. Un modelo de representación que origina, principalmente, sistemas de

partidos multipartidistas (p. e. Bélgica, Holanda, España, Alemania, Polonia, etc.),

en sus diferentes formas. Con la excepción de unos pocos países, como puede ser el caso de Gran Bretaña, con un sistema electoral mayoritario que produce un sistema bipartidista. Dando lugar a una vida política en la que los grupos de presión, lobbies o los movimientos sociales desempeñan una labor muy significativa, principalmente, en el norte y centro de Europa, aunque también es cierto que cada día están adquiriendo mayor relevancia en los países mediterráneos y los países del Este.

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Gema Sánchez Medero y Rubén Sánchez Medero

Respecto a la organización territorial de los Estados en Europa, podemos decir que se encuentran viviendo un proceso de integración supranacional (dentro de la construcción de la Unión Europea) e infranacional (descentralización interior). Un escenario que, no obstante, no ha generado países fuertemente descentralizados. Una buena parte de los países europeos se caracteriza por ser Estados centralizados (p. e. Francia, Grecia, Portugal, Finlandia, Irlanda, Países Bajos, Dinamarca, etc.). Aunque es necesario destacar la prácticamente desaparición de los modelos de Estados centralizados en un sentido ortodoxo. En mayor o menor medida, todos se han adaptado a las necesidades de su entorno y su organización interior, descentralizando parte de su estructura. En cuanto a los niveles de la administración pública que existe en los países europeos hay que mencionar que los dos ámbitos administrativos básicos comunes en la mayoría de los Estados son la administración central o nacional y la administración local. Pero la estructura administrativa se ha ido haciendo más compleja a medida que los Estados han adoptado un modelo federal que ha supuesto la

aparición de un nuevo nivel, la administración regional o autonómica. Es decir, la

aparición de un nivel meso de gobierno, un nuevo actor intermedio que se sitúa entre las dos administraciones ya existentes, la nacional y la local. No obstante, en este punto existen variaciones, desde lo que podría ser la creación de un nuevo nivel regional, como ha sucedido en una buena parte de los países del mediterráneo, hasta el fortalecimiento de los mesogobiernos ya existentes, como puede ser en los países nórdicos el nivel local equivalente a los “condados” o los “lander” en Alemania y Austria (Carrillo, 2002: 317). En este sentido, cabe mencionar que en Alemania, con la reforma constitucional de 2006, se reordenan las competencias del Estado federal y los Estados federados; o en Finlandia, donde las decisiones son generalmente tomadas a nivel estatal o municipal aunque los niveles intermedios tienen ciertos poderes, pero la representación popular en estos niveles es extremadamente limitada; o en Suecia, donde actualmente se encuentra dividida administrativamente en 21 Lán (provincia o condado), que es donde se toma una

buena parte de las decisiones, y que han regalado a un papel histórico y cultural a las 25 landskap (regiones o comarcas). Asimismo, también existen diferencias en cuanto al grado de uniformidad con el que se trata a las unidades básicas del gobierno local, desde aquellos países esencialmente uniformistas, como Francia, y aquellos otros que distinguen entre autoridades rurales, urbanas o metropolitanas (Carrillo, 2002: 317).

2. EL PODER EJECUTIVO: EL GOBIERNO Los gobiernos pueden adoptar distintas formas según el modelo de organización que adopta un Estado en función de la relación existente entre los distintos

El sistema político y sus elementos

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poderes. La manera en la que se estructura el poder político para ejercer su autoridad en el Estado, coordinando todas las instituciones que la conforma conlleva a que cada forma de gobierno precise de unos mecanismos de regulación que le son característicos. Estos modelos políticos varían de un Estado a otro, y de una época a otra. Por tanto, existen distintas denominaciones para nombrar las formas de gobierno. Tal es así que, por ejemplo, según sea el carácter electivo o no de la Jefatura del Estado, se puede hablar de república (electiva) o monarquía (no electiva); o según el grado de libertad, pluralismo y participación política se

puede distinguir entre sistemas democráticos, autoritarios o totalitarios;

o según

la relación existente entre la Jefatura del Estado, el gobierno y el parlamento se puede hablar de presidencialismo y parlamentarismo. Pero estas tres clasificaciones no son excluyentes, sino que se complementan, de manera que una república puede ser democrática (ej. Estados Unidos) o totalitaria (ej. China

o Cuba), una

democracia republicana puede ser parlamentaria (ej. Alemania) o presidencialista

(ej. Francia), y una monarquía puede ser democrática y parlamentaria (ej. España o Reino Unido), no democrática (ej. Arabia Saudí), o situarse en posiciones inter-

medias (ej. Marruecos).

Por tanto, se puede distinguir tres modelos para clasificar las formas de gobierno: a) Según el carácter electivo de la Jefatura del Estado: —

República: es una forma de gobierno en la que la Jefatura del Estado está configurada en torno a un cargo público electivo no vitalicio. Dada su naturaleza electiva se vincula al concepto de representación y de rendición de cuentas.

—

Monarquía: es una forma de gobierno en la que el Jefe del Estado es un monarca, cuyo cargo lo ocupa a través de un orden hereditario y de manera vitalicia.

b) Según el grado de libertad y participación: —

Sistema democrático: es una forma de organización del gobierno que se legitima en su ejercicio a través de la participación de los ciudadanos a través, generalmente, del voto y otros mecanismos. Podemos distinguir entre: 1) Democracia directa, es aquella en la que el pueblo ejerce directamente el poder; 2) Democracia semidirecta, es aquella en la que los ciudadanos delegan, en parte, el ejercicio del poder en los gobernantes, y se reserva para sí la soberanía en algunas materias específicas. Los instrumentos para ejercitar este

poder son los plebiscitos, la iniciativa popular, etc.; 3) Democracia orgánica o democracia funcional, es aquella donde el poder político es gestionado por los gobernantes a través de las corporaciones. El poder se puede ejercitar a través de la creación de organismos como las Asambleas Corporativas, integradas por trabajadores, empresarios, estudiantes, empleados púbicos, agricultores, etc.; y 4) Democracia liberal o representativa, es aquella en

Gema Sánchez Medero y Rubén Sánchez Medero

las que los ciudadanos delegan la acción del poder en autoridades elegidas periódicamente. —

Sistema autoritario: es una forma de gobierno en la que el poder se concentra en una persona, o pocas personas, que recurre a la represión y otros métodos coactivos para imponer su voluntad sobre la población civil. Por ende, se caracteriza por su carácter autocrático y la limitación de las libertades. Sin embargo, a diferencia de los sistemas totalitarios, carece de un sentido integral transformador de la sociedad por lo no posee una ideología capaz de regular todos los ámbitos públicos. Se puede distinguir tres formas de gobierno autoritario: 1) Permanente: es un gobierno autoritario que busca perpetuarse como tal; 2) Predemocrático: es un gobierno autori-

tario transitorio que busca transformarse en un gobierno democrático; y 3)

Pretotalitario: es un gobierno autoritario que tiende a un control cada vez más amplio del poder, y que termina culminando en una forma de gobierno totalitario. —

Sistema totalitario: más que una forma de gobierno es un modo de organización basado en una ideológica totalizadora que cubre todos los aspectos de la vida y que es impuesta a través de un fuerte aparato represivo. Ejerce el poder desde el gobierno con un líder carismático apoyado en un partido político único (partido-Estado) que ocupa todas las instituciones del Estado.

c) Según la relación entre la jefatura, gobierno y parlamento: —

Modelo directorio o de asamblea: es aquel en el que la asamblea interviene de modo decisivo y exclusivo en el nacimiento de un ejecutivo colegiado porque elige individualmente a cada uno de sus miembros para un período determinado (Valles, 2008: 241).

—

Modelo parlamentario: es aquel que se articula en base al principio de colaboración de poderes en donde por existir un nexo directo entre la composición del órgano legislativo y el ejecutivo se admite una relación inmediata entre ambos. Tal es así, que el apoyo de la mayoría parlamentaria es condición para la existencia y continuidad de un gobierno. Este apoyo puede ser explícito cuando se formula mediante un voto de investidura o de confianza, O implícito cuando la mayoría parlamentaria se abstiene de recurrir a una votación de censura (Valles, 2008: 241). No obstante, es en este sistema

donde los ciudadanos eligen mediante el voto a sus representantes en el parlamento, y después es éste quien elige y nombra al Presidente del Gobierno, que designará a su vez a los miembros de su ejecutivo. El Presidente, generalmente miembro de la cámara, bien por ser elegido entre los diputados de la misma o por tradición política, tiene capacidad de disolver el parlamento, convocar elecciones y actuar como mediador entre el gabinete y la cámara de representación. Por el contrario, dentro de la relación entre el ejecutivo y

El sistema político y sus elementos

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el legislativo, el parlamento ejerce el control sobre el gobierno y sus proyectos. Un control puede llegar a deponer al mismo Jefe del Gobierno. —

Modelo presidencialista: el poder legislativo y ejecutivo tienen un espacio propio, ya que el parlamento es elegido directamente por los ciudadanos, mientras que el gobierno monista es elegido directamente por los electores. Por tanto, el Presidente no depende del parlamento ni para su nombramiento ni para el ejercicio de sus funciones, aunque dentro de los habituales contrapesos de los sistemas democráticos, las cámaras de representación disponen de mecanismos de control, principalmente, en aquellas materias relativas al legislativo. Por su parte, y según la configuración del sistema político, el Presidente puede vetar las leyes aprobadas por el parlamento. No obstante, la relación entre el parlamento y el gobierno se basa una separación tajante.

Al igual que sucede en los regímenes parlamentarios, el Presidente realiza el nombramiento de sus ministros o secretarios, por lo tanto, éstos responden únicamente ante él y ante el parlamento. El sistema presidencialista es típico de EEUU y de los países de tradición iberoamericana como, por ejemplo, Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Perú, Uruguay, Venezuela, etc.

—

Modelo semipresidencialista: El poder ejecutivo se encuentra dividido entre un Jefe de Estado, que es el Presidente de la República, y un Jefe de Gobierno, que normalmente es el Primer Ministro. La diferencia con el modelo presidencialista radica en dos cuestiones principalmente, el método de elección de estas dos figuras y su relación con el legislativo. El Presidente de la República, por su parte, es elegido directamente por el voto popular, mientras que el Jefe del Gobierno es designado por el parlamento. El Presidente de la República propone al parlamento el candidato a Primer Ministro, siempre atendiendo al partido o la coalición mayoritaria en la cámara baja. Por tanto, la legitimidad de esta figura nace en la cámara de representación, esto implica que el Presidente es independiente respecto al parlamento, pero el Primer Ministro no. Se reproducen las clásicas funciones de cualquier régimen parlamentario, la cámara controla la actividad del gobierno, puede poner término a su existencia mediante un voto de censura, el Primer Ministro puede disolver el parlamento, etc. Entre los países que han implantado

un sistema semipresidencialista se encuentran Francia, Egipto, Georgia, República de China, Rumanía, Rusia, Palestina, etc.

En cuanto a su organización interna, normalmente, se suele distinguir entre

gobiernos que giran en torno a un órgano (monismo) y aquellos en los que existen dos Órganos principales (dualismo). En uno y otro caso, tales órganos pueden tener carácter unipersonal (monocrático) o pluripersonal (colegiado).

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Gema Sánchez Medero y Rubén Sánchez Medero

El ejecutivo monista consta de un solo órgano, el Presidente, que es elegido directamente por los electores, o indirectamente cuando los electores escogen a los miembros de un parlamento y éste designa al Presidente, que puede acumular todo tipo de funciones. En la primera posibilidad, el poder legislativo no participa en la elección del Presidente, mientras que en la segunda juega un papel decisivo. Tanto en un caso como en otro, es el Presidente quien designará a los miembros de su gobierno. Por ejemplo, EEUU se caracteriza por tener un ejecutivo monista monocrático, por tanto, se encuentra constituido por un Presidente, aunque tiene

un gabinete colegiado, nombrado por él le asesora. Este gabinete es presidido por tarios de Estado, pueden ser sustituidos por excelencia es Suiza, país que confía

(con el consentimiento del Senado), que el Presidente y sus miembros, los Secrepor éste. El ejecutivo monista colegiado al gobierno a un colegio de siete miem-

bros, el Consejo Federal, conocido como Directorio, y cada uno de los miembros

del mismo desempeña la Presidencia de la Confederación por un turno anual.

En el ejecutivo dualista se produce un desdoblamiento entre dos órganos, uno monocrático (Jefe de Estado-monárquico o republicano) y otro colegiado (gobierno). El ejecutivo dualista es connatural a las formas de gobierno parlamentarias, en las que la parte esencial de las atribuciones de la dirección política reside en el tándem parlamento-gobierno. Aunque también podemos encontrar ordenamientos en los que el Jefe del Estado dispone de atribuciones del gobierno. En todo caso, a éste le corresponde la función efectiva de impulsar y coordinar las grandes decisiones políticas dirigiendo los servicios de las administraciones que le auxilian en su cometido (Valles, 2008: 196). Además, el gobierno es un órgano colegiado integrado por un número de ministros, nombrados por el Presidente, que varía según los países (Valles, 2008: 196), y que nace de una mayoría parlamentaria que puede manifestarse mediante el voto de investidura o una moción de confianza. Un gobierno, por otra parte, que es responsable ante la cámara, y ésta puede retirarle su confianza poniendo fin a su mandato. En cambio, la Jefatura del Estado ejerce más bien funciones protocolarias y de política exterior. Aunque en el sistema semipresidencialista el Jefe del Estado disfruta de más poder y su capacidad de influencia es mayor. Además, dependiendo del modelo parlamentario del que se trate, el Jefe del Estado procede de un ámbito u otro. Tal es así, que en un sistema parlamentario monárquico el Jefe del Estado es un monarca, cuya supremacía viene marcada por las normas sucesorias y una Constitución de carácter democrático; mientras que,

en el sistema parlamentario republicano, el Jefe del Estado es un civil que pasa a ser Presidente de la República por medio de unas elecciones presidenciales. La estructura del gobierno tiene un aspecto formal en órganos que la componen y establece las competencias normalmente, los gobiernos se encuentran integrados por Ministro, y una cierta cantidad de ministros, secretarios y

cuanto ésta define los asignadas a ellos. Así, un Presidente o Primer otros funcionarios.

El sistema político y sus elementos

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La Presidencia es el órgano central del gobierno porque recibe la legitimidad democrática, ya sea por elección directa o indirecta, y porque está dotado de competencias de decisión política y de dirección y coordinación de los ministros. Los ministros forman parte del gobierno en cuanto que son titulares de un sector de la administración estatal. Pero puede haber una excepción a esta regla, por ejemplo, el Presidente se puede reservar para sí, la dirección de alguno de estos sectores, o puede nombrar a un Ministro sin cartera a los que les atribuye funciones administrativas y políticas concretas. No obstante, constituyen el elemento que articula el entramado gobierno y administración. La composición del gobierno depende del número de departamentos ministeriales que el Presidente establezca, y de los ámbitos de actuación material que les asignen, lo que condiciona, asimismo, la estructura de la administración. Por otra parte, los ministros en el sistema parlamentario son, normalmente, elegidos entre los miembros del grupo parlamentario mayoritario o entre los grupos de la coalición mayoritaria. En este último caso, hay que tener en consideración el principio de proporcionalidad entre el número de ministros asignados a los grupos y la consistencia numérica de los grupos parlamentarios, o el principio de la representación igual de los miembros de la coalición con independencia del peso de cada uno de los grupos, o el principio de la superrepresentación del partido mayoritario dentro de la coalición. Igualmente, los ministros pueden no ser miembros del parlamento. En algunos ordenamientos existe una incompatibilidad entre el mandato parlamentario y los cargos del gobierno, contemplándose incluso un mecanismo de sustitución del parlamentario que desempeña funciones de gobierno. Por ejemplo, en la Constitución de Bélgica de 1994, la Constitución de Holanda de 1983, se prevé este tipo de incompatibilidades. En otros ordenamientos incluso se fija el mantenimiento de equilibrios particulares entre las comunidades étnicas, lingúísticas y religiosas de modo que los ministros deben escogerse entre aquellos que pertenecen a los diversos componentes comunitarios. En los sistemas presidencialistas el Presidente forma su gabinete sin tener en cuenta el juego de las mayorías parlamentarias, por lo que su elección responde a criterios propios o del partido. Por tanto, este caso no es el de un órgano colegiado, sino que cada miembro es responsable individualmente de sus actos ante el Presidente.

3. EL PODER LEGISLATIVO: EL PARLAMENTO

O LA ASAMBLEA

Los parlamentos son instituciones que están presentes en la mayoría de los regímenes políticos, aunque se denomine de forma diferente según los países (Congreso, Parlamento, Asamblea Nacional, Estados Generales, Consejos, etc.), incluso en los no democráticos (Martínez, 2000: 15). El origen del concepto de parlamento se encuentra en el término francés “parlement” que, a su vez, deriva de parler (“hablar”), y guarda relación con la asamblea de representantes popu-

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Gema Sánchez Medero y Rubén Sánchez Medero

lares donde se discutían y resolvían los asuntos públicos, y que luego pasaría a ser un cuerpo consultivo para terminar en un órgano legislativo. Por lo tanto, el término “parlamento” ha quedado como un concepto genérico para designar a la asamblea del pueblo. Compuesta por los representantes elegidos por los ciudadanos, y que tienen asignada la función de expresar la voluntad de éste, elaborar y aprobar normas jurídicas de carácter general e intervenir en la integración y funcionamiento de otras instituciones.

No obstante, las funciones específicas de los parlamentos varían de un ordenamiento político y constitucional a otro, aunque son cuatro las funciones clásicas de los parlamentos: 1) La función representativa: los diputados se convierten en los portavoces de los ciudadanos y deciden en su nombre. No obviemos que, como señalaba Kelsen (2006), el parlamentarismo significa la formación de la voluntad decisiva del Estado mediante un órgano colegiado elegido por el pueblo en virtud de un derecho de sufragio universal e igual, es decir, democrático, obrando sobre la base del principio de mayoría. Por lo tanto, la representación es el acto mediante el cual un representante actúa en nombre de los representados para satisfacer, al menos en teoría, los intereses de éste. Así, las acciones del representante obligan al representado, pero éste tiene la posibilidad de controlar y exigir responsabilidad al gobernante mediante los mecanismos que se habilitan para tal fin. 2) La función legitimadora: cuando un parlamento aprueba una ley está dando forma legal a un conjunto de acuerdos que pretenden resolver el conflicto político por medios pacíficos. Su aprobación requiere el apoyo mayoritario del parlamento, lo que le hace aceptable, incluso para quienes pueden discrepar de la misma. Esta legitimidad derivada del modo en el que son elegidos los miembros del parlamento, expresión directa de los ciudadanos, pero también, por la predeterminación de un procedimiento que posibilita la presentación de posiciones contrastadas, deliberación, votación y adopción de decisiones por mayoría. 3) La función legislativa: el parlamento tiene capacidad para dictar las normas que regulan las conductas de la vida social. La iniciativa legislativa corresponde al gobierno a través de los proyectos de ley, mientras que los grupos parlamentarios u otros actores lo hacen a través de las proposiciones de ley. 4) La función del control político: consiste en velar por el cumplimiento de la ley, la acción del gobierno y la cada vez más compleja administración pública. El control no es una función exclusiva del poder legislativo, sino que es propia también del judicial o los tribunales de cuentas. Las técnicas de control parlamentario son diversas: preguntar, informar, proponer, interpelar o presentar mociones son acciones que los diputados pueden ejercer de forma continuada ante el gobierno en representación de los ciudadanos.

El sistema político y sus elementos

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Además, el parlamento aprueba enmiendas o rechaza las propuestas de legislación que el ejecutivo somete a su consideración. Según la configuración

que se realice, interviene de forma directa o indirecta en la designación de altos cargos de otros órganos políticos, judiciales y administrativos, ya que influye mediante la elección o la investidura del Presidente del gobierno en la conformación misma del ejecutivo, o pone fin a su existencia al retirarle su confianza inicial mediante la aprobación mayoritaria de una moción de censura. Una moción es una declaración que el parlamento aprueba a propuesta de un grupo de diputados. Las mociones pueden ser de confianza (la cuestión de confianza) o censura. La primera declara que la cámara respalda mayoritariamente la acción del ejecutivo, si la moción es aprobada sirve, por ejemplo, para reforzarlo en un momento de crisis. La segunda, en cambio, manifiesta que la mayoría rechaza la acción del gobierno y le retira su confianza. Si es aprobada supone la inmediata destitución del gobierno, que ya no podría llevar adelante ninguna de sus principales propuestas políticas. Asimismo, dentro de los regímenes parlamentaros de carácter democrático, que son de naturaleza asamblearia, tienen carácter permanente y están dotados de pluralismo interno. Son instituciones colegiadas, legalmente no jerarquizados, con igualdad de derechos entre sus miembros e independientes de otros órganos del Estado. El plazo temporal para los que son elegidos los miembros de un parlamento puede ser de cuatro, cinco o seis años. Según determinen las previsiones constitucionales de cada país, los parlamentos pueden constar de una o más cámaras, es decir, parlamentos unicamerales y bicamerales. El primero, lógicamente, se produce cuando sólo existe una cámara que recibe todo el peso político. Actualmente, este modelo puede encontrarse en países de América Latina como Venezuela o Ecuador, así como en la mayoría de los países centroamericanos. En los sistemas bicamerales, por su parte, tradicionalmente se establece una división entre una cámara que representa al pueblo en su totalidad y constituye un elemento de garantía de la unidad estatal, y la otra, que comporta el reconocimiento de la garantía de algunas clases sociales o entidades territoriales menores y que permite su participación en la formación de las decisiones estatales. La relación que se establezca entre ambas cámaras quedará determinada por la configuración política que fije la constitución. En función de las atribuciones que reciban podemos hablar de bicameralismo simétrico si, como suele ser frecuente, una de ellas dispone de un número similar de atribuciones respecto a la otra, es decir, un cierto equilibrio competencial entre ambas, o de bicameralismo asimétrico, en el que las atribuciones de una cámara son mayores,

normalmente la cámara baja, lo que hace que termine dirigiendo la vida política. En los regímenes parlamentarios un indicador de esta asimetría de las cámaras suele ser la capacidad electoral, quién elige el Primer Ministro, y la de control, quién controla la acción de gobierno.

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Gema Sánchez Medero y Rubén Sánchez Medero

4, EL PODER JUDICIAL: LOS TRIBUNALES Y JUECES La organización judicial del Estado se articula mediante una serie de jueces y tribunales especializados en razón de la materia (civil, penal, social, etc.) o de jerarquía (primera instancia, superior, constitucional...). Son los tribunales y los jueces los encargados de administrar justicia mediante la aplicación de las normas jurídicas. No obstante, no hay que confundir el órgano jurisdiccional, los tribunales, con las personas que en calidad de funcionarios o empleados públicos sirven en él. En todo caso, las dos funciones principales del poder judicial son, por un lado, garantizar los derechos fundamentales para que los ciudadanos puedan acudir a la tutela de un órgano judicial natural, y por otro, dirimir los conflictos en los otros poderes y los ciudadanos. Para desempeñar estas funciones, el poder judicial se dota de una organización cuya estructura se compone de dos tipos principales de órganos: 1) Unipersonales: juzgados, compuestos por un solo juez, y 2) Colegiados: tribunales, compuestos por varios magistrados. Estos órganos se ordenan en cada sistema judicial de manera jerárquica, distribuyéndose por el territorio nacional según el principio de unidad jurisdiccional pudiéndose distinguir entre tribunales inferiores y tribunales superiores. Los primeros son aquellos que ocupan el grado inferior, generalmente, son los tribunales unipersonales, mientras que los segundos son aquellos que ocupan el grado superior y, normalmente, son los tribunales colegiados y sus integrantes que son llamados magistrados o ministros. En todo caso, esta jerarquía judicial significa la decisión de una instancia inferior puede ser revocada por otra superior.

Dentro del poder judicial también hay que distinguir entre tribunales ordinarios y tribunales especiales. Los primeros son aquellos que ejercen sus competencias sobre todas las materias que no están reservadas a los tribunales especiales, y los segundos son aquellos que la Constitución o las leyes reconocen para juzgar determinados asuntos o personas. Además, también hay que diferenciar entre los tribunales de instrucción, que son a los que les corresponde todas las actuaciones preparatorias del juicio, y los tribunales arbitrales, que son los que reciben la actuación probatoria, por tanto, son los encargados de dictar sentencia tras analizar

los informes realizados por los tribunales de instrucción. También según la instancia, se puede hablar de tribunal de instancia única, tribunal de primera instancia y tribunal de segunda instancia o tribunal de apelación.

5. LA ESTRUCTURA TERRITORIAL DEL PODER POLÍTICO La estructura territorial de los Estados, normalmente, queda definida en la Constitución y en las leyes que determina los órganos de gobierno y la administra-

El sistema político y sus elementos

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ción. En la actualidad los modelos de organización del Estado pueden clasificarse en simple o compuesto. El Estado internas, por co. Entre los Regional. El

simple es aquel que no es susceptible de dividirse en colectividades tanto, la soberanía estatal pertenece y es ejercida por un titular úniEstados simples cabe diferencia entre el Estado Unitario y el Estado primero tuvo su mayor presencia, principalmente, del siglo XVI al

XVIII. Este tipo de Estados se caracterizan por tener un centro que ejercita el poder sobre todo el territorio, es decir, existe un solo único núcleo de poder y

decisión. No obstante, para ser más eficaz, este poder central puede delegar competencias y distribuir recursos entre instituciones que se ocupan de gobernar demarcaciones subestatales. En algunos casos, las competencias de estas instituciones subestatales pueden llegar a ser considerables, pero pueden ser revocadas por el poder central mediante decisión unilateral. Además, los recursos que controlan estas unidades subestatales también dependen de la voluntad del centro político que los cede o transfiere según su criterio. Los segundos, los Estados regionales, tienen un pasado centralista, pero progresivamente han otorgado mayor autono-

mía a las diversas regiones que la conforman. Implica, por tanto, una distribución del poder entre el gobierno central y las colectividades o territorios, lo que implica que éstas tienen capacidad de autoadministrarse y autogobernarse. Por tanto, los Estados regionales reconocen la autonomía política de los entes territoriales, encontrándose así a mitad de camino entre un Estado Unitario y un Estado Federal. La Constitución italiana de 1947 y la Constitución española de 1978 recoge este modelo político-territorial. El Estado Compuesto, a diferencia del Estado Simple, es aquel que si es susceptible de dividirse en colectividades internas. Por tanto, un Estado Compuesto es aquél que no solo goza de un centro de impulsión política, sino de tantos como entes territoriales menores se encuentran dotados de autonomía política, advirtiéndose en él, una estructura institucional y un ordenamiento jurídico complejo (Navas Castillo

y Navas Castillo, 2005: 403).

La Confederación y el Estado Federal son unos modelos de Estado Compuesto. La Confederación es la unión de varios Estados para la consecución de determinados objetivos, aunque mantienen intacta su autonomía y soberanía. Por su parte, la Confederación es una entidad organizativa que obliga al cumplimiento de lo establecido en la mencionada unión, pero nunca para más allá de eso. Así, el órgano supremo de la Confederación es la asamblea, y cada Estado, como soberano, se reserva los derechos de secesión y de nulificación. El Estado Federal nace de un pacto entre varios Estados porque crea un Estado común, o de la federalización de un Estado hasta entonces unitario. Así, en este tipo de Estado se superpone dos estructuras que se interrelacionan entre sí, la de la Federación y la de los Estados miembros. El instrumento jurídico que ordena y

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da sentido a todo el proceso es la Constitución federal, que coexiste con las constituciones de los Estados miembros. La Constitución federal fija los derechos y deberes de los Estados federados, imponiendo ciertos límites a sus constituciones y garantizando su participación en la voluntad federal. Esto implica lógicamente un reparto de competencias entre ambos entes, distinguiéndose entre competencias exclusivas, concurrentes y residuales!, y el establecimiento de distintos niveles relacionales (coordinación, subordinación e integración).

6. EL SISTEMA ELECTORAL Y ELECCIONES Con la emergencia de regímenes representativos, las elecciones se consagran como el método más adecuado para seleccionar a las personas que se encuentran más capacitadas para ejercer al gobierno. En virtud de la normativa que las regulan, las elecciones pueden variar de forma de unos países a otros, lo que incidirá en el tiempo de duración de la campaña electoral, la fórmula electoral, el modelo de papeleta, etc. A pesar de esta aparente disparidad de criterios, las elecciones se concretan en un mismo acto, el voto. Votar es el acto central de la elección, aun-

que no equivalga necesariamente a elegir a alguien. Sin embargo, las elecciones deben, dada su naturaleza, contemplarse como un proceso político en el que se desarrolla diversas etapas que arrancan con la convocatoria electoral y concluyen con la proclamación definitiva de los candidatos electos. Por tanto, las elecciones cumplen con unas funciones (Carreras y Valles, 1997) como la de producir representación (el proceso electoral desempeña un papel decisivo en el proceso de selección y renovación de los representantes políticos), gobierno (de manera directa, como en los regímenes presidencialistas, o de manera indirecta, como en los regímenes parlamentarios) y legitimación (con las elecciones se legitima, en primer lugar, al sistema político como referente de la comunidad política, y en segundo lugar, a los distintos partidos que representan unos intereses concretos), y garantizan la participación. Dada la importancia de

estas funciones, las elecciones son la base de la democracia liberal. Es más, las elecciones son la conditio sine qua non de la democracia. Y todo ello es posible gracias al sistema electoral que es un conjunto de reglas que estimulan el procedimiento por el cual los electores votan, y los votos se convierten en escaños en el caso de los miembros del poder legislativo, o en cargos Por regla general, al Estado Federal le corresponde las relaciones internacionales, la defensa, la economía y la política monetaria, los poderes fiscales y el transporte interregional, mientras que a los Estados miembros les pertenece las competencias relativas a asuntos sociales (edu-

cación, sanidad, bienestar social, trabajo, seguridad, etc.), aunque en algunas ocasiones estas materias suelen ser compartidas.

El sistema político y sus elementos

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de gobierno en caso de elección del poder ejecutivo (Nohlen, 2008: 8). Además,

los sistemas electorales se componen de elementos o variables que los configuran y determinan, en gran medida, el resultado que se obtiene. Tales como la circunscripción electoral, la forma de la candidatura, la estructura del voto, la barrera

legal o la fórmula electoral.

La circunscripción es el ámbito territorial que elige un cargo o cargos políticos, cuya distribución consiste en el número de demarcaciones en las que se divide un territorio para efectos electorales. Por tanto, la circunscripción electoral es el conjunto de electores, pertenecientes a una unidad territorial, a partir de la cual se procede, según la distribución de los votos emitidos en las elecciones, a la distribución de los escaños asignados. Según el número de escaños que se reparten en cada circunscripción, ésta puede ser uninominal, cuando únicamente se asigna un escaño, O plurinominal, cuando están en juego más de dos escaños. La forma de candidatura es el modo en el que se presentan las personas que aspiran a ocupar el cargo (o los cargos) en disputa e influye en el resultado final. Las categorías son dos: unipersonales, cuando únicamente se elige un cargo; y candidatura de lista, cuando se eligen varios cargos dentro de la circunscripción. Los tipos de lista más frecuentes son: a) cerradas y bloqueadas: son cerradas porque el elector vota a una lista de candidatos presentada por un partido y son bloqueadas porque el orden interno de la candidatura viene fijado por el partido, y el votante no lo puede alterar. La atribución de escaños obtenidos por un partido se hace siguiendo el orden establecido por la lista; b) cerradas y no bloqueadas (o desbloqueadas): la candidatura presenta una lista con una serie de opciones entre las que el elector elige según sus preferencias (siempre dentro de los límites de la candidatura); y c) abiertas: listas en las que las candidaturas proponen una serie de opciones y el elector selecciona aquellas que desee. Son las que permiten al elector escoger candidatos de diferentes partidos y establecer su orden de preferencia entre ellos. La estructura del voto es la forma de expresión del voto y está estrechamente vinculada a la forma de candidatura. Así, un elector puede disponer de uno o de varios votos para emitir sus preferencias sin romper con el principio de igualdad entre todos los votos, puesto que todos los electores dispondrán de los mismos. Por ejemplo, se puede distinguir entre voto categórico (el elector sólo puede votar a candidatos de un mismo partido), y voto ordinal (el elector puede votar a candidatos de más de un partido), o entre voto único (el elector emite un solo voto)

y voto múltiple (el elector puede emitir tantos votos como escaños dispone una circunscripción).

La barrera legal es el mínimo porcentual calculado sobre el total de votos que debe superar una candidatura para poder acceder al reparto de escaños. La ba-

El sistema político y sus elementos

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Y, en segundo lugar, porque ejercen sobre el elector una presión psicológica (Du-

verger, 1951).

Es Duverger (1951) quien distingue entre los efectos mecánicos y psicológicos que producen los sistemas electorales. Los primeros son una serie de disposiciones que prevén la producción de un determinado modelo de representación o sistema de partidos que favorece la concentración, mejora una representación más equitativa, impide el acceso de partidos minoritarios. Una serie de efectos que se derivan de la aplicación mecánica de la configuración dispuesta en el sistema electoral. Por su parte, los efectos psicológicos no intervienen o influyen directamente en el modelo de representación aplicando normas, sino que modifican o adaptan el comportamiento o estrategia de los electores en virtud del resultado que creen que se va a producir por la aplicación de los elementos configuradores del sistema electoral. Por tanto, los electores se anticipan a las consecuencias que el sistema electoral va a provocar al transformar los votos en escaños, adaptando su decisión de voto a esos resultados previstos (Sartori, 1994: 32). Estos efectos

psicológicos, pone de manifiesto Duverger (1951), no solo afecta a los electores sino también a las elites políticas y partidistas, que calculan igualmente los efectos mecánicos que van a producirse, anticipándose y adaptando su estrategia para maximizar sus opciones electorales. No obstante, Rae (1971) indica que no se pueden formular con precisión las consecuencias de los sistemas electorales porque influyen muchas variables, y en todo caso, estos solo se pueden observarse a largo plazo. Incluso Lijphart (1990) viene a reforzar los argumentos de Rae. No obstante, Sartori (1994) partiendo de una crítica a las formulaciones de Duverger, Rae y Lijphart hace una reformulación de los efectos de los sistemas electorales. Para el politólogo italiano los sistemas electorales tienen dos efectos: a) represor sobre el votante, que puede variar de fuerte en los mayoritarios a prácticamente inexistentes en los proporcionales puros, b) reductor sobre el número de partidos. Para Sartori está claro que no pueden comprenderse ni evaluar los efectos de los sistemas electorales si fijarse en el sistema de partidos.

7. LOS PARTIDOS POLÍTICOS Y EL SISTEMA DE PARTIDOS Los partidos políticos son uno de los principales ciedades contemporáneas, es más, pese a sus posibles como la columna vertebral de cualquier democracia, nes en las que la población basa sus preferencias para ello, establecer una definición general de los partidos

actores políticos en las sodefectos, son considerados pues constituyen las opcioser gobernados. A pesar de políticos no deja de resultar

complejo, ya que existen muchas definiciones, pero sin exista un consenso entre

todas ellas.

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En este sentido, La Palombara y Weiner (1966) sugieren una definición que establece cuatro rasgos esenciales de los partidos políticos: 1. Una organización duradera, cuya esperanza de vida política sea superior a la de sus dirigentes; 2. Que posea una organización local aparentemente duradera, que mantenga relaciones regulares y variadas con el nivel nacional; 3. La voluntad deliberada de sus dirigentes nacionales y locales de tomar y ejercer el poder, solos o con otros, y no sólo de influir sobre el poder; y 4) El deseo de buscar un apoyo popular a través de las elecciones o de cualquier otro medio. Á estas características se puede añadir otras en función de las distintas definiciones que existen en el campo politológico a este respecto: 1) Una asociación voluntaria cuya pertenencia no es consecuencia de un vínculo adscriptivo (Weber, 1994); 2) Dar a los miembros del partido venta-

jas materiales e ideales por medio de tal control (Friedrich, 1946: 297); 3) Mediar entre los grupos sociales de interés y el Estado (Lenk y Neumann, 1980: 61).

Estas organizaciones han evolucionado desde su aparición hasta la actualidad, adoptando distintos modelos y formas. Incluso se puede llegar afirmar que cada tipo de partido se asocia a un submodelo de democracia, de competición electoral y a una concepción de representación política (Katz y Mair, 1995). La necesidad de adaptarse a los cambios que se producen en su entorno obliga a los partidos a transformarse. De esta forma, mientras el nacimiento del partido de masas se explica por la necesidad de intervenir de determinados grupos y sectores sociales en los procesos políticos para la defensa de sus intereses particulares y de autofinanciación, el partido catch all surge más bien por la necesidad de ampliar el espectro de representación, aunque en ambos casos el modelo esté relacionado con una idea concreta de democracia (Lagares, 1999: 38).

¿Pero para que sirven los partidos? Para responder a esta pregunta hay señalar cuáles son las funciones de los partidos políticos: agregación y representación de intereses, electoral, formación de gobierno, reclutamiento de cuadros y socialización. La primera hace mención a la misión que tienen los partidos políticos de representar a los ciudadanos en las cámaras parlamentarias. Por eso para dar cumplimiento a esta función los partidos filtran las diferentes demandas e intereses de la sociedad, a la vez que movilizan a los ciudadanos. La segunda hace referencia a la competición que llevan a cabo los partidos para conseguir el mayor número de votos posibles que les permitan alcanzar posiciones de gobierno o al menos poder influir sobre él. La tercera es la capacidad que poseen los partidos para conformar gobiernos. La cuarta consiste en captar a nuevos miembros. La quinta,

y última, es ofrecer a los ciudadanos un conocimiento sobre el funcionamiento de las instituciones político-administrativas. Además, mediante la presentación de los programas políticos proporcionan a los ciudadanos más criterios para analizar los problemas sociales al formarse una opinión sobre ellos. En la actualidad esta función ha perdido relevancia.

El sistema político y sus elementos

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7,1. Tipología de partidos El “partido de notables” o “de cuadros” surge en el siglo XIX y se caracterizan por ser una agrupación de notables que debían su elección a la relación directa que mantenía el representante con sus representados. El partido adolecía de un personal político legitimado en base a capacidades prepolíticas (Mella, 1997: 99), una

estructura estable y organizada, una base ideológica sólida, una disciplina interna y una masa de militantes. Se trataba, más bien, de unos círculos que agrupaban a un número limitado de personas, que funcionaban casi exclusivamente durante los periodos electorales y estaban guiados por notables locales que eran los que designaban a los candidatos y financiaban sus campañas. Así, los candidatos que tenían éxito eran individuos que inspiraban la confianza de su electorado como resultado de su red de conexiones locales, su importancia social o la deferencia que provocaban (Manin, 1998: 248). Esto les permitía votar y actuar de acuerdo a sus convicciones y no conforme a los designios del partido. Sus opiniones se conforman en los clubes donde se celebran las tertulias a las que únicamente acudían sus socios que, como ellos, eran de clase pudiente. Pero con la ampliación del sufragio aparecieron los partidos de masas que vinieron a modificar el escenario hasta entonces existente, dado que el modelo de notables era claramente inapropiado para satisfacer los intereses cuya fuerza potencial residía en sus apoyos individuales (Katz

y Mair, 2007:

105). Por eso,

estos partidos se caracterizan por tener una organización estable y jerarquizada, una amplia base militante, un programa ideológico definido, una fuerte disciplina interna, una coalición dominante que dirige al partido, unas actividades permanentes a nivel local y una financiación basada en las cuotas y las donaciones. Además, junto con la estructura partidaria propiamente dicha, los partidos de masas suelen contar con una gran red de organizaciones económicas, sociales, culturales, etc., que actúan como instrumentos de integración social y contribuyen al reforzamiento de la identidad política. Es más, por lo general, este tipo de organizaciones nacen antes que el propio partido, favoreciendo su fundación.

Finalmente, como señala Kirchheimer, los partidos cambian y aparecen los catch all party, que se caracterizan por: 1) una reducción drástica del bagaje ideológico de los partidos; 2) un fortalecimiento de un tipo de liderazgo personalizado; 3) una disminución del rol y de la influencia de los afiliados individuales; 4) un menor énfasis en la base de apoyo social; 5) un establecimiento de vínculos con

una variedad de grupos de interés (Satrústegui, 1993: 34), 6) una férrea disciplina; 7) una financiación que se realiza mediante fondos públicos y grupos de interés; y 8) una tendencia al desplazamiento de la prosecución de apoyo electoral en clientelas sociales (Mella, 1997: 105). En esta ocasión, el partido y grupo están al servicio del líder, por tanto, las elecciones se convierten, así, en una selección entre

equipos dirigentes con agrupaciones socialmente cerradas o ideológicas prepara-

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das (Brown, 2004: 25). Por tal motivo, estos partidos buscan un electorado lo más

amplio posible, dirigiéndose sus esfuerzos más al electorado que a la militancia. De ahí, que postulen programas de agregación de intereses muy variados e incluso

teóricamente contrapuestos (Martínez Sospedra, 1996: 32).

Este modelo ha derivado en lo que se conoce como “partido de cartel”, un modelo evolucionado de partido “atrapalotodo”, dentro de la lógica que afirma que los votantes no deben preocuparse por las políticas sino por los resultados. Este partido no necesita de las aportaciones de sus miembros, puesto que su grado de profesionalización y captación de recursos es todavía mayor. Se reduce el peso de la afiliación, la organización adquiere un carácter estratárquica, la relevancia de sus representantes electos, la financiación mediante los intereses organizados o los subsidios gubernamentales, las campañas electorales se basan en el uso del capital y los programas adquieren un carácter generalista para satisfacer a grupo muchos más heterogéneos.

7,2. Sistemas de partidos Un sistema de partido es un sistema de interacciones que es resultado de la

competencia entre partidos (Sartori, 1987). Por tanto, el sistema de partidos no es

sólo la suma de partidos, sino también los elementos relacionados con el modo de interacción entre ellos. Tal es así que en virtud de la relación que se produce entre los partidos de un sistema se puede realizar distintas clasificaciones. Por ejemplo, en función del número de partidos se puede distinguir entre partido único, bipartidista y multipartidista. El primero se caracteriza por un solo partido. El segundo porque existen dos grandes partidos que se disputan el poder y el gobierno, pero eso no significa que no haya otros partidos que concurran a las elecciones. Además, son sistemas unidimensionales, es decir, normalmente los programas y las políticas de los dos principales partidos difieren sobre todo en lo concerniente a una dimensión, la económica. El tercero es un sistema donde más de dos partidos tienen la oportunidad de optar al gobierno, y como consecuencia la asamblea o el parlamento se encuentra integrado por gran número de fracciones. Años más tarde Blondel (1968), abundando en el criterio numérico, incorpo-

ró, tímidamente, la variable del tamaño del partido para clasificar los sistemas de partidos. De esta forma, obtuvo una tipología de cuatro casos: sistemas de dos partidos, sistemas de dos partidos y medio, sistemas multipartidistas con un partido dominante y sistemas multipartidistas sin partido dominante. Según el erado de fragmentación se puede hablar de multipartidismo moderado cuando el número de partidos relevantes oscila entre 4 y 5, y de multipartidismo extremo cuando el número de partidos importantes excede de 6. Por su parte, Stein Rokkan (1970: 35) distingue, desde una perspectiva electoral y según el tamaño de los partidos, tres tipos de sistemas multipartidistas: 1) El anglo-alemán, en el que

El sistema político y sus elementos

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hay dos partidos mayoritarios y uno muy pequeño, 2) El uniforme, en el que hay

tres o más partidos más o menos iguales, y 3) El escandinavo, en el que existe un

partido grande en competencia con tres o cuatro partidos pequeños equivalentes.

Otra tipología es según el modelo de competencia. Según este criterio podemos identificar competencia centrífuga (donde los partidos huyen del centro y van hacia las posiciones más marcadas) y centrípeta (aquí la mayoría de los votantes son de centro, y los partidos buscan el centro y se moderan). Aunque La Palombara

y Weiner (1966) distingue entre sistemas competitivos y no competitivos. En el

primero, cualquier partido puede ganar, de manera que éstos se alternan en el poder, y en el segundo, solamente puede vencer el partido gobernante, por tanto, los otros partidos no tienen ninguna posibilidad real de alcanzar el poder. Para estos autores, los sistemas competitivos se pueden subdividir en: a) alternante-ideológicos, donde la posibilidad de alternancia está definida por criterios ideológicos, b) alternante-pragmáticos, la alternancia no depende criterios ideológicos, c) hegemónico-ideológicos, la alternancia no es probable y prima la hegemonía ideológica, y d) hegemónico-pragmáticos, la hegemonía no obedece aspectos ideológicos. Mientras que entre los sistemas no competitivos distingue entre unipartidismo totalitario, unipartidismo autoritario y unipartidismo pluralista.

En este mismo sentido, Sartori (1987) realiza una clasificación en función de la

combinación numérica con criterios de competencia e interacción de los partidos tomando en cuenta el aspecto dinámico. De esta manera, dentro de los sistemas no competitivos distingue entre partido único y partido hegemónico. Al primero ya se ha hecho alusión anteriormente, y el segundo es aquél donde se permite la existencia de otros partidos distintos al gobernante, pero no tienen ninguna posibilidad de derrotar a la formación dominante del sistema dado que no se permite una verdadera competencia por el poder. Y entre los sistemas competitivos se identifica al de partido predominante, bipartidista, de partido de pluralismo moderado y de partido de pluralismo polarizado. El primero de los casos se produce cuando un partido conquista la mayoría absoluta durante varias legislaturas, eso sí, en un contexto de competencia legal y legítima. Aspecto que lo diferencia del sistema de partido hegemónico, donde los partidos se mantienen el poder, y su alternancia sólo puede lograrse por un cambio de régimen. El segundo ya ha sido abordado anteriormente. En lo que respecta al tercero, sistema de pluralismo limitado, tiene lugar cuando más de dos partidos obtienen representación y necesitan conformar una coalición para poder gobernar. Por último, la última categoría se produce cuando se da un alto nivel de fragmentación político-ideológica entre los partidos, lo que dificulta tanto la conformación de coaliciones de gobierno como de coaliciones opositoras y, en consecuencia, se origina un fuerte proceso de diferenciación entre los partidos.

Con la tipología numérica no se agota las clasificaciones posibles de los sistemas de partidos, también pueden considerarse otros factores como: a) la diná-

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Gema Sánchez Medero y Rubén Sánchez Medero

mica electoral, b) la fluidez en la fuerza y en la presencia de los partidos, y c) la naturaleza y tipos de las mayorías parlamentarias y coaliciones gubernamentales (Bartolini, 1988: 233). Los primeros obedecen a cuestiones temporales, de ahí,

que unos sistemas puedan producirse una tendencia a la diversificación del voto y a la fragmentación del número de partidos, y en otros una tendencia a la concen-

tración de votos en los partidos mayoritarios (Mella, 2012: 193). En los segundos,

los sistemas pueden ser muy estables a lo largo del tiempo, mientras que otros se caracterizan por una elevada volatilidad electoral que puede llevar a la desaparición de algún partido o al surgimiento de otro (Mella, 2012: 194). Dentro de la tercera categoría, Bartolini (1988: 223) establece los siguientes modelos: a) alter-

nancia en el poder entre dos partidos o entre dos bloques; b) la semialternancia, el cambio de gobierno se produce entre los dos partidos mayoritarios con el apoyo de uno pequeño; c) el recambio periférico en la que algunos partidos forman casi permanentemente las mayorías gubernamentales y sólo cambian los aliados periféricos; d) los partidos más importantes pueden formar alianzas sin llegar acuerdos formales; e) la gran coalición que es la constituida por partidos que cuentan con una altísima fuerza electoral y parlamentaria muy superior a la necesaria para gobernar; f) las coaliciones electorales amplias en las que la distribución de fuerzas se hace según las negociaciones y los acuerdos adoptados; y g) los sistemas en los que un solo partido puede conseguir la mayoría de escaños, mientras que los partidos de la oposición solo la consiguen si forman una alianza, pero ésta es siempre difícil de formar.

8. OTROS ACTORES POLÍTICOS Y SOCIALES Además de los partidos políticos dentro del sistema concurre otra serie de actores políticos y sociales que pretenden influir en las decisiones que se adoptan en el ámbito político. Entre los distintos actores que podemos identificar encontramos los sindicatos, una asociación integrada voluntariamente por trabajadores en defensa y promoción de sus intereses económicos, sociales y laborales. Una organización que surge para solucionar uno o varios problemas, y no pueden ser considerados como actores políticos porque no persiguen el ejercicio del poder ni desarrollar acción de gobierno, aunque realizan una presión de tipo político. Su acción se orienta principalmente a la presión o negociación con la patronal y gobierno y al logro de políticas que les sean favorables a los trabajadores, y su principal instrumento para alcanzar sus objetivos son la huelga. Las organizaciones empresariales o la patronal es el nombre genérico que se da al empleador individual o a las asociaciones de empleadores. Los trabajadores los empresarios se agrupan para defender sus derechos e intereses, y para ello, se dedican a presionar y negociar con los trabajadores, al mismo tiempo que inten-

El sistema político y sus elementos

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tan influir en las políticas económicas que diseñan y adoptan los gobiernos. Por tanto, no presenta grandes diferencias con los sindicatos, en cuanto a su lógica de funcionamiento, ambos son dos organizaciones que pretenden conseguir una acción que favorezca sus intereses, aunque sí en el tipo de meta que persiguen. Los grupos de interés y los movimientos sociales son otros actores que deben

ser tenidos en cuenta. Los grupos de interés se caracterizan por ser asociaciones

voluntarias que tienen como objetivo principal influir sobre el proceso político, defendiendo propuestas que afectan a los intereses de un sector determinado de la comunidad. Estos grupos se proponen participar en la elaboración de las decisiones políticas relacionadas con los intereses del sector, pero sin asumir responsa-

bilidades institucionales. Esto implica que actúan sobre las instituciones, pero sin ejercer directamente el poder que éstas administran. De ahí que algunos autores prefieren calificar a estos grupos como grupos de presión”, subrayando que no persiguen ocupar el poder institucional, sino presionar sobre el mismo mediante actividades de persuasión (campañas de difusión informativa, de movilización, etc.), actividades económicas

(financiación de revistas, fundaciones, becas, etc.)

y actividades jurídicas (resistirse al cumplimiento de determinadas obligaciones, etc.). No obstante, hay grupos de presión que terminan convirtiéndose en partidos políticos, pero no es la opción mayoritaria de estas organizaciones. Por ejemplo, los partidos ecologistas o el Partido Conservador británico. Pero los grupos de interés defienden mayoritariamente los intereses de su colectivo mediante la persuasión O presión sobre quienes sí tienen capacidad de tomar decisiones. Por tanto, se diferencian claramente de los partidos políticos, porque éstos si se marcan como objetivo conquistar el poder político y a agregar el interés general. Los movimientos sociales son iniciativas colectivas destinadas a realizar cambios en el orden social, pero sin utilizar los canales institucionales, sino que consiguen el logro de sus reivindicaciones mediante acciones no convencionales. Por tanto, al igual que los grupos de interés, pretenden alcanzar determinados objetivos a través de una acción política indirecta, es decir, no persiguen el poder sino influir en éste, persuadiendo a quien toma las decisiones y ejerce el poder. Surgen, normalmente, porque existen tensiones estructurales que generan vulneración de intereses muy concretos o porque otras formas organizativas no son capaces de solucionar este problema. De ahí, la proliferación de esta acción colectiva, que ha quedado plasmada, por ejemplo, en el movimiento feminista, ecologista, pacifista, okupa, antiglobalización, estudiantil, antinuclear, etc. No obstante, cabe señalar

que pese a la similitud de los movimientos sociales con los grupos de interés

El criterio diferenciador entre un grupo de interés y un grupo de presión es su grado de organización interna, de tal manera que los primeros tienen un mayor nivel organizativo que los segundos.

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Gema Sánchez Medero y Rubén Sánchez Medero

existen algunas Así, mientras lo vencionales, los convencionales,

divergencias entre ellos, por ejemplo, en los medios de acción. característico de los grupos de interés es el uso de medios conmovimientos sociales tienden a priorizar por las acciones menos rompiendo en muchas ocasiones con los límites del sistema.

9. LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA La palabra “administrar” proviene del latín “ad ministrare” que significa servir, y guarda relación con la actividad que desempeñaban los ministros romanos en la antiguedad. Sin embargo, el término administración es vago y genérico, pues reúne diferentes significados. Suele utilizarse para aludir a realidades muy distintas, lo que conduce a una mayor confusión sobre su definición. Dentro de la multitud de definiciones existentes, se puede entender como los organismos que se encargan de cumplir la acción del gobierno al dictar y aplicar las disposiciones necesarias para el cumplimiento de las leyes, la conservación y fomento de los intereses públicos, resolver las reclamaciones a que dé lugar lo mandado”, etc. La administración pública tiene a su cargo la acción continuada que está dirigida a satisfacer las necesidades de interés público mediante una organización humana y estructural, y unos procedimientos administrativos idóneos. Así, atendiéndonos a esta definición, la administración pública puede entenderse desde dos perspectivas, la funcional y la orgánica. La primera responde a un concepto dinámico que se contrapone a otras formas de poder público, como el legislativo y el judicial. En cambio, la segunda considera a la administración como un conjunto de órganos O instituciones que llevan a cabo esa actividad que se considera administrativa. La administración pública aparece históricamente con el Estado, dado que no se puede concebir el uno sin el otro. Afirmación que no excluye, de ningún modo, la existencia en otras épocas históricas de una organización al servicio del poder, incluso en los grupos de entidad mínima (Baena, 2000: 23). En el Imperio Faraónico, el Imperio Romano, el Imperio Bizantino o China, ha existido una organización administrativa digna de ser tenida en consideración. Por ejemplo, en Egipto había un sistema administrativo bastante amplio al contar con una administración central y otra provincial, o en China el aparato administrativo se puede documentar desde 1.500 a.c. (Heady, 2000: 206). No obstante, el origen de la administración pública actual coincide con la aparición de las grandes monarquías absolutas, ya que desde entonces empieza a gestionarse y perfilarse los modelos administrativos de cada país (Baena, 2000: 75).

3

Real Academia de la Lengua Española.

El sistema político y sus elementos

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En la actualidad los aparatos administrativos que podemos identificar están compuestos por la combinación de cuatro elementos (geográficos, históricos, políticos y culturales), dando lugar a una geografía administrativa que se puede sintetizar en tres modelos (Lippi y Moros1, 2008: 55-56). 1”. El modelo administrativo anglosajón que tiene como punto central histórico el Reino Unido pero que se extiende a todos los países pertenecientes a la Commonwealth, como Australia, Nueva Zelanda, Canadá, etc.

2”. El modelo administrativo escandinavo que se ha originado y desarrollado en Suecia, Noruega, Dinamarca y, en menor medida, en Finlandia.

3”. El modelo administrativo europeo continental que tiene como puntos centrales históricos Alemania y Francia, y la versión de los países de Europa del sur, como Italia, Portugal o España. Estos tres modelos poseen características y experiencias diferentes como se puede comprobar en la tabla 1. Tabla 1 Modelos administrativos actuales

Concepción

del Estado administrativo.

Modelo anglosajón

Modelo escandinavo

Primacía de

Primacía de la sociedad y de los derechos de las personas sobre la administración.

la política y la economía

ante la

administración.

Valor que orienta el empleo As público.

Etica profesional y autonomía o individual.

>. Etica profesional y o autonomía individual.

Expansión del

Inicialmente amplio, luego reducido.

Muy extendido.

Muy intensa y crítica.

Bastante contenida.

Postura ante la NGP.

Fuerte seguimiento.

Seguimiento moderado y específico para algunos aspectos.

Postura ante la innovación.

Abierto hacia la innovación.

hacia la innovación pero

Welfare State.

Experiencia de la burocracia de

masas.

Fuente: Lippi y Morosi, 2008: 56.

Modelo continental Primacía del

Estado y de la

administración sobre

la sociedad. Reglas sin autonomía o individual.

Muy contenida, en la versión latina mínima.

Dominante y en

Moderadamente

abierto

con fuerte identidad.

la versión latina dramática.

Seguimiento débil donde existe

identidad fuerte, y

más marcado donde la identidad es débil. Tradicionalmente bastante conservador.

42

Gema Sánchez Medero y Rubén Sánchez Medero

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El sistema político y sus elementos

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Capítulo 2

El sistema político de la República Federal de

Alemania

RUBÉN SÁNCHEZ MEDERO

Universidad Carlos 111 de Madrid

1. INTRODUCCIÓN La configuración política de Alemania responde a tres momentos históricos: la creación del Imperio alemán, consecuencia de la unificación de distintos Estados que se organizan respetando el principio federal, lo que supone una constante en el modelo de organización territorial; el fracaso de la República de Weimar y la preocupación por formular un nuevo sistema, tras la Il Guerra Mundial, que evitase reproducir el escenario que había permitido el ascenso del nazismo; y, por último, la reunificación alemana tras el final de la Guerra Fría no como un proceso de unificación sino de integración de la RDA en la RFA. El Estado alemán se caracteriza por ser un modelo de organización federal

cooperativo que renuncia a las relaciones asimétricas en su objetivo de alcanzar

unos estándares de calidad de vida para todos los ciudadanos de la Federación.

Principalmente, por el reconocimiento de un Estado social que procura una redis-

tribución de la riqueza sin renunciar a la economía de mercado y con un fuerte compromiso por el proceso de construcción europeo.

El Bundestag se sitúa como el centro de la vida política alemana. Cámara que representa la unidad del pueblo alemán y en la que se reside la soberanía popular. Característico de los regímenes parlamentarios, elige al titular de la Cancillería, Jefe del Gobierno, que cuenta con una gran importancia política dentro del sistema, situándose próximo a los modelos presidencialistas, y que ve condicionada su acción de gobierno por la importancia que tiene la democracia de partidos en Alemania. Con una clara intencionalidad de alcanzar una elevada representatividad, se formula un sistema electoral proporcional personalizado de doble voto en un intento de favorecer la presencia de pequeños partidos, evitar las mayorías prefabricadas y la proliferación de gobiernos monocolores. El consenso, los gobiernos de coalición, es una de las notas más características de la vida política alemana.

46

Rubén Sánchez Medero

2. DE LOS PEQUEÑOS ESTADOS ALEMANES A LA CAÍDA DEL MURO DE BERLÍN

2.1.

El Estado (autoritario) prusiano

El Imperio alemán marca el inicio de Alemania como país. Durante gran parte del siglo XIX, no existe ningún poder central ni centralizador capaz de coordinar los diferentes Estados que dan origen a Alemania. Fruto de la división del Imperio

carolingio!, territorialmente se organiza en torno a una serie de pequeños princi-

pados, monarquías y ciudades libres que, de manera paulatina y con un eminente carácter práctico, empiezan a establecer relaciones permanentes. Sin duda, entre las más importantes, destacan la Confederación Germánica (1815), que nace con el objetivo de garantizar la seguridad e inviolabilidad de sus integrantes, o la creación de la Unión Aduanera Alemana

(1834). Sin duda, la unión más deter-

minante es la que alcanza Prusia, que obtiene el apoyo de los Estados alemanes, en su enfrentamiento contra Francia”. Alianza que supone un importante avance

en la unificación? y la emergencia de un nuevo poder europeo. El conflicto francoprusiano, consecuencia de la política de Bismarck conocida como la Blut und Eisen (“Sangre y hierro” )*, contribuye decididamente en la unificación alemana”, la configuración de Prusia como actor central y la proclamación de Guillermo l, rey de Prusia, como Emperador de Alemania (Ká1ser). Nace el II Reich.

El nuevo Imperio alemán se organiza en un único Estado de carácter federal en el que el poder central se reserva competencias como la política exterior o la iniciativa de la declaración de guerra, que debe ser ratificada por el Bundesrat

La Confederación Alemana, resultante del Congreso de Viena (1815), es una agrupación de casi cuarenta pequeños Estados entre los que se encuentra Austria, que la preside, y Prusia. Pese a ser Austria el Estado más grande, poco a poco crece la influencia de Prusia y, finalmente, ambos estados se enfrentan en dos guerras, 1866-67 y 1870-71, de las que Prusia sale como vencedora. En 1866 es disuelta la Confederación alemana y se crea la Confederación Alemana del Norte, con Prusia pero sin Austria. La Guerra franco-prusiana finaliza con la firma del Tratado de Fráncfort (1871), por el que

se reconoce a Guillermo 1 de Prusia como emperador alemán. Además, se produce la cesión a Alemania de los departamentos franceses que conformaban Alsacia, el norte de Lorena y parte de los Vosgos. Las regiones de Alsacia-Lorena son devueltas a Francia tras la 1 Guerra Mundial según el acuerdo previsto en el Tratado de Versalles de 1919. Federico Il el Grande da un gran impulso a la consolidación de Prusia y el avance de su reino, que se ve envuelto en las guerras de Sucesión Austriaca (1740-1748) y de los Siete Años (17561763). Título de un discurso pronunciado por Bismarck en 1862 sobre la unificación de Alemania. En el mismo, pone el énfasis en la necesidad de Prusia de armarse y elaborar una estrategia que desprecia el ansia por el colonialismo exterior a favor de la creación de grandes metrópolis y la unificación alemana.

Con la victoria de Prusia, se une la Confederación Alemana del Norte con los Estados del sur.

El sistema político de la República Federal de Alemania

47

(Consejo Federal), Cámara en la que recae la soberanía?. Las dos grandes figuras del nuevo Estado son el Emperador y el Canciller. Así, el Reich se configura como una monarquía constitucional no parlamentaria en la que el Canciller aparece como la clave del sistema, sobre todo dado el destacado carácter de la figura de Otto von Bismarck, capaz de organizar una serie de alianzas que sitúan a Alemania, junto al Reino Unido, como la gran potencia europea de finales de siglo XIX. Los conocidos “sistemas bismarckianos” son una serie de arreglos y acuerdos que evitan el ascenso de Francia, su gran competidora dentro del suelo continental europeo, mediante el establecimiento de una política de estrategias que se despliega

en tres fases: la Liga de los Tres Emperadores (1871-1878), alianzas que establece de forma individual con Austria (1871) y Rusia (1873) y en virtud de la cual los

tres Estados se comprometen a la defensa mutua en caso de agresión de un tercero, primera entente que finaliza con el conflicto de los Balcanes”; tras el fin de la Guerra balcánica y la celebración del Congreso de Berlín (1878)*, Bismarck promueve un nuevo sistema de alianzas que incorpora a Italia y que finaliza en 1887;

por último, se formaliza el Pacto del Mediterráneo (1887) con el que el Canciller

intenta contrarrestar las ansias expansionistas rusas, país que intenta llegar al Mediterráneo a través del Imperio otomano, incorporando a Reino Unido con el objetivo de mantener el orden europeo y reforzar al debilitado imperio turco.

En Alemania, a diferencia de lo que sucede en Francia o en los Estados Unidos, no existe una burguesía capaz de transformar, a través de un proceso revolucionario, el Estado o la sociedad. Puede que este inmovilismo también esté justificado por la ausencia de una masa crítica dispuesta a desmantelar una sociedad de castas tradicional y sustituirla por un orden estatal basado en la idea de la soberanía popular (Polakiewicz, 1993: 24). Independientemente de los hechos que lo motiven, esta situación contribuye al establecimiento y mantenimiento de un Estado autoritario, en el que progresivamente se introducen una serie de principios como

la igualdad ante la ley, la libertad de trabajo, etc., con los que el Káiser y el Canciller intentan aplacar cualquier intento revolucionario que pudiera transformar radicalmente el sistema. Se sientan las bases del Estado social alemán, como afirma Lorenz von Stein, uno de sus máximos defensores, como un intento de mejorar las condiciones de vida de los más desfavorecidos para evitar que éstos intenten

La representación en el Bundesrat era proporcional, cada Estado federado ocupaba

una

representación en función de su territorio. La Guerra ruso-turca, 1877-1878, tiene su origen en el propósito ruso de conseguir un acceso

al Mediterráneo, liberando del dominio del Imperio Otomano a los pueblos eslavos de la Península Balcánica en el sureste de Europa. Encuentro diplomático al que asisten el Imperio austrohúngaro, el Imperio otomano, Francia, Reino Unido, Alemania, Rusia e Italia para reorganizar la región de los Balcanes tras la guerra ruso-turca. El Congreso sirve para que las grandes potencias armonicen sus intereses en los Balcanes y, por extensión, en Europa.

48

Rubén Sánchez Medero

trastocar las relaciones sociales, políticas y económicas. Bismarck, en esta misma línea, y tras el progresivo ascenso de los socialdemócratas y comunistas, que se presentan a las elecciones como una sola formación política, inicia una serie de reformas bajo la rúbrica de “Socialismo de Estado””. Tras el fallecimiento del Káiser Guillermo l en 1888, asciende al trono su hijo,

Federico II. Un monarca enfermo que muere tres meses después de su proclamación, dando paso al reinado de Guillermo II. Las desavenencias de Bismarck con el nuevo monarca, y la pérdida del apoyo del Canciller en el Reichstag tras la aprobación de las leyes anti-socialistas*%, provocan la salida del Jefe de Gobierno y la intensificación de la política expansionista germana. Iniciada con anterloridad al Congreso de Berlín, cumbre diplomática que es empleada para atenuar su impacto, Alemania emprende una serie de movimientos militares que le permiten conquistar diversos territorios en África, Oceanía y Asia. Finalmente, esta política expansionista provoca la reacción de Gran Bretaña y Francia, que no desean una

nueva potencia en el continente europeo. Una escalada de tensiones diplomáticas y conflictos de baja intensidad que termina provocando que el Imperio alemán concluya con la “Gran paz” o “Paz armada” (1871-1914). Tras el asesinato en Sarajevo el 28 de junio de 1914 del archiduque Francisco Fernando de Austria, heredero del Imperio astro-húngaro, estalla la 1 Guerra Mundial. Aunque este es el detonante, lo cierto es que el conflicto bélico es el resultado de la política imperialista que las grandes potencias habían protagonizado hasta ese momento.

2.2.

La República de Weimar

La Constitución de Weimar se redactada tras la derrota alemana en la 1 Guerra Mundial y la renuncia al trono de Guillermo 11**. En un clima político de alta inestabilidad, en el que parecía imposible la conciliación entre las fuerzas de extrema izquierda y extrema derecha, es proclamada la República de Weimar?”. Al

A pesar del nombre del proyecto bismarckiano, éste no busca de ningún modo alcanzar un modelo de Estado socialista, no al menos como lo imaginan las fuerzas socialdemócratas o comunistas alemanas, sino que intenta, por medio de esta creación, perpetuar el sistema creado en el Imperio alemán. En 1890 Bismarck lleva al Parlamento una serie de leyes anti-socialistas que permitirían a las fuerzas policiales ejercer una fuerte represión contra los movimientos obreros. Estas medidas provocan la división entre los partidos que apoyaban al Canciller, que entienden los riesgos de una legislación que pone en manos de Bismarck un gran poder que puede emplear contra cualquier oposición política que encuentre. Guillermo II renuncia al trono en noviembre 1918. A estos problemas de confrontación, debemos sumarle un clima de desasosiego generado por la pérdida de vidas humanas y por las que consideran una serie de medidas humillantes impuestas en los Tratados de Paz y que incluyen notables pérdidas de territorios.

El sistema político de la República Federal de Alemania

49

contrario de lo que pretenden algunas fuerzas políticas??, finalmente se convoca en febrero de 1919 una Asamblea Nacional constituyente en la que la fuerza mayoritaria, la Coalición de Weimar, formada por el Partido Socialdemócrata, el Zentrum y el Partido Democrático Alemán?*, y que recibe el encargo de elaborar una Norma Fundamental. En primer lugar, la Constitución supone una novedad respecto al estado anterior, pues se reconoce la soberanía popular. Un reconocimiento que establece una clara contraposición con el poder autoritario que había ejercido el Káiser hasta entonces y que daba, por primera vez en Alemania, la oportunidad de instituir un régimen democrático. Asimismo, resultado de un proceso complejo de negociación y arreglos entre fuerzas políticas muy distantes entre sí, se acuerda el no establecimiento de ningún tipo de ordenamiento social para el nuevo Estado. Aunque principios clásicos como el derecho a la propiedad privada quedan consagrados, se configuran como un concepto de obligación social, de servicio a la comunidad. La Constitución incluye un amplio catálogo de derechos fundamentales que son tomados, principalmente, de la Constitución de la Iglesia de San Pablo de Frankfurt de 1849. Derechos que atienden a la mayor parte de los aspectos de la vida y que fijan una serie de metas sociopolíticas que obtienen jerarquía constitucional pero sin acuerdo previo sobre su perfeccionamiento legal. Esta sobrecarga de contenidos programáticos resulta contraproducente, pues parece imposible la realización efectiva de los derechos fundamentales. En este sentido, una de las cuestiones que se muestra más problemáticas es la configuración del sistema de garantías de los derechos fundamentales, ya que éstos pueden ser enmendados por la vía constitucional, pero también por el Presidente del Reich. El Reichsprásident, en caso de advertir una situación de amenaza a la seguridad y el orden público, puede suspender derechos fundamentales mediante un derecho-ley. Es decir, las garantías constitucionales de los derechos parecen no ofrecer la suficiente fortaleza. La desmembración de Alemania que había fijado el Tratado de Paz de Versalles, lejos de evitar la amenaza germana sobre el continente europeo, permite la construcción del ideario nacionalista que plantea, desde un primer momento, su preocupación por la preservación de la germanidad de las minorías nacionales que se encontraban dispersas en los diferentes países que habían anexionado los antiguos territorios alemanes. Una preocupación que no solo tiene lugar en el interior de Alemania, también en el los países receptores, en los que las minorías Durante los últimos años de la 1 Guerra Mundial, muchos obreros y soldados, ante la inminente derrota, habían constituido diversos consejos, pretendiendo la creación de una República de consejos.

La elección de los miembros

de la Asamblea

Constituyente

se realiza mediante

proporcional. Unas elecciones en las que la mujer tiene el derecho a voto reconocido.

sistema

SÓ

Rubén Sánchez Medero

germanas tratan de presionar en el ámbito internacional reclamando un sistema de protección a través de la celebración de diversas actividades, como el Congreso de Nacionalidades Europeas de 1925. Una serie de organizaciones que ayudan a explicar un proceso que se produce en la vida política alemana y que resulta clave para entender los siguientes años: el desarrollo de un eje ideológico dentro del nacionalismo conservador que será asimilado y reorganizado, en un momento posterior, por el nacionalsocialismo. El origen de estas organizaciones responde, principalmente, al interés cultural y la búsqueda del ideal de unidad alemán del siglo XIX. Un modelo liberal-idealista que perseguía la reintegración de todos los alemanes que perdieron su pertenencia al Reich tras los Acuerdos de Paz. Con este propósito, surgen diferentes asociaciones y Organizaciones, como la Deutscher Schutzbund o la Hilfsbund fir die ElsafB-Lothringer im Reich. Entidades con un fuerte aparato propagandístico que, poco a poco, transforman este modelo liberal en una ideología con un cuerpo doctrinal antiliberal y antidemocrático, una creciente tendencia al racismo y al autoritarismo en el que solo cabe la lealtad al sustrato étnico y objetivo de la nación, al Volk, sobre el Estado (el Estado debía respetar la autonomía del Volk).

Un escenario que es aprovechado por un pequeño partido, el Partido Nacionalsocialista Obrero Alemán (NSDAP), próximo a los militares y con unos fines muy

vinculados a esta corriente. La anulación del Tratado de Versalles, la creación de

la Gran Alemania o una serie de principios de tipo socialistas (que lo conectan con los trabajadores?**), son las primeras proclamas con las que el Partido Nazi

irrumpe, como una fuerza minoritaria (12 escaños) en el Parlamento, y con las

que sintoniza con una corriente creciente que busca soluciones de corte autoritario a los problemas sociales y económicos de la República de Weimar.

A finales de la década de 1920, la crisis económica se intensifica. Por este motivo, el Presidente de la República, Paul von Hindenburg, busca mejorar la situación con un nuevo gobierno. Así, en 1930, destituye a Hermann Miller, del SPD

(Partido Socialdemócrata de Alemania), y nombra Heinrich Briúning, de Zentrum (Partido de Centro). Pese al respaldo presidencial, el nuevo Canciller encuentra la

oposición del Parlamento para la aprobación de un plan de medidas económicas, lo que le obliga a disolver la Cámara y convocar nuevas elecciones. Estos comicios sitúan al SPD como la fuerza política más votada, aunque sin alcanzar la mayoría en el Reichstag. También suponen el ascenso del NSDAP, pasando de 12 escaños a 10718. La minoría parlamentaria de los socialdemócratas y el progresivo aumento del desempleo, no permite superar el clima inestabilidad política. Situación que

Aunque el Partido Nazi cuenta con una serie de elementos propios del socialismo, que son empleados para unir al partido con los sectores obreros de la población, paulatinamente los abandona al mejorar su relación con el gran capital alemán. El Partido Comunista obtiene 77 escaños y Zentrum 68.

El sistema político de la República Federal de Alemania

51

el nacionalsocialismo aprovecha para intensificar sus acciones propagandísticas,

que se concretan con la presentación de su programa político y el establecimiento de alianzas con diversos sectores sociales y políticos que le permiten aparecer como la única alternativa a los problemas existentes. Una estrategia que se materializa en la candidatura de Adolf Hitler, líder del NSDAP, a la Presidencia de la República!” en las elecciones de 1932. Finalmente, Hindenburg es reelegido Presidente de la República en 1932. Una elección en segunda vuelta en la que cuenta con el apoyo de casi todos los partidos políticos, no tanto por la sintonía con el ya anciano Presidente como por evitar el triunfo del otro candidato que accede a la segunda ronda, Hitler. Hindenburg, y la coalición que le sostiene, obtiene 19 millones de votos frente a los 13 millones que apoyan al candidato nacionalsocialista. A pesar de la aparente contundencia en la mayoría del Presidente de la República, el Partido Nazi, que se presenta en solitario, se convierte en el partido más votado de Alemania. Un factor fundamental para entender los siguientes movimientos políticos. Hindenburg sustituye a Brúning por el barón Franz von Papen!?*, que pertenece al ala más conservadora de Zentrum y que se sitúa próximo, o al menos simpatiza, con el nacionalsocialismo. Von Papen imprime al gobierno un carácter más autoritario. Muestra de esta nueva orientación es el golpe de Estado contra Prusia, gobernada por el SPD, que promueve a través de la firma de un decreto de emergencia que suspende el gobierno del Lánder, que queda a su cargo bajo la figura de comisario del Reich. Asimismo, se produce una nueva medida decisiva

para el futuro de Alemania, el Canciller legaliza la Sección de Asalto (SA) de la

NSDAP a cambio del apoyo del Partido Nazi en el Parlamento!”. Un breve período de colaboración que se prolonga hasta julio de 1932, momento en el que se

convocan nuevamente elecciones, unos comicios que generan un Parlamento más polarizado debido al ascenso del Partido Nazi (pasa a 230 escaños) y del Partido Comunista (asciende a 89 escaños). Ante esta victoria, con la que no alcanza la

mayoría absoluta, Hitler acude ante Hindenburg con una única exigencia, ser nombrado Canciller. Pese al ascenso electoral del nacionalsocialismo, el Presidente rechaza la petición, lo que abre un escenario de alta conflictividad social y violencia política dirigida por los nazis con la intención de provocar un caos que acaba en un vacío de poder y la convocatoria de nuevas elecciones en el mes de

Los nazis procuran aliarse y presentarse en público con representantes de diversos sectores sociales, consiguiendo, de este modo, una mayor aceptación social. El cambio en la Cancillería responde a la intención de dotar de un mayor autoritarismo al Gobierno alemán. Una línea política buscada, entre otros, por el General Kurt von Schleicher, consejero próximo y con gran influencia en Hindenburg. Las Sturmabteilung (SA) habían sido ilegalizadas por el anterior Canciller.

52

Rubén Sánchez Medero

noviembre*”. En estos nuevos comicios, el NSDAP sufre un retroceso (pierden más

de 30 escaños) al tiempo que los comunistas ascienden hasta los 100 asientos en la Cámara.

Tras estas elecciones, continúa sin haber una fuerza política que pueda dar estabilidad al Gobierno dentro de la Cámara. En este escenario, von Papen es sustituido por Kurt von Schleicher, militar prusiano que había ocupado la cartera ministerial de Defensa y que inicia una serie de acciones para conseguir el apoyo

de los sindicatos afines a los socialdemócratas y cristianos, y al ala más próxima a la izquierda del Partido Nazi, encabezada por Gregor Strasser”*. El objetivo de von Papen es crear, fruto de estas ententes, un régimen no parlamentario pero participativo, que asegurase su gobierno y la adopción de una serie de medidas de carácter autoritario encaminadas a la resolución de la crisis””. Sin embargo, fracasa en su intento, con lo que se origina un nuevo bloqueo. En sentido contrario, se producen dos movimientos secuenciados que terminan derribando el sistema político de Weimar. Von Papen renuncia a su apoyo a Schleicher para favorecer a Hitler y éste promueve un pacto entre el gran capital y el nazismo. Un acuerdo que permite al Partido Nazi solucionar sus problemas económicos y la crisis interna derivada de la salida de Strasser (Klein, 1970: 103).

El apoyo de los grandes empresarios y banqueros permite al nazismo alcanzar una serie de alianzas estratégicas que lo fortalecen en su lucha por conquistar el poder. En segundo lugar, también promovido por von Papen, se orquesta un pac-

to con el Partido Nacional del Pueblo Alemán (DNVP), con representación en el

Parlamento, para favorecer el ascenso de Hitler a la Cancillería. Schleicher, ante el bloqueo parlamentario que padece, el NSDAP y el DNVP controlan la mayoría de la cámara, propone a Hindenburg la disolución del Re:chstag y la convocatoria de unas nuevas elecciones. Von Papen, consejero del Presidente,

y Oskar von

Hindenburg (hijo del Presidente), desaconsejan esta solución e influyen para favorecer el nombramiento de Hitler. Para satisfacer sus ansias de poder, el Presidente propone nombrar al líder de la NSDAP ministro sin cartera. Esta propuesta es rechaza, lo que aumenta una presión que, junto con los rumores de un inminente

20

21

22

Los nazis retiran su apoyo

a Franz von Papen, votando

conjuntamente

con comunistas

y

socialdemócratas. Este nuevo bloqueo del Gobierno hace inevitable una nueva convocatoria electoral.

Strasser está, en ese momento, enfrentado en el seno del partido con Hitler. Una confrontación

que termina perdiendo. Aunque está a punto de aceptar un cargo en el gabinete de Schleicher, finalmente no accede y dimite de sus cargos del partido, lo que provoca una crisis interna de difícil resolución para Hitler. Principalmente porque coincide con un descenso electoral y con las dificultades económicas que el NSDAP tiene debido al alto coste que sus campañas propagandísticas producen. Schleicher intenta una última maniobra presentándose como un general social (Klein, 1970: 103).

El sistema político de la República Federal de Alemania

33

golpe de Estado, terminan con el gobierno de Schleicher y el nombramiento, el 30 de enero de 1933, de Adolf Hitler como Canciller. En su jura únicamente asisten tres miembros del Partido Nazi. El resto de invitados pertenecen la derecha tradicional que aspira a controlar al nuevo Canciller (Klein, 1970: 104)?”,

2.3.

El Tercer Reich

En un escenario en el que el Partido Nazi practica abiertamente la represión, la coacción y la censura a las fuerzas políticas de la izquierda, el 27 de febrero es incendiado el Reichstag. Un acto de terrorismo que se vincula, en un primer momento, a una acción del Partido Nazi pero que la propaganda del nacionalsocialismo atribuye al Partido Comunista”*, lo que permite la adopción de dos medidas decisivas para la cristalización del régimen de Hitler: en primer lugar, se prohíben los actos públicos y la prensa de partido (principalmente de corte marxistas); en segundo lugar, el Presidente de la República dicta el denominado Decreto del incendio del Reichstag (Decreto del Presidente del Reich para la Protección del Pueblo y del Estado) con el que quedan suspendidos los derechos políticos constitucionales, lo que facilita la persecución de los militantes socialistas y comunistas”. En este escenario se desarrollaron unas elecciones que arrojaron unos resultados que, si bien evidencian una amplia mayoría del Partido Nazi (43,9% de los votos

y 288 escaños de 647), no constituye una mayoría suficiente para poder empren-

der las ansiadas reformas constitucionales pretendidas por Hitler.

No obstante, la mayoría en la Cámara practican los nazis permiten la aprobación de 1933)**?. Sin duda, un importante punto mación iniciado por el nacionalsocialismo.

23 24

y el control coactivo del poder que de la Ley Habilitante (23 de marzo de inflexión en el proceso de transforSi bien es cierto que el Partido Nazi

Von Papen ocupa la vicecancillería. Al Gobierno solo se incorporan dos nazis, Góring y Goebbels. El resto lo conforman personas de la derecha tradicional que esperan controlar a Hitler y atenuar sus políticas autoritarias.

El incendio fue obra de Marinus van der Lubbe, holandés comunista que declara actuar en solitario pero al que la propaganda nazi, y muy especialmente el “Volkischer Beobachter” (“El

Observador Popular”), sitúan en una gran conspiración de los comunistas por conquistar el

25

poder. El Decreto es redactado por Góering desde el Ministerio del Interior de Prusia. Hitler, que ya ocupa la Cancillería, presiona a Hindenburg para que apruebe su contenido argumentando que el incendio de la Cámara formaba parte de una operación de conquista del poder del Partido Comunista

26

(KDP). Finalmente, el Presidente aplica el artículo 48 de la Constitución

de Weimar que le permite tomar todas las medidas necesarias para salvaguardar el orden y la seguridad pública, lo que da paso a una feroz represión por parte del Partido Nazi contra toda fuerza de oposición. El KDP no podrá presentarse a las siguientes elecciones. La Ley Habilitante es, en realidad, la Ley para solucionar los peligros que acechan al Pueblo y

al Estado (Gesetz zur Behebung der Not von Volk und Reich).

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Rubén Sánchez Medero

emplea la coacción y represión para obtener las ventajas políticas que las urnas no le confieren, muestra en todo momento un decidido interés por revestir el proceso de transformación con una aparente legalidad. Por ello, la Ley Habilitante resulta fundamental en cuanto a la creación de un paraguas legal para emprender una serie de acciones que permitan el establecimiento de un régimen totalitario. En primer lugar, la Ley capacita al Canciller Hitler, y a su gabinete, a adoptar leyes al margen del Re1chstag. Es decir, acaba de facto con el régimen parlamentario. Ásimismo, facilita la ilegalización de los partidos políticos contrarios a los intereses de Alemania. El Partido Comunista, la SPD, y el resto de partidos, son suspendidos progresivamente hasta que el único partido legal y en activo es el Nazi. Del mismo modo, permite la confinación en los primeros campos de concentración o internamiento, de aquellos disidentes políticos que supongan un peligro para el Reich. Y lo más importante, permite a Hitler dictar disposiciones contrarias a la Constitución de Weimar sin entrar en conflicto con una Norma Fundamental que no necesita derogar expresamente para ser subvertida. Adolf Hitler inicia, desde ese preciso instante, un régimen basado en el principio del líder o el Fúbrerprinzip?”. Se establece, según este principio de supremacía, una identificación plena entre el pueblo y su líder. Hitler sustituye un gobierno, que identifica como incapaz, por otro con el poder suficiente para devolver a Alemania a lugar que debe ocupar en la Historia. Igualmente, el Parlamento se configura como un elemento perfectamente prescindible que puede suponer un obstáculo para el desarrollo del nuevo régimen. Como hemos visto, gracias a la Ley Habilitante se establece un marco de legalidad que permite a Hitler gobernar al margen de la Cámara. Así, de este modo, se constituye un gobierno totalitario en el que cualquier fuerza de oposición podía ser perseguida por ser identificada como “antinacional”. La política de la Alemania nazi se fundamenta en una serie de principios políticos. En primer lugar, la obsesión antisemita que articula la idea del resurgir de la raza aria, símbolo de la pureza alemana, en contraposición con la raza judía. Se inicia una política de persecución y exterminio a los judíos que alcanza su cénit durante la II Guerra Mundial con la Endlósung der Judenfrage??. Respecto a la

27 28

El Fúbrerprinzip es tratado ampliamente por Adolf Hitler en el capítulo de Mein Kampf sobre “La personalidad y la concepción racista del Estado”. Endlósung der Judenfrage o Solución Final es el plan de extermino de la raza judía diseñado por la Alemania Nazi. Consecuencia de la política racial emprendida por Hitler, Reinhard Heydrich, comandante del Reichssicherheitshauptamt (Servicios Centrales de la Seguridad del Reich) recibe la orden de Góring de iniciar una “solución final” que termine con el “problema judío”. Dan comienzo, de este modo, las deportaciones masivas a los campos de exterminio.

Un año después tiene lugar la Conferencia de Wannsee en la que Heydrich reúne a un grupo de altos funcionarios del Estado, militares y miembros del partido, para establecer un plan coordinado

de extermino:

el Endlósung

der Judenfrage.

Casi

dos

años

después,

Heinrich

El sistema político de la República Federal de Alemania

35

vuelta al esplendor alemán anterior a la Il Guerra Mundial, su intención no se limita a recuperar los territorios detraídos en los Tratados de Paz. La existencia de un fuerte componente nacionalista pangermánico más allá a las fronteras alemanas favorece la política del Lebensraum (espacio vital) que trata de ampliar a través de las Anschluss (anexiones)”” de territorios con las que los “alemanes” regresarían a Alemania. Todo ello, siempre dentro de la “lógica de superioridad biológica aria”. Es decir, el componente biológico se configura como un elemento determinante de los valores fundamentales de la comunidad germana. El gobierno nazi tiene como propósito revitalizar la maltrecha economía alemana y recuperar el pleno empleo. Con tal intención ponen en funcionamiento una serie de políticas que le permite crear un Estado caracterizado por su fuerte corporativismo estatal y una economía intervencionista en la que se empeña en el control de la inflación y el fomento de la industria de guerra y de consumo (que debe satisfacer todas las necesidades de un alemán medio). Aparecen una serie de productos que intentan paliar la demanda de los ciudadanos y, de este modo, alcanzar unas condiciones de vida que reflejen el ideal nazi. Así, llegan al mercado la Volksempfáinger, la radio del pueblo (que además tenía una utilidad propagandística fundamental para el régimen””), el Volkswagen, el coche del pueblo, la Volkswohnung, la casa del pueblo, o el Volkskuúblschrank, el frigorífico del pueblo, etc. La política expansionista de la Alemania Nazi, como hemos dicho, no se limita a restaurar las fronteras anteriores al Tratado de Versalles, sino que desea extenderse al Este, a todos aquellos territorios en los que los alemanes son una minoría que deben integrarse en el Lebensraum. Política expansionista que se consuma con la invasión de Polonia en 1939 y el inicio de la II Guerra Mundial.

2.4.

La Ley Fundamental de Bonn

Tras la finalización de la II Guerra Mundial y los acuerdos posteriores entre

las potencias vencedoras, se promulga en Alemania occidental, en mayo de 1949,

29

30

Himmler da a conocer los detalles del plan que se está ejecutando a los altos mandos del partido, militares y otros dirigentes en el Discurso de Posen (octubre de 1943). En primer lugar con la anexión de Austria y la ocupación de los Sudetes (Checoslovaquia), que se produce en 1938. La Volksempfinger, o radio del pueblo, es un aparato barato y algo tosco que cumple con la función de recepción de mensajes y creación de estereotipos que pretende el gobierno alemán. La Volksempfinger, además, dispone de un ingenio que le impide sintonizar radios extranjeras, pues tenía un alcance limitado a los repetidores alemanes. De este modo, el Ministerio del Reich para la Ilustración Pública y Propaganda, dirigido por Goebbels, se asegura el cumplimiento de uno de los requisitos fundamentales para la consecución de una estrategia de propaganda integral: evitar la disparidad de fuentes de información.

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Rubén Sánchez Medero

la Ley Fundamental (Grundgesetz)**. Desarrollada por el Consejo Parlamentario (Parlamentarischer Rat), durante su elaboración se tiene especial cuidado en no realizar un nuevo experimento constitucional sin atender a los precedentes históricos. La nueva constitución alemana trata de evitar los graves problemas detectados en la República de Weimar, principalmente en lo que tiene que ver con los desequilibrios de poder que genera la figura del Presidente federal. Por ello, la Ley Fundamental se limitan las funciones políticas de esta figura a unas meramente representativas. Al mismo tiempo, y en sentido contrario, se fortalecen la capacidad del poder gubernamental, que es responsable ante el Parlamento. Las potencias aliadas querían evitar que se repitiese nuevamente un conflicto

en Europa por lo que, tras desechar otras opciones”?, se opta por incluir a Alemania en el Plan Marshall y dotarla de una constitución dentro del modelo de democracia parlamentaria de corte liberal, con una fuerte presencia del elemento federal. Ley Fundamental para la República Federal de Alemania, que nunca tuvo la denominación oficial de Constitución con la intención de otorgarle un carácter provisional a la Norma*”?, sitúa el Bundestag, la Dieta Federal, como el centro de la vida política alemana. Un órgano del que saldrá elegido el Canciller y que recibe el encargo de controlar la acción de gobierno”? En lo que se refiere a los derechos fundamentales, se realiza un catálogo de derechos clásico. Algo habitual en la escasa tradición constitucional alemana pero

que, en este caso, y en contraposición a las anteriores experiencias, los derechos

son subjetivos, exigibles ante un tribunal independiente”. Los derechos fundamentales se consideran como derecho preferente para el Estado”. El legislador no 31 32

33

34 35

36

Órgano constituido por 65 miembros nombrados por los gobiernos de los once Estados que conforman Alemania Occidental y que reciben el encargo de las autoridades militares de las potencias ocupantes de redactar una constitución. El Plan Morgenthau, por ejemplo, diseñado por el Secretario del "Tesoro de los EEUU, prevé una serie de acciones que destruirían todo el potencial industrial alemán con el objetivo de evitar su recuperación total y la creación de un nuevo poder militar que amenazase la paz europea. La propia Constitución incorpora, en su artículo 146, una disposición que establece la interinidad de la Norma, que será sustituida cuando otra Constitución sea aprobada por la totalidad del pueblo alemán. Se

incluye

la

moción

de

censura

(constructiva)

como

máximo

mecanismo

de

control

gubernamental. En la Constitución de Weimar, por ejemplo, los derechos fundamentales son directamente aplicables por los Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial. La Ley Fundamental, por su parte, establece que los derechos sean directamente aplicables por los ciudadanos, lo que posibilita que puedan reclamar cualquiera de ellos ante un tribunal en contra de cualquier poder del Estado. La Constitución de Weimar se caracteriza por el lema “derechos fundamentales solo en el marco de la ley”, con la Ley Fundamental las leyes se rigen solo en el marco de los derechos fundamentales. Así se materializa el principio del Estado de Derecho (Polakiewicz, 1993: 40).

El sistema político de la República Federal de Alemania

S7

puede sancionar ninguna ley que sea contraria a los mismos. No existe reserva de

ley general para éstos, no se incluyen los derechos de excepción y emergencia””, por lo que resulta muy difícil limitarlos como había sucedido en Weimar. Además, en este mismo sentido, la Constitución solo puede ser modificada con una mayoría reforzada de dos tercios del Bundesag y en el Bundesat, lo que confiere una gran rigidez. Se protege, de este modo, el texto constitucional y se consagra expresamente algunas materias incluidas, como el principio cooperativo del Estado federal o la división en Lánder de Alemania.

Al igual que sucede con la Constitución de Weimar, se reconoce la propiedad privada pero se vincula la misma al bienestar ciudadano. Una novedad que dota, en dos direcciones, al Estado de su carácter social. En primer lugar, establece un marco de redistribución y, en segundo lugar, establece unas condiciones mínimas que el Estado deberá perseguir, convirtiéndose, como veremos más adelante, en la base del modelo federal cooperativo alemán.

2.5.

Reunificación

Tras la construcción del Muro de Berlín, en 1961, la separación de Alemania se cristaliza con la emergencia de dos sistemas políticos antagónicos, la República Federal de Alemania (RAF) y la República Democrática de Alemania (RDA). No solo hace imposible la idea de una rápida unificación, sino que además genera un clima de conflicto político que dificulta la convivencia pacífica en el continente europeo. Es necesario esperar al 9 de noviembre de 1989 para replantear la situación. Lejos de cualquier indicio o previsión, la caída del Muro de Berlín sorprende a casi todos los actores políticos implicados en la relación entre la RDA y la REA. Esta falta de previsión impide tener listo un plan de actuación para una eventual

transición. Sin embargo, en pocos meses se arregla una serie de acuerdos que per-

miten, el 1 de julio de 1990, dar paso a la Unión Económica, Monetaria y Social de Alemania. Con este acuerdo, se da inicio a un período de transición por el que Alemania Oriental se integra en el proceso de construcción europea y se recono-

ce, dentro de la ya Alemania reunificada, los principios de la economía social de

37

En 1968 la Gran Coalición (SPD-CDU) aprobó las Leyes de Emergencia (Notstandsgesetze). Una enmienda o complemento a la Constitución que regula el margen de actuación del Gobierno Federal y los Estados ante diversos tipos de crisis: desastres naturales, insurrecciones o conflictos bélicos. La aprobación de una ley que regulase el “estado de emergencia” fue una imposición de los Aliados, como paso previo a la recuperación completa de la soberanía de la RFA. Su aprobación fue causa de una gran polémica debido a las eventuales limitaciones de derechos fundamentales y el recuerdo a la Ley Habilitante de 1933.

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mercado”*. Una serie de principios rectores que exige profundas reformas en el sistema de vida oriental. La reunificación no es, en ningún caso, una unión entre dos iguales. Se produce, en términos efectivos, la absorción voluntaria de la Alemania Oriental por parte de la Occidental. Lo que, evidentemente, hace que la RFA conduzca el proceso y fije un marco de relaciones en el que se conservan sus estructuras políticas, económicas, sociales y jurídicas. Los Lander del Este, recién creados, se ven obli-

gados a realizar un enorme esfuerzo, desprendiéndose de las estructuras burocráticas del régimen comunista y adaptándose a este nuevo marco de relación. Con tal propósito, se inicia un ambicioso plan de privatización de empresas públicas?” que, en muchos casos, acababan en manos de sus antiguos directores o se venden a inversores extranjeros por un precio mínimo (Zschiesche, 2003: 4).

Aligerado el aparato burocrático y estatal, se inicia una serie de reformas y transferencias de capital dirigidas a revitalizar la actividad económica del Este. Se intenta atajar igualmente uno de los mayores problemas que presenta la reunificación, la elevada tasa de paro de Alemania Oriental, que cuenta, además, con una

población con menores tasas de formación especializada y una baja productividad. Gran parte de las transferencias que realiza la antigua RFA están dirigidas a atajar estos problemas, con programas que incrementan la formación, productividad y la absorción del desempleo. Fruto de estas políticas emprendidas, la producción de los Lánder del Este aumenta gracias a una reorientación de la producción a bienes de mayor intensidad tecnológica y al incremento de la importancia del sector servicios dentro del PIB. Asimismo, se produce una serie de movimientos migratorios, principalmente del Este al Oeste, con los que se da salida a buena parte del desempleo”. La RFA forma parte del grupo que lidera el proceso de integración europeo, por lo que el elevado coste de la unificación alemana hace temer un retraso en la construcción comunitaria, especialmente en lo que tiene que ver con la unión monetaria. El Canciller alemán pronto da muestras de su intención de continuar con el proceso y la culminación de la construcción comunitaria.

38 39

40

El Este pasa a reconocer, de este modo, principios como la propiedad privada, la libre competencia, la libertad de precios, etc. En marzo de 1990 se constituye el Treuhandanstalt (Organismo público de privatizaciones) que adquiere la titularidad de todas las empresas que debía vender. Ocupándose de la localización de compradores, ejecución de las ventas... Quedan a su cargo 23500 empresas: 15000 son privatizadas, 4500 reprivatizadas a sus antiguos dueños, 500 absorbidas y 3500 cerradas (Zschiechest, 2003: 5).

Según los informes de la OCDE, hasta 1997 las migraciones afectan a personas de clase baja y

media cualificación. Posteriormente a esta fecha, emigran las personas con alta cualificación.

El sistema político de la República Federal de Alemania

$9

3. ALEMANIA, UN ESTADO FEDERAL A pesar de que el Tribunal Constitucional Federal ha subrayado en todo momento que los Lánder son los depositarios primarios de las competencias, sus fallos contribuyeron a construir la primacía fáctica que ostenta hoy la Federación y que se caracteriza por su carácter cooperativo. La organización del Estado alemán está fuertemente determinada por el proceso histórico que concluye con su unificación y el nacimiento de un nuevo Estado que no posee carácter unitario sino que se presenta como la suma de otros pequeños Estados que no pierden, en ningún caso, su identidad. Una constante en el tiempo, la distribución competencial y la articulación de un modelo federal, que únicamente se ve suspendida durante el período de la Alemania nazi en el que se recurre a una organización territorial centralizada. Tras algunos antecedentes de relaciones entre los Estados alemanes, a las que ya nos hemos referido en un apartado anterior, el primer intento de crear un Estado federal tiene lugar con la llegada del Imperio. En 1871 no existe alternativa a la Federación. Creada desde arriba, ésta no era el resultado de la voluntad popular aunque el pueblo lo aceptase (Nagel, 2002: 67). Es decir, es el resultado de un diseño institucional que se realiza desde la elite política, pero no como el resultado de un proceso político demandado desde abajo Así, en la Constitución que ordena el nuevo Estado, se encuentran algunas de las características típicas del federalismo alemán, tales como la Cámara de representación territorial: un Bundesrat constituido por los representantes de los Estados miembros de la Federación*”, En la Ley Fundamental de 1949, como una respuesta al modelo de organización territorial de la Alemania nazi, fuertemente centralizado, el federalismo aparece como la solución antitotalitaria que los alemanes encuentran en su historia*. Una aplicación práctica de la división del poder en una serie de Estados que respondían a la división administrativa de los Aliados, sobre la base de las provincias prusianas, O los Lánder históricos, y otros que tenían una continuidad histórica, como Hamburgo o Baviera. Fronteras, artificiales o históricas, que se estabilizan

con el paso del tiempo**. Con el reconocimiento expreso de los Lánder, la Constitución crea un marco competencial con una capacidad legislativa reducida pero

+1 42

43

El Parlamento está controlado por Prusia, que concentra el 60% de la población del Reich, acumulando 17 escaños de los 58 de Bundesrat. En la posguerra se acentúa el carácter antitotalitario del federalismo, más en consonancia con el verdadero carácter alemán y el centralismo pasa a ser undeutsch, no compatible con el carácter alemán (Nagel, 2002: 67). En 1952 se fusionan los tres Lánder del suroeste, Baden, Wurtemberg-Baden y WurtembergHohenzollern, para dar lugar al actual Baden-Wirttemberg. Es la única modificación que se produce en la ordenación territorial.

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que crea un espacio intermedio de gran importancia para la estructura federal: la legislación concurrente (abierta a la regulación de los Lánder hasta que lo haga la Federación). Una falta de ambición práctica que deja a los Lánder como poco margen de maniobra en lo que a capacidad legislativa se refiere, pero que se compensa con las competencias de ejecución de gran parte de las leyes, la recaudación de impuestos y el desempeño de otras disposiciones administrativas que les permite crear unos grandes aparatos burocráticos**. Finalmente, queda la influencia indirecta que pueden ejercer a través de la Cámara territorial representativa, el Bundesrat. Un federalismo con pocos elementos duales pero con muchos espacios de cooperación. Un elemento fundamental que caracteriza a todo el sistema. La Ley Fundamental de 1949, como hemos visto, reconoce la existencia de los Lánder y les adjudica capacidad legislativa. No obstante, la mayor parte de la legislación se clasifica como legislación concurrente, es decir, abierta a la legislación por parte de los Estados federados hasta que lo haga la Federación. La Constitución, de este modo, favorece la creación de un modelo federal cooperativo. Una disposición normativa que es objeto, en múltiples ocasiones, de reforma. Es habitual la reconfiguración de las relaciones entre la Federación y los Lander”, principalmente en un movimiento lógico dentro de la estructura del sistema: al tiempo en el que el Estado federal aumenta sus competencias, ejerciendo un mayor número de concurrentes, el Bundesrat aumenta influencia política. Con los primeros pasos del modelo federal, la Federación trata de dotar de un mayor centralismo al sistema justificado en la necesidad de integrar a más de doce millones de desplazados, la incipiente integración europea, la instalación de un Estado del bienestar, etc. (Nagel, 2002: 69). Además, no existen grandes dife-

rencias culturales, religiosas o étnicas entre los Estados federados, lo que facilita una mayor homogeneidad y una menor conflictividad entre territorios. En sentido

contrario, esta homogeneidad se rompe con la creación de regiones económicas que superan las fronteras de los Lánder: regiones ricas frente a regiones menos ricas. Dentro de este desarrollo, Konrad Hesse acuña en la sión “Estado federal unitario”. Una plasmación de una de acentuar los rasgos del federalismo cooperativo. Un distribución del poder entre la Federación y los Estados

relación cooperativa, de mutua

década de 1960 la exprenueva realidad que trata modelo que implica una federados. Basado en una

colaboración, que necesita, como

hemos

visto,

que la gran mayoría de las competencias sean concurrentes. Una distribución que

+4 45

Al tiempo en el que la Federación cede la ejecución de estas competencias a los Estados federados, que necesitan un creciente aparato burocrático para asumir sus Obligaciones. La Constitución ha sido objeto de casi 50 reformas, la mayor parte de ellas relacionadas con la política territorial.

El sistema político de la República Federal de Alemania

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fortalece al poder central, que recibe el encargo, monitorizado por el Bundesrat, de generar y coordinar el marco general en el que se desarrolla la ejecución de las competencias de cada una de las partes*?. El objetivo no es otro que garantizar la mayor uniformidad posible en las condiciones de vida de los distintos ciudadanos de Alemania, independientemente del Lánder en el que residan. El modelo persigue, procurando este carácter unitario, aislar las posibles asimetrías que se puedan producir entre los Lánder y reducir cualquier riesgo de separatismo o confrontación. Por ejemplo, durante la década de 1970 coinciden una crisis en el modelo edu-

cativo alemán y una crisis económica. Ambas materias cuyas competencias recaen

en los Lander. perativo. Ante competencias, concurrentes.

Una oportunidad para observar el funcionamiento del modelo coola incapacidad de los entes regionales de organizar y ejecutar estas el Estado federal procura atribuírselas convirtiéndolas en materias De este modo amplia, también en este aspecto, el modelo cooperati-

vo, pues comparte esta competencia. Respecto a la crisis económica, en función de los recursos financieros de cada Lánder, la Federación, en los distintos desarrollos

cooperativos emprendidos, aportaba mayor o menor cantidad de recursos. Cuestión no exenta de polémica, pues los territorios con más capacidad presupuestaria protestan con frecuencia por soportar los gastos de aquellos que menos aportan al sistema, perpetuando estructuras administrativas ineficaces (como podía ser el caso referido de la Educación)”. Unos conflictos resueltos en ocasiones por el Tribunal Constitucional, que es el encargado de dictaminar sobre este y cualquier otro tipo de controversia entre los Lánder y la Federación o entre los Lánder entre sí, actuando como árbitro y armonizador del proceso. Con la unificación alemana el modelo de federalismo cooperativo no cambia en exceso, principalmente porque, como promete el Canciller Kohl, la reunificación se produce gracias a un rápido proceso en el que los Lánder occidentales tienen poco que decir. Relegados a un discreto segundo plano*, asisten a la creación, por parte del Parlamento de la RDA, de los Lánder orientales?”. Es decir, el intento

+6

No hay que confundir este proceso en el que el poder central juega un papel fundamental y que

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Los Lánder del norte, lo más industrializados, son los que más protestan por su mayor aportación a la Federación. Sin embargo, con el desarrollo de los Lánder del sur, y el aumento del peso de sus aportaciones, la situación se transforma y éstos pasan a ser los que más aportan al sistema de financiación. Los Lánder occidentales protestan ante el Gobierno federal por su no inclusión en las negociaciones de la adhesión. Con el ánimo de satisfacer estas demandas finalmente se integra a unos representantes en la delegación occidental. Dado el momento histórico, el atraso económico en el que se encontraba y la precipitación por la unificación, podía adoptarse la decisión de anexionarse la RDA como un único territorio.

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49

hemos identificado como de federalismo unitario, con un modelo centralista.

Sin embargo, finalmente se opta por crear cinco Lánder, junto con la reunificación de Berlín,

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de reproducir de una distribución territorial similar a la del Oeste y que queda recogida en el modelo de organización incluido en el Tratado de Unificación. Una ordenación que se realiza por Ley, sin el concurso de unos ciudadanos que, poco después, votarían en las primeras elecciones locales. Finalmente, tras la creación de cinco Lánder, éstos se integran en el Bundesrat con una representación que evita la capacidad de bloqueo de las reformas constitucionales”, El principal problema del federalismo naciente en la unificación es el económico. Si las asimetrías en la aportación a la Federación que realizan los Lánder ya había provocado conflictos, en ese momento aparece el desafío de integrar a unos territorios menos desarrollados y con una capacidad económica que no permite, en ningún modo, aportar recursos al modelo general para asegurar su sostenibilidad. Casi todos los Lánder occidentales pasan al rango de contribuidores, lo que, lógicamente, impacta en la economía de estos territorios y, por tanto,

en el de la Federación. Como hemos dicho, el principal objetivo del federalismo cooperativo no es otro que garantizar unas mínimas condiciones de vida a todos los ciudadanos del Estado. Con esta intención se crea el “Fondo para la Unidad” . Un fondo para armonizar a los territorios integrados y que, según lo previsto, se dota presupuestariamente con fondos del Estado y los Lánder occidentales (50% cada parte)>?, Una constante, la cuestión económica, que se reproduce durante toda la década de 1990. La integración federal y la modernización de unos territorios que demandan una gran cantidad de recursos para poder asumir el coste de la ejecu-

ción de sus competencias. Un hecho que provoca numerosos conflictos entre la

Federación y los Estados federados, especialmente con aquellos que más recursos aportan al sistema. Se propone, en algunos casos, el rediseño del modelo general, bien en fórmulas que doten de más autonomía a los Lánder u otras que permitan la existencia de particularidades dentro del objetivo de homogenización de las condiciones de vida.

Fruto de estos conflictos, y de cierto anquilosamiento del sistema, en 2003 se

adopta la decisión de proceder a una revisión del modelo federal. Se una comisión conjunta del Bundesrat y Bundestag para examinar las cias legislativas, la participación de los Lánder en la legislación federal portante, las relaciones financieras entre ambas partes de la federación.

S0

51

formaliza competeny, muy imSe intenta

en una réplica de las fronteras administrativas que habían empleado hasta ese momento las autoridades soviéticas. En su integración se les otorga 20 asientos en la Cámara, lo que les impide tener capacidad de bloqueo dado que además se aumenta el número de escaños de los Lander más poblados, es decir, se incrementa el peso de los territorios de la RFA. El Fondo finalmente resulta un fracaso en su provisión económica al no calcular adecuadamente la demanda de capital que recibe. Por este motivo, se ve obligado a doblar su previsión inicial.

El sistema político de la República Federal de Alemania

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impulsar una reforma del sistema que mejore la eficiencia de la “cohabitación”, principalmente en lo que tiene que ver con la definición del marco competencial y las implicaciones que tiene para cada una de las partes. La Comisión, finalmente, no alcanza acuerdo alguno debido a las discrepancias existentes en dos áreas: la educación y la participación en los asuntos comunitarios europeos. A pesar del fracaso, este intento es importante porque evidencia no solo la necesidad de revisar el modelo federal sino también la voluntad de emprender una actualización del federalismo cooperativo. No obstante, más que a una separación de competencias que permita discernir más adecuadamente los ámbitos de actuación y las aportaciones al sistema, la atención se fija en las responsa-

bilidades, en la recuperación de los ámbitos propios de decisión y de actuación, y la separación y mejor delimitación de las responsabilidades que conciernen a cada parte. Por ello, meses después del fracaso de la Comisión, se produce un gran consenso político entre la CDU, CSU y SPD, el Gobierno de concentración, que permite impulsar una reforma constitucional que profundiza en estas cuestiones, aunque sin entrar en la polémica cuestión financiera. Finalmente, se presenta ante el Bundestag y Bundesrat sendos proyectos de reforma que son aprobados y en septiembre de 2006 se introduce una nueva modificación en la Ley Fundamental. En definitiva, si las reformas introducidas en los años sesenta consagraron un modelo de federalismo cooperativo que propicia la interrelación y la interdependencia entre la Federación y los Lánder, los cambios de 2006 implican, si no una vuelta a un modelo dual que nunca ha existido en Alemania y que se encuentra muy lejos de su propia tradición federal, sí al menos una corrección del modelo federal cooperativo para que éste deje de ser asfixiante, en la línea de una atribución a todas las partes de una mayor capacidad de actuación unilateral (Alberti, 2006:

16). Visible, especialmente, en

la reducción de competencias del Bundesrat y el incremento de poderes de los gobiernos de los Lander. Realizada la modificación constitucional de 2006, resta entrar en una reforma

financiera que pudiera, entre otras cuestiones, satisfacer alguna de las demandas y solucionar los problemas detectados: límite en el endeudamiento, fortalecimiento institucional de los Lánder a través de una mayor dotación económica, pacto de consolidación para la elaboración de presupuestos equilibrados, aumento de la autonomía impositiva de los Lánder, etc. Con esta intención se constituye una Comisión sobre el Federalismo que intenta armonizar la reforma de 2006 y avanzar en la ordenación territorial. Fruto de estos trabajos se procede, en 2009, a una nueva reforma constitucional aunque de escaso recorrido. El alcance de la misma es modesto puesto que los aspectos fundamentales no son tratados o lo son de manera superficial, principalmente aquellos relacionados con la política fiscal. En este sentido, se avanza poco, por lo que la financiación de los Lánder seguirá dependiendo de la Federación. Por lo tanto, se continúa perpetuando la

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hegemonía fiscal en un Estado federal en el que los Estados federados no gozan de la suficiente autonomía. Rompiendo, al menos en parte, con uno de los fundamentos de todos los Estados descentralizados, el principio de conexión entre los ingresos y los gastos públicos??.

4. PRESIDENTE FEDERAL (BUNDESPRASIDENT) Figura de carácter principalmente representativo y con poca carga de gestión

pública que, en todo caso, debe ser refrendada por el Canciller. Elegido por mayoría absoluta en primera votación y, en caso de no obtenerse en dos votaciones, por mayoría simple. Dado su carácter representativo del Estado federal, su elección, que puede ser por un máximo de dos mandatos (cinco años cada uno), se realiza por la Asamblea Federal (Bundesversammlung), un órgano mixto del Bundestag e igual número de miembros enviados por los parlamentos de los Lánder. Debe tener una edad de al menos 40 años y es elegido entre personas que cuentan con una destacada trayectoria política. Algo que debe facilitar su reconocimiento como una figura integradora que representa a la población y a las instituciones alemanas. Ocupa un lugar preeminente dentro del sistema y solo puede ser depuesto por el Tribunal Constitucional, siempre que sea solicitado formalmente por Bundestag o el Bundesrat tras aprobarlo por mayoría de dos tercios*”, Dentro de la configuración habitual de este tipo de figuras institucionales, la actividad del Presidente Federal debe ser refrendada por el Canciller o el Ministro del ramo. La principal misión política que tiene encomendada es la propuesta al Bundestag del candidato a la Cancillería. Su misión se circunscribe únicamente a la nominación salvo que el Bundestag, en tercera votación, no elija a ningún candidato por mayoría simple, momento en el que el Presidente estará facultado para nombrar al Canciller o disolver el Bundestag y convocar nuevas elecciones. El resto de funciones del Presidente Federal se ajustan a las tradicionales de los cargos representativos. Firma de tratados con otros Estados, nombramiento de altos cargos del Estado, representación en el extranjero, etc. Su línea de actuación

viene marcada por las actuaciones de la Cancillería, fundamentalmente a través del reconocimiento de las principales líneas programáticas gubernamentales. Un carácter informal que trata de evitar una posible bicefalia.

32 53

Según esta interpretación, solo quien asume el coste de obtener determinados ingresos se encuentra en condiciones de valorar adecuadamente el destino e importe de los gastos a

realizar (Arroyo, 2010: 66).

En caso de acabar antes el mandato del Presidente Federal, sus funciones las desempeñará el Presidente del Bundestag.

El sistema político de la República Federal de Alemania

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5. EL CANCILLER FEDERAL El Canciller Federal es el Jefe de Gobierno de Alemania. Una figura que, en un intento de evitar la aparición de gobiernos débiles como sucede durante la República de Weimar, ocupa una posición fuerte dentro del sistema. Por ello se crea una figura que evita reproducir un modelo caracterizado por una bicefalia que se mostró del todo ineficaz. Con tal objetivo, se crea una Cancillería con una importante preeminencia dentro del sistema. Elegido por el Bundestag, recibe su legitimidad democrática de esta cámara de representación, pues es el único miembro del Gobierno Federal que es elegido por el Parlamento y, al igual que sucede en otros regímenes parlamentarios, es el único que responde ante el mismo”*. Los ministros son elegidos por el Jefe del Gobierno y responden ante él, aunque su control político quede circunscrito a las labores estándar de control del Bundestag, como las interpelaciones. Dentro de sus competencias directivas, fija las directrices de la política del Gobierno. Además, cuenta con un importante número de instrumentos de gobierno que lo aproximan al modelo presidencialista. Sin embargo, a pesar de este empeño por reforzar la figura del Jefe de Gobierno, no podemos pasar por alto que Alemania es una democracia de partidos. Depende de un Parlamento que se forma como producto de un sistema electoral altamente proporcional, lo que no asegura una mayoría absoluta en la Cámara. Es decir, no garantiza que el partido que sostiene al Gobierno tenga una mayoría absoluta. Esto hace que parte del poder el Canciller se diluya o, al menos, necesite ser consensuado. A lo largo de la historia alemana son habituales los gobiernos con apoyo parlamentario y los gobiernos de coalición mediante el establecimiento de acuerdos estables?” que en pocas ocasiones se rompen. La importancia de los gobiernos de coalición en un sentido amplio, con partidos de distinto signo político, acuñó la expresión “GrofSe Koalition”. Así se conoce al acuerdo de gobierno que Kurt Georg Kiesinger, de la CDU, mantiene con la CSU y la SPD en 1966 para mantener la Cancillería tras el abandono de la FDP. Expresión que se recupera el año 2005 con el primer gobierno de Angela Merkel, de la CDU, apoyado por la SPD del hasta entonces Canciller, Gerhard Schróder”?, o el gobierno formado por la misma Canciller con los mismos partidos tras los comicios de 2013 o 2017.

34 S5

S6

De hecho, en el sistema parlamentario alemán los candidatos a la Cancillería no necesitan explicar su programa de Gobierno ante el Parlamento para recibir su confianza, la Cámara vota por la persona. En los acuerdos o pactos, los partidos integrantes reconocen por sistema la supremacía del partido más fuerte (el más votado) y su derecho a la Cancillería.

Aunque podía haberse producido una coalición entre todas las fuerzas de izquierdas, lo que sería más lógico desde el punto de vista ideológico, la política del “cordón sanitario” por la presencia del “tránsfuga? Oskar Lafontaine, impide el acuerdo.

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Dentro de los gobiernos de coalición se integran ministros de un partido diferente al del Canciller en el gabinete, aunque éstos gozan de una mayor independencia, deben atenerse a las condiciones pactadas en los respectivos acuerdos de coalición.

6. EL PARLAMENTO En el modelo de organización federal alemán, el Poder Legislativo tura en dos Cámaras representativas: el Bundestag (Dieta Federal), en representada la Federación, y el Bundesrat (Consejo Federal), en la representados los Estados federados. Un sistema asimétrico en el que baja ocupa un lugar preeminente.

6.1.

se estrucel que está que están la Cámara

El Bundestag (Dieta Federal)

Centro de la vida política, es el máximo órgano federal legislativo. Los miembros del Bundestag, elegidos en un sistema electoral que veremos en un apartado posterior, representan a todo el pueblo alemán, no al territorio por el que han sido nombrados. Se intenta reforzar la idea de que el pueblo alemán es el único titular de la soberanía a pesar de organizarse federalmente (los Lánder conservan su soberanía en el Bundesrat). No obstante, empero la cohabitación de dos Cámaras,

no se trata de un modelo simétrico pues el Bundestag concentra un mayor número de funciones”. Además de la elaboración de leyes federales y la representación de la voluntad popular y control al Gobierno, la Cámara baja tiene asignadas fun-

ciones electorales, elige al Canciller, etc. Asimismo, el Bundestag, dentro de estas

funciones electivas, elige a otros cargos de importancia dentro del Estado alemán. Por ejemplo, designa a la mitad de los magistrados del Tribunal Constitucional, o al Presidente y Vicepresidente del Tribunal de Cuentas. Las atribuciones de control político del Gobierno se circunscriben únicamente al Parlamento??. Unas funciones fijadas en la Constitución y a las que quedan obligada la Presidencia Federal y la Cancillería, así como sus ministros. El control se realiza de dos modos. En primer lugar, los proyectos de ley deben ser presentados y aprobados por la Cámara, por lo que necesita una mayoría parlamentaria

37 $8

No obstante, como veremos, el Bundesrat tiene poder de veto respecto a aquellas leyes que afectan a sus competencias. Durante la República de Weimar, la Cancillería responde ante el Presidente Federal, que tenía la facultad de poder destituir al Gobierno. Tal potestad hace que en catorce años de vida de la República hubiese 15 Cancilleres.

El sistema político de la República Federal de Alemania

67

suficiente. En segundo lugar, lo que entendemos estrictamente como funciones de control de la labor gubernamental, principalmente a través de preguntas O interpelaciones, comisiones de investigación, etc., pero también están previstas una serie de medidas de mayor calado como la moción de censura constructiva y la cuestión de confianza. La moción de censura, que cuenta con pocas experiencias””, tiene un carácter constructivo, es decir, aquellos que interponen una

moción deben proponer un candidato alternativo a la Cancillería. Si la moción prospera, el Canciller será depuesto y el candidato pasará a ocupar la Jefatura del Gobierno. De este modo, se evitan vacíos de poder. Del mismo modo, y dentro de las funciones de control de la Cámara, el Canciller puede solicitar una cuestión de confianza para medir el respaldo que el Bundestag brinda a su Gobierno y sus proyectos. Si el resultado de la votación le es desfavorable, la Ley Fundamental establece 21 días para disolver el Parlamento y convocar nuevas elecciones*?.

En cuanto a su composición, el Bundestag cuenta con un número variable de asientos, 631 escaños tras las elecciones de 2013 o 709 tras las de 2017, que son elegidos mediante un sistema proporcional personalizado. Conforme a los estándares habituales de las cámaras de representación de corte liberal, los miembros del Bundestag no son designados por mandato imperativo, ni tienen que someterse al control de su Grupo Parlamentario*!, queda garantizada su inviolabilidad e inmunidad parlamentaria (denominada indemnidad en Alemania)?, etc. Generalmente los diputados tienen dos ocupaciones profesionales, una en el Bundestag y otra en la circunscripción por la que han sido elegidos. De este modo siguen vinculados al territorio en el que han recibido el mandato, mejorando los

32

60

61 62

El Bundestag cuenta con dos experiencias de moción de censura, Rainer Barzel de la CDU

interpuso en 1972 una moción de censura a Willy Brandt, del SPD, que fracasó. Años más tarde, en 1982, Helmut Kohl, de la CDU, saldría elegido como Canciller tras presentar una moción de censura contra Helmut Schmidt, del SPD. Se han producido cinco cuestiones de confianza, la última en el año 2005, cuando el Bundestag

negó la confianza a Gerhard Schróder. Tras perder la votación, el Jefe del Gobierno alemán disolvió la Cámara y convocó elecciones anticipadas. Así lo establece el artículo 38 de la Ley Fundamental. Como en muchos otros parlamentos, los diputados cuentan con una serie de prerrogativas que tratan de proteger su actividad. La inmunidad significa que el diputado solo puede ser investigado o imputado si el Bundestag lo autoriza expresamente, tras haberlo solicitado la autoridad competente, o si es detenido cometiendo un delito. La inmunidad está limitada al tiempo de mandato del diputado. La indemnidad, por su parte, implica que ningún diputado puede ser perseguido judicial ni disciplinariamente, ni responsabilizado de cualquier otro modo, fuera del Parlamento a causa de su voto o de las manifestaciones que realice. Se trata de una continuación del freedom of speech del parlamentarismo ingles recogido en la English Bill of Rights de 1689.

68

Rubén Sánchez Medero

mecanismos de accountability, de información sobre las actividades desarrolladas en el Parlamento y de recogida de demandas ciudadanas. Asimismo, la Cámara cuenta con autogobierno. Elige a su Presidencia, que será la encargada de realizar las labores de gestión de la misma, representación frente a otros órganos e instituciones, moderación de los debates políticos, etc. Es elegido por mayoría absoluta y suele ocuparlo una persona con rasgos integradores dado el carácter conciliador inherente de la figura. Es la segunda personalidad del Estado, lo que refleja la primacía del Poder Legislativo, como resultado de la soberanía popular, sobre el Poder Ejecutivo, es decir, del Bundestag sobre el Gobiernof”, Tras la celebración de las elecciones, los diputados y diputadas elegidos se integran en la Cámara, generalmente formando por Grupos Parlamentarios que responden a una agrupación lógica en función de los partidos a los que pertenecen. Estos Grupos serán fundamentales para el desarrollo de la actividad política y legislativa de la Cámara, y dará origen a la mayoría parlamentaria que sostiene al Gobierno. Un rasgo típico de los parlamentos racionalizados, no obstante, la frecuencia con la que se han producido gobiernos de coalición evita que se diluya la función de control del gobierno.

6.2.

Bundesrat (Consejo Federal)

A pesar de su carácter no electivo, sus miembros no son elegidos directamente

(lo veremos en el apartado dedicado a los sistemas electorales), el Bundesrat es

un órgano representativo constitucional fundamental dentro de la estructura federal alemana. Los Lánder son preexistentes a la propia Ley Fundamental. Con la intención de reconocer esa preeminencia en el sistema federal se constituye esta Cámara de representación territorial singular. El Bundesrat aparece como el órgano de representación de los dieciséis Estados federados de Alemania. Constituido por 69 miembros repartidos en función de un criterio proporcional a la población de cada uno de los territorios, con un mínimo de tres escaños por territorio y un máximo de seis, tiene atribuidas casi todas las funciones de una Cámara alta. Su competencia legislativa está subordinada al Bundesrat, aunque tienen capacidad de veto sobre aquellas leyes que traten cuestiones territorialesó*, Éstas necesitan el asentimiento por mayoría absoluta

63 64

El Presidente del Bundestag es el máximo representante del Parlamento. Conjuntamente con las y los vicepresidentes constituye la Presidencia, el órgano supremo del Parlamento. Cualquier Ley que afecte a un Lánder o a la reforma constitucional, puede sufrir el veto del Bundesrat. Del mismo modo, cualquier otra ley puede recibir un veto suspensivo”: dentro de la configuración de Cámara de revisión, puede suspender temporalmente la aprobación de una Ley presentando una objeción, “Leyes de oposición”, que será devuelta al Bundestag. La Ley

El sistema político de la República Federal de Alemania

69

por tratar cuestiones que afectan a los Lánder, “leyes de aprobación”. Se trata de aquellas materias dentro de las competencias concurrentes y las que exigen la ejecución administrativa de los Lánder. Aunque en un primer momento el Bundesrat tiene una carga relativamente baja de trabajo, la revisión de la legislación ha aumentado progresivamente a medida que el Estado federal se ha consolidado y desarrollado. Actualmente pasan por la Cámara más de 60% de las leyes aprobadas por el Bundestag. Esta capacidad de veto tiene un papel político de control del Gobierno que va más allá de la revisión legislativa. Ésta se produce cuando en ambas ras existen mayorías de diferente signo político, circunstancia frecuente en se puede producir el bloqueo de la actividad legislativa del Gobierno, por la negociación y el consenso son fundamentales.

federal Cámala que lo que

7. EL PODER JUDICIAL Toda la configuración del Estado alemán se organiza en torno al principio federal. La Justicia no es ajena a esta realidad, no obstante, a diferencia de otras materias, la Ley Fundamental de Bonn no establece una pormenorizada distribución de competencias de Justicia entre la Federación y los Lánder. Únicamente se menciona cuáles serán los órganos jurisdiccionales correspondientes a nivel federal y se deja al legislador ordinario el desarrollo y asignación del resto de funciones en este campo (dentro de unos mínimos fijados que no deben romper, en ningún caso, con la unidad del ordenamiento jurídico). Como ya hemos puesto de manifiesto, no se puede hablar de la organización judicial del Estado alemán sin tener en cuenta su disposición federal. Así, el artículo 92 de la Ley Fundamental estructura el sistema judicial en Tribunales Federales, tribunales de los Lánder y el Tribunal Constitucional Federal, el más importante y uno de los elementos que garantiza el funcionamiento de todo el sistema político. Dentro de esta organización se establecen relaciones de tipo jerárquico, tanto en sentido vertical como horizontal, basados en las materias objeto de tratamiento judicial. Por ejemplo, en sentido vertical podemos distinguir entre un Juzgado de Primera Instancia, un Tribunal de Apelación y un Tribunal Supremo. Por su parte, la ordenación horizontal se establece la clásica distinción entre la justicia ordinaria, civil y penal, administrativa, finanzas y económicas, trabajo y seguridad

puede aprobarse nuevamente si obtiene en segundo término la mayoría en la Cámara baja. Si la Ley es vetada por dos tercios en la Cámara territorial, necesitará esa misma mayoría para poder ser aprobada en última instancia por la Dieta Federal.

