Por eso estamos como estamos: la economía política de un crecimiento mediocre 9786073117739, 6073117736

Table of contents :
Portada
Página de título
Biografía
Dedicatoria
Epígrafe
Nota del editor
Introducción
I
II
III
IV
1. Cómo se puede crecer
EL CRECIMIENTO ECONÓMICO
LA IMPORTANCIA DE LAS INSTITUCIONES
2. Cómo estamos
EL CRECIMIENTO MEDIOCRE
CRÓNICA DE LA DESIGUALDAD
NUESTRAS CLASES MEDIAS
3. Cómo estuvimos: la independencia y el Porfiriato
LA FRAGMENTACIÓN
LA CENTRALIZACIÓN
4. Cómo estuvimos: el milagro mexicano
LA LÓGICA DEL MILAGRO
EL FIN DEL MILAGRO
DESPUÉS DE LA CRISIS
5. Por qué no reformamos
LAS INSTITUCIONES QUE SE QUEDARON
LAS REFORMAS QUE NO LLEGARON10
LA DEMOCRACIA DÉBIL
LA DIFICULTAD PARA REFORMAR
6. Por qué no competimos
UN PAÍS DE MONOPOLIOS
EL SECTOR DE LAS TELECOMUNICACIONES
REGULACIÓN Y COMPETENCIA
EL RECHAZO A COMPETIR
7. Por qué no aprendemos
NUESTRO DESEMPEÑO EDUCATIVO
EDUCAR PARA CRECER
8. Privilegiados: empresarios, agricultores y burócratas
LAS RENTAS EMPRESARIALES
PRIVILEGIADOS EN EL CAMPO
LA BUROCRACIA: PRIVILEGIOS SIN DISCIPLINA
9. Privilegiados: los sindicatos y el poder
LAS VENTAJAS DE ESTAR SINDICALIZADO
LOS INSTRUMENTOS DEL PODER
LÍMITES Y RENDICIÓN DE CUENTAS
10. Cómo podemos estar
DERECHOS Y OBLIGACIONES
LOS TEMAS DE LA AGENDA
DE NUEVO LAS INSTITUCIONES
Siglas y acrónimos
Fuentes de gráficas y cuadros
Referencias y precisiones
Créditos
Acerca de Random House Mondadori

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Carlos Elizondo Mayer-Serra nació en 1962. Tiene maestría y doctorado en ciencia política por la Universidad de Oxford, Reino Unido. De 1991 hasta 2004 fue profesor e investigador en el Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE), México. A partir de 1995 fungió como director general de la misma institución, hasta su nombramiento como embajador y representante permanente de México ante la OCDE en 2004. Desde noviembre de 2006, terminado su cargo ante la OCDE, regresó al (CIDE) como profesor e investigador. Pertenece al Sistema Nacional de Investigadores (SNI) de México. Es autor de numerosas publicaciones académicas en diversos temas como política comparada, economía política de las reformas fiscales y de las reformas estructurales, y las razones e implicaciones del juicio de amparo. Sus últimos libros son Con dinero y sin dinero... Nuestro ineficaz, precario e injusto equilibrio fiscal en 2012 y anteriormente Por eso estamos como estamos. La economía política de un crecimiento mediocre, en 2011, ambos publicados por Random House México . Fue editorialista en el diario Reforma desde su fundación hasta julio de 2013. Actualmente tiene una columna semanal en el diario Excelsior y participa semanalmente en el programa de radio con José Cárdenas.

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Para Daniela, por todo

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Nos conformamos con el mito de la fatalidad nacional porque nos hemos dado por vencidos en el acto de cambiar las cosas.

YOANI SÁNCHEZ, blog en www.desdecuba.com

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Nota del editor

Aunque este libro está sustentado en años de investigación y los datos que en él se presentan tienen el respaldo de fuentes acreditadas en el medio académico, está pensado para un público amplio, interesado en la economía y la política pero no necesariamente familiarizado con la teoría, la metodología ni las fuentes que informan el trabajo de los investigadores que se dedican al tema. Lo anterior se verá reflejado en el resultado de algunas decisiones tomadas durante la preparación del volumen. En primer lugar, se evita en buena medida el uso de términos técnicos; en los casos en que esto no es posible, se explican cabalmente cuando se presentan por primera vez. En segundo, tanto las gráficas como los cuadros llevan pies que explican cómo interpretarlos. Finalmente, en lugar de llenar las páginas de notas al pie, incluimos al final del volumen una sección de “Referencias y precisiones”: el público interesado en profundizar más en cada uno de los temas puede consultar allí las fuentes y algunas otras piezas de la discusión, y quien sólo busque el argumento principal puede prescindir de su lectura y no hacer caso a las llamadas con números voladitos que se hallan en el texto.

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Introducción

I México no ha logrado la tasa de crecimiento económico que sería deseable y posible para un país de sus características. Este libro pretende mostrar que las razones de ello no se encuentran en nuestros vecinos ni en las condiciones adversas que existen en el mundo. Culpar a los demás es una vieja tradición latinoamericana; no es casualidad que la teoría de la dependencia sea de las pocas teorías sociales desarrolladas en nuestra región. Sin embargo, algo hemos avanzado: ahora se enseña en muy pocos lugares, ninguno de economía pujante. Fernando Henrique Cardoso, uno de sus creadores, tuvo éxito cuando fue presidente de Brasil gracias a que hizo lo opuesto a lo que sugerían los escritos que produjo cuando era académico. A mediados de 2010 el rector de la Universidad Nacional Autónoma de México, José Narro, decía que los mexicanos no merecemos los problemas de violencia y pobreza que vivimos.1 Pero no es cuestión de merecer. Lo que somos es fundamentalmente resultado de lo que hemos hecho y dejado de hacer. Las razones de nuestro bajo crecimiento y de nuestra creciente inseguridad son fundamentalmente políticas e internas. En lo que se refiere a lo primero, que es de lo que se ocupa este 11

libro, el problema central se encuentra en la capacidad de ciertos grupos para evitar la formulación y puesta en práctica de políticas públicas favorables al interés general que premien el mérito y doten a los mexicanos de verdaderos derechos universales, y en la debilidad y poca intención de nuestra sociedad para imponer esos cambios. Mediando entre los grupos de interés y la sociedad se encuentra un sistema político que no genera los incentivos para propiciar cambios de utilidad general, así como un Estado débil y permeado que no puede enfrentar a los intereses más poderosos que frenan al país, incluida su propia burocracia. No debemos nuestra situación actual a ninguna fatalidad divina, histórica ni cultural. Somos responsables de ella y, por tanto, también podemos hacer que cambie. La frase que da título a este libro parece la típica expresión fatalista de quien cree que “los mexicanos no tienen remedio”. No obstante, el sentido de estas páginas es el opuesto. Mejorar no es asunto de otros: es nuestro. Tiene que ver con nuestras decisiones y con las instituciones que creamos. Estamos como estamos por lo que hacemos, no por lo que somos. Y podemos hacer más: requerimos creer en la imagen de país que pensamos edificar. Detrás del éxito chino está una élite política y económica que cree que puede forjar un mejor futuro y ha logrado transmitir ese espíritu a sectores amplios de la población. Todo nuevo gobierno busca transformar al país. ¿Podrá hacerlo el gobierno del presidente Peña? Cuando hemos logrado alinear los intereses de corto plazo de los distintos actores que tienen poder con una cierta visión de largo plazo y hemos creído en dicha visión, hemos crecido de forma acelerada. Esto ha sucedido sólo en dos ocasiones. La primera fue de 1880 a 1910, con la pacificación del país y el desarrollo institucional y de infraestructura del Porfiriato. La 12

segunda ocurrió de principios de la década de 1950 hasta 1980, con la institucionalización de la Revolución y con un proceso de desarrollo industrial protegido del exterior. En ambos casos fuimos un ejemplo para el mundo. Las fiestas del primer centenario de la independencia mostraron a un México deslumbrante, y, durante el llamado “desarrollo estabilizador”, el gobierno mexicano fue tan exitoso en presentar una imagen de sociedad que estaba convergiendo en los niveles de bienestar de los países desarrollados, que en 1968 fue la sede de los Juegos Olímpicos. Era la primera vez que un país en vías de desarrollo actuaba como anfitrión de una olimpiada. Nuestra capital fue una exitosa sede olímpica sólo cuatro años después de Tokio y 40 antes que Beijing. Ambos periodos de crecimiento terminaron mal. El primero, meses después de las Fiestas del Centenario, desembocó en una revolución y sus costosas secuelas; el segundo concluyó con una crisis política inaugurada por el movimiento de 1968, meses antes de la olimpiada, y con una serie de crisis económicas cuyas consecuencias se prolongaron por varias décadas. Las sucesivas crisis que padeció la economía mexicana de 1976 en adelante, y más gravemente a partir de 1982, forzaron un cambio drástico en el modelo económico. México no fue el único país en enfrentar transformaciones profundas durante estos años: varios vivieron crisis profundas en el mundo cambiante de los años ochenta, y en muchos casos sin la relativa paz en la que se dio nuestra transformación. El nuevo contexto mundial obligó a la reforma, aunque la manera como ésta se llevó a cabo dependió de las circunstancias de cada nación. Las últimas dos décadas del siglo XX se caracterizaron, en resumidas cuentas, por un amplio y ambicioso ciclo de reformas, en México y en el resto del mundo. En muchos países el corporativismo —o, de plano, el centralismo socialista— como 13

espacio para la negociación de privilegios fue sustituido por mercados más abiertos y libres, y por sistemas políticos más plurales o incluso democráticos. Sin embargo, en el caso mexicano dichas reformas, en parte por la forma pacífica en que tuvieron lugar, fueron menos profundas de lo deseado por unos y de lo temido por otros. Las viejas estructuras corporativas y diversos grupos con privilegios supieron adaptarse al nuevo entorno económico y político, en muchos casos sin haber sufrido modificaciones importantes y, en cambio, logrando ganar una mayor capacidad de maniobra dada la dispersión del poder que trajo el proceso democratizador. La supervivencia de estas estructuras tiene implicaciones negativas tanto para el desempeño de nuestra economía como para la capacidad del régimen democrático para enfrentar los retos de un mundo globalizado con países en continua competencia. Las reformas económicas no crearon una economía más dinámica y capaz de ofrecer a los mexicanos mayores oportunidades basadas en su poder para satisfacer las necesidades del mercado. No hemos creado una sociedad en la que se premien el esfuerzo y el mérito y se tengan derechos universales genuinos básicos que permitan una razonable igualdad de oportunidades. El crecimiento ha sido modesto en las últimas décadas, lo mismo que la creación de empleos formales. Entre 1981 y 1990 el PIB per cápita cayó 0.17%; en los 10 años siguientes creció, pero únicamente a un promedio anual de 1.93%. De 2001 a 2010 este crecimiento fue de un bajísimo 0.28% anual.2 Sólo gracias a la economía informal y a la emigración a Estados Unidos hemos amortiguado el efecto de la creciente demanda de trabajo, sobre todo entre los jóvenes que buscan ingresar al mercado laboral. Entre el año 2010 y el 2012 el crecimiento per cápita mejoró un poco, para alcanzar un promedio de 3.09%. Estos datos son 14

más alentadores que los del pasado reciente y abrevan de una de las grandes reformas que sí se hicieron, el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN), que entró en vigor el 1º de enero de 1994. Esto ha permitido una relativa fortaleza industrial, sobre todo en la industria automotriz, que ha permitido mayores exportaciones y un cierto empuje a nuestra economía. Sin embargo, aunque menos malo que en el pasado, el crecimiento sigue siendo mediocre. Estamos lejos de ser el país dinámico que podríamos ser. Las sucesivas crisis estimularon la democratización de un sistema político basado en su capacidad de repartir beneficios desde arriba para evitar competencias electorales genuinas. El descontento con el mal desempeño económico impulsó una serie de reformas políticas que dieron, por fin, efectividad al sufragio.3 Con su voto, los ciudadanos decidieron poner fin a las mayorías absolutas del Poder Legislativo en 1997 y, en 2000, llevar a la presidencia, por primera vez en la historia moderna de México, a un candidato presidencial opositor al PRI.4 Sin embargo, la dispersión del poder que las urnas impusieron; la erosión de la legitimidad de las reformas económicas tras la crisis de 1994; la poca claridad y capacidad de los gobiernos emanados del PAN en cuanto a cómo usar el poder que su partido ganó con las elecciones de 2000 y 2006; la permanencia de los actores organizados por el corporativismo, pero ahora con mayor libertad de maniobra, y el hecho de que dos de los tres principales partidos de la oposición, el PRI y el PRD, fueran herederos no conversos de la ideología del modelo de desarrollo anterior, condujeron a una situación en la que ningún actor contó con suficiente fuerza para impulsar un nuevo ciclo de reformas que hiciera frente a los déficits institucionales que dejaron los ciclos anteriores. Los actores potencialmente afectados, incluidos algunos de los beneficiados por las reformas 15

pasadas, bloquearon sistemáticamente la posibilidad de que se integrara una nueva coalición reformista. Pero el desgaste de las dos administraciones panistas no fue capitalizado por el único partido grande que nunca ha gobernado el país, el PRD. Si bien Andrés Manuel López Obrador como abanderado de los tres partidos políticos de izquierda tuvo un mejor desempeño que el anticipado por la gran mayoría de las encuestas, obtuvo 31.61% de los votos, 3.7 puntos porcentuales menos que en la elección de 2006. El ganador fue el candidato del PRI, junto con su aliado el PVEM, que obtuvo 38.21% de los votos.5 El presidente Peña Nieto ganó con una agenda reformista; ¿podrá vencer las resistencias al cambio de los grupos afectados? México tiene la dimensión adecuada para ser uno de los llamados “BRIC”, iniciales de Brasil, Rusia, la india y China con que se designa al grupo de países en desarrollo de gran tamaño con mayor potencial, aunque ya no estén creciendo tanto como en la década pasada. En 2013, México tenía una población de 116 millones de habitantes y un PIB de 1 274 billones de dólares. En el mismo año Brasil tenía una población de 199.8 millones y un PIB de 2 456 billones de dólares.6 México es uno de los principales exportadores del mundo, y el líder en América Latina; muestra de ello fue que en 2012 sus exportaciones totales tuvieron un valor de 370 000 millones de dólares, mientras que las de Brasil sumaron 242 000 millones.7 En varias entrevistas Jim O’Neil, inventor del nombre BRIC, ha sostenido que México debería estar incluido en ese grupo, pero para que esto suceda es necesario que crezcamos a un ritmo mucho más elevado. 8 Para alcanzar este tipo de crecimiento hace falta un gobierno que promueva la inversión, la competencia, la igualdad de oportunidades y el mérito como 16

forma de incrementar los ingresos de cada individuo. Pertenecer o no pertenecer al grupo BRIC tiene implicaciones en la influencia y la visibilidad de México en el mundo. Sin embargo, éste no es el tema que me ocupa. El dilema que tenemos como país es que, si no crecemos en este momento —en que, como veremos más adelante, gozamos de una ventaja demográfica clave—, ya no lograremos converger en los niveles de bienestar de los países desarrollados. De perder esta oportunidad, a pesar de todo el esfuerzo que implicó convertirnos en un país independiente y tener la primera revolución social del siglo xx, estaremos condenando a los mexicanos del futuro a vivir en un país rezagado, pobre e inseguro. Esto es inadmisible. La historia reciente de otros países muestra que si se actúa con pragmatismo, sin ataduras ideológicas y con liderazgos competentes que busquen el interés general, sí se puede converger en los niveles de vida de los países ricos. Chile ya está encaminado en ese sentido, y hasta Brasil daba la impresión de moverse con más claridad en el mismo rumbo, aunque su crecimiento acelerado parecería haber sido un mero espejismo.9 Ejemplos de éxito se encuentran en países como Irlanda, España y Corea del Sur, que ya lograron pasar al mundo desarrollado (a pesar de la crisis actual de los dos primeros) y que hace 50 años parecían tan rezagados como nosotros o más.

II Este libro parte de un hecho bien sabido: la ineficiencia de las 17

instituciones en México para promover el crecimiento de la inversión, de la productividad y, por tanto, del bienestar. Mi objetivo es dar cuenta de las razones por las que México ha quedado atrapado políticamente en un equilibrio que no permite un mayor crecimiento.10 Pretendo mostrar por qué durante los últimos 30 años nuestras fuerzas políticas no han logrado la coordinación necesaria que haga posible las reformas que estimularían un mayor crecimiento y que éste sea sostenido. El argumento central es que muchos de los actores dominantes en México se conducen conforme a la lógica corporativa del pasado, en que importaba más defender un privilegio que generar instituciones capaces de lograr, a través de bienes públicos de calidad, una cierta igualdad de oportunidades y derechos universales de verdad, así como mecanismos que hicieran del esfuerzo, el mérito y la competencia los motores centrales para la distribución de beneficios en el mercado laboral, tanto entre las empresas como en el sistema educativo, sobre todo en el nivel superior. La defensa de la no competencia es evidente en el comportamiento de una parte de los grupos empresariales de mayor tamaño en sectores donde hay poca competencia, de los sindicatos más poderosos (sobre todo los que agrupan a los trabajadores que laboran en el sector público), de las organizaciones campesinas y de la propia burocracia. Todos éstos son grupos privilegiados que ganan con un sistema semicompetitivo que les permite extraer rentas, es decir, establecer precios por la venta de sus bienes y servicios por arriba de los que obtendrían en un mercado competitivo. Mi tesis central es que la distribución del poder, las instituciones existentes y una sociedad que participa poco en la búsqueda del interés general han impedido crecer a mayores tasas de forma sostenida. El sistema político levantado después 18

de la Revolución estaba basado en el reparto organizado de los beneficios del crecimiento. Había poca competencia y poco espacio para el mérito, salvo en algunos casos, con restricciones en el interior de cada organización, y siempre y cuando se respetaran las reglas de cada grupo, incluida la lealtad. Si bien la economía se abrió, el eje dominante con el que se distribuían estos beneficios no cambió: simplemente se descentralizó hacia los gobiernos estatales y municipales, y hacia las organizaciones más poderosas, como los sindicatos de trabajadores del sector público, los grandes empresarios en sectores con poca competencia y las instituciones públicas más autónomas e influyentes, como la UNAM. Los ganadores del sistema corporativo han obstaculizado sistemáticamente la realización de reformas institucionales que los afectarían a ellos, aunque en términos agregados beneficiarían al conjunto de la sociedad. Estos actores han logrado protegerse de la competencia recurriendo a una multitud de recursos legales, ideológicos, económicos y políticos, incluida entre estos últimos su complicidad con los partidos políticos, que igualmente buscan defender su propio mercado —poco competitivo dada la ausencia de reelección consecutiva y el control de gran cantidad de recursos públicos— y aprovechar los insumos que los actores mencionados les proporcionan para derrotar a sus adversarios en la lucha por el poder. Dos de los grupos privilegiados, los sindicatos del sector público y la burocracia, dificultan enormemente la provisión de servicios de calidad a los ciudadanos, y por tanto la provisión de derechos universales básicos reales. Esto, junto con un gasto público poco transparente y efectivo, resta legitimidad a lo público: para la sociedad no es nada claro que el Estado pueda proveer bienes y servicios de calidad e interés general, por lo que no le ve mucho sentido a pelear por derechos para todos y defiende los 19

privilegios existentes como si fueran derechos justos. Estamos tan acostumbrados a estos arreglos institucionales basados en el privilegio y en la extracción de una renta, que muchas veces nos parecen normales y pensamos que son comunes en el resto del mundo. Si bien el corporativismo y el clientelismo existen, en distinto grado, en todas partes, el problema en nuestro caso —como en el de otros países atrapados en una situación similar— es lo extendidos y profundamente arraigados que están. Antes de 1982 este arreglo parecía pagable; luego quebramos y se volvió evidente que no podíamos seguir así. Se produjeron cambios importantes, como el fomento de la competencia en bienes manufacturados gracias al TLCAN. Sin embargo, sigue siendo necesaria una competencia más amplia, y en lugar de distribuir muchos de los beneficios sociales en función de en qué fila se forma cada quien, éstos deben darse en función del mérito y la competencia, y a partir de bienes públicos que permitan cierta igualdad de oportunidades, sobre todo en educación primaria y salud. La falta de competencia y de la provisión de derechos universales básicos genuinos en el país no es, por supuesto, el único factor que explica las dificultades de México para crecer. Tenemos problemas serios en cuanto a la calidad de nuestro capital humano (bajos niveles de educación y salud), infraestructura, Estado de derecho, etc. Sin embargo, varias de estas fallas están relacionadas con la falta de competencia; es el caso, por ejemplo, del sistema educativo básico en lo que se refiere a la contratación y permanencia de maestros y a la calidad del sistema mismo, como se verá más adelante. En todo caso, los grupos más privilegiados, aquellos que por su poder tendrían mayor capacidad para corregir estas deficiencias, no muestran interés en enfrentar esas reformas, ya que la competencia y un piso común de derechos no les son necesarios para sostener o 20

acrecentar sus actuales niveles de ingreso en su mundo protegido. El resto de la sociedad, por su parte, se refugia en la familia o en organizaciones que defienden su pequeño privilegio, pero no impulsa los derechos universales. Para algunos, sin embargo, el problema es el modelo neoliberal: el exceso de competencia, no la falta de ésta. No hay nada peor que ser etiquetado como neoliberal. Cualquier reforma que afecte a algún grupo bien organizado será tildada de ello, y hasta el ex presidente Salinas usa el epíteto para culpar al ex presidente Zedillo por la forma como rescató a los bancos tras la crisis iniciada en diciembre de 1994. Ya sólo falta oír el término neoliberal como insulto en la calle tras un incidente de tránsito. Según la crítica de izquierda al neoliberalismo, el gobierno se preocupó sólo por estabilizar la economía tras la crisis de la deuda de 1982, y para hacerlo optó por retirarse en una ilusa apuesta a que el mercado lo hiciera todo, con lo que dejó de desempeñar el papel de impulsor del crecimiento que había cumplido hasta ese año. De acuerdo con esa lectura, la apertura comercial fue excesiva y el éxito exportador fue fundamentalmente un proceso maquilador, que si bien exporta mucho, también requiere muchas importaciones para poder hacerlo.11 Los datos de los que parten estos textos suelen ser correctos y no tan distintos de los que utilizo aquí, y arrojan la misma conclusión: no hemos crecido adecuadamente. Una primera diferencia, sin embargo, es que en esos escritos la comparación suele hacerse de 1982 a la fecha, como si la crisis de la deuda y sus secuelas fuera un problema del nuevo modelo y no el resultado del viejo. Pero sucede que la quiebra del viejo modelo tardó varios años en pagarse: basta ver la trayectoria de la deuda externa, así como las de la inflación y el desempleo. La diferencia de fondo desde la perspectiva de este libro, sin embargo, es otra: 21

no sobró liberalismo, sino que faltó; para ser más precisos: no hemos forjado un país donde haya competencia y derechos para todos, para lo cual no es preciso quedarse con un Estado mínimo, sino que se requiere un Estado fuerte, capaz de defender la competencia y los derechos universales. México suele considerarse como un país abierto, ya que el TLCAN y los otros 12 tratados de libre comercio firmados con 44 países12 han creado un sistema de reglas claras y abiertas en nuestro intercambio comercial con estos mercados, y hoy día el comercio exterior genera una alta proporción del PIB. En este libro se argumentará, sin embargo, que en nuestro país no hay exceso de competencia: la lógica corporativista y de clientelismo domina el intercambio de bienes y servicios, y las restricciones al libre comercio y la inversión en México son muchas más que en el resto de la región. Por ejemplo, en el mercado de la tierra, en un país realmente liberal todo está a la venta. Prácticamente es así en Chile, Brasil y Argentina. En México, casi 40% del territorio sigue bajo el régimen ejidal o comunal, con enormes restricciones para vender. Si Brasil es más eficiente en el campo, lo es en buena medida porque ahí se pueden acumular grandes extensiones sin problemas legales, lo que permite a los brasileños tener empresas en el sector con economías de escala que les permiten una enorme productividad. En el mercado de la energía, por otra parte, las restricciones para la inversión privada son muy altas en nuestro país. En Chile y Brasil hay inversión privada sin restricciones para la producción y distribución de electricidad. En petróleo, Petrobras compite con otras empresas y cotiza en la bolsa, a diferencia de nuestro ineficaz y ultraprotegido Pemex. En muchos otros sectores en México no está permitida la inversión extranjera, o enfrenta serios límites. Otro ejemplo: en un país liberal es fácil hacer valer un 22

contrato: el acreedor manda cuando le dejan de pagar. Según la escala elaborada por la OCDE, entre los países donde es más fácil cobrar un crédito se encuentran Estados Unidos y China, mientras que el cuarto más difícil es México. Chile y Brasil se encuentran mejor situados que nosotros.13 En un país liberal hay derechos universales para todos, no privilegios en función del grupo al que se pertenece. Esta falta de competencia, derechos de propiedad y derechos para todos se debe en parte a que nuestro gobierno es débil. No lo es, empero, por ser neoliberal, sino por el peso de la simulación y la corrupción burocrática, amén de otras patologías que veremos más adelante, que terminan por erosionar los derechos de los ciudadanos, pues, por ejemplo, contamos con un sistema en el que importa más el derecho del burócrata y el del sindicalizado que el de otros ciudadanos. Antes de la transición democrática el poder del presidente disciplinaba con castigos y muchos premios discrecionales que, si bien terminaron por quebrar la economía, permitían un mayor control por parte del Ejecutivo. Ya no funciona así el poder de la presidencia. Si bien en el arranque de su administración el presidente Peña ha utilizado mejor que los gobiernos panistas los recursos que tiene a su cargo, no puede castigar y premiar discrecionales como en el pasado. No existen ya los fondos públicos ni muchos de los instrumentos que lo hacían posible, como darle a un empresario amigo el derecho a importar algo. El reto para su gobierno es poder crear las instituciones modernas que regulen nuestros mercados y provean los bienes públicos propios de una democracia. Se necesita más mercado, pero también más Estado que discipline a nuestros monopolios y oligopolios, públicos y privados, así como a otros grupos que hoy cuentan con el poder suficiente para evitar que se les premie o castigue con base en el mérito y no gracias a su posición política. 23

El problema central de por qué no crecemos viene de un mundo de restricciones de todo tipo: altas barreras de entrada para nuevos jugadores en muchos de los mercados importantes (incluido el político), poca competencia, autoridades de regulación débiles, burocracias al servicio de sí mismas y no de los ciudadanos, sindicatos que permiten cobrar un sueldo a quienes trabajan poco o no hacen nada relevante. Esto se encuentra muy lejos del modelo de mercados libres y abiertos. Algunas de estas restricciones se deben a que el Estado nunca se retiró en el ciclo de reformas de los tres últimos sexenios del PRI. No se reformaron, por ejemplo, las instituciones del sector petrolero ni las reglas laborales. Otras restricciones existen porque, con la dispersión del poder que trajo la democracia, los actores poderosos han evitado el brazo del Estado y logrado imponer sus condiciones. Esto no es liberalismo: es el triunfo del poder de los intereses particulares sobre un Estado que, debiendo representar el interés general y proveer derechos para todos, no tiene la fuerza para lograrlo. El resultado final se parece al reprochado por los críticos del neoliberalismo, pero por razones distintas: no es porque se hicieron las reformas estructurales, sino porque se hicieron mal y a medias. Los ganadores de la pérdida de poder del Estado no son sólo los culpables de siempre, los grandes empresarios, sino muchos de los aliados de partidos que se dicen de izquierda, como la mayoría de los sindicatos de los empleados del sector público y los administradores de nuestros monopolios estatales. Lo que se requiere es mayor competencia y un Estado regulador poderoso, no un regreso al Estado propietario y corporativo que existió en todo su esplendor hasta 1982 y que vivía de evitar la competencia y repartir privilegios. Liberalizamos nuestra economía de manera fundamental en 24

el sector manufacturero gracias al TLCAN, pero la apertura fue sobre todo externa; realmente no hubo un equivalente interno. Tenemos muchos mercados con poca o nula competencia, tanto en el sector privado como en el público. Democratizamos nuestro sistema político, pero contamos con órganos de representación con una magra capacidad para tomar las decisiones necesarias y ponerlas en práctica, en buena medida por el peso de instituciones corporativas que aún están muy bien representadas en los mismos partidos políticos, gracias a los recursos económicos e institucionales con los que cuentan, pero también a que estos partidos están protegidos de la competencia a través de restricciones y apoyos monetarios, a que no existe un debate rico y plural respecto de las alternativas que tenemos, y a la debilidad y pasividad de la sociedad. El Estado, como institución que nos representa a todos, se hizo más esbelto en cuanto a su intervención directa en la economía, pero no se volvió más fuerte: carece del poder suficiente para encauzar el interés ciudadano por encima de los intereses corporativos y de los individuos que cuentan con un gran poder personal gracias a los recursos que controlan. De hecho, es visible que el Estado mexicano, cuando trata de hacer valer la regulación existente, de resolver conflictos conforme a dicha regulación, o de reformarla, es rehén de los actores a los que tendría, precisamente, que estar regulando. La liberalización económica y la democratización política llevaron a un Estado cuya autonomía está gravemente minada. El poder histórico de la presidencia priista no se debía a que controlara un Estado robusto: era resultado de un pacto político que resultó muy funcional durante varias décadas, basado en la capacidad de distribuir premios y castigos, incluido el premio mayor: la presidencia misma. Este pacto permitía contar con un gobierno fuerte, basado en la discrecionalidad y en la capacidad 25

de reparto económico a los aliados y a los amigos. No obstante, esta capacidad se erosionó con las sucesivas crisis económicas y se rompió con la llegada de la alternancia política. En ese momento la fragilidad del Estado se hizo evidente. O quizá, para decirlo con más precisión, lo que se evidenció fue que el Estado, como agente encargado de asegurar derechos universales y de hacer valer reglas que promueven determinados comportamientos sociales e inhiben otros, no existía, salvo en unas cuantas esferas. El tránsito hacia un sistema político más democrático y a una economía más abierta no se ha traducido en un aumento de la capacidad estatal para cumplir con la responsabilidad de hacer valer las reglas. Para volver más complicado el reto que enfrentamos como país hay que tener presente que el mundo se está transformando radicalmente. El poder económico se está moviendo a Asia, región donde el Estado juega abiertamente a favor de sus empresas. Se trata de Estados interventores pero capaces de aplicar políticas públicas más coherentes que las nuestras y de invertir mucho en infraestructura, y para los cuales la inversión en capital humano es prioritaria. Son países en que los gobiernos están menos controlados por los grupos de interés que en América Latina, en sus sociedades existe una gran competencia y ahí el mérito define el acceso a la educación superior de calidad y a la propia burocracia gubernamental, por más que en muchos de ellos haya autoritarismo y libertades muy limitadas. Muchas de las naciones de América Latina se están beneficiando de este mundo nuevo por ser fundamentalmente exportadoras de los bienes primarios que consumen las voraces economías asiáticas. México, por el contrario, exporta sobre todo manufacturas y compite con los productores asiáticos en nuestro principal mercado: Estados Unidos. Por razones externas fundamentalmente, hemos recuperado 26

algo de competitividad. Los costos en China, incluido el laboral, han subido, así como los del transporte de mercancías a través del Pacífico por el aumento en el precio de los combustibles. Además, la revolución en las técnicas de explotación de hidrocarburos en Estados Unidos le ha permitido incrementar de forma notable la producción de gas y crudo, llevando el precio del primero a niveles históricamente bajos. Estos precios están logrando un cierto renacer industrial de nuestro vecino del norte, provechoso para nosotros no sólo porque su producción manufacturera genera demanda sobre la nuestra, sino porque en algo nos beneficiamos de estos precios más bajos del gas — aunque no todo lo que podríamos dadas nuestras absurdas restricciones en el sector de hidrocarburos—. Si fuéramos capaces de hacer reformas de calidad podríamos aprovechar mejor este nuevo contexto. Con todo, nuestro vecino del norte difícilmente volverá a crecer como lo hizo hasta 2008. Cuando logró ese crecimiento no aprovechamos plenamente su consumo desbocado. Para hacer las cosas más difíciles, la crisis ha pegado también en Estados Unidos de forma desproporcionada a los más pobres, como suele suceder en estos casos. La desigualdad en ese país va en aumento, el desempleo permanece alto, muchos han perdido su casa y un sector de la clase media se está deslizando hacia la pobreza, la mayor caída que Estados Unidos haya registrado en más de 30 años. En este contexto es previsible que se incrementen las presiones contra quienes buscan entrar a ese mercado de trabajo, lo cual tendrá un alto costo para los mexicanos que buscan un mejor ingreso yéndose para Estados Unidos. Si bien al momento de escribir estas líneas hay algunas señales promisorias de que una reforma migratoria pudiera hacer más fácil la vida de nuestros connacionales indocumentados que ya viven en Estados Unidos, también 27

parece que parte del paquete que se está negociando endurecerá los controles en las fronteras para dificultar el ingreso ilegal de nuevos inmigrantes.

III Hay un tema que dejo fuera de este libro, a pesar de ser fundamental en cualquier esfuerzo para crecer a tasas aceleradas y que hoy preocupa con razón a la ciudadanía. Me refiero al creciente problema de inseguridad que en este momento corroe al país y que consumió una buena parte de la atención del gobierno federal durante la presidencia de Felipe Calderón, además de recursos fiscales cada vez mayores. Quiero decir aquí sólo un par de cosas al respecto. El tema lo discuto con más detalle en el capítulo 5 de mi libro Con dinero y sin dinero. 14 Como lo ha documentado con toda precisión Fernando Escalante Gonzalbo, la tasa de homicidios en México venía a la baja desde fines de los años noventa.15 Sin embargo, como también lo muestra Escalante en un segundo artículo publicado en enero de 2011, desde 2007 el homicidio repuntó de forma alarmante como resultado del incremento en el número de ejecuciones de individuos presuntamente vinculados con el narcotráfico o con su combate, y nuestros niveles de homicidios ya están muy cerca de los que teníamos a principios de los años noventa.16 En muchas partes del país se ha vivido también un notable aumento de la extorsión, el secuestro y otros delitos muy serios, aunque menos fáciles de documentar que el homicidio. Esta creciente violencia ha hecho evidente la fragilidad de nuestro Estado para cumplir con su papel central: garantizar la 28

seguridad de los ciudadanos. En este caso lo que sobra es competencia entre bandas criminales y agrupaciones policiacas de todo tipo que no están debidamente reguladas, sino que muchas veces actúan como agentes independientes o semiindependientes; unas y otras compiten por controlar territorios y negocios. Aquí tiene que ver un factor externo que indudablemente ha alimentado a las bandas criminales y su violencia: la adicción a sustancias ilegales de nuestros vecinos del norte y su pasión por un libre mercado de armas. México pensó durante muchos años que el narcotráfico era un problema de Estados Unidos: bastaba hacerse de la vista gorda. En el camino, sin embargo, estas bandas de narcotraficantes se volvieron nuestro problema. Los recursos monetarios, las armas, la capacidad de organización y reclutamiento de estos grupos fueron dándoles tanto poder como para extender su margen de maniobra a otros ámbitos. En algunas zonas, cada vez más amplias, se volvieron más poderosos que el Estado. Estaba en disputa el monopolio central del Estado, el de la fuerza pública. Es discutible si la estrategia seguida por el presidente Calderón fue la mejor; lo que no es discutible es la necesidad de enfrentar este desafío. La alternativa es convertirse en un narcoEstado. El presidente Peña enfrenta un enorme reto en la materia. Si bien desde 2011 ha habido una ligera caída en los asesinatos vinculados con el crimen organizado, el problema está lejos de haberse resuelto. Es comprensible que el presidente quiera distanciarse de la estrategia de su antecesor y haya optado por referirse poco al problema, pero la situación sigue siendo la misma: débiles instituciones rebasadas por organizaciones criminales. Por ello, ante los problemas en Michoacán tuvo que reaccionar de forma muy similar a la de su antecesor seis años antes: mandar a las fuerzas federales. La manera como resuelva 29

el presidente Peña este desafío marcará su sexenio posiblemente más que la mejor de las reformas estructurales pendientes. Un piso sólido en materia de seguridad es requisito para el crecimiento y la democracia. Se ha demostrado que la inseguridad está frenando el crecimiento, y muchas zonas del país están pagando ya un alto costo al respecto.17 Si no se revierte esta tendencia será muy difícil crecer incluso a las tasas bajas a las que nos hemos acostumbrado. Además, un mayor crecimiento es clave para dar opciones a los jóvenes que hoy son reclutados por los grupos criminales, por lo que se debe romper el círculo vicioso por ambos lados: con mayor seguridad y con un crecimiento más robusto. Algunos de los temas tratados en este libro explican en parte la debilidad institucional que nos llevó a este serio problema de inseguridad. La fragilidad del Estado de derecho, la corrupción de nuestras fuerzas policiacas y la negociación con el crimen han sido históricas, pero para los sectores con más voz e influyentes del país, el Estado de derecho nunca había sido realmente una preocupación central, pues ellos podían resolver sus problemas en el mercado político y comprando bienes públicos en el mercado privado de bienes y servicios. Incluso ahora su primera reacción ante los problemas de seguridad ha sido simplemente hacerse de escoltas, casas protegidas y autos blindados, o simplemente irse del país o por lo menos enviar fuera de México a su familia. Paradójicamente, los guardias privados y las bardas altas que protegen a quienes pueden pagarlos, así como a los funcionarios públicos más encumbrados, son también usados por los capos del crimen organizado, quienes pueden pasar por uno más de esos poderosos, algo mucho más difícil de lograr cuando no hay privilegiados que cuenten con su propia seguridad. La democracia requiere un sistema judicial fuerte que garantice los derechos como tales, no como dádiva del poder. El 30

Poder Judicial debería ser también fundamental para controlar abusos del poder público y evitar que los individuos con recursos monetarios o políticos eludan sus obligaciones. El Poder Judicial debe ser acción: una justicia que no es pronta y expedita no es justicia. Más adelante veremos un ejemplo de esta inacción nociva, al hablar del juicio de amparo; baste decir ahora que tenemos un problema serio de justicia cuando cerca de la mitad de quienes se encuentran encarcelados no han sido sentenciados aún.18 Muchos crímenes quedan impunes y muchos inocentes se encuentran en la cárcel. Ahora que la falta de instituciones sólidas empieza a afectar a todos, ¿existirán las condiciones para crear unas más fuertes que no sean desafiadas por el crimen organizado? Soy optimista al respecto. Ahora es la oportunidad para darle densidad a nuestro Estado, pero no es fácil. A inicios de la administración de Calderón, con la llamada “Operación Limpieza”, se dijo que el titular de la Subprocuraduría de investigación Especializada en Delincuencia Organizada (SIEDO) y el director general de Interpol México estaban en la nómina de un cártel de la droga, y por lo tanto los organismos a su cargo se encontraban parcialmente bajo control del mismo,19 pero el Poder Judicial terminó por determinar, ya en el gobierno del presidente Peña, que no había pruebas al respecto, sólo la declaración de testigos protegidos de dudosa calidad.20 Para enfrentar al crimen organizado es esencial saber que tenemos instituciones policiacas entrenadas y no corruptas. Sin embargo, para lograrlo se requiere un enorme esfuerzo, no sólo del gobierno federal, sino también de los gobiernos estatales, que en muchos casos han optado por hacerse de la vista gorda. No sólo es necesario el esfuerzo y el compromiso del gobierno, sino también de la sociedad y, sobre todo, de quienes más recursos tienen. De no lograr edificar un Estado más fuerte, pero 31

institucionalizado y con pesos y contrapesos, el tránsito a una sociedad más democrática y con mayores niveles de bienestar será mucho más complicado o, de plano, imposible.

IV La historia muestra que no hay rutas fáciles. Si así fuera, todos los países serían desarrollados. Salidas tentadoras en el corto plazo, como fijar por decreto precios o salarios, o gastar más a través de un mayor déficit público, se vuelven costosas trampas en el largo plazo. Hemos vivido dos siglos en que en varias ocasiones pretendimos impulsar desde arriba cambios que no sólo no tenían suficiente apoyo social, sino que muchas veces se aplicaron contra los mismos principios que decían perseguir, como fue la concentración de tierras después de las reformas liberales del gobierno del presidente Juárez en la segunda mitad del siglo XIX, que buscaban crear un país de granjeros. Como lo muestra nuestra experiencia, el crecimiento no se puede sostener si no es parte de un proyecto incluyente, capaz de enfrentar los problemas de desigualdad y exclusión que padece el país.21 En un sentido sabemos muy bien qué hacer: nos hace falta mejor educación, más empleo, un mercado interno más fuerte, mayor igualdad de oportunidades, menos corrupción, más seguridad… Muchas de las críticas de la oposición y de los medios de comunicación giran precisamente en torno de esos temas. Por supuesto, debemos tener todo eso y más. Pero tener todo esto es ser desarrollado. La pregunta es, entonces, ¿por qué no podemos lograr ser desarrollados? En la búsqueda de respuestas a tal pregunta, este libro está 32

organizado de la siguiente manera. Empiezo con un capítulo sobre el crecimiento de la economía y la importancia de las instituciones para promoverlo o estorbarlo. En el capítulo 2 muestro el bajo crecimiento de la economía mexicana en comparación con otros países. También describo el problema crónico de la desigualdad y por qué han fracasado tantos intentos por enfrentarlo. Finalmente, expongo también que, con todo, a pesar de nuestros rezagos, hemos ido creando una incipiente clase media y contamos con una oportunidad para crecer más que en el pasado, ya que tenemos una alta proporción de población en la edad de ser económicamente activa. En el capítulo 3 hablo de cómo y por qué nos rezagamos en el siglo XIX, a pesar del éxito que representó el Porfiriato. Se trata de un relato breve centrado en los problemas que subrayo a lo largo de todo el texto: las dificultades para tener un Estado fuerte y la facilidad con que algunos grupos dominan los distintos sectores de la economía. El capítulo 4 da cuenta de qué fue el desarrollo estabilizador y por qué y cómo se colapsó. En el 5 analizo la lógica del cambio de las últimas décadas, el cual nos ha llevado a un equilibrio de bajo crecimiento. Luego, en el 6, examino la falta de competencia en mercados clave y sus consecuencias para el resto de la economía. El capítulo 7 muestra los efectos de la falta de competencia en el sector educativo, mientras que en los dos siguientes intento mostrar cómo los grupos más poderosos han protegido sus privilegios y por qué ha sido tan difícil promover las reformas que serían necesarias para generar crecimiento. A manera de conclusión, en el capítulo 10 señalo algunas salidas posibles para enfrentar este estancamiento. La primera edición de esta obra se terminó de escribir en marzo de 2011 y fue publicada en junio de ese mismo año. El libro tuvo la fortuna de ser bien acogido por el público y fue 33

reimpreso varias veces. Dos años es poco para que se hayan modificado los problemas estructurales tratados en él, pero sí se han dado cambios importantes, los más evidentes: el regreso del PRI a la presidencia y la revolución energética en América del Norte. Esto ameritaba revisar el manuscrito original, que sufrió varias modificaciones sobre todo en los capítulos finales. Hacerlo ha sido la oportunidad de actualizar datos, aclarar algunos argumentos mal desarrollados y ampliar algunos puntos que se habían quedado cortos en la versión original. Sin embargo, se han respetado el argumento y el capitulado de la primera edición. Escribir un libro es acumular deudas. Muchas personas han contribuido a la elaboración de éste, desde pláticas en el pasillo con los colegas hasta seminarios donde otros presentan sus textos pero cuyas preguntas me ayudan a resolver las propias. Quiero, sin embargo, agradecer en particular a Óscar Mendoza y especialmente a Luis Andrés Giménez Cacho por la asistencia que me brindaron en la búsqueda de información para el texto, así como a Leonardo Núñez González y a Adriana Villalón, que me apoyaron en la actualización de la primera edición. Mi profundo agradecimiento a Pablo Martínez Lozada por su puntilloso y profesional trabajo en la primera edición de este libro y por su trabajo en la segunda.Andrés Ramírez y todo el equipo de Random House México han apoyado el proyecto y han creído en él. También agradezco la lectura y los útiles comentarios sobre distintos capítulos del libro que me hicieron Carlos Bravo, Daniela Gleizer, Denise Maerker, Carlos Mancera, Ignacio Marván, John Scott y Laurence Whitehead. Óscar Vera lo leyó todo y me dio útiles comentarios. Carlos Bravo también me sugirió la primera parte del título del libro. Asimismo agradezco a Judith Mariscal y a Ernesto Flores por su apoyo en el segmento del capítulo 6 dedicado a las telecomunicaciones. Para la elaboración de esta segunda edición fueron útiles varias reseñas 34

críticas y comentarios agudos de colegas y amigos. Diversas partes de este texto fueron presentadas en seminarios y congresos; muchas preguntas y comentarios planteados en ellos me ayudaron a afinarlo. Destaco en particular el seminario del Banco Mundial donde se presentó una primera versión, en particular los comentarios de los editores del subsecuente volumen, Santiago Levy y Michael Walton, y el seminario del CIDE donde presenté ese mismo documento ante mis colegas de la División de Estudios Políticos, que como siempre me sometieron a duros cuestionamientos. Todo error que pueda permanecer en estas páginas es, por supuesto, mi responsabilidad. Ciudad de México, septiembre de 2013

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Cómo se puede crecer

EL CRECIMIENTO ECONÓMICO El crecimiento económico es algo relativamente reciente en la historia de la humanidad: surge con la Revolución industrial en Inglaterra, a finales del siglo XVIII.1 Hoy casi todos los gobiernos y las sociedades dicen buscar un mayor crecimiento: es una suerte de religión secular cuyo cumplimiento es vital para quien gobierna. En una democracia, incrementar el bienestar de los ciudadanos a través del crecimiento económico es una de las claves para evaluar el desempeño de los gobiernos. También los gobiernos autoritarios requieren de crecimiento para poder legitimarse y, a través de mayor empleo y capacidad de consumo, fortalecer al régimen, aunque luego las nuevas clases medias puedan ser las que demanden más libertades. Juzgamos los sistemas políticos y sociales principalmente en función de su capacidad para promover un mayor bienestar económico: consideramos exitosos a los países que crecen y mediocres a los que no lo hacen. Lo mismo suele pensar el electorado. Es muy difícil para un gobierno ganar una elección cuando no se crece, incluso cuando es evidente que la crisis se la heredó su antecesor. Crecer es producir más bienes y servicios. Esto significa generar más riqueza, la cual permite mayor beneficio a quienes 36

se quedan con ella. Contar con mayor riqueza suele darle más poder al país que logra generarla; por ello los países con un PIB superior suelen tener más peso en el mundo. El que esta riqueza se distribuya de forma razonablemente equitativa permite distribuir mejor ese bienestar además de ayudar al propio crecimiento futuro. Existen muchas fuentes de bienestar además del crecimiento económico, como una buena vida familiar, el amor de pareja, la salud, una comunidad integrada, el contacto con la naturaleza, la belleza del entorno, el acceso a un mundo cultural y artístico diverso y amplio, la ausencia de guerra y la seguridad personal y del patrimonio. Por ello en algunos países, sobre todo en los desarrollados, ha ido ganando espacio la idea de que los gobiernos deben buscar la felicidad de sus ciudadanos y poner en segundo lugar el crecimiento económico.2 Curiosamente, en ejercicios en los que se pregunta a la gente cómo siente su bienestar, países como México tienen muy buenos puntajes: sólo en esta categoría quedamos en los primeros lugares de las distintas mediciones subjetivas de satisfacción con la vida que se han elaborado en la OCDE.3 Sin embargo, esta lógica parece un lujo de las naciones ricas y de pensadores exóticos de lugares lejanos, como Bután, donde se ha desarrollado un índice de “felicidad interior bruta” de sus habitantes. Los países más pobres no son los más felices, según estos mismos indicadores subjetivos que parecen premiar sólo a los de ingreso medio, como el nuestro. Tampoco son más felices las personas más pobres en un país rico. En un país pobre, los ciudadanos con menos recursos son muchos; en uno más rico representan una proporción más pequeña de la población, pero en todos los casos tienen vidas más cortas, padecen problemas de salud que los pueden dejar con deficiencias físicas considerables, además de riesgos más altos de sufrir daños por desastres 37

naturales, mayores tensiones en la vida familiar o, de plano, acabar en familias rotas que implican serios desequilibrios para los hijos. Suelen vivir también en entornos miserables y degradados, con mayor riesgo de violencia. Por ello, muchos de los mexicanos supuestamente felices en su patria, cuando pueden, se van a vivir a Estados Unidos. Cuando los países crecen, el número de pobres disminuye, aunque la rapidez con que ocurra esto dependerá de la equidad con que se dé el crecimiento. Si bien lograr crecimiento implica retos y transformaciones sociales importantes, con costos sociales y ambientales significativos, una vez que se ha conseguido un cierto nivel de crecimiento algunas de las causas más fundamentales de la miseria humana se pueden enfrentar mejor. Hay algo, sin embargo, que se deteriora casi siempre cuando se alcanza el crecimiento: la equidad. En los países pobres una gran proporción de la población es pobre, y aunque pueda haber un grupo muy pequeño con ingresos mayores, éste es tan reducido que, desde el punto de vista de los índices de igualdad que veremos en el capítulo 2, resultan ser países más igualitarios ya que casi todos sus habitantes están mal. El crecimiento va sacando a ciertos grupos de la pobreza, aunque esto nunca es parejo: China, por ejemplo, es mucho más desigual ahora que cuando era más pobre, pero su sociedad cuenta hoy con más bienestar y cientos de millones de sus ciudadanos han dejado la pobreza. La desigualdad genera tensiones sociales y políticas que deben ser atendidas. Cuando es alta, suele dificultar el crecimiento al hacer más pequeño el mercado interno y producir una élite con alta propensión al consumo de bienes importados, a la par de llevar a mayor violencia social y a presiones sobre los gobiernos, especialmente en las democracias basadas en el 38

principio de que todos tienen los mismos derechos. El incremento en la desigualdad puede ser un costo para quienes se quedan atrás, incluso cuando en el camino, dado el propio crecimiento, ellos se beneficien con un mayor ingreso. Como lo muestran los experimentos económicos, cuando se pregunta a las personas si prefieren ganar más, pero a cambio de que otras ganen todavía más que ellas, o ganar menos dentro de una sociedad más igualitaria, suelen preferir un reparto más equitativo de la riqueza aunque esto las deje más pobres en términos absolutos. Nos lastima la desigualdad porque buena parte de la felicidad es relativa, es decir, nos comparamos con otros, y por ello si nuestro vecino compra un auto nuevo y mejor, nuestro bienestar decae. El concepto de pobreza se va modificando con el tiempo en la medida en que van cambiando los satisfactores disponibles. No obstante, hay una razón más fundamental que no tiene que ver con la envidia y que hace a la desigualdad costosa para los más pobres: el que unos tengan más dinero que otros es también una fuente de poder sobre los más pobres. Esto no sólo permite sostener y reproducir los privilegios de quienes tienen más, sino que afecta el bienestar real de los menos poderosos. Está probado que los más pobres sufren mayor mortandad infantil, más riesgos de terminar en la cárcel, más embarazos tempranos y problemas de salud físicos y mentales que provienen de la tensión de estar siempre del lado vulnerable en las relaciones con los demás.4 Con todo, hoy se juzga a los gobiernos primordialmente por su capacidad para estimular el crecimiento. Las preguntas importantes son cómo se logra éste y qué tanto depende de las acciones de los gobiernos. Una de las claves para responderlas tiene que ver con la inversión. En una sociedad los recursos disponibles sirven para el consumo o para la inversión. El 39

consumo impulsa la demanda de los bienes y servicios instalados, pero no genera crecimiento en el futuro. Sólo la inversión, basada en la esperanza de consumo futuro, lo permite. La inversión va desde el almacenamiento de semillas para la siguiente cosecha o la construcción de un puente o una carretera para transportar más fácilmente la mercancía, hasta la compra o el desarrollo de una máquina que facilite producir lo mismo con menos esfuerzo del trabajador. También es inversión brindar educación pertinente y de calidad, lo cual permite, a la larga, hacer las cosas con mayor eficiencia, aunque no se contabiliza como tal en las estadísticas nacionales, sino como gasto. El nivel de inversión es un factor que explica diferencias importantes en la tasa de crecimiento entre distintos países o grupos de países. Por ejemplo, mientras que en 2011 China invirtió 46% de su PIB para la producción futura, y Corea del Sur 27%, México sólo invirtió 21% y Brasil 19%.5 invertir es siempre una apuesta respecto a cómo será el futuro. La existencia de instituciones sólidas ayuda a mitigar el riesgo para la inversión. La mayor inversión en los dos países asiáticos mencionados depende de innumerables factores. Hay motivos culturales importantes que priorizan el ahorro y la inversión, pero una razón de peso son los incentivos de ganancia de que gozan los potenciales inversionistas, así como las alternativas de inversión que tienen sus ciudadanos. Estos incentivos dependen de las reglas del juego vigentes en cada contexto. Por ejemplo, si las políticas fiscales son inciertas, o si hay riesgo inflacionario, amenaza de políticas públicas que afectarán la rentabilidad de la inversión o problemas de violencia o inseguridad, la inversión será menor. En el otro sentido, si no existe la opción de mover el dinero afuera, es más probable que inviertan en el país, aunque las tasas de rentabilidad no sean muy altas. Estos inversionistas no tienen alternativas fáciles. 40

Además de cuánto se invierte, para crecer de forma sostenida importa cómo se invierte. Países con tasas de inversión similar pueden crecer de manera muy distinta si uno de ellos invierte mejor, tal como sucede cuando dos familias invierten la misma proporción de su ingreso, pero una lo hace con éxito en una empresa y la otra no. Si el gobierno invierte mucho, pero mal, porque la nueva planta industrial pierde dinero, esa inversión no agrega valor hacia adelante. Tampoco habrá éxito si los inversionistas privados asignan mal su inversión por un mal cálculo respecto a cuánta demanda tendrá su producto. Una economía también puede crecer porque se trabajen más horas que antes o porque más gente trabaje, como ocurre cuando las mujeres entran al mercado laboral o cuando deja de haber tantos niños y hay, en cambio, más adultos como proporción de la población total; es decir, cuando se utiliza bien el llamado bono demográfico, del que hablaremos más adelante. Este tipo de crecimiento puede ser importante, pero naturalmente se agota cuando todos trabajan todo lo que pueden. Para crecer cuando se cuenta con pleno empleo, o incluso lejos de éste si se tiene que competir con otras economías de salarios más bajos o similares, es necesario mejorar la productividad, es decir, lograr más por cada hora trabajada. Aumentar la productividad es la única forma sostenible en el tiempo de aumentar el ingreso de las personas. Para ello hay que invertir en mejor infraestructura para disminuir los costos de mover bienes y personas, así como lograr mercados más integrados, mejor educación y salud que permitan contar con trabajadores más capaces de hacer sus tareas, y mejores instituciones, tanto para bajar los costos de transacción (por ejemplo, el costo de transferir ante notario una propiedad) como para producir bienes públicos de calidad. También hay que evitar los sectores rentistas que se pueden quedar con una mayor 41

riqueza que la que les corresponde. La existencia de éstos incentiva a quienes ganan rentas a utilizar mecanismos jurídicos y políticos para mantener sus privilegios en vez de usar su energía para ser más productivos. En la economía actual, el eje del crecimiento es contar con una mejor tecnología que permita crear más por cada hora trabajada e insumo utilizado. Un nuevo invento puede generar mucho más valor que seguir haciendo el mismo producto de siempre. México tiene pocos casos en que sea la tecnología lo que explica el éxito de un empresario.