El sistema político de la República Federal de Alemania

71

(cuatro miembros) y al Bundesrat (cuatro miembros)*”. Son elegidos por una ma-

yoría de dos tercios, lo que asegura que el partido mayoritario no pueda imponer un juez y requiera una negociación con el resto de fuerzas políticas para la búsqueda de soluciones de compromiso. Un sistema que intenta que cada candidato garantice la independencia política, la relevancia en la judicatura y la imparcialidad en su ejercicio. Aunque el sistema busca revestir a los magistrados de un fuerte carácter democrático, la mitad de ellos son elegidos por el mismo sistema y desde el mismo órgano que elige al Canciller, motivo por el que este procedimiento ha sido objeto de críticas dada la excesiva politización que puede conllevar. Su función primordial es velar por el cumplimiento y la preservación del orden constitucional por los restantes poderes públicos, en particular en lo referente a la legislación (Scholz, 2002: 58) aunque no excluye otros aspectos. El Tribunal tiene limitada su actividad a la resolución de recursos ante él, resolviendo conflictos de

competencias entre los Estados federados y la Federación, inconstitucionalidad de las leyes*?, recursos de amparo interpuestos por los ciudadanos, quejas sobre el

control de las elecciones, etc. Existe una notable tendencia de la Corte Constitu-

cional a no solo controlar al Poder Legislativo, sino a impartir directivas respecto de la calidad de las normas jurídicas simples. Dicho de otro modo, existe cuanto menos una tendencia a asumir el papel de legislador sustituto. Una actividad que no está exenta de polémica.

Su estructura organizativa responde a lo que se conoce como un “tribunal gemelo”. Es decir, las competencias se distribuyen por salas. Por un lado, los derechos fundamentales y recursos de amparo (Sala Primera) y, por otro, los litigios planteados dentro de la distribución competencial del Estado federal (Sala Segunda). Únicamente se reunirán en sesión plenaria para muy limitadas cuestiones.

8. SISTEMAS ELECTORALES ALEMANES La Alemania de Weimar, dentro de los sistemas electorales europeos, opta por un sistema proporcional que procure un modelo representativo lo más fiel posible al electorado. "Tras una experiencia con el método d'Hondt, se opta por la búsqueda de un sistema más proporcional. Se establece, con el propósito de perder

67

68

La

elección

de

los

miembros

del Tribunal

se realiza

de

distinto

modo

en

las

cámaras

representativas. En el Bundestag se realiza una votación indirecta a través de una comisión electoral mientras que en el Bundesrat se vota directamente en sesión plenaria. El sistema alemán prevé un control normativo específico, revisa la constitucionalidad de una ley a solicitud de las cortes ordinarias, y abstracto, se refiere a la revisión de la constitucionalidad

de leyes aprobadas en el proceso legislativo ordinario a solicitud del Gobierno federal, de un Estado federado o de, al menos, el treinta por ciento de los miembros del Bundestag.

72

Rubén Sánchez Medero

el menor número de votos posible, un método automático en el que se efectúa un triple reparto. En primer lugar, cada partido recibe un escaño por cada 60000 votos. Los votos que no obtienen representación (el resto) en las 35 circunscripciones en las que se divide el país, se suman en dos o tres circunscripciones y se reparten nuevamente los escaños restantes a razón de 60000 votos cada asiento. Por último, si aún queda escaños por repartir, los votos restantes de esta segunda operación se suman nuevamente en una única circunscripción nacional y se atri-

buye escaños a partir de 60000 votos y a cada resto superior a 30000 sufragios!” (Nohlen, 2004: 251-252).

Como es evidente, este método no permite contar con un número fijo de esca-

ños en el Parlamento. A pesar del intento de no perder votos, lo cierto es que se produce un número creciente de votos sin representación, principalmente por el progresivo fraccionamiento de la oferta partidista, sobre todo en los pequeños en partidos que no alcanzan el umbral de reparto. Igualmente, esta fragmentación de la oferta partidista tiene su reflejo en un aumento del número de partidos representados en el Reichstag. Por lo tanto, el sistema electoral dispuesto en la República de Weimar genera un Parlamento multipartidista que dificulta el establecimiento de gobiernos estables. Un problema que durante la redacción de la Ley Fundamental y la nueva Ley Federal Electoral está presente. Si bien es cierto que existe la firme intención de formular un sistema respetuoso con los principios representativos, procurando la mayor proporcionalidad posible, dada la experiencia de Weimar se intenta limitar la alta fragmentación de la Cámara. Se opta por un sistema proporcional personalizado en el que se combina una fórmula mayoritaria, para la mitad de los escaños (circunscripciones uninominales), y un reparto proporcional para el resto. Con una barrera electoral del 5%, en las primeras elecciones se reparten un total de 400 asientos mediante el método d'Hondt. Sistema de reparto que se emplea hasta 1983, cuando se opta por aplicar la fórmula Hare/Niemeyer. Configuración que se mantiene hasta las elecciones de 2009, comicios en lo que empieza a aplicarse el método Sainte-Lagué/Schepers. En 1953 se realiza una reforma fundamental de la Ley Electoral y que categoriza este sistema como personalizado. Se introduce el segundo voto (uno para votar a la candidatura dentro de una circunscripción uninominal y un segundo para votar por una lista cerraba y bloqueada cuyo reparto será computado en el Lánder). Un doble sistema que intenta evitar la distorsión entre votos y escaños, asegurando una mayor representatividad de la sociedad alemana y una relación más directa entre los representantes y los representados.

62

En este último reparto solo participaban aquellos partidos que han obtenido algún escaño en el primer o segundo reparto.

El sistema político de la República Federal de Alemania

73

La reunificación alemana no trastoca el sistema electoral del Oeste. Es el Este quien, como en otros muchos aspectos, debe adaptarse a lo dispuesto por la RFA. Por ello, tras la caída del Muro de Berlín y el inicio de la unificación, Alemania Oriental celebra elecciones a la Volkskammer (Cámara del Pueblo), las primeras y únicas democráticas, con un sistema proporcional puro, en las que vence la Democracia Cristiana”. Estas elecciones permiten la elección de los representantes que se integrarían en el Bundestag.

5.1.

Sistema electoral del Bundestag

La Cámara

baja se compone

de al menos 598 asientos. Un número variable

que se determina por el resultado del escrutinio y la asignación de escaños de más o mandatos adicionales. Para la elección se emplea un sistema mixto en el que se combina un método directo y otro proporcional. Algunos autores identifican este método, más que como mixto, como de representación proporcional personalizada. Al margen de esta controversia, el sistema electoral previsto para esta Cámara intenta garantizar una adecuada representatividad y asegurar una relación más efectiva entre representantes y representados. Como hemos dicho, se combinan dos procedimientos de elección, uno directo

por el que se eligen los representantes en distriticos uninominales, Alemania está dividida en 299 circunscripciones, y otro proporcional, por el que eligen a miembros de una lista de partido (la circunscripción es el Lánder). Se presenta a los electores alemanes una papeleta con dos espacios diferenciados: en la izquierda el nombre de los candidatos que pueden ser elegidos directamente (distritos uninominales) y a la derecha el nombre de los partidos que presentan listas (Lander). Los ciudadanos disponen de dos votos: 1” Voto (Erststimme): en cada circunscripción los electores eligen directa-

mente, mediante el sistema mayoritario, a su representante (los que se en-

cuentran a la izquierda de la papeleta). -

2 Voto (Zweitstimme): listas cerradas y bloqueadas a nivel federal, el elector vota por una y este voto es computado para proceder, en un momento posterior, al reparto de los escaños que proceda.

Sin duda, la mayor originalidad que recoge el esfuerzo por obtener una importante representatividad, es el método de asignación de escaños. Por una parte, todos aquellos escaños que han sido asignados por el voto directo en los distritos

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En estas elecciones la Democracia Cristina presenta, como punto fundamental de su programa electoral, la promesa de una rápida integración con la RFA. Lo que supone un importante activo electoral que le asegura su victoria.

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Rubén Sánchez Medero

uninominales van directamente al Bundestag. Por otra, todos los segundos votos son contabilizados y se realiza un reparto de los escaños aplicando un método proporcional (entre aquellas candidaturas que hayan obtenido más de un 5%

de votos válidos o, al menos, hayan ganado en tres distritos uninominales). Los

escaños obtenidos por este procedimiento se reparten entre los 16 Lánder. A este número se le resta los escaños que cada partido ha obtenido por la asignación directa. Un reparto complejo en el que caben tres situaciones: 1. El número de escaños que recibe a través del segundo voto es mayor que el que ha obtenido en la asignación directa en los distritos electorales. Si un partido obtiene tres escaños en el primer voto y seis escaños en el segundo, el número de asientos que le corresponde es de seis (es el segundo voto el que determina el máximo). Por lo tanto, los tres escaños que son elegidos directamente en los distritos uninominales mantienen su mandato

(van al

Bundestag) y además los tres primeros candidatos de la lista de partido (que ha recibido los segundos votos) también resultan elegidos. Así se completan los seis escaños.

2. El número de escaños que recibe a través del segundo voto es el mismo que el obtenido en la asignación directa. Si se produce esta circunstancia no se asigna ningún escaño derivado del segundo voto, se envía al Bundestag los representantes elegidos en los distritos uninominales (se desecha a los candidatos de la lista).

3. El número de escaños que recibe a través del segundo voto es menor al número obtenido en la asignación directa. Si el número de escaños del segundo voto es menor al que ha obtenido por el procedimiento de elección directa no sucede nada, se respeta esta elección del primer voto enviando al Bundestag los representantes elegidos en los distritos uninominales (se desecha a los candidatos de la lista).

Tabla 1. Modalidades en el reparto de escaños rm Voto (directo)

2

Voto (lista)

Cómputo (19/29)

Resultado

12

3

6

3+3

6

20

3

3

=

3

30

5

2

=

5

El sistema político de la República Federal de Alemania

73

Es decir, el sistema de reparto permite un ajuste variable en cada elección,

añadiendo escaños de más (conocidos como Uberhangmandate)”!, gracias a un sistema electoral que, como hemos dicho, busca el establecimiento de una relación

más directa entre los electores y representantes políticos a través de los distritos uninominales (se da prioridad a éstos pues no son sometidos a ningún tipo de ajuste secundario como sucede con la lista electoral). El sistema de dos votos abre un escenario en el que los electores pueden actuar estratégicamente, optando por unos candidatos en los distritos uninominales y concediendo su segundo voto a otros partidos. De este modo se intenta premiar o ayudar a opciones minoritarias,

pues se interpreta que el elector votará por dos opciones diferentes, incrementando la representatividad de la Cámara y, por tanto, del sistema político. Sin embargo, esto se ha conseguido solo parcialmente dado que los electores, por norma general, han preferido optar por opciones partidistas mayoritarias en su segundo voto”.

Uno de los problemas que ha suscitado el sistema electoral del Bundestag ha sido el reparto de los mandatos adicionales. Durante las primeras elecciones el ajuste estos escaños era mínimo, tan solo unos pocos. Sin embargo, a medida que el sistema se consolida y avanza, el número de escaños ha crecido hasta plantear una duda razonable: ¿se está pervirtiendo la proporcionalidad de los resultados mediante

este reparto secundario?

En este sentido, en el año 2008, tras

una controversia electoral”?, el Tribunal Constitucional resolvió la existencia de una anomalía en el sistema electoral denominada negatives Stimmgewicht bel Wabhlen, requiriendo una modificación de la Ley antes de junio de 2011”. La coalición gubernamental CDU-FDP propuso la reducción del peso de los nega-

11

Por ejemplo, tras las elecciones de 2013, se suman 33 escaños hasta llegar a los 631, y tras las

72

El sistema permite al elector un voto cruzado (voto-splitting), es decir, que dé su primer voto a un candidato y su segundo a un partido distinto. El 90% de los electores no practican el split

73

elecciones de 2017, se suman 111 asientos hasta los 709.

vote (Nohlen, 2004: 265).

En septiembre de 2005 fallece Kerstin Lorenz, candidata de la NPD en el distrito de Dresde. Ante la proximidad de las elecciones, sin tiempo material para cambiar las papeletas de voto, se decide retrasar las elecciones en este distritito (con un censo de unos 210000 votantes). Tras las elecciones (salvo de Dresde) y el reparto de los escaños sobrantes, los resultados muestran

74

un reparto muy igualado entre la CDU y la SPD. Motivo por el que la prensa, partidos y los propios ciudadanos inician un debate sobre qué interesa más a cada partido, si ganar el escaño por el reparto directo y también el segundo voto o solo el primer voto. Realizados los cálculos, por ejemplo, la opción más beneficiosa para la CDU pasaba por ganar solo en el primer voto, pues de este modo obtendría un candidato adicional en Renania del Norte-Westfalia. Como es lógico, todos los partidos orientaron su estrategia electoral en este distrito en función de los cálculos realizados, lo que evidencia una anomalía del sistema en la asignación de los escaños adicionales. Sentencia de la Sala Segunda del 3 de julio de 2008, 2 BVC 1.7, 2 BVC 7/07 http://www.bverfg. de/entscheidungen/cs20080703_2bvc000107.html

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tives Stimmgewicht contabilizándolos de manera independiente en cada Lánder, sumándolos solo para el cálculo de los asientos en el Bundestag, lo que permite seguir con los escaños sobrantes pero de una manera atenuada. Esta propuesta fue rechaza por la oposición, por lo que no prosperó. En suma, el sistema electoral del Bundestag ofrece como resultado un sistema multipartidista en el que es difícil encontrar mayorías prefabricadas. Lo usual son gobiernos con apoyo de varios grupos parlamentarios o gobiernos de coalición. Una fórmula que ha dotado, generalmente, de estabilidad gubernamental y una alta legitimación popular, pues son fruto del consenso de dos o más partidos. El sistema, de este modo, cumple con uno de los propósitos, evitar gobiernos monocolores que puedan escapar a los contrapesos democráticos que prevé el sistema político. Se crea un modelo en el que la cooperación entre las distintas fuerzas políticas se hace inherente a la propia competición partidista.

3.2.

Sistema electoral del Bundesrat

Formado por 69 miembros, la representación de cada Estado federado en la Cámara depende de su población”. Sus miembros no son elegidos por voto popular ni de manera indirecta por los parlamentos de los Lánder. La elección de los miembros que componen el Bundesrat se vincula a la vida política de sus regiones. Se nombra a los representantes del partido en el gobierno regional. Es decir, el número de escaños que corresponde a cada Estado federado se cubre únicamente con miembros del partido que se encuentra en el Gobierno, generalmente integrantes del gabinete o personas de confianza del ministro. No existe ningún tipo de proporcionalidad ni búsqueda de representatividad. Se separa, de este modo, los cuerpos electorales que eligen a los miembros del Bundestag y del Bundesrat. La elección de los miembros de la Cámara territorial por parte de los gobiernos de los Lander intenta distanciar a éstos de los debates partidistas, centrando sus intereses no tanto en los de los territorios como en los de los gobiernos que los han elegido. Se produce una relación entre los representantes del Bundesrat y los gobiernos que los nombran que puede ser calificada de mandato imperativo. No caben las posiciones individuales, únicamente la defensa de las posiciones mantenidas en los Estados federados por los gobiernos que los designan.

75

El reparto poblacional se realiza con el siguiente criterio: cada Estado con más de 7 millones

de habitantes, tienen 6 escaños; entre 6 y 7 millones, tienen 5 escaños; entre 2 y 6 millones, un total de 4; menos de 2 millones, tienen 3 escaños.

El sistema político de la República Federal de Alemania

8.3.

77

Sistema electoral en los Estados federados

La Ley Fundamental asegura que los Lánder, en su art. 28, organicen su vida política dentro de los principios ordenados para la República. Por este motivo, la mayoría de estos Estados federados se organizan como repúblicas unicamerales”, los Landtag (Dieta estatal), en las que sus miembros son elegidos mediante voto directo por un período de cuatro o cinco años. La elección del Ministro-Presidente de cada Estado (Ministerpráisident) corresponderá a cada Cámara representativa.

9. SISTEMA DE PARTIDOS La Ley Fundamental reconoce a los partidos políticos y les concede una enorme importancia como instituciones que conducen la vida política del Estado. Dada la especial configuración del sistema electoral, Alemania se caracteriza por un sistema de pluralismo moderado en el que las coaliciones parlamentarias son frecuentes. Ente los principales partidos alemanes destacan, por su presencia en el Parlamento o su importancia histórica, los siguientes.

9.1.

Partido

Socialdemócrata

Deutschlands, SPD)

de Alemania

(Sozialdemokratische Partei

Fundado en 18757”, durante el Congreso de Gotha, tras la fusión del Partido de Eisenach encabezado por Liebkecht y Bebel (fundado en 1869) y la Unión Ge-

neral de Trabajadores Alemanes (fundada por Lasalle en 1863). Presenta su ideo-

logía en el Programa de Gotha, que recibe duras críticas de Marx y Engels por aceptar demasiados presupuestos de los lasallistas. Con unos orígenes dentro del marxismo, la evolución del partido lo llevaron hasta posiciones socialdemócratas, buscando fórmulas de “socialismo democrático” que atrajesen al mayor número de votantes posible y que se basan en una combinación de una economía social de mercado y una redistribución de los beneficios que procure unas tasas adecuadas de bienestar entre la población.

76

77

Baviera se organizó con un Parlamento bicameral compuesto por un Landtag, cuyos miembros eran elegidos por sufragio directo en voto popular, y un Senado, formado por los representantes de los grupos sociales y económicos destacados. Tras un referéndum celebrado en 1998, el Senado es abolido pasando, desde el año 2000, a un sistema unicameral. Aunque hasta 1890 no adopta su nombre actual.

78

Rubén Sánchez Medero

Poco después de la fusión del Partido de Eisenach y la Unión General de Trabajadores Alemanes en el Congreso de Gotha, el partido fue ilegalizado por Bismarck debido a sus “posturas revolucionarias”. Sería legalizado nuevamente en 1890, fecha en la que concurre a sus primeras elecciones, obteniendo 35 escaños del Reichstag. En 1891, el SPD decide reemplazar el Programa de Gotha por el Programa de Erfurt, en el que se aceptan las tesis revisionistas de Eduard Bernstein que entiende que la transformación socialista de la sociedad será la consecuencia de un gobierno legitimado por unas elecciones democráticas y no de una revolución. Esta reorientación, la entrada en el Parlamento, la lógica de acción de partido de masa”? y la progresiva extensión del sufragio, permiten la rápida expansión del partido, tanto desde el punto de vista organizativo, en la década de 1920 contaba con más de 400000 militantes, como electoral, el 1912 se convierte en la primera fuerza parlamentaria. Tras el fin de la 1 Guerra Mundial el SPD recupera su posición política convirtiéndose en uno de los ejes fundamentales de la República de Weimar. En las elecciones de 1919 fue el partido más votado (el 38% de los sufragios), y junto con el Partido de Centro y el Partido Democrático Alemán, forma la “coalición de Weimar” que recibió el encargo de redactar la nueva constitución y dirigir el primer gobierno, presidido por Philipp Scheidemann. Posteriormente, tras la emergencia del nazismo y el ascenso al poder de Adolf Hitler, fue prohibido por su oposición a la Ley Habilitante. Praga, París y Londres se convirtieron en la sede en el exilio de una formación que regresó a la actividad política tras la II Guerra Mundial. Con la aprobación del Programa de Godesberg en 1959, el SPD modera definitivamente su ideología, renunciando a la lucha de clases y los principios marxistas””. Posteriormente, en 1966, la coalición entre la CDU y la FDP que hasta ese momento sostiene al gobierno federal se rompe, entrando a formar parte del gobierno federal con los democristianos, dando lugar a la primera gran coalición alemana. Tres años más tarde la SPD formalizaría un pacto con la FDP siendo elegido canciller el socialdemócrata Willy Brandt, que puso en funcionamiento la Ostpolitik, una política de acercamiento al Este. Permanece en el gobierno hasta la década de 1980, cuando la CDU recupera el Ejecutivo. Tras más de una década alejado del poder, regresa al gobierno en 1998 de la mano de Gerhard Schróder. Sin embargo, las políticas económicas?” emprendidas

78 72 80

En 1891, la SPD adopta el Programa de Erfurt, que si bien sigue teniendo un fuerte carácter revolucionario, acepta la necesidad de un gobierno legítimamente elegido por las urnas como primera condición para la transformación social. El partido, en la RDA, se unifica con el Partido Comunista de Alemania, dando lugar al Partido Socialista Unificado de Alemania. La conocida como “Agenda 2010” recibe numerosas críticas internas al entender que se trata de una serie de medias de corte liberal.

El sistema político de la República Federal de Alemania

79

por el Canciller llevaron al SPD a una paulatina pérdida de votos y afiliados. Una crisis que se materializó con el abandono de diversas formaciones que integraban el SPD*!, que posteriormente formarían Die Linke (La Izquierda), y el descenso electoral tras el cual se formalizó una gran coalición con la CDU.

9.2.

Unión Demócrata Cristiana (Christlich-Demokratische Union, CDU)

Partido político fundado tras la II Segunda Guerra Mundial*”, su ideología se aproxima al centro político identificándose, en todo momento, como demócrata cristiano, liberal y conservador. Aunque en un origen el Programa de Abhlen, de 1947, lo definía como “socialismo cristiano”, en 1949 abrazó formalmente, en

el Programa Dusseldorf, la economía social del mercado. Es, además, un firme defensor de la integración europea y las relaciones atlánticas con Estados Unidos.

Poco después de su creación, la CDU accedió al gobierno de la REA gracias a un pacto con la FDP (con un solo voto de diferencia sobre el candidato del SPD). De este modo, el democristiano Konrad Adenauer accedió a la Cancillería, donde permaneció la mayor parte de la Guerra Fría, de 1949 a 1963. Período que coincide con la reconstrucción, apoyado por las potencias occidentales, de Alemania occidental, dando lugar al denominado “milagro alemán”*?. Además, centró buena parte de su actividad en las relaciones internacionales, favoreciendo la reconciliación con Francia o la aparición de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero (CECA).

En 1982 Helmut Kohl accedió al gobierno de la RFA, tras una moción a Schmidt en la que la FDP cambió su apoyo a los socialdemócratas (SPD) por el de los democristianos. Se convirtió en el Canciller que más tiempo ha permanecido al frente de Alemania tras la Il Guerra Mundial (1982-1998), solo igualado por

Angela Merkel (2005-2021). Fue, además, el encargado de dirigir el proceso de reunificación alemán. Finalmente, perdió el gobierno en 1998 tras una contundente victoria del SPD. Derrota tras la cual llegó un escándalo de financiación ilegal de la CDU que implicaba a Kohl** y que supuso el ascenso de Angela Merkel dentro

81 82

83

84

Entre ellas Justicia Social (WASG), del que es candidato Oskar Lafontaine, presidente del SPD

en 1995 y Ministro En la RDA la CDU el Partido Socialista En poco menos de

de Finanzas en el primer Gobierno Schróder. se integra en el Frente Nacional de Alemania Democrática, controlado por Unificado. diez años se produce, pese a las huellas de la II Guerra Mundial, una

revitalización de la economía alemana, un aumento del nivel de vida, un repunte del marco dentro del sistema monetario mundial, etc.

En 1999, a través de diversas investigaciones del Parlamento alemán, se descubre que la CDU había recibido fondos ilegales para la financiación de sus actividades derivados de una operación internacional que implica a Francia, 40 millones de marcos abonados

por el

80

Rubén Sánchez Medero

del partido. Designada en un primer momento como Secretaria General, durante su liderazgo, la CDU inició una serie de victorias en elecciones locales, lo que se tradujo en una gran popularidad que apuntaló con un proceso de renovación interno en el que procuró la salida de la elite de Kohl implicada en el escándalo de la financiación ilegal. Finalmente, en el año 2000, asume la presidencia de la CDU y la candidatura a la Cancillería a la que accedería por primera vez en el 2005. Por último, cabe destacar que la CDU no se presenta en todos los Estados federados. En Baviera, donde se encuentra la CSU, un partido muy similar a la CDU, no se concurre a las elecciones, formando una coalición electoral para los comicios a la Bundestag.

9.3.

Unión Social Cristiana (Christlich-Soziale Union, CSU)

También conocido como Unión Social Cristiana de Baviera, se fundó en 1946.

De origen democristiano, similar a la CDU pero con un matiz regionalista y con-

servador, únicamente se presenta en Baviera, circunscripción en la que siempre ha

ganado las elecciones. En el Bundestag mantiene un acuerdo estable con la CDU, con el que se presenta en coalición y al que da apoyo en los gobiernos democristianos.

9.4.

Partido Democrático Liberal (Freie Demokratische Partei, FDP)

Partido de corte liberal fundado que tras la II! Guerra Mundial y que, tradicionalmente, ha sido la tercera fuerza política y en el partido bisagra que ha dado la Cancillería a la CDU y SPD**. Con una ideología que trata de aglutinar a los liberales, situados tanto a izquierda como a derecha, formaron parte del primer gobierno de la RFA. Pacto que mantuvo hasta el año 1966, momento en el que desacuerdos con la CDU provocaron la salida del gobierno y el establecimiento de un pacto con el SPD que permitió los gobiernos de Willy Brandt y Helmut Schmidt. En la década de 1980 volvió a apoyar a la CDU, con un marcado viraje ideológico hacia la derecha, primando el aspecto económico sobre la defensa de los derechos civiles.

83

Gobierno de Mitterrand por la compra de la compañía petrolífera de la Alemania Oriental por parte de la empresa Elf Aquitaine, y Arabia Saudita, por la venta de carros de combate.

Tras las elecciones de 2013, el FDP desaparece del Bundestag.

El sistema político de la República Federal de Alemania

9.5.

91

La Izquierda (Die Linke)

En el año 2007 surge Die Linke tras la fusión de los partidos Linkspartei.PDS

(partido sucesor del Partido Socialista Unificado de Alemania, SED) y la WASG

(Alternativa Electoral por el Trabajo y la Justicia Social) con destacados miembros

del SPD. En un primer momento

ambas formaciones concurren conjuntamente

a las elecciones federales de 2005, WASG se integra en las listas de Linkspartel. PDS, pasando a ser la cuarta fuerza de Alemania. Con representación en toda la Federación, ideológicamente se sitúa en el ala izquierda del sistema de partidos alemán bajo la rúbrica del “socialismo democrático”, con diversas corrientes internas*%, antimilitarista y con una fuerte oposición a la dependencia alemana a organizaciones como la OTAN. En un primer momento, debido se consideraba un tránsfuga por su partido, se produce una especie de cialdemócratas que, a priori, serían dada su cercanía ideológica.

9.6.

a la presencia de Oskar Lafontaine, al que abandono del SPD, y al carácter radical del cordón sanitario, principalmente con los solos más interesados en una posible coalición

Alianza 90/Los Verdes (Búndnis 90 / Die Grunen)

Partido resultante de la fusión, en 1993, de Alianza 90 (Búndnis 90) y Los Verdes (Die Griinen), parte de planteamientos clásicos de la izquierda con una combinación de ideas ecologistas e incluso liberales. Especialmente importante resulta la coalición que FDP formalizó con la CDU en 1980 y que permitió el acceso al gobierno de Kohl. Durante este gobierno el partido liberal viró hacia posiciones más conservadoras, con una defensa de las políticas económicas más liberales promoviendo el mercado libre, lo que provocó un descenso del apoyo de los liberales situados más a la izquierda, lo que facilita el crecimiento de Alianza 90/Los Verdes.

Tras las elecciones federales de 1998, Los Verdes entraron a formar parte del gobierno de Gerhard Schróder del SPD, dando lugar a un Gobierno rojiverde. Durante la segunda legislatura, el acuerdo de gobierno estuvo marcado por la escasez de proyectos y la llegada de la crisis económica, lo que conllevó recortes sociales y flexibilización económica (conocidas como Agenda 2010).

$6

Entre las principales corrientes internas destacan: Izquierda Anticapitalista (Antikapitalistische Linke), Izquierda Socialista (Sozialistische Linke), Red de Izquierda Reformista Reformlinke) o la Plataforma Comunista (Kommunistische Plattform, KPF).

(Netzwerk

82

Rubén Sánchez Medero

9.7. Alternativa para Alemania (Alternative fúr Deutschland, AfD) Fundado en 2013 por diversas figuras destacadas de la vida política y social alemana, como Bernd Lucke, profesor de Economía de la Universidad de Hamburg, O Alexander Gauland, ex-miembro de la CDU, este partido presenta una ideología nacional-conservadora y euroescéptica. Aunque desde su origen los especialistas han vinculación la AfD a la extrema derecha, los responsables del partido intentan evitar esta etiqueta ideológica y, muy especialmente, su posible adscripción a nacionalsocialismo. Con un discurso fuerte tono populista, desde un punto de vista programático, además de su carácter euroescéptico y ultra conservador, muestra una serie de presupuestos aislacionistas en materia económica, como el rechazo al Euro y la vuelta al marco alemán, o su oposición al modelo de inmigración y la política se asilo seguida por los gobiernos de Angela Merkel. Una serie de posiciones que, en cualquier caso, lo sitúan en el extremo más conservador del sistema de partidos alemán. Con presencia en el Bundestag desde las elecciones de 2017, ha obtenido un rendimiento electoral desigual pero creciente en los comicios regionales. Sus mejores resultados los obtiene en los Lánder orientales, aquellos que formaban parte de la antigua RDA. A pesar de que en algunos Lánder podrían resultar fundamentales para formar gobierno, el resto de partidos práctica una política aislacionista que impide el establecimiento de cualquier tipo de acuerdo en este sentido.

9.8.

Partido Nacionalsocialista Obrero Alemán

Deutsche Arbeiterpartei, NSDAP)

(National Sozialistische

Adolf Hitler, asiduo a las reuniones del Partido Alemán de los Trabajadores (Deutsche Arbeiterpartei, DAPy*”, que había sido fundado por Anton Drexler y Karl Harrer (entre otros) y que tenía un eminente carácter nacionalista y antiliberal, participa como orador en algunos de sus mítines. Poco a poco crece su figura dentro del partido, un proceso de conquista interna del poder que culmina en 1920 cuando se aprueban los 25 puntos del Programa del Partido. El programa dogmático del nazismo, redactado por el propio Hitler, basado en una ideología

87

Hitler acude al mitin que tiene lugar en septiembre de 1919, en la cervecería Sterneckerbriu (Múnich), para controlar las actividades de este partido a petición del Servicio de Inteligencia del Ejército alemán. De este modo, entra en contacto con figuras destacadas como Baumann o Drexler, y pronuncia su primer discurso, a modo de réplica, en el que presenta alguna de sus posiciones sobre la situación política de Alemania. Solo un mes después, en octubre, Hitler pronuncia su primer mitin, ya como jefe de propaganda del DAP, en la cervecería Hofbráukeller (Múnich) ante 300 personas.

El sistema político de la República Federal de Alemania

93

antiliberal, pangermánica, antisemita, etc. Tras su aprobación y la toma del poder en la organización, Hitler cambia de nombre al partido por el de Partido Nacional

Socialista Alemán de los Trabajadores (NSDAP) en un intento de ampliar la base

social de la formación a sectores obreros.

En 1923 el Partido Nazi intenta consumar lo que se conoce como el Putsch de Múnich o Putsch de la Cervecería. Una tentativa de golpe de Estado con un procedimiento similar a la Marcha sobre Roma encabezada por Benito Mussolini en 1922. Tras su fracaso, los líderes de la NSDAP fueron procesados y encarcelados, momento en el que Adolf Hitler escribe Mein Kampf, el auténtico ideario del nacionalsocialismo. Tras el fracaso de esta acción, el partido concurre a las elec-

ciones en un escenario caracterizado por una gran crisis económica y social. Su programa de corte autoritario y nacionalista, un potente aparato propagandístico

y las acciones coactivas de las SA (Sturmabteilung)*, consiguen situar al partido, en poco más de dos años, como el más votado de Alemania. Tras el ascenso al poder y la aprobación de la Ley Habilitante, el Partido pasa a ocupar las estructuras del Estado hasta el final de la II Guerra Mundial.

Después de finalizar la guerra, todos los miembros del partido son declarados criminales excepto aquellos que había renunciado a su militancia con anterioridad a 1939. El Partido Nazi fue prohibido.

9.9,

Partido de Centro (Deutsche Zentrumspartei)

También conocido como Zentrum, es un partido de corte católico de gran importancia durante el Segundo Reich y la República de Weimar, y que desaparece en 1933. Fundado en el último tercio del S.XIX como reacción a la política de Bismarck contra la Iglesia Católica. Integra, gracias a la importancia de la defensa del catolicismo, a diversas clases sociales sin provocar grandes fricciones en su base pues, además, incorpora diferentes posiciones ideológicas que transitaban desde el liberalismo a corrientes más progresistas. De corte pragmático, pactan acuerdos con diversos partidos. Ello los lleva a formar parte de diferentes gobiernos de coalición a lo largo del primer tercio del S.XX y ocupar la Cancillería en 1932 con el gobierno de Heinrich Brining. A pesar de que su electorado y sus posiciones se encuentran alejados de los presupuestos nazis, no solo su acción de gobierno se muestra permisible con el nacionalsocialismo, sino que, además, muchos de sus diputados votan a favor de Adolf Hitler en la sesión de investidura.

88

Las SA son las Sturmabteilung, las Secciones de Asalto, una especie de ejército privado del partido.

84

Rubén Sánchez Medero

llegalizado en 1933, fue refundado tras la Segunda Guerra Mundial aunque con poco éxito, pues la mayor parte de sus dirigentes más destacados acaban integrándose en la CDU.

9.10. Partido Comunista chlands)

de Alemania

(Kommunistische

Partei

Deuts-

El KDP, el Partido Comunista de Alemania, se funda durante la República de Weimar con la fusión de la Liga Espartaquista, que se había fundado a su vez tras la escisión del ala más izquierdista y revolucionaria del SPD y que estaba integrado por Rosa Luxemburgo y Karl Liebknecht, y la Internacional Comunista de Alemania (IKD). Las continuas luchas internas derivadas de las diferentes posiciones ideológicas de su base y la concreción de las metas que las acciones revolucionarias debían tener, le llevaron a diversas escisiones. Tras el fracaso de la Revolución de Berlín, unos pocos meses después de haberse fundado el KDP, Liebknecht y Luxemburgo son detenidos y asesinados. Motivo por el que Paul Levi asume la dirección del partido y cambia de orientación el mismo, renunciando a parte de la carga revolucionaría e iniciando una serie de avances electorales que tenían como principal objetivo conquistar los espacios propios de los socialdemócratas. Tras la Segunda Guerra Mundial, el KDP se fusiona en la RDA con el SPD,

dando origen al Partido Socialista Unificado de Alemania

(SED), encargado de

gobernar a la República Democrática Alemana hasta la reunificación de 1990. En la RFA, el KDP estuvo activo, y con una presencia relevante dentro de la política alemana, hasta 1956. Fecha en la que es ilegalizado por el Tribunal Constitucional en una ofensiva contra todas las organizaciones e instituciones relacionadas con

el comunismo. Posteriormente, en 1968, militantes de la KDP fundan el Partido Comunista Alemán (DKP).

9,11. Partido Socialista Unificado de Alemania (Sozialistische Einheitspartes Deutschlands)

Resultado de la fusión forzosa de la KDP y la SPD, recibe el encargo de gobernar la República Democrática de Alemania. Un partido que cuenta con una gran organización, en número de miembros, y estructura, pues se produce un modelo de partido de Estado. Algunos de sus dirigentes más destacados son Walter Ulbricht o Erich Honecker. Tras la caída del Muro de Berlín, el Partido Socialista Unificado pierde gran parte de su poder. Momento en el que renuncia al estalinismo como sistema de

gobierno y cambia de nombre por el de Partido del Socialismo Democrático en un

El sistema político de la República Federal de Alemania

95

intento de evitar su hundimiento electoral. Pese a la pérdida de poder y militancia, consigue sobrevivir a la reunificación y en 2005 forma coalición con WASG (Alternativa Electoral por el Trabajo y la Justicia Social) de Oskar Lafontaine. Dos años después se fusionaría, como hemos visto, dando origen a La Izquierda (Die Linke).

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Capítulo 3

El sistema político de la República de Italia GIANLUCA LUISE Universidad de Nápoles Federico II

1. INTRODUCCIÓN Describir el funcionamiento del sistema institucional y político italiano significa abordar un camino caracterizado por una marcada fragmentación políticogubernamental, que caracteriza este escenario desde la unificación de Italia hasta la actualidad. Un dato, el de la fragmentación, basado en el examen de una lista institucional que incluye, desde 1861, dos constituciones promulgadas, cuatro regímenes po-

líticos, dieciocho jefes de Estado (cuatro reyes, un teniente general del reino, un

jefe de Estado provisional, doce presidentes de la República), hasta ciento treinta y cuatro gobiernos desde la Unificación hasta la fecha. El cuadro se vuelve aún

más rico en su fragmentación si tenemos en cuenta que de los cuatro reyes, sólo el primero (Vittorio Emanuele II) ha dejado de reinar de manera ortodoxa; mientras

que su sucesor inmediato Umberto Í fue asesinado (regicidio de Monza 1900), Vittorio Emanuele III tuvo que hacerse a un lado tras la derrota militar y civil que caracterizó las últimas fases de la Segunda Guerra Mundial (junio de 1944) y Umberto Il, tras un mes de reinado, fue condenado al exilio tras un referéndum popular (2 de junio de 1946) que proclamó el fin de la monarquía y el inicio del estado republicano. En cuanto a los presidentes de la República, uno de ellos (Antonio Segni, 1964)

fue impugnado por encubrir unos complots subversivos, mientras que otro (Gio-

vanni Leone, 1978) tuvo que renunciar apresuradamente para evitar ser juzgado

ante el Tribunal Constitucional. A todo ello hay que añadir dos hechos traumáticos, relacionados con dos Primeros Ministros: el fusilamiento de Benito Mussolini, jefe del fascismo, al final de la Guerra Civil (abril de 1945) y el asesinato de Aldo Moro por parte del grupo terrorista de las Brigadas Rojas (mayo de 1978). Además, al desagregar los datos ministeriales, cincuenta y tres políticos italianos presidieron un total de setenta y cinco gobiernos monárquico-liberales desde 1861 hasta 1922, quince gobiernos fascistas (con un solo líder) desde el 28 de octubre de 1922 al 25 de julio de 1943, seis gobiernos entre la caída del fascismo y el referéndum institucional del 2 de junio de 1946, sesenta y siete gobiernos (con veintisiete liderazgos diferentes) desde 1946 hasta la actualidad. Si tenemos en

88

Gianluca Luise

cuenta que en toda su historia los Estados Unidos de América ha sido liderados por solo cuarenta y seis presidentes y Gran Bretaña, en el mismo período de tiempo desde la unificación de Italia, ha tenido solo treinta y nueve primeros ministros, nos permite definir el sistema político italiano particularmente fragmentado, cuestionar las causas de la inestabilidad italiana a largo plazo y buscar las causas desde sus orígenes y métodos de unificación (Martucci, 2002).

2. ANTECEDENTES Y ORÍGENES HISTÓRICOS DEL SISTEMA POLÍTICO ITALIANO 2.1.

De la unidad al fascismo

El 17 de marzo de 1861, Vittorio Emanuele II fue proclamado Rey del naciente Reino de Italia. La coronación tuvo lugar junto con la promulgación de la ley 4671 del Reino de Cerdeña, de hecho la primera ley del Reino de Italia. Turín fue elegida capital y el Estatuto Albertino, la Constitución del Reino de Cerdeña y Piamonte de Saboya, se convirtió en la carta fundamental de la recién formada Italia unida, destinada a permanecer en vigor, aunque con fortunas alternas, hasta el 1 de enero de 1948, día en que fue sustituida por la Carta Constitucional Republicana. El nuevo Reino aún carecía de las regiones de Trentino, Veneto y Friuli Venezia-Giulia, bajo dominio austriaco, y Lazio, bajo la autoridad del Papado, pero fue un momento histórico fundamental que cerró la larga fase de construcción de la Italia unida y abrió el aún más complejo e impredecible camino de construir un Estado unitario. Una vez que se alcanzó la unidad nacional, el proceso de modernización del Estado comenzó con un retraso de siglos en comparación con otros países europeos como Francia, Inglaterra y España (Ghisalberti, 1981). Este proceso de construcción institucional, llevado a cabo principalmente por Camillo Benso, conde de Cavour, líder del gobierno monárquico piamontés, se extendió rápidamente a toda la península. Siguiendo esta misma velocidad del proceso, Italia se encontró enfrentando desafíos sucesivos en otros lugares diluidos a lo largo de los siglos: la construcción de armaduras estatales capaces de garantizar la seguridad interna y externa; la construcción de la nación; el desarrollo de la participación y la redistribución de recursos. En ausencia de soluciones alternativas válidas y viables, la “piemontización”, es decir, la extensión de todos los instrumentos institucionales

y regulatorios del Piamonte de Saboya, fue una opción inicialmente empírica y justificada por la emergencia (Astuto, 2016).

El sistema político de la República de Italia

99

El Estatuto Albertino había resultado ser la única constitución europea inspirada en los principios del liberalismo político de la época, que no había sido revocada tras el fracaso de las revoluciones del 1848, en el momento de la reacti-

vación de la recuperación por la restauración general que también los Estados italianos. El no haber traicionado el compromiso de dar ción liberal, junto con la capacidad de actuar como Estado rector de nacional, fueron los elementos fundadores de la fuerte legitimidad Saboya.

tuvo lugar en una constitula unificación de la dinastía

En consecuencia, el nuevo reino unificado se configuró inmediatamente en continuidad con el antiguo Estado de Saboya. La decisión de imponer las normas del Piamonte de Saboya en todo el país permitió lograr la unificación en poco tiempo, pero sin embargo provocó laceraciones que serían difíciles de curar. De hecho, a pesar de las diferencias encontradas de una región a otra, y especialmente en las pertenecientes a la parte sur del nuevo Reino, que anteriormente pertenecía al Reino de Nápoles, para facilitar el proceso de formación del Estado nacional, se aceleró la demolición de los sistemas legales de los antiguos Estados, también mediante la formación de órganos de gobierno temporales y extraordinarios, que extrajeron su legitimidad política tanto de las revueltas populares como de las tropas plamontesas o, como en el sur, de la expedición victoriosa dirigida por Giuseppe Garibaldi. La unificación estatal así obtenida, sancionada por el voto parlamentario, constituyó el requisito natural para esa unificación legislativa y administrativa puesta en marcha con una estandarización impresionante en la década 1861-70. A pesar de estar envuelta por gravísimos problemas económicos, por la represión del bandolerismo sureño, por la polémica contra el clericalismo temporal e intransigentemente reaccionario y por la defensa del Estado ante el peligro de una posible venganza austriaca, fue la estructura política definida por la llamada “derecha histórica”, integrada principalmente por la burguesía liberal moderada de los grupos de grandes terratenientes y élites de la ciudad, quien puso en marcha esa construcción jurídica e institucional que, dando sustancia efectiva al orden unitario sobre la base de las tradiciones piamontesas, dotó a la autoridad del gobierno y la efectividad de la ley de esa fortaleza que debía suplir las innumerables deficiencias de la estructura social, especialmente en las regiones del sur. Por un lado, un sufragio censal muy restringido se asoció a este enfoque, de modo que el voto de las multitudes explotadas por la conservación no aplastara al de la clase burguesa todavía demasiado limitada y por otro lado, un sistema administrativo altamente centralizado, elegido para que el gobierno recién nacido no perdiera el control de la naciente nación. El Estatuto. como otras constituciones de la época, representó reconocimiento legal de una “monarquía constitucional”. Se preveía la separación de poderes $»)

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$»)

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Gianluca Luise

la garantía de derechos, la religión católica como única religión del Estado y la tolerancia de otros cultos. Se previó un parlamento bicameral, con el Senado designado por el Rey y la cámara de Diputados elegida. El Rey tenía poderes sustanciales: no solo era el titular del poder ejecutivo, sino que concurría con el poder legislativo a través de la sanción de las leyes y se administraba justicia en su nombre. El gobierno estaba formado por los fideicomisarios del Rey inicialmente responsables ante él y solo en el desarrollo consuetudinario posterior políticamente responsables ante la cámara electiva, siendo el Rey políticamente irresponsable. Las siete fases políticas que distinguen el período desde la unificación de Italia hasta la crisis del gobierno de Facta, el último de la era liberal prefascista, se desarrollan sobre estas bases: la de la derecha en el poder, la era de Crispi, la crisis en el fin de siglo, la era de Giolitti, la gestión de la Gran Guerra, el primer período de posguerra y la consecuente crisis de la era liberal. En concreto, la derecha histórica ocupó la dirección del gobierno durante dieciséis años, de 1861 a 1876. En ese año, de hecho, la llamada “revolución parlamentaria” puso fin a esa experiencia, entregando el poder a las manos de Agostino Depretis, líder de la izquierda, que abrió una temporada caracterizada por limitadas reformas progresistas y, sobre todo, por la irrupción en el sistema político italiano del “transformismo”, una práctica de gobierno que, aprovechando la falta de estructuración del sistema de partidos italiano, que todavía se caracterizaba por representar un sistema local más bien que nacional, previó la construcción en el parlamento de mayorías ampliamente transversales y cambiantes con respecto a las alineaciones partidistas sobre las distintas medidas regulatorias llevadas a la aprobación, definiendo una lógica clientelista centro-periferia destinada a ser caracterizada como estructural durante la posterior experiencia republicana (Astuto, 2016). Cinco años después, fue el turno de Francesco Crispi quien, con altibajos, liderará el Estado de 1887 a 1896 bajo la bandera del pragmatismo autoritario en la toma de decisiones. La derrota colonial de Adua abrirá un intrincado cuatrienio conocido como la “crisis de fin de siglo”, que culminará con el gobierno militar del general Pelloux, marcado por el regicidio de Monza que, el 29 de julio de 1900, cortará la vida del Rey Umberto 1 (Astuto, 2005).

El nuevo siglo, el siglo XX monárquico, está marcado durante cuarenta y cinco años por el Rey Vittorio Emanuele III, pero, desde el punto de vista ministerial, los primeros quince años lo domina Giovanni Giolitti, el primer Primer Ministro en afrontar el avance de un partido político italiano moderno y estructurado, el Partido Socialista Italiano nacido en 1892, y que tiene que afrontarlo en el tema del reconocimiento y ampliación de los derechos políticos y laborales. Aunque verá interrumpido su liderazgo varias veces, a menudo en momentos críticos, al descargar las responsabilidades del gobierno principalmente en hombres de su con-

fianza, Giolitti conducirá al país al umbral de la Gran Guerra (Aquarone, 1988).

El sistema político de la República de Italia

71

La primera posguerra, caracterizada una vez más por múltiples gobiernos que se suceden, ve la crisis definitiva del Estado liberal y la llegada al poder del fascis-

mo, al final de la llamada “Marcha sobre Roma” (28 de octubre de 1922), epílogo

de lo que definen los historiadores el “bianual negro” (1921-1922), el período en el que la violencia fascista comienza a extenderse —sin oposición— con la obvia complicidad del aparato estatal y el apoyo político y económico de grandes sectores de la burguesía, el mundo empresarial y los agrarios. En realidad, la conquista se produjo formalmente porque el Rey decidió no oponerse a los fenómenos subversivos en curso, al no firmar el decreto de estado de sitio elaborado por el gobierno de Facta. Dos días después, el nombramiento de Benito Mussolini como presidente del Consejo de Ministros determinará el primer desgarro en la historia estatutaria de la Italia unida.

2.2.

Del fascismo a la Italia republicana

La fase de democratización abrumada por la confusa situación política que maduró después de la guerra fue seguida por la fase autoritaria del fascismo (1925-1943) caracterizada por una contienda sistemática de las instituciones estatutarias, que se había desarrollado con la afirmación de la monarquía parlamentaria y donde el Partido Nacional Fascista declaró la necesidad de restaurar la autoridad del Estado en un contexto político incapaz de expresar una guía efectiva para la sociedad nacional. Las leyes sobre la defensa del Estado, sobre la supresión de las autonomías locales y sobre la prensa, sobre la disciplina de las relaciones laborales y, finalmente, sobre los poderes y prerrogativas del jefe de gobierno y sobre el poder del ejecutivo para dictar normas jurídicas, propició un cambio profundo en el sistema institucional estatutario. El proceso de modificación de la organización institucional en sentido autoritario vio entonces, desde principios de los años treinta, una progresiva acentuación de la personalización del régimen. La tendencia hacia el surgimiento de un liderazgo monocromático del Estado se hizo evidente en la unión personal de Mussolini de las principales funciones del gobierno —que centró las atribuciones de dirección y regulación en paralelo con el debilitamiento y marginación del parlamento— y del partido único, mientras que el jefe del estado monárquico, aunque permaneció en el goce formal de sus prerrogativas, no cuestionó el papel dominante del jefe de gobierno y del partido (De Felice, 1998).

Con el derrumbe del régimen fascista y luego con el armisticio, en 1943 se

abria una fase constitucional transitoria que conducirá, tras sucesos alternos, a la

Asamblea Constituyente y luego a la nueva Constitución.

92

Gianluca Luise

El 2 de junio de 1946 el pueblo italiano fue llamado a elegir, mediante referéndum, entre monarquía y república* y, al mismo tiempo, a elegir la Asamblea Constituyente que redactaría la nueva Constitución. En la Asamblea estuvieron fuertemente representados el Partido Demócrata Cristiano, el Partido Comunista Italiano, el Partido Socialista Italiano y en un grado menor muchos otros partidos más pequeños”. Conviene destacar la peculiaridad del proceso constituyente que da lugar al establecimiento de la República parlamentaria en la Italia de la postguerra porque, a diferencia de otras experiencias constituyentes en las que la forma política republicana (o monárquica) y la forma de gobierno parlamentaria (o de otro tipo) se dilucidan simultáneamente en un mismo acto que culmina con la aprobación del texto constitucional, en Italia ambas cuestiones fueron decididas por separado en actos de naturaleza distinta, haciendo así más nítida la doble ruptura constituyente —republicana y parlamentaria—. En efecto, mientras la República es instaurada mediante referéndum popular coincidiendo con la elección de la Asamblea Constituyente, la forma de gobierno parlamentaria es aprobada por esta misma Asamblea año y medio después de haber sido instaurada la República. Asimismo, ambas cuestiones tienen un tratamiento constitucional sensiblemente distinto; así, mientras la República está protegida por una rigidez constitucional absoluta: “No podrá ser objeto de revisión constitucional la forma republicana” (art. 139), las instituciones de gobierno parlamentarias pueden ser objeto de revisión, y en su caso de sustitución, de acuerdo con el procedimiento previsto en el art. 138 de la Constitución. Este artículo, que se refiere a todos los cambios que se realizarán en la Constitución, establece un procedimiento que podríamos caracterizar como moderadamente rígido. En efecto, basta con el pronunciamiento favorable de cada una de las cámaras por mayoría en dos votaciones sucesivas con intervalo no menor de tres meses —requiriéndose mayoría absoluta en la segunda votación— para aprobar la reforma constitucional?. Se trata de un procedimiento de reforma constitucional que está más próximo a la idea de flexibilidad que a la de rigidez. Sorprende el escaso uso que se ha

La forma republicana de Estado ganó con el 54,27% de las preferencias. También en este caso hubo una clara división entre el norte del país, predominantemente republicano, y el sur, predominantemente monárquico. En: https://elezionistorico.interno.gov.it/index.php Los principales partidos representados en la Asamblea Constituyente fueron tres: la Demo-

cracia Cristiana con el 35,21%

de los votos, el Partido Socialista Italiano con el 20,68%

y el

Partido Comunista Italiano con el 18,93. Pero otros veintiún partidos y listas compartían el

25,18% restante.

Esta decisión de las cámaras puede ser sometida a referéndum si así lo solicita una quinta parte

de los miembros de alguna de las cámaras, o 500.000 electores, o cinco consejos regionales,

no quedando aprobada definitivamente la reforma constitucional hasta que ésta cuente con la aprobación del electorado por mayoría de los votos emitidos. Por último, no procederá el referéndum si la reforma constitucional es aprobada en la segunda votación de las cámaras por una mayoría cualificada de dos tercios de los miembros en cada una de ellas.

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hecho de esta posibilidad que ofrece la propia Constitución para reformar gradualmente el sistema político y adecuarla a los cambios que inevitablemente se van produciendo. Más sorprendente resulta esta actitud cuando, una vez abierto el proceso de transición política (1991), el recurso a la vía de la reforma constitu-

cional, que en principio parece el más lógico y normal para efectuar los cambios que se demandan, no haya sido apenas utilizado.

2.3.

La Constitución republicana

La Constitución

obtenida

se colocó, en términos

generales, en el lecho del

constitucionalismo liberal, pero con importantes actualizaciones que introdujeron las instituciones del Estado Social del Derecho contemporáneo propias de otros sistemas que siguieron los desarrollos consolidados del constitucionalismo democrático en Europa Occidental. La breve pero significativa experiencia del Estado autoritario provocó como reacción una orientación de los constituyentes a favor de un sistema de amplias garantías de los derechos del hombre y de los grupos sociales. Al mismo tiempo, estaba claro que no se podía llevar a cabo una simple recuperación de las instituciones del liberalismo que habían surgido antes de la Primera Guerra Mundial. Sería completamente parcial y engañoso leer el proceso constituyente como un simple cierre del paréntesis autoritario con la reanudación contextual de la democracia previamente suspendida por el fascismo. En realidad, es imposible ignorar lo que había sido el proceso de agitación generalizada que tuvo lugar a nivel mundial en los años del conflicto mundial. La comunidad internacional fue profundamente reestructurada. Por un lado, el papel de las democracias occidentales estaba reviviendo. Por otro lado, una vez cerrada la fase del autoritarismo nazi-fascista, se consolidó fuertemente el autoritarismo

liberticida del imperio soviético, que se desbordó por gran parte del continente europeo hasta llegar a las fronteras italianas. La Asamblea Constituyente trabajará con esta flagrante contradicción detrás. Los constituyentes tendieron a estar unidos en la crítica del Estado liberal anterior y del Estado autoritario, mientras se orientaban hacia formas conciliadoras de sus propias orientaciones ideológicas y sus propios programas en cuanto a la formulación positiva de las nuevas normas constitucionales (Mortati, 1945). De

ahí la constatación del carácter comprometedor del pacto constitucional formalizado en el texto finalmente aprobado y promulgado: orientaciones del compo-

nente católico, del marxista, del liberal, fundidas en un diseño que en muchos

casos les pareció a los primeros y matizado en sus lineamientos de contenido podría haber sido rrollo de la sociedad italiana en

comentaristas ser excesivamente “programático” normativos y que precisamente por esta vaguedad adecuado para adaptarse constantemente al desarápida evolución.

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Gianluca Luise

La Constitución afirmó el papel central de la persona (principio personalista) y de las formaciones sociales (principio pluralista), el fundamento del poder público en el libre consentimiento de los gobernados y el gobierno de la mayoría respetando los derechos de las minorías (principio democrático), derechos judiciales,

combinados con la jurisdicción constitucional y las reglas para la revisión de la Constitución (principio de garantía), el aseguramiento de las autonomías territoriales en un marco unitario (principio de descentralización), la inserción del ordenamiento jurídico italiano en un contexto más amplio internacional (principio internacionalista). Sin embargo, la entrada en vigor de la Constitución, el 1 de enero de 1948, implicó la vigencia de disposiciones transitorias destinadas a permitir la plena aplicación de las disposiciones del nuevo texto constitucional. En particular, se dictaron reglas para permitir el funcionamiento del sistema legal en espera de la adopción de reglamentos definitivos compatibles con la nueva Constitución.

3. EL MODELO INSTITUCIONAL DE LA CONSTITUCIÓN DE 1948 La instauración de la República parlamentaria en Italia tiene una significación especial por la ruptura que ello supone no sólo con el pasado próximo —las dos décadas largas de fascismo—, sino también con un pasado que se extiende hasta el nacimiento de Italia como Estado nacional, bajo la forma de una Monarquía que no pudo llegar a consolidarse plenamente como parlamentaria. Es precisamente esta doble ruptura con el pasado —monárquico y antiparlamentario, plasmado este último en el fascismo— lo que caracteriza al proceso constituyente italiano (1946-47) del que surgirá la República parlamentaria con los perfiles distintivos que ha presentado hasta la actualidad. El modelo parlamentario diseñado por el constituyente italiano en 1947, además de su encuadramiento dentro del parlamentarismo racionalizado propio del constitucionalismo de postguerra, presenta dos rasgos distintivos que le particularizan en relación con otras versiones del modelo parlamentario racionalizado: la tendencia equilibradora del sistema, como resultado del papel coordinador y equilibrador asignado al Presidente de la República; y, por otra parte, el carácter pluralista (marcando así las diferencias con el modelo dual o monista) como consecuencia del papel asignado al electorado que, además de su participación en la configuración de las cámaras a través de las elecciones, puede corregir la actividad legislativa del parlamento mediante el referéndum abrogativo. Nos encontramos así ante diferentes elementos necesarios para que funcione el complejo sistema que confieren al modelo parlamentario italiano una fisonomía propia, especialmente por el papel asignado a gobierno y parlamento, en el conjunto de los regímenes parlamentarios vigentes en las últimas décadas.

El sistema político de la República de Italia

3.1.

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El Gobierno

La forma de gobierno planteada fue una vez más la parlamentaria, ciertamente inspirada en el modelo prefascista pero con una racionalización en cuanto a la disciplina de la confianza y la desconfianza. El papel de la cúpula del gobierno fue deliberadamente débil: el primer ministro fue más que nada un moderador de todos los ministros, favoreciendo al máximo la colegialidad del consejo. Cabe añadir que el sistema de partidos habría resultado ser particularmente complejo y articulado y habría tenido una influencia decisiva en el funcionamiento de la forma de gobierno (el llamado multipartidismo extremo). Esto se debió a que la voluntad de los protagonistas de la Constituyente estuvo claramente orientada a favor de una legislación electoral basada obsesivamente en la proporcionalidad. El principio de proporcionalidad, elegido para las votaciones en la Asamblea Constituyente, y no formalizado en la Constitución, habría invalidado inexorablemente todas las leyes electorales posteriores, facilitando la fragmentación de la representación y obligando a restringir la gobernabilidad en los estrechos espacios de las coaliciones formadas después del voto popular. Por tanto, el principio de proporcionalidad como base real de la política habría influido profundamente en la actividad del gobierno y parlamento: la imposibilidad de obtener la mayoría en las elecciones llevó a la necesidad de formar coaliciones en presencia de “delegaciones de partidos” en el Consejo de Ministros, al poder de chantaje de los partidos menores de la coalición, a la fragilidad de las coaliciones gobernantes y a las crisis extraparlamentarias y, en caso de in-

suficiencia de la mayoría, en soluciones consociativas. En resumen, se repitió la

criticidad del parlamentarismo prefascista y se advirtió la imposibilidad de una forma de gobierno o gabinete mayoritario basado en la bipolarización. De hecho, el ejecutivo ha sido el órgano más débil del sistema político italiano, aquejado de una inestabilidad endémica como consecuencia de las permanentes crisis que se han sucedido de forma ininterrumpida desde el nacimiento de la actual República hasta el presente. Por lo tanto, la práctica habría ignorado descaradamente la tesis de muchos constitucionalistas según la cual, apoyar la forma de gobierno parlamentario, había exigido “arreglos constitucionales adecuados para proteger los requisitos de estabilidad de la acción gubernamental” y evitar la “degeneración del parlamentarismo”. Sin la disposición de dispositivos constitucionales que reconocieran el fuerte papel de la Presidencia del Consejo de Ministros, solo la formación de mayorías autosuficientes que expresen un líder reconocido y de gran prestigio podría haber compensado esta carencia. En realidad, esto nunca sucederá en la historia de Italia excepto en el breve debut del líder del partido demócrata cristiano De Gasperi (Scoppola, 1980).

En consecuencia, el organismo constitucional del gobierno italiano tiene dos características peculiares: la primera es que es el órgano constitucional más ar-

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Gianluca Luise

ticulado y, al mismo tiempo, colocado de alguna manera “a la sombra” del parlamento. De hecho, tendemos a considerarlo como un organismo complejo, que incluye al Presidente del Consejo de Ministros, el Consejo y los Ministros. Además, estas características del gobierno parecen estar en consonancia con el carácter “residual” de sus poderes: en el contexto de los conceptos tradicionales del principio de separación de poderes, el gobierno es responsable de cualquier función pública no imputable ni al poder legislativo ni al poder judicial. En el ordenamiento constitucional italiano, excepcionalmente, se prevé la posibilidad de que en determinados casos el gobierno pueda realizar, dentro de límites específicos, la actividad legislativa, normalmente encomendada al parlamento. En particular, el gobierno puede ejercer la función legislativa en dos casos previstos y estrictamente regulados por la Constitución. En primer lugar, esto ocurre cuando

el parlamento le confiere, a través de una ley de delegación específica, de acuerdo con principios y criterios predeterminados y por un tiempo definido, la tarea de dictar decretos legislativos con fuerza de ley (art. 76 de la Constitución). El gobierno también puede adoptar, de forma autónoma y bajo su responsabilidad, los denominados decretos-leyes para hacer frente a situaciones imprevistas que requieran una acción legislativa inmediata (art. 77). De hecho, durante los trabajos preparatorios de la Constitución, se opta, por un lado, a nivel de disciplina constitucional, por confirmar la estructura tradicional del Estado liberal, es decir, relegando al gobierno a su posición tradicional de poder ejecutivo, limitando severamente sus poderes regulatorios; por otro lado, se reconoce y se implementa una estrategia continuista, orientada a dejar sustan-

cialmente inalterada la intervención estatal en la economía, salvo superponerse al sombrero de las nuevas fuerzas políticas democráticas, e incluso fortalecerla para hacer frente a las consecuencias originadas, en el territorio italiano, por la Segunda Guerra Mundial (y también para alimentar el consenso de los propios grandes partidos de masas). Esta actitud presupone, como muchos han señalado (De Siervo, 1980), una subestimación del peso de la dinámica institucional y una correlativa sobreestimación del papel que juegan los partidos políticos. Es a estos últimos, y en particular a los que constituirán la mayoría del gobierno, a quien se le confía, de hecho, más allá de las formas tradicionales del Estado liberal, esa función unificadora que el gobierno ha ejercido inevitablemente y sigue ejerciendo en el estado contemporáneo. Respecto al proceso de formación del gobierno, la Constitución prevé solo dos fases: la de nombramiento del Primer Ministro y de los Ministros por el Presidente de la República y la de presentación obligatoria a las cámaras del gobierno recién designado para recibir el cargo.

El sistema político de la República de Italia

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En realidad, antes de que el Presidente de la República, con un decreto refrendado por el nuevo Primer Ministro, designe formalmente tanto al nuevo Primer Ministro como a los Ministros, se agregaron otras fases no previstas por la Constitución: las consultas y la asignación. En las consultas, el Presidente de la República, habiendo abierto la crisis de gobierno, recibe a diversas personalidades, identificadas según prácticas entre las que expresan directamente la voluntad de los partidos como los presidentes de los grupos parlamentarios de Cámara de Diputados y el Senado; y los que gozan de una autoridad especial como los Presidentes de la Cámara de Diputados y Senado y los ex Presidentes de la República. Esta fase es utilizada por el Jefe de Estado para conocer la orientación de los distintos partidos y hacerse una idea de la misma dado que se necesita una mayoría para nombrar un nuevo gobierno. La asignación es un acto distinto y diferente: con ella el responsable aún no es el Presidente del Consejo, pero es el que el Presidente de la República designa como futuro Presidente del Consejo, si esta etapa finaliza positivamente. Su tarea es realizar sus propias consultas con las partes para acordar un programa político común y decidir sobre la división de ministerios y la designación de ministros. Cuando se disuelve la reserva, el responsable ya ha aprobado el programa de gobierno, tiene sus líneas generales y tiene la lista de ministros. Estas segundas consultas son particularmente importantes cuando no ha surgido cierta mayoría de las elecciones (casi siempre en Italia), o cuando un gobierno renuncia durante la legislatura y es necesario entender si se puede formar uno nuevo, antes de disolver las cámaras.

3.2.

El Parlamento

El parlamento italiano es el órgano constitucional de carácter complejo y colegiado que ejerce la función legislativa como principal expresión de la voluntad popular. Además de esta función, el parlamento también ofrece funciones de información, control y orientación política. Asimismo, corresponde al parlamento en sesión conjunta la elección del Presidente de la República; la elección de cinco jueces del Tribunal Constitucional; la elección de ocho miembros del Consejo Superior de la Judicatura y la elección de los ciudadanos entre los que se elegirán los jueces agregados del Tribunal Constitucional. El art. 55 de la Constitución prevé un sistema bicameral, dividiendo el ejercicio de la función legislativa en dos cámaras distintas, ya que ambas cámaras tienen los mismos poderes. Algunas diferencias que se pueden mencionar se refieren a la composición: la Cámara de Diputados está compuesta por 630 miembros (art. 56

2%co. Const.), el Senado de 315 (art. 57 2%co. Const.), más senadores vitalicios por

98

Gianluca Luise

derecho y nominación presidencial*. Además, la Cámara de Diputados es elegida a nivel nacional por ciudadanos mayores de edad, el Senado de la República es elegido a nivel regional por ciudadanos que tienen al menos veinticinco años de edad.

Gran parte del proceso legislativo se asigna a las comisiones parlamentarias, órganos internos de cada cámara, que tienen una composición proporcional al resultado electoral. Se dividen en comisiones permanentes si se establecen de manera permanente dentro de cada cámara, operando en función de la competencia específica por materia; especial si está extraordinariamente constituido por la elección de cada cámara para resolver cuestiones de interés específico (por ejemplo,

comisiones de investigación). En función de su actividad, las comisiones pueden, entonces, operar en el referente (examen de cada proyecto de ley que se informará a la Junta General responsable de la resolución), redacción (formulación y aprobación de los artículos de un proyecto de ley, dejando la decisión sobre el texto final a la asamblea) y deliberativo (llevando a cabo el examen y aprobación de los proyectos de ley en lugar de la asamblea). La duración del mandato parlamentario toma el nombre de legislatura, fijada en cinco años con reforma constitucional para ambas cámaras, salvo disolución anticipada (art. 88 Const.), o prórroga en caso de guerra (art. 60) concepto de que debe mantenerse distinto de la prorogatio que, en cambio, ve al órgano parlamentario funcionar hasta su renovación, sin crear nunca interrupciones de ningún tipo. Con la caída del fascismo y terminada la desastrosa experiencia bélica, el debate teórico y político se centró en la fundación del nuevo estado democrático. La estrecha relación entre representación política y representatividad hubiera favorecido el equilibrio político y la búsqueda de compromisos institucionales entre fuerzas políticas ideológicamente muy diferentes. Esto se reflejó en la elección unánimemente compartida de adoptar una forma de gobierno parlamentario. La reflexión fue más viva en cuanto a la opción de dividir el poder legislativo entre dos cámaras con los mismos poderes y funciones. De hecho, no hubo acuerdo de opiniones entre las fuerzas políticas primero y luego en la Asamblea Constituyente sobre el papel que tenia que ser atribuido a la segunda cámara en el contexto del naciente orden democrático, y se propusieron distintas soluciones, aunque todas orientadas a concretar la centralidad reafirmada de la institución parlamentaria con el objetivo de crear un sistema político pluralista en el que los representantes de los partidos puedan encontrar cohesión con los sociales y territoriales.

El referéndum constitucional recientemente aprobado (septiembre de 2020) redujo el número de diputados a 400 y el de senadores a 200.

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Si una gran parte de la izquierda (comunistas, socialistas y algunos accionistas) optaba por el unicameralismo, en el supuesto de que la raíz de la soberanía es una y solo una debe estar representada en las instituciones, los demás partidos se mostraron partidarios de mantener el bicameralismo, aunque con funciones y propósitos diferentes: los demócratas cristianos y los liberales miraban a una segunda cámara en la que estaban representados los intereses de las distintas categorías (económicos, culturales...), mientras que los republicanos y otros partidos laicos teorizaron

una segunda cámara representante de las diferentes regiones del Estado.

En las intenciones declaradas, la elección del sistema bicameral habría respondido a la necesidad de obtener un mayor peso en la redacción de leyes y un ejercicio más efectivo de determinadas funciones de control (gestión financiera, relaciones internacionales) por parte del parlamento. El bicameralismo, en su génesis republicana, fue esencialmente el resultado más de “vetos cruzados” que de una elección positiva. Precisamente la ausencia de una posición consensuada entre los partidos políticos que enfrentaban el protagonismo nacional —llenos de tradiciones ancestrales pero divididos en el diseño general refundador del Estado— explica cómo, una vez alcanzado el compromiso sobre el bicameralismo, la discusión fue sobre la naturaleza y funciones a asignar a la segunda cámara representativa, con plena conciencia de que la connotación de parlamento, es decir, el órgano sobre el que se concentraría el nuevo Estado democrático, derivaría de la aparición del Senado. En la discusión general, las tensiones entre las diferentes almas ideológicas se mantuvieron sin cambios. Los demócratas cristianos siguieron anclados en la idea de una segunda cámara muy diferente a la primera en cuanto a composición. Esta obstinación favoreció la unión entre liberales e izquierdas: las franjas contrarias —ya adversas al bicameralismo y a la representación de intereses que idealmente recordaban a la cámara corporativa de tipo fascista— sustancialmente indiferentes a la causa regionalista, que contemplaban solo en función de las estrategias de gobierno, se unieron a favor de un método de elección directa, por sufragio universal también para la segunda cámara. Dado que la mayoría de los partidos estaban a favor del sistema dual, finalmente se llegó a un compromiso calculado (ambas cámaras electivas y con iguales funciones) que, excluyendo cualquier diferencia de representación, se justificó en nombre de una mayor ponderación y mejor calidad técnica de producción legislativa y un papel de supervisión revitalizado del parlamento. Nuevamente, una solución que era fruto de pactos y convergencias tácticas entre grupos políticos ideológicamente distantes: cada partido, a partir de estos compromisos y de las relaciones de poder existentes, había logrado insertar en el proyecto final algunos principios de su política con una solución mixta.

100

Gianluca Luise

3.3.

El Poder Judicial

El poder judicial se presenta como el único titular de la función judicial, como un sujeto llamado a dar una correcta y uniforme aplicación de la ley, resolviendo las controversias, cuando ésta no se respete o sea objeto de una controversia entre varios asociados. La justicia se administra expresamente en nombre del pueblo según lo previsto en el art. 101 que representa la disposición primera del Título IV de la Constitución. El ejercicio de las funciones judiciales ordinarias está asistido por garantías particulares, previstas en la Constitución: autonomía de cualquier otro poder del Estado, sujeto únicamente a la ley, independencia interna (de cualquier coacción jerárquica) y externa (de cualquier condicionamiento externo), disposición del juez natural preestablecido por ley, inmovilidad. En apoyo a estas garantías constitucionales, se delega la facultad de decidir en el Consejo Superior de la Judicatura, órgano de importancia constitucional independiente de cualquier otro del Estado, sobre carreras, traslados, nombramientos,

sentencias disciplinarias de los magistrados y, de manera más general, cualquier otra disposición relativa a la condición de los magistrados. El poder judicial italiano del siglo XIX tenía poca autonomía: según el modelo

de otros sistemas judiciales contemporáneos (como el francés), simplemente cons-

tituía una esfera de la administración pública, era una rama del propio ejecutivo. Los jueces eran inamovibles de sus cargos pero no de su lugar, y los traslados se utilizaban a menudo como medio de control; ademas, los fiscales estaban sujetos

en todos los aspectos al Ministro de Justicia.

El fascismo no constituyó una ruptura real: el ministro de Justicia Rocco afirmó que quería una magistratura que no fuera ni fascista ni antifascista, sino “despolitizada”. Por tanto, fue una introducción a los cuadros de hombres de

confianza. Más

bien, el control se llevó a cabo fundamentalmente

mediante el

fortalecimiento del poder de la policía y la creación de jurisdicciones especiales como el Tribunal Especial de Defensa del Estado competente para los casos de importancia política.

Solo la reforma de 1941 llevada a cabo por el ministro fascista Dino Grandi condujo a una reestructuración autoritaria que perdurará mucho más allá del fin del fascismo. Incluso después de la promulgación de la Constitución, las normas fundamentales extremadamente progresistas tuvieron que lidiar con una legislación fascista ordinaria que no fue derogada en su totalidad sino sólo corregida, sobre todo —después de 1956— por la Corte Constitucional, en aquellas leyes que contradecían los principios de la Constitución. En 1946, el ministro Togliatti dictó una “ley de garantía” del poder judicial que estableció el nuevo Consejo Superior del Poder Judicial (CSM), elegido por

El sistema político de la República de Italia

101

toda la orden pero compuesto únicamente por los magistrados de más alto rango, con el objetivo de supervisar los procedimientos de promoción y disciplinarios. Se liberó a los fiscales de su dependencia del Ministro de Justicia y se introdujo la obligación de iniciar el enjuiciamiento de forma independiente. Estas disposiciones se tomaron esencialmente porque la experiencia fascista había fomentado la sospecha del ejecutivo y era necesario proteger el poder judicial. Además se decidió, con el fin de vincular el tercer poder a las demás instituciones, colocar al Presidente de la República a la cabeza del órgano de autogobierno, y que los integrantes fueran 2/3 magistrados y 1/3 elegidos por el Parlamento (art. 105 de la Constitución).

En la segunda mitad de los años cincuenta del siglo pasado, comenzaron a surgir diferentes posiciones dentro del poder judicial: por un lado, se colocaron los magistrados en la cúspide, conservadores, a favor de mantener una carrera y un CSM no completamente independientes del Ministerio de Justicia, siempre en estrecha relación con la política; por otro, estaban los magistrados de la Asociación Nacional de Magistrados

(ANM)

fundada en 1944: innovadores, generalmente

de menor grado, que cuestionan la existencia de carrera y el poder de magistrados de rango superior a favor de un CSM completamente independiente del ejecutivo y representativo de todos los componentes del órgano judicial. Con el predominio de este último, a fines de la década, la relación con el cuerpo político se volvió cada vez más conflictiva y parte del poder judicial comenzó a buscar el favor de la opinión pública (Meniconi A., 2013). La asociación de magistrados, a veces descartada de manera simplista como la “politización” de los jueces (es decir, como una simple transposición dentro de las alineaciones político-partidistas), fue en realidad el signo de un animado debate promovido por un poder judicial pluralista y en contacto con el contexto social. Sin embargo, a partir de 1968, cada vez con mayor frecuencia, los conflictos que surgieron dentro del sistema político se descargaron en el sistema judicial, prefigurando una “sustitución” de un poder por otro. La incapacidad y lentitud del poder legislativo para regular determinadas cuestiones, como la protección del medio ambiente, la protección del consumidor y la protección de intereses generales puso al poder judicial en un primer plano. Fue la justicia la que defendió los intereses de las personas, a menudo frente a grandes organizaciones públicas o privadas. Ocurrió que sectores cada vez mayores de la población recurrieron al sistema judicial para proteger sus derechos, al que incluso la política, por su parte, ya tendía a delegar áreas crecientes de formulación de políticas. Se trataba de un fenómeno que podría definirse como la “ejecución” de la política: los conflictos que surgían por motivos mal regulados o que veían a los actores sociales más débiles como partes (o víctimas) eran así racionalmente desactivados a través de

las sentencias de los jueces. Fue el poder judicial el que coordinó a los fiscales y

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Gianluca Luise

jueces de instrucción, creó grupos de investigación dentro de los fiscales públicos y las oficinas de educación. La consideración de la eficiencia y el reparto de riesgos (muchos magistrados

asesinados durante los años de plomo) condujeron, de hecho, a la superación de

la forma tradicional de tratamiento separado de los expedientes. Bajo la presión de la emergencia, se eliminó la figura del juez de instrucción, quien se limitó a formular los cargos en base a informes policiales, pero que participó en las investigaciones a través de la dirección de la policía judicial. El fiscal se convirtió en un “primus inter pares” que dirigió y coordinó el trabajo. Con estos cambios, pronto creció el dinamismo y la capacidad investigativa de los fiscales adjuntos y comenzaron a indagar incluso en los ya no más intocables “santuarios” de la política?.

3.4.

La organización territorial del Estado

El trabajo de la Asamblea Constituyente sobre el tema de la organización territorial se vio muy afectado por lo que había sido la tradición histórica desde la unificación de Italia. Las fuerzas unificadoras se habían opuesto a la idea regionalista en la era liberal y, durante el fascismo, se había llevado incluso a la supresión de la autonomía local y a una concepción particular del Estado, imbuida de un cierto hegelianismo que siguió teniendo efecto también en la Constituyente y, posteriormente, en el pensamiento y las prácticas políticas de la República.

Entre las investigaciones más sujetas a enfrentamientos entre políticos y poder judicial, la más llamativa, en Italia, fue la relacionada con la Logia P2, reconocida como una trama permanente que se fue configurando de acuerdo con la situación política oficial también a través del uso de oficinas públicas para fines privados. En la lista de afiliados aparecían los nombres de dos ministros de la DC y del PSI y de 5 subsecretarios. En total, se destacaron los nombres de 44

parlamentarios del gobierno entonces en funciones, un secretario nacional del partido (PSDI),

12 generales de los carabinieri, 5 generales de la guardia financiera, 22 generales del ejército italiano, 4 de la fuerza aérea., 8 almirantes, varios magistrados y funcionarios públicos, pero también periodistas, hombres vinculados al mundo del entretenimiento y empresarios como Silvio Berlusconi, el Rey esiliado Vittorio Emanuele di Savoia, el presidente de ENI y los jefes de los servicios secretos italianos. Si bien algunos miembros de la DC y del PSI, entre ellos Bettino Craxi, acusaron al poder judicial de haber aceptado de inmediato esa lista como cierta, había surgido una intensa campaña de acusaciones desde la izquierda. Sin embargo, la comisión parlamentaria establecida en ese momento sostuvo que debía determinarse la responsabilidad de las personas. Entre los diversos crímenes atribuidos a la Loggia más tarde hubo además de

la masacre de Italicus, la masacre de Bolonia, el escándalo del Banco Ambrosiano, el asesinato de Roberto Calvi, el hipotético asesinato de Albino Luciani (Papa Juan Pablo 1), la mala di-

rección del secuestro de Aldo Moro, el asesinato de Carmine Pecorella y algunas afiliaciones con el escándalo de Tangentopoli. Todas investigaciones que han contribuido en gran medida a desestabilizar el sistema político italiano.

El sistema político de la República de Italia

103

Como es sabido, el fallo unitario se pronunció contra el establecimiento de las regiones desde el principio, según el cual la fragilidad del nuevo Reino de Italia podía correr peligro, precisamente, por la división territorial. En esencia, lo máximo que se permitía desde este punto de vista era la posibilidad de formar regiones administrativas sin autonomía política, organizadas como grandes prefecturas y el debate de alguna manera rastreó las antiguas posiciones expresadas en el Parlamento del Reino de Cerdeña, en el momento de la aprobación de la Ley Rattazzi (n. 3702) en 1859, cuando fue necesario elegir entre la estructura provincial y la departamental, por lo que el mismo Autor de la ley favoreció (Martucci, 2011). En la Constituyente, la mayoría tuvo una orientación favorable al estableci-

miento de la región (desde los demócratas cristianos, al Partido Acción, al Partido

Republicano e incluso algunos marginales del Partido Liberal) y las posiciones que prefirieron una estructura unitaria de la futura República era algo limitada (esencialmente el Partido Comunista y el Partido Socialista). Sin embargo, dentro de la mayoría se enfrentaron diferentes visiones y posiciones poco elaboradas a nivel técnico, lo que llevó a la aprobación de un texto constitucional con reducidas exigencias. La región encontró su fundamento en los problemas de la tradición nacional, como la cuestión del Sur, la reforma agraria, la garantía contra el totalitarismo y la realización de la democracia y la libertad; incluso los propósitos relacionados con la descentralización de las funciones estatales y el autogobierno parecían tener un tono menor, e incluso la relación entre las autonomías locales (municipios y provincias) y la región permaneció indefinida. La Asamblea derrotó las posiciones de quienes históricamente habían concebido las regiones como meras entidades administrativas de descentralización estatal, pero la región descrita en el Título V de la Carta seguía siendo difícil de descifrar: fue dotada de poderes legislativos con una técnica tomada de la tradición federal de “competencias concurrentes”, pero con una enumeración de tipo regional, que será modificada en 2017 como veremos. La autonomía legislativa era un signo claro de autonomía política, un signo distintivo de la condición de Estado, incluso si estaba rodeada de numerosas limitaciones. La autonomía estatutaria se para la aprobación del estatuto otras materias de competencia petencia de las competencias se

modeló en el sistema español, con la disposición en el parlamento, pero el estatuto no podía tener estatal, atribuibles a la región. De hecho, la comdejó al derecho constitucional.

Las funciones administrativas seguían el principio de paralelismo, signo claro de la no aceptación, al menos en principio, del llamado “regionalismo de ejecución” y la permanencia de una administración estatal de carácter general. Finalmente, la autonomía financiera estaba efectivamente garantizada en la Constitución, pero se refería íntegramente a la ley estatal, sin una verdadera salvaguardia,

104

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y lo mismo ocurría con las contribuciones especiales para el Sur y las Islas. Por último, las formas de conexión entre el Estado y las regiones sobre las que se ejercía el control a partir del de las autoridades locales estaban casi ausentes. Sin embargo, el instituto regional, escrito en la Constitución, parecía perturbador; era la novedad en el diseño institucional del Estado: el Título V expresaba una filosofía del Estado totalmente diferente a la de la tradición liberal y fascista. Esta parte de la Constitución estaba, de hecho, repleta de cláusulas que permitían —para la realización del diseño regionalista— operar todo solo hacia abajo, llevando poderes y funciones hacia las administraciones regionales y, desde estas, hacia las locales. En primer lugar, la posibilidad de que las leyes de la República deleguen en las regiones “la facultad de adoptar normas para su implementación”; en segundo lugar, la revisión de que el Estado por ley podría delegar “en la región el ejercicio de otras funciones administrativas”; en tercer lugar, la posibilidad de que las leyes de la República asignen “a las provincias, municipios u otros órganos locales” las funciones administrativas “de interés exclusivamente local” en el ámbito de las materias de competencia regional; y, finalmente, que la región “normalmente ejercería sus funciones administrativas delegándolas en las provincias, municipios u otros órganos locales, o haciendo uso de sus oficinas” (Bassanini, 1970).

Si bien el modelo regional estaba limitado en la Constitución, por lo tanto, se esperaba que este pudiera expandirse y no en detrimento de las autonomías locales, de hecho, estas también habrían recibido un fortalecimiento del regionalismo; además, el carácter disruptivo del Título V derivaba precisamente de este potencial, que permitía trasladar poderes y funciones única y exclusivamente hacia las entidades subestatales. En esto, el diseño constitucional se orientó por los principios constitucionales expresados en el art. 5 (principio de reconocimiento y promoción de las autonomías locales; principio de descentralización administrativa más amplia de los servicios dependientes del Estado; principio de adecuación de la legislación de la República a las necesidades de autonomía y descentralización) y, en particular, para la legislación autonómica, en la Disposición Transitoria y Final IX (“La República... adapta sus leyes a las necesidades de las autonomías locales ya la competencia legislativa atribuida a las Regiones”). Por tanto, la Carta preveía un plan de transformación del Estado, vinculado a la reanudación del principio democrático; una República compuesta por un pueblo y formaciones sociales y autonomías regionales y locales; derechos y autonomías previstos en la Constitución como formas de garantía frente al poder público y como parte del diseño promocional de la República resumido en el art. 3, párrafo 2, de la Constitución. Solo con gran retraso, la ley constitucional 18 de octubre de 2001, n. 3 introdujo una reforma radical del Título V de la segunda parte de la Constitución,

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105

afectando profundamente no solo el papel de las autonomías territoriales sino también el sistema de fuentes normativas. Logró llevar a cabo una reforma que implica una pluralidad de disposiciones constitucionales y, por lo tanto, va más allá de la simple modificación de disposiciones específicas del texto como ya se había intentado hacer varias veces. El cambio más significativo se refería a la nueva disciplina de la división de poderes legislativos entre el Estado y las regiones. Se identificaron una serie de materias definidas como de competencia exclusiva del Estado, una serie de materias con competencia concurrente con disposición para

el establecimiento preventivo de los principios fundamentales por la ley estatal y finalmente la asignación a la competencia regional exclusiva de las materias residuales. Como en el parlamento no se alcanzó la mayoría de dos tercios en la segunda votación del texto aprobado solo por la mayoría de centro izquierda, tras dos solicitudes diferentes, el texto fue sometido a referéndum y luego aprobado por el organismo electoral el 7 de octubre de 2001.

4. PODERES Y RELACIÓN ENTRE ELLOS En el balance general de la forma de gobierno italiana, los partidos han jugado un papel decisivo con respecto al funcionamiento efectivo de las instituciones. Un papel destinado a arraigarse cada vez más con el paso de los años y que hará que el sistema político italiano sea apenas comparable al de otras democracias occidentales. En el mismo momento en que entró en vigor la nueva Constitución, faltaba la cohesión entre las principales fuerzas políticas que actuaban en la fase constituyente. La izquierda fue excluida del gobierno en mayo de 1947 y las primeras elecciones parlamentarias

(abril de 1948) marcaron

un claro contraste entre la

mayoría y la oposición, echando raíces la convención según la cual se consideraba a los partidos de izquierda y en particular al Partido Comunista Italiano (PCI) como antisistema y, por tanto, incapaz de asumir responsabilidades gubernamentales, con la consiguiente estabilización a la oposición del mismo partido. Por tanto, se produjo un clima político desfavorable para el cumplimiento inmediato de la constitución y el programa de reformas estructurales (en primer lugar la reforma de la administración y la revisión de los códigos). Desde las elecciones constituyentes de 1946, el mapa político italiano se ha configurado sobre la base de un amplio multipartidismo que, en sus rasgos básicos, se ha mantenido a lo largo de las diez primeras legislaturas de la República,

hasta que las consultas electorales de la década

de los noventa

(1992, 1994 y

1996) han introducido cambios sustanciales en el mapa político. Hay que pun-

tualizar, no obstante, que el acusado multipartidismo italiano no debe enmascarar

el hecho, incontestable también desde las primeras elecciones, de la existencia de

106

Gianluca Luise

tres fuerzas políticas que se destacan claramente sobre las demás y que serán las llamadas a jugar un papel estelar, aunque desde posiciones distintas, en la escena política italiana. De acuerdo con los resultados que arrojan las urnas en las su-

cesivas consultas electorales serán la Democracia Cristiana (DC), el Partido Comunista (PCI) y el Partido Socialista Italiano (PSI) las formaciones en torno a las

cuales se articulará el modelo multipartidista italiano y las relaciones gobierno/ Oposición.

4,1.

El papel de los partidos políticos en la primera República

A la fase inicial de unidad nacional (1946-47), basada en la colaboración conjunta, incluida la formación de gobiernos comunes, de las tres principales fuerzas mencionadas (además de otros grupos menores), le sucede rápidamente un período (1948-1963) en el que la DC, hace valer su hegemonía, plasmada en la formación de gobiernos monocolores o bien dando entrada en el ejecutivo a los pequeños grupos socialdemócratas, republicanos y liberales con el fin de asegurar la mayoría parlamentaria necesaria (Colarizi, 2007).

Se acostumbra a definir este primer período de la vida republicana como la

“fase de congelación” de la Constitución

(1948-1956), caracterizada sobre to-

do por el fallido intento de darle al sistema una impronta mayoritaria que no todas las fuerzas políticas estaban dispuestas a aceptar. El instrumento elegido para asegurar la estabilidad del ejecutivo fue desde entonces una modificación del sistema electoral?. El fuerte conflicto entre el partido dominante de centro, la DC, y la izquierda se suavizó en 1955 con la elección como Presidente de la República de Gronchi, un candidato no oficial de la mayoría gubernamental que fue elegido gracias a los votos decisivos de la izquierda. Las modalidades para la elección del nuevo Presidente y el contenido de su discurso de toma de posesión mostraron la intención de potenciar la centralidad de la sede parlamentaria para la mediación de los distintos cargos políticos, la conciencia de tener que buscar un equilibrio de gobierno que no marginara fuerzas representativas de oposición de grandes bandas del electorado llevaron a una fase de implementación parcial de la Constitución (1956-1968), con la entrada en funcionamiento del Tribunal Constitucional (1956), la constitución del Consejo Nacional de Economía y Trabajo (1957) y el Consejo Superior del Poder Judicial (1958). En este período, sin

perjuicio del papel decisivo del partido mayoritario de centro, se configuraron

De hecho, en 1953 se aprobó una ley (1. 31 de marzo de 1953, n. 148) que atribuía un premio

mayoritario a la coalición que había alcanzado el 50,1% de los votos. Su escasa funcionalidad al objetivo perseguido y las amargas polémicas suscitadas por la oposición hicieron aconsejable la derogación de esta enmienda legislativa, permitiendo reanudar el diálogo sobre el tema de la implementación constitucional.

El sistema político de la República de Italia

107

diversas coaliciones gubernamentales, con el paso de las centristas (1953-1962)

a las de centro-izquierda en las que la DC, el partido socialdemócrata, el liberal y el republicano fueron acompañados por el PSI, ya que terminó la convención excluyente respecto a este partido, quedando válida solo para el PCI. Esta tendencia tiene su culminación a principios de la década de los sesenta (1963), en la que se inaugura una nueva fórmula de gobierno, conocida bajo la denominación de “centrosinistra” y basada en el eje DC-PSI, en el que la primera conserva la hegemonía y el segundo se convierte en el socio privilegiado de gobierno. De esta forma, la dinámica de las relaciones gobierno-oposición experimenta un importante cambio que reubica a los principales actores de la escena política italiana en espacios claramente delimitados: la DC conservando la hegemonía pe-

ro compartiéndola con un socio gubernamental cualificado (PSI); éste accediendo

al gobierno y adquiriendo un protagonismo político relevante en él. Y el PCI manteniendo y afianzando su posición como referente de la oposición y adueñándose de este espacio político por completo. En líneas generales, y con leves variaciones, éste ha sido el esquema de la correlación de fuerzas que ha regido en Italia desde la primera mitad de los años sesenta (Farneti, 1993).

En la etapa 1968-1976 se produjo una marcada aceleración de la implementación constitucional a través del lanzamiento del sistema regional, con la aprobación de los estatutos de las regiones con autonomía ordinaria (1970), la aprobación de la legislación de desarrollo del instituto del referéndum (1970), la adopción de un nuevo reglamento parlamentario (1971), la adopción del estatuto de los trabajadores (1970), la acentuación de la disciplina relacionada con la in-

tervención pública en la economía.

Las coaliciones gubernamentales de centro-izquierda, pero, estaban condicionadas por la debilidad crónica y la constante necesidad de establecer relaciones de colaboración con la oposición de izquierda dirigida por el PCI. Esta situación se manifestó con toda evidencia durante la séptima legislatura (1976-1979) en la que las coaliciones de gobiernos minoritarios debieron justificarse en base a las abstenciones de la oposición, y por tanto, en base a su apoyo explícito (los llamados gobiernos de unidad nacional). Este fue el intento frustrado de “compromiso histórico” que se ensaya a la mitad de la década de los setenta. Con esta expresión, acuñada por el líder del PCI, Enrico Berlinguer, se hacía referencia a la necesidad de alcanzar un acuerdo entre las dos grandes formaciones políticas italianas —la DC en el gobierno y el PCI en la oposición— con el fin de desbloquear la situación de inmovilismo político que ya se advertía entonces en Italia (Vacca, 1987).

Esta propuesta, a la que se muestra receptiva un influyente sector de la DC encabezado por Aldo Moro, no conseguirá, sin embargo, materializarse efectivamente debido a la cerrada oposición que suscita tanto entre otros sectores de la

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Gianluca Luise

DC como entre los demás socios de la coalición gubernamental (particularmente el PSI que era el que más tenía que perder en una operación de este tipo); finalmente, el asesinato de Moro, el 9 de mayo de 1978, por el grupo terrorista de extrema izquierda de las Brigadas Rojas, cerrará definitivamente este episodio, manteniéndose la continuidad de las relaciones gobierno-oposición en los mismos términos que se venían dando desde la primera mitad de los años sesenta. La crítica a esta situación fue seguida, entre el 1979 y el 1992, por una fase de racionalización parcial de las instituciones caracterizada por el intento de fortalecer el gobierno y la mayoría. Indicios de estos intentos son la introducción preferencial del voto abierto en el parlamento, la introducción del control parlamentario de la constitucionalidad de los decretos-leyes, la disciplina del gobierno (1988) y la de las autonomías locales y el procedimiento administrativo (1990). El intento de racionalizar la forma de gobierno, sin embargo, no pudo resolver los diversos problemas gradualmente acumulados y, en particular, no tuvo en cuenta la insatisfacción madurada en la sociedad italiana con el sistema general de partidos políticos, cada vez más alejado de las necesidades y expectativas de los ciudadanos. La desconfianza hacia el sistema de partidos se sumó, por tanto, a la dificultad tradicional de operar la rotación de roles entre la mayoría y la oposición y que había permitido aquellas fórmulas de colaboración (el llamado consociativismo) que habían sacado progresivamente la práctica constitucional de un modelo ideal de gobierno parlamentario caracterizado por la autosuficiencia del gobierno sobre la base de la relación fiduciaria (Scoppola, 1991). A medida que avanza la década de los ochenta, van a ir apareciendo elementos que revelan, cada vez con más nitidez, la crisis del sistema partitocrático italiano y, en particular, de las principales fuerzas que le vertebran. Así, por lo que respecta a la DC, su indiscutible liderazgo hasta entonces al frente de los sucesivos gobiernos se erosiona hasta el punto de verse obligada a ceder, por primera vez en cuatro décadas, la jefatura del gobierno a sus socios de coalición gubernamental”; pero lo que interesa resaltar es que este fenómeno no se produce como consecuencia del fortalecimiento de éstos sino del agotamiento de la propia DC. Por lo que se

refiere a la otra gran fuerza política italiana (el PCI), que ha venido erigiéndose a

través de un continuado ascenso electoral y una progresiva penetración social en el referente alternativo desde la oposición, empieza a mostrar claros signos de estancamiento, e incluso de ligero declive, especialmente visible tras la desaparición de Berlinguer?. Y a ello hay que añadir la aparición de nuevas fuerzas políticas,

7

Gobiernos presididos por G. Spadolini (PRI) 1981-82, y por B. Craxi (PSI) 1983-87, bajo la fórmula del pentapartito y en los que la DC seguía conservando la mayoría relativa. A pesar de que en las elecciones europeas de junio de 1984, el PCI consigue hacer realidad el

“Sorpasso”, superando a la DC y erigiéndose en la primera fuerza política italiana (34%), las

El sistema político de la República de Italia

109

que consiguen representación parlamentaria por primera vez”, sobrecargando aún

más la ya de por sí excesiva saturación multipartidista italiana.

Al final de la década de los ochenta, tras las elecciones generales de 1987 y las europeas de 1989 (que reproducen en líneas generales el esquema de aquéllas) el sistema partitocrático italiano muestra síntomas evidentes de agotamiento sin que sea posible atisbar indicios de renovación desde el propio sistema. En este contexto, y con las expectativas de reformas institucionales que habían venido incubándose durante los años ochenta, sin que las fuerzas políticas fueran capaces de servir de cauce para llevarlas a cabo, van a aparecer señales inequívocas reveladoras del bloqueo político existente, tal y como se va a poner claramente de manifiesto en el curso de la X Legislatura (1987-1992). Será precisamente en el propio espacio ocupado por la partitocracia en el que van a producirse las fisuras que ocasionarán una brusca erosión del sistema de fuerzas políticas, así como de las principales de ellas en particular, obligando a una recomposición del mapa político y abriendo de esta forma la puerta a cambios radicales en el sistema político. Esta coyuntura nos sitúa ya en el umbral mismo del proceso de transición propiamente dicho, cuya evolución y desarrollo va a adquirir formas particularmente originales.

4,2.

El fin de la Primera República y la transición a la Segunda

Cuando se abre la década del los noventa, el estancamiento político, tanto por lo que se refiere a los elementos básicos de la estructura institucional —cámaras parlamentarias y gobierno— como por lo que respecta a las fuerzas políticas que actúan en el que se configura uno de los modelos más acabados de partitocracia, y que aparece como el factor determinante de la situación política italiana. En este escenario, las demandas de cambio político van a experimentar un rápido desarrollo con la particularidad de que, en esta ocasión, no se limitan a los círculos políticos, sino que se extienden a amplios segmentos de la sociedad civil. Se trata, inicialmente, de un cambio de perfiles difusos en el que aún no se plantea abiertamente la ruptura con el modelo existente y la transición a otro distinto, la II República; pero estas posiciones van a ir ganando terreno rápidamente a medida que se desarrollan los acontecimientos.

elecciones legislativas de 1983 (29,9%) y 1987 (26,7%) muestran una tendencia descendente en relación con los anteriores resultados de 1976 (34,4%) y 1979 (30,4%).

En las elecciones de 1987, obtienen, por primera vez, representación parlamentaria (manteniéndose la de los demás grupos —10 en total—) los Verdes: 2,5 % y 13 escaños; y la Liga Norte, que a pesar de sus exiguos resultados en esta ocasión, 0,5 % y tan sólo un diputado y un

senador, va a convertirse a muy corto plazo en una de las principales fuerzas políticas italianas.

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Gianluca Luise

Un hecho particularmente detonante del colapso del sistema tradicional de partidos italiano fue el estallido del llamado escándalo “Tangentopoli”, cuyas investigaciones sacaron a la luz un sistema de corrupción y extorsión y financiamiento ilegal de partidos en los más altos niveles del mundo político y financiero. Las investigaciones se llevaron a cabo fundamentalmente entre 1992 y 1994 y fueron en la práctica la causa del colapso electoral y organizativo de la DC y el PST (Colarizi, 2007) a la que se unió la grave crisis económica de 1991-1992, vinculada al proceso de reunificación alemana y al fortalecimiento del proceso de integración europea (Maastricht), así como por causa de la elevada deuda pública que redujo drásticamente la posibilidad de utilizar fondos públicos ilimitados. Hay, además, otro factor que, aunque externo a la dinámica institucional y política italiana, va a incidir en ésta de forma especial debido a la peculiar estructura de su sistema de partidos, en el que el PCI ocupaba un lugar clave como alternativa real de gobierno hasta mediados de los años ochenta. La caída del muro de Berlín y el fracaso de la perestroika soviética, seguido de la disolución de la URSS, eliminaba la coartada utilizada hasta entonces para inhabilitar como alternativa de gobierno a una de las dos —junto a la DC— principales fuerzas políticas italianas, lo que bloqueaba el libre juego político en las relaciones gobierno-oposición. De esta forma, la “normalización” del mapa político italiano permitía, e incluso hacía aconsejable, plantearse operaciones de cambio político en condiciones homologables a los demás países de Europa occidental. Las elecciones a las cámaras parlamentarias de 5 y 6 de abril de 1992 sirven, ante todo, para levantar acta formalmente del fin del sistema de partidos que había regido en Italia en las casi cinco décadas de vida de la República. Celebradas bajo la legislación electoral con la que se habían realizado las anteriores elecciones (antes de las reformas electorales de 1993) será la última vez en que los partidos que habían protagonizado la vida política italiana durante casi medio siglo concurran como tales a las elecciones. A partir de este momento se abre un proceso de recomposición del mapa político italiano cuya incidencia en el proceso de transición política y, en particular, en las formas específicas que adopta ésta en Italia, resulta determinante. La DC, que desde las elecciones constituyentes de 1946 había sido el partido eje del sistema político italiano y había liderado ininterrumpidamente, bajo diversas formas, la mayoría gubernamental, sufre un serio quebranto que le hace descender a su mínimo histórico (por debajo del 30%). Más allá de la aritmética

electoral, lo realmente importante desde el punto de vista político es la pérdida del liderazgo que se pone de manifiesto tras estas elecciones y, como consecuencia de ello, la aguda crisis interna que se abre en su seno y que abocará a un proceso de desagregación de sus corrientes internas, tras una tentativa frustrada de reconversión y refundación en el Partido Popular Italiano (PPD). Será la última vez que la DC concurra a unas elecciones, lo que revela con toda claridad la magnitud y el

El sistema político de la República de Italia

111

alcance de la crisis sufrida por la primera fuerza política italiana, que lógicamente afectará de forma determinante al sistema de partidos en su conjunto (Martucci, 2001). La otra gran fuerza política italiana, el PCI, es la primera vez que no se presenta a las elecciones tras la crisis, saldada finalmente con una escisión en 1991, de la que surgirán dos nuevos partidos políticos, el Partido Democrático de Izquierda (PDS) y Refundación comunista (RC). En su lugar, serán estos dos grupos resultantes de la escisión los que se disputen la herencia del PCI, si bien los resultados obtenidos por cada uno de ellos —PDS, 16,1%; RC, 5,6%— disten mucho, incluso sumados conjuntamente (21,7%) de los que obtenía el PCI (27,6% en las

últimas elecciones a las que se presenta como tal, las europeas de junio de 1989) y muy lejos del excelente resultado de 1984 (349%).

Por lo que se refiere a la tercera fuerza (PSI), a diferencia de las dos anteriores, apenas experimenta cambios significativos, manteniendo con ligera tendencia a la baja (13,6%

frente al 14,3%

obtenido en 1987)

la cuota de representación

electoral que tenía. Sin embargo, se trata en este caso de una apariencia engañosa que oculta la gravedad de la crisis que ya en ese momento aquejaba al PSI y que estallará abiertamente poco después con tal intensidad que abocará rápidamente a la desintegración de este partido, sumido más que ninguna fuerza política en los escándalos de la tangentópolis. Será también la última convocatoria electoral a la que concurre realmente, completando así el cuadro de la descomposición del sistema de partidos existente hasta entonces, al que las elecciones de 1992 proporcionan el escenario para la representación del último acto. En lo que concierne al resto de los pequeños partidos del poblado mapa polí-

tico italiano apenas se producen variaciones dignas de mención y siguen conser-

vando sus reducidas cuotas electorales en proporciones muy similares a las que ya tenían. Hay que reseñar, sin embargo, el hecho de que será también la última vez que concurran a las elecciones, bien porque desaparecen del mapa político —caso del Partido Republicano, del Partido Socialista Democrático y del Partido Liberal— o, como en el caso del Movimiento Social Italiano (MSI), porque emprenden un proceso de reconversión del que nacerá una nueva formación política —Alianza Nacional (AN)— que va a convertirse en uno de los principales actores en el nuevo escenario político que surge tras estas elecciones, representando la extrema derecha del sistema de partidos italiano. Pero la novedad

más importante

de las elecciones de 1992 es, sin duda, la

irrupción de una nueva fuerza política, la Liga Norte, que aunque su implanta-

ción territorial se limite a las regiones nosteñas, va a afirmarse, a partir de ese

momento, como un elemento clave del sistema de partidos y como un factor determinante del proceso político italiano. La Liga interpreta las protestas contra las autoridades fiscales que se están extendiendo por todo el nordeste, dando lugar a

112

Gianluca Luise

acusaciones muy fuertes contra una clase política biando por completo el escenario político italiano, para la sociedad local. La guarnición local en el crata cristiano, pasará a manos de la Liga y la DC centro y ya no de la periferia.

definida como corrupta y camconvirtiéndose en un referente noreste, históricamente demóse convertirá en un partido de

El éxito obtenido por esta nueva formación política en el norte de Italia, en especial en las regiones bañadas por el rio Po, en las que roza el 20% - Piemonte y Véneto - Oo le sobrepasa - Lombardía - superando los resultados cosechados en las elecciones locales y regionales de 1990 y convirtiéndose, incluso, en numerosos distritos electorales en la primera fuerza política, confirman a la Liga Norte como una de las piezas principales del puzzle político italiano en formación, que habrá de ser tenida en cuenta necesariamente en la recomposición del sistema. Faltaba por saber si este nuevo fenómeno, que carecía de antecedentes en la Italia republicana, era coyuntural y pasajero, o, por el contrario, se trataba de la primera expresión en el plano electoral de una realidad político-social que introducía un componente estructural nuevo en el sistema de partidos italiano, en particular en las regiones del norte. A la vista del desarrollo de los acontecimientos y de los resultados que arroja el intenso proceso electoral que ha vivido Italia desde entonces, no cabe duda de que nos hallamos en ese momento ante una transformación de carácter estructural del sistema de partidos que incide de lleno en el equilibrio institucional de la República y que es, además, el motor impulsor del proceso de transición política que ha vivido en Italia. Las elecciones parlamentarias de 1992 marcan, de hecho, un punto de inflexión en la evolución del sistema de partidos en Italia, cerrando un período cuyo origen se remonta al propio nacimiento de la República, al tiempo que se abre otro nuevo en el que la reconfiguración de las fuerzas políticas va a introducir cambios significativos en el desarrollo de los procesos políticos. Es precisamente esta ruptura del sistema partidario uno de los factores desencadenantes del proceso de transición política que ha vivido Italia. A diferencia de todas las demás elecciones anteriores, los efectos políticos de éstas de 1992 sobrepasan ampliamente el ámbito de lo estrictamente parlamentario para incidir de lleno en el terreno de las reformas políticas e institucionales. En este sentido, y a la vista del agotamiento del modelo partitocrático que las urnas habían puesto en evidencia, se imponen, sin apenas resistencia, las posiciones que abogan por introducir cambios que faciliten el tránsito a un nuevo modelo que refleje mejor la realidad de la nueva situación. En este contexto, y al calor de auge del movimiento referendario, van a ver la luz las reformas electorales de 1993 que alteran sustancialmente el régimen electoral vigente hasta entonces sustituyéndole por un modelo preferentemente mayoritario dando lugar a una profunda remodelación del mapa político italiano.

El sistema político de la República de Italia

4.3.

115

Reformas, sistema electoral y de partidos en la Segunda República

La normativa electoral aprobada por las cámaras parlamentarias en el verano de 1993 constituye, sin duda, una de las reformas políticas más importante de las realizadas en Italia, al menos por lo que se refiere a su incidencia en el proceso de transición que inició. Esta nueva reforma legislativa electoral se inscribe en la misma orientación de la reforma electoral local'”. Pero más allá de las peculiaridades técnicas de la nueva legislación electoral italiana, lo que interesa subrayar son los efectos políticos que comporta, en partlcular por lo que se refiere a la recomposición del mapa político que había existido hasta entonces: durante las seis legislaturas italianas desde 1994 hasta 2020, las posteriores a la llamada “Primera República” — se han celebrado siete elecciones generales y se han constituido diecisiete gobiernos!!. En ese mismo período se han convocado cuatro referendos de revisión constitucional, se han aprobado cuatro leyes electorales para las elecciones generales y se han dictado tres sentencias del Tribunal Constitucional sobre la ley electoral para estas elecciones. Esta intensa actividad en el frente político-institucional se ha visto acompañada por una vitalidad muy similar del sistema de los partidos políticos. En efecto, se ha producido, por una parte, una fuerte remodelación del sistema de partidos, con la desaparición de los partidos clásicos y el nacimiento de nuevas formaciones políticas que han entrado en el parlamento, y, por otra, un profundo cambio de la clase político-parlamentaria. Estos treinta años de la vida política e institucional italiana han sido ciertamente intensos y han sacudido con creces la Constitución material, es decir, la aplicación concreta por parte de las fuerzas políticas de los principios, normas y derechos enunciados en la Constitución formal. En este contexto, el sistema

11

El primer paso fueron la Ley de Elección Directa del Alcalde (Ley n* 81 de 1993) y la Ley para Regular el Sistema Electoral para las Regiones del Estatuto Ordinario (Ley N* 43 de la 1995), que garantizaba, a través de una lista de precios vinculada, una prima mayoritaria de al menos el 55% de los escaños a la coalición ganandora con una lógica de funcionamiento de tipo bipolar y mayoritario. Legislatura XII (15 de abril de 1994 - 16 de febrero de 1996, con los gobiernos: Gobierno Dini y Gobierno Berlusconi 1); XIII Legislatura (9 de mayo de 1996 - 9 de marzo de 2001, con los gobiernos: Gobierno Prodi, Gobierno D”Alema, Gobierno D”Alema Il y Gobierno Amato II); XIV Legislatura (30 de mayo de 2001 - 27 de abril de 2006, con los gobiernos: Gobierno de Berlusconi Il y Gobierno de Berlusconi III); XV Legislatura (del 28 de abril de 2006 al 6 de febrero de 2008, con el Gobierno Prodi II); XVI Legis- latura (del 29 de abril de 2008 al 23 de diciembre de 2012, con los gobiernos: Gobierno Berlusconi IV y Gobierno Monti); XVII

Legislatura (del 15/03/2013 al 22/03/2018, con los gobiernos: Gobierno Letta, Gobierno Renzi

y Gobierno Gentiloni); XVIII Legislatura (el Gobierno Conte l, del 1 de junio de 2018 al 5 de

septiembre de 2019, y luego por el Gobierno Conte Il, en el cargo desde el 5 de septiembre de

2019 hasta el 13 de febrero 2021, y desde aquel dia hasta ahora el Governo Draghi).

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Gianluca Luise

electoral y sus continuas modificaciones con nuevas leyes electorales ha influido fuertemente en la forma de gobierno (Colariz1, 2007).

El rápido cambio de los diferentes sistemas electorales en los últimos años no ha estado acompañado de una reforma constitucional —a pesar de tres décadas de intentosi*—, por lo que ha habido una asimetría en el funcionamiento de los nuevos sistemas electorales que se iban adoptando gradualmente, que los hacía sustancialmente incompletos, incoherentes y, en definitiva, frágiles. Por lo tanto, frente a una inmutabilidad del sistema constitucional, esta contlnua mutabilidad en el sistema electoral no solo ha provocado que todo el sistema político-institucional haya sido muy débil sino que también lo ha degradado en su función a los ojos de la ciudadanía, ya que parecía una herramienta claramente ineficiente con respecto a las necesidades del sistema institucional en un texto constitucional que, de hecho, a pesar de los intentos, ha permanecido casi sin cambios desde 1948 en los instrumentos propios de la forma de gobierno. A pesar de la ausencia de cesuras constitucionales formales, la revolución político-Institucional que tuvo lugar entre 1989 y 1993 obligó a la doctrina a dividir los setenta años de vida republicana en dos períodos: la llamada “Primera República” (1948-1994) y la llamada “Segunda República”, expresiva de un primer y un segundo sistema de partidos políticos, así como de diferentes y numerosas leyes electorales. Esta segunda fase republicana se caracteriza, una vez más, por una profunda inestabilidad gubernamental, pero en un contexto de partidos políticos completamente nuevo en comparación con el anterior. Todo ello llevó a que la cuestión de la ley electoral fuera muy relevante en este período y que haya estado fuertemente entrelazada con la reforma de la estructu-

La cuestión de las reformas institucionales ha venido siendo objeto de atención, tanto en círculos doctrinales y académicos como por parte de los partidos e instituciones políticas, desde la primera mitad de la pasada década. Incluso antes de la constitución de la Commissione Bozzi (1983), que representa el intento de mayor entidad para abordar la cuestión de las reformas institucionales, ya se habían formulado propuestas en este sentido. En el informe final presentado por la Commissione Bozzi (1985) se planteaba una serie de reformas que afectaban prácticamente a todas las instituciones del sistema político —parlamento, gobierno, Presidente de la República, sistema electoral, democracia directa y participación popular, fuentes normativas...— con indicación expresa de las disposiciones constitucionales que debían ser modificadas y los términos concretos de su nuevo enunciado. Más recientemente (1992), la formación de la comisión bicamerale para las reformas institu-

cionales tras las elecciones de la primavera de 1992, va a proporcionar, de nuevo, el marco parlamentario idóneo para proseguir el debate sobre el tema, si bien en esta ocasión en un contexto político completamente distinto al de 1983-85, en el que la perspectiva de una «segunda República», rechazada expresamente por la comisión Bozzi, se convierte ahora (1993) en un referente obligado.

El sistema político de la República de Italia

115

ra constitucional del país, con sus intentos de modificarla y con las oportunidades perdidas: retos fallidos que han contribuido en gran medida a la inestabilidad y al fracaso de la consolidación de un nuevo sistema de partidos y, con él, una nueva

ley electoral que fuera duradera, estable y eficiente.

El cambio en la ley electoral nunca ha sido igualado por el cambio en la for-

ma de gobierno a través de reformas constitucionales consistentes precisamente

con la lógica de las leyes electorales adoptadas; de hecho, a pesar de numerosos

intentos, incluidos dos referendos constitucionales fallidos (2006 y 2016), nunca

ha sido posible implementar un cambio constitucional en la forma de gobierno nacional como para estar en línea con las nuevas opciones. La falta de correspondencia, por lo tanto, entre las reformas electorales y constitucionales ha debilitado el sistema de representación política, pero progresivamente ha hecho también más incierto en su dinámica de movimiento el sistema institucional, siempre comprimido entre la lógica “gobernante”, típico de la modernidad de hoy y del modelo parlamentario previsto por la Constitución. Tras un primer referéndum sobre la reducción de las preferencias que pueden expresarse para la elección de diputados y la posibilidad de expresar la preferencia con indicación del número de listas, que se celebró con resultado positivo en junio de 1991, en abril de 1993 se celebró un segundo referéndum para derogar determinadas disposiciones de la Ley Electoral del Senado (Ley N* 29 de 1948 y enmiendas posteriores), y eliminar la norma que preveía la elección en la circunscripción uninominal sólo después de obtener un elevado quórum del 65% de los votos, de lo contrario se determinó la distribución de los votos sobre una base

proporcional.

Después del referéndum, en pleno colapso del sistema de partidos de la época se reformó rápidamente el sistema electoral, adoptando dos nuevas leyes electorales para el parlamento con una implantación de mayoría clara: las leyes del 4 de agosto de 1993 n. 276 y n. 277, llamadas leyes Mattarella o “Mattarellum”, del nombre del primer firmante del proyecto de ley el diputado Sergio Mattarella. Se articulaba así un sistema electoral mixto tanto para el Senado como para la Cámara, que se caracterizaba por la elección de las tres cuartas partes de los diputados y las tres cuartas partes de los senadores con un sistema de mayoría de una

sola ronda en circunscripciones únicas. Los escaños restantes se asignaron por el

sistema proporcional: en la cámara, distribuyéndolos, en las veintiséis circunscripciones electorales, entre las listas competidoras que habían superado la barrera del 4%

de los votos en el ámbito nacional; en el Senado, distribuyéndolos entre

grupos de candidatos en proporción a los votos obtenidos en las circunscripciones de cada región por los candidatos no elegidos.

En cuanto a los métodos de votación, a diferencia del Senado, el elector emitia

dos votos para la cámara en dos votaciones diferentes: uno para los candidatos

116

Gianluca Luise

de las circunscripciones uninominales y otro para las listas que contribuyeron a la distribución de los escaños sobre una base proporcional. Excluidas del reparto quedarían las listas que no obtuvieran al menos el 4% de los votos válidos en todo el territorio nacional. Sin embargo, el bipolarismo que surge de las primeras elecciones políticas del 27 al 28 de marzo de 1994 con la victoria de Silvio Berlusconi!” asume inmediatamente las características de una radicalización ideológica, alimentando un clima de conflicto político-ideológico permanente, a pesar de la caída del Muro de Berlín y fin, de hecho, de las llamadas ideologías de masas. El Polo seno a una abarcaban elecciones,

de la Libertad, ganador de las elecciones de 1994, englobaba en su serie de fuerzas políticas de origen y planteamientos muy diversos que desde formaciones de creación muy reciente, pocos meses antes de las como es el caso de Forza Italia (Fl), hasta grupos desgajados de la DC

como el Centro Cristiano Demócrata

(CCD); y desde fuerzas de ámbito interre-

glonal que llegaban incluso a cuestionar la propia unidad nacional italiana, como la Liga Norte (LN), hasta fuerzas que adoptaban una posición diametralmente Opuesta en este terreno, como

la Alianza Nacional

(AN). Será gracias a Forza

Italia y su líder Berlusconi, que juega claramente el papel de eje vertebrador del Polo, acogiendo en sus listas al grupo desgajado de la Democracia Cristiana y formalizando pactos electorales complementarios por separado con la Liga Norte y con Alianza Nacional, como se hará posible aglutinar una coalición electoral que a pesar de la corta vida política de sus fuerzas componentes, o quizá por esta razón, resultará la vencedora de los comicios. Este éxito electoral no podía ocultar, sin embargo, el déficit de cohesión política del Polo, en particular por lo que se refiere a la ausencia de un proyecto común de reformas institucionales, que era precisamente el tema clave que había que dilucidar y acometer sin demoras. No es de extrañar que éste presentase a los pocos meses síntomas de resquebrajamiento que, finalmente, se saldaron con la defección de Umberto Bossi, líder de la Liga Norte, y la caída del gobierno de Berlusconi cuando apenas habían transcurrido siete meses tan sólo desde que éste obtuvo la confianza de las cámaras para iniciar una nueva experiencia gubernamental.

Rico empresario milanés en el sector de la construcción primero y luego en los medios de comunicación, fuertemente ligado a lo largo de los años a la DC y al PSI, tras el estallido del escándalo Tangentopoli decide construir, prácticamente de la nada, su propio partido políti-

co, llamándolo Forza Italia (FI). La suya fue una primera respuesta nacional a la crisis de los

partidos de masas: Berlusconi propuso un nuevo modelo político a los italianos, basado en la centralidad del líder mediático, en clara ruptura con la idea partidaria anterior invirtiendo gran parte de sus activos empresariales para crear un partido personal, apolítico y sin territorio.

El sistema político de la República de Italia

117

El otro gran bloque electoral que concurre a las elecciones de 1994, bajo la denominación de Polo Progresista, comparte también alguno de los rasgos ya señalados anteriormente en cuanto a su conformación interna, si bien en este caso

la pluralidad de grupos que le componen es aún más amplia, abarcando desde los partidos resultantes de la ruptura del PCI —Partido Democrático de la Izquierda (PDS) y Refundación Comunista (RC)— hasta una serie de pequeños grupos procedentes de la descomposición y reagrupamientos operados en el espacio del centro izquierda; en concreto, junto a los dos partidos mencionados, se daban citan en este Polo los restos del Partido Socialista, los Verdes, la Rete y Alianza Democrática, ninguno de los cuales logra alcanzar el 3% lo que da cuenta de su escasa entidad representativa en el nuevo mapa político italiano en formación. En conjunto, la cuota electoral del Polo progresista supera ligeramente un tercio de los votantes (34,4%), a distancia de la obtenida por el Polo de la libertad (42,9%)

y lejos también de la que obtenían los partidos de izquierda y de centro-izquierda, a partir de los cuales se forma el polo progresista, en las elecciones anteriores a las de 1994, También en este bloque electoral hay una formación política que destaca so-

bre las demás; en este caso el PDS, que con un 20,4%

aventaja claramente

a RC

(6,0%) y al resto de los grupos ya citados que no pasan de obtener una represen-

tación testimonial (Ignaz1, 1992).

Por lo tanto, entre coaliciones construidas más por conveniencia que por convicción, en las tres elecciones celebradas (27-28 de marzo de 1994; 21 de abril

de 1996; 13 de mayo de 2001) el sistema político italiano ha sufrido fluctuaciones muy fuertes, con el único efecto de corroerse cada vez más gradualmente el sistema mayoritario y el apoyo social y político que había dado lugar a las leyes electorales de Mattarella.

Sobre la base de estas reglas electorales, divididas entre las identidades de los partidos y la lógica coalicional, los partidos nunca lograron reducir la fragmentación del sistema, sobre todo por su tendencia a dividirse a lo largo de líneas de fractura intra-coalicional en lugar de coalicional. Esta tendencia fue alimentada por los mecanismos e instrumentos propios de las leyes Mattarella, ya que incluso la propia duplicación de la elección en dos votos garantizaba el mantenimiento de las identificaciones tradicionales de los partidos en una lógica esquizofrénica y contradictoria, que no podía dejar de generar desorientación, así como asimetrías de comportamiento, tanto del lado de los partidos como del de los electores. Solo al final de la XIV legislatura (30 de mayo de 2001-27 de abril 2006), con el único apoyo de la mayoría de centro-derecha, y bajo el fuerte impulso del Ministro de la Reforma, el senador de La Lega Roberto Calderoli, se aprueban, por un lado, una reforma integral de la Segunda Parte de la Constitución y, por otro lado, como complemento de la reforma constitucional, una nueva ley electoral,

118

Gianluca Luise

la Ley N* 270 de 21 de diciembre de 2005,

el llamado “Porcellum”, como se fue

llamando periodísticamente a la ley Calderoli, que duró hasta el 2016.

Era un sistema electoral completamente proporcional, con la posible atribución de un premio mayoritario a nivel nacional. Disponía que los 617 diputados fueran elegidos en el territorio nacional en proporción a los votos obtenidos por las listas en competencia presentadas en los 26 distritos electorales. Las nuevas regulaciones establecieron que los partidos políticos que deseasen presentar listas de candidatos podrían unirse en coaliciones; mientras que los partidos que se postularon para gobernar también deberían haber depositado su programa e indicar el nombre de su líder. Se brindó la posibilidad de que el elector emitiera solo un voto para la lista elegida, sin ningún voto de preferencia; y los escaños se distribuyeron proporcionalmente a nivel nacional entre las coaliciones de listas y las listas que habían excedido las cláusulas de barrera. El punto más importante era que la coalición de listas más votada (o la lista no coaligada), si no había obtenido ya al menos 340 escaños, recibía un premio mayoritario de tal manera que se garantizaba la mayoría absoluta de escaños. Este sistema electoral, que ha regido tres elecciones generales (9-10 de abril de

2006; 13-14 de abril de 2008; 24-25 de febrero de 2013), fue la ley símbolo del retorno del “poder del partido” (Lanchester, 2006), marcando en primer lugar la

transición de un sistema casi enteramente mayoritario a uno de tipo proporcional, con un evidente y progresivo debilitamiento de los elementos típicos de una competición realmente bipolarista y de alternancia.

De hecho, la combinación de la ley de Calderoli con el doble voto de confianza necesario para la formación del gobierno, previsto en la Constitución de 1948, hizo que la formación de una mayoría políticamente homogénea en ambas cámaras fuera cada vez más difícil. Sin embargo, el funcionamiento de este nuevo sistema electoral se reveló inmediatamente problemático, precisamente por la adjudicación del premio de mayoría: de hecho, si la atribución del premio era segura para la Cámara de los Diputados, la misma atribución era incierta para el Senado, siendo el premio otorgado sobre una base regional (art. 57 Const.) y, por lo tanto, no previsible a priori. La atribución del premio se convirtió en una suerte de lotería, así como la posibilidad de tener una mayoría del mismo signo político en ambas cámaras. Por lo tanto, desde las elecciones de 2006, la dificultad de atribuir, región por región, los premios individuales previstos en la fórmula electoral para el Senado demostraron una vez más el papel clave de los partidos menores como factor de inestabilidad para el gobierno. Por otro lado, como se mostró sobre todo en las elecciones de 2008, este tam-

bién era un sistema electoral esquizofrénico: antes de las elecciones, estimuló la agregación de fuerzas políticas de la coalición, con el objetivo de obtener la mayor cantidad posible de premios regionales para el Senado; luego, después de las

El sistema político de la República de Italia

119

elecciones, favoreció la fragmentación de las mismas coaliciones en el parlamento, ya que una vez que los partidos menores ingresaron en el parlamento gracias a la superación de los bajos umbrales previstos para las fuerzas políticas que formaran parte de una coalición, pudieron retener a los partidos principales como rehenes, utilizando todo su blackmail power (poder de chantaje) para condicionar la línea política del gobierno (Astuto, 2016).

En resumen, nuevamente, se desplegaron mecanismos de fragmentación de los partidos políticos con el objetivo de debilitar el bipolarismo, haciendo que sea aún más difícil la celebración de los rendimientos de este sistema. También hubo otros defectos: el de un premio mayoritario que, sin límite,

podría ser excesivamente desproporcionado en circunstancias políticas concretas,

como luego señalaría la Corte Constitucional en la sentencia n* 1 de 2014. A esto se sumó el defecto de romper el vínculo entre electores y elegidos mediante el establecimiento de listas de partidos cerradas y bloqueadas, confiándose solo a los líderes del partido las elecciones de los candidatos, así como su elegibilidad (reduciendo en gran medida la calidad de los elegidos, que en su mayoría se convierten en leales o complacientes con el líder), a su vez, otro punto que después fue criticado por la Corte con la sentencia citada. Por lo tanto, a pesar del cambio de estrategia política de los partidos con el nacimiento de nuevas formaciones políticas con vocación mayoritaria, ya que en 2007 nació el Partido Democrático (PD), a la izquierda y, a la derecha, el Pueblo

de las Libertades (PdL), la ley Calderoli fue incapaz de evitar algunos problemas tradicionales, como el aumento de la fragmentación política, la permaencia de las coaliciones formadas para interés y no por convicción. Además, supuso un aumento dramático de la distancia entre los elegidos y los votantes, dispersando el valor del vínculo con el territorio, que al menos las leyes Mattarella habían mejorado por la división en colegios uninominales. Sin embargo, el nacimiento del PD y el PAL no impidió que el sistema político siguiese empeñado en trabajar, en un proceso de vuelta al pasado, en torno a propuestas de leyes electorales, casi todas ellas proporcionales, declinadas hacia aquellos modelos proporcionales que todavía tienen un efecto mayoritario. Así que, dentro de una dinámica de gobierno en perpetua agitación y sobre la base del resultado negativo de las elecciones europeas y locales de 2009 y de las elecciones regionales de 2010, a lo largo de un conflicto cada vez más evidente entre los dos dirigentes del partido único PdL, Berlusconi y Fini, y de las dificultades de Walter Veltroni, líder del PD, para superar la resistencia interna de su partido a fin de caracterizarse cada vez más como un partido de oposición al modelo Westminster, se llega rápidamente a la división del recién nacido Pueblo de la Libertad, entre Fini, que dará vida al movimiento Futuro y Libertad, y Berlusconi, que vuelve a la realidad de Fuerza Italia y que viene acusado por la Fiscalía de

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Gianluca Luise

Milán de extorsión y prostitución infantil, sufriendo también una derrota en la las elecciones locales de 2011. La renuncia del IV gobierno de Berlusconi, el nombramiento del profesor Mario Monti como senador vitalicio y su posterior designación para formar un nuevo gobierno, representa un momento sin retorno: tanto porque a partir de ese momento no habrá, a pesar de las diferencias individuales, gobiernos derivados de la elección directa, como porque esta situación muestra un estancamiento

político-institucional muy evidente.

El gobierno Monti se formó, precisamente, para evitar elecciones anticipadas que el presidente de la República, Giorgio Napolitano, consideró perjudiciales para los intereses del país en un momento en que, después del estallido de la crisis financiera de 2008, el coste de la enorme deuda pública acumulada corría el riesgo de multiplicarse hasta que volverse insostenible. Precisamente ese ejecutivo gobierno, el de Monti, abrió una nueva etapa de transición, la de un gobierno de técnicos, apoyado por una mayoría compuesta por el centro-derecha y por la ya oposición de centro-izquierda contra el gobierno Berlusconi. Un gobierno que tanto salvó a Italia y sus finanzas públicas como ha sido “viento en las velas” del populismo, y en particular del principal partido populista italiano, que acababa de nacer: el Movimento Cinque Stelle (M5S). En cualquier

caso, el nacimiento del gobierno de Monti, reafirmado reiteradamente también en

público por el propio presidente Napolitano, quería que las fuerzas políticas en el parlamento aprobasen todas esas reformas necesarias, tanto institucionales como electorales, para dar a Italia representación política y estabilidad del gobierno, mientras que el ejecutivo se enfrentaba a la emergencia económica. El cambio y la estabilización del régimen político se intentaron, una vez más, como en 1991-1993, desde fuera del sistema de partidos, eligiendo nuevamente el camino del referéndum para modificar, en parte o en su totalidad, la ley Calderoli,

para cerrar definitivamente la transición político-institucional abierta en el 1994 en un sentido mayoritario y bipolarista.

Un primer intento ya había tenido lugar en junio de 2009 con un referéndum, establecido para contener la fragmentación y evitar coaliciones “monstruo”: tenía como objetivo limitar el premio mayoritario a las listas solamente, es decir, sin extenderlo también a las coaliciones, y quería abolir las candidaturas múltiples, la verdadera causa de lo que comenzaba a llamarse el “parlamento de los nominados”. Sin embargo, este referéndum falló debido a la falta de quórum (solo participó el 23.52% de los votantes). Posteriormente, se promovió otro referéndum con el objetivo de derogar toda la ley Calderoli, queriendo determinar —como efecto del “sí”— la reactivación de la ley Mattarella de 1993, siguiendo la doctrina jurídica de la reviviscencia de las normas. En este caso, sin embargo, fue la propia Corte Constitucional, el 12

El sistema político de la República de Italia

121

enero de 2012, la que declaró inadmisible el referéndum porque, a su juicio, lejos de producir el resurgimiento del texto que estaba antes de la ley Calderoli, habría dejado un vacío regulatorio que su jurisprudencia consideraba un motivo de inadmisibilidad (siempre que se refiriese a órganos constitucionalmente necesarios). El estancamiento sistémico se evidenció claramente en las elecciones del 2013**, a pesar de la reelección del Presidente de la República Giorgio Napolitano —un unicum en la historia constitucional italiana—, que se había producido precisamente para favorecer una clara estrategia de reforma constitucional y electoral de las fuerzas políticas en el Parlamento. El sistema fue desbloqueado cuando la Corte Constitucional, con su sentencia n” 1 de 2014, declaró la ilegitimidad constitucional de una parte de las disposiciones de la ley Calderoli. Esto ha obligado a que el parlamento apruebe un nuevo sistema electoral para la Cámara de Diputados, la ley n” 52 de 2015, llamada Italicum, con un sistema proporcional con un premio mayoritario y una eventual segunda vuelta electoral. Es importante decir que tampoco el Italicum incidió sobre el sistema electoral del Senado, porque se confiaba en que se aprobaría la reforma constitucional — que fue rechazada en el referéndum del 4 de diciembre de 2016— que preveía la transformación del Senado en un órgano electivo de segundo grado. En este sentido, entonces, el populismo ha tenido un camino claro y muy fácil de crecimiento político, frente a la incapacidad del sistema de partidos tradicional para dar una respuesta adecuada en términos de reformas. De hecho, el fracaso de las reformas constitucionales y electorales con referencia particular a lo que concierne al funcionamiento del sistema político institucional, es decir, la forma de

gobierno entendida estrictamente como un sistema de decisiones colectivas, por lo tanto, he dejado al sistema político italiano cada vez más a merced del populismo y en particular del partido populista por excelencia, el Movimento Cinque Stelle, que, después de estar en la oposición durante toda la legislatura 2013-2018, en las elecciones de 2018 se convirtió en el primer partido político italiano, con más del 30% de los votos?”.

Los resultados de las elecciones demostraron que ninguna de las coaliciones fue capaz de lograr una victoria neta, lo que condujo a un resultado sin precedentes en la historia de las elecciones políticas italianas. Y el Movimento Cinque Stelle, fundado y dirigido por el comediante Beppe Grillo en 2005, que había logrado estar presente en 2012 en cien de las aproximadamente mil elecciones municipales, eligiendo cuatro elecciones políticas de 2013 obtuvo los 25.56% en la Cámara y 23.78% en el Senado, es decir, 109 diputados y 54 senadores. En las elecciones políticas de 2018, el Movimento Cinque Stelle obtuvo el 32,68% en la Cámara y el 32,22% en el Senado, es decir, 225 diputados y 111 senadores.

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Gianluca Luise

Entonces, en coherencia con el resultado negativo del referéndum de diciembre

de 2016, la Corte Constitucional, muy rápidamente, en su sentencia n? 35 del 25 de enero de 2017, en particular, declaraba la ilegitimidad constitucional de las dis-

posiciones de la ley 52/2015 (lPItalicum) que preveía una segunda vuelta electoral y las reglas que permitían a los candidatos elegidos en más de un colegio decidir a su discreción por el cual de ellos resultaban finalmente electos.

En un completo reajuste, también para superar los dos sistemas electorales de la Cámara y el Senado, ambos con un sistema proporcional como resultado de la sentencia n” 1 de la Corte Constitucional de enero de 2014, que declaró ilegítimas partes del llamado Porcellum, válido para el Senado; y después de la sentencia n” 35 de la Corte costituzionale de enero de 2017, que declaró ¡legítimas partes de la llamada ley electoral Italicum, válido para la Cámara de Diputados, en 2017 el Parlamento aprobó finalmente una nueva ley electoral de la Cámara de Diputados y el Senado de la República, la ley 3 de noviembre de 2017, n. 165, llamada Rosatellum (por el nombre de su relator, el diputado Ettore Rosato), que luego se utilizó por primera vez en las elecciones del 4 de marzo de 2018. En particular, esta ley —que está actualmente en vigor— describe un sistema electoral mixto, mayoritario y proporcional. Precisamente, para la Cámara de los Diputados, el territorio nacional está dividido en 28 circunscripciones y cada distrito está dividido en circunscripciones de un solo miembro y una o más circunscripciones de varios miembros. Para la asignación del número restante de escaños, cada circunscripción se divide en circunscripciones de designación múltiple que consisten en la agregación del territorio de circunscripciones contiguas de designación única, de manera que a cada una de ellas se le asignen normalmente no menos de tres y no más de ocho escaños. Con respecto a la elección del Senado, el territorio nacional se divide en 20 circunscripciones, correspondientes al territorio de cada región, que se dividirán

también en circunscripciones uninominales y en una o más circunscripciones plu-

rinominales.

Y para ambas cámaras, el 37%

de los escaños (232 en la Cámara de Diputa-

dos y 116 en el Senado) se asignan en un sistema de mayoría de una sola ronda en otros tantos colegios uninominales: en cada colegio se elige al candidato más votado, según el sistema conocido como uninominal (first past the post); el 61% de los escaños (386 y 193, respectivamente) se asignan proporcionalmente entre las coaliciones y las listas individuales que han superado las cláusulas de barreras electoral nacional; la asignación de escaños se realiza a nivel nacional para la Cámara de los Diputados y a nivel regional para el Senado; para ello se crean coleglos plurinominales en los que las listas adoptan la forma de listas bloqueadas de

candidatos; en fin, el 2% de los escaños (12 diputados y 6 senadores) se destinan

El sistema político de la República de Italia

123

al voto de los italianos que viven en el extranjero y se asignan mediante un sistema proporcional que prevé el voto de preferencia. Al mismo tiempo, la ley electoral dispone que cada lista debe presentar su propio programa y declarar su propio líder político, así como, si es necesario, la comparecencia con una o más listas para crear coaliciones: la existencia de una coalición, que es única a nivel nacional, obliga a las listas de la coalición a presentar un solo candidato en cada uno de los colegios.

5. CONCLUSIONES Como es evidente, la fragmentación sigue siendo el elemento más importante para las fuerzas políticas italianas, que no tienen la intención de renunciar a la posibilidad de formar gobiernos en el parlamento, en lugar de tomar nota de los resultados electorales que, también en términos de gobernabilidad, determinaron los electores con su voto. En todas las legislaturas de los últimos veintidós años, ningún gobierno postelectoral ha sido capaz de durar toda la legislatura. De hecho, cada gobierno, después de aproximadamente un año, ha sido reemplazado por gobiernos formados en el Parlamento, no pocas veces consecuencia del transfuguismo parlamentario. Naturalmente, tal situación no podía dejar de favorecer el surgimiento de partidos populistas, por un lado, y formas importantes de intervención de los diversos Presidentes de la República con el objetivo de “corregir” los efectos de la dinámica de una forma cada vez más débil de gobierno parlamentario. En este sentido, el hecho de no desarrollar un cambio de la forma de gobierno a través de reformas constitucionales adecuadas ha provocado que todas las leyes electorales que se han adoptado hayan sido expuestas a presiones y vetos, que las han convertido en obsoletas muy rápidamente provocando su reforma al no corresponderse con las necesidades del momento. El reto de consolidar sistema político e institucional en Italia sólo puede afrontarse si va acompañado simultáneamente de una reforma constitucional coherente de la forma de gobierno. REFERENCIAS Aquarone, A. (1988). P'Italia giolittiana. Bolonia: Il Mulino. Astuto, G. (2005). lo sono Crispi. Bolonia: Il Mulino. Astuto, G. (2016). Le istituzioni politiche italiane. Roma: Carocci editore. Bassanini, F. (1970). L'attuazione delle Regioni. Florencia: La Nuova Italia.

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Ed.

Capítulo 4

El sistema político de Francia FRANCOIS COLL Universidad Complutense de Madrid

GEMA SÁNCHEZ-MEDERO

Instituto Complutense de Ciencia de la Administración

1. INTRODUCCIÓN Comparada con Estados Unidos de América, con quien comparte el protagonismo revolucionario del siglo XVIII, Francia ha tenido una evolución política convulsa, con más de un proceso de cambio político y una quincena de constituciones? a lo largo de su historia contemporánea

para conseguir organizar

con éxito el poder político de forma estable. La permanencia de la democracia y de sus instituciones ha estado ligada a conflictos de características diversas: interestatales, infraestatales y crisis económicas, aunque son principalmente los conflictos entre los distintos elementos del propio sistema político (instituciones, actores, valores) los que explican esta larga y complicada evolución, cuyo punto de arranque es la Revolución francesa de 1789 y que responde a la siguiente pregunta: ¿Por qué Francia tarda en encontrar un sistema político estable? Si lo que se quiere es explicar cómo se logra la estabilidad política en Francia, cabe interrogarse sobre las diversas formas en que se ha organizado el poder político en su historia, en función de unos procesos —a menudo revolucionarios— y unos actores determinados (el pueblo de París, la burguesía, el partido radical, el general De Gaulle, el Presidente de la República, Francois Mitterrand), desde

El Consejo Constitucional francés (el órgano equivalente al Tribunal Constitucional español) señala la existencia quince Constituciones: la Constitución de 1791, la Constitución del Año I (1793), la Constitución del Año II (1795), la Constitución del Año VIII (1799) o del Consulado, la Constitución del Año X (1802), la Constitución del Año XI (1804). Luego encontramos

una primera Carta Otorgada en 1814 con la Restauración, el Acta Adicional a las Constituciones del Imperio con los Cien días, y la Carta Otorgada de 1830 de la Monarquía de Julio. La Constitución de 1848 introduce la Segunda República, mientras que la de 1852 restablece el Segundo Imperio. La Tercera República tuvo tres leyes constitucionales, aunque se trata de una sola Constitución. El Consejo Constitucional francés también tiene en cuenta la Ley Constitucional de 1945 que instituye el Gobierno Provisional que precede la Constitución de la Cuarta República de 1946 y, por último, la actual Constitución de la Quinta República del 4 de octubre de 1958.

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Francois Coll y Gema Sánchez-Medero

ese momento fundador de la democracia que constituye su “Revolución de los derechos humanos”

(Gauchet, 1989).

La instauración progresiva de la democracia moderna en Francia es una construcción accidentada, interrumpida por crisis políticas y sociales como el Caso Dreyfus o el Mayo del 68; golpes de Estado, como el 18 Brumario, y sistemas políticos autoritarios, incluida la “deriva de tipo fascista” (Milza, 1987) que constituyó el sistema colaboracionista de Vichy. Solo más tarde, tras un nuevo episodio de democracia parlamentaria —el de la IV República, que terminará con la

guerra de Argelia (1954-1962)—, se introduce un “parlamentarismo nuevo” (De-

bré, 1958: 18) conocido como el “semipresidencialismo” (Duverger: 2006: 98), es decir, un modelo híbrido entre el parlamentarismo y el presidencialismo que, en el caso francés, ha sido sinónimo de estabilidad y permanencia. Este sistema mixto, medio-presidencial y medio-parlamentario, garante de equilibrio y continuidad, ha estado, sin embargo, sometido a continuas críticas? según las épocas, en razón

principalmente, de su creciente tendencia a la “presidencialización”; de allí que la última reforma constitucional de 2008 haya introducido algunos cambios en el derecho positivo para reforzar el papel del parlamento, sin cambiar las principales características de un sistema —el de la Quinta República— que es hijo de un hombre (De Gaulle) y de los franceses que plebiscitaron un texto, la actual Constitución bastante conservador y autoritario (Cotarelo,1993: 117) que dio lugar a la llamada “monarquía republicana”? (Duverger, 1974).

2. ANTECEDENTES Para comprender los obstáculos que Francia encuentra en su camino hacia un modelo de paz social (Winock, 2001: 438) y de estabilidad política (Mény, 2008: 7) que acabará siendo el actual modelo republicano, es útil tener presente unos antecedentes que, juntos, conforman una cronología a través de la cual se pueden distinguir claramente dos periodos. Durante el primer periodo —que abarca desde 1789 hasta 1875— tienen lugar los movimientos sociales revolucionarios que mejor reflejan la lucha por los ideales de la Revolución. Se trata del proceso revolucionario de 1789, que se prolonga durante las tres cuartas partes del siglo XIX a través de las olas revolucionarias de 1830 y 1848, a las que se puede añadir

Las críticas provienen de sectores diversos, tanto de la izquierda como de la derecha: algunos son favorables a la “presidencialización”, mientras que otros se reivindican fieles a la tradición parlamentaria francesa. “Lo que necesita este país, es un rey. Un gran hombre, que se saque así de vez en cuando, sobre todo en los momentos difíciles... esto es lo que convendría. Pero esta posibilidad ha sido anu-

lada y no volverá a suceder”, confió en Gaulle a una persona de su entorno serérrault, 2012).

El sistema político en Francia

127

la Comuna de París de 1871 (Winock, 2001: 31). Durante el segundo desde 1875 hasta el presente— estos ideales se llevan a la práctica a forma republicana de gobierno: Tercera, Cuarta y Quinta Repúblicas. revolucionaria constituida por los principios de “Libertad, Igualdad dad”, se convierte en una Trinidad republicana.

2.1.

periodo — través de la La trinidad y Fraterni-

La lucha por los ideales democráticos

Durante el periodo que arranca con la Revolución de 1789, hasta la instaura-

ción de la Tercera República (provisional en 1870 y, luego, definitiva en 1875),

hay que destacar la lucha por unos ideales —asumidos o rechazados— entre revolucionarios y contrarrevolucionarios, grupos constitutivos de los primeros cleavages o fracturas (Lipset

y Rokkan, 2008) en torno a los cuales se producen

los conflictos políticos cuyo grado de pacificación explica que se haya forjado el Estado-Nación*. El 14 de julio de 1789 forma hoy parte de la iconografía política republicana

francesa: el pueblo de París asaltaba la Bastilla; Luis XVI, entonces rey de Francia,

sin salir de su asombro ante este hecho, preguntó: “¿Se trata de un tumulto?”, a lo que le fue respondido: “No, Sire, es una revolución”. El reinado de los Capetos tocaba a su fin a pesar de los contra-poderes internos (Guerras de la Vendée, los Chuanos) y externos (intervención del Imperio) por preservarlo. Ambos movimientos, el revolucionario y el reaccionario, sentaban los fundamentos de las dos grandes ideologías que han dividido a los franceses en dos bandos opuestos, constitutivos de la “guerra de las dos Francias” (Poulat, 1988).

Este “magnífico amanecer” de un “pueblo pletórico de espíritu” inició un proceso revolucionario de gran alcance en el tiempo hasta 1799 y en sus múltiples dimensiones (tanto política, social y económica) que ha sido interpretado mayoritariamente como

una Revolución burguesa

(Hobsbawm,

1971), jalonada por

teorías y formas políticas totalmente nuevas: el fin del absolutismo, la separación de poderes (Montesquieu), el imperio de la ley como expresión de la voluntad general (Rousseau), el principio de representación (Sieyés), la concepción de los derechos humanos en la Declaración de los derechos del hombre y del ciudadano y el nacimiento del concepto contemporáneo y liberal de nación. Este conjunto complejo de ideas y logros contestados constituyó el advenimiento de un Nuevo Régimen que fue adquiriendo formas políticas diversas. Algunas —como la Monarquía Constitucional de (1791-1792) o el Primer Imperio (1804-1815)— expresaron una voluntad de conciliar lo viejo y lo nuevo, mientras

Algunos historiadores (Daniel, 2012) señalan que en Francia habría dos versiones sucesivas de nación: la versión monárquica del Antiguo régimen, y la revolucionaria desde 1791.

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Francois Coll y Gema Sánchez-Medero

que otras experiencias consagraron la ruptura, como, por ejemplo, la Primera República?, separada de la Segunda (1848-1852) por el 18 Brumario, el Primer Imperio, la Restauración, el Congreso de Viena, los “Cien Días” y los movimientos sociales revolucionarios de 1830 y 1848. El primero de éstos tuvo lugar cuando los revolucionarios se levantaron de nuevo contra el monarca, reafirmando el principio de libertad y reconciliándolo con el sistema monárquico a través de Luis Felipe de Orleáns (de allí que se hable de la corriente orleanista, es decir, una familia política de corte liberal). El segundo ocurrió en el curso de la Revolución de Febrero, cuando el pueblo de París proclamaba la Segunda República, interrumplda de nuevo por el bonapartismof y el Segundo Imperio (1852-1870). Este último instituyó en Francia una democracia dirigida desde un Estado muy marcado por su política expansionista. En 1870, inmersa de nuevo en una guerra, Francia caía

en manos de su “enemiga natural”, Prusia, cuya victoria marcó el fin del Segundo Imperio y la instauración de una nueva República.

2.2.

La consolidación del modelo republicano: 1875 a 1958

El advenimiento de la Tercera República francesa fue casi tan importante como la caída del Antiguo Régimen, en la medida en que supuso una continuidad constitucional tras un largo periodo en el cual Francia se había convertido en una “seran consumidora

de constituciones”, según expresión de Dominique

Turpin

(Bodineau y Verpeaux, 2000: 4). Asimismo, a lo largo de sus 70 años de existencia, tuvieron lugar transformaciones político-sociales relevantes —por ejemplo, en materia de educación y de laicidad del Estado— que han contribuido a la consolidación de Francia como un Estado-nación (Lipset y Rokkan, 2008: 35). Durante la Tercera República nacieron los partidos políticos: la S.EL.O”, en 1905 o el PCF*, en 1920. Además de estas transformaciones y novedades, la Terce-

Una vez resuelto, por lo menos de forma provisional, el tema de la monarquía con la condena a muerte y ejecución de Luis XVI, que pone fin a la monarquía constitucional de octubre de 1791, la República se enfrenta a la eterna cuestión del poder ejecutivo. A partir de entonces, casi todas las formulas van a ser experimentadas. Primero se confía el poder absoluto a una asamblea. Más tarde la Convención delega gran parte del poder a un Comité de Salud Pública. La República Termidoriana inventa la fórmula de un ejecutivo con cinco cabezas: el famoso Directorio (1795-1799). El Consulado (1799-1804) confía el gobierno a tres cónsules, aunque

uno de ellos, Bonaparte, es quien ejerce realmente el poder. La figura del Presidente de la República no aparece hasta 1848 con la Segunda República. El bonapartismo es una de las corrientes políticas más importantes del siglo XIX y que reivindica una concepción autoritaria del ejercicio de un poder político plebiscitado por el pueblo. Sección francesa de la Internacional Obrera. Fue un partido socialista fundado en 1905, ligado a la II Internacional, creada en julio de 1889, en París.

El Partido Comunista francés se creó en 1920 durante el Congreso de Tours de la SFIO, optando así por la adhesión a la Internacional Comunista.

El sistema político en Francia

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ra República (que nació de forma provisional en 1870) supuso la consolidación del modelo republicano, aunque también fue un sistema político marcado por la inestabilidad gubernamental, que se explica principalmente por un sistema multipartidista propenso a cambios de gobierno (más de un centenar de gobiernos en sus 70 años de existencia). Debido a su larga duración —y siguiendo a Jean Pierre Azéma y Michel Winock (1976: 7-8)— se pueden distinguir tres etapas: su naclmiento provisional a partir de 1870, que corrió a cargo de monárquicos y repu-

blicanos conservadores; su posterior consolidación o “edad de oro” (1879-1918), que fue el resultado del reformismo republicano del partido radical francés, que gobernó de forma casi ininterrumpida; y su declive, debido a disfuncionalidades internas y agravado por la Gran Depresión, la Guerra Civil Española y, sobre todo, la Segunda Guerra Mundial. Los primeros años de la joven república (1870 a 1879) —que nació como consecuencia de la derrota en la batalla de Sedán— fueron los más complicados: tras la capitulación de Napoleón IM se produjo la Comuna de París, una auténtica guerra civil francesa, a la que se sumó el debate entre republicanos y monárquicos sobre la forma del Estado, que se zanjó a favor de la República. Los legisladores optaron en 1875 por unas leyes fundamentales”, que establecieron una república parlamentaria bicameral. Este conjunto de leyes que conformaban el corpus constitucional tuvo un carácter flexible, que explica, en parte, su capacidad de adaptación y, por tanto, su longevidad (Duverger: 2006: 74), a la que hay que añadir la capacidad de sus élites (en particular, el partido radical francés) para gestionar las grandes crisis políticas. La primera de estas crisis tuvo lugar el 16 de mayo de 1877 (Winock, 2001: 57) y zanjó el debate sobre la forma del Estado con un conflicto típicamente francés propio de la metáfora de “las dos Francias” (Baubérot 2000: 28) entre partidarios de los principios de 1789 y los de la contrarevolución*”, que resurgirá posteriormente, con el Caso Dreyfus (1894-1906)?*.

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La mal llamada “Constitución de 1875” estaba compuesta por tres leyes fundamentales: la Ley de 24 de febrero sobre el Senado; la Ley de 25 de febrero de 1875 relativa a la organización de los poderes públicos, y la Ley de 16 de julio sobre la relación entre los poderes públicos. Los contra-revolucionarios, en su mayoría

monárquicos

tradicionalistas, sostienen, todavía

hoy, que Francia es la primogénita de la Iglesia Católica y que ambas, Francia y Roma, deben ser salvadas de los errores del liberalismo heredados de la Revolución de 1789, errores enume-

rados y condenados en el famoso Syllabus del papa Pío IX, documento que viene a completar y sancionar en forma de proposiciones la encíclica Quanta Cura de 1864, de la que es complemento. Este espíritu anti liberal es el que expresan los católicos franceses con el lema: “Sauvez Rome et la France au nom du Sacré Coeur!”. En 1884, el capitán Dreyfus, judío, fue declarado culpable de espionaje, a pesar de las pruebas fehacientes sobre su inocencia. Ante la negativa del ejército de revisar el caso, éste, se politizó. Las manifestaciones a favor y en contra crisparon las calles y amenazaron el sistema político de la Tercera República.

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Junto con estas crisis políticas, la inocencia de Dreyfus, el papel desempeñado por los intelectuales franceses durante esta época (Winock, 1997) —entre los cuales destaca el escritor Emile Zola'*— y la legislación laica??, se “convencía a la opinión pública de la incompatibilidad de la República con el catolicismo” (Baubérot, 2000: 38).

Con la Primera Guerra Mundial terminaba esta “edad de oro” de la República y se daba paso a un nuevo periodo caracterizado por la Gran Depresión y los continuos problema de gobernabilidad a los que se enfrentaron las grandes coaliciones de gobierno: el Bloque nacional de Raymond Poincaré de 1919 (que lideró la reconstrucción del país), el “Cartel de las izquierdas” de 1924 y, sobre todo, el famoso “Frente Popular” de 1936 a 1938, coalición de partidos de izquierda, bajo el liderazgo de León Blum, conocido por las grandes reformas sociales de los Acuerdos de Matignon!*. Pero una vez más fueron los conflictos internacionales —primero la Guerra Civil Española y, principalmente la Segunda Guerra Mundial— los que debilitaron la Tercera República. Con la Batalla de Francia y la invasión alemana de 1940, la Francia libre, —

que consideraba que “sólo se había perdido una batalla”— se exiliaba en Inglaterra bajo el mando del General De Gaulle, mientras se mantenía una apariencia de Estado soberano en Vichy, bajo el gobierno colaboracionista de Pétain, que

ha pasado a la historia como el de “los años negros” (Guéheno, 2002) de la his-

toria de Francia: una “revolución nacional” cuyos fundamentos ideológicos encontramos en la Acción Francesa de Charles Maurra, que se encuadra dentro de la derecha tradicionalista. Durante esta época se fue demostrando el liderazgo del General De Gaulle, dotado de un carisma que se manifestó principalmente a través de la radio como único medio de comunicación política con su pueblo, y que le convirtió en el “héroe de la Liberación” y el personaje clave de la segunda mitad del siglo XX. De Gaulle organizó un gobierno provisional que sería la

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Emile Zola publica en el periódico L'-Aurore su famoso Yo acuso (¡traducido del francés J'accuse...! Lettre au Président de la République), panfleto donde defiende la inocencia de Dreyfus. Este acto de valentía será interpretado como el nacimiento de la figura del intelectual comprometido, una idea reflejada por el historiador Michel Winock en su obra Le siécle des intellectuels (Winock, 1997).

La voluntad de construir el Estado laico en Francia aparece expresada, en vísperas de la Tercera República, en el llamado “Programa de Belleville” de 1869, un discurso del político León Gambetta, donde se defiende, en nombre del sufragio universal, las libertades públicas y la separación entre las Iglesias y el Estado, que instaura de ley de 9 de diciembre de 1905, bajo el gobierno de Émile Combes. Entre el texto fundador del pensamiento radical francés y la llamada ley de “laicidad integral” de 1905, hay dos leyes importantes que también contribuyen a la construcción del Estado laico: las de Jules Ferry sobre gratuidad de la escuela (1881), obligatoriedad de la instrucción y laicidad de la enseñanza pública (1882). Los acuerdos firmados en el Hótel Matignon (residencia oficial del Primer Ministro) son un ejemplo de pacto social y avance histórico en derechos sociales.

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antesala de la Cuarta República, de la que se apartó rápidamente por sus parecidos con la Tercera, ya que heredó la mayor parte de sus problemas estructurales (Azéma y Winock, 1976: 435): multipartidismo e inestabilidad gubernamental. El primer gobierno que se formó en 1946 fue una coalición del Partido Comunista, la SFIO y el MRP*, que gobernó hasta 1951!**. Esta coalición se enfrentó a los dos grandes problemas que terminaron por aniquilar a la joven repúbli-

ca: el primero, de carácter interno, resultante del conflicto entre la tendencia del

parlamentarismo y la del bonapartismo, y, dentro del parlamentarismo, el sordo conflicto entre los partidos gobernantes. El segundo problema fue de carácter colonial: los cruentos procesos independentistas de Indochina, 1946-1954 y Argelia, 1954-1962, considerada esta última como parte integrante de Francia, con

representación en la Asamblea nacional.

2.3.

Del gaullismo al post-gaullismo

Tras un primer momento de arraigo (1958-1968), durante el cual el General de Gaulle ganó las elecciones por dos veces consecutivas (1958 y 1965) y ocupó

un lugar central en la vida política, las instituciones demostraron estar a la altura de las circunstancias. El conflicto argelino se zanjó con los Acuerdos de Évian de marzo de 1962 y un posterior referéndum en abril del mismo año en torno a la pregunta: “¿Aprueban ustedes el proyecto de ley que le somete el Presidente de la República referente a la autodeterminación de las poblaciones de Argelia y la organización de los poderes públicos en Argelia antes de la autodeterminación:”, a la que un 75% de la población respondieron afirmativamente. Desde entonces y hasta el día de hoy, ya no se puede hablar de verdaderas “cri-

sis mortales”, sino más bien de “crisis de adaptación” (Winock, 2001: 393) que

sólo han requerido reformas constitucionales!”. ¿Cuáles son entonces las claves del éxito (pese a que algunos detractores aboguen, a día de hoy, por una Sexta República)? Es cierto que esta primera etapa de nacimiento y consolidación (1958-1968) estuvo marcada por la omnipresencia de los gaullistas —el propio De Gaulle— y

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El Mouvement Républicain Populaire fue un partido demócrata-cristiano fundado en 1944, con un papel central durante la IV República, que desapareció en 1967. Este “tripartito” gobernó, cambiando los porcentajes, entre 1946-1951, 1951-1956, 19561958. Sobre las principales crisis políticas francesas desde la Comuna de París hasta Mayo del 68, cabe destacar el estudio comparativo

llamado “crisométrie” (Winock, 2001: 389) donde se

diferencian las crisis atendiendo a su alcance en el tiempo, el grado de implicación colectiva, los medios de gestión de las mismas y sus consecuencias (a saber, si suponen o no un cambio político).

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sus más fieles seguidores que la historiografía califica de gaullistas: Michel Debré (que había redactado la Constitución) y, luego, Georges Pompidou, el cual, a partir de 1969, abrió una etapa post-gaullista dentro de la Quinta República, porque sin presencia de su fundador, el general De Gaulle, el cual (a pesar de haber superado la crisis estudiantil de la primavera de 1968 con unas elecciones que le volvieron a dar la legitimidad que él continuamente deseaba), decidió retirarse

de la política de la noche a la mañana con su frase lapidaria: “Dejo de ejercer mis funciones”?*, lo que se ha interpretado como la derrota personal que supuso su último referéndum sobre la reforma del Senado y la regionalización en el año 1969, al que los franceses respondieron negativamente. Los años que transcurren entre el momento en que el General De Gaulle se aparta de la política y la victoria de la izquierda en 1981 son los años del postgaullismo (encabezado por Georges Pompidou, Presidente entre 1969 y 1974) y de la derecha neoliberal de Valéry Giscard d'Estaing, Presidente entre 1974 a 1981. Los años 1973 y 1974 constituyeron un momento fundamental para la Quinta República por diversas razones. Nacida durante una época de crecimiento económico llamado los “Treinta Gloriosos”, la economía francesa sufrió las consecuencias de

la crisis del petróleo: la inflación y el desempleo. En el mismo momento sobrevino una situación inédita bajo la Quinta República: el Presidente Georges Pompidou cayó gravemente enfermo y falleció en abril de 1974, durante su septenio. Se trata de la segunda presidencia por interinidad que asume, de acuerdo con la Constitución, el Presidente del Senado, Alain Poher.

La tercera presidencia, protagonizada por Valéry Giscard d”Estaing (19741981), supuso cierta alternancia política, económica y social marcada por la ideología liberal, el paneuropeísmo y los problemas económicos. Pese a algunas reformas sociales —entre las cuales cabe destacar la ley de divorcio (de mutuo acuerdo) y la ley Veil, sobre interrupción voluntaria del embarazo (IVG)—, el cambio de rumbo en la política económica y social francesa no apareció de forma más nítida hasta la victoria —en la primavera de 1981— de las izquierdas, que introdujo la cuarta y más larga presidencia.

2.4.

Los años “Mitterrand” (1981-1995)

Francois Mitterrand es la otra figura destacada de la Quinta República, ya que llevó a la izquierda a la victoria tras 23 años en la oposición y fue Presidente de la

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El 28 de abril a las 00:10, el general De Gaulle emitió un comunicado declarando: “Dejo de ejercer mis funciones de Presidente de la República. Esta decisión tomará efecto, hoy, al mediodía”.

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República durante catorce años. Hay que diferenciar, no obstante, sus dos mandatos: el primero de 1981 a 1988 y, el segundo, de 1988 hasta 1995. Durante estos dos mandatos tuvieron lugar dos cohabitaciones: la primera, con el conservador Jacques Chirac, de 1986 a 1988, y la segunda, con Édouard Balladur, del mismo

partido RPR, de 1993

a 1995. Por consiguiente, desde un

punto de vista institucional, estos períodos introducen una gran novedad, aunque han pasado a la historia de la memoria colectiva como años de cierto bienestar social.

Una vez abolida la pena de muerte en 1981 y despenalizada la homosexualidad por el ministro de Justicia, Robert Badinter, tuvieron lugar importantes reformas económicas y políticas desde el Estado, llevadas a cabo por el Primer Ministro Pierre Mauroy —como por ejemplo las nacionalizaciones— y cambios sociales de envergadura a través de las leyes Auroux (1982): reducción de la jornada laboral

(que pasó a 39 horas) y la edad de jubilación a 60 años para abrir el mercado del trabajo a los más jóvenes. Es también la época en que se aprueban las leyes Deferre sobre descentralización. Otro aspecto a destacar de esta etapa —que había sido presentada por el propio Mitterrand como un auténtico “impulso nacional para el empleo, la paz y la libertad” (Mitterrand: 1981)— fue el de su rápida deriva al neoliberalismo. Los problemas coyunturales (paro, inflación, déficit comercial) provocaron rápi-

damente un giro político-económico sustancial que había pronosticado Georges Marchais, el líder del Partido Comunista francés (PCF) en su discurso de 13 de septiembre de 1980, en ocasión de la Féte de l'Humanité, al declarar que, una

vez en el poder, Mitterrand haría lo mismo que su predecesor Valéry Giscard d'Estaing. La introducción de políticas liberales de rigor (desnacionalización, desregulación mercado) provocaron la salida de los comunistas del gobierno y un desencanto del electorado que llevó a la derecha al poder en las elecciones legislativas que siguieron, provocando así una primera cohabitación con el conservador

Jacques Chirac (RPR), durante la cual el Presidente Mitterrand conservó la polí-

tica exterior, pero tuvo que apartarse de la política interior. El sistema político se convertía en un sistema parlamentario con dominio del Primer Ministro. Con la siguiente victoria socialista, una nueva cohabitación apareció al final de un mandato muy marcado por la Unión Europea.

2.5.

La etapa conservadora (1995-2012)

La derecha volvió al poder con la victoria de Jacques Chirac en 1995 (aunque, en realidad, no había estado apartada del mismo, puesto que Jacques Chirac formó la primera cohabitación durante la presidencia de Francois Mitterrand). A su vez, la derecha tuvo que convivir con los socialistas en una única ocasión: la

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cohabitación con el socialista Lionel Jospin (1997-2002). A pesar de este paréntesis, la derecha se va a mantener en el poder continuamente hasta mayo de 2012, momento en que regresa la izquierda al poder con Francois Hollande. En el plano institucional, los doce años de presidencia de Jacques Chirac (19952007) fueron marcados por la reducción del mandato presidencial a 5 años, la inversión del calendario electoral y el rechazo del tratado constitucional europeo. Desde un punto de vista político, la derecha de Jacques Chirac (RPR) tuvo que enfrentarse a la subida de la extrema derecha de Jean Marie Le Pen (FN), que ya se había empezado a manifestar de forma notoria durante “los años Mitterrand”. Como consecuencia de ello, la presencia de Jean Marie Le Pen en la segunda vuelta de las elecciones presidenciales de 2002 contra Jacques Chirac fue vivida como una crisis política y nacional resuelta por las urnas, que otorgaron el 82,19%

de los votos a Jacques Chirac, demostrándose así que los valores democráticos y republicanos han calado hondo frente a los valores que predominan en el seno de la extrema derecha francesa (xenofobia e intolerancia).

Consciente de que el desempleo y la inmigración pueden explicar los buenos

resultados de la extrema derecha, Nicolas Sarkozy, candidato de la derecha, se

distancia del centro y gana las elecciones presidenciales con una campaña en torno a un discurso económico neoliberal, frente a Ségolene Royal, primera mujer en la historia de la República investida candidata presidencial.

2.6.

El regreso del partido socialista

Los ciudadanos franceses otorgan de nuevo la confianza a las fuerzas políticas de izquierda tras cinco años de gobierno del conservador Nicolas Sarkozy, quien pierde las elecciones frente al secretario del partido socialista, Francois Hollande. Pese a las críticas que recibe su gobierno tras un año de “Presidencia normal”, las primeras reformas sociales no tardan en llegar, como la ley de matrimonio para todos!”, siguiendo su promesa de campaña que “en la República francesa, cada una y cada uno será tratado con igualdad de derechos” (Hollande, 2012). Si por algo se caracteriza la presidencia de Hollande es por su baja popularidad, que le convierte en el presidente más impopular de la V República. De tal manera, el 2 de diciembre de 2016 Hollande anuncia que no sería candidato a las primarias del Partido Socialista para las presenciales de 2017, abriéndose un complicado proceso que termina con la proclamación de Benoit Hamon

candidato del partido socialista.

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como

Ley n* 2013-404, de 17 de mayo de 2013, que “abre” el matrimonio a las parejas de personas del mismo

sexo.

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Paralelamente a esto, Emmanuel Jean-Michel Fréderic Macron, anuncia su candidatura para las elecciones presidenciales en abril de 2017, que gana en segunda vuelta frente a Marine Le Pen. Su mandato está marcado por una fuerte tensión social como la reforma del Código Laboral, la Ley de Reforma de la Compañía Francesa de Ferrocarriles, o el surgimiento de los chalecos amarillos. Al mismo tiempo, ha sido el abanderado de las principales propuestas destinadas a la refundación de la Unión Europea, junto a la Canciller Ángela Merkel.

3. LA CONSTITUCIÓN FRANCESA La Constitución francesa del 4 de octubre de 1958 es el texto fundador que instituye el sistema político de la Quinta República. ¿Cómo se puede definir y

caracterizar el nuevo texto? La Constitución de 1958 responde, ante todo, a la

búsqueda de medidas urgentes ante el conflicto de Argelia. No es el resultado del trabajo de una Asamblea Constituyente, sino del propio General de Gaulle, que es llamado precisamente para este cometido: “el hombre fuerte nacido del caos” (Mény, 2008: 8). Es la cámara de los diputados de la Cuarta República la que autoriza al General de Gaulle, último presidente del Consejo de la mencionada República, para que elabore una nueva Constitución, cuya preparación se encar-

ga a una Comisión presidida por el ministro de Justicia, Michel Debré, y a un Comité Consultivo presidido por Paul Reynaud, antiguo Presidente del Consejo de la Tercera República. El texto es aprobado por sufragio universal a través de un referéndum en septiembre de 1958. Este modo de elaboración y adopción de la Constitución ha sido calificado de “plebiscito constituyente”. La Quinta República introduce, por tanto, esta primera novedad: el poder constituyente, tradicionalmente otorgado a una Asamblea Constituyente, se da por ley a un hombre, dejando clara una voluntad de mermar el carácter asambleario del nuevo sistema político. En segundo lugar, y con el fin de caracterizar la Constitución de 1958, podemos decir que se trata de un texto fiel a la tradición constitucional escrita de la Francia moderna, por oposición a la tradición consuetudinaria y no codificada del Antiguo Régimen. La constitución francesa, en su sentido estricto, está compuesta por un preámbulo, un primer artículo seguido de otros 89 contenidos en sus 16 títulos (ya que el antiguo título XVI ha sido derogado por última revisión de 2008). En un sentido más amplio, la Constitución rebasa este contenido, ya

que existen más textos de rango constitucional como la Declaración de Derechos del Hombre y del Ciudadano, de agosto de 1789, que define los derechos y libertades de “primera generación” (reunión, propiedad); los 18 artículos del Preámbulo de la Constitución de la Cuarta República, de 27 de octubre de 1946, que proclama la existencia de derechos económicos y sociales llamados de “segunda

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generación”, verdadera declaración de inspiración social-demócrata del periodo posbélico, y los 10 artículos de la Carta del Medioambiente de 2004, que afirman la existencia de unos “derechos de tercera generación”. Esta suma de textos recibe el nombre de “bloque de constitucionalidad” y es el conjunto de normas que se hallan en la cúspide de la jerarquía legal. Por último, hay que añadir una serie de principios fundamentales reconocidos por el Consejo Constitucional francés: se trata de principios reconocidos por leyes adoptadas durante las anteriores repúblicas y que se integran en el bloque de constitucionalidad. Éstos son: la libertad de asociación, los derechos de la defensa, la libertad individual, la libertad de enseñanza, la libertad de conciencia, la independencia de la jurisdicción administrativa, la independencia de los profesores de universidad, la competencia exclusiva de la jurisdicción administrativa en materia de anulación de los actos de la administración, la proporcionalidad de las penas aplicables a los menores, y el principio de particularismo del derecho aplicable en los departamentos del BajoRhin, Alto-Rhin y Mosela. De conformidad con los procedimientos de revisión constitucional contenidos

en el artículo 89 (y que son bastante estrictos), la Constitución podría calificarse

de rígida. En efecto, la iniciativa de revisión o reforma corresponde, de forma conjunta, al Presidente de la República —tras proposición del gobierno— y a los miembros del parlamento. Tras referirse a condiciones de plazos enumeradas en el artículo 42, el artículo 89 señala que la reforma alcanza su carácter definitivo una vez aprobada por referéndum, aunque no siempre ha sido así en la práctica, ya que el mismo artículo 89 también contempla que un proyecto de reforma pueda prescindir de referéndum cuando sea sometido al parlamento convocado en Congreso (reunión de las cámaras) y aprobado por mayoría de tres quintos de los votos emitidos. Es importante señalar que la forma republicana de gobierno no puede ser objeto de revisión o reforma. En la práctica, se ha revisado la Constitución en veinte ocasiones, un hecho convertido en argumento para quienes contradicen la tesis de la rigidez constitucional, mientras que otros hablan de su continua capacidad de adaptación a los cambios. Las reformas más relevantes son: la de 1962, que convierte en directa la elección del Presidente de la República por sufragio universal; la del 2000, sobre

la reducción de su mandato a 3 años; la del 2003, sobre descentralización de la

República, y la del 2008, sobre modernización de las instituciones de la República.

Atendiendo a su contenido y tras haber visto anteriormente la parte dogmática relativa a los derechos fundamentales, la Constitución de 1958 dedica gran parte de su contenido a la organización de los poderes públicos. De acuerdo a la histórica separación de poderes, éstos se distinguen y ordenan claramente. El poder ejecutivo, que en la Quinta República es compartido entre el Presidente de la República y “su gobierno”, está regulado en el Título ll sobre el Presidente de

la República (artículos 5 a 19) y el III sobre el gobierno (artículos 20 a 23) de la

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Constitución. Lo primero que se observa es que se ha reforzado el poder ejecutivo, mientras que disminuye el rol del parlamento y, por tanto, del poder legislativo, que se encuentra regulado en el Título IV (artículos 24 a 33). La relación entre ambos poderes queda definida en el título V (artículo 34 a 51). La independencia del poder judicial ocupa todo el título VII (artículos 64 a 66.1), tras dar una relevancia particular a la alta autoridad constitucional, que se encuentra definida en el título precedente: el título VII llamado “El Consejo Constitucional” (artículos 56 a 63), una jurisdicción nueva en la tradición republicana francesa.

De acuerdo a los poderes propios que se otorga al Presidente de la República (como veremos en el epígrafe sobre el tema) y que lo separan del rol simbólico de los jefes de Estado de los sistemas parlamentarios clásicos, sean éstos monarquías o repúblicas, el sistema de 1958 tendría ciertas resonancias a un parlamentarismo

de tipo “orleanista” (Duverger, 2006: 103) y también racionalizado, debido a los

mecanismos de control de la asamblea sobre el gobierno, aunque se distanciaría del llamado “orleanismo” por el carácter democrático “semi-directo” (Duverger, 2006: 106) que viene definido en el artículo 11, el que otorga al Presidente la capacidad de convocar referéndum sobre la organización de los poderes públicos y que constituye uno de los poderes sobresalientes de la Presidencia de la República.

4. LAS CARACTERÍSTICAS DE LA REPÚBLICA FRANCESA Francia se define como una “República indivisible, laica, democrática y social que garantiza la igualdad ante la ley de todos los ciudadanos sin distinción de origen, raza O religión y que respeta todas las creencias”, según el primer artícu-

lo de la Constitución de 1958. Se trata de una declaración de varios principios constitucionales que constituyen los pilares sobre los que se fundamenta el Estado francés, a saber: el Estado de derecho, el principio republicano, el principio liberal, el principio de democracia social y el principio de laicidad. Por consiguiente, y desde la perspectiva de la teoría del Estado, la República francesa se organiza como un Estado liberal, democrático, social y laico de derecho. El primer principio del sistema de la Quinta República es el republicanismo. Históricamente el debate sobre la forma del Estado se zanjó durante la Tercera República de forma definitiva. Con la Constitución de 1958, la forma republicana de Estado no puede ser objeto de revisión constitucional (artículo 89), de modo que podemos afirmar que la República, no sólo no se puede revisar, sino que también se ha convertido en un valor supremo de la cultura política de los franceses, además de la laicidad y del apego a la primera declaración de derechos de 1789. Según un sondeo de opinión realizado en Francia por agencia BVA en el año

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2007? sobre la cuestión de la monarquía, sólo un 17% de los encuestados serían favorables a la restauración monárquica. Por consiguiente, los franceses son, en su gran mayoría, republicanos. El segundo principio, también contenido en el artículo 1, es el de la indivisibilidad de la República: “Francia es una República indivisible”. La indivisibilidad territorial deja entrever un claro rechazo de federalización de resonancias girondinas. La indivisibilidad del pueblo se traduce por la unicidad de su pueblo, a pesar del tímido reconocimiento de “las poblaciones de Ultramar” en el apartado 1 del artículo 72.3 de la Constitución. En virtud de este principio de indivisibilidad, el Consejo Constitucional francés censuró la mención legislativa al “pueblo de Córcega”.

La Constitución afirma, además, el carácter democrático del Estado través de la clásica definición normativa de “gobierno del pueblo, por el pueblo y para el pueblo”, retomando la fórmula casi canónica que introdujo el presidente americano Abraham Lincoln. Además del carácter democrático, el preámbulo de la Constitución, introduce el sesgo liberal al “proclamar solemnemente su adhesión a los derechos humanos y los principios de soberanía nacional tal y como fueron definidos por la Declaración de 1789”. De este modo, Francia reivindica implícitamente la herencia de su pasado revolucionario cuyo emblema nacional es definido en el artículo 2: “Libertad, Igualdad, Fraternidad”. A través de ello, queda introducida la “legitimidad revolucionaria” (Cotarelo, 1993: 114), una especie de nueva legitimidad histórica, la del nuevo régimen, por oposición al Antiguo Régimen [absolutista] y que deja constancia que Francia, con el transcurso del tiempo, ha pasado de ser hija primogénita de la Iglesia (católica) a hija de sus revoluciones: una nueva legitimidad histórica. Respecto a la fuente de legitimidad del poder político, el artículo 3 de la Constitución reconcilia los dos aspectos de la soberanía: por un lado, popular (sufragio universal, referéndum), y por el otro, nacional (interés general), al declarar que “la soberanía nacional reside en el pueblo, que ejerce a través de sus representantes y por medio del referéndum”. El carácter laico de la República no aparece con la Quinta República. Tampoco es una novedad que la laicidad se haya constitucionalizado puesto que fue la Constitución de la Cuarta República la que consagró la laicidad en 1946 permitiendo así que la “legislativa” de 1905 se convirtiera en laicidad “constitucional”.

20

Marzo de 2007, “Les francais et la monarchie”.

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5. LA ORGANIZACIÓN TERRITORIAL DEL ESTADO Francia es un Estado centralizado a pesar de que la Constitución diga que:

“Su organización es descentralizada”. Asentada sobre un complejo sistema jerar-

quizado de la administración, Francia se estructura, principalmente, de acuerdo a los siguientes niveles: región, departamento y comuna. A cada uno de ellos se les asigna una serie de competencias, pero ¿se puede hablar de una división vertical del poder en Francia? Aunque el país se haya constituido progresivamente en un Estado regional, debemos aclarar que estas regiones, a diferencia de otros Estados, como la España de las autonomías o la Italia de las regiones, no tienen demasiada autoridad administrativa y, por supuesto, ninguna legislativa. El Título XI de la Constitución de 1958 regula en su artículo 72 las entidades

territoriales que son: las comunas, los departamentos, las regiones, las colectivida-

des con estatuto particular y las entidades de Ultramar. Todas ellas son estructuras administrativas, distintas del Estado, que deben encargarse de ciertos intereses de la población en un territorio determinado. Todo ello responde a un tímido proceso de descentralización, que consiste en la transferencia de competencias desde el Estado central a las colectividades territoriales, y cuyo objetivo es conseguir una mayor política de proximidad en el sentido de acercar los procesos de decisión a los ciudadanos franceses, aunque el trasfondo de la cuestión sea económico: la autonomía financiera. Este proceso de descentralización es, sin embargo, inseparable

de otro proceso llamado de “desconcentración”, interpretado a veces como antagónico, pero que acaba siendo complementario del primero, y que consiste en una delegación de competencias a niveles más bajos de la administración francesa, de acuerdo con el principio de jerarquía y de subsidiariedad y cuyo objetivo radica en la eficacia de la acción estatal. La figura más representativa es la del Prefecto. Incluso se puede añadir a estos dos procesos el de regionalización, que es el que ha creado un nivel administrativo intermedio entre el Estado y los departamentos, pero carente de autonomía como hemos indicado anteriormente. No obstante, la estructura territorial de Francia ha pasado por varias fases: —

Las primeras medidas de desconcentración comenzaron entre 1955 y 1960, que dieron lugar a la conformación de las regiones, y el General De Gaulle emprendería por ello un incipiente proceso de regionalización, aunque éste quedó paralizado tras el resultado negativo del referéndum celebrado en 1969, Pero no será hasta 1972 cuando la Ley Pompidou impulsó de nuevo la regionalización del territorio francés, dotando a las regiones de personalidad jurídica, y, por tanto, dotando a las mismas de unas instituciones políticas-administrativas.

—

La siguiente fase de descentralización se inicia en 1982, bajo la presidencia de Francois Mitterrand, y supone el reconocimiento de nuevos derechos y responsabilidades a los departamentos y a las regiones. Desde entonces,

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las entidades territoriales francesas obtuvieron una mayor autonomía en la gestión de los asuntos que guardan relación con su ámbito territorial. —

La tercera fase surge a raíz de la revisión de la Constitución en 2003. Gracias a la conocida “Acta II de la Descentralización”, Francia deja ser un Estado centralizado para convertirse en un Estado unitario descentralizado, principalmente, porque se reconoce a las entidades territoriales autonomía financiera para las autoridades locales y la creación de las intercomunalidades (Tajadura, 2017).

—

La cuarta se inicia con la aprobación de la denominada “Acta III de la Descentralización” aprobada en 2015. En virtud de la misma se llevan a cabo distintas modificaciones territoriales. Por ejemplo, se refuerza el papel de las regiones al transferírseles una serie de competencias desde los departamentos.

En cuanto a la organización territorial de Francia propiamente dicha, la región es la estructura más reciente, actualmente existen 13 regiones. Cada región cuenta con un Consejo Regional elegido por sufragio universal directo mediante votación mixta (votación proporcional en dos rondas con una prima mayoritaria Igual a la cuarta parte de los escaños que se cubrirá) cada seis años. Los concejales regionales, cuyo número por asamblea varía de acuerdo con la población de la región, eligen al Presidente. Además, las regiones cuentan con un Comité Permanente, que es un cuerpo deliberativo que asiste al Consejo para que ejecute las competencias que les corresponde. En este sentido, las competencias de las regio-

nes son las siguientes: el transporte regional, los aeropuertos civiles, los ferrocarriles; los puertos; la educación (secundaria); la cultura; la planificación regional; el

desarrollo económico, el medio ambiente y la gestión de los fondos europeos, etc.

Por otra parte, el Presidente o Prefecto regional tiene como función ser el representante del gobierno en la región y velar por la aplicación de la política del gobierno que concierne al desarrollo económico en este territorio. El Prefecto regional cuenta con el apoyo de varios organismos de entre los cuales cabe destacar a la Conferencia Administrativa Regional, que es integra por los Prefectos de los departamentos de la región y del Tesorero Pagador General y a la Comisión de Desarrollo Económico Regional. El Prefecto Regional tiene autoridad sobre los Prefectos Departamentales, a excepción del control administrativo, el orden público y la seguridad, la entrada y la residencia de extranjeros y asilo. El Prefecto de la región también es Prefecto del Departamento donde se encuentra la ciudad principal de la región. No obstante, su figura ha ido perdiendo relevancia conforme a las sucesivas reformas territoriales. En todo caso, las funciones del Prefecto regional son: —

Dirigir los servicios regionales descentralizados del Estado.

—

Trasmitir la política del gobierno en proyectos importantes.

El sistema político en Francia

141

—

Controlar la legalidad y el respeto a las reglas presupuestarias de los actos de la región y sus establecimientos públicos.

—

Presidir la Conferencia Administrativa Regional.

—

Poner en funcionamiento políticas para el desarrollo económico y social y de planificación regional. Para asegurar que esto se produce el Prefecto tiene desde 1992 el poder de fijar (después de consultar a la Conferencia Administrativa Regional) las pautas necesarias para los Prefectos departamentales.

También están las Regiones de Ultramar (ROM-Régions d'Outre-Mer), que coinciden con la división administrativa; los cinco departamentos de Ultramar (DOM-Départements

d'Outre-Mer), los cuales,

a su vez, se dividen en distritos,

cantones y comunas. Hay, asimismo, las Colectividades de Ultramar (COM-Collectivités d'Outre-Mer), que abarcan los territorios del Pacífico, y los Territorios de Ultramar (TOM-Territoires d'Outre-Mer), es decir, los territorios del Océano

Antártico y del Océano Índico. Las 5 regiones de ultramar son: Guadalupe, Guyana, Martinica, Mayotte y Reunión.

Los departamentos y regiones de ultramar se rigen por el artículo 73 de la Constitución de la V República. Las instituciones de los departamentos y las regiones de ultramar son generalmente las mismas que las de los departamentos y las regiones en Francia. El Estado está representado por un Prefecto y el territorio está dividido en distritos y comunas. Así, cada una de estas entidades es tanto un departamento como una región, tiene un Consejo de Condado y un Consejo Regional, y cada uno de ellos es responsable de ejercitar las habilidades de estas comunidades. Aunque la Constitución establece que una sola unidad territorial puede reemplazar a un departamento o a una región de ultramar. Esta disposición se aplica a 3 casos: —

Mayotte, cuyo Consejo de Condado también ejerce los poderes de un Consejo Regional.

—

Guayana, cuya Asamblea de Guayana desde diciembre de 2015 tienen poderes de un Consejo de Condado y Consejo Regional.

—

Martinica, cuya Asamblea de Martinica desde diciembre de 2015 tiene de poderes de un Consejo de Condado y un Consejo Regional.

Los departamentos constituyen el segundo nivel de gobierno, creados originalmente por ley de 22 de diciembre de 1789. El departamento es una subdivisión territorial entre la región y el distrito. En general, una región contiene varios departamentos, y un departamento de subdivide en varios distritos. Actualmente, hay 93 departamento en Francia, y cada uno de ellos se encuentran administrados por un Consejo Departamental y el Presidente o Prefecto departamental. El primero, el Consejo Departamental es la asamblea deliberativa que es elegida cada

142

Francois Coll y Gema Sánchez-Medero

seis años por sufragio universal directo. El Consejo Departamental se encuentra integrado por un número de consejeros que oscila entre 25 y 50, y sus funciones son: la acción sanitaria (protección sanitaria y vacunación) y social (asistencia y discapacidad); la gestión de las carreteras departamentales y carreteras nacionales de interés local; el transporte; la planificación urbana; la educación (financiación y mantenimiento de colegios); la cultura (archivos departamentales, bibliotecas), el desarrollo económico; el medio ambiente, y la gestión de fondos estructurales europeos. Además, el Consejo Departamental es el órgano que se encarga de elegir al Presidente o Prefecto departamental de entre sus miembros. El poder ejecutivo de los departamentos descansa, precisamente, en el Presidente o Prefecto departamental, que es el jefe de los servicios y el encargado de la administración del departamento. Al Presidente o el Prefecto le corresponde las siguientes funciones: ordenar los gastos e imputa los recibos; dirigir la administración pública, encargarse de la seguridad; etc. A su vez, cada departamento se divide en: distritos y cantones. En Francia hay 322 Distritos, que son liderados por un Subprefecto, cuya misión es ayudar a Prefecto departamental en la aplicación de las políticas territoriales y administrativas del Estado francés. El cantón es el distrito electoral para las elecciones del condado, los principales distritos están divididos en varios cantones, los más pequeños se agrupan en un solo cantón. Existen 1995 cantones cuya función es servir como circunscrip-

ción electoral. En las elecciones cantonales, cada catón escoge a un Consejero General que representará en el Consejo General de Departamento del cual forme parte el cantón. Éste puede estar compuesto bien por diversos municipios, o bien por un solo. En el caso de las grandes ciudades, los cantones pueden estar integrados por diversos barrios de éstas. En la mayoría de los casos el cantón lleva el nombre de la ciudad más grande que forma parte parte de éste. El único departamento que no se divide en cantones y que, por lo tanto, no tiene Consejo General es París, ya que aquí tiene un

Ayuntamiento que es quien ejerce las funciones del Consejo General.

Por último, el municipio o la comuna es la menor de las subdivisiones administrativas y la más antigua, siendo constituida en la Edad Media. Existen 36.682 comunas: 36.570 de la Francia metropolitana y 112 de la Francia de Ultramar. Todo el territorio francés está dividido en comunas, con la excepción de los territorios deshabitados y Wallis y Futuna. El artículo 72 de la Constitución establece que la comuna es una colectividad territorial cuyas instituciones son: el Consejo Municipal y el Alcalde. El Consejo Municipal es elegido por sufragio universal directo cada 6 años, renovable infinitamente. El número viene determinado por ley, 7 escaños para municipios con menos de 100 habitantes hasta 69 para aquellos municipios con más de 300.000 habitantes. El Consejo Municipal goza del poder deliberativo en el territorio municipal y sus principales funciones son: la educación primaria,

El sistema político en Francia

143

el urbanismo, las carreteras municipales, el transporte público urbano, el apoyo social para familias y jóvenes, la policía municipal, la vivienda, el agua potable y saneamiento, los residuos, la cultura y el deporte.

El Alcalde es elegido por el Consejo Municipal y entre sus atribuciones cabe destacar: Oficial del Registro Civil (celebrar los matrimonios, registrar los nacimientos y las defunciones); publicar las leyes en el ámbito municipal, presidir la comisión que formula la lista electoral y organizar la votación en el ámbito comunal, representar al Estado, dirigir a la administración, organizar los servicios de la comuna y velar por el orden público. A su vez las comunas pueden agruparse a su vez en intercommunautés, equivalentes a las mancomunidades. Las intercomunidades son, por tanto, otro nivel de subdivisión del territorio francés que no son autoridades locales. La reforma de las colectividades territoriales francesas de 2008-2012 prevé que todos los municipios (excepto París) deben ser parte de una institución pública de cooperación intermunicipal.

6. LA ORGANIZACIÓN DE LOS PODERES La filosofía que guía el nuevo sistema político de la Quinta República y que consiste en instaurar un poder ejecutivo presidencial fuerte, está contenida en los discursos (De Gaulle, 1946; Debré, 1958) de los padres de la Constitución

francesa de 1958, que manifiestan —todos— la necesidad de encontrar un equilibrio institucional para la estabilidad del sistema. De Gaulle ya había condenado severamente, en vísperas de la Cuarta República a través del famoso discurso de Bayeux, el parlamentarismo practicado por las democracias parlamentarias del periodo de entreguerras, en el que incluía naturalmente a la Tercera República francesa y con una referencia explícita al triste fin de la Segunda República española y la República de Weimar (De Gaulle, 1946: 22). Siguiendo la misma lógica, pero con una crítica más centrada en el desequilibrio de la Cuarta República, Michel Debré, padre intelectual de la Constitución, insistía en su discurso ante el Consejo de Estado en la necesidad de “reconstruir el poder” (Debré, 1958:

15)

en torno al Presidente de la República, piedra angular del nuevo sistema, aunque definía el sistema como verdaderamente parlamentario, por vez primera, en la historia de Francia. Por consiguiente, la clave para entender el funcionamiento del nuevo sistema es la presidencia, sin perder de vista el parlamento, de allí la ambigiedad del sistema que algunos califican de mixto. No obstante, la constitución no habla de semi-presidencialismo, tampoco habla de Jefe del Estado (aunque por motivos históricos e ya que la terminología tiene resonancias al Antiguo Régimen). Fue politólogo y jurista Maurice Duverger (2006: 106) quien acuño el

al igual que ideológicos, el conocido término de

144

Francois Coll y Gema Sánchez-Medero

“Semi-presidencialismo” en su libro para designar un sistema bicéfalo donde el Presidente de la República no es el único titular del poder ejecutivo, que es compartido con un Primer Ministro a la cabeza de un gobierno, responsable ante la Asamblea, ») es decir, »] obligado a dimitir si ésta le expresa su desconfianza (mientras que el Presidente no lo está). Por tanto, el sistema francés tendría un doble rostro: por un lado, presidencial y, por otro, parlamentario. Si seguimos la definición de Duverger, la idea es restar importancia al carácter presidencial.

6.1.

Un ejecutivo fuerte en torno a la figura del Presidente de la República

El sistema semi-presidencial tiene una doble manifestación: por un lado, hace referencia al papel central del Presidente de la República, marca tradicional de los sistemas presidenciales, y, por otro lado, señala el rol esencial del gobierno, que es la característica fundamental de los sistemas parlamentarios.

6.1.1.

Presidente de la República

Uno de los rasgos principales de la Quinta República radica en el modo específico de designación del Presidente de la República. Rompiendo con la práctica de la Tercera y Cuarta República, la Constitución de 1958 prevé desde 1962?! su elección por la vía del sufragio universal directo (artículo 6). Fuente incontestable de una legitimad que se ha visto ampliada (Laiz y Román, 2003: 70), este modo

de elección le confiere también una independencia real respecto del parlamento, hasta tal punto que es políticamente irresponsable ante el mismo. En efecto, aunque la responsabilidad del Presidente puede ser alegada ante el parlamento reunido en Alta Corte en caso de “incumplimiento de sus deberes manifiestamente incompatible con el ejercicio de su mandato” (artículo 68), no se trata en ningún

caso de una responsabilidad política, habida cuenta de la intervención de una Alto Tribunal de Justicia en el procedimiento. Por tanto, el Presidente de la República, que es el Jefe del Estado, es elegido por un periodo de 5 años”? por sufragio universal directo en un distrito electoral único (el conjunto del país). Á este respecto existe un recurso a doble vuelta para la elección del Presidente cuando ninguno de los candidatos ha obtenido la mitad más uno de los votos emitidos.

21 22

Ley n” 62-1292 de 6 de noviembre. Hasta el año 2000 los mandatos presidenciales eran de siete años, y se ha producido un acompasamiento de las elecciones presidenciales y de las elecciones legislativas celebrándose con una diferencia de tres meses. De esta manera, se evita en gran medida la posibilidad de cohabitación. Además, desde 2008 el mandato presidencial se limita a dos elecciones consecutivas.

El sistema político en Francia

145

Por otra parte, a diferencia de un régimen parlamentario, en un sistema semipresidencialista la Jefatura del Estado no es honorífica. De ahí, que la Constitución francesa atribuya al Presidente de la República competencias relevantes como, por ejemplo: nombrar al Primer Ministro (art. 8), convocar un referéndum (art. 11), disolver la Asamblea Nacional (art. 12), disponer de poderes excepcionales en caso de crisis (artículo 16), recurrir al Consejo Constitucional francés en

caso de sospecha de inconstitucionalidad de una ley (art, 61), dirigir mensajes al parlamento (art. 18), derecho de gracia, previo informe del Consejo Superior de la Magistratura, etc. Los demás actos presidenciales están, todos ellos, sometidos al refrendo ministerial, lo que significa que, en estos ámbitos, el Presidente no puede actuar sin el aval del Primer Ministro. Por último, indicar que la presidencia de la república puede quedar vacante por muerte, dimisión o impedimento, provisional o definitivo, que comprueba el Consejo Constitución a petición del gobierno. En estos casos, es sustituido por el Presidente del Senado, aunque durante la interinidad no puede recurrir al referéndum, disolver la asamblea ni revisar la constitución.

6.1.2. El Primer Ministro y el gobierno El Primer Ministro es la cabeza del gobierno y goza de una legitimidad democrática indirecta. Es el Presidente de la República quien propone a la Asamblea Nacional el nombre del candidato a este cargo, pero es la cámara quien le inviste en función de los apoyos con los que cuente en la misma. Además, también necesita de la confianza de la Asamblea Nacional para no ser derribado por una moción de censura y para que se aprueben los proyectos de ley y los presupuestos. Empieza a ejercer sus funciones antes de que el gobierno exista y utiliza la proposición o el refrendo antes de la que Asamblea Nacional tenga la posibilidad de emitir un voto de censura. El Primer Ministro dirige la acción del gobierno, por ello, tiene autoridad jerárquica sobre los Ministros y Secretarios de Estado, principalmente, porque puede proponer al Presidente el cese de los miembros de su gobierno, suple al Presidente en la presidencia de los consejos y comités, y también del Consejo de Ministros, con una delegación expresa y para un orden del día determinado. Además, refrendar todos los actos del presidente, que no están libres de este requisito; ejercer la iniciativa legislativa, que comparte con el parlamento (exclusiva en materia de presupuesto); comprometer la responsabilidad política del gobierno ante la Asamblea Nacional; recurrir al Consejo Constitucional en nombre del gobierno cuando considere que una ley votada por el parlamento no está de acuerdo con la constitución; dictar decretos de carácter general que reciben el nombre de reglamentos; y dirigir la administración pública y la política de defensa.

146

Francois Coll y Gema Sánchez-Medero

Tabla 1 Presidentes de la República y Primeros Ministros Presidentes Charles De Gaulle 1.1959-1965.

2.1965-1969.

Georges Pompidou. 1969-1974.

(Fallece durante su mandato y es sustituido por Alain Poher, Presidente del Senado).

Partido Político

1961).

la República).

2. Georges Pompidou (1962-

UDR (Unión de Democrátas por la República).

1. Jacques Chaban Delmas

UDR (Unión de Democrátas por la República).

Francois Mitterrand.

PS (Partido Socialista).

1. 1981-1988. 2. 1988-1995.

1968). 3. Maurice Couve de Murville (1968-1969).

(1969-1972). 2. Pierre Messmer (19721974).

1. Jacques Chirac (19741976).

2. Raymond Barre (19761981). 1. Pierre Mauroy (19811984).

1. 1995-2002. 2. 2002-2007.

UDR (Unión de Democrátas por la República).

1993).

Cohabitación

1. Alian Juppé (1995-1997).

3. Jean-Pierre Raffarin (2002-

2005). 4. Dominique de Villepin

2007-2012

Nicolas Sarkozy.

UDR (Unión de Democrátas por la República).

Francois Fillon (2007-2012).

Francois Hollande. 2012-2017

PS (Partido Socialista).

Jean-Marc Ayrault (20122014). Manuel Valls (2014-2016). Bernard Cazeneuve (201 62017).

Emmanuel Macron.

¡En Marcha!

(1986-1988).

1992).

(2005-2007).

2017-actualidad

3. Jacques Chirac Primera Cohabitación 4. Édouard Balladur (1993-1995).

2. Laurent Fabius (19841986). 5. Michel Rocard 6. Édith Cresson (1991-

7. Pierre Bérégovoy (1992Jacques Chirac.

Cohabitaciones

UDR (Unión de | 1. Michel Debré (1959-

Democrátas por

Válery Giscard d'Estaing. 1974-1981.

Primeros Ministros

Éduoard Philippe (20172020). Jean Castex (2020/...)

Fuente: Elaboración propia en base a datos del Elysée (http://www.elysee.fr/).

Segunda

2. Lionel Jospin (1997-2002). Tercera

Cohabitación

El sistema político en Francia

147

En la tabla 1 se puede comprobar una situación particular de la política francesa la cohabitación se produce cuando coincide un Presidente y un Primer Ministro de partidos diferentes. En estos periodos, el Primer Ministro asume la responsabilidad de la política interior, mientras que el Presidente se encarga de la política exterior y la defensa nacional. Un reparto de poderes que no es tan formal cuando el Presidente y el Primer Ministro son del mismo color político, dado que en estos casos el segundo cede al primero una serie de poderes compartidos entre ambos. Hasta la fecha se han producido tres cohabitaciones (ver tabla 1). La primera se da entre 1986 y 1988, donde la presidencia de la república recaía en Francois Mitterrand (PS) y la jefatura del gobierno Jacques Chirac (UNR). La segunda se produce entre 1993 y 1995, cuando el Presidente de la República de nuevo se encontró en manos de Mitterrand (PS) y el gobierno lo lideró Édouard Balladur

(UNR). La tercera fue en 1997 y 2002, pero en esta ocasión, el gaullista Jacques Chirac ocupa la presidencia y Lionel Jospin (PS) fue nombrado Primer Ministro.

El gobierno es un órgano colegiado y jerarquizado, está integrado por el Primer Ministro, los ministros y los Secretarios de Estado, que, junto al Presidente de la República, conforman el Consejo de Ministros. El gobierno es responsable ante el parlamento, aunque hay que señalar que en Francia nos encontramos ante un parlamento racionalizado, es decir, una cámara que busca garantizar la estabilidad del gobierno. El sistema político de la Quinta República se caracteriza también por aspectos más propios de los sistemas parlamentarios, en particular en lo que atañe a los poderes del gobierno y sus relaciones con el parlamento. Tradicionalmente, el gobierno es el encargado de determinar y conducir la política de la nación (artículo 20). Esta competencia muy global le permite ostentar un poder de iniciativa en materia legislativa (artículo 39) que comparte con los miembros del parlamento. Asimismo, dispone de un derecho de iniciativa exclusiva en materia presupuestaria (artículos 47 y 47.1), lo que le confiere un poder importante sobre el control del presupuesto frente al Parlamento. El papel del gobierno también se ve reforzado por la posibilidad, previa delegación del parlamento, de recurrir a las “ordenanzas” que en realidad son decretos para poder llevar a cabo o ejecutar su programa

(artículo 38), es decir, adoptar actos que son, normalmente,

competencia del parlamento.

sólo

En cuanto su organización, no existen normas constitucionales o legislativas sobre la estructura del gobierno. Habitualmente se distinguen las siguientes for-

maciones:

—

El Consejo de Ministros es una institución que ha conservado sus rasgos desde la III República, es decir, el carácter colegiado de sus deliberaciones. Sus funciones son: deliberar sobre los proyectos de decreto, los proyectos de ordenanza y el nombramiento de altos cargos; decretar el estado de sitio,

148

Francois Coll y Gema Sánchez-Medero

con una duración máxima de 15 días; deliberar sobre los proyectos de ley y autorizar al primer ministro para comprometer la responsabilidad política del gobierno. —

El Consejo de Gabinete es la reunión de todos los miembros del gobierno bajo la presidencia del Primer Ministro y sin el Jefe del Estado. Estas reuniones fueron frecuentes durante la Tercera y Cuarta República, y son menos usuales en la Quinta República.

—

Los consejos restringidos e interministeriales son las reuniones de los ministros interesados en una determinada área. También pueden asistir otras personalidades convocadas en función de su competencia y son presididos por el Jefe de Estado, si son restringidos, y por el primer ministro, si son ministeriales. Durante la V República han remplazado a los Consejos de Gabinete.

—

Los comités interministeriales tienen una organización similar a los Conse-

jos de Ministros, para tratar temas concretos y especializados, incorporan

a altos funcionarios y son presididos por el Primer Ministro. El gobierno cuenta con varios organismos de carácter consultivo que le asesoran, por ejemplo, el Consejo de Estado y el Consejo Económico y Social.

6.2.

Un parlamento considerablemente limitado, característico de un parlamentarismo racionalizado “a la francesa”

Característico del modelo institucional francés, el “parlamentarismo racionalizado” se manifiesta por una limitación estricta del poder del parlamento, tanto a nivel de su estructura y de su funcionamiento, como del procedimiento legislativo (en parte controlado por el gobierno). nal)

A pesar de la existencia de dos cámaras —una cámara baja (Asamblea Nacio-

y una cámara alta (Senado)—, el sistema de la Quinta República es un ejem-

plo de bicameralismo desigual. Si bien estas diferencias son la clara consecuencia del sistema electoral aplicable a cada una de las cámaras, este bicameralismo beneficia principalmente a la Asamblea Nacional, que dispone de amplios poderes en comparación con el Senado francés. Por ejemplo, la Asamblea Nacional puede pedir la responsabilidad al gobierno a través del voto de una moción de censura (artículo 49.2) y tiene la última palabra sobre un texto de ley, aunque éste haya sido rechazado previamente por el Senado. No obstante, y como consecuencia de ello, sólo la Asamblea Nacional puede ser disuelta. Otra marca del “parlamentarismo racionalizado” es la existencia de un ámbito de la ley estrictamente definido (artículo 34) y que la doctrina llama “le domaine de la loi”, que limita de manera bastante drástica los poderes del parlamento.

En efecto, el parlamento sólo puede intervenir en este ámbito específico, ya que

El sistema político en Francia

149

cualquier intervención que rebase este marco puede ser sancionada por el Consejo Constitucional (artículo 37.2), que es el órgano encargado de velar por la constitucionalidad de las leyes (artículo 61). La última manifestación del parlamentarismo racionalizado “a la francesa” concierne a la limitación del procedimiento legislativo. En la mayoría de los casos, la iniciativa de las leyes, así como la continuación del procedimiento legislativo, recae en el gobierno y los miembros del parlamento (artículo 39). En caso de que no se adopte un texto después de dos lecturas por cada cámara, el gobierno puede pedir la reunión de una comisión mixta paritaria para Obligarlas a ponerse de acuerdo y adoptar un texto común, que deberá ser aprobado a posteriori (artículo 45). El gobierno dispone de otros medios de influencia en el procedimiento legislativo como, por ejemplo, el procedimiento “acelerado” (artículo 45), lo que le permite obtener una reunión de la comisión mixta paritaria tras una única lectura del texto por cada cámara. 6.2.1.

Senado

El Senado es la cámara alta y sus reuniones se celebran en el Palacio de Luxem-

burgo. El Senado está integrado por 348 senadores, que vienen a representar a las

entidades territoriales y a los franceses en el extranjero. Los senadores, a parte de su trabajo en la cámara, desempeñan funciones en su departamento o territorio. El trabajo del Senado se organiza en sesiones ordinarias y en sesiones extraordinarias. Las sesiones ordinarias se llevan a cabo de octubre a junio, esto no excluye la reunión de las comisiones u otros órganos internos durante este periodo. También puede reunirse en sesiones extraordinarias por decreto del Presidente de la República y a solicitud del Primer Ministro, o la mayoría de los diputados.

El Senado puede actuar en Pleno y Comisiones. Las sesiones plenarias son los martes, miércoles y jueves de cada semana, aunque podría celebrarse otros días, esto se produce normalmente durante los debates de las leyes sobre financiación. Las sesiones del Senado son públicas, salvo que el Primer Ministro o de una décima parte de diputados soliciten que sean secretas. El orden del día del Senado viene establecido por la Conferencia de Presidente, y en este sentido, el gobierno puede solicitar la discusión de ciertos textos dos semanas de cada cuatro. Además, la consideración de los proyectos de ley de finanzas, proyectos de ley de financiación de seguridad social, los debates sobre el estado de la nación o las intervenciones de los militares son prioritarias. Las funciones del Senado son la discusión, el voto de leyes y el control al gobierno. Una ley que procede del gobierno puede ser mandada a la Asamblea Nacional o al Senado, excepto en el caso de las leyes de financiación que siempre pasan primero por la Asamblea Nacional, y las leyes de autoridades locales que

150

Francois Coll y Gema Sánchez-Medero

pasan primero por el Senado. Cuando después de dos lecturas de las dos cámaras no hubiera acuerdo, los Presidentes de las dos cámaras actuando conjuntamente pueden convocar una comisión conjunta, compuesta por el mismo número de senadores que de diputados para proponer un texto de compromiso. Si la comisión conjunta no consigue un acuerdo, el gobierno podrá mandar el texto a una nueva lectura de ambas cámaras, pero si la Asamblea Nacional aprueba el texto ya no pasa al Senado y se aprueba definitivamente. Además, en cuanto al control de la política del gobierno también disfruta de menor capacidad que en la Asamblea Nacional donde se llevan a cabo de manera exclusiva los siguientes procedimientos: el voto de confianza, la moción de censura y el compromiso de responsabilidad del gobierno sobre un texto, aunque eso sí, tiene capacidad para hacer preguntas e impulsar comisiones de investigación. 6.2.2.

Asamblea Nacional

La Asamblea Nacional es la cámara baja y sus reuniones se celebran en el Palacio de Borbón. La Asamblea Nacional está integrada por 577 diputados. El mandato de diputado no puede combinarse con el de senador, miembro del parla-

mento europeo, del gobierno, del consejo constitucional, y del consejo económico,

social y medioambiental. Los diputados son elegidos por sufragio universal directo con un sistema de votación en dos rondas.

Las sesiones parlamentarias ordinarias abarcan de octubre a junio, y las extraordinarias se celebran por decreto del Presidente de la República, a solicitud del Primer Ministro o la mayoría de los diputados. La agenda es establecida por la Conferencia de Presidentes, y las sesiones se celebran el martes, el miércoles y el jueves, aunque cuando así lo recomienden las circunstancias pueden habilitarse más días. Las sesiones son públicas, salvo que el Primer Ministro o de una décima parte de diputados soliciten que sean secretas. La Asamblea Nacional tiene capacidad legislativa como se ha explicado anteriormente, y tiene mayor poder a este respecto que el Senado, al igual que en la función del control del gobierno.

6.3

El sistema judicial francés

El sistema judicial francés se apoya en un derecho escrito que consta de un conjunto de textos compuesto por las leyes votadas por el parlamento, la Constitución de la V República (4 de octubre de 1958), convenciones y tratados internacionales, el derecho comunitario europeo, la jurisprudencia y las costumbres. El sistema jurisdiccional francés se caracteriza por una estructura piramidal doble, donde coexisten dos órdenes distintos: las jurisdicciones administrativas y

El sistema político en Francia

151

las jurisdicciones judiciales. La primera es la competente para juzgar las disputas entre el Estado, las colectividades territoriales, las instituciones públicas y los particulares, o entre dos entidades jurídicas de derecho público. Los magistrados de estos tribunales son reclutados especialmente a través de la Escuela Nacional de Administración Pública. La segunda es la responsable de resolver los litigios entre personas y sancionan las agresiones contra las personas, los bienes y la sociedad. Además, existen otros órganos judiciales relevantes como, por ejemplo, el Consejo Constitucional, que es un órgano independiente, cuyo cometido es la revisión la constitucionalidad de los actos del gobierno y de las leyes que emanan del

parlamento (procesos electorales legislativos, presidenciales, etc.). Se compone de

9 magistrados con un mandato de 9 años no renovable. En cuanto a su elección, el Presidente de la República, el de la Asamblea Nacional y del Senado designan 3 miembros cada uno. El Tribunal Superior de Justicia, cuando el parlamento se constituye como un tribunal superior para destituir al Presidente de la República desde el 2007. Este tribunal se encuentra presidido por el Presidente de la Asamblea Nacional, y la mesa de dicho tribunal está compuesta por 22 miembros nombrados, entre ellos y en igual número, por la mesa de la Asamblea y el Senado, tratando de reproducir la configuración del parlamento. El Tribunal de Justicia de la República que es el encargado de juzgar los delitos cometidos por los miembros del gobierno en el ejercicio de sus funciones. Este tribunal se creó en 1993 y está compuesto por 15 jueces: 12 parlamentarios (6 senadores y 6 diputados) y 3

magistrados del Tribunal de Casación.

7. EL SISTEMA ELECTORAL El sistema electoral francés es el conjunto de principios y normas contenidas en el Código Electoral francés. La regla general es la del sufragio universal directo, aunque los senadores son elegidos indirectamente. El sistema electoral es, casi siempre, por mayoría en dos vueltas, aunque se practica, en algunos casos (como

se Observa en la tabla 2) el método de la proporcionalidad, de manera que habría más de un procedimiento para designar a los representantes políticos y, por tanto, sería más conveniente hablar de varios sistemas electorales (Cotarelo 1993: 132).

A pesar de ello, los siete tipos de elecciones que se exponen en la citada tabla reflejan cierta homogeneización del sufragio universal directo, al emplear en las principales elecciones —las de ámbito nacional— el método de la mayoría absoluta en dos vueltas, es decir, en dos tiempos: en un primer tiempo se elimina, y en un segundo tiempo se escoge. En definitiva, un sistema de muchos perdedores y un ganador.

152

Francois Coll y Gema Sánchez-Medero

El derecho a votar y ser votado está regido por el código electoral francés donde se nos dice que para el ejercicio del derecho al voto, hay que tener la nacionalidad francesa, ser mayor de dieciocho años y gozar de los derechos civiles y políticos. El voto debe ser personal, libre y secreto. Mientras que para ser votado se debe tener nacionalidad francesa y tener las características del elector, la edad difiere de acuerdo con el tipo de elección: para las elecciones municipales, cantonales y regionales se debe ser mayor de dieciocho años, mientras que para el Senado se debe ser mayor de veinticuatro. El voto debe ser personal, libre y secreto. Mientras que para ser votado se debe tener nacionalidad francesa y tener las características del elector, la edad difiere de acuerdo con el tipo de elección: para las elecciones municipales, cantonales y regionales se debe ser mayor de dieciocho años, mientras que para el Senado se debe ser mayor de veinticuatro. Para ilustrar el funcionamiento del sistema electoral francés se exponen, a con-

tinuación, la tabla 2.

Tabla 2 Sistemas electorales Nivel Nacional

Elecciones presidenciales Cada 5 años

Sufragio universal directo. Sistema mayoritario, uninominal vueltas.

y en dos

Estado

Elecciones legislativas Cada 5 años

Sufragio universal directo. Sistema mayoritario, uninominal vueltas.

y en dos

577 circunscripciones

Elecciones al Senado

Cada 3 años (343 senadores)

Elecciones Regionales > Cada 6 años Elecciones Departamentales a

Cada 6 años

Sufragio universal indirecto. Sistema mayoritario, uninominal

vueltas O,

y en dos

y Sistema de representación proporcional en .> , función del número de senadores que se elige en el departamento. | Sufragio universal directo. Sistema proporcional de lista en dos vueltas. Sufragio universal directo.

Sistema mayoritario a dos vueltas. Y

Departamento

Departamento

. Cantón

El sistema político en Francia

153

Nivel Nacional

Elecciones al

Consejo Municipal (Ayuntamientos) Cada 6 años

Sufragio universal directo. Sistemas electorales según tamaño de los municipios: 1) Municipios de menos de 3.500 habitantes: sistema plurinominal a dos vueltas. 2) Municipio cuya población es superior o igual a 3.500 habitantes: sistema proporcional de lista a dos vueltas. 3) Casos de las grandes ciudades: París, Lyon y Marsella: sistema de lista proporcional en dos vueltas.

Comuna

Supranacional UE Elecciones al Parlamento | Sufragio universal directo. europeo Sistema de representación proporcional de | Desde 2003, hay 8 Cada 5 años lista (una vuelta). circunscripciones Representantes franceses | Sólo se tienen en cuenta las listas que obtieinter-regionales. al Parlamento ne mínimo 5% de votos. Fuente: Elaboración propia en base a los datos del Ministerio de Interior.

Las elecciones presidenciales sirven para elegir al Presidente de la República por un periodo de 5 años en un distrito electoral único formado por toda la nación. Puede ser reelegido indefinidamente, esta práctica es habitual en un sistema parlamentario, no lo es en los sistemas presidenciales en donde, por ejemplo, el Presidente americano sólo puede ser reelegido una vez. La elección se lleva a cabo mediante escrutinio mayoritario a dos vueltas. La segunda vuelta se celebra el segundo domingo después de la primera. Para ser elegido en la primera vuelta es necesario obtener la mitad de uno de los votos emitidos, pero dado el multipartidista francés, hasta hoy el Presidente no ha sido elegido en la primera vuelta. Con el fin de paliar la división del voto, a la segunda vuelta sólo pasan dos candidatos, propiciando así las coaliciones de los partidos y que el Presidente sea elegido por mayoría absoluta. Las elecciones presidenciales se realizan dentro de un plazo mínimo de 20 días y máximo de 35 después de la finalización del mandato de presidente en ejercicio. Para ser candidato es necesario presentar una candidatura avalada por al menos 500 personas (parlamentarios, consejos regionales, asambleas territoriales de los territorios de ultramar, alcaldes o miembros elegidos del Consejo Superior de los franceses en el extranjero, entre los cuáles tiene que haber 30 representantes de distintos o territorios de ultramar) y una declaración sobre el estado de sus finanzas.

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Francois Coll y Gema Sánchez-Medero

En las elecciones a la Asamblea Nacional se eligen a 577 por sufragio universal en circunscripciones uninominales por un periodo de 5 años mediante un sistema mayoritario a dos vueltas. Para ser elegido en primera vuelta debe obtener la mayoría absoluta de los votos emitidos, y siempre que esta mayoría no sea menor al 25% de los electores inscritos en la circunscripción. En caso de no obtenerse la misma pasan a segunda vuelta los candidatos que hayan obtenido el 12,5% de los votos registrados en la primera vuelta (umbrales anteriores 5%. Luego ampliado a 10%). En la segunda vuelta es requerida la mayoría relativa. Desde 2012 los escaños se distribuyen de la siguiente manera: 556 para los departamentos, 10 para las comunidades en el extranjero, y 11 para la elección de diputados que representen a los franceses en el extranjero. En las universal rales, los delegados

elecciones al Senado se designan a 348 senadores mediante sufragio indirecto de los grandes electores (los diputados, los consejeros geneconsejeros regionales, los consejeros de la Asamblea de Córcega, y los municipales, entre los cuales están los alcaldes). Su mandato es de seis

años, pero la cámara se renueva cada 3 años (1/3 de la cámara). Los senadores son

elegidos, ya sea por mayoría a dos vueltas en los departamentos que eligen tres o menos senadores, o por una lista proporcional en una sola vuelta en los departamentos que eligen cuatro o más senadores. En los comicios regionales la votación es a través de sufragio universal directo siguiendo un sistema de lista con representación proporcional a dos vueltas que otorga un premio por mayoría. Si en la primera vuelta ninguno de los partidos políticos alcanza la mayoría absoluta, hay que celebrar una segunda vuelta en la que los partidos pueden combinar sus listas, siempre y cuando cada una de estas listas haya obtenido al menos un 5% de los votos en primera vuelta y al menos uno de los partidos interesados en formar la lista unificada haya recibido al menos el 10%, ya que de lo contrario la lista no podrá participar en segunda vuelta. La lista unificada incluirá candidatos de cada lista fusionada y apoyará al candidato del partido mayoritario dentro de la alianza. El candidato del partido que obtenga la primera mayoría en segunda vuelta se convertirá en Presidente Regional.

Las elecciones departamentales los consejeros son elegidos por un periodo de seis años por sufragio universal directo siguiendo un sistema mayoritario a dos vueltas en el marco del cantón. Para ser elegido en primera vuelta, se requiere la mayoría absoluta de los votos emitidos que represente al menos al 25% del censo, y si esto no se consigue, en una segunda vuelta solo pasan aquellos candidatos que hayan obtenido un número de votos igual o superior al 12,5% de los votantes registrados pasan a la segunda vuelta, donde es suficiente la mayoría relativa. La elección de los miembros de consejos municipales se realiza mediante sufragio universal directo por un periodo de seis años, pero a partir del año de 1985 se emplea tanto el sistema mayoritario como el proporcional, dependiendo

El sistema político en Francia

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del número de habitantes que integren a las comunas (ver tabla 2). Así, en los municipios de menos de 1.000 habitantes, el sistema de elección es a través de mayoría por dos vueltas (se requiere la mayoría absoluta con al menos una cuarta parte de los votos emitidos en la primera vuelta o mayoría relativa en la segunda vuelta), pudiendo los candidatos presentarse solos o en grupos, permitiéndose el panachage (Lecucq, 2020: 175). En los municipios de más de 1000 habitantes, se rige por un sistema mayoritario a dos vueltas, con listas cerradas y bloqueadas. Si una lista obtiene la mayoría absoluta en la primera vuelta, se le asigna un número de concejales igual a la mitad de los puestos por cubrir, y los demás puestos se distribuyen entre todas las listas siguiendo el método del resto mayor (Lecuca, 2020: 175). En caso de segunda vuelta, solo podrán participar aquellos que hayan obtenido el 10% de los votos emitidos en la primera vuelta y la distribución de los puestos se hará de la misma forma que en esta. Además, París, Lyon y Marsella, están sujetas a un régimen especial.

Las elecciones comunitarias son las últimas que han llegado al panorama electoral francés, y se encuentran vinculadas a las elecciones municipales ya que los miembros de los consejos intercomunales son elegidos por una elección que se celebra al mismo tiempo que estas y bajo las mismas reglas. Los municipios de 1000 habitantes o más, los candidatos a las elecciones municipales y comunitarias aparecen en la misma papeleta, mientras que, para los municipios de menos de 1000 habitantes, los consejeros comunitarios son elegidos, por orden de prelación, entre los miembros del consejo municipal (alcalde, tenientes de alcalde, etc.) (Lecucg, 2020: 176).

Por último, las elecciones europeas son a través de sufragio universal directo mediante un sistema de representación proporcional de lista a una vuelta, aunque este sistema que fue reintroducido en 2019, siguiendo la regla del resto mayor, sin panachage ni voto preferencial (Lecucq, 2020: 174). Los escaños se distribuyen entre las listas que hayan obtenido al menos el 5% de los votos emitidos, y se asignan según el orden de los candidatos en cada lista (Lecucq, 2020: 174).

8. PARTIDOS Y SISTEMA DE PARTIDOS El sistema de partidos de la V República se ha caracterizado por un sistema multipartidista, tal es así, que desde 1962 cuatro partidos han dominado la escena política francesa (socialistas, comunistas, gaullistas y conservadores no guallistas). No obstante, no son los únicos partidos que han estado presentes en el sistema político francés, incluso han surgido algunos que se han mantenido y se han consolidado en el sistema de partidos, como, por ejemplo, el Frente Nacional (FN), creado en 1972, o el Partido Verde, surgido en 1984, aunque ambos lograron su primer escaño años más tarde, en 1985 y 1997, respectivamente (Knapp, 2002).

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Francois Coll y Gema Sánchez-Medero

Además, el sistema de partido francés también se vertebra en base a una bipolaridad, es decir, un sistema donde los partidos se agrupan en dos grandes bloques, por un lado, los partidos de derecha, y por otro, los partidos de izquierda. Dentro del primero se encuentran los herederos del gaullismo, un movimiento de apoyo al General De Gaulle, que ha tomado diferentes nombres; y la Unión por la Democracia Francesa (UDF), que desde 2007 se denomina “Movimiento Demócrata (MoDem). Dentro del segundo los dos grandes protagonistas han sido el Partido Socialista (PS) y el Partido Comunista Francés (PCF).

No obstante, un sistema de partidos que se ha visto totalmente transformado a raíz de la victoria de Emmanuel Macron en las elecciones presidenciales de 2017, y a partir de las cuales los dos grandes partidos tradicionales franceses, el PS y UMP, se han adentrando en una profunda crisis de la que no se sabe si serán capaces de remontar.

8.1.

El Partido Socialista (PS)

Sucesor de la Sección Francesa de la Internacional Obrera (SFIO), el Partido Socialista francés, en su forma actual, es la consecuencia directa del Congreso de

Épinay de 1971. Históricamente se ha aliado, en algunas ocasiones, con el Partido Comunista francés (PCF) por motivos de estrategia electoral, es decir, para la conquista del poder y, progresivamente, se han ido distanciando desde 1984 en razón de las políticas liberales de rigor económico emprendidas tras el gobierno de Pierre Mauroy. Este compromiso con el capitalismo, sin perder de vista su ideal de justicia social, lo ha acercado cada vez más de sus homólogos europeos como el SPD alemán o el Partido Socialista Obrero Español (PSOE).

Las divisiones en el seno del partido socialista son frecuentes, de allí que ciertos teóricos de la política (Mény, 2008: 67) lo estudien subrayando esta singularidad que constituye su desunión. Dichas divisiones fueron aumentando tras el fallecimiento de Francois Mitterrand lo que demuestra que las guerras en el PS no sólo son conflictos entre las diversas corrientes socialistas que se manifiestan en los congresos, sino sobre todo una pugna por la conquista del poder y el liderazgo, de ahí que cada corriente interna lleve el nombre de un líder o de su think tank. El liderazgo parece haber sido el talón de Aquiles del partido socialista francés desde la desaparición de Francois Mitterrand. Ni Lionel Jospin, ni Ségoléne Royal ni tampoco la última secretaria, Martine Aubry, consiguieron un liderazgo semejante al que ostentó Francois Mitterrand. Tampoco parecía haberlo logrado Francois Hollande, mientras fue primer secretario del partido de 1997 a 2008, aunque su victoria en las últimas elecciones presidenciales ha demostrado que el nombre Francois es sinónimo de liderazgo socialista pese a que “este Francois no es Mitterrand”.

El sistema político en Francia

157

A pesar de la doble victoria de 2012 (presidenciales y legislativas), no parece que el partido haya conseguido una refundación estructural. Sigue siendo un partido controlado por los “barones” en su mayoría hombres, de allí las dificultades encontradas por Ségoléne Royal durante su campaña de 2007. Por otro lado, desde un punto de vista ideológico, y teniendo en cuenta el giro liberal que dio el partido tras el gobierno de Pierre Mauroy, el partido sigue sin tener un discurso propio constitutivo de una verdadera alternativa al liberalismo económico (Cotarelo, 2013: 40) a pesar de los intentos de Ségoléne Royal (Royal y Tourraine, 2008) de refundar el partido en base a propuestas bastante innovadoras en materia económica sobre la base del ecologismo. En las elecciones presidenciales de 2017, Francois Hollande, decidió tras su criticada presidencia, no presentarse a la reelección y el partido socialista presentó como candidato a Benoít Hamon, tras ser el vencedor de las primarias del partido. Pese a ello, su candidatura en las presidenciales fue todo un fracaso al no lograr pasar a la segunda vuelta, siendo el peor resultado del Partido Socialista desde la V República. Un declive electoral que quedó patente en las elecciones legislativas celebradas en junio de 2017, donde el partido paso de 314 parlamentarios a 30 en la Asamblea Nacional, y que tuvo como consecuencia la dimisión del Primer Secretario del PS, Jean-Christophe Cambadélis. Además, Benoit Hamon, abandona

el PS para fundar el “Movimiento Primero de Julio”. Desde entonces, el partido se encuentra sometido en una profunda crisis que ha llevado a lanzar una consulta en línea para refundar el partido, el 23 de octubre de 2017.

5.2.

La Unión por un Movimiento Popular

(UMP)

Históricamente, la derecha francesa se caracteriza por sus cambios de nombre y su histórica división, que ilustra la tipología elaborada por el politólogo René Rémond (2008), el cual distingue la derecha legitimista, la orleanista y la bona-

partista. Es en el seno de esta(s) dos última(s) tendencias o corriente donde se ins-

cribe la derecha posgaullista y liberal representada desde 2002 por la Unión por un Movimiento Popular (UMP), aunque en 2015 el partido fue refundado como “Los Republicanos”.

Esta derecha francesa, al contrario del socialismo, sí ha estado marcada por la

unión en torno a un líder fuerte defensor de una “Francia fuerte” como indicaba el eslogan de una de las campañas de Nicolas Sarkozy. En realidad, estas apuestas por el liderazgo —que explican, en gran parte, las victorias de Jacques Chirac y Nicolas Sarkozy— provienen del gaullismo. Sin embargo, tras la derrota de Sarkozy en las elecciones presidenciales de 2012 no se ha podido evitar el típico fratricidio sucesorio protagonizado por Francois Fillon y Jean-Francois Copé en el otoño de 2012, y en 2015 se refunda en “Los Repúblicanos”. Pero en las presenciales de abril de 2017, el candidato del partido, Francois Fillon no logra supe-

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Francois Coll y Gema Sánchez-Medero

rar a Marine Le Pen, siendo la primera vez durante la V República (producto del gaullismo y por tanto de esta misma familia política) que el partido de la derecha clásica no consigue pasar a la segunda vuelta en estas elecciones. Posteriormente en las legislativas los resultados no son mejores, pese a que consigue 112 escaños, su grupo parlamentario se ve reducido a 100 como consecuencia de una escisión

del mismo.

Una de las características más relevantes de este partido constitutivo de la derecha francesa es su distanciamiento respecto al centro político. Simbolizado bajo la Tercera República por el partido radical y, luego por la democracia cristiana bajo la Cuarta República, el centro francés entra a formar parte de la formación política de Valéry Giscard D”Estaing (UDF). Tradicionalmente liberal y pro-europeo, este partido gana las elecciones presidenciales de 1978 y se constituye en la segunda fuerza política en las elecciones legislativas de 1993 con 215 diputados, justo después del RPR con 245 diputados. Sin embargo, la creciente indecisión de la UDF respecto a si seguir las políticas del RPR, es decir, el partido de los gaullistas conduce su líder y presidente Francois Bayrou a transformar el partido, cuyo primer cambio es la adopción de un nuevo nombre, el Modem o Mouvement Démocrate, un partido que se autodefine centrista e independiente.

5.3.

Le Front de gauche, o la delicada recomposición de la extrema izquierda Si el partido comunista francés (PCF), fundado en 1921, fue durante un tiem-

po la primera fuerza política francesa, la puesta en marcha del sistema electoral mayoritario y la aparición de un partido socialista consolidado en 1971 explican, ambas, el progresivo declive de esta histórica familia política ligada a la III Internacional. La historia del PCF es la historia de la grandeza y de la decadencia del comunismo en el siglo XX que ilustra la expresión francesa “de la lutte ouvriére ...A la chute ouvriére” y que se explica principalmente por la desaparición de la

Unión Soviética en 1991.

Confrontado a la aparición de varios partidos de la izquierda radical ha emprendido una profunda renovación tras las elecciones de 2007. La principal manifestación de este movimiento de transformación es la creación del Parti de Gauche, por Jean Luc Mélenchon, un antiguo miembro del ala más izquierdista del partido socialista francés. Convertido en el líder carismático capaz de unir todas aquellas fuerzas políticas que quieren distanciarse del partido socialista francés, Mélenchon crea una alianza electoral llamada Front de gauche, es decir, el Frente

de izquierda, una verdadera máquina electoral con brillantes resultados en la pri-

mera vuelta de las elecciones presidenciales de 2012 (11,10% de votos).

El sistema político en Francia

5.4.

159

El ecologismo

La corriente ecologista aparece tarde como partido político, ya que es en 1974

cuando participa, por vez primera, un candidato ecologista, a unas elecciones. La creación en 1982 de un partido específico bajo el nombre de Les Verts - Parti écologiste, tiende a reforzar esta voluntad de independencia del ecologismo como fuerza política. A partir de los años 1990, surge la idea de una alianza con la izquierda moderada que lleva a los ecologistas a apoyar a los socialistas en 1994 y, más tarde, formar parte del gobierno del socialista Lionel Jospin el cual, junto con el PCF formaron una alianza de fuerzas de izquierda llamada la Gauche Plurielle o Izquierda Plural. Sus repetidas derrotas han llevado al partido de los ecologistas a renovar su programa en un sentido menos ecologista, más social y pro-europeo, base ideológica del nuevo partido ecologista que nace en 2010 y que se llama Europe Écologie Les Verts (Europa Ecología Los Verdes).

8.5.

El Frente Nacional, hacia una normalización de la extrema derecha

Creado en 1972 por Jean Marie Le Pen, el Frente Nacional es la máxima manifestación de la extrema derecha francesa. La instauración provisional del sistema electoral proporcional en las elecciones legislativas de 1986 significó el ascenso político del Frente Nacional que consiguió 35 diputados en la Asamblea Nacional, aunque su momento de gloria tuvo lugar en el año 2002 cuando alcanzó la segunda vuelta de las elecciones presidenciales francesas. Aunque es heredero, en cierta medida, de la vieja derecha reaccionaria francesa protagonista del periodo de entre guerras, el Frente Nacional se ha convertido en el partido del nacionalismo exacerbado, antieuropeo y profundamente hostil a la inmigración.

Desde el 1 de junio de 2018 el partido cambió de nombre pasando a denominarse “Agrupación Nacional”. 8.6.

Francia insumisa

Es una plataforma de izquierdas fundada, el 10 de febrero de 2016, con el objetivo de impulsar y apoyar la candidatura de Jean-Luc Mélenchon a las elecciones presidenciales de 2017, y posteriormente, alcanzar representación en las legislativas celebradas unos meses más tarde. Esta plataforma es un movimiento

160

Francois Coll y Gema Sánchez-Medero

transversal que viene a diferenciarse de los partidos tradicionales franceses, y que encuentra su inspiración en el partido español, Podemos. Su principal prioridad es convocar una asamblea constituyente para elaborar la Constitución de la VI República, algo rompedor respecto al sistema imperante.

8.7.

La República en Marcha

Es un partido socioliberal, liderado por Emmanuel Macron, fundado el 6 de abril de 2016 en Amiens. Este es otro de los partidos que irrumpe con fuerza en las elecciones presidenciales de 2017, junto a Francia insumisa, y que presentan un elemento común, romper con el marco de los partidos tradicionales franceses. En este sentido, en Marcha, se opone a la vieja dicotomía izquierda-derecha, para sustituirlo por la de progresista-conservadora. El lanzamiento de este movimiento tuvo una importante repercusión mediática que pronto le coloco como unos de los grandes favoritos para ganar las elecciones presenciales, hecho que le terminó catapultando a la Presidencia de la República.

9. LOS GRUPOS DE PRESIÓN En Francia encontramos, además de la ciudadanía y de los partidos políticos, otros actores relevantes dentro del sistema político: se trata de agrupaciones que representan sectores muy diversos de la sociedad civil que, aunque no participan directamente en la toma de decisiones, pueden influir,

a veces más y otras menos

según los medios empleados?*, en la consecución de sus objetivos, en el proceso de toma de decisiones. Desde los históricos sindicatos de trabajadores (como la CGT o CFDT), el muy mediático movimiento altermundialista llamado ATTAC (nacido en Francia en 1997), o la histórica Ligue Francaise des Droits de l'Homme,

encontramos un conjunto amplio y heterogéneo de grupos de presión con reivindicaciones específicas relacionadas con los intereses del propio grupo, pero que no encuentran sistemáticamente una respuesta favorable a sus demandas legítimas, a pesar de la existencia de un Consejo Económico Social y Medioambiental (CESE), asamblea consultiva de representación social y profesional, con reconocimiento constitucional, calificada de “tercera cámara”.

La historia de los grupos de presión está —al igual que la de los partidos políticos— ligada a la Ley Le Chapelier de 1791, que prohibía las asociaciones y que

23

Sólo en la ciudad de París, el número de manifestaciones no ha dejado de aumentar, pasando de 200 manifestaciones por año a finales de 1970, a 1500 manifestaciones a principios del año (Tartakowsky, 2004).

El sistema político en Francia

161

no se derogó hasta 1864, con la Ley Olivier y las posteriores leyes que llevan el nombre del conocido ministro de la Tercera República, Pierre Waldeck-Rousseau,

que legalizó los sindicatos en 1884 y las asociaciones en 1901, tras una larga y dura —pero sin duda necesaria— batalla, ya que Francia cuenta hoy más de un millón de asociaciones. El valor de la ley es tal, que el Consejo Constitucional le ha dado el máximo rango legal, al integrar la libertad de asociación, como liberté publique, dentro del conocido bloque de constitucionalidad. Existe en Francia una crítica permanente respecto a los grupos de presión —al

igual que pasa con la organización de los partidos políticos— y que tiene que ver con cierto rechazo a los cuerpos intermedios que puedan separar a la ciudadanía de la “cosa pública” y, por tanto, ir en contra del interés general. Así se refleja en los estudios científico-sociales sobre esta cuestión, donde se muestra la notable

desconfianza cultural respecto a actividades que podrían perturbar la democracia (Mény, 1989).

Otro hecho a tener en cuenta para entender los grupos de presión en Francia es la tradición intervencionista del Estado francés, compartida, por lo menos hasta principios de los años 80, tanto por la familia política gaullista como por la socialista, y que se diferencia, por un lado, del modelo pluralista (anglosajón) y, por otro, del neo-corporativista (España). Debemos tener en cuenta que estos modelos están sufriendo serias modificaciones debido a la integración europea, la globalización y la puesta en cuestión del intervencionismo estatal, que coincide con el desmantelamiento del Estado del Bienestar. La fuerte presencia de los grupos de presión, tanto en la vida política como en los medios de comunicación —de los que hoy son inseparables— es tal, que difícilmente se puede ofrecer un estudio exhaustivo. Por orden de la importancia histórica que se concede a los movimientos sindicales en este ensayo, podemos citar, primero, a los sindicatos de trabajadores, luego, a las organizaciones empresariales, con una particular referencia a los nuevos movimientos sociales que protagonizan las luchas más significativas de los últimos años y que corresponden a colectivos cuyos derechos no están plenamente reconocidos o no lo están de ninguna manera y que corresponden a los derechos de última generación, la más actual, es decir, aquellos por los que se está luchando en la actualidad: derechos de los animales, derechos de las minorías étnicas, derechos de los homosexuales (LGTB), etc.

Entre los sindicatos profesionales encontramos en Francia los sindicatos de trabajadores y las organizaciones de empresarios. Desde los años 60, existen cinco grandes organizaciones de trabajadores, entre las cuales se hallan las dos más conocidas: CGT y CFDT. La Confederación General de Trabajadores (CGT), crea-

da en 1895, está ligada, histórica y oficiosamente, al Partido Comunista francés (PCE) y, por tanto, es la más contestataria de los grandes sindicatos franceses.

162

Francois Coll y Gema Sánchez-Medero

Apoyó las reivindicaciones nacionales argelinas, consiguió la tercera semana de vacaciones retribuidas (1956), protagonizó la huelga general del 68, pidió el voto para Francois Mitterrand en 1981, se ha manifestado sistemáticamente contra los gobiernos liberales y se opuso a la Constitución Europea (precisamente por su liberalismo). La CFDT es más importante en número de adhesiones, pero aparece más tarde, en 1919. Hunde sus raíces en el sindicalismo cristiano propio de una época que estimuló el catolicismo social de acuerdo al espíritu de la encíclica Rerum Novarum (1891) de León XIII, aunque —contemporáneamente al fracaso

de la democracia cristiana francesa (MRP)— se laicizó para posicionarse a favor del PSU primero y, luego, a partir de los años 80, al Partido Socialista francés. Detrás del socialista Michel Rocard, la CFDT constituye la llamada “Segunda Izquierda”. Apoyó el giro liberal que dieron los socialistas en 1983 tras las políticas de Pierre Mauroy y en cierto momento, incluso, ha respaldado las políticas de gobiernos conservadores (como en 1995, cuando el proyecto de reforma de la Seguridad Social). En cuanto a las organizaciones empresariales están también divididas. Los grandes empresarios están representados, principalmente, por la CNPE Los grupos de presión encuentran cierta regulación a través del Consejo Económico Social y Medioambiental (CESE, por sus siglas en francés), que también se articula a través de los Consejos Económico Sociales de las Regiones (CESR). Es

una asamblea de carácter consultivo que se organiza en tres secciones:

En primer lugar, tenemos la sección encargada de la vida económica y social, compuesta por los sindicatos —destacan: la Confédération Francaise Démocra-

tique du Travail (CFDT) y la Confédération Générale du Travail (CGT),—, por los empresarios —Mouvement des Entreprises de France (MEDEF)—, las acti-

vidades agrarias —uno de los cuales es L“Assemblée Permanente des Chambres d “Agriculture (APCA)— y las profesiones liberales —Union Nationale des Professions Libérales (UNAPL)—.

En segundo lugar, encontramos la sección encargada de la cohesión social, territorial y de la vida asociativa. Son asociaciones encargadas de diferentes aspectos sociales o territoriales de la vida de Francia, cooperativas agrícolas, asociaciones familiares, fundaciones, representantes de la economía de las Regiones de Ultramar. Por último, está la sección encargada de la protección de la naturaleza y el medioambiente, formada por asociaciones cuyo fin es la salvaguarda del medioambiente. Algunos ejemplos son: France Nature Environnement, Fondation pour la Nature et l'Homme o Les Amis de la Terre-France. En cuanto a su manera de influir en el poder, debemos señalar que, al ser un órgano institucional, el CESE tiene tres vías jurídicas para actuar. Primeramente, emite dictámenes sobre los Proyectos de Ley a petición del parlamento. Por otra parte, desde el año 2008, la reforma del artículo 69 de la Constitución contempla

El sistema político en Francia

163

el derecho de petición, por el que un documento puede ser presentado al CESE para que éste emita un dictamen sobre un proyecto de ley. Por último, el CESE siempre puede emitir un dictamen por propia iniciativa, llamando la atención del gobierno sobre reformas que le parezcan necesaria. REFERENCIAS Azéma, J. P. Y M. Winock (1976). La Troisieme République. París: Edit. Calman-Lévy. Baubérot, J. (2000). Histoire de la laicité en France. París: Presses Universitaires de France. Bodineau, P. y M. Verpeaux (2000). Histoire constitutionelle de la France. París: Edit. Presses Universitaires de France. Cotarelo, R. (1993). Francia. En R. Cotarelo, P. Román y J. Maldonado. (Eds.). Sistemas políticos

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Francois Coll y Gema Sánchez-Medero

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Capítulo 5

El sistema político del Reino Unido de Gran Bretaña

e Irlanda del Norte

ADRIAN BUA De Montfort University

ÓLIVER ESCOBAR

University of Edinburgh

1. INTRODUCCIÓN El sistema político británico es considerado un sistema poco usual, con peculiaridades que se fundamentan en sus complejos orígenes históricos. Esta perspectiva se desarrolla en gran parte en obras clásicas de la politología británica especialmente

en la época

imperial

(Bagehot, 2001;

Dicey, 1885; May, 2015),

Fundamentando una tradición de estudios políticos que podemos clasificar como la “Escuela Británica”, con fuertes secuelas en el presente, se puede leer entre líneas un discurso de excepcionalidad especialmente con referencia a los procesos de formación de estados modernos desde el siglo XVII en otras partes de Europa. Principalmente, se considera que, con diferencia de la historia política convulsiva con momentos históricos constituyentes que se ven en otros estados europeos como con el francés, el sistema político británico ha podido gozar de cierta estabilidad histórica y continuidad institucional, evolucionando a través de procesos históricos donde diversas reformas se sedimentaron de forma incremental y generalmente harmoniosa con las instituciones pre-existentes. Este discurso forma eran parte de la identidad y supuesta integridad del sistema británico, incluso puede decirse que vertebra una sub-disciplina en la ciencia política —la de la Escuela Británica (Gamble, 1990).

En este capítulo describiremos el desarrollo histórico de esta caracterización, describiendo su evolución y principales características. La narrativa del capítulo tiene dos funciones trasversales. Partimos de la forma de entender este sistema político desde la Escuela Británica, con propósito subsecuente de deconstruirla, detallando sus principales puntos ciegos y la erosión de las bases institucionales que la fundamentan, especialmente con la diminución geo-política del Reino Unido durante el siglo XXI. En segundo lugar, el capítulo procede con secciones que cada vez abarcan un abanico histórico mas reducido. Así pues, procederemos co-

menzando con (a) una descripción de las bases históricas, que fundamenta (b) las

166

Adrian Bua y Óliver Escobar

características del sistema político, y (c) el modelo institucional contemporáneo. Así avanzaremos a descripciones con un enfoque mas contemporáneo sobre (d) los poderes de las instituciones y relaciones entre ellas, (e) la organización territo-

rial del estado británico, (f) el sistema electoral y de partidos, y acabamos con (g)

la reciente salida de la Unión Europea (UE), reflexionando sobre su impacto en los

puntos anteriores. En suma, el capitulo introducirá el contexto histórico, fundamental para entender la evolución del sistema británico, y procederá a actualizar al lector abarcando discusiones mas recientes.

2. ESQUEMA DEL MODELO INSTITUCIONAL El modelo institucional del sistema político del Reino Unido está articulado en base a cuatro funciones, que trataremos en más profundidad en próximas secciones, pero que cabe resumir aquí brevemente para perfilar rasgos básicos. e

Poder legislativo —el sistema político británico está fundamentado en la soberanía parlamentaria y no en la soberanía popular. El poder legislativo se ejerce formalmente a través de un sistema bicameral en las Casas del Parlamento del Reino Unido. Estas incluyen la Cámara o Casa de los Comunes (House of Commons), elegida a través de un sistema electoral de mayoría

simple, y que tiene el poder de proponer, desarrollar y ratificar leyes. Por su parte, la Cámara o Casa de los Lores (House of Lords) no es elegida democráticamente, sino que está formada por miembros de las élites británicas nombrados por la Reina siguiendo el consejo del primer ministro. Hay miembros cuya posición es hereditaria o se deriva de cargos eclesiásticos, aunque actualmente la mayoría son nominados políticamente por servicios a la sociedad o la economía. La función de los Lores es revisar la legislación creada por los Comunes, con poder de proposición de enmiendas, pero sin poder de veto. e

Poder ejecutivo —cuyas funciones desempeñan los parlamentarios que forman el gabinete de gobierno dirigido por el primer ministro, con la ayuda de otros cargos ministeriales subalternos y múltiples cuerpos de funcionarios del estado. Los miembros del ejecutivo, tanto ministros como altos cargos del funcionariado, están sujetos a la rendición de cuentas en el parlamento.

e

Poder judicial —en el sistema político británico ejerce un rol menos prominente que, por ejemplo, en sistemas republicanos o presidenciales. Como veremos, el poder judicial está subordinado a la soberanía suprema del parlamento —aunque con la entrada a la UE se generó un debate sobre la judicialización de la política británica. También se predice que el podel judicial podrá tener un rol fundamental en la actual disputa entre el parlamento

El sistema político del Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte

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escocés y el gobierno británico en cuanto al derecho a convocar un segundo referendo sobre la independencia de Escocia. e

Organización territorial —el Reino Unido es un estado unitario plurina-

cional, con parlamentos

en Escocia, Gales, e Irlanda del Norte, pero sin

legislatura separada para Inglaterra, que está Parlamento del Reino Unido (donde también tes de las otras tres naciones constituyentes). en el Reino Unido es peculiar comparado con sus limitados poderes legislativos y fiscales.

representada en las Casas del hay escaños para representanEl sistema de gobierno local otros países en Europa, dados

3. ORÍGENES HISTÓRICOS Esta sección presenta las bases históricas del sistema político británico. Esta labor es relativamente complicada, por falta de un momento formalmente cons-

tituyente como punto de partida para una narrativa sobre su evolución. Por esta

razón, trataremos de presentar los orígenes históricos de tres elementos clave del sistema británico, (1) la constitución (2) el sistema de democracia electoral repre-

sentativa y (3) la territorialización del estado. 3.1.

Constitución

El carácter evolutivo de la constitución inglesa no significa que sea fruto de una evolución sin convulsiones ni violencia. Es más, los grandes momentos históricos en materia constitucional surgen a partir de conflictos sociales. Así pues, la famosa Magna Carta de 1215 se firmó en el contexto de una rebelión por gran parte de la nobleza feudal, que proponían establecer protecciones y procesos legales contra la subida de impuestos y la autoridad del Rey, que durante el reinado del Rey Juan (1166-1216) se ejerció de manera especialmente despiadada. Así pues, este texto, entendido como un primer paso hacia las libertades liberales contemporáneas, declaraba: “Ningún hombre libre podrá ser detenido o encarcelado o privado de sus derechos

O bienes,

ni declarado fuera de la ley, ni desterrado o de alguna forma arruinado,

ni

actuaremos ni enviaremos a otros contra él, sin mediar un juicio legal de sus pares o en aplicación del derecho del reino”

Es importante destacar que el “derecho del reino” (law of the land) se había desenvuelto a raíz de la conquista Normanda en 1066. En los años siguientes a la conquista, jueces Itinerantes nombrados y enviados por el Rey resolvían disputas entre los súbditos en base de las costumbres locales. Con el paso del tiempo partes de esta “ley común” (common law) se fueron seleccionando y aplicando a todo

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Adrian Bua y Óliver Escobar

el reino, formando “el derecho común del reino” (the common

law of the land).

Esto establece la importancia de decisiones judiciales como fuente de constitucional característico de la constitución no codificada del Reino en función de estas se vertebra un sistema judicial que operaría desde el hasta el año 1873, cuando se efectúa su modernización por medio de las democráticas del siglo XIX que resumiremos a continuación. 3.2.

derecho Unido, y siglo XII reformas

Evolución hacia la democracia

Sobre esta base jurídica, tanto como consecuencia como en resolución de conflictos políticos y sociales, se irían sedimentando nuevas leyes no solo controlando, sino también reformulando el poder de la monarquía y ampliando los derechos de los sujetos. Este proceso fue impulsado en buena parte por la carencia de una burocracia fuerte, que en otras partes del mundo permitió formas de liderazgo y gobernanza más autoritarias en base a instrumentos y redes administrativas para la recaudación fiscal (Stasavage, 2020). Las carencias en infraestructura y capacidad burocrática hicieron que gobernantes anglosajones desde finales del primer milenio dependieran del consentimiento y la capacidad administrativa de redes nobiliarias y feudales. Esta relativa debilidad burocrática creó condiciones para un sistema que dependía de un cierto nivel de descentralización del poder a través de asambleas y consejos, y con ello la simiente temprana del desarrollo democrático posterior (Stasavage, 2020: 113-19). Aunque este es un proceso pau-

latino, y con muchas reversiones a través de esta larga historia, recibe un notable impulso en el convulso siglo XVII. La monarquía sobrevivió una derrota en la

Guerra Civil Inglesa (1642-51), con la restauración de Carlos Ill en 1660*. Con la

“Revolución Gloriosa” de 1688 se resolvería un conflicto religioso y de succesión a favor del protestante Guillermo de Orange, quien aceptaría con la Bill of Rights (Carta de Derechos) de 1689 una serie de restricciones de poderes a la corona a favor del parlamento sin precedentes, incluyendo la necesidad del consentimiento parlamentario para la recaudación de fondos, la libre expresión de los parlamentarios y la descapacitación de la corona para suspender la ley.

Durante un breve periodo siguiendo la Guerra Civil (1642-51) inglesa y la deposición del Rey Carlos l, se establecería una constitución escrita, llamada el “Instrument of Government” impuesta por Oliver Cromwell, líder de la república denominada la “mancomunidad de Inglaterra”. Esta estaría en vigencia hasta el 1660 cuando la república fue absuelta y la monarquía fue restaurada con el reino del hasta entonces exiliado Carlos Il, quien fue coronado como monarca legal desde la ejecución de su padre en 1649, llevando a historiadores como Harris (2005) a observar que “constitucionalmente es como si los últimos 19 años no ocurrieran”.

El sistema político del Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte

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Aun así, hasta el siglo XIX el parlamento inglés conitnuaría siendo un cuerpo oligárquico, compuesto por miembros de la aristocracia. Los miembros de la cá-

mara alta, o Casa de los Lores (House of Lords), designados por el rey o la reina a título hereditario; y los de la cámara baja, o Casa de los Comunes (House of

Commons), elegidos mediante un sufragio limitado a propietarios de alto nivel. Durante esta época también se percibe un desequilibrio en la representación territorial. Regiones altamente pobladas e industrializadas, como Birmingham o Manchester, carecían de representantes en la cámara baja, mientras que pueblos de tamaño muy inferiores (muchos al sur del país), pero con tierras feudales, ejercían el derecho a elegir representantes. Con la Representation of the People Act (Acta de Representación del Pueblo) de 1832 se intentaría corregir estas desigualdades territoriales y responder al desarrollo de la revolución industrial, otorgando representación parlamentaria a los nuevos núcleos urbanos y ampliando, aunque muy levemente, el sufragio censitario.

El sufragio sería extendido con subsecuentes Representation of the People Acts, notablemente en 1867 y 1884. Pero el sistema democrático de sufragio universal actual no se desarrollaría hasta finalizada la primera Guerra Mundial, con el reconocimiento al voto de todos los hombres mayores de 21 y mujeres mayores de 30 en 1918, y mujeres mayores de 21 en 1921. Como consecuencia de las extensiones del sufragio se verían extendidos los poderes de la cámara democrática de los Comunes ante la cámara hereditaria de los Lores. Otro efecto que empezaría a darse a través del siglo XIX sería la formación de partidos políticos. Resumiremos estos avances en secciones posteriores.

3.3.

La formación del Reino Unido

El Reino Unido es una unión entre Inglaterra, Escocia, Gales e Irlanda del Nor-

te. La unión entre estos países se ha dado de forma distinta a través de la historia, en algunos casos a través de la fuerza y en otros a través del acuerdo. Irlanda y Gales fueron conquistados y anexionados en 1169 y 1283, respectivamente, bajo el reinado de Eduardo I. Irlanda permaneció en la unión hasta la formación de la República Irlandesa en 1922 —excluyendo a Irlanda del Norte, que se convierte entonces en uno de las cuatro territorios constituyentes del Reino Unido. Escocia e Inglaterra fueron reinos independientes hasta su unión en 1603 con la coronación de James 1 de Inglaterra y VI de Escocia. Ambos países conservaron sus parlamentos, hasta el Act of Union (Acta de la Unión) de 1707 cuando fueron integrados en el parlamento del Reino Unido. Este sistema permanecería hasta el 1999 cuando serían creados parlamentos en Gales e Irlanda del Norte y el parlamento Escocés re-instaurado en un proceso de descentralización asimétrica que abarcaremos en la sección 5.

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Adrian Bua y Óliver Escobar

3.4.

Características del modelo institucional

Establecidas las bases históricas, podemos centrarnos en las principales características del modelo institucional que da forma al sistema político británico, y su evolución mas reciente. En esta sección partimos del entendimiento de este sistema político a partir de la clásica Escuela Británica, que resalta la continuidad de las instituciones políticas británicas desde la Revolución Gloriosa. Este entendimiento comienza a emerger en el punto alto de la hegemonía británica en el siglo XIX, codificada en obras clásicas como The English Constitution de Bagehot (1865), The Law and Custom of the Constitution de Dicey (1886) y el Treatise on the Law, Privileges, Proceedings and Usage of Parliament de May (1844). Estos textos mantienen una gran importancia y siguen aportando referentes constitucionales hasta el punto de que se podría decir que forman parte de la constitución. La Escuela Británica clásica se caracteriza por un consenso que conecta los éxitos

económicos y políticos británicos con la calidad, y particularidad, de sus instituciones. Se percibe cierto conservadurismo en su lógica, el cambio debe ser solo parcial y gradual, y se ve con escepticismo la política reformista o revolucionaria. Estas ideas también alimentan el discurso excepcionalista que se utilizaría para justificar el imperialismo colonial británico en varias partes del mundo. En esta tradición podemos identificar “conceptos de gobernanza” que ordenan

el modelo institucional. Principales entre ellos son(a) la constitución no codificada

(b) la soberanía parlamentaria y la democracia representativa (c) el modelo de go-

bierno Westminster (the Westminster Model), (d) un estado unitario plurinacional y (e) una monarquía constitucional. En esta sección describimos estos conceptos,

explorando como estas características se han ido erosionando como consecuencia de fenómenos sociales, económicos y políticos especialmente a partir de la segunda mitad del siglo XX, poniendo en cuestión la perspectiva de la Escuela Británica.