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LA IMPORTANCIA DE LAS INSTITUCIONES El tamaño de la inversión y su productividad dependen de muchas variables. Una central, como ya se mencionó, es el entorno institucional, es decir, qué premian y qué castigan las reglas del juego. Una sociedad donde se premia a quien obtiene beneficios del poder crece menos que una donde lo que se premia es la inversión en bienes y servicios novedosos: en el primer caso, el esfuerzo de muchos estará dirigido a beneficiarse de la distribución de riqueza, para lo cual incluso invertirán recursos (buscando ganar un privilegio en un tribunal, por más costosos que sean los honorarios de los abogados, o haciendo una marcha que paralice la ciudad, lo cual tiene un costo indudable), pero no a generar nueva riqueza, pues ello no les acarreará un beneficio personal obvio. En un mundo en competencia como el nuestro, contar con instituciones inadecuadas es mucho más costoso que en el pasado, ya que los países con las mejores instituciones pueden ir desplazando a aquellos que tienen otras que no promueven el mérito y el esfuerzo. La competencia global es, en el fondo, una competencia por quién tiene las mejores instituciones.

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FIGURA 1.1. Frontera de México y Estados Unidos

Esta imagen de la frontera México-Estados Unidos, tomada por el radiómetro satelital aster el 12 de junio de 2000, muestra la notable diferencia entre el uso de suelo agrícola y el orden urbano de los dos países. Imagen cortesía de NASA/GSFC/MITI/ERSDAC/JAROS y del equipo científico estadounidense y japonés de ASTER, disponible en 1.usa.gov/dXe5PM.

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La importancia del arreglo institucional de un país se entiende al realizar análisis comparativos. Las diferencias institucionales son literalmente visibles. Una foto aérea de la frontera sur de California muestra mundos distintos a sus lados (véase la figura 1). El norte es más verde y sus zonas urbanas están notablemente más ordenadas. Las cifras muestran dos realidades muy diferentes: en 2008 el PIB per cápita promedio en los estados fronterizos de México (Baja California, Sonora, Chihuahua, Coahuila, Nuevo León y Tamaulipas) fue de poco más de 12 000 dólares anuales, mientras que en los estados fronterizos de Estados Unidos fue superior a 44 800 dólares. Nuevo México, uno de los estados con menor ingreso per cápita de ese país, supera en más de dos veces el de Nuevo León, que en México es la segunda entidad en ingreso per cápita y la primera entre las fronterizas.6 La salida de mexicanos con recursos de las ciudades fronterizas de México para vivir en las estadounidenses vecinas —como respuesta a la inseguridad— es una muestra de la diferencia que representa contar con instituciones más sólidas. Si bien la situación ha mejorado recientemente, mientras que Ciudad Juárez vive una horrible violencia, El Paso es una ciudad apacible y con índices de homicidio bajos. El narcotráfico se expresa de forma muy distinta del lado de Estados Unidos: ahí los traficantes no desafían a la autoridad, en claro contraste con lo que sucede en nuestro país, donde la compran o la matan abiertamente. No se puede alegar un problema de cultura, pues en ambos lados de la frontera domina la población mexicana: la diferencia son las instituciones. Caso aún más dramático es el contraste entre las dos Coreas. Desde el tercer milenio antes de Cristo, Corea fue un país unificado e independiente, étnicamente homogéneo y que hablaba la misma lengua. Apenas hace 70 años existen dos 45

entidades independientes con distintas instituciones; hasta ese entonces, la parte más rica e industrializada de la península se situaba en el norte. Sin embargo, hoy el sur es por lo menos 15 veces más rico que el norte en términos de PIB per cápita. Un joven común de Corea del Sur es 12 centímetros más alto que su equivalente del norte, y aunque formalmente ambos hablan la misma lengua, ahora lo hacen con diferencias dialectales importantes.7 China, formalmente comunista y aliada de Corea del Norte, tiene un intercambio comercial con este país de 2 700 millones de dólares. El intercambio entre Corea del Sur y China, por su parte, es de 156 200 millones de dólares.8 Sólo hay una explicación para esta diferencia: las instituciones. Las del norte están basadas en el principio de que sólo el Estado puede determinar qué se produce y cómo, aunque su papel no se limita al control económico. Cada aspecto de la vida está normado por el gobierno y por el gran líder, primero Kim Il-sung, luego su hijo y ahora su nieto.9 En contraste, Corea del Sur es una economía de mercado y una democracia. Si bien hasta los años sesenta no era evidente cuál sistema funcionaba mejor, hoy no queda duda. En los últimos años se ha consolidado un sólido programa de investigación académica a propósito de la importancia que tienen las instituciones en el desarrollo político y económico de los países.10 A las instituciones hay que entenderlas no como meras estructuras burocráticas, sino como conjuntos de reglas que reflejan una correlación de fuerzas y que promueven distintos tipos de comportamiento. En ese sentido las instituciones son el cauce de un río que condiciona el paso del agua en un sentido y con cierta velocidad: propician algunas conductas y evitan otras, imponen límites a ciertos actores y a ciertas prácticas, reducen la incertidumbre, estabilizan las expectativas y canalizan o estancan los conflictos; cuando no 46

funcionan, como en el caso de una presa, el agua se puede desbordar y destruir todo a su paso. Las instituciones no son exógenas, es decir, no son independientes del país que las tiene. Son consecuencia de los equilibrios políticos del pasado y se sostienen por los equilibrios políticos del presente. Algunas instituciones están diseñadas para favorecer a un grupo privilegiado; un caso extremo era Sudáfrica, que excluía a los negros de casi todo derecho. Sin embargo, aun cuando las instituciones estén diseñadas fundamentalmente para promover el interés general y los derechos universales, como ocurre en las democracias occidentales, nunca son del todo neutrales. No pueden serlo: dan más espacio y poder a algunos actores que a otros. Esto ocurre porque las circunstancias en las que surgen nunca son asépticas. Las sociedades son siempre conflictivas y desiguales, de modo que los actores con más poder buscan influir en el diseño de las instituciones y en su operación, de tal suerte que favorezcan sus intereses. Los perdedores, por su parte, también intentan cambiarlas. Por ello, todo proceso de reforma institucional constituye una amenaza, en primer lugar, para los actores que se benefician de los arreglos institucionales heredados. Los equilibrios políticos son el resultado de la distribución del poder vigente, la cual se explica por la forma como están distribuidos los recursos económicos, el control de organizaciones clave (sobre todo partidos políticos, sindicatos y grupos empresariales), los cargos públicos más relevantes por su grado de control de las organizaciones gubernamentales, la capacidad de influir en la opinión pública y la manera como esta distribución de poder interactúa con el marco institucional vigente. Las instituciones vigentes pueden ayudar a reforzar o trastornar esta distribución de poder. En general, los países se enfrentan a equilibrios difíciles de cambiar, pues las fuerzas 47

políticas van encontrando un acomodo que no es fácil romper. El cambio suele ser impulsado por algún evento de alto impacto, como una crisis económica, un desastre natural o una guerra. No hay reforma institucional significativa que deje contentos a todos: siempre habrá algún sector que pierda o que piense que está perdiendo, y las reformas importantes suelen implicar que haya perdedores importantes. Las instituciones no son sólo las reglas formales escritas en los textos legales junto con su interpretación por el Poder Judicial; incluyen también las informales. Éstas se conforman a partir de las expectativas que tenemos respecto del comportamiento de los demás y de las normas que creemos adecuadas para relacionarnos con los distintos miembros de la sociedad en la que vivimos, y que se van validando en nuestra interacción diaria con los vecinos, los colegas de trabajo, la familia… Las reglas informales provienen de la historia y la cultura, así como de la capacidad que tienen ciertos actores para moldear a su favor las instituciones existentes. Dado el peso de la cultura y de la distribución del poder, no se cuenta con recetas mágicas para mejorar las instituciones de un país. Si mañana importáramos todas las leyes de Suiza no nos convertiríamos en Suiza. Las leyes requieren burocracias que las operen adecuadamente y ciudadanos que las respeten. Un simple cambio de leyes por parte del Poder Legislativo no es la solución instantánea para transformar a una nación. Con todo, muchas veces sí hay que cambiar las leyes. Por ejemplo, para tener propiedad privada en un país que fue socialista, un nuevo código civil es una condición necesaria. No es, sin embargo, suficiente. Se requiere mucho más que eso: un registro público de propiedad que funcione, un Poder Judicial honrado y eficiente, un proceso ordenado de privatización, una autoridad que impida los monopolios, una sociedad que esté de 48

acuerdo con ese cambio y que gane con él… En el otro sentido, hay cambios en el comportamiento de una economía que se pueden poner en marcha con pocas modificaciones legales. Por ejemplo, en China se detonó inicialmente el crecimiento sin crear un régimen de propiedad privada, simplemente dejando a los gobiernos locales el control de ciertas empresas públicas.11 En otros casos se puede lograr un cambio sin modificar las leyes, cuando quienes las interpretan (es decir, el Poder Judicial) modifican los criterios jurisprudenciales que han prevalecido hasta entonces. Un ejemplo de esto es la interpretación hecha a partir de los años sesenta en México por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, la cual abrió la puerta al amparo fiscal y a la creación de una industria de privilegios fiscales.12 Dado que hay sociedades capaces de crecer más que nosotros, y que sabemos cuáles son los arreglos institucionales que han utilizado, ¿por qué no pueden las sociedades rezagadas importar las instituciones que explican el éxito de otras naciones? La primera explicación es que no existen recetas únicas ni acuerdo entre los teóricos sobre qué hace posible el crecimiento. Por ello cada país debe encontrar la mezcla de políticas que mejor funcionen para su capital, fuerza de trabajo, insumos, desarrollo institucional, patrones culturales, distribución de poder, momento histórico, etc.13 Dado que la distribución de poder, la historia y la cultura son factores importantes, las reformas que funcionan en un país pueden no ser las adecuadas para otro país u otro contexto mundial. Por ello no es fácil importar el desarrollo, aunque hay algunos ejemplos de cómo puede funcionar esto. Tal fue el caso de Japón, que sirvió de modelo y acicate para el éxito de Corea del Sur y Taiwán, pero de poco ayudó a Filipinas. El éxito reciente de China muestra nuevamente que el 49

crecimiento se puede lograr muy lejos del modelo anglosajón que combina economía de mercado y democracia, pero el ejemplo autoritario chino que depende de una burocracia relativamente eficaz, con una milenaria historia de control social y una cultura que propicia ciudadanos muy disciplinados, no sirve para copiarlo en México, donde no se cuenta ni con las capacidades burocráticas ni con la disciplina social necesarias para poder emularlo. Si bien no existe un recetario obvio de reformas para crecer, sí se pueden identificar instituciones que evidentemente no funcionan para promover el crecimiento. Algunos ejemplos de arreglos contrarios al crecimiento son: un gobierno dueño de empresas que pierden dinero en forma sistemática y que terminan consumiendo más recursos que los que generan, los cuales son pagados por el contribuyente; monopolios públicos y privados mal regulados, que extraen altas rentas del consumidor, limitan el bienestar de la población y dificultan la competitividad de las empresas que consumen sus bienes y servicios;14 trabajadores que no hacen nada o hacen muy poco, pero que no pueden ser despedidos dadas las leyes laborales vigentes; expropiaciones arbitrarias que desalientan la inversión; el constante cambio de las reglas del juego; inestabilidad macroeconómica y alta inflación, que llevan a inversiones especulativas de corto plazo y a la erosión del sistema financiero, y una alta actividad delictiva. Todas estas instituciones y prácticas retrasan el crecimiento económico en cualquier nación, y algunas están presentes en casi todos los países, aun los más exitosos para crecer. Sin embargo, cuando se juntan varias de ellas pueden ahogar la posibilidad de crecer. Muchas de estas instituciones contrarias al crecimiento 50

son difíciles de cambiar por razones políticas; es decir, las reformas se vuelven complicadas o imposibles debido a que quienes se benefician de dichas instituciones tienen mayor poder que los potenciales beneficiarios del cambio. Se trata del viejo dilema que enfrenta intereses fuertes y concentrados, por un lado, con intereses débiles y difusos, por el otro. Esto explica por qué sólo algunos países han logrado incrementar de forma sostenida el bienestar de sus ciudadanos y converger hacia el nivel de desarrollo de los países más ricos. En otras palabras, las instituciones de un país pueden ser inadecuadas para crear crecimiento económico, pero bien pueden sobrevivir aunque permitan a ciertos sectores extraer jugosas rentas en menoscabo de la mayoría, o producir bienes y servicios de calidad inferior a los que se encuentran en otros mercados; basta con que los ganadores sepan operar en el mercado político para defender su situación de privilegio. Los niveles de bienestar entre los países no convergen de manera automática cuando las economías se abren al intercambio de mercancías y a la inversión extranjera, como esperaría la teoría económica neoclásica. De hecho, la experiencia muestra que es más fácil para los países quedar atrapados en equilibrios institucionales inadecuados en función del crecimiento (pues dichos equilibrios favorecen a ciertos actores bien organizados, aunque sean arreglos poco eficientes desde el punto de vista económico) que lograr los complejos equilibrios que impulsan a las economías a crecer de forma sostenida, convergiendo hacia los niveles de riqueza de los países más desarrollados. Incluso cuando es evidente que ciertas reformas crearían un beneficio mayor para la sociedad en su conjunto, esas reformas pueden no llevarse a cabo, o ponerse en práctica de tal forma que no alteren, en lo esencial, los beneficios de ciertos grupos. Incluso es posible que las reformas se hagan, 51

pero creando nuevos espacios de privilegio, ya porque, durante el propio proceso de deliberación y aprobación de la reforma, en lugar de eliminarse los privilegios, los actores afectados logren crear huecos en la legislación que les permitan mantenerlos o incluso ampliarlos, ya porque un mal diseño institucional, resultado de las necesidades de la negociación política o de la poca pericia técnica de los gobernantes, no produzca los incentivos que lleven a una mayor inversión y a una mayor productividad. Entre más desigual sea una sociedad, sobre todo en la medida en que las mayorías vayan ganando voz e influencia política, las presiones en pos de la redistribución y del cambio del statu quo pueden aumentar. La desigualdad es un terreno fértil para el cambio, pero también para el populismo, entendido como promesas de gasto que no pueden ser financiadas en el futuro o de arreglos institucionales que no propician comportamientos productivos, pero que son políticamente muy rentables, como contratar empleados públicos de más con base en criterios políticos y no de mérito. Este tipo de políticas públicas son un terreno yermo para el crecimiento. Con todo, un partido político capaz de representar a una mayoría de ciudadanos puede articular una amenaza creíble de reformas encauzadas a eliminar privilegios que atentan contra el crecimiento, de modo que los grupos privilegiados, en consecuencia, se vean obligados a admitir, o incluso a impulsar por iniciativa propia, reformas sustantivas de interés general, por más que los afecten en el corto plazo. Éste sería un mecanismo redistributivo basado en hacer más grande el pastel antes de repartirlo. Bien dice el dicho que más vale un mal arreglo que un buen pleito: el fantasma de una revolución, por ejemplo, puede ser un gran acicate para que los grupos privilegiados acepten compartir el poder y los recursos.15 52

Sin embargo, no hay un desenlace asegurado para este tipo de dinámicas. No siempre se acepta perder privilegios porque se perciba el riesgo de algún movimiento revolucionario, y tampoco está escrito que éste vaya a ocurrir si no existe una negociación que conduzca a un mundo de menos privilegios. La desigualdad es también una desigualdad de recursos políticos, y los grupos bien organizados pueden defender durante mucho tiempo un equilibrio que les sea favorable, aunque resulte inadecuado para el conjunto de la sociedad. Incluso en una democracia, donde, en principio, las mayorías tienen el poder a través de su voto, los privilegios de las minorías pueden permanecer indemnes, aun cuando sean contrarios al interés general. Las instituciones de una democracia también abren espacios en los procesos electorales, frente a los legisladores, a los privilegiados, de modo que puedan influir a favor de medidas de su interés particular gracias, precisamente, a los muchos recursos que poseen. Además, las mayorías son realmente muchos grupos disímbolos, que pueden tener intereses encontrados que hagan aún más difícil enfrentar los dilemas propios de toda acción colectiva: quien se moviliza paga un costo, pero si lo hace por una política de interés general beneficiará a amplios grupos. Lo racional en el corto plazo es esperar a que otros se movilicen, pero si nadie lo hace, sencillamente no pasa nada. En sociedades mal organizadas, con una pobre reglamentación en materia de cabildeo, con gobiernos poco capaces de regular los medios de comunicación y débiles en general frente a los grupos más poderosos, la democracia puede volver aún más difícil que se estimulen políticas de largo plazo, las que dependen mucho de que los liderazgos tengan una visión de mediano plazo y no queden atrapados en las presiones políticas de corto plazo. Dada esta dificultad, es tentador pensar que un dictador 53

iluminado pueda resolver mejor estos dilemas de dispersión de poder y contradicción de intereses que son propios de las democracias. El caso paradigmático contemporáneo del dictador benévolo e iluminado es el de Singapur: esta ciudad-Estado ha sido manejada con mano de hierro, con una racionalidad técnica impecable que importa y adapta las mejores prácticas institucionales del mundo. Los resultados han sido casi milagrosos: Singapur logró pasar de niveles de vida comparables a los de un país africano, en los años sesenta, a un bienestar económico superior al de un país europeo. Más allá de que, en el caso de Singapur, el desarrollo económico logrado ha implicado limitaciones importantes a la libertad política y a ciertos derechos humanos básicos, como el respeto a la pluralidad de valores, existe un problema adicional. En general, un dictador tiene grandes incentivos para usar su poder, no en beneficio del interés general, sino del propio y de sus aliados, ya sea por mero egoísmo o porque todo dictador requiere una base de poder, y ésta se construye distribuyendo privilegios. Por cada dictador iluminado se cuenta por lo menos otro oscuro y destructivo. No existe evidencia comparativa de que las dictaduras crezcan más rápido que las democracias. Lo único que está fuera de duda es que las dictaduras permiten desastres mayores. Un dictador iluminado obsesionado con impulsar un proyecto que le parece benéfico puede ser incluso más peligroso que uno cínico, dada su ansia por transformar su país. Cuando el dictador, aun de buena fe, se equivoca, no hay mecanismos para frenarlo.16 Si bien China ha crecido más que la india, en este último país nunca se han vivido hambrunas como las que vivió el primero, producto de las absurdas ideas de su dictador. El éxito actual del Estado chino no debe llevarnos a olvidar que cuando un dictador eficiente se equivoca, el resultado puede ser devastador: Mao Zedong, en su ansia de rebasar a la Unión Soviética, destruyó la 54

agricultura del país. El resultado fue que entre 1959 y 1962, al menos 43 millones de chinos murieron, la mayoría de hambre, pero también unos dos millones ejecutados por los caprichos de Mao.17 Mao quería lo mejor para su país, seguramente, pero se equivocó de estrategia y no había mecanismos para que supiera que se había equivocado. En palabras del mismo Mao expresadas en 1962, después de las hambrunas: “Sin democracia uno no entiende qué está pasando abajo; la situación general es poco clara; uno no es capaz de juntar información suficiente de todos lados […] los órganos de liderazgo del nivel superior dependerán de información unilateral y material incorrecto para decidir […]”.18 Para países como México, acostumbrados ya a un conjunto de libertades económicas y políticas, con una frontera porosa que hace muy difícil imponer algunas restricciones propias de países autoritarios exitosos como el control de la información y del debate político, el reto es diseñar y poner en práctica con éxito reformas capaces de mejorar las tasas de crecimiento, a partir de procesos democráticos y sin sacrificar libertades fundamentales. La ruta autoritaria ya fue probada en el pasado, sin éxito, en parte porque la autoridad, como Mao, no sabía qué estaba pasando; de haber sido ése el camino correcto, habríamos alcanzado el desarrollo. Los años no democráticos, que primero hicieron posible un elevado crecimiento, terminaron con sucesivas crisis económicas, como se verá en el capítulo 4. Pero además, la vuelta al camino anterior no es viable, ya que resulta muy complicado volver a cerrar los espacios de libertad y apertura ganados, y más aún con la aparición de las redes sociales, que rápidamente pueden hacer del dominio público cualquier abuso visible de un funcionario. Es también muy riesgoso, dado lo mucho que puede destruir un gobierno 55

autoritario que siga las políticas equivocadas. Los caminos para el crecimiento, pues, son otros, que iremos explorando más adelante. Antes, sin embargo, es preciso detenernos en los datos de nuestro crecimiento mediocre, así como en sus principales causas históricas e institucionales.

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Cómo estamos

EL CRECIMIENTO MEDIOCRE México no ha logrado acercarse a los niveles de riqueza de los países desarrollados y se ha ido rezagando incluso frente a algunos en desarrollo. En este capítulo mostraremos el ritmo de este rezago y las dificultades para paliar nuestra histórica desigualdad, incluso en aquellos años cuando pudimos crecer más. Con todo, México, aprovechando que durante la segunda mitad del siglo XX la economía mundial creció como nunca, se ha ido desarrollando lentamente y ha logrado formar una clase media más amplia, aunque subsisten enormes desigualdades y una amplia pobreza. Este capítulo también dará datos al respecto. Una mirada de largo plazo muestra que el crecimiento del PIB per cápita en México, comparado con el de Estados Unidos, ha sido mediocre. Esto se muestra en la gráfica 2.1, que compara el PIB per cápita de cinco países como porcentaje del de nuestro vecino del norte. Series de datos tan largas como las de esta gráfica tienen problemas de confiabilidad. No es fácil medir el PIB del pasado y tampoco transformarlo a un tipo de cambio útil para todo este periodo que nos permita asimismo compararlo con otras épocas y otros países. En este libro utilizo una larga serie 57

construida originalmente por el economista británico Angus Maddison, que incluye cifras desde principios de nuestra era y que en su versión más reciente, elaborada después de la muerte de Maddison, llega hasta el año 2010.1 Aunque no está exenta de críticas por algunos de sus supuestos y sus fuentes utilizadas, suele emplearse para este tipo de comparaciones. Cabe destacar que el tipo de cambio usado no es el del mercado; Maddison utiliza un tipo de cambio basado en la capacidad de compra en cada economía. Esto evita que las fluctuaciones del tipo de cambio en el mercado distorsionen los cambios históricos.

Los puntos en 1920 y 1940 en la serie de China son valores estimados. Aquí se muestra el PIB per cápita de cinco países, expresado como porcentaje del PIB per cápita de Estados Unidos, durante el periodo de 1820 a 2010. Los datos están medidos en dólares internacionales al valor que tenía esta moneda en 1990.

El desempeño de los distintos países se mide en esta gráfica respecto a un blanco móvil: el PIB per cápita de Estados Unidos. El crecimiento de este país entre 1820 y 2010 es uno de los mayores éxitos en la historia, por lo que dicha comparación puede parecer injusta.2 Efectivamente, una de las dificultades 58

históricas que han sufrido los países de América Latina es compararse con el país más exitoso del planeta, lo cual los ha llevado a imitar, fuera de contexto, varias de sus costumbres, diseños institucionales y políticas públicas. Además, las élites de América Latina demandan bienes y servicios similares a los de Estados Unidos, lo cual ha tenido el costo que sería de esperarse en países mucho más pobres que la potencia del norte. El problema, aunque podemos reconocerlo como nuestro, no es exclusivo de México. Como ha argumentado el historiador bengalí Dipesh Chakrabarty, los países menos desarrollados tienden a pensar que la norma es ser desarrollado, cuando realmente desarrollarse es la excepción. Desde el subdesarrollo importamos teorías sobre cómo ser democráticos y modernos que describen esos mundos excepcionales del desarrollo. Esto dificulta entender nuestra normalidad de bajo desarrollo, que nos representamos como si fuera excepcional.3 Sin embargo, tiene sentido compararse con Estados Unidos al menos por dos razones. La primera es que cuando un país atrasado hace bien las cosas, no sólo crece como los desarrollados: crece más rápido, pues puede aprender e importar tecnología de los países avanzados. Así lo hicieron Japón, Corea del Sur y España frente a Estados Unidos y Europa occidental, en el siglo XX, y Alemania respecto al Reino Unido, en la segunda mitad del XIX. La otra razón es que en el caso de México ese contagio positivo podría llegar a ser particularmente fuerte, dada la extensión de nuestra frontera con Estados Unidos. Esto se puede observar con lo ocurrido en Canadá, país que sí se ha valido de su frontera para converger con el país vecino. El mal comportamiento económico no es un problema exclusivo de México: en el resto del mundo hay historias aún peores. China, hoy ejemplo de éxito, lo es tras siglo y medio de un desempeño más pobre que el nuestro. El ingreso en Argentina 59

cayó durante el siglo XX como quizá no lo haya hecho de forma sistemática el de ningún otro país en el mundo, a pesar de que esa nación llegó a niveles de desarrollo relativamente altos. Brasil se ha comportado, en el largo plazo, de manera muy similar a la nuestra; su éxito es muy reciente y todo hace parecer que no fue producto de un cambio de fondo en sus capacidades productivas, sino resultado del aumento en los precios de las materias primas. Moverse hacia un equilibrio que favorezca el crecimiento sostenido no es nada fácil.4 Pero quizá la comparación con Estados Unidos, en efecto, establezca un estándar demasiado alto, y emplear datos que se remontan al siglo XIX remita a un contexto demasiado lejano. Veamos, entonces, cómo nos comparamos en el último medio siglo con otras economías en desarrollo, es decir, con países normales como el nuestro. Ya en el siglo XX, sobre todo en la segunda mitad, crecer se volvió casi la norma, aunque hacerlo de forma alta y sostenida como para alcanzar a los países desarrollados fue algo mucho menos común. Emplearemos ahora datos del Banco Mundial, reunidos en sus World Development Indicators, actualizados hasta 2011; estos datos no son comparables con los de la gráfica 2.1, pues parten de otro tipo de cambio y de una medición distinta del PIB. Sin embargo, son útiles para comparar con más detalle países similares al nuestro en nivel de desarrollo, aunque sólo lo podemos hacer por un periodo más corto. En el cuadro 2.1 podemos ver que México estuvo a la mitad de la tabla de posiciones en el periodo 1960-2011. Sin embargo, en el periodo 1980-2011 quedamos en los últimos lugares.5

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Para mostrar el crecimiento de estos ocho países se señalan aquí dos clases de datos. En primer lugar, a la izquierda del cuadro se presenta, para fines de comparación, el PIB en el primero y el último año del periodo estudiado. A la derecha del cuadro, por otra parte, se muestra la tasa de crecimiento, tanto total como per cápita, de cada país, no sólo en el periodo estudiado, sino también en sus últimos 31 años. Los datos del PIB se muestran en miles de millones de dólares del año 2000.

América Latina, en general, tuvo un mal desempeño en el último medio siglo, lo cual la ha hecho perder peso como región, pero México se ha rezagado aún más. Con base en los datos de Maddison ya citados, el PIB per cápita de México en 1980 era un poco mejor que el de Chile, casi 150% más alto que el de Sudáfrica y el de Colombia, dos veces y media mayor que el de Tailandia y seis veces superior al de China. En 2010 estas proporciones cambiaron: para entonces el PIB per cápita de México era casi 60% del de Chile, 82% del de Tailandia, ligeramente inferior al de China, 9% mayor que el de Colombia y poco más de 50% más alto que el de Sudáfrica.6 61

Si comparamos el crecimiento de México en los últimos años con el de otros países en vías de desarrollo, es evidente que nos falta mucho para ser parte de los ya mencionados BRIC. En los últimos años incluso Brasil ha tenido un desempeño mucho mejor que el de México, como se puede ver en el cuadro 2.2, aunque hay que señalar que, en nuestro caso, por la cercanía con Estados Unidos, tuvimos una caída particularmente fuerte en 2009, y que de 2011 para adelante crecimos más que ellos.7

El pobre desempeño de la productividad laboral es fundamental para entender el bajo crecimiento de nuestro país. Dicha productividad es, a final de cuentas, el motor de crecimiento en los países emergentes exitosos y su único medio para crecer de forma sostenida. México ha tenido un pobre desempeño en términos de PIB por hora laborada, como se observa en el cuadro 2.3. Esto no quiere decir que nuestros problemas sean resultado de vivir en un país de flojos. Si bien la tasa de participación laboral de las mujeres en nuestro país es baja aun comparada con 62

otros países de América Latina, lo cual lleva a una menor riqueza por persona que la que tendríamos si tuviéramos una mayor participación femenina, quienes sí trabajan lo hacen mucho. En México se trabaja bastante: según la OCDE, los trabajadores mexicanos laboraron 2 250 horas al año (8.62 horas diarias) en 2011, mientras que el promedio de los países de la OCDE ese año fue de 1 776 horas (6.80 diarias); en Estados Unidos el promedio fue de 1 787 horas (6.85 diarias), y en Francia de sólo 1 476 horas (5.66 diarias).8 Trabajar más no nos hace más ricos dada nuestra productividad baja y estática, que es un factor fundamental para explicar nuestro pobre crecimiento.

Aquí se mide la productividad en términos de la tasa porcentual de crecimiento del PIB por cada hora laborada. Los datos de China e india con los que se cuenta son de crecimiento del PIB por persona empleada; los de india, además, comienzan a partir de 1961.

Aunque este crecimiento ha sido menor al potencial, cabe subrayar que desde que se mantienen finanzas públicas razonablemente prudentes, un tipo de cambio no fijo —aunque 63

con tendencia a la sobrevaluación de 2000 a 2008— y una política monetaria autónoma, la inflación se ha mantenido baja y los salarios reales en la industria manufacturera se han recuperado lentamente (véanse las gráficas 2.2 y 2.3). A pesar de la crisis desatada por la quiebra de Lehman Brothers en septiembre de 2008, que tuvo un serio impacto en el crecimiento a partir del año siguiente (véase la columna correspondiente a 2009 en el cuadro 2.2) y causó una pérdida calculada en 1 015 317 empleos,9 y no obstante que el peso se devaluó más de 26% (de 10.57 a 13.39 pesos por dólar de septiembre de 2008 a septiembre de 2009), esta devaluación no desencadenó una pérdida brutal en los salarios reales, como sí ocurrió con las anteriores devaluaciones.

Tras la gran crisis de 1984-1985, la inflación se ha mantenido baja en nuestro país. El pico que se observa en 1995-1996 se debe a la crisis cambiaria de esos años.

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Esta gráfica representa un índice del salario real, es decir descontada la inflación, en cada año del periodo estudiado. La base de la gráfica es el valor de 2003; esto significa que el salario real de ese año equivale a 100%, y que el resto se calcula como porcentaje de dicho valor. Como se observa, el salario en la manufactura cayó notablemente con la crisis de 1995, tomó15 años llegar de nuevo a los niveles de 1994, para perder una parte de lo ganado con la crísis del 2008.

En otras palabras, si bien el gobierno de Carlos Salinas de Gortari no cumplió con su promesa de estabilidad macroeconómica, y la sociedad pagó un alto costo en su nivel real de ingresos y en su carga fiscal debido al rescate bancario, el gobierno de Ernesto Zedillo finalmente logró estabilizar la economía. Desde que existe un gobierno dividido (a partir de 1997, cuando el PRI perdió la mayoría en la Cámara de Diputados y el PRD ganó las elecciones por el gobierno capitalino, que ha conservado hasta hoy), y luego del triunfo de un partido distinto del PRI en las elecciones presidenciales de 2000 y 2006, se ha mantenido una mayor estabilidad macroeconómica que desde 1976, durante aquellos años finales de monopolio de un partido. 65

El gobierno de Peña Nieto, ni con sus aliados el PVEM y el Panal, tampoco tiene mayoría en una de las cámaras (la de senadores), y su primer presupuesto fue también uno basado en un déficit bajo, incluso menor que el del último año de su predecesor. Esta estabilidad macroeconómica ha permitido a las familias planear para su futuro. Muchos factores están detrás de dicha estabilidad, aunque cabe indicar que otros países de la región, que tradicionalmente han sido inestables desde el punto de vista macroeconómico, como Brasil, también han logrado los beneficios señalados, a la par que han crecido más. Hay que notar que si bien el gobierno mexicano es hoy más débil en muchos frentes que antes, no lo ha sido en su capacidad de gastar fundamentalmente lo que tiene, aunque esto, por desgracia, incluye el ingreso creciente del petróleo. A partir de la administración de Vicente Fox hubo un ingreso petrolero superior al del pasado, dado el aumento del precio del crudo y por algunos años de la producción, que no fue debidamente guardado para las generaciones futuras —como sí se hizo, por ejemplo, en Chile con los ingresos extraordinarios por el aumento en el precio del cobre— y que, además, ha llevado a compromisos de gasto, como el seguro popular, que no serán pagables si para cuando se acabe el petróleo no hemos completado una reforma fiscal adecuada y aprendido a gastar mejor. Con todo, hasta ahora el ingreso petrolero no ha conducido a un gasto insostenible, como sucedió, en cambio, con el anterior boom del energético en el sexenio de José López Portillo, como veremos en el capítulo 4.

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CRÓNICA DE LA DESIGUALDAD México no sólo ha crecido en forma inadecuada: también ha sido incapaz de forjar una sociedad que reparta mejor la riqueza. Incluso en los años de crecimiento alto del desarrollo estabilizador, la desigualdad, aunque tuvo una tendencia decreciente, se mantuvo elevada. Peor aún: como dicho crecimiento no fue sostenible, desembocó en una crisis profunda que incrementó fuertemente la desigualdad. El resultado es una sociedad con más pobres que los que tienen países con niveles de ingreso comparables al nuestro de Europa del Este y Asia. La gráfica 2.4, elaborada por John Scott, da cuenta de la evolución de la desigualdad en nuestro territorio, medida en un periodo muy largo. Cabe aclarar que entre más antiguos sean los datos también son menos precisos; además, para el caso de México tenemos una falta de información entre 1870 y 1950 que hace difícil interpretar ese periodo. Sin embargo, dichos datos son suficientes para darnos una idea de cómo han cambiado las cosas en los últimos siglos. El indicador utilizado es el llamado índice o coeficiente de Gini, que sirve para medir la desigualdad de los datos estudiados. Si el índice de Gini tuviera un valor de 100, esto significaría que la desigualdad sería total, o sea, que una sola persona lo tendría todo. Si su valor fuera cero, significaría que todos tendrían exactamente lo mismo. Por ello, entre más alto sea el valor de este índice, mayor es la desigualdad.

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En esta gráfica, un valor más alto implica mayor desigualdad; el valor máximo es 100, aunque no podría existir en la realidad pues implicaría que una sola persona lo tiene todo.

La evolución de la desigualdad en México contrasta con la de Inglaterra y la de España. Ambas naciones fueron tan desiguales como México. Sin embargo, en el siglo XX esto cambió de manera radical. En el caso de inglaterra, la desigualdad disminuyó, en primer lugar, con la expansión del sufragio, que se volvió universal para hombres y mujeres mayores de 30 años en 1918; en segundo, con la crisis económica de los años treinta, que afectó más a los ricos, pues perdieron mucho capital con la caída de la bolsa, y, por último, con el surgimiento de un impuesto sobre la renta muy progresivo y el advenimiento del Estado de bienestar después de la segunda Guerra Mundial. Con su voto, las mayorías presionaron para que se otorgara un conjunto de 68

derechos sociales que emparejó a la sociedad de forma muy notable. En España, que había visto un aumento considerable de la desigualdad a finales del siglo XIX, el primer detonador de la formación de una sociedad más igualitaria fue el franquismo, que empezó a modernizar el país en los años sesenta a través de una cierta apertura a la inversión, un mayor gasto en investigación y desarrollo, y un impulso a la migración del campo a la ciudad.10 Sin embargo, el triunfo de la democracia —sobre todo del Partido Socialista Obrero Español (PSOE), encabezado por Felipe González, en 1982— le dio un impulso de mayor magnitud e importancia a este proceso igualador a través de una política fiscal fuertemente redistributiva.11 La mayor igualdad parece ser resultado de los procesos democratizadores y estar asociada con las altas tasas de crecimiento de las economías occidentales en la segunda mitad del siglo XX. Hay esperanza de que América Latina esté en esa trayectoria, aunque es pronto para saberlo.12 En los últimos años nos hemos vuelto un poco menos desiguales; ésta podría ser una tendencia relacionada con la democracia, con cambios demográficos y con ciertas políticas públicas, sobre todo la de proporcionar un mayor acceso a la educación y crear programas como Oportunidades, que no son ajenas a esos cambios democráticos.13 En el caso de nuestro país, de 1994 a 2011 el coeficiente de Gini mejoró 5.3 puntos.14 A pesar de esta esperanza, la región latinoamericana en su conjunto es la más desigual del mundo. Esto se debe en alguna medida a los mecanismos originales de conquista, basados en el control de una élite de origen europeo sobre el resto de la población, y a procesos de independencia que no lograron crear Estados estables y basados en derechos universales.15 Pero aun 69

con este origen histórico, la permanencia de la desigualdad en México es particularmente sorprendente habida cuenta de la Revolución de 1910. La fuente de la desigualdad antes de la Revolución era la tierra: el censo de 1910 indica que únicamente 2.4% de los hogares rurales en México eran propietarios. En contraste, hacia 1900 tres cuartos de la población rural en Estados Unidos tenía la propiedad de sus tierras, mientras que en Canadá en 1901 dicha medida era de 90 por ciento.16 En una ambiciosa reforma agraria, los gobiernos posrevolucionarios distribuyeron hasta 1976, por concepto de restituciones, dotaciones y ampliaciones de ejidos, cerca de 83 millones de hectáreas (casi la mitad del territorio nacional) a un total de 2 882 800 campesinos, aunque muchas veces la tierra que se repartió no fue la mejor.17 Por falta de información no podemos medir la situación de desigualdad anterior a la Revolución, ni la de varias décadas a partir de terminada ésta, por lo que existe la posibilidad de que haya cambiado en algún sentido. Lo que sí sabemos es que para 1950 la desigualdad en nuestro país era similar a la de 1870, y que se ha mantenido en niveles similares desde entonces. El que la reforma agraria no haya detonado una sociedad más igualitaria se explica en parte por la naturaleza de esta reforma. Si bien mediante ella se resolvía, aunque fuera de manera parcial, la demanda de tierra, el proceso se llevó a cabo con un régimen de propiedad limitada, el ejido, que permitía el control desde arriba de los campesinos en un aparato corporativo que los volvía clientes, no ciudadanos. El ejido pretendía dos objetivos centrales que muy fácilmente entraban en contradicción: a) ser un instrumento de control político al proporcionar voz y representación a los campesinos en el sistema político, mediante organizaciones amplias pero con reglas que favorecían claramente a los líderes, y b) servir de 70

mecanismo para organizar la producción en el campo.18 Las rigideces del sistema en su búsqueda de control y en su intento de mantener cierta igualdad entre los miembros del ejido eran muy costosas. Por ejemplo, hasta las limitadas reformas de los años noventa, la tierra no se podía vender ni rentar, y si un miembro del ejido se ausentaba por más de dos años, perdía la tierra. En la práctica había mercado informal de tierras y formas para salir de la comunidad sin perder los derechos, e incluso una cierta clase empresarial en los ejidos,19 pero el costo y la incertidumbre asociados eran altos. Además, el gobierno intervenía en muchas de las decisiones de los ejidos, tanto por las reglas de propiedad comunal impuestas como por la lógica de los mecanismos de apoyo al campo. Los ejidatarios, en su condición de clientes, no tenían derechos, sólo podían pedir más tierras, la regularización de las que se les había dado y apoyos de todo tipo que compensaban parcialmente los costos de las reglas que les imponía el gobierno. Todo se les otorgaba a cambio de no dar problemas y de apoyar al PRI con un voto que no era realmente libre, y que por tanto no podía ser usado para intercambiarlo por bienes públicos u otro tipo de transferencias que les hubieran permitido más oportunidades para obtener mejor educación y más ingreso. La falta de derechos plenos en la tierra llevó, además, a una mala asignación de recursos al campo, a la permanencia de unidades de producción en general muy pequeñas (ya que el ejido se podía cultivar de forma individual) y a costos de transacción muy elevados, aun para la organización ejidal más productiva.20 Lo que en un inicio fue catalogado, por lo menos en ciertas regiones, como un modelo exitoso de gestión de la producción en el campo, se fue erosionando con el tiempo. Por más que el apoyo al campesino fuera el supuesto objetivo de las políticas de los gobiernos posrevolucionarios, la 71

pobreza quedó concentrada en el campo. Los autores de un estudio sobre el estado del sector ejidal antes de las reformas de Salinas afirman: “La principal conclusión de este análisis de ingreso y pobreza en el sector ejidal es que la pobreza es extensa, profunda —en el sentido de que es extrema pobreza— y al mismo tiempo altamente heterogénea. En resumen, 47% de los hogares son pobres, y 34%, pobres extremos”.21 La política en el campo permitió prosperar a algunos pocos, generalmente agricultores privados que aún tenían grandes extensiones de tierra, aunque también a algunos ejidos. Sin embargo, la gran mayoría de los habitantes del campo vieron deteriorarse sus ingresos en comparación con otros sectores de la población.22 En cuanto a control político, el ejido fue un buen modelo: dio votos y apoyo político al partido oficial, abrió opciones de ascenso social a los líderes a través de cargos públicos y oportunidades de negocios, y alimentó también una burocracia supuestamente dedicada al apoyo de los más pobres, pero que en muchos casos terminaba por quedarse con una gran tajada de lo que se pretendía distribuir. Éste fue el caso del Banrural: su liquidación le costó al erario más de 39 000 millones de pesos, pero nadie, hasta donde sabemos, ha estudiado en qué se fue ese dinero: sólo tenemos información anecdótica de ineficacias y corrupción.23 Además de los vicios anotados, se fueron generando otras políticas que mantuvieron la desigualdad en niveles altos. Por ejemplo, mientras se dotaba de tierras a un porcentaje importante de los agricultores, se iniciaba una política de precios agrícolas que favorecía a las ciudades y a la industria a través de un tipo de cambio sobrevaluado, que premiaba a los importadores de insumos industriales y castigaba a los exportadores de productos agrícolas. Además, se puso en marcha una serie de políticas de impulso a la inversión privada en el 72

sector industrial. El resultado fue un modelo de desarrollo que favorecía 30 o 40% de los sectores de mayor ingreso y que tendió a propiciar una mayor concentración de la riqueza.24 Si bien — aunque con lentitud— se expandió el gasto público, éste tuvo elementos regresivos considerables; es decir, había un porcentaje notable del gasto que no distribuía el ingreso a favor de los más pobres,25 dada la mayor capacidad de presión de los grupos urbanos para exigir beneficios en comparación con la de los campesinos, atrapados en la lógica del ejido. Para complicar más las cosas, al perder el gobierno la estabilidad macroeconómica a partir de 1976, sobrevinieron crisis económicas e inflacionarias que afectaron seriamente a los sectores más pobres. México ha cambiado mucho en las últimas cinco décadas: se trata de un país mucho más urbano, menos joven y con una industria de exportación importante; sin embargo, la desigualdad, a pesar del reparto de tierra, se ha movido poco en ese periodo. Entre otras cosas, esto quiere decir que los mecanismos de reproducción de la desigualdad deben ser ahora multifactoriales y menos dependientes de la propiedad agrícola. Si la tierra era la principal fuente del ingreso en México para 57.4% de la población en 1950, ahora la gran mayoría (76.4%) vive en la ciudad, y aun en el campo el ingreso más importante no es el agrícola.26 Para entender la persistente desigualdad mexicana de hoy debemos entender la desigualdad en el control de activos productivos, sobre todo el propio capital humano, dado el pobre acceso y calidad de los servicios públicos, como salud, seguridad social, seguridad pública, infraestructura y, sobre todo, educación de los más pobres. Sabemos que los niveles de educación afectan de forma importante los niveles de ingreso. Éste parece ser hoy por hoy uno de los mecanismos centrales en la transmisión de la desigualdad, seguido por la atención de la 73

salud, la propiedad de activos y el acceso a los mercados laborales.27 Si la educación representa el principal instrumento redistributivo disponible en manos del gobierno, y si los ciudadanos parecen apreciar su valor, ¿por qué, a pesar de ciertos avances recientes, ha sido tan difícil hacer de ella la palanca para igualar las oportunidades en México? El problema central no parece ser la falta de dinero en la educación, sino la forma como se gasta en el sector público. La falla es análoga a la que sucedió en el reparto agrario. Da la impresión de que el objetivo central de las políticas educativas ha sido mantener tranquilos a los maestros y proporcionarles ingreso e influencia, mas no mejorar las oportunidades educativas de la población. De muy poco sirve gastar más en educación si los derechos de los trabajadores del sector son más importantes que el derecho de los usuarios de los servicios, es decir, los niños e, indirectamente, los padres de familia. No ha habido competencia real en el reclutamiento de maestros, por lo menos hasta hace muy poco (y aún cuenta con muchas restricciones), ni entre las escuelas: se trata de un mundo sin competencia donde el mérito académico es intrascendente y donde se puede hacer muy poco o casi nada y seguir cobrando. Esto se discute en el capítulo 7, y en las conclusiones se aborda la reforma constitucional en la materia aprobada en el arranque del gobierno de Peña Nieto que podría modificar la situación de raíz.

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Este cuadro emplea como punto cronológico de comparación los años en los que cada país alcanzó alfabetizar a 30 y 70% de su población. Para ese momento se proporciona también el PIB per cápita real. Ello permite comparar no sólo cuándo alcanzó cada país los umbrales de alfabetización señalados, sino el nivel de su PIB per cápita cuando llegaron a ellos. En los tres casos en los que no hay datos precisos que correspondan exactamente a los años deseados, se anota el PIB per cápita más cercano con el que contamos.

Después de 1917 sí se hizo un gran esfuerzo por educar a la mayoría de la población, y en torno a él se erigió un gran mito.28 Sin embargo, los resultados fueron menos buenos de lo que comúnmente se cree si los ponemos a la luz de la experiencia de otros países que salieron de procesos revolucionarios en esos mismos años, como la Unión Soviética (véase el cuadro 2.4). Este país logró ampliar la cobertura más rápidamente que México, y desde un nivel de riqueza per cápita menor que el que teníamos cuando alcanzamos ese mismo grado de cobertura educativa varias décadas después; es decir, los soviéticos lograron un nivel de alfabetización comparable al nuestro siendo más pobres que cuando nosotros lo logramos, aunque con un régimen político mucho más violento y cerrado que el mexicano, que impuso altos costos a sus ciudadanos en libertad y vidas humanas.

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Los datos de los cuatro rubros están expresados como porcentaje del gasto total en educación. El rubro “Otros” se refiere al gasto destinado a capacitación para el trabajo, alfabetización, educación para adultos, fomento de cultura y deporte, así como a los gastos de la administración central. Para 2009 se incluyen apoyos al gasto educativo de las entidades.

En México, tras la Revolución, la cobertura se incrementó considerablemente pero no mejoró más rápido, en parte porque el gasto público en educación tuvo un claro sesgo a favor de la educación superior.29 La capacidad de presión política de los sectores beneficiados por ésta era presumiblemente más alta que la de los niños sin educación primaria, sobre todo a partir de 1968.30 Esto cambia a mediados de los años noventa, cuando el gasto público se redirige hacia la educación básica (véase la gráfica 2.5), aunque a partir de 2008 vuelve a descender la proporción del gasto que se va a educación básica. La razón fundamental de un mayor gasto en educación básica a partir de 1993 no parece haber sido la presión política de los ciudadanos sin educación, sino la decisión, tomada desde el Ejecutivo, de 76

cambiar las prioridades. Sin embargo, es un cambio que requiere un análisis más detallado; en particular, hace falta entender por qué ha quedado tan olvidado el nivel más débil de nuestro sistema: el de la educación media superior (aunque esto también empezó a cambiar en la década de los noventa). El olvido de este nivel puede obedecer a que no tiene un actor fuerte que lo defienda, como el sindicato de maestros en el caso de la educación básica y las universidades públicas en el de la educación superior. Hoy el gasto público en educación es por mucho el componente más importante del gasto en desarrollo humano del gobierno federal: representó 46.47% de éste en el 2012, esto es, 3.8% del PIB, lo que significa un alto porcentaje de los ingresos tributarios, que sólo llegaron a 8.5% del PIB en ese año.31 Esto no incluye el gasto en el sector de los estados y municipios, que equivale a prácticamente 1% del PIB, y el privado, que llega a 1.4% del mismo, por lo que en total se gasta alrededor de 6.2% del producto en educación. Comparativamente no estamos mal, pues los países de la OCDE, en promedio, gastan exactamente 6.2% del PIB en educación. Nos superan pocos países, como Estados Unidos (con 7.3%), Corea (8%) o Dinamarca (7.9%).32 De modo que el problema central de la política educativa hoy no parece ser la falta de dinero, por más que un gasto mayor siempre puede servir para enfrentar las restricciones políticas existentes, y descontando también que en México hay mucho dinero mal gastado en la política social y en otros muchos rubros. Si algo refleja nuestra desigualdad es la brecha educativa que hoy nos aqueja. Ésta se refiere a la diferencia de años de estudios entre el 20% más rico y el 20% más pobre de quienes tienen entre 25 y 65 años de edad, es decir, de quienes están en el mercado de trabajo. Como se observa en la gráfica 2.6, la brecha es peor que en países más desiguales que el nuestro, como Brasil, 77

o más pobres, como Nicaragua. Ésta es una de las herencias del régimen corporativo, que gastaba en los que más protestaban (quienes se concentraban en las ciudades). Si a esto le sumamos la mala calidad de nuestra educación, está claro que no ayuda a corregir la desigualdad en el país.

En esta gráfica se mide la diferencia de años de estudios que existe entre la población más pobre y la más rica de cada país, medida en quintiles (o sea, entre el 20% más rico y el 20% más pobre). Sólo se toma en cuenta la población que se considera en edad de estar económicamente activa (esto es, de 25 a 65 años de edad).

Más allá de todos los datos que acabamos de ver, la desigualdad en México es particularmente complicada porque tiene un elemento racial: entre individuos con el mismo nivel educativo, gana menos un indígena. Si hubiera que focalizar el gasto público siguiendo un solo indicador, lo razonable sería gastar en las zonas indígenas, aunque dada la dispersión de esta población el reto es mayúsculo. 78

El régimen posrevolucionario forjó el mito del país mestizo igualitario, pero esto nunca dejó de ser una mera aspiración y un recurso ideológico para negar la realidad: somos un país racista, particularmente duro con los indígenas. Por más que el artículo 1° de la Constitución prohíbe todo tipo de discriminación, en México ser más blanco sigue siendo mejor visto socialmente y da acceso a ciertos beneficios. La primera Encuesta Nacional sobre Discriminación en México da cuenta de cuán serio es este fenómeno: 20% de los mexicanos no estarían dispuestos a permitir que viviera en su casa un indígena, aunque 42% tampoco aceptarían en su casa a un extranjero.33 La élite económica es fundamentalmente blanca, como se puede observar en la sección de sociales de cualquier periódico capitalino. Ejemplo claro es el suplemento Club Social del diario Reforma: en un número típico no se encuentra una sola foto, ni entre los captados durante celebraciones sociales ni en la publicidad, de alguien que no parezca de origen europeo o, al menos, que no sea de piel clara. Lo mismo sucede con la gran mayoría de la publicidad televisiva, aunque una excepción notable son los anuncios gubernamentales y de los partidos políticos. Las élites políticas y culturales son racialmente más plurales. Sin embargo, como me dijo alguna vez un amigo inglés, casado con una mexicana y que vivió un tiempo en México: “No conozco ningún mexicano de la élite, en su sentido amplio, casado con una mujer de color de piel más oscuro que el suyo”. El extremo de este racismo se nota, por ejemplo, en los anuncios de prostitución del diario Metro (prohibidos el 20 de septiembre de 2011),34 donde las prostitutas de origen sudamericano y del norte del país subrayan su físico blanco. Algunas declaran contundentemente: “No contrates sirvientas”, es decir, mujeres morenas y de baja estatura. 79

México, por supuesto, no es el único país racista del mundo. En América Latina y en algunas partes de África el problema está muy extendido. Sin embargo, a diferencia, por ejemplo, de Sud áfrica, donde el pasado racista se ha asumido y se está enfrentando, en México hacemos aún como si el problema no existiera. En parte esto es posible gracias a que desde la independencia vivimos en un sistema político que en principio otorga derechos universales y donde no hay discriminación legal. Nunca hemos tenido nada cercano a una exclusión formal basada en el color de la piel, como fue el caso del apartheid en Sudáfrica. Además, como en México no hay una distinción precisa entre razas (como ocurre entre blancos, negros y otros, como los asiáticos en Estados Unidos, donde se pregunta a qué raza perteneces cuando se hace el censo), sino toda una gama producto precisamente de ese pasado de mestizaje, el racismo se vuelve un problema más complicado de asumir. No enfrentar el problema del racismo dificulta enfrentar el de la desigualdad. No es casualidad que países más homogéneos, como Japón y Corea del Sur, suelan ser menos desiguales. Al racismo debemos sumar el clasismo, que, aunque relacionado con el primero, no es exactamente lo mismo. Llamar a alguien naco es la forma más usual de desacreditarlo por inferior. El color de piel es un componente para acusar a alguien de naco, pero no basta: quien no exhiba el lenguaje y el comportamiento de la clase más alta será tildado de naco, aunque tenga la piel clara. La combinación de desigualdad, racismo y clasismo lleva a una sociedad donde los desfavorecidos acumulan una gran cantidad de resentimiento y agravios que luego se expresan de formas violentas, en actos criminales (como cuando en un secuestro no sólo guardan a la víctima, sino que la maltratan) y en la incapacidad de empatía entre los distintos sectores sociales. 80

Ahora bien, el dinero termina por comprarlo todo, por lo menos a partir de la siguiente generación: de ahí el éxito de la cultura de los narcos. En un contexto de poco rigor moral las élites viejas se van mezclando con los nuevos ricos, aunque el origen de su dinero sea, por decir lo menos, dudoso. Una forma efectiva de moverse en esa dirección es tener esposas rubias, o que por lo menos se tiñan el pelo, como lo hace un porcentaje no despreciable de las mujeres de clase alta que no son rubias de verdad. Para resumir todo esto: el bajo crecimiento y la alta desigualdad están relacionados. Por ejemplo, el gasto público se concentra en sectores que lo necesitan menos pero tienen más capacidad política, lo que deja con peores servicios a los más pobres. La mala calidad de los servicios que sí les llegan no permite instituir derechos universales verdaderos, como educación de calidad. Como vimos en el capítulo 1, existen equilibrios que se pueden sostener, aunque sean contrarios a grupos mayoritarios, debido a la fuerza que tienen los privilegiados para defenderlos. En el caso de México, ya iremos viendo en los siguientes capítulos cuáles son los mecanismos que tienen los grupos ganadores para sostener o ampliar sus privilegios con el actual equilibrio. Con todo, el crecimiento que sí tuvimos, además del cambio tecnológico que abarató ciertos bienes y servicios, y al que tenemos acceso por la apertura comercial, han ido transformando a la sociedad mexicana y aumentando la importancia de las clases medias.