3.5.

Constitución no codificada

Como ya apuntamos, una de las principales peculiaridades del sistema británico es la ausencia de una constitución codificada. La constitución británica no se fundamenta en un documento central de organización política, pero esto no significa que no esté “escrita”. Ciertamente existen reglas que condicionan los poderes de gobernantes y ciudadanía, recogidas en leyes, decisiones judiciales y convenciones

O prácticas constitucionales

que han ido estableciendo

sucesivos

gobiernos y órganos de justicia. Es una constitución flexible y en constante formación, compuesta por cuatro elementos principales: a) Las “leyes constitucionales” (Statute Law) son leyes parlamentarias con implicaciones constitucionales —es decir, sobre los poderes y derechos del

El sistema político del Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte

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gobierno, el parlamento, la ciudadanía, la corona y la judicatura, como pueden ser los anteriormente descritos Magna Carta (1215), Bill of Rights

(1689) y Representation of the People Acts (1832, 1867, 1884, 1918, etc), o más recientemente, Parliament Acts (1911 y 1949) que limitaron la com-

petencias de la Casa de los Lores y redujeron las legislaturas a cinco años; o el Human

Rights Act (1998) que incorpora oficialmente la Convención

Europea de Derechos Humanos a la ley británica.

b) Las “leyes comunes” (Common Law) anteriormente introducida, se basa en decisiones y costumbres judiciales, que aportan precedentes para la conducta legal Las “convenciones constitucionales” (Constitutional Conventions) son cos-

tumbres de comportamiento constitucional que son ampliamente aceptadas y Observadas, pero no justiciables. Su incumplimiento puede tener costes políticos, y causar crisis políticas pero no es recurrible ante un tribunal —como puede ser, por ejemplo, que la monarca permita que quien gane las elecciones forme gobierno. La obra de May (1844) es considerada un referente importante en esta tema. Actualmente, esta característica de la constitución inglesa ha sido especialmente problemática en relación al proceso del Brexit (la salida por parte del Reino Unido de la Unión Europea), durante el cual el actual Primer Ministro Boris Johnson rompió convenciones constitucionales sobre el comportamiento parlamentario para facilitar el progreso de la legislación. d) El “estado de derecho” (Rule of Law) se refiere al ideal normativo de que el ejercicio del poder político está sometido a la ley. Dicey (1885) concibe al Estado de Derecho como una doctrina fundamental de la constitucionalidad inglesa, de una importancia comparable a la fundamental soberanía parlamentaria que trataremos a continuación. Al Rule of Law se le puede

atribuir la separación (parcial) de poderes (descrita en la sección 4) entre

los brazos ejecutivos, legislativos y judiciarios, y la expectativa que todos los poderes políticos y judiciales deben seguir el debido procedimiento legal, para garantizar la protección individual contra los abusos de poder. Aunque el sistema político británico continúa, a grosso modo, funcionando en base de estas reglas, la constitución no codificada ha sido socavada y criticada recientemente. Primero, la entrada en la UE fue criticada por subordinar el derecho británico y la soberanía parlamentaria a las instituciones judiciales de la UE. Esto continuó con la salida de la UE, ya que la opción de salida no conseguía la mayoría necesaria en el parlamento, contraponiendo la soberanía parlamentaria con el resultado del referendo de 2016

(Bogdanor, 2020). Segundo, una parte

importante de los partidos y movimientos políticos en el Reino Unido tienen una larga historia de abogar por reformas hacia una constitución escrita, algo que se

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Adrian Bua y Óliver Escobar

vió accentuado recientemente cuando el primer ministro Boris Johnson rompió con convenciones constitucionales para poder disolver el parlamento, reduciendo así la posibilidad de vetos parlamanterios y acelerando el proceso del Brexit.

3.6.

La doctrina de la soberanía parlamentaria

En su destilación de la doctrina constitucional, Dicey (1885) atribuye especial importancia a la doctrina de la soberanía parlamentaria, como pilar fundamental de la constitución. No existe Órgano de apelación superior al parlamento, el poder judicial puede interpretar leyes parlamentarias de una u otra forma, pero no puede obstruirlas o anularlas?. Por su parte, el ejecutivo británico debe estar compuesto por miembros de la Cámara de los Comunes. Una de las convenciones constitucionales más establecidas es que el primer ministro debe ser líder del partido mayoritario en la Cámara. El ejecutivo británico es un ejecutivo parlamentario, que puede ser disuelto por el parlamento con un voto mayoritario por una moción de censura (vote of no confidence) tras el cual un nuevo primer ministro puede ser elegido por la Cámara, o si ningun candidato consigue mayoría, elecciones parlamentarias son convocadas. Teóricamente, la autoridad del parlamento no tiene límites ya que las mayorías parlamentarias pueden desarrollar y cambiar leyes a su antojo, aunque en realidad, los mecanismos de lealtad y disciplina de partidos dificultan esto. Las leyes parlamentarias (Statute law) son teóricamente superiores a cualquier otro tipo de ley, aunque en práctica están fuertemente constreñidas por las convenciones, tratados internacionales y, al menos durante

la afiliación del Reino Unido a la UE, las leyes europeas. El único limite formal al poder parlamentario es que las leyes no pueden incorporar cláusulas prohibiendo la derogación de las mismas, así garantizando la continuidad de la doctrina. La doctrina de la soberanía parlamentaria inclina fuertemente a la democracia británica hacia la democracia representativa, especialmente dado que los controles democráticos a la cámara hereditaria de los Lores confirmaron la supremacía de la cámara democrática de los Comunes a principios del siglo XX. El sistema británico se fundamenta en un desprecio por la democracia directa o la formas de representación delegada, parafraseando el dictamen del pensador y parlamentario conservador Edmund Burke, “tu representante te debe su esfuerzo y su juicio, y te traiciona si sacrifica este último ante tu opinión” (Burke 1774). Sin embargo, esta

doctrina del sistema se ha visto socavada por la política contemporánea. La decisión de entrada a la Comunidad Económica Europea en 1973 fue sometida a un

De jure, solo la monarca está por encima del parlamento, aunque como explicaremos, una de las convenciones mas profundas de la constitución británica es su no intervencionsimo: “el

monarca reina pero no manda” (the queen reigns but does not rule). De facto, la monarca debe aceptar los resultados de los procesos parlamentarios.

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referendo de ratificación en 1975, y se han dado referendos importantes sobre la independencia de Escocia (2014) y la salida de la Unión Europea (2016). Aunque los referendos no son formalmente vinculantes (sino consultivos), y sus decisiones

requieren aprobación por la mayoría parlamentaria, el incremento del uso de los referendos en la práctica, erosiona la doctrina de la soberanía parlamentaria ya que invoca la “voluntad del pueblo” (will of the people) como fuerza política superior a la voluntad parlamentaria. Esta doctrina ha demostrado tener varias contradicciones en la práctica. Por una parte, la soberanía parlamentaria se había visto amenazada por la incorporación del Reino Unido dentro de la UE. Con la profundización política e integración legislativa de los estados miembros, a través de la incorporación de leyes y convenciones europeas, la soberanía parlamentaria se veía socavada por nuevos marcos legislativos transnacionales, que también se criticaban por una supuesta judicialización sigilosa del sistema a través de las leyes y tribunales de justicia europeos. Esta dinámica continúa después de la salida de la Unión en enero del 2021, con un intenso debate político sobre si las leyes europeas domiciliadas, como por ejemplo la Human Rights Act 1998, deben ser derogadas, o no. Por otra parte, aunque gran parte del discurso a favor del Brexit se fundamentaba en recuperar la soberanía parlamentaria, la legitimidad de la decisión a favor del Brexit proviene de un voto directo en un referendo, que mostró ser contradictorio con la voluntad de la mayoría parlamentaria durante gran parte del periodo de negociación de salida (2016-2020).

3.7.

El modelo de gobierno Westminster

Uno de los conceptos de gobernanza mas importantes de la Escuela Británica es el llamado “modelo de gobierno Westminster” (the Westminster model) que tiene relevancia tanto para entender la política británica como en el contexto de su exportación a países integradores de la Commonwealth (por ejemplo Australia, Canada, Nueva Zelanda) que adoptan este modelo de gobierno. Además de las características ya descritas, este modelo concierne especialmente una forma de estructurar el sistema ejecutivo y legislativo. Se compone de un poder formalmente soberano, una jefatura monárquica de estado, en el que reside el poder ejecutivo en términos nominales. En términos reales, la monarquía goza de determinados “poderes de reserva” (reserve powers) que, por convención, solo se deben activar en tiempos de crisis constitucional. En el funcionamiento normal del sistema, los poderes reales de la monarquía se limitan a ceremonias que simbolizan este poder sin efectuarlo, como puede ser la convención del asentimiento monárquico a la formación de un gobierno. El poder ejecutivo real reside en el primer ministro, que es formalmente seleccionado por la monarca pero es, por convención, elegido por mayoría en la Cámara de los Comunes. A esto se añade una legislatura

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Adrian Bua y Óliver Escobar

bicameral, donde la cámara democrática es elegida por un sistema de mayoría

simple con representación territorial de un escaño por circunscripción geográfica

electoral. Este sistema es favorecido por el contacto directo entre miembros del parlamento y sus votantes, y por generar gobiernos estables ya que la falta de representatividad proporcional infla el voto de los partidos políticos más grandes, creando tendencias fuertemente bipartidistas. Los gobiernos en coalición son poco usuales en este sistema, algo que la Escuela Británica valora, por la formación de brazos ejecutivos fuertes y la apariencia de mandatos electorales autoritativos. Por otra parte, el modelo Westminster es especialmente criticado por este atributo, como un sistema con severas deficiencias de representación democrática dada su falta de proporcionalidad. Como apuntaremos en la sección 6, esto actúa como un incentivo muy fuerte en contra de la formación de nuevos partidos políticos y fortalece tendencias bipartidistas. Las críticas contra la falta de representación son comunes y hay campañas cívicas a favor de reforma electoral y sistemas proporcionales (por ejemplo, como los que se usan en los parlamentos de Gales y Escocia), pero los partidos mayoritarios tienen un fuerte incentivo para mantener el sistema actual por la inflación de su representación parlamentaria. 3.8.

Un estado unitario

El Reino Unido es, históricamente, un estado unitario donde la mayoría de las competencias gubernamentales y poderes legislativos residen en instituciones de gobierno centralizadas en la capital de Londres —en Westminster el poder legislativo y ejecutivo, y en Whitehall el alto tuncionariado. Aun así, en las últimas décadas se han ido acelerando dinámicas descentralizadoras. Como ya apuntamos, el Reino Unido es una unión de cuatro países (Inglaterra, Escocia, Gales e Irlanda del Norte) donde movimientos a favor de la descentralización y el autogobierno, y más recientemente el independentismo, han ido ganando fuerza, llevando a la creación de gobiernos nacionales en Escocia, Gales e Irlanda del Norte. Esto ha creado, de facto, un sistema cuasi-federal de descentralización

asimétrica, con

Escocia gozando de más poderes que Gales e Irlanda del Norte desde la re-inauguración de su parlamento nacional en 1999, donde obtuvo poderes exclusivos en materia de educación, sanidad, justicia e impuestos. Cabe apuntar que el movimiento independentista escocés, representado pri-

mariamente por el Scottish National Party (Partido Nacional Escocés), el Scottish Green Party (Partido Escocés de los Verdes) y varias asociaciones cívicas, ha cre-

cido recientemente. El movimiento perdió por un margen limitado un referéndum sobre la independencia en 2014. El Brexit también ha supuesto profundas dificultades para la unión, ya que el electorado escocés votó por un margen muy amplio a favor de permanecer en la UE. Por su parte, la ciudadanía de Irlanda del

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Norte ve con preocupación los problemas socio-políticos que pueden emerger al establecerse una frontera más rígida con la República de Irlanda como resultado del Brexit. El movimiento libre de gente, productos y servicios entre Irlanda del Norte y la República de Irlanda fue uno de las fundaciones del acuerdo de paz firmado en 1998 para resolver el conflicto político violento que se dió en Irlanda del Norte desde finales de la década de 1960. Finalmente, cabe apuntar que el modelo Westminster de gobernanza centralizada desde Londres, se ha visto socavado también teóricamente desde la ciencia política, donde han proliferado teorías de gobernanza descentralizada (network governance) que ponen en cuestión el planteamiento de un poder centralizado, en favor de una visión mas capilar del poder donde el gobierno central depende de los recursos de agencias, organizaciones, colectivos y redes externas (para una introducción as estas teorías de gobernanza véase Escobar, 2021).

3.9,

Monarquía constitucional

Finalmente, el Reino Unido se caracteriza como una monarquía constitucional desde 1652, con la excepción del corto experimento Republicano liderado por Oliver Cromwell. Oficialmente, los gobiernos y sus integrantes responden ante la reina, y el alto funcionariado está compuesto por órganos que son “sirvientes de la corona” (servants of the crown) y por eso se utiliza el nombre formal “Her Majesty's Government” (el gobierno de su majestad) en documentos y procedimientos. Aun así, como ya se ha mencionado, el poder de la reina se ha ido socavando a través de la historia y actualmente ejerce un poder simbólico y vestigial especialmente constreñido por las convenciones constitucionales. Aunque la monarquía teóricamente habilita la soberanía parlamentaria a través de la aceptación de gobiernos compuestos por la mayoría en la Cámara de los Comunes, el no intervencionismo de la reina es una de las convenciones constitucionales más profundas: la monarca “reina pero no manda” (the queen reigns but does not rule). Esta característica del sistema británico donde el poder de jure existe en la corona, y de facto en el parlamento, es la fuente de muchas de las peculiaridades y excéntricos rituales de la política británica, por ejemplo el hecho de que sólo se pueda hablar en la Cámara de los Comunes cuando el estandarte de la reina está presente —que es introducido al comienzo de cada día en una ceremonia arcaica por un representante de la corona para abrir la sesión. Cabe apuntar que existe un debate sobre si los poderes de la monarquía se pueden ver como una protección constitucional en tiempos de crisis, como podría ser en el caso de que un gobierno abuse o sobrepase sus poderes legales. Por otra parte, se argumenta que dadas ciertas coyunturas históricas, la corona podría llegar a ser fuente de movimientos anti-democráticos y de abuso de poder. Finalmente, cabe apuntar que, aunque existe un movimiento republicano en el Reino Unido,

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Adrian Bua y Óliver Escobar

no es de un calado comparable al de otros países —los sondeos públicos suelen demostrar un amplio apoyo a la institución de la corona.

3.10. ¿Un sistema político en transformacion? Resumiendo, se ha visto como, a pesar de la fuerte identidad del sistema descrito por la Escuela Británica, sus fundamentos se han ido socavando a través del siglo XX. Estos cambios son resultados de tensiones que se producen en diferentes coyunturas históricas. La primera tensión que emerge es entre la visión de un

gobierno limitado que subyace el constitucionalismo tradicional británico, y el crecimiento del alcance del estado que vino de mano de la institucionalización del movimiento obrero y el sufragio universal. Conservadores de la Escuela Británica de esa época, como Michael Oakeshott, se preocupaban que el crecimiento del estado e ideologías modernizadoras, y su expresión dentro del partido laborista, amenazaban la continuidad del consenso reformista-incremental británico. Por otra parte, las alas mas progresistas de la Escuela Británica, como Samuel Beer (1965), celebraban la extensión del sufragio y el desarrollo de los partidos de masas como una nueva fase positiva en la evolución del sistema político. De todas formas, este consenso progresista comenzó a desintegrarse a finales de los años setenta. Hasta entonces, la amenaza tanto política como académico-ideológica a la Escuela Británica provenía del Marxismo

(Milliband, 1964). Pero esta se vió

desarmada por una coyuntura compuesta por la crisis económica del keynesianismo y la degeneración de la legitimidad del socialismo soviético, hasta su eventual colapso (Hobsbawm,

1994). La resolución de esta crisis en el Reino Unido

fue pionera de la nueva hegemonía global liberal (Fukuyama, 1992), resaltando el individualismo, el consumismo y las formas de mercado neoliberal. Así pues, durante los 1980 el neoliberalismo se convirtió en la principal amenaza al institucionalismo tradicionalista de la Escuela Británica. En este contexto emergen las reformas constitucionales-territoriales de los gobiernos laboristas de 1997 a 2010. Estos gobiernos fueron, a grandes rasgos, continuadores de las tendencias económico-políticas neoliberales marcadas por los

gobiernos conservadores anteriores (1979-1997), pero también comenzaron

un

nuevo proceso de descentralización de poder hacia las naciones, y profundizaron las reformas constitucionales indirectas provenientes de la integración de leyes europeas, como la Human Rights Act 1998, en el Reino Unido. Sin embargo, críticos liberales argumentan que estas reformas pecaron de conservadurismo, ya que dejaron a la Cámara de los Lores sin reformas democráticas y no avanzaron la reforma electoral. Este panorama de reforma gradual, a menudo ad hoc y desordenada, se ve amplificado con las crisis políticas de la segunda década del siglo XXI, con el referendo de independencia escocesa, y el Brexit, que deja al Reino Unido en un cruce de caminos inédito. Así pues, resumiendo, se puede decir que

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los conceptos de gobernanza expuestos por la Escuela Británica se han diluido, pero no han desaparecido, dejando un panorama contradictorio. Por una parte, la descentralización hacia las naciones impulsada desde 1997 se ve contrarrestada por la permanencia de un estado altamente centralizado en Londres. Por otra, la erosión del orden constitucional se evidencia por la proliferación de crisis constitucionales a raíz de la integracion Europea, y que en vez de resolverse, pueden ser ampliadas por el Brexit y sus subyacentes divisiones políticas, sociales y territoriales. Como resultado, se perpetúa la dinámica apuntada por Gamble (1990: 419) cuando indicó que la ciencia política británica habla más “sobre las peculiaridades de las instituciones británicas que de su singularidad”.

4. MODELO INSTITUCIONAL Y RELACIÓN ENTRE INSTITUCIONES POLÍTICAS Los conceptos

de gobernanza

ya descritos estructuran

las instituciones po-

líticas del Reino Unido y la relación entre ellas. En esta sección partimos de la narrativa anterior para describir el modelo institucional en base a tres categorías clásicas, (a) el poder legislativo, (b) el poder ejecutivo y (c) el poder judicial.

4,1.

Poder legislativo

Siendo la doctrina de soberanía parlamentaria uno de los fundamentos más importantes del sistema británico, comenzamos por la organización del poder legislativo. En teoría, aparte de los poderes de la corona, gran parte del sistema político se estructura en función del parlamento, que está compuesto por dos cámaras —la de los Comunes y la de los Lores. La Cámara de los Comunes, está compuesta por 650 miembros, representando circunscripciones geográficas de un solo escaño —533 para Inglaterra, 59 para Es-

cocia, 40 para Gales y 18 para Irlanda del Norte. Por convención, el líder del partido mayoritario en los Comunes se convierte en Primer Ministro— quien nombra a los miembros del ejecutivo, que también deben ser parlamentarios. La Cámara de los Comunes tiene un término máximo de 5 años, cuando se debe recomponer a través de elecciones, en las cuales tiene derecho a voto toda la ciudadanía mayor de 18 años. Aparte de constituir el gobierno, la función mas importante de esta cámara es el control del mismo a través de la rendición de cuentas. Esta cámara debate y vota sobre las propuestas legislativas del gobierno, con poder de veto por medio de mayoría parlamentaria. También controla la acción del gobierno atraves del liderazgo de la oposición al gobierno por el segundo partido en la cámara, formando un gabinete de oposición (shadow cabinet), la formación de comités permanentes y comisiones especiales, cubriendo varias materias, como

puede ser

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el Comité de Cuentas Públicas (Public Accounts Committee); (c) la formulación de preguntas a los ministros y al Primer Ministro durante el Ouestion Time; y d) el planteamiento de varias mociones, por ejemplo para iniciar un debate sobre una cuestión de interés público o un problema concreto de una circunscripción geográfica, que permiten a los parlamentarios expresarse individualmente. Los miembros del parlamento también pueden propulsar sus propias iniciativas legislativas, a través de proyectos de ley presentados por parlamentarios a título personal (private members” bills), aunque la disciplina de partidos dificulta su aprobación con la excepción de materias en las que hay amplio consenso.

4.2.

Poder ejecutivo

A pesar de la doctrina de soberanía parlamentaria, el poder ejecutivo es considerable en el Reino Unido. Primero está el ya mencionado poder simbólico de la Corona para nombrar formalmente al Primer Ministro, sancionar leyes aprobadas por el parlamento y convocar, prorrogar o disolver el parlamento —a propuesta del Primer Ministro por convención constitucional. Segundo, una de las figuras mas centrales en la política británica es la de Primer Ministro, quien por convención es el líder del partido mayoritario en la Cámara de los Comunes. Este nombra y cesa a todos los ministros del gobierno, que también deben proceder del parlamento, supervisa la formulación final de sus decisiones, puede acordar la disolución del parlamento antes de que expire la legislatura, y dispone de un enorme poder de patronazgo. Aun así, esta limitado por el contexto constitucional y democrático, tanto como por los limites impuestos por los ministros del gabinete y el partido que lidera, ya que no puede gobernar sin este apoyo, la critica de la oposición, las convenciones constitucionales, las elecciones y la opinión pública. Finalmente, figuran los ministros de gobierno, un centenar de personas en los puestos más elevados de la administración, y a cargo del alto funcionariado en sus respectivos departamentos en Whitehall. Aquí podemos observar una jerarquía, desde los ministros miembros del consejo de ministros, o el Gabinete (Cabinet),

quienes dirigen los departamentos administrativos más importantes; ministros que no forman parte del gabinete, que pueden liderar departamentos menores, O funciones misceláneas, o los ministros junior que ayudan a los ministros principales en sus funciones. Cabe destacar que el Gabinete es el grupo que, teóricamente, desempeña las principales funciones de gobierno. Es decir, desarrolla los presupuestos, define la orientación política tanto internacional como doméstica, lidera iniciativas legislativas, ejerce poderes regulatorios conferidos por legislaciones delegadas, y organiza, coordina y dirige la administración pública. En cuanto su gestión, el Gabinete responde colectivamente al parlamento, bajo la convención de la responsabilidad colectiva. Por esto, si un ministro no está de acuerdo con las decisiones adoptadas, debe guardar silencio o dimitir. En línea con esta concep-

El sistema político del Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte

179

ción de corresponsabilidad, si la Cámara de los Comunes derrotara al gobierno con un voto de censura, el Primer Ministro tendría que pedirle al monarca que disolviera el parlamento o renunciaría con todos sus ministros.

4.3.

Poder judicial

Dada la configuración histórica de sus jurisdicciones, el sistema judicial británico no es un sistema legal unificado. Hay un sistema legal para Inglaterra y Gales, otro para Escocia (que siempre mantuvo su propia judicatura), y un tercero para Irlanda del Norte. En cualquier caso, el Tribunal Supremo del Reino Unido es la instancia final de apelación para los tres. El poder judicial ejerce una función menos protagonista que el legislativo y el ejecutivo, siendo un poder teóricamente subordinado a las leyes parlamentarias. El Reino Unido no tiene una revisión judicial comparable a la de otros países, aunque la integración en la UE contribuyó a judicializar el sistema. Hasta 2009 el Tribunal Supremo era constituido a través de la Cámara de los Lores, y desde entonces está liderado por el Lord Chief of Justice al mando de un equipo de doce jueces propuestos por el Primer Ministro, en función de las recomendaciones de una comisión especial con el deber de garantizar la independencia judicial, y nombrados por la Reina. Las escalas inferiores del sistema judicial son (a) el Tribunal de Apelación (Court of Appeal); los

Tribunales de la Corona (Crown Courts) que maneja causas legales ciudadanas graves; los tribunales de condado (Country Courts) y los tribunales magistrados (Magistrates? courts) integrados por jueces no profesionales, prestando su servicio a tiempo parcial. En años recientes, el sistema judicial británico ha tenido convulsiones y controversias. La integración europea llevó a una cierta judicialización del sistema político, ya que una de las funciones de la judicatura sería comprobar la coherencia entre las leyes parlamentarias y las leyes europeas. El bloqueo institucional causado por el referendo del Brexit, y la dificultad de obtener mayorías parlamentarias a favor de un tratado de salida, también llevó a un incremento de activismo

judicial, a menudo animado por las querellas presentadas por actores políticos argumentando que los actos del gobierno eran anti-constitucionales.

5. ORGANIZACIÓN TERRITORIAL Como ya apuntamos en la una unión de cuatro naciones, do configurada en 1922 con la independiente. En esta sección

sección de orígenes históricos, el Reino Unido es con su actual formación político-geográfica siencreación de la República de Irlanda como estado abarcaremos primero la cuestión de la descentra-

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Adrian Bua y Óliver Escobar

lización asimétrica desde 1997, y segundamente, el papel del gobierno regional y local.

5.1.

Descentralización asimétrica y la cuestión inglesa

El carácter unitario del estado, con el poder gubernamental concentrado en

Westminster (Londres), se mantiene hasta finales del siglo XX, cuando en 1997 el

gobierno laborista dirigido por Tony Blair implementa reformas en la organización territorial del estado, a través de la Scotland Act de 1998 y las Government of Wales Acts de 1998 y 2006, sobre devolución de poderes a Escocia y a Gales. Estas reformas fueron enmarcadas como parte de un programa político para fortalecer la unión, y no como el principio de reformas incrementales hacia una forma de federalismo —así se crearon gobiernos regionales en Escocia, Gales, Irlanda del Norte y Londres, como reflejo de su creciente importancia económica”, De este modo, el sistema británico se caracteriza ahora por una descentralización

asimétrica, con un autogobierno considerable especialmente en Escocia, pero con un centralismo importante en Inglaterra, donde el debate sobre la representación regional está ganando fuerza (Henderson 87 Wyn Jones, 2021). Una contradicción en estos procesos es la llamada “English Question”, sobre la falta de representación democrática en Inglaterra. Escocia, Gales e Irlanda del Norte tienen representación tanto en sus parlamentos respectivos como el parlamento del Reino Unido en Westminster. En contraste, Inglaterra solamente está representada en este último, ya que no existe un parlamento inglés a pesar de ser esta la región con la mayoría

de población en el Reino Unido (55 millones, frente a 5 en Escocia, 3 en Gales y 1.8 en Irlanda del Norte).

5.2.

Gobierno local: centralismo británico

La cultura política británica actual se caracteriza por un alto nivel de desconfianza y desprestigio del gobierno local (Wills, 2016) y un altísimo nivel de centralización (Faucher-King $ Le Gales, 2010). Mucho de esto radica en la revolución

de la Primera Ministra Margaret Thatcher en los años 80 en contra del municipalismo socialista, que trató de resistir sus reformas económicas y políticas, dando lugar a un sistema político aún mas centralizado donde el gobierno local depende del central. Por lo tanto, no es sorprendente que en el índice de autoridad regional, el Reino Unido puntúa un 11.2, muy inferior a países Europeos de tamaño similar,

3

Cabe apuntar, que estas administraciones adoptan métodos electorales diferentes al mayoritario “first past the post” usado en las elecciones generales, algo que aún podría significar una apertura para la reforma electoral más amplia.

El sistema político del Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte

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como por ejemplo Alemania (37), Espana (33.6), Italia (27.3) y Francia (20)*. Si

estas métricas se aplicaran a Inglaterra, donde prácticamente no existe una capa regional racionalizada y democrática, sería aún más alto ya que la puntuación del Reino Unido se eleva por la existencia de gobiernos regionales en Escocia, Gales e Irlanda del Norte. La política británica, y especialmente la inglesa, se centra en Westminster y Whitehall (los distritos londinenses del parlamento y el gobierno), de manera que la política local se convierte en poco más que en un escenario adicional para la política central (Copus et al., 2017). Una de las curiosidades de la política británica en este sentido es que todos los gobiernos contemporáneos

adoptan retórica descentralizadora (Giovannini, 2016). Pero esta retórica no se

convierte en una agenda descentralizadora. En su lugar, las limitadas iniciativas descentralizadoras han sido a menudo avanzadas de manera lenta e incoherente (Giovannini, 2018) y con propósitos que se dicen al servicio del localismo pero que en realidad parecen responder más a intereses centralizadores (Hambleton,

2017). En este sentido, las reformas han sido relativamente insignificantes e inclu-

so han servido para avanzar agendas favorecidas por el centro (Berry 87 Giovannini, 2018; Bua et al., 2017). Dinámicas parecidas, aunque con matices, se pueden ver también en Escocia, dónde hay 32 ayuntamientos para servir a 5 millones de personas, lo cual representa la media más alta de población por unidad de gobierno local en el contexto de los países avanzados (Keating, 2010). El número de representantes políticos a nivel local en el Reino Unido es comparativamente bajo, y tanto Inglaterra como Escocia tienen algunos de los porcentajes más bajos de participación ciudadana en elecciones locales comparados con países de la Unión Europea (Bort et al., 2012). Varias comisiones y procesos sobre reforma de la gobernanza local están teniendo lugar actualmente a través del Reino Unido, pero por el momento hay poca evidencia que indique cambios sustanciales.

6. SISTEMA ELECTORAL Y DE PARTIDOS 6.1.

Sistema electoral

El Reino Unido está dividido en 650 áreas llamadas constituencies, es decir,

distritos electorales: 533 para ra Irlanda del Norte. Hay un por cada distrito electoral. El sola vuelta —Single Member mayoría de los votos en cada

Inglaterra, 59 para Escocia, 40 para Gales y 18 paescaño parlamentario en la cámara de los comunes sistema electoral es uninominal mayoritario a una Plurality— donde gana la candidatura que logra la circunscripción, valiendo una mayoría simple —re-

Datos del 2015, extraídos del Indice de Autoridad Regional, en http://www.arjanschakel.nl/

index.php/regional-authority-index, ultimo acceso 06/05/21

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Adrian Bua y Óliver Escobar

ferido como el first past the post system. Este sistema es fuertemente mayoritario y bipartidista, penaliza las divisiones partidiarias e induce el voto útil o táctico. Se dá la paradoja de que un partido puede obtener la mayoría de los escaños en la Cámara de los Comunes sin conseguir la mayoría de los votos, especialmente si su apoyo votante esta repartido geográficamente. De esta manera, las preferencias populares no se ven necesariamente reflejadas en la composición parlamentaria.

Esto ha llevado a que, por ejemplo, partidos de izquierdas como Los Verdes (Greens) o partidos de derechas como el Partido de la Independencia del Reino Unido (UKIP), no hayan visto su apoyo popular reflejado en escaños parlamentarios. En contraste, bajo el sistema electoral del parlamento europeo, UKIP se convirtió en el partido británico con mayor representación en las elecciones europeas del 2014.

En la historia reciente se han dado una serie de cambios al sistema electoral,

especialmente durante el gobierno de coalición de los Conservadores y Liberales (2010-1015). En primer lugar, los sistemas de elección proporcionales fueron extendidos en los diferentes territorios que componen el Reino Unido. El sistema de miembros adicionales se introdujo en Escocia, Gales, Londres y para las elecciones europeas. En Irlanda del Norte se utiliza el voto único transferible altamente proporcional y en Londres el voto suplementario. Como parte del acuerdo de gobierno en coalición, Conservadores y Liberales acordaron la celebración de un referendo sobre el cambio de sistema electoral en el Reino Unido hacia el uso del voto alternativo, un sistema algo más proporcional que el first past the post ya que dá a los votantes la oportunidad de clasificar a los candidatos que se presentan por orden de preferencia dentro de una circunscripción de un solo miembro. El referéndum se celebró el 5 de mayo de 2011. Se pidió a los votantes que votaran “Sí” o “No” a la siguiente pregunta: “En la actualidad, el Reino Unido utiliza el sistema de first past the post para elegir a los diputados a la Cámara de los Comunes. ¿Debería utilizarse en su lugar el sistema de *voto alternativo”? Los defensores del cambio se basaron en el hecho de que el voto alternativo es un sistema más justo y representativo. En su opinión, este método de votación obligaría a los diputados a trabajar para todos los residentes de su circunscripción. Los opositores se basaron en la fácil comprensión del sistema vigente, que permite la producción de mayorías sólidas y mantiene a los partidos extremistas bajo control. El sistema fue rechazado por alrededor del 70% del público en el referendo, aunque solamente votó el 42% de la población elegible. Uno de los factores que contextualizan este resultado es que la propuesta del sistema de voto alternativo no era la opción de reforma proporcional preferida por ningún partido político en particular, sino el fruto de un compromiso derivado de la negociación para la formación del gobierno de coalición. En otras palabras, el referendo fue una concesión de los Conservadores, un partido beneficiado por el sistema electoral existente, a los Liberales, un partido perjudicado por ese sistema —el compromiso

El sistema político del Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte

183

fue que habría referendo sobre reforma electoral, pero sin incluir ninguno de los sistemas más proporcionales favorecidos por la fuerzas polítical reformistas. En segundo lugar, el Fixed Term Parliaments Act de 2011 reformó el calendario de elecciones parlamentarias en el Reino Unido, así como en las instituciones delegadas. En primer lugar, la Ley fijó la fecha de las próximas elecciones generales como el 7 de mayo de 2015 y el primer jueves de cada quinquenio a partir de ese momento. Cabe señalar que hay margen para que el Primer Ministro dicte una orden ante ambas Cámaras para extender esta fecha por un máximo de 2 meses para hacer frente a acontecimientos inesperados, aunque debe exponer los motivos del retraso. Sólo hay dos circunstancias en las que se pueden celebrar elecciones anticipadas: a) si una moción para una elección general anticipada es acordada

por al menos dos tercios de toda la Cámara o sin división, b) si se aprueba una

moción de desconfianza y los Comunes no confirman ningún gobierno alternativo en un plazo de 14 días. En caso de que ocurra una elección anticipada, la próxima elección tendrá lugar generalmente 5 años después. La única excepción es cuando se realizan elecciones anticipadas antes del primer jueves de mayo en un año electoral. En estas circunstancias, las próximas elecciones generales se llevarán a cabo el primer jueves de mayo del cuarto año desde la elección anterior. Esto significa que el ciclo parlamentario normal se restablece a 5 años. En consecuencia, esta reforma eliminó la facultad del Primer Ministro de decidir la fecha de las próximas elecciones y abolió el poder de prerrogativa monárquica para disolver el parlamento, reemplazándolo con sólo dos eventos estatutarios cuando puede ocurrir una disolución (y elección). El cambio se introdujo en gran medida por razones políticas de partido: principalmente para preservar el gobierno de coalición (2010-2015) el mayor tiempo posible, en lugar de determinar la duración ideal entre elecciones generales. La coalición quería el mayor tiempo posible en el cargo para afrontar la crisis económica originada en 2008 antes de volver a enfrentarse al electorado en las urnas.

6.2.

Sistema de partidos

El sistema de partidos británico no ha tenido un marco legal explícito hasta tiempos recientes. Antes de la llegada al poder del gobierno laborista de Tony

Blair (1997), los partidos se consideraban asociaciones privadas voluntarias, que

no estaban obligadas a llevar una rendición de cuentas pública. Ese vacío legal desapareció con la aprobación de la Political Parties Elections and Referendums Act 2000, que definió los partidos como entidades legales, reguló su registro y, básicamente, estableció un sistema de control de la financiación y rendición de cuentas de los partidos. Esta norma se vio modificada por la Political Parties and

Elections Act 2009, que, entre otras medidas, incrementó las competencias de la

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Adrian Bua y Óliver Escobar

Comisión Electoral, y estableció mayores exigencias a los partidos y donantes para que clarifiquen de manera transparente las fuentes de las donaciones. Se suele describir al Reino Unido como un país con un “sistema bipartidista”. Esto se debe a que, entre 1945 y 2010, uno de los dos grandes partidos ha controlado el gobierno por sí solo, y los miembros de estos dos partidos han ocupado más del 90% de todos los escaños de la Cámara de los Comunes. La misma situación existía ya a lo largo del siglo XIX, excepto que los Liberales fueron sobrepasados por los Laboristas como uno de los dos grandes partidos. De todas maneras, a pesar de tener un sistema electoral que desincentiva la diversidad en la representación, existen muchos partidos diferentes en el Reino Unido. Los tres más grandes son el Partido Conservador, el Partido Laborista y los Demócratas Liberales. Además, también existen partidos nacionalistas, como Plaid Cymru (Partido de Gales) y el SNP (Partido Nacional Escocés —actualmente el tercer partido con mayor representactión parlamentaria en la Cámara de los Comunes), o Sinn Feinn (en Irlanda del Norte) que abogan por la devolución de poderes gubernamentales, y otros partidos en Irlanda del Norte, que en su mayoría representan a las comunidades protestantes o a las católicas. También hay numerosos partidos nacionales mas pequeños, recientemente los más importantes

son el partido Verde que se ha consolidado en un distrito electoral en el sur de Inglaterra, y el UK Independence Party (UKIP), que ha hecho campaña desde los 1990 por la salida de la UE, y ha perdido importancia después de la victoria del Brexit en el referendo de 2016 —lo cual ha generado una trasferencia de votos substancial al Partido Conservador. También existen varios grupos de izquierda como el Socialist Workers Party (Partido de Trabajadores Socialistas) que aunque tiene limitada influencia electoral, tiene un peso considerable en movilizaciones cívicas y protestas. En cuanto a la extrema derecha, existen agrupaciones políticas como el British National Party que tuvo algunos éxitos en la década de 2000 pero fue eclipsado por el incremento del apoyo a UKIP. En cuanto a las tres formaciones con más influencia en la política nacional del Reino Unido cabe ofrecer un poco más de detalle. Primero, el Partido Conservador, que quizás sea el partido político mas antíguo del mundo, se desarrolló a partir del grupo de miembros del Parlamento (MP) conocidos como los Tories a principios del siglo XIX. El Partido Conservador suele buscar las reducciones de impuestos sobre la renta y le dá una alta prioridad a la defensa nacional y al orden público interno. Segundo, el Partido Laborista se formó a principios del siglo XX a partir de una alianza de sindicalistas e intelectuales y logró llegar al gobierno por primera vez en 1923. El partido Laborista oscila entre el centro y la izquierda, defendiendo la intervención económica del estado y la igualdad social. Finalmente, el Partido Liberal Democrático se formó a fines de la década de 1980 a partir de una unión de liberales y socialdemócratas que se separaron del partido Laborista por su desacuerdo con las políticas izquierdistas planteadas en esa

El sistema político del Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte

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convulsiva época. Se considera que está en el centro o ligeramente a la izquierda del centro, especialmente en cuanto a políticas cultural o social, esta fuertemente a favor de la Unión Europea, y reivindicador de las reformas a favor de la representación proporcional en el sistema electoral. En los últimos años, siguiendo procesos también vistos en otros países europeos como puede ser el español, el bipartidismo se ha visto frustrado. El gobierno de coalición de 2010, por ejemplo, es un acontecimiento histórico, aunque el sistema electoral fuertemente mayoritario tiende hacia la continuación de la concentración de votos en los dos partidos dominantes aún mas que otros sistemas tradicionalmente bipartidistas como el español. Así pues, en elecciones recientes, la disminución del bipartidismo parece haberse frenado, con una mayoría absoluta para los Conservadores, y un total de 567 de 650 escaños repartidos entre Conservadores (365) y Laboristas (202).

7. BREXIT Y EL FUTURO DE LA UNIÓN Brexit representa el momento constitucional más importante de la reciente historia británica. Dos proyectos de unión geopolítica y económica han tenido un papel fundamental en el desarrollo del sistema político británico en los últimos tres siglos —la unión de los cuatro países que forman el Reino Unido y, más recientemente, la Unión Europea. La salida de la UE (o Brexit) representa un cambio fundamental con profundas implicaciones para las dos uniones. La cuestión de la pertenencia a la UE ha producido brechas y re-alineamientos en los partidos políticos británicos, y en particular dentro de los campos conservadores y laboristas. El Reino Unido se sumó al proyecto europeo en los años 70, después de evitarlo en el periodo de la segunda posguerra mundial, cuando el país todavía se veía como un poder imperial. El paulatino desmantelamiento del imperio británico fue uno de los factores que influyeron en la revisión de la estrategia geopolítica y económica del país y creó condiciones más propicias para la entrada en la Comunidad Económica Europea. El Reino Unido siempre fue un miembro reticente, sobre todo con referencia al desarrollo de la unión política, más allá del mercado común. Tanto el partido laborista como el conservador han sufrido fuertes divisiones internas con respecto a la pertenencia a la UE. Ambos fueron instrumentales tanto en la entrada en la UE (liderada por el gobierno de Margaret Thatcher) como en la profundización del papel del Reino Unido en el desarrollo actual de la unión (liderada por el gobierno de Tony Blair). El proceso de expansión de la UE vino acompañado por una nueva ola de euroescepticismo que motivó al Primer Ministro Conservador David Cameron, en gran parte para evitar una escición dentro su partido y para

neutralizar el crecimiento de UKIP, a renegociar la posición del Reino Unido en

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Adrian Bua y Óliver Escobar

la unión, y eventualmente a convocar un referendo en 2016 en el cual un 52% de los votantes votó a favor de abandonar la UE, con una participación del 72% de la población. Las cuatro naciones que forman el Reino Unido votaron diferente, con Escocia e Irlanda del Norte votando por la permanencia en la UE y Gales e Inglaterra votando por la salida. Esto ha motivado la reactivación del movimiento independentista escocés a favor de un nuevo referendo sobre la independencia, ya que en el de 2014 los partidos unionistas habían prometido que permanecer en el Reino Unido era la única manera de permanecer en la UE. El nuevo argumento del movimiento independentista es que Escocia quiere ser un miembro independiente dentro de la UF. Las elecciones al parlamento escocés en Mayo de 2021 han dado a los partidos independentistas una mayoría parlamentaria suficiente (72 de los 129 escaños) para apoyar la celebración de un nuevo referendo. Esta nueva legislatura del parlamento escocés tiene la legitimidad de haber elicitado la mayor participación electoral en la historia de esta institución (63%). Sin embargo, el parlamento escocés sólo tiene autoridad para convocar un referendo consultivo, no uno vinculante. Ese poder sólo puede ser legalmente ejercitado por el gobierno británico o el parlamento del Reino Unido, y esta es una de las áreas de debate más controvertidas en la vida política británica de la tercera década del siglo XXI (Hepburn, Keating y McEwen 2021). Por lo tanto, la salida de una unión externa está teniendo repercusiones para la estabilidad de la unión interna. Esto también está creando reconfiguraciones ideológicas en los partidos y la cultura política, por ejemplo, nuevas formas de unionismo británico y nacionalismo inglés, así como una expansión de las bases populares del independentismo escocés (Keating, 2021; Henderson y Wyn Jones 2021). Estos desarrollos también ponen de relieve las dificultades de sostener un estado unitario plurinacional en un mundo donde conceptos clásicos como el autogobierno y la soberanía se está transformando, dados, entre otros factores, los problemas de la economía neoliberal globalizada y un mundo en cambio por el desafío climático. En conclusión, este capítulo ha introducido factores básicos en el desarrollo histórico de los rasgos del sistema político británico, trantando de perfilar las características que ayudan a entender sus instituciones fundamentales. También hemos expuesto la perspectiva de la Escuela Británica de ciencia política, así como sus limitaciones, sobre todo a la luz de una revisión crítica de sus conceptos y suposiciones en cuanto al funcionamiento del sistema político y las doctrinas que lo fundamentan. Lo que parece claro es que los eventos políticos de las primeras décadas del siglo XXI constituyen un desafío a la noción de estabilidad sostenida por medio de un incrementalismo paulatino y desorganizado. El sistema político británico se está enfrentando a una reconfiguración sustancial en base a transfor-

El sistema político del Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte

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maciones profundas en la vida política interna, así como también a la reinvención del papel del Reino Unido en la esfera internacional. REFERENCIAS Bagehot, W. (2001). The English Constitution. En The English Constitution. Cambridge: Cambridge University Press. https://doi.org/10.1017/cb09781139163835 Beer, S. (1965). British Politics in the Collectivist Age. Londres: Random House.

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Capítulo 6

El sistema político de Bélgica AMUITZ

GARMENDIA MADARIAGA Universidad Carlos 111 de Madrid

1. INTRODUCCIÓN El Reino de Bélgica es un Estado miembro de la Unión Europea situado al noroeste del continente. Con una superficie de 30.528 km?, este país tiene una extensión semejante a la de la Comunidad Autónoma de Galicia y una población por encima de los diez millones de habitantes. Se trata de un país mayoritariamente urbano, existiendo una concentración poblacional del 98% en las ciudades, entre las que cabe destacar su capital, Bruselas, y otras grandes urbes como Lieja, Amberes, Gante o Charleroi. A pesar de la importancia histórica de la industria en Bélgica, siendo el primer país de Europa continental en experimentar las transformaciones de la Revolución Industrial en el siglo XIX, en la actualidad, la eco-

nomía belga está orientada hacia los servicios. En este sentido, cabe destacar las importantes diferencias económicas entre regiones, siendo hoy en día la economía flamenca más dinámica y próspera que la valona. Deschouwer describe a la Bélgica actual como un sistema político federal sin

“centro” (2004). En ausencia de partidos de ámbito nacional y con una organi-

zación territorial del Estado que divide el país en regiones y comunidades lingúísticas, la política federal está diseñada, dirigida e implementada por partidos regionales, que juegan a su vez, un importante rol en el gobierno de las regiones. No existe un foro público en el que debatir políticas federales, sólo existen dos debates monolingies. Los medios de comunicación reportan información sólo sobre su “lado” y se refieren al contrario como la posición flamenca o francófona. Gobernar a nivel federal supone tener en cuenta las distintas sensibilidades a ambos lados de la frontera interior del país y, en consecuencia, cualquier solución a nivel federal es interpretada como un acuerdo entre ambas partes. Así, el “centro”

—dice Deschouwer (2004: 11)— está siempre localizado allí donde está el otro.

Este capítulo propone un acercamiento sistema que ha experimentado constantes desde su creación en 1830, complejizando respuesta a las distintas divisiones sociales rándose la vida política en Bélgica.

al complejo sistema político belga. Un e importantes cambios institucionales sus estructuras paulatinamente como en torno a las que ha venido configu-

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Amuitz Garmendia Madariaga

2. LOS ORÍGENES HISTÓRICOS DE BÉLGICA Bélgica se constituye en Estado independiente en 1830, tras el triunfo de la denominada Revolución belga, momento este, en el que las provincias del sur del Reino Unido de los Países Bajos! se alzaron contra la hegemonía de las del norte. La ruptura, basada, en gran medida, en razones de índole linguística y religiosa, ya que fue promovida por las élites católicas y francófonas del sur frente a la hegemonía política protestante y neerlandesa del norte, constituye uno de los primeros ejemplos del origen del conflicto de tipo cultural que ha afectado al país hasta la actualidad. Y ello, en gran medida, puesto que el territorio que surgió del rediseño de las fronteras no era ni mucho menos homogéneo: sirva como ejemplo el hecho de que, a pesar de que las élites que se alzaron en 1830 eran mayoritariamente francófonas, este no era el idioma de todos los belgas. Tal y como señala Deschouwer (2005), la línea divisoria entre el sur latino y el norte germánico en Europa transcurría también por Bélgica, dividiendo el país en dos grupos lingiísticamente distinguibles y de distinto tamaño; tanto entonces como hoy, aproximadamente el 60% de los belgas habla el flamenco” frente a un 40% de francófonos (existe también un 0.6% de germano parlantes). A pesar de ello, la cuestión linguística permaneció latente en la nueva Bélgica durante gran parte del siglo XIX. En parte, motivado porque la Revolución de 1830 fue, sobre todo, el resultado de una coalición formada

por intelectuales,

clases medias, nobleza y clero católico que tuvieron como objetivo la creación de un nuevo sistema político, más liberal y progresista, que el instaurado por el Congreso de Viena bajo el gobierno del Rey Guillermo I de Orange. Así, la coalición “unionista” entre católicos y liberales, tuvo como prioridad la redacción de una Constitución (1831) que limitara los poderes del nuevo monarca Leopoldo 1 y garantizara la primacía del Parlamento, dotando de un mayor poder a los gobiernos locales y reconociendo a la ciudadanía y grupos de opinión un mayor número de derechos civiles y políticos (Blom y Lamberts, 2006: 320).

La unión política pacífica entre católicos y liberales no habría de durar demasiado. Ambos colectivos sostenían posturas antagónicas en relación con el papel que la religión debía de jugar en la nueva sociedad belga y los conflictos entre católicos/conservadores y anticlericales/liberales, no tardaron en llegar.

Fue un Reino de la Europa continental, breve, pues duró aproximadamente quince años, desde 1815 a 1830; establecido sobre el área que ocupan hoy en día los Países Bajos, Bélgica, Luxemburgo y parte de Alemania. Se dice del dialecto del neerlandés hablado en la región de Flandes.

El sistema político de Bélgica

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3. LAS CARACTERÍSTICAS DEL SISTEMA POLÍTICO BELGA 3.1.

Bélgica y sus clivajes

Un primer acercamiento al sistema político belga debe necesariamente tener en cuenta los tres principales clivajes (Lipset y Rokkan, 1967) que históricamente han dividido a su sociedad, desde sus inicios: el religioso, el socioeconómico y el lingúiístico. En el caso belga, la noción de clivaje ha sido normalmente ligada al concepto de “pilar” o al denominado proceso de “pilarización”. Tanto en los Países Bajos como en Bélgica se conoce por pilar al conjunto de elementos ideológicos y estructurales que rodean a un clivaje, incluyendo entre otras, múltiples organizaciones como prensa, escuelas, hospitales, instituciones de caridad e incluso sindicatos.

Todos ellos suelen girar en torno a aquellos partidos políticos socialmente identificados como los representantes de cada una de las posiciones en torno a estos clivajes. En este sentido, se conoce por proceso de pilarización a la segregación de estas sociedades en torno a las divisiones ya mencionadas (Frognier, 1978: 109).

El clivaje religioso fue el primero en ser institucionalizado y, tal y como se desarrolló en la sección anterior, se remonta a los orígenes de Bélgica, a mediados del siglo XIX. El deseo de parte de las élites revolucionarias de constituir un Estado homogéneamente católico, al sur de la mayoría protestante residente en las provincias del norte de los Países Bajos, pronto se encontró con el rechazo de las clases medias liberales que abogaban por la creación de un Estado secular. La competición política en torno al clivaje Iglesia-Estado se extendió hasta bien entrado el siglo XX, dividiendo a liberales y católicos a lo largo de todo este periodo. La relevancia del clivaje socioeconómico aparece con el nacimiento del movimiento socialista a finales del siglo XIX. El debate socioeconómico dividió sobre todo a socialistas y liberales, generando un importante trasvase de votos de los últimos a los primeros y afectando en menor medida al partido católico. La pilarización de la sociedad en torno a los clivajes mencionados era tal que las organizaciones antedichas se hacían responsables del devenir de la mayoría de los aspectos vitales de sus miembros, “desde la cuna, hasta la tumba” (Lijphart, 1981). Por ejemplo, ser miembro del pilar católico garantizaba a cualquier individuo nacer en un hospital católico, educarse en una escuela católica y ser alumno posteriormente de una Universidad Católica (Haute y otros, 2008: 6). Lo mismo podía decirse también de los pilares liberal y socialista. Todos ellos coexistieron en torno a los tres partidos tradicionales en Bélgica: el Partido Católico, el Partido Liberal y el Partido Socialista. El apaciguamiento de estos clivajes a principios del siglo XX, como consecuencia de los distintos consensos y pactos conseguidos por las elites de estos partidos, sin embargo, daría lugar al reforzamiento de la división lingúística entre las co-

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munidades francófona y flamenca. Esta división, que como ya se ha mencionado con anterioridad, se remontaba a la constitución de Bélgica como nación, fue paulatinamente aumentando a lo largo de este tiempo, tal y como se describe en la siguiente sección.

3.2.

La cuestión linguística y su evolución

La Constitución de 1831 reconoció la libertad lingiística en Bélgica. Esta garantizaba el derecho de los ciudadanos a comunicarse entre sí en el idioma que estimasen oportuno, lo cual, en ningún caso, consagraba un derecho a ser atendido por las autoridades competentes en el idioma propio. De hecho, ya desde sus inicios, las élites políticas, en su mayoría de origen francófono, hicieron del francés el idioma vehicular de las distintas administraciones. Sin embargo, la preferencia política por un único idioma, sostenida socialmente, en gran medida, gracias a la decadencia económica y política de las provincias flamencas tras la independencia, fue paulatinamente convirtiéndose en insostenible en un país eminentemente diverso y complejo en cuestiones de índole cultural. En consecuencia, ya a finales del siglo XIX, se sucedieron los ajustes y cesiones por parte de la élite francófona ante las reclamaciones de los primeros movimientos flamencos. Mediante lo que ha venido a denominarse la primera generación de normas

linguísticas (Vuye, 2010: 17), se empezaron a reconocer, sucesivamente, derechos

linguísticos limitados a los neerlandeses en Flandes. Así una norma de 1873 reconoció el derecho a usar este idioma en el desarrollo de la jurisdicción penal en Flandes, cuando alguna de las partes así lo requiriese; una norma de 1878 posibilitó su uso en relación con las comunicaciones entre ciudadanos y administración en Flandes; y finalmente, una ley aprobada en 1883 reconoció el derecho a usarlo como lengua vehicular para los estudiantes de secundaria en escuelas públicas, en este territorio. Sin duda, la Ley de Igualdad Lingúística de 1898 supuso un punto de inflexión en este sentido. Por primera vez desde la promulgación de la Constitución de 1831, una norma de ámbito nacional establecía el deber de discutir, vo-

tar, ratificar, promulgar y publicar leyes en ambos idiomas, ocurriendo lo mismo con los decretos reales y ministeriales.

La primera generación de normas lingiísticas y, en especial, la ley de igualdad, sirvió también de base para la fundación del movimiento valón?, que desde sus inicios entendió este proceso legislativo como una invasión en la integridad y libertad de los derechos adquiridos por los francófonos; este movimiento se mostraba partidario de la alternativa división administrativa de ambas comunidades linguísticas en áreas monolingúes, en vez del reconocimiento del bilingiiismo, que

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La Liga Valona de Lieja nace en 1897.

El sistema político de Bélgica

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supondría el establecimiento del deber a las autoridades en todo el territorio nacional, de utilizar ambos idiomas indistintamente, dependiendo de la elección del ciudadano. La polémica en torno a la elección del principio (territorial o personal) que habría de regir las relaciones entre particulares y la administración se zanjó en 1921 con la promulgación de una norma que por primera vez en la historia dividía territorialmente el país en base a la lengua. La norma, que regulaba el uso de los idiomas en la administración, dividió el territorio en dos: el área francófona y el área flamenca, dando a los habitantes del área metropolitana de Bruselas la posibilidad de elegir entre ambos idiomas. Esta norma, que se encuadra en la denominada segunda generación de normas lingiúísticas en Bélgica, fue seguida de otra aprobada en 1932, que extendió la división lingiística a todos los actos de cualquier nivel administrativo en cada una de las dos áreas. Además, la norma establecía el deber de realizar un censo lingiístico cada 10 años, lo cual conllevaba dos claras consecuencias: aquellos municipios en los que existiese una minoría lingúística superior al 30% deberían de ofrecer servicios en ese idioma y aquellos en los que la minoría superase el 50%, pasarían a formar parte del área linguística que les correspondiese, de acuerdo con la realidad de la localidad. Los importantes intereses en juego hicieron que los sucesivos censos elevasen el grado de tensión entre ambas áreas considerablemente, obligando a una tercera oleada de legislación en la materia. Las leyes lingiísticas de principios de los años sesenta (1962 y 1963), por tanto, abandonaron la opción del censo, reforzando la validez del principio de territorialidad como frontera lingiúística inmutable. La nueva tanda de leyes subdividió el país en cuatro áreas principales: el área flamenca, el área francófona, el área de habla alemana y el área lingiística de Bruselas capital. A partir de ese momento todas estas áreas establecieron una política monolingie de relación con la administración, a excepción del área de Bruselas, en la que esta política era bilingúe. Además, en todos aquellos municipios situados en la frontera entre algunas de estas áreas, 27 en total, se reconocieron “regímenes especiales” con ciertas

“facilidades” para las minorías linguísticas, con el fin de posibilitar su comunicación con la administración en un idioma diferente al reconocido para cada una de las áreas lingiísticas. Coincidiendo con la primera reforma del Estado más esenciales de esta legislación lingiística fueron ción. Así, el nuevo artículo 4 reconocía la existencia lingúísticas. La regulación de sus respectivas lenguas

belga de 1970*, las partes incorporadas a la Constitude las mencionadas 4 áreas fue transferida a estas áreas

para asuntos administrativos, educativos en aquellas instituciones que eran esta-

Véase epígrafe 4.2.

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blecidas, reconocidas y financiadas por estas autoridades, así como las relaciones laborales entre empleadores y trabajadores. Además, mediante la reforma de 1988, las citadas “facilidades” fueron incorporadas también al texto constitucional como protección a futuras reformas: la localización lingiística de municipios sólo podría ser alterada mediante una norma federal aprobada por una mayoría especial?, A partir de 1997, el área germano parlante recibió también la competencia para regular únicamente los asuntos educativos.

4. LA ORGANIZACIÓN TERRITORIAL DEL ESTADO 4,1.

Del Estado unitario al Estado federal

La Constitución de 1831 consagraba a Bélgica como un Estado unitario organizado en tres niveles administrativos: el nacional, el provincial y el municipal. Así, Bélgica, desde su constitución hasta 1970, ha sido descrita y clasificada

en la literatura como un ejemplo claro de consocionalismo (Hooghe, 2004: 67).

Según Lijphart, las potenciales fuentes de inestabilidad (principalmente, las ya citadas divisiones religiosa y socioeconómica) eran contrarrestadas mediante una prudente acomodación de las élites y la implementación de diversas técnicas de reparto del poder político (1969; 1999). Para Hooghe, el sistema consocional belga en esta época se caracterizaba por ser un sistema cerrado pero consensual, basado en cuatro reglas básicas en manos de las élites partidistas en representación de distintos segmentos poblacionales: estos grupos o partidos se gobernaban a sí mismos; cada grupo recibía una parte proporcional de los recursos comunes; los líderes de estos grupos mediaban entre el Estado y la ciudadanía; la participación ciudadana activa era desalentada con el fin de no quebrantar la capacidad de las élites (2004: 67). La relevancia de la función de los partidos hasta la primera reforma territorial de 1970 era tal que Bélgica fue descrita por algunos como una partidocracia

consocional (Deschouwer y otros, 1996). Durante estos años Bélgica fue una so-

ciedad dividida gar a los pilares herméticas y la de encapsular a

en relación con sus dos clivajes tradicionales, los cuales dieron lucatólico, liberal y socialista. Estos eran estructuras organizativas movilidad entre ellos era casi inexistente. Sin embargo, a pesar sus miembros ahondando en las divisiones, los pilares actuaban

Según el art. 4 de la Constitución, se trata de una mayoría cualificada en ambas Cámaras del Parlamento: una mayoría de votos de los grupos parlamentarios neerlandés y francófono, con la condición de que una mayoría absoluta de ambos grupos esté presente en el momento de la votación y el total de votos contabilizados en ambos grupos constituya una mayoría que al menos suponga 2/3 de los votos totales a favor de la reforma.

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195

también como estructuras aglutinadoras, dando lugar a posturas coalescentes entre sus élites, dirigidas al mantenimiento de la estabilidad política en un escenario eminentemente conflictivo como el belga (Haute y otros, 2008: 6). Sirvan como

ejemplo, las importantes crisis entre pilares acaecidas a mediados del siglo pasado. La decisión de subvencionar la educación religiosa por parte del Gobierno católico salido de las urnas tras las elecciones de 1950 y la consecuente reforma secular por parte de la coalición de socialistas y liberales en 1954, dieron lugar a un pacto educativo entre todas las fuerzas políticas en 1958.

La cuestión lingúística durante este tiempo, tal y como se ha desarrollado con anterioridad, no estaba ausente del debate político. Es más, su relevancia e influencia en la estrategia política de los partidos fue aumentando a partir de la segunda mitad del siglo XIX. Tal y como

recoge Deschouwer

(2005), las desavenencias

políticas por motivos relacionados con la lengua quedan claramente constatadas en las líneas que el político valón Destrée envía al Rey Alberto, a principios del siglo XX, en las que confiesa: “Señor, ya no quedan belgas, sólo flamencos y valones”. Aun así, es justo afirmar que, en términos generales, durante este tiempo, el clivaje lingúístico/cultural se mantuvo en un segundo plano en comparación con las ya citadas divisiones tradicionales (Pilet, 2005: 398). Sería el pacto educativo

de 1958 y los sucesivos movimientos secularizadores que erosionaron las tradicionales cuestiones religiosa y de clase, los que dejaron abierta la puerta a la intensa confrontación en torno a la lengua y la división territorial de las dos comunidades lingúísticas principales (Lorwin, 1971). La irrupción del clivaje linguístico en el primer plano de la vida política belga, transformó la esencia del consocionalismo en Bélgica. Si la versión tradicional se sostenía sobre la base de la existencia de pilares que respondían a divisiones de índole no territorial, estando sus miembros extendidos a lo largo de todo el mapa, las reclamaciones de francófonos y neerlandeses estaban claramente localizadas, sugiriendo la división territorial del país como posible solución al conflicto. En consecuencia, durante los últimos cuarenta años, Bélgica ha ido progresivamente federalizando sus instituciones a través de reformas de Estado sucesivas (Erk, 2008: 31), llegando incluso a formalizar este proceso mediante la reforma constitucional de 1993 que transformó al país en “un Estado federal compuesto de comunidades y regiones”. En consecuencia, probablemente una de las características más llamativas de la actual federación belga esté relacionada con esa doble naturaleza, constitucionalmente reconocida. Bélgica es hoy en día una federación formada por comunidades lingiísticas y por regiones territorialmente delimitadas (Deschouwer, 2005). Esta doble naturaleza es el resultado de las divergencias

existentes entre los dos grandes grupos lingúísticos del país a la hora de plantear estratégicamente la configuración territorial y cultural del país. Bélgica, al igual que España, es un claro ejemplo, por tanto, de federalización por desagregación (Swenden y otros, 2006: 864) o Estado “holding together”. Así, la experiencia

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federal belga se diferencia de la estadounidense u otras que emergieron de procesos de “coming together” o agregación de Estados anteriormente independientes (Stepan y Linz, 1996).

4.2.

Las seis reformas del Estado belga*

La primera reforma de la Constitución belga ocurrió en 1970 y respondió en gran medida a las demandas de autonomía de los dos principales grupos linguísticos llevadas a cabo por los emergentes actores políticos y sociales flamencos. La revisión del texto constitucional consagró el nacimiento de tres comunidades culturales de acuerdo con lo establecido en la reforma lingilística de 1963: el área flamenca (Flandes), el área francófona (Valonia) y el área germano parlante (nue-

ve localidades al este de Valonia). En este escenario inicial, Bruselas, situada al norte de la frontera lingúística, servía de capital a las dos comunidades culturales mayoritarias.

Esta primera reforma se caracterizaba por el intento de implementar mecanismos de índole no territorial con el fin de solucionar el emergente conflicto de base territorial. Así, la Constitución reconocía cuatro mecanismos de reparto de poder entre las dos comunidades lingiísticas principales (Hooghe, 2004, 70): —

El Gobierno nacional tenía que estar compuesto por un número igual de ministros francófonos y flamencos, los cuales debían tomar las decisiones por consenso.

—

Los miembros del Parlamento nacional estaban divididos en grupos separados de francófonos y flamencos.

—

La legislación lingúística y algunos asuntos de relevancia constitucional debían ser aprobados por una mayoría especial en ambos grupos.

—

Se estableció un mecanismo de alarma por el cual cualquier proposición de ley que resultase hiriente para cualquiera de los dos grupos lingúísticos en las cámaras (75% de los miembros de uno de los dos grupos en contra) habría de ser pospuesto, delegando en el gobierno la labor de sacar adelante un compromiso.

Los francófonos, sin embargo, defendían un modelo de Estado basado en las regiones. La decadencia económica de la antes prospera e industrial Valonia y el incremento del peso demográfico y económico de Flandes, hacían del modelo regional la mejor vía para garantizar no sólo su independencia económica sino

la salvaguarda de su peso político, teniendo en cuenta su condición poblacional-

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http://www.belgium.be/en/about_belgium/country/history/belgium_from_1830/formation_federal_state/

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mente minoritaria. En este proceso de redistribución política, Valonia encontró en el territorio de Bruselas un aliado. Históricamente, aunque Bruselas había sido mayoritariamente flamenca, a partir de mediados del siglo XIX el francés fue paulatinamente estableciéndose como idioma dominante en la ciudad. En 1970, el 85% de la población de la ciudad era francófona y por tanto, la división de Bélgica en regiones presentaba la posibilidad de crear una región territorialmente distinguible, en este enclave francoparlante situado en el seno de la comunidad flamenca

(Erk, 2008:

32). La reforma de 1970, en consecuencia, estableció las

bases para el posterior establecimiento de tres regiones distinguibles: Flandes, Valonia y Bruselas Capital.

La segunda tanda de reformas de Estado ocurrió en 1980. Por un lado, las comunidades culturales pasaron a llamarse comunidades, a secas, al empezar a ocuparse de la gestión de cuestiones no sólo culturales sino también de asuntos relacionados con los ciudadanos, como la salud y los servicios de índole social. A cada una de estas tres comunidades le fue asignada la posibilidad de constituir un parlamento y un gobierno propios. Por otro lado, las regiones de Valonia y Flandes, esbozadas en 1970, fueron definitivamente institucionalizadas, recono-

ciéndoles también la posibilidad de establecer su propio parlamento y gobierno. De esta manera, se reconocía una división administrativa doble de comunidades

y regiones. En el caso de Flandes, el gobierno y el parlamento de la comunidad y de la región fueron fusionados, cuestión esta que no ocurrió en el caso de Valonia y la comunidad francófona. En resumen, en 1980 Bélgica tenía un gobierno y un parlamento federal, un Gobierno y un Parlamento flamenco, un gobierno y un parlamento de la Comunidad germana, un gobierno y parlamento de la Comunidad francófona y finalmente un gobierno y parlamento de la Región de Valonia. Tras la reforma, las nuevas comunidades y Regiones pasaron a ocuparse del 8% del total del presupuesto nacional. La tercera reforma del Estado belga se desarrolló entre 1988 y 1989 y estuvo básicamente dirigida al diseño y reconocimiento final de la región de Bruselas Capital, estableciéndose su propio gobierno y parlamento y garantizándose la representación de la minoría neerlandesa. Además, tanto las competencias de las regiones como de las comunidades fueron formalmente extendidas. En este sentido, la división de poderes caracterizaba claramente a Bélgica como un sistema dual, en el que las comunidades, regiones y gobierno central adquirían competencias exclusivas en vez de compartidas en distintas materias y en consecuencia, la división de labores era jurisdiccional y no funcional. Dos características de este modelo inducían a la cooperación entre los distintos niveles territoriales. Por un lado, el hecho de que, por ejemplo, los representantes políticos en el parlamento nacional provenientes de las circunscripciones valonas fuesen automáticamente nombrados miembros del Consejo de Gobierno Regional. Por otro lado, la reforma de 1989, optó por aumentar la capacidad de gasto

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vía transferencias, en vez de a través del incremento de la descentralización fiscal para las comunidades y regiones. En consecuencia, el porcentaje del presupuesto nacional que manejaban estas administraciones se incrementó hasta casi el 30% (Swenden y otros, 2006).

La reforma del año 1993, tal y como se ha desarrollado con anterioridad, reco-

noció por primera vez formalmente el carácter federal de Bélgica, reformulando la redacción del artículo primero de la Constitución de la siguiente manera: “Bélgica es un Estado federal formado por comunidades y regiones”. En 2001, los Acuerdos de Lambermont y Lombard introdujeron reformas dirigidas a establecer instituciones y mecanismos típicos de una federación: la elección directa de los Consejos Regionales, un Senado en el que se representaban los intereses regionales y medidas dirigidas al federalismo fiscal (cambios en los mecanismos de financiación y una mayor autonomía fiscal para los territorios), entre otros (Hooghe, 2004: 75). A pesar de que Bélgica sigue manteniendo su estructura dual, existen determinadas materias en las que la división de poderes se realiza de una forma funcional, ostentando el gobierno federal la capacidad legisladora y fiscal, delegando la competencia de gestión a las regiones o comunidades. La sexta y última reforma, también conocida con el nombre del “Acuerdo de la Mariposa” tuvo lugar en el año 2011 y puso fin a la que sin duda ha sido la crisis institucional más grave que se recuerda en Bélgica, tras un periodo de 485 días sin Gobierno. Dos son las principales reformas llevadas a cabo en este momento: —

La primera de ellas se remonta al año 2003, momento este en que la Corte de Arbitraje belga, actual Corte Constitucional, declaró el distrito electoral

de Bruselas-Halle-Vilvoorde (en adelante BHV), constituido tanto para las

elecciones federales como europeas, contrario al principio de no discriminación y por tanto, inconstitucional. Este distrito estaba formado por 19 municipios de la región de Bruselas Capital y otros 35 de la región flamenca. Los distritos electorales en Bélgica coinciden con las divisiones provinciales, a excepción de BHV, que a pesar de pertenecer a la parte flamenca de la provincia de Brabante, tenía un régimen especial para sus electores (la provincia flamenca de Brabante está formada por el distrito de Lovaina y el distrito de Halle-Vilvoorde). El mayor punto de fricción, en este sentido, estaba relacionado con las facilidades que los francófonos, muy numerosos en estas localidades, tenían a la hora de votar a partidos francófonos o relacionarse con la administración en este idioma. Cuestión esta que no agradaba a los flamencos que reclamaban que aquellos derechos reconocidos a los francófonos en Halle-Vilvoorde eran denegados a los flamencos residentes en la parte valona de la provincia de Brabante. La reforma tuvo como consecuencia la división del distrito en dos. En consecuencia, veintinueve de los treinta y cinco municipios pasaron a aplicar la política monolingúe regional

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flamenca, sólo pudiendo votar por aquellos partidos que competían en esta región.

—

La segunda de ellas estuvo dirigida a aumentar la capacidad económica de las regiones y de las comunidades, reconociendo la descentralización de una partida adicional de competencias para ambas entidades y un mayor nivel de descentralización fiscal para las regiones.

5. LAS INSTITUCIONES POLÍTICAS 5.1.

Corona

Bélgica es, desde 1831, una Monarquía constitucional y hereditaria, representada por la descendencia directa, natural y legítima del Rey Leopoldo 1 de Bélgica (art. 85 de la Constitución). La Constitución establece la posición legal del Rey como Jefe del Estado, cargo que el sucesor al trono debe jurar ante sesión conjunta de ambas cámaras del parlamento (art. 91 de la Constitución). Tras la reforma de los artículos 85 y 86 de la Constitución del año 1991, que abolió las prerrogativas derivadas de la Ley Sálica, no existe distinción entre sexos a la hora de decidir la sucesión al trono, sin más requisitos a este respecto que la primogenitura. Desde 1831, la monarquía belga ha funcionado ininterrumpidamente conforme a las características recién descritas, con la excepción de la denominada “cuestión real”. Se conoce como tal al referéndum celebrado el 12 de marzo de 1950 en relación con el proceso de retorno del Rey Leopoldo III y su familia, tras la ocupación nazi de Bélgica y su posterior arresto y exilio, primero en Alemania y después en Austria. Tras la liberación de Bélgica en 1944 y la liberación de la familia Real del Castillo Strobl (Austria) en 1945, por parte del ejército de los Estados Unidos, distintos sectores de la opinión pública y de la vida política belga se opusieron al retorno del Monarca, acusándole de colaboracionismo con la ocupación nazi. Finalmente, con una mayoría del 57,68%

de los votos a favor en el referéndum,

el 20 de julio de ese mismo año el parlamento belga votó a favor de la vuelta del Rey, invalidando la inhabilitación para reinar aprobada en 1945, Como Jefe del Estado, el Rey interviene en las acciones y decisiones de los poderes ejecutivo, legislativo y judicial, ratificando mediante su firma las leyes aprobadas por el Parlamento, los Decretos del ejecutivo y los enjuiciamientos y sentencias emanadas de los tribunales. A pesar de que la figura del Rey es inviolable, la Constitución responsabiliza a los ministros de sus actos en el art. 88. De esta manera, todos los actos del Rey deben ser refrendados por el Ministro del ramo, quien es responsable, en última instancia, de la decisión adoptada.

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La institución de la Monarquía encarna la unidad del Estado, ante posibles tendencias centrifugas derivadas de las crecientes demandas de autonomía territorial en su seno. A pesar de ello, en el entramado institucional derivado de las seis reformas de Estado recién descritas, la figura del monarca ostenta competencias limitadas, no existiendo ningún tipo de relación orgánica entre la jefatura del Estado y el resto de las entidades federales. En este sentido, tal y como se menciona en el siguiente epígrafe, en la actualidad, la formación y nombramiento del gobierno federal se mantiene, junto con la representación exterior, como una de las tareas simbólicas más relevantes que ostenta la Monarquía.

5.2.

El Gobierno

Bélgica es una democracia parlamentaria y como tal, la formación y supervivencia de su gobierno federal depende del legislativo. A pesar de ello, el sistema parlamentario belga presenta importantes peculiaridades que conviene tener en cuenta; peculiaridades que no están plasmadas en la ley y que sin embargo, vienen practicándose por costumbre. Así, tras las elecciones, el Primer Ministro saliente pone su cargo a disposición del Rey y este inicia el proceso de formación del nuevo gobierno. Para ello, el Rey mantiene contacto, tanto con los presidentes de la Cámara de Representantes y el Senado, como con prominentes políticos belgas, tras lo cual, nombra a un informador que tiene como misión valorar las distintas posibilidades para formar gobierno y sus consiguientes posibles mayorías parlamentarias. Teniendo en cuenta estas valoraciones, el informador propone al Rey el nombre de un formador, persona esta que se encargará de formar la nueva coalición de gobierno y liderar las negociaciones en relación con la composición del gabinete (Deschouwer, 2005: 63). Si las negociaciones dan sus frutos, el formador

presenta al Rey la composición del nuevo gobierno federal y en consecuencia, como así ocurre en la mayoría de los casos, el formador se convierte en el nuevo candidato a Primer Ministro. De acuerdo con el art. 99 de la Constitución, el Consejo de Ministros o Gabinete propuesto, puede estar formado por un máximo de 15 miembros y tiene que estar compuesto por un número igual de ministros flamencos y francófonos no provenientes del parlamento. El nuevo gobierno federal establece las líneas maestras de actuación para la legislatura y esboza la agenda gubernamental. Con posterioridad, el candidato a Primer Ministro presenta la declaración de intenciones del nuevo gobierno ante la Cámara de Representantes, donde propone una cuestión de confianza, que, de ser aprobada por la mayoría, da luz verde a la actuación del nuevo ejecutivo. Los procesos de formación de los gobiernos regionales y comunitarios siguen un camino semejante.

En la actualidad, existen cinco niveles de gobierno en Bélgica: el federal, el regional, el de las comunidades lingúísticas, el provincial y el municipal. De estos,

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sólo los niveles federal, regional y comunitario poseen poderes legislativos. Así, tanto las provincias como los municipios son entidades administrativas locales con un nivel de competencias limitado. El gobierno federal es responsable, entre otras, de las políticas de seguridad interior y exterior, justicia, seguridad social, prestaciones y política macroeconómica de la nación. Son competencias de las regiones todas aquellas materias relacionadas con la actividad económica, energética y medioambiental de estos territorios. Las comunidades, por su parte, actúan sobre competencias de carácter social como la educación, la sanidad o la cultura. Existen cinco provincias en la Región de Flandes y otras cinco en Valonia. Los gobiernos provinciales están divididos en tres ramas: el órgano electo, el Consejo de Gobierno; la Diputación u órgano ejecutivo; y el Gobernador, directamente elegido por los gobiernos regionales. Desde la quinta reforma del Estado, la responsabilidad sobre la administración provincial y municipal está en manos de las regiones y es a éstas a quienes compete legislar a este respecto, si bien la elección

del Gobernador, por ejemplo, debe contar con el visto bueno del Consejo de Ministros federal. Bruselas-Capital tiene un status especial y por lo tanto, conforma, en sí misma, una región sin ninguna división provincial en su seno.

En cuanto a los municipios, Bélgica ha pasado de estar divida en 2.739 localidades en 1831, a las actuales 589. Este proceso de amalgamiento de las instituciones locales tiene su origen en la Ley de Unidad de 1961, la cual confería al gobierno central la capacidad de fusionar municipios en base a criterios financieros o de índole cultural o lingiístico en un periodo de 10 años. Unas 300 localidades fueron unidas hasta 1971, dejando la cifra total en torno a los 2.350 municipios. Con posterioridad, la ley de fusión de municipios de 1975 redujo esta cifra hasta los 596, y la posterior unión de Amberes con otras localidades colindantes, dejó la cifra en 589. Tanto el Consejo Municipal como el provincial se eligen por un periodo de gobierno de 6 años. En cuanto a la figura del Alcalde, mientras en Valonia son nombrados por el gobierno regional tras haber sido elegidos directamente por la población (se trata del concejal electo que obtenga el apoyo de una mayoría de los miembros electos en el consistorio), en Flandes y Bruselas son nombrados

por el gobierno regional a sugerencia del Consejo Municipal.

5.3. 5.3.1.

El Parlamento Nivel federal

Desde sus inicios como nación independiente, Bélgica siempre ha tenido un sistema legislativo bicameral. El parlamento belga, por tanto, siempre ha estado constituido por dos asambleas: la Cámara de Representantes y el Senado. Originariamente, el Senado actuaba de contrapeso conservador frente a la Cámara de Representantes. En base a los requerimientos de la elección de sus

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miembros, sólo los aristócratas y terratenientes tenían acceso a la Cámara Alta. Sin embargo, al igual que ocurrió en la mayoría de los países de su entorno, el sistema parlamentario belga evolucionó pronto como consecuencia de las reformas liberales que situaron a ambas asambleas en pie de igualdad. A pesar de ello, hasta el año 1993, se siguieron reconociendo requisitos de acceso diferenciados para ambas cámaras, siendo la edad legal mínima de los candidatos a Senador los 40 años, frente a los 21 exigidos a aquellos candidatos a Diputado (Dandoy y Van Winsberghe, 2009: 5). La cuarta reforma de Estado celebrada en 1993 introdujo importantes cambios en el sistema parlamentario belga, adaptando la composición y el rol del Senado a las nuevas características federales, convirtiéndolo en una cámara

de

representación territorial. El parlamento anterior a la reforma se caracterizaba por el equilibrio en la composición y competencias de ambas cámaras, lo cual resultaba especialmente ineficiente a la hora de ejercer la labor legisladora y de

control al gobierno (De Winter, 1998: 101). La reforma, por tanto, mantuvo la es-

tructura bicameral del parlamento, asignando competencias diferenciadas a cada una de las asambleas.

Desde entonces, tal y como se reconoce en el artículo 63 de la Constitución, la Cámara de Representantes está formada por 150 miembros, elegidos en 11 cir-

cunscripciones electorales cada cuatro años (art. 65 de la Constitución). El núme-

ro de escaños por circunscripción depende de su población y es ajustado cada diez años en base al censo. El sistema de elección de los Diputados es proporcional con listas abiertas, existiendo una barrera del 5% en cada circunscripción. Los votos son contabilizados a partir de la fórmula electoral D'Hont. Entre las competenclas exclusivas más relevantes de esta institución están las de conformar y controlar al gobierno. La estructura federal belga está también presente en la Cámara de Representantes, ya que cada uno de sus miembros pertenece a un grupo linguístico. Estos grupos están definidos en base a la localización de la circunscripción por la que cada miembro es elegido. Así, existen 10 circunscripciones monolingúes, 5 para cada comunidad lingúística, siendo la circunscripción de Bruselas bilingúe. En este sentido, los representantes electos por Bruselas deben de elegir el grupo al que pertenecen ya que la neutralidad en este sentido no es posible. La división en grupos lingiísticos es un requisito necesario para obtener las mayorías que la reforma de 1970 introdujo en relación con la aprobación de leyes especiales. La sexta reforma del Estado adoptada en 2011, que entró en vigor en 2014 (coincidiendo con las elecciones federales, de Comunidades y de Regiones) trajo importantes cambios en la composición del Senado. Esta Cámara pasó de estar compuesta por 71 miembros elegidos de manera directa cada cuatro años a ser un órgano compuesto por 60 miembros no electos, siendo una asamblea de parlamentos sub-nacionales. 50 de los mismos son nombrados por los parlamentos de las regiones y comunidades, en base a su conformación electoral. Así, el par-

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lamento flamenco nombra 29 (uno de los cuales ha de provenir de Bruselas), el

parlamento de la comunidad francófona 10, el parlamento valón 8, 2 el grupo francófono del parlamento de la Región de Bruselas-Capital y 1 el parlamento de la comunidad germano-parlante. Los 10 restantes son cooptados por estos 50 senadores de entre los grupos lingiísticos resultantes tras las elecciones a la Cámara de Representantes. La reforma limitó considerablemente las competencias del Senado, transformándolo en una institución de naturaleza no permanente que se reúne ocho veces al año. El procedimiento legislativo en Bélgica se ha convertido en eminentemente unicameral estando la capacidad legisladora principalmente en manos de los miembros de la Cámara de Representantes y el Rey. El procedimiento unicameral es de aplicación en todos los asuntos, mientras que la Constitución no reconoce el procedimiento bicameral para ningún asunto, reduciendo significativamente la labor de esta Cámara (Dandoy et al. 2015).

5.3.2.

Nivel regional y de comunidades

Los parlamentos de las regiones y comunidades son elegidos cada cinco años y poseen competencias similares a las ejercidas por el parlamento federal: controlar al gobierno de la región o comunidad, proponer decretos (ordenanzas en el caso del parlamento de Bruselas-Capital) y aprobar decretos (ordenanzas en el caso del parlamento de Bruselas-Capital). Tanto los decretos como las ordenanzas tienen carácter de ley emanada de los órganos legislativos de estos territorios. Su composición y configuración es compleja y requiere un análisis individualizado de cada una de estas cámaras: —

El parlamento de Flandes (el cual, como se ha descrito con anterioridad, re-

presenta tanto a la Comunidad de Flandes como a la Región de Flandes) tiene 124 miembros de los cuales 118 son directamente elegidos en la Región de Flandes y otros 6 en la Región de Bruselas-Capital. Los parlamentarios provenientes de esta última Región se abstienen a la hora de votar todos aquellos asuntos que afectan en exclusiva a la Región de Flandes.

—

El parlamento valón tiene 75 miembros.

—

El parlamento de Bruselas-Capital tiene 89 miembros. Su composición está estructurada en dos grupos linguísticos formados por 72 parlamentarios francófonos y 17 flamencos.

—

El parlamento de la Comunidad francófona tiene 94 miembros, de los cuales 75 son los diputados del parlamento valón y los 19 restantes son elegidos por los diputados francófonos del parlamento de Bruselas-Capital.

—

El parlamento de la Comunidad germano-parlante tiene 25 miembros elegidos por aquellos ciudadanos germano-parlantes de la Región de Valonia.

204

Amuitz Garmendia Madariaga Tabla 1

Esquema de la estructura territorial y administrativa del Estado e ivel de obierno

Territorio

Federal

Bélgica

.

3 Flandes Valoni alonia

Regional

Bruselas-Capital

, Comunidades

3 Flamenca ! Francófona

Competencias Justicia, Defensa, Seguridad,

Seguridad

Social, Política Macroeconómica, etc. Materias relacionadas con el territorio: . e Economía

|+ Energía e

Medioambiente

Materias . relacionadas con el ciudadano: e Cultura

rmano-parlante | «e Educación Germano-pa . Salud |

Or gano legislativo

Organo ejecutivo

Parlamento

Gobierno

Parlamento de Flandes Parlamento de Valonia

Gobierno de Flandes Gobierno de Valonia

federal

— —

—

federal

Parlamento de Bruselas-Capital

Gobierno de la Bruselas-Capital

—

Parlamento de Flandes

-

Gobierno de Flandes

—

Parlamento de . la Comunidad , Francófona

—

Gobierno de . la Comunidad , Francófona

—

Parlamento de

la Comunidad germanoparlante

—

Gobierno de

la Comunidad germanoparlante

Provincial

10

Cuestiones locales | Consejo Provincial

Diputación

Municipal

589

Cuestiones locales | Consejo Municipal

Alcalde

6. LA MUTACIÓN DEL SISTEMA DE PARTIDOS BELGA Desde la división del tradicional Partido Socialista Belga en torno a las líneas lingúísticas ya mencionadas, en octubre de 1978, Bélgica se ha convertido en un ejemplo paradigmático de democracia avanzada en la que no existen partidos

políticos de ámbito nacional (Heller, 2002: 666; Fitzmaurice, 1996: 170). Partidos

regionales de todo tipo compiten en cada una de sus circunscripciones, siendo la región de Bruselas, la única en la que partidos flamencos y valones compiten conjuntamente, si bien tienden a atraer el voto de sectores sociales diferenciados. Este escenario, eminentemente complejo y regionalizado, es el resultado de un

proceso de reforma institucional progresivo en respuesta a las transformaciones

sociales ya mencionadas, que tal y como señalan algunos autores, ha supuesto una “mutación” del sistema de partidos (Delwit y otros, 2011: 32). Así, se han

El sistema político de Bélgica

205

identificado cuatro fases en lo que a la configuración del sistema de partidos de Bélgica se refiere. a) 1830-1893 > Desde la constitución de Bélgica como Estado independiente hasta la consagración del sufragio universal masculino atemperado por el voto plural, el sistema de partidos belga fue bipartidista. En 1831, la nueva Constitución liberal estableció el sufragio masculino y censitario sobre la base de un sistema de representación mayoritaria. Si bien la institución electoral sufrió reformas menores dirigidas a la ampliación del número de electores, esta fase se caracteriza por la confrontación entre católicos y liberales, principalmente sobre la base de un clivaje de tipo religioso. b) 1893-1948 => La ampliación del derecho de sufragio y la incorporación de los conflictos de índole socio-económica y de naturaleza linguística a la arena política, fomentan el asentamiento de un sistema multipartidista. En

1885, fruto de la revolución

industrial, se constituye el Partido

Obrero

Belga, como unión progresiva de las organizaciones obreras, generalmente situadas en Valonia, las cuales, paradójicamente, en un inicio, eran reacias a la acción

política promovida por los socialistas, mayoritariamente situados en Bruselas y Flandes. A raíz de la lucha de los movimientos asociativos socialistas del norte,

así como de la colaboración de miembros progresistas del Partido Liberal, se estableció el sufragio universal masculino atemperado por el voto plural en 1893. Esta reforma en la norma electoral garantizaba el derecho al voto a todos los hombres mayores de 25 años, si bien algunos electores podían optar a dos votos adicionales, en base a criterios de tipo impositivo, de propiedad, de escolarización o de tipo social. Las primeras elecciones tras la reforma en 1894, pusieron fin al bipartidismo ya descrito con la irrupción del nuevo partido obrero. Los grandes damnificados fueron los liberales, ya que a la debilidad fruto de las divisiones ideológicas en su seno había que sumar las consecuencias políticas de la irrupción de un tercer partido en un sistema mayoritario: los católicos dominaban en Flandes y el nuevo partido obrero dominaba los escaños industriales de Valonia. La irrupción de esta nueva formación transformó el panorama político, dando lugar a un sistema multipartidista, a veces denominado sistema de “dos partidos y medio” (Deschouwer, 1994: 82). Este sistema, que habría de extenderse hasta 1960, se caracterizaba por la existencia de dos grandes partidos, el Demócrata Cristiano y el Socialista, y uno mucho más pequeño, el Liberal. De esta manera, en 1899, un sistema proporcional de voto promovido por los liberales y secundado también por el voto católico, sustituyó a la elección mayoritaria. El Partido Obrero de Bélgica y el entorno político socialista fueron incrementando su representación, consagrándose su integración en el sistema político durante la Primera Guerra Mundial, mediante la participación de los socialistas, por primera vez, en el ejecutivo belga. Este sistema atribuía escaños de la Cámara de Representantes y Se-

206

Amuitz Garmendia Madariaga

nado en dos niveles. El primer nivel repartía escaños en base a distritos pequeños, de acuerdo con la fórmula D”Hont. El segundo grupo de escaños restantes eran asignados a nivel provincial en base al denominado sistema “apparentement”. Así, los partidos políticos debían de obtener dos tercios del cociente Hare”, al menos en un distrito, para poder optar a la división de escaños a nivel provincial. En el escenario de entreguerras, Bélgica asistió a una diversificación de su oferta política. En este sentido, mientras nuevas familias de partidos nacieron y crecieron, otras empezaron a salir de la marginalidad. De esta manera, una serie de grupúsculos favorables a la revolución soviética y la Internacional comunista se unieron para crear un partido de ideología comunista en 1921. Asimismo, tras el final de la Primera Guerra Mundial el movimiento flamenco vio nacer su primer actor político autónomo, el Frontpartij. El origen de este estaba en el denominado Frontbeweging, formación de soldados flamencos neerlandeses en el seno del ejército belga durante la guerra que se sentían discriminados por el hecho de que los cuadros de mando no sólo fuesen mayoritariamente francófonos, sino que se dirigieran a estos soldados únicamente en francés. El Frontpartij tenía una fuerte identidad católica y mientras la mayoría de sus líderes pertenecían a áreas urbanas de Gante y Lovaina, el partido también desarrolló una fuerte adscripción entre los pequeños agricultores, muchos de los cuales canalizaron así su resentimiento contra los terratenientes francófonos. Posteriormente, en 1933, la Unión

Nacional Flamenca se constituyó con el fin de unir bajo un único movimiento político, de tinte más derechista, al total de las organizaciones y partidos políticos flamencos. Al final de la Primera Guerra Mundial también, el partido tradicional

católico se convirtió en la denominada Unión católica, establecida sobre la base

de las familias internas existentes: un ala demócrata cristiana más bien flamenca y un ala conservadora mayoritariamente francófona, que acabarían dividiéndose en dos partidos regionales diferentes con posterioridad. Durante este periodo tres clivajes fundamentales caracterizaban la vida política belga: el socioeconómico, el filosófico-religioso y el linguístico. c) 1948-1980 = Durante esta tercera fase, las reformas institucionales sucesi-

vas establecen un sistema político federal y dos sub-sistemas de partidos regionales que empiezan a tomar una relevancia progresiva.

En 1948, Bélgica reconoció el derecho al voto de las mujeres en las elecciones legislativas, celebrándose un año más tarde los primeros comicios con sufragio universal mixto a nivel nacional. Tras el fin de la Segunda Guerra Mundial, los partidos tradicionales cambian su denominación y su modo de afiliación. Así,

El cociente Hare es el resultado de dividir el número de votos válidos entre el nuevo de escaños

en juego. De esta manera, el cociente representa la cuota de votos que se requieren para obtener un escaño.

El sistema político de Bélgica

207

durante las décadas de los sesenta y los setenta, el número de partidos con representación en el Parlamento belga fue creciendo progresivamente, pasando de 4 en 1949 a 14 en 1981.

Las reformas lingirísticas de primeros de los años sesenta y la posterior primera reforma institucional de 1970, que dividía a Bélgica en dos comunidades culturales y tres áreas lingilísticas diferenciadas, inevitablemente afectó a los tres partidos tradicionales que empezaron a experimentar importantes transformaciones organizacionales con el fin de hacer frente a los incentivos electorales derivados del nuevo marco estructural (Frognier, 1978: 112).

Así, el partido católico belga, oficialmente denominado el Partido Social Cristiano, retuvo su denominación tradicional pero dividió su organización de acuerdo con las fronteras de ambas comunidades lingúísticas: el Parti Social Chretien (PSC) en la comunidad francófona y el Kristelijke Volkspartij (CVP) en la comunidad flamenca. Ambos se reunían de manera separada y cada una de las organizaciones tenía su propio presidente.

El Partido Liberal se dividió en esta época en tres organizaciones siguiendo las divisiones regionales: el Parti de la Liberte et du Progres (PLP) competía en

Valonia; el Parti Liberal (PL) en Bruselas-Capital; y el Partij voor Vrijheid en Voo-

ruitgang (PVV) en Flandes.

El Partido Socialista se mantuvo relativamente unido hasta 1978, bajo el mando de dos copresidentes. Mientras el partido ostentaba una única organización, las alas flamencas y francófonas ocasionalmente se reunían por separado bajo las siglas del Parti Socialiste Belge (PSB) en la comunidad francófona y el Belgische

Socialistische Partij (BSP) en la comunidad flamenca.

El Partido Comunista se mantuvo unido bajo las siglas del Parti Communiste-

Kommunistische Partij (PC-KP) hasta 1989, momento este en el que se dividió en ambas facciones.

Además, tres nuevos partidos federales se crearon durante este tiempo al albur

de las reformas: el Rassemblement Wallon (RW) en Valonia; el Front Democrati-

que des Francophones (FDF) en Bruselas; y el Volksunie (VU) en Flandes.

En relación con el sistema electoral, la primera señal de la traslación del nuevo modelo lingiístico territorial a su configuración ocurre en 1979, cuando con motivo de la celebración de las elecciones europeas, el legislador tomó por primera vez la decisión de separar al electorado belga en dos colegios electorales: uno francófono y otro flamenco (Pilet, 2005: 401). Se optó por el concepto de colegio electoral en vez del de circunscripción, ya que ambas áreas lingúísticas coincidían en el distrito de Bruselas-Halle-Vilvoorde, en el que los votantes tenían la posibilidad de optar por listas electorales de ambos colegios electorales. Esta reforma habría de extenderse a la elección del Senado, de acuerdo con su reforma del año 1993.

208

Amuitz Garmendia Madariaga

d) 1980-Actualidad => Esta cuarta, y última fase, que se extiende hasta la actualidad, está caracterizada no sólo por la desaparición de los partidos de ámbito nacional, lo cual se fragua en la fase anterior, sino por la aparición de nuevas corrientes políticas como los partidos comunitarios, los verdes o los partidos de extrema derecha. La situación de Bélgica durante este periodo representa un ejemplo claro de multipartidismo extremo. A finales de la década de los setenta y principios de los ochenta, nuevas forma-

ciones hacen su aparición. Es el caso de Vlaams Blok (VB), partido flamenco de

corte separatista y xenófobo, o la Union Democratique pour le Respect du Travail

— Respect voor Arbeid en Democratie (UDRT-RAD), que obtienen sus primeros

escaños en las elecciones a la Cámara de Representantes de 1978. En las siguientes elecciones legislativas de este tipo celebradas en 1981, lo mismo ocurre con los partidos ecologistas: Agalev en Flandes y Ecolo en el área francófona. Tanto la fragmentación del sistema de partidos descrita en la fase anterior como la ocurrida a principios de este periodo va complicando progresivamente el proceso de formación de gobierno a nivel federal, hasta alcanzar su cota máxima en el año 2001, cuando el VU se divide en dos nuevas formaciones: Spirit (partido regionalista moderado) y N-VA

2006: 357).

(partido radical flamenco)

(Hooghe y otros,

Así, en el año 2002 el gobierno belga decidió llevar a cabo una nueva reforma del sistema electoral, tomando las provincias como circunscripción electoral en las elecciones a la Cámara de Representantes, derogando el sistema electoral previo de dos niveles (véase epígrafe 6.3.1) y estableciendo una barrera electoral por circunscripción del 5%. Esta reforma ha introducido importantes transformaciones en el sistema de partidos; tal y como señalan De Winter, Swyngedouw y Dumont (2006: 939), algunos partidos pequeños han visto afectada su supervivencia, convirtiéndose en potenciales víctimas de la nueva barrera electoral, al menos en algunas circunscripciones. Como alternativa, desde 2003, el sistema de

partidos belga ha sufrido un importante proceso de cartelización, en base al cual, la competencia electoral entre los partidos ha disminuido, observando un aumento de las coaliciones pre y post electorales (Sandri y otros, 2010: 1240). REFERENCIAS

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Capítulo 7

El sistema político de Portugal ROBERTO LOSADA MAESTRE Universidad Carlos 111 de Madrid

1. INTRODUCCIÓN Pasados veinte minutos de la media noche, el 25 de abril de 1974, se escucharon

en la emisora portuguesa Radio Renascenca los versos de una canción de Zeca Afonso que hablaban de la fraternidad de un pueblo del Alentejo, Grándola, (“Em cada esquina um amigo, em cada rosto igualdade”), pero que eran, además, la señal escogida por el Movimiento de las Fuerzas Armadas (MFA) para iniciar la que se conocería desde entonces como “Revolución de los Claveles” (Revolucáo dos Cravos). Con ella se ponía fin al Estado Nuevo

(Estado Novo), dictadura nacio-

nalista, corporativista, de inspiración fascista, que se había instaurado en 1926, y comenzaba la instauración del actual sistema democrático del país, que tiene su fundamento en el régimen constitucional establecido por el texto aprobado casi dos años después, el 2 de abril de 1976, por la Asamblea Constituyente (Assembleia Constituinte).

La propia Constitución, en su Preámbulo, deja clara la ruptura radical con el pasado al afirmar que “liberar a Portugal de la dictadura, de la opresión y del colonialismo representó una transformación revolucionaria y el inicio de un giro histórico de la sociedad portuguesa”?*. Desde ese momento, el país se define como una República soberana que persigue la construcción de una sociedad libre, justa y solidaria, basada en la dignidad de la persona. Teniendo en cuenta que los textos constitucionales, aunque no exclusivamen-

te éstos, son revisados a conciencia y que puede darse por seguro que cada una de las frases que componen la norma fundamental ha sido redactada con sumo cuidado y atención, no puede considerarse como resultado del azar el orden explícito en que aparecen los adjetivos que pretenden caracterizar a la nueva sociedad portuguesa que nace de la revolución del 25 de abril: libre, justa y solidaria. La libertad ocupa, así, un primer lugar que la convierte en objetivo superior y meta a conseguir para un pueblo que llevaba 48 años privado de la misma (desde 1926). El sistema político portugués, al que aquí se prestará atención, responde a esa

Es el segundo párrafo del Preámbulo.

212

Roberto Losada Maestre

necesidad y anhelo, y bastará con detener la mirada brevemente en sus detalles para ver saltar, una y otra vez, el deseo de libertad como configurador del mismo.

2, ANTECEDENTES El actual sistema político portugués es el resultado de una revolución (pacífica)* que acaba con lo que se conocía como Estado Novo, instituido por el golpe militar del 28 de mayo de 1926 y que se había formalizado con la constitución de 19337, La misma denominación como “nuevo” del sistema desvela su inspiración fascista. Se afirma que “el Estado Nuevo representa el acuerdo y la síntesis de todo lo que es permanente y todo lo que es nuevo, de las tradiciones vivas de la Patria y de sus im-

pulsos más avanzados (...) en una palabra, la vanguardia moral, social y política”*,

Cabe preguntarse, por tanto, qué era aquello viejo con lo que el Estado Novo venía a romper o pretendía superar; en qué consistían aquellas viejas fórmulas de “autoridad sin libertad y libertad sin autoridad” que ahora eran repudiadas. No se trataba de otra cosa que del rechazo al sistema que había instaurado la I República, que tenía, a su vez, como texto base la Constitución de 1911.

La historia del constitucionalismo portugués, como la de algunos otros estados europeos (véase el caso francés y el propio caso español), y a diferencia de la sorprendente estabilidad del constitucionalismo norteamericano, se caracteriza por su discontinuidad formal: seis son los textos constitucionales que aparecen a lo largo de los dos últimos siglos de historia de Portugal?. Añádase a esto, también, que todos ellos surgen tras actos de tipo revolucionario?. Diríase que, por tanto, cada período supone una ruptura con lo inmediatamente anterior y que quedaría, de ese modo, imposibilitado el hallazgo de antecedentes claros que pudieran traerse a colación para entender cada uno de ellos. No es exactamente así, sin embargo, puesto que las referidas discontinuidades formales del constitucionalismo portugués no han impedido la sedimentación de

La Revolución de los Claveles ocasionó solo 4 muertes en Lisboa. La transición portuguesa responde al tipo ideal de Schmitter (1999) de ruptura abrupta con el

régimen anterior.

5

Así puede leerse en el primer mandamiento del Decálogo do Estado Novo, del ideólogo del régimen Joáo Ameal (1934: 5): se afirma expresamente en el cuarto mandamiento que el Estado Nuevo “repudia las viejas fórmulas” queriendo con ello reflejar la idea de ruptura con un pasado al que se achaca el haber destruido las estructuras de autoridad. Se trata de las constituciones de 1822, 1826, 1838, 1911, 1933 y 1976.

Aunque no siempre se haya tratado de actos revolucionarios constitucionalistas: la constitución de 1926 se vio precedida por la Vilafrancada de 1923, con la que el infante Don Miguel pretendía, y con el apoyo de los sectores más conservadores de la sociedad, restaurar el absolutismo, pero que no por ello dejó de influir en el texto que aparecería tres años después.

El sistema político de Portugal

213

ciertos contenidos que han permanecido estables a lo largo del tiempo, tanto a nivel de los principios (como el representativo o la separación de poderes) como de instituciones (como las autarquias u organismos de gobierno local”), o como los derechos y deberes. No carece, por tanto, de sentido, si se trata de encontrar

antecedentes para el presente sistema político portugués, detenerse a observar algunas de las características de los sistemas que lo precedieron: el liberal de 1911 y el autoritario de 1933. En el necesariamente breve repaso que se muestra a continuación, se comprobará cómo la discusión en torno a la figura del Presidente de la República, y el papel que ha de jugar, ocupa el centro de gravedad del diseño del edifico institucional.

2.1.

El parlamentarismo de 1911

El actual sistema político portugués tenía que evitar caer en dos defectos que habían caracterizado a los dos periodos constitucionales inmediatamente anteriores. En primer lugar, la Constitución de 1911 había establecido una República con parlamentarismo absoluto que se había mostrado claramente inadecuado para adaptarse a las realidades sociales y políticas del momento: la figura del Presidente de la República, que era elegido por el Congreso, quedaba diluida, habiéndosele privado de la capacidad de disolver la cámara. Además, no tenía capacidad sancionadora de las leyes emanadas del parlamento, quedándole tan sólo la facultad de promulgarlas aunque estuviese en desacuerdo con ellas?. La ruptura con el absolutismo precedente consistía fundamentalmente, para los revolucionarios del 5 de octubre de 1910, en eliminar el fraude en que había consistido el sistema anterior al convertir al poder legislativo en mero subalterno del poder moderador del monarca. La figura del Presidente de la República tenía que quedar así maniatada y el parlamento verse liberado de cualquier restricción de seguridad que quisiera haber puesto límites a sus posibles desmanes”. Puede

La idea de descentralización ya venía recogida con claridad en el artículo 66 de la constitución de 1911, aunque en la práctica la centralización de las finanzas públicas dificultó la evolución de la autonomía autárquica (Ferreira da Cunha, 2011).

Es verdad que la reforma constitucional de 1919 vendría a rectificar esa limitación, y aunque, efectivamente, llegaron a producirse dos disoluciones (en 1919 y en 1925) sus efectos no fueron relevantes. La lógica de la ruptura con la situación anterior permite entender el motivo de esta notable minoración de la figura del Presidente de la República: durante la monarquía constitucional el Rey había abusado repetidas veces de la potestad de disolver las Cortes. Jo30 de Meneses afirmaba que “...Em quarenta e uma legislaturas, desde 1826 a 1900, apenas nove Camaras

de Deputados deixaram de ser dissolvidas (...) No reinado de D. Luis, houve onze dissolucóes, sendo duas dellas em 1870. Quanto ao reinado de D. Carlos, (...) se fez um adiamento sine die, estando o país durante dois annos sem Parlamento. (...) E para que nada deixasse de haver de

214

Roberto Losada Maestre

afirmarse que la consecuencia de ello (y aunque existen otros factores también importantes) es el posterior y definitivo fracaso del sistema liberal individualista de 1911. Pero, a la vez, podría también decirse que no se encontraban los liberales revolucionarios del momento con muchas más opciones, preocupados como estaban, principalmente, por lograr la transformación de la sociedad, más que por establecer un sistema político sólido y con posibilidades de responder con éxito a los problemas que habrían de enfrentar. Pesaba en ellos más el temor a la contrarrevolución!” que las voces que reclamaban sensatez y reflexión a la hora de montar el edificio del nuevo régimen republicano!??. La permanente inestabilidad!* y las ocasionales interrupciones del sistema constitucional que serán resultado del defectuoso edificio institucional construi-

do, no son sino el reflejo práctico, en definitiva, de la desconfianza que los revolu-

cionarios sentían hacia el pueblo portugués?”.

2.2.

El presidente invisible del Estado Novo

Como reacción al individualismo liberal y al parlamentarismo desbocado del periodo precedente, el Estado Novo define la República Portuguesa como cor-

porativa (artículo 5 de la constitución de 1933), es decir, asentada no sobre los

individuos, sino sobre una serie de cuerpos intermedios (familia, iglesia, corporaciones locales, etc.). Si la I República puede caracterizarse por un parlamentarismo llevado al extremo, el Estado Novo instaura una especie de presidencialismo

original, encontrou que uma Camara, dissolvida em 1897, foi novamente dissolvida em 1898!” [Actas da Assembleia Nacional Constituinte de 1911 (de 15 de junho a 25 de agosto)!). Paiva Couceiro, el defensor de la monarquía, exiliado en Galicia no dejaba de organizar incursiones con el objeto de desestabilizar la República y dar la “ideia (aliás verdadeira) de que todo o país se encontra em estado revolucionário latente” (Paiva Couceiro, 2000:

120). La

contrarrevolución no dejó de aprovechar las contradicciones entre la propaganda republicana y la praxis política del momento. Véase, a este respecto Miguel Dias Santos, 2010. “Para a maioria hegemónica do Partido Republicano que conduziu a I República, o objectivo fundamental era republicanizar o Estado e a sociedade e garantir a manutencáo de uma Constituicáo de características liberais que pudesse assegurar um consenso mínimo entre todos os republicanos e o suporte para leis fundamentais na manutencáo do regime de matriz revolucionária” (Farinha, 2012: 601). Véase también Fernandes, 2006.

Wheeler (1998: 253) no duda en colocar a la 1 República portuguesa a la cabeza de los regímenes inestables de la Europa del momento: “[The] Regime was handicapped by frequent public violence, political instability, lack of administrative continuity, and impotence. With forty-five government during fifteen years and eight months, the First Republic was Western's Europe most unstable parlamentary regime”. “Todos reconhecemos que o nosso povo ainda náo tem a alta compreensáo dos seus destinos, nem uma ilustracáio correspondente a essa forma de governo”, afirmaba José de Castro, Actas 1911, 54.

El sistema político de Portugal

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peculiar, en el que el Presidente de la República (esta vez sí Jefe del Estado, al contrario de lo que ocurría en el período precedente), no era el Jefe del Ejecutivo, pero sí podía disolver las cámaras. Por otro lado, el gobierno era políticamente responsable ante el Presidente. Sin embargo, con el tiempo, la práctica fue mostrando una progresiva desaparición de la figura presidencial del proscenio político, dejando el lugar protagonista al Presidente del Conselho (Jefe del Ejecutivo), lo que ha llevado a que se denomine al sistema como “presidencialismo de Primer Ministro”, “sistema representativo simple de Canciller” (Miranda, 1996), o “sistema presidencialista de canciller”**. Tal evolución no sorprende, puesto que es lógico que los poderes de disolución de una cámara que no era representativa (se trataba de un sistema de partido único, la Unión Nacional), y cuyas leyes podían ser modificadas por los decretos del gobierno (que acumulaba los poderes legislativo y ejecutivo), y la capacidad de destituir a un Presidente del Consejo al que el Presidente, por pertenecer al mismo partido, nunca se encontraría enfrentado, no fueran empleados nunca. El Estado Novo, de hecho, no convierte a la figura del Presidente de la República en una figura mucho más importante de lo que había sido en la I República. La elección del mismo la realizaba un colegio electoral restringido compuesto por los miembros de la Asamblea Nacional, la Cámara Corporativa y las organizaciones municipales, privándole, de este modo, de la legitimidad que podría haberle proporcionado una elección directa. Como muestra de la poca relevancia de que estaba revestida la figura, puede recordarse que el almirante Américo Thomaz, que era el Presidente del país el 25 de abril de 1974, pudo permanecer durante todo aquél día y el siguiente en su casa, hasta el 26 de abril, cuando los revolucionarios se acordaron de acudir a detenerlo, tal y como relata uno de los protagonistas de la revolución (Saraiva de Carvalho, 1977), y ello porque, en realidad, sus poderes

y su influencia eran tremendamente limitados, hasta el punto de que el pueblo lo llamaba “corta cintas” (Araujo, 2003: 84).

2.3.

La opción socialista de 1976

Sería un error pensar que con la Constitución de 1976, aunque se restaura la

democracia y se reabre el parlamento, se vuelve al sistema liberal individualista que existía antes del Estado Novo. Por el contrario, hay quien ha podido afirmar, en virtud de sus similitudes, que para el establecimiento del actual sistema portugués no habría hecho falta sustituir la Constitución de 1933, ya que la actual ha mantenido el nivel intervencionista de aquélla, si bien orientado en sentido opues-

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Así calificó al régimen salazarista el que fuera el último Jefe de Gobierno del Estado Novo (Caetano, 1946).

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to, lo que genera sin duda numerosas contradicciones con las libertades que dice garantizar y que, en el Estado Novo se veían restringidas, o veían establecidos sus límites, no en el propio texto constitucional, sino en la legislación ordinaria, de modo que hubiera sido suficiente modificar ésta sin entrar en una reelaboración total del sistema (Lucena, 1989). El resultado de los dos convulsos años que sucedieron a la revolución del 25 de abril y precedieron a la aprobación de la Constitución, fue un Estado de corte socialista (por reacción a la posición corporativista fascista del régimen anterior) que habría de ir siendo desmontado con el tiempo (especialmente en la revisión constitucional de 1989). Así, por ejemplo, el texto constitucional creaba el denominado Conselho da Revolugáo (Consejo de la Revolución)!” ») que tenía poderes tanto militares como políticos muy extensos, entre los que cabe destacar: la elección del Presidente de la República y el Jefe del Estado Mayor de las Fuerzas Armadas, entre otros cargos; capacidad de vigilar (a modo de tribunal constitucional) el cumplimiento de las normas constitucionales y las leyes; apreciar los Actos del Gobierno y de la Administración, e incluso podía pronunciarse sobre emergencias nacionales o asuntos de interés nacional cuando el Presidente así lo considerara oportuno!?. Del mismo modo, se establecía, hasta la reforma de 1989, que el país había de seguir el camino del socialismo y alcanzar la sociedad sin clases a través de la apropiación colectiva de los medios de producción?”. Como ya se ha indicado, las posteriores reformas constitucionales de 1982 y 1989, sustituyeron el programa socialista por un programa “social-demócrata” (Amaral, 2006), dejando asentado el actual sistema político del país que es objeto de revisión en los siguientes apartados.

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Recuérdese que la revolución portuguesa fue liderada por el Movimiento de las Fuerzas Armadas (MFA), un grupo de militares de baja graduación que estaban profundamente descontentos con la política que en relación a la Guerra Colonial desarrollaba el gobierno salazarista. El Consejo de la Revolución no es sino la institucionalización del MFA, cuya influencia sería fundamental durante todo el período de asentamiento de la democracia portuguesa hasta su disolución en 1982. Para más detalles sobre el Conselho da Revolucáio (Fernandes, 2006).

El artículo 80 original de la Constitución establece que “A organizacáo económico-social da Republica Portuguesa assenta no desenvolvimento das relacóes de produgáo socialista, mediante a apropriacáo colectiva dos principais meios de producáo e solos, bem como dos recur-

sos naturais, e o exercício do poder democrático das classes trabalhadoras”.

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3. EL SEMIPRESIDENCIALISMO PORTUGUÉS 3.1.

Razones para una presidencia con poderes

Tenían los constituyentes de 1976 dos antecedentes, como se ha visto, que mostraban que el camino a seguir debía pasar entre la Escila del parlamentarismo desenfrenado de la 1 República y el Caribdis de la deriva autoritaria del peculiar presidencialismo del Estado Novo. La solución por la que se optó es un sistema de gobierno semipresidencialista!*?, en el que el Presidente, elegido por sufragio universal directo, se convierte en la garantía de compatibilidad entre los modelos social y político de autoridad que la revolución del 25 de abril había vuelto incongruentes: “aquél es predominantemente autoritario; y aunque en crisis, rechaza la participación. El modelo político es democrático y liberal: exige la participación o la apatía” (Salgado de Matos, 1983: 238)!”.

Otros motivos que hacían conveniente la existencia de un Presidente elegido directamente y con poderes efectivos, pueden encontrarse en la necesaria existencia (necesaria en la medida en que la sociedad se encontraba asimismo extremadamente fraccionada, al menos durante los dos convulsos años que siguen a la revolución de 1974) de un sistema de partidos basado en la representación proporcional y la previsible formación de gobiernos no apoyados por amplias

18 — El término semipresidencial tiene ya una larga historia desde que lo acuñara Duverger en su Obra Jaque al Rey de 1977. Para este autor se trataba de un modelo que aúna la característica definitoria del parlamentarismo, esto es, la responsabilidad del gobierno ante el parlamento, con un Presidente que es elegido por sufragio universal directo. Y si bien puede afirmarse que se trata de unos criterios sencillos, la praxis política seguida en los distintos Estados que fueron clasificados como semipresidencialistas en un principio (Francia, Finlandia, Islandia, Irlanda,

Portugal y Austria) ha hecho que se excluya del mismo a muchos de ellos, al tiempo que los nuevos estados surgidos de la desaparición de la Unión Soviética han de ser clasificados dentro de este grupo (y no estaría de más señalar que algunos de ellos han tomado de ejemplo el modelo portugués). Cuando la elección directa del Presidente no se acompaña de una verdadera atribución de poderes, cabe dudar de si es apropiado designar el régimen como semipresidencial. No se trata aquí de cuestionar una terminología que ya ha solidificado y encontrado fácil acomodo en los tratados de ciencia política, pero no puede dejar de sorprender que el carácter definitorio de este tipo de regímenes, es decir, lo que los aproxima a los modelos presidencialistas desde el parlamentarismo, sea la elección directa del Presidente, lo que, por ejemplo,

generaría dificultades a la hora de clasificar a los Estados Unidos. Del mismo modo, si lo que se escoge como criterio diferenciador es el poder presidencial para disolver el Parlamento, se está optando por escoger una característica que es ajena al régimen presidencial.

Añade este autor que “se nos situarmos na perspectiva da cultura política portuguesa, o presidente será o garante da estabilidade e o vector da integracáo social. Presidente da República, ele é também o presidente da Nacáo. Náo deve governar nem administrar. Mas deve garantir a

vida do Governo. Deve agir quando a seguranca está em risco” (Salgado de Matos, 1983: 239).

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mayorías, sino en coaliciones o acuerdos”, dentro de una Asamblea de la República que se esperaba permanentemente dividida. Igualmente, era necesaria una autoridad militar con suficiente legitimidad política para facilitar la transición a la democracia (Braga da Cruz, 1994).

Tampoco debe olvidarse que el sistema político establecido en 1976 era el resultado de un acuerdo entre los militares del MFA (Movimento das Forcas Armadas) y los partidos políticos que estaban representados en la Asamblea Constituyente. Algunos quisieron ver en la elección por sufragio universal del Presidente de la República una cláusula militar implícita (Goncalves, 1984), ya que aquél sería el líder de los militares vencedores del 25 de Noviembre. Para que los militares se retiraran de la vida política era necesario un liderazgo político sólido. Tendría sentido, por tanto, hablar de la naturaleza castrense del semipresidencialismo

portugués, ya que la existencia del mismo puede justificarse con la necesidad de apartar a los militares de la política. El resultado de ese acuerdo fue, por tanto, un sistema mixto en el que hay una legitimidad dada por sufragio universal doble y también una doble responsabilidad del gobierno ante el Parlamento y el Presidente. Hay quien ha llamado a esto, además de semipresidencialismo, “parlamentarismo racionalizado”. Por último, en opinión de Salgado de Matos (1983), la cultura política de auto-

ridad que se vivía en el régimen precedente resultaba incongruente con la modelo de participación política que se buscaba establecer, siendo, por tanto, natural, que al Presidente se le eligiera por sufragio universal.

3.2.

La reforma de 1982

No era posible, pensar, entonces, en una figura presidencial desprovista de cualesquiera poderes dentro del ejecutivo, pero, en un principio, los que se le concedieron estaban hasta cierto punto moderados por la figura del Consejo de la Revolución?! que, hasta la reforma constitucional de 1982, era quien debía autorizar, por ejemplo, la disolución del Parlamento a propuesta del Presidente. La reforma citada, por tanto, bien podría entenderse como un incremento o, cuan-

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Como se verá, la elección del gobierno no exige la aprobación de su programa, sino que basta con que no sea reprobado. Puede discutirse que el Consejo de la Revolución supusiera dicha moderación, toda vez que era el Presidente de la República el Presidente del Consejo. De hecho, la desaparición del Consejo en la reforma constitucional de 1982 vino a reducir de manera indirecta los poderes presidenciales, puesto que muchas de las funciones que desarrollaba el Consejo de la Revolución se distribuyeron entonces entre otros órganos como el Tribunal Constitucional, o el Consejo de Estado, privando al Presidente de sus prerrogativas formales en materia de control de la constitucionalidad de las normas o de legislación en asuntos militares.

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do menos, mantenimiento del poder presidencial”, puesto que, por seguir con el ejemplo citado, la disolución del Parlamento puede adoptarla, desde entonces, sin más requisito que el de haber contado con el parecer (que además es público) del Consejo de Estado. Por supuesto esta afirmación debe entenderse en el marco de los poderes de que hasta entonces había gozado el Presidente, ya que existe, no obstante, una opinión más extendida que insiste en considerar la reforma de 1982 como una disminución del protagonismo de la figura, especialmente encaminada a poner un freno, no a la institución, sino a la figura concreta del Presidente del momento, Ramalho Eanes (Balsemáo, 1986).

Pero, independientemente de los ejemplos concretos que se puedan aducir, lo que queda claro es que la reforma constitucional consagra un sistema que, a falta de mejor denominación, podemos seguir llamando semipresidencialista, al mantener una figura presidencial con poderes reales y no meramente figurativos, como se demostrará durante el mandato inicial de Mário Soares. Algo en lo que, sin duda, tuvo un papel importante el hecho de que el Presidente sea elegido por sufrago universal directo y no, como se vio en el caso del modelo de la I República, de manera indirecta por el Parlamento. Considérese la profunda contradicción interna que supondría la enorme legitimidad que la elección directa otorga a la figura presidencial con una importante privación de poderes reales. En el caso de que estos fuesen disminuidos de forma considerable, la elección directa del Presidente

no tendría un verdadero sentido, al privarle del ejercicio de gobierno para el que el pueblo le habría legitimado. Pedro Santana Lopes (2013), señala con acierto que no tiene mucho sentido hacer que se elija a un presidente que sólo tendrá una función simbólica o que se limita a moderar, teniendo que estar en silencio?”,

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La idea de que los poderes presidenciales fueron incrementados o, cuando menos mantenidos, en la reforma de 1982, no deja de ser controvertida; puede interpretarse dicha reforma de manera contraria, como una reducción de los poderes de que antes gozaba. Por ejemplo, la reforma priva al Presidente de la potestad de nombrar a los altos mandos militares en exclusiva, teniendo que compartirla desde entonces con el gobierno. Del mismo modo, se aduce a favor de la tesis de la disminución de poderes presidenciales la introducción de límites específicos al poder presidencial de destituir al Primer Ministro, concretamente, como establece el artículo 198 de la Constitución reformada, “quando tal se torne necessário para assegurar o regular funcionamento das instituicóes democráticas” (Salgado de Matos, 1983: 240-242).

Por otro lado, la campaña electoral para la presidencia moviliza numerosos recursos y acaba por generar equívocos. Los candidatos realizan discursos y proclamaciones ideológicas y acaban por entrar en el terreno del gobierno. Se ven en la necesidad de tener que posicionarse ante los problemas que atraviesa el país en ese momento, dando la sensación de que, de ser elegidos, podrán hacer algo para remediarlos. Como muestra la realidad posterior, tal cosa no es posible, por lo que, en ocasiones, con el objetivo de evitar la lógica decepción, el Presidente electo busca un protagonismo político que choca abiertamente con el gobierno de turno.

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Es bueno recordar, en este sentido, que quienes consideraban que la reforma constitucional de 1982 dejaba al presidente sin verdaderos poderes de gobierno, también defendían, de manera totalmente lógica, que se modificase la forma de elección del mismo, apoyando la elección indirecta por el parlamento, o bien que los poderes le fueran incrementados hasta ajustarse al elevado nivel de legitimad que posee. En todo caso, el hecho de que los partidos políticos desde la reforma constitucional de 1982, se movilizaran de manera decidida para que fuera su candidato quien ganara las elecciones presidenciales, demuestra de manera clara la importancia que la figura presidencial tenía”, y el poder que aún conservaba, muy a pesar de quienes insistían en afirmar que el sistema había dejado de ser semipresidencial para pasar a ser, como se ha dicho antes, parlamentario racionalizado (Aguiar, 1983).

La acentuación de las características propias del parlamentarismo que se irá produciendo con el tiempo, no se derivan tanto de la reforma constitucional de 1982, sino de la praxis política. Es habitual encontrar entre los juristas quienes consideren que la modificación realizada supone la eliminación de facto de la responsabilidad política del gobierno ante el Presidente, al establecer que sólo podrá destituir al Primer Ministro cuando lo exija el funcionamiento de las instituciones democráticas, lo que desvirtuaría por completo el modelo semipresidencialista, afirman, al vaciarlo de contenido. Pero esto sería olvidar el punto de vista de la práctica política en la que, cuando el Presidente cuenta con el apoyo de una mayoría favorable en la Asamblea y puede, además, dirigir hasta cierto punto a dicha mayoría, juega un papel director en la vida política del país. Como se verá, es el juego partidista y de mayorías políticas lo que acaba por influir de manera decisiva en el verdadero poder político del Presidente de la República?*?. De modo que,

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El candidato que se enfrentó en 1986 a Mario Soares, Freitas do Aamaral (y que venció en la primera vuelta de las mismas) dejó su partido (AD) sumido en una profunda crisis al abandonar su jefatura para centrarse en la carrera a la presidencia de la República. Salta a la vista que la limitación impuesta respecto a la potestad de destituir al gobierno no tiene una relevancia excesiva si el Presidente continúa teniendo el poder de disolver la Asamblea, en la medida en que el gobierno es elegido por la misma y depende, por tanto de su composición. Es difícil imaginar una situación en la que el gobierno no cuente con el apoyo ni del Presidente, ni de la Asamblea y no se haga recomendable su dimisión. Pero si ése es el caso, ¿no estaría un Gobierno que no cuenta ni con los apoyos de su propio partido político en la Asamblea entorpeciendo el funcionamiento normal de las instituciones democráticas? ¿Y no sería éste motivo para que el Presidente pudiera exigir su dimisión? Del mismo modo, se entiende difícilmente que el Presidente tenga la necesidad de hacer dimitir a un gobierno que cuente con el suficiente respaldo en la Asamblea, dado que el nuevo gobierno, es de esperar, tendrá características similares al saliente. Centrar la atención de manera exclusiva en los aspectos jurídicos de una institución ciega para ver los posibles recursos políticos con los que ésta cuenta y el poder que el juego político permite reunir más allá de la letra de las normas constitucionales. Es

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más aún que la reforma constitucional de 1982, será el resultado de las elecciones de 1987, en las que por vez primera existe una mayoría absoluta monopartidista en la Asamblea de la República en manos del PSD (Partido Social Demócrata de Cavaco Silva), las que comiencen a virar el sistema semipresidencialista hacia su vertiente más parlamentaria, pero que curiosamente, incrementará el poder y la influencia, no de la Asamblea de la República, sino del Primer Ministro. Precisamente por ello se producirá un enfrentamiento casi permanente entre el gobierno y el presidente, hasta el punto de que se habla de “guerrilla institucional” (Braga da Cruz, 1994: 258), durante los años del último gobierno de Cavaco Silva con Mário Soares de Presidente.

3.3.

¿Hacia el parlamentarismo o hacia un presidencialismo de Primer Ministro?

El sistema portugués no deja de ser singular entre los modelos semipresidencialistas; si se opta por clasificarlo como tal no se trata de una decisión pacífica, por cuanto, si bien es verdad que el Presidente goza de la legitimidad de la elección directa y de la potestad de nombrar al Primer Ministro, estos recursos jurídicos garantizados por la Constitución no lo convierten de manera inmediata en una figura capaz de influir decisivamente en la vida política del país. En buena medida dependerá de la relación que guarde con la mayoría gobernante**, (algo, por lo demás, característico de otros regímenes semipresidencialistas). Téngase presente que la duración de los mandatos de la Asamblea de la República y del Presidente son bien distintos: la primera se elige para cuatro años y el segundo para un período de cinco, lo que puede ocasionar (igual que en el modelo francés) que exista una mayoría parlamentaria hostil al presidente. A eso ha de sumarse el hecho de que, incluso si se trata de una mayoría favorable, no goza siempre el Presidente de la posibilidad de ejercer la dirección de la misma. No obstante, de manera muy significativa, el Presidente de la República ha jugado siempre un papel moderador al hacer uso con frecuencia (al menos más frecuencia que en otros sistemas

similares) de la posibilidad de iniciar el contencioso constitucional contra las leyes aprobadas por el parlamento o los decretos del gobierno (Garnier, 2005).

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precisamente ésta la postura de Soares al hacer uso de su potestad de disolver la Asamblea en 1987: no lo hace por un problema de falta de confianza política (el bloque de partidos que lo había apoyado en su carrera a la presidencia formado por la coalición entre PS y PRD contaba con mayoría), sino de estabilidad política. De ese modo equipara esta potestad a la de destituir al gobierno tal cual queda establecida por la reforma de 1982. Manuel Villaverde Cabral (1990) considera que el masivo apoyo que encontró la segunda candidatura de Mario Soares a la presidencia y la escasa competitividad mostrada entre los candidatos, demuestra que el modelo, tras la reforma de 1982 se había convertido en un modelo parlamentario con un Presidente que desempeña una función representativa de tipo simbólico.

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La práctica política muestra una evolución del papel jugado por el Presidente de la República. Durante el período de Ramalho Eanes el modelo se inclinaba mucho más hacia el presidencialismo, podría decirse, castrense. Sin embargo, la figura de un Presidente fuerte no podía defenderse con facilidad ante la legitimidad de tipo similar que tenían los distintos gobiernos elegidos en fechas no coincidentes con las de las elecciones del Presidente. Así, por ejemplo, podía el gobierno de Sá Carneiro afirmar en 1980 que gozaba de una legitimidad sin duda más fresca que la del Presidente Ramalho Eanes, que había sido elegido cuatro años antes, pero que logró renovar en las presidenciales de 1980, frenando de ese modo la tendencia parlamentarista que se había iniciado en 1979, La fragmentación de la Asamblea Nacional y la existencia de un gobierno minoritario permitieron al Presidente Mário Soares (elegido en 1986) jugar un papel muy relevante durante el primer año de su mandato (recuérdese que el presidente puede disolver el Parlamento y hacer dimitir al Gobierno). Sin embargo, y como era de esperar, la formación de una mayoría parlamentaria fuerte acercaba el sistema más al parlamentarismo (lo que por otro lado no disgustaba especialmente a Mário Soares), al tiempo que, al contar el Presidente con el apoyo de un determinado partido, este se presidencializaba en buena medida, al convertirse la figura del Presidente de la República en una figura de peso dentro de la política nacional. En cualquier caso, la presidencia de Mario Soares alejó a la institución de los dos peligros que históricamente la habían venido amenazando: el excesivo intervencionismo y el mero simbolismo. Su forma de entender el ejercicio de la presidencia quedaría como marca distintiva del modelo presidencial portugués: una presidencia vista como órgano moderador de arbitraje y garante de la Constitución (Braga, 1994: 257).

Los últimos años del mandato de Mário Soares, que se desarrollaron en un constante enfrentamiento con el gobierno del PSD liderado por Cavaco Silva, quien acusaba al Presidente de haber abandonado el papel moderador para optar por un actividad de “interferencia”, no suponen una modificación del rumbo, sino que han de interpretarse como la reacción institucional a una creciente pérdida de influencia, que se pone de manifiesto de manera habitual al ser el Presidente incapaz, en último término, de modificar las decisiones y la orientación política del país impulsada por la mayoría parlamentaria. En resolución, la designación del modelo portugués como modelo semipresidencialista no puede apoyarse únicamente en los distintos recursos jurídicos que al Presidente otorga la Constitución, puesto que parecería que se ha ido viendo privado, en las sucesivas presidencias desde 1982, de verdadera capacidad de influencia política o recursos con los que condicionar u orientar la acción política gubernamental. Y aunque esto bien puede ser así, lo que ha ocurrido simultáneamente es que el papel jugado por el Primer Ministro ha sido cada vez mayor. No en vano, en 1989 ya hubo quien se atrevió a calificar el sistema como presiden-

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cialismo de primeiro ministro?”, algo que, ya se ha visto, lo acerca más al modelo seguido en el Estado Novo*?. El papel y la verdadera influencia del Presidente de la República portuguesa no depende, pues, de que sea o no elegido por sufragio universal o de que se le reconozcan o no determinados poderes de disolución del parlamento o dimisión del gobierno, sino de la estructura del sistema de partidos que determina la formación de mayorías más o menos amplias dentro de la Asamblea Nacional y de la personalidad de quien ocupa el cargo. Se ha calificado repetidamente a la Presidencia de la República como una “magistratura de influencia”, lo que indica con claridad que la capacidad de contacto con el país, de comunicación, relevancia mediática de la figura, etc., en manos de un Presidente cualificado pueden conver-

tirse en instrumentos de poder tan importantes como los que vienen reconocidos

en la Constitución?”.

4. EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA

4.1.

Cargo y elección

La Constitución establece que el Presidente de la República, como ocurría en el Estado Novo y a diferencia del régimen de 1911, es el Jefe del Estado, es decir, “representa a la República Portuguesa, garantiza la independencia nacional, la unidad del Estado y el funcionamiento normal de las instituciones democráticas

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Adriano Moreira (1989) no hace otra cosa que constatar que Cavaco Silva gobernó, bajo la presidencia de Mario Soares como si se tratara de un Presidente ejecutivo elegido por sufragio

universal, sin que los poderes constitucionales reconocidos al Presidente supusiesen un impedimento relevante.

De ahí, una vez más, la idea de que no hubiera sido necesaria una nueva Constitución tras la

revolución del de 2.5 de abril de 1974. Mário Soares supo mejor que nadie emplear estos recursos, muy especialmente en lo que se denominó presidencias abiertas, o viajes que realizó por el país para tener contacto directo con los problemas de los ciudadanos. Es verdad que estas capacidades también vienen determinadas o limitadas por otros elementos políticos; así, durante su primer mandato Soares llevó a cabo ocho de estas presidencias abiertas, mientras que en el segundo, cuando el enfrentamiento con el gobierno de Cavaco Silva era constante, no llevó a cabo más que tres, eso sí, una de ellas,

en Lisboa, tuvo un profundo impacto al mostrar el lado menos agradable del progreso defendido por el gobierno, desvelando la existencia de importantes bolsas de pobreza en la capital del Estado.

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y es comandante supremo de las Fuerzas Armadas”?

(art. 123)*!, Es elegido

por sufragio universal directo??, por un período de cinco años (art. 131, 1)”, renovable consecutivamente una única vez (art. 126, 1)”, Resultará elegido el

candidato, necesariamente mayor de 35 años (art. 125), que obtenga más de la mitad de los votos emitidos sin contar los votos en blanco (art. 129, 1), es decir,

que los que das

se elige al Presidente en un candidatos desde una postura se ve reforzada por el hecho por los ciudadanos y no por

sistema de dos vueltas que facilita la visión de no partidista (aunque con ciertas limitaciones), de que las candidaturas hayan de ser presentalos partidos [cada candidato debe contar con,

al menos 7500 firmas de ciudadanos para poder ser candidato (art. 127, 1)]*. Y toma posesión ante la Asamblea de la República (art. 130, 1), no siendo ésta

quien posesiona al Presidente.

4.2.

Poderes

Nombra

al Primer Ministro

(art. 190, 1), por supuesto teniendo en cuenta

los resultados electorales, y tras haber “oído a los partidos representados en la Asamblea de la República”, y a propuesta de aquél nombra al resto de ministros que componen el gobierno. A lo largo de los años, la evolución del triángulo institucional (presidencia, gobierno, Asamblea) ha conducido hacia una cooperación que se ha revelado fundamental, por cuanto las mayorías en la Asamblea no

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El Presidente, en el texto constitucional original era, por tanto, Jefe del Estado, Presidente del

Consejo de la Revolución y Jefe de las Fuerzas Armadas. Ramalho Eanes, primer Presidente del estrenado régimen aunaba tres legitimidades: la castrense, la electoral y la histórica (Araujo 2003: 85). Todos los artículos a los que se refiere el texto lo son de la Constitución de la República Portuguesa. Pero, a diferencia de lo que ocurre con las elecciones a la Asamblea de la República, en este caso sólo se puede ejercer el voto “presencialmente en el territorio nacional” (art. 124, 2), por lo que los portugueses residentes en el extranjero no pueden participar en la elección del Presidente. La razón de esta limitación radica en que el elevado número de portugueses no residentes en territorio nacional podría determinar el resultado de las elecciones a doble vuelta, algo que difícilmente puede ocurrir en las elecciones a la Asamblea, en las que se aplica el “sistema de representación proporcional y el método de la media más alta de D'Hont” (art. 155, 1) (Barroso y otros, 1988: 316).

El mandato del Presidente termina cuando toma posesión el nuevo Presidente electo. Además, la Constitución establece que, en caso de renuncia del Presidente, éste no se pueda presentar a las elecciones inmediatamente posteriores a la misma ni a las que se realicen en el quinquenio inmediatamente siguiente a su renuncia (art. 126, 2), con el fin de evitar que dicha

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renuncia sirva para obtener una tercera reelección antes de transcurridos cinco años a través de la complicidad de otro candidato que estuviera dispuesto a renunciar al cargo. Este sistema de elección del Presidente impide el triunfo de candidatos que ocupan posturas extremas en el eje ideológico, como la propia práctica ha venido a confirmar.

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coincidían con las mayorías que apoyaban a los presidentes electos. Esta falta de coincidencia muestra que el electorado portugués no concibe al Presidente como Presidente de partido, sino como figura que representa al conjunto del país y que las mayorías presidenciales se agotan en el momento en que resulta elegido el Presidente. Puede presidir el Consejo de Ministros a petición del Primer Ministro (a diferencia de lo que ocurre en el caso francés) y éste ha de mantenerlo informado tanto de los asuntos de política interna como de política exterior (art. 204, 1, c). El Presidente, además, tiene la potestad de vigilar por la constitucionalidad de las leyes, no sólo de forma preventiva, antes de la promulgación de las mismas, sino también posteriormente. Igualmente, tiene derecho de veto sobre los decretos del ejecutivo. Un veto definitivo que le permite, en el caso de que desee que la norma se aproxime más a su visión de las cosas, sugerir al gobierno modificaciones en ese sentido y que no pueden dejar de ser tenidas en cuenta si se quiere evitar finalmente el bloqueo y la no promulgación de la misma. El Presidente no está obligado, en ningún caso, a sancionar y promulgar las leyes de la Asamblea o los decretos del gobierno. Se trata de un auténtico derecho de veto (art. 139) que le permite fiscalizar la actividad legislativa de ambos órganos. Ello puede realizarse por dos vías diferentes. Por un lado el control preventivo (art. 137): en el caso de que el Presidente sospeche o aprecie inconstitucionalidad en la propuesta de la norma que le es presentada, puede enviarla al Tribunal Constitucional, que decidirá sobre la constitucionalidad o no de la misma, teniendo en cuenta que, en el caso de que el Tribunal dictaminara la in-

constitucionalidad, el Presidente no podría en ningún caso promulgarla, habrá de devolverla al órgano de que emanó (gobierno o Asamblea) para su revisión O modificación. Por otro lado, puede llevar a cabo un control posterior de la norma: puede vetar la norma (aunque el Tribunal Constitucional, en el caso de que le fuera enviada para la obtención de su dictamen en el proceso de fiscalización preventiva, hubiera determinado la constitucionalidad de la misma) y devolverla al órgano de que emanó, fundamentando su oposición a la promulgación de la misma. Se trata de un veto de carácter político y que, para el gobierno es definitivo, puesto que está obligado a acatar el veto o a introducir las reformas sugeridas por el Presidente, pero que la Asamblea puede superar sin introducir las modificaciones presidenciales si logra que el texto original sea aprobado, tras la devolución desde la Presidencia de la República, por mayoría absoluta, en el caso de las leyes ordinarias, o por mayoría de 2/3 en el caso de las leyes orgánicas, la ley electoral, las normas relacionadas con las relaciones exteriores y Otras semejantes. En el caso de las leyes ordinarias el Presidente puede, además, ejercer lo que se conoce como control posterior abstracto (fiscalizacáo sucessiva

abstracta), y que consiste en apreciar la inconstitucionalidad de la norma tras la promulgación de la misma, procediendo a solicitar al Tribunal Constitucional

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que se pronuncie sobre ella. Finalmente, puede, dentro de este último tipo de control, solicitar al Tribunal Constitucional que compruebe la existencia de inconstitucionalidad por omisión, es decir, por ausencia de la norma adecuada que permita hacer exigible algún precepto constitucional**. La Asamblea o el gobierno pueden proponer al Presidente la convocatoria de referendos, siendo él quien decide finalmente sobre la misma. Eso sí, en el caso de que decidiera proceder a convocarlo, está obligado a realizar un control constitucional previo, solicitando el dictamen vinculante del Tribunal Constitucional. El artículo 136 de la Constitución confiere al Presidente la facultad de disolver la Asamblea de la República, así como los órganos de las Regiones Autónomas (Madeira y Azores), de cesar al gobierno y de destituir al Primer Ministro (si bien en las condiciones que se han citado anteriormente con ocasión del análisis del semipresidencialismo portugués). Asimismo, le otorga el poder de convocar la Asamblea con “carácter extraordinario (...) sobre asuntos específicos”>”.

El Presidente puede pronunciarse, según recoge el artículo 137, sobre “todas las emergencias graves en la vida de la República”. Preside el Consejo de Estado (art. 144), que es su órgano consultivo y del que

forman parte, además, el Presidente de la Asamblea de la República, el Primer Ministro, el Presidente del Tribunal Constitucional, el Defensor del Pueblo, los

presidentes de los gobiernos regionales, los anteriores Presidentes de la República elegidos desde 1976, cinco ciudadanos designados por el Presidente y otros cinco elegidos por la Asamblea de la República.

Es competente, en materia de relaciones exteriores, y como máximo representante de la República, del nombramiento de los embajadores a propuesta del gobierno, y acredita a los representantes extranjeros en el país. Asimismo, ratifica los tratados internacionales una vez aprobados por los órganos competentes, etc. Puede verse un listado más completo de los poderes presidenciales clasificados en función de la independencia de que goza en su ejercicio y el propósito de los mismos en la figura 1. En ella se distinguen cuatro grupos: los poderes que le son propios, es decir, que puede ejercitar personalmente; los poderes compartidos, es decir, que sólo puede llevar a cabo tras recibir una autorización previa; los

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El poder de veto presidencial hace que se acentúen de manera especial las dos institución: de un lado, la de facilitadora de la cooperación institucional y garante funcionamiento de las instituciones democráticas, que el Gobierno y la mayoría ye en la Asamblea destacarán en la búsqueda de la menor oposición posible a

facetas de la del correcto que lo aposu actividad

legislativa; de otro lado, la faceta de moderador de los excesos del sistema, que destacará la oposición, frente a los posibles excesos que pueda cometer un ejecutivo que cuente con apoyos

37

suficientemente amplios en la Asamblea.

Hasta el momento, ningún Presidente ha ejercido este poder.

El sistema político de Portugal

227

poderes de control sobre otros órganos y, finalmente, los poderes simbólicos que tradicionalmente van asociados a la figura del Jefe del Estado.

S. LA ASAMBLEA DE LA REPÚBLICA 5.1.

Modelo unicameral

El segundo vértice del triángulo institucional en que consiste el sistema político portugués lo ocupa la Asamblea de la República (Assembleia da República). Es la sede del poder legislativo y, como no puede ser de otro modo, su funcionamiento y composición vienen determinados en buena medida por la relación que mantiene con la peculiar Presidencia de la República propia del modelo portugués y que suele ocupar de forma prioritaria el interés de los analistas y politólogos. Ello ha hecho que la atención dedicada a la institución que representa a los portugueses haya sido considerablemente menor. Pero no debe confundirse la falta de interés por parte del analista con la ausencia del mismo, por lo que a la institución se refiere, dentro del sistema político de Portugal. El sistema surgido de la Revolución de 1974 es unicameral, como lo fue también el que se fijó en el texto constitucional de 19117, en buena medida debido a la voluntad de ruptura con el pasado, de la que se habló un poco más arriba, y el bicameralismo que había existido durante el Estado Novo?”. Ahora bien, puede decirse que es con la reforma constitucional de 1982 con la que se pone fin al bicameralismo, al extinguir el denominado Consejo de la Revolución (Conselho da Revolucáo) que poseía ciertas funciones de cámara alta.

Del mismo modo, y como también ha quedado apuntado, el sistema de 1976 huía igualmente del excesivo parlamentarismo que llevó al fracaso a la I República, pero no podía dejar de dar a la Asamblea un papel de mayor relevancia que aquél del que habían disfrutado las cámaras durante el período autoritario inmediatamente anterior.

38 32

Entonces se rechazó la posibilidad de una segunda cámara en la que estarían representados los poderes locales. Enel Estado Novo existía una Assembleia Nacional

y una Cámara Corporativa.

228

Roberto Losada Maestre

Figura 1 Los poderes del Presidente de la República e

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Poderes simbólicos

z Elaboración propia a partir de Barroso y Braganca, 1988.

Si se tiene en cuenta que la consolidación de un fundamentalmente de la capacidad que el mismo pacífica los conflictos*” que afronta la sociedad, la la República en la legitimación de la democracia ser exagerada.

+0

sistema democrático dependerá posea para resolver de forma importancia de la Asamblea de en Portugal difícilmente puede

Bertrand de Jouvenel señala tres características fundamentales de cualquier sistema político:

(1) debe existir un proceso de selección entre “instigaciones” (orientaciones u Opciones) siem-

pre que no sea tolerable (para la supervivencia del sistema como tal) la existencia de más de una; (2) cuando se haya completado el proceso de selección, debe existir una proclamación del resultado; (3) una vez proclamado no se puede apoyar una instigación que entre en conflicto con él. (Jouvenel, 1999: 148-149). En definitiva, todo sistema, si quiere perdurar en el tiempo,

debe proveerse de mecanismos adecuados capaces de resolver los conflictos aparecidos en su seno que amenazan esa misma subsistencia.

El sistema político de Portugal

5.2.

229

Relación con el Presidente y el Gobierno

El sistema portugués, como ya se ha dejado suficientemente claro, no responde a un modelo parlamentario clásico. Se ha visto que la existencia de un Presidente elegido por sufragio universal y con verdaderos poderes y recursos políticos, hace que el sistema reúna características propias de lo que se denomina semipresidencialismo. Uno de esos poderes con los que cuenta el Presidente de la República, y tal vez el más significativo para clasificar el sistema en un modelo o en otro, es el de disolución de la Asamblea*!. No es necesario insistir, porque ya he señalado previamente, que la relación entre el Presidente de la República y la Asamblea está fuertemente condicionada por el sistema electoral proporcional, que tiende a fragmentar a esta última, por la ausencia de coincidencia entre las mayorías presidenciales y parlamentarias y por la presidencialización de los partidos políticos. Por lo que se refiere a su relación con el gobierno, ésta dependerá del apoyo con que el ejecutivo cuente en la Asamblea, como ocurre en otros modelos parlamentarios, aunque en el caso portugués ese predominio del ejecutivo en lo relativo a la fijación del orden del día*? y a las leyes finalmente aprobadas es menor que en otros modelos europeos*?. No ocurre lo mismo con la relación entre la Asamblea y los partidos políticos que la conforman, puesto que, en este caso, (y tampoco de manera muy original), muchas de las decisiones que se adoptan en la Asamblea han sido tomadas ya a nivel de partido, convirtiéndose la adopción de las mismas en una mera escenificación de la toma de decisión. Algo que, por otro lado, no deja de tener importancia en cuanto a la presentación de la Asamblea como legitimadora de las mismas.

5.3.

Composición y funcionamiento

Los partidos políticos representados en la Asamblea, como en la mayoría de las democracias europeas, forman grupos parlamentarios a los que se les confieren atribuciones referidas a la participación en la fijación del orden del día de los tra-

+1

42

43

Se ha visto más arriba que la práctica, iniciada por Mario Soares, ha dado a este poder un objetivo determinado de mantenimiento del normal funcionamiento de las instituciones democráticas, aunque, tal y como viene recogido en la Constitución, la disolución puede deberse a un problema de confianza o desavenencia política. Desde luego, que ese fuera el sentido que le dio el Presidente Soares, no obliga a ninguno de sus sucesores. Por supuesto, si el gobierno carece de la suficiente mayoría parlamentaria, aún podrá influenciar menos las actividades de la Asamblea, que son fijadas por el Presidente de la misma de acuerdo con los líderes de los partidos políticos representados. Así lo muestra, al menos para la primera década de existencia de la Asamblea, el hecho de que el porcentaje de leyes aprobadas con origen en propuesta gubernamental es menor que el de la mayoría de países europeos (Lobo Antunes, 1988: 83-84).

230

Roberto Losada Maestre

bajos parlamentarios, presentar mociones contra el programa de gobierno, solicitar la formación de comisiones de investigación, etc. Tal vez sea más importante el hecho de que son los grupos parlamentarios quienes fijan la disciplina de voto de los diputados que los forman y que rara vez ha sido rota en las votaciones de la Asamblea. Aunque ya se apuntó algo más arriba, conviene recordar que la Constitución de 1976, con la intención de favorecer la formación de gobiernos minoritarios, no exige que se apruebe por mayoría absoluta el programa de gobierno**, lo que resulta coherente con la elevada proporcionalidad del sistema electoral, que hace que sean muy pocos los partidos excluidos o que se quedan sin representación, lo que dificulta la formación de mayorías claras en el seno de la Asamblea y dificultaría la formación de un gobierno con apoyo suficiente para garantizar una mínima estabilidad en el sistema. Las sesiones de discusión del programa de gobierno [que no pueden exceder los tres días (art. 192, 3)] es unos de los momentos prin-

cipales de escenificación de la confrontación política entre ejecutivo y la oposición y es en este sentido también en el empleo de la moción de rechazo del programa, que debe lógica del conflicto político más que entenderse como una gobierno (Lobo Antunes, 1998: 94).

quien detenta el poder que ha de entenderse el insertarse dentro de la manera de derrocar al

Se compone, actualmente, de 230 diputados* que son elegidos por sufragio universal directo, con listas cerradas presentadas por los partidos, de acuerdo con el sistema de representación proporcional y el método de la media más alta de D'Hondt***”. Representan a la totalidad del país y no sólo a la circunscripción

por la que son elegidos (art. 152), su mandato dura 4 años (4 sesiones legislativas,

siendo cada una de ellas de un año de duración y comenzando el 15 de septiembre) (art. 171 y 174) y no puede inscribirse en un grupo parlamentario distinto a aquél por el que resultó elegido, so pena de la pérdida de su condición de diputado (art. 160). Hasta el año 1987, la proporcionalidad había impedido que se

+4 45 46

47

Sin embargo, su rechazo sí que exige una mayoría absoluta para provocar la destitución del

gobierno (art. 195). La Asamblea puede tener un mínimo de 180 diputados (art. 148).

Se escogió este sistema porque el de D'Hondt es el menos proporcional de todos los sistemas proporcionales. Sin embargo, se adoptó sin cláusula de barrera (habitualmente el 3 o el 5 por ciento de los sufragios) que impidiera una excesiva fragmentación del la Asamblea. La elección también puede entenderse como reacción al sistema mayoritario de listas que había adoptado el Estado Novo. La propia Constitución establece en su artículo 149.1 que se usará “el método de la media más alta de D'Hondt en la conversión de los votos en mandatos”. Para Braga da Cruz (2017:

15) se cayó, así, en el ridículo de introducir en la historia del constitucionalismo portugués un

nombre propio extranjero: “¡Donde el nombre de Dios no había conseguido entrar en el régimen anterior, entraba ahora el señor Victor D'Hont, de nacionalidad belga!”

El sistema político de Portugal

231

formaran mayorías absolutas en la cámara. Los resultados de las elecciones de ese año y su traducción en escaños suponen un cambio de ciclo: por primera vez una legislatura llegaría a completar sus cuatro años de mandato (Leston-Bandeira, 2000: 178). Se inicia un nuevo período en la historia democrática del parlamento y de las relaciones institucionales, pues, como se ha visto, la figura presidencial queda relegada a una magistratura de influencia cuando existen mayorías sólidas en la Asamblea que apoyan al gobierno.

5.4.

Control del Gobierno

Como suele ocurrir en cualquier otro sistema parlamentario, la Asamblea, en cuanto garante de la democracia y del Estado de Derecho posee varios instrumentos de control del gobierno, que no dejan de ser los usuales en estos casos: preguntas al gobierno, comisiones de investigación, interpelaciones al gobierno, moción de censura, moción de confianza, y moción de rechazo del programa de gobierno*?. También cuenta con un instrumento de control de la actividad legislativa del ejecutivo: la apreciación de los decretos-ley, que permite corregir el texto de los mismos o provocar el debate en torno a su contenido, aunque no puede, en ningún caso, impedir su promulgación”. De nuevo, en este aspecto,

la aparición de mayorías fuertes y estables a partir de 1987 vino a mostrar que estos instrumentos no eran muy satisfactorios, por lo que se acudió a nuevas formas de control consistentes en una mayor exposición pública de la actividad gubernamental, a través de los conocidos como debates especiales”, cuyo número se incrementaba con cada legislatura, y la publicidad dada al trabajo de las comisiones parlamentarias. Por supuesto, estos esfuerzos de la Asamblea por

+8 — La moción de censura debe ser presentada por Y de los diputados o por un grupo parlamentario y su aprobación requiere la mayoría absoluta de los diputados, provocando la destitución del gobierno. La moción de confianza es presentada por el gobierno, puede rechazarse por mayoría simple lo que provocaría la destitución del gobierno. La moción de rechazo del programa del gobierno es un derecho exclusivo de los grupos parlamentarios y exige una mayoría absoluta de los diputados, provocando igualmente la destitución del gobierno en caso de ser aprobada. 49 Recuérdese el papel que, en este sentido sí que posee el Presidente de la República y la importancia que juega, en este caso, la relación de cooperación institucional entre ambas instituciones. S0 Estos debates especiales son, por ejemplo, los debates denominados de “urgencia” creados en la revisión del reglamento de la Asamblea de 1991 y que se destinaban a la discusión inmediata de cuestiones polémicas de amplio calado en la sociedad y que habían surgido de forma imprevista. En 1993 se crearon otros dos tipos de debates especiales: el debate propuesto por una comisión sobre un tema de su competencia y el debate sobre el estado de la Nación que tiene lugar al finalizar cada sesión legislativa y en el que, como ocurre en el caso español, se trata de pasar revista al año político que finaliza.

232

Roberto Losada Maestre

ocupar un papel protagonista en el entramado institucional venían fundamentalmente de las fuerzas opositoras durante los períodos de mayorías absolutas, que reaccionaban, de ese modo, al control que el partido gubernamental ejercía sobre la agenda parlamentaria (Leston-Bandeira, 1996: 163). No puede minimizarse el impacto que las mayorías absolutas tuvieron sobre el sistema político portugués. Ya se ha señalado la modificación que provocan en las relaciones institucionales entre presidente y gobierno y, como se acaba de ver, modifican también de manera importante el papel que juega la Asamblea en el entramado institucional, llegando incluso a proyectar en la ciudadanía una imagen desvalorizada. De todo ello, sale reforzado el gobierno y, concretamente la figura del Primer Ministro, llegando incluso a permitir poner en cuestión la denominación del conjunto del sistema como semipresidencial, como se viene apuntando.

6. EL PRIMER MINISTRO Y EL GOBIERNO

6.1.

El creciente papel político del Primer Ministro

Se cierra el triángulo institucional portugués con el gobierno, es decir, con quien detenta el poder ejecutivo. Y si este breve repaso a las características más importantes del sistema político portugués se iniciaba con la figura del Presidente, por considerarlo figura clave del todo el edificio constitucional de 1976, se cierra con el gobierno y la figura del Primer Ministro, que es quien ha tomado el relevo de la figura presidencial. Recuérdese que la reforma constitucional de 1982 había eliminado la responsabilidad política del Primer Ministro ante el Presidente, y no creemos necesario insistir en la importancia que la mayoría absoluta de Cavaco Silva de 1987 tuvo en este proceso. Las elecciones de ese año “deben entenderse como una victoria del Primer Ministro (...) han provocado un cambio de régimen

sin una reforma de la Constitución. Para darle una denominación comprensible a esta nueva realidad, sugerimos llamarlo presidencialismo del Primer Ministro” (Moreira,

1989). Esta caracterización se ajustaba también

al modelo

del Esta-

do Novo, en el que el Primer Ministro detentaba un poder elevado gracias a la existencia de un parlamento meramente figurativo y un Presidente que no poseía poderes reales y efectivos. Pero, a diferencia de lo que ocurría en el Estado Novo, en el que el Primer Ministro gozaba de amplios poderes gracias a la centralización en sus manos de los servicios administrativos y las estructuras corporativas, en el sistema actual el poder alcanzado por el Primer Ministro deriva sobre todo del lugar que ocupa y el papel que juega dentro del partido político al que pertenece. La evolución del sistema ha colocado al Primer Ministro como líder de su partido,

El sistema político de Portugal

233

haciéndolo capaz de controlar de manera efectiva el mismo?*?. Simultáneamente, se ha producido, aunque no sea un fenómeno exclusivamente portugués, una gubernamentalización de los partidos políticos, es decir, cada vez más los cargos relevantes del partido ocupan puestos de importancia mayores en la estructura gubernamental. Pero el poder del Primer Ministro no sólo se ha fortalecido frente al Presidente y la Asamblea, también ha tenido que reforzar su figura frente al Consejo de Ministros, Órgano al que la Constitución otorga la responsabilidad de definir la política y llevarla a cabo (art. 200). El Primer Ministro goza de una posición jerárquica sobre los ministros del Consejo puesto que es él quien los propone, aunque sea el Presidente quien los nombra, su dimisión implica la disolución del gobierno, y dirige y coordina todas las acciones ministeriales. Las cosas son, sin embargo, un poco más complejas porque, de otro lado, el margen de maniobra que tiene el Primer Ministro frente a los ministros del Consejo es bastante reducido ya que el nombramiento de éstos no es un contrato por objetivos. No se debe considerar la destitución de un ministro como un acto sin costes políticos: en realidad, se trata de un acto extremo que obligaría al Primer Ministro a desautorizar previamente al ministro en cuestión, generando con ello una crisis que debería acabar en la destitución de este último. De otro lado, los ministros pueden preservar un grado elevado de autonomía y autoridad puesto que controlan la información que sobre sus respectivas administraciones ofrecen al Primer Ministro. Lamentablemente, los ministros juegan un papel de administradores más que de gobernantes en lo que se refiere a sus departamentos, ya que, como se dirá en seguida, el gobierno también administra. La consecuencia de ello es que es el Primer Ministro quien, por regla general, se encarga de imponer las directrices políticas a todo el gobierno. Por si esto fuera poco, además, existen ministros sin cartera que refuerzan la autoridad del Primer

Ministro dentro del propio gobierno”.

31

52

Una de las muestras de control o si se quiere libertad de acción que muestra el Primer Ministro frente al partido al que pertenece es el elevado número de ministros independientes que componen los distintos gobiernos (más en los gobiernos del PS que en los del PSD). La elección de personas no pertenecientes al partido muestra hasta qué punto puede el Primer Ministro prescindir de las estructuras partidistas. Para una descripción más detallada de la evolución de la figura del Primer Ministro, puede verse el excelente trabajo de Marina Costa Lobo, donde afirma que la figura de los ministros sin cartera son otra forma de reforzar el ya extenso poder del Primer Ministro: “En Portugal, los ministros sin cartera son quienes solucionan los problemas del Primer Ministro, un reflejo de su poder para influir en los demás ministerios. Los designados eran apoyos leales del partido de cada Primer Ministro” (Costa Lobo, 2003: 199).

234

Roberto Losada Maestre

6.2.

Funciones del Gobierno

Por lo que se refiere al conjunto del gobierno, la Constitución establece que dirige la política general del país y lidera la administración pública (art. 185), es decir, que tiene una doble faceta: por un lado, gobierna, por el otro, administra. Ello además de ejecutar la política del Estado. Ya se ha señalado que es el Primer Ministro quien propone a los ministros que tendrá que nombrar el Presidente de la República, quien previamente lo nombró a él tras escuchar a los líderes de los partidos representados en la Asamblea, pero también teniendo en cuenta los resultados electorales, lo que quiere decir que el Primer Ministro saldrá siempre del partido o coalición de partidos mayoritarios (art. 187). El gobierno tiene reconocidas funciones políticas como negociar y aprobar acuerdos internacionales, presentar propuestas de ley a la Asamblea de la República, proponer al Presidente la convocatoria de referendos, etc. (art. 197). Posee también competencia legislativa y puede elaborar decretos-ley en materias que no estén reservadas a la Asamblea (art. 198) y, como se ha señalado, posee también competencia de tipo administrativo (art. 199).

Por último, y aunque se ser destituido si pierde una absoluta de los diputados Presidente de la República instituciones democráticas incapacitado o fallece.

ha mencionado con anterioridad, el gobierno puede moción de confianza en la Asamblea, si la mayoría de la misma aprueba una moción de censura, si el lo destituye para garantizar el funcionamiento de las o si el Primer Ministro presenta su dimisión, queda

7. OTRAS INSTITUCIONES

7,1.

Consejo de Estado

La Constitución lo define como el órgano político de consulta del Presidente de

la República (art. 141) y, efectivamente, limita sus funciones a ofrecer su parecer

consultivo sobre un conjunto determinado de asuntos: la disolución de la Asamblea de la República y de las Asambleas Regionales; la destitución del gobierno; la declaración de guerra y la firma de la paz, entre otros.

Está compuesto por el Presidente de la República, el Primer Ministro, el Presidente del Tribunal Constitucional, el Defensor del Pueblo, los Presidentes de los gobiernos regionales, los antiguos Presidentes de la República desde 1976 y diez ciudadanos (cinco escogidos por el Presidente de la República y cinco elegidos por la Asamblea

de la República), en el caso de estos diez últimos miembros,

permanecen en el cargo el tiempo en que permanece en el suyo el Presidente de la República o la duración de la legislatura.

El sistema político de Portugal

7,2.

235

Instituciones de las Regiones Autónomas

Las regiones de Madeira y las Azores gozan de un régimen administrativo particular (art. 225) y que se ha justificado en función de dos aspectos: de un lado, su localización geográfica, alejada del Portugal continental y ultraperiférica y, de otro lado, sus características culturales, económicas y sociales. Ese régimen

administrativo propio viene a satisfacer también los deseos de sus poblaciones de gozar de una amplia capacidad de autogobierno””. Se trata, en definitiva, de una reproducción del modelo que existe a nivel nacional, limitado a este particular ámbito geográfico; así, cada Región Autónoma tiene una Asamblea regional y un gobierno regional, que se eligen y forman siguiendo el mismo procedimiento que se emplea para la elección tanto de la Asamblea de la República como de la formación del gobierno nacional**. Para ambas regiones, el Presidente de la República nombra a sendos representantes especiales en las mismas y que poseen poderes similares a los de aquél: nombrar al Presidente del gobierno regional teniendo en cuenta los resultados electorales; nombrar a los ministros a propuesta del Presidente del gobierno regional; y posee el mismo derecho de veto sobre las leyes y decretos-leyes regionales.

7.3. Autarquías locales La Constitución define a las Autarquías como “personas colectivas territoriales dotadas de órganos representativos” (art. 235). Bajo esta rúbrica se encuadran tres tipos de institución local: las freguesias, los municipios y las regiones administrativas (éstas últimas sólo en el caso de Portugal continental). Las freguesias son divisiones administrativas de los municipios e, igual que éstos, cuentan con una Asamblea elegida por sufragio universal directo (en las elecciones locales se escogen simultáneamente los miembros de la Asamblea de la freguesia, la Asamblea municipal y la cámara municipal, o ejecutivo municipal) y con un Presidente de la Junta de Freguesia que es el primer candidato de la lista más votada.

33 54

La Constitución afirma que “la autonomía político administrativa regional no afecta a la inte-

gridad de la soberanía del Estado” (art. 225).

No está exenta de conflictos la relación entre las regiones autónomas y el gobierno nacional. Por ejemplo, el Presidente del Gobierno de Madeira, Alberto Joao Jardim, defendía las regiones

autónomas afirmando que su importancia era significativa para el país gracias a su gran área

económica exclusiva marítima, y añadía: “No sé lo que pasa en Lisboa, en lugar de haber un entusiasmo, sobre todo en la clase política, por intentar que los madeirenses se sientan contentos de estar en la Patria común, van desarrollando políticas que los hacen odiar más a Lisboa” (Correo da Manha, 19 de abril de 2012).

236

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8. CONCLUSIÓN Calificar como semipresidecialista al sistema político portugués no es una decisión exenta de controversia, no sólo por lo escasamente definido que resulta el modelo, que ha logrado aplicarse a muy distintos sistemas políticos y no todos coincidentes en los que deberían ser los rasgos principales del mismo, sino también porque se trata de un sistema de reciente aparición que ha ido madurando con el tiempo y, fundamentalmente, con la praxis política. Ésta ha mostrado como el entramado jurídico no puede ser tomado como único referente para proceder a clasificar un sistema político complejo, en el que el juego de liderazgos personales, la existencia de legislaturas fragmentadas junto a otras con mayorías estables, el reconocimiento concedido a ciertas instituciones, la alternancia entre etapas de enfrentamiento y cooperación institucional, las estrategias partidistas, el empleo estratégico de los recursos jurídicos con los que cuenta cada institución, etc., tienen un papel fundamental a la hora de definir el papel que en la vida política acaban por desempeñar las distintas instituciones del entramado. En el caso portugués, la reforma constitucional de 1982 parecía haber privado al Presidente de la República de todo poder efectivo, al quitarle la capacidad de exigir responsabilidad política al gobierno. Sin embargo, como el mismo Mario Soares había hecho notar, el Presidente no había quedado desprovisto de poderes por ello. Seguía gozando del derecho de veto y de control de constitucionalidad de las leyes y de la capacidad de disolver la Asamblea (aunque este tipo de decisión sea extrema). Más que la propia reforma constitucional, parece que la relevancia de la figura presidencial iba a quedar disminuida con la aparición de mayorías absolutas a parir de 1987 en una Asamblea que había estado siempre fragmentada y, consecuentemente, había dado lugar con frecuencia a gobiernos minoritarios o apoyados por débiles coaliciones. Unido a eso, y no sin relación causal con ello, los partidos políticos empezaron a ser controlados por las figuras de responsabilidad en el gobierno y, concretamente, por el Primer Ministro. Enfrentada a una situación de incremento considerable de protagonismo por parte del Primer Ministro, la figura presidencial no desaparece, sino que se convierte en el contrapeso de gobiernos con apoyo mayoritario en una Asamblea invadida por los intereses de partido. Por el contrario, es entonces cuando el Presidente de la República reclama con más vigor el lugar que le es propio y puede llegar a entorpecer de manera considerable la acción gubernativa. Parece por ello exagerado afirmar que el semipresidencialismo portugués se haya convertido en un semipresidencialismo de canciller, en el que el Primer Ministro ocupa el lugar preponderante del sistema (véase la Figura 2 para una representación de esta evolución del sistema). El papel que cada uno está llamado a desempeñar dependerá no tanto de la configuración jurídica del sistema, sino del juego de las mayorías parlamentarias, de la trascendencia del debate político en la Asamblea, del diálo-

El sistema político de Portugal

237

go interinstitucional, de las estrategias de partido, de la coincidencia de colores entre las mayorías de la Asamblea y el Presidente... Todo ello pura práctica política que muestra que los sistemas no son fotos fijas atemporales, sino sistemas vivos, podríamos decir, apasionantemente vivos. Figura 2 Representación esquemática de la evolución del semipresidencialismo portugués ¿Hacia un “semipresidencialismo de Primer Ministro”? Representación esquemática de la evolución del semipresidencialismo portugués ¿Hacla un “semipresidencialismo de Primer Ministro”? ..

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Capítulo 8

El sistema político de Austria CARLOS DE CUETO NOGUERAS

Universidad de Granada

1. INTRODUCCIÓN La cultura política consensual, que ha sido un rasgo central del sistema político de Austria tras el final de la Segunda Guerra Mundial, simbolizó el fin de las rivalidades entre los grupos sociales, políticos y culturales que se enfrentaron en la breve guerra civil y que facilitaron su absorción por la Alemania nazi en 1938. La estabilidad política y social que trajo la democracia consociacional austríaca estuvo ligada al esquema de grandes coaliciones suscritas entre los dos principales partidos políticos, el Partido Socialdemócrata de Austria (Sozialdemokratische Partei Osterreichs —SPO)

y el Partido Popular de Austria (Osterreichische Vo-

Ikspartei —OVP). Pero este sistema de cogobernanza protagonizado por ambos partidos se vio acompañado por el partenariado social (Sozialpartnerschaft) o también llamado “capitalismo organizado”. Este partenariado o concertación social se convirtió en símbolo de la resolución pacífica de los conflictos entre patrones y obreros y en garante de la prosperidad económica y de la paz social gracias a la estrecha interacción y cooperación de los principales agentes sociales con el gobierno, mediante una red de prácticas informales, para influir en la toma de decisiones sobre la política económica y social del país. Este patrón de cooperación e interacción entre las elites políticas y los agentes sociales llevó a una creciente influencia de los partidos con responsabilidad de gobierno en todos los ámbitos políticos, económicos y sociales, plasmado en el sistema clientelista proporz de reparto de puestos en los órganos del estado, y a un debilitamiento en los principios de rendición de cuentas, transparencia y equilibrio de poderes en favor del poder ejecutivo. Sin embargo, el consociacionalismo político y social empezó a ser cuestionado y a mostrar claros síntomas de agotamiento desde finales de los ochenta ante el expolio del poder y el control absoluto del aparato del estado protagonizado por los dos principales partidos políticos y los agentes sociales de representación de intereses. Los partidos excluidos del poder político durante décadas y los nuevos movimientos sociales reclamaron un nuevo orden basado en el empoderamiento de los ciudadanos y en una revitalización democrática del sistema y de los criterios básicos de la gobernanza pública. Desde los años noventa, Austria ha iniciado una transición hacia una de facto Tercera República basada

en la de-consociacionalización y de-corporativización del sistema político a lo que

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Carlos de Cueto Nogueras

ha contribuido la erosión en la afiliación partidista y en la identificación con los tradicionales segmentos socioculturales de los dos principales lager (Armingeon, 2017), así como el hastío de la ciudadanía. “El fin del consenso en Austria” (Richard Rose: 2000) ha dado paso a un modelo más dinámico, plural, contencioso,

hostil propio de las democracias centrífugas con un sistema de partidos más fragmentado y polarizado y a un comportamiento más competitivo-conflictual entre las elites y los campos políticos e ideológicos.

2. EVOLUCIÓN HISTÓRICA: DE LA PRIMERA A LA SEGUNDA REPÚBLICA El estado austríaco nació de las cenizas del Imperio Habsburgo (1867-1918), disuelto tras el final de la Primera Guerra Mundial, y de los cambios en la geopolítica del continente plasmados en el acuerdo de Saint Germain. La asociación multinacional de compromiso entre dos naciones soberanas que representaba el Imperio, un auténtico “experimento de bi-culturalismo constitucional que suponía una contribución al museo mundial de las curiosidades políticas” (Bennett Munro, 1930: 787), dio paso a un pequeño país que mostraba claras deficiencias en términos de conciencia nacional. La mayoría de la población y de las elites desconfiaban de su viabilidad política y económica. Era generalizado el sentimiento de sentirse parte de la nación y cultura alemana y se respaldaba abiertamente su anexión con Alemania —Anschluss—, como ya aprobó de forma unánime la Asamblea Nacional provisional el 12 de noviembre de 1918 la cual definió a la nueva nación como la Austria Alemana

(Deutsch-Osterreich). Con la proclama-

ción de la Primera República en 1918 y tras la aprobación de la Constitución Federal de corte liberal en octubre de 1920, se radicalizaron los enfrentamientos y los postulados socioeconómicos de los tres campos o lager irreconciliables, el socialdemócrata-anticlerical, el católico-conservador y el nacional-liberal-germano, que dominaban el panorama ideológico-cultural del país y que hicieron de la sociedad austríaca una comunidad eminentemente polarizada y fragmentada. Las confrontaciones entre las fuerzas paramilitares y extremistas de derecha e izquierda desembocaron en una breve guerra civil en febrero de 1934, a la que siguió el sistema autoritario austro-fascista de Engelbert Dollfuf que ponía fin a la Primera República, y sirvió como breve antesala a la ocupación por la Alemania nazi en 1938 por la que Austria quedó anexionada al Tercer Reich ante el júbilo de gran parte de la población austríaca. Tras el final de la Segunda Guerra Mundial queda consagrada la Segunda República, donde la mentalidad de lager, basada en la fragmentación y en la oposición, fue sustituida por una de consenso y cooperación en la que los dos principales partidos, socialista y socialcristiano, se comprometieron decididamente con

El sistema político de Austria

el orden constitucional y democrático de 1920, con una identidad antítesis de la cultura alemana y con un estado-nación austriaco Sin embargo, Austria no recobró su plena soberanía hasta la firma Estado (Staatsvertrag) de 1955 que supuso la salida de las fuerzas bio de ciertas garantías constitucionales a favor de la neutralidad

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nacional como independiente. del Tratado de aliadas a campermanente, de

la protección de las minorías etnoculturales existentes, como la croata y eslovena,

y en contra de cualquier anexión con Alemania.

3. LA CONSTITUCIÓN FEDERAL DE 1920 Al instaurarse la Segunda República en 1945, las potencias aliadas decidieron restablecer el orden constitucional de 1920 como base legal del sistema político austríaco. La Constitución de 1920 fue el resultado de un complejo compromiso entre los dos principales partidos políticos, el partido socialdemócrata liderado por Otto Bauer y el socialcristiano de Ignaz Seipel, sobre la forma de gobierno y la organización territorial del poder político. Este texto fundamental, marcado por la influencia del Canciller Karl Renner y el reconocido jurista Hans Kelsen, sigue la teoría liberal de limitar el abuso de poder con la provisión de mecanismos de control recíprocos, así como con la noción del imperio de la ley —Rechtsstaat—, a lo cual contribuyó el control de constitucionalidad de las leyes otorgado a un órgano especialmente creado a tal efecto, el Tribunal Constitucional Austríaco, el análogo al introducido un año antes en la Constitución de Weimar. El nuevo orden constitucional optó por una forma republicana de gobierno basada en los principios de liberalismo político poniendo fin al experimento de la monarquía dual —Ausgleich— que consagró la Constitución austrohúngara de diciembre de 1867. A pesar de que los socialcristianos defendían una fuerte jefatura del estado, el compromiso final se decantó por un régimen parlamentario como respaldaban los socialdemócratas, con un poder ejecutivo dual en donde el presidente de la república sería una figura claramente débil y marginal. Y finalmente, el texto constitucional apostó decididamente por una democracia representativa y por el poder político efectivo del Consejo Nacional, a pesar de los elementos plebiscitarios regulados constitucionalmente y que se concretan en los tres instrumentos de democracia directa que existen actualmente. La iniciativa popular (Volksbegehren) requiere, tras la reforma constitucional de julio de 1981, 100.000 firmas de ciudadanos con derecho a voto o de una sexta parte de los votantes de tres lander. Su irrelevancia política queda demostrada, no sólo por el escaso número de peticiones que se convirtieron finalmente en leyes federales!, sino también por

Como la de 1964 sobre la reforma de la radiodifusión o las de 1969 sobre la semana laboral de 40 horas y el año escolar.

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Carlos de Cueto Nogueras

el hecho de que el parlamento federal sólo se ve obligado a discutir y considerarla, pero en ningún caso a aprobarla. Por su parte, el referéndum o plebiscito (Volksabstimmung) puede ser obligatorio, para refrendar una ley federal que suponga una reforma constitucional fundamental (Gesamtánderung), u opcional, cuando

así lo solicite un tercio de los miembros del Consejo Nacional o del Consejo Federal. Hasta el momento, únicamente se han celebrado dos referéndums, uno obligatorio en 1994 para confirmar la entrada de Austria en la Unión Europea, y uno opcional en 1978 sobre la apertura de la central nuclear de Zwentendorf por la que se adoptó una ley antinuclear que aún sigue vigente. Y, por último, se encuentra la consulta popular (Volksbefragung) a nivel federal, introducida por la reforma constitucional de 1988. Es el más débil de los tres instrumentos, ya que a diferencia del referéndum sus resultados no serían vinculantes y puede ser convocado por el Consejo Nacional simplemente para recabar información sobre el estado de la opinión pública respecto a una cuestión particular. No ha sido utilizado hasta el momento a nivel federal, aunque es frecuente su uso a nivel regional y local. La propia jurisprudencia del Tribunal Constitucional, al ejercer el control constitucional de las leyes estatales?, ha reforzado, más si cabe, la primacía de

la democracia representativa y el juego parlamentario instrumentalizado por los partidos políticos (Morel, 1993: 230-231).

4. ORGANIZACIÓN TERRITORIAL DEL PODER POLÍTICO El artículo 2 de la Constitución de 1920 consagra que Austria es un estado federal integrado por los territorios de sus nueve unidades constitutivas autónomas:

Viena, Salzburgo, Carintia, Vorarlberg, Burgenland, Tirol, Baja Austria, Alta Austria y Estiria. Estos territorios tienen una larga tradición histórica que se remonta

a la Edad Media, salvo dos de ellos, Burgenland que pertenecía a Hungría y pasó a formar parte de Austria en 1921 por el Tratado de Trianón, y Viena, que era parte de Baja Austria y se convirtió en un estado federado propio en 1922. El modelo federal austríaco nace de un proceso constituyente de compromiso entre los socialdemócratas, partidarios de un estado unitario y centralizado, y los socialcristianos, que defendían una confederación de lánder al estilo suizo. Esta fórmula de organización del Estado de compromiso buscaba preservar la unidad territorial del estado recién creado e impuesto internacionalmente, así como aplacar los

En 2001, el alto tribunal revocó una provisión de la Constitución de Vorarlberg (artículo 33.6)

que permitía a los ciudadanos, por medio de una petición firmada por al menos el 20% de los electores del estado o por diez municipalidades, forzar la convocatoria de un referéndum para aprobar, modificar o suspender leyes estatales, incluso de naturaleza constitucional.

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recelos y las peligrosas fuerzas centrífugas que en ciertos territorios generaba la falta de entusiasmo, identidad nacional y conciencia popular”. No obstante, varios elementos definitorios de esta Constitución permiten evidenciar el énfasis de la sustantiva centralización del control político del esquema federal austríaco inconcluso que ha llegado a ser el paradigma del federalismo unitario y orgánico en Europa (Sawer, 1976: 106). En primer lugar, existe un evi-

dente desequilibrio en la distribución o reparto vertical de poderes y competencias entre los dos niveles de gobierno, el federal —bund— y el estatal —lánder—, a favor del primero (artículos 10, 11, 12). Esta tendencia centralizadora se vio reforzada por las reformas constitucionales llevadas a cabo durante el periodo de las grandes coaliciones de la posguerra en los años cincuenta y sesenta. No obstante, en los años setenta y ochenta reformas constitucionales de signo opuesto fueron aprobadas

(1974, 1977, 1983, 1984, 1987, 1988, 1990, etc.) incremen-

tando la autonomía y las titularidades competenciales de los estados federados, lo que impide afirmar hoy que las materias de titularidad estatal siguen siendo muy escasas y de menor importancia*. Especialmente relevante fue la reforma de 1988, por la que los estados federados de Austria obtienen el derecho para concluir acuerdos/tratados con estados vecinos, o estados miembros de estos, en el ámbito de su esfera de responsabilidad competencial, aunque deban pedir autorización al gobierno federal previamente (artículo 16). En Austria se optó por la cláusula residual a favor de los Estados autónomos (artículo 15.1), por la cual todas las competencias, tanto legislativas como administrativas, que no estén expresamente transferidas o asignadas a la federación o expresamente prohibidas a los estados permanecen bajo la esfera de influencia competencial de estos. Un ejemplo especialmente revelador del carácter unitario del federalismo austriaco es la reserva de forma exclusiva del poder judicial, elemento esencial de la sobe-

ranía de las unidades constitutivas, a favor de la Federación (artículo 82.1). El

carácter centralizador del federalismo austríaco se ha reforzado igualmente por los métodos interpretativos fruto de la labor jurisprudencial del Tribunal Constitucional a la hora de conocer los conflictos competenciales entre ambos niveles de

Por medio de referéndums aprobados por amplísimas mayorías se votó a favor de la anexión con Alemania del Tirol el 10 de septiembre de 1919, de Salzburgo el 29 de mayo de 1921, y de Estiria el 3 de julio de 1921. Por su parte, Vorarlberg hacía lo mismo, el 11 de mayo de 1919 a favor de su anexión a la Confederación Helvética con un apoyo aplastante del 80% de los sufragios emitidos. Entre las competencias legislativas exclusivas reservadas a los estados federados cabe destacar las constituciones estatales, la construcción y promoción de viviendas, la planificación y desarrollo regional, la conservación y protección de la naturaleza, el turismo y los eventos públicos, la gestión de desechos, el mercado laboral, la promoción de la economía, aspectos de la política social y sanitaria, cultura, guarderías y centros de día, educación superior y formación profesional, etc.

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gobierno. Un segundo elemento centralizador es el carácter devaluado y marginal desempeñado por la cámara alta o Consejo Federal en el proceso político a nivel federal, lo que le ha convertido en una arena adicional de duelos partidistas. La debilidad institucional del Consejo Federal, que analizaremos más adelante, ha impedido que los parlamentos estatales participen de forma efectiva en el proceso de toma de decisiones a nivel central, y que representen y defiendan sus intereses. La cámara alta federal se ha visto eclipsada por los instrumentos de federalismo cooperativo, y particularmente por la conferencia de gobernadores de los linder, que han promovido tratados entre estados para así armonizar u homogeneizar sus legislaciones en ámbitos de su responsabilidad competencial, o entre estos y la federación, sobre todo respecto de las competencias compartidas (ordenación territorial, protección del medioambiente, mercado agrícola, etc.). Los ejecutivos

estatales representados en las conferencias intergubernamentales se han impuesto a los legislativos a la hora de expresar, articular y materializar los deseos e intereses de los estados en los procesos de toma de decisiones vis a vis el nivel federal, y el carácter opaco e informal de estas plataformas intergubernamentales se ha impuesto a la transparencia y formalidad del Consejo Federal. Y para finalizar, se pueden añadir tres elementos centralizadores más consaerados constitucionalmente: la Administración Federal Indirecta —Maittelbare Bundesverwaltung— que consiste en que la Constitución prevé que, a falta de órganos propios de la Federación, serán las administraciones estatales, y particularmente, los gobernadores (Landeshauptmann), los encargados y responsables de la ejecución o implementación de las leyes, políticas y directivas federales (artículo 102.1), bajo la atenta vigilancia del Tribunal Constitucional; la superioridad de la ley constitucional federal sobre la estatal (artículo 99.1), y por último, la capacidad de injerencia de los órganos federales en los asuntos propiamente estatales. Así, en referencia a esto último, el presidente federal ostenta la capacidad de disolución de las asambleas estatales, a propuesta del gobierno federal y con la aprobación del Consejo Federal por mayoría de 2/3, y el gobierno federal puede participar en la adopción de las leyes estatales en forma de veto o acuerdo”: Los lánder, en el marco de su limitada autonomía constituyente, han optado por una forma parlamentaria de gobierno en la que los gobernadores y los gabinetes estatales son nombrados por sus respectivos parlamentos estatales — landtage—, aunque con el paso del tiempo los estados han ido revisando sus constituciones perfilando sus procesos políticos, sus diseños institucionales y alte-

Por un lado, el acuerdo expreso del gobierno federal se entiende necesario para toda ley estatal que prevea para su ejecución el concurso de órganos federales (artículo 97.2). Y por otro, el gobierno federal puede vetar cualquier ley estatal aprobada por su parlamento estatal en el plazo de ocho semanas siguientes a su remisión por el gobernador, al estimar que el texto perjudica los intereses de la Federación (artículo 98).

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rando aspectos claves de su organización política. Entre estas innovaciones cons-

titucionales incluidas a nivel estatal destacan la ampliación de sus catálogos de derechos básicos, la introducción de nuevos instrumentos de democracia directa?, la modificación de sus sistemas electorales para elegir al gobernador y al resto de miembros del gobierno, la introducción de mecanismos de supervisión y auditoria de las actuaciones gubernamentales, o la suspensión de los esquemas consensuales de gabinete. Por tradición histórica, tras la Segunda Guerra Mundial, un nú-

mero significativo de gobiernos estatales adoptaron constituciones que imponían

gobiernos de concentración o de representación proporcional, por los que cada

partido obtendría un número de carteras ministeriales proporcional al porcentaje de asientos o votos obtenidos en las elecciones legislativas sin necesidad de acuerdo de coalición. Así, el equilibrio de fuerzas partidistas en sede parlamentaria se trasladaría y reflejaría de la misma forma en el gobierno estatal, convirtiendo al gobernador en un mero moderador. Esta práctica extendida evidenciaba que el carácter consensual de la política austriaca también operaba a nivel estatal. Pero en los últimos años, algunos estados, como Viena, Vorarlberg, Salzburgo, Tirol o Estiria, se han apartado de este esquema gubernamental proporcional. De cualquier forma, la autonomía constituyente de los lánder tiene como límite, no sólo los principios constitucionales fundamentales de democracia, república, imperio de la ley, derechos humanos, etc.—, sino también los aspectos regulados por la Constitución federal sobre la organización, estructura y funcionamiento de las instituciones de gobierno estatal y sobre sus procedimientos legislativos”. Desde finales del siglo pasado era evidente el agotamiento del esquema federal y se reclamaba por los estados una reforma profunda hacia la modernización del sistema de organización territorial austríaco, aunque ningún acuerdo significativo

fue alcanzado ni en el grupo de expertos “Comisión para Reformas Estructurales”

creado en 1989, ni en la Convención Constitucional de 2003/05 sobre cuestiones

acuciantes como la autonomía financiera de los estados o un reparto más equilibrado de competencias entre niveles de gobierno. Pero, la adhesión de Austria a la

Tras la pionera reforma constitucional de Vorarlberg de 1984, prácticamente todos los estados federados han seguido su ejemplo y han adoptado un amplio catálogo de instrumentos de democracia directa como la iniciativa popular, el referéndum consultivo, e incluso en algunos casos, como Vorarlberg, Burgenland, Baja Austria, Alta Austria, Estiria y Tirol, el referéndum

abrogativo o referéndum de veto. No obstante, como hemos comentado previamente el Tribunal Constitucional declaró inconstitucional este último instrumento al contravenir el principio constitucional a favor de la democracia representativa. Este tribunal ha invalidado igualmente legislaciones estatales referidas al sistema electoral. La Constitución federal regula en detalle numerosas cuestiones como las elecciones legislativas

estatales (artículo 95), el estatus de los diputados de los landtage (artículo 96), el sistema de

nombramiento de los gobiernos estatales por sus respectivos parlamentos (artículo 101), la composición y funciones de los tribunales de cuentas estatales (artículo 121), así como el dise-

ño institucional, elección y funcionamiento de las autoridades municipalidades (artículo 117).

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Unión Europea ha supuesto que el gobierno federal se haya comprometido a informar sin demora a los lánder de las nuevas iniciativas legislativas europeas que pudieran afectar a sus competencias o ser de su interés, así como representarlos en el Consejo de Ministros, principalmente en el ámbito de los grupos de trabajo (artículo 23), para hacerlos coparticipes en los procesos supranacionales de toma decisiones. Aparte de esto, los estados federados tienen el derecho a nominar a sus representantes en el Comité de las Regiones y en la Oficina de Representación Permanente.

5. PODER EJECUTIVO FEDERAL 5.1.

Presidente Federal

Fruto de las negociaciones para la redacción del texto constitucional, el compromiso asumido sobre la jefatura del estado fue a favor de una institución modesta y de claro carácter representativo y ceremonial, como defendían los socialdemócratas que incluso propusieron que esta función la asumiera el presidente del Consejo Nacional. Así, no sólo carecía de los poderes para disolver el Consejo Nacional o nombrar al Canciller Federal y al resto de los miembros del gobierno federal, sino que al mismo tiempo sería elegido por la Asamblea Federal, sesión conjunta de ambas cámaras del legislativo. Posteriormente, como resultado de la ofensiva de las fuerzas conservadoras anti-parlamentarias en Europa, representadas en Austria por el movimiento Heimwebr-Bewegung, se adoptó una forma pionera de semipresidencialismo tras aprobarse la elección directa del presidente federal y un refuerzo significativo de sus prerrogativas por la reforma constitucional de diciembre de 1929. Dentro de las categorías del semipresidencialismo, Austria encajaría en el modelo presidente-parlamentario ya que el jefe de gobierno o canciller sería responsable y rendiría cuentas tanto ante el presidente, que tiene el poder para destituirlo en cualquier momento, como ante el Consejo Nacional, que puede igualmente hacerlo aprobando una moción de censura. Junto a su prerrogativa de nombrar al Canciller Federal, y a propuesta de este, al resto de miembros del gobierno federal nombra a otros altos cargos del estado como altos funcionarios, oficiales del ejército y a los jueces miembros de las altas instancias judiciales como el Tribunal Constitucional, el Tribunal Supremo o el Tribunal Administrativo federal. Al mismo tiempo, promulga todas las leyes aprobadas por el parlamento federal, convoca referéndums, impulsa y agiliza las negociaciones de coalición gubernamental bajo la amenaza de intervención presidencial como ocurrió en 1959 y 1962/3, aprueba decretos de emergencia, y ejecuta las sentencias del Tribunal Constitucional. Y finalmente, puede disolver el Consejo Nacional, a

propuesta del Canciller Federal, una sola vez por la misma razón durante su man-

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dato (artículo 29)*, así como

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disolver las legislaturas estatales, a propuesta del

gabinete y con el consentimiento del Consejo Federal por mayoría de 2/3, y asume la jefatura suprema de las Fuerzas Armadas. También, como consecuencia de la reforma constitucional de 1929, su legitimidad se vería reforzada al ser elegido de forma directa por sufragio universal por todos los ciudadanos con derecho a voto, siendo Theodor Kórner el primer presidente electo en 1951. Para salir elegido en primera vuelta un candidato debe obtener mayoría absoluta de sufragios, y si ninguno lo consiguiese sería necesaria una segunda vuelta celebrada un mes más tarde, donde concurrirían sólo los dos candidatos más votados en la primera. Su mandato es de 6 años con la posibilidad de una sola reelección, y, de hecho, todos

los presidentes que se han presentado a la reelección para un segundo mandato han salido victoriosos. Y si solamente se postulase un candidato, a diferencia de otros países como Irlanda o Finlandia donde se proclamaría jefe de estado sin necesidad de votación, en Austria se convocaría un referéndum en el que los ciudadanos podrían votar a favor o en contra de este. El jefe de estado austríaco goza de total inmunidad ante cualquier causa penal o civil, lo cual no le exime de la responsabilidad legal en el ejercicio de sus funciones por violar la Constitución federal en cuyo caso rendiría cuentas ante el Tribunal Constitucional, órgano que podría destituirlo de su cargo. Este procedimiento de destitución se iniciaría a instancia de la Asamblea Federal, con la presencia de, al menos, la mitad de sus miembros y con el respaldo explícito de una mayoría de 2/3, tras una resolución acusatoria de cualquiera de las cámaras legislativas. No obstante, el presidente federal puede ser igualmente apartado de su cargo por medio de un plebiscito, tal como se desprende del artículo 60.6 de la Constitución federal, aunque es un procedimiento improbable por dos razones. Por un lado, resulta ser un proceso extremadamente complejo y arriesgado, ya que puede volverse en contra del parlamento que lo inicia”, y por otro, a pesar de su apariencia de independencia partidista en el ejercicio de sus funciones, hay

La única vez que un presidente federal disolvió el Consejo Nacional tuvo lugar en 1930, cuando Wilhelm Miklas hizo uso de esta prerrogativa al perder el partido socialcristiano a su socio de gobierno, y con ello, la mayoría parlamentaria. De todas formas, no se debe olvidar que el Consejo Nacional también podría auto disolverse por una moción votada por mayoría simple de sus miembros. El procedimiento de destitución presidencial se inicia con una resolución aprobada en el Consejo Nacional por mayoría de dos tercios de sus miembros, y siempre que al menos la mitad de sus miembros estén presentes en la votación. Por medio de esta resolución, se convoca a la Asamblea Federal, la cual analizará en profundidad la cuestión y por mayoría simple de sus miembros podrá convocar el referéndum popular para destituir al presidente. Si la mayoría de los sufragios emitidos en dicho plebiscito respalda la propuesta del Consejo Nacional, conllevará automáticamente la destitución del presidente federal, pero si no ocurriese así, se entiende que el presidente ha sido reelegido para un nuevo mandato y que el Consejo Nacional ha perdido la confianza popular quedando disuelto para unas nuevas elecciones anticipadas.

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que recordar que es propuesto por uno de los dos grandes partidos que conforman generalmente la coalición de gobierno. De hecho, salvo Alexander Van der Bellen, investido presidente en enero de 2017, el resto de los presidentes federales han sido, o bien miembros del partido socialdemócrata (Karl Renner 1945-1950,

Theodor Kórner 1951-1957, Adolf Scharf 1957-1965, Frank Jonas 1965-1974, Rudolf Kirchshliger 1974-1986 y Heinz Fischer 2004-2016), o bien del partido popular austríaco (Kurt Waldheim 1986-1992 y Thomas Klestil 1992-2004). Sin embargo, esta fortaleza competencial del presidente, rara vez utilizada salvo en situaciones de crisis, contrasta con una clara debilidad en su capacidad de toma de decisiones, pues en la gran mayoría de los casos sólo puede actuar bajo dictamen, previa propuesta o refrendo del Consejo de Ministros, verdadera autoridad ejecutiva responsable ante el Consejo Nacional. Por lo tanto, por convención constitucional el sistema político de Austria opera como un régimen parlamentario donde el jefe de estado es una institución no partidista responsable de tareas protocolarias y ceremoniales, que simboliza la identidad nacional, asegura la estabilidad política, el correcto funcionamiento de los órganos del estado y se distancia de la política diaria, mientras la figura del canciller encarna el centro de gravedad del sistema político. De hecho, la elección del canciller ha sido siempre resultado de las elecciones legislativas y en ningún caso de una decisión discrecional del presidente, aunque este tenga formalmente el poder para nombrarlo y cesarlo. Y, en el caso concreto de su poder para sancionar las leyes federales, el presidente federal carece del poder de veto. Su firma es una formalidad técnica que da fe de que la ley en cuestión ha sido propuesta, ha seguido los pasos, y finalmente ha sido aprobada de acuerdo con el procedimiento estipulado en la Constitución federal. El presidente carece del poder para rehusar la firma de una ley que considere inconstitucional, ya que esta prerrogativa reside en exclusiva en manos del Tribunal Constitucional'”. Al presidente sólo le quedaría la opción, para mostrar su disconformidad, de convocar un referéndum sobre dicha ley aprobada por el parlamento austríaco.

5.2.

Gobierno Federal

A diferencia del carácter protocolario y ceremonial del presidente federal, el canciller se considera la figura central del sistema y, de facto, el jefe del poder ejecutivo. Ha sido siempre el líder del partido mayoritario en el Consejo Nacional o del partido principal del gobierno de coalición. Por su parte, la vicecancillería

19.

No obstante, cuando el presidente federal, Heinz Fischer, se negó a firmar una ley aprobada

por el parlamento por contener provisiones penales con carácter retroactivo creó un interesante precedente a este respecto.

El sistema político de Austria

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suele ser reclamada por el líder del partido socio menor del gobierno de coalición!!, mientras que los ministros y secretarios de estado son repartidos entre los socios de gobierno reflejando el peso de cada uno en la mayoría parlamentaria. El canciller, aunque formalmente podría ser elegido discrecionalmente por el presidente federal, debe reproducir el resultado de las elecciones legislativas y contar con el respaldo mayoritario en el Consejo Nacional para recibir su investidura, mientras que los ministros y el resto de los miembros del gobierno son nombrados por el presidente federal a propuesta del canciller*?. Respecto a la destitución de los miembros del gabinete por parte del Consejo Nacional, la moción de censura en Austria, que requiere una aprobación por mayoría absoluta de los miembros presentes en la cámara baja federal, puede servir para destituir al canciller, a todo el gobierno federal o a algún ministro de forma individual. No obstante, el procedimiento más frecuente para sustituir a los ministros federales ha corrido a cargo del presidente federal, previa solicitud del canciller?”, Gran parte de cuasi-permanente mínimo ganador SPO— y popular

la Segunda República ha estado dominada por una tendencia a conformar grandes coaliciones sobredimensionadas de no entre los dos principales partidos políticos, socialdemócrata — —OVP— (1947-1966, 1983-1999 y 2007-2016). Este formato

gubernamental, reflejo del esquema consociacional austríaco, se ha hecho menos

frecuente en los últimos años por la progresiva caída en el porcentaje de asientos que ambos partidos han conseguido en el Consejo Nacional. De hecho, en las elecciones de 1994, y por primera vez en la Segunda República, la suma combinada de votos conseguida por ambos partidos se situó por debajo de los dos tercios'*, No obstante, otras modalidades de gobierno federal se han dado y merece la pena estudiar. Con la proclamación de la Segunda República en abril de 1945

13

Tras constituirse el gobierno de coalición entre el ÓVP y el FPÓ en febrero de 2000, el líder del Partido de la Libertad de Austria, Jórg Haider, ante las presiones y sanciones impuestas por la Unión Europea decidió no reclamar el puesto de Vicecanciller y lo cedió a su mano derecha, Susanne Riess-Passer, quien además asumió la cartera de servicios públicos y deportes en el gabinete de Schiissel. Únicamente en tres ocasiones, el presidente federal ha rechazado los miembros del gabinete propuestos por el canciller. Mientras Karl Renner rechazó a un ministro nominado por sospechas de corrupción, Thomas Klestil se opuso a dos ministros propuestos, uno por estar imputado en un proceso penal y al otro por sus declaraciones extremistas y xenófobas. Y, por último, Theodor Korner rechazó toda la lista de nominados por el canciller por incluir en el gobierno al partido Unión de Independientes. Como cuando el Canciller Sebastian Kurz solicitó al presidente federal, Alexander Van der Bellen, la destitución del Ministro de Interior, Herbert Kickl, en mayo de 2019 tras destaparse el caso Ibiza. Los niveles más bajos de porcentaje de voto combinado obtenido por ambos partidos tuvieron lugar en las elecciones legislativas de 2008 y 2013 con un 55,3% y 50,8% del voto nacional respectivamente.

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y mientras el ejército ruso ocupaba la capital, Viena, se constituyó un gobierno de concentración (1945-1947) con participación de todos los partidos con representación parlamentaria, los dos anteriores más los comunistas del KPÓ. También se formaron gobiernos unipartidistas, tanto del ÓVP (1966-1970) como del SPO

(1970-1983), unas veces tras obtener el partido con responsabilidad de gobierno mayoría parlamentaria y en otras ocasiones asumiendo la tarea de gobierno en situación de minoría parlamentaria, como fue el caso del SPÓ (1970-1971) aprovechando el respaldo parlamentario prestado por el FPÓ. Y, por último, ha habido gobiernos de coalición liderados por el ÓVP o por el SPÓ con terceros partidos del espectro político austriaco, en la mayoría de los casos junto al FPÓ

(1983-1986, 2000-2003 y 2017-2019), aunque también con la formación política BZÓ (2005-2007), y con el partido verde Die Griinen (2020-). La legislación

electoral no facilita la obtención de mayorías parlamentarias, y la aparición de nuevas fuerzas partidistas en el espectro parlamentario ha promovido la tendencia a conformar gobiernos de coalición. Tabla 1 Los gobiernos federales en Austria en la Segunda República Mayoría parlamentaria

Canciller

Composición

Mandato

Karl Renner

SPO/OVP/KPÓ

04/1945 — 12/1945

—

SPO/ÓVP/KPÓ

12/1945 - 11/1947

100,0

SPO/OVP

11/1947 - 11/1949

97,6

SPO/ÓVP

11/1949 — 04/1953

87,3

SPO/ÓVP

04/1953 - 06/1956

89,0

SPO/ÓVP

06/1956 - 07/1959

94,5

SPO/ÓVP

07/1959 - 04/1961

95,2

SPO/ÓVP

04/1961 - 03/1963

95,2

SPO/ÓVP

03/1963 - 04/1964

95,2

SPO/ÓVP

04/1964 -— 04/1966

95,2

ÓVP

04/1966 - 04/1970

51,5

SPÓ

04/1970 - 11/1971

49 1

SPÓ

11/1971 - 10/1975

50,8

SPÓ

10/1975 - 06/1979

50,8

SPÓ

06/1979 - 05/1983

51,9

SPO/FPÓ

05/1983 — 06/1986

55,0

Leopold Figl

Julius Raab

Alfons Gorbach

Josef Klaus

Bruno Kreisky

Fred Sinowatz

_——

.

-

(% de asientos)

251

El sistema político de Austria

Canciller

Composición

Mandato

Mayoría parlamentaria

SPO/FPO

06/1986 - 01/1987

55,8

SPO/OVP

01/1987 - 12/1990

85,8

SPO/OVP

12/1990 — 12/1994

76,5

SPO/OVP

12/1994 - 01/1996

63,9

SPO/ÓVP

01/1996 - 01/1997

67,2

Viktor Klima

SPO/ÓVP

01/1997 -— 02/2000

67,2

Wolfgang Schússel

OVP/FPO — — OVP/BZO

02/2000 — 04/2005

56,8 / 53,0

02/2005 - 01/2007

49,7

Alfred Gusenbauer

SPO/OVP

01/2007 - 12/2008

73,3

Werner Faymann

SPO/OVP

12/2008 - 05/2016

59,0 / 54,1

Christian Kern

SPO/ÓVP

05/2016 - 12/2017

54,1

Sebastian Kurz

OVP/FPO — OVP/Die Grúnen

12/2017 - 01/2020

61,8

01/2020 —

53,0

Franz Vranitzky

(% de asientos)

Fuente: Elaboración propia a partir de los datos de Parl Gov.

Si durante los gabinetes unipartidistas, como el de Bruno Kreisky (1970-83), la

visibilidad pública y significación política del canciller ha sido incuestionable, la tradición política austríaca marcada por la formación de coaliciones, o en su caso,

de grandes coaliciones en el gobierno federal ha provocado que la relevancia y significación del canciller se haya visto matizada y limitada a un primus inter pares dentro del gabinete, y que haya asumido meras tareas de coordinación interna. En estos escenarios el canciller se ha visto desposeído de la posibilidad de diseñar libremente la agenda política, nombrar a los titulares de las carteras ministeriales o de dar instrucciones u Órdenes a los ministros. Por su parte, han sido los ejecutivos nacionales de cada partido socio de la coalición de gobierno, de forma centralizada en la figura del líder en el caso del SPÓ y de forma descentralizada en las seis organizaciones internas en el caso del OVP, quienes han determinado a los titulares de las carteras conseguidas del reparto fruto de las negociaciones, así como sus iniciativas gubernamentales. Pero las grandes coaliciones en Austria entre el ÓVP y el SPÓ implicaron un pacto de patronazgo global suscrito por los dos partidos coaligantes que abarcaba el reparto de prácticamente la totalidad de funciones y responsabilidades de las áreas de la vida pública en base proporcional a los escaños conseguidos por cada uno de estos partidos en el Consejo Nacional, lo que se denomina fórmula de Proporz. De acuerdo con esta fórmula, se han

repartido los cargos de canciller, vicecanciller, ministros, secretarios de estado,

252

Carlos de Cueto Nogueras

presidentes del Consejo Nacional, miembros empresas nacionalizadas, altos puestos en la miembros del Tribunal Constitucional, entre y sus respectivas organizaciones profesionales puestos claves del estado durante décadas.

de los órganos Administración otros. Estos dos y económicas,

de dirección de las Pública, así como partidos políticos, han controlado los

Una consecuencia directa de este reparto en verdaderas esferas de influencia partidista ha sido la amplia independencia y autonomía en la capacidad de decisión de los ministros federales, y del partido que representan, en su parcela concreta de actuación ministerial sobre la base del principio de mutua no-interferencia interministerial dentro del gabinete. Como dice el artículo 69 de la Constitución, cada ministro ostenta la más alta competencia sobre los asuntos de la administración del gobierno federal en la medida en que no estén reservados o conferidos al presidente federal. De esta forma, las decisiones tomadas por el gobierno lo son individualmente por los ministros correspondientes, y prueba de ello es que son individualmente responsables ante el parlamento. Esta característica ha promovido el énfasis por la eficacia gubernamental y la preferencia por ministros de perfil tecnócrata de larga experiencia y reconocimiento en dicha área o competencia gubernamental!*?. Los únicos casos en los que el gabinete actuará de forma colegiada, requiriendo la unanimidad en la votación de los ministros federales, será para remitir al parlamento proyectos de ley, para la propuesta de candidatos para nombramientos presidenciales o para la interposición de recursos ante el Tribunal Constitucional.

6. PODER LEGISLATIVO FEDERAL El desarrollo del sistema parlamentario en Austria fue tardío ya que, a pesar de que desde 1867 es posible hablar de un parlamento austríaco, no fue hasta 1918 cuando se le dotó de sus funciones propias tanto en el ámbito legislativo como en el de control o fiscalización de la acción de gobierno. Sin embargo, el sistema de grandes coaliciones y el esquema consociacional de Austria ha afectado significativamente al poder legislativo de dos formas bien distintas. De un lado, es innegable su clara dependencia del gobierno federal, y de los partidos mayoritarios del legislativo federal presentes en el gabinete de coalición. Así, la mayoría de las iniciativas legislativas han surgido del ejecutivo federal, mientras que el papel del parlamento federal en el proceso legislativo se ha limitado a exponer a la opinión pública el fondo, antecedentes y justificación de las iniciativas 13

A diferencia de otras democracias parlamentarias europeas, tanto el Canciller como los ministros federales no tienen que ser miembros del Nationalrat, aunque deben cumplir los requisitos para ser elegibles como miembro de dicha cámara.

El sistema político de Austria

253

legislativas del gobierno, y en su caso, a identificar los posibles errores en los que el gobierno hubiera podido incurrir a la hora de prepararlas. el protagonismo del parlamento se ha visto seriamente socavado por influencia asumida por los grupos de interés en el proceso de toma de básicamente antes de iniciar formalmente el trámite parlamentario.

o defectos Y de otro, la enorme decisiones,

El poder legislativo bicameral austríaco se compone de una cámara de representación poblacional o Consejo Nacional —Nationalrat— y una cámara de representación territorial de los estados autónomos o Consejo Federal —Bundesrat—. En cuanto al sistema de elección de sus miembros, los diputados del Consejo Nacional son elegidos por sufragio directo, igual, libre y secreto para un mandato de cinco años mediante un sistema de representación proporcional (artículo 26.1 de la Constitución). Los aspectos básicos del sistema electoral fueron regulados y establecidos en la Constitución de 1920, aunque cambios importantes fueron introducidos en las reformas legales de 1970, 1992 y 2007. Con dichas revisiones el número de diputados se fijó en los 183; las circunscripciones electorales se redujeron a 9, haciéndolas coincidir con los estados federados -Bundeslaender-, aunque éstos, a su vez, se dividen en 43 distritos electorales a los que

se les asigna un número de asientos de acuerdo con sus poblaciones; la fórmula elegida para la distribución de escaños fue la de Hare para asegurar una mayor proporcionalidad; se adoptaron medidas para reforzar los vínculos de cercanía y conexión entre los electores y los representantes como dar a los electores la posibilidad de emitir votos preferenciales (dos) a favor de candidatos concretos de

las listas de partido regionales, estatales y federales —Listenwabl—, se estableció una barrera electoral del 4% del voto nacional para racionalizar el parlamento y evitar una excesiva proliferación de pequeños partidos con representación en el Nationalrat; se rebajó la edad electoral para todas las elecciones del país a los 16 años; y finalmente se permitió por primera vez el voto por correo para todas las elecciones, plebiscitos y consultas populares para los ciudadanos que se encontrasen en el extranjero en el momento de la votación o que no pudiesen acudir a votar por razones de salud. Por el contrario, los 61 delegados del Consejo Federal son elegidos de forma indirecta a través de las asambleas legislativas estatales —Landtage— por la duración de sus respectivas legislaturas (de 5 a 6 años dependiendo de los estados) y de acuerdo con un doble criterio de proporcionalidad. Por un lado, la representación de cada estado en la cámara será proporcional a su volumen poblacional,

con un mínimo de tres y un máximo de 12 escaños por Lander!*. Y por otro, los

Los 61 asientos de la cámara se reparten de la siguiente forma: tres asientos para Burgenland y Vorarlberg, cuatro asientos para Carintia y Salzburgo, cinco asientos para Tirol, nueve asientos para Estiria, diez asientos para Alta Austria, once asientos para Viena y doce asientos para Baja »)

Austria.

»)

»)

254

Carlos de Cueto Nogueras

delegados de cada estado en el Consejo Federal se repartirán entre los partidos políticos de forma proporcional al número de diputados que estos tengan en su respectiva asamblea estatal, si bien al menos un escaño debe reservarse al partido que ocupe el segundo lugar en número de asientos en el Landtage. Si varios partidos tuvieran el mismo número de escaños como segunda fuerza, conseguirá dicha representación mínima el que hubiera obtenido el mayor número de votos en las últimas elecciones estatales (artículo 35.1). Los estados autónomos asumirán por

turno la presidencia del Consejo Federal por un período de seis meses.

Para la toma de decisiones en ambas cámaras se exige el quórum de un tercio de sus miembros y la mayoría absoluta de los votos emitidos. Ambas cámaras se reúnen por separado, salvo cuando se convoca la Asamblea Federal, la reunión conjunta de ambas, para la toma de posesión del presidente federal, para poner en tela de juicio la responsabilidad política del mismo por violar la constitución aprobando la convocatoria de un referéndum popular que llevaría a su destitución (artículo 60.6), o para aprobar una declaración de guerra (artículo 38). Aunque en teoría constitucional el Consejo Federal actúa como cámara de representación territorial para permitir a las entidades constituyentes o estados autónomos participar en el proceso de toma de decisiones a nivel federal y garantizar la defensa de sus intereses, en la práctica política el sistema bicameral queda marcado por una supremacía parlamentaria a favor de la cámara baja, el Consejo Nacional. No obstante, varias reformas constitucionales han sido aprobadas para fortalecer la posición y participación del Consejo Federal en el sistema político

austríaco, que han supuesto, entre otras cosas, institucionalizar en el marco de

sus sesiones una hora de preguntas al gobierno, el derecho de intervención a los gobernadores estatales o su derecho de veto absoluto para las reformas constitucionales que afecten a la distribución de competencias entre el nivel federal y los estados y para los tratados internacionales que regulen materias del ámbito de actuación autónoma de los mismos. En estos casos se requiere la aprobación expresa del Consejo Federal por mayoría de 2/3 y con la presencia de, al menos, la mitad de sus miembros. Su consentimiento expreso también se necesita cuando el presidente federal, a instancia del gobierno, solicite disolver un parlamento estatal. De cualquier forma, el papel desempeñado por dicho Consejo es claramente débil y marginal tanto constitucional como políticamente. Y varias razones avalan dicha afirmación. En primer lugar, es incuestionable la ausencia de mecanismos eficaces de control de la acción gubernamental en manos del Consejo Federal, estando todos ellos monopolizados por el Consejo Nacional, salvo la hora de preguntas al gobierno comentada anteriormente. Queda exclusivamente en manos del Consejo Nacional crear comisiones de encuesta o de control (artículo 53.1), destituir al gobierno federal en bloque o a alguno de sus miembros individualmente, desposeyéndoles de la confianza parlamentaria por una moción

El sistema político de Austria

255

de censura (artículo 74) o exigir responsabilidad jurídica a los miembros del gobierno federal acusándoles ante el Tribunal Constitucional por violación del derecho en el ejercicio de sus funciones (artículo 76.1). En segundo lugar, el Consejo Federal tiene una participación nula en el nombramiento del gobierno federal, en el que sólo participa el Consejo Nacional, quien deberá dar su confianza en la semana siguiente a su designación (artículo 70).

Y por último, la debilidad de

la cámara alta federal queda plasmada especialmente en el proceso legislativo, a pesar de que el artículo 24 de la Constitución proclama que ambos consejos ejercen conjuntamente la legislación federal. Y esta debilidad en la función legislativa es patente en el ámbito de su poder de iniciativa legislativa, de veto y de participación en el proceso legislativo. Por un lado, en lo que se requiere a su poder reconocido de iniciativa legislativa, que ha sido por cierto un derecho raramente utilizado por sus miembros, no sólo es que sus iniciativas sean indirectas, ya que deben ser tramitadas al Consejo Nacional a través del gobierno federal, sino que además tendrán que emanar de su pleno por aprobación de la mayoría absoluta de los votos emitidos y en presencia de un tercio de sus miembros aunque haya sido elaborada sobre la base de una proposición individual de uno de ellos o de una de sus comisiones (artículo 37). Por otro, la debilidad legislativa del Consejo

Federal queda patente en su limitado poder de veto. El Consejo Federal carece de poder alguno para fijar o modificar el contenido de las leyes, competencia exclusiva del Consejo Nacional, quedándole sólo el recurso del veto. Aunque en principio el poder de veto del Consejo Federal puede plantearse sobre toda decisión legislativa, sea constitucional u ordinaria, adoptada por el Consejo Nacional en el plazo de las ocho semanas siguientes a su recepción, para lo cual deberá ser motivado y tramitado por el Canciller Federal (artículo 42.3), su eficacia queda mermada al ser fácilmente superable por el Consejo Nacional. De hecho, sólo requiere que éste vote de nuevo la propuesta de ley en los mismos términos por mayoría en presencia de al menos la mitad de sus miembros, lo que hace que el veto suspensivo temporal del Consejo Federal se limite a añadir una nueva lectura parlamentaria en el Consejo Nacional. Y por último, la debilidad del Consejo Federal se agrava por su exclusión tanto del proceso legislativo en materias tan importantes como las financieras o presupuestarias (artículo 42), como del proceso de modificación constitucional federal*”. Además, el Consejo Federal se encuentra

Las leyes constitucionales, así como las disposiciones constitucionales contenidas en las leyes ordinarias tendrán que ser aprobadas únicamente por el Consejo Nacional con el quórum de la mitad de los miembros y por mayoría de los 2/3 de los votos emitidos, a lo que habrá que sumar el refrendo de los ciudadanos en referéndum cuando se trate de una reforma total o fundamental. Solamente se necesitará la aprobación del Consejo Federal por mayoría de 2/3, con la asistencia de al menos la mitad de sus miembros y el respaldo mayoritario de los representantes de al menos cuatro estados, cuando la reforma constitucional afecte a las competencias legislativas

o administrativas de los estados federados, a su representación en dicha cámara

256

Carlos de Cueto Nogueras

en clara debilidad en el seno de la Asamblea Federal, por su poder limitado a la hora de convocarla y porque en esta reunión conjunta no votan ambas cámaras de forma separada, sino conjuntamente por mayoría simple, salvo para el proceso de acusación contra el presidente federal, lo que implica que los 61 miembros del Consejo Federal tienen poco peso frente a los 183 del Consejo Nacional. El Consejo Federal no actúa como verdadera cámara de representación de in-

tereses estatales, lo cual se intenta compensar con las innovaciones institucionales

del federalismo cooperativo vertical, entre los estados y la Federación, y horizontales, entre los propios estados autónomos, las leyes “paccionadas” o el órgano de coordinación de los estados — Verbindungsstelle der Bundesláander—, tendentes a garantizar la defensa y representación de los intereses estatales ante las instancias legislativas y ejecutivas federales a la hora de perfilar los proyectos gubernamentales que les pudieran afectar. Pero en la práctica es que el Consejo Federal tampoco asume el rol de cámara de oposición o contrapeso frente al gobierno federal o frente al Consejo Nacional, sino que se limita a actuar como una cámara más de representación de intereses partidistas debido a que la composición, los debates y el comportamiento de sus miembros en las votaciones se rigen por criterios y fidelidades partidistas que hace que su actividad no difiera en modo alguno de la del Consejo Nacional. De hecho, la cámara alta no se organiza en caucuses estatales o territoriales, sino que sus miembros se constituyen en grupos parlamentarios partidistas lo que evidencia la poca estima a las identidades estatales y su subordinación a las directrices de partido. La cámara alta se limite a servir de trampolín de personalidades estatales de cara a continuar su carrera política en el gobierno federal o como actor de veto, con el consentimiento del gobierno federal, como el trámite más rápido para la reforma parcial o total de una ley del Consejo Nacional que haya sido rechazada por contener errores jurídicos, por necesitar aclaraciones o por haber sido objeto de fuertes críticas por la opinión pública.

7. PODER JUDICIAL Respecto al poder judicial federal austríaco habría que resaltar varios aspectos fundamentales. Por un lado, en virtud de las garantías constitucionales y de su derecho a reclutar a sus propios miembros, plasma el supremo mandamiento de ser políticamente independiente en la administración de justicia. La Constitución de 1920 determina categóricamente que los jueces son independientes en el ejercicio de sus funciones judiciales y no pueden ser destituidos ni trasladados.

(artículo 34 y 35 de la Constitución federal), a su participación en la legislación federal o a su autonomía constitucional.

El sistema político de Austria

257

En su papel de administradores de justicia son nombrados por el presidente federal por recomendación del ministro de justicia a propuesta del gabinete, que,

en la mayoría de los casos, por convención constitucional, se limita a reproducir

a su vez la propuesta presentada por el comité de personal del tribunal respectivo, lo que garantiza que el poder judicial se auto-reclute por cooptación. No obstante, la tendencia consociacional a formar grandes coaliciones en el gabinete federal ha provocado que en la práctica el nombramiento de los jueces de las altas instancias jurisdiccionales federales haya estado bajo el control exhaustivo del ÓVP y del SPÓ, por la aplicación de la fórmula de Proporz a la hora de cubrir las vacantes en dichos tribunales. Por otro lado, la función judicial queda constitucionalmente reservada de forma exclusiva al nivel federal, de forma que toda justicia emana de la Federación (artículo 82.1), no habiendo delegación o reparto competencial jurisdiccional a favor de los niveles inferiores de gobierno. Esta característica supone un aspecto extraño y desviado respecto de la tendencia observada en los estados federales del mundo. No obstante, tras veinte

años de discusiones sobre la necesaria revisión de la jurisdicción administrativa y bajo la presión permanente del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, la reforma constitucional de 2012 permitió poner en marcha en 2014 a los tribunales administrativos estatales. Y finalmente, junto al Tribunal Supremo Federal —Oberster Gerichtshof—, última instancia jurisdiccional para las cuestiones civiles y penales, y al Tribunal Administrativo Federal —Verwaltungsgerichtshof— encargado de conocer los recursos que diriman la legalidad de los actos, decisiones u omisiones de las autoridades administrativas federales y la posible lesión de derechos individuales, lo que complementa la labor del Defensor del Pueblo creado por la reforma constitucional de julio de 1981, a nivel federal habría que resaltar el sistema de protección o garantía judicial constitucional. Las funciones que le otorga la Constitución de 1920 al Tribunal Constitucional — Verfassungsgerichtshof— tienen una doble vertiente o naturaleza. Por un lado, como guardián de las instituciones fiscaliza la regularidad de las consultas electorales (artículo 141); es encargado de depurar la responsabilidad jurídica, o en su caso penal, de los órganos superiores federales y estatales del estado austríaco por violación del orden legal en el ejercicio de sus funciones (artículo 141 y 142); actúa como guardián de los derechos constitucionales reconocidos a favor de los ciudadanos conociendo los recursos contra las decisiones de las autoridades administrativas lesivas de los mismos; y conoce las violaciones del derecho internacional. Y por otro, como guardián del orden federal conoce las disputas competenciales entre instituciones federales, así como entre éstas y los estados autónomos, conflictos de jurisdicción entre lánder y actúa como legislador negativo controlando la legalidad constitucional tanto de la ley parlamentaria como de los decretos o actos administrativos del gobierno, del nivel estatal y federal, y de los tratados internacionales concluidos por el Consejo Nacional o entre

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Carlos de Cueto Nogueras

estados federados?*. En este sentido, es un órgano de indudable originalidad con marcada influencia de Han Kelsen!”. De hecho, fue la segunda Constitución del mundo en adoptar el revisionismo judicial, siguiendo su ejemplo muchos otros países de Europa. Gracias a las reformas constitucionales de 1975 y 1988, se amplia la protección jurídica en el Derecho Público de forma que el derecho de apelar ante el Tribunal Constitucional se extiende más allá del previsto para el Tribunal Administrativo, el Tribunal Supremo, los órganos jurisdiccionales de apelación, el gobierno federal y los gobiernos estatales. A partir de ese momento, podrán recurrir para solicitar el control de la constitucionalidad de las leyes o decretos, tanto una minoría parlamentaria, un tercio de los miembros de cualquier cámara legislativa federal o estatal, así como cualquier individuo o particular que estime que dicha ley o decreto ha lesionado o menoscabado de forma directa sus derechos constitucionales. Sus miembros son nombrados por el presidente federal, aunque el gabinete propone los cargos de presidente, vicepresidente, y a seis de los jueces titulares y tres suplentes, mientras las cámaras legislativas federales hacen lo mismo para el resto de sus miembros, es decir, para sels jueces titulares y tres suplentes (artículo 147).

8. SISTEMA DE PARTIDOS POLÍTICOS 5.1.

Caracteristicas generales del sistema de partidos

La partitocracia ha dominado el escenario político durante gran parte de la Segunda República. A continuación, analizaré algunas de las peculiaridades de este sistema de partidos, empezando con su estabilidad o continuidad histórica. A pesar de los bruscos cambios de régimen político acaecidos durante el siglo pasado, los actuales partidos consisten en plataformas políticas de identificaciones históricas que reproducen la diferenciación social, cultural, ideológica y religiosa asociada a cada una de las tres comunidades o lager que han marcado el devenir político austríaco desde finales del siglo XIX: la católica-conservadora, la secular-socialista y la nacional-liberal germana. La segunda característica reseñable consiste en el nivel de penetración de los partidos políticos en la sociedad civil y en el propio estado, lo que se ha visto agravado por la frecuencia de las grandes

Esta función puede tomar la forma de control concreto de las leyes a posteriori, donde el tribunal fallará sobre la constitucionalidad de una ley aplicable en un caso judicial particular de un tribunal ordinario a instancia del juez encargado, o de control abstracto de las leyes, en cuyo caso resolverá la cuestión de la constitucionalidad de una ley o decreto federal a instancia de un tercio de los diputados del Consejo Nacional o del Consejo Federal (artículo 140.1). La influencia de su memorándum de 1918, Entwurf eines Gesetsez ueber die Errichtung eines Verfassunsgerichtshofes, fue crucial en su diseño.

El sistema político de Austria

259

coaliciones gubernamentales entre los dos principales partidos durante la Segunda República (ÓVP y SPO). Este control duopolístico del gobierno federal y del estado por el sistema de distribución de puestos, cargos y privilegios de patronazgo exigió que los partidos coaligantes, socialista y popular, se desprendieran de sus postulados más radicales e iniciaran un proceso de depuración y moderación ideológica centrípeto con programas más vagos, similares en muchos aspectos y retóricas más pragmáticas y oportunistas. Un tercer aspecto igualmente destaca-

ble del sistema de partidos austríaco es la alta concentración partidista que se ha plasmado en un escaso número de partidos con influencia en el proceso político, a pesar del escenario de libre competencia y del sistema de escrutinio proporcional existente. No obstante, desde finales de los años ochenta se ha iniciado una

creciente fragmentación partidista con la aparición de nuevos partidos políticos en el espectro parlamentario, tanto por la izquierda como por la derecha, que ha desplazado el claro bipartidismo hacia un sistema de partidos de pluralismo moderado. El dinamismo mostrado por los nuevos partidos contrasta con la actitud defensiva mantenida por los dos principales actores del sistema, que han visto erosionado gradualmente su nivel de apoyo electoral. Asistimos desde entonces al agotamiento del sistema de partidos políticos tradicional, que se materializa en la aparición de nuevos partidos en la escena política austríaca, en una atmósfera de competencia electoral mucho más beligerante y en un nuevo esquema de interacciones entre partidos en el que caben múltiples combinaciones de socios de coalición tanto a nivel federal como estatal. Y por último, me gustaría resaltar que los partidos políticos austríacos, aunque formalmente reproducen el carácter federal del estado en sus organizaciones nacionales de dirección asignando cuotas fijas a los representantes de las instancias estatales, se han caracterizado por una estridente centralización a favor de los órganos federales superiores —la convención y el presidente—. Estos ostentan un alto grado de autonomía respecto a las bases en la formulación de las estrategias políticas federales de sus respectivas formaciones.

5.2.

Partido Socialdemócrata de Austria (Sozialdemokratische Partei Osterreichs SPO)

Es heredero del Partido Socialdemócrata de los Trabajadores (Sozial-Demo-

Rratische Arbeiterparter, SDAP) fundado el 1 de enero de 1889 por Viktor Adler

a partir de la unión de los principales movimientos obreros en el Congreso del partido de Hainfeld. Durante la época de la monarquía austrohúngara surgió como portavoz de las clases obreras y como fuerza gestora del sufragio universal y de la fundación de la República en 1918. Aunque su naturaleza de partido de clase de principios ideológicos austro-marxistas le hizo ser reiteradamente excluido del poder gubernamental monopolizado por coaliciones variables de partidos

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Carlos de Cueto Nogueras

burgueses, su influencia, sin embargo, impulsó el proceso de nacionalizaciones de

erupos industriales y bancarios, la construcción del estado de bienestar y la introducción de elementos de democracia económica a nivel empresarial. Tras su ilegalización y prohibición por el régimen austro-fascista de Dollfuf en 1934 y su persecución durante la ocupación nazi, el 14 de abril de 1945 el partido se refundó bajo el nombre de Partido Socialista de Austria —Sozialistische Partei Osterreichs SPO— y con el paso del tiempo logró convertirse en el partido más importante del espectro partidista austríaco tras su victoria, de la mano de Bruno Kreisky, en las elecciones de 1970. Este éxito electoral se debió, en parte, al profundo proceso de acomodación y renovación doctrinal emprendido tras la Segunda Guerra Mundial bajo la influencia de su líder Karl Renner, por el cual se abandonaron las etiquetas identificadoras del marxismo ortodoxo propio de la teoría de Otto Bauer del período de entreguerras a favor del denominado socialismo humanista proclamado en los programas básicos de 1958 y 1966. Con esta reforma modernizadora y pragmática, facilitada por la inexistencia de partidos competidores de izquierda después del descalabro de los comunistas del KPÓ tras la salida de los soviéticos en 1955, se elaboró un nuevo predicamento doctrinal que reclamaba el desarrollo libre del individuo, la búsqueda de las condiciones económicas, sociales y políticas necesarias a través de la inequívoca adhesión a la democracia, al respeto de los derechos de las minorías y a la libertad de culto. Desde 1993, con la entrada en vigor del nuevo y moderno reglamento interno y ante la competencia de los Verdes, el partido ha iniciado una segunda fase de renovación donde com-

bina los principios socialdemócratas de libertad, justicia, solidaridad, igualdad y

pleno empleo, con la apuesta por la reforma de las estructuras internas de cara a una mayor transparencia, democracia y equilibrio de poder a favor de las mujeres y de las organizaciones estatales e inferiores. Muestra de este nuevo impulso fue el cambio de nombre en 1994 por el de Sozialdemokratische Partei Osterreichs. Tradicionalmente los feudos de los socialdemócratas han sido Viena y el estado autónomo de Burgenland, y recibe un amplio apoyo entre los empleados públicos y por la clase trabajadora.

8.3.

Partido Popular Austríaco (Osterreichische Volkspartei OVP)

Aunque fundado en abril de 1945, se considera sucesor del Partido Social Cristiano —Christlichsoziale Partei— (CSP), que surge a finales del siglo XIX (1893) de la mano de Karl Lueger como representante del campo o lager católico-conservador. Durante la Primera República, este partido actuó como el brazo político y promotor de la doctrina social de la Iglesia frente a la oleada anticlerical y socialdemócrata. Tras abandonar su compromiso con la democracia parlamentaria y promover el Austro-Fascismo entre 1934 y 1938, su vuelta a escena en abril de 1945 exigió afrontar un duro proceso de renovación. Esta renovación incluyó

El sistema político de Austria

261

su desafiliación confesional, aunque sin abandonar la defensa de los principios y valores cristianos reflejados en el Programa de Salzburgo de 1972, su compromiso inequívoco con el orden democrático y su conversión en un partido catch-all de amplia base social. Para cumplir este último objetivo, entre otras cosas, adoptó su denominación actual e incluyó en su estructura interna hasta seis ligas o movimientos sociales con personalidad jurídica propia, autonomía financiera y poder estatutario que, desde entonces, han tratado de determinar los objetivos y el programa político del partido. Esta estrategia de adaptación tuvo tres consecuencias claves en términos electorales, organizativos y programáticos. En primer lugar, su gran éxito electoral le convirtió en el primer partido del espectro parlamentario hasta las elecciones de 1970, llegando incluso a formar el primer gobierno unipartidista o monocolor de la Segunda República en 1966. En segundo lugar, a diferencia del SPÓ, el partido adoptó una organización interna dual y descentralizada. Por un lado, el ÓVP cuenta con una estructura territorial compuesta por órganos nacionales, estatales, locales y de distrito, y por el otro, con una estructura funcional de intereses representados que coincide con esas seis ligas u organizaciones internas mencionadas (Liga de Obreros y Empleados Austríacos —OAAB—, Liga de Campesinos Austríacos —ÓOBB—, Liga Económica Austríaca —ÓWB—, Movimiento Femenino Austríaco —OFB—, Juventudes del Partido Popular —JVP— y el Club Austríaco de la Tercera Edad —OSB—). Precisamente a través de estas ligas, se forjan los contactos y alianzas institucionalizadas con los principales grupos de interés socioeconómicos del país. Y, en tercer lugar, el partido llevó a cabo una ambiciosa reformulación programática y doctrinal centrista, moderadora y desideologizada, con la que tomó distancia respecto a la aspiración política de la Iglesia, como evidenció el manifiesto Klagenfurt de 1965. Recientemente, el ÓVP apuesta por reforzar y modernizar el federalismo y la descentralización del estado, por un estado libre e independiente, por una participación más activa en la integración europea, por un mayor compromiso con la

dignidad humana, el estado de derecho y el orden social liberal, por la participación popular en la voluntad y expresión política, por la protección de la familia y los valores cristianos, por la liberalización económica, por la reducción del sector público y una administración pública más eficiente, por la reforma del sistema de bienestar, y por la defensa de un modelo económico de mercado eco-social. Tras el gobierno de coalición con el FPÓ (2017-2019), endureció su posición respecto a la inmigración, aunque ya durante la crisis migratoria y de refugiados de 2015/16 se opuso a la apertura de las fronteras y consiguió cerrar la ruta de los Balcanes de la mano del ministro de exteriores por aquel entonces, Sebastian Kurz, que posteriormente asumiría la presidencia del partido sustituyendo a Reinhold Mitterlehner y la cancillería federal. En las elecciones de 2017, Kurz focalizó la campaña electoral del partido en la crisis migratoria, en cuestiones de seguridad interna, en la creciente islamización y en controvertidas propuestas a favor de res-

tringir el acceso a los beneficios sociales a refugiados e inmigrantes, lo que supuso

262

Carlos de Cueto Nogueras

una cierta aceptación de la agenda, discurso y retórica de su hasta entonces socio de gobierno, el FPÓ. Este partido cristianodemócrata y conservador ha tenido como sus principales feudos los estados rurales de fuerte tradición católica como Baja Austria, Alta Austria, Tirol, Vorarlberg y Estiria, y en ciertos periodos otros como Burgenland (1945-1964), Carintia (1991-1999) o Salzburgo (1945-2004).

Ha sido igualmente el partido más votado por las mujeres, los jubilados de ambos sexos, agricultores y autónomos.

8.4.

Partido de la Libertad de Austria (Freibeitliche Partei Osterreichs -

EPO)

Se trata del representante actual del tercer campo o lager nacional-liberalgermano. Tras la reinstauración de la democracia en 1945, las potencias aliadas adoptaron férreas reglas “desnazificadoras” para prohibir la entrada en escena de cualquier partido político representante de este bloque ideológico-cultural. Pero en febrero de 1949, se permitió la creación de la Unión de Independientes —Verband der Unabhángigen— (VdU), que se considera el antecedente del FPÓ. La VdU se convirtió en un punto de encuentro de nacionalistas germanos, nacional-liberales y antiguos nazis, lo que se tradujo en su exclusión reiterada de la corresponsabilidad gubernamental en los gabinetes de la postguerra. El fin de la ocupación de las fuerzas aliadas en 1955 y ciertas disensiones internas llevaron al partido a refundirse bajo el nombre de Partido de la Libertad de Austria

—Freibeitliche Partei Osterreichs— (FPO), fruto de la unión del VAU y del Frei-

heitspartei, un partido nacionalista rival establecido por los antiguos nazis. De la mano de su primer líder, Anton Reinthaller, alto miembro del Nacionalsocialismo

austríaco y antiguo ministro nazi en el gobierno de transición en 1938, se definió claramente su perfil ideológico como partido nacionalista de extrema derecha vinculado al misticismo de la idea de la Gran Alemania y de la vieja aspiración germana-nacionalista de que Alemania y Austria formaran una única nación cultural —Kulturnation—. Si bien este radicalismo doctrinal le convirtió en un partido marginal, condenado al papel de única fuerza de la oposición, a mediados de la década de los sesenta, bajo la dirección de Friedrich Peter, también miembro de la Waffen-SS, inició un deslizamiento moderador hacia el centro político. Este viraje le permitió asumir responsabilidades políticas prestando apoyo parlamentario al gobierno socialdemócrata minoritario de Kreisky entre 1971 y 1983, y más tarde, convertirse en su socio de gobierno federal entre 1983 y 1987 con Fred Sinowatz como canciller. Bajo el liderazgo de Norbert Steger, al frente del partido 20

Aunque no entraron formalmente en el gobierno, el canciller Bruno Kreisky ofreció puestos ministeriales a cuatro antiguos miembros del NSDAP a pesar de las críticas y duras resistencia dentro del SPO.

El sistema político de Austria

263

desde 1980, se buscaba transformar al FPÓ en un partido liberal moderado de centro similar al FDP alemán, que pudiera actuar como socio natural de coalición junto a socialdemócratas o populares austríacos. No obstante, cuando Jórg Haider fue elegido nuevo líder de la formación en septiembre de 1986, el partido inició un nuevo rumbo. Optó por recobrar su carácter de partido populista de protesta de extrema derecha deslizándose hacia una peligrosa deriva y retórica antisemita, revisionista, xenófoba y nacionalista que provocó, no solo su salida del gobierno federal en 1986, y su expulsión de la Internacional Liberal en 1994, sino también la escisión en febrero de 1993 de la facción progresista-liberal — Attersee Circle— liderada por Heide Schmidt. Igualmente, como consecuencia de luchas fratricidas y disputas internas, el propio Haider abandonó el partido en abril de 2005 para crear la BZÓ (Alianza por el Futuro de Austria). Con la salida de su carismático líder, Heinz-Christian Strache asumió la presidencia del partido desde abril de 2005 hasta mayo de 2019 optando por radicalizar su retórica islamófoba, nacionalista, chovinista, euroescéptica y antiimmigración, por erigirse

como defensor del liberalismo y del sistema de bienestar social, y por renovar su apuesta por la identidad cultural germana —Heimat**— con un discurso y un programa plagado de referencias pan-germánicas. Igualmente, el partido ha sabido liderar el movimiento a favor de una renovación total del sistema político austríaco de cara a reducir la burocracia, impulsar el empoderamiento de los ciudadanos y poner fin a la concertación social y al totalitarismo centralizador ejercido por los dos principales partidos y encarnado en el sistema Parteiproporz. De hecho, el partido ha aumentado claramente su popularidad y ha obtenido sus mejores resultados electorales, 26,9% y 26,0% del voto en las elecciones legisla-

tivas de 1999 y de 2017 respectivamente, cuando ha estado marginado al papel de oposición durante los períodos de grandes coaliciones entre el ÓVP y el SPÓ. El partido se ha hecho especialmente popular entre los jóvenes austríacos y entre la clase trabajadora explotando el creciente descontento y el miedo al desempleo, al cambio económico y a la inmigración, así como politizando las cuestiones culturales y morales.

8.5.

Los Verdes: Alternativa Verde (Die Griúnen - Die Grúne Alternative)

Su aparición en la escena parlamentaria austríaca se remonta a 1986, cuando

los principales grupos ecologistas del país, los Verdes Unidos de Austria —Vereinte Griine Osterreichs VGO— y la Lista Alternativa de Austria —Alternative Liste Osterreichs ALO—, decidieron unirse para concurrir juntos a las elecciones de ese

21

Jórg Haider declaró en 1995 el fin del pan-germanismo en el partido, de forma que en el programa del partido de 1997 “la comunidad de alemanes” fue sustituida por “la comunidad de austríacos”.

264

Carlos de Cueto Nogueras

año. Tras conseguir representación en el Consejo Nacional, se constituyeron en

una única organización de partido y adoptaron su nombre actual en 1993, Junto a sus planteamientos a favor de la expresión de la voluntad política ciudadana y en contra de las perversas consecuencias medioambientales de la actual actividad económica e industrial, como demostró su movilización masiva en contra de la

apertura de la central nuclear de Zwentendorf en el referéndum de 1978 y en contra de la construcción de la presa hidroeléctrica en el Danubio en 1984 en la localidad de Hainburg, defiende al mismo tiempo, como el FPÓ, una reforma democratizadora del sistema político austríaco que saque definitivamente el proceso de toma de decisiones de la penumbra de la oligarquía elitista y tecnocrática de los grupos de interés extra-parlamentarios, junto a la defensa de los derechos de las minorías y una reforma fiscal socio-ecológica (Okosozial). Claramente es uno de los partidos ecologistas de Europa más exitosos por su presencia ininterrumpida en el Consejo Nacional, salvo durante la corta legislatura de 2017-2019, por haber obtenido representación en todos los parlamentos estatales, por la magnitud de sus resultados electorales, y por los dos mayores hitos históricos conseguidos recientemente. El primero de ellos fue la victoria de su candidato, Alexander Van der Bellen, en las elecciones presidenciales de 2016 derrotando al candidato del FPO, Norbert Hofer, siendo la primera vez que un candidato de un partido distinto al socialdemócrata y al popular gana las elecciones y asume la jefatura del estado. Y, el segundo, ha sido entrar en 2019 por primera vez en el gobierno federal en coalición junto al ÓVP. Ya antes había tenido responsabilidad de gobierno a nivel estatal en Viena, Vorarlberg, Salzburgo, Tirol, Carintia y Alta Austria.

8.6.

Otros partidos

Junto a los partidos analizados, otras tres formaciones han obtenido representación parlamentaria en los últimos años en el Consejo Nacional: la Lista PILZ, Nueva Austria - Foro Liberal y la Alianza por el Futuro de Austria. Uno de los miembros fundadores y tenaz diputado de la Alianza Verde, Peter Pilz, decidió abandonar el partido por discrepancias con la dirección tras publicar su controvertido memorándum interno Austria Primero y crear su propio partido, la Lista PILZ, que obtuvo representación en las elecciones legislativas de 2017 al atraer el apoyo de socialdemócratas y ecologistas renegados con una combinación de populismo de izquierda y posiciones menos liberales y progresistas sobre asilo, inmigración e Islam. Por otro lado, NEOS

(Nueva Austria), un partido liberal

fundado en 2012 ha obtenido representación parlamentaria desde las elecciones legislativas de 2013 y se fusionó en 2014 con el Foro Liberal, un partido fundado en 1993 y defensor del paradigma del libre mercado, del libre comercio, de las

265

El sistema político de Austria

libertades civiles y de una sociedad más secular””. Y finalmente, cabe destacar a

la Alianza por el Futuro de Austria (Biindnis Zukunft Osterreich BZO) creada

en abril de 2005 por Jórg Haider como una escisión de la parte más liberal en el seno del FPÓ, ante las irreconciliables discrepancias surgidas con el resto de los líderes de la formación. Aunque sustituyó al FPÓ como socio menor del gobierno federal hasta 2007, tras la muerte de su carismático fundador en accidente de tráfico, su relevancia política se ha diluido y a lo que contribuyó igualmente las divisiones internas. Un ejemplo de esto ocurrió en diciembre de 2009, cuando su facción regional en Carintia decidió escindirse para constituirse en un partido propio “Partido de la Libertad en Carintia” (FPK) liderado por los carismáticos Uwe Scheuch y Gerhard Dorfler. Tabla 2 Resultados electorales en Austria desde 1945 Porcentaje de voto/asientos en el Consejo Nacional

22

Lecerones

SPÓ

ÓvP

KPÓ

| vdU

FPÓ

| Griinen | BZÓ

1945

4460/76

| 49,80 /85

5,4/4

—

—

—

—

1949

38,71/67

| 44,03 / 77

5,1/5

11,716

—

—

—

1953

42,11 /73

| 41,26/74

5,3/ 4

10,9/14

—

—

—

1956

43,05/74

| 45,96 / 82

4,4/ 3

—

6,5/6

—

—

1959

4479/78

| 44,19/79

—

—

7,718

—

—

1962

4400/76

| 45,43 / 81

3%

—

7,0/8

—

—

1966

4433/74

| 50,35/85

—

—

5/4/06

—

—

1970

48,23 / 81

44,82 / 79

—

—

5,5/6

—

—

1971

50,04 /93

| 43,11/80

—

—

5,5/10

—

—

1975

50,42/93

| 42,95/80

—

—

5,4/10

—

—

1979

51,03/95

| 41,90/77

—

—

6,1/11

—

—

1983

47,65/90

| 43,22 / 81

—

—

5/10/12

—

—

1986

43,12/80

| 41,29/77

—

—

9,7/18

418/8

—

1990

42,78/80

| 32,06/60

—

—

16,6/33

| 48/10

—

1994

3492/65

| 27,67 /52

3%

—

2215/42

| 7,3/13

—

1995

38,06 / 71

28,29 / 53

—

—

22,0 /41

4,18 /9

—

Tras esta fusión el partido adoptó el nombre de NEOS — Nueva Austria y Foro Liberal.

266

Carlos de Cueto Nogueras Porcentaje de voto/asientos en el Consejo Nacional

neccones

sPÓ

ÓvP

1999

33,15/65

| 26,91 / 52

—

—

26,9/52

| 7,4/14

—

2002

36,90/69

| 42,27 /79

—

—

10,0/18

| 9,5/17

—

2006

35,46/68 | 34,44 / 66

o

o

10/21

|" 0 PU

2008

29,71/58

o

o

17,5/34

10

2013

26,8/52

24,0/47

1,0/0

—

20,5/40

2017

206,9/52

31,5/62

—

—

26,0/51

3,8/0

2019

21,2/40

37,5/71

—

—

16,2/31

13,9/26

| 25,61 /58

KPÓ | vdU

FPÓ

| Griinen | BZÓ

| 12,4/24

4117 10,7 / 21 3,5/0 —

Porcentaje de Voto/Asientos en el Parlamento Europeo

Europeas

sPÓ

ÓvP

KPÓ | NEOS |

1996

29,15/6

29,605 / 7

—

27,5/6

| 6,81 /1

2%

1999

31,7 /7

30,7 /7

—

2314/5

9,3/ 2

—

2004

33,3/ 7

32,7 /6

—

6,3 /1

12,9/2

—

2009

23,7 /4

30,0/6

—

12,7/2

99/2

46/0

2014

24,1/5

27,0/5

2,1/0

8,1/1

19,7/4

14,5/3

—

2019

23,9/5

34,6/7

—

8,4/1

17,2/3

14,1/2

—

0,8/0

FPÓ

|Griinen|

BZÓ

Fuente: Elaboración propia a partir de los datos de Parl Gov.

9. GRUPOS DE INTERÉS Y EL SISTEMA DE CONCERTACIÓN SOCIAL AUSTRÍACO Es admitido de forma generalizada que Austria ha sido paradigma del corporativismo en Europa. La tendencia recurrente a los esquemas cooperativos y consensuales no funcionó solamente a nivel de los partidos políticos con las reiteradas grandes coaliciones gubernamentales OVP-SPO, sino también, a nivel de las relaciones industriales y de la política económica y social a través del sistema de partenariado o concertación social —Sozialpartnerschaft—. Las nefastas consecuencias de la polarización ideológica y cultural en los amargos años de la Primera República y la ingente tarea de reconstrucción que siguió a la segunda

posguerra mundial exigían un esquema

de cooperación e intermediación entre

El sistema político de Austria

267

el gobierno federal y los principales agentes sociales y económicos, como grupos empresariales y organizaciones sindicales, de cara a involucrar a estos en la elaboración e implementación de las políticas económicas y sociales. En este modelo institucionalizado de concertación social destacó la Comisión Paritaria —Paritátische Kommission— de Salarios y Precios creada en 1957, donde estaban representados los cuatro grandes grupos de interés socioeconómicos”, junto a representantes del Banco Nacional de Austria, los ministros federales de Agricultura y Ganadería, Asuntos Económicos y Trabajo y Asuntos Sociales, bajo la presidencia del Canciller Federal. Aunque carecía de regulación constitucional, todas las iniciativas legislativas gubernamentales con repercusiones económicas y sociales exigían ser respaldadas por unanimidad de los representantes de dichos grupos de interés en la Comisión antes de iniciar su trámite parlamentario. De esta forma, el gobierno federal dejó de ser un agente activo del proceso político para actuar como mero árbitro y mediador en las demandas provenientes de dichos agentes sociales y así garantizar el máximo consenso y paz social (Tálos, 1997: 444-447). No obstante, si tenemos en cuenta el control partidista de los

órganos de decisión internos de estos grupos participantes en la concertación social —las dos asociaciones de representación de los trabajadores asalariados, OGB y OAKT, están dominadas por la facción sindical del SPÓ (Fraktion Sozíalistischer Gewerkschafter FSG), y las dos asociaciones de representación patronal y agrícola, OHKT y PKLWK, lo están por los representantes del ÓVP, la Liga Económica Austríaca, ÓOWB, y la Liga de Agricultores, ÓOBB— podemos valorar el verdadero alcance del control político, social y económico de los dos grandes partidos políticos en Austria.

No obstante, con la entrada de Austria en la Unión Europea en 1995 y la llegada al poder del gobierno de coalición entre el ÓVP y el FPÓ en 2000, tras convertirse el Partido por la Libertad de Austria en la segunda fuerza política a nivel nacional, este modelo austríaco de neocorporativismo inició un proceso de cambio. Hemos sido testigos desde entonces de su gradual erosión, de forma que los agentes sociales pierden protagonismo e influencia en los procesos de toma de decisiones convirtiéndose en meros asesores privilegiados del gobierno federal.

23

Por el lado del factor trabajo, estaban representados la Federación Sindical Austríaca —ÓOsterreichischer Gewerkschaftsbund ÓGB— y la Asamblea Austríaca de Cámaras de Trabajo —Osterreichischer Arbeiterkammertag OÓAKT—, y, por el lado del factor capital, la Asamblea Austríaca de Cámaras de Comercio —Osterreichischer Handelskammertag ÓOHKT— y la Conferencia de Presidentes de Cámaras Estatales de Agricultura —Prisidetenkonferenz der Landwirtschaftstammern PKLWK—.

268

Carlos de Cueto Nogueras

10. HACIA LA TERCERA REPÚBLICA AUSTRÍACA Como describimos al inicio de este capítulo, desde los años noventa Austria ha iniciado una transición gradual hacia una Tercera República en la que se ha ido despojando de los elementos consociacionales que han definido la política austríaca de la Segunda República. Esta de-consociacionalización del sistema político se ha reflejado en el ámbito parlamentario, gubernamental, electoral y en el esquema de relaciones con los grupos de interés. La actividad parlamentaria de las dos últimas décadas ha venido marcada por un aumento en los niveles de conflicto y disenso parlamentario medido en términos de coherencia en el voto o comportamiento de los grupos parlamentarios sobre las iniciativas legislativas del gobierno. Si en el período de los gabinetes unipartidistas (1966-1983) más del 70% de las iniciativas legislativas fueron aprobadas de forma unánime en el Consejo Nacional, la entrada de los Verdes y la creciente hostilidad del FPÓ ha hecho bajar drásticamente este consenso en las votaciones parlamentarias hasta llegar a un 23% durante el gobierno de coalición entre el ÓVP y el FPÓ de 20172019 (Helms, Jenny, Willumsen, 2019: 392). En términos gubernamentales, en los últimos años el recurso a las grandes coaliciones ha disminuido claramente por los vicios, perversidades y la desafección política —Politikverdrossenheit— que ha provocado. Las propuestas reformistas y democratizadoras lanzadas por los partidos minoritarios y el giro mostrado por la opinión pública, que percibe este reparto del poder político entre los dos principales partidos como desfasado y poco democrático, han reforzado la beligerancia entre los socios tradicionales y dificultado la cogobernanza. Mantener las grandes coaliciones y la penumbra en la toma de decisiones traería el peligro del populismo enmascarado bajo discursos democratizadores y renovadores. En la arena electoral, los últimos años se han caracterizado por una mayor fragmentación del sistema de partidos y una creciente volatilidad electoral. Por un lado, el tradicional bipartidismo austríaco ha dado paso a un multipartidismo moderado con la irrupción de nuevos partidos políticos en el espectro parlamentario, como hizo Los Verdes-Alternativa Verde (Die Griinen) en 1986, la Alianza por el Futuro de Austria (BZO)

en 2008, la

Nueva Austria y Foro Liberal (NEOS) en 2013 o la Lista PILZ (Liste PILZ) en 2017. Y por otro, es evidente el decreciente porcentaje de voto nacional que aglutinan los dos principales partidos, el SPÓ y el ÓVP. Si en el período 1945-1986 representó como media el 90% del voto, y en ningún caso bajó del 80%, desde las elecciones de 2008 no ha superado el 60%, llegando a ser del 50,8%

en las

elecciones legislativas de 2013. Pero junto a la tendencia creciente que muestra

la volatilidad electoral desde los años ochenta, también se observa una creciente

polarización del sistema de partidos en base al índice de Dalton como consecuencia de la aparición de estas nuevas formaciones, tanto en la izquierda como en la derecha del espectro ideológico, y del aumento de su apoyo electoral. Y finalmen-

te, la de-consociacionalización, como se ha comentado anteriormente, ha signifi-

El sistema político de Austria

cado igualmente un de interés y agentes involucración en las post-parlamentarias

269

debilitamiento del neocorporativismo, por el que los grupos sociales han perdido influencia política y han debilitado su fases pre-parlamentarias de toma de decisiones y en las fases de implementación de las leyes.

Junto a todo ello, se hace evidente la necesidad imperiosa de reformar y modernizar el esquema federal, así como de reforzar los instrumentos de democracia directa que hagan a los ciudadanos austriacos sentirse parte activa y central del sistema político y del proceso de toma de decisiones. REFERENCIAS Armingeon, K. (2017). Interessengruppen und Interessenvermittlung: Internationale Gemeinsamkei-

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270

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Vernet 1 Llobet, J. (1997). El Sistema federal austríaco. Madrid: Marcial Pons.

Capítulo 9

El sistema político de Grecia MANUEL SÁNCHEZ DE DIOS

Universidad Complutense de Madrid

1. INTRODUCCIÓN El sistema político de Grecia se ha configurado de forma reciente, a lo largo del siglo XIX y XX, siguiendo los patrones europeos de la democracia parlamentaria. La construcción del Estado-nación tuvo lugar recientemente y ha sido deudora de un proceso conflictivo con Turquía aún no resuelto. La modernización política basada en el desarrollo de una legitimidad liberal y de la participación democrática ha sido paralela al proceso de construcción de la capacidad de gobierno y de la identidad nacional. Como en otros países del sur de Europa, esta modernización tuvo lugar con el paso al siglo XX y culminó en la transición democrática de 1975. Actualmente tiene una democracia representativa plenamente consolidada. También Grecia goza de un Estado de Bienestar distributivo que se ha desarrollado sobre todo en el último tercio del siglo XX. Su sistema institucional ha tenido una fuerte influencia de los modelos de postguerra europeos y, en particular, del presidencialista de la V? República francesa, si bien ha adquirido un pleno carácter parlamentario con la reforma constitucional de 1986. Se trata de un régimen parlamentario altamente racionalizado, en el que los procedimientos que configuran las relaciones entre los poderes están sujetos a una importante labor de ingeniería institucional. La administración pública tiene un problema de sobredimensionamiento de la burocracia, que está fragmentada, politizada con un gran desarrollo clientelar, resultando poco funcional. El sistema de partidos está condicionado por una estructura electoral creada para facilitar la estabilidad política mediante la alternancia entre dos grandes partidos, es un sistema orientado al bipartidismo. Sin embargo, en la competición espacial de los partidos se dan fuertes tendencias polarizadoras. Todo ello queda claramente reflejado en la fragmentación del sistema de partidos que se produce en las coyunturas de crisis. El sistema de grupos de presión es pluralista, aunque estrechamente vinculado al desarrollo de los partidos políticos, con baja densidad sindical. Se da un corporativismo representativo a nivel estatal que facilita la negociación colectiva, iniciada en la década de 1990. Esto permite reducir la conflictividad laboral, aunque la protesta social tiene un componente cultural orientado hacia la violencia.