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NUESTRAS CLASES MEDIAS Los datos de crecimiento, desigualdad y pobreza son malos y preocupantes. El saldo de ese bajo crecimiento son pobres indicadores de empleo y una economía informal elevada. La combinación de alto desempleo y baja cobertura educativa después de la secundaria ha propiciado el fenómeno de los poco más de 7.5 millones de jóvenes llamados “nini” o “ninis”, es decir, que ni estudian ni trabajan.35 Se trata de un fenómeno mundial y México no está entre los peores casos, pero no por ello es menos preocupante. Los problemas de empleo son más graves ahora por la caída en la migración a Estados Unidos, que se había mantenido alta y creciente en los últimos 20 años. Se estima que en 1990 había alrededor de 4.3 millones de residentes en Estados Unidos que habían nacido en México; para 2011, esta cifra se calcula en 11.6 millones (lo que representa un aumento de 169%).36 En 2009 los migrantes mexicanos que formaban parte de la población económicamente activa del país del norte sumaban 7.64 millones, lo que representaría, aproximadamente, entre 15 y 16% de la población económicamente activa de México. Si bien la migración ha costado al país perder una parte importante de su población económicamente activa, desde otro punto de vista la migración hacia Estados Unidos ha contribuido a contrarrestar los efectos negativos del magro crecimiento de nuestra economía.37 La migración masiva también ha significado una importante aportación al ingreso de las familias mexicanas. En 2007 los 82

ingresos provenientes de los migrantes superaron 26 000 millones de dólares (2.5% del PIB), y para 2009, luego de las crisis, aunque dichos ingresos disminuyeron en dólares aumentaron en pesos debido a la devaluación. Los 21 181 millones de dólares de 2009 equivalieron a 2.4% del PIB. Las remesas representan ahora para la economía mexicana el doble que en 1995 como proporción del PIB.38 Dada la evolución de las remesas en los últimos años, en 2010 fueron de 21 303 millones de dólares y en 2012 de 22 442; es previsible que irán perdiendo peso en los siguientes años.39 Estos malos datos, sin embargo, no reflejan toda la historia de lo que ha pasado en México. La pobreza ha disminuido en los últimos años de forma importante, como se ve en la gráfica 2.7. A pesar del preocupante repunte que la pobreza experimentó en 2008 y en 2010, estamos mejor que en 1992. Esta caída en el número de pobres se explica por una combinación de factores. En primer lugar, aun con lentitud y baja calidad, el gobierno ha ido expandiendo sus servicios —como los del sector salud— y el financiamiento para la construcción de vivienda. En los últimos 20 años las personas que han podido acceder a servicios de salud casi han duplicado su número. En el caso de la vivienda el cambio también es significativo, pues en el periodo de 1973 a 1976 se adquirieron poco más de 253 000 viviendas, mientras que para el de 2007 a 2009, con todo y la crisis, la cantidad superó 2.1 millones.40 Otro factor es la estabilidad financiera, la cual ha evitado la destrucción de riqueza y empleo propia de los periodos de devaluación e inflación, que es cuando más crece la pobreza, como puede verse en la gráfica anterior. Uno tercero es el resultado de la apertura económica, que dio acceso a los mexicanos a bienes de menor precio y mayor calidad. Otro más tiene que ver con cambios tecnológicos, como la telefonía celular, que abarata la comunicación y el intercambio de información. Un 83

quinto factor es el crecimiento de las remesas provenientes de Estados Unidos.

Aquí se muestra el porcentaje de la población de nuestro país que se ha encontrado en tres niveles distintos de pobreza en un periodo de 18 años. Según la definición de Coneval, la pobreza alimentaria es aquella en que hay una incapacidad para obtener una canasta básica alimentaria, aun si se hiciera uso de todo el ingreso disponible en el hogar para comprar sólo los bienes de dicha canasta; la de capacidades implica que el ingreso disponible es insuficiente para adquirir el valor de la canasta alimentaria y efectuar los gastos necesarios en salud y en educación, aun dedicando el ingreso total de los hogares nada más para estos fines. Por último, se encuentra en situación de pobreza de patrimonio la población cuyo ingreso disponible es insuficiente para adquirir la canasta alimentaria, así como para realizar los gastos necesarios en salud, educación, vestido, vivienda y transporte, aunque la totalidad del ingreso del hogar sea utilizado exclusivamente para la adquisición de estos bienes y servicios. Como puede observarse, tras el aumento correspondiente a la crisis de 1995 la tendencia ha sido a la baja, a pesar del repunte experimentado a partir de 2008.

Finalmente están los cambios demográficos. Si bien 84

descubrimos en 2010 que nuestra población era mayor de lo esperado (112.3 millones de habitantes, frente a los 108.3 millones estimados por el Conapo),41 con lo cual hay que recalcular a la baja el PIB per cápita, el nuestro sigue siendo un crecimiento demográfico menor que el de hace dos décadas; esto genera una menor presión de servicios públicos para el gobierno y permite a las familias con menos hijos atenderlos mejor. Además, como se ve en la gráfica 2.8, nos encontramos en la mejor parte de nuestro ciclo demográfico. Pronto una gran proporción de nuestra población estará en edad de trabajar: la más alta de nuestra historia; a la par, tendremos menos niños que antes y contaremos todavía con pocos ciudadanos en edad avanzada como proporción de la población total. Si no aprovechamos esta coyuntura del llamado bono demográfico para crecer de forma sostenida seremos un país viejo antes que rico. El éxito de países como Corea del Sur puede ser visto como resultado de aprovechar su bono demográfico, es decir, de haber logrado dotar de trabajos productivos a su creciente mano de obra. No hacerlo significará alimentar las filas de los desempleados y de potenciales criminales.

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En esta gráfica se muestra la dependencia poblacional (esto es, la proporción de menores de edad o mayores de 65 años, que suelen depender económicamente de la población trabajadora) en México, desde 1950 y con proyección hasta 2050. El área destacada, correspondiente a los años 2010 a 2040, representa la época del llamado “bono demográfico”, esto es, el momento en el que una mayor proporción de la población está en edad de trabajar.

El PIB per cápita en pesos constantes, es decir, descontada la inflación, pasó de 65 263 pesos en 1980 a 82 963 pesos en 2012. Como se puede ver en la gráfica 2.9, cayó sensiblemente durante los ochenta y luego otra vez por la crisis de 1995. No obstante, ha tenido un crecimiento real acumulado de 27.1% en 32 años, aunque su tasa anualizada es muy baja, inferior a 1% en promedio. Si medimos el crecimiento per cápita desde la llegada de los gobiernos del PAN en 2000, ha sido sólo de 0.70% anual.42 La información disponible (que, por otra parte, no es muy confiable) parece indicar que quienes más han crecido son los ricos. Según datos del Wealth Report, informe elaborado por Knight Frank y Citigroup, hay 130 000 individuos en México con 86

más de un millón de dólares en activos, descontada su casa principal. Este número es mayor que en España.43

Aquí se ve cómo ha variado el PIB per cápita de nuestro país en los últimos treinta y tres años. Está medido en pesos reales, descontada la inflación.

No obstante, en México lentamente se ha ido formando una sociedad donde predominan las que podríamos llamar incipientes clases medias. El concepto de “clase media” es difícil de definir. En palabras de Federico Reyes Heroles, se trata de la “clase de los sin clase”,44 de quienes no se pueden identificar fácilmente con sus pares. Un campesino no tiene duda de quiénes son también campesinos, pero ¿en qué nos parecemos los clasemedieros? Otra definición de “clase media”, que se debe a la revista The Economist, la establece como aquella que luego de satisfacer sus necesidades de vivienda y alimentación aún tiene aproximadamente una tercera parte de su ingreso para adquirir bienes de consumo duraderos, como automóviles y 87

refrigeradores, tomarse vacaciones, etc.45 La clase media de los países emergentes tiene ingresos menores que sus equivalentes de los países ricos, pero lo relevante es la relativa independencia y la capacidad de consumo, de movimiento y de pensamiento que adquiere con ese ingreso, por más que haya una clase media que proviene, como han señalado Luis Rubio y Luis de la Calle, de la burocracia pública y del sindicalismo. Como veremos con más detalle en los capítulos 8 y 9, el reparto de riqueza en este sector se da fundamentalmente en función de redes de clientelismo y venta de plazas, no de mérito. Los miembros de las clases medias surgidas de estas dos vetas han desarrollado una gran dependencia del gobierno: conforman una clase dedicada a la protección de privilegios que incluso pueden transferirse de una generación a otra, gracias al corporativismo o el rentismo.46 En el otro extremo están los profesionistas independientes, pequeños empresarios y funcionarios de empresas privadas grandes que han labrado un patrimonio más directamente asociado al mérito. Acá incluyo a los miembros de sindicatos privados, donde el proceso de ascenso tiende a ser meritocrático. De nuevo según De la Calle y Rubio, la clase media es una amplia capa de la población que no está en la marginación, que consume y vive de acuerdo con patrones que en otros países se consideran de clase media: aunque la calidad de los bienes y servicios que se consumen en uno u otro países pueden ser de calidades muy distintas, se cuentan como parte de la misma categoría.47 Cito a estos investigadores: “La sociedad mexicana ha experimentado una transformación que se evidencia en sus niveles de consumo, en su forma de percibir la vida y, sobre todo, en la percepción de oportunidades que anticipa para sus hijos”.48 Muchos datos muestran esta tendencia. En 1990, el 80.4% de las viviendas tenían piso durable (cemento, mosaico, madera, 88

etc.), mientras que para 2010 este número fue de 93.2%. La disponibilidad de agua entubada dentro o fuera de la vivienda, pero en su terreno, o de una llave pública o hidrante, era de 79.4% en 1990; 20 años después, poco más de 91.5% de las viviendas tenía agua disponible. En 1990, 63.9% tenía acceso al drenaje o a fosas sépticas, frente a 90.3% en 2010. La disponibilidad de energía eléctrica también aumentó: mientras que 87.5% de las viviendas contaba con energía eléctrica en 1990, para 2010 esta proporción había subido a 97.8%. En cuanto al combustible utilizado para cocinar, mientras en el primer año 23.2% de la población habitaba una vivienda con estufa de leña o carbón y 75.2% contaba con estufa de gas, para 2010 las cifras habían cambiado a 14.5 y 89.5%, respectivamente. En 2000, el 68.5% de las viviendas tenía refrigerador, 85.9% televisor, 52% lavadora y 9.3% computadora; para 2010 estas pro porciones aumentaron, respectivamente, a 82.1, 92.6, 66.4 y 29.4 por ciento.49 Los créditos para la adquisición y el mejoramiento de la vivienda han aumentado también de manera considerable, de 253 139 créditos de 1973 a 1976, a 4 367 295 de 2007 a 2010.50 En 1990 había poco más de 5.3 millones de líneas de telefonía fija, número que aumentó a 20.2 millones en 2012. En 1990 existían alrededor de 64 000 usuarios de telefonía móvil (0.1 por cada 100 habitantes), comparados con los más de 94.5 millones (85.6 por 100 habitantes) en 2012. Respecto a los usuarios de televisión restringida, en 1992 había 868 000 suscriptores de este servicio (sólo televisión por cable), mientras que para septiembre de 2012 llegaban a casi 13 millones de suscriptores (5.9 millones de televisión por cable y poco más de 6.9 millones de televisión satelital). El uso de internet también ha aumentado significativamente en los últimos años: en 2000 apenas había poco más de 1 100 000 suscriptores, mientras que 89

cifras preliminares para 2012 indican que ya hay más de 13.5 millones de suscriptores en la red.51 Por otra parte, la esperanza de vida promedio aumentó de 70.6 años en 1990 a 75.7 años en 2012, mientras que la tasa de mortalidad infantil disminuyó de 39.2 a 13 por cada mil.52 También ha habido un aumento de la población en las ciudades, desde luego no tan drástico como en periodos anteriores, pero sí importante para la consolidación de la población mexicana como eminentemente urbana. En el ámbito educativo ha habido asimismo transformaciones importantes en los últimos 20 años, sobre todo en lo que se refiere a la matrícula escolar, particularmente en el nivel preescolar, donde las inscripciones han aumentado más de 42%. Este crecimiento tan elevado se debe a la reforma constitucional de diciembre de 2001, que volvió obligatorios los tres años de educación preescolar y fue resultado de la capacidad de presión del sindicato de maestros, su principal promotor y beneficiario; el sindicato dio prioridad a esta reforma sobre la de la educación secundaria, a pesar de que ésta contaba (y cuenta) con menor cobertura de lo deseable. Por otra parte, el número de estudiantes inscritos en instituciones privadas aumentó de 8.5 a 13.1% del total de 1990 a 2013. Este crecimiento fue mucho mayor en la educación superior que en la primaria.53 En el capítulo 7 se hablará más sobre la educación pública y privada en México; baste decir por lo pronto que el resultado de este proceso, aunado a la expansión de los servicios públicos, fue que de tener en 1976 una educación promedio de 4.82 años, en 2006 el promedio ya era de 8.27.54 A esto debemos sumar aumentos importantes en el porcentaje de la población que habla inglés y domina el cómputo, aunque dichas capacidades se encuentran distribuidas de forma muy desigual.55 90

La existencia de una clase media sólida y con expectativas positivas suele estar relacionada con una democracia que funcione bien. Esto no significa que la clase media sea por definición democrática: sobran ejemplos de cómo amplios sectores de ésta pueden apoyar movimientos antidemocráticos, desde el ascenso de Hitler al golpe de Estado de Pinochet. Sin embargo, lo cierto es que estas clases medias son las que pueden votar con mayor libertad y tienen más medios, económicos y de información, para participar en un proceso electoral con cierta capacidad de decidir, independientemente de los esfuerzos de cooptación y compra de voto que realicen los partidos políticos. Son asimismo las que pueden ir incorporando valores propios de una sociedad moderna, como la defensa de los derechos universales y el mérito como mecanismo para acceder a la educación y al trabajo, en contraste con los grupos sociales en estructuras corporativas, donde manda el de arriba a cambio de beneficios discrecionales. Las clases medias tienen más información y suelen ser menos manipulables, sobre todo cuando sienten que sus oportunidades se expanden y no dependen de arreglos corporativos. A cambio, suelen enfrentar las crisis económicas profundas con actitudes conservadoras y defensivas. Ahora bien, como señala un informe del Centro de Desarrollo de la OCDE, los estratos medios en América Latina (y México está lejos de ser la excepción) son también muy vulnerables: una pequeña contracción del crecimiento lleva a que muchos pasen a la pobreza. Esto se debe a la cercanía con los niveles de ingreso más bajos y a políticas sociales débiles, por ejemplo, a la falta de un seguro de desempleo.56 Dicho todo esto, hace falta notar ahora que el proceso de crecimiento de la clase media se da en un país muy desigual y con pocas oportunidades de ascenso social. De acuerdo con la Encuesta Esru de Movilidad Social 2011, México cuenta con poca 91

movilidad social, sobre todo en los extremos. Los movimientos radicales, es decir, aquellos en los que un individuo pasa del 20% más pobre al más rico, y viceversa, son sumamente raros en nuestro país. En los niveles medios la situación es más esperanzadora, y existen más posibilidades de subir desde ellos al estrato más rico.57 Como muestra el estudio de la OCDE, en los países más desiguales los años de escolaridad de los niños dependen fuertemente de la educación de los padres, es decir, que el principal recurso para obtener un buen ingreso, la educación, se hereda.58 En México, según otro estudio reciente, 50% de los pobres no han logrado ascender, y cerca de 60% de los que nacieron más ricos no han descendido. Sólo en la clase media existe una verdadera movilidad socioeconómica. El origen socioeconómico de las personas es el determinante más poderoso de hasta dónde pueden llegar en el futuro.59 El conjunto de todos los datos que hemos comentado hasta aquí puede explicar, al menos en parte, el hecho de que los mexicanos percibamos a la sociedad, en general, como desigual. Una encuesta de Parametría ha revelado que más de 70% de la población percibe una sociedad con una pequeña élite de buenos ingresos, una clase media escasa y no muy expandida, y la gran mayoría de la población hasta abajo de la pirámide.60 Un aspecto particularmente interesante de estas percepciones es la identidad partidista que expresan los mexicanos: en general, aquellos ciudadanos que expresan una identidad “panista” observan una sociedad menos desigual, con una clase media un poco más extendida, que quienes manifestaron identidad con el PRD o el PRI.61 Ahora bien, cuando a los mexicanos se les pregunta cómo se perciben, 13.4% se ven como de clase media y 39.8% como de clase media baja. Entre la población urbana se conciben como de clase media baja 43.8% de los entrevistados, frente a 18.9% que 92

se perciben como de clase obrera y 19% por ciento que se consideran de clase baja.62 Curiosamente, los grupos más pobres y de clase media creen que se puede avanzar con una lógica empresarial. Más sabios, saben cómo han hecho su dinero; en cambio, son los más ricos quienes no lo ven así. Según los datos del informe de la OCDE, 61% de las personas de estatus económico bajo en nuestro país piensan que se puede llegar a ser rico trabajando duro, y 65% entre las de clase media piensan lo mismo, lo que contrasta con sólo 21% de aquellas de las clases acomodadas.63 Aquí vale la pena citar el estudio por extenso: Existe un aspecto en el que las opiniones difieren contrastadamente. La proporción de aquellos a los que la encuesta Latinobarómetro identifica como estratos medios que cree que existen oportunidades para que una persona que nace pobre llegue a ser rica trabajando duro es sustancialmente mayor que el porcentaje de los acomodados que cree lo mismo, lo cual suscita varios interrogantes […] ¿Las sociedades latinoamericanas son meritocráticas, como parecen creer tantas personas de ingreso bajo y medio, o los encuestados son sencillamente exageradamente optimistas sobre las posibilidades reales de ascenso social? ¿Las deficiencias del mercado —escaso acceso al crédito o malas infraestructuras— están mermando las oportunidades de iniciativa de los emprendedores?64

Por último, hay que decir que, con respecto a las actitudes sobre la iniciativa empresarial y las oportunidades, las encuestas de Latinobarómetro han encontrado que no existen diferencias sistemáticas ante la iniciativa empresarial en los distintos estratos sociales. Todos comparten la percepción sobre la importancia de la iniciativa empresarial para el desarrollo, al mismo tiempo que persiste una percepción generalizada de que los más acomodados tienen más oportunidades que los demás.65 A pesar de nuestra alta desigualdad y crecimiento pobre 93

cuando lo comparamos con otros países, nuestra incipiente clase media, aunada a la oportunidad demográfica que también comentamos, hace hoy al país mucho más capaz para propiciar los cambios que necesitamos, como veremos en el capítulo final de este libro. Pero antes hay que entender cómo ha dominado la lógica del privilegio a lo largo de nuestra historia y por qué la democracia no ha sido hasta ahora el detonador para formar una sociedad de derechos universales donde el mérito, a partir de una cierta igualdad de oportunidades, sea el mecanismo para asignar beneficios.

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Cómo estuvimos: la Independencia y el Porfiriato

El contexto de las primeras décadas del siglo XIX no fue fácil para los países que iniciaban una vida independiente, como México. La expansión del capitalismo desde los países más avanzados de Occidente causó una gran conmoción en el resto del planeta: sus capacidades y habilidades tecnológicas, ideológicas y organizacionales llevaron directa o indirectamente a la conquista de la mayoría del mundo no occidental. Incluso dentro del mismo Occidente sólo algunos países se beneficiaron realmente de esta competencia basada en el poder y, sobre todo, del éxito económico que iba a su vez dando más poder, incluido el militar. Si la globalización es vista ahora como una amenaza para algunos pueblos, sus posibles efectos perniciosos no se comparan con lo que significó entonces que el mundo empezara a ser realmente global y que el poder de Occidente se ejerciera con enorme brutalidad, sobre todo a partir de la segunda mitad del siglo XIX; fue el caso de la salvaje conquista de un continente como el africano, que ya había sido fuente de esclavos pero que a partir de 1870 fue conquistado por los países europeos; un caso extremo fue la apropiación del Congo como empresa personal del rey de Bélgica, Leopoldo II. Igualmente inmoral fue la imposición del tráfico de opio hacia China a través de dos guerras, la primera entre 1839 y 1842, y la segunda de 1856 a 95

1860. Se trataba de un poder casi ilimitado, salvo por las cotas que pudiera imponer a través de las armas alguna otra potencia occidental. China, país con una de las culturas más antiguas y exitosas del mundo, representa un caso notorio de lo que significó la expansión occidental. No logró entrar en una fase de crecimiento económico acelerado, como el que vio Occidente, probablemente por ser un país centralizado y autoritario donde la competencia no era permitida, en contraste con Europa occidental, región formada por muchos Estados donde sólo sobrevivían los más capaces y las mejores prácticas eran copiadas por los vecinos. De estar más avanzada que el mundo occidental en casi todas las áreas, China terminó muy rezagada. Con todo, su población no fue exterminada, y su lengua y su cultura sobrevivieron, a diferencia de aquellas de los pueblos americanos, que se habían visto casi completamente desplazadas por las de sus conquistadores tres siglos antes, en los inicios de la expansión de Occidente. Sólo desde hace poco más de 30 años ha mostrado China una sorprendente reacción a su anterior estatus de país subordinado. Si primero fue una suerte de colonia de las potencias occidentales, más tarde invadida por los japoneses y luego aislada por un delirio comunista terriblemente costoso para el bienestar de sus ciudadanos (segó la vida, por hambre o por violencia, de alrededor de 43 millones de personas), China no requiere ya aislarse para protegerse. Al contrario, se está valiendo de la globalización como una oportunidad de la cual saca ventaja activamente, aprovechando la promesa de la capacidad de compra de su elevada población para negociar con empresas de todo el mundo condiciones favorables de inversión y transferencia de tecnología. Después de casi dos siglos de estancamiento o bajo crecimiento, China finalmente ha 96

empezado a converger con los países desarrollados.

Los datos están expresados en millones de habitantes e incluyen a occidentales colonizadores y esclavos importados a América; los números anteriores a las independencias corresponden al territorio equivalente al de los países independientes. En el último renglón se suma la población correspondiente a todos los países latinoamericanos de hoy.

Una gran parte de América sucumbió a Occidente más pronto: desde el siglo XVI, con la conquista española; y lo hizo de manera más catastrófica que China. En las áreas menos pobladas del continente, esto implicó el exterminio o la expulsión de la población nativa, así como la colonización por los occidentales. En áreas más densamente pobladas, significó la derrota y la subordinación a una cultura, lengua y religión nuevas. Tan sólo en el aspecto demográfico, la colonización del continente fue un desastre, como se puede ver en el cuadro 3.1. La caída significativa de la población explica en buena medida el modelo de desarrollo utilizado para explotar a los habitantes que quedaron. La Colonia y la propia Independencia de México no se pueden entender sin partir de la baja densidad 97

de población de entonces, así como de la enorme desigualdad imperante en el país desde sus orígenes (véase la gráfica 2.4, en el capítulo anterior), producto no sólo de las diferencias en la posesión de activos (fundamentalmente tierras y minas), sino del origen racial del grueso de la población; en efecto, los blancos eran los dueños de la mayor parte de los activos y de la riqueza generada.1 En 1820, la población mexicana ascendía a tan sólo 6.6 millones de personas, y todavía para inicios de la Revolución, en 1910, apenas había llegado a 15 millones. La economía de la Colonia estaba centrada en la extracción y la exportación de minerales preciosos, sobre todo de plata. En promedio, a finales de dicho periodo, el oro y la plata integraban 75% de las exportaciones de la Nueva España. La plata novohispana llegó a representar cerca de dos tercios de la producción mundial de dicho mineral.2 La minería no fue sólo importante por lo que representaban como parte del PIB las gigantescas exportaciones de plata: gracias al crecimiento de los centros mineros pudieron desarrollarse otras actividades económicas, como la agricultura y las manufacturas, así como algunos servicios financieros, de transporte y de comercio al menudeo.3 Aquél era un mundo económico lleno de restricciones. Las minas eran concesiones del rey. Todo comercio con otro país que no fuera España estaba prohibido, y los permisos para importar y exportar estaban controlados por los comerciantes españoles. El comercio interior estaba igualmente regulado, con monopolios locales, privilegios comerciales y exenciones fiscales. En general, la actividad económica propiciaba la generación de una extensa red de privilegios y monopolios.4 La diezmada población de la Nueva España era profundamente desigual y estamental. Los españoles eran los 98

conquistadores y tenían todo tipo de ventajas sobre los demás habitantes. Como en el resto del planeta en ese momento, no existía la retórica sobre los derechos generales y universales ni la idea de la competencia a través del mérito. Importaba dónde nacías y de dónde provenías. La autoridad estaba para dar y garantizar privilegios. No sólo los españoles vivían en ese mundo. La novohispana era una sociedad basada en el privilegio relativo de los distintos grupos que la conformaban. Se trataba de un privilegio en el sentido etimológico de la palabra: una ley privada, un conjunto de leyes especiales para los distintos grupos. La “república de indios”, en efecto, se administraba con reglas diferentes a las del resto del virreinato, en la retórica como forma de proteger a la población indígena, pero en la práctica como mecanismo para validar los privilegios de los caciques indígenas con los cuales negociaba la Corona sus propios ingresos. Había, por supuesto, de privilegios a privilegios, pero, como en el resto del mundo antes de que existiera la noción de derechos universales, la estructura básica de la sociedad no era el individuo, sino el grupo, que regulaba a sus individuos en función de las reglas particulares que le dictaba la Corona. Los distintos grupos cumplían en algún sentido con la función que en la actualidad debe cumplir el Estado; la diferencia estriba en que el Estado moderno presupone individuos y reglas universales, mientras que en el régimen de privilegios y estamentos cada grupo tenía reglas propias.5

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LA FRAGMENTACIÓN Después de tres siglos de colonización, hace unos 200 años, cuando otras partes del orbe apenas empezaban a enfrentar la presión de un mundo occidental en fase expansiva como resultado de la Revolución industrial, la actual región latinoamericana empezó su vida independiente. En el caso de México, esto se logró luego de una larga y cruenta Guerra de Independencia iniciada en 1810 y finalizada en 1821. El inicio de la Guerra de Independencia, según nuestra historia oficial, fue una lucha de peninsulares contra nacionalistas. Sin embargo, como ha recordado Tomás Pérez Vejo en su libro Elegía criolla,6 el conflicto fue una guerra civil entre españoles, algunos nacidos en México, otros en España. La guerra civil acabó involucrando como en ningún otro lugar de América Latina a amplios sectores populares —por eso fue tan cruenta—, aunque éstos participaron más como fuerza conservadora que se oponía a la lógica modernizadora de las reformas borbónicas y de una parte del movimiento de independencia. La creación de la nación mexicana fue el resultado, varios años después de iniciado el conflicto, de la Guerra de Independencia, no su causa. Los españoles que se enfrentaron con las armas (criollos y peninsulares en ambos bandos) luchaban por dirimir quién tenía la legitimidad para gobernar y cómo debía hacerlo, luego de la invasión francesa en España. De hecho, la independencia se resolvió el 27 de septiembre de 1821, después de que hubieran muerto cerca de medio millón de 100

personas de una población de unos seis millones, cuando el criollo encargado de encabezar el ejército realista, Agustín de Iturbide, optó finalmente por pactar con el líder de los insurgentes. Fue un breve triunfo de la política sobre la guerra. Pasada la euforia de la independencia llegarían décadas de pleitos, golpes militares y guerras que dejarían al país diezmado, dividido, privado de más de la mitad de su territorio. Pero en ese momento, al tomar el control de nuestro destino se esperaba que la naciente república fuera capaz de obtener provecho de las riquezas de la Nueva España, las cuales sostenían no sólo a la España peninsular, sino también a algunas otras posesiones españolas en América. Una era de crecimiento se presentaba ante el joven país. Nuestro futuro, sin embargo, no fue lo que se esperaba. Como se vio en la gráfica 2.1 del capítulo anterior, México perdió terreno en lo económico frente a Estados Unidos durante la primera mitad del siglo de la independencia. Esto fue resultado del crecimiento en aquel país y del colapso de la economía mexicana, que sólo empezó a crecer de forma sostenida durante el Porfiriato. Para que exista crecimiento los países tienen que resolver muchos problemas. El primero es poder gobernarse, evitar la competencia por el monopolio de la violencia legítima. Para reconstruir al país y aprovechar la independencia era necesario aprender a gobernar un territorio poco poblado, desigual y dividido por tensiones raciales y culturales, organizado en torno a estamentos, pero que se concebía, siguiendo la moda del momento, como una república de iguales. Además, durante la guerra el poder se había descentralizado hacia las regiones donde habían surgido caciques locales que ahora reclamaban la creación de una república federal formada por Estados libres y soberanos, donde pudieran tener mayor margen de maniobra. Este país roto y dividido tenía como objetivo crear una 101

democracia de ciudadanos y derechos universales comparable con Estados Unidos. No era fácil tener como modelo a un país más homogéneo y educado, con experiencias exitosas de democracia local y Estado de derecho previas a la independencia, y cuya guerra de emancipación había sido mucho menos larga, cruenta y costosa. Al mismo tiempo, era inevitable inspirarse en él, por lo menos en lo que se refiere al objetivo de crear un régimen político democrático, dado el éxito que estaba teniendo ese país y el eco de las ideologías republicanas de ahí y de Francia. Algunos buscaron sin éxito en el exterior un príncipe que permitiera levantar un sistema político más tradicional basado en otro tipo de legitimidad, pero no encontraron candidato viable. Los sueños imperiales de Agustín de Iturbide duraron sólo 10 meses. Si hubiera que señalar rápidamente un culpable del rezago que vino con la independencia, habría que dirigirse a la incapacidad de crear un verdadero Estado,7 es decir, un conjunto de reglas que se impusieran realmente a todos los que habitaban el territorio. Sin embargo, la creación de un Estado no es un programa de gobierno: es un proceso histórico muy complejo que no se resuelve haciendo leyes, sino creando instituciones eficaces y legítimas. Con la independencia se colapsó el Estado colonial, un Estado basado en complejas estructuras de poder y en el reparto de privilegios, no en la fuerza pública, que hasta antes de las reformas borbónicas era poco significativa. El viejo poder colonial, empero, no pudo ser sustituido por una nueva estructura. Las distintas facciones que lucharon por el poder lograron sólo por momentos cierta estabilidad, pero nunca pudieron reconstruir las finanzas públicas8 ni restablecer el orden en todo el territorio: esto se iniciaría sólo con la República Restaurada, para consolidarse en el Porfiriato. 102

La Guerra de Independencia afectó de forma importante la principal actividad económica colonial: la minería, y destruyó asimismo la capacidad administrativa de la Nueva España, respaldada por una burocracia española que dotaba de una serie de servicios a sus colonias, incluida una legalidad.9 Por ejemplo, la notable capacidad de recaudación fiscal de la Colonia se debilitó de forma importante con el arribo de la independencia.10 La Nueva España había sido dominada por una élite de origen español cuyo objetivo central era extraer recursos para mandarlos a España, sobre todo después de las reformas borbónicas. Algunos cálculos sugieren que los residentes de la Nueva España borbónica pagaban aproximadamente 40% más impuestos per cápita que los españoles en la metrópoli.11 El primer gobierno del México independiente fue incapaz de centralizar el suficiente poder a fin de asegurar las condiciones mínimas para recaudar impuestos, proceso que había sido muy eficiente en la etapa final de la Nueva España. La baja capacidad de recaudación impedía producir los bienes públicos básicos necesarios para proveer paz y asegurar el crecimiento sostenido. Los Estados que formaban la nueva república rechazaban compartir los recursos fiscales con el gobierno central, mientras que la iglesia y el Ejército reclamaban diferentes tipos de privilegios.12 La expansión de las potencias de Occidente, por su parte, limitaba el margen de maniobra de países débiles como la nueva nación. “Los ingresos del Estado son el Estado”, ha dicho Edmund Burke.13 El Estado mexicano nació quebrado, pero sus fundadores no lo sabían.14 Uno de los primeros actos del gobierno de Iturbide “fue una reducción radical de los impuestos y derechos”.15 Muy pronto no alcanzaron los recursos. Para 103

enfrentar este primer déficit de la nueva nación, al emperador se le hizo fácil imponer préstamos forzados y confiscar bienes, lo que le trajo el repudio de los comerciantes y contribuyó finalmente a su caída. Entre las primeras acciones del gobierno republicano de Guadalupe victoria estuvo procurar un crédito con prestamistas ingleses, para comprar armamento y financiar el gasto corriente del nuevo gobierno. La historia oficial habla de los extranjeros que endeudaron al país, cobraron muy altos intereses y ejercieron grandes presiones políticas para que les pagaran, incluyendo la amenaza militar.16 Esto fue, en algún sentido, cierto. La deuda externa era cara, aunque no mucho más que, por ejemplo, en los años ochenta del siglo pasado, ya que implicaba una tasa de interés efectiva de cerca de 12%.17 Sin embargo, fue la opción que el gobierno encontró para sobrevivir ante su poca capacidad política y burocrática para cobrar impuestos y la baja disposición de los nuevos ciudadanos para prestarle al frágil gobierno. Endeudarse era una estrategia riesgosa. De no saldar la deuda, el gobierno enfrentaría a un poder externo con capacidad de fuego para buscar cobrarse por la fuerza, como finalmente lo hizo. Pero en ese momento parecía políticamente más expedito pedir prestado, pues no se tenía ni para pagar a los soldados. Con el apoyo de ese crédito se esperaba organizar rápidamente la hacienda pública y generar así recursos fiscales para solventar los gastos y el pago de las deudas contraídas. Tanto Iturbide como Guadalupe victoria tenían la memoria de una Nueva España rica que generaba más recursos públicos que los que gastaba y podía incluso mandar el resto a otras colonias deficitarias, o a la propia España.18 Los comerciantes, mineros y corporaciones religiosas tuvieron la suficiente solvencia como para prestar a la Corona española dinero para 104

financiar sus aventuras bélicas. Estos recuerdos les dieron vanas esperanzas a nuestros primeros gobernantes. Una parte importante del capital humano y económico del país saldría de nuestro territorio tras la consumación de la independencia, tendencia que se acentuaría tras la expulsión oficial de los españoles en el periodo de 1827 a 1828.19 Ésta se debió a una especie de hispanofobia originada desde 1821 cuando, en una época de deterioro económico, los españoles llevaban una vida ostentosa producto de las riquezas que habían acumulado durante el periodo colonial, no como resultado de algún mérito posterior a la independencia.20 Dada la necesidad que tenía México de préstamos extranjeros, la expulsión debilitó la credibilidad de banqueros y gobiernos europeos sobre su capacidad de pago. De ese modo, las fuentes de préstamos se agotaron y los ingresos del gobierno disminuyeron aún más.21 La Constitución federal de la naciente república concentró las potestades tributarias en los estados, que por ley tenían que contribuir (mediante el llamado “contingente”) con la federación. No obstante, casi nunca lo hacían, de modo que ésta se volvió muy dependiente de los ingresos derivados del comercio exterior, recaudados en aduanas que resultaban fáciles de controlar para extranjeros con deudas o con ambiciones sobre el país.22 En palabras de Marcello Carmagnani: “La distinción constitucional entre ingresos federales y estatales condujo a definir implícitamente a la federación como un estado tendencialmente sin territorio”,23 y por tanto sin recursos. Los únicos cuatro años de paz anteriores a 1867 fueron los del primer gobierno republicano, el cual gozó del dinero de los primeros préstamos externos. Los gobiernos subsecuentes del México independiente no sobrevivían, en parte por falta de recursos. En palabras de Justo Sierra, “cuando los sueldos se 105

pagan, se apagan las revoluciones”.24 Sin duda, debió haberse pensado en aumentar las contribuciones, como muchos contemporáneos lo señalaron, pero, en palabras de Jean Bazant, “nadie quería pensar en cosas desagradables”;25 ni siquiera se tenían las condiciones políticas para hacerlo. Sin gobiernos que duraran ni estabilidad financiera, crecer resultó casi imposible, no sólo porque la inestabilidad macroeconómica disminuye la certidumbre y por tanto el horizonte de planeación del inversionista, sino porque un Estado sin recursos termina por no enfrentar las tareas básicas, desde brindar seguridad hasta construir infraestructura. Sin base fiscal y con disputas permanentes con sus acreedores, incluidos otros gobiernos, la inestabilidad política fue la norma en este periodo. En toda América Latina fue muy difícil edificar un verdadero Estado. Según ha afirmado el sociólogo e historiador Miguel Ángel Centeno, hay una explicación de esta incapacidad: la región no enfrentó guerras con sus vecinos, como sí ocurrió en otras regiones del mundo.26 Lo ha dicho Charles Tilly: “La guerra hizo al Estado y el Estado hizo a la guerra”.27 En Europa, los Estados que no lograron crear una capacidad extractora, burocrática y militar razonable fueron en general invadidos por sus vecinos. En América Latina, en cambio, no importaba tanto qué tan competentes fueran, pues la región estaba dominada por Estados más bien frágiles. Los países latinoamericanos no estuvieron exentos de guerras entre ellos, algunas muy violentas y destructivas para el vencido, como lo fue para Paraguay su derrota ante Brasil, Argentina y Uruguay en la llamada Guerra de la Triple Alianza (1864-1870), donde perdió la mitad del territorio y una gran parte de la población masculina; o como en el caso de Bolivia, que perdió su salida al mar en la Guerra del Pacífico (1879-1883) 106

con Chile. Pese a ello, fueron guerras limitadas, y los Estados derrotados sobrevivieron a pesar de haber quedado debilitados. Las potencias extranjeras occidentales, acotadas por el ojo vigilante de Estados Unidos, se conformaron con hacer negocios con las repúblicas de la región, aunque los intereses económicos de la Gran Bretaña estuvieron detrás de la Guerra de la Triple Alianza y de la Guerra del Pacífico. La más notable excepción fue la invasión francesa a México de 1861 a 1867, cuando el gobierno galo aprovechó la debilidad de nuestro vecino del norte, que se hallaba concentrado en su guerra civil. Pasada la primera etapa, donde algunos países se rompieron en unidades más pequeñas (como fue el caso de los centroamericanos, que inicialmente formaban parte de México), sobrevivieron todos los Estados de la región que se hicieron independientes. Los cambios importantes en las fronteras fueron excepcionales. Uno de ellos fue el sufrido por México, que perdió la mitad de su territorio. Lo cierto es que era el único país de la región que colindaba con otro tipo de Estado, mucho más eficaz y competitivo. No se perdió más territorio simplemente porque Estados Unidos no lo buscó, no por la capacidad de México para defenderse o para competir exitosamente. Por ejemplo, durante la guerra de castas en 1847, la élite de Yucatán buscó abiertamente la anexión a Estados Unidos. Pensaba que en esa federación encontraría más apoyo. No hubo acuerdo en Estados Unidos para aceptarlos porque no temió que eso alteraría el precario equilibrio entre los estados del norte y del sur.28 Como ha señalado el profesor John H. Coatsworth, la principal razón del atraso fue la falta de infraestructura y de reglas claras del juego. Ambas reflejaban esa falta de Estado, o por lo menos de suficiente poder político para disminuir la incertidumbre hasta detonar inversiones rentables por la actividad económica que propiciarían.29 Además, la 107

independencia dejó sin un marco legal claro a muchas actividades comerciales y de otro tipo. La modernización institucional en nuestro país se tuvo que ir haciendo muchas veces de facto. Los cambios legales tomaron largo tiempo. Muestra de esto es que sólo hasta 1870 se redactó un nuevo código civil para el país; en 1877 se promulgó un nuevo código minero, mientras que el comercial siguió sin modificarse hasta 1889.30

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LA CENTRALIZACIÓN De la misma manera que en otros países de la región, después de medio siglo de desconcierto político, y una vez que se logró cierta centralización del poder, el país empezó a crecer de forma sostenida con el régimen de Porfirio Díaz.31 Por primera vez desde que éramos independientes, el gobierno no enfrentaba el riesgo inminente de ser derrotado por alguna asonada. No sólo eso: de manera similar a lo que sucedió luego con el PRI, había formalmente reglas democráticas que imponían ciertas restricciones al poder del presidente. Éste se encontraba sujeto al calendario electoral, el cual respetó escrupulosamente; en los estados lo obligaban a complejas negociaciones y a aceptar el poder de las élites locales.32 La estabilidad política permitió ir creando instituciones más propicias para el crecimiento. Dicha estabilidad fue por sí misma fuente de crecimiento. La falta de ella y la violencia habían inhibido la inversión productiva en el México independiente. Asimismo, la recolección de impuestos para inversión en infraestructura y desarrollo social fue limitada severamente, y esto mantuvo restringidos los mercados. Según Carlos Ponzio, entre la mitad y el ciento por ciento de la reducción del crecimiento posterior a la independencia se debió a la inestabilidad política.33 La estabilidad también permitió enfrentar otros obstáculos al crecimiento, gracias a la disminución en los costos del transporte por la construcción de ferrocarriles, la integración del mercado nacional y los beneficios de la especialización regional, la modernización institucional de la banca, la minería y el 109

comercio (que propiciaron la entrada de capital exterior), así como la protección selectiva de algunas industrias para favorecer ciertas manufacturas. Las condiciones exteriores también fueron favorables para fomentar el crecimiento, como la transformación de los transportes y la demanda de materias primas en las nacientes potencias industriales, lo que aumentó de forma importante nuestras exportaciones.34 A pesar de que en el Porfiriato se dieron condiciones de certidumbre que no habían existido antes, tampoco podemos hablar de un Estado que protegiera los derechos de propiedad y estimulara la competencia. El arreglo institucional fue bastante peculiar: no había realmente un Estado de derecho sólido, sino un poder con capacidad de hacer intercambios provechosos para la autoridad y para grupos selectos de inversionistas.35 Había un pacto político por arriba de los arreglos institucionales. No se tenía en sentido estricto un Estado para todos, sino mecanismos particulares para negociar con los actores poderosos. Eso sí, se castigaba a quien buscara desafiar al centro.36 La particularidad de este arreglo es evidente en la manera como se logró estabilizar las finanzas y reconstruir la relación con los acreedores. Esta última se resolvió centralmente negociando privilegios con una entidad privada, el Banco Nacional de México, a la que se le permitía extraer rentas gracias a las condiciones de privilegio de que gozaba el banco en materia de emisión, además de su presencia nacional. A cambio, le prestaba al gobierno, el cual llegó a no pagar su deuda en más de una ocasión; no obstante, la renta que obtenía el banco le permitía soportar a este deudor incumplido, pero fuente de sus privilegios. El Banco Nacional de México obtuvo utilidades muy altas: en el periodo de 1884 a 1898, el rendimiento sobre el capital fue en promedio de 30%. En este periodo se reinvirtió apenas 11% 110

del total de las utilidades.37 No era necesario reinvertir para seguir ganando mucho dinero dados los privilegios del banco; tampoco tenía sentido, dada la incertidumbre de un acuerdo basado más en el poder que en el derecho. Durante el Porfiriato muchas políticas se orientaron a favorecer la inversión privada. Se crearon nuevos códigos legales para la minería y el comercio en 1884; en aras de mejorar las condiciones para la inversión extranjera, se abolieron las alcabalas, y también se crearon nuevas leyes de patentes para fomentar que se trajeran nuevas tecnologías con la inversión extranjera. Igualmente, hubo exenciones fiscales temporales para nuevas industrias y se puso en marcha una política comercial de protección arancelaria para promover la industria nacional de bienes de consumo.38 Aspecto fundamental para el éxito económico fue la mejora de las comunicaciones del país, en particular mediante una notable expansión del ferrocarril. México pasó de tener alrededor de 670 kilómetros de vías al inicio del Porfiriato, en 1876, a 24 720 kilómetros al momento de estallar la Revolución, probablemente la expansión de infraestructura más grande de nuestra historia.39 A pesar de que la exportación de los recursos naturales explica gran parte de las nuevas inversiones que se detonaron gracias a la explosión ferroviaria, la primera ola de industrialización también se empezó a llevar a cabo en ese periodo, para abarcar desde finales del siglo XIX hasta los años treinta del XX.40 De 1890 a 1910, la producción de bienes industriales, como el acero, el cemento, la cerveza, las telas de algodón, el papel, el vidrio, la dinamita, el jabón y los cigarrillos, fue dominada por grandes empresas; de hecho, una parte importante de la clase industrial mexicana aún dominante proviene de esa época.41 Muchas de esas empresas forman parte 111

de los gigantes industriales del país hoy en día; algunos ejemplos son vidriera Monterrey —hoy núcleo del Grupo Vitro— y las cervecerías Moctezuma y Cuauhtémoc, hasta 2010 propiedad de Femsa y ahora del grupo holandés Heineken, que junto con la Cervecería Modelo, desde el 2013 propiedad del gigante cervecero Anheuser-Busch InBer controlan totalmente el mercado de cerveza en México. Los orígenes de Cemex, que hoy domina la industria cementera nacional y es la tercera empresa del sector en el mundo, son también de esa misma época.42 Durante el Porfiriato la manufactura se transformó de una actividad artesanal en una intensiva en capital, con recursos de comerciantes extranjeros y realizada por monopolios u oligopolios protegidos por el gobierno.43 En suma, la mayor capacidad manufacturera y las exportaciones de materias primas hicieron posible que la balanza comercial pasara de un déficit alto a uno más moderado a partir de 1890, y que alcanzara el superávit de 1905 a 1910.44 El crecimiento del Porfiriato fue excluyente, monopolista y concentrador de riqueza y de tierras, como lo fue en la mayor parte del mundo durante esa misma época, cuando el capitalismo se desarrollaba sin restricciones y de forma brutal. Las Leyes de Reforma, pensadas como mecanismo para crear un país de granjeros basado en derechos universales para todos, como Estados Unidos, simplemente acentuaron la destrucción de las comunidades indígenas. Lo dice Friedrich Katz: “Para finales del Porfiriato, 95% de todas las aldeas indígenas de México habían perdido su tierra comunal”.45 El principio era liberal y de derechos universales, pero el resultado fue dar privilegios a ciertos actores, como en el caso ya mencionado del Banco Nacional de México, para estimular la inversión.46 A pesar del crecimiento obtenido durante el periodo, el 112

bienestar no llegó a amplios sectores del país. A partir de los datos sobre la estatura de los reclutas del ejército, Moramay López Alonso ha mostrado que la talla de los soldados rurales nacidos entre 1870 y 1880 era menor que la de los nacidos una década antes. Las bajas estaturas se mantuvieron hasta 1900, y sólo empezaron a mejorar a partir de los nacidos entre 1930 y 1940. Estos resultados contrastan con los de los solicitantes de pasaportes de clases medias y altas, entre los cuales se observó un aumento consistente de la talla durante todo el periodo analizado. Entonces la sociedad mexicana pasó de ser una sociedad predominantemente agraria a una más urbana e industrializada, pero las clases trabajadoras no mejoraron su nivel de vida, e incluso lo vieron disminuir.47 Si bien las finanzas públicas lograron estabilizarse gracias al prudente manejo hacendario del ministro Yves Limantour,48 esto se logró en buena medida evitando gastar, sin importar que en 1910 fueran analfabetos 70.2% de los mexicanos. Éste es sólo un dato del brutal rezago social de la época y de la insensibilidad hacia la falta de derechos básicos que afectaba a la mayoría de la población. Sirva como contraste que para 1910, gracias a una política de educación pública universal, Estados Unidos tenía sólo 8.2% de analfabetismo, poco menos que el 10.4% de analfabetos que México lograría apenas en 1994.49 La búsqueda del equilibrio presupuestal de la hacienda pública puede llevar a la quiebra política del Estado cuando está basado en una baja provisión de bienes públicos y de servicios básicos a los sectores más pobres. Un Estado que no gasta y no abre oportunidades a nuevos actores, junto con un crecimiento concentrador del ingreso y un régimen político basado en una persona, condujeron a la quiebra del porfirismo. A diferencia de lo que ocurriría más tarde con el desarrollo estabilizador (como veremos en el capítulo siguiente), el modelo no quebró 113

económicamente, sino políticamente. No es éste el lugar para discutir por qué se rompió este arreglo político.50 Cabe destacar simplemente que el detonador de la ruptura fue la clásica crisis sucesoria de un gobernante viejo que no pudo manejar su remplazo. Muy pronto este problema devino una larga y cruenta guerra civil con altos costos humanos y económicos.

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Cómo estuvimos: el milagro mexicano

LA LÓGICA DEL MILAGRO La revolución que se inició en 1910 fue larga y sangrienta. No porque el gobierno de Díaz se defendiera con vigor: del pronunciamiento de Francisco I. Madero a la salida de Porfirio Díaz pasaron 186 días. Las batallas en ese periodo no fueron particularmente cruentas. Para octubre de 1911 se convocaron elecciones y Madero fue el ganador indiscutible. Su presidencia se inició con gran optimismo el 6 de noviembre de 1911. Sin embargo, los pleitos internos; la incapacidad de utilizar la infraestructura de control político desarrollada por Porfirio Díaz; la respuesta de una parte de los porfiristas huérfanos en contra de lo que veían como una amenaza a sus privilegios, y la intervención del gobierno de Estados Unidos llevaron a un sangriento y exitoso golpe de Estado a poco más de 15 meses de la toma de posesión del presidente. Empezaba una guerra civil violenta y destructiva. Primero contra el autoproclamado presidente Huerta, quien fue derrotado en año y medio. Todavía faltaba lo peor: la guerra entre las facciones revolucionarias. En los siete años de guerra civil se calcula que el país perdió un millón de personas (10% de 115

su población), entre muertos y emigrantes.1 Los costos económicos también serían altos. Entre 1908 y 1920 bajaron notablemente las cosechas de maíz, trigo y caña; sólo los cultivos de exportación, como café y henequén, sostuvieron o incluso aumentaron su producción. La extracción de oro se redujo a la octava parte entre 1910 y 1915; la de plata, a menos de la mitad. En contraste, la de petróleo logró aislarse y se cuadruplicó de 1911 a 1919. Con todo, la industria y el producto nacional bruto cayeron cerca de 40%. Además, la inflación entró en fase ascendente poco después del inicio de la guerra civil con la emisión de moneda de los distintos gobiernos. Al inicio de la Revolución el tipo de cambio era de 2.08 pesos por dólar; en la parte más álgida del conflicto llegó a 100 pesos por dólar, para regresar a cerca de dos una vez que en 1917 se sustituyera el papel moneda emitido durante la guerra. Además, el sistema bancario quebró y la infraestructura quedó destruida.2 Fue largo el proceso de reconstrucción, más complicado aún por la Gran Depresión iniciada en 1929, cuando el PIB per cápita volvió a caer 21.9% de ese año a 1932.3 Sólo hasta los inicios del sexenio de Lázaro Cárdenas comenzó la recuperación económica y empezaron a dibujarse con más precisión las características del sistema político posrevolucionario. Junto con la consolidación política del régimen que siguió al conflicto armado, se crearon nuevas instituciones y nuevos instrumentos de política económica. Así, nació el Banco de México en 1925 y comenzó su operación luego de la crisis de 1929. Para este momento ya habían sido fundados el Banco Agrícola de Crédito Público y el Banco Nacional Hipotecario y de Obras Públicas. Luego, hacia 1933, se crearía el precursor de Nafinsa: la Entidad Nacional Financiera, primer banco plenamente de desarrollo y de inversión a largo plazo en nuestro

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país.4 El crecimiento tuvo como detonador un proceso de industrialización que, como en muchos otros países, partió de la protección de la competencia externa y el apoyo a industrias específicas. Si bien la industrialización comenzó en el Porfiriato5 y hubo un primer ciclo de crecimiento al terminar la recesión de los años veinte, sólo a partir de la gestión de Lázaro Cárdenas el gobierno mexicano comenzó a tener una verdadera incidencia en actividades empresariales —como las relacionadas con el petróleo, la energía eléctrica, los ferrocarriles, el acero, los fertilizantes, la construcción de presas, la distribución de agua, la fabricación de equipo ferroviario y la banca—, así como a adquirir acciones en la industria de la petroquímica, la aviación, la cinematografía, el papel periódico y la explotación minera. A partir de 1940 cerca de 30% de toda la inversión pública se dirigió hacia el sector industrial.6 Con el presidente Miguel Alemán (1946-1952) las inversiones en empresas públicas aumentaron considerablemente. Grandes cantidades de recursos fueron destinadas a los ferrocarriles, Pemex y la Comisión Federal de Electricidad (CFE). Los fondos llegaban a través de Nacional Financiera, provenientes de créditos del Banco de Exportación e importación de Estados Unidos, así como del producto de la venta de certificados al sistema bancario mexicano. Para darse una idea de lo importante que era el capital del gobierno mexicano en las empresas, piénsese que durante el periodo de Adolfo Ruiz Cortines (1952-1958), gracias al financiamiento público, la capacidad de instalaciones para uso general de la CFE se elevó 80%. Pemex es otro excelente ejemplo: durante ese sexenio su capacidad de refinación de petróleo se incrementó casi 50%.7 Así, “el Estado actuaba como socio y protector en caso 117

de producirse estrangulamientos o cuando hubiera que reducir riesgos excesivos”.8 De 1934 a 1953 la economía creció 98.9% en términos reales, con una inflación acumulada de 19.6% y una pujante industrialización.9 A partir de la devaluación de 1954, con el tipo de cambio que pasó de 8.65 en 1953 a 11.34 pesos por dólar, se inicia la era dorada de crecimiento con estabilidad. Se mantiene la lógica de intervenir, pero buscando mantener estables las finanzas públicas. El resultado fue un notable crecimiento económico. De 1953 a 1970, la tasa de crecimiento promedio anual del PIB fue de 6.6%, con una inflación promedio de 4.13% y un crecimiento al año per cápita de 3.1% en términos reales, es decir, descontada la inflación.10 La inversión como porcentaje del PIB pasó de 14.8% en 1955 a 20% en 1970, y la producción manufacturera pasó de 17.5 a 23.3% del producto total. Los salarios reales se incrementaron a una tasa anual promedio de 4.5% de 1955 a 1970. De 1960 a 1970 el número de televisores pasó de 17.5 a 58.5 por cada 1 000 habitantes; los teléfonos, de 14.1 a 29.6, y los automóviles, de 12.9 a 24.1. Las casas con gas y electricidad pasaron de 18 a 44%. Igualmente, la pobreza alimentaria cayó, según Miguel Székely, de 64.3% en 1956 a 24.3% en 1968: había 20.7 millones de pobres en 1956 por 11.6 millones en 1968. De acuerdo con Wouter van Ginneken, la pobreza pasó de 45% en 1958 a 30% en 1969.11 Durante el mismo periodo el sector manufacturero creció a una tasa de cerca de 9% por año.12 No obstante, a pesar del crecimiento de la industria manufacturera, la productividad total de los factores en el sector no avanzó de forma significativa.13 El crecimiento económico fue impulsado asimismo por una creciente urbanización. Congregar gente hace más productivo su trabajo, facilita distribuir productos y llevar servicios, por lo 118

menos hasta que el gigantismo empieza a tener efectos contrarios. La Ciudad de México pasó de tener 1 802 679 habitantes en 1940 (9.17% de la población total del país) a 13.35 millones en 1980 (19.98% del total).14 Sin embargo, un ritmo tan acelerado como el que tuvimos conllevó serios problemas por la falta de planeación urbana. El buen desempeño de México después de la segunda Guerra Mundial, sobre todo en los años sesenta, si bien inédito en la historia de nuestro país, no fue excepcional para el periodo. Esos años del siglo xx fueron buenos para muchos países y representaron el momento de mayor crecimiento en la historia del mundo capitalista hasta entonces. Por ello, si se compara a México con algunas otras naciones, nuestros logros son mucho menos interesantes. Peor aún: el crecimiento no fue sostenible. Como ha argumentado Macario Schettino, si podemos hablar de un milagro es más con respecto a nuestro pasado que frente a lo que otros países hicieron en la misma época.15 Al comparar cómo cambió el PIB per cápita de México con respecto al de Estados Unidos, se puede apreciar que la brecha entre ambos se fue acortando hasta 1982. Sin embargo, este mayor crecimiento respecto al de nuestro vecino fue menor que en otros países, como se aprecia en la gráfica 4.1. Con todo, en los años sesenta y setenta, la estrategia política y económica de México era vista por muchos como modelo para manejar una sociedad compleja y atrasada sin una verdadera democracia, pero con elevado crecimiento, a la par de asegurar ciertas libertades y permitir el cambio de los gobernantes, aunque permaneciera el mismo partido en el poder. Este método de gobierno también evitó los golpes militares que plagaron al resto de la región durante ambas décadas, lo que permitió a México una notable estabilidad política, en contraste con lo que sucedía en otros países latinoamericanos con un nivel de 119

desarrollo similar. Esto permitió ampliar la infraestructura, fortalecer el sistema financiero y estabilizar la macroeconomía, por lo menos hasta 1976, cuando estalló la primera devaluación tras décadas de desarrollo estabilizador.

Los datos de esta gráfica están presentados de modo que muestren su convergencia, o grado de acercamiento, al PIB per cápita de Estados Unidos. Un valor de 0 significa que el PIB per cápita de ese país es equivalente a 0% del de Estados Unidos; el valor máximo posible, de 100, indica que el PIB per cápita de ese país es igual al de Estados Unidos. En dólares de compra. No de mercado.

El modelo económico combinaba mercados y propiedad privada con un Estado fuerte, tanto por su capacidad reguladora como por el control directo que ejercía sobre diversas áreas de la economía consideradas como estratégicas por razones económicas (como el petróleo) o políticas (como la propiedad del campo ordenada mediante la propiedad comunal, en particular a través del ejido, del que ya se habló con cierto detalle en el capítulo 2, y que erosionó la capacidad productiva de una gran parte de nuestras mejores tierras). 120

Desde el punto de vista político, el llamado milagro mexicano estaba basado en la distribución discrecional de premios y castigos desde la presidencia de la República. Éstos se repartían en función de la capacidad de presión de los distintos grupos sociales, siempre y cuando dicha presión no tuviera como objetivo modificar el sistema, sino simplemente extraer la mayor cantidad de recursos del gobierno para distribuirlos entre las bases y apropiárselos para beneficio de los líderes. A pesar de que había un régimen autoritario donde el poder estaba controlado desde arriba, se respetaban las formalidades de una Constitución democrática basada en la separación de poderes, incluida la celebración de elecciones con regularidad. Esto le daba al gobierno mexicano el poder de llamarse una democracia en un contexto donde la mayoría de las naciones del subcontinente estaban gobernadas por juntas militares. El rasgo distintivo de estas instituciones era su lógica corporativa, mediante la cual se articulaban desde el gobierno los intereses de empresarios, trabajadores y campesinos para poder controlarlos políticamente.16 Esto no implicaba que los grupos así articulados fueran meras correas de transmisión de las decisiones del Ejecutivo: era necesario negociar y otorgar beneficios a cambio de su apoyo. A los empresarios, como prestación por mantener cierta disciplina política, se les otorgaron diversos privilegios: protección comercial, subsidios, bajas cargas fiscales. Los privilegios se pensaban muchas veces como temporales, como las licencias de importación, que sólo podían darse por un plazo de tres a cinco años. Sin embargo, una vez otorgadas esas licencias, rara vez se suspendían.17 La política económica proteccionista, desde Lázaro Cárdenas hasta José López Portillo, tenía un correlato político claro: el control político de los empresarios. Había varios mecanismos para ello; uno, típico de un gobierno corporativo, era la 121

influencia sobre las distintas cámaras de comercio del país. Como ejemplo, la Ley de Cámaras Empresariales y sus Confederaciones de 1941 establecía un estatus “semioficial” para las mismas, les imponía la membresía obligatoria, junto con el pago de la respectiva cuota, y permitía la intervención del Estado en su operación. Una de las funciones de estas organizaciones empresariales era consultar con el Estado sobre iniciativas de políticas y cambios relevantes para el sector privado. La Secretaría de Industria y Comercio (que cambiaría de nombre un par de veces hasta adquirir en 2000 el actual de Secretaría de Economía) decidía cuándo se podía crear una cámara empresarial, además de que la estructura, organización, constitución y estatutos de la misma debían ser aprobados por ella. Por otro lado, un representante del secretario podía estar presente en todas las reuniones de la mesa directiva de las cámaras. Simplemente por la forma en que habían sido creadas asociaciones empresariales como la Concamin, la Canacintra, la Concanaco, el gobierno podía ejercer un enorme poder sobre las mismas, pero también es cierto que por medio de ellas el mismo gobierno pagaba favores a los industriales.18 A los trabajadores, por su parte, los regulaba una Ley Federal del Trabajo que no estimulaba la productividad y protegía los liderazgos sindicales con dinero y autonomía para gastarlo. Finalmente, esa ley garantizó la casi inamovilidad de los trabajadores del sector público, cuyas prestaciones sociales, en particular las pensiones, fueron volviéndose cada vez más caras debido a la tradición de mejorar alguna cláusula del contrato colectivo cada año. En los capítulos 8 y 9 se hablará de cómo mantienen hoy en día sus privilegios tanto los sindicatos como los empresarios; baste anotar aquí que desde entonces el sistema estaba basado en la premisa de que unos y otros se podían volver ricos mientras fueran leales al presidente y al régimen. 122

La relación entre la entidad gubernamental y su sindicato era tan fuerte que hubo casos en que el director de la misma era el líder sindical. Fue el caso de Carlos Jonguitud, líder gremial del magisterio y director general del ISSSTE de 1976 a 1980; de Luis Gómez Z., líder sindical ferroviario y director general de Ferrocarriles Nacionales en 1972, y de Alfonso Martínez Domínguez, secretario del sindicato de trabajadores del D.F. y jefe del Departamento del Distrito Federal de diciembre de 1970 a junio de 1971. Lo mismo sucedía por el lado de los empresarios: José Campillo Sainz fue presidente de la Cámara Minera y luego pasó a ser subsecretario de Industria y Comercio en 1970 y titular de la misma secretaría de 1973 a 1976. El modelo posrevolucionario estaba basado en la capacidad de distribuir rentas. Puntal de esto era una economía cerrada que permitía a los empresarios operar con bajos niveles de competitividad ganando buenas utilidades19 y la distribución de crédito subsidiado a través de la banca de desarrollo: Nafinsa, Bancomext, Banrural y todo tipo de fideicomisos especializados. Además, la banca privada estaba obligada a canalizar recursos a sectores y actividades específicos. El cuadro 4.1 muestra la lógica de este arreglo. El Estado tenía menos margen de maniobra para enfrentar estos intereses de lo que normalmente se cree. Lejos de haber sido un sistema dictatorial, se trataba de un complejo equilibrio de intereses con una figura arbitral en la cima que podía disciplinar en casos extremos, cuando se la desafiaba directamente,20 pero que en general negociaba y distribuía cotos de poder, influencia y distintos tipos de privilegios entre sus diferentes aliados. Este intercambio no era voluntario, como ocurre en el mercado cuando se opta entre comprar o no comprar un bien o un servicio. El garante último de su estabilidad era la capacidad para sancionar al disidente. El 123

empresario que participaba en política contra el PRI corría el riesgo de perder contratos del gobierno, permisos de importación y créditos de la banca de desarrollo, ver el surgimiento de un sindicato beligerante o enfrentar una auditoría fiscal, del imss o de las condiciones sanitarias de su empresa. El riesgo de ser expropiado tampoco debía descontarse. De la misma manera, un funcionario alto que no siguiera una instrucción (la que fuera) del presidente o de su jefe directo, no sólo corría el riesgo de ser despedido, sino de no encontrar un nuevo empleo. Bastaba un pequeño párrafo que insultara a la primera dama en una revista de la institución a su cargo para que el funcionario corriera el riesgo de ser golpeado. Esto ocurrió en 1982, cuando en La Semana de Bellas Artes se publicó un texto breve que aludía claramente a la esposa del presidente José López Portillo; el director del INBA, Juan José Bremer, tuvo que salir del país, aunque lo hizo como embajador, dado que claramente no había sido culpa suya el párrafo en cuestión.21 En el mundo laboral y en el campo la disidencia podía llevar incluso al secuestro y a la muerte.

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En México había un grado de control distinto del existente en los países comunistas. Se contaba con más espacios de libertad, propiedad privada, acceso a servicios particulares para quienes los podían pagar, instituciones con cierta autonomía como la UNAM, algunos medios impresos independientes a pesar de todas las adversidades e incluso algunos sindicatos independientes. También se podía transitar por el país sin restricciones. En casos extremos podía buscarse un amparo, siempre y cuando no fuera el propio presidente el involucrado en violar alguna garantía individual. La salida del país nunca estuvo prohibida. Incluso quienes tenían un proceso judicial en contra por haber cometido un delito podían cruzar la frontera con Estados Unidos caminando para evitar el brazo de la justicia. Hasta hace un par de décadas Estados Unidos tenía una vigilancia muy ligera en amplios trechos de la frontera. El Estado mexicano nunca ha tenido ni la vocación ni los instrumentos burocráticos para acercarse siquiera a los mecanismos de control de los Estados totalitarios. La policía en México siempre fue más bien corrupta e ineficaz, salvo cuando se desafiaba al presidente. Con todo, incluso en los países comunistas, pasado el estalinismo y sus purgas, se utilizaban también mecanismos de control más blandos con una lógica similar a la del autoritarismo mexicano. El principio básico era similar: ser disidente costaba, y la sociedad lo tenía claro, por lo que para una buena parte de ésta tenía más sentido formarse en alguna de las filas donde se repartían los privilegios. Sin embargo, la capacidad de castigar a los disidentes en México era mucho menor que en los países comunistas. En algunos temas el presidente, como observó Raymond Vernon desde mediados de los años sesenta, estaba incluso atrapado en sus intentos “de mantener la apariencia de unanimidad”.22 La menor disidencia era vista como un riesgo, y esto le daba poder de veto sobre 126

políticas públicas que podían afectar a muchos actores. El régimen posrevolucionario logró crear una burocracia capaz de aplicar la política económica de manera más o menos eficaz durante varios años. El eje del control era el secretario de Hacienda, cuya tarea central era llevar la chequera, no gastar de más y tratar de asignar los recursos públicos con cierta racionalidad económica. Cuando el presidente Echeverría rompió ese control en 1973 al despedir a su secretario de Hacienda, quien sugería prudencia en el gasto, se desbocó la administración: no sólo se gastó de más, sino que se asignaron recursos a muchos proyectos poco rentables y con un gran margen para la corrupción. En otras palabras, lejos de hacerse más sofisticada y sólida, como se habría requerido para administrar un país más complejo, la Secretaría de Hacienda (y la administración pública en general) se volvió más laxa y se fue politizando, e incluso terminó dominada por el sector que debía regular o quedó fuertemente constreñida por los sindicatos del sector; esto se explica en los capítulos 8 y 9. Además, según las pruebas anecdóticas disponibles, esta burocracia era cada vez más corrupta. La discrecionalidad permitía repartir beneficios legales y extralegales, pero generaba todo tipo de distorsiones en las decisiones de inversión.

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EL FIN DEL MILAGRO Para principios de la década de los setenta, el milagro mexicano resultó ser insostenible. Era un modelo fiscalmente caro y que generaba bienes y servicios a precios altos en comparación con los de países como Estados Unidos, y, para colmo, de mala calidad. Requería cada vez más recursos, pero éstos no podían ser recaudados debido a la lógica de un sistema fiscal basado también en todo tipo de privilegios; además, cada vez que se buscaba reformar el sistema, este intento era frenado por la presión de los empresarios.23 Los costos del modelo se hicieron evidentes, primero, con la crisis económica de 1976, pero como se descubrieron nuevos yacimientos de petróleo, se pospusieron las reformas que el país requería. Parecía que las nuevas reservas petroleras y su subsecuente desarrollo serían el mecanismo para financiar el gasto público y obtener las divisas cuya falta, según se pensaba, había constreñido el desarrollo del país. Sin embargo, no se supo administrar la abundancia, en palabras del ex presidente López Portillo. El petróleo llevó, paradójicamente, a un creciente endeudamiento externo y a un mayor déficit de cuenta corriente, todo bajo el supuesto de que el precio del energético continuaría subiendo. Cuando éste empezó a caer y las tasas de interés aumentaron con rapidez, el modelo no se pudo ajustar y desembocó en una crisis financiera cambiaria muy grave iniciada en febrero de 1982.24 Cabe aclarar que López Portillo, al proferir su frase, no estaba presumiendo que México fuese rico. Su declaración respecto a que México debería aprender a administrar su futura 128

abundancia derivada del petróleo ha sido interpretada erróneamente. El problema con los ingresos del crudo es que el gobierno, sobre todo en un sistema basado en el reparto, enfrenta muy pronto demandas sociales para usar no sólo el ingreso presente, sino también el futuro. Administrar estas expectativas no es fácil; la promesa de ingresos futuros producto de la venta de recursos naturales, además, vuelve a los acreedores muy generosos, con el resultado de que el país beneficiado con una expectativa de mayor ingreso futuro por haber descubierto esos recursos recibe, incluso, más fondos que los provenientes de las exportaciones del mismo, como ocurrió en nuestro caso. Parece fácil planear el ahorro de estos recursos. Sin embargo, en un país pobre, desigual, con instituciones débiles, sin pesos y contrapesos, y forjado con el principio de repartir a los grupos políticamente mejor organizados, es muy difícil contener las presiones de gasto. Si los precios del petróleo se mantienen, o por lo menos siguen la trayectoria esperada, la estrategia puede funcionar algún tiempo; pero cuando se enfrenta la baja de los precios del petróleo, algo que suele suceder más temprano que tarde, la estrategia se vuelve extremadamente vulnerable. El petróleo hizo posible posponer decisiones difíciles que salieron a la luz con la crisis de 1976, que señalaba el agotamiento del milagro mexicano. Por ello, la crisis de 1982 fue mucho más dura. El “oro negro” ocultó los problemas estructurales debidos a un sistema basado en una protección comercial que permitió una acelerada industrialización, pero que llevó a México a tener una economía ineficiente, con artículos de baja calidad y con una creciente demanda de productos importados como insumos y, cada vez más, como bienes de consumo. Este aumento de la demanda de importaciones fue 129

causado no sólo por la baja calidad de la producción nacional, sino también por la presión derivada de tener una moneda fuerte, teniendo en cuenta los ingresos de divisas ya señalados,25 y que nos llevaron a la llamada enfermedad holandesa, que es la típica apreciación del tipo de cambio cuando se tiene un ingreso extraordinario por venta de alguna materia prima o ingresos acelerados de inversión extranjera. La baja calidad de nuestra planta industrial y la fortaleza del peso hicieron muy poco atractiva y realista la exportación de manufacturas: el grueso de las exportaciones mexicanas era petrolero. Los problemas del modelo eran evidentes, y por ello se negoció la entrada de México al gatt, pero en 1979 el presidente López Portillo optó por no ingresar al organismo, cuando ya habían concluido satisfactoriamente las negociaciones. Sin restricciones externas como el GATT, la lógica rentista interna era muy difícil de frenar y costaba cada vez más recursos públicos y más divisas. El modelo quebró de forma estrepitosa. En palabras de Juan Carlos Moreno-Brid y Jaime Ros Bosch: Desafortunadamente, los logros estuvieron acompañados del surgimiento de severos desequilibrios macroeconómicos. En tanto los cambios en el nivel y estructura de los ingresos públicos no se dieron, el peso de alcanzar una mejor distribución del ingreso lo soportó el gasto público. En cinco años su participación en el PIB aumentó más de 10 puntos porcentuales al crecer casi 12% por año durante todo el periodo de la administración de Echeverría, casi dos veces la tasa de crecimiento de la economía. El tamaño del sector público creció rápidamente —a través del incremento del gasto público y de la rápida ampliación del sector de empresas públicas—, si bien para estándares internacionales no era excepcionalmente grande hacia finales de la administración.26

Aunque es desafortunado que esto sucediera, era muy difícil de evitar, dado que la costumbre de repartir a la par privilegios fiscales y de otro tipo se desprendía de la lógica del sistema 130

político posrevolucionario. La economía pasó de un crecimiento de 8.8% en 1981 a −0.6% en 1982 y a −4.2% en 1983;27 la inflación, de 32.58%28 en 1977 a 27.93% en 1981 y a 57.49% en 1982;29 el tipo de cambio frente al dólar, de 26.88 pesos el 17 de febrero de 1982 a 37.66 el día siguiente, y a 150 el 20 de diciembre de ese año.30 La crisis económica, como suele suceder, se convirtió en política. Si bien el candidato del PRI ganó sin problemas la elección presidencial del 4 de julio de 1982, el presidente saliente terminó por romper el pacto central con los empresarios, esto es, el compromiso de respetar sus derechos de propiedad, y expropió la banca el 1º de septiembre.31 En medio del caos financiero y la incertidumbre llegó el cambio de gobierno.

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DESPUÉS DE LA CRISIS El gobierno de Miguel de la Madrid tuvo que enfrentar esta crisis con un ajuste de las finanzas públicas, fundamentalmente por el lado del gasto. Cuando éste no fue suficiente, optó por iniciar una reforma en el modelo de desarrollo, lo cual implicaba abrir la economía y privatizar una parte de las empresas propiedad del gobierno. Esto implicaba afectar a algunos de los que habían sido sus aliados más importantes, pero se pensó que de no hacerlo se volvería más difícil controlar la inflación, retomar el crecimiento y, en última instancia, mantenerse en el poder. El objetivo último de estas reformas fue político. El grupo en el gobierno enfrentaba una economía en crisis que iba más allá de la quiebra financiera de 1982 y que ponía en entredicho su capacidad para conservar el poder.32 Tenía serios problemas de credibilidad como resultado de sucesivas devaluaciones, inflación y falta de crecimiento;33 además, su relación con los inversionistas se encontraba seriamente dañada tras la nacionalización de los bancos.34 Las reformas llevaron a que México, por ejemplo, finalmente ingresara al GATT en 1986. Algunos de los beneficios que se percibieron con este ingreso fueron la apertura a otros mercados y la creación de reglas y disciplinas claras y transparentes, bajo el supuesto de crear certidumbre para las acciones de las empresas en México y en el exterior.35 Hubo también un impulso privatizador: en el sexenio de Miguel de la Madrid se vendieron, liquidaron o desincorporaron

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765 de las 1 155 empresas propiedad del gobierno.36 Si bien el número de empresas descartadas fue muy alto, y marcaba un cambio radical en la lógica del modelo posrevolucionario de acumular lo más posible para poder repartir más privilegios, lo más importante, como telefonía, banca y energía, no se tocó. El proceso de reformas fue intenso y doloroso, pero aun así la inflación no se estabilizó. Tampoco se recuperaron los ritmos de crecimiento del desarrollo estabilizador: se esperaba que el crecimiento y la estabilidad permitieran relegitimar el peculiar sistema político mexicano frente a una sociedad crecientemente inconforme con el desempeño de la economía y con el gobierno responsable del mismo, pero esto no sucedió. El fin de sexenio fue políticamente aún más complicado que el anterior. El hijo de Lázaro Cárdenas, Cuauhtémoc Cárdenas Solórzano, dejó el PRI molesto por la selección de un candidato de su partido ligado a la reforma económica que, a su juicio, violentaba los principios de la Revolución, y buscó la presidencia desde la oposición. El proceso electoral terminó con resultados muy cuestionados por Cárdenas y por un segmento amplio de la sociedad que no creía que éste hubiera sido derrotado. El presidente entrante, además, enfrentaba un nuevo episodio inflacionario y de devaluación. Carlos Salinas de Gortari encaró la crisis centralizando el poder a través de algunos golpes espectaculares, como la detención del líder del sindicato petrolero, Joaquín Hernández Galicia, la Quina, el 10 de enero de 1989, y del director general de Operadora de Bolsa, Eduardo Legorreta, el 13 de febrero siguiente. Salinas buscó estabilizar la economía con los instrumentos del viejo corporativismo, pero buscando profundizar al mismo tiempo el cambio estructural. A pesar de que las reformas impulsadas por el gobierno de Salinas fueron mucho más ambiciosas que las de su antecesor 133

(son los casos del fin de la reforma agraria y la posibilidad de transformar el ejido en propiedad privada, el inicio de la reforma del régimen de pensiones con las cuentas individualizadas, la descentralización educativa y las múltiples privatizaciones, como la de la banca y la de Telmex, por citar las dos más importantes),37 el corazón del control corporativo no se modificó. Tampoco se crearon los mecanismos de regulación adecuados para poder maximizar los beneficios de las privatizaciones. Un cambio destaca entre todos éstos: la firma del TLCAN con Estados Unidos y Canadá. En un sector, el de los bienes comerciables —es decir, los que se pueden mover físicamente para consumirlos en otro lado—, el impacto del tratado fue enorme. Su efecto positivo tardó más de lo esperado, en parte porque no se hicieron muchas de las reformas necesarias para hacer la economía más competitiva, pero también porque este tipo de reformas suelen tener un impacto más lento de lo que se espera. Con todo, el que la apertura comercial estuviera sostenida por un tratado como éste le dio certidumbre y detonó la transformación del sector industrial. Sin embargo, un gobierno que se ufanaba de sus conocimientos técnicos, en particular los de la macroeconomía, no logró mantener la estabilidad macroeconómica. Esto llevó al país nuevamente al ciclo de devaluación, recesión e inflación en diciembre de 1994. La crisis detonada ese año fue particularmente virulenta, dado que un segmento importante de la población había actuado con base en la idea de que la estabilidad se había alcanzado de verdad, por lo que se había endeudado y había mantenido una buena parte de sus ahorros en pesos. Además, como se verá más adelante, como resultado de la crisis se rompió el intento de crear una nueva coalición política, basada en la capacidad de dotar a las clases medias de 134

posibilidades crecientes de empleo y de consumo, a cambio de reformar algunos de los mecanismos de protección y no competencia con que estaba organizado el país. Incluso, algunos de los ganadores de la primera ronda de privatizaciones se opusieron después a cambios que llevaran a una mejor regulación que erosionara sus recién ganados privilegios. El gobierno tampoco fue capaz de reactivar la economía al nivel de crecimiento esperado después de la crisis de 1994. Las tasas de crecimiento per cápita permanecieron bajas, y lo mismo sucedió con la productividad. De 1987 a 2012 la tasa de crecimiento promedio del PIB por hora trabajada fue de 0.69%.38 Como se vio con más detalle en el capítulo 2, no se logró realmente estimular un mayor crecimiento. Hay razones políticas tras este estancamiento, que veremos más adelante. Por el momento cabe señalar dos complicaciones adicionales: la irrupción de China en el mercado mundial y la apreciación del tipo de cambio.39 Las reformas impulsadas por la administración de Salinas, en particular la firma del TLCAN, partían del supuesto de que México, al tener una mano de obra más barata que Estados Unidos y Canadá, podría detonar el crecimiento con la inversión en producción de bienes manufactureros por parte de estos dos países y otros interesados en exportar al mercado estadounidense. Sin embargo, no estaba dentro del cálculo del momento la emergencia de China con mano de obra más barata y abundante que la mexicana. Poco después de que Estados Unidos aceptara al país asiático como parte de la OMC en 2001, éste desplazó a México en muchos sectores en el comercio con nuestro vecino. Las importaciones mexicanas representaban 5% de todas las importaciones de Estados Unidos antes del TLCAN, y tras la firma del tratado llegamos hasta 10% en 2001. Sin embargo, desde 2003 México empezó a perder mercado allí, y 135

sólo a partir de 2010 comenzó a recobrar un porcentaje de su participación. China, por su parte, se volvió el principal socio comercial del país del norte; en 2001 abastecía 7% de las importaciones de Estados Unidos y para 2009 había subido a 15 por ciento. Otro factor que no era fácil anticipar fue la subida en el precio del petróleo, que pasó de venderse a un promedio de 15.70 dólares por barril en 1995 a 25.34 dólares en 2000 y a 86.83 dólares en 2008. Este aumento provocó que se elevara sensiblemente el saldo de la balanza comercial petrolera (esto es, las exportaciones de crudo menos las importaciones de petrolíferos y petroquímicos) de 6 372 millones de dólares en 1995 a 10 247 millones en 2000 y hasta 21 291 millones en 2008.40 Tampoco fueron consideradas las crecientes remesas que llevaron a aumentar los ingresos de divisas: de 3 672 millones de dólares en 1995 a 6 572 en 2000 y a 22 442 millones en 2012.41 Este influjo de recursos llevó a una apreciación del tipo de cambio que, según autores como Dani Rodrik, es incompatible con una estrategia basada en la exportación de manufacturas.42 Como señala Rodrik, no por casualidad en casi ninguno de los casos de éxito del este de Asia el banco central es independiente. Éstos tienden a estar asociados con una mayor presión por revaluar la moneda como mecanismo para ayudar a una menor inflación importada.43 La trascendencia de mantener competitiva la moneda no formaba parte del modelo económico en el que creían Salinas y sus asesores. Para ellos, la notable apreciación del tipo de cambio en la segunda mitad de su administración era una muestra del éxito del modelo: significaba que se estaba atrayendo inversión extranjera, lo cual haría más competitiva la economía mexicana 136

en el futuro. Para la tecnocracia salinista, los tipos de cambio eran los que el mercado decidía a través de sus decisiones de comprar o vender. Además, esta apreciación sin duda sirvió para avalar las reformas frente a segmentos de la clase media que vieron incrementarse de forma significativa su capacidad de compra en dólares. Como sabemos, en buena medida por eso no fue sostenible la promesa salinista de que finalmente lograríamos converger con los niveles de desarrollo de Estados Unidos.44 La economía quebró repentinamente, y el modelo político basado en un presidente que designaba a su sucesor y a todos los cargos de elección popular no se pudo sostener. En 1997 el PRI perdió la mayoría en la Cámara de Diputados y la elección para jefe de gobierno de la Ciudad de México, y en 2000, la presidencia de la República.

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Por qué no reformamos

LAS INSTITUCIONES QUE SE QUEDARON A partir de 1985 nuestra economía sufrió un cambio de fondo. También el sistema político se democratizó en esa época: primero lentamente, a partir de 1977, con la reforma del entonces secretario de Gobernación, Jesús Reyes Heroles, y más profundamente desde 1997, para culminar con la derrota del PRI en la elección presidencial de julio de 2000. Fue un cambio fundamentalmente pacífico. Comparado con lo que sucedió en el resto de América Latina o en la Unión Soviética y el este de Europa, fue una transición lenta y tersa. Por eso mismo una buena parte de las instituciones en México no han cambiado: siguen siendo las que sirvieron para gobernar un sistema políticamente centralizado y una economía cerrada que ya no existen. El eje de la transición democrática fueron las instituciones electorales —que se hicieron autónomas del poder político en 1996— y la creación de un Poder Judicial federal independiente, pero no se modificó el peso de las corporaciones. No se fortalecieron las instituciones que las regulan y por ello esas corporaciones ganaron espacio para actuar. Dado que los problemas policiacos y de seguridad se resolvían desde la 138

discrecionalidad de un presidente fuerte, el México democrático no heredó instituciones sólidas en la materia, como se dio en las transiciones de España y Chile. En el ámbito económico, el eje fue abrir la economía externamente y privatizar sectores importantes, pero no se crearon agencias de regulación fuertes que abrieran internamente la economía y disciplinaran a los empresarios dominantes; tampoco se puso en competencia al sector energético ni se modificaron los arreglos sindicales que prevalecieron en los años no democráticos de México. Ni siquiera en esos años en los que el presidente era mucho más fuerte que ahora, el gobierno confrontó a los principales sindicatos de trabajadores del sector público, salvo en las empresas que privatizó (y no vendió las más importantes). Se tomaron las decisiones relativamente más fáciles, como abrir la economía; no las difíciles, como reformar la ley del trabajo, regular las empresas dominantes y rehacer el sistema tributario para que se recaudara lo que se esperaría de un país con nuestro nivel de ingreso per cápita. Había cierta lógica estratégica en hacer las cosas así, ya que permitía ir creando nuevas alianzas sobre la marcha para enfrentar a los próximos adversarios, es decir, a quienes serían perjudicados por la siguiente oleada de reformas. Pero las condiciones para que dicha estrategia funcionara (el mantenimiento de la estabilidad macroeconómica y tasas razonables de crecimiento económico) se perdieron en 1994 con la devaluación del peso y la subsecuente crisis económica. Además, era más fácil tomar una decisión específica, como la de privatizar, que crear una infraestructura institucional compleja, como un marco de regulación funcional basado en derechos claros y generales. El valor de los activos privatizados frente a lo que se quedó en manos del gobierno fue menor de lo que generalmente se 139

supone, pues el sector energético, incluido el petróleo, no se modificó. Aun así, el número de empresas públicas disminuyó de forma importante. Esto contribuyó a sanear las finanzas públicas y llevó a una mejoría en la calidad de ciertos servicios que habían estado en manos del gobierno, como los teléfonos y los ferrocarriles. Sin embargo, las dos más importantes privatizaciones, la bancaria y la telefónica, generaron costos elevados por dos razones: la quiebra del sistema bancario unos años después de privatizado y el mantenimiento de un actor de enorme peso muy difícil de regular: Telmex. Lo que hoy queda del arreglo corporativo previo, que antes servía para gobernar, ahora representa un obstáculo para el crecimiento: los intereses bien organizados procuran la extracción de rentas del resto de una economía que ya no está, ni podría estar, aislada del mundo. Quienes obtienen dichas rentas no permitieron un nuevo ciclo de reformas durante los 12 años de gobiernos del PAN. Al democratizarse el sistema político de forma pacífica y sin grandes transformaciones institucionales, estos sectores se liberaron del eje que los coordinaba y disciplinaba, al menos parcialmente. Si antes de la democratización no se hizo lo difícil, que era enfrentar estos intereses, ahora es mucho más complicado hacerlo. La democratización terminó siendo un poco como la independencia: resultó en una enorme transferencia de poder a los estados. No llevó a una situación de guerra perpetua ni a una definición constitucional nueva; simplemente condujo a que se volvieran reales los amplios poderes que los estados tienen garantizados en la letra de la Constitución. El problema es que se trata de poderes sin obligaciones, en los más diversos campos, desde la seguridad pública hasta la protección de la población en caso de desastres naturales. El caso extremo de falta de obligaciones es el fiscal. Como los estados demandan recursos 140

pero no los recaudan, la que tiene que obtenerlos es la federación. En esto sí se vive un gran contraste con el siglo XIX, cuando casi todas las facultades tributarias estaban en los estados, los cuales tenían que regresar una parte al gobierno federal (aunque nunca lo hicieron).1 Las transiciones en Rusia y China iluminan el caso mexicano. En la primera, la caída de la Unión Soviética en un contexto de privatización y desregulación permitió a un pequeño grupo, en muchos casos vinculado con la alta burocracia soviética, hacerse de un control casi completo de los principales recursos del país. Esto ocurrió en medio de un descontrol macroeconómico, la desaparición de la URSS y el casi colapso del Estado. Fue tan extrema la pérdida de control sobre los grupos privados poderosos que el presidente Vladimir Putin tuvo que renacionalizar parte de lo privatizado a partir de su llegada al poder en diciembre de 1999, siguiendo estrictos criterios políticos, con el fin de incrementar el poder del Estado ruso frente al de los grandes empresarios.2 Curiosamente, en lo relativo a la regulación laboral, quienes mantuvieron su trabajo conservaron también, con todo y la caída de los salarios, una importante seguridad en su empleo. En el caso chino, concluida la Revolución Cultural de Mao Zedong, el Estado ha sido capaz de promover selectivamente la competencia, tanto entre las empresas públicas, las localidades y las cada vez más importantes empresas privadas, como entre los trabajadores, ya que éstos, hasta hace unos cuantos años,3 prácticamente no han tenido derechos laborales. Para entender la debilidad de estos derechos en China es importante recordar que los trabajadores migrantes no tienen prácticamente ningún tipo de derechos sociales. Éstos sólo los pueden reclamar donde nacieron, no donde trabajan. Este sistema, llamado hukou, implica un cierto control sobre la población residente en cada 141

zona. Esto ayuda a prevenir el crimen, pero también es políticamente muy útil y representa una forma de presionar para que los migrantes sin trabajo regresen a su lugar de origen. En China se ha generado competencia y abierto la economía sin perder el control del proceso. Esto ha sucedido a la par de mantenerse el mito de un país comunista en un régimen autoritario que no pretende ser democrático y que ejerce su poder de forma discrecional cuando así lo requiere.4 Por dar un ejemplo, el empresario más rico de China en su momento, Huang Guangyu, desapareció durante cerca de un año. Resulta que estaba en una cárcel, acusado de corrupción y de crímenes económicos; aparentemente, su enorme riqueza y el no ser miembro del Partido Comunista le dieron más autonomía que la considerada aceptable por los líderes chinos. Las acusaciones de corrupción en ese país suelen tener una motivación política, y hay la idea de que todo empresario exitoso tiene una historia de corrupción. Muchos de los negocios y las empresas están en manos de gente cercana a los líderes del partido, donde fluye todo tipo de intercambios legales.5 China tenía en 2012 un PIB per cápita, a precios de mercado (en los cuadros de capítulos anteriores se usó un dólar que toma en cuenta la capacidad de compra), de 3 348 dólares, 59.4% menor que el de México.6 Sin embargo, esta comparación es engañosa: no sólo está creciendo el país asiático a tasas muy superiores a las nuestras, sino que hoy ya cuenta con capacidades empresariales y estatales propias de un país desarrollado. Los chinos construyen trenes de gran velocidad similares o mejores que los europeos en un sistema ferroviario que ya es más largo que el de todo el resto del mundo junto. Los 1 068 km de un viaje de Wuhan a Guangzhou, que antes se recorrían en 10 horas, desde 2009 requieren sólo tres. El tramo equivalente en Estados

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Unidos entre Chicago y Nueva York en tren toma 18 horas.7 China tiene también el plan de expansión de energía nuclear más ambicioso del mundo: puede enviar hombres al espacio y cuenta con la capacidad de construir sus propios armamentos, como desarrollar aviones no tripulados de gran calidad e, incluso, para sorpresa de todos, aviones invisibles para los radares; sus empresas pueden comprar firmas de tecnología, como hicieron con la división de laptops de IBM, que transformaron en una compañía de punta en el sector bajo el nombre de Lenovo. Treinta por ciento de quienes obtienen un doctorado en ciencias o ingeniería en Estados Unidos nacieron en China. Puesto en dólares, el gasto en investigación y desarrollo de China es más grande que el de Japón y un poco menor que el de la Unión Europea. Dado que los salarios son más bajos en China, la gente empleada en investigación y desarrollo en el país asiático es más que la de Estados Unidos.8 Detrás del desarrollo chino está un notable espíritu empresarial. Una buena parte de los empresarios más importantes pertenecen a la generación de la Revolución Cultural. Quizá les tocó denunciar a sus padres por ser burgueses y seguramente aprendieron la moral antiburguesa del Libro Rojo de Mao. Pero la tradición comercial y burguesa china es añeja: las minorías del país han dominado el comercio en muchas de las naciones del sudeste asiático, y en cuanto se levantaron las restricciones en China emergió ese espíritu burgués y fluyó la inversión de chinos que vivían fuera, en particular desde Hong Kong. China ha desarrollado un gobierno que actúa con lógica capitalista. La competencia coexiste con un timonel fuerte, y se vive una cultura de orgullo por recuperar el lugar de China en el mundo y no volver a ser humillado por países más fuertes. Hay corrupción, pero también sanciones a quienes se corrompen, 143

cuando el poder lo requiere; dichas sanciones incluyen la pena de muerte. Algunos críticos, sin embargo, advierten que las empresas públicas operan con pérdidas, que los bancos acumulan créditos con problemas y que la corrupción está limitando la capacidad de asignar bien el capital. China, argumentan, tiene una doble economía: la privada, nacional y extranjera, muy eficaz, y la gubernamental, que drena recursos al resto de la economía.9 En todo caso, México ha quedado más cerca de la Rusia anterior a Putin que de China. Como se verá en el capítulo 6, nuestro Estado no ha tenido los recursos para hacer competir del todo a los grupos empresariales en sectores donde dominan una o dos empresas. Lo mismo ocurre con los sindicatos de trabajadores del sector público, que muchas veces controlan a las entidades del Estado ante la mirada de administradores muy restringidos para enfrentarlos, poco competentes o de plano corruptos. El gobierno mexicano se ha quedado atascado tanto en su capacidad de aplicar la ley como en su habilidad para reformarla de modo que permita disciplinar a los grupos que se manejan con una lógica rentista. El poder de algunos de estos grupos es tal que ni siquiera existe una agenda legislativa que contemple cambios que los afecten, como sería el caso, por ejemplo, de una reforma laboral de fondo que procurara un sector público más eficiente o una mejor regulación de los sectores empresariales dominantes. El gobierno del presidente Peña ha sido mucho más eficaz en poner las reformas en el eje de sus primeros meses de gobierno y lograr, a través de un acuerdo con los dos principales partidos de oposición, el Pacto por México, algunas primeras reformas. Está por verse la capacidad de aterrizarlas. Al momento de escribir este texto, todavía le falta aterrizar las reformas más complejas, como la energética. Esto lo analizaremos en el último capítulo. 144

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LAS REFORMAS QUE NO LLEGARON10 El catálogo de nuestras reformas pendientes es bien conocido e incluye las reformas política, judicial, laboral, energética, fiscal y de las agencias de regulación.11 El objetivo de la mayoría de éstas es incrementar la productividad de la economía mediante mecanismos de mercado que permitan una mejor asignación de los recursos basada en una mayor competencia y menos restricciones a la inversión, así como a través de una mayor capacidad reguladora y de provisión de bienes públicos por parte del gobierno. La suma de ambas reformas debería llevar a una mayor inversión privada nacional y extranjera, y a una mayor rentabilidad de la inversión pública. En síntesis, se puede decir que se requiere un gobierno capaz de imponer una regulación guiada por un doble principio: estimular la productividad a través de una mayor competencia y ampliar los derechos para todos. No se trata de tener un Estado más chico, sino uno más robusto, como bien lo argumentó el entonces presidente Salinas en su primer informe de gobierno. Sin embargo, Salinas nunca pudo poner en práctica estas ideas: no hizo al Estado suficientemente chico, y mucho menos lo institucionalizó, la única forma de tener un Estado fuerte en una democracia; además, utilizó las reformas para promover intereses personales. Prometer reformas es fácil. Incluso lo es hacerlas de forma limitada o bien radicales, pero mal. Algunas de las reformas anunciadas fallaron por incompletas, ya que no tocaban, ni pretendían hacerlo, a algunos de los principales aliados, como 146

fue el caso de la descentralización educativa de 1992. Otras acciones no tuvieron como objetivo reforma alguna, sino redistribuir el poder. Por ejemplo, la detención de la Quina el 10 de enero de 1989, ordenada por el presidente, pretendía encarcelar y eliminar políticamente a uno de los líderes sindicales más poderosos del momento, quien se había manifestado en contra de Salinas cuando era candidato e incluso había apoyado la candidatura presidencial de Cuauhtémoc Cárdenas. Esta detención no buscó cambiar de fondo el modelo de explotación del petróleo ni resultó un ejemplo de voluntad democratizadora: pretendía simplemente cambiar a un líder rebelde por uno amigo y dar una muestra de autoridad tras una elección sumamente cuestionada.12

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Valores aproximados a partir de la gráfica original. El indicador utilizado en esta gráfica mide qué tan rígido es el mercado de trabajo en distintos países, es decir, qué tan complicado resulta contratar o despedir trabajadores. Entre más se acerca el valor a 1, más rígido es el mercado. Las dificultades para contratar o despedir suelen estar asociadas con legislaciones diseñadas para proteger al trabajador, pero que terminan encareciendo el proceso de generar empleos. Como puede observarse claramente, estas rigideces son comunes en América Latina.

Las reformas más importantes no se hicieron, ni en los tres sexenios reformistas del PRI ni en los dos del PAN. Por ejemplo, la ley laboral no se tocó (salvo marginalmente al final de la administración del presidente Calderón, ya con el apoyo del presidente electo, Enrique Peña Nieto), para no afectar a los líderes sindicales, puntal del PRI. La rigidez de los mercados laborales en México es de las más altas del mundo; esto significa que los costos de despedir a un trabajador son muy elevados, y que moverlo dentro de la empresa en función de su productividad es muy difícil. El indicador de la gráfica 5.1, que 148

trata de sintetizar en un número la situación de nuestro mercado laboral hasta antes de las reformas de finales de 2012 (y que fue elaborado, curiosamente, por dos de los abogados laboristas pro trabajadores más famosos), es claro al respecto. Las condiciones de rigidez se podían pagar en una economía cerrada, pero ya no en una abierta que requiere un régimen laboral más flexible, como son los de nuestros principales competidores. El régimen del sector petrolero no se modificó en absoluto con estas reformas. El sector quedó fuera del TLCAN, y hoy sigue siendo el más cerrado del mundo, más incluso que el de Corea del Norte, según hallazgos del IMCO. En electricidad los cambios fueron limitados, pero han permitido la inversión privada en generación de energía tanto para autoconsumo como para venderla a la CFE;13 estos cambios le dieron un respiro a un sector poco eficiente y caro, como lo ha demostrado César Hernández.14 Las empresas de energía que son propiedad del gobierno, aun mal administradas, valen más que todo lo privatizado hasta ahora, aunque esto se debe en parte al hecho de que a Pemex no se le venden las reservas petroleras, sino que simplemente se supone que le pertenecen. En las reformas más ambiciosas que sí se hicieron hubo un error de diseño muy revelador: se privatizó sin antes tener entidades reguladoras fuertes. Por razones de control político se mantuvo la discrecionalidad como mecanismo para premiar o castigar, pero esta discrecionalidad dependía de que la presidencia tuviera suficiente poder. Este poder discrecional, además, milita en contra de lo que se requiere para una buena regulación de la economía: instituciones autónomas fuertes con una lógica técnica. La falta de estas agencias, y la forma en que se hizo la privatización, llevaron a una enorme concentración de poder en el sector de telecomunicaciones y al abuso, y subsecuente quiebra, de la banca recién privatizada. A esto hay 149

que sumar un mal diagnóstico en la política cambiaria de la administración de Salinas, como se vio en el capítulo 4, que llevó a una crisis macroeconómica como las del modelo anterior a las reformas, justamente la clase de crisis que ya no debía ocurrir gracias a las nuevas políticas y a la mayor competencia técnica de los doctores en economía que ahora estaban en el poder. Esto rompió con una de las premisas de los beneficios de las reformas económicas: que la liberalización y la privatización propiciarían estabilidad macroeconómica y crecimiento.15 La élite política y económica pareció concluir que la enorme transformación que significó el TLCAN sería el detonador de todos los cambios, y que ya no se iban a requerir más reformas complicadas. El mercado y la influencia de Estados Unidos irían disciplinando al resto de los actores casi por ósmosis, y a través de pequeños ajustes. A diferencia de los países más exitosos de Asia, no nos esforzamos por labrar nuestro futuro a partir de decisiones difíciles. Nos quedamos como Grecia y Portugal, que tras lograr su ingreso en la Unión Europea pensaron que ya no había nada más que hacer. Ésta fue una consecuencia difícil de anticipar de un acuerdo en principio deseable para el país como fue el TLCAN.16

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LA DEMOCRACIA DÉBIL Sólo unos cuantos países del mundo son federaciones y sistemas presidenciales al mismo tiempo. En nuestro continente tenemos a Argentina, Brasil, Estados Unidos y México. Se trata de un diseño particularmente complicado de administrar, ya que existe todo tipo de contrapesos para quien busca cambiar las cosas. En países grandes y diversos puede ser una salida para evitar la ruptura, pero hace tortuosa toda reforma. Aun en la época del PRI era difícil reformar; todo se resolvía con el poder discrecional del presidente cuando tenía la voluntad o la necesidad de cambio, pero incluso en esos casos las reformas más complejas no se hicieron. Ahora hace falta reformar desde la descentralización del poder, sin el bipartidismo de Estados Unidos ni la fragmentación de partidos de Brasil, que permiten ir logrando coaliciones caso por caso. La democracia en México no pudo durante los 12 años de administración panista disciplinar a los actores que se benefician del arreglo institucional y de la distribución de poder heredado, ni tampoco abrir oportunidades a otros sectores, como lo esperaba una cierta visión optimista de la transición según la cual la competencia abierta por el voto, como única ruta para llegar al poder, fortalecería los intereses de las mayorías ciudadanas frente a los intereses corporativos. Por el contrario, la democracia en esos 12 años dio mayor poder a esos actores, pues la dispersión del poder entre los partidos, en todos los órdenes de gobierno, les permite operar con mayor libertad que antes. La sociedad civil no está suficientemente organizada ni 151

parece estar interesada en hacerlo como para constituirse en contrapeso efectivo. Después de décadas de autoritarismo, los ganadores de la democracia no han sido fundamentalmente los ciudadanos. Si bien el voto es el mecanismo que determina quién gobierna, los intereses corporativos y los actores de mayor peso son los que, en la práctica, suelen determinar cuánto y cómo se puede gobernar. La presidencia dejó de ser lo que era. Como se ha argumentado, buena parte de su poder era resultado del control sobre un aparato corporativo que requería un partido hegemónico y la disciplina de éste ante una institución presidencial que concentraba cuantiosos recursos económicos y el poder de dar y quitar cargos.17 Una vez que el partido del presidente dejó de controlar el Poder Legislativo y ya no pudo colocar en los cargos supuestamente de elección popular a los políticos de su preferencia, estos poderes, llamados metaconstitucionales, se debilitaron, y la fragilidad del Estado mexicano se hizo evidente en tareas de todo tipo, desde regular empresas hegemónicas y administrar agencias públicas con contratos colectivos restrictivos, hasta coordinar con las entidades federativas las políticas de seguridad. Además, la herencia institucional en materia de seguridad era débil. Como todo se arreglaba desde el poder que daba la presidencia, no había instituciones fuertes, como sí las había, por ejemplo, en España y en Chile, las cuales fueron puestas al servicio de la democracia sin necesidad de crear nuevas policías ni ministerios públicos. La personalidad, el estilo y la falta de experiencia administrativa en el gobierno del presidente Vicente Fox ahondaron el problema al debilitar la institución presidencial, incluso en el plano simbólico.18 Por su parte, el presidente Felipe Calderón llegó con tal cuestionamiento de su triunfo, que inició 152

su gestión con un estrecho margen de maniobra. Conviene detenerse en lo ocurrido durante el sexenio de Fox. Una parte de la legislación que aprobaron las cámaras fue impulsada por grupos de interés muy específicos, que a su vez boicotearon las tentativas de reforma que los afectaban. Un ejemplo extremo es la llamada Ley Televisa,19 aprobada en marzo de 2006 por el Congreso. Se destaca de este caso que la iniciativa fuera presentada por un diputado que poco o nada sabía del tema y que fuera aprobada por la Cámara de Diputados unánimemente y sin discusión.20 Una vez conocidos el contenido de la iniciativa y la manera en que fue aprobada por los diputados, una buena cantidad de analistas se manifestaron en contra de ella y varios senadores expresaron su intención de modificar la minuta en la cámara alta. Sin embargo, allí se aprobó la minuta sin enmiendas, sólo que en esta ocasión un grupo de senadores consiguió promover una acción de inconstitucionalidad ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación.21 Ésta, resistiendo las presiones de los afectados, la declaró parcialmente inconstitucional el 7 de junio de 2007. El resultado fue que la vieja ley y el parche de la nueva dejaron al sector con una capacidad de regulación muy baja. Los grupos de interés en México, como en muchos otros países, tienen un poder real sobre la aprobación de las leyes. Dado que los beneficios de su actuación quedan concentrados en sus manos, y que las ganancias de arrebatárselos se dispersan entre la ciudadanía, tienen un poderoso incentivo para invertir su capital en defender los arreglos institucionales que les son favorables. Se esperaba que la democratización terminara con este sistema de privilegios o, por lo menos, que le diera fuerza al Estado para acotarlo significativamente, pero no fue así. Si bien el Banco Mundial ha argumentado que la capacidad de legislar no ha sido significativamente inferior a la de antes de 153

la democratización,22 en la práctica no se han visto reformas que logren afectar la mayoría de los privilegios corporativos. El análisis del Banco Mundial se concentra en el número de leyes, pero no las pondera según su importancia. Sería un craso error considerar que el número de reformas es, en sí mismo, una muestra de eficacia. El hecho de que el partido del presidente no tenga mayoría en ninguna de las dos cámaras, como veremos más adelante, debilita su capacidad para aprobar leyes de interés general, si es que deseara pagar el costo político frente a los poderosos actores afectados. Los distintos actores sociales han aprendido a moverse en el Congreso, en un mundo prácticamente sin regulaciones, para promover legislaciones a su favor o frenar iniciativas que los afectan. Así, los congresos pueden ser presa de los intereses bien organizados. En México no hay una regulación adecuada en materia de cabildeo ni de conflicto de intereses; se propuso una en 2005 y otra en 2006, pero terminaron en la congeladora. Se han hecho intentos en el Congreso de regular estas actividades, pero de los 35 proyectos legislativos en materia de cabildeo que ha habido desde 2002, la mayoría han quedado pendientes de dictaminar, y otros pocos han sido rechazados.23 La democracia es cabildeo, sí, pero con reglas y transparencia. No es nuestro caso, lo que nos deja presa fácil de quienes tienen más recursos económicos. El único que, en principio, podría frenar leyes que llevan dedicatoria para intereses corporativos es el Poder Ejecutivo. Al no haber reelección, el Ejecutivo no paga el costo electoral futuro (aunque sus acciones le cuestan a su partido). Sólo el veto puede buscar frenar leyes contrarias al interés general. Así lo hizo el presidente Fox con la Ley de Fomento para la Lectura y el Libro, que protege a un sector de la competencia mediante la fijación de precios. La Comisión Federal de Competencia (Cofeco) opinó que 154

dicha ley “tendría un efecto equivalente a una práctica monopólica [y] eliminaría la competencia en precios en la venta de libros al menudeo”.24 La Cofeco consideró que la iniciativa significaba un retroceso en el mercado del libro, ya que incrementaría los precios, lo cual obligaría a reducir e incluso eliminar opciones. La ley acabó aprobándose durante el sexenio del presidente Calderón; algunos de sus entusiastas defensores ya reconocen en privado que está teniendo efectos opuestos a los que ellos esperaban, pero que se antojaban lógicos dada la posibilidad de no tener que competir. Pero en general se ha usado poco el veto. El presidente Fox no lo utilizó, por ejemplo, con la Ley Televisa. De hecho, en toda su administración lo empleó sólo 16 veces, en diversos temas.25 El presidente Calderón únicamente lo usó en 10 ocasiones.26 Con todo, en algunos casos se lograron avances importantes, como, por ejemplo, la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública, que hace más abierta que nunca la información gubernamental. El escándalo llamado “Toallagate”, detonado cuando una reportera de Milenio Diario descubrió gastos excesivos en la compra de toallas para la residencia oficial de Los Pinos, no fue resultado de filtración alguna: los datos estaban en la página de internet de la presidencia, antes incluso de que la ley obligara a transparentar esa información. Es necesario destacar, no obstante, que la ley no ha sido tan poderosa como se esperaba, pues la burocracia ha ido aprendiendo cómo informar sin decir mucho y cómo reservar información que le parezca comprometedora. Las inercias burocráticas tienen una gran capacidad de erosionar aun las reformas más importantes; en el plano estatal se vive mucha mayor opacidad en general, por más que se han ido creando institutos locales de acceso a la información (que, por otra parte, muchas veces están muy cercanos al gobernador). 155

Los partidos políticos se han acomodado a este entorno y han ganado con él. Incluso el PRD, que en el discurso es el más opuesto a los privilegios, ha optado muchas veces por no confrontar, más allá de la retórica, ciertos intereses, como se vio en la aprobación por unanimidad de la Ley Televisa. Los partidos requieren el apoyo tanto de los grandes empresarios como de los principales sindicatos: de los primeros, por el dinero que les dan, y de los segundos, por el dinero y por su capacidad organizativa.27 Los partidos políticos tienen, además, sus propias rentas que defender, producto de los fondos que les da el gobierno tanto en el ámbito federal como en el local, en cantidades muy superiores a las acostumbradas en otros sistemas políticos y pensadas con el objetivo de evitar el dinero mal habido en las campañas, objetivo que de ninguna manera está garantizado. Una democracia requiere que hablen más fuerte las mayorías y que tengan menos voz los grupos minoritarios bien organizados. Se suele pensar que en este rubro sólo están los grandes empresarios, pero tan poderosos o más son los grandes sindicatos del sector público, como veremos en el capítulo 9.

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LA DIFICULTAD PARA REFORMAR Desde que el PAN ganó la presidencia, el partido del presidente por sí sólo no ha tenido mayoría absoluta en ninguna de las dos cámaras legislativas. Esto es resultado de la voluntad ciudadana y de las leyes electorales vigentes. El hecho de que se combine, por un lado, una elección presidencial donde se gana por mayoría simple en una vuelta, y por otro, una cierta proporcionalidad en el método de elección del Poder Legislativo, con el dato añadido de que ambas elecciones se realizan en la misma jornada (de suerte que, al no saberse quién va a ganar la presidencia, su elección no influye en la de legisladores, como sí ocurre cuando ésta se da a las pocas semanas de la elección presidencial, por ejemplo, en Francia), todo ello dificulta que el partido ganador de la presidencia obtenga también una mayoría en la Cámara de Diputados y en la Cámara de Senadores. A esto se le llama gobierno dividido, que ha estado presente durante todos los años de las administraciones presidenciales panistas, como se puede ver en la gráfica 5.2, y se repitió con la elección del presidente Peña Nieto en 2012. Por más que el sistema electoral premia al partido que más gana, sobrerrepresentándolo, ni así logró el PRI mayoría en ambas cámaras, y en la de diputados requiere a sus dos partidos aliados, el PVEM y el Panal, para formar mayoría, y de manera tan ajustada que es de apenas 251 entre 500 miembros.