2.72

Manuel Sánchez de Dios

2. ANÁLISIS HISTÓRICO-POLÍTICO La construcción del Estado nación arranca en el siglo XIX cuando Grecia alcanzó la independencia del imperio otomano, después de cuatro siglos de dominación turca y tras una larga guerra de liberación nacional entre 1821 y 1829, En 1821 se estableció la 1 República con un régimen político novedoso en la época, pues se trataba de la segunda república existente en Europa tras la Confederación Helvética. Era un régimen típicamente liberal pero inestable, ya que en un breve

periodo se sucedieron tres Constituciones: una en 1822, otra en 1823 y otra en

1827. En este momento el país solo ocupaba una pequeña parte del territorio habitado por griegos, lo que se convertirá en un factor determinante del “irredentismo” en su historia política y un factor de conflicto histórico con Turquía que llega hasta nuestros días. La “Gran Idea”, concepto con el que se identifica una estructura geográfica nacional ideal, es la base de la construcción del EstadoNación griego en el siglo XIX y XX, y el fundamento para la reclamación de unos territorios griegos no liberados. Esto llevó a una confrontación histórica con los turcos y promovió el intervencionismo militar en la política. En 1830 Grecia fue reconocida por el Reino Unido, Francia y Rusia, y se esta-

bleció una monarquía absoluta que fue impuesta por las grandes potencias (Ma-

nessis, 1985: 775). Se implantó la dinastía de Otón de Baviera, nombrado

“rey

de Grecia por la gracia de Dios”. Debido a una gran presión popular, en 1844 se dió una nueva constitución similar a la Constitución francesa de 1830 que establecía un régimen representativo bicameral. Tras una revuelta en 1862 comenzó el reinado de la casa Glicksburg, de origen danés, y se aprobó una nueva Constitución en 1864, para la que sirvió de modelo la Constitución belga de 1831. Con esta Constitución se impuso una legitimidad del poder basada en la soberanía nacional estableciéndose un sistema monocameral elegido por sufragio universal masculino. La participación plenamente democrática por medio del sufragio

universal femenino se estableció más tarde, en 1952. Desde 1875 se conformó el

régimen parlamentario liberal, es decir, un sistema en el que el gobierno depende y es responsable ante el parlamento. En esta época se desarrollaron los partidos de notables y el sistema representativo se caracterizó por el clientelismo de los partidos y el fraude electoral, es decir, nada distinto de lo que sucedía en otros países europeos y EE.UU.; había pues un parlamentarismo de tipo oligárquico. También se dio un contexto socioeconómico favorable durante medio siglo que facilitó un proceso inicial de industrialización, de urbanización y de desarrollo de las clases medias.

Un cambio importante se produjo en 1909 con una revuelta militar y el desarrollo de un movimiento regeneracionista impulsado por el partido liberal liderado por Venizelos. Se revisó la Constitución en 1911, reforzando el Estado

El sistema político de Grecia

273

de Derecho. Se produjo una guerra con Turquía a consecuencia de la que Grecia consiguió una expansión territorial en Creta y Macedonia. Con la llegada del nuevo rey Constantino 1 en 1913 y el comienzo de la Primera Guerra Mundial se abrió un largo proceso de crisis política. Esta etapa se caracterizó por el enfrentamiento entre el Rey y el Primer Ministro Venizelos, por las consecuencias de la derrota militar griega de 1922 en Asia menor y la llegada de un millón y medio de refugiados de origen griego, con lo que la población alcanzó los cinco millones de habitantes. En 1924 se abrió un nuevo periodo al implantarse la II República con la Constitución de 1927, que llega hasta 1935, cuando un golpe de Estado realista reinstauró la monarquía de Jorge II. A partir de este momento el gobierno fue dirigido por el general Metaxas, que impuso un régimen fascista, el cual pervivió hasta 1941 apoyado por Italia, Alemania y Albania. Posteriormente hubo una guerra de liberación contra la ocupación nazi consecuencia de la Segunda Guerra Mundial, y esta fue seguida por una guerra civil en el periodo que va de 1946 a 1949 para doblegar el peligro del comunismo. Esta última fue fruto de la confrontación entre los bloques capitalista (liderado por los EEUU) y comunista (liderado por la Unión Soviética) que ya se había iniciado y era consecuencia del hecho de que el partido comunista griego había salido muy fortalecido de la Segunda Guerra Mundial. Estos conflictos dejaron el territorio devastado y a la población dividida. En 1950 se inauguró una nueva época. Con la Constitución de 1952 se estableció una monarquía parlamentaria, si bien seguía vigente una “Constitución Paralela” consistente en textos circunstanciales puestos en vigor en el periodo de la guerra civil, que limitaban los derechos fundamentales de manera selectiva y discriminatoria (Manessis, 1985: 783). El régimen se caracterizaba, además, por

un gran intervencionismo de la corona en el gobierno del país. También fue muy importante en este periodo la fuerte influencia del gobierno de los EEUU, cuyo objetivo durante la “Guerra Fría” era mantener la independencia de Grecia frente al expansionismo soviético, por lo que el partido comunista griego quedó ilegalizado. En la década de 1960 empezó un periodo de gran desarrollo económico que transformó la sociedad griega. Entre 1955 y 1963 hubo un gobierno de tipo conservador en manos de Constantino Caramanlis que se apoyaba en el partido Unión Nacional Radical. El monarca Pablo obligó a dimitir a Caramanlis cuando este propuso un proyecto de revisión constitucional que reforzaba el gobierno parlamentario, reduciendo la capacidad de intervención política de la monarquía y del ejército, e impulsaba una orientación proeuropea de Grecia y la atenuación de la dependencia con los EEUU. En las elecciones de 1963 alcanzó el poder G. Papandreu con el partido Unión de Centro, que gozaba de gran apoyo popular. También entonces el mo-

2.74

Manuel Sánchez de Dios

narca Constantino II provocó una crisis, cuando en 1965 intentó intervenir en el

nombramiento de los ministros. Papandreu se vio obligado a presentar la dimisión como Primer Ministro a pesar de que su partido contaba con la mayoría absoluta. Fruto de este proceso fue una nueva crisis y un nuevo un golpe de Estado en 1967, apoyado o permitido por los EEUU.

El nuevo gobierno militar declaró la (II República y realizó una nueva intervención militar contra Turquía en Chipre, que fracasó. Por esta razón el poder retornó a los civiles en 1974, siendo ocupado por C. Caramanlis que volvió del exilio y formó un gobierno de unidad nacional con representantes de los principales partidos e independientes opuestos a la monarquía. Se produjo un referéndum que rechazó la monarquía, instaurándose definitivamente la actual III República, y se aprobó la vigente Constitución de 1975, que establece las reglas de juego del sistema político democrático. Se trata de una de las primeras transiciones de la “Tercera Ola” identificadas por Huntington junto a la portuguesa (1976) y la española (1978).

La restauración de la democracia trajo también la expansión de los derechos civiles y sociales a todos los ciudadanos, junto al desarrollo del Estado de Bienestar que se aceleró con la llegada de los socialistas al gobierno en 1981. Como en otros países europeos, los gobiernos liberales reformistas de la década de 1920 fueron los que iniciaron el proceso de introducción de la legislación social, y en la década de 1930 crearon los primeros sistemas de pensiones y el seguro médico. Después de la Segunda Guerra Mundial, en 1954, se introdujo el seguro de desempleo, y en 1961 un sistema de previsión social obligatorio para los agricultores. Pero fue a partir de 1982 cuando se universalizó el sistema de pensiones por jubilación, incorporando las pensiones asistenciales, y en 1983 se estableció un Sistema Nacional de Salud con el que se persigue la universalización de la sanidad para toda la población. Además, se desarrolló la asistencia social con nuevos servicios sociales. Hay, pues, en Grecia un Estado de Bienestar institucionalizado de tipo redistributivo, pero que aún tiene grandes carencias para combatir efectivamente la pobreza (Matsaganis, 2005) Esta se ha incrementado enormemente

como consecuencia de los efectos de la crisis económica de 2008.

Actualmente la política griega sigue estando determinada por importantes condicionantes internacionales. Uno es el conflicto con Turquía sobre Chipre, otro, la definición del status de la plataforma continental del mar Egeo y otro la determinación de los límites de las aguas territoriales griegas. La situación geopolítica griega, en la que también cuentan los conflictos habidos en los Balcanes, ha hecho que el gobierno haya buscado siempre la protección externa, fundamentalmente de los EEUU, como hemos visto. En la actualidad Grecia es parte de la Unión Europea desde 1981, y del grupo integrante de la Unión Monetaria, así como miembro del Consejo Europeo, de la Convención Europea de los Derechos Humanos y

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275

la Carta Social Europea, que le obliga en materia de legislación y práctica política. Hay que destacar que la opinión pública griega siempre ha sido muy favorable a la UE. Por otra parte, Turquía está interesada en la integración en la Unión Euro-

pea y, como consecuencia, trata de mantener unas estrechas relaciones con ella.

Esto fuerza a que haya un obligado entendimiento entre Turquía y Grecia, y a que se haya dado en los últimos veinte años un proceso de normalización y desarrollo de relaciones bilaterales que ha permitido que Grecia deje de percibir a Turquía

como una amenaza (Blavoukos y Bourantonis, 2012).

3. LAS CARACTERÍSTICAS DEL SISTEMA POLÍTICO CONSTITUCIONAL Como consecuencia de la dictadura militar existente entre 1967 y 1974, se ha impuesto la idea de que Grecia tiene una tradición política autoritaria, lo que, co-

mo hemos señalado más arriba, no es cierto. Sin embargo, esta dictadura tuvo un

fuerte impacto en la formación del nuevo régimen de 1975. Así, la Constitución aprobada entonces estableció un régimen que seguía al modelo semipresidencial francés, que reforzaba el poder del Presidente de la República al mismo tiempo que “racionalizaba” el parlamentarismo. Con ello se trataba de potenciar la posición del ejecutivo y limitar la posibilidad del obstruccionismo parlamentario, según los parámetros que se extendieron por Europa después de la Segunda Guerra Mundial en Alemania, Francia, etc. En 1986 se produjo una revisión de la Constitución para reducir las competencias del Presidente de la República, que se redistribuyeron entre el gobierno y el parlamento monocameral, fortaleciendo la posición del presidente de gobierno. El artículo 1 de la Constitución establece que Grecia es una “democracia presidencial parlamentaria”. El término presidencial trata de enfatizar el carácter republicano del régimen y el término parlamentario destaca la forma en que se ha de ejercer el gobierno. Por otro lado, el art. 110 establece que este carácter de la democracia griega no puede ser modificado por ninguna reforma constitucional. La Constitución da a la Cámara de Diputados un papel central en el sistema político, ya que todos los órganos deben ser legitimados por el pueblo a través de la misma, aunque también establece unos mecanismos mediante los que el ejecutivo puede dominar al parlamento, consecuencia de la “racionalización del régimen”.

Como hemos señalado más arriba, la Constitución de 1975 reforzaba inicial-

mente la posición del Presidente de la República tomando como referencia el modelo de la V* República francesa, lo que daba una configuración ambigua al equilibrio de poderes entre el Presidente y la Cámara. El Presidente, por ejemplo,

276

Manuel Sánchez de Dios

podía libremente presidir las reuniones del Consejo de Ministros, disolver la Cámara de Diputados y convocar referéndum, sin necesidad de que tales decisiones fueran ratificadas por el gobierno. En el caso de que no hubiera una mayoría clara en el parlamento, podía intervenir con cierto margen de libertad en la elección del Primer Ministro; también tenía cierta capacidad de veto legislativo. En el periodo 1975-81 los Presidentes Ysatsos y Caramanlis no hicieron uso de esos poderes; sin embargo, entre 1981 y 1985 aumentó la tensión entre los poderes, en un periodo de cohabitación entre el Presidente conservador Caramanlis y el Primer Ministro socialdemócrata Papandreu. Como consecuencia de lo cual se produjo la citada reforma constitucional en 1986, que eliminó todas las prerrogativas presidenciales para intervenir en los asuntos del día a día de la política griega, así como las limitaciones existentes a los gobiernos que gozaran de una mayoría parlamentaria. La Constitución griega tiene un elevado grado de rigidez, ya que la reforma de la misma no es fácil. Hay algunas normas que son irreformables, como es lo relativo a la forma republicana y parlamentaria del gobierno más arriba apuntada, la separación de poderes o los derechos humanos. Para los demás aspectos la reforma es posible, pero bajo la condición de que no se inicie si no han pasado cinco años desde la anterior. Además, toda reforma debe ser aprobada y ratificada por dos parlamentos sucesivos, intermediando unas elecciones generales. Todo proyecto de reforma constitucional requiere el apoyo inicial de cincuenta diputados. El procedimiento de reforma requiere que la resolución con las normas especificas que han de reformarse sea aprobada necesariamente por mayoría absoluta en una de las dos legislaturas y por mayoría cualificada de tres quintos en la otra. Es decir, si la reforma es aprobada por mayoría de tres quintos en la primera legislatura, entonces basta con mayoría absoluta en la segunda y, si es aprobada por mayoría absoluta en la primera legislatura, necesita mayoría de tres quintos en la segunda. En definitiva, es siempre el nuevo parlamento (es decir, el segundo)

el que decide las medidas que se reforman. Lo cierto es que la intervención de dos parlamentos distintos y consecutivos hace que la reforma constitucional sea muy difícil y requiera tiempo y esfuerzo, por lo que no ha habido muchas reformas. Concretamente, se ha producido la reforma citada más arriba de 1986 y otras dos en 2001 y en 2008. La cámara elegida en 2000 tuvo que enfrentarse a la reforma de 57 enmiendas diferentes impulsadas por el PASOK, aunque finalmente se reformaron 48 artículos (de 119). Esto, sin embargo, no ha llegado a significar un cambio importante en la estructura constitucional, pero sí una mejora del imperio de la ley y de la vigencia del Estado de derecho (Eleftheriadis, 2005). En 2008 solo tres de las 38 propuestas obtuvieron el apoyo de tres quintos de la cámara y también fueron reformas menores.

El sistema político de Grecia

277

4. LAS INSTITUCIONES POLÍTICAS Y EL PROCESO DE DECISIÓN El sistema político griego tiene una estructura institucional que responde al esquema típico del régimen parlamentario. Los actores del proceso de decisión son los propios de la democracia representativa, siendo el órgano legislativo el centro de delegación del poder. A este corresponde decidir la formación del gobierno y exigir la responsabilidad del ejecutivo de acuerdo con el juego de mayoríaOposición en un sistema casi bipartidista. La racionalización del parlamentarismo y la ingeniería institucional que se han llevado a cabo en este sistema facilitan la formación de gobiernos estables, incluso de tipo minoritario. Una faceta importante del sistema institucional es la carencia de un tribunal constitucional que es característico de los modelos parlamentarios de postguerra.

4,1.

El Presidente de la República

El Presidente de la República es elegido por un periodo de cinco años por la Cámara de Diputados mediante voto público por una mayoría de dos tercios de sus miembros. Si después de dos votaciones esto no es posible, entonces basta una

mayoría de tres quintos. Si en una tercera votación no se logra elegir Presidente,

entonces hay que disolver y convocar nuevas elecciones.

La principal función del Presidente es la representación simbólica del Estado. Carece de poder ejecutivo y todos sus actos han de ser refrendados por los miembros del gobierno. Interviene en el nombramiento del Primer Ministro y la disolución de la cámara, pero ambos procedimientos están reglados por la Constitución. Así, el art. 37 establece que el Presidente nombra al Primer Ministro y, a propuesta de este, nombra y retira a los demás miembros del gobierno, pero el gobierno precisa de la confianza del parlamento (art. 84). En consecuencia, el

Presidente tiene poca influencia en la vida política griega.

En el proceso de la sanción de las leyes el Presidente tiene cierta capacidad de veto, que es fácilmente superada por una mayoría absoluta en la cámara. Es por esta razón por lo que la facultad de veto no ha sido nunca empleada. Tampoco el recurso al referéndum es un instrumento que pueda usar el Presidente para bloquear las políticas gubernamentales. De hecho, el Presidente nunca ha planteado un referéndum. La Constitución establece dos posibilidades para recurrir al referéndum consultivo. Una se refiere a un asunto de gran trascendencia, como son las cuestiones relativas a la política exterior. En este caso al gobierno hace la propuesta que debe ser ratificada por la cámara por mayoría absoluta. Esto ocurrió en 2015 en relación con las medidas anti-austeridad propuestas por la coalición gobernante (SYRIZA/ANEL) frente a las exigencias de la UE para recibir el rescate O ayuda económica anticrisis. En el segundo supuesto se trata de una decisión

2.78

Manuel Sánchez de Dios

parlamentaria que afecte a alguna cuestión social. En este caso el Presidente remite la decisión al pueblo, pero la decisión tiene que ser previamente apoyada por 3/5 de los parlamentarios. Solo se admiten dos referéndums por legislatura. Ahora bien, hay una ocasión en que el Presidente tiene la última palabra y pasa

por encima de la voluntad del gobierno (es decir, del Ministro de Justicia), y es en

lo que se refiere al ejercicio del derecho de gracia mediante la conmuta, alteración o reducción de sentencias dictadas por los jueces. Por otra parte, desde 1986 el Presidente de la República puede tener un gran impacto en la actividad política mediante la dimisión. Esto en la práctica fuerza la disolución del parlamento y la convocatoria de elecciones pues, como hemos señalado, cuando un Presidente dimite el nuevo Presidente debe ser elegido por una mayoría de dos tercios de los diputados como mínimo. Como todo Jefe de Estado, el Presidente tiene la función de mantener y moderar el funcionamiento regular de las instituciones. En este cometido es donde el Presidente juega un papel relevante, pues suele convocar regularmente reuniones con los dirigentes de los partidos para debatir los asuntos de importancia, en especial los relativos a la política exterior de Grecia. Las decisiones adoptadas por el Consejo de los líderes políticos no son obligatorias en términos jurídicos, pero sí son influyentes.

4,2.

La Cámara de Diputados

El parlamento es monocameral y la Cámara de los Diputados tiene 300 miembros elegidos por sufragio universal. El reglamento de la cámara pone en una posición relevante a los líderes de los grupos parlamentarios, y muy en particular al líder del principal partido de la oposición, ya que establece que este ha de ser consultado por el Primer Ministro sobre todos los asuntos de importancia nacional o internacional. A los restantes líderes parlamentarios el reglamento únicamente les da posibilidad de participar en los debates parlamentarios en cualquier momento. Por lo demás, los dirigentes parlamentarios son los que designan a los portavoces de cada grupo, a los rapporteurs o ponentes en la actividad legislativa, así como a los miembros de las comisiones parlamentarias. El reglamento parlamentario también establece que las proposiciones de ley que presenten los diputados tienen que tener la aprobación del líder del partido o del portavoz parlamentario del grupo. Siendo un régimen racionalizado, las normas constitucionales y parlamentarias están orientadas a facilitar la formación del gobierno, a fortalecer su posición ante el control parlamentario que lleva a cabo la oposición y a darle estabilidad en los supuestos de debilidad parlamentaria, dificultando que se le pueda derribar

en las votaciones de confianza. Además, estas normas están orientadas a reforzar

El sistema político de Grecia

279

los derechos del ejecutivo sobre la cámara en el control de la agenda legislativa y de la actividad parlamentaria. La principal competencia de la cámara es la designación del gobierno, que se realiza mediante un procedimiento de investidura por mayoría absoluta. En el procedimiento de investidura caben dos posibilidades. El primer caso es en el que un partido goza de la mayoría en la cámara. Entonces el Presidente de la República nombra Primer Ministro al líder del partido mayoritario o la a persona que este indique. El segundo caso es en el que no hay una mayoría clara en la cámara, o un gobierno ha perdido la mayoría. La Constitución establece con gran detalle el procedimiento a seguir en este supuesto. El Presidente, en primer lugar, llama al líder del partido que tenga más escaños para que forme gobierno. Si este fracasa, llama sucesivamente a los líderes del segundo y del tercer partido en importancia. Cada mandato para formar gobierno dura tres días. En caso de que ninguno consiga formar gobierno, el Presidente trata de formar gobierno con todos los partidos con el objetivo de convocar elecciones. Si este último intento fracasa, el Presidente tiene que recurrir a una de las tres Cortes Supremas para formar un gobierno lo más amplio posible que organice unas nuevas elecciones. Esto ha ocurrido en varias ocasiones, dos veces entre 1989 y 1990 y otra recientemente

en 2012. En definitiva, cuando no hay mayoría en la cámara caben tres modalidades distintas de formar gobierno y dos de ellas tienen la finalidad de convocar elecciones. Una vez formado el gobierno el Primer Ministro se ha de presentar en la cámara a los 15 días de haber jurado su cargo y debe solicitar su confianza. La confianza se obtiene por el voto mayoritario en la cámara; no es necesaria la mayoría absoluta, pero la mayoría no puede ser menor de 2/5 del total de miembros de la cámara. Esto facilita la formación de gobierno, que puede ser un gobierno minoritario pues basta con el apoyo de 120 diputados, si bien lo normal ha venido siendo el apoyo mayoritario. Además del voto de investidura también la cámara puede aprobar otras mociones de confianza planteadas por el gobierno y mociones de censura. Esto hace que el régimen sea plenamente parlamentario. Los votos de confianza, cuyos requisitos formales son los mismos que los del voto de investidura, solo se han planteado de forma implícita vinculados con algún presupuesto o con algún proyecto de ley importante. En las ocasiones en que se ha planteado el voto de confianza por el gobierno, la justificación no ha sido que dudara de su apoyo parlamentario, sino que se buscaba dar relevancia al proyecto y enviar un mensaje político. Así ha ocurrido con los votos de confianza de 1987, 1992, 1997, con un voto legislativo

en el año 2000 y en 2014.

La moción de censura se basa en la responsabilidad colectiva del gobierno, aunque también cabe la responsabilidad individual de los ministros por acciones

280

Manuel Sánchez de Dios

y omisiones en el ejercicio de sus competencias en la gestión de sus respectivos

departamentos. La moción de censura está racionalizada para dificultar que se pueda derribar fácilmente al gobierno. Toda moción de censura ha de ser firmada por 1/6 parte de los diputados, lo que impide que los pequeños partidos puedan impulsarla. Se dirige contra el Primer Ministro y su aprobación requiere el voto favorable de la mayoría absoluta. Si una moción de censura fracasa, no se puede presentar otra hasta pasados seis meses, salvo que sea firmada por la mayoría absoluta de la cámara. Otros aspectos del procedimiento de la moción de censura son que el debate tiene lugar dos días después de su propuesta, salvo que el gobierno quiera que sea inmediato, y que el gobierno puede pedir que la votación se posponga por dos días. Las pocas mociones que se han presentado

(en 1988, 1989, 1993 y 1996) han tenido por objetivo forzar un debate en el

que el gobierno defienda sus políticas y la oposición puede dar publicidad a sus posiciones, nunca derribar al gobierno. En el caso de que se apruebe una moción de censura y no se pueda garantizar un gobierno estable, el Presidente puede disolver la cámara.

La disolución de la cámara no es posible hasta que no haya transcurrido un año desde las últimas elecciones, salvo que no sea posible formar gobierno. La disolución tiene que ser planteada por el gobierno en su conjunto. Todas las elecciones han sido precedidas por disolución anticipada a petición del gobierno, que busca el momento más favorable para sus intereses electorales. Solamente en 1993, 2011 y 2015 el Primer Ministro propuso la disolución al haber perdido la mayoría parlamentaria. Además de la moción de censura hay otros mecanismos de accountability parlamentaria. Entre ellos, las comparecencias del Primer Ministro ante el Pleno cuando lo considera oportuno para informar de las políticas generales. Estas comparecencias van seguidas de debates cortos con los líderes de los grupos parlamentarios. También el gobierno suele plantear cada sesión parlamentaria un par de debates de tipo general o sobre políticas específicas. El reglamento de la cámara exige al menos un debate por sesión, que tenga por objeto la relación de Grecia con la Unión Europea. El reglamento asimismo establece que los partidos de oposición pueden proponer cuatro debates generales por sesión, dos por el principal partido de la oposición y dos por el resto de partidos. En estos debates suelen tratarse cuestiones económicas o de relaciones exteriores. Muchas leyes exigen que el Gobierno presente regularmente informes anuales en la cámara, que son seguidos por un breve debate. Otros instrumentos utilizados habitualmente para el control parlamentario son las peticiones, las preguntas y las interpelaciones. También se pueden solicitar informes al gobierno. Las peticiones pueden ser de ciudadanos o de diputados. Los ministros deben responder a tales peticiones en 15 días; si no es así, estas pueden pasar a ser objeto del debate parlamentario. Las preguntas son escritas y

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281

han de ser respondidas por escrito en 2.5 días; si se supera dicho plazo, la pregunta se plantea de forma oral en el Pleno. Hay preguntas urgentes que se debaten en el Pleno. Los debates en estos casos son breves, pero los debates de preguntas dirigidas al primer ministro son más largos. El Ouestion Time del primer ministro fue introducido en 1990, si bien no todos los presidentes de gobierno lo admiten. Las preguntas en este caso son formuladas únicamente por los líderes de los partidos de la oposición. Las interpelaciones suelen ser procedimientos de crítica al Ministro al que van dirigidas y pueden llevar a una moción de censura. Generalmente se plantean cuando un diputado no encuentra una respuesta satisfactoria a una pregunta que ha formulado. Han de ser solicitadas por 15 diputados y son debatidas en el Pleno con participación de todos los grupos. Una vez a la semana se debaten interpelaciones urgentes con intervención de los líderes de los partidos. También hay control por las comisiones parlamentarias permanentes, pero desde 1993 lo corriente es la creación de comisiones ad hoc en la Cámara, que llevan a cabo una evaluación de las políticas. El gobierno puede proponer la creación de estas comisiones para realizar investigaciones. En las comisiones tienen lugar comparecencias de ministros o de subsecretarios, así como de funcionarios y miembros de las fuerzas armadas. Hay una excepción y es que el Ministro de Defensa puede prohibir las comparecencias de sus subordinados. Las comparecencias son obligatorias si tienen el apoyo de dos tercios de los miembros de la Comisión. Tras las comparecencias, la comisión escribe un informe con las conclusiones y sus recomendaciones con las que dan indirizzo u orientación del

gobierno. Una Comisión Parlamentaria ad hoc para organizaciones y empresas

estatales tiene la misión de supervisar los nombramientos de los directivos de las mismas, en concreto, de los de la Corporación Eléctrica Pública, la Organización de las Telecomunicaciones Griega y el Banco de Grecia. La Comisión realiza hearings y hace recomendaciones sobre tales nombramientos. Otros mecanismos de control han entrado en cierto desuso, como son el debate

y votación anual de las cuentas públicas, que debe hacerse en comisión, o del informe anual del Tribunal de Cuentas sobre el estado de las finanzas públicas, que no llega a hacerse. Las comisiones especiales de investigación también han caído en desuso por las dificultades para su creación, que requiere mayoría de dos quintos de la cámara: hasta ahora solo se han creado tres comisiones de este tipo para investigar actuaciones presuntamente delictivas de los ministros. Recientemente

se ha modificado el reglamento y se permite que estas comisiones investiguen la

gestión de empresas y organizaciones estatales.

La actividad legislativa es el ámbito de actividad principal del parlamento. La iniciativa está en manos tanto del gobierno como de los diputados; sin embargo, las propuestas del gobierno dominan en la práctica la producción legislativa,

282

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mientras que las propuestas de los diputados individuales apenas tienen éxito. De hecho, los diputados de la mayoría rara vez elaboran un proyecto. El reglamento solo reserva un día al mes para los proyectos de los diputados, cuya tramitación requiere el apoyo de la mayoría parlamentaria. El control que tiene el gobierno de la actividad legislativa se manifiesta también en el derecho de enmienda del gobierno, que los diputados tienen restringido. El gobierno utiliza las enmiendas legislativas para regular cuestiones diversas y son muy frecuentes. De hecho, las leyes acaban aprobadas con muchas enmiendas que regulan asuntos que no tienen relación con el objeto de la ley. Esta forma de actuar es muy criticada ya que, si bien es una vía que utiliza el gobierno para mantener la cohesión del partido e implementar su programa, al mismo tiempo reduce la transparencia en la actividad legislativa y permite que se confieran beneficios particulares, lo que facilita la corrupción. El abuso de las enmiendas legislativas no es cosa nueva sino que viene de lejos, concretamente de la Constitución de 1952. En la actualidad se ha establecido la limitación de que las enmiendas, al menos, se refieran a cuestiones relativas al departamento que ha elaborado el proyecto legislativo. Hay seis comisiones legislativas vinculadas a los departamentos ministeriales, pero estas no tienen capacidad legislativa plena, es decir, no pueden aprobar leyes ni siquiera por delegación del Pleno. En la tramitación de los proyectos legislativos en las comisiones legislativas se producen comparecencias de miembros del gobierno y representantes de organizaciones sociales. Para debatir los proyectos legislativos el Pleno se puede dividir en dos secciones, pero estas han quedado en desuso. Las leyes se aprueban por mayoría simple en el Pleno, aunque siempre han de contar con el apoyo de una cuarta parte de la cámara al menos. En Grecia cabe la posibilidad de delegación legislativa de la cámara mediante la cual se habilita al gobierno para aprobar decretos de ejecución de leyes. Esta es una actividad muy desarrollada, ya que normalmente las leyes contienen un vasto número de delegaciones legislativas. La delegación legislativa debe ser muy específica en cuanto al contenido y al plazo de su ejercicio. Este es el procedimiento empleado para incorporar el derecho que procede de la Unión Europea.

4.3.

El Gobierno

El Gobierno es el principal actor político, ya que es la pieza clave en la toma de decisiones. El Primer Ministro es el sujeto central del mismo, pues Grecia sigue los parámetros de la democracia de canciller alemana en este punto. El Primer Ministro es el jefe de la mayoría parlamentaria. Según hemos visto más arriba el Primer Ministro es nombrado por el Presidente e investido por la Cámara de Diputados. Es a él a quien corresponde decidir la

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283

composición del gobierno y propone al Presidente el nombramiento y separación de los otros miembros del gobierno, como los vicepresidentes, los ministros, mi-

nistros alternativos (o substitutos), ministros sin cartera (llamados ministros de

Estado) y los subsecretarios. Los subsecretarios existen en casi todos los ministerios, suelen ser funcionarios y no son miembros formales del gobierno. El Primer Ministro tiene poder reglamentario autónomo y mediante “decretos orgánicos” organiza los organismos y servicios del Estado.

El Gabinete (o Consejo de Ministros) es un Órgano constitucional que tiene la responsabilidad de proponer e implementar las políticas y el poder para aprobar decretos. Es el competente para nombrar ciertos cargos como los embajadores y los presidentes y vicepresidentes de los Tribunales Supremos y del Tribunal de Cuentas y a los fiscales de los mismos, aunque tales nombramientos tienen la forma de un decreto presidencial. Las decisiones en el Gabinete en principio se adoptan por mayoría, aunque rara vez se producen votaciones. Evidentemente, la opinión del Primer Ministro tiene gran peso. Los ministros dirigen los departamentos ministeriales de los que son responsables directamente ante la cámara, evidentemente siguiendo las directrices del Gabinete. La organización del gobierno se rige por la Ley del Gobierno de acuerdo con el art. 81 de la Constitución, que establece la creación de numerosas comisiones internas. Estas permiten la coordinación ministerial y controlan la manera

en que los ministros ejercitan sus competencias. Los subsecretarios y otros altos

cargos de los ministerios son responsables ante los ministros. Los ministros son responsables de los decretos presidenciales que proponen y refrendan en el ámbito de su jurisdicción. Los ministros también tienen poder delegado por la cámara para regular sobre sus áreas de competencia. El Consejo de Estado ha declarado inconstitucional la práctica de los ministros de aprobar decretos sin una previa delegación, que son ratificados en la cámara a posteriori.

Entre los ministros, los de exteriores, defensa, justicia y finanzas tienen un papel más relevante. El de Finanzas tiene gran capacidad de veto sobre las decisiones que tienen consecuencias presupuestarias. No se aceptan cambios presupuestarios

sin su autorización. El ministro de Interior tiene la competencia de dirección de la administración pública y de la función pública civil y es el responsable de la Gaceta Oficial en la que se publican todas las leyes, decretos y demás normas administrativas, por lo que tiene el control final de la actividad normativa. El Primer Ministro tiene el poder último en el gobierno. Aunque no tiene una posición jerárquica de tipo formal, es el que decide la composición del Gobierno, por lo que es el auténtico Jefe del Gobierno. Dispone de dos órganos de apoyo: la Oficina del Primer Ministro y la Secretaría del Gobierno, con los que controla el día a día del ejecutivo. La Oficina, que es dirigida por una persona muy próxima al Primer Ministro, se encarga de la planificación de las políticas y de la

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supervisión de la actividad general del Gobierno. Su departamento de legalidad supervisa proyectos legislativos y enmiendas, que tienen que ir firmados por el director del mismo: aquí se trata de evitar que se produzcan conflictos entre los distintos departamentos. La Secretaría del Gobierno vigila la implementación de las políticas y supervisa la legalidad de los decretos presidenciales y decisiones de los ministros.

4.4,

La administración pública

Grecia es un Estado unitario centralizado que tiene una estructura administrativa organizada territorialmente de manera regional y local, la cual ha ido ganando cierta relevancia con el tiempo. En 2011 se reformó la organización regional y desaparecieron 57 departamentos y las prefecturas, siendo sustituidas por 13 regiones dirigidas por gobiernos elegidos. También se reformó la administración local reduciendo el número de ayuntamientos de 1.034 a 325. Estas reformas se han inspirado en el modelo francés de distribución de competencias entre los ámbitos central, regional y local. Desde 2014 las elecciones locales y regionales coincidirán con las elecciones europeas, es decir, se celebrarán cada cinco años.

El objetivo en este caso es ahorrar costes electorales (Mavrogordatos y Mylonas, 2011: 989).

Desde la perspectiva administrativa es muy relevante el Consejo de Estado, creado también según el patrón francés. Es la suprema corte administrativa, y entre sus cometidos está el poder anular los actos administrativos y las decisiones financieras de las autoridades administrativas sobre la base del “abuso de autoridad” o la violación de la ley. También puede clarificar el significado de una ley que esté siendo objeto de disputa, estableciendo la doctrina administrativa. El Consejo también aconseja ex ante al Gobierno sobre los contenidos de los decretos. Para el control de la administración en Grecia existe la figura del “Abogado de los Ciudadanos”, o defensor del pueblo según la terminología española, que actúa de manera independiente desde 1998 y se ha convertido una herramienta indispensable para la accountability del ejecutivo, es decir, para combatir la mala administración y promover el principio de legalidad. Sus informes anuales se han convertido en una pieza esencial para conocer por dentro el mudo real del gobierno griego y para identificar los múltiples deficiencias de la administración pública en sus distintos niveles (Eleftheriadis, 2005, 324). La corrupción del funciona-

riado es un fenómeno identificado en Grecia situando al país en la posición 60 entre 182 países en el ranking de Transparencia Internacional en 2019, habiendo mejorado bastante en la segunda década del siglo pero todavía por debajo del promedio de los países europeos. Desde 2002 se ha creado un “inspección interna” de la función pública civil que sigue los pasos del ombudsman griego en la identificación de los focos de corrupción mediante informes anuales.

El sistema político de Grecia

285

En relación con la función pública, la Constitución establece garantías referentes al desarrollo de la carrera administrativa y a la independencia de los funcionarios. El servicio civil griego está organizado de una forma jerárquica y burocrática. Los funcionarios habitualmente ocupan los altos cargos de la administración. Como no hay subsecretarios permanentes en los ministerios salvo en el de Asuntos Exteriores, los cargos de más alto rango ocupados por funcionarios son las secretarias generales de los ministerios, que son de libre designación por los ministros. También hay cargos de nivel medio vinculados al ejercicio de determinadas actividades administrativas que son de libre disposición para los ministros, como son las direcciones generales, las subdirecciones generales y las direcciones administrativas. Todos ellos se vinculan a relaciones de patronazgo partidista en lugar de a los principios meritocráticos. De hecho, estos últimos son muy débiles en la cultura política de los griegos (Andronikidou y Kovras, 2012, 717). Los gobiernos socialistas suelen establecer un nombramiento de estos cargos por tres años que rechazan los conservadores de ND. La politización el hecho de que la pos especiales. Lo carecen de espíritu ministerial de los

de los altos cargos de la administración está relacionada con función pública superior está estructurada en múltiples cuerque en sí mismo resulta un gran problema pues, aunque estos de cuerpo, no permiten que se produzca una movilidad interfuncionarios. Esta fragmentación está asociada, además, a la

politización de los funcionarios, pues cada partido (ND, PASOK y KKE) tiene sus

propios sindicatos de funcionarios. Se añade a todo ello como uno de los principales problemas de la administración general griega el hecho de que los funcionarios están mal preparados y desconocen las nuevas técnicas de la gestión pública.

Otra característica de la administración pública de Grecia es la gran expansión del sector público, en particular de los servicios públicos vinculados al Estado de Bienestar así como de empresas públicas. Ello ha llevado a un gran desarrollo de la burocracia pública, en especial con los primeros gobiernos socialistas de la década de 1980, cuando se desarrollaron las políticas de bienestar. Anteriormente ya había habido un importante crecimiento del sector público empresarial con ND. A ello se añade el hecho de que tanto ND como el PASOK han reorganizado en distintas ocasiones la administración pública y han inflado el componente político de la burocracia mediante la creación de múltiples órganos de coordinación interministeriales, y de nuevos ministerios derivados de agencias públicas que emplean a una pléyade de consejeros y funcionarios con numerosos cargos de libre designación, como acabamos de apuntar. De tal forma ha sido la expansión que, según la OCDE, desde la década de 1990 el sector público empleaba a un 30 por ciento de toda la fuerza laboral en Grecia. Como consecuencia de lo anterior la democracia griega se ha asociado con una dominación burocrática de base clientelar, de reparto de cargos entre las redes clientelares y de patronazgo de los partidos. Sin embargo, a pesar del sobredimen-

286

Manuel Sánchez de Dios

sionamiento de la burocracia pública, en Grecia no se ha conformado un poder burocrático superpuesto al nivel político o sobre la sociedad, más bien se puede decir que la burocracia estatal griega es un “coloso con pies de barro”. Desde hace varios lustros esta situación ha planteado el problema y, a la vez la paradoja, de la necesidad compatibilizar el elevado empleo público con un nivel bajo de desarrollo económico. En consecuencia el sobredesarrollo burocrático de tipo clientelar de la administración griega se ha convertido en un tremendo lastre para la modernización económica del país y de ahí resulta que la crisis de 2008 ha forzado a los gobiernos a realizar importantes reducciones del número de empleados públicos. Concretamente las reducciones del número de funcionarios se iniciaron en 2014 cuando se realizó una gran reforma administrativa casi paradigmática(Ladi, 2014) que supuso la eliminación en un año de 15.000 funcionarios civiles y la aprobación de un plan de movilidad para otros 25.000.

4.5.

El poder judicial

En Grecia no hay Tribunal Constitucional. Sin embargo, los tribunales ordinarios realizan el control de constitucionalidad de las leyes, ya que pueden no aplicar las leyes contrarias a la Constitución de acuerdo con el art. 93.4 de la misma. Por ello, los tribunales tienen impacto en la toma de decisiones. El Tribunal Supremo Especial de Justicia, en el que participan los presidentes de los Tribunales Supremos Civil, Criminal y Administrativo, junto a otros magistrados, es el que finalmente da homogeneidad a la doctrina judicial y al derecho. Grecia es país miembro de la Unión Europea desde 1981 y también lo es del Consejo de Europa y de la Convención Europea de derechos Humanos y de la Carta Social Europea. Todo ello crea obligaciones en relación a la legislación y a las prácticas políticas. Como con otros países, muchas leyes y prácticas administrativas han sido controladas por el Tribunal de Justicia Europeo y la Corte Europea de Derechos Humanos.

5. LOS ACTORES POLÍTICOS Y LOS PROCESOS REPRESENTATIVOS: EL SISTEMA ELECTORAL, EL SISTEMA DE PARTIDOS Y LAS ORGANIZACIONES SINDICALES En términos generales se puede decir que la democracia representativa griega está configurada para permitir la gobernabilidad con un sistema de partidos orientado a facilitar la alternancia entre dos grandes partidos. El sistema de partidos está sujeto a las presiones de una competición espacial que tiende a la polarización, aunque esta queda limitada por las reglas electorales. Los partidos polí-

El sistema político de Grecia

287

ticos están condicionados por una cultura política clientelar que existe en Grecia, la cual se proyecta en la sociedad a través de los grupos de presión, aunque la baja densidad sindical refleja una débil articulación institucional de los intereses. En esta cultura política el conflicto político se manifiesta en ocasiones en términos violentos.

5.1.

El sistema electoral

El sistema electoral está vigente desde 1958, aunque ha sido reformado en múltiples ocasiones. Este sistema tradicional tiene como objetivo fomentar el bipartidismo, es decir, un sistema con dos grandes partidos que se alternan en el gobierno. Recientemente se han aprobado dos leyes electorales, una con el gobierno de Tsipras en 2016 y otra con el gobierno de Mitsotakis en 2020. Lo peculiar del caso griego es que la reforma solo se puede aplicar pasada una legislatura si no se aprueba por mayoría cualificada de 2/3. Es decir que las ultimas elecciones se han realizado según el modelo tradicional, las elecciones de la próxima legislatura en 2023 bajo el modelo Tsipras y las siguientes bajo el modelo Mistotakis. El modelo Tsipras ha establecido un sistema proporcional puro (Mylonas 2017:120) eliminando la prima de 50 escaños que la ley electoral asignaba al partido mas votado. El modelo Mitsotakis sigue el planteamiento tradicional de dotar una prima de escaños al partido ganador de las elecciones en votos. Se prevé una prima de 20 asientos si alcanza el 25% del voto que va aumentando hasta 50 escaños si el porcentaje de votos obtenidos sube. El sistema electoral tradicional griego es de tipo proporcional rectificado, en el que se reparten los restos entre los grandes partidos a escala nacional. La distribución de escaños se realiza en varias fases. La primera distribución de escaños se realiza sobre la base del voto en 56 distritos electorales, que se corresponden con las antiguas prefecturas (ocho de ellos uninominales). Para ello se utiliza la fórmula electoral Hagenbach-Bischoff. La cuota (Hare) de escaños que obtiene un partido se determina al dividir el número total de votos entre el número de escaños más uno y cada partido obtiene tantos escaños como número de veces tiene

la cuota. Solo los partidos que obtengan el 3% del voto pueden participar en este reparto, lo que dificulta enormemente que los pequeños partidos o candidatos individuales obtengan algún escaño. En una segunda fase hay una distribución de escaños en 13 distritos regionales que agrupan un número variable de distritos electorales. Aquí se distribuyen los escaños que quedan vacantes del primer turno. Solo los partidos o coaliciones que obtuvieron el 17% de los votos van a este reparto. Para esta distribución de escaños se aplica la misma fórmula que en la primera fase. Si todavía quedan escaños vacantes, se produce un tercer reparto en un distrito único nacional. Si finalmente

288

Manuel Sánchez de Dios

quedan escaños vacantes, pasan al partido que tenga el mayor apoyo electoral a nivel nacional. De esta manera se distribuyen 288 escaños. Hay, además, 12 escaños nacio-

nales que se reparten entre los partidos en función del número de votos que obtienen a escala nacional utilizando la regla D”Hondt. El resultado de este sistema electoral es que facilita la formación de mayorías y dificulta la representación de los pequeños partidos y de las coaliciones que estos forman, ya que van quedando fuera en los sucesivos repartos. Los votantes pueden votar por partidos o por diputados individuales de las listas de partido, es decir, las listas son abiertas. Normalmente lo hacen por ambos. En los grandes distritos los ciudadanos pueden votar por tres candidatos. Aunque los partidos controlan la selección de candidatos, son los votantes, sin embargo,

los que deciden qué personas ocupan los escaños. Se ha comprobado que el voto personal a los candidatos favorece la creación de estructuras clientelares, es decir, el intercambio de votos por favores.

5.2.

El sistema de partidos y gobierno de partido

La Constitución reconoce a los partidos políticos como actores principales del sistema y establece que tengan una estructura y funcionamiento democrático. Desde la restauración democrática de 1975 se dice que en Grecia hay un sistema de dos partidos y medio siguiendo la terminología de Blondel, que tiene en cuenta el número de partidos con representación parlamentaria unido al tamaño relativo de los partidos. Así, el sistema de partidos ha venido descansando hasta 2012 en dos grandes fuerzas del eje izquierda/derecha que obtienen la mayoría de votos:

por una lado, Nueva Democracia (ND) de tipo conservador y, por otro, el Movimiento Socialista Panhelénico (PASOK) de carácter socialdemócrata. La tercera

fuerza es el Partido Comunista Griego (KKE). Evidentemente también hay pequeños partidos que tienen dificultades para obtener representación.

Sin embargo las cosas han cambiado mucho a partir de las elecciones de 2009 porque el sistema de partidos se ha fragmentado y polarizado dificultando la gobernabilidad. La fragmentación se pone de manifiesto al calcular el “número efectivo de partidos” (NEP) según la fórmula de Laakso y Taagapera y tomando en consideración el porcentaje de partidos en la Cámara: el NEP pasó a ser de 2,6 en 2009 a 3,7 en junio de 2012 (si tomamos como referencia el porcentaje de votos —eliminando así en parte los efectos correctores de la ley electoral—, el NEP era de 2,5 en 2009 y de 5,1 en junio 2012). La fragmentación se mantuvo en 2015 pero se redujo en 2019 cuando el NEP parlamentario pasó a 3,2 y el electoral a 4,5. De hecho, se puede decir que desde 2012 se ha modificado el sistema de partidos por la fragmentación con un elevado grado de polarización, al existir una re-

El sistema político de Grecia

289

levante fuerza radical de izquierda, la Coalición de Izquierda Radical (SYRIZA),

y Otras fuerzas radicales de derecha, como el grupo de Griegos Independientes (ANEL) y el de Amanecer Dorado (AX) (véase cuadro). Pero esta fragmentación

no ha quebrado la tendencia de alternancia bipartidista, si bien ahora SYRIZA sustituye al PASOK como fuerza de izquierda.

Los cambios en el sistema de partidos han sido consecuencia de los efectos que la crisis económica iniciada en 2008 ha provocado en la política griega. Más con-

cretamente, la crisis política griega comenzó en 2009, en que el Primer Ministro

de ND, Costas Caramanlis, se vio obligado a introducir un programa de recortes de gasto público (reducción de las pensiones) para obtener la ayuda financiera o “rescate” de las organizaciones internacionales, es decir, la llamada “troika” com-

puesta por la Comisión Europea, el Banco Central Europeo y el FMI. En 2011 se incrementaron las medias de austeridad, que debilitaron al PASOK, impidiendo la actividad normal de gobierno. Por otra parte, en la sociedad se inició un proceso de protesta que ha ido deslegitimando a los partidos políticos tradicionales y ha dado alas a los grupos radicales de izquierda y derecha contrarios a las condiciones del rescate económico. En la legislatura de 2012 aumentó muchísimo la fragmentación y polarización del sistema de partidos. En estas elecciones SYRIZA se convirtió en la segunda fuerza con unos resultados electorales extraordinarios. La troika obligó al gobierno a adoptar nuevas medias de autoridad económica que provocaron un alto nivel de protesta social pero menor que anteriormente. Tras las elecciones de enero de 2015 se formó una coalición entre SYRIZA y ANEL, dos partidos situados en los extremos opuestos del eje izquierda-derecha, que se explica por la nueva dimensión surgida con la crisis financiera: la oposición a las medidas de austeridad (Rori, 2016: 1331). El gobierno llevó a cabo un referéndum sobre la renegociación del acuerdo con la Troika, poniendo a Grecia en límite de salir de la UE. Las divergencias en el gobierno llevaron a unas elecciones anticipadas, que dieron la victoria a SIRIZA, ahora ya sin los sectores más radicales (Varufakis).

En la actualidad, entre los principales partidos griegos destaca Nueva Democracia, que es la heredera de la Unión Nacional Radical dirigida por Caramanlis. Este es un partido de corte moderado y conservador, partidario de la intervención social y del nacionalismo económico. En segundo lugar, destaca SYRIZA una coalición de izquierda que se ha ido moderando en el gobierno (Mylonas 2017:123) está presente en la Cámara de Diputados desde 2004 convirtiéndose en el principal partido de oposición en 2012. Alcanzó el Gobierno en 2015 y pasó de nuevo a la oposición en 2019, En tercer lugar el PASOK o Movimiento Socialismo Panhelénico, que fue fundado en 1974 por el hijo del antiguo líder de la Unión de Centro de 1961 G. Papandreu. Este partido socialdemócrata ha seguido un planteamiento de catch all

290

Manuel Sánchez de Dios

de corte populista, es decir, sin un sólido apoyo en el voto de clase y basado en un fuerte liderazgo personalista. Desde 1975 el PASOK ha estado defendiendo una estrategia de polarización ideológica más que reformista debido a la naturaleza de la competición en el espacio ideológico griego, aunque desde la entrada de Grecia en la UE y en la Unión Monetaria Europea se ha visto obligado a adoptar unas políticas reformistas de tipo modernizador como partido de gobierno (Pappas, 2010). En la izquierda está el Partido Comunista Griego (KKE) que siempre ha logrado representación, solo o en coalición con otros grupos (conocida como synas-

pismo). Otro fuerza parlamentaria es el grupo Izquierda Democrática (DIMAR)

resultado de sendas escisiones de comunistas y socialistas en 2011. MeRA25 es una escisión de SYRIZA. Desde 2012 han entrado en el parlamento griego otros grupos de extrema derecha como el de Griegos Independientes (ANEL) que es un partido escindido de ND y defiende un programa ultranacionalista. Otros grupos de esta tendencia son Amanecer Dorado (AX) que es un partido neonazi y EL o Solución Griega. La forma de gobierno de partido dominante en Grecia desde la transición ha sido el gobierno mayoritario de un solo partido. Regularmente ha habido alternancia en el poder entre Nueva Democracia y el Movimiento Socialista Panhelénico. También se han dado algunos gobiernos de coalición, como el llamado “Gobierno de Catarsis” de 1989, que era una alianza antisocialista entre Nueva Democracia y la coalición de partidos comunistas (synaspismo KKE) que tuvo una duración de tres meses. También ha habido un gobierno de concentración nacional entre 1989 y 1990, el llamado “Gobierno Ecuménico”. Otro gobierno de coalición se formó en noviembre de 2011. Este era un gobierno en funciones de carácter tecnocrático de cinco meses de duración apoyado por el PASOK y ND orientado a la convocatoria de elecciones, según acabamos de apuntar. Finalmente, se han formado varias coaliciones desde junio de 2012 entre ND, PASOK y DIMAR y en 2015 SYRIZA y ANEL Tabla 1

Evolución del sistema de partidos griego 1974 Votos ND

54%

1977

| Esc.

| Votos

1981

| Esc.

| Votos

1985

| Esc.

| Votos

1989

| Esc.

(VI)

| votos | Esc.

220

42%

171

36%

172

41%

126

| 44%

| 145

161

39%

| 125

PASOK

14%

12

25%

93

48%

115

46%

UC

20%

60

12%

16

—

—

—

KKE

“9%

“8

9%

11

11%

13

10%

12

“13%

Otros

—

—

10%

9

—

—

2%

1

1%

—

— | “28 2

El sistema político de Grecia 1989 votos

(XI) |

Esc.

1990 | votos

291

1993

| Esc.

| votos

1996

| Esc.

| votos

2000

| Esc.

| votos | Esc.

ND

46%

148

47%

150

39%

111

38%

108

| 43%

| 158

PASOK

41%

128

39%

123

47%

170

41%

162

| 44%

|

KKE

11%

21

10%

19

5%

9

6%

11

6%

11

CIP

—

—

—

—

—

—

5%

10

39%

6

Otros

1 %

3

2%

8

A

14%

Y9

—

—

2004 Votos

2007

| Esc.

| Votos

B1 0)

2009

| Esc.

| Votos

2012

| Esc.

| Votos

(V)

2012

| Esc.

125

(VI

| Votos | Esc.

ND

45%

165

42%

185

339%

91

19%

108

PASOK

41%

117

38%

102

44%

160

13%

41

12%

33

KKE

6%

12

8%

22

8%

21

9%

26

5%

12

SYRIZA

39%

6

5%

14

5%

13

17%

LAOS

—

—

4%

10

6%

15

—

—

—

—

ANEL

—

—

—

—

—

—

11%

33

8%

20

AX

—

—

—

—

—

—

7%

21

7%

18

DIMAR

—

—

—

—

—

—

6%

19

6%

18

2015(1)

SYRIZA

2015

|

$52

(1X)

| 30%

| %27%

|

| 9571

2019

Votos

Esc.

Votos

Esc.

Votos

Esc.

36%

149

35%

145

32%

86

ND

6%

76

27%

75

40%

158

PASOK

5%

13

6%

17

8%

22”

KKE

5%

13

5%

15

5%

15

AX

9%

17

7%

18

—

—

Potami

6%

17

4%

11

—

—

ANEL

5%

13

4%

10

—

—

EK

—

—

39%

9

—

—

EL

—

—

—

—

4%

10

MeRA25

—

—

—

—

39%

9

To

129

ND: Nueva Democracia; PASOK: Movimiento Socialista Panhelénico; UC: Unión de Centro; KKE: Partido Comunista de Grecia; *: en coalición; CIP: Coalición Izquierda y Progreso; SYRIZA: Coalición de Izquierda Radical;

%: Frente Social Unitario desde 2012; LAOS: Unión Popular Radical; ANEL: Griegos Independientes; AX: Amanecer Dorado; DIMAR:

Izquierda Democrática;. To Potami: El rio (centrista); EK: Union de centristas; MeRA25:

Frente de la Desobediencia Europea de izgda. Radical; EL: Solucion Griega de extrema derecha; Otros P: POLAN

o Primavera Política; Otros Y: DIKKI o Movimiento Social Democrático. lición KINAL.

Fuente: http://www. hellenicparliament. gr/

* PASOK/DIMAR;

” Incluido en la coa-

292

Manuel Sánchez de Dios

5.3.

Los grupos de presión

En la sociedad civil griega la institución más relevante es la Iglesia Greco-Ortodoxa, que según reza el art. 3 de la Constitución “es la religión dominante en el Estado”. Esto es debido a la importancia que los griegos dan a la Iglesia como elemento de su identidad nacional, pero también es debido al trabajo social y al poder financiero que tiene la Iglesia. Otra institución relevante es el Banco Nacional de Grecia. Se trata de un banco privado cuyas acciones están mayoritariamente

en manos del Estado, la Iglesia y los fondos públicos de pensiones. Un gobernador nombrado por el Gobierno administra el Banco y tiene una gran influencia, pues su consejo resulta relevante en la toma de decisiones económicas. Los sindicatos están sujetos a los partidos. Cada partido tiene su propia organización que opera en el marco de las estructuras sindicales estatales, es decir, hay un pluralismo sindical que está articulado en una estructura corporativa oficial o pública de representación. Concretamente, bajo la tutela del Estado hay un Confederación General de Trabajadores de Grecia (GSEE) que fue creada después de la Primera Guerra Mundial en 1918; también existe una Confederación de Agricultores (PASEGES) fundada en los años 30 del siglo pasado, así como una confederación de funcionarios (ADEDY) creada tras la Segunda Guerra Mundial. En estas organizaciones están integrados los sindicatos y, en la práctica, sirven de reflejo a la competición partidista. Empero desde la década de 1960 han ido surgiendo nuevas organizaciones también vinculadas a los partidos, que operan al margen del Estado y han duplicado el sistema sindical, dándole gran complejidad representativa. El sindicalismo griego, además, está fragmentado en el nivel local y regional. En el año 2000 la OCDE estimaba que la densidad sindical de trabajadores y empleados en Grecia era del 20%, siendo el promedio de la OCDE del 34%. En el nivel de funcionarios la densidad sindical es sin embargo muy elevada, alcanzando el 90%. Los sindicatos son dependientes de la financiación pública, es decir, de las subvenciones estatales, lo que determina una fuerte influencia del gobierno sobre ellos. Por ello el modelo griego se ha definido como de “clientelismo corporativo”, en el que el Estado a través de sus agencias cobra las aportaciones obligatorias de los trabajadores y distribuye los fondos entre los sindicatos, además de repartir puestos entre los funcionarios (Sotiropoulos, 1995).

Del lado empresarial la organización más importante es la Federación de la In-

dustria Griega (SEV), creada en 1905. En segundo lugar destaca la Confederación de Profesionales, Artesanos y Comerciantes (GESEVEE), creada en 1919 para la

representación de la pequeña y mediana empresa, que tiene 160.000 asociados en 2012 y es de gran representatividad, porque el 99,5 por ciento de las empresas tiene menos de 49 empleados. En tercer lugar, destaca la Confederación Nacional

de Comerciantes (ESEE). Otras organizaciones relevantes son la Federación de la

Banca (EET) y la Confederación de Industrias Turísticas (SEE). Todas ellas son

El sistema político de Grecia

293

erupos de presión con gran influencia sobre las políticas económica del gobierno y nunca han estado bajo control estatal de la misma forma que los sindicatos. En 1990 comenzaron a producirse acuerdos entre los representantes sindicales de GSEE y de la organización empresarial de SEV, es decir, se inició el llamado dialogo o pacto social para organizar la negociación colectiva, que puso fin al régimen de arbitraje estatal obligatorio vigente desde 1955. Posteriormente, en 1994 se creó el Consejo Económico y Social de Grecia, con representación de trabajadores, empresarios y agricultores y cuyo objetivo es promover el diálogo social. Desde entonces se ha modificado la naturaleza de las relaciones laborales, reduciendo mucho la conflictividad laboral. Sin embargo, la negociación colectiva ha quedado afectada por las medidas de reforma provocadas por la crisis de 2008, que está facilitando la sustitución de la negociación colectiva por contratos de empresas o individuales rompiendo el “contrato social”, y, además, por el requerimiento desde los organismo internacionales de una mayor liberalización del mercado de trabajo. Los movimientos sociales feminista, ecologista y las asociaciones de consumidores y usuarios de servicios públicos son débiles y están fragmentados, ya que los partidos no los promueven. Una característica de la protesta social griega, en particular la debida a las políticas de austeridad introducidas por los distintos gobiernos desde 2010, ha sido su carácter violento, que es bien conocido a través de los medios de comunicación. En opinión de Andronikidou y Kovras (2005) la resistencia en general y la protesta violenta en particular son actividades de bajo coste en Grecia, por ello la política de resistencia está generalizada en la actividad de los grupos sociales organizados. La práctica de la violencia se explica por la existencia de una cultura política que simpatiza con los actos de resistencia frente al poder del Estado, que tiene su origen en el proceso de la transición democrática, que forma parte de los valores que se transmiten con la socialización política y que, además, está legitimada por los medios de comunicación. Ahora bien, estudios recientes muestran que la protesta está asociada al castigo electoral de los gobernantes y la protesta amplifica la importancia que se da a las condiciones económicas en los procesos electorales (Bremer et alt: 2020: 860)

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Capítulo 10

El sistema político de Polonia GEMA SÁNCHEZ MEDERO

Instituto Complutense de Ciencia de la Administración PILAR MAIRAL MEDINA Instituto Complutense de Ciencia de la Administración

MARÍA JOSÉ GARCÍA SOLANA

Instituto Complutense de Ciencia de la Administración

1. INTRODUCCIÓN La caída del muro de Berlín marcó el final del bloque comunista, ya que a partir de entonces los denominados “Países del Este” iniciaron una transición hacia la democracia. Polonia se antepuso a esta corriente reformadora y desde principios de los ochenta vivió un proceso de liberalización (O”Donnell y Schmitter, 1994), que concluyó en la instauración de un sistema democrático con la aprobación de un nuevo texto constitucional en 1997. Por tanto, el sistema político de la Tercera República de Polonia viene definido por esta Constitución, aprobada, el 2 de abril de 1997, por la Asamblea Nacional.

2. ANTECEDENTES POLÍTICOS-HISTÓRICOS La década de 1980 se caracterizó por el descontento popular que generó la profunda crisis económica, política y social por la que atravesaba el país. Dicho malestar terminó plasmándose en diversas huelgas, pero la más importante fue la protagonizada en el astillero de Lenin, ubicado en la ciudad de Gdansk, en el norte de Polonia, ya que, bajo el liderazgo de Lech Walesa, se convirtió en el centro de las reivindicaciones obreras. La relevancia que adquirió este levantamiento condujo a que el gobierno comunista iniciara una negociación con el Comité Interempresarial de Huelga (CIH), por el cual el partido en el poder tuvo que aceptar la Carta de Gdansk en la que se incluyó un conjunto de reivindicaciones obreras de naturaleza económica-social y ciertas demandas de liberalización política y cívica, al mismo tiempo que el CIH se comprometió a suspender las huelgas y respetar el monopolio del poder político (Fernanda, 2007: 63). A partir de ese momento se reconoció el derecho a organizar sindicatos independientes, con lo cual el CIH se

298

Gema Sánchez Medero, Pilar Mairal Medina y María José García Solana

transformó en el Comité de Coordinación Nacional de Sindicato Libre (Sindicato

Solidaridad) y Lech Walesa fue elegido Presidente del mismo.

Durante estos años Solidaridad fue considerado como el punto de referencia de la clase obrera polaca y de la Guerra Fría en general, dado que representaba el primer movimiento democratizador de la Europa soviética!. Su éxito residió en que era una organización nucleada en torno al anticomunismo, pero muy heterogénea en su composición fruto de las tres vertientes principales de su actividad, ya que, por un lado, era un sindicato obrero, por otro, era un aliado de la Iglesia Católica, y, por último, era un cobijo para los intelectuales proclives al proceso de democratización (Martínez y Sala, 1998: 313). No obstante, sólo unos pocos meses después desde su legalización, el recién nombrado Primer Ministro, Wojciech Jaruzelski, declaró la ley marcial y encarceló a la mayoría de sus dirigentes, entre ellos el propio Walesa. Como respuesta a estas medidas la comisión clandestina de Solidaridad convocó una huelga general que fracasó, pero la conflictividad existente en la calle obligó al gobierno a liberar a Walesa y a suspender la ley marcial. Este hecho condujo a una aparente calma que de vez en cuando se vio interrumpida por alguna que otra escaramuza callejera. Pese a ello, Polonia consiguió que la diplomacia occidental volviera a una “realpolitik” . Pero la precaria situación económica por la que atravesaba el país y las medidas económicas decretadas por el gobierno a principios de 1988 provocaron de nuevo la convocatoria de una serie de huelgas y manifestaciones encabezadas por Solidaridad. Así, ante el empeoramiento de la situación social, el General Jaruzelski impuso, el 22 de agosto de 1988, un toque de queda en las tres regiones del país donde las huelgas tuvieron una mayor repercusión y seguimiento por la población. Al mismo tiempo, rechazó el ofrecimiento de Walesa por mantener un diálogo con el objetivo de poner fin a esa oleada de huelgas. Como la situación se tensó, el gobierno aceptó iniciar negociaciones con Solidaridad, pero sin fecha concreta. Esta posición conllevó a un endurecimiento de las huelgas que terminó con el cierre de los astilleros Lenin de Gdansk. Ante la presión internacional, finalmente, el gobierno y la oposición se reunieron en la Mesa Redonda, el 6 de febrero de 1989, para intentar buscar soluciones conjuntas a la crisis. De dicha negociación se alcanzó un acuerdo por el que se permitió legalizar al sindicato Solidaridad y se marcó las pautas para iniciar un proceso democratizador en el país. En junio de 1989 se celebraron las primeras elecciones en las que se permitió la participación de otras fuerzas políticas, y en las que Solidaridad obtuvo unos excelen-

En este sentido, no hay que olvidar que se establece una red de apoyo económico a través de la CIA, sindicatos estadounidenses y la iglesia polaca y norteamericana, y todo porque la iglesia católica encabeza por Juan Pablo II anhela volver a reconducir a la URSS al seno de la civilización cristiana, mientras que EEUU pretende diseñar un nuevo orden mundial.

El sistema político de Polonia

299

tes resultados”. Unas elecciones que solo fueron parcialmente libres. Tras un periodo de incertidumbre, Jaruzelski y Kiszczak fueron elegidos Presidente y Primer Ministro, pero a los pocos días el segundo renunció y Walesa ofreció a Jaruzelski la posibilidad de formar un gobierno de coalición, que éste último aceptó con la condición de que el Partido Campesino Unificado retuviese las carteras de Interior y Defensa. Tras tensos debates, designó como Primer Ministro a Tadeusz Mazowiecki, un intelectual católico miembro de Solidaridad y asesor de Walesa. Posteriormente, en diciembre de 1990, Walesa ganó las elecciones presidenciales, y ambos se convirtieron en el primer Jefe de Gobierno y de Estado no comunista en un país del Este desde la II Guerra Mundial. Aunque la Constitución de 1952 perduró hasta que el 25 de mayo de 1997 los ciudadanos polacos refrendaron la nueva Constitución democrática.

3. LAS CARACTERÍSTICAS DEL SISTEMA POLÍTICO El sistema político de Polonia es definido por la Constitución aprobada por la Asamblea Nacional el 2 de abril de 1997, y que entra en vigor el 17 de octubre de 1997. De acuerdo con su contenido Polonia es una república parlamentaria que gira alrededor de una serie de principios básicos garantizados por la misma (Masternak-Kubiak y Lawniczak, 2006):

19. Soberanía del pueblo: el sufragio universal y libre de los representantes del pueblo a la Cámara de Diputados y el Senado. 2”. Representación: el derecho de tomar decisiones en nombre del pueblo se traslada mediante las elecciones a los diputados y senadores. 3”. División de poderes: el equilibrio del poder legislativo (Cámara de Diputados y Senado), ejecutivo (Presidente, Primer Ministro y el Consejo de Ministros) y judicial (tribunales independientes). 4”. Pluralismo político: la libertad de fundación y funcionamiento de los partidos políticos, y la competencia política. 5”. Autonomía: los gobiernos territoriales participan en el ejercicio del poder público, y son independientes respecto al gobierno nacional. 6”.

Garantía y respeto de los derechos civiles.

La República de Polonia es un Estado Democrático, Social y de Derecho. El sistema de democracia representativa —la soberanía reside en la Nación, que ejerce su poder directamente o por medio de representantes (art. 4)— se apoya en la Asamblea Nacional (art. 114), compuesta por el Sejm —460 diputados— (art.

2

99 Escaños en el Senado y 161 en la Cámara de Diputados.

300

Gema Sánchez Medero, Pilar Mairal Medina y María José García Solana

96.1) y el Senado —100

senadores—

(art. 97.1), elegidos por un mandato

de

cuatro años a través de sufragio universal, igual, directo, proporcional y secreto (arts. 96 y 97), y en la que reside el poder Legislativo (art. 95.1) (Valvidares, 2002:

190). El principio democrático se vertebra sobre una serie de derechos y libertades

que aparecen recogidos en los artículos 57-63, y, además, se reconoce la sumisión

del poder público al ordenamiento jurídico (art. 7). Por, último, el principio del Estado social se materializa en una serie de derechos y libertades económicas, sociales y culturales desarrolladas en los arts. 64-76, un catálogo similar al de las Constituciones europeas actuales: trabajo, salud, educación, libertad de creación, medio ambiente, etc. La mayor parte de estos derechos, sin embargo, pueden ser limitados legalmente (art. 81) (Valvidares, 2002: 190).

Al mismo tiempo, la República de Polonia se caracteriza por ser un sistema semi-

presidencialista, ya que cuenta con una autoridad dual. Por un lado, un Presidente

que es el Jefe del Estado, y por otro, un Primer Ministro que es el Jefe del Gobierno. El poder legislativo reside en un parlamento bicameral con una Cámara de Diputados y un Senado. Y el poder judicial que gira alrededor de una serie de garantías inherentes a la separación de poderes: independencia, incompatibilidades, inmovilidad, autogobierno, etc., y cuya administración se ejerce a través del Tribunal Supremo, los tribunales comunes, los tribunales administrativos y los tribunales miliares. En otro orden de cosas, la Constitución configura Polonia como un Estado unitario (art. 3), pero descentralizado en tres unidades territoriales. El municipio es la base de esta organización territorial y sus instituciones gubernamentales son el Consejo del Municipio, elegido en las elecciones locales, y la Junta del Municipio, designada por el Consejo, que ejerce el poder ejecutivo. El Presidente de la Junta del Municipio es el Alcalde. Las funciones de las entidades políticas del municipio es gestionar los asuntos locales. La provincia es el segundo nivel territorial, y se encuentra compuesto por varios municipios. Las autoridades de la provincia son el Consejo de la Provincia, elegido en las elecciones locales, y la Junta de la Provincia, a cuyo frente se sitúa el Jefe de la Provincia. Su cometido es gestionar las materias que conciernen a varios municipios como, por ejemplo, hospitales, enseñanza media y bachillerato. La región es la mayor de todas las unidades de la organización territorial. Las autoridades regionales están compuestas por: la Asamblea Parlamentaria de la región, elegidas en las elecciones regionales y la Junta de la Región. Al frente de ambas se encuentra el Presidente regional, que representa al gobierno central en la región, y su cometido consiste en velar por los intereses del Estado.

4. LAS INSTITUCIONES POLÍTICAS La Constitución polaca de 1997 establece que los poderes del Estado están representados por los siguientes Órganos:

El sistema político de Polonia

301

—

Poder legislativo: la Cámara de Diputados (Sejm) y el Senado de la Repúbli-

—

Poder ejecutivo: el Presidente de la República, el Primer Ministro y el Consejo de Ministros.

—

Poder judicial: los tribunales de justicia.

4.1.

ca de la Polonia (Senat).

Poder legislativo

De acuerdo con la Constitución el parlamento polaco es bicameral (art. 8), y se compone de la Cámara de Diputados (Sejm, cámara baja) y Senado (Senat, cáma-

ra alta) que ejercen conjuntamente el poder legislativo. Por tanto, los diputados y los senadores son los representantes de la nación, aunque esto no siempre ha sido así, ya que durante el periodo que comprende entre 1919 y 1992 y 1944 y 1989, el poder legislativo únicamente recaía en la Cámara de Diputados. No obstante, se trata de un bicameralismo asimétrico porque existe un desequilibrio a favor de la Cámara de Diputados. Dado que es la cámara baja la que desempeña un papel predominante en el proceso legislativo”, salvo en las leyes que modifiquen la Constitución o las leyes que permitan la ratificación de los tratados internacionales, pero también porque es quien ejerce el control sobre el Consejo de Ministros. Por no hablar de que puede poner fin a su propia legislatura, de conformidad con una resolución aprobada por una mayoría de 2/3, mientras que el Senado no sólo no puede hacerlo, sino que se ve obligado a acortar su propia legislatura cuando se produzca la disolución de la Cámara de Diputados. La Cámara de Diputados y el Senado pueden funcionar por separado o en sesiones conjuntas cuando así lo establezca la Constitución. La misma dispone en su art. 114 que la Asamblea Nacional se reunirá para: —

Adoptar el juramento del Presidente de Polonia.

—

Declarar la incapacidad permanente del Presidente para ejercer sus funciones debido a cuestiones relacionadas con la salud.

—

Llevar al Presidente a juicio ante el Tribunal del Estado a petición de los 140 miembros de la Asamblea y aprobada por 2/3 de sus miembros.

—

Escuchar el mensaje del Presidente de la República a la Asamblea Nacional.

—

Adoptar las Reglas de Procedimiento de la Asamblea Nacional.

Una vez que la ley es aprobada por la Cámara de Diputados es enviada al Senado para que éste la apruebe. Si no sucede así, la Cámara de Diputados vuelve a examinar la ley, y ésta puede ser aprobada si consigue el respaldo de la mayoría absoluta de los miembros de esta cámara.

302

Gema Sánchez Medero, Pilar Mairal Medina y María José García Solana

La Asamblea Nacional está compuesta 560 parlamentarios y su mandato es de 4 años. Sus sesiones son convocadas y presididas por el Presidente de la Cámara de Diputados, y en ausencia de éste, por el Presidente del Senado. Todos los diputados y senadores son miembros de la Asamblea Nacional, y durante el trascurso de sus sesiones disfrutan de los mismos derechos y obligaciones. La competencia principal de la Asamblea Nacional es instaurar la relación entre el Presidente y el parlamento, y aprobar su reglamento interno. Además, puede declarar incapacitado al Presidente o llevarle ante los tribunales. En todo caso, como se puede observar en la tabla 1 la periodicidad de sus reuniones es muy dilatada, hasta el punto que desde 1989 únicamente lo han hecho en 18 ocasiones, y todas ellas han sido para desempeñar sus tres principales funciones, tomar juramento al Presidente (8 veces), promulgar normativa (7 veces) y discurso del Presidente (3 veces). Tabla 1 Reuniones de la Asamblea Nacional desde 1989 Fecha 19 de julio 1989

Causa Juramento del Presidente, Wojciech Jaruzelski.

Determinar la validez de la elección del Presidente y el juramen-

22 de diciembre de 1990 | ¿del Presidente de Polonia Lech Walesa. 23 de abril de 1992

La promulgación de la Ley Orgánica.

17 de octubre de 1992

La promulgación de la Ley Orgánica.

22 de septiembre de 1994 23 de diciembre de 1995

19 de enero de 1996 2 de abril de 1997 6 de diciembre de 2000 23 de diciembre 2000

23 de diciembre de 2005

| Adoptar las Reglas de Procedimiento de la Asamblea Nacional. Juramento del Presidente de Polonia, Aleksander Kwasniewski.

Cambiar las Normas de la Asamblea Nacional. Promulgación de la Constitución. Adoptar las Nuevas Normas de la Asamblea Nacional. Juramento del Presidente de Polonia, Aleksander Kwasniewski.

| Juramento del Presidente de Polonia, Lech Kaczynski.

6 de agosto de 2010

Juramento del Presidente de Polonia, Bronislaw Komorowski.

29 de mayo de 2014

Adopción del reglamento de la Asamblea Nacional.

4 de junio de 2014

Discurso del Presidente de la República de Polonia, Bronislaw Komorowski.

6 de agosto de 2015

Juramento del Presidente de la República de Polonia, Andrzej Duda.

El sistema político de Polonia Fecha 15 de abril de 2016 5 de diciembre de 2017

303

Causa

Discurso del

Presidente de la República

de Polonia, Andrzej

Discurso

Presidente de la República

de Polonia, Andrzej

Duda. Duda.

del

550 Aniversario del parlamentarismo de la República de Polonia,

13 de julio de 2018

Andrzej Duda.

6 de agosto de 2020

Juramento del Presidente de la República de Polonia, Andrzej Duda.

Fuente: Elaboración propia.

4.1.1.

La Cámara de Diputados (Sejm)

La Cámara de Diputados es la cámara baja del parlamento, es elegida cada 4 años en elecciones generales, de manera directa y proporcional. Se encuentra integrada por 460 diputados con un fuerte régimen de incompatibilidades que impide compaginar su mandato en la cámara con el cargo de Presidente del Banco Nacional de Polonia, el Presidente de la Cámara Suprema de Control, el Defensor del Pueblo, los miembros del Consejo de Política Monetaria, los jueces, los fiscales, los funcionarios, entre otros?. Los diputados tienen una serie de derechos (inmunidad, derecho a percibir sa-

lario, etc.) y obligaciones. En este sentido, los diputados participan en las sesiones de la cámara que se llevan a cabo en las llamadas “semanas de sesión”. En estos debates los diputados pueden intervenir en su nombre, o en el de su grupo parla-

mentario, o como relator de la comisión, en este caso únicamente se limitarán a in-

formar al Pleno sobre el trabajo realizado en la misma. No obstante, los diputados deben desempeñar su actividad en el distrito electoral por el que han resultado ser elegidos, para ello pueden crear una Oficina Electoral, o incluso puede compartirla con varios diputados. El mantenimiento de la misma se realiza mediante la asignación mensual que concede el Presidente de la cámara a cada diputado para tal fin y de la que tiene que rendir cuentas. La Oficina Electoral es un lugar destinado, principalmente, para que los votantes puedan entrar en contacto con el diputado, y de ahí que el cargo electo se dedique a recibir a los electores para recabar sus opiniones, demandas y propuestas relativas, por ejemplo, a cambios legislativos o a la situación social y política del país. Asimismo, en el ejercicio de su mandato

Curiosamente este régimen no se aplica a los miembros del Consejo de Ministros ni a los Secretarios de Estado.

304

Gema Sánchez Medero, Pilar Mairal Medina y María José García Solana

en la circunscripción el diputado también se reúne con los representantes de las autoridades locales o de las organizaciones sociales y caritativas, e informan de sus actividades, bien personalmente o a través de sus sitios webs, a la comunidad. Pero además de participar en los debates plenarios, los diputados también trabajan en las comisiones. La función básica de la Cámara de Diputados es legislar?, pero además pueden ejercer el control de la actividad del gobierno y de los órganos dependientes; participar en la formación del gabinete, expresando el voto de censura frente al gobierno o a los ministros; debatir la moción de confianza; adoptar las resoluciones sobre la implantación de la ley marcial; autorizar al gobierno para promulgar decretos equivalentes a leyes, o ratificar o poner fin a los acuerdos internacionales; designar los miembros de los órganos constitucionales”; declarar la guerra o la paz, etc. Además, cabe destacar la posibilidad de auto-disolución de la Cámara

El derecho de la iniciativa legislativa corresponde al gobierno, a un grupo compuesto por un mínimo de quince diputados, al Senado, al Presidente de la República y un grupo compuesto por un mínimo de 100.000 ciudadanos. Las propuestas legislativas se presentan a la Cámara de Diputados, siendo objeto de tres lecturas. En el curso de este procedimiento, la Cámara de Diputados examina la propuesta y la envía a las comisiones parlamentarias competentes, después de lo cual regresa al Pleno de la cámara, para que se vote las enmiendas y el texto en su conjunto. La Cámara de Diputados aprueba la propuesta por mayoría simple, siempre que esté presente al menos la mitad de los diputados. Una vez aprobado por la Cámara de Diputados, se remite al Senado, que dispone de un mes para su adopción con o sin enmiendas, o para su rechazo en su totalidad. Si una propuesta fuese enmendada o rechazada por el Senado, ha de ser examinada nuevamente por la Cámara de Diputados. En este caso, se necesita la mayoría absoluta, siempre que estén al menos la mitad de los diputados, con el fin de superar el dictamen del Senado. Una vez concluido el procedimiento legislativo en el parlamento, el texto se envía al Presidente para su firma en el plazo de 21 días y su posterior publicación en el Diario Oficial. Antes de la firma, el Presidente puede remitir el texto al Tribunal Constitucional para que verifique su constitucionalidad. Si este último declara su constitucionalidad, el Presidente no puede negarse a la firma. Pero también puede optar por no remitir el texto al Tribunal Constitucional y hacerlo a la Cámara de Diputados para una nueva lectura, es lo que se conoce como “veto presidencial”. En cualquier caso, la Cámara de Diputados puede rechazar un veto presidencial por una mayoría de 3/5 partes, siempre que esté presente al menos la mitad de los diputados. Si el texto fuese aprobado nuevamente por la Cámara de Diputados, el Presidente tendrá un plazo de 7 días para proceder a su firma y ordenar su publicación. Por ejemplo, el control parlamentario: comisiones de investigación (art. 111) e interpelaciones y preguntas (art. 116); o a través de métodos extraordinarios: moción de censura, individual contra un ministro (art. 159) y colectiva al gobierno (arts. 157 y 158), aprobada por la mayoría de los diputados y que ha de ser necesariamente constructiva en caso de dirigirse contra el Primer Ministro.

Puede designar a los más altos funcionarios del Estado, como el Defensor del Pueblo (el Por-

tavoz de los Derechos Civiles), el Presidente de la Cámara Suprema de Control (la máxima autoridad de auditoría), el Presidente del Banco Nacional de Polonia (quien decide sobre la

política financiera del Estado), o los miembros del Consejo Nacional de Radiodifusión, etc (art. 103 de la Constitución).

El sistema político de Polonia

de Diputados (art. 98.3) igualmente por mayoría disuelta por decisión del Presidente de la República cualquiera de los dos casos conlleva la disolución ello, esta cámara tiene una mayor centralidad en Senado.

305

de 2/3; pudiendo también ser tras consultar a la cámara. En del Senado (art. 98). Por todo la vida política polaca que el

La Cámara de Diputados puede funcionar en Pleno y Comisión. Las sesiones del Pleno, en general, son las reuniones de todos los diputados y tienen como fin debatir los asuntos que deben ser tratados por la Cámara de Diputados, y en particular, para aprobar los proyectos o proposiciones de ley. Las sesiones del Pleno tienen lugar en los plazos establecidos por la Mesa o en los periodos acordados por la propia cámara. Normalmente, se celebran en la denominada “semanas de sesiones”, aunque una sesión plenaria puede ser convocada en cualquier momento. Las sesiones de la Cámara de Diputados son públicas, salvo que por interés del Estado la mayoría absoluta de la cámara decida que sean secretas. Las sesiones son abiertas y cerradas por el Presidente de la cámara, y su duración está estrechamente vinculada al orden del día, que es establecido por éste consultado el Consejo de Personas Mayores. Durante la sesión los diputados pueden participar para: expresar la posición del club o grupo, dirigir interpelaciones y preguntas sobre cuestiones de política nacional o internacional a cualquier miembro del Consejo de Ministros que deben ser respondidas directamente por ellos. Para desempeñar sus funciones en la cámara, los diputados se reúnen con los miembros de su club o grupo para determinar cuál va ser la posición común en el debate y la posterior votación. Los debates del Pleno concluyen con la votación sobre el asunto o asuntos tratados. Para que la votación sea considerada válida es necesario que exista un quórum, es decir, que esté presente la mitad del número legal de diputados. El resultado de la misma es anunciado por el Presidente después de haber realizado el escrutinio. S1 hubiera dudas sobre el mismo, la votación podría ser repetida siempre que fuera solicitada por al menos 30 diputados. Los acuerdos pueden ser adoptados por mayoría simple, mayoría absoluta (rechazar las enmiendas del Senado u otorgar un voto de confianza al Consejo de Ministros) y mayoría cualificada (2/3 de los votos emitidos para acortar la duración del mandato de la Cámara de Diputados, o 3/5 de los votos para un Proyecto de Ley vetado por el Presidente).

Pero la cámara también puede trabajar en Comisión para elaborar y preparar las propuestas que posteriormente serán debatidas en el Pleno, además de para emitir opinión sobre las cuestiones que son sometidas a la deliberación de la cámara por el Presidente o la Mesa y controlar las actividades de los diferentes organismos estatales y locales, etc. Las comisiones están compuestas por los diputados elegidos por la Cámara de Diputados por resolución al comienzo de la legislatura. En la práctica, la distribución de los puestos de la comisión se hace en base a la representación proporcional de todos los grupos parlamentarios. Los trabajos de

306

Gema Sánchez Medero, Pilar Mairal Medina y María José García Solana

las comisiones están dirigidos por su Presidencia (compuesta por el Presidente y el Vicepresidente) elegida por la propia comisión entre sus integrantes. Además, para agilizar sus trabajos, las comisiones podrán designar a sus Órganos internos (subcomisiones) y buscar opiniones de los especialistas invitados a las mismas para tal cometido. 4.1.2.

Senado

El Senado es la cámara alta y es elegido cada 4 años en las mismas elecciones que la Cámara de Diputados, salvo disolución anticipada. El Senado está compuesto por 100 senadores, y tiene un fuerte régimen de incompatibilidad*. Sus competencias son relativamente pocas, si lo comparamos con la Cámara de Diputados, por ejemplo, tiene derecho a presentar propuestas legislativas; examinar las leyes promulgadas por la Cámara de Diputados, pudiendo aprobarla sin o con enmiendas, o incluso rechazar la ley”; acordar el nombramiento y la destitución de los altos cargos constitucionales; revisar el presupuesto; aprobar el Decreto del Presidente para la celebración de un referéndum a nivel nacional; adoptar las resoluciones sobre la aceptación o rechazo del informe del Consejo Nacional de Radio y Televisión, etc. El Senado, al igual que la Cámara de Diputados, funciona en Pleno y Comi-

siones.

4.2.

Poder ejecutivo

El poder ejecutivo se encuentra en manos del Presidente de la República, el

Primer Ministro y el Consejo de Ministro. El primero es el representante supre-

mo del Estado y el garante de la continuidad del mismo, mientras que el segundo y tercero, se encargan de dirigir la política interior y exterior, y la administración estatal.

Un senador no puede combinar su mandato, entre otras cosas, con el Parlamento Europeo, con

el de Presidente del Banco Nacional de Polonia, Presidente de la Fiscalía Superior, Presidente del Instituto de Memoria Nacional, miembro del Consejo de Política Monetaria o el Consejo Nacional de Radiofusión, ni parlamentario de la Cámara de Diputados. Pero tampoco puede

convertirse en senador: un concejal, un Alcalde, un juez, un fiscal, un militar, un funcionario,

un policía, etc. El Senado dispone de diferentes periodos de tiempo para examinar las leyes promulgadas por la Cámara de Diputados: 30 días para leyes ordinarias, 14 días para leyes de carácter urgente, 20 días para la Ley de los Presupuestos Generales del Estado y 60 días para examinar una modificación de la Constitución.

El sistema político de Polonia

4.2.1.

307

El Presidente de la República

El Presidente es el Jefe del Estado elegido por sufragio universal directo a dos vueltas por un periodo de cinco años, pudiendo ser reelegido por una vez. Sus competencias son de carácter simbólico, ya que la dirección del poder político realmente recae en el Primer Ministro. Principalmente, entre 1990 y 1997 las atribuciones de la Jefatura del Estado y del Primer Ministro parecían superponerse, de ahí que su poder se viera reducido. El Presidente es el máximo representante de la República de Polonia y el ga-

rante de la continuidad de la autoridad del Estado (art. 126.1 de la Constitución

de Polonia). Además, entre las funciones que le otorga la Constitución cabe destacar: presentar proyectos de ley a la Cámara de Diputados, promulgar las leyes oficiales, influir en el proceso legislativo mediante el uso de su veto para detener un Proyecto de Ley (aunque este puede levantarse por el voto de 3/5) o solicitando al Tribunal Constitucional su verificación, nombrar al Primer Ministro, convocar las elecciones legislativas y la primera reunión de la Cámara de Diputados y el Senado, disolver anticipadamente la Cámara de Diputados, convocar referéndum para los asuntos importantes del Estado y que requieren una decisión de todos los ciudadanos con aprobación del Senado, promulgar los acuerdos internacionales, disolver el parlamento ante la falta de consenso para la elección del Primer Ministro O si lo piden dos tercios de la Cámara de Diputados, ratificar y denunciar los tratados internacionales, informando a la Cámara de Diputados y el Senado, ejercer en época de paz el mando de las fuerzas armadas por medio del Ministro de Defensa Nacional, conferir órdenes y condecoraciones, etc. Además, nombra

al Presidente del Tribunal Supremo y a los jueces, al Jefe del Estado Mayor como Comandante Supremo de las Fuerzas Armadas, a los embajadores y otros cargos del Estado, pero con el refrendo del Primer Ministro. El Presidente en el ejercicio de sus competencias es responsable ante el Tribunal del Estado, previa autorización de al menos dos tercios de votos de los miembros de la Asamblea o a petición de por lo menos de 140 miembros de la misma. Además, en caso de fallecimiento, dimisión, anulación de las elecciones, incapacidad o destitución del Presidente, sus funciones serán ejercidas por el Presidente de la Cámara de Diputados hasta la elección del nuevo Presidente de la República. Tabla 2 Presidentes de la República Año

Presidente

1989

Wojciech Jaruzelski

1990

Lech Walesa

Inicio del mandato

Fin del mandato

Partido

19 de julio de 1989

22 de diciembre de 1990

PZPR

22 de diciembre de 1990

22 de diciembre de 1995

o Solidaridad

308 Año

Gema Sánchez Medero, Pilar Mairal Medina y María José García Solana Presidente

1995

. | Aleksander Kwasniewski

2000

| Aleksander Kwasniewski

Inicio del mandato

Fin del mandato

Partido

23 de diciembre de 1995

23 de diciembre de 1995

SdRP/SLD

23 de diciembre de

23 de diciembre de

Alianza de

1995

2005

Izquierda

Democrática

2005

Lech Kaczynski

23 de diciembre de 2005

10 de abril de 2010

2010

Bronislaw Komorowski

10 de abril de 2010

8 de julio de 2010

2010

Bodgan Borusewicz

2010

Grzegorz Schetyna

8 de julio de 2010

2010

Bronislaw Komorowski

6 de agosto de 2010

2015

Andrzej Duda

6 agosto de 2015

8 de julio de 2010 6 de 0

Ley y Justicia Plataforma Cívica Plataforma Cívica

de

Plataforma Cívica

6 de qenno de

Plataforma Cívica Ley y Justicia

Siglas: PZPR (Partido Obrero Unificado Polaco), SARP/SLD (Partido Social-Demócrata de la República de Polonia/La Alianza de Izquierda Democrática). Fuente: Elaboración propia.

El primer Presidente de la historia reciente de Polonia es Wojciech Jaurelski, que tras el acuerdo de la mesa redonda polaca entre el Partido de los Trabajadores Unidos de Polonia y Solidaria, fue elegido por el parlamento tras los resultados de las primeras elecciones parcialmente libres. Luego le precedió Lech Walesa, primer Presidente de la República elegido por unas elecciones libres y democráticas, pero que tras cinco años en el poder perdió las elecciones ante el candidato de izquierdas Aleksander Kwasniewski. Este Presidente ejerció su mandato durante dos legislaturas, ya que en los comicios de 2005 el ganador resultó ser Lech Kaczynski, que falleció en un accidente de avión cuando se dirigía para participar en un homenaje en memoria a las víctimas de la Masacre de Katyn. Bronislaw Komorowski sustituiría a Kaczynski primero como Presidente en funciones y después como Presidente oficial al vencer en las elecciones de 2010, abriéndose un periodo de interinidad que finalizó con la elección de Bronislaw Komorowski tras vencer en segunda ronda en unas elecciones presidenciales. Después en las elecciones de 2015, Andrzej Duda, le ganó en segunda vuelta las elecciones a Komorowski. 4.2.2.

El Primer Ministro

El Primer Ministro es el jefe del gobierno y es nombrado por el Presidente de la República dentro de los 14 días siguientes a partir de la fecha de la primera sesión de la Cámara de Diputados, o la renuncia del anterior gobierno. Se debe designar

El sistema político de Polonia

309

a aquella persona que tiene la posibilidad de formar gobierno al contar con el apoyo de la mayoría absoluta de la Cámara de Diputados. Lo que en la práctica significa que los nombramientos vienen marcados por la relación de fuerzas políticas existentes en la cámara baja. También es el Presidente de la República quien nombra a los demás miembros del gobierno designados por el Primer Ministro, aunque, en cualquier caso, éstos, junto con el Programa de Acción del Gobierno,

deben ser ratificados por la mayoría absoluta de la Cámara de Diputados. Su mandato es de 4 años, y dado que el del Presidente es de 5 años, se puede dar periodos de cohabitación. Además, hasta la reforma de la ley electoral para las elecciones parlamentarias en 1993, la alta fragmentación del sistema de partidos dificultaba que se diera una mayoría estable alrededor del Primer Ministro, y eso mermaba su poder en los casos de cohabitación. Desde 1989 hasta la actualidad, se han producido distintos casos de cohabitación, en concreto 9 (ver tabla 3). Tabla 3 Los Primeros Ministros Presidente

Fecha

Tadeusz Mazowiecki

Partido

20 de agosto de 1989-25 de noviembre de 1990

Presiden te de la

Partido

Wojciech

Partido Obrero

Jaruzelski Lech Walesa

Unificado de Polonia a. Solidaridad

Lech Walesa

Solidaridad

Lech Walesa

Solidaridad

Campesino

Lech Walesa

Solidaridad

Unión

Lech Walesa

Solidaridad

Partido

Lech Walesa

Solidaridad

Solidaridad

República

Congreso Jan Krzysztof Bielecki

Juan Olszewski

Waldemar

Hanna

4 de Enero de 1991-5 diciembre de 1991

.

Pawlak

Suchocka

de

6 de diciembre de 19915 de junio de 1992

5 de junio de 1992-7 de a julio de 1992

10 de julio de 1992-28

Liberal' Demócrata

Unión

Democrática

Partido Polaco

de mayo de 1993

Democrática

Waldemar Pawlak

18 de octubre de 1993-1

de abril de 1995

Campesino Polaco

Joseph Olesky

1 de abril de 1995-16 de

Alianza de

l

.

enero de 1996

Vladimir

1 de enero de 1996-17

Cimoszewicz

de octubre de 1997

l

la Izquierda a

Democrática

Alianza de la Izquierda

o. Democrática

a

o.

Solidaridad Lech

Walesa

Alejandro l l

Alianza de

la Izquierda

Kwasniewski

o Democrática

Alejandro

Alianza de la Izquierda

Kwasniewski

o Democrática

310

Gema Sánchez Medero, Pilar Mairal Medina y María José García Solana

Presidente

George Buzek

Leszek Miller

Fecha

Partido

17 de octubre de 1997-

Acción Electoral

19 de octubre de 2001

o, Solidaridad

+ de octubre de 2001-2 de mayo de 2004

la Izquierda

2 de mayo de 2004-14 de mayo de 2004/11 de junio de 2004-19 de octubre de 2005

Marek Beam

Alianza de

Democrática Alianza de

la Izquierda Democrática

Presidente de la om

Partido

Alejandro

Alianza de la Izquierda

República

Kwasniewski .

Alejandro

Kwasniewski

Alejandro

Kwasniewski

o. Democrática Alianza de

la Izquierda Democrática Alianza de

la Izquierda Democrática

Alejandro Kwasniewski Lech Kaczynski

Democrática

Ley y Justicia

Lech Kaczynski

Ley y Justicia

2007-8 de noviembre de 2011/octubre de 201130 de agosto de 2014

Plataforma Cívica

Bronislaw Komorowski

Plataforma Cívica

Ewa Kopacz

22 de septiembre de 2014-16 de noviembre

Plataforma Cívica

Bronislaw Komorowski Andrzej Duda

Plataforma Cívica

Ley y Justicia

Beata Szydlo

16 de noviembre de 2015-11 de diciembre

Ley y Justicia

Andrzej Duda

Ley y Justicia

Ley y Justicia

Andrzej Duda

Ley y Justicia

19 de octubre de 2005-

Kazimierz Marcinkiewicz

Jaroslaw Kaczynski Donal Tusk

10 de julio de 2006

10 de julio de 2006-5 de noviembre de 2007 9 de noviembre de

de 2015

Ley y Justicia

Alianza de

la Izquierda

de 2017 Mateusz

Morawiecki

11 de diciembre de 2017-...

Fuente: Elaboración propia.

El Primer Ministro preside las reuniones del Consejo de Ministros y gestiona sus trabajos, nombra y cesa a sus miembros y a los altos cargos del Estado, coordina y controla el trabajo de sus miembros, garantiza la aplicación de las políticas adoptadas por el Consejo de Ministros, ejerce la potestad reglamentaria, comparte con el Presidente de la República el ámbito de la política exterior, garantiza la seguridad dentro y fuera del Estado, supervisa la administración territorial dentro de los límites y las formas derivadas de la Constitución y las leyes, controla a los empleados y la administración pública, concede el derecho de gracia, etc. En cuanto a su responsabilidad política, la Constitución en Polonia consagra el principio de la mayoría parlamentaria, por ello, el gobierno se encuentra condicionado a ella. Tal es así que, por ejemplo, el Consejo de Ministros puede sufrir una moción de confianza, siempre que sea avalada por al menos 46 diputados y se

El sistema político de Polonia

311

especifique el nombre del candidato alternativo a Primer Ministro. No obviemos, que se trata al igual que en el caso español de una moción de censura constructiva. Si la misma triunfa, al ser aprobada por la mayoría del número legal de los diputados, el Presidente de la República acepta la dimisión del Consejo de Ministros y nombra al nuevo Primer Ministro elegido por la Cámara de Diputados y, a petición del resto de miembros del Consejo de Ministros. Pero en la Cámara de Diputados también se puede presentar una moción individual contra un Ministro individualmente, que tiene que ser solicitada al menos 69 diputados, y para que sea aprobada tiene que ser ratificada por la mayoría de los diputados de al menos la mitad del número legal de la cámara. Asimismo, el Primer Ministro, también, puede presentar una moción encaminada a un voto de confianza del Consejo de Ministros con el objetivo de reforzar la legitimidad del gobierno. En este caso, se considerará otorgada la misma si es respaldada por la mayoría de los votos en presencia de al menos la mitad del número legal de diputados. No obstante tanto el Primer Ministro como los ministros son responsables de sus actividades como las del gobierno ante la Cámara de Diputados.

4.2.3.

El Consejo de Ministros

El Consejo de Ministros es el órgano colegiado del gobierno y está compuesto por el Primer Ministro y los ministros, y en su caso, los Vicepresidentes y los presidentes de las comisiones que permitan la ley. Su composición y su estructura

vienen determinada por el Primer Ministro, ya que es quién propone su nombra-

miento y cese al Presidente de la República. Por tanto, es el Primer Ministro el que puede crear, fusionar o deshacer ministerios, así como cambiar el ámbito de sus competencias. Generalmente, la composición del Consejo de Ministros suele

reflejar las proporciones existentes en la coalición de gobierno. Por ejemplo, los cargos de Vicepresidentes de Gobierno se suelen reservar para los líderes de los partidos coaligados, los ministerios restantes se reparten según la importancia, el perfil y el peso político de cada uno de los miembros de la coalición. Así, si dentro de la coalición hay un partido que represente los intereses del mundo rural es prácticamente seguro que su líder recibirá la cartera del ministerio de Agricultura y el cargo de Vicepresidente del Gobierno. La estructura del Consejo de Ministros gira alrededor de numerosos órganos auxiliares y consultivos que son nombrados por el Primer Ministro, a petición de un miembro del Consejo de Ministros o por su propia iniciativa, con el fin de llevar a cabo sus tareas de manera más eficiente. Estos órganos son: un Comité Permanente (para preparar y acordar las decisiones del Consejo de Ministros y el Primer Ministro), los Comités (para organizar el trabajo que facilite las decisiones en áreas específicas) y los Consejos

y Grupos

Consultivos

(para asesorar sobre

cuestiones que afectan al Consejo de Ministros). El número y la composición de

312

Gema Sánchez Medero, Pilar Mairal Medina y María José García Solana

estos Órganos varían en función de las prioridades del gobierno y el Primer Ministro.

El Consejo de Ministros dirige, bajo la presidencia del Primer Ministro, la política interior y exterior del país. Por ello, el gobierno presenta propuestas legislativas, dirige la administración pública, prepara y aprueba la Ley de los Presupuestos Generales del Estado y responde de su ejecución, firma y rescinde los tratados internacionales, establece y controla las relaciones con otros Estados, garantiza la seguridad pública y la defensa nacional, etc. Además, el Consejo de Ministros es responsable ante la Cámara de Diputados, e individualmente, el Primer Ministro y los ministros tienen que rendir cuentas ante el Tribunal de Estado. Los Ministros son los que dirigen una rama particular de la administración, o bien son los que realizan las tareas que le sean asignadas por el Primer Ministro. En todo caso, la jurisdicción de los ministerios se encuentra definida por la ley, y para el desempeño de sus competencias los Ministros cuentan con todo un aparato administrativo que se encuentra encabezado por los Secretario y Subsecretarios de Estado.

4.3.

Poder judicial

En Polonia la independencia del poder judicial y de los tribunales se encuentra garantizada por el Consejo Nacional Judicial, cuyas funciones son considerar el nombramiento de los jueces del Tribunal Supremo, el Tribunal Administrativo Supremo, los tribunales militares y el Fiscal General, supervisar todo el sistema judicial, establecer los estándares profesionales, examinar y decidir sobre las solicitudes de traslado de un juez a otro servicio, resolver las solicitudes para prolongar la vida laboral de los jueces que han superado la edad de 65 años, etc. Los miembros del Consejo Nacional Judicial, cuyo mandato es de 4 años, son: el Primer Presidente del Tribunal Supremo, el Presidente del Tribunal Administrativo Supremo y los 15 representantes de los tribunales, 4 de la Cámara de Diputados, 2 del Senado, 1 del Presidente de la República y 1 del Ministro de Justicia. Además, según los art. 175 y 175.1. de la Constitución el poder judicial se encuentra vertebrado en base a los siguientes Órganos: —

El Tribunal Supremo es la máxima autoridad judicial en Polonia. Su tarea es supervisar los tribunales y el Estado militar, examinar los recursos de casación, reconocer y declarar válidas las elecciones de la Cámara de Diputados, Senado, Presidencia de la República y los referéndums a nivel nacional

y constitucional, inspeccionar los colegios profesionales, opinar sobre las leyes y otros actos normativos, examinar los recursos de casación contra las resoluciones del Tribunal de Deportes, etc.

El sistema político de Polonia

313

Los órganos del Tribunal Supremo son: el Primer Presidente!?”, el Presidente del Tribunal (uno por cada sala)!*, la Asamblea General de Jueces del Tribunal Supremo, los jueces del Tribunal Supremo?”, y la Corte Suprema de

Justicia. Y se estructura en cuatro salas: civil, penal, militar y trabajo, segu-

ridad social y asuntos públicos, y cada una de estas salas se divide a su vez en departamentos.

—

Los tribunales comunes son los que ejercen la justicia en asuntos fuera de la jurisdicción de los tribunales administrativos, militares y el Tribunal Supremo. Este tipo de tribunales deciden sobre todos los casos vinculados con el derecho penal, civil, laboral y social, y sus jueces son designados por el Ministerio de Justicia y sus procedimientos se rigen por el método instancia. Y se componen de tribunales de distritos, tribunales regionales y tribunales de apelación. El primero está llamado a resolver la mayoría de los temas (divorcio, violación de los derechos personales, o delincuencia), excepto los

reservados para los otros tribunales. Por regla general es el tribunal de primera instancia. El segundo está destinado a pronunciarse sobre los asuntos más graves (relacionados con el crimen) que requieren una mayor experiencia y cualificación de los jueces. Este tribunal puede ser tanto de primera como de segunda instancia. El tercero normalmente actúa como de segunda Instancia.

—

Los tribunales administrativos controlan la legalidad de las decisiones de los organismos públicos. La jurisdicción del contencioso-administrativo en Polonia se compone de dos estancias, los tribunales administrativos provinciales y el Tribunal Administrativo Supremo. Los primeros son tribunales de primera instancia y el segundo es un tribunal de segunda instancia. La selección del tribunal administrativo apropiado a la que se debe someter la cuestión depende de la ubicación del cuerpo cuya actividad se está denunciando. En todo caso, ante las sentencias de los tribunales administrati-

vos provinciales cabe apelación ante el Tribunal Administrativo Supremo. Éste último es el máximo órgano, siendo creado en 1980 para revisar y estandarizar las regulaciones administrativas impuestas por las agencias del gobierno y escuchar las quejas de los ciudadanos sobre la legalidad de las decisiones administrativas. También resuelve los conflictos de competencias entre las autoridades del gobierno local y el gobierno, y las controversias entre las autoridades administrativas y los ciudadanos, y las apelaciones

El Presidente de la Jueces del Tribunal Designados por el Designados por el

República entre los candidatos presentados por la Asamblea General de los Supremo durante un periodo de 6 años, Presidente del Tribunal Supremo, a petición suya y del resto del tribunal. Presidente del Tribunal Supremo, a petición del Consejo Nacional de la

Magistratura, con una duración indefinida en sus cargos.

314

Gema Sánchez Medero, Pilar Mairal Medina y María José García Solana

con las sentencias de los tribunales administrativos provinciales. Sus órganos de gobierno son la Asamblea General y el Colegio Judicial. El primero es un órgano consultivo y de decisión, y el segundo es un órgano consultivo y de asesoramiento. El Presidente de este tribunal es nombrado por el Presidente de la República, por un periodo de 6 años, entre los propuestos por la Asamblea General de los Jueces del Tribunal Administrativo Supremo. —

Los tribunales militares ejercen la justicia en relación con el personal militar. Los civiles están sujetos a los tribunales militares, sólo excepcionalmente para ciertos delitos como el espionaje.

Además, fuera de la estructura del sistema judicial polaco existe una serie de tribunales especiales como el Tribunal Constitucional y el Tribunal de Estado. El Tribunal Constitucional fue creado a principios de 1982 para juzgar la constitucionalidad de las leyes, los reglamentos y los tratados internacionales, resolver los litigios entre los Órganos constitucionales centrales, examinar la conformidad de los objetivos y la actividad de los partidos políticos con la Constitución, solucionar las quejas constitucionales que pueda cursar cada ciudadano ante la violación de sus derechos y libertades constitucionales. Puede acudir a este tribunal el Presidente de la República, el Presidente de la Cámara de Diputados, 50 diputados, el Presidente del Senado, 30 senadores, el Primer Ministro, el Primer Presidente del Tribunal Supremo de Justicia, el Presidente del Tribunal Administrativo Supremo,

el Presidente de la Cámara Suprema del Control, el Fiscal General, el Defensor del Pueblo, pero también pueden hacerlo cualquier tribunal o ciudadano. Sus decisiones son vinculantes y definitivas, es decir, no cabe recurso, y entran en vigor en la misma fecha que son publicadas en el Diario Oficial. Aunque a partir de 1999 la Cámara de Diputados puede rechazar, por la mayoría de 2/3 de los votos en presencia de al menos la mitad del número legal de los diputados, una sentencia del Tribunal Constitucional sobre la inconstitucionalidad de las leyes promulgadas antes de la entrada en vigor de la Constitución de 1997, En cuanto a su organización el Tribunal Constitucional se encuentra integrado por 15 magistrados elegidos por la Cámara de Diputados entre juristas de reconocido prestigio!” para un único periodo de 9 años, eso significa que nadie puede ser designado para más de un mandato!*. Los órganos de este Tribunal Constitucional son la Asamblea General y el Presidente. La primera está integrada por todos los magistrados del tribunal y sus competencias son: organizar los trabajos de la Corte, proponer a los candidatos a Presidente y Vicepresidente, gestionar el preDeben ser personas que posean las cualificaciones requeridas para el ejercicio de un juez del Tribunal Supremo o el Tribunal Administrativo Supremo, es decir, 10 años de experiencia como juez, fiscal o abogado. La selección es por mayoría absoluta de los votos de al menos la mitad del número legal total de diputados.

El sistema político de Polonia

315

supuesto de la Corte, establecer las normas de funcionamiento y asignar los asuntos a cada magistrado. Aunque para que cualquier decisión sea considera válida deben estar presentes al menos 10 magistrados. El Presidente y el Vicepresidente del Tribunal Constitucional son nombrados por el Presidente de la República, de entre los dos candidatos propuestos para cada cargo por la Asamblea General de Magistrados del Tribunal Constitucional, y su función es dirigir al tribunal. Pero también, se puede señalar al Tribunal de Estado que fue creado también en 1982, por la misma ley que el Tribunal Constitucional, en respuesta a los casos de corrupción de los altos funcionarios. El Tribunal de Estado es, pues, el órgano judicial que resuelve la responsabilidad constitucional de las personas que ocupan los cargos más altos del Estado en Polonia, como, por ejemplo, el Presidente de la

República, los miembros del Gobierno, el Presidente del Tribunal de Cuentas, el

Presidente del Banco Nacional de Polonia, el Fiscal General y los directores de los órganos centrales, entre otros. En este sentido, puede decidir sobre la destitución del cargo, la prohibición de la ocupación de altos cargos, la pérdida del derecho electoral activo y pasivo, las medallas, las distinciones y títulos, y las sanciones contempladas en el Código Penal.

El Tribunal de Estado está compuesto por un Presidente, 2 Vicepresidentes y 16 miembros elegidos por la Cámara de Diputados para toda la legislatura. El Presidente de oficio es el Presidente del Tribunal Supremo, los demás miembros son designados entre personas que no sean diputados ni senadores ni funcionarios y no hayan sido sancionadas judicialmente o privadas de sus derechos civiles. Eso sí, por lo menos uno de sus miembros deberá poseer las calificaciones requeridas para ocupar el cargo de juez, y en el ejercicio de sus cargos estarán sometidos

exclusivamente a la Constitución.

5. LA ORGANIZACIÓN TERRITORIAL El proceso de descentralización en Polonia coincide con su proceso de democratización que fue realizando de manera paulatina, diferenciándose claramente en dos fases. La primera se llevó a cabo con la Ley de Gobierno Local, mediante la cual se establecieron las municipalidades. De esta manera, surgen dos niveles administrativos, por un lado, el nivel central, y por otro, el nivel municipal. Posteriormente, con la segunda reforma descentralizadora de 1998 y 1999 se crean los condados y las regiones. En concreto, el nivel regional se conforma gracias a la Ley de Organización del Gobierno Local de 1999, en virtud de la cual la estructura territorial de Polonia quedó configurada en 16 voivodados (regiones), 373 powiats (condados o distritos), y 2.489 gminas (comunas o municipios). No obstante, esta división ha sido ligeramente modificada desde 1999 hasta la ac-

316

Gema Sánchez Medero, Pilar Mairal Medina y María José García Solana

tualidad, de tal manera que, a partir del 1 de enero de 2021, la división políticaadministrativa es la siguiente: 16 voivodados, 380 powiats y 2.477 gminas. Polonia está, actualmente, dividida en 16 regiones que reciben el nombre de

voivodados (województwa) en virtud de la reforma administrativa que entró en

vigor el 1 de enero de 1999. Si se pasó de 49 voivodados a 16 es porque se pretendió crear unidades territoriales grandes que pudieran competir con las regiones de otros Estados después de unirse a la Unión Europea. En todo caso, el voivodados es la unidad más grande de la división territorial básica del país y es una unidad de administración gubernamental con personalidad jurídica propia. Las regiones son responsables de cuestiones importantes que se encuentran vinculadas a la región, aunque eso sí, apenas prestan servicios. Entre sus principales responsabilidades cabe destacar: la gestión y el mantenimiento de las carreteras regionales y todo tipo de infraestructuras, la educación superior, el desarrollo regional, la asistencia

social, la política de empleo, la protección medioambiental o la política sanitaria (hospitales regionales), la preservación de los valores culturales, el mantenimiento

del orden territorial, la seguridad pública, etc.

Las autoridades política-administrativas son: el Gobernador

(wojewoda), un

Consejo Regional (sejmik) y un Gobierno Regional (zarzad województwa), cuyo funcionamiento y organización se encuentra regulado por la Ley sobre Autogobierno de Voivodados de 5 de junio de 1998. Así, el Gobernador es designado por el Primer Ministro y, por tanto, representa al gobierno central en la región y se encarga de velar por la legalidad de las decisiones tomadas por los tres niveles de los gobiernos territoriales, asegurar la unidad del Estado y controlar las finanzas. El Consejo Regional (sejmik) es el órgano legislativo y de control del autogobierno de un voivodado, y por eso se encuentra conformada por concejales elegidos en elecciones directas por un mandato de 5 años. El Consejo Regional es el principal responsable de adoptar los programas de desarrollo de la región y los programas regionales para implementación de objetivos públicos supralocales y regionales; nombrar al Presidente y Vicepresidente del gobierno regional; adoptar el presupuesto de la región y determinar las reglas para la concesión de subvenciones; examinar los informes sobre la ejecución presupuestaria, etc. El gobierno regional es el órgano ejecutivo elegido por la asamblea y se encuentra compuesta por un Presidente (elegido por mayoría absoluta de los miembros de la asamblea a través de voto secreto), dos Vicepresidentes (elegidos a petición del Presidente por mayoría simple de al menos la mitad de la cámara) y otros dos miembros?”. El Presidente regional es quien organiza el trabajo del gobierno y de su oficina, gestiona la política de la región y representa al voivodado en el exterior. Las tareas

15

Alos integrantes del gobierno regional no se les exige la condición de ser miembros del consejo regional.

El sistema político de Polonia

317

del gobierno regional son: implementar las resoluciones de la cámara, administrar los activos de la región, preparar el proyecto y la ejecución del presupuesto de la región, impulsar el desarrollo de la zona, gestionar, coordinar y controlar las actividades de las unidades organizativas del gobierno local de la región, elaborar el reglamento organización de la Oficina del Presidente, etc. Cada región se divide en una serie de entidades más pequeñas que se denominan “powiats” (condado o distrito), que resurgen a raíz de la Ley de Organización del Gobierno Local de 1999. Por tanto, el condado o distrito es una unidad de gobierno local y una división administrativa de segundo grado, el nivel intermedio entre la región y la comuna o el municipio. Su responsabilidad incluye la educa-

ción secundaria, el desarrollo económico, la política de empleo o los servicios de

salud pública (hospitales). No obstante, es el nivel con menos competencias si las comparamos con las tiene el ámbito regional o municipal. Existen dos tipos de distritos, por un lado, están 66 ciudades con status de powiaty, comúnmente conocidas como “condados urbanos”*? (powiaty grodzkie) al contar con más de 100.000 habitantes, o al ser ciudades que no han dejado de ser sede de voivodados, y por otro lado, están 314 powiats propiamente dichos, que son conocidos como “condados de campo” (powiaty ziemskie). Los condados o distritos urbanos tienen un Consejo de la Ciudad (rada miej-

ska) y un Presidente elegido directamente (prezydent), de esta manera funcionan

como un powlat y un municipio. El Consejo de la Ciudad es el órgano de decisión y control del condado y del municipio. Sus competencias son: adoptar el estatuto

de la comuna; fijar el sueldo del Alcalde; decidir sobre la dirección de sus activi-

dades y aceptar los informes sobre sus actividades; nombrar y destituir al tesorero del condado; aprobar el presupuesto del condado; adoptar los planes de desarrollo del espacio local; asumir las resoluciones sobre impuestos, tasas y materia patrimonial, etc. El Presidente tiene la función de preparar los proyectos y ejecución de las resoluciones del Consejo; gestionar la propiedad del condado; dirigir la política del condado y el municipio; presidir el comité de seguridad y orden?”; administrar conjuntamente la Oficina de la Ciudad y la Oficina de Empleo, etc. Los condados o distritos de campo tienen un Consejo Electo (rada powiatu), que elige una ejecutiva (zarzad powlatu) encabezado por Administrador del Distrito (starosta). El Consejo de la Ciudad está compuesto por concejales que son elegidos en elecciones directa a través de un sistema proporcional. El mandato es de 5 años. Sus funciones son: promulgar los actos de la ley local, nombrar y destituir al Administrador, aprobar el presupuesto, decidir sobre las actividades del

16 17

Varsovia obtuvo el status de ciudad con derechos powiat el 27 de octubre de 2002. Un organismo designado para realizar las tareas del Administrador, así como otras tareas relacionadas con el orden público y la seguridad ciudadana.

318

Gema Sánchez Medero, Pilar Mairal Medina y María José García Solana

gobierno, controlar al gobierno, etc. La Junta del powiaty es el órgano ejecutivo integrado por el Administrador, Administradores Adjuntos y otros miembros. En total su composición varía entre 3 a 5 personas. El Administrador es elegido por mayoría absoluta de la cámara, mientras que el resto de miembros por mayoría simple. Sus competencias más relevantes son la ejecución del presupuesto, la preparación de los proyectos de resolución del consejo del distrito, la gestión del patrimonio, la implementación de las resoluciones del consejo, la ejecución del presupuesto, adoptar las regulaciones organizativas de las unidades organizativas del condado o del distrito, etc. Á su vez una powiaty se divide en varias gminas (entre 9 y 19), aunque condados o distritos urbanos se constituyen en gminas individuales, según la de Autonomía Municipal de 1999, Estas comunas o municipios cuentan con consejo electo, así como un alcalde!? elegido directamente por los ciudadanos. comunas o municipios pueden clasificarse de la siguiente manera:

los Ley un Las

—

302 municipios urbanos (gmina miejska), que consta de una ciudad (miasta).

—

642 municipios urbanos-rurales (gmina miejsko-wiejska), que consta de una ciudad (miasta) y varias aldeas (wies) y campos circundantes.

—

1.533 municipios rurales o pueblos (gmina wiejska) que no contiene ninguna ciudad.

A los municipios le corresponde todas las competencias que no están reservadas al nivel regional y al distrito o la comuna. Así, los municipios tienen responsa-

bilidad en la planificación territorial, el desarrollo de infraestructuras (carreteras, suministro de agua, alumbrado, etc.), la vivienda municipal, los servicios sociales, la política medioambiental, la atención básica sanitaria, la asistencia social, los cementerios municipales, la política cultural, la recaudación de impuestos?”, la

promoción del municipio, etc.

A su vez, las gminas, generalmente, se subdividen en unidades más pequeñas, que son denominadas “osiedle o dzielnica” en las ciudades y “solectwo” en otras áreas urbanas. No obstante, estas unidades son de menor importancia y se encuentra subordinadas al status de la gminas.

18 — En las grandes ciudades reciben el nombre de “prezydent”, en cambio, en la mayoría de los municipios urbanos y urbanos-rurales son llamados “burmistrz” y en los municipios rurales “wójt”. Con la Ley de Ingresos de las Unidades de Gobierno Local de 2003 el gobierno local disfruta de autonomía financiera, y por eso se beneficia hasta tres fuentes de ingresos: ingresos propios,

subsidios generales del presupuesto estatal y subsidios específicos del presupuesto del Estado.

El sistema político de Polonia

319

6. LOS ACTORES POLÍTICOS Y SISTEMAS DE PARTIDOS 6.1.

El sistema de partidos

El sistema de partidos en Polonia se caracteriza por estar muy fragmentado, con muchas facciones y fusiones. Tal es así, que los partidos polacos llevan 20

años formando, fusionando, cambiando sus nombres, sus políticos y su filiación

política (Markowsk1, 2008). Las causas pueden deberse a los contantes cambios de la ley electoral, así como la gran influencia que ejercen los sindicatos y la iglesia católica en la vida política del país.

Las primeras elecciones legislativas celebradas en 1989 dibujaron un escenario parlamentario en la que el Partido Obrero Unificado Polaco (POUD) y Solidaridad, dominaban la cámara. El sistema de partidos de esta primera etapa era formalmente bipartidista, pero en realidad, como mostró la fragmentación tras las elecciones de 1991, cada partido era un compendio de diversas sensibilidades y modos de entender el contenido de las reformas (Martínez y Sala, 1998: 314).

Esta etapa también se caracterizó por: a) la formación de un gobierno de coalición

de mayoría no comunista entre el Presidente, Jaruzelski (POUP), y el Primer Ministro, T. Mazowiecki (Solidaridad), que se orientó hacia la desintegración pacífi-

ca y negociada del régimen comunista posibilitando más tarde la dimisión de Jaruzelski y la alternancia política tras las primeras elecciones democráticas y libres, b) cierta cohesión interna al interior de Solidaridad, c) el desmantelamiento de los

aparatos de coerción y policía como la reforma del ejército, y d) la adopción del

pluripartidismo (Fernanda, 2007: 134).

Tras estas primeras elecciones los partidos y asociaciones políticas proliferaron de forma vertiginosa, ya que el POUP y Solidaridad se escindieron en numerosos partidos. La alta fragmentación parlamentaria durante esta segunda etapa (desde diciembre de 1990 hasta septiembre de 1993) nos permite calificar el sistema de partidos como atomizado como consecuencia del número de partidos y de cleavages, y las divisiones internas en cada uno de los grupos. Téngase en cuenta que durante estos años se registraron 120 partidos, aunque sólo 27 compitieron a escala nacional (Martínez y Sala, 1998: 319), además había al menos 4 cleavages

(los partidos próximos a Solidaridad?””, los exsoviéticos”!, el rural o campesino”, el religioso o el nacionalista??) y un número elevado de bloques. Son unos años

20

La Unión Democrática

21

Alianza de la Izquierda Democrática (SLD).

22 23

(UD), el Congreso Liberal-Demócrata, la Alianza de Ciudadanos

Centro y el Sindicato Solidaridad.

El Partido Campesino Polaco (PDL) y la Alianza Campesina.

de

Unión Cristiana Nacional, la Democracia Cristina, el Partido de Democratacristiano, la Confederación de Polonia Independiente (KPN) y la Minoría Alemana.

320

Gema Sánchez Medero, Pilar Mairal Medina y María José García Solana

donde los partidos anticomunistas dominaban un panorama político bastante convulso, donde se produjeron constantes recambios en el gobierno debido a los enfrentamientos continuos entre el Jefe del Estado y el Jefe del Gobierno, y una actividad parlamentaria difícil. Lo característico de la tercera etapa (septiembre de 1993-septiembre de 1997) fue el retorno de los ex-comunistas al poder tras la victoria de la Alianza de la Izquierda Democrática (AID) en las segundas elecciones legislativas (sep. 1993) y en las presidenciales de noviembre de 1995 en las cuales el candidato ex comunista, Aleksander Kwasniewski se convirtió en el segundo Presidente de Polonia (Fernanda, 2007: 135). En estas elecciones los efectos reductores prefijados por la ley electoral de 1993, y la sobrerrepresentación que trajeron los mismos, dieron lugar a que dos partidos, Alianza de la Izquierda Democrática y el Partido Popular, obtuvieran el 66% de los escaños en la Cámara de Diputados. Además, en esta etapa concluyó con el triunfo electoral de la Acción Electoral Solidaridad (AES) (coalición de partidos de centro-derecha) en las terceras elecciones legislativas celebradas en septiembre de 1997, fundamentalmente por las dificultades económicas por las que pareció atravesar el país. En cuanto al sistema de partidos a penas se vio modificado, de nuevo, el número de partidos se redujo. Tal fue así, que en

la Cámara de Diputados resultante de estas elecciones sólo 6 partidos obtuvieron representación, y sólo dos partidos, Acción Electoral Solidaridad y Alianza de la Izquierda Democrática sumaron 365 diputados de los 460 que componían el parlamento. Por tanto, en esta etapa el sistema de partidos polacos se calificó de multipartidista de pluralismo moderado. Finalmente, la última etapa (octubre de 1997 hasta la actualidad) coincide con la integración de Polonia a la OTAN (1999) y a la UE (2004), y el dominio de

los gobiernos socialdemócratas entre 2001-2005 y de los gobiernos de derecha desde el 2005 hasta la actualidad con las victorias del Partido Ley y Justicia y la

Plataforma Cívica. Las elecciones parlamentarias de 2001 continuaron en la mis-

ma línea que las anteriores, un número reducido de partidos consiguieron representación en la cámara, pero en esta ocasión se produjo una mayor igualdad en la representación de los partidos. Además irrumpieron con fuerza algunos de los partidos que anteriormente no había conseguido un escaño, como, por ejemplo, Ley y Justicia, Plataforma Cívica y la Liga de las Familias Polacas. Las elecciones parlamentarias de 2005 siguieron los parámetros marcados por las elecciones legislativas de 1997. En cambio, las elecciones parlamentarias de 2007 supusieron de nuevo la incursión de un buen número de partidos en la Cámara de Diputados, en concreto 11 fuerzas políticas lograron representación en la cámara baja. En las elecciones parlamentarias de 2011 se volvió a reducir el número de partidos en la cámara, la relación de fuerzas en la misma se tornó nuevamente dispar, con dos grandes partidos, Plataforma Cívica y Ley y Justicia, y una serie de organizaciones políticas se situaron muy alejadas de las anteriores. También en las elecciones

El sistema político de Polonia

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presidenciales y parlamentarias de 2015 el partido ganador fue Ley y Justicia, y el segundo partido más votado fue Plataforma Cívica. Aunque en las presidenciales de 2020 el ganador de las elecciones ha sido Andrzej Duda, de Derecha Unida,

aunque apoyado por Ley y Justicia. Estas elecciones han venido a indicar que Polonia es una nación dividida en dos partes que pugnan entre sí. Por un lado, está la

Polonia conservadora, profundamente católica, cerrada y rural, y, por otra parte,

hay una Polonia liberal, europeísta y urbana.

6.2.

Los partidos políticos

Los partidos políticos polacos se pueden distribuir en cuatro espacios políticos

que son los siguientes (Markowski, 2006):

1) Un primer espacio que se caracteriza por una fuerte secularización y apoyo

al libre mercado, entre los que se encuentran, por ejemplo, los siguientes

partidos: Solidaridad, Plataforma Cívica (PO). Unión Democrática (UD) o Acción Electoral Solidaria (AWS).

2) Un segundo espacio en el que domina la religiosidad, pero también el nacionalismo económico y el proteccionismo social. Aquí cabe destacar a Ley y Justicia (P1S) y la Liga de las Familias Polacas (LPR). 3) Un tercer espacio en el que predomina de nuevo la religiosidad, pero también el intervencionismo y las proclamas populistas. Aquí se situarían partidos como, por ejemplo, el Partido Campesino Polaco (PSL), Partido de Autodefensa (Samoobrona) o Unión Cristiana Nacional (ZCHN). 4) Un cuarto espacio donde el secularismo se combina con el intervencionismo estatal. Los partidos que destacan dentro de este espacio son: Alianza de la Izquierda Democrática Poscomunista (SLD).

6.2.1.