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En Venezuela y Ecuador, los recién electos Hugo Chávez, en 1999, y Rafael Correa, en 2006, resolvieron el dilema del gobierno dividido violando la Constitución: disolvieron el Congreso (lo cual no estaba contemplado constitucionalmente, dado que estos congresistas fueron electos, como ocurre en México, por un periodo fijo) y convocaron a nueva elección legislativa. En ésta, los partidos de los presidentes, aprovechando la euforia de su triunfo en la elección presidencial, lograron una 158

cómoda mayoría, con la cual ambos ejecutivos pudieron rehacer el marco legal y hasta constitucional para imponer su proyecto. Cada vez que lo requirieron, los presidentes Chávez y Correa modificaron la Constitución para afianzar su control en el poder. El caso extremo fue la reforma electoral que Chávez realizó en 2010, que hizo que en las zonas más propensas a votar por la oposición cada escaño requiriera más votos por diputado que donde se concentran los apoyos al presidente. El resultado en la elección legislativa de septiembre de 2010 fue que, si bien el gobierno y el frente opositor tuvieron casi los mismos votos, el chavismo obtuvo 98 escaños y la oposición 65. A esto hay que sumar el control absoluto por parte del chavismo (y ahora de su heredero, el presidente Maduro) de todo el proceso electoral y de buena parte de los medios de comunicación, además de la falta de transparencia del gasto público, poderoso instrumento en los meses previos a una elección. La mayor densidad institucional y el respeto a las instituciones mismas por parte del presidente Fox no condujeron al país a esa ruptura del orden constitucional ni a esa tentación de controlarlo todo para poder mantenerse en el poder. Con todo, el presidente desaprovechó el llamado bono democrático y el temor del propio PRI a este nuevo mundo de la alternancia que le era desconocido; ambas circunstancias le hubieran permitido al presidente, desde el marco constitucional, presionar más hábilmente para imponer su agenda de reformas. Quizás el error más sorprendente haya sido que en el camino el PAN perdiera a su aliado electoral, el Partido Verde Ecologista de México. El triunfo presidencial de Acción Nacional había sido posible gracias a la alianza con el PVEM; este partido, además, había ganado 3.4% de los diputados y 3.9% de los senadores. Juntos, estaban a 5.4% de la mayoría en la Cámara de Diputados. Sin embargo, en el primer informe de gobierno del presidente 159

Fox, el PVEM denunció a sus viejos aliados. La razón aparente era que no se hubieran integrado miembros del verde al gabinete. Se dice que esto ocurrió porque Fox no les tuvo confianza; sin embargo, la política consiste en pactar alianzas no sólo para ganar elecciones, sino para gobernar. Por negar un espacio en el gabinete, los panistas quedaron en mayores dificultades para hacer aprobar la agenda legislativa que necesitaban y perdieron a un aliado que ahora trabaja exitosamente del lado del PRI. A éste le ayudó a ganar la presidencia en 2012, tanto con las boletas marcadas exclusivamente en su emblema (1.91%), como con la mitad que le correspondió de las emitidas en favor de los dos partidos (que sumaron 7.36%), considerando que en este caso, para fines de contabilidad de qué partido obtuvo cuántos votos, el total se divide entre ambos. En general, faltó talento en los gobiernos del PAN. Hay razones históricas que lo explican, aunque es indefendible que, después de casi dos sexenios en el poder, este partido no haya formado cuadros más capacitados y con mayor vocación política. Dada la lógica del sistema político dominante hasta mediados de los años noventa, un joven talentoso con ambición de poder buscaba normalmente hacer carrera en el PRI, en los gobiernos locales o, cada vez con mayor ahínco, en la alta burocracia, pero considerándose priista. En las áreas menos técnicas quizá buscara ingresar al partido, pero en todos los casos era claro que el juego al que se metía implicaba acatar la disciplina del Revolucionario institucional. Además de poner en marcha las políticas públicas, la burocracia cumplía la función de ser una gran escuela política donde se preferían, sí, las capacidades técnicas, pero sobre todo la lealtad y la disciplina. A diferencia de otros sistemas políticos con partido dominante, en México la alta burocracia terminó por ser más importante que el partido: desde la elección de Luis Echeverría, fue la ruta para llegar a la 160

presidencia sin tener verdadera experiencia de partido ni haber ganado candidatura alguna. Curiosamente, cuando el PRI le impuso a Ernesto Zedillo la condición de que el siguiente candidato presidencial tenía que haber sido electo previamente, el escogido perdió la elección presidencial. La izquierda lograba abrevar de individuos deseosos de poder, más ilusos quizá, curtidos en la política universitaria o sindical, pero muy competentes en la lucha por ascender dentro de sus propias organizaciones. Desde la protesta social se podían ir escalando posiciones en los movimientos estudiantiles o sindicales. Ser cooptado era una interesante posibilidad para el futuro. El PAN, por su parte, se nutría más bien de jóvenes bien intencionados, dispuestos a dar una parte de su tiempo al partido, pero necesitados de hacerse de una carrera profesional o de negocios. Muchos no aspiraban realmente al poder, sino a cumplir lo que veían como una obligación ética. En general, no consideraban la política como trabajo de tiempo completo, sino como una suerte de pasatiempo. El grueso de los políticos con avidez y capacidad para el manejo del poder ingresaban al PRI y a la izquierda, no al PAN, donde muchos de sus cuadros combinaban su carrera política con los negocios de antaño, lo que en más de una ocasión ha llevado a una corrupción evidente. Muchos priistas tienen negocios, pero no suelen ser tan visibles; son más cautos, y rara vez hacen de ellos su actividad central. Se cuentan, por supuesto, excepciones de notables animales políticos en el PAN, como Diego Fernández de Cevallos y Carlos Castillo Peraza, pero ambos resultaron muy malos candidatos en contextos donde tenían un amplio margen para crecer, en parte quizá, sobre todo en el primer caso, porque no querían ganar. Además, Fernández de Cevallos nunca ocultó sus negocios ni la importancia que para éstos tenían sus vínculos con el gobierno. 161

Ya en el poder fue notable la falta de oficio e instinto político de muchos de los altos cuadros del PAN, así como su poca disciplina frente a las decisiones de su partido, que contrasta con la del PRI. La primera administración panista no supo usar los instrumentos que sí tenía, y muy pronto sus adversarios le perdieron el respeto. Quizá nada ejemplifica mejor la actitud de los gobiernos del PAN que lo ocurrido cuando al presidente Fox se le exigió hacer resolver el conflicto entre TV Azteca y Canal 40. La respuesta del mandatario fue memorable: “¿Y yo por qué?”28 El predominio de los gobiernos divididos parece estar asociado con las dificultades para que el Ejecutivo asuma el costo, en el corto plazo, de ciertas reformas legales, para luego abrevar de sus beneficios. Sin embargo, las reformas pendientes no se hicieron durante los años de gobierno unificado, por lo que la causalidad que asocia a un gobierno dividido con una menor capacidad de acción no es del todo clara: el margen de maniobra depende también de los objetivos, capacidad de liderazgo y bases políticas de quien gobierna. Históricamente, el gobierno dividido no ha afectado tanto la capacidad de impulsar una agenda de gobierno en Estados Unidos.29 Sin embargo, la creciente polarización en este país ha llevado a parálisis no tan distintas de las nuestras. Éstas son más sorprendentes aún dado que el presidente Obama llegó al poder con la mayoría en ambas cámaras. Sin embargo, en el Senado se requiere una supermayoría de 60 senadores para romper el bloqueo de la minoría, algo que sólo ha podido lograr en unas cuantas reformas, y no sin antes haberlas diluido. Con todo, existen diferencias importantes con México que parecen explicar por qué en nuestro país es mucho más probable y disfuncional el gobierno dividido. Hay cinco aspectos sobre la dificultad de reformar que vale la pena subrayar, y en los que nos detendremos a continuación: 162

1. 2. 3. 4. 5.

la impopularidad de las reformas pendientes; la consolidación del tripartidismo; la falta de reelección legislativa; las altas barreras de entrada para nuevos jugadores, y la dispersión del poder hacia las autoridades locales.

1. Las reformas pendientes no son populares. La crisis de 1994 erosionó seriamente la credibilidad del nuevo modelo económico que se puso en marcha desde el sexenio de Salinas de Gortari, y que implicó que la elección de 1994 no girara realmente en torno a un proyecto alternativo. El candidato del PAN, Diego Fernández de Cevallos, no podía ser crítico del modelo económico adoptado, pues había participado activamente en el diseño y la aplicación de muchas de las reformas impulsadas por Salinas. Cuauhtémoc Cárdenas, el candidato del PRD, que tan buen desempeño electoral había tenido en 1988 y quien fuera muy crítico de la política económica de Miguel de la Madrid (moderada en comparación con la de Salinas), no sólo quedó en un distante tercer lugar, sino que además mitigó su discurso durante la campaña. En octubre de 1994, a finales del sexenio de Salinas, una encuesta mostraba los siguientes resultados: 52.2% de los entrevistados estaban de acuerdo totalmente o en parte con la privatización, mientras que 38.2% estaban en contra y 9.6% no se pronunciaban ni a favor ni en contra.30 Después de la crisis de ese año, cuando el peso se devaluó de 3.34 (promedio anual de 1994) a 6.17 pesos por dólar (promedio anual de 1995); la economía se contrajo 6.2% (en 1994 la tasa de crecimiento del PIB fue de 4.4%),31 y la inflación saltó a 51.9% en 1995 (en 1994 había sido de 6.97%), la opinión pública cambió.32 Para abril de 1995, otra encuesta revelaba que el porcentaje de entrevistados a favor de la política de las privatizaciones había caído a 36.8%, mientras 163

55.9% manifestaban su desacuerdo con ella y sólo 7.2% declaraban no estar ni a favor ni en contra.33 Los legisladores que se oponen a las propuestas presidenciales de reforma fiscal, energética o laboral —las tres más visibles de los últimos años— han ganado el debate mediático. Estas reformas no son percibidas como favorables para los intereses de las mayorías, sino como parte de un siniestro plan para afectarlas. De acuerdo con la Serie Nacional de Parametría, 73% de sus encuestados consideran que el gobierno debe controlar la economía, mientras que 55% se oponen a la participación de capital privado en las industrias petrolera y eléctrica. Igualmente, una encuesta de Mitofsky muestra que más de la mitad de la población encuestada se opone a la inversión privada en energía.34 Probablemente un líder político capaz y comprometido con políticas de interés general pudiera convencer con información sobre la necesidad de alguna de estas reformas, pero después de Salinas nadie lo ha intentado realmente. Con todo, hay reformas que pueden ser populares, como la de telecomunicaciones y la de educación. Esto lo entendió el presidente Peña Nieto, que a meses de llegar al poder ya había hecho reformas constitucionales en ambos temas. Falta ver cómo se aterrizan. 2. El sistema electoral y la historia política de México han llevado a la consolidación de tres partidos grandes. A ésta se añade el surgimiento de algunos partidos más chicos, que casi siempre van con los grandes en coalición. Se trata, además, de partidos relativamente disciplinados, que por ello suelen votar en bloque. Esto es así tanto por cultura política como por el hecho de que, dada la no reelección, el futuro político de sus integrantes depende en alto grado de quedar en buenos términos con su 164

dirigencia. Los cambios de partido no suelen deberse a un desacuerdo sustantivo en alguna votación, sino que ocurren en el momento de elegir candidatos a puestos de elección popular, cuando el favorecido es otro y el perdedor, si tiene apoyo ciudadano, puede buscar mejor fortuna en otra parte. La configuración del tripartidismo mexicano complica la mecánica reformista. Cuando uno de los partidos grandes apoya al del presidente, suele ser acusado por el otro de “traidor”, dado que, de acuerdo con el punto 1, la agenda reformista es impopular. Desde el punto de vista del beneficio político, además, no tiene mucho sentido apoyarla. Cuando una reforma tiene el éxito que se espera, quienes cosechan la victoria son el presidente y su partido. La oposición al PAN estuvo en manos de dos partidos herederos de los principios ideológicos del nacionalismo revolucionario y de la práctica política de los gobiernos del PRI. En el caso del PRD, su rechazo a las reformas pendientes más importantes es casi automático, ya que se trata de un partido que nació oponiéndose a la agenda reformista de Salinas. La oposición del PRI, por su parte, fue más ambigua, pues el partido está dividido internamente entre dos corrientes: la más claramente modernizadora, proveniente de la alta burocracia tecnócrata de los últimos gobiernos priistas, y la que es heredera de las posiciones históricas de los cuadros tradicionales, quienes terminaron por dominar el partido una vez que éste perdió la presidencia en 2000. Además, la derrota presidencial de ese año fortaleció a los gobiernos estatales (donde, como veremos más adelante, dominan los priistas), así como a los grupos organizados, como los sindicatos. Aunque perdió la mayoría absoluta, el PRI conservó una presencia nada desdeñable en el Congreso, pues en 2009 recuperó, junto con su aliado el PVEM, la mayoría en la Cámara de Diputados. Dada la negativa del PRD a 165

negociar la agenda reformista del gobierno (tanto por razones ideológicas profundas como por las heridas no cicatrizadas de la coyuntura electoral de 2006), el PRI se ha constituido como el fiel de la balanza. Según señala un estudio del Banco Mundial, en la elección de 2006 más de 90% de los candidatos priistas a diputados provenían de los grupos mejor organizados dentro del partido, sobre todo sindicatos y organizaciones campesinas. Estos candidatos eran los mejor colocados en las listas de representación proporcional, por lo que no les afectó que el PRI ganara menos diputados de mayoría que nunca antes en su historia.35 Como la mayoría de sus legisladores provienen de los sectores corporativos del partido, el apoyo del PRI a las iniciativas de reforma está condicionado, naturalmente, a que no se vean afectados los privilegios de dichos sectores. Un partido en el centro del espectro, como es el PRI, tiene más posibilidades de enfrentar esta distribución de poder. Así lo hizo el presidente Salinas aliándose con el PAN para sacar buena parte de las reformas constitucionales que se aprobaron durante su administración. El presidente Peña Nieto, pudiendo seguir esta ruta, optó por una gran alianza con ambos partidos, el PAN y el PRD, el llamado Pacto por México, aprovechando las divisiones en el interior de ambos partidos así como la presencia de un jefe de gobierno del Distrito Federal, Miguel Ángel Mancera, que a pesar de su amplio triunfo electoral, el mayor en la historia de la ciudad con 63.56% de los votos, optó por no oponerse al presidente, como lo habían hecho sus antecesores. En el arranque de la nueva administración el Pacto por México fue una decisión política muy rentable. Le permitió al presidente Peña mandar la señal de que había llegado una generación de políticos más competentes. También le hizo posible arrancar con varias ambiciosas reformas, pero faltan las 166

más complicadas, en particular la energética, pues el PRD difícilmente aprobará una reforma ambiciosa en este sector. 3. No existe reelección consecutiva en el Poder Legislativo. Esto significa que el electorado no puede premiar ni castigar directamente los votos de sus representantes en este poder, es decir, no puede ejercer presión para que los legisladores de distintas fuerzas colaboren en el sentido deseado. Por tanto, lo que más importa a los legisladores es mantenerse en buenos términos con la dirigencia del partido, de la que dependerá su futuro político en mayor medida que de la evaluación ciudadana de su desempeño parlamentario. Con todo, el argumento de que la falta de reelección impide la aprobación de reformas presupone que el electorado esté a favor de las reformas pendientes. Y, volviendo una vez más al punto 1, ése no es el caso para la reforma fiscal, la energética ni la laboral. Pero, de todos modos, la reelección legislativa inmediata aumentaría las posibilidades de éxito de una nueva coalición reformista como la que se sugerirá al final de este libro. 4. Existen altas barreras de entrada para los nuevos jugadores. Los partidos políticos existentes gozan de muchas ventajas. Por un lado, está el monto del financiamiento público que reciben: muy elevado, comparado con lo que ocurre en otros países. Éste se encuentra definido en la Constitución, por lo que es muy difícil que cambie. Dichos recursos tienen además un sesgo histórico, pues 70% se reparte en función de los resultados de la última elección. Así, los partidos políticos tienen asegurada una elevada cantidad de dinero y, por ello, una gran posibilidad de ganar votos, sin importar demasiado su desempeño como gobierno. Cuando la opinión pública parece presionar por un cambio en la materia, los principales partidos simulan interés por disminuir el 167

“precio de la democracia”. Pero al carecer de presiones efectivas para ir más allá de esa simulación retórica, el statu quo se mantiene. Los partidos recibieron en 2009 más de 3 631 millones de pesos sólo en los procesos federales. En 2012 recibieron 5 142.5 millones de pesos, 1 680.5 millones para la campaña y 3 361.1 millones para sus actividades ordinarias.36 Además del financiamiento federal, los partidos también reciben recursos de los institutos electorales de los estados; en el Distrito Federal se les entregaron 506.08 millones de pesos en 2012, y en el Estado de México 750.89 millones más; es decir, nada más en estas dos entidades se asignaron 1 256.97 millones de pesos a los partidos, adicionales a los que recibieron del IFE.37 El financiamiento público a los partidos políticos existe prácticamente en todo el mundo; sin embargo, los montos que se asignan en México son considerablemente mayores que en otros países. Por ejemplo, mientras que aquí, para la elección de 2000, se asignó en el ámbito federal a los partidos políticos un monto superior a 350 millones de dólares, en Argentina, en 2003, los partidos reportaron gastos por sólo 5.1 millones de dólares, 4.2 de ellos vía financiamiento público; en Colombia, en 2002, se asignaron 70.5 millones de dólares para gasto de los partidos en las elecciones presidencial y legislativa, y en Perú, en 2001, los partidos reportaron gastos sólo por 5.1 millones de dólares. Así pues, se observa que el monto de recursos que los mexicanos transferimos a los partidos políticos es uno de los más altos, si no el más alto, de la región.38 En México, además, no se han permitido las candidaturas independientes, salvo en las elecciones locales de Yucatán. Recientemente se aprobó una reforma en la materia aún no debidamente reglamentada, que se discute en las conclusiones. Con todo, hasta las últimas elecciones federales, las de 2012, ha prevalecido el principio de que sólo se puede hacer política desde 168

los partidos políticos. Formar uno nuevo no es sencillo, además de que se tiene que competir con partidos que tienen muchos recursos financieros y cuentan con acceso garantizado a los medios de comunicación. Esas restricciones operan como una especie de elevado arancel que restringe el acceso al mercado político y limita la presión que el surgimiento de nuevas fuerzas podría ejercer sobre las existentes. A principios de 2011, después de la derrota del PRI en la elección del estado de Guerrero a manos de un prófugo del partido, hay sectores del Revolucionario institucional que quieren una nueva barrera de entrada: obligar a que un individuo tenga una militancia previa de 18 meses en su partido para poder ser candidato.39 La reforma electoral de 2007 aumentó aún más las barreras para hacer política a quienes no forman parte de algún partido político. En México un particular no puede anunciarse en los medios electrónicos con fines políticos por su cuenta, y los propios partidos quedaron imposibilitados de hacerlo directamente. El acceso a publicidad en radio y televisión es asignado por el IFE en función de los votos de la elección anterior, por lo que los partidos quedaron sin posibilidad de reacción oportuna durante las campañas. El dinero, según mucha información anecdótica, se está yendo ya no a comprar publicidad, sino a tener presencia en la televisión. Además, la propaganda política, según la propia Constitución, deberá “abstenerse de expresiones que denigren a las instituciones y a los propios partidos, o que calumnien a las personas”.40 O sea: no se vale criticar. Cito textualmente una sentencia del tribunal electoral: “La Constitución prohíbe a los partidos políticos y coaliciones el empleo de cualquier expresión que denigre, aun cuando sea a propósito de una opinión o información, y a pesar de que los calificativos pudieran encontrar apoyo en la literatura, la ciencia o la historia”.41 Resumiendo, 169

aun si la ciencia probara que un partido es responsable de algo, no se puede decir en público si esto implica un juicio denigratorio. Todo aquello que limite el flujo de información en una democracia limita la capacidad de la sociedad para decidir de manera informada y protege a los políticos corruptos o abusivos de que se conozcan sus excesos. Los gobiernos locales también han ido elevando las barreras de entrada. Sorprende en particular el caso del Distrito Federal, dado que la izquierda siempre ha pugnado por mayores espacios para los grupos más críticos. Pero no lo hace cuando la afecta: en diciembre de 2010 se reformó la ley electoral para dificultar la creación de nuevos partidos, con el objetivo explícito de bloquear a un grupo disidente del PRD que quería formar un partido propio.42 5. Nuestra transición democrática descentralizó el poder, pero éste no se fue hacia los ciudadanos, como se esperaba, sino hacia las autoridades locales. El partido del presidente durante los 12 años de administración federal panista fue minoritario en los gobiernos de los estados (véase la gráfica 5.3). En 2000 el PRI controlaba 20 de las 32 entidades federativas, y el PAN sólo seis. El poder y los recursos fiscales muy rápidamente se movieron hacia los estados. Durante esos 12 años los titulares de los gobiernos locales se convirtieron casi en señores feudales y mostraron una muy pobre rendición de cuentas. A lo largo de las presidencias panistas, el gobierno dividido dio un gran poder a los gobernadores, quienes ahora tienen más control sobre los legisladores federales de sus estados, sobre todo los diputados, que el presidente sobre los legisladores de su partido. Dado este nuevo equilibrio de poder, la oposición (a partir de 1997 el PAN y desde 2000 el PRI) ha aprobado el presupuesto del gobierno federal a cambio de grandes y crecientes recursos para estados y 170

municipios. Ahora los gobernadores tienen dinero como nunca, sobre el cual rinden cuentas muy pobres, cuando lo hacen (véanse las gráficas 5.4 y 5.5).

La inversión significativa de la tendencia a partir de las elecciones de 2000 no se ha revertido, e implica un nuevo equilibrio en el pacto federal con desventaja para el presidente.

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Aquí se muestra el crecimiento del gasto de acuerdo con su clasificación en ramos. Según lo establecido en la Ley de Coordinación Fiscal, el ramo 28 del gasto público se refiere a las participaciones de las entidades federativas, que son recursos que provienen de la delegación en el cobro de algunos impuestos de los estados hacia la Federación; incluyen la renta petrolera. El ramo 33, por su parte, consiste en aportaciones federales para los estados y municipios con el objetivo de descentralizar las responsabilidades y los recursos en asuntos de educación, salud y desarrollo regional. Los datos para 2013 corresponden a lo asignado en el Presupuesto de Egresos de la Federación.

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Aquí se miden los ingresos públicos de las entidades federativas en un periodo de siete años, expresados en miles de millones de pesos al valor de 2010. Como se puede ver, entre 2004 y 2011 el aumento de los ingresos propios de los estados ha sido casi nulo, en contraste con las aportaciones (ramo 33, como se explica en la gráfica anterior) y las participaciones federales (ramo 28). El rubro de “Otros ingresos” comprende financiamientos, ingresos por cuenta de terceros y otros más que no son especificados por el INEGI.

Los gobernadores han vivido en estos 12 años un paraíso: muchos recursos, poca rendición de cuentas y casi nula recaudación propia: ése es trabajo de la federación. A través de la Cámara de Diputados asignan una alta y creciente proporción de los recursos públicos, y mediante ambas cámaras pueden frenar cambios que los afecten, sobre todo en materia fiscal y de rendición de cuentas, pues no tienen el menor interés en modificar sus nulas responsabilidades tributarias ni la pobre 173

fiscalización del gasto. En el proyecto de presupuesto de egresos y en iniciativas posteriores para que sea un apartado permanente del presupuesto, el Ejecutivo federal ha buscado imponer candados al gasto que se va a las entidades, como suspender recursos federales cuando éstas no paguen sus deudas con el fisco o cuando desvíen recursos —así como reportar cuántos maestros tienen comisionados en tareas no educativas, pero con sueldo, como veremos en el capítulo 9—. Pero luego ha ocurrido que la Cámara de Diputados retira o suaviza dichas iniciativas, o simplemente las entidades no cumplen con sus obligaciones y no hay sanciones efectivas para enfrentarlo. No satisfechos con un notable crecimiento en las participaciones, las entidades han optado por endeudarse, dejando las participaciones futuras como garantía y gastando en su gestión lo que les correspondería gastar a administraciones futuras. Para marzo de 2013 la deuda total de los estados ya equivalía a 81.5% de las participaciones de este año.43 No es una trayectoria sostenible, pero si ya los han rescatado en el pasado, tras la crisis de 1994, debe de haber la expectativa de que suceda nuevamente. Los gobiernos locales defienden con vigor la soberanía de su entidad, pero en general no se hacen responsables de los problemas de inseguridad que enfrentan ni de la protección civil, por ejemplo, cuando se desborda un río: eso siempre es problema de la federación, a la que se llama en auxilio, para luego criticar su desempeño. Tampoco han tenido mayor interés en impulsar reformas que estimulen el crecimiento. Les queda muy lejos la responsabilidad, pues ésta implica enfrentar a grupos poderosos; los más modernizadores esperan aumentar el crecimiento en sus estados a través de un gasto público cada vez mayor. 174

La combinación de la abundancia de recursos y la escasez de rendición de cuentas lleva a producir mucha obra vistosa, y ha permitido a varios gobernadores tejer redes de clientelismo para gobernar y, durante las elecciones, promover a su candidato. En las entidades donde un solo partido lo controla todo (en general, el PRI), ya sea porque el partido del gobernador tiene la mayoría en el Congreso local o porque logra hacerse de suficientes legisladores de oposición si lo necesita (algo que se ha visto en estados donde el partido del gobernador no tiene mayoría), ni los medios locales, ni las instituciones electorales ni las agencias encargadas del control del gasto pueden ponerle límites. En muchos casos estas agencias están bajo la rienda directa de los gobernadores. El control absoluto de éstos en algunos estados no parece haber llevado a un bienestar creciente para su población o a menor inseguridad: han sido simplemente muy buenos para forjar alianzas y ganar elecciones. La tensión entre los gobiernos estatales y el Congreso, que llevaban la carga de las responsabilidades formales, por un lado, y un Ejecutivo con el poder real, por el otro, permitía en el antiguo régimen, como lo ha señalado Mauricio Merino, hacer responsables a gobernadores y a legisladores de las decisiones incómodas. Sin embargo, cuando con la transición democrática el presidente perdió la hegemonía, la responsabilidad sin poder de los gobiernos locales y del Legislativo federal se volvió poder sin responsabilidad, dado que la inercia de décadas de presidencialismo sigue asignándosela toda a éste, aunque ya no tenga el poder de antes. Esta dispersión de poder, aunada a la confusión sobre quién es responsable, ha sido, para quienes gozan de un privilegio, el entorno ideal para defenderlo, como se verá en los capítulos siguientes. Con el triunfo del PRI en las elecciones presidenciales de 2012, vuelve a tener el partido del presidente la mayoría de las 175

gubernaturas. Está por verse cómo logra el presidente Peña empezar a limitar los excesos en los gobiernos de los estados. Un tema pendiente es la impunidad total entre los ex mandatarios locales. Se sabe de sus excesos, pero no suele pasar nada.

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Las autoridades de sus entidades raras veces se atreven a llamarlos a rendir cuentas, y las federales no tienen la jurisdicción para hacerlo o han preferido no involucrarse. Durante los 12 años de gobiernos del PAN sólo dos ex gobernadores terminaron en la cárcel: Pablo Salazar, en Chiapas, y Narciso Agúndez Montaño, en Baja California Sur, y en los dos casos fueron asuntos locales. En los pocos meses de la administración del presidente Peña Nieto se ve un cambio, sobre 177

todo por la intervención de las autoridades federales en el caso del ex gobernador de Tabasco, Andrés Granier. Pero aún es pronto para saber si se va a tener la voluntad política y los instrumentos legales para lograr un cambio de verdad en esta materia. Mucho dependerá de algunas de las reformas pendientes que se discuten en el último capítulo.

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Por qué no competimos

México está siendo rehén de sus cárteles. No me refiero a los cárteles de la droga. Los cárteles que están frenando a México son empresas privadas, sindicatos, agrupaciones políticas, universidades, medios de comunicación y gremios profesionales que limitan la competencia dentro de sus respectivos sectores. México está lleno de cárteles con privilegios y poderes de veto que inhiben la capacidad de la nación para hacer los cambios que el país necesita para avanzar. MOISÉS NAÍM1

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UN PAÍS DE MONOPOLIOS En una economía basada en el peso político de sus actores, el ingreso no depende fundamentalmente de la productividad y el valor agregado que se generen mediante una decisión libre del mercado sobre comprar el bien o servicio, ni de la posibilidad de que cualquiera participe en ese mercado. Importa más la capacidad de maniobra política, ya se trate de un empresario que evita la regulación de su sector, un trabajador sindicalizado al servicio del gobierno que presiona por recibir más salario a cambio de menos trabajo, un administrador de empresa pública que no rinde cuentas o un político en la perenne lucha presupuestal por recursos fiscales que no se asignan en función de su rentabilidad social, sino de la capacidad de pataleo de los beneficiarios. En México, una parte importante de nuestro talento como individuos no suele usarse para inventar un proceso o un producto, cosas que crean más riqueza, o simplemente para trabajar con mayor esfuerzo en una actividad productiva; por el contrario, suele canalizarse a áreas donde la riqueza se distribuye: así, se forman abogados para ganar amparos fiscales y analistas que explican cómo tener una ganancia financiera. Muchas personas con espíritu empresarial emigran a la vida pública para desplegar ahí sus capacidades: no para crear riqueza, sino para hacerse de ella. Otros se van al crimen organizado, donde para ser un capo exitoso se requieren mucha visión y arrojo. La mayoría de los líderes sindicales del sector público son notables empresarios, pero su talento se ha dirigido a 180

arrancarle recursos al gobierno y a proteger a sus trabajadores aunque no hagan gran cosa, no a forjar riqueza. En general, se puede decir que existen incentivos para estar en sectores con poca competencia de los mercados mundiales, es decir, en aquellos de los llamados bienes no comerciales que no podemos importar. Esto termina por imponer un alto costo a los empresarios que, al estar en sectores donde sí se puede importar, tienen que competir, pero que no pueden hacerlo bien debido a todos los productos y servicios que forzosamente deben comprar a altos precios en el mercado mexicano. En un país erigido a partir de privilegios y poca competencia, muchas de las oportunidades se encuentran en el mercado de la distribución de rentas. En él no se compite con los extranjeros, quienes tienen sus propios inventos y productos, y nos dejan a nosotros el mercado de la extracción de rentas locales, que requiere información y contactos locales. En los países donde hay una economía abierta a la competencia, por el contrario, las tasas de utilidad tienden a ser bajas y más o menos similares en todos los sectores. Sin innovación, es prácticamente imposible rebasar la rentabilidad promedio de la economía. Es en la búsqueda de “monopolios temporales”, producto de algún tipo de innovación, donde se encuentran las inversiones de más alta rentabilidad. Con miras a proteger la tan valuada innovación se busca algún tipo de protección legal que pueda garantizar que las ganancias obtenidas de ésta sean exclusivas, al menos por un tiempo, a través de una patente.2 Contar con una patente llega a ser tan lucrativo que, una vez logrado un invento exitoso, una parte del esfuerzo se puede dirigir a tratar de extender la protección del mismo, ya sea mediante cambios marginales que permitan hablar de un nuevo producto (y por tanto una nueva patente) o mediante la 181

extensión de los años de protección a un invento. No es evidente cuál sea el tiempo óptimo para proteger un invento, pero los cambios recientes en muchos países para extenderlos por plazos más largos van en contra de la competencia. Esto es particularmente sensible en la industria farmacéutica, donde las patentes, al elevar los precios de venta de las medicinas, pueden dejarlas fuera del alcance de los más pobres. Incluso hay quienes sostienen que no se requiere ninguna protección jurídica para estimular inventos: el mero hecho de llegar antes que otros da una ventaja. La literatura académica reciente muestra que probablemente hemos exagerado en la valoración de las patentes como forma de estimular la inventiva, ya que fácilmente se vuelve un arreglo para extraer una renta más.3 En un mercado global, donde el primero que tiene éxito en una tecnología puede dominar por tiempo largo, las patentes permiten rápidas fortunas que hubieran sido inimaginables hace unos años. Al patentar sus sistemas operativos para computadoras personales, por ejemplo, Microsoft logró extraer una renta a millones de consumidores que compraban en cientos de dólares programas cuyo costo marginal de producción era de unos cuantos. Al controlar esos sistemas operativos (primero msdos y luego las sucesivas versiones de Windows) por un tiempo pudo desarmar a quienes inventaban nuevas aplicaciones, como Netscape Navigator, el primer explorador de internet eficiente; éste muy pronto fue desplazado por Internet Explorer, que venía empaquetado con el sistema operativo dominante en el mundo de la computación, Windows. Limitar el poder de estas empresas es tarea que ya hacen las agencias antimonopolios de la Unión Europea y Corea del Sur. La dominancia en estos mercados se puede lograr regalando el servicio, pero obteniendo a cambio información sobre los consumidores y sus hábitos, que se vende para diseñar y lanzar 182

publicidad focalizada; es el modelo que emplea Google, que se ha vuelto el nuevo actor dominante en el sector. Si bien podemos hallar economías donde las mayores utilidades se encuentran en el desarrollo de nuevos productos, esto no significa que no haya rentas para repartir desde el gobierno. Las hay, y muy jugosas. Se cuenta con un mercado político para alcanzarlas aun en los países más abiertos y competitivos. Sin embargo, es mucho más rentable buscar una nueva forma de hacer negocios o un nuevo producto o servicio, y ahí se van muchos de los talentos. De las 400 principales fortunas de Estados Unidos según la revista Forbes, 276 fueron creadas de cero, es decir, no son fortunas heredadas, sino resultado de la creatividad y el trabajo de sus fundadores.4 La búsqueda de nuevas formas de generar valor a través de un invento no sólo lleva al empresario exitoso a tener grandes utilidades: también incrementa la productividad en el uso tanto del capital invertido como del trabajo contratado, es decir, se logra generar más riqueza con el mismo esfuerzo. En los inventos está la base de la Revolución industrial, o, si se quiere poner en términos marxistas, el desarrollo de las fuerzas productivas es el motor de la historia. No hay estímulos a la inventiva cuando las rentas se pueden adquirir o incrementar en el mercado político mediante la distribución discrecional de recursos y privilegios. Éste es nuestro caso, sobre todo en lo que concierne a la capacidad de proteger o ganar gracias al apoyo del gobierno. Para estimular la inversión en investigación y desarrollo ayuda contar con cierto grado de competencia, aunque en algunos casos se pueda estimular la inversión productiva con protección selectiva, como lo hizo a principios de la década de los setenta, con mucho éxito, Corea del Sur. México no inventó casi nada durante el “desarrollo estabilizador”, pero sí logró un crecimiento importante en la productividad gracias a una 183

industrialización basada en la protección de lo producido en México y en la importación de casi todas las tecnologías empleadas. Sin embargo, es fácil terminar atrapado en las ineficiencias y los beneficios que genera dicho modelo de distribución de beneficios desde el centro, como sucedió en el llamado milagro mexicano, cuya lógica se explicó en el capítulo 4. Los principales beneficiarios de las políticas proteccionistas fueron los industriales y los sindicatos. Cuando estos actores adquirieron mucho poder por el propio éxito del crecimiento de dichas industrias protegidas, el cambio se volvió muy difícil, y el propósito original, promover el desarrollo, terminó abandonado por quienes inicialmente impulsaron el cambio en esa dirección. En algún sentido, seguimos atrapados en la lógica de una economía basada en todo tipo de protección. En Corea del Sur esto pesó menos durante sus años de mercado protegido, ya que los ganadores de algún tipo de protección o apoyo tenían que exportar y se fueron disciplinando a través de la competencia externa. Además, el consumidor coreano tenía fuertes restricciones. Por ejemplo, no podía viajar al exterior ni invertir financieramente fuera del país. Su consumo estaba limitado y, aunque el rendimiento de sus ahorros era bajo, no tenía opción; esto llevó a altas tasas de ahorro que permitieron, a su vez, contar con altas tasas de inversión. Algo similar al caso coreano, pero en una escala mucho mayor, está ocurriendo en China, donde se combina cierta protección y control desde el gobierno en áreas clave junto con competencia externa e interna. En China hay, por ejemplo, restricciones a que los particulares tengan empresas petroleras, pero a las empresas petroleras del Estado las ponen a competir; además, cotizan en bolsa y se pueden aliar con empresas extranjeras cuando así conviene a sus intereses. 184

En el proceso de desarrollo de un sector existen varias razones naturales por las cuales pueden surgir actores dominantes o incluso monopólicos, como la generación de economías de escala, es decir, de costos bajos dado un mayor volumen producido o vendido, así como por la ventaja que da ser el primero en inventar algo revolucionario. La tarea de la autoridad es evitar que los actores dominantes impongan condiciones de precio y acceso que vayan en contra de la competencia y, por tanto, del consumidor. Para ello se requieren agencias reguladoras fuertes. No se logra esto con una regla fija de qué tamaño del mercado pueden tener, sino vigilando que no sigan prácticas que pongan barreras de entrada a terceros ni tengan las condiciones para fijar precios altos. Según Manuel Molano, del Instituto Mexicano para la Competitividad, en los sectores donde hay más competencia el margen de utilidad tiende a ser menor, pero la productividad crece más que en aquellos donde hay poca competencia.5 Otros estudios no han mostrado con claridad esa relación, quizá porque los actores que hoy tienen posiciones dominantes en sus mercados pueden encontrarse en esa situación como resultado del crecimiento de su productividad en el pasado.6 En las manufacturas ha habido mayor presión para incrementar la productividad; por eso en los estudios que miden la competitividad de nuestra industria manufacturera nos encontramos en los primeros lugares en muchos sectores, sobre todo los más abiertos a la competencia,7 no así en los que se mide la competitividad de la economía en su conjunto. Por lo mismo, en los últimos años hemos ganado mercado en Estados Unidos justamente en diversos sectores industriales. En otros países hay pruebas claras de las ventajas que acarrea para la productividad el contar con mayor competencia. Por ejemplo, los sectores de la economía japonesa que son 185

competitivos internacionalmente son los que tuvieron más competencia interna.8 Otro estudio sobre Japón muestra que en los sectores donde existe competencia la productividad es superior a la de Estados Unidos, como en la producción de acero, partes automotrices y automóviles. Donde hay baja competencia la productividad es significativamente menor que la de nuestro vecino del norte, como en los sectores de procesamiento de alimentos y construcción de casas.9 Detrás del éxito de Taiwán y Corea del Sur está un modelo que otorgaba protección y subsidios internos a cambio de competencia en el exterior.10 El caso más exitoso de una estrategia a favor de la competencia es el de Australia: una vez que bajó sus barreras de entrada y fortaleció a la autoridad reguladora, el crecimiento, que había sido inferior al promedio de la OCDE, logró superarlo por un margen bastante amplio.11 Los empresarios mexicanos en general han tenido pocos incentivos para promover la investigación e innovar. En vez de buscar “monopolios temporales” a través de la innovación, es más probable que procuren proteger sus privilegios en el mercado político y legal. Estos privilegios se sostienen debido a que en la mayoría de los sectores económicos mexicanos dominan unas cuantas empresas, y la autoridad que regula la competencia tiene pocos recursos para enfrentarlas. Hablaremos de ello con mayor detalle en el capítulo 8. En México, el gasto total (público y privado) en investigación y desarrollo de nuevas tecnologías es bajo, y los recursos provienen, casi por completo, del erario. En 2009 se asignaba solamente 0.43% del PIB, el índice más bajo de la OCDE y menor que el de países importantes que no son miembros de ese organismo, como China y Singapur, los cuales invierten en ello 1.75 y 2.09%, respectivamente. En contraste, en 1995 China le 186

dedicaba 0.57% de su mucho más pequeño PIB de entonces.12 Nuestro gasto privado en investigación y desarrollo corresponde apenas a 0.17% del PIB, el más bajo entre los países de la OCDE. El financiamiento de la industria privada representa menos de la mitad de lo que México gasta en investigación, 39.06% del total, mientras que el promedio de los integrantes de la OCDE es de 60.2%.13 Probablemente esto se explique porque en México un monopolio basado en el privilegio de no tener competencia y defendido con abogados y cabilderos es más barato y duradero que uno basado en la innovación, que puede volverse obsoleto pronto si alguien más es capaz de lograr un mejor invento. Sirva como ejemplo extremo el sector de telecomunicaciones, uno de los más dinámicos y del que nos ocuparemos con más detalle en las páginas siguientes. En México dos compañías: Telmex y Telcel, ambas del mismo dueño, Carlos Slim, y fusionadas en una sola empresa en 2010, cuentan con una participación predominante en el mercado nacional. Además, compiten bien internacionalmente: América Móvil, la dueña de Telcel, fue en 2012 la cuarta empresa de telecomunicación móvil más grande del mundo.14 Sin embargo, entre 1999 y 2008 México sólo registró nueve innovaciones en el sector de telecomunicaciones en la Oficina Europea de Patentes. Dentro de la OCDE, sólo Eslovaquia y la República Checa están por debajo de nosotros, a diferencia de países que registraron más, como la india, israel, España, Rusia y Sudáfrica.15 Hasta 2012, no se encuentran datos de Telmex ni de América Móvil en el registro de patentes de Estados Unidos en el ramo de comunicaciones telefónicas.16 Tampoco se tiene información de cuánto gastan en investigación y desarrollo, lo cual sorprende, pues las grandes empresas suelen presumirlo. Es razonable suponer que gastan 187

más en abogados y cabilderos. No sólo las empresas privadas parecen carecer de incentivos para inventar: nuestras universidades tampoco lo hacen. La UNAM, la universidad mexicana mejor colocada en las clasificaciones mundiales, la que más artículos académicos publica según sus propios números, registró en 2011 sólo 149 patentes y 163 solicitudes. De toda su producción científica, con un presupuesto de investigación superior a los 8 478 millones de pesos de un presupuesto total de más de 33 719 millones, en 2011 generó pocas ideas con potencial para ser comercializadas. En ese año, el Instituto Tecnológico de Monterrey se ubicó en la tercera posición nacional con 17 patentes; el total de nuestras universidades fue de 996.17 En contraste, las universidades chinas tramitaron en 2008 casi 38 000 patentes; sólo la Universidad de Zhejiang, 2 253. Una universidad de Estados Unidos en promedio tramita 5 000 patentes al año.18 En suma, en nuestro país no hay incentivos para patentar: no se premia y no es prestigioso. El dinero y el poder en México, aun para una universidad pública, se encuentran más en la capacidad de promoverse políticamente que en las ideas útiles que generan. Esto lo han hecho con gran éxito los últimos dos rectores de la UNAM, que gracias a la descentralización del poder que vino con la democracia entendieron que podían presionar para obtener más presupuesto directamente ante la Cámara de Diputados. De 2000 a 2013 el presupuesto de la UNAM creció, en términos reales, 99.6 por ciento.19 Las reformas liberalizadoras iniciadas por Miguel de la Madrid afectaron al sector industrial, que debió aprender a competir, pero la apertura hacia fuera fue mucho mayor que en la economía nacional. En muchas áreas sigue dominando un puñado de empresas. Las regulaciones gubernamentales generan barreras de entrada altas. México sigue siendo uno de los “países 188

relativamente restringidos” dentro de la OCDE: según un índice de cargas administrativas para la creación de empresas, que mide lo restrictivo de la regulación del mercado de los 27 países del organismo, México tiene el primer lugar como el régimen más restrictivo, seguido de Chile y Polonia.20 Los monopolios y oligopolios extraen rentas a los consumidores, es decir, venden los bienes y servicios que producen a un precio mayor que el que tendrían en un mercado competitivo, además de llevar a una asignación ineficiente de los recursos del país. Lo anterior reduce el bienestar del consumidor y encarece la producción en México, dado que las empresas también son consumidoras. Las empresas dominantes venden caro porque pueden: no tienen que competir en precio ni en calidad para poder vender, y el consumidor no tiene opciones. Hay pruebas de que esto representa pérdidas para el bienestar social de los consumidores. En el caso de la contratación de servicios, el costo es mayor para los estratos con más recursos, pues son los que más los utilizan. En cuanto a los bienes de consumo, quienes más pierden en términos relativos son los estratos más pobres y los estados más atrasados.21 Según Moisés Naím, cada familia mexicana transfiere 75 000 pesos anuales en promedio a monopolios, y los más pobres pagan 40% más que los sectores con más recursos por algunos servicios básicos, como telefonía.22 El ingreso promedio anual por hogar, según la Encuesta Nacional de ingresos y Gastos de los Hogares (ENIGH) 2010, es de 140 019 pesos anuales. Se pueden citar muchos ejemplos de esta capacidad de nuestros agentes dominantes para imponernos precios altos. Según cálculos de 2008, existen unas cuantas empresas dominantes en bienes donde se concentran las compras de los más pobres, como son la tortilla y demás productos de maíz (dos empresas dominan 93% de la producción de harina de maíz), la 189

leche y sus derivados (dos o tres empresas concentran 80% de cada mercado), refrescos, agua y jugos (Coca-Cola tiene 73% del mercado de los primeros), el pan empaquetado (Bimbo controla 40% del mercado y Gruma 41% en la harina de trigo), los productos para cuidado personal y del hogar (tres y cuatro empresas, respectivamente, tienen 70% de cada segmento), la telefonía y los servicios de internet (Telmex y Telcel concentran entre 75 y 90%), la cerveza (dos empresas controlan prácticamente todo el mercado) y el transporte al extranjero (una o dos empresas dominan cada ruta). Estos productos concentran 42% de la canasta de consumo del 10% más pobre de la población, frente a 21.4% del 10% más rico. Si hubiera competencia en los mercados de tortilla de maíz, refrescos, jugos y agua, cerveza, medicamentos, leche, carnes procesadas, pollo y huevo, el ingreso de un consumidor mexicano del 10% más pobre sería más de 6% mayor, dado el menor precio que tendrían estos productos.23 Ya que las ganancias de estas empresas dominantes se concentran en 67% de la población que está en el 10% más rico (y, dentro de ésta, en el 1% más rico), estas empresas dominantes que venden caro y generan altas utilidades por arriba de su pares en otros mercados vuelven mucho más desigual a nuestro país.24 Según datos de 2009, las medicinas son más caras en México que en promedio en los países de la OCDE, pues “mientras que el nivel de precios general de la economía representa 70% del promedio de la OCDE, los precios de los medicamentos en específico representan 106%”. Los genéricos están más o menos alineados con los precios generales de la economía, no así las medicinas de patente, que “explican gran parte de la diferencia entre el nivel de precios de los medicamentos y el nivel de precios de la economía”.25 La conclusión parece obvia: hacen falta más genéricos. Pero desde hace por lo menos 20 años los esfuerzos para que las recetas se redacten con el componente y no con el 190

producto de patente han fracasado. En Estados Unidos hay menos barreras de entrada: la farmacia puede sugerir un bioequivalente, salvo cuando el médico lo prohíba expresamente. En México, las farmacias tienen prohibido sugerir su uso. El peso de las farmacéuticas, donde se encuentra el grueso del sobreprecio según ciertos estudios, ha logrado dificultar la entrada de genéricos y prolongar la vigencia de las patentes.26 “Los precios de los productos con patente vigente equivalen a 2.3, 5.7 y 13.8 veces los precios de los productos con patente vencida, genéricos de marca y sin marca, respectivamente.”27 Los genéricos también son caros en comparación con Estados Unidos, incluso más que los de patente, debido a su baja penetración, sobre todo de los genéricos sin marca, que representan 16.9% de los medicamentos sin patente, frente a 66.5% en Estados Unidos.28 Podemos hallar muchas otras restricciones, pero señalo una reveladora: aunque la ley dice explícitamente que las patentes no pueden durar más de 20 años, mediante distintas estrategias, incluida la judicial, los fabricantes logran extenderlas por algunos años más, con lo cual logran mantener sus precios altos: 13% de las patentes están activas gracias a un mandato judicial.29 Otro mercado controlado por unos cuantos es el del autotransporte. Si bien se ha buscado liberalizar el sector, en la práctica siguen dominando unas cuantas empresas y en muchas rutas una sola, que a veces se presenta como si fueran dos, siendo su dueño el mismo. Cuando entra un nuevo competidor a una ruta, los demás bajan el precio hasta lograr reventarlo. La Cofeco ha concluido que en la mayoría de las rutas interestatales hay pocos competidores, con lo cual, por ejemplo, el precio en primera clase es hasta 10% más elevado de lo que debería ser. La razón de la baja competencia es la existencia de diversas barreras 191

de entrada, incluida “la discrecionalidad de las autoridades locales y federales al otorgar los permisos y autorizaciones correspondientes”. Finalmente, “esta estructura de mercado trae consigo el riesgo permanente de que los operadores establecidos lleguen a acuerdos colusivos con el fin de incrementar los precios o limitar la oferta”.30 El impuesto a la televisión de paga que entró en vigor en 2010, por lo menos en la Ciudad de México, fue transferido “completito y copeteado” al consumidor por las dos empresas dominantes, que son del mismo dueño.31 igualmente sucedió en todo el país con los impuestos a la cerveza y al tabaco. Dada la presencia de actores dominantes en tantos sectores, a pesar de la profunda recesión de 2009, tuvimos una mayor inflación que Estados Unidos en ese año.32 En un país con fuerte competencia, una caída en la demanda dificulta subir los precios, e incluso obliga a bajarlos. Una mayor competencia, por los precios más bajos que induce en los bienes y servicios, puede ser más importante para el ciudadano que un aumento en sus ingresos. No es nada fácil romper estos monopolios u oligopolios. El cuasi monopolio del pan de caja y similares es tan fuerte que ni un empresario dominante en su mercado lo pudo quebrar. El principal fabricante de harina de maíz, Roberto González Barrera, de Gruma, decidió en 1998 competir contra el Grupo Bimbo en el mercado de pan de caja. Era una forma de presionar a su rival, que a su vez estaba compitiendo con él en un mercado donde confluyen harineros y tortilleros: el de las tortillas de harina. González Barrera lanzó en su ciudad natal, Monterrey, la marca Breddy. Tras lograr alrededor de 20% del mercado local hacia junio de 2000, Gruma intentó un año después llevar su marca de pan al centro del país, sobre todo a la Ciudad de México, el Estado de México y Puebla. Sin embargo, esta nueva expansión resultó un fracaso, en parte por el trabajo de Bimbo 192

para impedir la distribución de la competencia, y en sólo cinco meses González Barrera terminó por vender muchos de los activos para la producción de este pan en 70 millones de dólares… a Bimbo.33 Un ejemplo más: dos empresas dominan el mercado de la televisión abierta, Televisa y TV Azteca. La primera es por mucho la más fuerte; tenía todo el sector para ella antes de la privatización de TV Azteca. Su canal 2 es el más visto;34 su canal 5 tiene un rating decente, pero es más rentable para la empresa mostrar una programación mala en sus otros dos canales, el 4 y el 9, que mejorarlos y ponerlos a competir con el canal 2, por lo que Televisa tiene congeladas realmente dos frecuencias: el chiste es que no se las den a alguien más. En el momento que se habló de licitar una tercera cadena, en la que participarían General Electric a través de Telemundo y Grupo Xtra (propiedad de Isaac Saba Raffoul, dueño de la distribuidora de medicinas Casa Saba), Televisa inició una campaña de desprestigio contra Casa Saba por sus supuestas malas prácticas en las ventas de medicina. Las críticas tenían algo de razón: Casa Saba es dominante en su mercado y se comporta como toda empresa dominante que exprime al consumidor; pero la preocupación de Televisa no eran los consumidores de medicinas, sino sacarse de encima una potencial competencia en el mercado central de la televisión abierta. La industria de la televisión es particularmente importante en la creación de un régimen democrático que vaya más allá del mero voto. Una democracia requiere medios de comunicación eficaces en promover información confiable y estimular un debate acerca de los dilemas que el país tiene enfrente. La lógica de promoción de intereses empresariales y políticos desde muchos de nuestros medios, y la ideologización y falta de precisión de otros tantos, vuelve mucho menos rico nuestro 193

debate y deja a nuestra sociedad mucho menos informada sobre los verdaderos problemas del país. En realidad, no hay debate: dominan el “infomercial”, la cobertura noticiosa pagada y los spots. El costo de ello no es sólo el fiscal (por lo que cuesta andar usando el tiempo obligatorio en spots, más la publicidad comprada por todas las entidades públicas), sino la falta de una cultura democrática deliberativa. Existen programas de debate, pero en general se transmiten en horarios nocturnos, pues no han logrado atraer a un público más amplio, seguramente por falta de creatividad por parte de quienes participamos en ellos. Las democracias deberían partir del debate en torno a políticas concretas. Poner en la mesa quién gana con qué política. Al no tener esto más o menos claro, la política se transforma en general en el debate de personalidades sin ideas, pero bien maquilladas. El problema no es sólo de México, pero acá probablemente lo tenemos exacerbado.

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EL SECTOR DE LAS TELECOMUNICACIONES Un caso notable por su impacto en toda la economía es el de las telecomunicaciones. Se trata de un sector utilizado cada vez más en todo tipo de transacciones y que crece más que el resto de la economía, ya que el continuo cambio tecnológico lleva a la creación de nuevos servicios con gran rapidez. En México, como ocurre con tantos otros sectores, es un mercado muy concentrado. Una empresa de telefonía fija, Telmex, en 2011 controlaba 73% del mercado.35 Esto quiere decir que en el mercado de telefonía fija hay un actor claramente dominante. En telefonía móvil la concentración, medida en número de suscriptores, también es alta (70.9%), aunque en ingreso es un poco menor, como se muestra en la gráfica 6.1. La fijación de una tarifa alta es el comportamiento racional de una compañía con poder de mercado y fuerza política para enfrentar a los reguladores. Sin embargo, es difícil comparar tarifas. Depende, en primera instancia, de la canasta de servicios que se ofrezca en cada país. Comparaciones elaboradas por la OCDE muestran que, en telefonía fija, México tiene una de las tarifas más altas dentro del grupo de los países estudiados,36 como se ve en las gráficas 6.2 a y 6.2 b. En telefonía celular, México también está a media tabla. El servicio es más caro que en algunos países desarrollados y cuesta notablemente más que en otros países en desarrollo, como se ve en la gráfica 6.3. Se han planteado muchas críticas a estos estudios comparados. Una de ellas es que no tienen en cuenta los servicios “prepagados”, los cuales subsidian a los más pobres, que tienen 195

acceso a llamadas entrantes casi gratuitas: basta comprar el teléfono (que en algunos casos incluso se obtiene sin costo) y contratar el servicio; la línea se puede mantener activa mientras esté recibiendo llamadas.37 El ejercicio de comparación, sin embargo, trata de ver otra cosa: cuánto se paga por llamadas de salida. En ese rubro, los más pobres tienen costos por minuto muy elevados.

Los datos de esta gráfica están expresados como porcentaje del total del mercado. Los que corresponden a 2010 se refieren sólo a los primeros dos trimestres. Cabe destacar que, aunque Nextel sólo tiene 3.7% del total de suscriptores, es la empresa de telefonía móvil que gana más por suscriptor, por lo que tiene más de 12% de los ingresos del mercado.

La segunda crítica, y la más relevante para esta discusión, es que los estudios comparativos utilizan “dólares poder de compra” (PPP, por sus siglas en inglés); esto quiere decir que el valor de la moneda se calcula en función de lo que puede comprar, 196

comparando servicios que no se pueden exportar (como es el caso de un corte de pelo o un viaje en taxi), y no a partir del valor de mercado del tipo de cambio. La razón de usar este indicador es evitar que las fluctuaciones cambiarias distorsionen el ejercicio de comparación; por ejemplo, la devaluación del peso ocurrida a finales de 2008, cuando nuestra moneda pasó de 10 pesos por dólar, en agosto, a 13.80 pesos por dólar, en diciembre, volvió a México, en dólares de mercado, muy barato, pero sin que hubiera cambiado en nada la estructura del mercado. Sin embargo, es verdad que la metodología de comparación “castiga” a los países en desarrollo, que suelen tener un dólar PPP más fuerte que el de mercado, dado que hay servicios intensivos en mano de obra mucho más baratos que en las economías desarrolladas. Ahora bien, como no castiga a los otros países en desarrollo, no es controvertido usarla cuando se compara a México con otros países en desarrollo; al hacerlo, como se observa en las gráficas anteriores, México es de los más caros.

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Comparación de las tarifas de telefonía fija para residencias y para pequeñas y medianas empresas en los 34 países de la OCDE. Los datos son para 2012 y, como se explica más adelante en el texto, están expresados en dólares con poder de paridad de compra (PPP).

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Los precios se expresan, nuevamente, en dólares con poder de paridad de compra (PPP).

Cuando se pasan los datos de la gráfica anterior a dólares de mercado, como se ve en la gráfica 6.4, México es más barato que la mayoría de los países desarrollados, aunque es similar a otros de este grupo y más caro que varios países en vías de desarrollo. Por otra parte, estudios hechos a partir de metodologías distintas de la usada por la OCDE muestran que tenemos el cuarto servicio más caro en América Latina (como se aprecia en la gráfica 6.5), lo cual es significativo si consideramos que la nuestra es una de las regiones más caras en este sector. Telmex y Telcel argumentan que la comparación relevante es la que se realiza en dólares corrientes, ya que sus principales costos, los de los equipos que utilizan, están en dólares de mercado, pues los equipos no se compran en dólares PPP. Ahora bien, el servicio de taxis en cualquier ciudad de México tiene como costo muy visible el auto. A dólares de mercado nuestros autos tienen precios similares a los de Estados Unidos (aunque 199

aquí también es difícil comparar por la distinta calidad y el modelo de los autos), pero el precio de un viaje en taxi en dólares de mercado en México es mucho más barato que en Nueva York o en Londres, porque salarios, permisos, costos de mantenimiento, etc., son más bajos en México. Sin embargo, como el gremio de taxistas no es dominante, no puede cobrar precios caros, salvo en aeropuertos como el de Cancún, donde sólo se puede contratar servicios de taxis a precios de monopolio.

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Los datos de la primera gráfica están expresados en dólares corrientes al tipo de cambio de 2009; los de la segunda, en dólares ppp del mismo año. El promedio del costo de la canasta en la región fue de 15.44 dólares por mes; el pro medio en dólares PPP fue de 24.31 dólares por mes. Como se puede ver, emplear uno u otro valor para la medición no afecta significativamente nuestro lugar en la tabla de precios.

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Ha habido una caída significativa en el precio de los servicios de teléfono móvil en México, y por tanto en el gasto del consumidor, como se verá más adelante, en la gráfica 6.6. Sin embargo, esto no debe sorprender tanto: el modelo de negocios de Telcel en México ha estado basado en promociones para suscriptores en llamadas a otros teléfonos de Telcel, algo prohibido en algunos países, ya que premia a la empresa con más suscriptores. Esto es aún más cuestionable cuando, como en México, Telcel llega a cobrar por la llamada entre sus clientes una cantidad que es menor que la tarifa de interconexión con otras compañías. Con esto se impide para fines prácticos una verdadera competencia. Si hoy se prohibiera esta práctica en México, quien perdería sería el consumidor; pero el reto es bajar las tarifas de interconexión entre todas las empresas, para que bajen los precios en general y una empresa no domine a las demás. 202

La gráfica se refiere al gasto en una canasta de telefonía móvil de bajo uso según la metodología de la OCDE, que toma en cuenta 25 llamadas por mes (incluyendo llamadas a teléfonos fijos y móviles de diferentes compañías) y 30 mensajes SMS. El PNB per cápita se refiere al producto nacional bruto promedio de los mexicanos, que es el PIB más todos los ingresos del país que vengan del extranjero, como remesas, intereses y exportaciones.