Solidaridad

Es el nombre con el que se conoce a la federación sindical polaca de raíces cristianas fundada en los astilleros de Gdansk por Lech Walesa en septiembre de 1980. Así, Solidaridad se convierte en el primer sindicato independiente en un país del bloque soviético. Pero Solidaridad no se queda simplemente en un sindicato, sino que rápidamente se transforma en una organización que sirve de paraguas a un

amplio número de grupos políticos y sociales que se oponen al régimen comunista y abogan por un cambio en el sistema político imperante. Así, desde su primer Congreso se dedican a exigir unas elecciones libres y pedir un referéndum nacional para reemplazar el gobierno comunista. El desafío que lanza Solidaridad impone el establecimiento de una Ley Marcial, el 13 de diciembre de 1981, que le conduce a la clandestinidad hasta que la huelga nacional en 1998 fuerza al gobierno a negociar

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abiertamente con ellos. Las conversaciones de la Mesa Redonda entre el gobierno y la oposición liderada por Solidaridad dan lugar a unas elecciones semi-libres en 1989, donde un gobierno coalición liderado por Solidaridad, da pie para que Walesa sea elegido Presidente en 1990. Gracias a ello, se inicia el desmantelamiento del sistema de gobierno comunista y la transformación de Polonia en un Estado Democrático Moderno. Después en la década de los 90, la influencia de Solidaridad en la escena política polaca disminuye. No obstante, un brazo político del movimiento Solidaridad, Acción Electoral Solidaridad, gana las elecciones polacas parlamentarias en 1997, aunque son derrotados en los siguientes comicios.

6.2.2.

Plataforma Cívica

Es un partido creado en enero de 2001 por tres conocidos líderes del centroderecha: Andrzej Olechowski (candidato independiente en las presidenciales del año 2000, antiguo ministro de Finanzas y Asuntos Exteriores), Maciej Plazynski (Mariscal del Sem), y Donald Tusk (Vicepresidente del Senado y antiguo dirigente de la Unión por la Libertad). Por tanto, surge de la fusión de los partidos AWS (Acción Electoral Solidaridad) y UW (Unión para la Libertad). Ambos partidos tienen su origen en Solidaridad: el primero es de tendencia demo-cristiana y el segundo es liberal. Es un partido de centro-derecha, posicionado ideológicamente entre el libera-

lismo (en cuestiones económicas), el conservadurismo y la democracia cristiana

(en el ámbito social). De ahí, que Plataforma Cívica (PO) apoye la descentralización del Estado a través del fortalecimiento del gobierno, la reducción del déficit presupuestario, la supresión de las barreras burocráticas para la creación de empresas, la defensa los derechos de los cristianos perseguidos en otros países, la Oposición a la eutanasia, etc.

En las primeras elecciones que concurren, las parlamentarias de 2001, el partido obtiene unos excelentes resultados situándose como la segunda fuerza política del país, pero serán en las elecciones parlamentarias de 2007 cuando esta formación política consigue ganar los comicios, alcanzando el gobierno, gracias a un pacto con el Partido Popular Polaco, y en 2011 cuando repite victoria, pero en esta ocasión gobernando con el Partido Campesino Polaco. En las elecciones europeas de 2014, el partido ocupó el primer lugar a nivel nacional, consiguiendo el 32,13% de los votos y 19 europarlamentarios. En las elecciones presidenciales de 2015, PO respaldó a un antiguo miembro, Bronislaw Komoroswkis, pero perdió las elecciones a favor de Andrez] Duda, y en las parlamentarias de ese mismo año ocupó la segunda plaza por detrás de PiS.

El sistema político de Polonia

6.2.3.

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Unión Democrática

La Unión Democrática (UD) liderada por Mazowiecki, se encuentra integrado por los líderes más populares de la antigua Solidaridad opuestos a Walesa (Jacek Kuron, Adam Michnik, Bronislaw Geremek y Tadeusz Mazowiecki). Con el gobierno de Hann Suchocka en 1992, la UD recupera el liderazgo del gobierno y ocupa cuatro puestos claves en el gabinete, incluyendo al director de la Oficina del Consejo de Ministros y los ministerios de Finanzas, Defensa y Trabajo y Asuntos Sociales. Después en 1994, la Unión Democrática se fusiona con el Congreso Liberal-Demócrata, y de esta fusión, nace el partido y grupo parlamentario, Unión de la Libertad. 6.2.4.

Acción Electoral Solidaria

Acción Electoral Solidaria (AWS) es una organización formada en 1996 a través de una coalición de distintas formaciones políticas y grupos sociales que se unen en torno al sindicato Solidaridad y a su líder Mariam Kraklewski (Martínez y Garrido, 2000: 22). Al igual que la antigua Solidaridad es una fuerza política de derechas que incluye agrupaciones liberales, conservadoras, demócrata-cristianos, cristianos integristas y nacionalistas radicales (Martínez y Garrido, 2000: 22). Sus

únicos denominadores comunes son el anti-comunismo y la ambición de alcanzar representación política (Smolar, 1998). Su participación en el gobierno de Polonia se ha visto restringida a un gobierno de coalición con Unión de la Libertad desde 1997 hasta el 2000, cuando su socio decide romper dicha coalición. Después en las elecciones de 2001, AWS no obtiene los votos suficientes para entrar en el parlamento y desaparece de ámbito político.

6.2.5.

El Partido Ley y Justicia

El Partido Ley y Justicia (PiS) es fundado por los gemelos Kaczynski en 2001. Su ideología se basa en el catolicismo, conservadurismo, nacionalismo e intervencionismo. De ahí, que el partido pida, por ejemplo, el endurecimiento de las penas a los delincuentes, el restablecimiento de la pena de muerte, la creación de una oficina anticorrupción, la no legalización de la eutanasia, el aborto, el apoyo a las pequeñas y medianas empresas, la reforma de las finanzas públicas, el establecimiento de créditos fiscales por el número de hijos en la familia, la gratuidad de la educación, el acercamiento

a EEUU, etc.

El PiS gobierna, entre 2005 y 2007, en coalición con lias Polacas) y la Autodefensa promoviendo un proyecto (de una democracia iliberal). Este proyecto genera una sociedad y lleva al PiS a perder las elecciones. Además,

el LPR (Liga de Famide “Cuarta República” gran oposición entre la en el 2010 una buena

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parte de sus integrantes más relevantes fallecen en un accidente de PiS”*, Durante 2007-2015, el PiS es el partido más grande de la oposición en el parlamento, y eso permite que dos de sus candidatos a Presidente de la República durante esta etapa resultarán ganadores: Lech Kaczynski (2005-2010) y Andrzej Duda (desde 2015),

y que en las elecciones legislativas de 2015 el partido volviera a ser la primera fuerza parlamentaria con el 37,58% de los votos y 235 diputados. Además, en las elecciones de gobiernos locales de 2018 también fue el partido más votado en los consejos regionales, consejos de distrito y consejos municipales. Una recuperación

electoral que se puso de manifiesto con la primera victoria en unas elecciones europeas en 2019, las parlamentarias celebradas ese mismo año y las presidenciales de 2020.

6.2.6.

La Liga de las Familias Polacas

La Liga de las Familias Polacas (LPR) es un amplio conglomerado de organizaciones políticas y sociales, así como de políticos individuales que pertenecen a la llamada “corriente nacional-patriótica”. Es un partido de derechas, nacionalista y de carácter euroescéptico creado el 4 de febrero de 2001 en Varsovia. Defiende la reforma constitucional para limitar el número de diputados a 360, la conciencia de nación, la identidad nacional, los valores familiares, el desarrollo regional y

la agricultura, y rechaza la ley de matrimonios homosexuales y la eutanasia, la limitación de los flujos de capital extranjero en Polonia, la solidaridad nacional en cuestiones económicas y el proteccionismo en el comercio, la privatización de las empresas polacas y de los bancos y la pertenencia a la UE. Entre 2001-2007 el partido disfruta de representación en el parlamento polaco, incluso entre 2006 y 2007 forma parte de un gobierno de coalición con Ley y Justicia y Partido de Autodefensa. Sin embargo, desde las elecciones parlamentarias de 2007 el partido carece de representación en la Cámara de Diputados y el Senado. Desde entonces se ha visto sumido en una crisis interna que le ha llevado a presentar candidaturas solo en algunas citas electorales como, por ejemplo, en las elecciones de gobierno y en las elecciones parlamentarias de 2011 donde obtuvieron unos pobres resultados, y de esta manera, ha pasado a ser un partido residual en el panorama político polaco.

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En este accidente mueren: el Presidente, Lech Kaczynski, el Vicepresidente del Sejm Krzysztof Putra y otros miembros como Gosiewski, Zbigniew Wassermann, Grazyna Gesicka, etc.

El sistema político de Polonia

6.2.7.

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El Partido Campesino Polaco

El Partido Campesino Polaco (PSL), antiguo Partido Agrario Unido, es un partido agrario que viene a representar los intereses de los agricultores y los residentes en las áreas rurales y pequeñas ciudades. El PSL pretende el mantenimiento de la estructura agraria tradicional con precios regulados y mantenidos por el Estado, además apoya la adhesión de Polonia a la Unión Europea y la cooperación con los países miembros, el mantenimiento de la educación pública y la atención de la salud, el restablecimiento de las relaciones con Rusia y Alemania, la oposición a la restauración de la pena de muerte, la legalización de la eutanasia, el aborto o la legalización de las drogas, etc. El Partido Campesino Polaco ha participado en cuatro gobiernos de coalición, el primero se establece entre 1993 y 1997 con Alianza de la Izquierda Democrática, después, en 2001, entra en el gobierno, de nuevo, con Alianza de la Izquierda

Democrática, y luego en el 2007 forma parte de un gobierno de coalición con Plataforma Cívica, coalición que se repite en el 2011. No obstante, y pese a los resultados electorales cosechados, esta alianza se rompe, y el partido modifica parte de su ideología para hacerse más centrista. Esto repercute de manera positiva en sus resultados electorales, de tal manera que en las elecciones municipales y regionales de 2014 se alza con el tercer puesto y alcanza el gobierno en 4 de las 16 regiones.

6.2.8.

El Partido de Autodefensa

El Partido de Autodefensa (Samoobrona) nace el 18 de junio de 1992 y su líder es Andrzej Lepper. El partido es fundado sobre la base del descontento de los campesinos que protestan contra las terribles condiciones que soportan la agricultura y por la falta de apoyo que el gobierno prestaba a la misma. Es, por tanto, un partido campesino, y al mismo tiempo que un movimiento nacional y popular, de ahí que cuente con el apoyo de los votantes de las zonas rurales, los trabajadores desempleados y los trabajadores no cualificados. El partido que combina políticas económicas proteccionistas con una política social católica. Su mayor éxito electoral se produce en las elecciones de 2001 cuando logra por primera vez representación en la Cámara de Diputados con 53 escaños, y gracias a lo cual se integra dentro un gobierno de coalición con Alianza de Izquierda Democrática. En las elecciones generales de 2005, mejora sus resultados, 56 escaños,

con lo que consigue entrar a formar parte de otro gobierno de coalición, aunque en esta ocasión sus socios son Ley y Justicia y la Liga de las Familias Polacas. Pero tras las elecciones parlamentarias de 2007 pierde la representación en la cámara al no superar el mínimo exigido del 5%, lo que sumerge al partido en una crisis que se ve agravada con el suicidio de su líder, Andrzej Lepper, en 2011. En febrero

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de 2016 firma un acuerdo de cooperación con el partido gobernante en Bielorrusia, Belaya Rus. 6.2.9.

Unión Cristiana Nacional

Unión Cristiana Nacional (ZCHN) es un partido socialmente conservador, pero económicamente de izquierdas. El ZCHN defiende la participación de la Iglesia Católica en la política y el gobierno, la instrucción religiosa en las escuelas, al mismo tiempo, que desea que el Estado desarrolle generosos programas de bienestar social y el proteccionismo comercial. Este partido ha jugado un papel relevante en el gobierno Olszewski en 1991 y los gobiernos Suchocka en 1993 donde ocupó cinco puestos en el gabinete, además de la Vicepresidencia para Asuntos Económicos. Pero a partir de 2001 gran parte de sus seguidores se integran en el nuevo partido Ley y Justicia, en el 2005 otros de sus miembros confundan el Movimiento de Autogobierno Cristiano, y en el 2007 un grupo destacado de políticos del ZCHN entran a formar parte del Consejo Político de la Liga de las Familias Polacas. El 27 de enero de 2010 el Tribunal Regional de Varsovia, a petición de la Comisión Estatal de Elecciones, le suprime del registro de partidos por error de procedimiento. Desde entonces, el partido no ha vuelto a reanudar su actividad,

y en las elecciones generales de 2011 algunos de sus miembros apoyaron a la formación política.

6.2.10. Alianza de la Izquierda Democrática La Alianza de la Izquierda Democrática (SLD) se forma en 1999 por la unión

de varios grupos procedentes de la socialdemocracia, tal es así, que algunos de sus miembros son antiguos militantes del Partido Obrero Unificado de Polonia,

Partido Socialista Polaco, Polonia Alianza de Sindicatos, etc. Por tanto, es de corte

socialdemócrata, aunque cuando gobierna entre 2001-2005 implementa un programa económico liberal. No obstante, la organización aboga por la intervención estatal en la vida económica como un inversor en capital social, y como regulador de la economía social de mercado, reforzando su independencia y soberanía.

Su primer éxito electoral se produce en las elecciones generales de 1993, que es cuando Alianza de la Izquierda Democrática gana los comicios con el 20,4% de los votos y 171 escaños. Gracias a estos resultados, el partido forma gobierno con el Partido Campesino Polaco, y Waldemar Pawlak es nombrado Primer Ministro. Y el segundo es en las elecciones generales de 2001 cuando de nuevo alcanza el poder al formar coalición con el Partido Campesino Polaco y la Unión del Trabajo. Posteriormente, en las sucesivas elecciones han llegado acuerdos con otras fuerzas políticas para concurrir a las elecciones, con resultados muy dispares.

El sistema político de Polonia

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7. EL SISTEMA ELECTORAL En Polonia se celebran cuatro tipos de elecciones: las legislativas, las presidenciales, las locales y las europeas, además de referendos nacionales y locales. La elección del Presidente de la República es universal, igualitaria, directa, voto secreto, a doble vuelta. El Presidente es elegido por un periodo de cinco años y solo puede ser reelegido una vez. Las elecciones presidenciales son ordenadas por decisión del Presidente de la Cámara de Diputados no antes de 7 meses y no más tarde de 6 meses antes del final del mandato del Presidente de la República. Para ser proclamado Presidente de la República en primera vuelta es necesario que un candidato consiga más de la mitad de los votos válidos emitidos, sino al decimocuarto día después de esta primera votación se celebrará una segunda vuelta entre los dos candidatos que obtuvieran el mayor número de votos en la primera votación, resultando vencedor de la contienda el que obtenga más votos. En las elecciones presidenciales tiene derecho a voto todo ciudadano que tenga 18 años o más, independientemente del género, la nacionalidad y raza, la religión o tiempo de residencia en el país, siempre que no esté privado de sus derechos públicos por decisión judicial en firme, de sus derechos electorales por sentencia en firme del Tribunal de Estado o incapacidad. Además, el derecho a ser candidato corresponde a todo ciudadano polaco que haya cumplido los 35 años y que no haya sido condenado en sentencia en firme a prisión por un delito intencional o a pérdida del derecho de elección, y tenga el aval de al menos 100.000 ciudadanos con derecho a voto a la Cámara de Diputados y Senado. Las elecciones a la Cámara de Diputados son universales, iguales, directas, voto

secreto y proporcionales. En las mismas se eligen 460 diputados a partir de listas de candidatos en distritos uninominales. No pudiéndose postular ningún candidato de manera simultánea a la Cámara de Diputados y al Senado. Las elecciones a la Cámara de Diputados son ordenadas por el Presidente de la República, por decisión, a no más tardar de 90 días antes de la finalización de su mandato de cuatro años. Para llevar a cabo las elecciones en la Cámara de Diputados se establecen 41 distritos electorales de mandatos múltiples, entre 7 yy 20 diputados ples, ya ya q que eligen 8 p por circunscripción*”. La designación de los escaños se efectúa a través de una

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Esto ocurre desde 2011 cuando el número y la circunscripción es regulada por la Ley de 5 de enero de 2011 Código Electoral. Una circunscripción cubre el área de un voivodado o una parte de él. Eso sí, los límites de la circunscripción no pueden violar los límites de los condados y ciudades con status de powiat que formen parte de ella. Además, el número de diputados elegidos por circunscripción individuales y la división de voivodados en circunscripciones se determina en función de un estándar uniforme de representación.

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fórmula proporcional, la ley D'Hont**, entre aquellas listas de los comités electorales que superen el 5% de los votos válidos emitidos a nivel nacional y el 8% para el caso de las listas de los comités electorales de coalición. Los mandatos son asignados a cada lista en función de los coeficientes obtenidos por la misma en relación a los escaños que hay en juego en ese distrito electoral””. En las elecciones a la Cámara de Diputados tiene derecho a voto todo ciudadano que tenga 18 años o más, independientemente del género, la nacionalidad y raza, la religión o tiempo de residencia en el país, siempre que no esté privado de sus derechos públicos por decisión judicial en firme, de sus derechos electorales por sentencia en firme del Tribunal de Estado o incapacidad. Además, tiene derecho a ser candidato todo ciudadano polaco que haya cumplido los 21 años y que no haya sido condenado en sentencia en firme a prisión por un delito intencional o a pérdida del derecho de elección. La candidatura puede presentarse a través de un comité de partidos políticos, un comité electoral de coalición, o un comité elec-

toral de votantes, para este último caso hay que conseguir al menos 1.000 firmas.

Las elecciones al Senado se celebran como mucho 90 días después de haber finalizado el mandato de la cámara, celebrándose el mismo día que los comicios de la Cámara de Diputados. Los senadores son elegidos en elección universal, directas, iguales, voto secreto y mayoritarias, entre nacionales de al menos de 30 años, propuestos por los partidos políticos o los ciudadanos. La distribución actual de los senadores es de 100 circunscripciones uninominales?? designados por un sistema mayoritario. Cada circunscripción electoral solo puede elegir a 1 senador””, y el mandato se otorga al candidato que reciba el mayor número de votos. En caso que dos o más candidatos obtuvieran igual número de votos, la prioridad se determina por el mayor número de distritos electorales en los que uno de los candidatos obtuvo más votos, y si el número de estos distritos fuere Igual será por sorteo.

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En las elecciones en la Cámara de Diputados de 2001 se empleó el método Sainte-Lagúe, pero después se volvió a la ley D'Hont. Si varias listas tienen cocientes iguales y hay más listas que escaños por distribuir, se dará prioridad a las listas por orden del número total de votos emitidos para ellos. Si se emitió un número igual de votos para dos o más listas, el número de distritos de votación con el mayor número de votos para la lista dada decidirá la prioridad, y si el número de estos circuitos son iguales, la prioridad será determinada por sorteo. La división de los distritos electorales se realiza de acuerdo con un estándar uniforme de representación.

Así, las circunscripciones para el Senado de la República cubren la totalidad o parte del voivodado, y sus fronteras no pueden violar los límites de las circunscripciones de la Cámara de Diputados. Anteriormente, los senadores eran elegidos según el sistema de mayoría con 40 distritos electorales de varios miembros (de 2 a 4 escaños).

El sistema político de Polonia

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El derecho al voto, igualmente lo ejercen todos los ciudadanos polacos que tengan 18 años o más, independientemente del género, la nacionalidad y raza, la religión o tiempo de residencia en el país, siempre que no esté privado de sus derechos públicos por decisión judicial en firme, de sus derechos electorales por sentencia en firme del Tribunal de Estado o incapacidad. Además, tiene derecho a ser candidato todo ciudadano polaco que haya cumplido los 30 años y que no haya sido condenado en sentencia en firme a prisión por un delito intencional o a pérdida del derecho de elección. Además, cada candidatura debe estar avalada por al menos 2.000 electores (un votante puede apoyar a más de un candidato) y solo podrá presentarse en una sola circunscripción. El derecho a nominar candidatos a senadores recae en los comités electorales que actúan en nombre de los partidos o los votantes. Las elecciones al Parlamento Europeo son universales, iguales, directas, voto

secreto, y proporcionales. Estas elecciones son celebradas en el periodo establecido por las disposiciones del derecho de la UE y son ordenadas por el Presidente de la República de Polonia. Los miembros del parlamento son elegidos por un periodo de 5 años, y no puede combinar su mandato con el de la Cámara de Diputados ni con la del Senado. El reparto de escaños se hace a través de un sistema proporcional, Ley D'Hont entre aquellas listas que hayan recibido al menos el 5% de los votos válidos en todo el país, repartiéndose 52 escaños. En las elecciones al Parlamento Europeo tiene derecho a voto todo ciudadano polaco que tenga 18 años o más, y cualquier ciudadano de la UE que no sea ciudadano polaco, que tenga 18 años o más y que resida permanentemente en el territorio de la República de Polonia, salvo que no disponga de sus derechos públicos por decisión judicial en firme, de sus derechos electorales por sentencia en firme del Tribunal de Estado o incapacidad. En cuanto al derecho pasivo puede presentar su candidatura cualquier ciudadano que tenga derecho de voto en estas elecciones, que tenga 21 años y haya sido residente permanente en Polonia o de cualquier otro territorio miembro de la UE por un periodo de 5 años, con la excepción de que no haya sido condenado en sentencia en firme a prisión por un delito intencional o a pérdida del derecho de elección en Polonia o en cualquier Estado miembro de la UE. El derecho a nominar a un candidato corresponde al comité electoral de un partido, al comité electoral de coalición o al comité electoral de votantes, y la lista de candidatos debe estar respaldada por las firmas de al menos 10.000 votantes.

Las elecciones a unidades de gobiernos locales son universales, directas, iguales y voto secreto, y se ordenan como máximo 4 meses y no más tarde de 3 meses antes de la expiración del mandato de los consejos.

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Las elecciones a los consejos regionales son universales, iguales, directas, voto secreto y proporcionales. El consejo regional está formado por concejales elegidos en elecciones directa en un número de 35 en las regiones con hasta 2.000.000 habitantes y tres concejales más por cada 500.000 habitantes. La circunscripción, O distrito electoral, es el condado o una parte de él. En cada circunscripción se elige entre 5 o 15 concejales por circunscripción. Cada lista de candidatos presentada debe estar avalada por las firmas de al menos 300 votantes. Si las elecciones a las asambleas regionales se ordenan el mismo día que las elecciones del Consejo del Condado o Distritos, los comités electorales que nominan candidatos para las elecciones del Consejo de Regional también pueden proponer candidatos para consejeros de los consejos de comuna o distrito. Cada comité electoral puede proponer sólo una lista de candidatos en las elecciones a un consejo dado en una circunscripción. El mandato de los concejales es de 5 años. Las elecciones a los consejos de los condados o distritos son universales, iguales, directas, secretas y proporcionales. El mandato es de 5 años. El número de concejales del consejo depende de la población que reside en el condado o distrito, así hasta 40.000 habitantes le corresponde 15 concejales y dos más por cada 20.000 habitantes, pero nunca se podrá superar los 29 concejales. En cada circunscripción se elige entre 3 a 10 concejales. El número de candidatos de lista no podrá ser inferior a 3 ni superior al doble del número de concejales elegidos por un distrito determinado. Cada lista que se presente a estas elecciones al menos debe estar avalada por 200 votantes. Si las elecciones a los consejos de la comuna se ordenan el mismo día que las elecciones a los consejos comunales, los comités electorales que presentan listas de candidatos para las elecciones a los consejos de la comuna también pueden presentar listas de candidatos a concejales a los consejos comunales. Cada comité electoral puede proponer sólo una lista de candidatos en las elecciones a un consejo dado en una circunscripción. Las elecciones a los presidentes de las ciudades reconocidas como powiat son universales, iguales, directas y votación secreta a doble vuelta. Resulta ser elegido aquel candidato que obtenga la mitad de los votos válidos emitidos en estos comicios, y sin ningún alcanzase dicho apoyo, se celebra una segunda vuelta el decimocuarto día después de la primera votación entre los dos candidatos que obtuvieron el mayor número de votos válidos, siendo designado aquel que consiga el mayor respaldo en esta segunda ronda. En cambio, el Administrador de una ciudad sin reconocimiento powlat es designado indirectamente por la Junta del Condado o del Distrito por mayoría absoluta de los votos de la composición estatutaria del consejo en votación secreta, mientras que el resto del gobierno son elegidos por mayoría simple de los votos de la cámara en votación secreta. Las elecciones a los consejos municipales son universales, iguales, directas y voto secreto. Los concejales se eligen en distritos electorales directamente entre

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los candidatos propuestos. La circunscripción es una parte de la comuna”. Los candidatos se proponen en forma de listas de candidatos, y cada una de ellas debe estar respaldada por firmas de al menos 25 votantes, si se trata de un registro en una comuna que no sea una ciudad con derechos powiat; o al menos 150 votantes, si se trata de un registro en una ciudad con derechos powiat. En las elecciones al consejo en una comuna distinta de una ciudad con derecho powiat se considerarán elegidos en una circunscripción determinada aquellos candidatos que hayan obtenido el mayor número de votos válidamente emitidos. Si dos o más candidatos obtienen igual número de votos que les da derecho a un mandato, el mayor número de distritos en los que los candidatos hayan obtenido el mayor número de votos decidirá sobre la elección, y si el número de distritos fuere igual, será por sorteo. En cambio, en las elecciones al consejo de una ciudad con derecho a powiat los concejales se elegirán a través de un sistema proporcional. En este

caso, si varias listas tienen cocientes iguales, y hay más listas que escaños a distribuir, se dará prioridad a las listas en el orden del número total de votos emitidos por ellos. Si se emitió un número igual de votos para dos o más listas, el número de distritos de votación con el mayor número de votos para la lista dada decidirá la prioridad. Si estos números también fueran iguales, la prioridad se determina mediante sorteo.

El derecho a la elección de los órganos de decisiones de gobierno local es reconocido a cualquier ciudadano polaco o de la UE, que tenga 18 años o más, y resida permanentemente en el área de esta comuna, powiat o voivodado, con la salvedad de aquellos que no disfruten de sus derechos públicos por decisión judicial en firme, de sus derechos electorales por sentencia en firme del Tribunal de Estado o incapacidad. Por otra parte, cualquier ciudadano que tenga derecho a votar en estos órganos puede presentar su candidatura, con la excepción de que aquellos que hayan sido condenados en sentencia en firme a prisión por un delito intencional o a pérdida del derecho de elección en Polonia o en cualquier Estado miembro de la UE. El derecho a proponer candidatos a consejeros recae en el comité electoral de un partido político, el comité electoral de coalición, el comité de

elección de la organización o el comité electoral de votantes (se podrá constituir al menos con el respaldo de 15 firmas y después deberá recoger al menos 1.000 firmas de ciudadanos con derecho a voto para presentar a un candidato).

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En las comunas de las zonas rurales, la circunscripción es una unidad comunal auxiliar. Las unidades auxiliares de la comuna se combinan para formar una circunscripción o se dividen en dos o más circunscripciones si es necesario para mantener un estándar uniforme de represen-

tación. Las unidades auxiliares también se dividen en dos o más distritos también cuando: en una comuna que no sea una ciudad con derechos de powiat, el número de concejales elegidos en una unidad auxiliar determinada sería superior a 1; con una ciudad con derechos powiat, el número de concejales elegidos en una unidad auxiliar determinada sería superior a 10.

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Gema Sánchez Medero, Pilar Mairal Medina y María José García Solana

8. LOS ACTORES SOCIALES En Polonia los sindicatos operan de conformidad con el art. 59 de la Constitución y la Ley sobre Sindicatos del 23 de mayo de 1991. En el país existen tres erandes confederaciones de sindicatos: 1) El Sindicato Independiente Autogestionado Solidaridad (NSZZ) se creó en septiembre de 1980 como resultado de un acuerdo entre el Comité de Huelga Interempresarial y las autoridades comunistas. Está integrado por 37 federaciones regionales y 16 sindicatos sectoriales; 2) La Alianza Nacional Polaca de Sindicatos (OPZZ) se fundó en 1984 por la Asamblea de Representantes de Sindicatos de la Industria y comprende a unos 100 sindicatos gremiales en ocho comisiones sectoriales y 16 consejos regionales; 3) El Foro Sindical (FEZZ) que es una escisión de la Confederación Sindical, y se encuentra integrado por 77 sindicatos gremiales de ocho sectores. Aparte en el país hay unas 300 federaciones, unas 273 organizaciones sindicales nacionales y unas 24 mil organizaciones sindicales locales?*. No obstante, y pese a ello, el nivel de sindicalización en el país es más bien bajo, ya que solo un 17% de los trabajadores polacos están sindicados, con la salvedad de ciertos sectores como la minería, la educación, y la industria metalúrgica. Se debe tener en cuenta que hasta 2006 no se reconoció legalmente el comité de empresa, gracias a la directiva europea sobre derechos de información y consulta de los trabajadores. Las organizaciones empresariales también se encuentran presentes en Polonia y se han convertido en un actor clave en el impulso de su desarrollo económico. Las más importantes son: 1) la Federación de Empresarios de Polonia que es una asociación de propietarios y gerentes de las mayores empresas polacas e internacionales que operan en el país; 2) el Sindicato de Empleadores que es una asociación de empleadores que representa a estos intereses; 3) la Sociedad Económica Polaca que es una asociación de empresarios polacos cuyo objetivo es liberar el potencial empresarial y el patriotismo económico; y 4) la Cámara de Comercio que es una organización que se encuentra integrada por una parte de las empre-

sas minoristas y de servicios del país. Todas ellas son interlocutores claves con el gobierno en los procesos de elaboración de leyes y en la defensa de sus derechos e intereses.

Tanto los sindicatos como las organizaciones empresariales acuden junto al gobierno al Consejo de Diálogo Social creado en 2015 y que vino a sustituir a la Comisión Tripartita de Asuntos Socioeconómicos. La tarea de este consejo es impulsar el desarrollo socioeconómico adecuado y aumentar la competitividad de la economía polaca y la cohesión social. Este consejo está compuesto por los sindicatos (Sindicato Autónomo Independiente-Solidaridad, Foro Sindical y Alianza 31

En: https://kadry.infor.pl/kadry/zbiorowe_prawo_pracy/zwiazki_zawodowe/673656,Zwiazki-

zawodowe-w-Polsce.html

El sistema político de Polonia

333

Polaca de Sindicatos), los empresarios (Confederación de Lewiatan, Sindicatos de Empleadores, Club del Centro de Negocios de la Asociación de Empresarios, Asociación de Artesanos Polacos, Unión de Empresarios y Empleadores y Federación de Empresarios Polacos), y los representantes gubernamentales (Ministro de Desarrollo, Trabajo y Tecnología, Ministro de Activos del Estado, Ministro de Familia y Política Social, Ministro de Infraestructura, Ministro de Salud, Ministro de Educación y Ciencia, Ministro de Finanzas, y Ministro de Medio Ambiente).

Los miembros de este consejo son nombrados y destituidos por el Presidente de la República a petición de las entidades autorizadas. La iglesia católica es uno de los actores sociales más relevantes de Polonia, ya que uno de los rasgos que definen la nacionalidad polaca es precisamente el catolicismo. No obviemos, que incluso durante la etapa autoritaria, la iglesia ce-

lebraba libremente sus cultos, e incluso disponía de una universidad católica, a

cambio de comprometerse a no ejercer su influencia en contra del régimen. De esta manera, la iglesia católica adquiere en el país una presencia muy relevante, que le diferencia de los otros países del Este. La influencia de la iglesia se produce, principalmente, en las clases trabajadoras hasta el punto que los conceptos morales defendidos por ella adquieren para el movimiento obrero un significado claramente político. Así, la ética del trabajo impulsado por la iglesia llama a la movilización de la clase obrera en la defensa de sus derechos. Todo ello convirtió a la iglesia católica en un elemento crucial del sistema político polaco. En 2015 el 92,9% de los polacos eran católicos”?. REFERENCIAS Barlinska, 1. (2007). Polonia en vísperas de elecciones parlamentarias de octubre de 2007. En ASP

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Capítulo 11

El sistema político de Hungría JAVIER LORENZO RODRÍGUEZ

Universidad Carlos 111! de Madrid

Hungría, miembro de la Unión Europea desde 2004, es uno de los estados más antiguos del continente europeo. Más de mil años de historia le convierten en un país interesante y complejo de estudiar, en donde la lengua y la religión se han mantenido inalteradas en el tiempo. Tras 40 años de régimen comunista como estado satélite de la Unión Soviética y uno de los protagonistas de su caída, se encuadra como uno de los casos paradigmáticos de estudio de los países del este de Europa en su transición democrática e incorporación a la UE, con altos índices de polarización política, fuerte arraigo de valores y principios identitarios y uno de los exponentes de la llamada democracia iliberal en el mundo.

1. INTRODUCCIÓN La República de Hungría está situada entre los países del Centro de Europa, aunque tras la II Guerra Mundial y la división entre bloques pasó a encuadrarse entre los países de Europa del Este. Sin salida al mar y limitando con Eslovaquia

al norte, Ucrania y Rumania al este, Serbia y Croacia al sur, Eslovenia al suroeste

y con Austria al oeste, cuenta con una extensión similar a la de Portugal y una población que no excede de los 9 millones de habitantes (similar a Suecia).

Su posición geopolítica le ha conferido un papel protagónico en los principales acontecimientos históricos acaecidos en el viejo continente a lo largo de la historia: fue parte del imperio otomano y del imperio austrohúngaro, participó en la I y en la II Guerra Mundial y posteriormente se convirtió en Estado Satélite de la Unión Soviética. A pesar de todos estos vaivenes geoestratégicos, ha mantenido una sólida homogeneidad entre sus habitantes, siendo el 83% de origen húngaro, 3,1% rumanos, el 1,7% alemanes y un 14% de otros. Asimismo, la lengua oficial

es el húngaro y la confesión del estado la religión católica.

La caída del Muro de Berlín supuso el inicio de la transición democrática, abriéndose un periodo que se inició con la reforma de la Constitución de 1949, en 1989, y la convocatoria de elecciones libres en 1990. Son, por tanto, estos últimos años, desde 1989 hasta nuestros días, los que ocupan este capítulo. Dada la relevancia de muchos de los acontecimientos pasados en la comprensión de las carac-

338

Javier Lorenzo Rodríguez

terísticas del sistema político actual, el capítulo que aquí se presenta ha abordado el estudio del sistema político húngaro desde una perspectiva histórico-analítica.

2. ANTECEDENTES HISTÓRICOS 2.1.

Los origenes de la nación húngara

En el siglo IX la tribu de los magiares descendió de los Montes Urales para ocupar una zona situada en el corazón de Centro Europa, sin salida al mar, que bautizó como Hungría y que se erigió como reino bajo el mandato del príncipe Árpád. La lengua oficial del reino era y sigue siendo el húngaro o magiar, una de las lenguas no indoeuropeas más antiguas. Bajo el reinado de Esteban I, Hungría se proclamó católica, declaración que se mantiene aún hoy vigente en su texto constitucional!. Durante el reinado de la casa Árpád se firmó la Bula de Oro de 1222, que, junto con la Carta Magna inglesa, figura como uno de los textos constitucionales más antiguos. En el año 1301 fue la casa de Anjou quien asumió el control, siendo Matías Corvino quien lideró un crecimiento económico y territorial clave para el progreso de las artes en la historia magiar. Durante esta etapa podría calificarse a Hungría como un estado feudal católico, siendo uno de los territorios que más aportó a las cruzadas libradas en aquel momento. En 1526, Hungría pierde la batalla de Mohács contra el imperio otomano, lo que supuso la ocupación de Buda (la hoy conocida como Budapest), y la entrada de la casa de los Habsburgo en el reino de Hungría, lo que les permitió anexionar Transilvania al imperio familiar. Esto generó tensiones entre la nobleza tribal de los magiares, que defendía su soberanía sobre el territorio transilvano. Además, la nueva Casa Real pretendía imponer un nuevo orden en las relaciones de poder. Las revueltas y tensiones políticas por la posesión de determinados territorios han sido una constante a lo largo de la historia húngara.

2.2.

La caída de los Habsburgo y el imperio austrohúngaro (1848-1918)

Con la Revolución de 1848 algunos intelectuales y reformistas siguieron hacer caer a la familia de los Habsburgo. Restablecida la titución, en 1849, el Parlamento húngaro aprobó la primera ley de las minorías étnicas y se dotó de la mayoría de las estructuras

húngaros conantigua Consde protección e instituciones

No obstante, la casa de Arpad es la familia que más santos aporta al Santoral cristiano, comenzando por la canonización del citado rey

El sistema político de Hungría

339

político-administrativas con las que hoy cuenta. Sin embargo, esta revolución fue rápidamente sofocada, retornando la estabilidad bajo un autoritarismo militar. Ya en 1866, Hungría se vio inmersa en la Guerra de las Siete Semanas, por lo que la derrota del imperio austríaco contra Prusia y la consecuente creación del imperio austrohúngaro, hizo que formara parte de este como entidad autónoma (1867). Desde 1902, fecha en la que se selló “El Compromiso”, Hungría dispuso de Parlamento, Gobierno y ejército propios, por lo que no perdió en ningún momento su propia identidad como estado. Sin embargo, no disfrutó de independencia plena, ya que la política exterior, la moneda y la política de defensa, dependían del imperio. En este tiempo de convivencia se produjo una tensión que posteriormente derivó en una fractura sociopolítica entre aquellos que defendían los intereses centralizadores de Viena y aquellos defensores de la magiarización, que centraban su atención política y económica en el desarrollo y explotación del campo.

2.3.

El periodo de entreguerras (1918-1948)

El imperio austrohúngaro representaba la segunda gran potencia después de Rusia en cuanto a extensión, así como la tercera en población (tras Rusia y Alemania) en el seno del continente europeo. Sin embargo, la derrota de Alemania durante la I] Guerra Mundial arrastró al imperio austrohúngaro, desencadenando una serie de movimientos territoriales y políticos que permitieron a Hungría alcanzar su independencia. Tras el Congreso de Viena, de 1918 a 1920 se sucedieron diversos regímenes políticos: en 1918 la “Revolución de los Crisantemos” dio lugar a la Primera República Húngara, con Mihály Károlyi como Primer Ministro y posteriormente como Presidente, mientras que en 1919 Bela Kun (líder del Partido Comunista Húngaro)? proclamó la República Soviética Húngara, lo que supuso la instauración del régimen comunista. Finalmente, como nación derrotada en 1920, dos años después de haber obtenido su independencia, Hungría firmó el Tratado de Trianón, perdiendo más del 72% de su territorio, el 64% de su población (un tercio era de origen húngaro, que pasó a formar parte de otros estados), cediendo el control sobre cinco de las diez ciudades más importantes y todos los puertos de mar. Esta redistribución territorial derivó en una nueva configuración de los estados centroeuropeos?.

2

Fundado en 1918. Eslovaquia y Rutenia se unirían a Bohemia y Moravia para formar Checoslovaquia. Transil-

vania y parte del Bánato se anexionarían a Rumanía. Croacia y Voivodina pasarían a formar

parte de los serbios, croatas y eslovenos, futura Yugoslavia. Durante estos movimientos hubo población húngara que se desplazó a estos territorios.

340

Javier Lorenzo Rodríguez

En 1920 el Almirante del antiguo ejército austrohúngaro Miklóos Horthy entró en Budapest, en aquel momento bajo el control del ejército rumano. Restituyó la soberanía, consiguió que se celebraran unas elecciones parlamentarias en las que salió elegido regente y restableció el Reino de Hungría, aunque ya no ocupará nadie más el cargo de Rey. El régimen parlamentario se mantuvo en Hungría hasta 1944, si bien desde 1932 sufrió algunas derivas autoritarias, fruto de un emergente apoyo al nazismo por parte de las formaciones de extrema derecha, quienes defendían recuperar las zonas perdidas en los acuerdos de Trianón, el deseo panhúngaro de integrar en una nación al conjunto de la población magiar, así como dar respuesta a la situación económica fruto de la posguerra y especialmente a causa de la Gran Depresión. Atraído por la posibilidad de conseguir estos objet1vos, Horthy se alió con la Alemania nazi al firmar los acuerdos de Viena de 1938 y 1940, gracias a los que obtuvo los territorios de la zona sur de Checoslovaquia y el norte de Transilvania, respectivamente. Como contrapartida, Hungría entró

a formar parte del Eje durante la Segunda Guerra Mundial, lo que le obligó a declarar la guerra a la Unión Soviética y participar en la invasión a Yugoslavia de 1941, reconquistando antiguos territorios. Sin embargo, en 1943 se vio forzada a negociar la rendición con el bando aliado, lo que disgustó al III Reich. En 1944, el ejército nazi ocupó de nuevo Hungría, destituyendo al Regente Horthy e imponiendo un gobierno marioneta favorable a sus intereses*. Las consecuencias de la II Guerra Mundial fueron devastadoras para el reino húngaro, destruyendo el 60% de su economía. Tras la paz de París de 1947, los territorios ganados durante los acuerdos de Viena fueron devueltos y más de 250.000 alemanes regresaron a Alemania.

2.4.

El Régimen Comunista (1948-1989)

Finalizada la guerra, Hungría quedó bajo dominio soviético y rápidamente se convirtió en un estado comunista satélite más del imperio soviético. Durante el periodo del régimen comunista cabe distinguir tres etapas: —

1948-1956: Los primeros años transcurrieron entre purgas, persecuciones

de quien no apoyara al Partido Comunista y el establecimiento del Estado del Terror. Se estima que más de 350.000 soldados e intelectuales fueron “purgados” (Granville, 2003), mientras que más de 600.000 fueron deportados a los campos de trabajo y de concentración rusos en aquellos años (Gulags). El control total del Partido sobre todas las instituciones del EsGobierno presidido por Ferenc Szalasi, líder del partido de la cruz flechada, y del movimiento denominado “hungarismo” claramente nacionalsocialista, antisemita y anticomunista. Su mandato duró hasta finalizar la guerra. En ese corto espacio de tiempo fueron deportados más de 440.000 judíos, la mayoría de ellos

a Auschwitz.

El sistema político de Hungría

341

tado suponía la supervisión y vigilancia sobre cualquier actividad de las personas y sus bienes, construyendo la legitimidad del régimen a través de la amenaza y de la coacción durante este periodo. Sin embargo, la rebelión de 1956, aunque sofocada militarmente, si supuso un cambio en la actitud del Gobierno, reorientándose hacia una autocracia con cierto espíritu paternalista. 1957-1970's: La dictadura autoritaria de Kádár rebajó la presión del régimen sobre la ciudadanía. La presencia del Partido se centró en la esfera política, económica y cultural, abandonando la esfera privada; redujo su control absoluto sobre la clase trabajadora y los funcionarios del Estado, dejando mayor libertad a determinados grupos sociales como maestros, intelectuales y otros profesionales; basó la legitimidad del régimen y de la ideología comunista en su eficacia material, esto es, en el crecimiento económico y mejora de las condiciones de vida. Tanto es así que, en 1968 el Estado impulsó el desarrollo de una segunda economía más abierta y no intervenida, aunque si supervisada, denominada NEM

(Nuevo mecanismo

Económico en sus siglas en inglés). El crecimiento económico a través de mecanismos ligeramente liberalizadores, un mayor nivel de vida y cierta flexibilidad para viajar, hicieron de Hungría uno de los países más liberales de los integrantes del bloque. Sin embargo, la crisis económica de los años 80 afectó drásticamente al es-

tado húngaro, haciéndolo caer en una crisis no sólo económica, sino institu-

cional. Este doble efecto se debe a la asociación que hizo el propio régimen del éxito material de la revolución y de la ideología comunista vinculando el éxito económico y la mejora de las condiciones de vida. En el momento en que las condiciones de vida y la situación económica empeoraron en comparación con el resto de los países europeos, la asociación falló y, por tanto, el régimen comenzó a ser cuestionado (Szábo, 1989:100).

2.5.

La caída del muro de Berlín y la transición democrática en Hungría

En 1988, Kádár fue sustituido como Secretario General del Partido Comunista, y la reforma de Imre Pozsgay fue admitida en el Politburó. En 1989, el Parlamento aprobó un “Paquete por la Democracia”, que incluía el pluralismo sindical, la libertad de asociación, de reunión y de prensa, una nueva ley electoral, y en octubre de 1989, una revisión radical de la Constitución, entre otras cuestiones. El pleno del Comité Central en febrero de 1989 aprobó, en principio, el sistema político multipartidista que se fue constituyendo básicamente por los detractores y enemigos de Kádár, quienes comenzaron a cooperar para que el país fuera democratizándose. La Unión Soviética aceptó reducir su implicación en Hungría,

342

Javier Lorenzo Rodríguez

mediante la firma de un acuerdo en abril de 1989, por el que se comprometía a retirar sus tropas del territorio húngaro, en junio de 1991. La caída del comunismo y el inicio de la transición democrática podría datarse en junio de 1989, cuando se restituyó el honor de las víctimas de 1956. A partir de entonces, una mesa redonda nacional, integrada por representantes de los nuevos partidos y por algunos de los viejos partidos refundados, como los pequeños agricultores y los demócratas del Partido Comunista y Social, así como algunos de los grupos sociales más significativos, se reunió a finales del verano de 1989 para discutir los principales cambios en la Constitución húngara con motivo de la celebración de las primeras elecciones libres en mayo de 1990 y la definición de la hoja de ruta hacia la democracia. En octubre de 1989, el Partido Comunista organizó su último Congreso y se

refundó como

el Partido Socialista Húngaro

(MSZP).

En una sesión histórica,

que transcurrió entre el 16 y el 20 de octubre de 1989, el Parlamento aprobó la legislación que preveía elecciones parlamentarias con una oferta plural de partidos; se cambió la definición del estado húngaro, pasando de ser la República Popular a la República de Hungría; se garantizaron los derechos fundamentales como la libertad sindical y la libertad de asociación y se esbozó una arquitectura institucional que garantizara la separación de poderes. La República de Hungría fue oficialmente instaurada por su presidente provisional, Mátyás Szurós, el 23 de octubre, fecha esta en la que se conmemoraba la Revolución de 1956. La Constitución revisada también defendió los “valores de la democracia burguesa y el socialismo democrático” y dio el mismo estatus a la propiedad pública y privada. En este clima se celebraron las primeras elecciones libres en Hungría en 1990. Para cumplir con las reformas adoptadas, los partidos tuvieron que adaptarse a la arena competitiva, lo que supuso una refundación de los viejos partidos y la constitución de los nuevos, así como una reorganización de sus cuadros, nuevas

técnicas de reclutamiento de sus elites y el comienzo del diseño de una estrategia para captar nuevos votantes. Así, el Partido Socialista de los Trabajadores Húngaros pasó a llamarse sencillamente el Partido Socialista Húngaro (MSZP) abogando por el libre mercado y una democracia social y de derecho. A pesar de los esfuerzos de este partido por ocultar su pasado favorable al régimen comunista, el vencedor de las elecciones fue el centro derecha llamado el Fórum Democrático Húngaro (MDF) que defendía una transición gradual al libre mercado. El Partido de la Alianza por la Libertad (SZDSZ) partidario de una modernización más rápida, fue el segundo partido más votado, mientras que el Partido Socialista quedó como tercera fuerza. Por tanto, fue el MDF, como partido ganador, en coalición con otros partidos minoritarios, quien comandó la transición húngara. Sin embargo, las políticas de liberalización económica y de modernización del Estado no fueron del todo bien

El sistema político de Hungría

343

acepadas por la población, lo que llevó a recuperar el poder al Partido Socialista en las siguientes elecciones de 1994, que ganó por mayoría absoluta, esperando recobrar parte de la seguridad y estabilidad del antiguo régimen. Sin embargo, el Partido Socialista, al pactar con el partido liberal SZ2DSZ emprendió un plan liberealizador de la economía (Plan Bokros) que redujo los niveles de calidad de vida

y produjo mayores desigualdades sociales. En las elecciones de 1998, el ala de centro derecha junto con los partidos liberales moderados ganaron las elecciones, con el partido Fidesz a la cabeza y un entonces joven Viktor Orban como líder (35 años). El nuevo gobierno consiguió mejorar la economía y aumentar los ingresos

medios de las familias. Asimismo, el acercamiento que se había ido produciendo con los países del Oeste de Europa y con la propia Unión Europea cobraron sus frutos uniéndose a la OTAN

en 1999. Posteriormente, el 1 de mayo

de 2004,

Hungría ingresó en la Unión Europea, tras el refrendo mayoritario (85%) de su población en el referéndum celebrado en el año 2003.

3. HISTORIA CONSTITUCIONAL DE HUNGRÍA Y LA REFORMA DE 2012 Durante sus más de mil años de historia, Hungría se ha dotado de diversos documentos de carácter constitucional. El primero de ellos, como ya se ha mencionado anteriormente, data de 1222 (la Bula de Oro) y es considerado uno de los primeros ejemplos escritos de limitación constitucional de los poderes del Estado. A pesar de ello, durante siglos, Hungría ha carecido de un texto constitucional completo escrito y se ha regido por un sistema consuetudinario de derecho. Durante el imperio austrohúngaro, el denominado “Compromiso” de 1867 y posteriores estatutos legales diseñaron la estructura político-administrativa del Estado Húngaro como entidad autónoma del imperio. El advenimiento de la fugaz república soviética húngara en 1918 trajo consigo el primer intento de Constitución en

Hungría, que habría de durar poco, restableciendo el sistema consuetudinario anterior. En este sentido, la Constitución comunista de 1949 se erigió como el texto fundamental más duradero de la historia húngara, manteniéndose prácticamente intacta hasta el año 1989, cuando, tras el Congreso reformista del Partido Comunista de octubre, se introdujeron importantes cambios institucionales dirigidos a poner los mimbres del nuevo sistema democrático. En 2010, tras la victoria del Partido Fidesz que le otorgó 262 de los 386 escaños en la Asamblea Nacional, se ha llevado a cabo la última reforma constitucional aprobada el pasado 1 de enero de 2012 y que introduce cambios sustanciales entre los que caben destacar los siguientes:

a) Se elimina el título de “República” del nombre oficial del país, lo que no significa que Hungría no continúe siendo una República parlamentaria.

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Javier Lorenzo Rodríguez

b)

Se establece el reconocimiento de la fundación del estado húngaro en el año 1.000 y se reconoce el papel del catolicismo en la conservación de la nación húngara. Se pretende la protección de la lengua y la cultura húngara, además de la protección de las minorías. Además, se hace un llamamiento explicito a la responsabilidad y a un comportamiento moderado de los ciudadanos húngaros que viven más allá de sus fronteras. Se afirma que los crímenes cometidos contra la población húngara durante la dictadura nazi y comunista nunca caducarán y en consecuencia, se consldera inválida la Constitución de 1949, Se declara que la libertad en el mundo contemporáneo llegó a Hungría en 1956 con motivo de la Revolución ciudadana acaecida ese mismo año. Se limitan las competencias y los casos que pueden ser remitidos a la Corte Constitucional y se amplía al Gobierno y a los miembros del Parlamento la posibilidad de presentar recurso de inconstitucionalidad, que el Tribunal deberá contestar en menos de 30 días. Asimismo, se incrementa el número de jueces constitucionales de 11 a 15, siendo elegidos por el Parlamento todos ellos, por un mandato de 12 años. Se reduce el número de Defensores del Pueblo de cuatro a uno, eligiendo a dos diputados para que defiendan los derechos fundamentales, el respeto a las minorías, a las generaciones futuras y la protección de datos privados en toda la actividad parlamentaria. Finalmente, entre otras cuestiones, se cambia el ciclo electoral en el ámbito

local de cuatro a cinco años, permitiendo que el Parlamento recorte competencias de los ayuntamientos en caso de incurrir en déficits, posibilitando la limitación de las convocatorias de referéndum en dicho ámbito”.

4, CARACTERÍSTICAS DEL SISTEMA POLÍTICO HÚNGARO Diversos factores influyen, en mayor o menor medida, en la configuración del sistema político húngaro. Algunos de ellos han quedado marcados de forma indeleble en la sociedad con el paso del tiempo. Otros, en cambio, se concentran en una etapa histórica concreta, como es el caso de los efectos que ha generado el régimen comunista en los procesos de socialización y de comportamiento político durante la transición y posterior consolidación democrática. En este segundo caso, los efectos producidos no han sido tanto por imitación sino como contraposición o reacción a lo vivido durante los más de 40 años de dictadura comu-

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http://www. politics.hu/20120102/details-on-hungarys-new-constitution/

El sistema político de Hungría

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nista. Sin embargo, todos ellos contribuyen e influyen, de una manera u otra, a caracterizar al sistema político húngaro actual. En este sentido, a continuación, se presenta una descripción de dichos factores y su posterior transformación en los clivajes que, finalmente, enmarcan y explican la política actual húngara.

4.1.

Los factores históricos

La posición geopolítica de Hungría ha sido un factor determinante para comprender los vaivenes y las luchas territoriales en las que constantemente se ha visto envuelta su población. El deseo de mantener la independencia y su condición de Estado-nación ha sido fruto de numerosos enfrentamientos con sus vecinos a lo largo de su historia. La pertenencia al imperio otomano y al austrohúngaro en diversos momentos de su historia, generaron otro tipo de tensiones entre la propia población húngara, enfrentando a aquellos de las zonas más rurales que defendían la identidad magiar basada en el desarrollo de la agricultura y la ganadería como motores principales de la economía, con aquellas elites burguesas y urbanas más próximas a otros desarrollos industriales y comerciales, fruto de su contacto con las metrópolis de los distintos imperios (Szics, 1983).

Otro factor a destacar, que tuvo su repercusión durante las discusiones de la transición democrática de Hungría, es su defensa del Parlamento, bien como signo de identidad, bien como institución representativa de su independencia y soberanía. De hecho, su tradición parlamentaria comienza con el imperio austrohúngaro en 1867 y no finaliza hasta la dictadura comunista de 1948, exceptuando tres cortas interrupciones. Esto no significa que haya gozado de un sistema democrático estrictamente hablando durante todo ese periodo, pero si de un parlamento activo. La evolución del parlamentarismo húngaro podría dividirse en tres etapas: a) La época de los estados-nación modernos, que comenzó en 1848-49. Durante esta época podría definirse al régimen político reconocido en el “Compromiso” como una monarquía constitucional, basada en un gobierno parlamentario. Sin embargo, la hegemonía de un partido dominante y el papel de una oposición acomodada, sumado al sufragio censitario vigente hasta pasada la Primera Guerra Mundial, limitó el desarrollo político y económico de Hungría. b) En la etapa Horthy (1920-1944) se extendió el sufragio universal y, a pesar

de contar con un parlamento activo, el gobierno no era democrático, de-

bido a dos razones fundamentales: a) en todas las circunscripciones y b) la da a muy pocos partidos, excluyendo (Partido Comunista) y de derecha (el contribuyó a perpetuar en el poder al

no se garantizaba el secreto del voto competición electoral estaba reducia los partidos radicales de izquierda Partido de la Flecha Apuntada). Esto partido de gobierno durante 24 años.

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c) La tercera etapa transcurre desde los años posteriores a la Segunda Guerra Mundial hasta la dictadura comunista. Á pesar de suponer un corto periodo (1945-1948), fue de extraordinaria agitación, tanto por parte de la ciudadanía como por parte de las elites dirigentes ya que, durante este tiempo, la ciudadanía se movilizó en favor de mantener su soberanía mientras que parte de las elites dirigentes aprovecharon para exiliarse en otros países, dejando huérfanas las direcciones de los partidos. Durante la ocupación alemana se suprimió toda forma de acción política, dada la dictadura político-militar que se estableció durante este corto periodo. Por el contrario, la entrada de los soviets permitió, aparentemente, cierto pluralismo. Se aprobó el sufragio universal y el voto secreto en 1945, alcanzando el 90% de participación electoral en los comicios de 1945 y de 1947. Sin embargo, ese pluralismo se vio limitado y posteriormente eliminado en 1948, con la dictadura totalitaria comunista.

4.2.

El legado social del regimen comunista

Identificar las ideas, valores y creencias de la ciudadanía, permite conocer mejor el grado de apoyo hacia el régimen en el que conviven y, por tanto, la estabilidad y la legitimidad del mismo (Almond, 1970). El grado de apoyo que las instituciones democráticas tienen en aquellas sociedades que han vivido durante largos años bajo un régimen autocrático, resulta especialmente interesante. En el caso de Hungría, existen abundantes estudios dirigidos a analizar el apoyo al nuevo régimen político y sus instituciones, así como el comportamiento social de su ciudadanía, durante los años de transición y de consolidación democrática. En este sentido cabe identificar algunos patrones de conducta consecuencia del régimen comunista. El primero de estos rasgos es el excesivo individualismo que proyecta la ciudadanía húngara en los estudios realizados durante los años 90, comportamientos que aún hoy continúa vigentes. Algunos autores lo aducen a la limitación de las libertades sufrida durante el régimen comunita, en donde la única esfera que escapaba al control del partido y del gobierno era la familiar. Así, la ciudadanía húngara tendería a perseguir sus intereses de manera individualista,

confiando únicamente en los miembros

del núcleo familiar (Simon, 1995: 780-

781). Un segundo rasgo son las conductas de sociedad dual o de doble moral (Hankiss, 1989:134), ejemplificadas en un comportamiento cínico de la ciudadanía al rechazar, por un lado, las políticas e instituciones del Estado, manifestando posiciones favorables a comportamientos fuera de la ley o contrarios a las autoridades democráticas, mientras que, por otro lado, se muestran partidarios de perseguir la corrupción y demandar mejores servicios del Estado (Kórósenyi, 1999). El legado del régimen comunista en la población húngara ha generado

importantes cuotas de desconfianza en las instituciones representativas. Estas no

El sistema político de Hungría

347

son concebidas como estructuras que velan por el interés ciudadano y que, a su vez, representan la unidad y la soberanía nacional. En cambio, los ciudadanos consideran que se encuentran alienados por estas, no las juzgan, las asumen, de ahí su bajo nivel de aceptación y confianza (Gabriel, 1994:103).

Sin embargo, estos comportamientos y la interpretación de estos chocan con la actitud de la población húngara ante la expectativa de la llegada de la democracia y su incorporación a la Unión Europea. Sorprendentemente, el nivel de entusiasmo de los primeros años de la transición ha dado paso a una desafección y desencanto propios de las viejas democracias europeas (Gabriel, 1994: 103). El nivel de apoyo a las instituciones fue muy alto durante los primeros años de la transición, rozando el 90% (Eurobarometro 1976-1992). Sin embargo, esos apoyos han ido reduciéndose conforme ha pasado el tiempo, cayendo rápidamente a niveles del 20%, los más bajos de toda Europa ya en 1995 (Gabriel, 1994). La falta de con-

fianza en las instituciones democráticas se trasluce en los índices de participación electoral, ya que ésta no ha dejado de descender desde las primeras elecciones libres, alcanzando cotas por debajo del 50% en los comicios de 2010*. El bajo nivel de participación no sólo afecta a las elecciones sino a otras actividades como la afiliación partidista que no supera el 3%. Este comportamiento podría deberse a una asociación de ideas entre democracia y estado del bienestar. Al no llegar lo segundo, la ciudadanía muestra su malestar con la primera (Simon, 1995:48-50). A pesar de todo lo expuesto y del legado comunista, el apoyo al régimen democrático entendido en sentido difuso es firme, tal y como demuestran los datos del Eurobarómetro (1999), en donde la consideración positiva o muy positiva de la democracia como forma de gobierno supera el 90%, mientras que la posibilidad de una dictadura militar es totalmente rechazada (59%)/.

4.3.

Clivajes

Los factores histórico-sociales recién descritos quedaron cristalizados en el momento de iniciar el proceso de transición democrática. Bajo el nuevo marco de derechos y libertades, la celebración de las primeras elecciones democráticas y la consiguiente necesidad de ofrecer una oferta política plural en un escenario competitivo novedoso llevaron a los partidos políticos a utilizar las viejas fracturas políticas y sociales como estrategia política. Teniendo que reinventarse tras 40 años de dictadura comunista, los partidos eran los principales interesados en buscar diferenciarse los unos de los otros, encontrando su hueco en el electorado

6

http://www.idea.int/vt/countryview.cfm?id=100 Estos porcentajes sobre comportamientos y actitudes hacia la UE y las instituciones políticas del Estado Húngaro se mantienen vigentes a fecha de hoy.

348

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y diseñando su programa electoral. Por ello, durante los primeros meses de transición democrática se ocuparon de fagocitar todo movimiento político o social que supusiera cierta división o posicionamiento.

Durante este proceso quedó claro que los tres clivajes principales que habrían de marcar objetivamente la agenda política húngara serían el religioso, el de clase y, por último, y de forma menos marcada que los dos anteriores, el conflicto rural/urbano, representado por los agricultores y trabajadores del campo (Koórósenyi, 1999). a) Clivaje religioso: los intereses de la Iglesia estuvieron representados por la formación de corte conservador, KDNP

(Partido Cristiano Demócrata).

La Iglesia como aglutinador de voluntades e institución cohesionadora del tejido social, ofrecía una estructura organizativa y unos recursos logísticos consolidados en el momento de la transición, ya que durante el régimen comunista no fue reducida. De hecho, el conflicto anticlerical supuso uno de los más relevantes a lo largo de los años 90, encabezado por los partidos de izquierda y de corte liberal, es decir, el Partido Socialista Húngaro, (MSZP), la Alianza de los Demócrata Liberales (SZ2DSZ) y el Fidesz (Unión Cívica

Húngara)*.

b) La división de clase en cambio, no se produjo de la misma manera en la sociedad húngara que en otros países europeos. La dictadura comunista eliminó la diferenciación de clases sociales al introducir criterios de redistribución de la riqueza y extinguió la propiedad privada. Sin embargo, el propio régimen instauró una nueva división social entre la Nomenklatura, aproximadamente un quinto del total de la población formada por burócratas, cuadros y elites del Partido, frente al resto de ciudadanos

(Gazsó,

1990). Se trataba de un grupo sociológica e ideológicamente homogéneo, al haber sido socializado entre pares y vertebrado en torno a múltiples organizaciones afines al Partido Comunista. Por tanto, durante este periodo, una

de las mayores fracturas fue el enfrentamiento entre aquellos que estaban integrados en esa elite del régimen y aquellos que se encontraban fuera y que incluso fueron reprimidos u oprimidos por el mismo. En este sentido, el partido que representa al antiguo poder dominante es el Partido Socialista MSZP, quien conserva la vieja estructura de partido de cuadros del Partido Comunista y agrupa mayoritariamente a sus elites y a su electorado. En relación con el resto de los partidos ubicados en la derecha del espectro ideológico, el Foro Democrático

Húngaro

(MDF), representaría a los es-

No se puede olvidar que para el 43% de la población húngara continua siendo importante la religión, si bien tan sólo el 9.4% participa activamente en algún tipo de organización o asociación religiosa, mientras que el 10.8% es miembro pero no activa de alguna de ellas. http:// www.wvsevsdb.com/wvs/WWVSData.¡sp?Idioma=I

El sistema político de Hungría

349

tratos sociales más altos, al menos en relación con el autoposicionamiento ideológico de sus votantes, en comparación con los del Partido Cívico de los Pequeños Propietarios y Agricultores (FKGP) y los del Partido Cristiano Demócrata (KDNP) que se encuadra entre los trabajadores no cualificados. Gazsó y Stumpf (1995: 9-11) definen tres clases medias en la sociedad húngara: los cristianos burgueses, los secularizados y las clases medias de la Nomenklatura que accedieron a este estrato durante el régimen comunista. c) Por último, el conflicto dicotómico rural/urbano o industrial/agrícola se ha mantenido desde el reinado de los Habsburgo hasta hoy. El FKGP es el partido que recoge las reclamaciones de la población agrícola y ganadera de las zonas rurales. Esta formación, que vio decaer su influencia durante la época de la dictadura, podría definirse como un movimiento populista, nacional radical y profundamente anticomunista (Kóróseny1, 1999).

Por tanto, de acuerdo con las divisiones sociales recién expuestas, el reclutamien-

to de elites y cuadros de los distintos partidos durante la transición a la democracia en Hungría provino de los siguientes estratos: las elites del MSZP eran reclutadas de la Nomenklatura del sistema comunista y no profesaban religión alguna; el MDE KDNP y FKGP extrajeran sus cuadros de la clase media cristiana; y el SZDSZ y Fidesz, de los sectores sociales menos religiosos pero con mayor nivel educativo, es decir, la inteligentsia burguesa. Los diputados del FKGP se diferenciaban de los del MDF y del KDNP, por su origen social más humilde y sus orígenes rurales.

5. INSTITUCIONES POLÍTICAS DEL ESTADO Hungría es el único país del antiguo bloque comunista que durante la transición a la democracia no redacta una nueva Constitución, sino que restituye la de 1949, aunque con sustanciales modificaciones. Así, la República de Hungría se constituye en una democracia parlamentaria.

En consecuencia, el poder se divide de la siguiente manera: el poder ejecutivo está formado por un Jefe de Estado o Presidente y un Primer Ministro y su Gobierno; el poder legislativo residirá en la Asamblea Nacional, compuesta por una sola cámara; y el poder judicial que es independiente del resto de poderes, tiene como máxima institución al Tribunal Constitucional. La distribución territorial del poder en Hungría está claramente centralizada, con una organización político-administrativa basada en 19 provincias o condados, que han sido agrupadas en 7 grandes regiones: Norte de Hungría, la Gran Llanura del Norte, Hungría Central, Central Transdanubia, Transdanubia Occidental, Transdanubia del Sur y la Gran Llanura del Sur.

350

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5.1.

El Jefe de Estado. Elección y competencias

La Jefatura del Estado húngaro está representada por el Presidente de la República de Hungría. Como en otros sistemas parlamentarios, la figura sobre la que recae la acción principal del Gobierno y del ejecutivo es la del Primer Ministro, relegando a un papel simbólico y ceremonial al presidente. El sistema de elección del Presidente de la República es indirecto, a través del Parlamento. Para llevar a cabo la elección es necesaria una mayoría de dos tercios en la primera votación y por mayoría simple en segunda y sucesivas rondas. El mandato del presidente será de cinco años, pudiendo presentarse a la re-elección una sola vez. Las competencias adscritas al jefe del estado, en síntesis, son las siguientes: a) Representación simbólica del estado, especialmente en las relaciones inter-

nacionales, así como la comandancia de las Fuerzas Armadas.

b) Sanciona las leyes del parlamento y las decisiones ministeriales, además de ratificar los nombramientos de los altos directivos de la administración y otras figuras representativas del estado. Disuelve las Cortes cuando se convoquen elecciones y ejerce la tarea de proponer al parlamento el nombre del candidato a Primer Ministro, una vez se hayan conocido los resultados electorales y el partido más votado haya elegido candidato a la jefatura del gobierno. d) Entre los poderes “reservados” actuar en casos de crisis, tras la rra, o en situaciones en las que incapacitados para realizar sus

con los que cuenta se halla la posibilidad de declaración del estado de emergencia o gueel gobierno o el parlamento se encuentren funciones.

Otras competencias de carácter discrecional reseñables son la posibilidad de proponer leyes, iniciar procesos de referéndum, además de asistir y participar en los plenos y comisiones parlamentarias. Á su vez, puede presentar recurso de inconstitucionalidad a leyes ya aprobadas por el parlamento, o recomendar su revisión (capacidad de veto). En caso de que el Tribunal Constitucional no estime la inconstitucionalidad de la norma o el Parlamento se ratifique en la ley revisada, el presidente tendrá la obligación de sancionar dicha ley. Por otro lado, la Constitución del presidente si dos tercios de la estado ha dejado de desempeñar si las condiciones bajo las cuales

húngara contempla la posibilidad de destitución mayoría parlamentaria considera que el jefe del sus funciones de acuerdo con la Constitución o fue electo han cambiado.

El sistema político de Hungría

5.2.

351

El Gobierno

Como ya se ha dicho, el poder ejecutivo reside en el gobierno, que estará compuesto por: el Primer Ministro (Kanzlerprinzip), su gabinete como órgano coleglado (Kabinettsprinzip) y los miembros de este como máximos responsables de la administración del estado, esto es, los ministros de los departamentos (Ressortprinzip).

5.2.1.

El Primer Ministro

Es la figura más importante del gobierno húngaro. Su posición preponderante en el sistema político húngaro queda demostrada tanto en las competencias que tiene asignadas, como en su forma de elección y sus responsabilidades ante el parlamento. La elección del Primer Ministro es indirecta, esto es, será un parlamentario

elegido entre los diputados electos en las elecciones. El partido político que haya obtenido el mayor número de escaños en la Asamblea Nacional propondrá un candidato a presidente, quien a su vez le pedirá a este que presente su programa de gobierno ante la cámara. La aprobación del candidato y de su programa requerirá de una mayoría de dos tercios en primera vuelta y de mayoría simple en segunda y sucesivas vueltas. En el momento en que el Primer Ministro reciba los votos suficientes, podrá formar gobierno y, posteriormente se procederá a la investidura. Aunque no exista regla formal que lo estipule, existe una convención, al menos hasta la fecha, de que el candidato o cabeza de lista de cada uno de los partidos que concurran a las elecciones será el candidato a Primer Ministro. Asimismo, se ha respetado una segunda convención por la que el partido con mayor representación en el parlamento sea quien finalmente presida y conforme gobierno. Por tanto, será el Primer Ministro quien asuma la tarea de gobernar, en base a un programa que previamente ha sido aprobado por el parlamento. Para ello, cuenta con algunas prerrogativas: a) Deberá presentar a votación un programa de gobierno. Este recurso busca la estabilidad gubernamental ya que serán los grupos de la cámara quienes lo aprueben y, por tanto, aquellas formaciones que posteriormente integren el gobierno, se verán obligadas a defenderlo al haberlo votado previamente a su entrada en el gabinete. b) Será el único miembro del gobierno que pueda hablar en su nombre. Es decir, las intervenciones o declaraciones del Primer Ministro tendrán rango de decisión o posición gubernamental, mientras que las emitidas por los ministros no.

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c) Por supuesto, el jefe de gobierno contará con la potestad de nombrar a los miembros de su gabinete, así como cesarlos, con el visto bueno del jefe del

estado. En este sentido, el Primer Ministro tendrá la posibilidad de nombrar comisionados especiales, esto es, miembros del gobierno que se responsabilizarán de una tarea o cometido concreto. Estos comisionados no podrán ocupar su cargo más de dos años.

La centralidad y el protagonismo del Primer Ministro también le lleva a asumir toda la responsabilidad del gobierno, siendo el único que puede verse sometido a una moción de censura. Por tanto, será quien responda frente al parlamento de la acción de su gobierno, y los ministros sólo podrán ser sancionados por el jefe de gobierno. Esto no es óbice para que, tanto el Primer Ministro como los miembros del gabinete deban responder a las preguntas e interpelaciones que se les realicen en sesión parlamentaria.

5.2.2.

El Gobierno como órgano colegiado

Liderado por el Primer Ministro, el gobierno actuará como órgano colegiado. En cualquier caso, los integrantes del gabinete asumirán las decisiones adoptadas en el Consejo de Ministros independientemente de cuál haya sido su posición durante la toma de decisiones del ejecutivo. El papel ciación en modera el aceptada o finalmente, resuma las

del Primer Ministro es preponderante en todo el proceso de negoel seno del Consejo de Ministros: establece el orden del día, dirige y debate, cierra el proceso deliberativo y propone la resolución a ser votada. Esto limita el número de decisiones que requieren ser votadas ya que será el quien, una vez escuchados a los miembros del gabinete, posturas y proponga una resolución que normalmente es aceptada

por el procedimiento del “voto negativo”” (Bánsági, 1996:153). Evidentemente, la

mayor o menor tensión durante la toma de decisiones en el gabinete, así como la capacidad del Primer Ministro para imponer su criterio, dependerá de la fortaleza que este disfrute dentro de este órgano colegiado. Por otro lado, el Primer Ministro se arroga la potestad de nombrar o cesar a los ministros discrecionalmente, en caso de que existan disensiones en el seno del gobierno. Las crisis de gobierno o cambios en su composición han devenido en práctica habitual, ya que no cuentan con ninguna restricción legal en cuanto a limitación temporal o al número de veces que se pueden realizar. Asimismo, el gobierno carece de extensión máxima

Se conoce por voto negativo el procedimiento mediante el cual una resolución únicamente habrá de ser votada en el caso de que el órgano encargado de adoptarla tenga al menos un miembro que muestre su postura contraria al contenido de la propia resolución.

El sistema político de Hungría

353

o mínima, por lo que el Primer Ministro puede agrandar o reducir su gabinete en función de la relación de fuerzas que pretenda establecer en el mismo. Hasta la fecha, todos los gobiernos han agotado sus legislaturas, ya sean estos monocolor, o de coalición. En las legislaturas democráticas que han acontecido hasta la actualidad, sólo se han producido 5 gobiernos monocolor que ostentasen la mayoría absoluta: el primer gobierno de transición democrática liderado por el Partido Socialista MSZP y este mismo partido en la V legislatura antes de que comenzara el dominio de Viktor Orban y Fidesz que, desde la VI legislatura, gobierna en solitario formando coalición con los democristianos tras conseguir victorias sólidas en los 3 comicios celebrados hasta el momento. En las demás legislaturas que ha sido necesario formar una coalición de gobierno, se ha partido de la premisa que el partido con mayor número de escaños asume la jefatura del gobierno y, por tanto, la potestad de formar al ejecutivo, estableciendo sus alianzas en base a criterios ideológicos (Lijphart, 1999).

5.2.3.

Los ministros como responsables de los Departamentos. La relación Gobierno-Administración

Los ministros son responsables, a título individual, del departamento que tie-

nen a su cargo. Son responsables últimos de las decisiones que adoptan en el seno de sus Ministerios y refrendan los actos del presidente que les afectan. Por tanto, los ministros representan, por un lado, al gobierno y, por otro, ejercen como máximos directivos de la administración del estado.

En principio, el ministro es independiente en su gestión, por lo que el Primer Ministro no puede interferir en las decisiones internas que adopta para el funcionamiento de su departamento. Sin embargo, dicha independencia no es tal en la práctica, ya que es el jefe de gobierno quien nombra y cesa a sus titulares y quien diseña las competencias y la jurisdicción de cada uno de los departamentos que configuran su gobierno.

5.3.

El Parlamento

La Asamblea Nacional se compone de una sola cámara que cumple con el doble criterio de representar popular y territorialmente a la nación, ya que, debido al doble sistema de elección de los diputados (por lista de partidos en circunscripción nacional y por distritos uninominales), se contempla la relación de los diputados con el territorio. La peculiaridad de contar con un parlamento unicameral se desvía de la tradi-

ción húngara previa a 1945.

Sin embargo, la ausencia de presiones regionalistas

que forzaran algún modelo territorial federal en el momento de la transición, con-

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dujo a tomar dicha decisión que, por otro lado, no fue del todo bien vista por la ciudadanía y por algunos intelectuales y expertos politólogos y constitucionalistas (Koroseny1, 1999).

5.3.1.

Estructura y formación del Parlamento húngaro

La máxima figura del parlamento es el portavoz de la Asamblea Nacional que es elegido entre los diputados y normalmente pertenece al grupo parlamentario mayoritario. Después del Jefe de Estado y del Primer Ministro, es la tercera figura más importante de Hungría. A su vez preside la mesa de la Asamblea, que está formada por los líderes de los distintos grupos parlamentarios y es responsable de fijar el orden del día de los plenos, convocar las comisiones parlamentarias, distribuir los tiempos y los turnos de palabra y crear las comisiones de investigación. En definitiva, se ocupa de regular la actividad parlamentaria. Además del portavoz de la Asamblea Nacional, son los grupos parlamentarios, conformados por los diputados electos de los distintos partidos políticos que hubiesen concurrido a las elecciones (y algunos independientes elegidos en los

distritos uninominales, aunque son una clara minoría), quienes protagonizan la

actividad parlamentaria, asumiendo cada uno su rol en función de la situación en la que se encuentren en relación con el Gobierno.

En este sentido, el grupo mayoritario que apoye al ejecutivo goza de capacidad de influencia en las decisiones que finalmente adopte el gobierno ya que: a) participa de las discusiones previas a la presentación parlamentaria de las iniciativas legislativas del ejecutivo; b) controla y preside las comisiones parlamentarias por las que transcurre la tramitación de la ley antes de llegar al pleno y c) aporta los votos necesarios para aprobar la ley. En un segundo bloque hay que distinguir a los grupos parlamentarios de los partidos que forman parte de la coalición de gobierno, si es que esta se produce. En este sentido, la estabilidad gubernamental depende de la fortaleza de las alianzas, no sólo en el interior del gobierno, sino también entre los grupos parlamentarios. Á este respecto, el grupo parlamentario de la mayoría desempeña un papel crítico en la negociación de las iniciativas legislativas con el conjunto de grupos que conforman la coalición. Por último, los grupos de la oposición cuentan con garantías de ser escuchados, con libertad y tiempo para realizar sus interpelaciones e intervenciones en las comisiones parlamentarias. Asimismo, son necesarios para aprobar las leyes que requieren mayorías cualificadas, y se les concede la iniciativa denominada “un tercio”, esto es, la posibilidad de iniciar procedimientos legislativos, introducir puntos en el orden del día del pleno o proponer la convocatoria de comisiones

El sistema político de Hungría

355

parlamentarias, con tan solo un tercio del voto favorable de la cámara, lo que supone un porcentaje asumible por las minorías parlamentarias en la oposición.

5.3.2.

El control parlamentario al Gobierno

Siguiendo la tradición parlamentaria, los diputados de la Asamblea Nacional disponen de recursos para reclamar al ejecutivo que rinda cuentas ante el legislativo. El más importante de los instrumentos con los que se ha dotado es la moción de censura constructiva, inspirándose en el parlamentarismo alemán. Esta solo se puede presentar contra el Primer Ministro, lo que, en caso de resultar exitosa, supondría la caída del gobierno. En las ocho legislaturas sucedidas no se ha producido ninguna. Un segundo instrumento de rendición de cuentas es la cuestión de confianza, pudiéndose presentar ante cualquier iniciativa legislativa del gobierno. Otros recursos de los que dispone la oposición para controlar la acción del ejecutivo es la sesión de control, tanto durante el pleno como en las comisiones parlamentarias. En este ámbito, las preguntas e interpelaciones que los grupos de la oposición realicen a los miembros del consejo de ministros tienen efectos directos sobre la acción de gobierno ya que, de no ser aceptadas las explicaciones del ejecutivo, este deberá dar todas las explicaciones pertinentes en la comisión parlamentaria pertinente. Por último, cabe destacar la figura de los ombudsmen: dos comisionados del parlamento que se ocupan de vigilar el cumplimiento de la ejecución del presupuesto acorde con las decisiones adoptadas en sede parlamentaria a este respecto.

6. EL SISTEMA ELECTORAL Y EL SISTEMA DE PARTIDOS Desde la transición a la democracia y la celebración de las primeras elecciones libres en 1990, Hungría ha contado con un mismo sistema electoral. Tras los resultados electorales del 2010, que dieron una abrumadora mayoría al Partido Fidesz bajo las órdenes de Viktor Orban, se han sucedido las reformas institucionales entre las que cabe incluir la reforma electoral aprobada en 2012.

6.1.

El sistema electoral de 1989

Con la puesta en marcha de la transición, el diseño de un sistema electoral que

garantizara unas elecciones en igualdad de condiciones, una oferta plural, una

competencia real entre las formaciones políticas, así como garantizar el secreto y libertad de voto para los electores resultaba un elemento clave para la consolidación democrática.

356

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Los partidos clásicos apostaban por un modelo basado en las regiones o condados como circunscripciones electorales, emulando el modelo electoral desarrollado en las elecciones de 1945 y 47. Por otro lado, los socialistas y los demócratas libres apoyaban un sistema mayoritario con un first-past-the-post en distritos uninominales. Por último, el Partido Fidesz abogaba por un sistema mixto. Finalmente, el conflicto de intereses fruto de las distintas opiniones de los partidos y de otras instituciones nacionales e internacionales derivó en el diseño de un complejo modelo mixto. La Asamblea Nacional estaba formada por 386 miembros. Para su elección, se combinaban un modelo proporcional y un modelo mayoritario, pensando en garantizar los dos objetivos marcados en la transición: el establecimiento de un sistema lo más representativo posible y que al mismo tiempo, permitiera la gobernabilidad del país. Además, el modelo incorpora un criterio demográfico, articulando tres mecanismos diferenciados de elección de los representantes de la Asamblea, que eran los siguientes: —

Modelo mayoritario. Se elegían 176 escaños en distritos uninominales en los que cada uno agrupaba un número aproximado de 60.000 votantes. Para poder presentarse a estas elecciones, se debía de cumplir con el requisito de haber sido avalado por más de 750 electores de ese distrito. Razón por la cual la campaña electoral en los distritos se prolongaba más de dos meses, ya que sólo cuando se cumplieran los requisitos se obtenía financiación pública para la realización de la campaña. El sistema de elección era a doble vuelta, por lo que en una primera vuelta salía elegido aquel candidato que obtuviera la mayoría absoluta de los votos mientras que en caso de ser necesario una segunda vuelta, bastaba con la mayoría relativa, siempre y cuando esta superase el 25% del total de los sufragios. Esta segunda vuelta se celebraba dos semanas después de la primera y podían concurrir a ella los tres primeros candidatos y todos aquellos que superasen el 15% de los votos.

Otros 152 escaños de los 386 salían elegidos a través de un modelo proporcional, agrupados en circunscripciones plurinominales que se correspondían con las 19 provincias además de la capital, Budapest. La asignación de representantes a cada uno de estos distritos variaba de 4 a 28 en función de su densidad demográfica y se elegían por un sistema de listas cerradas y bloqueadas. No todos los partidos podían presentar una lista en los distritos; tan sólo aquellos que hubieran presentado candidatos en, al menos, un cuarto de los distritos uninominales o en

un mínimo de dos circunscripciones plurinominales. Al igual que en el sistema mayoritario, también disponían de dos vueltas para la elección de las listas; una primera que requería más del 50% de participación del electorado y una segunda

con una exigencia menor de participación. En este sistema proporcional, los par-

tidos que obtuvieran representación parlamentaria debían sobrepasar una barrera

El sistema político de Hungría

357

electoral del 5% del total de los votos por circunscripción!”. El sistema de conversión de votos en escaños era el de Hagenbach-Bischoff. El tercer y último sistema de elección se basaba en una circunscripción única de todo el territorio nacional, por la que se distribuían los escaños que no habían

sido repartidos mediante los dos mecanismos anteriores. Es decir, por un lado, se

recogían aquellos restos no repartidos por el modelo proporcional y que, una vez asignados todos los escaños quedaban sin correspondencia y, por otro lado, los votos de los candidatos derrotados durante la segunda vuelta en las elecciones de distrito uninominal por sistema mayoritario eran transferidos a esta circunscrip-

ción nacional. La forma de convertir estos votos en escaños era mediante la ley d'Hondt. El número mínimo de escaños restantes a distribuir por este mecanismo era de 58*!. Sin embargo, durante los años que se mantuvo vigente este sistema, el número de escaños asignado por este mecanismo fue siempre superior a 80 escaños. La condición para que un partido pudiera competir en la lista nacional era, a su vez, que compitiera en, al menos, siete de los 20 distritos provinciales. Participar en la lista nacional suponía entrar en las campañas institucionales de los medios estatales de comunicación que tenían lugar en el segundo mes de campaña, una vez que los candidatos habían sido nominados. En resumen, este modelo mixto se convierte en un modelo de representación de escala, verticalizado y filtrado, de tal modo que un número limitado de partidos obtenía representación en la Asamblea Nacional, reduciendo el riesgo de una atomización parlamentaria que pudiera derivar en una situación de ingobernabilidad. La limitación de la barrera electoral, y las exigencias de contar con representación y actividad en buena parte del territorio reducía la posibilidad de acceder al Parlamento a organizaciones políticas minoritarias. Asimismo, el sistema de elección mayoritario en distritos uninominales garantizaba la formación de gobiernos estables, mientras que la asignación proporcional de las listas provinciales y de la lista nacional aseguraban la representatividad y la formación de mayorías más o menos sólidas para el Gobierno. Por tanto, el sistema de partidos resultante del sistema electoral era un multipartidismo moderado, con la presencia de tres partidos mayoritarios (que variaron a lo largo del tiempo) y un nutrido número de partidos minoritarios que, según las ocasiones, conseguían obtener representación o al menos contar con un miembro en la Asamblea Nacional.

10 11

Antes de 1994 era el 4%. Los partidos a los que se podían asignar escaños por esta lista nacional eran aquellos que habían superado la barrera electoral de las listas regionales.

358

Javier Lorenzo Rodríguez

6.2.

La regla electoral de 2012

El nuevo sistema electoral, inspirándose en la Ley de 1989, reduce la complejidad del modelo e introduce algunos cambios. Por un lado, se reduce el número de escaños de la Asamblea de 386 a 199, de los cuales 106 serán elegidos por el sistema uninominal tradicional con el método first-past-the-post y elimina la segunda vuelta de la elección de candidato, por lo que los resultados serán definitivos tras la primera vuelta. Para ser candidato se ha incrementado el número de firmas o apoyos requeridos de 750 a 1.000 avales. Los 93 escaños restantes se eligen a través de un sistema proporcional basado en una lista nacional que integra la anterior lista provincial y la lista nacional, sin restricciones adicionales. Sin embargo, al reducir el número de escaños a repartir por este sistema, la posibilidad de obtener representación a través del modelo proporcional supone el 46.7% de la Asamblea Nacional, es decir, nunca será lo suficiente para obtener la mayoría parlamentaria. Para este modelo proporcional continúa existiendo la barrera electoral del 5% para las listas de un sólo partido, del 10% para las listas de coalición electoral de dos partidos y del 15% en caso de que sean 3 partidos los que conformen la lista. Para poder presentar una lista por este mecanismo, los partidos deben haber presentado candidaturas en al menos 2.7 distritos uninominales y en 9 de las circunscripciones provinciales. La reforma de 2012 introduce por primera vez en Hungría la posibilidad de presentar listas electorales a minorías étnicas. Estas listas no tienen restricciones de ningún tipo, ni barrera electoral ni mínimo de circunscripciones en las que competir, siendo únicamente necesario el presentar una sola lista por minoría!*. Para aquellas listas minoritarias que no obtengan representación en la Asamblea Nacional se contempla la posibilidad de que envíen un portavoz al parlamento, con voz, pero sin voto. Los electores continúan emitiendo un doble voto; uno para los distritos unino-

minales y otro para la lista nacional. Los primeros se asignan de forma automática, por lo que el candidato más votado (sin ser necesario obtener más del 50%

de los votos) consigue directamente el escaño, mientras que los segundos serán convertidos en escaños por la ley D'Hondt, una vez que las listas hayan superado sus respectivas barreras electorales. En el caso de que un candidato se haya presentado tanto por la lista uninominal como por la lista del partido, si obtiene el escaño por el sistema mayoritario, su puesto en la lista de partido lo pasará a ocupar el inmediatamente posterior a él.

12

Las minorías que tienen aprobada la posibilidad de presentar una lista electoral son: armenios, búlgaros, croatas, alemanes, griegos, gitanos, polacos, rumanos, serbios, eslovacos, eslovenos y ucranianos.

El sistema político de Hungría

359

Probablemente una de las cuestiones mas complejas del nuevo sistema sea la combinación del antiguo modelo proporcional y la asignación de restos nacional. La innovación en este sentido se basa en añadir a los votos obtenidos por las listas cerradas y bloqueadas del sistema proporcional, los votos no usados en el sistema mayoritario. Por votos no usados se entiende aquellos votos emitidos a candidaturas no ganadoras y los votos emitidos a candidaturas ganadoras que no eran necesarios para obtener tal mayoría. Todos esos votos son sumados a los votos obtenidos por las distintas listas en el sistema proporcional y finalmente convertidos en escaños a través de la fórmula D"Hondt. Otra innovación respecto del sistema electoral anterior es la obligación de registrarse como votante al menos dos semanas antes de celebrarse las elecciones. El registro electoral estará abierto prácticamente todo el año cerrándose dos semanas antes de celebrarse las elecciones. Dicho registro podrá realizarse en el ayuntamiento o por internet y sólo tendrá que hacerse una vez por legislatura, es decir, cada cuatro años, teniendo aplicación para todas las elecciones que se celebren en dicho espacio temporal. Finalmente conviene reseñar la cuestión del voto de los residentes en el extranjero en el nuevo sistema electoral de 2012, debido a la importancia numérica que estos tienen. Más de 2,2 millones de húngaros viven fuera de sus fronteras (funda-

mentalmente en Rumanía) y el acceso al voto en esta ley modifica drásticamente su status. Así como los que viven en el territorio tienen una doble papeleta (una a modo de lista de partido o las minorías étnicas, y Otra uninominal para los candidatos individuales, aquellos que residen en el extranjero sólo pueden votar por la lista de partido o de las minorías, produciendo una discriminación en el acceso y peso de su voto. Otra de las diferencias se enmarca en la forma de acceso al voto, ya que los residentes ausentes sólo podrán votar en las embajadas y consulados, mientras que los residentes en el extranjero pueden hacerlo por correo desde sus hogares o en lugares especiales como en el caso de Rumanía donde se establecen carpas de votación en los distintos territorios. Conviene destacar también que el 95% de los votantes en el extranjero lo hicieron por la candidatura ganadora Fidesz-KDNP. A pesar de estas y otras cuestiones que han suscitado polémicas a nivel interno

e internacional sobre la corrupción o limpieza de las elecciones en Hungría, los informes de los observadores internacionales en los procesos electorales enviados por la OSCE, no han identificado signos de corrupción electoral, destacando siempre la transparencia y profesionalidad de los funcionarios y de la administración electoral, sin dejar de resaltar la recepción de ciertas presiones a la hora de ejercer el voto o la presión y persecución mediática en algunos momentos?”,

13

https://www.osce.org/odihr/elections/hungary/385959

360

Javier Lorenzo Rodríguez

Los efectos en el sistema de partidos y en el mapa político de Hungría no se han hecho esperar, produciéndose una reducción de los partidos con representación en la Asamblea Nacional cada vez más acusada, forzando a establecer nuevas alian-

zas O coaliciones electorales que permitan garantizar cierta representatividad. El efecto contrario ha supuesto una robusta estabilidad del ejecutivo, garantizando mayorías sólidas, hasta la fecha para el partido Fidesz que cuenta con una mayor vertebración territorial. Tanto el sistema electoral de 1989 como el de 2012 han tenido un efecto determinante en la participación electoral: durante el sistema de doble vuelta del primero se observa un descenso en la participación de la primera a la segunda vuelta, excepto en dos ocasiones en las que el escenario de competición ha sido más apretado y ha aumentado la población votante. El efecto de la reforma electoral sobre este apartado ha mantenido los índices de participación que se daban, de media, en las primeras vueltas con el anterior sistema, reforzando la legitimidad de los resultados siempre por encima del 60% de la población con derecho a voto!?*, El segundo efecto que se puede entender es el de la gobernabilidad. La concentración del poder y el refuerzo de mayorías con el sistema de doble asignación y la reducción de representantes ha producido unas mayorías reforzadas en la Asamblea Nacional que han permitido agotar todas las legislaturas celebradas hasta la fecha con el nuevo sistema, reduciendo cierta inestabilidad de legislaturas y ejecutivos anteriores.

El tercer efecto deseado por esta reforma electoral se centraba en la reducción de partidos que obtuvieran representación parlamentaria, con el fin de consolidar mayorías sólidas y evitar un sistema de partidos atomizado. Sin embargo, el sistema electoral de 2012 no parece haber conseguido dicho objetivo. Si bien en 2014 si se redujo a 4 el número de formaciones con cuota de poder institucionalizado, las elecciones parlamentarias de 2018 devolvieron a 7 partidos distintos a la Asamblea Nacional, guarismos similares a los obtenidos con el sistema electoral anterior. Como respuesta a estos últimos resultados, el Primer Ministro ha propuesto una reforma electoral que exige presentar candidaturas en más de $50 distritos electorales (anteriormente eran 27), con objeto de reducir los partidos de mentira (“fake parties”) que se nutren de la financiación de la campaña una vez consiguen los avales. Detrás de este movimiento también se esconde la intención de reducir el número efectivo de partidos no conseguido por la ley de 2012, forzando a que el resto de partidos concurran en coaliciones o listas electorales conjuntas.

14

Para ver todos los resultados electorales y de participación http://electionresources.org/hu/ data/fELECTIONS. También en https: //www.valasztas.hu/web/national-election-office/2.5

El sistema político de Hungría

6.3.

361

Polarización política y sistema de partidos

Desde los años 90 la polarización política en Hungría ha sido una constante hasta convertirse en uno de los países del continente europeo con mayor índice de polarización: las expectativas perdidas con la adhesión a la UE, la crisis económica y migratoria entre otras razones, han facilitado dicha división, sumadas

a una línea de defensa de la identidad magiar y exacerbamiento nacionalista, que ha visto un crecimiento exponencial con el liderazgo fuerte de Viktor Orban y de Fidesz en la última década, ensalzado como referente de la democracia iliberal que sigue a movimientos conservadores de otros países de la Europa del Este como Polonia. Los recortes en derechos y libertades en las sucesivas enmiendas a la constitución, los sucesivos intentos de monopolización y control de los medios de comunicación, posturas contrarias al reconocimiento de los homosexuales y fortalecimiento del reconocimiento de las familias “tradicionales”, así como otras medidas de nacionalización económicas y anti inmigratorias, han llevado a Hungría a descender en los principales indicadores de democracia y de calidad democrática en la última década!” y a generar fuertes tensiones institucionales con la UE, así como con los socios europeos del partido de Fidesz (El EPP-ED). Asimismo, el partido de derecha radical Jobbik (Movimiento por una mejor Hungría) ha obtenido representación parlamentaria convirtiéndose en la tercera fuerza del país. ANEXO I

A modo de resumen de los distintos regímenes políticos acontecidos hasta le fecha en Hungría, en el siguiente cuadro cronológico quedan recogidos de forma sintética: Régimen

| República Húngara

15

Año

Mandatario

Jefe de Estado

16 de noviembre de 1918 — 21 de marzo de 1919

Pen: Mihály Károlyi

Ar Presidente de la República

21 de marzo — 1 de agosto de 1919

, Sándor Garbai

o Hungría invadida por Rumanía

| de eo do ¿ agosto

Gyula Peidl

Presidente de la República

Como ejemplo consultar Varieties of Democracy: https://www.v-dem.net/en/analysis/CountryGraph/

362

Javier Lorenzo Rodríguez Régimen

Año

Mandatario que,

1919, 6 de agosto -

Restauración de

la Monarquía

(Reino vacante)

Austria

István Friedrich

Presidente de la República

24 de noviembre de 1919 — 1 de marzo de 1920

Károly Huszár

Presidente de la República

1 de marzo de 1920 — 15 de octubre de 1944

Miklós Horthy

Regente

Ferenc Szálasi

Presidente (Ocupación alemana)

Béla Miklós

Presidente (Ocupación ejército Rojo)

15 de octubre de 1944 —

28 de marzo de 1945 2 de febrero de 1946

2 de febrero de 1946 — 2 de agosto de 1948

5d

e agosto

de

de

1948

26 de abril de 1950

-

26 de abril de 1950 — 14 de agosto de 1952

14 de agosto de 1952 — República

Popular de Hungría

co

Presidente de la República

eo,

Arpád Szakasits ,

po

Sándor Rónai

,

István Dobi

13 de abril de 1967 — 25 de junio de 1987

, Pál Losonczi

25 de junio de 1987 —

A:

Zoltán Tildy

13 de abril de 1967

.

l

,

29 de junio de 1988

Károly Németh

29 de junio de 1988 —

Brunó Ferenc

18 de octubre de 1989

18 de octubre de 1989 —

II! República

Regente

1919, 23 de octubre — 24 de noviembre

28 de marzo de 1945 -—

Il República

de

José Augusto

23 de octubre

Abolición | República

Jefe de Estado

Straub

o

es

2:

Presidente de la República l

Jefe del Consejo de la Presidencia

l

Jefe del Consejo de la Presidencia

l Jefe del Consejo de la Presidencia l

l

l

Jefe del Consejo de la Presidencia o

2 de mayo de 1990

Mátyás SzÚros

Presidente interino

2 de mayo de 1990— 4 de agosto del 2000

Cora Arpád Góncz

Ar Presidente de la República

4 de agosto de 2000 — 5 de agosto de 2005

. Ferenc Mádl

Ar Presidente de la República

5 de agosto de 2005 6 de agosto de 2010

László Sólyom

Presidente de la República

6 de agosto de 2010 — 2 de abril de 2012

Pál Schmitt

Presidente de la República

2 de abril de 2012 — 10 de mayo de 2012

László Kóovér

Presidente interino

10 de mayo de 2012 — Actualidad

János Áder

Presidente de la República

Fuente: elaboración propia.

l

Jefe del Consejo de la Presidencia

El sistema político de Hungría

363

REFERENCIAS Almond, G. y S. Verba (1970). La cultura cívica. Estudio sobre participación política democrática en cinco naciones. Madrid: Fundación FOESSA. Bánsági, Z. (1996). The Work of Government and its Decision-Making System in 1995,

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Capítulo 12

El sistema político de los Países Bajos LETICIA RUIZ RODRÍGUEZ

Universidad Complutense de Madrid PATRICIA OTERO FELIPE Universidad de Burgos

1. INTRODUCCIÓN El Reino de los Países Bajos, Koninkrijk der Nederlanden, es un país cuya relevancia y proyección internacional contrasta con sus reducidas dimensiones: una extensión de 41.543 kilómetros cuadrados y una población de 17,2 millones de habitantes!. Como se verá a lo largo del capítulo, varias razones de índole política y social le confieren un gran interés como caso de estudio. El sistema político de los Países Bajos o de Holanda, como en muchas ocasiones

se conoce a este país, en referencia a las dos provincias más relevantes en que está

dividido el territorio (Holanda Septentrional y Holanda Meridional), representa tres aspectos interrelacionados con los que se suele asociar su dinámica política. En primer lugar, la sociedad holandesa ha sido históricamente un exponente de sociedad pilarizada con unos clivajes o líneas de división, fundamentalmente un clivaje de clase y un clivaje religioso, que generaron lealtades firmes hacia partidos

políticos que encarnaban unas y otras posiciones.

En combinación con este hecho, y como segundo aspecto destacado, los Países Bajos se dotaron de un sistema electoral proporcional, quizá el más proporcional del mundo, que ha generado un acentuado multipartidismo. En la actualidad conviven una diversidad de partidos que se distribuyen a lo largo del continuo ideológico y que obtienen representación en el Parlamento. En tercer lugar, dado que ningún partido consigue una mayoría suficiente para gobernar en solitario, los gobiernos de los Países Bajos son tradicionalmente de tipo coalicional, con un número variable de socios de gobierno. Estos socios no siempre están próximos entre sí en sus posiciones, por lo que los compromisos de gobierno y la duración de estas coaliciones representa un reto en sí mismo

Los Países Bajos es el sexto país europeo más pequeño precediéndole Malta, Luxemburgo, Chipre, Eslovenia y Bélgica.

366

Leticia Ruiz Rodríguez y Patricia Otero Felipe

que tiene, a su vez, y como veremos la ventaja de forzar a los partidos a acuerdos programáticos. La combinación de estos tres rasgos podría anticipar o sugerir un panorama inestable, tanto en términos políticos como sociales. Sin embargo, lejos de ello, los Países Bajos constituye una de las democracias más consolidadas de Europa. Los datos de índices de calidad de la democracia, como el de Varieties o Democracy (VDEM) (2020) o los datos del índice de Derechos y Libertades de Freedom House (2020) confirman, periódicamente, esta condición. El funcionamiento de sus instituciones y la capacidad para dar respuesta a las demandas de los ciudadanos suelen ser referenciadas en los trabajos sobre calidad de la democracia. Además, también destaca por ser uno de los países con menores percepciones de prácticas corruptas. La fórmula de equilibrio a la que se ha llegado con la combinación de un sistema electoral proporcional, un sistema multipartidista y gobiernos de coalición fue bautizada por Lijphart (1990), como modelo consensual”.

El diseño institucional del que se han dotado los holandeses es el de una monarquía parlamentaria. El monarca accede a la condición de Jefe de Estado de forma hereditaria dentro de la dinastía de los Orange. La jefatura de estado está dotada únicamente de funciones simbólicas mientras que las auténticas funciones ejecutivas recaen sobre el Primer Ministro y su Gobierno. Al ser un modelo parlamentario, el primer ministro es elegido indirectamente por los ciudadanos: es votado por los diputados de la Cámara Baja que, a su vez, han sido elegidos mediante sufragio universal. Por su parte, el poder legislativo está articulado en torno a dos cámaras y es el depositario de la soberanía nacional. Sobre éste recaen, además de las funciones legislativas, las de representación, así como la de control del gobierno. Algunas consideraciones geoestratégicas son también de utilidad para comprender la evolución de los Países Bajos. Por una parte, su condición de metrópoli con uno de los imperios coloniales más grandes, junto con sus puertos estratéglcos, le convirtió en una potencia comercial con una pujante burguesía. La independencia de las colonias de ultramar se produjo al finalizar la IIGM y hoy en día algunas islas caribeñas (Aruba, Curacao y Saint Maarten) forman parte de una suerte de federación dentro del Reino de los Países Bajos compuesta por seis países; si bien estos territorios no forman parte de la Unión Europea. Con el paso del tiempo, esta pujanza económica ha llevado a que el país ocupe un lugar destacado

2

El modelo consensual de Lijphart (1990) es una redefinición del concepto de democracia consociacional, que anteriormente elaboró para el caso de los Países Bajos y que, por los nuevos desarrollos políticos y societales, así como por un interés en la construcción de una tipología más general de políticas democráticas, ha sido reformulado. Una discusión sobre las diferencias entre democracia consensual y democracia consociacional se encuentra en dicho trabajo.

El sistema político de los Países Bajos

367

dentro de las economías más exitosas del mundo según muestran los datos del PIB y del índice de Desarrollo Humano?. Por otra parte, este país pequeño

en dimensiones tiene a vecinos poderosos

(Alemania y Francia, aunque separada esta última por Bélgica). Para responder a las presiones de éstos, su estrategia repetida fue la búsqueda de la neutralidad en sus relaciones con los vecinos europeos. Pero, todo ello, quedó truncado en la IIGM al ser sus territorios invadidos. Desde entonces, los Países Bajos ha virado hacia un papel activo en organismos internacionales, así como en la construcción de Europa. En relación a esto último, la fundación del BENELUX, un pacto aduanero y económico entre Bélgica (BE), Netherlands o Países Bajos (NE) y Luxemburgo (LUX), fue una de las piedras angulares de la actual Unión Europea al constituirse en una experiencia de proto-integración exitosa.

Así mismo, merece reseñarse que la situación geográfica de proximidad al mar que tienen los Países Bajos le ha llevado a enfrentarse al problema del anegamiento de sus tierras por el agua del mar. El ingenio y pericia ha devenido en un alto expertise técnico que, hasta la fecha, ha permitido que el país gane la batalla a la crecida del nivel del mar, drenando terrenos que han frenado el hundimiento de su territorio. Un dicho popular se hace eco del orgullo que exhiben sus habitantes en su lucha contra la naturaleza: “Dios creó la tierra, pero los holandeses crearon los Países Bajos”. Hasta la fecha, este empeño ha permitido el mantenimiento de su territorio. No es difícil imaginar entonces que el calentamiento global, y sus derivadas en lo que a gestión de sus terrenos frente al agua se refieren, ocupan parte del debate de partidos y líderes en los Países Bajos, así como de sus planes de gobierno, desde hace décadas. El siguiente apartado realiza una síntesis de los aspectos más destacados de la evolución histórica de los Países Bajos. La integración temporal de Países Bajos en el reino de España, así como su pasado como un mismo país con Bélgica, son dos aspectos destacados de su trayectoria en los siglos anteriores. Tras dicha contextualización, los siguientes apartados se detendrán en la organización territorial; en la forma de gobierno atendiendo al papel del jefe del Estado y del Primer Ministro, así como a la conformación de los gobiernos. Se explicará, también, la organización del Parlamento, así como los principales elementos del sistema electoral. Después se analizarán los principales rasgos del sistema de partidos, junto con las tendencias más destacadas de la secuencia electoral más reciente. Finalmente, se presentarán unas conclusiones con las que se cierra el capítulo.

Según los datos del PIB, la economía de los Países Bajos está entre las veinte primeras del mun-

do y según el Índice de Desarrollo Humano está entre los diez primeros países del mundo.

368

Leticia Ruiz Rodríguez y Patricia Otero Felipe

2. EVOLUCIÓN HISTÓRICA DE LOS PAÍSES BAJOS Una parte de la historia del Reino de los Países Bajos está asociada de España. Durante el siglo XVI los territorios de la actual Holanda, —hasta entonces dominados sucesivamente por tribus germánicas, por el Imperio romano, y luego por los francos—, pasaron a formar parte del Reino de España. Se conforma así el Imperio Borgoñón-Hasburgués bajo el reinado de Carlos V, al que luego sucedería Felipe Il. En 1558 los holandeses inician una revuelta, liderados por William de Orange, contra el catolicismo de Felipe II. En 1581 se constituyen en República Independiente y nace así la Unión de Utrecht, de inspiración calvinista en las provincias septentrionales, en oposición a la Unión de Arrás de las provincias meridionales que se someten a Felipe II. Las siete Provincias Unidas de la Unión de Utrecht se obligaban a constituir un sólo Estado donde cada región mantenía sus prerrogatlvas y privilegios y donde la responsabilidad de guerra y paz correspondía a unos Estados Generales, órgano colegiado en el que todas las provincias estaban representadas. Si bien William de Orange concebía la división de los Países Bajos entre Norte y Sur como una fórmula provisional, esta división ha resultado ser, con el paso del tiempo, una de tipo definitivo. Las Provincias Unidas se convertían, en suma, en una república confederada. Sin embargo, España seguiría controlando gran parte de lo que hoy son Bélgica y Luxemburgo, rechazando el reconocimiento de la independencia de los Países Bajos hasta la firma del Tratado de Westfalia en 1684*. Este tratado reconocía al Norte la república independiente de los Países Bajos, mientras que, en los territorios del Sur, el Reino de los Habsburgo conti-

nuaba todavía.

Durante el siglo XVII los Países Bajos se convirtieron en una potencia marítima y colonial. Pero su importancia fue disminuyendo paralela a la pérdida de superioridad tecnológica y a las guerras con España, Francia e Inglaterra durante el siglo X VIT. En 1806 se proclama el Reino de Holanda. Entre 1810 y 1813 el país perma-

nece anexionado a Francia. Al año siguiente de vencer

a Napoleón, 1814, el Con-

greso de Viena reconoce este territorio como zona independiente. Se proclama entonces el Reino de los Países Bajos Unidos, formado por las actuales Bélgica y Luxemburgo, bajo la soberanía del rey Frederic William 1 (en términos generacionales era el hijo de William V de Orange). La primera Constitución de los Países Bajos se aprueba ese mismo año y establece las características centrales del nuevo Reino. Aunque ésta se ha ido reformando progresivamente, se conservan todavía

+

Este Tratado pone fin a lo que en Holanda se conoce como Guerra de los Ochenta Años, iniciada con la revuelta. Sobre los efectos de esta revuelta en la sociedad holandesa, ver en Nierop,

1993.

El sistema político de los Países Bajos

369

los rasgos definitorios originarios, como el hecho de ser un estado unitario con un poder central dividido entre un Monarca constitucional y un Parlamento”. Los belgas se separaron de forma definitiva en 1830 para formar su propio reino, sólo quince años después de la unificación con Leopoldo de Sajonia-Coburgo como primer rey de los belgas. Con esta nueva configuración, Bélgica, al Sur, era en términos religiosos relativamente homogénea, pero en términos lingiísticos se di-

vidía entre el francés y el holandés (dutch), mientras que los Países Bajos, al Norte,

eran lingiísticamente homogéneos (con la excepción de las áreas donde el frisón todavía se habla) aunque estaban divididos en protestantes y católicos.

Fue el rey William II quien llevó a cabo la revisión y promulgó la Constitución de 1848 con importantes el futuro del Reino. Tras su largo reinado le sucedió período intermedio de su madre la reina Emma como

de la primera Constitución efectos liberalizadores para su hija Wilhelmina, con un reina regente.

Al estallar la Segunda Guerra Mundial los Países Bajos proclamaron su neutralidad ante el conflicto. Sin embargo, no pudieron evitar la ocupación alemana; de

modo que sus territorios, como los de la vecina Bélgica, fueron invadidos durante

casi cinco años. Dicha experiencia constituye un parteaguas en la historia de los Países Bajos. Por un lado, supone el cese de su política de neutralidad que había caracterizado la tradición política del país en materia de relaciones internacionales. A partir de la Segunda Guerra Mundial, los Países Bajos se convierten en participantes activos en foros y organizaciones internacionales, comprometidos

con la promoción del trasatlanticismo, la integración europea, el apoyo a los países en vías de desarrollo, el respeto por el derecho internacional, por los derechos humanos y por la democracia, entre otras cuestiones”. Por otro lado, tras la contienda bélica, las colonias de los Países Bajos en ultramar se independizan del Reino: Indonesia lo hace en 1949 y Surinam (antes Guyana holandesa) en 1975, Por su parte, Aruba y las cinco islas caribeñas que conformaron hasta el 2010 las Antillas Neerlandesas (Bonaire, Curacao, Saba, Saint Eustatius y Saint Maarten)

siguen siendo partes integrales del Reino, pero disfrutan de un alto grado de autonomía.

Sobre la historia de los Países Bajos durante el siglo XVII y siglos posteriores, ver en Price, 1998; Kossmann, 1978; Geyl, 1958 y 1961.

Algunos de los organismos internacionales a los que pertenecen los Países Bajos son: Naciones Unidas, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico, la Organización Mundial del Comercio, el Fondo Monetario Internacional y el Banco Europeo para la Reconstrucción y Desarrollo.

370

2.1.

Leticia Ruiz Rodríguez y Patricia Otero Felipe

Similitudes y diferencias con Bélgica tras un pasado común

Los orígenes de los Países Bajos como país independiente están asociados a los del país vecino, Bélgica, con el que constituyó un reino durante varios años. Áctualmente ambos países comparten algunos rasgos combinados con importantes diferencias. En el lado de las similitudes, los dos son reinos pequeños en su extensión geográfica, se encuentran situados entre países poderosos, están altamente desarrollados y en un momento dado estuvieron implicados en la administración de grandes colonias. En el caso de Bélgica su expansión colonial fue en Congo, Ruanda y Burundi suponiendo un fuerte desarrollo económico de su economía, como en el caso de Países Bajos. Además, ambos países, junto con Luxemburgo,

formaron la unión del Benelux al final de la Segunda Guerra Mundial, piedra fundacional clave en la experiencia de integración europea. Su condición de vecinos de pequeño tamaño que necesitaban una proyección fuera de sus fronteras constituyó el impulso para cooperar junto con Luxemburgo. En tercer lugar, Bélgica y los Países Bajos han asistido a la transformación para unos, caída para otros, de los pilares que estructuraban las sociedades de ambos países y al agravamiento de sus etnonacionalismos internos. En este proceso se ha acentuado el multipartidismo y las coaliciones de gobierno han sido el recurso habitual en ambos países. En lo que se refiere a las diferencias, en los Países Bajos, en contraste con Bélgica el conflicto religioso no fue tan virulento. La condición de minoría de los católicos frente a los protestantes hizo que éstos fueran menos ambiciosos en sus proclamas en Holanda mientras que en Bélgica hubo una gran oposición entre la Iglesia Católica y el Estado. Además, la pronta industrialización de Bélgica favoreció la emergencia de una oposición socialista mientras que Holanda, por el contrario, vivió un proceso de industrialización tardía en el que el socialismo emergió como opción cuando ya había partidos consolidados. Estos dos aspectos, que problematizaron notablemente la dinámica belga (si bien la historia holandesa está mucho más plagada de batallas que la de Bélgica), fueron cruciales en el período de formación del estado nación y han supuesto diferencias entre los dos países (Wusten y Roessingh, 1997). A estos dos conflictos se suma, en el caso belga, la tensión nacionalista que ha multiplicado el número de partidos. Fruto de lo cual, mientras que Holanda se ha mantenido como un estado de tipo unitario que se ha ido descentralizando, Bélgica se ha convertido en un estado federal. Esto ha sido posible tras varias oleadas de reformas que comenzaron en los años setenta del siglo pasado que desembocaron en una reforma de su Constitución en 1993. Desde entonces el modelo federal belga ha continuado adaptándose con diferentes soluciones institucionales”. Por su parte, Países Bajos no registra grandes conflictos en este plano con un modelo territorial que se describe en el siguiente apartado.

7

Ver en Deschouwer (2009).

El sistema político de los Países Bajos

371

3. LA ORGANIZACIÓN TERRITORIAL DE PAÍSES BAJOS: UN

ESTADO UNITARIO DESCENTRALIZADO

El Reino de los Países Bajos se constituyó en sus inicios como un estado uni-

tario y centralizado. Esta estructura unitaria se mantiene, aunque

los procesos

de desconcentración administrativa y descentralización iniciados en 1982, han ido asignando un papel más relevante a los entes subnacionales. De tal modo, es a partir de la reforma constitucional de 1983, cuando se define por primera vez al país como un estado unitario descentralizado con dos niveles de gobierno por debajo del nacional y el europeo: las provincias (en neerlandés provincies) y los municipios (Gemeenten). A esta distribución hay que añadir las comunidades de agua de dominio público (Waterschappen) y los seis territorios de ultramar, conocidos como las Antillas Neerlandesas hasta el 2010, que forman parte del Reino de los Países Bajos, pero no de la Unión Europea. Cada uno de estos seis territorios tiene su Constitución enmarcada en los estatutos del Reino de los Países Bajos de 1954, aunque con diferencias: las islas de Aruba, Curacao y Saint Maarten son territorios autónomos y como tales disfrutan de un alto estatus de autonomía. Por otro lado, Bonaire, Saba y Saint Eustatius fueron reconocidos en 2010 como

municipios especiales de los Países Bajos, pasando a ser “organismos públicos”, regidos por el artículo 134 de la Constitución (no por el 123 que corresponde a los municipios). Esto implica que no forman parte de ninguna provincia, sino que están conectadas directamente al nivel central y cuentan con una amplia carta de competencias municipales. La capital del Reino de los Países Bajos es Ámsterdam, aunque las sedes de las dos cámaras del Parlamento, los Ministerios de Administración Central y el Consejo de Estado se ubican en La Haya. El país se divide en doce provincias:

Holanda

del Norte, Holanda

del Sur,

Zelanda, Brabante Septentrional, Utrecht, Flevoland, Frisia, Groninga, Drenthe, Overijssel, Gúueldres y Limburgo. Todas ellas están reguladas por la Ley de provincias del año 1994, donde se establece su organización política de manera idéntica: cada una cuenta con un poder legislativo, un poder ejecutivo y un Comisionado del Rey.

El poder legislativo, llamado Consejo Provincial (Provinciale Staten), tiene un

tamaño variable en función de la población de la provincia. En las más pequeñas el Consejo cuenta con 39 miembros y en las más grandes 55, todos ellos elegidos cada cuatro años en las elecciones provinciales. Desde 2015, las elecciones provinciales coinciden con las elecciones para las Waterschappen, pero no lo hacen con las municipales, nacionales o europeas?. En estos comicios es frecuente En caso de coincidir en el mismo año las elecciones nacionales y las provinciales debido a la disolución anticipada del parlamento, las elecciones para la Cámara Baja se aplazarán hasta mayo.

372

Leticia Ruiz Rodríguez y Patricia Otero Felipe

que participen, además de los partidos de ámbito nacional, los partidos locales. Ello tiene consecuencias en la configuración de los gobiernos de las provincias. Los Consejos Provinciales tienen como tarea la supervisión de la administración del ejecutivo y de establecer las políticas y directrices a llevar a cabo, así como aprobar el presupuesto y los reglamentos provinciales, para lo cual suele reunirse mensualmente. No obstante, una de las responsabilidades más destacadas es la elección de los 75 miembros del Senado en los tres meses siguientes a su constitución. De hecho, es habitual que los miembros de los Consejos Provinciales elijan siempre a los miembros de su partido para el Senado, por lo que los resultados de las elecciones provinciales suelen reflejar la composición de la Cámara alta. ten,

El poder ejecutivo de las provincias recae en el College van Gedeputeerde Stao Junta, cuyo número

de miembros

(Gedeputeerden), entre 3 y 7, también

depende de la población de la provincia. En este caso, y a diferencia de lo que ocurre en los Consejos Provinciales, la pertenencia al ejecutivo es considerado un trabajo a tiempo completo y está remunerado. Este órgano es elegido de entre los miembros del Consejo Provincial, por lo que son bastante frecuentes los ejecutivos de coalición. Desde 2003, los miembros de la junta ejecutiva ya no pueden ser miembros del legislativo (Binnema y Vollard, 2021).

En cada una de las provincias existe la figura del Comisionado del Rey (Commissaris van de Kroning), el cargo político de mayor relevancia en este nivel territorial. El Comisionado del Rey es designado por la Corona, mediante Real Decreto elaborado por el gobierno nacional, si bien para su nombramiento se sigue la recomendación del Consejo Provincial. La función del Comisario es actuar tanto como presidente del ejecutivo provincial como del legislativo, teniendo derecho a voto únicamente en el órgano ejecutivo. El mandato del Comisionado del Rey es de seis años, pudiendo prorrogarse un periodo. Esto implica que no sigue el ciclo electoral regular, lo que enfatiza el papel imparcial y apolítico de esta figura. El Comisionado es directamente responsable ante el Ministerio del Interior y Relaciones del Reino y se encarga del área de orden público y seguridad. Por debajo del nivel provincial encontramos los gobiernos locales. Su número se ha reducido sustancialmente debido a un proceso gradual de fusión entre los municipios más pequeños, que se ha hecho más evidente con la profundización del proceso descentralizador. Por ejemplo, en 1950 el país contaba con más de un millar de municipios de los cuales más del 60 por ciento tenían con menos de 5000 habitantes, en 1970 había unos 913, en 2004 eran 483 de los cuales solo el 3 por ciento tenía menos de 5000 habitantes. En 2021 el país está dividido en 352 municipios.

La organización administrativa de los municipios se establece en la Ley de administración local de los Países Bajos de 1994 (Gemeentewet). Al igual que en las provincias, el gobierno local está organizado de manera uniforme en todos los

El sistema político de los Países Bajos

373

municipios, de los más pequeños a los más grandes. En todos ellos encontramos un poder legislativo, el Consejo Municipal o Pleno (Gemeenteraad o Raad) y un ejecutivo denominado College van Burgemeester en Wethouders o Junta de Gobierno del que forma parte el alcalde o Burgemeester. Los miembros del Consejo Municipal son elegidos directamente por los ciudadanos cada cuatro años durante las elecciones locales”. El número de representantes en este órgano depende del tamaño de la población; así mientras que los municipios más pequeños tienen nueve concejales, el mayor alcanza los 45. Lo habitual es que los miembros del Consejo estén afiliados a un partido político nacional o a un grupo local. La función principal del Consejo, además de la representativa, es la elección y supervisión del ejecutivo. Por su parte, el ejecutivo municipal o College van Burgemeester en Wethouders está conformado por los regidores, Wethouders, y el alcalde, Burgemeester. Su tamaño también varía en función del tamaño del municipio, con un máximo del 20 por ciento del número de miembros del Consejo, al que se ha de añadir el alcalde. Su composición partidista suele reproducir de manera proporcional la del Consejo Municipal, por lo que es también habitual la existencia de ejecutivos de coalición. La legislación prohíbe simultanear los puestos en el ejecutivo y legislativo municipal, por ello, si un miembro en ejercicio del Consejo Municipal es elegido para el ejecutivo, este concejal debe renunciar a su puesto en el Consejo. El cargo desempeñado en el ejecutivo municipal se considera un trabajo de tiempo completo, no así en el consejo municipal, por lo que sus miembros perciben un salario. El ejecutivo municipal y sus miembros individuales son responsables ante el Consejo Municipal de las medidas adoptadas y su ejecución. Por ello, si un ejecutivo municipal ya no goza de la confianza de su consejo, todo el órgano debe renunciar. Sin embargo, no es posible organizar elecciones anticipadas a nivel municipal. Esto significa que será necesario formar un nuevo ejecutivo con la composición existente en el Consejo Municipal. El ejecutivo de cada municipio es presidido por el alcalde (Burgemeester), que es nombrado por el gobierno central. Para su designación se tienen en cuenta criterios políticos, reflejando la coalición de gobierno central en ese momento, pero también técnicos, en función de la cualificación y experiencia de los candidatos. Desde 2001, los Consejos municipales y provinciales también participan en su selección. El alcalde es designado por un período de seis años y puede ser reelegido para un segundo período, con la aprobación previa del consejo municipal. Sin embargo, su destitución solo la puede llevar a cabo el gobierno nacional.

En principio, las elecciones se llevan a cabo el mismo día de marzo en todos los municipios, con la excepción de aquellos que se han fusionado recientemente o se espera lo hagan en los seis meses siguientes.

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Leticia Ruiz Rodríguez y Patricia Otero Felipe

El alcalde preside el ejecutivo y el consejo municipal, pero solo tiene derecho a votar en el primer órgano; de hecho, su voto puede incluso resultar decisivo cuando se ha producido un estancamiento. Tradicionalmente el alcalde ha tenido la responsabilidad principal del mantenimiento del orden público y la seguridad en su municipio. Además, muchos alcaldes juegan un papel activo en la promoción de su municipio, en las ciudades más grandes actúan además como jefes de las fuerzas de seguridad de la región. En los últimos años y fruto del proceso de descentralización iniciado en 1982, las provincias y los municipios han ido asumiendo nuevas responsabilidades, aunque han sido estos últimos los grandes beneficiados del proceso descentralizador

(Andeweg e Irwin, 2009). No obstante, el autogobierno alcanzado por los niveles

locales y provincial, está sujeto al respeto a la legislación nacional. La idea clave detrás de dicha autonomía es que la toma de decisiones sea lo más cercana poslble a la población, pero se mantiene la primacía del poder central, el cual puede intervenir e incluso suprimir los entes subnacionales. Las principales competencias de las provincias se relacionan con la planificación del espacio público, la gestión y protección del medio ambiente y la política

de naturaleza, el desarrollo económico regional, la ordenación del territorio, la

recreación, la cultura y el patrimonio, así como el bienestar. Además, están a cargo de la gestión administrativa, de la supervisión financiera de los municipios y juegan un papel clave en la coordinación vertical. Para el desarrollo de todas estas funciones, cada provincia cuenta con un fondo provincial que proporciona el gobierno central y constituye su principal fuente de ingresos, a los que se unen los ingresos provenientes de la recaudación del impuesto de matriculación. Pese a ello, la jerarquía del poder central se pone de manifiesto en la supervisión de la autoridad provincial, dado que cualquier decisión de la autoridad provincial puede ser anulada o suspendida por el Gobierno cuando las decisiones son contrarias a la ley o a los intereses públicos. Los municipios no sólo han incrementado sustancialmente sus responsabilidades y su presupuesto por la descentralización, sino también su capacidad de influencia como consecuencia de los procesos de fusión municipal. En este sentido, los municipios pueden aprovechar su posición de relevancia y tratar de manera directa con el gobierno nacional, sorteando a las autoridades provinciales. Un ejemplo de ello son las redes regionales e intermunicipales que han surgido en los últimos años, que de manera formal e informal han asumido el papel intermediador de las provincias, han conectado a los municipios con objetivos comunes, O han presionado por intereses regionales a nivel nacional y/o europeo (Binnema y Vollard, 2021).

El sistema político de los Países Bajos

373

Las competencias municipales incluyen: el desarrollo urbano y ordenamiento territorial, la política de empleo, el bienestar social, la salud pública, la vivienda social, el orden público y seguridad, la gestión de las carreteras locales y el transporte público, la educación primaria y secundaria, el desarrollo económico local, la cultura y recreación. Dicha autonomía está siempre sujeta a la supervisión de las provincias y el gobierno nacional, que puede decretar o suspender una decisión municipal. De hecho, cada año, los presupuestos y cuentas anuales de los municipios deben ser aprobados formalmente por su ejecutivo provincial. En cuanto a sus ingresos, aproximadamente un 60 por ciento provienen del gobierno central y su cantidad depende, entre otros factores, del número de ciudadanos y el tamaño del municipio. Á esta asignación general se añaden los fondos que están destinados a fines específicos y los impuestos municipales, los gravámenes, las tarifas y las tasas administrativas. Otros ingresos provienen de los activos de la capital, las propiedades y empresas propiedad del municipio. Por último, en la distribución territorial hay que señalar también las veintiuna comunidades de agua de dominio público, o Waterschappen, que constituyen los órganos más antiguos de la administración, creados incluso antes que el gobierno central. Estos órganos son los responsables de los asuntos hídricos tan relevantes en el país, entre ellos el nivel del agua subterránea, el tratamiento de las aguas residuales y el mantenimiento de los diques. Las Waterschappen son establecidas y disueltas por cada administración provincial. En cada una de ellas hay un cuerpo administrativo elegido en comicios cada cuatro años, un ejecutivo (college van dijkgraaf en heemraden) y un director o Dijkgraaf designado por el gobierno por seis años. Para financiar sus diversas actividades, las juntas de agua están autorlzadas a recaudar una serie de impuestos.

4. LA MONARQUÍA PARLAMENTARIA DE PAÍSES BAJOS La forma de gobierno de Países Bajos es una monarquía parlamentaria. El monarca es designado de forma hereditaria y tiene la condición de jefe del Estado con funciones simbólicas. Junto al monarca, el Primer Ministro, está al frente del

Gobierno como poder ejecutivo. Como en otros regímenes parlamentarios, el primer ministro es elegido de forma indirecta ya que son los votos de los integrantes de la Cámara Baja del Parlamento, elegidos directamente por sufragio universal, los que determinarán la elección del primer ministro.

A continuación, vemos de las funciones del jefe del Estado y del Primer Ministro en el sistema político holandés, así como el proceso de conformación del gobierno y articulación del Ejecutivo.

376

4,1.

Leticia Ruiz Rodríguez y Patricia Otero Felipe

El papel del monarca como jefe del Estado

El Reino de los Países Bajos se fundó en 1814 con la promulgación de una Constitución y la proclamación del Príncipe Frederic William de Orange como rey. La monarquía es hereditaria entre sus sucesores legítimos: la familia Orange-

Nassau (Art. 24 de la Constitución)*”. La Tabla 1 muestra la relación de monar-

cas holandeses desde esa fecha hasta nuestros días. La reina Beatrix sucedió en 1980 a la reina Juliana en el trono de los Países Bajos y en 2013 abdicó en su hijo Guillermo Alejandro que es el actual rey de los Países Bajos. Con Guillermo llega al trono un rey después de que en los Países Bajos haya habido tres mujeres al frente de la Corona de forma consecutiva (desde 1880 hasta 2013). La heredera de Guillermo, que en el futuro subirá al trono, será también una mujer, la actual

princesa Catalina Amalia de Orange que es la primogénita del rey Guillermo Alejandro.

El monarca en los Países Bajos tiene la función simbólica característica de los jefes de estado de otras monarquías parlamentarias europeas, como la belga, la española o la del Reino Unido. Así, la división de poderes de los Países Bajos confiere al rey un escaso poder sustantivo. El rol central del Monarca es ser el representante de su país en el exterior y símbolo de la unidad nacional de los Países Bajos en el interior. Además, la Monarquía representa la continuidad, tradición y permanencia del sistema político. No obstante, a pesar de que el papel del monarca es limitado, los contornos de su poder no pueden ser definidos con certeza. Es la práctica constitucional la que

ha ido definiendo dichos poderes que se limitan, formalmente, en la actualidad

al consejo, la mera presencia y la demostración de interés por el desarrollo de los acontecimientos en el país. Formalmente el rey nombra al Primer Ministro y al Gabinete que éste preside, esto es, el Consejo de Ministros!*, Además, el rey tendría la potestad para disolver el Parlamento y para aprobar legislación. Pero, en la

realidad, existen garantías constitucionales y prácticas que limitan enormemente

este poder. Por ejemplo, el nombramiento del Primer Ministro es una decisión que el Monarca realiza teniendo en cuenta la opinión de los líderes que participarán en el Gobierno de coalición. En cuanto a la capacidad de disolución del Parlamento esta posibilidad queda limitada al caso de que la coalición de Gobierno se des-

La reforma constitucional de 1983 eliminó la prioridad de los hijos sobre las hijas a la hora de heredar el trono. En el proceso de conformación del Gabinete tienen un papel muy destacado el formador, que dirige la formación de éste y el informador, que investiga previamente las posibilidades de formar un Gabinete. Ambos funcionan como consejeros del Rey y son propuestos por el Consejo de Estado, por los portavoces de las dos Cámaras y por los portavoces de todos los grupos parlamentarios de la Segunda Cámara.

El sistema político de los Países Bajos

377

integre. También el rey firma las leyes que aprueba el Parlamento sin posibilidad de introducir ningún matiz o consideración. En el ejercicio de sus funciones, el monarca no rinde cuentas ante ningún órgano, aunque como rey en un régimen constitucional, se pliega al ordenamiento constitucional del país. Al respecto, se ha producido una cierta normalización del control a la Corona en sede parlamentaria al pronunciarse sobre cuestiones diversas que atañen al rey y a sus decisiones, a veces del ámbito de su vida privada como la compra de una casa de verano, detalles relativos a la preparación de su matrimonio, o su comportamiento durante el confinamiento por COVID, por

citar tres ejemplos referidos al actual monarca de los holandeses. Por otra parte, se puede destacar que se trata de una monarquía cuyos recursos proceden de un presupuesto procedente de las arcas públicas, así como también ingresos fruto de su extensa actividad económica de carácter privado. Pese a su escaso papel sustantivo, el monarca posee alguna influencia derivada de los más de tres siglos de monarquía y de su papel en el proceso de construcción de los sucesivos gobiernos. Sobre esta cuestión nos detenemos a continuación. Tabla 1. Relación de Monarcas de los Países Bajos Período de reinado Louis Bonaparte (1778-1846)

1806-1810

Willem | (1772-1843)

1814-1840

Willem Il (1792-1849)

1840-1849

Willem 111 (1817-1890)

1849-1890

Wilhelmina (1880-1962)

1890-1948

Juliana (1909- 2004)

1948-1980

Beatrix (1938)

1980-2013

Guillermo Alejandro (1967)

-2013

Fuente: elaboración propia.

4.2.

La conformación de los gobiernos de coalición, el primer ministro y el diseño del Ejecutivo

El carácter multipartidista de los Países Bajos hace que ningún partido tenga mayoría suficiente para gobernar en solitario. De este modo, el proceso de negociación para la conformación de coaliciones es una cita ineludible después de cada elección al no arrojar resultados decisivos para ningún partido. Desde la Se-

gunda Guerra Mundial, ningún partido político ha conseguido en ese tiempo un

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Leticia Ruiz Rodríguez y Patricia Otero Felipe

número suficiente de votos para formar un Gobierno monocolor. Dos objetivos guían este ejercicio: la búsqueda de cargos y la búsqueda de políticas (Keman, 1996: 267). En dicho proceso los monarcas han adquirido, en ocasiones, un protagonismo mayor del que quizá se hubiera previsto. La figura del monarca se hace especialmente visible en dichos períodos. Hasta hace pocos años, el monarca nombraba, formalmente, al encargado de iniciar el proceso de consultas entre partidos. En la actualidad esta función la lleva a cabo el Parlamento al nombrar un explorador o informador antes de nombrar al formador en sí de la coalición. Una vez que concluye la totalidad del proceso, que puede prolongarse, porque exista algún tipo de acuerdo entre partidos, el Monarca nombra formalmente al ministro tras pronunciarse el Parlamento. Para ello se presenta el programa del nuevo gobierno ante la cámara donde también se debate, pero no hay formalmente ninguna sesión de investidura ni se realiza algún tipo de votación. Se puede decir que existe una tendencia creciente a detallar en los acuerdos coalicionales, que surgen de las discusiones en torno a la formación de las coaliciones, la política de los cuatro años del Gabinete. Si bien esta dinámica viene evidenciando la imposibilidad de plantear un plan de gobierno detallado y que cubra un período temporal tan largo, a la vez que restringe de una manera notable la independencia y alcance de la política gubernamental (Kortmann y Bovend'eert, 1993: 96). Este hecho de la negociación del programa de gobierno es interpretado por algunos autores como un indicador más del limitado rol de los programas de los partidos de forma individual, que son sólo importantes en una coyuntura determinada para mostrar la posición del partido (fundamentalmente durante la campaña electoral), pero que nunca pueden desarrollarse por completo en una lógica coalicional que implica negociación con otros partidos?”.

Merecen reseñarse, al menos, cuatro aspectos del resultado de esos procesos de conformación de coaliciones. En primer lugar, el reparto del número de ministros que le corresponde a cada partido socio de la coalición. Esta parte del proceso consume mucho tiempo. Aunque la asignación del número de carteras que cada partido ocupará suele seguir criterios proporcionales a la representación obtenida en el poder Legislativo, son frecuentes las disputas por ocupar Ministerios relevantes; lo que hay que combinar con la disponibilidad de candidatos con el perfil adecuado para dichos puestos. La duración del proceso es variable, pero en

12

Para un análisis de la congruencia entre programas de los partidos y políticas una vez en el

gobierno, ver Klingemann, Hofferbert y Budge (1994).

El sistema político de los Países Bajos

379

términos generales, comparado con otros países con sistemas políticos similares, el proceso en los Países Bajos es largo?”. En segundo lugar, como muestra la Tabla 2, el partido históricamente central en las coaliciones ha sido el CDA que desde la IIGM estuvo en casi todas las coaliciones y, actualmente el VVD. También el PvdA ha tenido su relevancia en estas coaliciones. En tercer lugar, a lo largo del tiempo se ha visto como en alguna ocasión el partido más votado quedaba excluido de la coalición de gobierno, aunque no es algo habitual. También suele suceder que los partidos más radicales quedan fuera de las coaliciones. En cuarto lugar, lo habitual en caso de que la coalición se rompa es convocar elecciones, pero puede darse una recomposición de la coalición ante la salida de un partido sin adelantar el calendario electoral. La formación de gobiernos en coalición tiene un efecto positivo que es la conformación de pactos programáticos a modo de compromisos entre diferentes partidos políticos difíciles de lograr en gobiernos mayoritarios. Sin embargo, la incertidumbre respecto a quienes serán los socios de coalición de un partido en caso de ganar ha llevado a que una parte de la ciudadanía reclame que los partidos anuncien con antelación sus posibles socios. Los electores pueden recurrir a la memoria y a las experiencias de entendimiento en anteriores coaliciones para

prever los movimientos tras las elecciones de los diferentes partidos políticos. No obstante, la limitación de este recurso queda reflejada en el hecho de que a lo largo de los tres gobiernos de Mark Rutte, primer ministro desde 2010 y de cara al cuarto gobierno, los socios de VVD han ido cambiando. En lo que se refiere al diseño del gobierno en los Países Bajos, esta institución comprende al Rey, con funciones formales, y a los ministros. En el apartado anterior se ha revisado la Monarquía, nos encargamos ahora de los otros órganos centrales del Gobierno: el Consejo de Ministros y el Consejo de Estado. El Consejo de Ministros (Ministerraad) está compuesto por los ministros y el Primer Ministro que lo preside y que es, a su vez, el jefe del Gobierno. Este órgano diseña e implementa la política gubernamental y es el responsable de los actos del Gobierno (el rey no lo es a pesar de estar formalmente incluido dentro del Gobierno). En el interior de este consejo existen ministros con y sin cartera ministerial. El conjunto de ministros, que no pueden ser simultáneamente miembros del Parlamento, son responsables ante éste. Dentro de ellos ocupa un lugar destacado el Primer Ministro que ejerce las funciones de liderazgo del gobierno, coordina la coalición y centraliza en su persona gran parte de la dinámica política del ejecutivo. En los casi veinte últimos años, los Países Bajos sólo han tenido dos

13

Excepcionalmente difícil fue la conformación de la coalición gubernamental en 1972 que tardó 163 días en hacerse realidad. Para un estudio más detallado sobre coaliciones y su formación,

ver Andeweg (1988) y en Maas (1986).

380

Leticia Ruiz Rodríguez y Patricia Otero Felipe

primeros ministros: Balkenende (CDA), elegido en tres ocasiones,

y Mark Rutte

(VVD), elegido en cuatro ocasiones. Si se revisa la secuencia de primeros ministros

se constata que la reelección consecutiva es un hecho frecuente. Por ejemplo, en

el pasado Drees (PvdA) fue elegido en cuatro ocasiones, gobernando desde 1948

hasta 1957; Lubbers (CDA) en tres ocasiones desde 1982 hasta 1993, por citar dos casos de este patrón reeleccionista. Por su parte, el Consejo de Estado (Raad van State) es el ente que aconseja al Gobierno. Está formado por los miembros de la familia real y por miembros nombrados por la Corona, generalmente con experiencia comercial, diplomática o militar. Este consejo es consultado en la elaboración de leyes antes de ser sometidas al Parlamento. A su vez, el Consejo de Estado canaliza las demandas de los ciudadanos contra las decisiones del ejecutivo. Junto a estas instituciones gubernamentales existe un complejo conglomerado de organizaciones, instituciones y servicios que dependen del Gobierno y que determinan importantes aspectos del proceso de toma de decisiones. Sobre éstas, también igual que en la mayoría de los países europeos occidentales, hay una escasa regulación constitucional (Kortmann y Bovend'eert, 1993: 305). Dentro de

este conjunto de órganos estatales destaca la Sala General de Cuentas, que ejerce el control sobre la gestión financiera de los fondos públicos, y el Ombudsman Nacional o Defensor del Pueblo que vigila la actuación de la Administración Pública y sus repercusiones sobre la ciudadanía?”*. Tabla 2. Coaliciones recientes de gobierno en Países Bajos Primer Ministro

Período

(Partido)

Socios de Coalición

Jan Peter Balkenende

2002-2003

Llamada Demócrata Cristiana (CDA)

VVD-LPF

Jan Peter Balkenende

2003-2006

| Llamada Demócrata Cristiana (CDA)

VVD-D66

2006-2007

| Llamada Demócrata Cristiana (CDA)

VVD

Jan Peter Balkenende

2007-2010

| Llamada Demócrata Cristiana (CDA)

PvdA-CU

Mark Rutte

2010-2012

| Partido Popular por la Libertad y la De-

| CDA-PVV

mocracia (VVD)

Mark Rutte

2012-2017

| Partido Popular por la Libertad y la De-

PT

mocracia (VVD)

14

La Sala General de Cuentas consta de tres miembros, uno de los cuales es nombrado presidente por el Gobierno. Por su parte el Ombudsman es nombrado por la Cámara Segunda.

El sistema político de los Países Bajos

Primer Ministro

Período

Mark Rutte

2017-2021

Mark Rutte

2021-

381

(Partido) | Partido Popular por la Libertad y la Democracia (VVD) Partido Popular por la Libertad y la Democracia (VVD)

socios de Coalición | CDA-D66CU |

No disponible

Fuente: elaboración propia.

5. EL PARLAMENTO EN LOS PAÍSES BAJOS El Parlamento (Staten-Generaal) es un órgano bicameral. La Cámara Primera,

Eerste Kamer, está compuesta por 75 miembros elegidos indirectamente Consejos Provinciales, Provinciale Staten, de las doce provincias por un de cuatro años. La Cámara Segunda, Tiweede Kamer, está conformada miembros elegidos de forma directa por los holandeses y también por un de cuatro años?”,

por los período por 150 período

La Cámara Segunda es la que tiene el mayor protagonismo dentro del Parlamento. Esta cámara es la que opera como la cámara baja, tal y como la conocemos en otros sistemas políticos. La función principal de la Cámara Segunda es la de legislar. Esta función, que comparte con el Gobierno y con la Cámara Primera, entraña tanto la creación de nuevas leyes, como la reforma de las existentes en caso necesario. Toda la legislación se inicia en esta cámara mientras que la Cámara Primera sólo tiene un papel ratificador. Los miembros de la Cámara Baja y los ministros son los que tienen iniciativa legislativa. Cualquier proyecto de ley se envía primero al Consejo de Estado, que analiza los aspectos legales de la ley. El Gobierno, en caso de haber sido iniciada la ley por sus ministros, suele reformar los proyectos con base en los comentarios que produzca este Órgano, a pesar de que no tiene obligación de ello. A continuación, el proyecto de ley se remite al jefe del Estado (la Reina). Con su firma y los comentarios hechos por el Consejo de Estado, el proyecto se envía a la Cámara Segunda. Dependiendo del tema sobre el que verse el proyecto de ley es recibido por un comité parlamentario u otro. Una vez que dicho comité ha reunido suficiente información convoca una reunión de todos los grupos parlamentarios para comentar el proyecto en cuestión. Tras la observación de estos

15

Una reforma de la Constitución en 1956 fijó el tamaño de las dos Cámaras. En otro orden de cosas, las elecciones a la Cámara Primera tienen lugar en un máximo de tres meses tras la elección de las Diputaciones Provinciales.

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Leticia Ruiz Rodríguez y Patricia Otero Felipe

comentarios, los ministros y Secretarios de Estado (o el parlamentario apoyado por su grupo parlamentario, en caso de que la iniciativa parta de éstos) defienden la ley en la Cámara. Los parlamentarios pueden pedir reformas del proyecto de ley y finalmente se procede a la votación. En caso de ser aceptado, el proyecto de ley se envía a la Cámara Primera para que emita su voto (aceptación o rechazo).

Si también es aprobado en esta Cámara, la ley se remite a la Reina y a aquellos ministros responsables de esa área (ya sea porque la iniciativa legislativa haya partido de ellos, o bien porque el tema sea de su competencia) para su firma y posterior publicación por el Ministro de Justicia en los boletines correspondientes como ley del Reino. Otra de las funciones centrales de la Cámara Segunda, como en la mayoría de

las democracias, es la de control del Gobierno. Para ello la Tiveede Kamer tiene

una serie de derechos que habilitan a quienes la componen para cumplir sus funciones: derecho a aprobar presupuesto, derecho a preguntar e interpelar a ministros

y Secretarios de Estado, mociones de queja, derecho de investigación, derecho de

reforma, derecho de iniciativa y derecho de enmienda. Aunque formalmente en los Países Bajos no hay ni moción de censura ni cuestión de confianza, las resoluciones de esta cámara pidiendo la dimisión de un ministro o de un presidente tendrían efectos similares. Sin embargo, al no establecer la Constitución este mecanismo, hay situaciones ambiguas donde no se sabe si se está pidiendo la dimisión del primer ministro o únicamente se controla su labor (Andeweg e Irwin, 2009). Un dato

revelador en esta dirección es que estas mociones de queja o de desaprobación no tienen efecto vinculante por lo que no tienen que acarrear dimisiones ni ceses.

Las funciones que cumple la Cámara Primera del Parlamento holandés le han

valido la caracterización de “Cámara de reflexión”, al estilo de una cámara alta

propia de un parlamentarismo asimétrico!?. Su composición es el reflejo de los resultados en el ámbito provincial ya que sus integrantes son elegidos por los Consejos Provinciales. Su principal tarea se vincula al proceso de revisión de la legislación. Formalmente esta cámara sólo puede aceptar o rechazar la legislación que ha sido aprobada en la Cámara Segunda. Ahora bien, en la práctica los debates en el Senado ayudan también a la interpretación de las leyes. Una vez que un proyecto de ley llega al Senado un comité decide si se debate directamente en la cámara o si es necesario un estudio preparatorio del proyecto. Este estudio

El Senado fue creado en 1815 por el rey William 1. Los belgas, que en ese año se habían unido a los actuales Países Bajos presionaron para su creación. Al principio de su creación, los senadores eran nombrados por el Rey y de forma vitalicia. Este órgano era así un instrumento de control de las decisiones de la Cámara Segunda en manos de la Monarquía. Tras la separación de Bélgica en 1830, el Senado holandés continuó su existencia y se transforma notablemente en la nueva Constitución de 1848, principalmente en lo referente a su rol en el sistema político y a los criterios de elección de sus miembros.

El sistema político de los Países Bajos

383

consiste principalmente en correspondencia escrita e intercambio de documentos con el Gobierno y con los grupos parlamentarios de la Cámara Segunda. Esta revisión de las leyes y su escrutinio se hace a veces también mediante consultas externas (ciudadanos individuales, organizaciones, delegaciones a las que se les da audiencia). La habilitación de esta cámara para el desempeño tanto de esta función como la de control de la acción gubernamental, es menor que en el caso de la Cámara Segunda. En este sentido, los senadores sólo tienen derecho a preguntas escritas, carecen del derecho de investigación. También carecen del derecho de enmienda y de iniciativa legislativa. Además del menor número de derechos de los que goza la Cámara Primera pa-

ra el ejercicio de sus funciones, existen otras diferencias entre ambas cámaras. Por

un lado, está la condición de políticos a tiempo parcial que ostentan los senadores frente a la dedicación exclusiva de los miembros de la Cámara Segunda. Por otro lado, como se comentará en el siguiente apartado su elección es indirecta por lo que no hacen campaña electoral. Ello contribuye a que se perciba a los miembros de la Cámara Primera y al órgano en general, como un elemento remoto de la política cotidiana. Además, al no estar formalmente atados al programa del Gobierno, el Senado opera de forma más independiente respecto del Gobierno que la Cámara Segunda. Paralelamente a la menor importancia de la Cámara Primera, destaca el papel creciente que en los últimos tiempos los diferentes grupos parlamentarios tienen en la política y en concreto en la Cámara Segunda. En este sentido, más que de partidocracia, hay autores que ya hablan de facciocracia (dominado por facciones, esto es por grupos parlamentarios de cada partido). El aumento del presupuesto de estos grupos, las mejores dotaciones en materia de presupuesto, así como ciertas modificaciones formales-institucionales de la dinámica de la Cámara son algunos de los aspectos que han favorecido la adopción de un papel relevante dentro de ésta, pero también, dentro de los partidos con respecto a los miembros del partido no parlamentarios (Andeweg, 2000; Andeweg, 1997).

6. EL SISTEMA ELECTORAL DE LOS PAÍSES BAJOS Los Países Bajos cuentan con uno de los sistemas electorales más proporcionales del mundo. Los 150 miembros de la Segunda Cámara (“Tweede Kamer”) son elegidos cada cuatro años mediante sufragio universal y directo en 20 circunscripciones en las que se divide el país!”. En cada una de estas circunscripciones los

17

Como se ha señalado anteriormente, los neerlandeses eligen mediante elecciones a los cuerpos

legislativos de los ámbitos municipales, provinciales, nacional, y al Parlamento Europeo, ade-

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Leticia Ruiz Rodríguez y Patricia Otero Felipe

partidos presentan unas listas cerradas y desbloqueadas, si bien estas listas pueden ser las mismas en varias o en la totalidad de las circunscripciones. El sistema tiene un umbral legal muy reducido y una fórmula de reparto proporcional basado en la cuota Hare en una primera fase, aplicándose en un segundo momento el método de resto mayor D*Hondt. Esta configuración se ha mantenido con pocos cambios desde hace décadas y explica en gran parte la fragmentación del sistema de partidos, la necesidad de coaliciones y los gobiernos inestables. El marco legal para las elecciones parlamentarias se encuentra en la Carta del Reino de los Países Bajos de 1954, la Constitución de los Países Bajos, la Ley de Elecciones de 1989 y el Decreto de Elecciones de 1989 que unificó las regulaciones anteriores relacionadas con los comicios. Las elecciones tienen lugar en el mes de marzo o mayo, dependiendo de su coincidencia con las elecciones provinciales o municipales, y se llevan a cabo en los colegios un miércoles, con el objetivo de mejorar la participación electoral. Todos los ciudadanos mayores de 18 años tienen derecho al voto, que dejó de ser obligatorio en 1970. El registro para poder participar en las elecciones es realizado de manera automática en el municipio donde resida el ciudadano. Existe la posibilidad del voto desde el extranjero, en cuyo caso los votantes deben registrarse activamente en el municipio de La Haya al menos seis semanas antes del día de las elecciones, por correo o por vía electrónica. Dos semanas antes del día de la elección a la Segunda Cámara cada ciudadano recibe una tarjeta que, junto con su identificación, le permitirá votar. Al menos con cuatro días de antelación a los comicios, se remite la lista de los candidatos, los horarios y direcciones donde es posible ejercer el derecho a voto. El día de la elección, cada votante recibe una papeleta que contiene tantas columnas como partidos se presentan en el distrito con un máximo de cincuenta nombres por partido (Jacobs, 2018)!*. En las primeras columnas de la papeleta aparecen los partidos más votados y en el resto aparecen las listas de los partidos que no tienen representación, éstos últimos ordenados por sorteo. Una particularidad del sistema electoral holandés es que el elector emite un voto al candidato, que debe marcar con un bolígrafo de color rojo, pero el auténtico receptor de ese voto es el partido. El elector puede votar al primer candidato que propone el partido de su elección (llamado list-puller), o a cualquier otro con independencia de su posición en la lista ejerciendo el “voto preferencial”. En este

más del cuerpo administrativo de las Waterschappen. Aunque los principios de representación proporcional se mantienen en todos estos métodos de elección, en este apartado solo veremos el sistema electoral para la elección de los parlamentarios nacionales. Los partidos que han logrado en las elecciones previas al menos 16 escaños pueden presentar 80 candidatos. Por lo que, dadas las características del sistema de partidos, las papeletas son de gran tamaño.

El sistema político de los Países Bajos

385

caso, no tiene impacto en el número de escaños que recibirá el partido, porque los votos de todos los candidatos de la lista se suman para determinar la distribución de escaños. Sin embargo, puede tener un impacto sobre cuál de los candidatos es realmente elegido. La mayoría de los votantes, no obstante, votan bajo la primera modalidad. Por ejemplo, en 2012 y 2017 apenas un 19 y un 27 por ciento utilizó el voto preferencial, respectivamente (Wauters et al., 2020). La composición de

las listas puede variar entre los distritos electorales, pero no es lo habitual. En la práctica, los veinte distritos funcionan como uno solo con una magnitud de 150, dado que los partidos pueden juntar los votos de las listas en los distritos. En caso de que un partido presente diferentes listas de candidatos en los distritos electorales, suele mantener los primeros puestos en todas las listas!?”, El reparto de escaños se aplica en dos momentos. Inicialmente se calcula un cociente electoral resultante de la división entre el número de votos válidos emitidos el país y el número de escaños a elegir, 150. De este modo la cuota varía en función de la participación electoral y el número de votos válidos que haya cada cita electoral. Una vez hallado el cociente se hace una primera distribución de escaños. Para ello se divide el número de votos de cada partido y el cociente electoral; el resultado que arroje es el número de escaños asignados en un primer momento al partido. El divisor electoral es también el umbral electoral, por lo que un partido que obtenga menos votos que el divisor electoral no obtiene el escaño y, además, los votos de ese partido se pierden. Si hubiera más escaños a repartir se distribuye utilizando el método de resto mayor de D”Hondt. Los candidatos que reciben votos preferenciales que ascienden al menos al 25% de la cuota electoral se declaran elegidos automáticamente, independientemente de su posición en la lista. Los escaños restantes se otorgan a los candidatos en el orden en que aparecen en sus listas respectivas. Las alianzas entre partidos, que han estado permitidas desde 1977 hasta el 2017, han reducido ligeramente el impacto del método D"Hondt en la desproporcionalidad de los escaños restantes. En la tabla siguiente se presenta un ejemplo detallado del proceso de recuento y asignación de escaños a partir de los resultados obtenidos en las elecciones de 2017.

Cada una de las listas deben estar respaldadas por declaraciones escritas de 30 votantes elegibles. Esta declaración debe ser firmada ante el alcalde de su municipio (o su representante designado). Los partidos sin representantes deben hacer un depósito independientemente del número de distritos en los que se presenten la lista. Este depósito se devuelve si el partido recibe el 75% del cociente electoral nacional (aproximadamente 0,5% de los votos).

386

Leticia Ruiz Rodríguez y Patricia Otero Felipe

Tabla 3. Ejemplo de distribución de los escaños en Países Bajos en 2017 Número de votos válidos: 10.516.041 Número de votos necesarios para asegurar un escaño: (votos válidos/150= cociente electoral):

70.106.94

Número de partidos compitiendo: 28 Número de candidatos compitiendo: 1.116.

. Partido

|

A

, Número de votos

C D Promedio B Promedio C después , . Numero % de | Escaños | de votos por | de asignar | . % de Zn. ori final de | Votos por escaño si el primer | caños | ESCaños cuota | se asigna el escaño pendiente escaño

VVD

2.238.351

|21,3

31

69.948,47

67.828,82

33

22,00

PVV

1.372.941

|13,1

19

68.647,05

Sin cambios

20

13,33

CDA

1.301.796

|12,4

18

68.515,58

Sin cambios

19

12,67

D66

1.285.819

|12,2

18

67.674,68

Sin cambios

19

12,67

GL

959.600

9,1

13

68.542,86

Sin cambios

14

9,33

SP

955.633

9,1

13

68.259,50

Sin cambios

14

9,33

PvDA

599.699

5,7

8

66.633,22

Sin cambios

9

6,00

CU

356.271

3,14

5

59.378,50

Sin cambios

5

3,33

PvdD

335.214

3,2

4

67.042,80

Sin cambios

5

3,33

| 327.131

3,1

4

65.426,20

Sin cambios

4

2,07

SGP

218.950

2,1

3

54.737,50

Sin cambios

3

2,00

DENK

216.147

2,1

3

54.036,75

Sin cambios

3

2,00

FVD

187.162

1,8

2

62.387,33

Sin cambios

2

1,33

Otros

161.327

1,5

—

5O0PLUS

—

Distribución de los escaños por partido/coalición Paso 1. Se cuentan los votos y se calculan los totales para cada partido. Esta cifra es la suma de los votos de cada candidato de la lista del partido. Paso 2. Se determina el cociente electoral dividiendo el número total de votos válidos entre los

150 escaños de la Segunda Cámara, en 2017 fueron 71.106.94. Paso 3. Para cada partido el número total de votos se divide por la cuota electoral. En caso de alianza electoral se cuenta únicamente un solo partido. En esta fase se distribuyen los escaños de “cuota completa” o Volle Cetels, que en la práctica no llegan nunca a 150. Los partidos que obtienen menos votos que dicha cuota no obtienen escaño. En 2017 se repartieron 142, por lo que quedaron 8 escaños por repartir. Paso 4. Se distribuyen los asientos restantes. Para cada partido, el número total de votos (Columna A) se divide por el número de escaños de cuota completa + 1 (Columna B) para determinar cuál sería el promedio de votos por escaño resultante si se asignara al partido o coalición. Este promedio está recogido en la Columna C.

El sistema político de los Países Bajos

387

Paso 5. A continuación, se clasifican los promedios resultantes. El partido que tiene el promedio más alto recibe el primer escaño restante, en este caso el VVD, Paso 6. Posteriormente, el promedio de ese partido se calcula en función de su nuevo número de escaños (cupo completo de escaños + 1 escaño restante) + 1 y los promedios se clasifican nuevamente (67.828,82 para el VVD). Este procedimiento se repite hasta que no queden asientos restantes (Columna D). En este paso los partidos que se presentaran en alianza (prohibidas desde 2017) se consideran todavía como un solo partido. Este método de distribución de escaños favorece ligeramente a los partidos más grandes, aunque su efecto puede ser compensado con la posibilidad de formar alianzas electorales. La columna E da el número final de escaños. Distribución de los escaños dentro de una alianza (permitidas hasta 2017)

Paso 7. Para los partidos que se han presentado en alianza, los escaños tienen que ser distribuidos entre los partidos. Para ello se calcula un cociente intra-alianza basado en el número de votos que ha conseguido la alianza entre el número de escaños que le han correspondido a la alianza. Cada partido recibe un escaño por cada múltiplo de este cociente electoral intra-alianza. Distribución de escaños a las listas de las circunscripciones Paso 8. Todos los partidos que hayan vinculado sus listas a un distrito tienen que distribuir los escaños que les corresponden entre sus listas de los distritos. Se calcula un cociente electoral intrapartidista basado en el número de votos que ha conseguido el partido entre el número de escaños que ha recibido el partido. Cada lista de distrito recibe un escaño por cada múltiplo del cociente electoral intraparlamentario. Distribución de los escaños a candidatos de una lista del distrito

Paso 9. La distribución de los escaños a los candidatos se divide en dos fases. Primero, el umbral

de preferencia se calcula dividiendo la cuota electoral nacional por cuatro. En 2017, el umbral fue de 17.527(70.106.94/4). Los candidatos que recibieron más votos de preferencia que dicho cociente se les declara electos con independencia de su posición en la lista del distrito donde recibieron más votos. Paso 10. Todos los asientos restantes se distribuyen según el orden de la lista. Los candidatos que ganan un escaño en más de un distrito son elegidos diputados por el distrito donde recibieron más votos. Fuente: Adaptado de Andeweg e Irwin (2009).

El rasgo más destacado de este sistema electoral es su alta proporcionalidad si contrastamos los votos conseguidos por los partidos y los escaños que les son asignados. Sirva como ejemplo que el promedio del índice de proporcionalidad

entre las elecciones de 1946 y 2017 es de 0,96 (Gallagher, 2019). A esto se une

la relativa fácil entrada de nuevos partidos, ya que con apenas un 0,7% de los votos es posible obtener un escaño en la Segunda cámara; esto, dependiendo de la participación electoral, pueden ser entre 60.000 y algo más de 70.000 votos. Todo ello hace que un cambio, aunque sea pequeño, en las preferencias de los electores puede aumentar la presencia del número de partidos con representación. Para frenar dicho efecto, los partidos que se presentan por primera vez a las elecciones tienen que pagar un depósito que pierden si no superan el 0,5% del voto total.

389

Leticia Ruiz Rodríguez y Patricia Otero Felipe

Esta alta proporcionalidad se ha relacionado directamente en el alto número de partidos políticos con representación. Pero sus efectos se extienden también a la dinámica interna de los partidos, debido a que el elector vota a candidatos y el receptor del voto es el partido. Pese a que existe la posibilidad del voto preferencial, su práctica es limitada por varias razones. Por un lado, debido al efecto mecánico del sistema electoral, porque el umbral de preferencia suele ser bastante alto, al menos un 25% de la cuota electoral. Teniendo en cuenta que el país funciona como un solo distrito, solo unos pocos candidatos son lo suficientemente conocidos para lograr el escaño con los votos preferentes. Á esto se añade el diseño de las papeletas con listas de nombres muy largas donde los electores tienden a marcar los primeros puestos, que suelen ser los más populares en cada partido (Spierings y Jacobs, 2014). Hay que tener en cuenta, además, que las campañas

individuales son excesivamente costosas y los partidos suelen tener recursos limitados que generalmente se concentran en los cabezas de lista. Todo ello favorece una alta dependencia del partido por parte de los candidatos, aunque en caso de ser elegidos y abandonar el partido, pueden mantener su escaño. De este modo, los candidatos tienen dos alternativas: o bien logran que el partido los coloque en los primeros puestos de la lista, o bien se lanzan a una campaña centrada en su candidatura para obtener votos preferenciales (Jacobs, 2018). Esta segunda opción es la que tiene menos probabilidad de éxito: entre 1997 y 2012, tan solo nueve candidatos lograron ser elegidos con votos preferenciales. Como resultado de todo ello se genera una notable distancia entre representantes y representados: los partidos en teoría pueden presentar listas electorales en cada distrito, pero muchas veces presentan la misma lista en todos los distritos sólo con ligeras variaciones en los últimos puestos. Los primeros lugares están ocupados por candidatos con proyección nacional y los últimos son candidatos con proyección en el distrito. Esta distribución dificulta que los candidatos de los distritos consigan escaño. Así mismo, aunque es cierto que los candidatos que tengan más del 0,25 del cociente electoral se convierten en diputados directamente, muchas veces los partidos presionan para que el candidato local renuncie a este derecho (Andeweg e Irwin, 2009). De este modo, en el caso de que queden escaños sin llenar tras repartir aquellos que superan esta cuota, se sigue el orden de la lista. Todo ello evidencia el poder de los órganos nacionales de los partidos frente a los regionales y que hay aspectos del sistema electoral y dinámicas de los partidos políticos que llevan a que el elector decida su voto con incertidumbre respecto a los candidatos que le representarán en la Cámara. Como hemos visto, la proporcionalidad del sistema electoral también tiene impactos en la formación de gobierno, que suele demorarse en largas negociaciones para formar una coalición de gobierno, pero también en su duración. No es frecuente que los gabinetes agoten los cuatro años de mandato. Una de las razones de estas largas negociaciones reside en el propio sistema que desincentiva la formación de coaliciones electorales. De

El sistema político de los Países Bajos

389

este modo, el elevado número de partidos que obtienen representación hace difícil prever qué partidos formarán mayoría para formar gobierno.

7. EL SISTEMA DE PARTIDOS, LOS PARTIDOS POLÍTICOS Y LAS ELECCIONES EN LOS PAISES BAJOS Hay dos elementos indispensables para entender la configuración y evolución del sistema de partidos de los Países Bajos. Como ha sido señalado anteriormente, el país se ha caracterizado por una segmentación o pilarizacion (verzuiling) de su sociedad en diferentes subculturas, conocidos como pilares, construidos a partir

de los clivajes religiosos y de clase. Estos pilares desarrollaron durante décadas sus redes de organizaciones sociales e instituciones políticas, entre ellas sus propios partidos políticos. Históricamente fueron cinco los pilares que dieron lugar a los partidos más relevantes en el siglo XX: un pilar católico, dos pilares protestantes, un pilar socialista y uno liberal de menor relevancia (Andeweg e Irwin, 2009). Durante el periodo de pilarización el papel de cada partido estuvo muy bien delimitado y ligado a las otras organizaciones del pilar correspondiente (me-

dios de comunicación, sindicatos, organizaciones empresariales, entre otros). El

segundo aspecto fundamental del sistema de partidos tiene que ver con la cultura del consenso y del acuerdo propias en un país donde ningún partido ha logrado la victoria electoral (o parlamentaria) que le haya permitido gobernar en solitario. Como hemos visto, la tendencia a formar gabinetes de coalición de gran tamaño ha facilitado que varios partidos hayan participado en el gobierno. Algo que ha ayudado a la despolitización de temas en conflicto, a la tolerancia de las diferencias religiosas y a la resolución de problemas a través de los acuerdos programáticos entre los líderes de los partidos de gobierno y oposición (Deschouwer, 2002). Tres grandes familias políticas han dominado

el panorama

político desde

1918: los partidos demócrata-cristianos (KVP, ARP, CHU), la socialdemocracia o laboristas (PvdA) y los liberales (fundamentalmente el VVD). Estos partidos

fueron, hasta mediados de la década de 1960, los principales actores políticos, logrando entre el 84 y el 92 por ciento de los votos en las elecciones parlamentarias. Estos fueron, además, “partidos pilares”, porque organizaron durante años los segmentos subculturales en la sociedad neerlandesa. A partir de esta etapa comenzó un proceso de depilarización y, como consecuencia, una mayor dificultad de los partidos para representar dichos grupos sociales y movilizar votantes a partir de las identidades compartidas en el pilar correspondiente. De tal modo, aproximadamente el 70 por ciento de cada subcultura votaba a su partido en la década de los años 50, mientras que tan solo el 45 por ciento lo hizo en la década de los años 90 (Andeweg, 1999).

390

Leticia Ruiz Rodríguez y Patricia Otero Felipe

Los partidos demócrata-cristianos conservaron la mayoría en el parlamento hasta las elecciones de 1967. Católicos, protestantes y protestantes ortodoxos tuvieron durante parte del siglo XX su propio partido político: el partido Po-

pular Católico (KVP), la Unión Histórica Cristiana (CHU) y el Partido Antirrevolucionario (ARP), respectivamente. Entre 1918 y 1977, al menos uno de ellos

formó gobierno, bien con los laboristas o con los liberales. Sin embargo, debido al proceso de secularización de la sociedad fueron perdieron gran parte de su apoyo entre 1967 y 1972. Los tres partidos demócrata cristianos se fusionaron en las elecciones de 1977 y crearon la Llamada Demócrata-Cristiana (CDA). En la actualidad, este partido tiene una agenda de centro derecha en los temas económicos y defiende políticas conservadoras sobre los temas morales. Debido a su posición centrista en cuestiones económicas, el CDA fue el partido del legislador mediano entre 1977 y 2006 y ha formado parte de todos gobiernos desde 1977, a excepción de los comprendidos entre los años 2002-2010. Además de estos tres grandes partidos confesionales, hay que considerar varios pequeños partidos protestantes ortodoxos situados a la derecha de los demócratas cristianos. Uno de ellos es el Partido Político Reformado

(SGP) (1918), que

mantiene hasta la fecha su presencia en el parlamento y destaca por sus posiciones ultraconservadoras en cuestiones morales. A esta familia pertenecen también la Liga Política Reformada (GPV) (1948) y la Federación Política Reformada (RPF) (1975), que se fusionaron en el año 2000 para formar la Unión Cristina (CU). Las escisiones de la familia cristiana en el ala izquierda han sido menores. Destaca, por ejemplo, la creación en 1968 del Partido Radical (PPR) tras la expulsión de cuatro parlamentarios del partido católico. Este partido fue perdiendo progresivamente su identidad religiosa hasta acabar uniéndose con otras formaciones en 1989 durante el proceso de creación del Partido Verde (GL). Por su parte, el Partido Laborista (PvdA) fue también una de las primeras fuerzas políticas durante gran parte del periodo de la posguerra. Fue fundado en 1946 a partir de la fusión del Partido Social Demócrata de los trabajadores (1894), la Liga Democrática (VDB 1901) y la Unión Demócrata Cristiana (CDU

1926). El PvdA ha sido un miembro habitual en los gobiernos de coalición, pero no ha logrado ser primera fuerza; su mejor resultado fue en 1986, cuando octuvo algo más del 33 por ciento de los votos. El partido mantiene en la actualidad posiciones de centro izquierda en asuntos económicos y progresistas en las cuestiones

morales. Por ejemplo, es un gran defensor del estado del bienestar y sus políticas clave se centran en la educación pública, la salud y la seguridad. A la izquierda del partido laborista se encuentra el Partido Socialista (SP), fun-

dado en 1972 a partir de una escisión del Partido Comunista de los Países Bajos (CPN). Esta formación destaca por su oposición a la privatización de los servicios públicos, el apoyo a una mayor inversión en salud, en educación y en seguridad

El sistema político de los Países Bajos

391

pública. Además, es bastante crítico con la globalización y ha adoptado una posición euroescéptica “blanda” al mostrar su oposición a la transferencia de poderes nacionales a la UE. Otra formación relevante es la Izquierda Verde (GL) fundada

en 1989 con la fusión de cuatro partidos: el Partido Comunista de los Países Bajos (CPN), el Partido Popular Evangélico (EVP), el Partido Socialista Pacifista y el Partido Político de Radicales (PRR). Su programa está centrado en la defensa del medio ambiente y en resolver problemas ambientales como el cambio climático. Dentro de la familia liberal la principal fuerza política es el Partido Popular por la Libertad y la democracia (VVD). El partido se creó en 1948 a partir del extinto Partido por la Libertad (PvdV) y varios miembros del ala liberal del PvdA.

Su rendimiento electoral en los primeros años fue similar al que habían obtenido otras formaciones liberales en el pasado, logrando alrededor del 10 por ciento del apoyo electoral. Sin embargo, desde 1972 logró aumentar su base electoral pasando a ser la tercera fuerza política (Andeweg e Irwin, 2009). A partir de 1994 ha sido un participante habitual de los gobiernos de coalición y cuenta desde el 2010 con el apoyo mayoritario en las urnas. El partido se define como conservador-liberal, se opone a la intervención del gobierno en cuestiones económicas y morales, defiende la responsabilidad y las libertades individuales. Otro partido incluido en la familia liberal es el partido social-liberal Demócratas 66 (D66). Este partido toma su nombre del año de su fundación, en 1966, por un grupo de intelectuales provenientes de Ámsterdam. Originalmente, el objetivo principal del partido era democratizar el sistema político holandés con el impulso de varias reformas, entre ellas la abolición del voto obligatorio, y otras que no fueron exitosas como la reforma de la elección del primer ministro. Con el tiempo ha desarrollado una ideología socialmente más liberal. Su éxito electoral ha sido moderado, mostrando mucha oscilación en su rendimiento electoral. El partido es uno de los más entusiastas con la integración europea, mantiene posturas progresistas sobre asuntos morales y de reforma democrática, aunque se ubica a la derecha del PvdA en cuestiones económicas. Por ejemplo, apoya los recortes de impuestos para las clases media y baja y el aumento del gasto público en educación. Además de las familias tradicionales, son varias las formaciones políticas ubicadas en la extrema derecha que han ido surgiendo en los Países Bajos a partir de la década de los años 60. No obstante, la mayoría de éstas no lograron retener los representantes más allá de uno o dos periodos. Uno de los partidos más exitosos fue la Lista Pim Fortuyn (LPF), fundado en 2002 por un publicista que provenía de un partido populista con origen local, Holanda Habitable (LN). Su líder, Fortuyn, supo explotar el desencanto con los partidos tradicionales de los sectores del electorado que veían con preocupación la inmigración y problemas de la inteeración de la población inmigrante. Aunque fue asesinado unos días antes de las elecciones de 2002, logró 26 escaños y formó parte, brevemente, de la coalición del gobierno junto con el CDA y el VVD. La ausencia de liderazgo dejó al partido

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Leticia Ruiz Rodríguez y Patricia Otero Felipe

sumido en disputas internas y desapareció en 2008. Sin embargo, y pese a su corta

trayectoria, LPF abrió el espacio a otras formaciones de derecha radical que han logrado presencia parlamentaria desde entonces. Una de ellas es el Partido por la Libertad (PVV). Este partido populista de derecha radical fue fundado en 2004 por Geert Wilders, quien había sido diputado con VVD. El PVV destaca por sus posturas contrarias a la inmigración y su defensa de la “desislamización” de los Países Bajos. Es, además, uno de los partidos que aboga por la salida de los Países Bajos de la Unión Europea. También dentro de esta familia destaca Foro para la Democracia (FVD) fundado en 2015 como un think thank de orientación euroescéptica dirigido por Thierry Baudet. Su primera incursión electoral fue en 2017 en el que consiguió dos escaños. En su programa se entrelazan medidas propias de los partidos de izquierda y de derecha; por ejemplo, defienden la reducción de impuestos, pero con excepciones en el ámbito de la asistencia sanitaria y las pensiones; por otro lado, propone reducir la edad de jubilación y se opone a los recortes para el cuidado de las personas mayores (Otjes, 2021). El escenario partidista holandés a nivel nacional se ampliado en los últimos años con el surgimiento de pequeños partidos que se mantienen con representación y que son difíciles de ubicar en una familia de partidos. Estas formaciones

destacan por su propósito de representación de los intereses de grupos específicos

de la sociedad holandesa. Uno de esos grupos son los votantes mayores, para los que se han formado varios partidos con cierto éxito electoral: en 1994 surgieron la Asociación General de Personas Mayores (AOV) y la Unión 55+, que obtuvie-

ron seis escaños y un escaño, respectivamente. En los comicios de 2012, apareció

un nuevo partido de características similares, 50+, fundado en su mayoría por ex miembros del Partido Laborista. Otro partido de reciente creación es DENK, fundado en 2014 por dos exparlamentarios del PvdA. Su programa está enfocado en la defensa de los derechos de la población inmigrante de origen turco. También dentro de este grupo de partidos podemos destacar el Partido por los animales (PVdD). Fue fundado en 2002 por miembros de una organización contraria al uso de pieles. Con un programa centrado en mayor medida en las políticas agrícolas y de bienestar animal, mantiene desde el 2006 representación en la cámara baja. Respecto a la estructuración de la competencia partidista, tradicionalmente el sistema de partidos de Países Bajos se caracterizaba por dos líneas de conflicto: una dimensión económica que ha diferenciado a los partidos en la izquierda y en la derecha, y una de carácter cultural que separaba a los partidos religiosos y seculares en temas como el papel de la religión, la eutanasia, el aborto y el matrimonio entre personas del mismo sexo (De Vries et al., 2013). En la década de

los años ochenta tuvo lugar una convergencia ideológica hacia el centro entre los principales partidos que, además de reducir la polarización del sistema y favorecer los acuerdos de gobierno, dejó espacios para nuevas formaciones políticas, en particular aquellas de la familia de derecha radical populista (Andeweg e Irwin,

El sistema político de los Países Bajos

393

2009). En este sentido, la llegada en 2002 de LFP significó la politización de nuevos temas y, con ello, el aumento de la polarización del sistema de partidos (Oosterwall y Torenvlied, 2010). La dimensión cultural se renovó, añadiendo a los viejos temas cuestiones más conflictivas en la sociedad neerlandesa, como la actitud hacia la inmigración, el multiculturalismo y la asimilación. Esta nueva dimensión cultural está relacionada con la dimensión izquierda derecha. Los partidos CDA, VVD, LPF (hasta su desaparición), PVV y FVD se han opuesto a las

políticas económicas

igualitarias y se inclinan mayoritariamente

por limitar la

inmigración. En la izquierda, el PvdA, SP, GL o DENK favorecen las políticas económicas igualitarias y están más abiertos a la inmigración, en particular a la entrada de refugiados (Pellikan et al. 2018). Por otra parte, la dimensión europea

está cada vez más presente en la estructuración del comportamiento electoral y la competencia de los partidos en el país. Á este respecto, el referéndum sobre el Tratado Constitucional Europeo de 2005 (que fue rechazado), y la posterior ratificación del Tratado de Lisboa, agregó la politización de la integración de la UE como una línea de conflicto más sobre la que los partidos han exhibido posiciones enfrentadas (Otjes, 2018). Por ejemplo, los partidos más tradicionales (CDA,

D66, PvdA y VVD) han tenido una actitud favorable a la integración europea, mientras que el SP, PVV, FVD y los pequeños partidos cristianos han manifestado, con diferente intensidad, posiciones más euroescépticas. Hoy en día podemos advertir una gran diversidad de partidos a lo largo del continuo izquierda-derecha. El Gráfico 1 muestra su posicionamiento en la dimensión ideológica a partir de la base de expertos CHES en 2019 (Chapel Hill). Son varios los partidos ubicados en la izquierda: SP, la izquierda verde (GL) y PvdD se ubican muy próximos entre sí. Más hacia el centro izquierda encontramos a PvdA y su escisión, DENK. Los partidos Unión Cristiana (CU), D66 y 50+

se ubican en el centro de la escala. Más en el centro derecha están CDA y VVD y en el extremo se colocan SGP, PVV y FVD. En el gráfico se incluye, además, la ubicación en la dimensión verde, alternativa (GAL), libertaria y la tradicionalista, autoritaria, nacionalista (TAN) (Kriesi et al. 2008). Son varios los temas que pue-

den ser incluidos en esta dimensión (globalización, integración europea, inmigración), pero hay dos que sobresalen y son particularmente relevantes en Holanda: inmigración e integración. De este modo, los partidos ubicados en el espacio GAL generalmente tienen una visión más cosmopolita de la ciudadanía, apoyan mayores libertades civiles, el matrimonio entre personas del mismo sexo o defienden un papel más importante de los ciudadanos en el gobierno. Por el contrario, los partidos en el extremo TAN suelen rechazar estas ideas, favoreciendo la ley, el orden

y la tradición. De este modo, los partidos ubicados en la derecha radical movilizan a los votantes en esta dimensión tomando posiciones firmes sobre el control de la inmigración y la preservación de la soberanía nacional, por lo que suelen tener posiciones más euroescépticas.

394

Leticia Ruiz Rodríguez y Patricia Otero Felipe

Gráfico 1. Dimensiones de competencia de los partidos en Países Bajos (2019) 10

TAN TRADICIONALISTA, AUTORITARIA, NATIONAUISTA

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Fuente: elaboración propia a partir de los datos de expertos en partidos políticos CHES 2019 (Chapel Hill).

En lo que se refiere al formato del sistema de partidos, este ha sido siempre multipartidista. El gráfico 2 muestra desde las elecciones de 1946 el incremento y la reducción del número efectivo de partidos (electorales y parlamentarios) (Laakso y Taagepera, 1979) junto con el número de partidos que han obtenido representación en la Cámara baja. En estas primeras elecciones el número de partidos fue significativamente más bajo que en las décadas precedentes debido a la restructuración del sistema de partidos tras la guerra; de hecho, entre 1918 y 1937 el número de partidos con representación en el parlamento fue superior a 12 (Andeweg e Irwin, 2009). Tal y como vemos en el gráfico, una vez que el sistema de pilarización comenzó a debilitarse a partir de la década de los años 60, hubo un aumento importante tanto de los partidos en competición como de los que consiguieron con escaños. A este periodo le sucedió otro caracterizado por una reducción en ambos índices debido, fundamentalmente, a las fusiones de los principales partidos religiosos en la CDA (1977), las ocurridas en varios partidos

El sistema político de los Países Bajos

395

de izquierda con la creación de los Verdes (GL en 1989), y la de los partidos pro-

testantes (CU en 2000).

Gráfico 2. Número efectivos de partidos (electorales y parlamentarios) y número de partidos con representación (1946-2021) 20 18

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Cálculo de las autoras en 2021.

Fuente: elaboración propia con datos de Gallagher (2019).

En la década de los años 80 tres partidos, CDA, PvdA y VVD, eran los principales protagonistas en el legislativo y los encargados de conformar las coaliciones de gobierno. Si bien la presencia de partidos pequeños ha sido frecuente, en parte gracias a la proporcionalidad del sistema electoral, lo cierto es que partir de 1994, se observa una tendencia a la baja de la representación de los dos partidos más grandes (CDA y PvdA), al tiempo que los de menor tamaño y los nuevos han mantenido su representación. El resultado ha sido el aumento sostenido del número efectivo de partidos electorales y parlamentarios, especialmente desde las elecciones de 2002. Este índice ha llegado a su máximo en 2021 con 9,1 y 8,5, res-

pectivamente. El gráfico también muestra el elevado número de partidos que han obtenido representación en todo el periodo, alcanzando la cifra récord de 17 en

396

Leticia Ruiz Rodríguez y Patricia Otero Felipe

las elecciones de 2021. Como ha sido señalado, la enorme proporcionalidad del sistema electoral hace al sistema de partidos muy susceptible a pequeños cambios que se dan en la orientación de los electores.

7,1.

Elecciones en los Países Bajos

En términos electorales, el escenario partidista holandés fue bastante estable y predecible durante décadas. Los resultados entre 1919 y la década de los años 60 no afectaron la estructura básica del sistema, en el que los democristianos gobernaron con frecuencia. Fue una etapa con una volatilidad promedio baja y unos niveles de fragmentación limitados que coincide con las divisiones de clase y religión que definían el apoyo a los cinco partidos asociados a los pilares correspondientes. De este modo el KVP, ARP, CHU, PvDA y VVD dominaron el panorama electoral. Un indicador claro del fin de un modelo estructurado del voto lo encontramos en la volatilidad electoral (Pedersen, 1979). Hasta la década de los años 60, la volatilidad estaba rozando el 5 por ciento. Su incremento en los años siguientes se ha relacionado con la erosión del periodo de pilarización o “ontzuiling”. Por ejemplo, en las elecciones de 1967, 15 escaños cambiaron de partidos, una cifra

que ascendió a 20 escaños en las elecciones de 1971 y 1977. De este modo, la volatilidad superó el 10 por ciento entre 1963 y 1977 (Andeweg e Irwin, 2009). El indicador se redujo ligeramente entre 1977 y 1989. No obstante, a partir de 1989 el sistema de partidos entra en una fase de mayor inestabilidad, donde es más frecuente la entrada y salida de los partidos de la escena política y, al mismo tiempo, es más difícil para los partidos tradicionales mantener su hegemonía. En este sentido, tal y como se observa en la tabla 4 relativa a la evolución electoral de los principales partidos, nos encontramos con un sistema de partidos mucho más competitivo: ninguno de los grandes partidos tiene asegurado el apoyo

electoral. Por ejemplo, entre 1918 y 1986, CDA, VVD y PvdA (0 sus predecesores) obtuvieron en promedio un 88 por ciento de los votos, mientras que en 2021 su-

maron apenas el 37 por ciento. Esto ha generado no solo unas negociaciones más largas e intensas para formar las coaliciones de gobierno, sino también mayor incertidumbre en cuanto quién integrará y cuánto durarán los gabinetes.

Las elecciones de 1994 constituyeron un punto de inflexión. En estos comicios,

los dos partidos en el gobierno (CDA y PvdA) tuvieron unos resultados muy desfavorables en una de las elecciones más volátiles en Europa occidental hasta ese

momento, con un 22 por ciento (Mair, 2008). Aunque los liberales (VVD) y los

Demócratas 66 obtuvieron buenos resultados, el éxito fue especialmente llamativo para dos partidos recién creados que representaban intereses de pensionistas:

La Liga General de Mayores (AOV) y la Unión 55+ (US5+) lograron 7 escaños.

El sistema político de los Países Bajos

397

Los partidos ubicados en los extremos del espectro ideológico también consiguieron representación. Es el caso, por ejemplo, del PS que logró un escaño. Por su parte, el Centro Democrático (CD), un partido antinmigración y nacionalista que había ganado un escaño en el parlamento en 1989 triplicó su representación. Las elecciones de 1998 significaron el retorno a la normalidad, ya que estos partidos, excepto el SP, desaparecieron del parlamento. El partido populista de derecha radical, La Lista Pim Fortuyn (LPF), tuvo un papel relevante en la reconfiguración del panorama político en las elecciones de 2002. En dichos comicios consiguió entrar el parlamento con 26 escaños, politizando nuevos temas, como el islam, la inmigración, la integración cívica y la identidad nacional (Pellikaan et al. 2007). La volatilidad alcanzó su nivel máximo

en estos comicios con un 31 por ciento. Las elecciones de 2003 significaron otra vuelta a la normalidad, dado que nuevamente demócratas cristianos (CDA) y los socialdemócratas (PVdA) fueron los partidos más votados. El LPF perdió gran

parte de sus representantes en 2003, y no sobrevivió en las siguientes elecciones.

No obstante, el espacio político que había creado este partido fue ocupado en 2006 por el también populista de derecha radical y euroescéptico el Partido por la Libertad (PVV). En el otro lado del espectro ideológico, el SP, que había tenido una entrada en el sistema mucho más modesta en el año 1994, aumentó consi-

derablemente sus votos y escaños (logrando 25) en 2006. Ese año ingresó en la Cámara con dos escaños el Partido por los Animales (PvdD).

Leticia Ruiz Rodríguez y Patricia Otero Felipe

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Z). Y establecía el sistema institucional que sigue vigente en la actualidad, con ligeras modificaciones: un sistema parlamentario bicameral, con una Asamblea Federal formada por un Consejo Nacional y un Consejo de Estados con los mismos poderes (arts. 60 a 82 CF de 1848); un Consejo Federal formado por siete miembros elegidos por la Asamblea Federal (arts. LXXXIII y LXXXIV CF de 1848); y un Tribunal Federal encargado de la administración de justicia (art. XCIV CF de 1848).

Desde su aprobación, el texto ha sufrido más de cien revisiones parciales y dos revisiones totales. La mayoría de las revisiones parciales han afectado al reparto de competencias entre la Confederación y los cantones, y han sido tendentes a una centralización de éstas. En cuanto a las revisiones totales, la primera se produce en 1874 y consolida el Estado federal, atribuyendo más competencias a la Federación. La segunda, en 1999, no introducía novedades significativas, sino que

perseguía eliminar las disposiciones obsoletas y adaptar el texto constitucional a los avances democráticos del siglo XX, actualizando el derecho constitucional escrito y no escrito que se hallaba en vigor (KLEY, 2006: pp. 5 y 8-9).

3. CARACTERÍSTICAS DEL SISTEMA POLÍTICO Suiza, al igual que otros Estados contemporáneos, es un Estado democrático y de Derecho de cuyo sistema político pueden destacarse las siguientes características:

3.1.

El federalismo

Aunque la Constitución utiliza el término Confederación, el análisis del texto constitucional no deja lugar a dudas de que Suiza es un Estado federal?. No sólo utiliza términos como “pueblo suizo” o “unidad” (Preámbulo CF), sino que regu-

la las relaciones entre la Confederación y los cantones, el reparto de competencias

entre los mismos federal.

y su estructura institucional es la característica de un Estado

El federalismo es una de las bases del sistema político suizo que, como señala Solozábal, ha contribuido a la construcción de una nacionalidad común y un

3

Constitution Fédérale de la Confédération Suisse, du 12 Septembre 1848. Disponible en https:// www.parlament.ch/centers/documents/de/Constitution1848.pdf Por ello a lo largo del capítulo utilizaremos indistintamente tanto el término Confederación, pues es el empleado en el texto constitucional, como Federación, que es el terminológicamente correcto.

470

Covadonga Ferrer Martín de Vidales

fuerte espíritu federal ((OLOZÁBAL, 1979: p. 117). Como todo sistema federal trata de conciliar dos necesidades: por un lado, la unión de diversos Estados para la consecución de unos objetivos comunes (art. 2 CF), por otro, el mantenimiento

de la soberanía de dichos Estados (art. 3 CF) y la garantía de la mayor autonomía posible de los mismos (SANCHEZ FERRIZ y otros, 2002: p. 70-71). La Confederación lleva a cabo las tareas que le atribuye la Constitución (art. 42

CF), quedando los poderes residuales en manos de los cantones (arts. 3 y 43 CF)”.

La Confederación, por tanto, sólo puede actuar en los ámbitos en que se le han atribuido competencias. Ahora bien, la Constitución establece que la atribución y realización de las funciones estatales se basa en el principio de subsidiariedad (artículo 5a CF), y que la Confederación no asumirá más que las tareas que excedan las posibilidades de los cantones o que requieran una regulación uniforme por la Confederación (artículo 43a CF). Se trata de garantizar cierta autonomía de los cantones y de evitar una ampliación excesiva de las competencias del poder central. No obstante, otras experiencias como la del ordenamiento europeo han demostrado que el principio no ha podido impedir la atracción de competencias hacia el centro (FERIOLI, 2009: p. 305). Así, al igual que ha ocurrido en otros Estados federales, desde sus orígenes la Confederación ha ido aumentando sus competencias, produciéndose una progresiva centralización. Pero ésta no ha sido impuesta desde arriba, sino que ha contado con el acuerdo de los propios cantones (FLEINER-GERSTER y otros, 1991: p. 20). La autonomía de estos efectivamente ha disminuido, pero todavía sigue siendo bastante amplia porque, por un lado, está garantizada expresamente en la Constitución (art. 47 CF) y, por otro, los cantones siguen pudiendo organizarse autónomamente, disponen de sus propias constituciones, de ciudadanía, de su propia estructura política, jurídica y administrativa, e incluso de sus propios sistemas educativos y fiscales (KRIESI y otros, 2008: pp. 36-37).

Además, paralelamente se han fortalecido los mecanismos de colaboración en-

tre Confederación y cantones, a modo de compensación (FLEINER y otros, 2005:

Pueden encontrarse similitudes entre el artículo 3 de la CF suiza y la décima enmienda de la Constitución de los Estados Unidos, que establece también que todos los poderes que la Constitución no ha delegado en la Federación o que no están prohibidos por la misma a los Estados federados quedan reservados a los Estados federados o al pueblo respectivamente. Ahora bien, mientras que la décima enmienda ha dificultado el traslado de poderes al nivel federal y ha llevado al desarrollo de la práctica de los poderes implícitos mediante la cual el gobierno federal puede asumir nuevos poderes interpretando la Constitución —a lo que ha contribuido la fuerza de su Tribunal Supremo— , el artículo 3 de la CF suiza se ha interpretado de forma estricta por lo que cualquier elevación de competencias a nivel federal requiere una reforma de la Constitución —además, el Tribunal Supremo no puede ejercer el mismo papel que el estadounidense, pudiendo simplemente revisar la constitucionalidad de las leyes federales—. (LINDER, MUELLER, 2021: p. 64).

El sistema político de Suiza

471

p. 26). Así, el artículo 44 del texto constitucional establece un principio de colaboración y apoyo mutuo, así como un deber de respeto y asistencia, reconociendo que pueden existir diferencias entre los cantones y entre éstos y la Confederación pero que, en caso de darse, estarán reguladas por la negociación o la mediación. Es decir, que deberán acudir en primer lugar a estas vías para su solución. La Constitución también prevé la participación de los cantones en los procesos de decisión a nivel federal, en los casos previstos en la Constitución y, en particular, en la elaboración de la legislación —en la que participan desde la fase pre-parlamentaria— (art. 45.1 CF). En unos casos, esta participación es directa,

como por ejemplo en las reformas de la Constitución Federal, que requieren ser aprobadas por mayoría del pueblo y de los cantones (art. 140.1 CF). En otros, indirecta, a través de sus representantes en el Consejo de Estados (art. 150 CF).

Asimismo, ha de tenerse en cuenta que la aplicación y ejecución de la legisla-

ción federal descansa mayoritariamente en los cantones (ELAZAR, 1991: p. 255),

a los que la Confederación debe dejar un margen de maniobra lo más amplio posible, si bien éstos deben respetar siempre la Constitución y la legislación federal

(art. 46 CF). Los cantones actúan, así, como órganos de la Confederación y se establece una cooperación más estrecha entre ambos (GARCÍA-PELAYO, 1999: pp. 534-535).

Kriesi y Trechsel señalan, por tanto, que puede decirse que la autonomía del nivel federal en relación con el cantonal es más limitada, pues los cantones pueden participar en todas las fases del proceso de decisión a nivel federal, se encargan mayoritariamente de la ejecución de la legislación federal, y su aprobación es requerida para ciertas decisiones, como la reforma de la Constitución (KRIESI y otros, 2008: p. 38).

Se trata, por tanto, de un federalismo cooperativo y participativo, desde la fase de elaboración de las decisiones a nivel federal hasta su implementación. Cooperación y participación que se extiende a todos los niveles, incluido el municipal. Ahora bien, el funcionamiento en la realidad práctica de algunas instituciones y la complejidad de las tareas a llevar a cabo ha dado lugar al desarrollo de un federalismo ejecutivo. Dardanelli señala como ejemplo el funcionamiento del Consejo de Estados, en el que la lógica partidista ha reemplazado la representación de los intereses cantonales y en el que el sistema electoral produce una sobre-representación de los partidos centristas, por lo que las expectativas de participación de los cantones en la fase de consultas pre-parlamentarias para la elaboración de la legislación federal ha caído (DARDANELLLI, 2010: pp. 151-152). Se ha optado, por tanto, por reforzar la participación de los ejecutivos cantonales en el proceso decisorio a nivel federal —en detrimento de los parlamentos cantonales—, lo

472

Covadonga Ferrer Martín de Vidales

que ha llevado a su vez a una mayor cooperación entre los gobiernos cantonales (FLEINER, 2006: p. 277)*.

3.2.

La democracia directa y semidirecta

Los mecanismos de participación de los ciudadanos y los cantones en los asuntos públicos son otro de los elementos característicos del sistema político suizo y existen desde sus orígenes. Los mecanismos de democracia directa sólo se mantienen actualmente en algunos cantones (que mantienen las Landgemetnde, asambleas populares con funciones legislativas y electorales) y en los municipios (COUNCIL OF EUROPE, 1993: p. 21). Los mecanismos de participación semidi-

recta (referéndum e iniciativa) se encuentran en todos los niveles, si bien es en el

nivel cantonal donde están más desarrollados y donde más se utilizan (KRIESI y otros, 2008: p. 55).

A nivel federal, el referéndum puede ser obligatorio o facultativo. El obligatorio está previsto para reformas de la Constitución, adhesión a organizaciones de seguridad colectiva o a comunidades supranacionales, y leyes federales declaradas urgentes que no tengan base constitucional y cuya vigencia supere el año. Re-

quiere la aprobación por doble mayoría del pueblo y de los cantones (art. 140.1 CF), lo que genera tensiones entre el principio democrático y el federal, ya que la desigualdad de población de los cantones hace que una pequeña proporción de la población tenga un poder de veto muy importante (KRIESI y otros, 2008: p. 52). También deben ser sometidas a referéndum obligatorio, pero en estos casos sólo a votación del pueblo, las iniciativas populares para la reforma total de la Constitución, las presentadas en términos generales para una reforma parcial que hayan sido rechazadas por la Asamblea Federal, y el principio de reforma total de la Constitución cuando haya desacuerdo entre las dos cámaras de la Asamblea (art. 140.2 CF). El referéndum facultativo está previsto para leyes federales; leyes federales urgentes que tengan base constitucional pero cuya vigencia exceda de un año; disposiciones federales, en la medida en que la Constitución o la ley así lo prevean; y tratados internacionales que tengan una duración indeterminada y no sean denunciables, los que prevean la adhesión a un organismo internacional y los que contengan disposiciones importantes que fijen reglas de derecho o cuya ejecución exija adoptar leyes federales. Pueden solicitarlo 50.000 ciudadanos con derecho a voto u ocho cantones en un plazo de 100 días tras la publicación oficial del acto, sometiéndose a la votación del pueblo (art. 141 CF).

Se han creado así órganos como la Conferencia de Gobiernos cantonales.

El sistema político de Suiza

473

A nivel cantonal, algunos cantones disponen además de referéndums en materia financiera, para aprobar o rechazar gastos superiores a determinadas cuantías; referéndums sobre las decisiones administrativas del parlamento cantonal; o referéndums para la firma de convenios inter-cantonales; siendo en algunos cantones obligatorios y en otros facultativos ((ANCHEZ FERRIZ y otros, 2002: p. 87). La iniciativa popular a nivel federal está prevista tanto para una reforma parcial como total de la Constitución. Pueden proponerla 100.000 ciudadanos con derecho de voto. En el caso de reforma total, se somete la proposición al voto del pueblo (art. 138 CF). En el caso de reforma parcial, la iniciativa popular puede revestir la forma de una proposición concebida en términos generales o de un proyecto articulado (art. 139.1 y 2 CF). En primer lugar, la Asamblea Federal examina si cumple unos requisitos formales mínimos, pudiendo declararla total o parcialmente nula en caso contrario (art. 139.3 CF). Si se cumplen los requisitos el procedimiento continúa, si bien difiere según se trate de una propuesta en términos generales o de un proyecto articulado. En el primer caso, la Asamblea Federal puede aprobar o rechazar la iniciativa. Si la aprueba, elabora la reforma en el sentido de ésta y la somete a votación del pueblo y de los cantones. Si la rechaza, ha de someterla al voto del pueblo y si éste decide que la iniciativa continúe la Asamblea tendrá que elaborar el proyecto demandado por la iniciativa (art. 139,4 CF). En el segundo caso, la iniciativa se somete a votación del pueblo y de los cantones, pudiendo la Asamblea Federal recomendar que se acepte o rechace, así como presentar un contraproyecto (art. 139,5 CF). El pueblo y los cantones se pronuncian simultáneamente sobre la iniciativa y el contraproyecto, y pueden

aprobar ambos a la vez o indicar a cuál dan preferencia en el caso de que ambos sean aprobados (art. 139b.1 y 2 CF).

A nivel federal, como puede observarse, sólo está prevista la iniciativa para la

reforma constitucional. A nivel cantonal, además, se prevé en materia legislativa,

reconociéndose incluso en materia administrativa en algunos cantones (FLEINER

y otros, 2005: p. 66).

Se trata, por tanto, de mecanismos de suma importancia a través de los cuales los ciudadanos, y los cantones en los supuestos examinados, pueden introducir sus demandas en la agenda política (mediante la iniciativa), o aprobar/rechazar textos legislativos o constitucionales (mediante el referéndum). Influyen así en los distintos actores (partidos políticos, gobierno, Parlamento), haciéndoles sentarse

en la mesa de negociación. Muchas iniciativas se retiran después de negociar con el Parlamento y el Gobierno. Además, los políticos suelen preferir introducir las demandas para evitar la votación de la iniciativa y que sean aceptadas. El referéndum también refuerza la búsqueda del consenso, pues los partidos tienden a buscar anticipadamente el mismo (integrando a los distintos partidos, grupos de interés, actores económicos y sociales) para evitar el referéndum y un posible resultado negativo (ibid.: pp. 62-72).

474

Covadonga Ferrer Martín de Vidales

Estos mecanismos han contribuido, por tanto, al modelo de democracia de consenso suiza. Sin embargo, al ser una sociedad tan diversa la negociación desemboca frecuentemente en el mantenimiento del status quo, no dando una solución sino acomodando el conflicto. El voto popular incentiva la negociación y la consecución de acuerdos. Pero también posibilita resolver el conflicto cuando no se logra llegar a ellos (ANDUIZA, 1994: pp. 291-302). 3.3.

La democracia de consenso

Como se ha señalado en la introducción, se califica a Suiza como una democra-

cia de consenso, ya que para tener en cuenta su diversidad y los distintos intereses de la sociedad se promocionan la negociación y la búsqueda de compromisos en todos los niveles. Búsqueda de consenso y negociación que se ve reflejada en la configuración de sus instituciones y en el proceso de adopción de decisiones. Así, el ejecutivo (Consejo Federal) se organiza como órgano colegiado en el que están representadas las principales formaciones políticas, que deben por tanto cooperar de forma permanente. Cooperación que se da también entre gobierno y parlamento, lo que no quiere decir que los partidos gubernamentales en el Parlamento apoyen siempre un proyecto legislativo por consenso. Dependiendo del asunto las coaliciones entre los partidos pueden variar, pero ello favorece el respeto mutuo y es uno de los motivos por los que la democracia de consenso sigue funcionando pese a la creciente polarización. A esta búsqueda de compromisos han contribuido significativamente los mecanismos de democracia semidirecta (entre otros elementos, como el federalismo O la fragmentación del sistema de partidos) y en especial el referéndum que, como ya hemos adelantado en el apartado anterior, hace que los partidos tiendan a buscar el consenso desde la fase pre-parlamentaria. Referéndum que puede ser planteado incluso por un partido de la coalición gubernamental cuando no se logra el consenso. Efectivamente, se trata de un proceso más lento y que permite innovar menos, pero que permite que las minorías acepten las decisiones y proporciona

estabilidad política, unidad e integración (LINDER, 2011: pp. 43-46). La influencia de los cantones y de los grupos de interés son otros dos elementos que pueden añadirse a esta necesidad de búsqueda de compromisos. Como señalan Linder y Mueller, esto hace que cada actor deba negociar y renunciar a algunas de sus ex-

pectativas, lo que no siempre es fácil (LINDER, MUELLER, 2021: p. 182).

3.4.

La neutralidad

La última de las características del sistema político suizo es su neutralidad, que ha permitido subsistir a la Confederación desde sus orígenes y evitar la frag-

El sistema político de Suiza

475

mentación que su implicación en ciertos conflictos habría provocado debido a su diversidad (especialmente la religiosa). La misma fue reconocida en 1815 por el Congreso de Viena y más tarde reafirmada por el Tratado de Versalles en 1919. Desde 1946 la neutralidad suiza se ha vinculado cada vez más a la solidaridad,

por ejemplo, ayudando 2007: p. 244-245).

a otros países en catástrofes naturales (SCHELBERT,

Sólo se menciona en el artículo 173.a de la Constitución Federal, que al enumerar las competencias de la Asamblea Federal incluye la de adoptar las medidas necesarias para preservar la neutralidad de Suiza, y en el artículo 185.1, que también atribuye como competencia al Consejo Federal asegurar dicha neutralidad. Neutralidad que no significa que Suiza no cuente con una política exterior y de seguridad, ni participe en organismos internacionales, o que no pueda defenderse en caso de ser atacada. Así, por ejemplo, puede participar en misiones de paz bajo mandato de la ONU, pero siempre que no implique participar en operaciones de combate o dar apoyo a una de las partes del conflicto. No puede, por tanto, pertenecer a la OTAN ya que requeriría proporcionar asistencia mutua en tiempos de guerra (AESHIMANN y otros, 2004: pp. 12-13). En cuanto a la participación

en organismos internacionales, Suiza no sólo es miembro sino también sede de algunos de ellos. Y cuenta con un ejército para asegurar la defensa del país y de sus ciudadanos (art. 58.2 CF), si bien se trata de un ejército de milicia (art.

58.1 CF).

4. LAS INSTITUCIONES POLÍTICAS DE LA FEDERACIÓN Las instituciones políticas de la Federación se regulan en el Título 5 de la Constitución Federal y conforman una estructura original, con unas características propias que las diferencian de los clásicos modelos parlamentarios, presidenciales o semi-presidenciales. Su diseño y funcionamiento reflejan las características del federalismo suizo: la necesidad de respetar la diversidad del pueblo suizo y la búsqueda de compromisos y del consenso (FLEINER y otros, 2005: p. 59).

4.1.

El poder legislativo: la Asamblea Federal

El poder legislativo federal reside en la Asamblea Federal que es la autoridad suprema de la Confederación, a salvo de los derechos reservados al pueblo y a los cantones (art. 148.1 CF). Se trata de una Asamblea bicameral compuesta por dos cámaras: un Consejo Nacional y un Consejo de Estados”. Sistema bicameral per2

El Consejo Nacional y el Consejo de Estados se reúnen en Asamblea Federal Unida para tratar determinados asuntos, como la elección de los miembros del Consejo Federal.

476

Covadonga Ferrer Martín de Vidales

fecto y simétrico, pues ambas cámaras están dotadas de las mismas competencias (art. 148.2 CF) y tienen el mismo peso en la toma de decisiones (art. 156.2 CF). El Consejo Nacional representa al pueblo. Está compuesto por 200 diputados, elegidos por sufragio universal directo según un sistema proporcional, para un mandato de cuatro años (art. 149 CF). El Consejo de Estados representa a los can-

tones y está compuesto por 46 diputados, correspondiendo dos diputados a cada cantón, excepto los antiguos semi-cantones!% que eligen cada uno un diputado. El sistema de elección de los diputados se establece por cada cantón (art. 150 CF). La composición, por tanto, es la clásica de los modelos federales, combinando

la representación popular con la territorial. Pero, además, refleja las particularidades del sistema político suizo, en concreto la búsqueda de la inclusión de las distintas regiones y comunidades lingúísticas del país, que se tiene en cuenta tam-

bién en la propia organización interna de las cámaras pp. 295-296).

(LINDER y

otros, 2006:

A diferencia de otros sistemas, los miembros de la Asamblea Federal no son políticos profesionales, sino que mantienen sus respectivas profesiones. Por ello,

la Constitución además de prohibir el mandato imperativo establece que han de hacer públicos los lazos que les unan con grupos de interés (art. 161 CF). Las decisiones de la Asamblea Federal requieren la aprobación por ambas Cámaras por mayoría simple, si bien se establecen supuestos en los que se requiere mayoría de miembros

de cada Consejo

(art. 159 CF). Por ello, se establece un

sistema para la resolución de las eventuales discrepancias entre ambas, que puede llevar a la convocatoria de un comité de conciliación encargado de buscar una

solución de compromiso (arts. 89 a 95 de la LParl**). Este procedimiento refleja,

como señalan Linder y Mueller, la regla de la absoluta igualdad de las dos cáma-

ras en materia de legislación (LINDER, MUELLER, 2021: p. 69). No obstante, en ciertos supuestos se garantiza que en caso de divergencia se adopte una decisión en todo caso (art. 156 CF).

Por lo que respecta a las competencias, las principales funciones de la Asamblea Federal, al igual que las de todo Parlamento democrático, son la legislativa, la presupuestaria y la de control. Corresponde a la Asamblea Federal dictar leyes federales, ordenanzas y de-

cretos federales (art. 163 CF), en aquellos ámbitos en los que la Confederación

dispone de competencia y que no han sido atribuidos a otra autoridad federal (art. 173.2

19.

11

CF). Asimismo,

como

ocurre en otros sistemas parlamentarios, las

Obwalden, Nidwalden, Basilea (ciudad y campo), y Appenzell (las dos rodas).

Loi sur l'Assemblée fédérale (Loi sur le Parlement, LParl) du 13 décembre 2002 (Etat le 11

décembre 2020).

El sistema político de Suiza

477

disposiciones de importancia han de ser reguladas por ley (como por ejemplo el ejercicio de derechos políticos), y la Asamblea Federal puede delegar, mediante ley, la competencia para legislar, salvo que la Constitución lo excluya expresamente (art. 164 CF). También es posible que una ley federal pueda ser declarada urgente (art. 165 CF). Ahora bien, a diferencia de otros sistemas, la Asamblea comparte

esta función legislativa con el pueblo que, además de disponer de iniciativa para la reforma de la Constitución, mediante el referéndum puede rechazar las leyes de aquélla. Además, el proceso legislativo se concibe como un proceso continuo de solución de problemas políticos en el que en cada etapa se negocia. Proceso en el que distintos actores —cada uno con diferentes funciones, pero con considerable influencia— tienen que cooperar: el Parlamento, los ciudadanos a través de los mecanismos de democracia directa, los grupos de interés, los cantones, la administración federal y el Consejo Federal!”. En materia presupuestaria, le corresponde decidir los gastos de la Confederación, establecer el presupuesto y aprobar las cuentas del Estado (art. 167 CF), que previamente han sido elaborados por el Gobierno. Y en cuanto a la función de control, le corresponde la “alta vigilancia” del Gobierno (art. 169,1 CF), que debe informarle regularmente de su gestión y del

estado del país (art. 187.1.b CF). Para ello, dispone de los instrumentos típicos de

control parlamentario, como las preguntas e interpelaciones (art. 125 de la LParl), si bien no cuenta con el mecanismo de control por excelencia del que disponen los Parlamentos en los sistemas parlamentarios, la moción de censura, pues el Gobierno no depende de su confianza. Asimismo, le corresponde la alta vigilancia de la Administración Federal, de los Tribunales Federales** y de los demás órganos y personas a los que se hayan confiado tareas de la Confederación (art. 169,1 CF). Aparte de estas tres competencias principales, la Constitución atribuye Asamblea Federal otras, como la aprobación de tratados internacionales 166.2 CF), la elección de los miembros de ciertos Órganos federales (art. CF), el mantenimiento de relaciones entre la Confederación y los cantones

a la (art. 168 y la

garantía de las constituciones de éstos (art. 172 CF), o la adopción de las medidas

necesarias para salvaguardar la seguridad exterior e interior, la independencia y neutralidad de Suiza (art. 173.1.a-c CF), entre otras.

12

13

Un análisis detallado en (LINDER, MUELLER, 2021: pp. 173-181).

Evidentemente, no puede controlar el fondo de las decisiones judiciales, lo que sería incompa-

tible con la independencia judicial (art. 26.4 LParl).

478

4.2. 4.2.1.

Covadonga Ferrer Martín de Vidales

El poder ejecutivo: el Consejo Federal y la Administración Federal El Consejo Federal

El Consejo Federal es la autoridad gubernativa y ejecutiva suprema de la Confederación (art. 174 CF). Es decir, es la institución que encarna el poder ejecutivo y es característica del sistema político suizo. La diversidad suiza y los mecanismos de democracia semidirecta han influido en su composición. Se trata de que en el mismo estén representados proporcionalmente los intereses diversos de la sociedad suiza, de forma que se posibilite llegar a soluciones consensuadas que, además, tengan posibilidades de aprobación en caso de que deba celebrarse un referéndum (FLEINER y otros, 2009: pp. 456 y ss). Se trata de un órgano colegiado, compuesto por siete miembros elegidos por la Asamblea Federal, tras cada renovación integral del Consejo Nacional, para un mandato de cuatro años de entre ciudadanos suizos elegibles al Consejo Nacional (art. 175 CF). No hay ninguna limitación de mandato, pudiendo ser reelegidos, lo cual suele ser habitual (LINDER y otros, 2006: p. 299).

No se trata de un procedimiento de investidura, como el existente en los sistemas parlamentarios, en el que el candidato a la presidencia del gobierno haya de obtener la confianza de la cámara y presentar un programa de gobierno. Los consejeros se eligen individualmente y, una vez elegidos, son independientes de la Asamblea Federal, no dependiendo de su confianza y, por tanto, no respondiendo ante ella. La Asamblea no puede hacer caer ni al gobierno ni a ninguno de sus miembros antes del término de su mandato. Como contrapartida, el Gobierno no puede disolver la Asamblea anticipadamente. Por lo tanto, ambos son independientes durante la legislatura ((CHWARZ y otros, 2013: p. 129). Además, para ser elegidos los consejeros no dependen sólo de los votos de su partido, por lo que éstos se esfuerzan en presentar candidatos que sean aceptables por la mayoría. Todos sus miembros tienen el mismo estatus legal y adoptan las decisiones colegiadamente. No hay, por tanto, un Jefe del Estado que cuente con unas atribuciones específicas, ni un primer ministro que asuma las funciones del ejecutivo

(SÁNCHEZ AGESTA, 1988: p. 239). El Presidente o Presidente de la Confederación, al que hace referencia el artículo 176 de la Constitución, y que se elige anualmente por la Asamblea Federal de entre los miembros del Consejo Federal, no es más que un primus inter partes que simplemente cuenta con tareas representativas.

Además, por disposición constitucional, en el Consejo Federal deben estar equitativamente representadas las diversas regiones y comunidades lingilísticas (art. 175.4 CF), por lo que normalmente

el ejecutivo cuenta con dos o tres re-

presentantes de los cantones de habla francesa o italiana. Y, desde finales de los años cincuenta se ha aplicado la llamada “fórmula mágica” en virtud de la cual

El sistema político de Suiza

479

los cuatro partidos políticos principales a nivel federal están representados, tal y como se examinará en el punto sexto. Ello no implica que se trate de un gobierno de coalición. En Suiza no hay una mayoría parlamentaria que forme gobierno. Luego una diferencia principal con los sistemas parlamentarios es que no puede hablarse de una división gobierno/ mayoría parlamentaria, por un lado, oposición/minoría parlamentaria, por otro. El ejecutivo puede tener en cuenta propuestas de otros partidos que no están representados en el mismo. Y la oposición tampoco necesita forzar nuevas elecciones para conseguir realizar sus propuestas, pues a través del referéndum puede lograr que las mismas sean aprobadas por el pueblo (FLEINER y otros, 2009: p. 472). Como órgano consultivo y de asistencia, que provee servicios al Consejo Federal y al que puede aconsejar, se encuentra la Cancillería federal, a cuyo frente se sitúa el/la canciller de la Confederación (art. 179 CF). Por último, por lo que respecta a sus competencias, la principal función del Consejo Federal, como la de todo ejecutivo, es la de dirección política del país. Así, determina los objetivos y medios de su política gubernamental, y planifica y coordina las actividades del Estado (art. 180.1 CF). Dirige asimismo la Administración Federal, velando por su organización racional y por que ejecute correctamente las tareas que se le han confiado (art. 178.1 CF). Además, dispone

de competencias en materia legislativa y presupuestaria. En materia legislativa, cuenta con derecho de iniciativa, pudiendo someter a la Asamblea Federal proyectos de leyes o de decretos (art. 181 CF), pero también puede legislar mediante decretos, en la medida en que la Constitución o la ley se lo autoricen (art. 182.1 CF). En la práctica, como ocurre en general en los Estados modernos, es el Consejo Federal (el ejecutivo) el que prepara los proyectos de ley en la mayoría de los casos y, además, dirige la fase preliminar del procedimiento legislativo (art. 7 Ley sobre la organización del gobierno y de la administración de 21 de marzo de 1997). Ahora bien, a diferencia de otros Estados, las propuestas son enmendadas considerablemente, ya que no hay una mayoría parlamentaria que gobierne y que imponga la disciplina de partido para ratificar sus propuestas (FLEINER y otros, 2009: p. 471). Por otra parte, en materia presupuestaria, elabora el proyecto de presupuesto y establece las cuentas del Estado (art. 183 CF). 4.2.2.

La Administración Federal

Aunque, como se ha señalado, las decisiones se adoptan colegiadamente, su preparación y ejecución se reparte entre los siete miembros del Consejo Federal por departamentos ministeriales (art. 177.2 CF). Estos conforman la Administra-

ción Federal, junto con un número de agencias autónomas y semi-autónomas. Su

480

Covadonga Ferrer Martín de Vidales

papel en el proceso legislativo es muy importante. Organiza la fase de consultas pre-parlamentarias, propone expertos para los comités que aconsejan al Consejo Federal en sus actividades, prepara los borradores de legislación para éste, y puede especificar los detalles a la hora de ejecución de una ley cuando ésta lo permite. A la hora de la selección de los principales puestos de la Administración, se tiene en cuenta también que estén representadas proporcionalmente las cuatro lenguas oficiales, garantizando que las minorías tengan también acceso a puestos importantes (LINDER y otros, 2006: pp. 300-301).

Ahora bien, al ser los cantones los encargados principalmente de la ejecución del derecho federal, su administración ha crecido más que la federal. La Admi-

nistración Federal, por tanto, supervisa y da orientaciones cuando es necesaria

una ejecución uniforme, encargándose directamente de la ejecución del derecho federal en un número limitado de casos. Recuerda el sistema en este aspecto al de la Unión Europea, que sólo en limitados casos se ocupa de la ejecución directa de sus normas, ya que no tendría medios suficientes para encargarse de la ejecución

de todas por sí misma. Así, son los Estados miembros los que se encargan por regla general de la ejecución. En otros casos, la Administración Federal trabaja

junto con las administraciones cantonales (KALIN, 2000: p. 7). Por lo tanto, las

administraciones cantonales ejecutan tanto el derecho federal como el derecho cantonal.

4.3.

El poder judicial: el Tribunal Federal

El sistema judicial en Suiza se articula en consonancia con una de las características de su sistema político: el federalismo. En general, cada cantón cuenta con juzgados de primera instancia, tribunales supremos y tribunales administrativos (LIENHARD, 2008: p. 1). Corresponde, en general, a los mismos impartir justicia en primera instancia y aplicar el derecho federal, de modo similar a los órganos jurisdiccionales nacionales de los Estados miembros de la Unión Europea, que son los jueces ordinarios encargados de aplicar el derecho europeo. Por ello, una de las principales funciones del Tribunal Federal es asegurar la aplicación uniforme del derecho federal en los 26 cantones. El Tribunal Federal se sitúa por encima de todos los tribunales cantonales pues, de acuerdo con la Constitución, es la autoridad judicial suprema de la Confede-

ración (art. 188.1 CF). Asimismo, se encuentra por encima del Tribunal Federal

Penal, el Tribunal Federal Administrativo y el Tribunal Federal de Patentes?*.

14

Creados a raíz de la reforma del sistema judicial federal de marzo de 2000, aliviando así la carga de trabajo del Tribunal Federal, que pasaba a convertirse exclusivamente en Corte de apelación final (RIGAMONTI, 2000).

El sistema político de Suiza

481

Está compuesto por magistrados elegidos por la Asamblea Federal (art. 168.1 CF), fijando la ley que regula su organización y procedimiento un número de entre 35 a 45 jueces ordinarios, más jueces suplentes (art. 1 LTF*3). Actualmente, está compuesto por 38 jueces, de los cuales tres tienen el italiano como lengua materna,

doce el francés y veintitrés el alemán

(SWISS

FEDERAL

SUPREME

COURT, 2013: p. 9), respetándose así la representación de las distintas lenguas oficiales (al igual que se hace en otras instituciones).

Por lo que respecta a sus competencias, actúa en unos casos como autoridad judicial suprema y, por tanto, última instancia de apelación. Y, en otros, como Corte Constitucional, pues no se ha establecido una específica (KIENER, 2002: pp. 405-406). Como

Corte Constitucional, al igual que otras Cortes Constitucionales, es el

máximo intérprete y garante de la Constitución Federal. Asegura el respeto de la Constitución y el derecho federales, del derecho internacional, del derecho intercantonal, de las constituciones de los cantones, de la autonomía de los municipios y las otras garantías conferidas por los cantones a las corporaciones de derecho público, y de las disposiciones federales y cantonales sobre derechos políticos (art. 189.1 CF). También se encarga de la resolución de conflictos entre la Confederación y los cantones, o entre éstos entre sí (art. 189,2 CF).

Puede, por lo tanto, declarar inconstitucional una ley cantonal que sea contraria a la Constitución Federal, encontrándose aquí con problemas similares a los afrontados por otras Cortes Constitucionales, debiendo tratar a menudo cuestiones más de tipo político que legales (LINDER, 2006: p. 302). Sin embargo, no puede pronunciarse sobre la constitucionalidad de las leyes federales (art. 189.4 CF), sólo puede aplicarlas (art. 190 CF). No obstante, el Tribunal Federal señala

que las leyes federales deben interpretarse conforme a la Constitución, por lo que puede señalar las disposiciones contrarias a esta e invitar al legislador a actuar conforme a la misma. También ha posibilitado la inaplicación de las leyes federales contrarias a los tratados internacionales, inaplicación que se extiende a la violación de los derechos fundamentales reconocidos en la Constitución Federal

(FERIOLI, 2009: p. 326).

Como autoridad judicial suprema, asegura la aplicación uniforme del derecho federal en todos los cantones (necesario ya que las autoridades judiciales cantonales son las encargadas de aplicar en primer lugar el derecho federal, lo que puede dar lugar a divergencias). Recuerda aquí nuevamente su modo de funcionamiento al del sistema de la Unión Europea, en el que el Tribunal de Justicia debe asegurar también dicha aplicación uniforme del derecho europeo. Además, también de modo similar al sistema europeo, todas las autoridades judiciales a la hora de

15

Loi sur le Tribunal fédéral (LTF) du 17 juin 2005 (Etat le ler janvier 2021).

482

Covadonga Ferrer Martín de Vidales

aplicar una norma al caso concreto del que están conociendo deben controlar si la misma es conforme a la Constitución Federal, debiendo inaplicarla si es contraria (FERIOLI, 2009: p. 327).

Por último, el Tribunal Federal (al igual que todas las autoridades judiciales) es independiente y está sujeto únicamente a la ley (art. 191c CF). Ahora bien, la Asamblea Federal mantiene una función de “alta vigilancia” de ciertas autoridades federales, entre ellas los Tribunales Federales (art. 169 CF), y es la responsable

de elegir a los jueces del Tribunal Federal (art. 168.1 CF). Este modo de designación, junto con el establecimiento de un mandato limitado y la necesidad de reelección, son elementos que permiten cuestionar el principio de independencia judicial (sobre la independencia judicial en Suiza, KIENER, 2012).

4.4.

Las relaciones entre los poderes

Como es sabido, la esencia del principio de separación de poderes es establecer límites y controles al poder que impidan su concentración. Así, todas las Constituciones organizan la forma de distribución del poder y, pese a las diferencias, pueden identificarse generalmente una serie de elementos comunes como la atribución de la soberanía al pueblo; el no establecer una estricta separación de funciones sin posibles solapamientos entre ellas (GARCÍA ROCA, 2000: p. 47); la previsión de incompatibilidades, de modo que las personas que participan en el funcionamiento de uno de los poderes no puedan ser parte en otro al mismo tiempo —salvo excepciones—; el establecimiento de mecanismos que garantizan

la supremacía de la Constitución (mecanismos para su reforma y control por Tribunales Constitucionales); y la distribución territorial del poder. Todos estos elementos se encuentran presentes en la Constitución Suiza, si bien destacan sus características particulares.

Así, la soberanía se atribuye al pueblo suizo que, junto con los pueblos de los cantones, forman el poder supremo en Suiza (FLEINER y otros, 2005: p. 60), otorgándoles los mecanismos de democracia semidirecta una importante influencia. No se establece una separación sistemática de funciones, contando tanto la Asamblea Federal como el Consejo Federal con funciones legislativas y ejecutivas, y distribuyéndose las mismas de forma que se favorezca la cooperación entre ambos (FAVRE, 1970: p. 170). Las funciones de miembro del Consejo Nacional, del Consejo de Estados, del Consejo Federal y de magistrado del Tribunal Federal son incompatibles (art. 144.1 CF). La Constitución es rígida, recogiéndose disposiciones para su revisión (arts. 193 y 194 CF). El Tribunal Federal puede controlar el respeto de la Constitución por parte de los cantones, si bien no puede realizar el control de constitucionalidad de las leyes (art. 189,4 CF). Y el poder se distribuye territorialmente, fijándose el reparto de competencias entre la Confederación y los cantones (arts. 3, 42 y 43 CP).

El sistema político de Suiza

483

Por lo tanto, la Constitución suiza realiza un reparto del poder tanto a nivel

horizontal, entre las distintas autoridades federales, como vertical, entre la Confe-

deración y los cantones. Reparto que realiza de forma que se coopere tanto entre legislativo y ejecutivo federales, como entre Confederación y cantones.

Ahora bien, por lo que respecta a los límites y controles al poder, son las ya mencionadas características del funcionamiento de la democracia suiza, con la búsqueda de consenso para permitir la representación de los distintos intereses de la sociedad y los mecanismos de democracia semidirecta, los que son más efectivos para limitar el poder que los tradicionales pesos y contrapesos entre legislativo y ejecutivo (FLEINER y otros, 2009: p. 459). Y por lo que respecta al equilibrio entre los poderes, en especial entre el poder legislativo y el ejecutivo, las características del sistema suizo también hacen difícil utilizar los parámetros empleados habitualmente para evaluar el mismo en los sistemas parlamentarios o presidencialistas y hablar de predominio de uno u otro. Así, aunque la Constitución establece que la Asamblea Federal es la autoridad suprema de la Confederación, también establece que el Gobierno no depende de la confianza del Parlamento y que es la autoridad gubernativa y ejecutiva suprema de la Confederación, por lo que la propia Constitución posibilita un desarrollo que permite el predominio de uno u otro órgano (GARCÍA-PELAYO, 1999: p. 599). La Asamblea Federal cuenta con importantes poderes decisorios, pero si se tiene en cuenta todo el proceso (incluida la fase pre y post-parlamentaria) es el ejecutivo el que pasa a ocupar una posición predominante (SCHWARZ y otros, 2013: p. 141). Y, como ya se ha apuntado, ha de tenerse en cuenta que en Suiza

el pueblo es la máxima autoridad y la que decide en última instancia. Por ello se puede hablar de un equilibrio entre legislativo, ejecutivo y el pueblo (LINDER y otros, 2006: p. 295).

Todos los actores mencionados tienen que cooperar —por

las características

del sistema político suizo ya examinadas—, y no se puede encontrar un solo cen-

tro de poder (LINDER, MUELLER, 2021: p. 173).

5. LAS ENTIDADES INFRAESTATALES 35.1.

Los cantones

Como se ha señalado en la introducción, Suiza es un Estado federal formado por 26 cantones (art. 1 CF)**. Todos tienen los mismos derechos y deberes, si bien

16

Zurich, Berna, Lucerna, Uri, Schwyz, Obwald, Nidwald, Glaris, Zoug, Friburgo, Soleura, Basilea Ciudad, Basilea Campiña, Schaffhouse, Appenzell Rodas Exteriores, Appenzell Rodas

484

Covadonga Ferrer Martín de Vidales

la Constitución contiene disposiciones específicas respecto a los antiguos semi-

cantones (resultantes de la división de anteriores cantones)!” por lo que éstos, por ejemplo, no tienen la misma representación en el Consejo de Estados (art. 150.2 CP). Los cantones mantienen su soberanía, si bien la misma queda limitada por la Constitución Federal, y ejercen todas las competencias que no han sido delegadas a la Confederación (art. 3 CF). Por lo tanto, dentro de los límites marcados por el derecho federal, tienen un amplio grado de autonomía y pueden decidir su propia organización. Así, aprueban sus propias Constituciones, en las que determinan su forma de gobierno y la organización de sus instituciones. Los únicos límites son los fijados por la Constitución Federal, que requiere que dichas Constituciones cantonales sean democráticas, aprobadas por el pueblo y revisadas si la mayoría del cuerpo electoral lo solicita. Además, también deben ser aprobadas por la Confederación, lo cual se acuerda siempre que no sean contrarias al derecho federal (art. 51 CF). Asimismo, otras disposiciones constitucionales pueden limitar la autonomía de los cantones. Así, por ejemplo, con base al derecho a la igualdad y la no discriminación (art. 8 CF), el Tribunal Federal estableció que todos los cantones debían reconocer el derecho de sufragio activo y pasivo a las mujeres?*, De esta forma, cada cantón se autoorganiza y, aunque hay bastantes similitudes tanto entre cantones como entre éstos y la Confederación, existen también diferencias. Así, por lo que respecta a la estructura institucional, todos cuentan con un Parlamento unicameral de entre 58 a 180 diputados, elegidos por el pueblo por sistema proporcional en la mayoría de los cantones (excepto los cantones de Appenzell Rodas Interiores y de Glaris que mantienen las Landsgemeinde). Los ejecutivos, al igual que a nivel federal, son órganos colegiados formados por entre 5 a 7 miembros, elegidos directamente por los ciudadanos (a diferencia del nivel federal), en la mayoría mediante sistema mayoritario (CHANCELLERIE FÉDÉRALE, 2014: p. 14). Además, los cantones disponen de sus propios sistemas judiciales, pues la organización judicial y la administración de justicia tanto en materia de derecho civil como penal les corresponde (arts. 122.2 y 123.2 CF). Los cantones también cuentan con un amplio grado de autonomía legislativa y financiera, evidentemente siempre dentro del respeto del derecho federal. La Confederación vela por que los cantones respeten el mismo y, en caso contrario,

Interiores, San Galo, Grisones, Argovia, Turgovia, Tesino, Vaud, Valais, Neuchatel, Ginebra y Jura.

18

Por ejemplo, Obwald y Nidwald, que formaban el cantón de Unterwald. Vid. Sentencia del Tribual Federal BGE 116 la 359, de 27 de noviembre de 1990 (Theresa Rohner).

El sistema político de Suiza

485

el derecho federal primará sobre el cantonal (art. 49 CF). Los cantones pueden,

por tanto, legislar en importantes áreas (educación, justicia, administración, poli-

cía, etc), incluso en materia fiscal, donde pueden establecer impuestos (FLEINER, 2006: p. 274; CHANCELLERIE

FEDERAL, 2021: p. 12).

La Confederación debe respetar dicha autonomía, así como dejarles un margen de acción tan amplio como sea posible. Además, debe dejarles medios de financiación suficientes y contribuir a que dispongan de los medios de financiación necesarios para cumplir sus tareas (art. 47 CF). A este respecto, como existe

una gran diferencia de financiación entre los distintos cantones, se establece un sistema de nivelación o de compensación financiera entre la Confederación y los cantones, de un lado, y entre los cantones de otro. Sistema cuyo objetivo es reducir las disparidades de financiación entre cantones, garantizarles una dotación mínima de recursos, compensar las cargas excesivas debidas a factores geográficos O sociodemográficos, favorecer una colaboración entre los cantones y mantener su competitividad fiscal (art. 135 CF). La Confederación también protege el orden constitucional de los cantones (art.

52 CF), su existencia, estatus y territorio (art.

53 CF). En este último aspecto, la

Constitución Federal también supone un límite a la autonomía de los cantones, ya que toda modificación de su número, estatus O territorio requiere seguir el procedimiento previsto en los apartados 2 y 3 del artículo 53 de la Constitución Federal. Es cierto que la progresiva centralización de competencias ha limitado en parte la autonomía cantonal, pero el establecimiento de mecanismos de colaboración

(art. 44 CF), la participación de los cantones en el proceso de decisión a nivel fe-

deral (art. 45.1 CF), y el hecho de que son quienes se encargan principalmente de la ejecución del derecho federal (art. 46.1 CF), hace que la misma siga siendo bastante amplia. No obstante, los cantones realizan cada vez tareas más complejas y se ven más presionados para unificar el derecho cantonal. Un ejemplo se encuentra en la firma de los acuerdos bilaterales con la Unión Europea?”, en concreto el relativo a la libre circulación de personas, que obligó a reformar la Constitución Federal y a unificar el derecho cantonal para adaptar las normas internas a las

Suiza no se ha integrado en la UE, pero ha firmado distintos acuerdos con ésta y aplica mu-

chas de sus normas. No obstante, los mecanismos de democracia directa la han colocado en

diversas ocasiones en situación comprometida para el respeto de los acuerdos, como el referéndum de febrero de 2014 por el que los suizos votaron a favor de volver a introducir cuotas de inmigrantes, lo que afectaba a los trabajadores procedentes de países de la Unión Europea, que puso en peligro los acuerdos bilaterales con ésta. Finalmente, tras dos años de crisis, la Asamblea Federal aprobó una ley para limitar las consecuencias del referéndum y dar prioridad a los demandantes de empleo registrados en agencias suizas, evitando las cuotas para los trabajadores europeos (MAURICE, 22 de diciembre de 2016).

486

Covadonga Ferrer Martín de Vidales

de la Unión*”. Además, la necesidad de aplicación uniforme también conduce a una legislación federal más detallada y deja poco margen para su aplicación a los

cantones, produciéndose una centralización informal (LINDER, 2011: p. 7).

Por ello, para evitar nuevas transferencias de competencias hacia el centro, los cantones acuden cada vez más a la cooperación, firmando tratados inter-cantonales (concordatos) para realizar tareas conjuntas de interés regional (art. 48 CF). Se

ha dado así lugar, como ya se ha comentado, a un federalismo ejecutivo, que ha reforzado a los ejecutivos cantonales (FLEINER, 2006: pp. 276-277).

Por último, la autonomía de los cantones y el respeto de la diversidad son dos valores tan arraigados en la cultura suiza que, pese a los problemas que pueda plantear el federalismo (por ejemplo, el peso excesivo de los cantones pequeños en las votaciones populares, el coste económico de la descentralización, o la conveniencia de mantener la Cámara de representación territorial), no han prosperado propuestas de reforma de las estructuras existentes. Y, en beneficio de la mayor autonomía de los cantones y del respeto de la diversidad, se ha aceptado en Suiza un cierto grado de desigualdad económica entre los cantones (FLEINER, 2006: p. 2.79) si bien sí se promueve la solidaridad regional —mediante los mecanismos de compensación financiera— (LINDER, 2011: p. 15).

5.2.

Los municipios

La Constitución Federal garantiza la autonomía de los municipios en los límites fijados por el derecho cantonal (art. 50.1 CF), es decir, que corresponde a los cantones decidir si, a su vez, delegan parte de su autonomía en los municipios. Ahora bien, una vez reconocida la autonomía del municipio por la Constitución cantonal, la Confederación la garantiza y si es vulnerada el municipio puede recurrir ante el Tribunal Federal (art. 189.1.e CF). Además, la Confederación tendrá

en cuenta las consecuencias que su actividad pueda tener en los municipios (art. 50.2 y 3 CF). Por lo tanto, la organización y el nivel de autonomía conferido a los munici-

pios varían de unos cantones a otros. En general, tienen competencias en materia

de educación, protección social, infraestructuras e incluso fiscalidad. En cuanto a la organización institucional, en los municipios grandes es similar a la de los cantones, con un parlamento y un ejecutivo colegial (con miembros a tiempo completo) elegidos por el pueblo. Y en los pequeños cuentan con asambleas populares y ejecutivos colegiales (a tiempo parcial, no profesionales) elegidos por el pueblo

20

Así, se unificaron los códigos de procedimiento civiles y penales de los 26 cantones (CHAPPUIS y otros, 2009).

El sistema político de Suiza

487

(KALIN, 2000: pp. 2-3). Pese a las diferencias, Linder y Mueller identifican cuatro características comunes (LINDER, MUELLER, 2021: pp. 75-76):

1. El derecho constitucional a existir, que incluye la libertad de fusionarse con otros municipios o permanecer independientes, sin que pueda ser impedido por los cantones. 2. La libertad de elegir su estructura política y administrativa, dentro de los límites de le legislación cantonal. 3. El derecho a establecer sus propios impuestos. 4. Libertad de acción en asuntos que no son competencia ni de los cantones ni de la federación. Actualmente existen 2.172, si bien ante las dificultades para desempeñar eficazmente ciertas tareas su número está disminuyendo y se realizan fusiones (CHANCELLERIE FEDERALE, 2021: p. 13).

6. LOS ACTORES POLÍTICOS Y LOS PROCESOS REPRESENTATIVOS 6.1.

El sistema electoral

La Constitución Federal contiene disposiciones relativas al reparto de competencias entre la Confederación y los cantones en materia de derechos políticos, así como por lo que respecta al acceso a los mismos por los ciudadanos suizos. Así, la Confederación regula el ejercicio de los derechos políticos a nivel federal, mientras que los cantones lo regulan a nivel cantonal y local (art. 39,1 CF). En cuanto al acceso a los derechos políticos, el artículo 136 de la Constitución Federal define quiénes son sus titulares y señala que pueden participar en la elección del Consejo Nacional y las votaciones a nivel federal, así como proponer y firmar iniciativas populares y referéndums en materia federal. Por lo que respecta a la elección de los miembros del Consejo Nacional, el artículo 149 de la Constitución Federal dispone que el sistema será el proporcional y la circunscripción el cantón, repartiéndose los escaños entre los cantones en proporción a su población y teniendo derecho cada cantón al menos a un escaño. Ello conduce a una disparidad en el número de escaños que corresponde a cada cantón (así, por ejemplo, a Zúrich le corresponden 35 y a Jura 2). Por otra parte, la fórmula electoral empleada combina el método Hagenbach-Bischoff (para la

primera distribución de escaños) con la fórmula d*'Hondt (para la distribución de los escaños restantes), según establece el artículo 17 de la Ley Federal sobre los

488

Covadonga Ferrer Martín de Vidales

derechos políticos de 17 de diciembre de 1976

(en adelante, LDP)*!. Estos dos

factores*? provocan que, de modo similar a lo que ocurre en España”, el sistema sólo funcione como proporcional en los cantones grandes, funcionando en los pequeños como mayoritario. Así, en los cantones más grandes como Zúrich un partido con menos del tres por ciento de los votos puede obtener un escaño, y en los pequeños como Jura necesita al menos el treinta y tres por ciento (LINDER y otros, 2011: p. 26; LINDER, MUELLER, 2021: p. 66)**. Por otra parte, para lo cantones que eligen un solo diputado, la LDP establece que se aplicará el sistema mayoritario, siendo elegido el candidato que obtenga el mayor número de votos

(art. 47 LDP).

Por otra parte, una peculiaridad del sistema se encuentra en las posibilidades conferidas a los ciudadanos a la hora de la elección y en las características de las listas de candidatos. En general, los partidos políticos son los que proponen las listas, si bien los electores también pueden proponerlas. Las listas son abiertas, es decir, los electores no tienen por qué votar a todos los candidatos incluidos en la lista y pueden hacer modificaciones. Además, pueden utilizar una papeleta impresa (que proporcionan los partidos) o no impresa (en blanco para que el elector la rellene). En las no impresas el elector puede incluir los nombres de los candidatos elegibles, así como la denominación de una lista

o su número de orden (art. 35.1

LDP). En las impresas, el elector puede realizar las siguientes modificaciones: ta-

char nombres de la lista (latoíser); añadir nombres de candidatos de otras listas

(panacher); tachar el número de orden impreso o la denominación de la lista, o incluso cambiar éstos por otro número de orden u otra denominación (art. 35.2 LDP); y añadir nombres en las listas que contengan menos candidatos que el número máximo de diputados a elegir en el cantón (art. 37.1 LDP). Además, puede escribir dos veces el nombre de un candidato en la lista (art. 35.3 LDP).

Por último, en la distribución de los escaños se tienen en cuenta los votos ob-

tenidos individualmente por los candidatos de cada lista (votos nominativos), los

votos complementarios de cada lista (los que indica el art. 37 LDP), la cantidad total de votos nominativos y complementarios obtenidos por cada lista (los votos

21

22 23

Loi fédérale sur les droits politiques (LDP) du 17 décembre 1976 (Etat le 1er novembre 2015).

Disparidad en el número de escaños y fórmula electoral. En España, el sistema de elección al Congreso de los Diputados es también el proporcional,

pero sólo funciona así en las circunscripciones (provincias) que reparten más de siete escaños,

lo que ocurre en unas tres cuartas partes de éstas, mientras que en el resto funciona como mayoritario beneficiando a los partidos más votados (al respecto, GARROTE

DE MARCOS,

2008a: pp. 260-327; y 2020b: pp. 91-105). Sobre sistemas electorales y democracia represen24

tativa y paritaria vid. ÁLVAREZ RODRÍGUEZ, 2012; ÁLVAREZ RODRÍGUEZ, 2006.

No obstante, señala Garrote de Marcos como el uso de la conjunción de listas ha permitido que obtengan representación partidos con escasas posibilidades de éxito (GARROTE DE MARCOS 2020a: p. 465).

El sistema político de Suiza

489

de los partidos); y el total de votos obtenidos por un grupo de listas para las listas coaligadas (art. 39 LDP). En el nivel cantonal, los suizos eligen a los miembros del Consejo de Estados. Corresponde a los cantones el establecimiento del sistema de elección (art. 150.3 CF), si bien están limitados por las disposiciones de la Constitución Federal que garantizan los derechos políticos, que protegen la libre formación de la opinión de los ciudadanos y el derecho de éstos a expresar su voluntad sin alteraciones (art. 34 CF). Así, en función de la legislación establecida en los distintos cantones puede haber diferencias en cuanto al derecho de sufragio activo y pasivo, la fecha de la elección o el método de escrutinio; si bien, hay principios comunes como la renovación cada cuatro años del mandato y que los candidatos tengan 18 años (CHACELLERIE FÉDÉRAL, 2021: p. 24). Actualmente en todos los cantones se eligen por el pueblo, por lo que no son delegados de sus respectivos cantones

(RODRÍGUEZ PATRÓN, 2014: p. 328).

Todos los cantones disponen de sufragio universal y han establecido como sistema electoral el mayoritario (lo que favorece a los grandes partidos”), excepto el cantón de Jura que establece el proporcional (art. 74.5 de la Constitución la República y Cantón de Jura de 20 de marzo de 1977), así como el de Neuchatel (art. 32.2 de la Constitution de la République et Canton de Neuchátel de 24 de septiembre de 2000). Otra particularidad es que en Appenzell Rodas-Interiores el representante es elegido por la Landsgemeinde (art. 20bis de la Constitución del Cantón Appenzell Rodas-Interiores). Además, a nivel cantonal el gobierno también es elegido por sufragio universal

(a diferencia del nivel federal), utilizando la mayoría el sistema mayoritario. Y en

la mayoría los parlamentos son unicamerales y el sistema de elección es proporcional (LINDER y otros, 2011: pp. 27-28). Incluso algunos permiten la elección de los jueces.

Entre 2014 y 2017 se han producido reformas en las leyes electorales de algunos cantones para elegir a sus parlamentos, al declarar el Tribunal Constitucional que aquéllas que establecían circunscripciones de menos de 9 escaños y que no preveían un mecanismo para reducir el umbral electoral por debajo del 10% violaban el principio de igualdad de voto. A raíz de dicho pronunciamiento, cuatro

23

Solo si el partido o su candidato es capaz de asegurarse el 50% de los votos puede asegurarse los dos puestos, lo que solía ocurrir en los pequeños cantones rurales católicos dominados por los conservadores. Pero, como señalan Linder y Mueller, actualmente ningún partido consigue más del 40% en un cantón por lo que se crean alianzas entre partidos, creando listas conjuntas para que los dos candidatos de los partidos sean elegidos. Así, por ejemplo, en 2019 los dos principales partidos de centro ganaron 25 de los 46 miembros con su alianza, y con solo alrededor del 27% de la fuerza electoral a nivel nacional (LINDER, MUELER, 2021: p. 69).

490

Covadonga Ferrer Martín de Vidales

cantones han sustituido el sistema Hagenbach-Bichoff por el denominado doble Pukelsheim (GARROTE DE MARCOS, 2021: p. 467). Por último, en los municipios, aquéllos que disponen de Parlamentos son elegidos por sufragio universal, previéndose tanto sistemas proporcionales (normalmente en las ciudades) como mayoritarios. Los ejecutivos (Consejos municipales) se eligen en todos los municipios por sufragio universal. Incluso en algunos los ciudadanos eligen a los altos cargos de la administración y profesores (FLEINER y otros, 2005: pp. 60-61).

6.2.

El sistema de partidos

Dos son las características principales del sistema de partidos suizo: su fragmentación y, pese a ello, su relativa estabilidad (LADNER, 2007a: p. 123; KRIESI

y otros, 2008: p. 84).

Efectivamente, Suiza tiene uno de los sistemas de partidos más fragmentados en Europa, consecuencia de las características del Estado suizo: su diversidad cul.tural, social, lingiística y religiosa; el sistema electoral proporcional; su estructura federal y la amplia autonomía de cantones y municipios”, y los mecanismos de democracia directa (LADNER, 2007a: p. 123). Así, a nivel federal como regla general diez o más partidos tienen representa-

ción en la Asamblea Federal*” (aunque existen más partidos), si bien los cuatro

partidos principales son el Partido Popular Suizo, conocido como Unión Democrática del Centro

(UDC);

el Partido Socialista Suizo

Radical (PLR) y el Partido Demócrata Cristiano (PDC).

(PSS); el Partido Liberal

Estos cuatro partidos son los que generalmente han conformado el gobierno

colegiado (el Consejo Federal). Como ya se ha adelantado, desde 1959

se ha apli-

cado la llamada “fórmula mágica”, en virtud de la cual estos cuatro partidos han estado representados en el gobierno. De acuerdo con dicha fórmula, se adscribían dos consejeros a socialistas (PSS), demócrata-cristianos (PDC) y liberales radicales (PLR), y uno a los demócrata-unionistas (UDC). Se trata de un acuerdo informal entre los distintos partidos políticos influido por los mecanismos de democracia directa, como vía para prevenir que el recurso a referéndums por los partidos de oposición bloquease sistemáticamente las decisiones (LINDER y otros, 2006: p. 299).

26 27

Que hace que los partidos a nivel cantonal jueguen un papel más importante que los partidos a nivel federal, que encuentran dificultades para coordinar a aquéllos. Los resultados de las elecciones pueden consultarse en www.parlament.ch

El sistema político de Suiza

491

Esta fórmula, junto con la práctica de reelegir a los consejeros, ha dado a los gobiernos suizos una gran estabilidad y continuidad, segunda de las características del sistema de partidos suizo y muestra de su carácter consensual. No obstante, la fórmula tal y como venía siendo aplicada desde 1959 sufrió un cambio en 2003, cuando la UDC consiguió un consejero más (Christoph Blocher) en detrimento de los demócrata-cristianos (LADNER, 2007b: p. 314). El avance de la UDC provocó un gran cambio en el sistema de partidos. La estabilidad pasó a no estar asegurada, pues los consejeros podían no ser renovados, tal y como ocurrió en 2003 y de nuevo en 2007, siendo en esta ocasión Blocher quien no fue reelegido (al votar una coalición de los socialdemócratas, los verdes y los cristiano-demócratas a otra candidata de la UDC más moderada, por lo que la UDC decidió salir del gobierno y pasar a la oposición). Se produjo una mayor fragmentación y polarización del sistema de partidos que afectó al sistema de consenso (BONNARD, 2009). No obstante, en 2008 la Asamblea Federal dio un

paso para el restablecimiento de dicho sistema con la elección de un candidato de la UDC al Consejo Federal (si bien por número de votos le corresponderían dos representantes). Restaurada dicha fórmula (ajustada), las elecciones desde enton-

ces han confirmado elecciones de 2019 en las elecciones al el PDC. Forman el

esta distribución (LINDER, MUELLER, 2021: p. 191). En las los partidos ecologistas fueron quienes más escaños ganaron Consejo Nacional, perdiendo escaños la UDC, el PSS, el PLR y Consejo Federal tras las elecciones de 2019 dos consejeros de

UDC, dos del PSS, dos del PLR y uno del PDC (CHACELLERIE FÉDÉRAL 2021:

p. 26). Aunque el presidente del Partido Verde trató de conseguir un sitio en el Consejo Federal (pues había obtenido tres escaños más que el PDC), el Parlamento volvió a reelegir a los siete miembros de este como es costumbre (LE NEWS, 18 de diciembre de 2019).

Por otra parte, en Suiza los partidos eran organizaciones débiles tanto por su Organización interna (siendo tradicional la organización tipo milicia y la no profesionalización), los limitados recursos para su financiación y la falta de centralización y homogeneización interna (LADNER, 2007a: p. 132). El avance de la UDC (que es uno de los partidos más profesionalizados y que cuenta con más recursos) ha contribuido a la modernización de los partidos en este punto, tanto por lo que respecta a las estrategias de organización como a la nacionalización del sistema de partidos (KRIESI y otros, 2008: p. 97). Como señala Bochsler, el auge de nuevas divisiones culturales en cuestiones como la globalización o la integración europea ha afectado al sistema de partidos, llevando a una reconfiguración de la izquierda con el auge del partido verde. Se han establecido ramas locales de los principales partidos en casi todos los cantones y nuevos partidos de centroderecha se han expandido. Cambios que han contribuido a la harmonización del sistema de partidos en los cantones y a una nacionalización de las elecciones cantonales (BOCHSLER, 2019: pp. 385-386). Hay más competencia entre partidos,

492

Covadonga Ferrer Martín de Vidales

un enfrentamiento más polarizado y de alcance más nacional (GARROTE DE MARCOS, 2020: p. 466). Pese a la mayor polarización, señalan Linder y Mueller que las estadísticas muestran que el compromiso sigue siendo posible y que las situaciones en las que el parlamento no puede aprobar un proyecto del gobierno son muy raras, caracterizándose las decisiones parlamentarias por mayorías ganadoras que varían de asunto en asunto (LINDER, MUELLER, 2021: p. 192).

Por último, a raíz de las reformas emprendidas a nivel cantonal mencionadas en el apartado anterior, el debate se ha trasladado también a nivel federal y desde el Consejo Nacional se han presentado también propuestas de reforma para ajustar la legislación electoral a los criterios establecidos por el Tribunal Constitucional (GARROTE DE MARCOS, 2020: p. 467).

6.3.

Los partidos políticos

Como se ha adelantado, a nivel federal generalmente diez o más partidos tienen representación en la Asamblea Federal y cuatro cuentan con representante en el ejecutivo: —

La Unión Democrática de Centro (UDC): fundada en 1971 de la unión de

diversos partidos con amplia tradición (el Partido de campesinos, artistas e independientes (PAI) y los partidos demócratas de los cantones de Glaris y Grisones). Partido de derecha nacionalista y conservador, es desde 1999

el primer partido en Suiza por su número de electores, lo que no le bastó en 2007 para permanecer en el gobierno como ya se ha señalado, si bien regresó al mismo apenas un año después.

—

—

—

28

El Partido Socialista Suizo (PSS): creado en 1888 fue el primer partido fundado a nivel nacional y, a diferencia de los demás partidos, no surge de una agrupación de partidos cantonales. Presente en el gobierno desde 1943, es la segunda fuerza política tras la UDC. El Partido Liberal Radical (PLR): tercera fuerza política actualmente, de-

fiende los valores liberales radicales. Es el partido más “joven”, fundado en enero de 2009 de la fusión de dos partidos también con amplia historia (el Partido radical-demócrata suizo y el Partido liberal suizo). El Partido Demócrata-Cristiano (PDC)**: creado en 1912 bajo el nombre de

partido conservador, adoptó el nombre actual en 1970, si bien su historia se remonta a los origines del Estado federal en 1848 como partido católico conservador. Al igual que en el PLR, hay una gran diversidad de opiniones dentro del partido, lo que complica la adopción de una posición política

SVP por sus siglas en alemán.

El sistema político de Suiza

493

clara (PARTI DÉMOCRATE-CHRÉTIEN, s.f.: p. 2). El PDC se ha fusionado con el Partidos Burgués-Democrático partido El Centro (CHANCELLERIE

(PBD), dando

FEDERAL,

lugar al nuevo

2021: p. 27).

Además de los anteriores partidos, cuentan con representación en la Asamblea Federal el Partido ecologista suizo-Los Verdes, que agrupa a los partidos ecologistas existentes a nivel cantonal; el Partido Verde-liberal suizo, que surge de una división interna dentro del Partido ecologista suizo; el Partido evangélico suizo, partido de centro que defiende los valores cristianos; la Unión Democrática Federal, defensor de los valores cristianos; la Liga de Tesino, partido nacional-conservador y regionalista; el Partido Suizo del "Trabajo, partido de inspiración marxista que defiende los intereses de los trabajadores; y la Izquierda Unida, coalición electoral de izquierda radical. Básicamente, como señalan Kriesi y Trechsel, los cleavages representados por los mismos pueden agruparse en dos dimensiones: por un lado, la clásica oposición entre izquierda (defensora del Estado del bienestar) y derecha (defensora

del liberalismo económico); por otro, la oposición cultural entre los defensores de una Suiza abierta y libre culturalmente, y los conservadores defensores de las

tradiciones (KRIESI y otros, 2008: p. 96).

6.4.

Los grupos de interés

En Suiza los grupos o asociaciones de interés (asociaciones empresariales, sin-

dicatos, ONG, etc) son importantes actores políticos. Incluso tienen una posición

más fuerte que los partidos políticos, pues por lo general se han estructurado más coherentemente y cuentan con mayores recursos (KRIESI y otros, 2008: p. 99).

Al igual que todo grupo de interés, tratan de influir en las políticas del gobierno y decisiones del Parlamento para lograr los intereses de sus miembros. Pero en Suiza, los mecanismos de participación directa les otorgan una fuerza y posibilidades de influencia mayores que la de los grupos de interés de otros países (LINDER y otros, 2011: p. 48).

A través del referéndum, tienen la oportunidad de intentar vetar las leyes contrarias a sus intereses. Como resultado, aquellos que verdaderamente tienen posibilidades de bloquear o vetar una decisión, tienen más probabilidades de ser integrados en el procedimiento de consultas pre-parlamentario. De esta forma, tanto grupos de interés establecidos como organizaciones sociales ejercen una nada desdeñable influencia en las políticas suizas. Hay, por tanto, un gran número de actores que pueden influir en las decisiones y suponer un posible veto, por lo que Kriesi y Trechsel señalan que tanto sindi-

catos como asociaciones económicas y empresariales, han perdido su tradicional

494

Covadonga Ferrer Martín de Vidales

posición dominante. Así, por ejemplo, señalan como grupos ecologistas han lo-

grado importantes éxitos (KRIESI y otros, 2008: pp. 110-111).

7. CONCLUSIONES Como se ha examinado a lo largo del presente capítulo, el sistema político suizo presenta unas características particulares que han resultado en una combinación cuyo juego permite definir al Estado suizo como una democracia de consenso. La diversidad cultural, social, lingiiística y religiosa del país; su estructura federal; el sistema electoral establecido —que arroja un sistema de partidos fragmentado—,; la amplia autonomía de cantones y municipios; y los mecanismos de democracia semidirecta instaurados, hacen que se promocione la negociación y la búsqueda de compromisos en todos los niveles. Cada actor debe negociar y renunciar a algunas de sus expectativas para lograr el consenso. Es por estas características por lo que se suele considerar a Suiza como un modelo a seguir, pero como señalan Linder y Mueller las diferencias políticas y culturales existentes entre los países, incluso aunque tengan un nivel socioeconómico similar, suponen un obstáculo para exportar directamente las instituciones suizas. Por ello, los mencionados autores proponen un “modelo de diálogo” en el que suiza, siguiendo su neutralidad característica, pueda transferir su experiencia y conocimiento institucional, espe-

cialmente a las democracias jóvenes (LINDER, MUELLER: pp. 274-277).

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