En muchos países el precio de interconexión, por regulación, debe ser cercano al costo marginal de largo plazo, lo que significa dejar una utilidad para darle mantenimiento a la red con el objetivo de que haya incentivos para invertir en redes futuras.38 Cabe destacar, sin embargo, que el mayor incentivo para invertir en la red es la competencia. Una buena red permite vender servicios de valor agregado. Sin red propia, no hay clientes propios. La tarifa de interconexión en México, en dólares ppp, es 43.5% más elevada que el promedio de los países miembros de la OCDE que utilizan la modalidad “el que llama paga”. La Cofeco ha calculado que si las tarifas de interconexión bajaran al promedio 203

de la OCDE, los precios de las llamadas a teléfono fijo bajarían casi 10%, y las llamadas a celular, poco menos de 20%. El consumidor mexicano se ahorraría unos 6 000 millones de dólares al año.39 En 10 años de una extracción de renta como ésta el ahorro sumaría 60 000 millones de dólares. No sólo son caros nuestros servicios de telecomunicaciones: en calidad, están por debajo de otros en la región. Nuestra banda ancha, por ejemplo, es más lenta que las de Brasil y Argentina40 y más cara que la de cualquier país de la OCDE, como vemos en el cuadro 6.1. Cuando se tiene en cuenta el nivel de precios e ingreso de cada economía, se vuelve más evidente el costo que como país estamos pagando. La gráfica 6.6 muestra cuánto gasta en telefonía móvil, en promedio, una persona en México, suponiendo una canasta de uso bajo, como proporción de su ingreso per cápita. Gastamos en telefonía móvil, en promedio, 2.3% de nuestro ingreso per cápita, más del triple que los costarricenses y 109% más que en Rusia. A pesar de que vivimos en un país relativamente pobre y mal conectado, nuestros hogares destinan al pago de comunicaciones (telefonía fija, celular e internet) una cantidad sólo 60% menor que la pagada por los hogares en Estados Unidos, cuando este país era más de seis veces más rico en términos de PIB per cápita en dólares PPP al momento de hacerse el estudio (véase la gráfica 6.7).41 La mayoría de los países de la OCDE que privatizaron su gran empresa nacional lo hicieron pensando que bastaba vender al grande y dejar a cualquiera entrar al negocio de la telefonía con una cierta regulación. Sin embargo, el dueño de la red, al contar con la capacidad de imponer sus condiciones de interconexión, tenía todo el incentivo para dificultar la competencia. En todos los casos se corrigió esto con la llamada “desagregación del 204

bucle”. No es un término de peinado: simplemente significa que la red puede ser usada por todos a un costo marginal de largo plazo, para que todos puedan acceder, y porque no es eficiente que todas las empresas lleguen a cada casa con su cable ni que haya doble red en todo un país, incluidas las zonas con poco tráfico.

Las primeras dos columnas se refieren a la velocidad de transferencia de datos por banda ancha: la velocidad máxima anunciada por los oferentes de cada país y el precio promedio del megabit por segundo. La última columna es una división del precio del servicio en México entre el precio en otros países para poder establecer qué tantas veces es más o menos caro el servicio de banda ancha en México con respecto a otros países.

En realidad, esto ocurrió en todos los países de la OCDE menos en dos: Turquía y México. Aquí la omisión no se debió a que se desconociera lo que se podía hacer, sino al poder del competidor dominante: Telmex. Es cierto que se han planteado críticas a la desagregación del bucle ya que desincentiva la inversión. Si la red la pueden usar todos a un precio bajo, no tiene mucho sentido para nadie invertir demasiado en su desarrollo. Dadas estas críticas, Australia, por ejemplo, optó por 205

construir una nueva red troncal para estimular la competencia. Esta motivación estuvo detrás de la licitación de un segmento de la fibra óptica de la red de la CFE que no se utilizaba, así como de la idea de que una entidad pública construyera una red con el resto de la red de la propia CFE y la banda que se liberaría con el “apagón analógico” previsto en las reformas de 2013 en telecomunicaciones que se discuten en el capítulo 10. Sin embargo, lo importante es que acá no se llevó a cabo la desagregación del bucle cuando se pensaba que era lo mejor (como veremos en el capítulo 8), dado el poder del actor dominante y también porque el regulador es débil, por lo cual hay muchos mecanismos para que Telmex y Telcel mantengan su posición de privilegio.

Aquí se muestra cuánto gastan en promedio cada mes en telecomunicaciones los hogares de 26 países. Los datos se miden en dólares PPP. En los seis casos en los que no hay datos desagregados, se muestra el gasto total.

El modelo de privatizar todo el sistema de teléfonos vendiéndolo a una sola compañía tenía como objetivo crear una empresa nacional grande (campeona nacional) capaz de ampliar 206

el servicio en México y competir fuera de nuestro país. En ese sentido, la privatización fue un éxito. Sin embargo, el contar con los llamados campeones nacionales, dada la debilidad de las agencias reguladoras, ha implicado para el consumidor precios más altos que los que hubiera tenido que pagar de haberse propiciado desde la privatización una mayor competencia.42 El error principal fue no haber desarrollado instituciones sólidas y con claridad de objetivos antes de vender. Más allá del debate de qué tan altos o bajos son los precios de los servicios de telecomunicaciones, lo que sí sabemos es que concentrar tanto poder de mercado le ha permitido a TelmexTelcel durante muchos años obtener ganancias comparativamente muy altas. La capacidad de estas empresas para extraer rentas del consumidor con tarifas altas de interconexión, además de su buena administración, con un buen control de costos, les ha generado un alto flujo de efectivo que han sabido usar para crecer, creando valor fuera de México.43 El margen operativo de América Móvil (es decir, cuánto gana como proporción de las ventas) es mucho más elevado en México que en Brasil, pues en el país sudamericano hay mucha más competencia, aunque también reglas más complicadas, dado que los clientes buscan protegerse de las caras tarifas contratando planes pequeños en distintas compañías. Es un mundo más difícil en el que América Móvil no es la empresa dominante;44 sin embargo, tiene un gran potencial de crecimiento dada su buena administración.45 En la gráfica 6.8 podemos observar que los márgenes de utilidad de las empresas de telefonía móvil en México son similares a los de la OCDE, con excepción de Telcel, la cual cuenta con márgenes bastante más altos que el resto. Esto es una muestra más de cómo su posición dominante en el mercado le 207

permite obtener ingresos y utilidades muy superiores a los de otras empresas. Dado lo jugoso del mercado, las dos empresas de televisión se aliaron al comprar Televisa la mitad de Iusacell, propiedad de TV Azteca, para tratar de competir y enfrentar el cambio tecnológico que está llevando a borrar las diferencias entre los distintos servicios de telecomunicaciones. Ya que tanto TelevisaTV Azteca como Telmex-Telcel ya no caben en sus mercados, quieren operar en el de enfrente, donde se ven en situación muy complicada por la dominancia de su adversario.

El margen de utilidad está calculado como todos los ingresos de la empresa menos impuestos, intereses y amortizaciones, dividido entre los ingresos totales por la venta de servicios de la empresa.

La administración del presidente Calderón no permitió a Telmex-Telcel entrar a la transmisión de señales de contenidos televisivos; es decir, no puede emular las funciones de una 208

empresa de cable sobre la red de Telmex, pues eso requeriría un cambio en su título de concesión. Ese gobierno no fue capaz de imponer una tarifa de interconexión cercana al costo marginal de largo plazo ni licitó un nuevo canal de televisión abierta, como lo prometió. Tampoco hizo nada ante el hecho de que Televisa tuviera las dos frecuencias televisivas semidormidas ya mencionadas. Quien pierde con este estancamiento es el consumidor. La forma de resolverlo, sin embargo, no es el intercambio de favores desde el poder, sino la creación de instituciones sólidas que promuevan la competencia y favorezcan al consumidor. En medio de una guerra entre empresas, ellas mismas deberían estar interesadas en impulsar ese cambio como una forma de obtener certidumbre. Sin embargo, ésta no ha sido la forma en la que suelen operar las grandes compañías en México, como veremos en el capítulo 8. El conflicto entre ambas empresas muy pronto se volvió un pleito abierto en que las dos se acusaban en los medios de comunicación de abusar en su mercado. El pleito no duró mucho, pero sirvió para desprestigiar a ambos bandos. Esto, más el deseo del presidente Peña de mostrar su autonomía frente a Televisa, que lo apoyó para ganar la candidatura de su partido y la propia presidencia, lo llevó a impulsar exitosamente una reforma constitucional en la materia, la que se discute en el último capítulo.

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REGULACIÓN Y COMPETENCIA Las empresas privadas monopólicas u oligopólicas son un problema serio para la competitividad de la economía y el bienestar de los ciudadanos. Para enfrentarlas se requiere una regulación más sólida, un Estado con más “dientes”, ya que los empresarios beneficiados han podido proteger sus privilegios a través de su acción política y judicial, como se verá en el capítulo 8. Con todo, el caso de los oligopolios privados no es comparable con el de los monopolios públicos, donde no hay alternativa alguna para el consumidor. Al final de cuentas, existen opciones para él en el primer caso: si Telcel no le gusta, otras tres compañías brindan el servicio de telefonía celular. Por ello, la calidad de los bienes y servicios que prestan, así como sus precios, están sujetos a cierta competencia y por tanto a cierta disciplina. Esta oportunidad y esta capacidad del consumidor para escoger no las encontramos en los sectores donde los particulares están impedidos para participar y las empresas del gobierno tienen el monopolio indiscutible. Uno de los mayores problemas que tenemos para ser competitivos es la ineficiencia de los monopolios de las empresas energéticas propiedad del gobierno, y de los propios bienes y servicios que el gobierno presta. Los costos son directos para el consumidor (tanto el doméstico como el empresarial), e indirectos, cuando se hacen transferencias fiscales para apoyarlas, para el causante. El caso extremo era Luz y Fuerza del Centro, que, como se verá más adelante, costaba una fortuna al erario y nos daba un servicio caro y malo. Además, en 210

el caso de las empresas públicas, su ineficiencia y su desorden es un incentivo para la corrupción, por lo cual, como se describirá en el capítulo 8, los burócratas se apropian de parte de las rentas. El consumidor no siente del todo el daño de las ineficacias de nuestras empresas públicas, ya que al gobierno le ha dado por subsidiar los precios de la gasolina, el diesel y la electricidad para la mayoría de los hogares, lo cual lleva a un costo fiscal que pagamos todos pero que beneficia sobre todo a los más ricos, que consumen más estos combustibles. El subsidio es sólo para el consumo doméstico: el sector industrial paga precios en electricidad superiores a los de sus competidores en otros países, incluido Estados Unidos. Los subsidios energéticos sumaron en 2012 más de 130 131 millones de pesos.46 Las ineficacias de nuestro sector eléctrico hacen que la CFE pierda 27 000 millones de pesos por cuestiones de operación y deje de recibir otros 39 000 millones por robo de electricidad;47 las de Pemex no se saben, pero deben de ser muy altas. Estos costos, que benefician a los que más tienen, son muy superiores a los 66 132 millones de pesos presupuestados en 2013 para el programa gubernamental más favorable a los pobres: Oportunidades. Hoy, en materia petrolera, tenemos el régimen más cerrado del mundo, incluso después de la reforma aprobada en octubre de 2008, cuyo cambio más significativo fue la posibilidad de hacer contratos de servicios cuyo pago dependiera en alguna medida del desempeño del contratista, pero que aún no entra en funciones realmente y dista mucho de darle a Pemex la flexibilidad para asociarse con terceros. La reforma tampoco promueve la competencia. Mantener ese régimen cerrado debería estar justificado con datos que mostraran cómo hoy este régimen regulador, extinto en el resto del planeta Tierra, es la mejor opción posible para el bienestar de los mexicanos. No 211

existen esos datos, sino los contrarios: todos apuntan al exceso de personal y a la ineficiencia de Pemex. También sabemos que todas las refinerías de Pemex pierden dinero, según cifras de la misma paraestatal, como se verá en el capítulo 9.48 Hay una sola excepción: la refinería que tenemos en Estados Unidos en sociedad con Shell. También sabemos que todas las reconfiguraciones que hemos hecho nos han costado mucho más dinero y tiempo de lo programado. Pero existen más cosas que no sabemos, porque el diagnóstico de Pemex no es tan autocrítico como debería ser. Es conocido el caso de Petrobras, que era una empresa más ineficiente que Pemex y ahora es mucho más competitiva que la nuestra: compite con éxito en el Golfo de México, del lado de Estados Unidos, en la extracción en aguas profundas. Los brasileños cambiaron su Constitución sin modificar lo esencial: que el petróleo es de los brasileños. No obstante, las reglas actuales permiten a Petrobras asociarse con terceros, y también dan puerta a que otras empresas, brasileñas o extranjeras, participen en la exploración y producción de petróleo. Los datos son contundentes: en el sector energético, el modelo brasileño es un buen ejemplo de lo que se puede detonar con una reforma en este sentido. Otro caso que explica lo necesaria que es la correcta regulación es el de los mercados financieros. Históricamente, en México se ha padecido por la falta de crédito. Esto se explica porque el riesgo de expropiación ha sido siempre muy alto y, sobre todo, por la falta de un marco jurídico adecuado que haga factible la recuperación de garantías. Cuando sí crecieron los préstamos (por ejemplo, después de la privatización bancaria) lo hicieron sin la regulación adecuada, lo que llevó a una crisis que para resolverse requirió el rescate del gobierno. Sin embargo, a diferencia de lo que ha pasado con otros 212

sectores muy concentrados y con pocas opciones, en México la concentración del mercado financiero es menor, salvo en lo que se refiere a las tarjetas de crédito y al cobro de comisiones entre bancos para pagos de tarjetas; además, las barreras para crear un nuevo banco son menores que las existentes en muchos otros sectores. Si bien es criticable lo elevado de las comisiones que se cobran (de hecho, ha sido un acierto el impulso reciente por regularlas), está claro que si prestar fuera negocio, los bancos lo harían. ¿Por qué, entonces, no lo hacen? La razón central parece ser lo difícil que es cobrar un crédito que no se paga. Una comparación entre Chile y México señala que la mejor explicación para la diferencia en el otorgamiento de crédito en ambos países es la facilidad de cobrar deudas en el primero, junto con la mayor capacidad de Chile para regular empresas dominantes. Ambos temas en el fondo están conectados: en México el Estado es frágil, con poca capacidad de afectar a terceros, ya sea un deudor que no paga o una empresa dominante que impone precios a sus consumidores. La mala regulación vuelve el crédito menos disponible y más caro.

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EL RECHAZO A COMPETIR Existen ciertas razones históricas que pueden explicar por qué somos tan poco competitivos. Muchos países tuvieron que aprender a vivir en competencia permanente para sobrevivir como naciones independientes. No hacerlo implicaba el riesgo de ser absorbidos por sus vecinos. Esta dificultad se complicaba cuando una parte del país estaba bajo el control de un gobierno que practicaba otro modelo de desarrollo que, de tener éxito, podía desplazar al gobierno que regía en la otra mitad. Fue el caso, por ejemplo, de lo ocurrido entre las dos Coreas, o entre Taiwán y China.49 En el siglo XX, México no padeció una amenaza seria de que nos invadiera nuestro vecino del norte ni alguna otra potencia extranjera. Tras la Revolución, la retórica nacionalista creó la idea de la necesidad de protegerse del exterior, en particular de Estados Unidos, nación que constituía la amenaza más socorrida en el discurso oficial. Sin embargo, nunca se impidieron realmente los flujos de turismo, inversión y comercio, aunque estos dos últimos estaban regulados. Durante todo ese periodo, por ejemplo, hubo plena libertad para salir del país y para mover los capitales, lo cual daba garantías a los inversionistas de que la retórica revolucionaria tenía límites muy claros: la capacidad del sector privado de trasladar su capital si así lo deseaba. La frontera con Estados Unidos, que históricamente tuvo sus momentos problemáticos, fue vista como la oportunidad para ser más competitivos por el gobierno de Carlos Salinas de Gortari, promotor e impulsor del TLCAN. El intercambio con nuestros 214

vecinos, se esperaba, nos daría insumos de calidad y estimularía la producción de mercancías mejores y de menor precio. La cercanía geográfica, además, haría más barato el intercambio de productos respecto de otros países de ingreso comparable con el nuestro. Nuestra ubicación geográfica no sólo disminuye el costo de desplazamiento de los productos hacia el mercado más grande del mundo, sino que permite importar aquello en lo que no somos competitivos, incluidos el servicio de gobierno y la protección jurídica, pues éstos en muchas ocasiones se pueden localizar al norte de la frontera cuando así conviene a los inversionistas. Se pensaba que el TLCAN propiciaría un cambio de paradigma en toda la economía, pero no fue así. Es verdad que parte de la economía mexicana es moderna, sobre todo en el sector industrial. Tenemos empresas mexicanas y extranjeras competitivas mundialmente en muchos sectores, por eso pudimos exportar 247.1 miles de millones de dólares en productos manufacturados en 2012 contra 84.09 de Brasil.50 El crecimiento de nuestras exportaciones ha sido posible en parte por la gran cantidad de insumos que se pueden importar, incluidos muchos servicios, pero no se lograría sin la eficacia de las empresas manufactureras, que podrían hacer esas tareas en otros países si éstos fueran más competitivos que México. La frontera también ha permitido una gran salida de mexicanos en busca de mejores ingresos, lo que disminuye la presión política por la falta de mejores resultados en materia de crecimiento y empleo.51 Sin embargo, la competencia no se hizo extensiva al resto de la economía: en la mayoría de los bienes y servicios que no se pueden traer del extranjero siguen dominando unos cuantos proveedores, e incluso en algunos de los importados dado el control de la red de distribución que pueda ejercer algún empresario. Los costos altos de muchos de 215

ellos, aunados a bienes públicos caros y de baja calidad, han frenado la capacidad del país para competir. Por otra parte, la competencia depende no sólo de las reglas y la distribución del poder, sino de algo muy difícil de medir: el espíritu empresarial. Si bien éste no es independiente de la historia, sino que se nutre en la medida que se gana emprendiendo negocios, también puede sobrevivir incluso a esfuerzos totalitarios por destruirlo. El caso más notable es el de China. La Revolución Cultural tuvo como objetivo destruir de raíz la conciencia burguesa.52 Alrededor de 17 millones de jóvenes fueron elegidos entre hijos de intelectuales, hombres de negocios y terratenientes, todos ellos considerados en riesgo de asumir actitudes burguesas y defender valores opuestos al régimen, para ser desplazados al campo y prevenir o eliminar los valores burgueses. Los hijos denunciaban a los padres y eran educados con los principios más puros del comunismo. En 1978, dos años después de la muerte de Mao Zedong, el régimen de Deng Xiaoping abriría la economía del país e iniciaría un periodo de crecimiento impulsado por miles de empresarios chinos. El mundo de México para esos años era más abierto y más cierto, pero no ha florecido en nuestra tierra el espíritu empresarial, el ánimo de competir para sobresalir. Esto es aún más conspicuo en quienes tienen recursos para invertir, pero no el espíritu para hacerlos crecer. La apertura no llevó a una mayor inversión privada después de que ésta se recuperó tras la crisis de 1995, sino simplemente a un cierto incremento de la inversión extranjera, que pareciera sustituir una parte de la anterior inversión privada de mexicanos. La inversión pública creció algo gracias a la renta petrolera. Contamos con muchos ejemplos de ricos mexicanos que prefirieron vender sus negocios para dedicarse a otra cosa: los accionistas de Aurrerá que vendieron a Walmart y los principales 216

accionistas de Banamex que cedieron su participación a Citigroup. Algunos han preferido cambiar su posición en México por una cartera global, como en la venta de Femsa por un porcentaje del gigante cervecero de Holanda, Heineken. No hay tantos mexicanos con el espíritu de Carlos Slim, Lorenzo Zambrano y Daniel Servitje, que bien podrían haber vendido a un gigante extranjero sus empresas que dominan un sector, pero han preferido convertirse ellos mismos en gigantes mundiales en sus respectivos campos: telecomunicaciones, cemento y pan y repostería. Es cierto que su posición dominante en México les ayudó mucho para financiar su expansión, pero también lo es que usaron dicha acumulación de capital para salir a competir en el mundo, no para vender, retirarse y vivir de los intereses generados por su capital, o simplemente conformarse con explotar el mercado nacional. El caso de Slim es particularmente notable, aunque ha financiado su expansión con las grandes utilidades de Telmex y Telcel en México. Con todo, si bien ha tenido algunas aventuras en el exterior muy costosas, como la compra de CompUSA,53 en general ha logrado un gran éxito en su expansión en América Latina. Hoy América Móvil es la cuarta compañía mundial en telefonía celular de acuerdo con su valor, de 66.04 miles de millones de dólares, y la tercera en ingresos, con 5.92 miles de millones de dólares.54 Lo cierto es que, dado el talento de estos empresarios, bien podrían competir perfectamente en un mercado más abierto y mejor regulado. Además, sin buenos reguladores, en la medida en que ya han explotado los mercados donde son dominantes, cuando buscan otros sectores en México terminan por chocar con otros empresarios, sin tener buenos mecanismos institucionales para dirimir sus diferencias. No nos gusta competir, pero en cambio desfogamos nuestra necesidad de ganar con divertimentos. Como se dijo en The New 217

York Times en septiembre de 2009: “Si alguna vez la empresa Guinness World Records llega a inventar una categoría para encontrar al país más obsesionado con aparecer en su libro, segura mente México tendría buenas posibilidades de ganar”.55 La lista de logros de nuestro país es envidiable: la exhibición más grande de piñatas, el taco más grande, la pasarela más larga, el mayor cheesecake del mundo… Lo de menos es que algunos de estos récords sean de productos locales, que difícilmente a alguien fuera de nuestro país le interesaría romper. Lo más sorprendente es que un país que evita competir por todos los medios se dedique a acumular récords Guinness. La UNAM no quiere ser evaluada, los empleados del sector público no quieren concursar por sus plazas, en Pemex ni el término concurso por plaza parece existir, en muchas universidades privadas hay una suerte de pase automático y con sólo pagar y cumplir con un mínimo de rendimiento, bastante bajo, estás adentro, como lo veremos en el siguiente capítulo. Una buena parte de nuestros empresarios más ricos están en sectores con poca competencia y hacen todo por continuar así. Nuestros bien pagados futbolistas locales suelen llevar a nuestra selección al fracaso cuando competimos en mundiales y justas similares, y en la mayoría de los demás deportes nos pasa lo mismo. Entonces, ¿por qué tanta obsesión con romper récords Guinness? Justamente, porque son récords basados en el principio de no competir. Se trata simplemente de hacer algo más grandote o con más gente. Si tenemos el árbol de navidad más alto del mundo es simplemente porque nuestro gobierno capitalino decidió usar nuestros impuestos para hacer uno más alto y se trajo a una empresa brasileña para hacerlo. A nadie en el mundo le interesa realmente el asunto. No estamos compitiendo por tener la ciudad más eficiente, más competitiva o más segura; 218

tampoco por acumular algo que produzca bienestar al ciudadano y que, por tanto, otras ciudades estén también buscando. No existe un torneo mundial de alcaldes que persigan el árbol de navidad más alto del planeta; nosotros, por nuestro esfuerzo, creatividad e ingenio, fuimos más competentes que el resto de las ciudades en ese inexistente certamen. Otras ciudades no gastan dinero en dichos esfuerzos, porque no es fácil justificar el uso de recursos públicos en frivolidades cuando quedan tantas tareas por hacer. El Libro de récords Guinness, producto de la ocurrencia del dueño de la cervecería del mismo nombre, fue concebido con la intención de establecer un registro definitivo de “récords mundiales” para así resolver discusiones como saber cuál es el pájaro más veloz del mundo o dónde vive el hombre más alto. Parece absurdo para el propósito del libro que las autoridades locales gasten dinero por aparecer en semejante registro. Las autoridades deberían fomentar la competencia verdadera, creando las instituciones y los apoyos para que sus ciudadanos logren sobresalir en verdaderas contiendas, ya sean deportivas o artísticas, o simplemente las que el mercado premia por ofrecer un producto mejor y más innovador. Pero en México la autoridad no suele estimular la competencia, mucho menos en los servicios que provee, porque en el fondo a la autoridad y a los políticos tampoco les gusta la competencia.

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Por qué no aprendemos

NUESTRO DESEMPEÑO EDUCATIVO En países donde el mérito determina la asignación de beneficios, el sistema educativo se organiza alrededor de la competencia, buscando, al mismo tiempo, un piso mínimo para todos los estudiantes, de tal suerte que haya una cierta igualdad de oportunidades. No ocurre así en México: aquí el mérito no importa mucho, y los más desprotegidos se quedan sin educación, y si la tienen, es de mala calidad. El sistema educativo público mexicano es un fiel reflejo de la lógica corporativa con la que se organizó el país en los años posrevolucionarios. Las escuelas fueron realmente diseñadas como mecanismo de control político tanto para el gobierno como para el sindicato. El caso más evidente de la lógica corporativa es que la contratación del personal en las escuelas públicas hasta hace muy poco ni se discutía que no se hiciera con base en las competencias de los maestros, sino a través de un sindicato, que toma decisiones por dinero, amistad o con criterio político. Es un sistema donde el peso de la tradición y de los intereses creados dificulta enseñar bien. No aprendemos de lo que hacen otros para educar mejor a sus jóvenes. Es difícil que una oferta educativa basada en esta lógica sea de calidad. 220

Por el lado de la demanda de educación tampoco han importado mucho el mérito y la competencia: dado el bajo nivel educativo promedio de la población, la mera obtención del grado académico, el anhelado título de licenciado (o, más recientemente, de doctor) ayuda mucho para tener un mayor ingreso. En la medida en que la oferta pública era de baja calidad o limitada, quien podía pagar una educación tenía ventajas sobre quienes no podían hacerlo, lo cual no dependía de su mérito académico. El motor central no ha sido obtener buenas calificaciones como prueba de haber obtenido una preparación de calidad y como requisito para entrar a la universidad; incluso en el mercado privado quien contrata un servicio no ha tenido, hasta hace muy poco, información sobre su calidad. La cobertura educativa en México es limitada. En 2010, el 64% de los mexicanos contaban con educación primaria terminada, sólo 22% tenían la secundaria terminada y aproximadamente 13% habían terminado la preparatoria (o su equivalente). Sólo 16% tenían algún grado de educación superior. Estos porcentajes contrastan con el grado de educación promedio de la OCDE, donde 26% de las personas únicamente cuentan con primaria o secundaria, 44% han terminado la preparatoria y 30% cuentan con un grado superior.1 Durante décadas nunca supimos cuál era la calidad de nuestra educación. Las pruebas que se llegaron a hacer se guardaron celosamente en un cajón. Ahora sí lo sabemos: la comparación internacional muestra que nuestro sistema educativo, además de contar con poca cobertura, es muy malo. Los datos del estudio PISA (siglas en ingles del Programa para la Evaluación Internacional de Alumnos) que realiza la OCDE son contundentes. Al momento de escribir esta segunda edición no habían salido todavía los datos levantados en 2012, por lo que se usan los más recientes disponibles, los de la prueba de 2009. 221

Esta gráfica mide el desempeño en matemáticas de los estudiantes de varios países de la OCDE. Los datos se expresan en porcentajes del total de alumnos a los que se aplicó la prueba. La escala tiene seis diferentes niveles, que representan ejercicios de dificultad ascendente. El nivel 1 incluye los ejercicios de menor dificultad, mientras que el nivel 6 representa los más complejos.

Se trata de una prueba que mide competencias verbales, matemáticas y científicas, no conocimientos; evalúa a quienes tienen 15 años de edad y aún están en el sistema educativo. En la gráfica 7.1 puede verse cuán por debajo está el desempeño de los estudiantes mexicanos en comparación con los de otros países de la OCDE, incluida Turquía, que tiene un PIB per cápita menor que el nuestro. Tampoco nos comparamos bien frente a algunos países que no son miembros de dicho organismo, pero que participan en el PISA, como Uruguay. Sin embargo, América Latina en general tiene un mal desempeño. Aunque México posee un menor 222

porcentaje de alumnos en los niveles más bajos de la prueba que los países evaluados de la región, su proporción de alumnos en los niveles altos es inferior a la registrada en la mayoría de ellos, por lo que se puede afirmar que el rendimiento de los estudiantes mexicanos fue parejamente mediocre. El cuadro 7.1 da cuenta de lo anterior. Nuestra verdadera situación es aún peor que la que arrojan estos datos. La prueba del PISA no mide el desempeño de los peores estudiantes, que son aquellos que ya no están en el sistema educativo. En el caso de México, este grupo representa un porcentaje mucho más grande que el promedio de otros países estudiados. El nivel de cobertura de la prueba de 2009 en México fue de 60.9% de la población con 15 años de edad, cuando el promedio de los países de la OCDE es de 87.4% de cobertura.2 Desde 2003, cuando empezamos a aplicar la prueba del PISA, México ha mejorado un poco. En matemáticas, donde la mejoría es más clara, pasamos de un promedio de 385 puntos a 419 en 2009. Esto, a la par de haber incrementado la cobertura y, por tanto, de haber incorporado a estudiantes con menores posibilidades.3 Con todo, estamos muy mal. Más de la quinta parte de los estudiantes mexicanos (21.9%) no llega al nivel 1 de matemáticas, el de competencias mínimas, que sólo pide responder ejercicios sencillos y realizar procesos rutinarios de acuerdo con instrucciones directas en situaciones explícitas, por ejemplo, resolver una pregunta simple sobre el tipo de cambio con toda la información requerida ahí presente.4 En la prueba verbal, 25.5% de los estudiantes mexicanos están en el nivel 1 a y 14.6% no llegan siquiera a éste: se quedan en el nivel 1 b o debajo de él.5 Quienes se hallan en el nivel 1 b y más abajo son, para fines prácticos, analfabetos funcionales, pues no son capaces de 223

hallar información simple en un texto, cuando no hay otra similar y ésta se encuentra en el texto igual que como está formulada en la pregunta. Es una cuestión de simplemente localizar información que está explícita, sin necesidad de hacer una interpretación o inferencia de ningún tipo.

El sistema educativo mexicano no produce casi ningún estudiante en los dos niveles más altos del PISA. De una generación de dos millones de jóvenes de 15 años, apenas unos 3 500 estudiantes mexicanos por generación alcanzan estos dos niveles. Eso es todo, y la cifra incluye a los estudiantes de escuelas públicas y privadas. Estados Unidos tiene una generación de poco más de cuatro millones de estudiantes de la edad, y produce unos 240 000 en los niveles altos de la prueba 224

PISA.

La República Eslovaca, con una generación de 85 000 jóvenes de 15 años, coloca 6 000 estudiantes en los niveles altos. La india, con generaciones de casi 22 millones, produce 95 000 estudiantes de alto nivel, y Corea del Sur 124 000 entre un total de 700 000.6 Dados estos bajos números en los niveles superiores, en el sistema universitario casi no hay buenos estudiantes. Pueden sacar buenas calificaciones porque se comparan con otros de niveles bajos, pero no existe una masa crítica de estudiantes de primer nivel, que son precisamente los que pueden ser la punta de lanza de una economía basada en la innovación y la creatividad. De los estudiantes mexicanos de 15 años, 10.6% están inscritos en escuelas privadas, porcentaje similar a la media de los países de la OCDE.7 Sin embargo, para un país tan desigual como el nuestro, el sistema educativo es sorprendentemente igualitario desde el punto de vista de esta prueba. Tanto la educación pública como la privada son deficientes. El aprovechamiento de los estudiantes que provienen de escuelas privadas es, en promedio, un poco mejor que el de las públicas. Sin embargo, si se descuenta el hecho de que un estudiante que proviene de un contexto socioeconómico más favorable tiene de entrada mayor capital cultural, es decir, más información, acceso a libros, estímulos, etc., y que las escuelas privadas cuentan con mejor infraestructura —lo que facilita la tarea de los docentes—, los estudiantes de escuelas públicas muestran, por un margen estrecho, un mejor desempeño. En otras palabras, la razón fundamental de que la educación privada resulte en promedio mejor es que sus estudiantes son mejores desde el punto de vista socioeconómico, es decir, cuentan con mayor capital cultural y asisten a escuelas mejor equipadas. Según las estimaciones de la OCDE, de no existir estas diferencias económicas entre los alumnos, el puntaje promedio de los alumnos de escuelas 225

privadas en la prueba PISA sería mayor por sólo 17 puntos que la de los alumnos de las escuelas públicas. Si además de esto se descuentan las diferencias de infraestructura y recursos de las escuelas privadas, en realidad el desempeño de los alumnos de las escuelas públicas es 21 puntos superior.8 Esto quiere decir, al menos para México, que si los alumnos de las escuelas privadas son mejores que los de las públicas, la razón fundamental son su mejor origen socioeconómico y el mejor equipamiento de sus escuelas. Lo que sí se puede observar es un fuerte desequilibrio regional que parece seguir las desigualdades socioeconómicas de las distintas zonas de México. Mientras que el promedio nacional de los alumnos que están por encima del nivel 4 en la prueba de matemáticas es de 5%, en Nuevo León el porcentaje asciende a 16% y en el Distrito Federal a 11%, contra sólo 1% en Chiapas y Tabasco. Por el otro lado, el Distrito Federal tiene a 32% de sus alumnos en el nivel 1 o menor, y Nuevo León a 36%, mientras que en Chiapas y Tabasco la cifra es de 72%; aquí la media nacional es de 51 por ciento.9 Tenemos una mala educación, pero estamos satisfechos con ella. México, como buena parte de América Latina, vive la paradoja de que 65% de sus habitantes de entre 15 y 19 años tienen un nivel educativo demasiado deficiente como para lograr un trabajo bien pagado, pero al mismo tiempo poseen niveles de satisfacción con respecto a la educación que reciben similares a los observados en naciones desarrolladas. En nuestro país, en 2009, del 68% de los habitantes estaban satisfechos con la educación que recibían.10 Esto puede obedecer al pobre nivel educativo de los padres, que no saben muy bien qué evaluar; lo importante aquí es que, si están satisfechos, es más difícil contar con ellos como apoyo para un cambio. Con todo, cuando pueden hacerlo, los padres de familia 226

mexicanos optan por comprar en el mercado la educación de sus hijos antes que inscribirlos en las escuelas públicas gratuitas a las que tienen derecho. Esto incluye a las familias de funcionarios públicos, líderes sindicales e intelectuales que inscriben a sus hijos en colegios particulares aunque defiendan la idea de la educación pública. La ex lideresa sindical del magisterio, por ejemplo, tiene a uno de sus nietos en una escuela privada que sigue el modelo educativo de otro país. Tal situación no se ve como contradictoria; no somos una sociedad que crea realmente en la idea de derechos iguales para todos y la necesidad de un piso parejo que permita una competencia justa. Es aceptable socialmente pagar por un mejor servicio; sin embargo, a este consumidor que paga por algo que puede ser gratuito no parece preocuparle demasiado la calidad del servicio educativo. Es cierto, sin embargo, que durante décadas no tuvo datos objetivos que le ayudaran a seleccionar mejor la escuela de sus hijos. Hasta hace muy poco no había exámenes nacionales que permitieran comparar la calidad de las escuelas. El de la educación privada es un mercado importante en tamaño. Unos 2.38 millones de estudiantes están en el sistema privado de educación básica, la cual incluye secundaria.11 En él se encuentran, además, los individuos cuyos padres tienen más recursos, y presumiblemente también más información e influencia. ¿Son irracionales los padres cuando pagan por productos de calidad dudosa? No: primero, como los compañeros de sus hijos gozan también de un mejor nivel socioeconómico, tienen mejores condiciones para aprender. El grupo en su conjunto será mejor que en una escuela pública. Segundo, en la escuela pública no se enseña inglés ni cómputo, y existe el riesgo de que las clases sean interrumpidas por huelgas u otros problemas políticos. El inglés es un instrumento bien 227

pagado en el mercado de trabajo. Y tercero, en el mercado de trabajo importan mucho las redes sociales. Los padres valorarán su selección de acuerdo con la expectativa de que sus hijos encuentren un trabajo o simplemente se queden con el negocio familiar.12 Muchos buscan realmente, al escoger la escuela de sus hijos, que éstos ingresen a ciertos círculos sociales que reproducen determinados valores, así como la posibilidad de obtener un mayor ingreso futuro gracias a una red de contactos. Más por decisión gubernamental que por una presión de los padres de familia, hoy ya tenemos un instrumento para saber cómo van cada alumno y cada escuela: la prueba ENLACE. Ésta se aplica en todas las escuelas de educación básica del país y permite tener un diagnóstico del nivel de logro académico de los alumnos. Esto deberá ayudar a orientar a los padres a la hora de escoger una escuela, aunque sólo quienes pagan tienen realmente oportunidad de escoger. También deberíamos usar la información disponible para aprender de lo que hacen bien las escuelas bien evaluadas. Pero debemos cuidar cómo se utiliza este tipo de instrumentos. Es muy fácil que se manipulen para volverlos un fin, y no un medio. En la medida en que el pago del maestro se vincule a su desempeño, la tentación de los propios maestros de ayudar a sus alumnos el día del examen será alta. En lo que respecta a la prueba PISA, hay escuelas de bajo nivel socioeconómico que son comparables a las buenas escuelas privadas, pero no tenemos mecanismos para promover que las malas escuelas aprendan de las buenas. El sistema es demasiado rígido. Tenemos también otros exámenes con cierta lógica nacional, como el Examen Nacional de ingreso a la Educación Superior (Exani-II). Esta prueba mide las habilidades y los conocimientos básicos de los aspirantes a ingresar a una universidad. El Exani-II es un instrumento que puede usar o no usar una universidad. La 228

mayoría de los padres no parecen saber cómo le fue a su hijo en el Exani-II, y probablemente buena parte de ellos ni siquiera sepan que existe. Sin embargo, no se cuenta con un examen de ingreso nacional general para todo el sistema universitario de cuyo resultado dependan las posibilidades profesionales del estudiante, como sí lo hay en muchos países, donde sirve como estímulo para los estudiantes que saben que requieren pasar un filtro demandante para poder acceder a una buena universidad, y que éste sólo se pasa trabajando mucho. Es el caso en la India y Corea del Sur. En la india, por ejemplo, los colegios de ingeniería públicos son considerados un pasaporte para el éxito. En 2008 compitieron por 7 740 lugares 470 000 estudiantes. Para el Instituto Indio de Administración, buscaron 1 700 lugares 290 000 candidatos. La preparación para alcanzar estos ansiados sitios ha generado toda una industria de escuelas especializadas en dichos exámenes, donde los padres invierten una gran cantidad de recursos en la búsqueda de esa oportunidad basada en el mérito.13 En contraste, el pase automático o reglamentado de la UNAM es una muestra clara de la lógica dominante en México, donde el mérito es un criterio secundario para la selección de estudiantes. La UNAM no acepta a los mejores alumnos disponibles de cada generación, sino a quienes pasaron con un mínimo en sus propios establecimientos de educación media superior (preparatorias y CCH). En 2011, en las carreras de ingeniería civil y economía estos alumnos sólo requirieron un mínimo de 7.3 para ser admitidos y cursar la licenciatura en Ciudad Universitaria.14 Dado que el universo de aspirantes es grande, quedan muy pocos sitios disponibles por concurso abierto. En el ciclo 2012-2013, más de 62.1% de los alumnos de nuevo ingreso fueron alumnos de pase reglamentado provenientes de las preparatorias de la UNAM y los CCH. El resultado fue un examen 229

muy competido que ganaron buenos estudiantes, una minoría dentro de su generación. Existe una abrumadora diferencia en las perspectivas de éxito de un alumno del CCH o de una preparatoria de la UNAM que busca su ingreso mediante el pase reglamentado frente a las de uno que busca ingresar a la licenciatura mediante el examen de admisión. Para el mismo ciclo 2012-2013, poco más de 97% de los estudiantes que solicitaron su ingreso mediante pase reglamentado lo lograron; sin embargo, sólo 7.4% de los que realizaron el examen de admisión pudieron ingresar a una licenciatura.15 Cambiar esto ha sido imposible. Hablar de mérito como criterio central en la UNAM es ser acusado de poca sensibilidad social. La verdadera justificación, sin embargo, es otra. Si estás en la corporación, si ya eres estudiante de preparatoria, tienes privilegios, pues ya te formaste en la fila: no tienes por qué dejar pasar a otro antes que tú sólo porque hizo un mejor examen. Una solución sería que la UNAM no tuviera educación media superior. En su momento el bachillerato era una suerte de carrera liberal; ya no. Ahora es un ciclo escolar que tiene un fin en sí mismo, como el grado previo a entrar a la universidad. Esto no sorprende. Según la OCDE, los egresados de este ciclo educativo salen con muy bajas calificaciones técnicas: sólo 10% tienen capacidad para laborar directamente en trabajos no básicos, en contraste con 60% en Alemania. Lo que aprenden tiene poco que ver con lo que requiere el mercado de trabajo. Pocas universidades en el mundo se dedican a formar estudiantes preuniversitarios. Sin embargo, no se le puede pedir a la corporación que deje de tener preparatorias: tener menores responsabilidades es tener menos presupuesto, y esto, a su vez, es tener menos poder. El que haya instituciones de educación media superior cuyos estudiantes tienen pase automático distorsiona también este mercado. Es más interesante entrar en 230

los bachilleratos que tienen pase automático: aunque no sean mejores que otros, lo terminarán siendo si atraen a los mejores estudiantes. La UNAM es una república autónoma con una gran fuerza política, por lo que criticarla siempre es costoso. Desde que se dispersó el poder con la democracia, su éxito en lograr mayores presupuestos ha sido notable. La lógica corporativa de cómo se defienden y conciben los distintos integrantes de la universidad se retrata bien cuando en algún acto público quieren mostrar su unidad y su fuerza, y terminan todos gritando “¡Goooya!”16 El problema de falta de competencia y espíritu de cuerpo cerrado no está limitado a la UNAM y a otras instituciones públicas contrarias al mérito como criterio dominante. Una suerte de pase automático existe en las mejores preparatorias particulares, con algún requisito de promedio para el ingreso a ciertas universidades privadas. Más allá de un número mínimo de habilidades, todo lo que uno tiene que hacer para ingresar a la mayoría de las universidades privadas en México es pagar. Algunas de estas universidades son organizaciones genuinamente sin fines de lucro, pero aun en éstas el flujo monetario depende de tener suficientes estudiantes, por lo que hacen todo lo posible para que se inscriban. Existe, además, un sistema universitario privado con fines de lucro, mal regulado, cuyo modelo de negocios requiere costos bajos, carreras que demandan poca infraestructura y cierta laxitud respecto a la calidad de los estudiantes y los maestros. No existe en nuestro país un sistema de universidades privadas de difícil acceso, como en Estados Unidos, donde, si bien las universidades son proclives a dar cierta preferencia a los hijos de “ciudadanos prominentes” (sobre todo si esos ciudadanos han donado recursos a la universidad), suelen ser muy exigentes respecto a los estudiantes que admiten, y para lograrlo hay un riguroso proceso de 231

selección en el que participa un número importante de extranjeros, los que casi no vemos en México en nuestras licenciaturas.

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EDUCAR PARA CRECER En el pasado, la educación en México estaba limitada a un sector social muy restringido,17 por lo que casi bastaba tener el título profesional, sin importar mucho la calidad de la formación adquirida, para conseguir un buen trabajo. La nuestra era una economía cerrada y con una gran cantidad de monopolios de facto, donde la calidad de los bienes y servicios era poco relevante. Esto es radicalmente distinto en la economía global, sobre todo con la emergencia de la India y China, que producen mano de obra calificada y barata en cantidades elevadas. En una economía abierta la educación es una de las razones que inciden en la capacidad de crecer, aunque está lejos de ser la única.18 A tal grado es cierto que la educación no lo es todo, que los mexicanos en Estados Unidos, aun con su mala educación, son mucho más productivos y tienen mejores ingresos en promedio que los residentes en México. Sin embargo, el nivel educativo de un individuo afecta de forma importante su desempeño en el mercado de trabajo en el que se encuentre. Por ello, aunque a los mexicanos en Estados Unidos les va mejor que en México, los pocos años de estudio y la baja calidad de su educación, incluido un pobre manejo del inglés, los lleva a tener ingresos promedio más bajos que otros inmigrantes en ese mismo país, como se ve en el cuadro 7.2. El nivel educativo promedio de un mexicano que se integra al mercado laboral estadounidense (suponiendo que los emigrantes se van con la secundaria terminada y una educación similar a la de quienes no emigran y tienen el mismo nivel) es equivalente a 10 o 15% del de 233

una persona con nivel educativo promedio nacida en Estados Unidos.19 Los pobres pueden cambiar de residencia, pero tienen poca capacidad de afectar la calidad de los servicios públicos que reciben. Esto es notable sobre todo a partir de la democratización del país, dado que los sectores menos favorecidos no han utilizado su peso electoral para demandar más y mejor educación. Parece que la herencia corporativa ha dejado en una doble trampa a los mexicanos más pobres, que están concentrados, además, en el campo. Se encuentran mal organizados y enfrentan a uno de los sindicatos más poderosos del país, que ha hecho de la educación un redituable negocio para sus agremiados. Cabe señalar un fenómeno migratorio relativamente reciente: el aumento de la emigración de mexicanos calificados hacia Estados Unidos. Debido a las políticas de fomento a la educación superior y a la falta de oportunidades nacionales de empleo para los egresados, cada vez más profesionistas emigran fuera del país. En 2010, el número de profesionistas que emigraron a Estados Unidos fue equivalente a 8% del total de los profesionistas que producía México.20 De esta manera el panorama para nuestro desarrollo se ve bastante más complicado, pues no sólo no se cuenta con suficientes recursos para ofrecer educación superior a toda la población que la demanda, sino que una buena proporción de quienes logran acceder a ésta y concluirla emigran por no encontrar empleo. Así pues, otros países se benefician de los recursos que invertimos en la educación superior, por deficiente que ésta pueda ser. Si los pobres no tienen muchos recursos para impulsar una mejor educación, las élites de las clases medias altas, por su parte, no tienen mucho interés, pues resuelven su necesidad de servicios educativos en el mercado privado. Tampoco han 234

generado una presión fuerte, en su calidad de patrones, para tener una educación de mejor calidad. Pongamos el ejemplo del empresario más rico de México —y, en muchas mediciones, del mundo—, Carlos Slim. De acuerdo con un análisis de El Semanario respecto a quién administra las distintas partes de las empresas de Slim, entre los 21 principales funcionarios hay tres hijos, un yerno y otros cuatro parientes cercanos al empresario. Las posiciones más importantes son para sus hijos y parientes cercanos, aunque, según gente de la empresa, estos parientes tienen que rendir para poder avanzar, y aun quien no es familiar del dueño tiene suficiente espacio para llegar a las posiciones más altas.21

Claro que esto es posible en ciertas empresas por estar en sectores con competencia relativamente baja: si bien Slim puede darse el lujo de tener a parientes en muchas posiciones clave en México, no suele ser así en sus operaciones fuera de nuestro país, donde se contrata a funcionarios locales con base en sus méritos. La dependencia en los familiares tiene algún sentido en un mundo de instituciones débiles y de empresas con contabilidades dudosas (aunque no es el caso para empresas grandes como las de Slim que cotizan en bolsa y están auditadas), donde es lógico 235

confiar en el pariente, aunque no sea necesariamente el más capaz. Esta forma de organizar las empresas privadas, sin embargo, las deja endebles cuando hay pleitos por la sucesión directiva. El gran peso de los parientes y amigos también es propio de la mayor parte de la contratación en el sector público y en sus empresas. En los mandos medios y altos predominan el criterio político y la amistad. En el caso del personal operativo, como se verá más adelante, los sindicatos son parte activa del proceso de contratación, que tampoco aquí tiene como eje central el mérito. En contraste con las empresas mexicanas que están en manos de los parientes del dueño, las empresas extranjeras instaladas en el país sí suelen reclutar con base en el mérito. En muchos casos, sobre todo en compañías anglosajonas y españolas, el cargo mayor puede ser ocupado por un mexicano. Es el caso de los principales bancos de propiedad extranjera. En empresas de Alemania y Japón es más difícil que el director general sea mexicano, pero no suele ser el parentesco con el dueño un criterio central para llegar a los puestos más altos. Este profesionalismo enfrenta, sin embargo, el problema de la operación política en México: las empresas extranjeras no tienen el mismo margen para distribuir apoyos políticos que poseen las mexicanas, ya sea en el cabildeo o simplemente para ganar contratos. Un amigo, director de una empresa anglosajona, me contó cómo, al no dar mordidas, quedó fuera de la mayoría de los contratos del producto que vende en los estados. Sus reglas le impiden sobornar, pero no así a sus colegas mexicanos, e incluso —según él mismo comentó— los españoles. En el sistema educativo el mérito no es el criterio dominante para contratar, pero tampoco en las grandes empresas públicas. No suele haber concursos abiertos para así poder contratar a los mejores profesionistas disponibles. No es ése el criterio 236

dominante, y los estudiantes lo deben saber. Así como se esfuerzan menos quienes tienen pase reglamentado (según confesión de estudiantes de la UNAM), el saber que el mérito no va abrirles las puertas de los mejores empleos disponibles en las empresas públicas ni en muchas de las privadas seguramente lleva a un menor esfuerzo de los estudiantes. En resumen, no ha habido una verdadera presión social para mejorar la calidad de la educación: casi todo se ha quedado en la pura retórica del discurso sobre su indudable importancia. Amplios segmentos sociales parecen estar cómodos con nuestro mediocre sistema basado en acumular grados, no en el mérito y en una competencia realmente abierta con buenos apoyos a todos los estudiantes, independientemente de su origen socioeconómico y de lo que sus padres puedan comprar en el mercado privado. No parecen exigir un sistema donde haya un piso sólido para todos los niños. Un niño de primaria que se rezaga, difícilmente se recupera. Necesitamos un sistema educativo donde cualquiera que trabaje pueda destacar, y quienes no se esfuercen no puedan encontrar buenas opciones educativas y laborales. En los países asiáticos que mejores sistemas educativos tienen es claro que el trabajo es la llave del éxito. En Europa suele dominar la idea de que el destino es el que manda; en Estados Unidos se cree que es el talento.22 En el caso de la educación pública básica, transformarla requiere convencer a un grupo muy poderoso —el sindicato de maestros— de que medir la calidad de cada escuela y el desempeño de cada alumno y de cada docente es indispensable, y que debe servir para contratar y ascender al magisterio. El sindicato es, justamente, otro actor que no tiene competencia alguna pero sí una enorme incidencia sobre las decisiones de política educativa. La mecánica de este problema se discute con detalle en el capítulo 9, y las reformas constitucionales en la 237

materia aprobadas a principios de la administración del presidente Peña Nieto, en el capítulo final, pero cabe destacar aquí tres puntos. Uno: el problema no es la falta de dinero, como se mostró en el capítulo 2. Dos: toda solución requiere participación de la ciudadanía, como se verá en el capítulo 10. Tres: también hay que replantear el modelo educativo. El nuestro está pensado más para aprender de memoria que para pensar. Ha habido un notable incremento en el gasto de educación básica. Si bien éste permitió incrementar la cobertura de los servicios, no cambió nada en lo que se refiere al problema de la baja calidad del sistema educativo. La falta de una cultura centrada en el mérito, junto con el gran peso del sindicato, hace muy difícil gastar esos recursos de manera eficiente, de tal suerte que más años de educación se traduzcan en una mejoría significativa del capital humano de los más pobres y, por tanto, en mayores ingresos para ellos una vez que entren al mercado de trabajo. No debe sorprender la baja calidad de nuestra educación. Nuestros maestros ingresaron a la carrera magisterial sin haber pasado exámenes, y ahora que les dan cursos es voluntario luego examinarse. Pero cuando lo hacen, el resultado es preocupante. En la última aplicación de los Exámenes Nacionales para la Actualización de los Maestros en Servicio (ENAMS), de los 404 656 profesores que los presentaron, los acreditaron sólo 219 052, o sea, 54.1 por ciento.23 Hasta hace muy poco, todo el esfuerzo y el debate giraban en torno a la cobertura educativa, no a la calidad. El problema central de la política educativa de hoy no parece ser la falta de dinero (por más que el dinero siempre puede servir para enfrentar las restricciones políticas, además de que hay mucho dinero mal gastado en otros rubros de nuestra política social), sino en qué se gasta ese dinero y en la calidad del servicio que 238

provee. De poco sirve gastar más en educación si los derechos de los trabajadores del sector son más importantes que el derecho de los usuarios de los servicios, es decir, los niños, e indirectamente los padres de familia. Que pueda ser posible la defensa de plazas de maestros asignadas como herencia o por compraventa, sin que esto despierte una absoluta indignación ciudadana, habla de qué tan internalizados están en nuestra sociedad ciertos privilegios contrarios al interés general. Tampoco debería ser posible irse de paro sin dejar de cobrar ni perder nunca el trabajo. Los estados donde hay mayor conflicto magisterial es donde los niños pierden más clases y donde su desempeño es menor. Según Mexicanos Primero, en Guerrero los estudiantes pierden uno de cada tres días de escuela, y al momento de escribir esto, de los 155 días que van del año escolar, los maestros han estado en paro durante 43. Las peores posiciones del Índice de Desempeño Educativo incluyente las ocupan Guerrero, Oaxaca y Michoacán.24 Los ingresos anuales de los maestros de educación básica en México son bastante altos en relación con el ingreso promedio de un mexicano.25 Los salarios de quienes laboran en el sistema de educación pública son mejores que los de sus colegas del sistema privado, y están muy por arriba de los que perciben quienes en otros sectores tienen niveles de calificación similar. Esto es particularmente acentuado al inicio de la carrera de un maestro contratado por el sector público; luego se cierra la brecha, pero el ingreso sigue siendo tan atractivo que se ve muy poca movilidad, es decir, muy pocos dejan su plaza. Además del salario, son mejores las prestaciones, empezando por que su pensión es mejor, pero también considerando que sus condiciones de trabajo son más estables.26 Al alto costo de estos trabajadores debemos añadir la rigidez de la relación laboral, que vuelve complicado exigir calidad, pues el trabajo y el salario del maestro 239

están asegurados, así como su posibilidad de tener dos plazas o más y de ser comisionado para trabajos de otro tipo, sin perder la plaza y en ocasiones ni el sueldo. Para el ingreso al sistema es indispensable ir fortaleciendo los mecanismos de competencia y mérito de maestros y estudiantes, a fin de hacer realidad el derecho de estos últimos a una buena educación. No es una tarea fácil, pero resulta fundamental para tener un país más competitivo y ciudadanos mejor preparados. El motor del cambio debe ser una sociedad que valore no sólo el acceso a la educación, sino, sobre todo, su calidad, y un gobierno que asuma su responsabilidad al respecto. Si bien el sindicalismo es un obstáculo, hace falta llevar el debate al tema de la calidad y el mérito, y apoyarse en los muchos maestros comprometidos con su trabajo. Contar con un buen sistema educativo es tarea de todos. En paralelo, habría que apoyar a los estudiantes de mayor potencial y a las instituciones de mejor desempeño, así como abrir escuelas especiales para los alumnos más talentosos, y asegurar una cobertura mayor y de calidad que permita captar a los mejores del universo total, no de un pequeño segmento.27 Sin estudiantes altamente competitivos es difícil destacar en las áreas con más potencial de la economía mundial en lo que se refiere a los bienes comerciables, es decir, los que se pueden mover de un mercado a otro. Por ello, el incentivo de los pocos buenos estudiantes que genera México es concentrarse en tareas en que no compiten con los buenos estudiantes del mundo, es decir, pasar al sector de bienes no comerciables y adonde el conocimiento del mercado local sea muy importante. En lugar de hacer ingeniería electrónica (donde hay que competir con los mejores del mundo, dado que la ingeniería es la misma en todo el planeta), lo racional es estudiar leyes y otras tareas que, por ser específicas para el mercado local, debido a las necesidades de 240

conocimiento del idioma, de las costumbres y de las redes de poder, distribuyen rentas entre los mexicanos. Si eres bueno, puedes ganar mucho, pero no compites, por ejemplo, con un buen abogado coreano: éste se limita a su mercado nacional. Un estudiante mexicano del 5% superior en cuanto a competencias medidas por el PISA apenas sería un estudiante común en Corea del Sur; pero si estudia derecho, no tiene por qué competir con los de aquel país.28 El mérito y la competencia están detrás del éxito educativo de Corea del Sur. Los resultados son contundentes, aunque también es cierto que el caso del país asiático es extremo, y lleva a los estudiantes a niveles de presión muy elevados, asociados con altas y crecientes tasas de suicidio. En México la competencia y el mérito importan mucho menos, pero si queremos impulsar mayores competencias entre los estudiantes para poder tener una economía más competitiva hay que impulsar el mérito como forma para ingresar a la universidad y, sobre todo, a las mejores instituciones de educación superior. Nuestro sistema educativo está lejos de generar las presiones que viven los estudiantes en Corea del Sur, pero tampoco fomenta la competencia y el éxito con base en el mérito. La falta de mérito y competencia no es sólo un problema en la educación, sino en la forma como operan los mercados de muchos de nuestros bienes y servicios. En unos casos, esto se debe a que el Estado ha sido débil para imponer las reglas de la competencia; en otros, a que las reglas vigentes permiten monopolios de todos tipos, del energético al sindical. En los siguientes dos capítulos se analizan los mecanismos empleados por distintos grupos sociales para defender sus privilegio.

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Privilegiados: empresarios, agricultores y burócratas

Los grupos empresariales que se encuentran en sectores donde son dominantes y los principales sindicatos de las instituciones gubernamentales son dos caras del mismo problema: se dedican a extraer rentas del consumidor, de los contribuyentes o de ambos grupos, y a boicotear la edificación de un sistema basado en la competencia y el mérito. Su capacidad de resistencia, aunada a la dispersión del poder y a la impopularidad de muchas de las llamadas “reformas estructurales”, ha impedido lograr reformas que estimulen la competencia. En este capítulo analizaremos cómo se defienden los empresarios rentistas de tener que competir, y la manera en que aun la política con el mejor de los objetivos, como es ayudar a los campesinos, ha sido fácilmente aprisionada por la burocracia y por empresarios agrícolas. Examinaremos también con detalle ese actor poco definido llamado burocracia, que permite muchos de los abusos e instituye de paso sus propios privilegios.

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LAS RENTAS EMPRESARIALES Los empresarios de sectores con poca competencia que fueron descritos en el capítulo 6 extraen su renta por medio de precios relativamente altos y/o de una baja calidad en los servicios. También han sido capaces de pagar bajos impuestos al rendimiento del capital y mantener exentas de gravamen sus ganancias en la bolsa de valores. Según la revista Forbes, en su edición de abril de 2013 sobre los hombres más ricos del mundo, el mexicano Carlos Slim ocupa el primer lugar en la lista, con una fortuna estimada en 73 000 millones de dólares. Cabe resaltar que esta suma está calculada en función del valor de las acciones que posee Slim, por lo que si las acciones caen, disminuye su fortuna, como sucedió poco después de la publicación de ese número de la revista.1 México también figura en la clasificación de la revista Fortune de las 500 empresas más grandes en el mundo en 2012, con América Móvil (lugar 176) y Pemex (lugar 34), la primera con ingresos superiores a 53 000 millones de dólares y la segunda con más de 125 000 millones.2 Tener mexicanos en la lista de los hombres más ricos y compañías mexicanas entre las más grandes del mundo posee un lado bueno: las empresas grandes son organizaciones con capacidad de invertir, generar empleo y proveer bienes y servicios, y los empresarios ricos pueden ser los detonadores de más inversión. Sin embargo, dado que la desigualdad en nuestro país es altísima, tal concentración de la riqueza es difícil de justificar socialmente, por lo que crea una gran tentación para las 244

soluciones populistas. En un país de más de 112 millones de habitantes con un ingreso per cápita promedio mensual de 11 211 pesos3 en 2012, parece injusto que un solo mexicano tenga una fortuna estimada en 73 000 millones de dólares. Significativo para un país tan desigual como México es que la idea de gravar las herencias ni siquiera está en el menú, algo que refleja que los potencialmente afectados han logrado sacarla de la agenda hasta entre los políticos de izquierda. Más allá de si es o no un buen impuesto (se sabe que no recauda mucho y que se puede evadir con relativa facilidad), sorprende que ponerlo en práctica no esté en el debate, si tenemos en cuenta que sigue existiendo en Estados Unidos. Esto es particularmente interesante dado que una buena parte de nuestros ricos son herederos4 y no se ganaron sus recursos gracias al mérito; sólo tuvieron la inteligencia para escoger una buena familia donde nacer. Es necesario también resaltar que la gran mayoría de las grandes empresas mexicanas colocadas en la bolsa no son realmente públicas, como en los mercados de valores desarrollados, ya que su capital no está pulverizado entre gran número de inversionistas: lo siguen controlando los dueños originales, quienes, por ende, no están realmente sujetos a una sanción si no son buenos administradores. En una empresa realmente pública, es decir, cuyas acciones en bolsa son la mayoría, una mala administración puede llevar a una rebelión de los accionistas.5 Si bien estas rebeliones no son frecuentes, sirven para disciplinar a los administradores. En las empresas privadas mexicanas que no son realmente públicas, y que además pueden estar mal auditadas, los dueños también pueden usar los recursos del negocio para financiar en parte su alto nivel de vida, pagando choferes, guardias privados, viajes y casas sin que el accionista minoritario tenga muchos mecanismos para saberlo, y 245

mucho menos para evitarlo. La apertura comercial, al poner a competir a los trabajadores de distintas partes del mundo, dio más poder a los empresarios. En los sectores que producen bienes comerciables, es decir, que se pueden transportar, es donde resulta más fácil traer productos del exterior así como llevarse la inversión a otro lado si los costos laborales o de regulación en México suben mucho. Si además a esto se le suma que en el país, como ha sucedido casi siempre durante nuestra historia, la salida de capital no tiene límites legales, entonces quienes controlan los recursos pueden sacarlos si las condiciones no son las que ellos demandan. El dinero es poder, y los recursos terminan por dar a quien los posee una gran capacidad para enfrentar instituciones débiles. Este poder puede ser meramente pasivo (cuando no se invierte y el gobierno no puede hacer mucho al respecto) o activo, como sucedió durante el sexenio de Echeverría, cuando se especuló contra el peso en parte por razones políticas, aunque sobre todo porque había condiciones económicas objetivas que alentaban la compra de dólares, como una inflación creciente y un tipo de cambio fijo. Los grandes empresarios siempre han tenido la capacidad de afectar las acciones del gobierno. Durante muchas décadas (de 1940 a 1970) concentraron sus acciones de cabildeo en el Ejecutivo y obtuvieron buenos resultados de esa relación cercana. Esta época también se conoce como la “alianza por las ganancias”. El principio rector del gobierno era apoyar a estas empresas para que hicieran dinero y generaran empleo a cambio de no intervenir en la política.6 Mientras los empresarios aceptaran esta distribución de tareas tendrían espacio para acumular ganancias. De 1971 a 1976, y nuevamente a partir de febrero de 1982, la relación se volvió más ríspida, lo que llevó a convertir a los empresarios en chivos expiatorios, como se hizo 246

con los banqueros el 1º de septiembre de 1982, día en que fueron expropiados. La democracia, como gobierno de las mayorías, puede ser preocupante para quienes tienen una posición de privilegio visiblemente minoritaria. En principio, las mayorías pueden exigir más derechos, un piso más parejo que debería ser financiado por quienes tienen más recursos. Así pasó en Gran Bretaña en la época de entreguerras y sobre todo después de la segunda Guerra Mundial, cuando la mayoría laborista llevó a políticas públicas que disminuyeron la desigualdad a través de impuestos progresivos y gasto social eficaz, principalmente en salud y educación. En Estados Unidos ocurrió algo similar a finales del siglo XIX y principios del XX, cuando se legisló un impuesto sobre la renta —que no se logró hacer constitucional hasta las reformas de 1913— además de reglas muy duras contra los monopolios, que se iniciaron con la Sherman Antitrust Act de 1890 (aunque no se aplicaron sino hasta el comienzo de la presidencia de Theodore Roosevelt, en 1901), y nuevamente a partir de 1933, con la creación del Estado de bienestar del presidente Franklin D. Roosevelt. Sin embargo, a pesar de que el voto es el mecanismo para llegar al poder, los espacios para impulsar cambios que afecten los privilegios de los más acaudalados han resultado mucho menores de lo esperado por los defensores del cambio democrático y lo temido por los empresarios más cautos. Los empresarios más importantes ahora intervienen directamente en el proceso político para frenar cambios que los pueden afectar. Como vimos en el capítulo 5, las grandes empresas han creado departamentos especializados para manejar sus relaciones con el gobierno, en especial con el Congreso. Dada la precaria regulación sobre el cabildeo, el margen para maniobrar políticamente es muy amplio, y existen casos en que las empresas 247

han tenido gran éxito para influir en las decisiones; incluso en más de una ocasión han logrado poner a su cabildero como legislador. El caso extremo es Televisa, que según el diario Reforma tiene por lo menos 10 diputados destinados a apoyarla.7 Sin reglas precisas y efectivas sobre la manera en que se hace el cabildeo, ni una definición clara de lo que constituye conflicto de intereses y tráfico de influencias, no se puede evitar que las corporaciones busquen influir agresivamente por encima del interés de la ciudadanía. Algunos empresarios han buscado la presidencia, como fue el caso de Vicente Fox. Otros han desempeñado un papel activo en las elecciones por medio de contribuciones monetarias y otro tipo de apoyos. Quienes tienen medios de comunicación han sabido usarlos para promover sus intereses, o, a cambio de dinero, los de un tercero. Un caso visible es la alianza entre Televisa y Enrique Peña Nieto, que contribuyó a colocar al político mexiquense en la cima de las preferencias electorales varios años antes del inicio del proceso para definir la candidatura presidencial de su partido, aunque luego no le dio a Televisa la influencia que se temía, como veremos en el último capítulo. Cuando la acción política para promover el interés particular falla, siempre es posible acogerse al juicio de amparo para evitar la regulación estatal. En el ámbito fiscal, esto ha llevado a la aparición de una gran industria y a privilegios inexistentes en otros países que se traducen en multimillonarias devoluciones de impuestos.8 El origen del amparo fiscal se encuentra en el párrafo cuarto del artículo 31 de la Constitución, relativo a las obligaciones de los mexicanos. Éste dice que corresponde a los mexicanos “contribuir para los gastos públicos, así de la federación, como del Distrito Federal o del estado y municipio en que residan, de la 248

manera proporcional y equitativa que dispongan las leyes”. El párrafo, que viene de la Constitución de 1857, se había interpretado de manera tal que no se admitía el amparo en materia tributaria por violar el principio de proporcionalidad y equidad. Un cambio de interpretación, a principios de los años sesenta, abrió una disputa permanente sobre la constitucionalidad de las leyes de ingresos y de la acción fiscal de la autoridad, de la cual se han beneficiado grandes empresarios que se han amparado, pues les ha permitido obtener tasas efectivas de impuestos menores que otros que no lo han hecho.9 Existe un problema similar al del amparo fiscal en materia de competencia, dominio en que la autoridad padece muchos trabajos para aplicar la ley. El cobro de una multa para sancionar un acto ilícito en este ámbito ha sido muy difícil: el afectado se puede amparar, e incluso si el resultado le fuera desfavorable, el tiempo transcurrido en la resolución del amparo, durante el cual no puede ser sancionado, le da una ventaja frente a sus competidores.10 Además, las multas impuestas por la Comisión Federal de Competencia no son ejemplares, y esto no es por falta de voluntad. La ley establecía, hasta su reforma en 2011, una pena máxima por prácticas anticompetitivas de alrededor de 89.73 millones de pesos. Una cláusula incorporada en las reformas a la ley ese año le dio a la Cofeco la posibilidad de “imponer una multa hasta por el doble de la que corresponda, o hasta por el 10% de las ventas anuales obtenidas por el infractor durante el ejercicio fiscal anterior, o hasta por el 10% del valor de los activos del infractor, cualquiera que resulte más alta”,11 así como la posibilidad de imponer de tres a 10 años de prisión por acuerdos colusivos que busquen manipular precios, la cantidad y la calidad de productos que se ofrecen, distribuir mercados o tratar de manipular licitaciones, concursos, subastas o almonedas 249

públicas. Sin embargo, dicha comisión no puede imponer directamente sanciones penales. Requiere presentar querella ante el ministerio público. Es el juez quien determina si se impone la sanción. En la práctica no es fácil llegar al tope: una de las sanciones más elevadas hasta ahora es la que se aplicó a Coca-Cola en 2007, una multa de 10.5 millones de pesos.12 Con todo, la Cofetel impuso ya una sanción histórica contra Telcel por 11 990 millones de pesos, 10% del valor de los activos de la empresa, en abril de 2011. Telcel interpuso un recurso de reconsideración, a lo que la comisión resolvió condonar la multa a cambio de imponerle a la empresa cinco compromisos para reducir las altas tarifas de interconexión, que según ella resultan adecuados para resolver eficaz y permanentemente el problema de competencia identificado en la resolución original. Telcel se comprometió a cumplir con los compromisos; en caso contrario, se someterá a una nueva multa por un monto hasta de 8% de sus ingresos anuales.13 La Cofeco, sin embargo, no ha logrado imponer multas realmente ejemplares, como lo hacen Estados Unidos y la Unión Europea.14 Un caso: en mayo de 2009 la Comisión Europea multó a la compañía Intel con 1 450 millones de euros por haber abusado de su dominio del mercado de los chips, pues había sesgado la competencia y denegado a los consumidores una opción.15 Otro: en 2008 las aerolíneas Air France-KLM, Cathay Pacific, SAS y Martinair pagaron una multa de 504 millones de dólares a causa de una demanda que interpuso la división antitrust del Departamento de Justicia de Estados Unidos por haber intentado fijar las tarifas de las aerolíneas para enviar y recibir bienes al consumidor de todo tipo (electrónicos, ropa, medicinas, etc.), lo cual se considera como una práctica 250

monopólica.16 En Estados Unidos, como en el Reino Unido, Brasil y Australia, la multa no es el único instrumento de la autoridad. Coludirse para evitar la competencia puede llevar a la cárcel. varios funcionarios de empresas de paneles TFT-LCD, utilizados para fabricar todo tipo de pantallas, se declararon culpables de ponerse de acuerdo para fijar los precios de estos componentes y fueron condenados a pasar cerca de un año en prisión. El caso contra uno de ellos, Bock Kwon, de la empresa coreana LG, es revelador: sus cargos fueron los de participar en pláticas en diversos países para fijar los precios y vigilar que el acuerdo fuera cumplido por todos los involucrados. La LG también aceptó su responsabilidad y tuvo que pagar una multa de 400 millones de dólares.17 Dada la mano dura antimonopolio de la autoridad en esos países, las organizaciones gremiales deben ser muy cuidadosas en sus reuniones. Existen políticas claras al respecto, las cuales se difunden por medio de folletos explicativos. En uno de ellos, publicado por una asociación gremial estadounidense, se aclara que la violación de la ley antimonopolios puede implicar multas hasta de 10 millones de dólares para la firma y una responsabilidad individual de 350 000 dólares. Los involucrados pueden ir a la cárcel por tres años o más. Para disuadir de las malas prácticas se subraya que, aun si el gobierno pierde en su acusación, los daños y los costos de un litigio de este tipo son muy elevados. El principio rector es que las leyes en la materia prohíben cualquier esfuerzo por limitar el comercio. Para no correr riesgos se pide a los asociados abstenerse de: discutir los precios propios, o de los competidores, con un competidor; acordar con competidores términos uniformes en materia de 251

ventas, garantías o provisiones contractuales; acordar con competidores la división de clientes o territorios; hacer declaraciones respecto a precios o condiciones que afecten precios en la reunión de la asociación, y asistir o permanecer en reuniones informales donde no haya agenda, no se tomen minutas y no haya personal de la asociación presente.18 Nunca he visto lineamientos de este tipo en México. En cierta ocasión me invitaron a una reunión con empresarios grandes para discutir qué debía hacer México para crecer, y en la cual comenté el tema de la competencia, con la aprobación de los presentes. Al final de la reunión, uno de ellos se me acercó y me dijo: “Casi cualquiera de los que te aplaudieron estaría en la cárcel en Estados Unidos por prácticas anticompetitivas”. La ley muerde poco, y además siempre está ahí el recurso del amparo. Según la Cofeco, se impusieron multas por poco más de 1 300 millones de pesos de 2004 a 2010, pero un años después sólo se habían cobrado o estaban en proceso de cobro por el SAT (el encargado de cobrar estas multas) poco más de 200 millones de pesos. Los más de mil millones restantes eran objeto de litigio pendiente de resolución ante algún tribunal, y no podrían cobrarse hasta que no hubiera una sentencia definitiva. Ni siquiera está claro si los 200 millones en proceso ya se cobraron o no, pues los afectados pueden volverse a amparar contra la acción del SAT.19 Son muchos los casos en que el amparo permite evitar la acción administrativa de forma selectiva. En materia de telecomunicaciones, si el gobierno decide ampliar las zonas de llamadas locales —como reacción a la dinámica urbana— en beneficio del consumidor, Telmex simplemente se ampara. Aunque llegara a perder el juicio, dado que la acción del Ejecutivo se suele suspender mientras dura el litigio, con eso 252

consigue impedir durante varios años que sus clientes paguen menos por llamadas de larga distancia.20 Un ejemplo más: para frenar el ingreso a nuestro territorio de camiones en mal estado, el gobierno publicó en marzo de 2009 un decreto que prohibía la entrada de camiones de carga y de pasaje con más de 10 años de uso. Muchas empresas se ampararon y perdieron, pero al menos dos ganaron el amparo, y hasta octubre de 2010 habían importado unos 100 tráileres viejos.21 El amparo se utiliza en múltiples ámbitos, desde los impuestos y aranceles y la regulación de medicamentos, hasta la fijación de áreas de larga distancia, subastas del espectro radioeléctrico y reglas de interconexión, pasando por licitaciones frenadas, giros negros, taxis piratas, envolturas de cigarrillos, desaparición de normas oficiales mexicanas, reglamentos ambientales… Se trata de una figura inexistente con este alcance en otros países y termina costándonos a todos, pues congestiona al Poder Judicial y puede atrasar todo tipo de actos administrativos del gobierno. Incluso, cuando al final de cuentas resultara que los amparados no tenían razón, como ya se dijo, la suspensión del acto reclamado vuelve muchas veces aún más inoperante al gobierno. El amparo puede ser un pretexto para no actuar y dejar al ciudadano hacer lo que quiera. Esto es particularmente claro en materia de regulación del uso del suelo, por lo menos en la Ciudad de México, donde misteriosamente esta regulación no fue firmada por el Ejecutivo, lo que abrió la puerta al amparo y a la posibilidad de edificar fuera de la norma, que se aplica a los demás, a quienes no se ampararon. Se trata de un mecanismo judicial al que formalmente tiene acceso cualquier ciudadano. Sin embargo, el costo material y de tiempo que implica ampararse excluye a la mayoría de su utilización, lo que lo convierte en un instrumento del que se 253

valen primordialmente quienes pueden absorber ese costo. No es casual que los sectores más regulados sean los que más recurren a él, ni que sea el ámbito tributario el que más amparos acumula.22 Las grandes empresas son las que más pueden gastar en amparos por tener más en juego y considerarlos por ello una estrategia más redituable, además de que logran litigar con mayor éxito que empresas más pequeñas.23 La llamada “cláusula Otero”, que establece que un amparo ha beneficiado sólo a quien buscó la protección de la justicia y ha llevado a romper la idea de que todos los ciudadanos gozan de los mismos derechos: una ley declarada inconstitucional, hasta hace muy poco, se seguía aplicando a quienes no se ampararon. El principio de igualdad que justifica la democracia es incompatible con esta figura individualista y reproductora de privilegios. Aunque la deficiente aplicación de nuestras leyes es un problema serio, crear un verdadero Estado de derecho no es solamente aplicar leyes. El problema es más complejo. Cuando dentro del propio sistema jurídico existen instrumentos legítimos para evadir el cumplimiento de una obligación legal, la aplicación de la ley se torna ambigua y la desigualdad social termina imponiéndose sobre la igualdad legal. Dicho de otro modo, los intereses de quienes tienen más recursos y capacidad de influencia prevalecen en los juzgados sobre los de la ciudadanía y sobre la propia autoridad. Cuando los amparos prosperan sistemáticamente contra la acción regulatoria del Estado o contra los gravámenes fiscales, el principio de que la misma ley rija a todos los ciudadanos queda en entredicho. Es difícil aceptar como propio de un Estado de derecho el que una ley, digamos, en materia tributaria, aprobada por los órganos legítimos de representación, no se aplique generalmente a todos los ciudadanos, sino nada más a aquellos que no se ampararon exitosamente contra ella. Esta perversa 254

forma de legalidad protege a los más poderosos, y los protege más que en otros sistemas legales como los de Estados Unidos y España, donde, por ejemplo, el contribuyente no puede litigar con la misma facilidad la constitucionalidad de las leyes fiscales. Defenderse mediante el amparo permite protegerse de las leyes y de los actos de autoridad ex post facto, y tiene la ventaja, además, de que no requiere organizarse con otros, sólo contratar a un abogado. A pesar de que el problema no es nuevo, en el pasado el gobierno tenía mayor margen para presionar a la Suprema Corte en los casos más importantes, pues ésta era muy sensible a las peticiones del presidente.24 Finalmente, la Constitución es lo que los jueces digan, y nuestro Poder Judicial ha sido más celoso del individuo dañado que de las implicaciones de otorgar un amparo, o por lo menos una suspensión, primero provisional y luego definitiva, para el resto de la sociedad. En materia fiscal esta tendencia en pro del ciudadano ha cambiado recientemente, pues la Suprema Corte ha sido más perceptiva a los argumentos de la autoridad fiscal, sobre todo al sopesar el costo que representan algunos amparos. El objetivo original del amparo era evitar abusos de nuestros gobernantes. En un país donde han sido tantos los actos arbitrarios de la autoridad, esta figura jurídica ha tenido un papel muy importante. Sin embargo, se ha extendido a sectores donde se hace muy difícil la regulación, amén de que termina siendo un instrumento de protección de los poderosos, no del individuo débil presa de la arbitrariedad del gobierno. Incluso un instrumento tradicionalmente poderoso del Estado mexicano, la expropiación, ha terminado por ser gravemente erosionado a través del amparo. Una nueva jurisprudencia acordada por la Suprema Corte en enero de 2006 hace inconstitucional el no haber dado garantía de audiencia previa a un expropiado. Como los cambios sí pueden ser 255

retroactivos cuando son a favor del ciudadano, el gobierno puede perder casi cualquier amparo por expropiación.25 Los poderes judiciales están para evitar el abuso y constituyen una de las ventajas de vivir en un régimen de derecho; ciertamente, en la democracia cada vez resolvemos más conflictos por la vía legal. En todos los países se usa cada vez que el Estado o un particular afecta lo que se percibe como un derecho que debe ser protegido; incluso en ese monopolio temporal y legal llamado patente —discutido en el capítulo 6— hay una tendencia a usar la ley para ampliar su cobertura. Por ello, se litiga la duración y el alcance del mismo. En palabras de un funcionario de Google pronunciadas tras una demanda de Microsoft: “Estamos decepcionados de que Microsoft prefiera competir con viejas patentes en lugar de hacerlo con nuevos productos”.26 Pero nadie como México para retrasar o incluso paralizar la acción de gobierno con todo tipo de acciones judiciales, pues los litigios se sostienen en una gran proporción contra la autoridad, y no contra otras empresas privadas, ya que suele depender del gobierno, y no de otros particulares, el mantener o suspender un privilegio. Como veremos en el último capítulo, el 2 de abril de 2013 finalmente se aprobó una nueva ley de amparo. Ésta, por un lado, da aún más recursos a los ciudadanos para defenderse de la acción arbitraria del Estado. La reforma está pensada para promover los derechos de los ciudadanos comunes y corrientes, pero al igual que sucedió con el amparo que así fue diseñado de origen, es probable que los grandes grupos empresariales lo usen para promover sus intereses. Por el otro lado, en el caso de concesiones a particulares de los bienes nacionales a los que hace referencia el artículo 27 constitucional, se impusieron límites en el uso de la suspensión como instrumento para que mientras haya un litigio el Estado no pueda regular esos sectores. Esto se 256

reforzó aún más en materia de competencia y telecomunicaciones. No sabemos todavía cómo va interpretar el Poder Judicial estas nuevas disposiciones.

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PRIVILEGIADOS EN EL CAMPO En el campo mexicano se exhiben muchos de nuestros peores vicios: ahí operan reglas diseñadas en principio a favor de los pobres y que terminan por obrar en su contra. La pobreza de nuestro país se concentra en el campo. Según el Coneval, la población en situación de pobreza aumentó en más de tres millones de personas entre 2008 y 2010, al pasar de 48.8 a 52 millones, mientras que la población con carencia por acceso a la alimentación, la más extrema de todas las pobrezas, se incrementó de 23.8 a 28 millones en el mismo periodo. De los 52 millones de pobres, 17 están en el campo y 35 en las ciudades. En términos relativos, 64.9% de la población rural y 40.5% de la urbana es pobre. En lo que respecta a pobreza extrema, 23.9% de la población rural y 6.3% de la urbana vive en esas condiciones.27 A pesar de las reformas al artículo 27 que permitieron la liberalización de las tierras ejidales, 53.71% de la superficie del país sigue siendo propiedad de ejidatarios y comuneros.28 Estas tierras están fuera del mercado dada la prevalencia de abultados trámites burocráticos, la falta de información de los ejidatarios sobre cómo privatizar sus tierras, el poco valor de muchas de estas propiedades y el amparo como mecanismo que nunca prescribe en el caso de un ejidatario que reclame sus derechos, con lo cual muchos potenciales compradores prefieren no correr el riesgo de sólo comprar problemas. Dado que las comunidades y los ejidos están exentos del pago del impuesto sobre la renta en la primera enajenación de un terreno, se han ido desarrollando mecanismos para que gente 258

ajena al grupo se aproveche de este privilegio. Por ejemplo, alguien se puede declarar avecindado en un ejido. Si luego compra cientos de hectáreas y las regulariza para venderlas en el mercado privado a un alto precio se puede acoger el principio de que la primera transacción en el mercado no está gravada, para así no tener que pagar el impuesto sobre la renta sobre la diferencia entre el precio al que compró cuando todavía no estaba regularizada y al que vendió una vez debidamente registrada como propiedad privada, como se debe hacer en el caso de la compra de un terreno privado. Si bien el gasto público en el sector rural es alto y creciente, ha sido acaparado en una proporción elevada por la burocracia y los líderes de las organizaciones campesinas. Se cuenta con una gran cantidad de recursos de los que no es claro si llegan a los supuestos favorecidos. Pero sí hay beneficiarios claros de este gasto: los agricultores más prósperos se benefician de subsidios cuyo criterio de reparto favorece a los que más tierra tienen o más producen. Los datos del Programa de Apoyos Directos al Campo (Procampo) son reveladores en este sentido. Los productores con menos de cinco hectáreas representan 75% de los beneficiarios del Procampo, pero reciben sólo 37% de las transferencias, en correspondencia con el porcentaje de superficie de tierra que cubre el programa. Los productores con predios de entre cinco y 20 hectáreas representan 22% de los beneficiarios y reciben 41% de los subsidios, mientras que quienes cuentan con más de 20 hectáreas son solamente 3% de los beneficiarios y reciben 23% de las transferencias.29 A pesar de esta concentración, de los tres principales programas dedicados al sector el Procampo es el que más apoya a los productores más pobres. Hay otros peores. Por ejemplo, Ingreso Objetivo30 es bastante más regresivo, pues sólo 9% de sus transferencias llegan a 75% de los productores más pequeños, mientras que 3% de los 259

productores más grandes concentran 60% de las mismas.31 Los subsidios se han concentrado por entidades federativas, ya que Sinaloa, por ejemplo, de 1994 a 2008 recibió 10.8% del otorgado por el Procampo, con sólo 3.4% de los beneficiarios, mientras que Oaxaca, con 9.3% de los beneficiarios, sólo recibió 3.8% del subsidio en el mismo periodo.32 Una evaluación de la Auditoría Superior de la Federación sobre el ejercicio 2008 encontró que en los 125 municipios de menor índice de desarrollo en México el apoyo del Procampo fue regresivo: sólo 9.9% de los beneficiarios tenían predios mayores de cinco hectáreas, y sin embargo recibieron más de 34.5% de los apoyos del programa.33 En 2009 se observó que 10% de los beneficiarios del Procampo concentraron 53% de los subsidios.34 Otros muchos apoyos a los productores terminan por distorsionar los precios y volverlos más altos que en Estados Unidos. Por ejemplo, a mediados de 2010 una tonelada de trigo duro se cotizaba en Texas a 1 863 pesos, mientras que en Baja California el precio que se pagaba era de 2 800 pesos.35 Pero hay una distorsión previa que en parte justifica este subsidio. El trigo es un producto subsidiado por el gobierno de Estados Unidos. El TLCAN no sanciona los subsidios, y éstos han distorsionado el mercado mexicano.36 Un caso extremo de distorsión es el de la industria de la caña de azúcar. México es el séptimo productor de azúcar en el mundo; actualmente hay en el país 57 ingenios azucareros. Existen alrededor de 647 000 hectáreas utilizadas para el cultivo de caña distribuidas en 15 estados de la República y, en promedio, de cada hectárea se obtienen sólo 7.44 toneladas de azúcar al año.37 El gobierno mexicano controla el precio del azúcar por medio de la asignación de mercado. Desde el 31 de enero de 1991, cuando se publicó el “Decreto Cañero” en el 260

Diario Oficial de la Federación, se declararon de interés público la siembra, el cultivo, la cosecha y la industrialización de la caña de azúcar, lo que hizo del sector uno ampliamente favorecido por el gobierno federal. Éste es un caso en el que nuestros precios siguen estando por arriba del promedio mundial (como se ve en la gráfica 8.1), aun con respecto al precio subsidiado de Estados Unidos. El gobierno mexicano ha protegido a este sector durante más de dos décadas, aprobando leyes para fomentar el consumo del azúcar en lugar de fructosa, un sustituto del azúcar refinada, cuyo costo en ese momento era menor. Incluso se decretó un impuesto de 20% para desalentar la entrada de la fructosa; era tan alto que nadie lo pagaba y la industria prefería usar azúcar de caña. Este impuesto fue declarado ilegal por la Organización Mundial de Comercio y el país fue obligado a pagar a los productores de fructuosa afectados 600 millones de dólares.38

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Los datos están expresados en centavos de dólar y representan el precio por libra de azúcar.

Dada la ineficacia en la producción de azúcar, contra lo esperado a la hora de firmar el TLCAN no hubo excedentes exportables cuando finalmente se liberalizó este producto, uno de los últimos en hacerlo. En 2012 hubo excedentes, pero como el precio en Estados Unidos había bajado y era sólo un poco mayor que el mexicano, ya no era tan interesante exportar. Si México tuviera la organización industrial que tiene Brasil en este sector, estaríamos viviendo un boom de exportaciones a Estados Unidos ya que el precio mundial sigue estando por debajo del de ese país, donde el precio del dulce es alto debido a los elevados costos de la producción interna y los considerables aranceles que se impone al azúcar proveniente de países con los que no se tienen tratados de libre comercio. Uno de los graves problemas de los subsidios al campo es 262

que, a pesar de la cantidad de diagnósticos sobre su mal funcionamiento, no se han podido reformar. Tanto los gobiernos de los estados donde los agricultores forman grupos de interés importantes, al tiempo que distintas organizaciones campesinas se han resistido a cambiar la manera como se ejercen estos recursos.39

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LA BUROCRACIA: PRIVILEGIOS SIN DISCIPLINA La burocracia es un actor con peso propio. En todos los órdenes de gobierno y en todos los poderes públicos, el propósito principal de la burocracia parece ser la generación y preservación de empleos.40 incluso organismos autónomos que empezaron de cero con fines incuestionables —como organizar elecciones limpias o proteger los derechos humanos—, muy pronto se volvieron máquinas para contratar gente y pagarle muy bien.41 Nuestros burócratas tienen poder para no trabajar gran cosa, y pueden ser corruptos corriendo poco riesgo de ser aprehendidos. La corrupción drena recursos fiscales y erosiona la legitimidad del gobierno. Pero quizás el costo más alto que imponen a la sociedad nuestras obesas e inoperantes burocracias es que no le dan al Estado poder para regular a quienes defienden sus privilegios, y constituyen un pobre interlocutor entre la sociedad y el gobierno. Estas burocracias no suelen ser capaces de proveer a los ciudadanos los bienes y servicios a los que tienen derecho. Lo que sí pueden hacer es estorbar, o dejar de hacerlo a cambio de una módica suma. La burocracia pública es aplastante y tiene una inercia muy difícil de cambiar, comparable a la que impide la reforma en los sindicatos y en las empresas monopólicas u oligopólicas: absorbe rentas, se resiste a la evaluación y a la rendición de cuentas, y resta eficacia a las políticas públicas. Desde el punto de vista jurídico, la fragilidad del gobierno mexicano, especialmente el federal, hoy es notable, sobre todo 264

porque venimos de un sistema autoritario donde la separación de poderes fue débil y donde el Ejecutivo podía imponer sus intereses al Judicial y al Legislativo en los asuntos que realmente le preocupaban. Ese mismo poder permitía al Ejecutivo imponerse sobre los gobiernos locales. Ahora, con una genuina separación de poderes y gobiernos locales mucho más fuertes, los afectados disputan en los tribunales cada movimiento de regulación. Como las entidades tienen sus propias políticas y prioridades, administrar las empresas y los organismos públicos se ha vuelto muy complicado, debido a una serie de absurdas restricciones burocráticas que vienen de la desconfianza acendrada y de los arreglos sindicales que se describen en el siguiente capítulo. Si bien entre los altos funcionarios, sobre todo de las áreas más técnicas, sigue habiendo un personal de calidad y motivado, entre buena parte del personal de base de las oficinas públicas domina el principio de extraer a la ciudadanía una renta a cambio de no molestarla si viola la ley. En el mejor de los casos esa renta se limita a recibir un ingreso salarial a cambio de exiguo trabajo. Pocas burocracias públicas tienen como objetivo central atender al ciudadano en aquello a lo que éste tiene derecho. Los burócratas sienten que su forma de entender cómo deben hacer su trabajo es un derecho y salen a defenderla cuando se les toca, aunque la forma en la que se desempeñen sea abusiva. Un ejemplo es el caso de los maestros de varios estados que protestaron contra una propuesta que pretendía impedirles que transmitieran en herencia o vendieran sus plazas. Por más que desde 1982 se creó toda una parafernalia para controlar a los administradores públicos a través de la Contraloría de la Federación (después de varios cambios de nombres, al momento de escribir estas líneas se llamaba Secretaría de la Función Pública, la que está condenada a 265

desaparecer, pero el Legislativo no ha logrado acordar la ley que crea en su lugar una Comisión Anticorrupción), y luego, en 2000, la Auditoría Superior de la Federación, organismo coadyuvante adscrito a la Cámara de Diputados, a pesar de ello la capacidad de sancionar la corrupción de los altos funcionarios ha sido en la práctica muy limitada. Como se dijo en el capítulo 6, ninguna de las dos presidencias panistas fue capaz de proceder judicialmente de manera exitosa contra ningún funcionario importante de las administraciones priistas, como si ninguno hubiera sido corrupto. Los acuerdos laborales vigentes no permiten tener estructuras administrativas con la cantidad adecuada de personal ni con la actitud frente al ciudadano propia de una democracia. Los contratos colectivos hacen casi imposible despedir a un trabajador, aunque no haga gran cosa. En el IMSS los trabajadores sindicalizados pueden ser atrapados robando y no perder su plaza; pueden ir a la cárcel y luego ser reinstalados acumulando la antigüedad de los años que estuvieron en prisión. Transformar estos acuerdos laborales, que vuelven tan costosa y complicada la administración de las entidades públicas, es una tarea sumamente difícil, pues muchos de los sindicatos involucrados son fuente importante de apoyo político o de chantaje y sabotaje, como se ve con gran frecuencia, por ejemplo, con el sindicato de maestros en Oaxaca. En los años en que gobernaron presidentes postulados por el PAN, este partido no tuvo mayoría en ninguna de las cámaras, según se vio en el capítulo 5, como para modificar las leyes que hacen posibles algunos de estos abusos, tanto los administrativos como los laborales. No se trata, por supuesto, de dejar a los trabajadores —ni a los empresarios y a los ciudadanos en general — sin derechos ante la arbitrariedad gubernamental. Sin embargo, hoy estamos lejos de tener el equilibrio adecuado entre 266

la protección de los derechos y la capacidad de la autoridad para impulsar el interés general. Nuestro gobierno es tortuoso y gasta muy mal los recursos a su cargo. En muchos casos esto se debe a la existencia de prácticas corruptas de todo tipo. Es difícil evaluar hasta dónde llegan éstas, aunque el siguiente ejemplo puede dar una idea del tamaño del problema. A partir de 2006 el IMSS dejó de someter a concurso la compra de medicinas de patente entre un grupo de intermediarios que solían simular competencia, y compró directamente a los productores. Al mismo tiempo, instauró las llamadas subastas en reversa para el resto de sus compras; al establecer ese proceso, donde se va pujando por un precio menor, tuvo ahorros muy importantes. Según el presidente de la Cofeco, la “implementación de las recomendaciones de la comisión, junto con la adopción de las subastas en reversa, permitió al IMSS ahorrar 35 000 millones de pesos de 2006 a 2009 en sus compras de bienes terapéuticos”.42 En Pemex y otras entidades que compran muchos bienes y servicios parecería que existe todo tipo de mafias para vender productos y servicios caros y de mala calidad. Detrás del grito nacionalista de bloquear la reforma que hubiera permitido la inversión privada en ductos para transportar gasolina están las empresas de autotransporte de combustibles: son sólo unas cuantas, organizadas en una asociación, con la capacidad de imponer precios altos y luego decidir entre sus agremiados cuánto le toca a cada quien. De acuerdo con un alto funcionario del gobierno federal, la distribución por pipas representa 6% del costo del combustible, casi el doble de lo que cuesta la distribución en Estados Unidos, donde, por supuesto, se utilizan ductos. Pemex no puede tratar de contratar a otras empresas, y las actuales tienen de su lado una poderosa carta de negociación: si dejan de surtir un día, se quedan sin gasolina la Ciudad de 267

México y otras ciudades importantes del país. No es infrecuente que los ciudadanos que deben hacer un trámite para abrir un negocio o iniciar una construcción en casi cualquier municipio o delegación del país tengan que pagar un soborno; a veces para poder incumplir la ley, y en otras simplemente para poder hacer algo a lo que tienen derecho, deben pagar a fin de quitarse de encima regulaciones inútiles diseñadas para estimular la corrupción. Un ciudadano que corrompe a la autoridad para no cumplir con normas incuestionables, como una buena sanidad, atenta contra el interés general que debería estar defendiendo la burocracia, pero reglas superfluas cuyo objetivo es sacar dinero son una forma perversa de gastar los recursos y el tiempo de los ciudadanos. En muchos casos ya hay negocios de gestoría que cobran por hacer los trámites, incluida la mordida, si el empresario no quiere pagar directamente. Detrás de la regulación excesiva del gasto público hay una industria de protección a través de despachos que a veces están asociados con ex funcionarios o incluso con empleados actuales de alguna de las muchas agencias públicas federales o locales con facultades reguladoras. Existen empresas, sin embargo, que no pueden corromper tan fácilmente. El director de una transnacional cuenta que ya no puede vender a casi ningún gobierno estatal, pues le piden mordidas que no puede pagar, dados los compromisos multilaterales de combate contra la corrupción que tiene su firma. Son precisamente acuerdos de ese tipo los que luego destapan fraudes en México. En septiembre de 2010 el grupo abb aceptó haber pagado 58 millones de dólares al gobierno de Estados Unidos para resolver una querella impulsada por violar la Ley de Prácticas Corruptas en el Extranjero. Se acusaba a ABB de haber pagado sobornos en Irak y en México. En el caso mexicano, el monto fue de 2.7 millones de dólares entregados a 268

cuatro funcionarios de la CFE en cheques, transferencias y viajes para ellos y sus esposas; la erogación se hizo para ganar un contrato de 100 millones de dólares.43 Por la misma fecha el gobierno de Estados Unidos encarceló a una pareja de mexicanos presuntamente involucrados en el soborno de un alto funcionario de la CFE, al cual pagaron casi tres millones de dólares en especie (un coche, un yate, etc.), también para obtener un contrato.44 La CFE terminó logrando una compensación como resultado de la presión de los medios de comunicación, pero nadie ha sido sentenciado y parecemos incapaces de lograr esa información por métodos propios, sin apoyo de Estados Unidos. Lo que parecen buscar las autoridades es hacer algo de ruido, pero con impacto limitado. De septiembre de 2008 a julio de 2009 la Secretaría de la Función Pública sancionó a 7 660 funcionarios, de los cuales 213 fueron destituidos y 760 inhabilitados. También se aplicaron 424 sanciones económicas por un monto total de 802.4 millones de pesos. Durante este mismo periodo, la SFP presentó 12 denuncias de hechos contra 15 servidores públicos por delitos tipificados en el Código Penal Federal.45 Pero a pesar de estos esfuerzos, cuando sí se logra detectar a los corruptos, hay un sistema judicial que abre todo tipo de espacios para evitar que purguen una pena. Un ejemplo es el descrito por un funcionario, que explica por qué no se pueden aplicar sanciones a servidores públicos que dañan el patrimonio de la nación: “En ocasiones […] el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa ordena la suspensión del cobro en tanto emite su fallo definitivo, y puede que, mientras resuelve, las sanciones prescriban o el funcionario venda sus bienes, y luego es imposible cobrarle”. De 40 000 millones de pesos en multas impuestas en 18 años, el gobierno ha recuperado sólo 74 millones.46 La ley parece diseñada para robar, pero no se 269

cambia. Si los legisladores no cambian las leyes, la Suprema Corte les puede dar un mejor sentido, como lo ha hecho en algunas ocasiones. Al solicitar un amparo, un empresario inhabilitado por la Secretaría de la Función Pública por algún acto de corrupción podía seguir participando en licitaciones públicas aunque luego, varios años después, perdiera el amparo al mostrarse que sí había violado la ley. Una decisión de la SCJN terminó con esta posibilidad en octubre de 2010, en una muestra de que muchas veces lo que falta es una Corte dispuesta a poner orden con sus resoluciones.47 El gasto público está lleno de desperdicios, desde un número excesivo de empleados hasta las erogaciones en promoción personal, pasando por los sobreprecios en compras de medicinas y muchos otros rubros. No se trata sólo de un problema federal: lo es también, cada vez más, de los estados, adonde se ha ido una buena parte del gasto público nuevo en los últimos años, como vimos en el capítulo 5. La lista es larga, pero lo que queda claro es que si esos recursos estuvieran bien gastados creceríamos más. Los costos de las empresas públicas no son fáciles de evaluar, dado que se pierde mucho en pagar precios altos por malos servicios. Pero en dos casos las pérdidas son monumentales: Luz y Fuerza del Centro, con el lastre de su contrato colectivo de trabajo (que veremos en el siguiente capítulo), y Pemex Refinación. Pemex gana únicamente en exploración y producción. Sería imposible que no lo hiciera: ni siquiera compra las reservas, como sí ocurre en casi todos los países, por lo que no sabemos qué tan rentable es. Pero en Pemex Refinación sabemos que pierde, y mucho. De 2005 a 2012 su pérdida llegó a la exorbitante cifra de 511 362 millones de pesos.48 Se trata del equivalente a 11.20% del impuesto sobre la renta recaudado en esos años.49 En 2011, Pemex Refinación tuvo 270

una pérdida de 139 491 millones de pesos, y en 2012, de 102 097 millones.50 Las razones de este desastre pueden ser muchas: que si el petróleo que le da Pemex no es el mejor, que si las refinerías no están bien configuradas para el petróleo que reciben, que si el contrato de los trabajadores es oneroso y ellos hacen un mantenimiento lento y de mala calidad, que si el sistema de distribución resulta caro y está plagado de robos… Como sea, todo eso es responsabilidad de Pemex. Los empresarios en México se quejan, con toda razón, de que hacer negocios en nuestro país es muy difícil y caro: trámites de todo tipo en todos los órdenes de gobierno consumen una gran cantidad de recursos, ya que incluyen muchas veces derechos por pagar o mordidas para agilizar el proceso. Consumen, además, un recurso no renovable: el tiempo. El IMCO, el Banco Mundial y la OCDE, entre otros organismos, han mostrado lo rezagados que estamos frente a otros países en lo que se refiere a facilitar la creación de negocios. Con todo, de acuerdo con el informe más reciente de Doing Business (Haciendo negocios) del Banco Mundial, México avanzó un lugar en ese índice, comparado con el año anterior, para quedar en el sitio 51 entre 183 países. En cuanto a facilidad para hacer negocios, México quedó situado delante de otros países en desarrollo similares al nuestro y que por su situación económica son sus principales competidores, como son China, Rusia, Brasil y la India, que ocuparon las posiciones 91, 120, 126 y 132, respectivamente. Asimismo, en comparación con el grupo de países mencionados, tenemos una posición de ventaja en otros conceptos evaluados en el estudio, como son facilitar la apertura y el cierre de empresas, facilitar el manejo de permisos de construcción y proteger a los inversores.51 Con todo, muchos de los servicios que provee el gobierno son tan malos que el empresario y el ciudadano en general tienen 271

que comprarlos nuevamente, aunque ya los hayan pagado con sus impuestos. La proliferación de guardias privadas es el ejemplo extremo de esto, pero no el único: todo ciudadano que opta por una educación privada o que, estando afiliado al IMSS o al ISSSTE, decide pagar sus servicios médicos, da cuenta del poco valor que le da a los servicios públicos. Según la Encuesta de Empleo y Seguridad Social 2009 del INEGI, 13.5% de los afiliados al IMSS decidieron adquirir sus servicios médicos en otra institución, al igual que 16.4% de los afiliados al ISSSTE. Estamos hablando de 5.6 millones de mexicanos que tienen derecho a ser atendidos en instituciones de salud públicas y ya pagaron sus cuotas, pero prefieren atenderse por su cuenta dado que estas instituciones brindan un mal servicio, más preocupadas por proteger a sus trabajadores que a sus derechohabientes. No sólo hay una estructura de privilegios entre quienes proveen seguridad social a los mexicanos, sino que ha dominado un criterio excluyente para otorgar ésta: el contar con un trabajo formal. Lo anterior determina, para quienes están en la nómina del gobierno, el acceso al ISSSTE o a los hospitales de Pemex, de la Sedena o de instituciones estatales equivalentes, y, en el caso de los empleados formales de la iniciativa privada, el derecho a la atención a través del IMSS. Hasta la administración del presidente Fox, quienes carecían de empleo formal (esto es, más de la mitad de los mexicanos) tenían una seguridad social muy limitada. Esto cambió con la puesta en marcha del Seguro Popular en 2001. En la fase piloto, que terminó en 2003, se afilió a un millón de personas;52 para 2008 ya estaban inscritas 21.2 millones de personas y en 2012 la cifra alcanzó 52.7 millones.53 Sin embargo, hay muchas dudas sobre cuántas realmente acceden a estos servicios médicos, la gama de enfermedades aseguradas es más restringida que en el IMSS y hay numerosas pruebas de desvío de recursos, como las destapadas en junio del 2013 en Tabasco en 272

torno a los presuntos desfalcos de miles de millones de pesos del gobierno de Andrés Granier. Si bien es de elemental justicia dar acceso a los servicios de salud a todos los mexicanos, el principio de otorgar derechos sociales sólo cuando hay una contribución asociada se ha ligado con la falta de crecimiento en la productividad. Según Santiago Levy, en la medida en que la formalidad es cara, debido a los impuestos y las contribuciones a la seguridad social, y a que existe un sistema de salud gratuito pagado con los impuestos generales, el costo de pasar a la formalidad es muy elevado, por lo que muchos individuos se quedan atorados en establecimientos informales que no pueden crecer y lograr la escala que los haría más productivos.54 Se ha sostenido una discusión respecto a qué tanto importa esto; autores como Heckman,55 por ejemplo, opinan que el impacto es marginal. Sin embargo, en todo caso, si la contribución a la seguridad social diera un servicio más valorado por la sociedad, valdría la pena pagar por él, pero esto no sucede por la ineficacia de las instituciones públicas responsables de brindar estos servicios, y porque los derechos de los trabajadores de las instituciones de salud tienen prioridad sobre los de los derechohabientes. Hay muchos servicios que en principio brinda el gobierno, pero suelen ser tan malos que quienes pueden los van a comprar al mercado, como la educación, la salud y la seguridad, e incluso los tienen que volver a comprar a través de sobornos. Un caso bien conocido, por lo menos en la Ciudad de México, es el del servicio de recolección de basura en muchas colonias. El servicio en principio es gratuito, pero quien no paga no lo recibe. Según un ex jefe delegacional en Miguel Hidalgo, el grupo que controla el servicio es intocable. En una colonia de clase media alta, como las que dominan en esta demarcación, podría haber empresas privadas que pagarían por el derecho a recoger la basura. La 273

delegación tiene que pagar salarios y vehículos, y aunque sabe que los empleados cobran a los ciudadanos por el servicio no puede hacer nada, pues actuar significaría arriesgarse a un conflicto con paros, basura en las calles y hasta violencia. Los gobiernos posrevolucionarios fueron grandes creadores de instituciones, de las cuales sobreviven algunas muy importantes, como el Banco de México, el IMSS, el ISSSTE, Nafinsa, Pemex, la CFE, Liconsa, la UNAM y el IPN, por citar algunas de las más grandes. Sin embargo, estas instituciones no son ya puntales del desarrollo del país. En general, terminaron sirviendo más a los poderosos grupos de interés que consumen una buena parte de su presupuesto que a los ciudadanos y a los derechohabientes. El caso extremo es el IMSS, cuyo gasto en pensiones es mayor que el dedicado a medicinas y material médico, por un factor de 4 a 1. Para 2030 costarán más las pensiones que el volumen de salario de los trabajadores en activo.56 La UNAM, por su parte, según su presupuesto de 2013, gasta más de 1 600 millones de pesos en un nebuloso concepto llamado “gestión institucional”.57 Por supuesto que se trata de instituciones importantes que proveen beneficios a la ciudadanía; sin embargo, hacen mucho menos de lo que podrían hacer si hubieran logrado reformarse para ser más eficientes. Los recursos financieros y el tiempo gastados en los vericuetos de nuestra ineficiente burocracia, sin embargo, no son sólo un problema para los ciudadanos que la sufren: en el gobierno, llevar a la práctica decisiones cuando existe la voluntad para ello —y hay muchos funcionarios que sí tratan de hacer su trabajo— es más tortuoso que en el mundo privado. El dueño de una empresa puede tomar decisiones: se trata de su dinero. En el gobierno, los dueños somos supuestamente los ciudadanos, aunque en la práctica no seamos más que espectadores; sobre todo en el orden federal, hay un entramado de reglas que no es 274

claro que disminuyan la corrupción, aunque ciertamente hacen más caro y difícil tomar e implementar decisiones que en el sector privado. Para empezar, una bien ganada cultura de desconfianza ha llevado a controles de todo tipo que hacen que, por ejemplo, la compra por parte del gobierno de un bien o servicio sea un proceso lento e ineficiente. Sin embargo, estos controles no parecen haber llevado a una administración de baja corrupción, desafortunadamente: sólo a mucha simulación e ineficacia. En segundo lugar, como ya vimos, los derechos de los trabajadores sindicalizados del gobierno importan más que los de los usuarios. Por ello no contamos con un espíritu de servicio en el sector público: sus trabajadores saben que no pueden ser despedidos. Además, la forma estrecha en la que están definidas las tareas de muchos de los trabajadores sindicalizados lleva a una mala administración de los recursos humanos en el sector público. A un trabajador, aunque no esté haciendo nada, no se le puede ordenar una tarea que no le asigne expresamente el contrato colectivo. El gobierno, cuando es patrón, puede otorgar derechos generosos en forma de salario, pensiones, vacaciones, prima de puntualidad o lo que sea. Para muchos gobernadores o funcionarios es una forma de hacerse populares. Finalmente, una entidad pública nunca quiebra. La cuenta la paga el ciudadano por partida doble: como consumidor de malos servicios públicos y como contribuyente que paga impuestos de más para financiar esos derechos que suelen cobrarse, además, a cambio de trabajar lo menos posible. Si esos derechos tan elevados fueran por trabajar mejor que en el sector privado, quizá se justificarían. Cuando el trabajador de una empresa privada obtiene más derechos, el dueño paga con menores utilidades o, en el extremo, con la quiebra, en cuyo caso el problema queda limitado a la empresa. En el sector público, los dueños somos todos los 275

mexicanos. Dado que los mexicanos conformamos al país, si el gobierno da derechos injustificados de más a los trabajadores, esto va en contra del país y, en consecuencia, de todos nosotros. Cada empleado que sobra en el gobierno va en contra de los intereses de cada uno de nosotros. El gobierno no tendría que ser así como patrón. No lo es en países donde todos los que reciben un salario del fisco o administran recursos públicos entienden que el dinero no es suyo, sino de los contribuyentes, a quienes tienen que rendir cuentas, y defienden cada peso frente a cualquier presión infundada, incluida la de los trabajadores organizados. En México, los derechos laborales en el sector público, gracias al papel que desempeñaron los sindicatos en la gobernabilidad del régimen priista y a lo poco que han importado los ciudadanos, han tenido preferencia frente a cualquier otro derecho. Una entidad que requiere más dinero, aun cuando persiga un fin noble, como la educación superior, prefiere exprimir más al fisco (es decir, pedir más dinero en la Cámara de Diputados) que exigir a sus trabajadores un mejor desempeño y despedir a los empleados que le sobran. En el sector privado los salarios de los trabajadores no pueden ser mayores que su productividad; es decir, un trabajador no puede ganar más de lo que produzca, o, como dicen los economistas, su salario debe ser igual a su “productividad marginal”, es decir, la cantidad de producto adicional que ese trabajador genera. Por ello, los derechos de los trabajadores en el mundo privado deberían ser el parámetro de los derechos para los trabajadores en actividades similares en el sector público. Criticar los generosos derechos de los trabajadores del sector público puede ser tildado de reaccionario. Sin embargo, la única forma de tener derechos de verdad para todos es contar con un 276

gobierno eficiente cuyos trabajadores tengan derechos equivalentes a los del sector privado. Para convertirse en una realidad concreta, los derechos de los ciudadanos escritos en la Constitución requieren la capacidad del gobierno para ofrecer servicios concretos. Si no poder despedir a maestros faltistas, dado que sería violentar sus derechos como trabajadores, nos hace tener una peor educación, el resultado es que nuestro derecho a la educación se devalúa. Defender ese tipo de derechos de los trabajadores es ir contra los derechos de los niños y, por tanto, contra el futuro de México. Esta realidad impide que tengamos empresas propiedad del gobierno con capacidad de competir más allá de nuestras fronteras, como sí las tienen países tan diversos como China y Francia. La CFE nos dice que es una empresa de clase mundial, pero sólo existe en México, y el consumidor no tiene alternativa: no sabemos si escogería otra empresa de contar con la opción de contratarla. Pesa tanto en nuestras empresas el interés sindical, además de la ineficiencia y la corrupción de más de uno de sus administradores, que no pueden competir y requieren la protección del monopolio. Hace falta un Estado fuerte (es decir, reglas de juego que permitan impulsar el interés general sobre los privilegios) para poder gozar de empresas fuertes; de lo contrario, éstas acaban atrapadas en los intereses de la propia empresa, incluidos los de sus trabajadores. En tercer lugar, resulta difícil para las autoridades tomar decisiones puesto que nuestro pacto federal mal definido, con tres órdenes de gobierno, ha llevado a un traslape de responsabilidades, y con ello a recriminaciones mutuas y vacíos de las mismas responsabilidades. La complejidad de un sistema federal como el nuestro consume una gran cantidad de recursos y tiempo en la administración de los problemas, y lleva muchas veces a soluciones que se encuentran por debajo del nivel 277

óptimo. En cualquiera de estos ámbitos hay intereses que se oponen a cualquier cambio. Los excesos de regulación siempre tienen un dueño que vive mejor gracias a esa regulación: por ello los esfuerzos por eliminar regulaciones suelen ser tan infructuosos. No parece que los sindicatos sean capaces de moverse de una defensa a ultranza de sus intereses a otra que no afecte al usuario y que no parta de la premisa de trabajar poco y mal. El país se halla en un equilibrio improductivo entre los principales grupos de poder. Muchos de estos grupos, internamente, están en su propio equilibrio improductivo, e igualmente son adversos al cambio. No tienen incentivos para reformarse, dado que pueden pedir más dinero público para financiar sus ineficiencias, y por ende no cuentan con razones para tratar de lograr los cambios internos que los volverían más productivos. Cuando alguien llega a encabezar estas instituciones con voluntad de cambio, muy pronto se da cuenta de que es más fácil obtener recursos públicos para mantener el equilibrio improductivo que enfrentar los problemas. La burocracia tiene un jefe político: el presidente de la República, el gobernador o el presidente municipal. Éstos reparten privilegios como pocos. El más notable es el trabajo: un empleo en el sector público en casi todos los ámbitos está mejor pagado que en el sector privado. Esto sin contar con las oportunidades de hacer negocios desde los puestos públicos, dada la gran cantidad de recursos que se tienen para comprar bienes y servicios. Si bien en el ámbito federal se ha semiprofesionalizado la contratación de funcionarios medios y medios altos a través del servicio profesional de carrera, éste sigue estando abierto al clientelismo, amén de haber tornado aún más rígida la burocracia: despedir a un funcionario que no haga bien su trabajo se ha vuelto mucho más complicado. En la 278

contratación de los llamados trabajadores de base, es decir, la gran mayoría de los burócratas, los que están sindicalizados, siguen predominando el clientelismo y la compra de plazas. En las entidades continúa prevaleciendo la discrecionalidad en los nombramientos, incluidos en muchos casos los de los órganos autónomos. Existe, además, otro mundo entero de privilegios repartidos, desde permisos para taxis hasta licencias para bares. La política local en casi todos lados está llena de estos mecanismos de reparto de rentas. Algunos son particularmente costosos para el resto de la economía. Las notarías no sólo incrementan de forma considerable el costo de muchas transacciones a un precio acordado entre ellas, sino que, además, sus patentes no suelen asignarse por mérito, como ocurre en el Distrito Federal. En casi todos los estados las otorga el gobernador, generalmente entre sus amigos, sobre todo cuando está por terminar su periodo de gobierno. La ganancia se reparte a los allegados porque es un privilegio. Un número limitado de actores fija un precio alto por las transacciones fundamentales de una economía basada en la propiedad privada, y el costo de las notarías lo paga el consumidor. Esto resulta peor todavía cuando el beneficiado es un mero amigo sin las competencias técnicas para hacer bien su trabajo, lo cual pone en entredicho su función de dar fe. El petróleo ha financiado una buena parte de estos privilegios e ineficacias burocráticas. Cerca de un tercio de los ingresos totales del gobierno federal proviene de los derechos que paga Pemex por la extracción de crudo. Poco más de una cuarta parte de este tercio se va a estados y municipios como participaciones. Los recursos petroleros que se quedan en el gobierno federal y en los locales representan alrededor de la mitad del total de impuestos que pagamos a la federación: más que todo el IVA y un poco menos que el ISR. Nadie pagó por esos 279

recursos. La presión para rendir cuentas es menor que la que existiría si ese dinero proviniera de nuestros impuestos; por ello toleramos que se emplee en todo tipo de dispendios.

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Privilegiados: los sindicatos y el poder

Los sindicatos fueron un instrumento de control clave para el arreglo posrevolucionario, como se vio en el capítulo 4. Evitaban protestas obreras masivas contra el régimen, como las que sí se dieron en otros países de América Latina; ayudaban a la movilización en las campañas electorales, que si bien eran más simbólicas que reales, requerían participación social amplia para legitimarlas; formaban parte integral de la coalición priista y, por tanto, tenían acceso a puestos de elección popular en los estados y en el Poder Legislativo, y brindaban su apoyo a cambio de protección para los trabajadores contra casi todo tipo de despidos. Esto ha sido así sobre todo en el sector público, donde se aplica el apartado B del artículo 123 de la Constitución, el cual es mucho más restrictivo que aquel que se aplica en las empresas privadas, el A; además, los sindicatos de este sector han logrado salarios y prestaciones que están por arriba de su valor en el mercado. Estas agrupaciones terminaron encareciendo la función gubernamental y deteriorando la provisión de bienes y servicios públicos, lo cual es más evidente ahora, ante la mayor fragilidad del gobierno federal. Este capítulo analiza los mecanismos del pacto sindical, sobre todo en el sector público.

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LAS VENTAJAS DE ESTAR SINDICALIZADO Los sindicatos del sector público le cuestan hoy al consumidor en forma de servicios caros y de mala calidad, pero sobre todo al causante en salarios significativamente mayores que los de los trabajadores del sector formal, buenas pensiones respecto de las otorgadas en el resto de la economía, escasa rendición de cuentas, exceso de personal y, sobre todo, baja productividad. En general, los trabajadores del sector público son inmunes a cualquier medición de la calidad de su trabajo y, en el caso de empresas que venden bienes o servicios, también a las pérdidas, ya que éstas son cubiertas por el fisco. Si bien sus ingresos son minúsculos frente a los que tienen los grandes empresarios, y siguen siendo inferiores a los de la clase media alta mexicana, son mayores que los de trabajadores similares del mercado privado; allí radica la injusticia de unos ingresos que pagan los causantes sin recibir mucho a cambio. En el sector privado existe el problema de tener una ley laboral rígida. Sin embargo, es de menor peso, dado que el apartado A del artículo 123, el que se aplica en las empresas privadas, es menos restrictivo, y estas empresas están sujetas a la disciplina del mercado. Con todo, nuestra ley laboral vuelve menos atractiva la inversión y estimula la informalidad. Dado que los trabajadores sindicalizados, en general, ganan más que los que no lo están, su organización ha prestado un buen servicio a los agremiados,1 tanto en el mundo privado como en el público. Pero los mayores beneficios se encuentran en el ámbito público. Los ingresos y las condiciones de trabajo de los 283

burócratas sindicalizados son muy superiores a los que se ofrecen en el mercado laboral: cuentan con más vacaciones, horarios más flexibles (que en ocasiones les permiten tener un segundo trabajo) y mayor seguridad en el empleo. Tienen, sobre todo, mucho mejores condiciones de retiro, tanto porque se jubilan más jóvenes que en el sector privado como porque los montos de sus pensiones en promedio son más altos. Por eso es buen negocio vender plazas de maestros o de trabajadores de Pemex, como lo fue venderlas en Luz y Fuerza del Centro (LFC): si su ingreso no fuera superior al de otro empleo similar en el mercado, no se vendería la plaza. Al alto costo de estos trabajadores debemos sumar la rigidez de la relación laboral, mayor que en sus equivalentes privados, la cual hace complicado exigir calidad y compromiso: los trabajadores sindicalizados saben que es muy difícil que los puedan despedir por no hacer su trabajo, y tienen por ello un ingreso asegurado, así como servicios médicos y pensión. La Encuesta Nacional sobre Creencias, Actitudes y valores presenta resultados interesantes en esta materia. En el plano nacional, 65% de los maestros encuestados ganan más de seis salarios mínimos. Este dato contrasta significativamente con los de los padres de familia encuestados, de los cuales 75% ganan entre uno y cinco salarios mínimos, es decir, el maestro promedio está mucho mejor que el padre de familia promedio. Sin embargo, a la pregunta de si consideran que una mejoría en la calidad de la educación depende de que mejore su salario, 59% de los maestros responden de manera afirmativa; 72% se definen como “poco satisfecho o insatisfecho” con su salario, pero 81% señalan que volverían a escoger esta profesión si tuviera que elegir otra vez.2 En 2005, el premio a la sindicalización en cuanto a ingresos respecto a los de trabajadores no sindicalizados era de 54% en el 284

caso del magisterio, y de 73% en el de Pemex. En el sector privado dicho premio es menor, aunque igualmente importante. Es el caso del sector de telecomunicaciones, cuyos trabajadores sindicalizados ganan 34% más, y del sector manufacturero, con 30% más que los trabajadores de otros sectores.3 En México coexisten cuatro mundos laborales. El más generoso es el de los trabajadores sindicalizados del sector público. Ganan bien respecto a sus pares, tienen buenas pensiones, no pueden ser despedidos y no importa mucho lo que hagan. Son privilegiados en la medida en que sus condiciones no pueden ser pagadas en el mercado, pues no habría empresa que lo aguantara. En el sector público esto no importa, pues el sobreprecio lo pagan el erario y el ciudadano con servicios malos. Cuentan con la protección del apartado B del artículo 123 de la Constitución, todavía más estrecha que la del apartado A, que se aplica al resto de los trabajadores, y con contratos colectivos que se fueron dando en los años de holgura presupuestal y que hoy no son pagables. El segundo mundo es el de las grandes empresas privadas, sobre todo las que se encuentran en sectores de jurisdicción federal.4 Salvo en el caso de empresas dominantes que pueden pagar condiciones muy buenas por compartir la renta que extraen de los consumidores (como Telmex), las prestaciones y los buenos sueldos de los trabajadores son pagables según la productividad de éstos, pues no son subsidiados por el erario ni por el consumidor. El tercer mundo es el de los “contratos de protección”. La rigidez del mercado de trabajo en México, como ya se vio en el capítulo 5, es de las más grandes del mundo. Esto, aunado a la falta de transparencia en los sindicatos, ha llevado al surgimiento de los llamados “contratos de protección”, que simulan la existencia de un sindicato, sólo para poder violar todas las leyes 285

en la materia y no tener que dar las prestaciones y condiciones fijadas en la Ley del Trabajo ni en ninguna otra. Estas prácticas predominan en el ámbito laboral sujeto a jurisdicción estatal. El cuarto mundo es el de la llamada economía informal, es decir, la economía ilegal. Ahí no hay siquiera contratos de protección, sólo ilegalidad plena. Ésta va desde quienes no pagan impuestos ni cuotas de seguridad social, ni cumplen con la ley laboral, hasta quienes venden mercancía robada o droga. Según datos del INEGI, es posible vislumbrar aproximadamente cuántos trabajadores se encuentran en estos cuatro “mundos” si consideramos cuántos están afiliados al IMSS y al ISSSTE: los trabajadores que cotizaban en el primero hacia abril de 2013 eran poco más de 16 millones,5 es decir, sólo 32.4% de la población económicamente activa. Si les sumamos los 3.52 millones de trabajadores afiliados al ISSSTE, sólo 39.46% de la población económicamente activa está afiliada a uno de estos sistemas de seguridad social. Es difícil calcular con exactitud cuántos trabajadores se encuentran en el sector informal, pero se puede hacer una estimación a partir de la Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo, la cual habla de alrededor de 13.72 millones de personas, aproximadamente 29% de la población ocupada. Sin embargo, también están aquellas personas ocupadas en negocios formales que no cuentan con contrato escrito, las que podrían considerarse como trabajadores informales; teniendo en cuenta esta situación, la tasa de informalidad laboral llega hasta 60% de la población económicamente activa, es decir, poco más de 30 millones de mexicanos.6 Como vimos en el capítulo anterior, desde la administración del presidente Fox el Seguro Popular financia el acceso a servicios médicos de la población no afiliada. Un ejemplo de los excesos a que se llega entre los trabajadores y empleados del sector público son sus pensiones, 286

superiores a las del trabajador afiliado al IMSS. No habría forma de contar con pensiones de esa magnitud si no estuvieran cargadas al erario. Por ejemplo, un trabajador de la ya extinta LFC se jubilaba con un ingreso 80% superior al de su último sueldo, y lo hacía después de sólo 30 años de cotización, sin límite de edad. Si hubiera tenido que reservar plenamente el costo de su futura pensión, habría tenido que ahorrar poco más de 90% de sus ingresos. Este privilegio en materia de pensiones no lo tiene ningún trabajador del sector privado.7 El contraste entre un trabajador del IMSS y uno afiliado al IMSS, quien con sus cuotas más la cuota patronal paga el salario y la pensión de aquél, es también revelador: el primero se retirará antes y mejor que el segundo. Un ejemplo de estos abusos, citado en un artículo del periódico Reforma: Idalia Ramírez es una enfermera del IMSS que obtuvo su jubilación en 2005, según el Régimen de Jubilaciones y Pensiones, a los 44 años de edad y luego de 27 años de trabajo en el instituto. Si en su caso se cumpliera la expectativa de vida, que según el Conapo actualmente es de 77.8 años para las mujeres, idalia cobraría una pensión pagada por el gobierno federal durante más de 33 años, lo que supera significativamente los años que laboró en el IMSS.8 Este caso es muy ilustrativo de lo que enfrenta el instituto: se estima que hay más de 185 000 mujeres que laboran en el IMSS, como personal de base, en condiciones similares. El régimen contrasta con la situación de los derechohabientes de la institución, quienes tienen que esperar hasta los 60 o 65 años de edad para recibir una pensión más limitada y por un número de años mucho menor. El IMSS consiguió su Régimen de Jubilaciones y Pensiones en los años setenta, cuando la esperanza de vida era significativamente menor que la actual (63 años para las mujeres y 60 para los hombres), y además parecía que los recursos 287

públicos eran infinitos y que la entrada de nuevos trabajadores iría pagando la de los que se retiraban. No parecía un arreglo tan problemático. Sin embargo, el régimen no se ha actualizado de acuerdo con las circunstancias actuales de una mayor esperanza de vida y un menor crecimiento del empleo formal, y ahora parece insostenible, pues implica un pasivo laboral conformado por las obligaciones con más de 294 000 trabajadores. Para 2010 el IMSS tuvo que hacer frente a un pago de pensiones por un monto superior a 35 000 millones de pesos; las estimaciones actuariales proyectan que para 2030 se deberán cubrir obligaciones por concepto de pensiones por más de 90 000 millones, lo que significaría 11% más que el pago de los salarios que se espera erogará ese año la institución.9 Las pensiones consumen los recursos del IMSS en detrimento de los servicios ofrecidos a los derechohabientes, quienes pagan sus cuotas para que los trabajadores del IMSS se jubilen pronto y bien, mientras que ellos hacen fila en el sistema médico u optan por contratar servicios privados, como se verá más adelante. Ya que los cambios que se iniciaron en 2007 sólo se aplican a los trabajadores de nuevo ingreso en el IMSS, los costos del viejo arreglo tardarán varias décadas en pagarse. Lo mismo sucede en el ISSSTE. Allí el derechohabiente es el propio ganador de las generosas pensiones. La inequidad en este caso se da entre las generaciones del pasado y quienes entraron recientemente a trabajar en el gobierno; las primeras tienen mejores condiciones de pensiones respecto de los segundos, quienes tampoco cuentan con todos los servicios médicos que necesitan porque el ISSSTE está ocupado pagando generosas pensiones. En materia de pensiones, el ISSSTE programó un gasto de 81 653 000 de pesos para 2012, 43.6% superior a lo presupuestado en 2011. Desde 2007 lo presupuestado ha resultado menor que lo 288

gastado: ese año, lo gastado fue 18% superior, 63% en 2008, 90% en 2009, 64% en 2010 y 86% en 2011.10 Sólo en 2009-2010 se retiraron en el ISSSTE más trabajadores de lo programado que de costumbre. Esto se dio como reacción a la nueva ley del issste que impuso una edad mínima para retirarse; antes bastaban los 30 años de cotización. Como los trabajadores se pueden acoger a la vieja ley, muchos más optaron por hacerlo al cumplir los 30 años de cotización. Según Alberto García, especialista en seguridad social y presupuesto, “en cuanto la gente tiene acceso al derecho a pensionarse bajo el sistema del artículo décimo transitorio, lo hace. Esto genera una presión financiera enorme porque son personas que se están yendo con 53 años los hombres y 51 las mujeres en 2012, y que se suman al pasivo pensionario existente”.11 La reforma del ISSSTE bajó el pasivo laboral de los trabajadores que ingresaran a partir de su entrada en vigor, pero los contribuyentes nos tendremos que hacer cargo de fondear las pensiones viejas. Es de esperar que este nivel de gasto en pensiones vaya bajando en el largo plazo, pero esto queda por verse aún.12 Manuel Gil Antón ha expuesto lo mismo en el caso de las pensiones de las universidades públicas de los estados. Como resultado de las negociaciones que en el pasado realizaron los rectores con los sindicatos para salvar huelgas, por clientelismo o a fin de fortalecer sus propias carreras políticas, hoy un número importante de esas instituciones tiene comprometida su viabilidad debido a que aprobaron paquetes de pensiones tan generosos como los del IMSS, que incluso permiten a los jubilados volver a contratarse.13 Por lo general, en las empresas públicas las pensiones ganadas por el sindicato se hacen extensivas a los funcionarios. Éstos se retiran en condiciones muy generosas respecto a las 289

prevalecientes en el resto de la economía, y no sólo en Pemex y la CFE, sino también en la banca de desarrollo, como en los casos de Bancomext, Banobras y Nafinsa. Las pensiones generosas son un problema. Sin embargo, puede ser peor que los trabajadores que desempeñan ciertas funciones no se retiren, dado que las pensiones no incluyen pagos ilegales por corrupción o simplemente los beneficios del manejo de las cuotas sindicales. Donde no hay pensiones decorosas, como en las universidades públicas federales (en las estatales sí se encuentran, en muchos casos, pensiones generosas y con incentivos perversos, como se mencionó ya), los empleados tienen la posibilidad de nunca retirarse, aunque ya no sean muy productivos y casi no asistan a trabajar. Si los controles de entrada en muchos de estos organismos son pobres, los de salida —la posibilidad de despedir o por lo menos forzar el retiro de un empleado— son casi nulos. El resultado es el envejecimiento creciente de muchas instituciones de educación superior.

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LOS INSTRUMENTOS DEL PODER Los grandes sindicatos han logrado buenas condiciones para sus agremiados porque en su relación con el gobierno y con el PRI fueron obteniendo recursos políticos y económicos importantes. La forma como opera un sindicato se basa, en buena medida, en una serie de privilegios que se encuentran en la ley y que les otorgan una notable capacidad organizativa para defender sus intereses gremiales y políticos, además de dar un gran poder al líder del grupo. Su instrumento más importante es el monopolio sindical. Para ser trabajador de base en una entidad pública hay que ser miembro del sindicato único correspondiente. Si bien la Suprema Corte ha declarado inconstitucional la norma que avala el monopolio sindical, en la realidad es muy oneroso para el trabajador hacer valer esa inconstitucionalidad, ya que sólo se protege al trabajador que se ampara, sobre cuyas espaldas recae, entonces, la carga de la prueba. Por ello, prácticamente no existen sindicatos que representen a alguna minoría, y los grupos disidentes no tienen forma alguna de influir en el manejo de los recursos del sindicato. Los sindicatos que ya obtuvieron la titularidad de un contrato colectivo tienen muy pocas posibilidades de perderlo, incluso cuando un grupo de oposición pudiera conseguir el apoyo de la mayoría. Dado que, nuevamente, la carga de la prueba recae sobre quien busca cambiar la titularidad del contrato, el mero intento es muy infrecuente y lleno de riesgos para quien lo hace, pues, como se verá más adelante, el líder sindical tiene muchos 291

recursos para premiar a los leales y castigar a los rebeldes, incluido el apoyo de la autoridad, que rara vez logra retirárselo a quienes han sido politicamente leales. Los líderes se pueden reelegir indefinidamente en la mayoría de los sindicatos tanto del sector público como del privado. Por eso los rostros del sindicalismo cambian tan lentamente: son literalmente dueños de la titularidad de la representación. Una lectura de los periódicos de hace 20 o 30 años mostrará que la transición democrática no trajo un cambio de gente en este sector. Ejemplos de este fenómeno son Napoleón Gómez Sada, quien fuera líder del sindicato de mineros de 1962 hasta su muerte en 2002, cuando heredó el puesto su hijo —hoy prófugo de la justicia, pero aún líder del sindicato—, y Francisco Hernández Juárez, quien ha sido secretario general del de telefonistas desde 1976, cuando supuestamente era un gremio democrático. Otros casos son los de Joel Ayala, el líder de la Federación de Sindicatos de Trabajadores al Servicio del Estado (FSTSE), quien ya era secretario general del Sindicato de Trabajadores de la Secretaría de Salubridad y Asistencia desde 1977, y Joaquín Gamboa Pascoe, líder actual de la CTM, alto dirigente sindical desde 1973. Menos longeva, pero en el mismo terreno, se encontraba Elba Esther Gordillo, presidenta del SNTE desde 1989, quien rehízo los estatutos para poder obtener ese cargo y hacer que pudiera desempeñarse de forma vitalicia. El límite al poder de Gordillo no vino del sindicato, sino de una acción del gobierno de Peña Nieto, quien la encarceló acusada de delincuencia organizada y lavado de dinero por el presunto desvío de 1 978 millones de pesos de recursos del gremio a su favor.14 El que ya no estuviera en el PRI sin duda hizo más fácil la decisión, aunque no fue motivada por un ánimo de terminar con la corrupción sindical, sino como parte del conflicto en torno a la reforma educativa que se discute en el siguiente 292

capítulo. Es notable lo rápido que sus seguidores más leales la abandonaron. Incluso su partido, el Panal, sigue siendo aliado del PRI en la Cámara de Diputados y en la Cámara de Senadores — donde la única senadora es su hija—, así como en la mayoría de las elecciones estatales. Pareciera que el mensaje a sus ex subordinados, y a su propia hija, fue que la acusación no iría más allá de la maestra. La detención de Gordillo a los pocos meses del regreso del PRI a la presidencia contrasta con el hecho de que no hubo un solo líder sindical importante que cayera preso durante los 12 años del PAN en Los Pinos, y esto a pesar de que las fortunas de muchos de ellos fueran públicamente conocidas y difíciles de justificar, y de que sus escándalos llegaran a la prensa con frecuencia. Salvo Napoleón Gómez Urrutia, que se encuentra en Canadá con el apoyo de sus pares de ese país, dichos líderes viven con tranquilidad y comodidad en México. Los recursos que tienen los dirigentes sindicales les dan control sobre diversos ámbitos de la vida nacional, e incluso muchos viven eternamente con fuero, gracias a su facilidad para pasar de senadores a diputados, y luego a diputados locales, para re aparecer nuevamente como senadores. Son los casos del líder del sindicato de Pemex, Carlos Romero Deschamps, y su entonces tesorero, Ricardo Aldana, acusados en el llamado “Pemexgate” de haber desviado 500 millones de pesos de su sindicato a la campaña de Francisco Labastida, y quienes han sido legisladores en varias ocasiones.15 El segundo instrumento de poder son las cuotas sindicales, que por ley descuenta el patrón de su sueldo a todos los trabajadores. En el caso de los sindicatos públicos esta tarea la realiza el gobierno, que luego deposita los recursos en las cuentas del sindicato. Aquí no hay evasión. Todos están obligdos a pagar las cantidades de dinero que amasan los sindicatos son inmensas y la falta de transparencia en la materia impide contar con datos 293

exactos sobre su magnitud. En las páginas electrónicas de los principales sindicatos de los trabajadores del gobierno y de sus empresas no hay una sola mención al estado de sus finanzas, mucho menos estados de cuenta ni nada que permita darse una idea, aunque sea vaga, de cuánto dinero se maneja y cómo se reparte. Esta información no sólo no está disponible al público: tampoco a los agremiados. Además, no suelen conocerse los estatutos, de donde deriva una buena parte del control de los líderes y de su capacidad de reelegirse. En el caso del SNTE, se estima que controla un presupuesto de alrededor de 1 700 millones de pesos al año.16 De otros sindicatos se cuenta aún con menos información, pero sus ingresos deben de ser también muy grandes, dado el número de agremiados. No sólo reciben cuotas, sino todo tipo de apoyos desde las entidades públicas, supuestamente para fines específicos, como financiamiento para la compra de vivienda y computadoras, pero dadas las reglas discrecionales para el manejo de los fondos y la falta de rendición de cuentas pueden ser usados para otros fines. Por ello el sindicato de Pemex pudo transferir a la campaña de Labastida los 500 millones de pesos que arrojó la investigación del IFE.17 Existen, además, otras fuentes de financiamiento, éstas ilegales, como la venta de plazas, práctica que parece estar muy extendida entre el magisterio y en diversas empresas del gobierno, y que pone en entredicho, además, la profesionalidad del servicio que prestan los agremiados a la sociedad.18 Las cuentas de los sindicatos son casi imposibles de auditar. Si en teoría un trabajador puede exigir cuentas, en la práctica el sistema está controlado por los líderes que manejan el dinero, quienes son los menos interesados en transparentar el uso de los recursos. El gobierno podría, en principio, solicitar que se auditaran por medio de un mandato judicial. Sin embargo, no es 294

de conocimiento público si lo ha hecho alguna vez; dado el costo político que ello implicaría, es muy probable que nunca haya sucedido. A través del Instituto Federal de Acceso a la Información (IFAI) se han pedido dichas cuentas en más de una ocasión, pero esta batalla por abrirlas ha resultado infructuosa. Se argumenta lo siguiente: las finanzas de los sindicatos y cómo se gastan las cuotas no son un asunto público, puesto que los sindicatos no están considerados legalmente como entidades de interés público, así que no están obligados a dar cuenta de sus recursos, salvo a sus agremiados. El IFAI ha insistido en que los recursos de los sindicatos de entidades públicas, como el SNTE y el sindicato de Pemex, son públicos, pues el pago de sus trabajadores proviene del erario. Sin embargo, y a raíz de amparos del sindicato de Pemex, diversas instancias judiciales revirtieron fallos del IFAI en esta línea, pues consideraron que los recursos de estos sindicatos provienen de las aportaciones de sus trabajadores, por lo que no son recursos públicos. Con este argumento, prácticamente toda la información que se ha solicitado a los sindicatos se ha clasificado como reservada de acuerdo con la ley de transparencia, así que estos sindicatos, que ejercen mucho dinero del erario, siguen sin rendir cuentas. El asunto se concluyó con una resolución de la Suprema Corte de Justicia que declara como recursos privados las cuotas sindicales que recibe el sindicato petrolero de sus agremiados, las cuales constituyen su patrimonio, por lo que no están obligados a difundir los montos recibidos al público no afiliado al sindicato que lo demande.19 Salvo que llegue a feliz término una reforma en materia de transparencia que está en curso, la única manera de lograr que estos sindicatos rindan cuentas del uso que le dan a dichos recursos dependerá de que lo exijan sus agremiados. El gobierno y la sociedad, de donde provienen estos recursos, no han logrado afectar gran cosa esta secrecía respecto a los 295

recursos. La excepción ha sido el uso de la información bancaria para rastrear los movimientos de Elba Esther Gordillo. Si bien hasta ahora sólo se ha utilizado contra Gordillo, mostró un camino posible para ir contra otros líderes presuntamente corruptos, siempre y cuando se valide en el juicio la acusación contra la maestra. El hecho de que los sindicatos no tengan obligaciones fiscales se ha prestado, además, para todo tipo de negocios turbios y mecanismos de elusión fiscal. Una empresa puede constituir un sindicato al que controle, donarle mucho dinero — que puede deducir fiscalmente— y de ahí transferir a los agremiados, algunos de los cuales pueden ser socios de la empresa disfrazados como empleados, pagos en efectivo que quedan fuera de la contabilidad fiscal. Todo esquema de privilegio, pensado originalmente con un fin tal vez justificado, en este caso apoyar a los trabajadores, puede ser fácilmente usado por otros para tener sus propios privilegios. Más allá de los problemas de corrupción asociados normalmente con la falta de rendición de cuentas (que son muchos), la discrecionalidad en el gasto con la que cuentan los líderes no solamente refuerza su poder en el interior del sindicato, sino que también lo proyecta hacia fuera, ya que se puede utilizar para toda clase de fines políticos, desde influir en los medios de comunicación y hacerse valer en las decisiones de legisladores, hasta valerse de golpeadores y controlar las asambleas por todo tipo de medios coercitivos. Las cuotas sindicales, de acuerdo con muchos de los contratos colectivos, se pueden cobrar incluso sin que haya trabajadores del sindicato involucrados. Por ejemplo, los contratistas de la CFE tienen que pagar una cuota de 2% de la nómina al Sindicato Único de Trabajadores Electricistas de la República Mexicana (SUTERM) por “desplazar” a trabajadores de 296

la paraestatal. Con la extinción de LFC, los contratistas encargados de hacer trabajos en el centro del país denunciaron que les empezaron a cobrar, y además en efectivo, 2% del monto del trabajo para poder hacer las tareas contratadas. Igualmente, que se les exigen cuotas por sepelios, aportaciones para actividades deportivas y salario diario para los representantes sindicales.20 La práctica de cobrar por permitir la subcontratación no es exclusiva de los sindicatos de las empresas públicas; también se puede observar en sectores privados con sindicatos fuertes, como el minero. El hoy prófugo Napoleón Gómez Urrutia recibía como líder del sindicato 3 000 pesos por trabajador subcontratado, sin rendir cuentas a nadie, según un líder disidente de su agrupación.21 En la construcción de una obra, por lo menos en la zona metropolitana de la Ciudad de México, hay que pagar una cuota que da derecho a una placa según la cual se está cumpliendo con las normas de contratación, una suerte de extorsión que permite no cubrir las cuotas del IMSS y del INFONAVIT de los trabajadores. Los sindicatos han ido acumulando su patrimonio a partir de los recursos que se retienen a los trabajadores de forma obligatoria y de donativos específicos. No se sabe el valor de este patrimonio ni quién lo maneja, ni para qué lo usa. Con la liquidación de LFC y la posible desaparición del Sindicato Mexicano de Electricistas (SME) se hizo una evaluación del patrimonio de este sindicato en 6 000 millones de pesos, incluyendo todos sus bienes, aunque ese dato es una mera estimación del diario Reforma.22 El sindicato recibía casi seis millones y medio de pesos semanales provenientes de las cuotas de trabajadores en activo y pensionados.23 Si sumamos el flujo de recursos de varios años de cualquiera 297

de los grandes sindicatos, estamos ante un flujo de dinero enorme. En palabras de Ricardo Raphael, quien habla del periodo de 1989 a 2007: Si se consideran donaciones, traspasos y comodatos que el Estado mexicano ha hecho al SNTE; los recursos asignados para mantenimiento, surtido y operación de las tiendas magisteriales; los apoyos para la realización de congresos y seminarios; los recursos adicionales obtenidos por medio de los pliegos petitorios entregados a los gobiernos federal y estatales; las aportaciones que recibió VIMA [Vivienda Magisterial] en 1990, 1994 y 2006; los dineros para el desarrollo del proyecto Nuevas Tecnologías, y la cuotas sindicales que durante este tiempo han pagado los maestros, todo junto suma alrededor de 200 000 millones de pesos.24

El poder de un sindicato es aún mayor que el volumen de dinero que controla. Algunos de sus dirigentes suelen ser congresistas, tradicionalmente del PRI, aunque en una proporción creciente también otros partidos, como el PRD, han adoptado esta práctica. El propio PAN, que se dice un partido de ciudadanos y surgió como oposición al corporativismo, hizo candidato a diputado en un lugar privilegiado de su lista de representación proporcional al líder del sindicato del IMSS en las elecciones de 2009, en compensación por el apoyo que éste brindó a las reformas en el régimen de jubilación del instituto. Nuevamente, el caso del SNTE es aquí paradigmático. No sólo ha extendido sus redes en todos los partidos políticos, incluido el PAN (al cual ayudó a ganar la elección presidencial de 2006), sino que además tiene un partido propio: Nueva Alianza, que obtuvo su registro en 2005 y participó en las elecciones del año siguiente, en las que obtuvo 4.55% de los votos para diputados por representación proporcional y 4.04% de los votos para senadores. En 2010 formó coaliciones con todos los partidos —en función de quién era el candidato a gobernador y dónde podía ganar— en 11 de los 12 estados que tuvieron elecciones; en ocho 298

fue con el PRI y el Partido Verde, y ganó en siete; en dos fue sólo con el PAN y perdió ambas, y también participó en la alianza ganadora en Puebla, junto con el PAN y el PRD. En la elección presidencial de 2012, yendo solo con un candidato liberal cuyo discurso era contrario a la práctica corporativista del SNTE, obtuvo 1 146 085 votos, que significaron 2.29% de todos los emitidos. En 2006 había obtenido 397 550 votos, 0.96% del total. En 2012, en las elecciones para diputados obtuvo 4.08% de los votos, lo cual hizo posible que el nieto de la maestra, René Fujiwara Montelongo, se convirtiera en diputado plurinominal junto con otros nueve miembros de Nueva Alianza. En el Senado, con 3.70% de los votos, este partido logró una senadora: la hija de la maestra, Mónica Arriola Gordillo.25 Con un aparato sindical poderoso, aunque no siempre disciplinado, y varios brazos partidistas, no sorprende que el SNTE haya sido capaz de influir en el proceso legislativo a su favor. El caso más evidente es la reforma de 2002 a la Ley de Educación, la cual obligaba al gobierno a gastar en 2006 ocho puntos del PIB en educación (así lo dice textualmente). Era algo absurdo, pues ese 8% equivale a poco menos de la totalidad de los ingresos por concepto de ISR e IVA. Sin embargo, es una prueba de la capacidad política del sindicato: el compromiso de esos recursos no exigió nada a cambio por parte del snte, ni en materia de transparencia ni de desempeño. Y aunque la meta no se cumplió, pues en 2006 el gasto público en educación fue de 5.4% del PIB, ese monto equivale a una cuarta parte del presupuesto federal 26 y representa un gasto que no hace más que crecer, pero no que sabemos bien para qué sirve, entre otras cosas porque no se tiene todavía un padrón preciso de la nómina magisterial. El poder de los maestros va más allá del Congreso. En muchas entidades se sigue pagando a los maestros en efectivo, lo 299

cual abre la puerta a la corrupción y al descontrol administrativo, por lo que la presencia de “aviadores” parece ser muy común. Esto ayuda al propio control del sindicato, pues los líderes tienen en dichas personas sólidos aliados a quienes pueden, por ejemplo, pagar en efectivo en el lugar donde los hayan convocado para hacer un plantón. Los sindicatos cuentan también con otros mecanismos de influencia. En el caso del sindicato de trabajadores de Pemex, sus líderes forman parte del consejo de administración de la paraestatal, lo cual dificulta tomar decisiones cuyo eje debería ser maximizar el valor de su empresa para los mexicanos, y no para los trabajadores de Pemex. En el caso de la SEP, los líderes del SNTE han controlado en los hechos la estructura encargada de supervisar el trabajo de sus agremiados, lo cual reduce significativamente la capacidad de los mandos superiores de la secretaría para saber qué está pasando realmente en las escuelas: los miembros del SNTE suelen proteger a los maestros que no cumplen y ocultar otras irregularidades, muchas veces con la colusión de la burocracia de la SEP. Además, los sindicatos son los que reparten, directamente, muchas de las prestaciones de ley, como créditos y vivienda, y lo hacen con gran discrecionalidad en la mayoría de los casos. Durante la mayor parte de la administración del presidente Calderón, a ese poder hubo que agregar el peso del yerno de la lideresa del sindicato de maestros, quien fue subsecretario de Educación Básica. En muchos estados la fuerza del SNTE es muy alta, y no es excepcional que controle la Secretaría de Educación estatal o tenga por lo menos una fuerte presencia dentro de ella. Pero quizá la mayor fuente de poder de los sindicatos sea el control monopólico que ejercen con respecto a las contrataciones y los despidos. Las contrataciones de personal sindicalizado deben contar con el visto bueno del sindicato. Esto explica no 300

solamente muchos casos de corrupción y de venta de plazas, sino la existencia de amplias redes de parientes y compadres leales a los dirigentes. La opacidad impide contar con estudios que midan la densidad de dichas redes, pero su funcionamiento nos muestra que los vínculos de lealtad entre dirigencia y agremiados son estrechos. Un caso emblemático, que ya comentamos arriba, es el de un líder sindical que heredó el puesto de su padre, sin contar con mayor experiencia en el sector antes de su designación como líder.27 No suele haber concursos de ingreso basados en el mérito en ningún puesto sindicalizado. Los técnicos que contrata Pemex no son los más capacitados: son lo que más pagaron por la plaza o quienes mejor conectados están. En la CFE hay una mayor tradición de someter los ascensos a concurso, pero el procedimiento de ingreso a la empresa sigue siendo muy opaco. No sorprende que nuestro sector público sea malo, si el mérito no es el criterio central para seleccionar a su personal de base, ni en muchos casos a su directivo, cuya designación se puede basar en la amistad y la lealtad. La mala calidad de los trabajadores de estas empresas lleva a tener que subcontratar muchos servicios. La principal excepción está en el sector salud. Los médicos y las enfermeras requieren pasar concursos para ingresar a la residencia y a las plazas definitivas. Esto ocurre en principio, ya que un sindicalizado del IMSS que termina sus estudios, ya sea de enfermería o medicina, tiene prioridad para ganar la plaza con la que asciende, aunque haya otros candidatos con más conocimientos, y en los ascensos pesan mucho el sindicato y las palancas. Además, ha habido acusaciones de que existen mecanismos para comprar los exámenes. En 2010, el costo del Examen Nacional de Aspirantes a Residencias Médicas (ENARM) aparentemente era de 75 000 pesos.28 301

Muestra del enorme poder de los sindicatos es que el tema del mérito en la contratación de personal sindicalizado ha estado prácticamente ausente del debate mexicano. Durante la administración del presidente Calderón, en un esfuerzo literalmente revolucionario llamado Alianza por la Calidad de la Educación, la SEP y el SNTE acordaron poner a concurso las nuevas plazas disponibles para maestros. Su éxito dependía en buena medida de la voluntad de la lideresa del sindicato, que parecía vivir una permanente tensión entre la necesidad de mantener el control de sus agremiados obteniendo todo tipo de prebendas para ella y su gente, y el deseo de dejar un legado más positivo en el sector. La Alianza por la Calidad de la Educación fue firmada por el presidente Calderón y Elba Esther Gordillo el 15 de mayo de 2008. No tuvo el eco esperado, debido a que por esas fechas se estaba discutiendo la reforma energética. Sus cuatro objetivos centrales eran: la modernización de los centros escolares; la profesionalización de los maestros y de las autoridades educativas; la formación integral de los alumnos para la vida y el trabajo, y la evaluación para mejorar.29 El punto más controvertido fue el concurso de las plazas de los docentes. Los principales oponentes fueron inicialmente los maestros de base de las secciones de Morelos, Quintana Roo, Guerrero, Oaxaca y Michoacán, quienes se negaban abiertamente a que el concurso de las plazas se realizara por medio de un examen, aunque su máxima lideresa hubiera firmado la Alianza. La información sobre qué porcentaje de las plazas se concursaron es poco clara. Cabe resaltar que no es tan difícil ganar el concurso y conseguir la asignación de docentes: tanto la SEP como el SNTE omitieron fijar un nivel mínimo de conocimientos para ingresar; esto depende de los estados. Se estableció que se iba elegir a lo “mejorcito” de cada entidad: a todos aquellos que respondieran 70% de las preguntas acertadas 302

por el puntaje más alto del estado. Esto significa que si, por ejemplo, en Chihuahua la mejor calificación de un maestro en el examen era de 80 aciertos, los demás deberían obtener un mínimo de 56 para ser aceptados; pero si en otra entidad el mejor maestro respondía bien 40 preguntas, serían aceptados quienes tuvieran 29 aciertos.30 Para impulsar la Alianza, el gobierno dedicó una cantidad de recursos a “suavizar” su puesta en práctica. En Quintana Roo, por ejemplo, los maestros lograron negociar el no vender sus plazas al jubilarse a cambio de recibir un bono de 120 000 pesos por parte del gobierno del estado al cumplir los años requeridos para el retiro, una suerte de compra de su antiguo “derecho” a la venta de sus plazas. Sus hijos ya no podrán heredarlas, pero se les aseguró un puesto de maestro interino mientras obtienen uno de base por medio del concurso de oposición.31 A pesar de estos esfuerzos, la oposición a la Alianza continuó en muchos estados. En el primer momento, algunos como Oaxaca, Michoacán, Baja California Sur, Zacatecas y Durango no la firmaron. A pesar del apoyo del gobierno federal y de la lideresa del snte a los cambios, en 2009 se oponían a las nuevas reglas para la asignación de plazas docentes de 14 entidades (Baja California Sur, Coahuila, Distrito Federal, Durango, Guanajuato, Guerrero, Jalisco, Michoacán, Oaxaca, Puebla, Querétaro, Tlaxcala, veracruz y Zacatecas), según un reporte oficial.32 Incluso, en la misma página electrónica del SNTE sólo se encontraban convenios firmados en 13 estados, por lo que el compromiso con la Alianza nunca se cumplió plenamente.33 Michoacán y Oaxaca no participaron en el Concurso Nacional para el Otorgamiento de Plazas Docentes del último año.34 El dinero público para promover la Alianza sirvió entre otras cosas para pagar una intensa promoción de la misma por parte 303

del sindicato y de su dirigente máxima. El sábado 13 de junio de 2009 se inició la transmisión en Televisa de un programa llamado Todo el mundo cree que sabe, que tuvo un costo de alrededor de 150 millones de pesos. La falta de transparencia en el sindicato no permite saber de dónde vinieron esos recursos, pero se da la coincidencia de que, en respuesta a su Pliego General de Demandas de 2009, la SEP autorizó que se le entregaran 200 millones de pesos para “una campaña de comunicación destinada a fortalecer las acciones de difusión de los beneficios, compromisos y metas de la Alianza por la Calidad de la Educación”.35 Era curiosamente el sindicato, y no la autoridad, el que promovía el acuerdo. Siguiendo la tradición de la SEP, toda la regulación de la Alianza implicaba órganos colegiados, donde el SNTE tiene un peso importante. Por ejemplo, la Comisión Rectora era el órgano de máxima autoridad de la Alianza. Entre sus funciones más importantes se encontraban coordinar, aprobar y dar seguimiento a cada una de las acciones que debían realizarse para el cumplimiento de los acuerdos comprometidos, analizar los documentos que enviaban las mesas de trabajo y aprobarlos para su ejecución. Esta comisión estaba integrada por igual número de miembros de la SEP y del SNTE.36 Otro ejemplo: el Órgano de Evaluación Independiente (OEI) que dictaminaba y vigilaba el concurso para la asignación de plazas estaba integrado por miembros del SNTE y funcionarios de la SEP. De sus 72 miembros, al menos 30 eran del SNTE y seis de la SEP.37 El sindicato no sólo poseía una gran presencia, sino que solía tener representantes mejor informados y con más experiencia. En general, se guiaban por el criterio de que muchas veces, cuando el funcionario de la SEP no cede a las presiones, es cuestión de esperar a que se vaya y llegue uno nuevo, más “sensible” a sus demandas. 304

Si bien el concurso nacional tuvo elementos positivos —el más importante, introducir en la agenda el tema del mérito en la contratación y la promoción de docentes—, también dejó como saldo un poder aún mayor para el SNTE: se formalizó el principio de que el sindicato es corresponsable de la gestión del sistema educativo. Además, como parte de la negociación del concurso sus agremiados lograron obtener recursos, plazas y nuevos privilegios que iban más allá de los objetivos de la Alianza. El SNTE participaba en el reparto, pero no se hacía cargo de los rezagos; si en una entidad no había avances, era culpa de la SEP. Además, esta centralización debilitó un espacio posible de reforma: el que existe desde la escuela en función del liderazgo de cada director (aunque esto es particularmente difícil dada la pobre participación de los padres de familia). Las reformas constitucionales en materia de educación que se analizan en el siguiente capítulo tienen como objetivo central recuperar el control del gobierno sobre la administración del sistema educativo. En toda la implementación de la Alianza por la Calidad de la Educación, como en general en el sistema político mexicano y en particular en la administración de todo el sistema educativo, lo más notable fue la ausencia de los ciudadanos. En este caso se trata de los padres de familia, cuyos hijos serían, en principio, los beneficiarios de las reformas. Existen organizaciones que en principio los representan, como la Unión Nacional de Padres de Familia, que estuvo desde el principio a favor de la Alianza, pues afirma que “México necesita vitalmente a sus mejores maestros”.38 Pero se trata de organizaciones que en general tienen poco peso real y que difícilmente van más allá de las declaraciones, a diferencia de la belicosa defensa de sus posiciones que emprenden los maestros. Por ejemplo, cuando el magisterio morelense decidió rebelarse contra la Alianza, 305

sorprendió la falta de padres que apoyaran el cambio, y la prensa llegó incluso a entrevistar a algunos de ellos que defendían a los maestros. Los maestros tienen un papel importante en muchas de estas comunidades, y, como se vio en el capítulo 7, existe una percepción social, sobre todo entre los sectores más pobres, de que la educación que reciben sus hijos es buena. En 2010 se lanzó un nuevo impulso de los Consejos Escolares de Participación Social con el objetivo de incorporar formalmente a los padres de familia en la operación de las escuelas, pero sin mucho éxito aparentemente. Sin padres participativos es muy difícil evitar que el poder sindical termine dominando el sistema educativo. La maduración de procesos de selección de maestros basados en el mérito es clave para el mejoramiento de la educación en México y para ir cambiando los términos de la relación entre sindicato y patrón. La contratación no puede ser decidida por los sindicatos: la debe hacer el patrón con base en el mérito de cada aspirante. Tampoco hay mecanismos bien afinados para premiar el mérito a través de la evaluación de los docentes. Si bien existe desde hace años el programa de carrera magisterial, mediante el cual se busca premiar a los mejores maestros con un estímulo económico, una mayoría de los maestros del sistema de educación básica han decidido no ser evaluados. En 2010 solamente 377 460 maestros, de un total de 1 156 506 en preescolar, primaria y secundaria, accedieron a la evaluación del programa de carrera magisterial. Esto quiere decir que sólo 32.6% de los maestros fueron evaluados, a pesar de que hay 635 051 maestros inscritos en el programa, esto es, 54.9% del total de docentes. Se evalúan muchas cosas, pero de un puntaje máximo de 35 en el rubro de desempeño profesional, lo máximo que se consiguió fue sólo 10, que lograron 75% de los maestros de 306

preescolar y únicamente 61% de los de primaria.39 Lograr recuperar el control del sistema educativo para hacer del mérito el mecanismo central en la carrera del docente es lo que está en juego en la reforma educativa que se discute en el siguiente capítulo. Los sindicatos también protegen a sus agremiados del despido. Este beneficio, considerado como derecho inalienable por los agremiados, proviene no sólo de haber logrado que la Ley Federal del Trabajo y los contratos colectivos impidan al patrón prescindir unilateralmente de un trabajador, sino del hecho de que, incluso cuando haya una justificación de por medio, si el trabajador cuenta con el apoyo del sindicato, sea políticamente muy costoso despedirlo. Este problema es particularmente agudo en el sector público. El artículo 6º de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado dice explícitamente que los trabajadores de base son inamovibles.40 Esto se da incluso en el apartado A, cuando el patrón es una entidad como el IMSS, ya que en el contrato colectivo se puede ir mucho más allá de lo expuesto en la ley: ésta pone el piso, y el techo es el resultado de una negociación política permanente. Por ejemplo, un trabajador del IMSS puede ser atrapado in fraganti, incluso con filmación de video de por medio, robando mercancía de una de las tiendas de este organismo, y no ser despedido: existe una cláusula en el contrato colectivo que permite el perdón de las autoridades, y el sindicato suele presionar con éxito para obtenerlo. Cuando no se lo dan, el trabajador puede ganar luego el juicio laboral y ser reinstalado. Despedir a un trabajador sindicalizado es casi imposible, por más que sea un maestro que repetidamente ha fracasado o que simplemente no asiste a cumplir con sus responsabilidades. En casi toda la administración pública, los sindicatos no aceptan que se cancelen plazas de puestos que ya no se necesitan, ni siquiera 307

cuando se retira la gente.41 Otro mecanismo a disposición de los sindicatos se refiere a los llamados “trabajadores comisionados a la labor sindical”, que pueden no asistir a su trabajo de forma temporal o incluso permanente, pero que reciben sus salarios como si asistieran puntualmente todos los días. Los sindicatos no han hecho pública la información de cuántos son, pero la Ley de Transparencia ha permitido a la prensa exigir y obtener el dato: 17 843 trabajadores comisionados, de los cuales 10 187 pertenecen a la SEP.42 El informe nacional de ejercicio de recursos del Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y Normal (FAEB) indica que las entidades federativas reportaron a 10 279 comisionados sindicales, entre los cuales se encuentran 5 145 clasificados bajo el rubro de “funciones sindicales”. En promedio, cada uno de estos comisionados percibió ingresos superiores a 14 000 pesos mensuales. Según este informe, también hay 328 becarios, tres diputados, siete comisionados que realizan labores en partidos políticos y 18 que tienen empleo externo.43 El esfuerzo de fiscalizar desde el centro no va a ser pequeño: lo que se necesita son padres de familia con acceso a la información sobre cómo se ejerce el gasto escuela por escuela. Ya sabemos el resultado de cada escuela gracias a la prueba enlace, pero seguimos sin conocer el presupuesto de cada institución. Los trabajadores comisionados realizan todo tipo de labores para el propio sindicato, e incluso gozan de plena libertad para dedicarse a otras actividades, entre ellas sus propios negocios, sin dejar de percibir sus sueldos. En suma, unas 18 000 personas que trabajan para el gobierno federal cobran sin laborar para su patrón, y están liberadas para hacer lo que el sindicato les demande, casi tantas como trabajadores tenía volkswagen de México en 2012,44 y pueden hacerlo porque cuentan con una 308

licencia sindical gracias al contrato colectivo.45

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LÍMITES Y RENDICIÓN DE CUENTAS Todos estos arreglos llevan por supuesto a muchas ineficiencias y exceso de personal. Se han hecho algunos esfuerzos por cuantificar el tamaño del problema, pero la mayor parte de las pruebas son anecdóticas.46 En Pemex, por ejemplo, según reporte interno de 2006, 11 450 trabajadores no hacían nada, ya que el contrato colectivo impide despedir gente cuyo trabajo ya no es necesario porque, digamos, se secó el pozo donde laboraba. El costo para la empresa por este concepto es de 4 000 millones de pesos al año. Estos números no tienen en cuenta al personal superfluo que hay en muchos procesos; se trata del que sencillamente no hace nada.47 Un estudio de Pemex ha identificado ahorros potenciales anuales de 17 600 millones pesos, pero hacerlos efectivos requeriría una confrontación directa con el sindicato.48 Para efectos de comparación, podemos ver el número de empleados de distintas empresas petroleras y los ingresos de éstas. Según la revista Fortune, en 2012 Pemex tenía 150 884 empleados y obtuvo ingresos por más de 125 000 millones de dólares. Estas cifras contrastan con otras petroleras, como Exxon-Mobil, que tuvo ingresos por más de 452 926 millones de dólares con 99 100 empleados,49 o incluso Petrobras, que con 81 918 empleados obtuvo más de 145 000 millones de dólares: más ingresos que Pemex con poco más de la mitad de trabajadores.50 Estos datos no dicen nada respecto a cuántas tareas se subcontratan a causa de la incapacidad técnica y operativa de

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Pemex. Apenas comienza a hacerse obligatoria la entrega de información sobre salarios y ejercicio del presupuesto de educación, pero ya en una primera revisión se ha detectado que 117 514 maestros están asignados a centros de trabajo inexistentes y hay 3 150 trabajadores en 160 plazas remuneradas que no figuran en el catálogo de plazas de la SEP. Igualmente, para marzo de 2010, había 2 587 plazas pagadas para personal docente de secundaria sin horas de trabajo asignadas. Incluso, parece que ni siquiera hay orden para hacer los pagos y controlar las remuneraciones a través de una nómina, pues se han detectado 8 896 casos de maestros que reciben remuneraciones aunque tengan un RFC incompleto o duplicado.51 Hay que ser muy cautos con esta información. Se trata de reportes del gasto de un fondo federalizado, donde el llenado de los datos depende de los estados, por lo que la información es poco fiable. Lo que sí es seguro es que hay un desorden en el ejercicio de este gasto, y es muy probable que se descubran y documenten varios excesos del sindicato si continúa este ejercicio. A estos problemas se tienen que agregar los gastos absurdos que consumen recursos y dificultan aprovecharlos para impulsar el crecimiento. Cuando Pemex gasta (como lo hizo en 2008 según da cuenta el diario Reforma) cerca de 10 000 millones de pesos en gasolina y otros carburantes para sus trabajadores —lo que equivale a 1.4% de los ingresos totales de la paraestatal—,52 simplemente estamos pagando de más a un gremio bien organizado a cargo de la renta petrolera. Y no ha sido el único beneficiado de esta manera. Luz y Fuerza del Centro pagaba a sus trabajadores provisionales en su salario el equivalente al consumo de 350 kw/h al mes,53 esto es, una cantidad igual a la que consume una familia de clase media alta. La CFE sigue otorgando el mismo privilegio a sus trabajadores. 311

Al laborar en sectores no sujetos a la competencia, y no depender de ingresos provenientes de un mercado abierto, todas las ineficiencias que se deriven de los acuerdos sindicales las tiene que absorber el erario, o bien el usuario con una baja calidad de los servicios. Curiosamente, numerosos críticos de las privatizaciones ni siquiera se refieren a la precaria situación financiera de muchas de las empresas por privatizar. No suele ser tema de estudio: parece que las pérdidas no cuestan.54 Es muy difícil disciplinar a los sindicatos de las entidades públicas. Casi todos los ejemplos exitosos han sido previos a una privatización o de plano en una liquidación, como ocurrió con LFC. Semejante situación contrasta con lo que sucede en el sector manufacturero, donde ha mejorado de forma importante la productividad, a pesar de que no se haya reformado la ley laboral, que sigue imponiendo un costo muy alto a las empresas en México. En el mundo privado, sobre todo en los sectores abiertos a la competencia, los sindicatos tienen límites a lo que pueden demandar. Saben lo que está en juego y, en general, se han adaptado al nuevo entorno. Incluso sindicatos muy combativos, como el de Volkswagen de México, saben que si no negocian acuerdos razonables para ambas partes la inversión de la empresa puede emigrar a Brasil o Alemania.55 Es cierto que ha habido algunos casos de suicidio colectivo, como el de los trabajadores de Euzkadi, que defendieron hasta el final un contrato ley tan rígido que terminó por colapsar a la empresa. Un ejemplo más reciente es el de los trabajadores de Mexicana de Aviación, aunque ellos probablemente apostaban al rescate gubernamental, que ya había ocurrido en el pasado. Con todo, esa estrategia no ha sido la dominante en el mundo privado, porque el mercado disciplina a sus actores. El mayor problema se encuentra en los sectores donde hay 312

poca competencia, o que no pueden quebrar por contar con un subsidio público que es muy difícil de reducir dado el peso político de los sindicatos. Incluso cuando parece que se avanza, los sindicatos logran revertir las decisiones que los afectan. Luz y Fuerza del Centro estaba en proceso de liquidación cuando el presidente Salinas lo detuvo; el Estado terminó absorbiendo los pasivos de la empresa, aparentemente como compensación por un favor político durante su campaña.56 Vale la pena detenerse en la historia de LFC, un caso extremo de excesos e ineficacias hasta su disolución, el 11 de octubre de 2009. La empresa estatal surtía electricidad a un mercado concentrado territorialmente y con niveles de ingreso per cápita altos en comparación con el resto del país. El PIB per cápita mensual en el Distrito Federal en 2008 fue de 18 911 pesos, mientras que el promedio nacional fue de 9 950 pesos.57 El Sindicato Mexicano de Electricistas (SME), al que pertenecían los trabajadores de LFC, era probablemente el más democrático e independiente de trabajadores del sector público. También era el que había logrado mejores condiciones de trabajo, incluida la del retiro, que permitía, en casos de ingreso en una edad joven y muerte en una avanzada, vivir más años de la pensión que trabajando.58 Los principios democráticos habían evitado el control del sindicato por un solo dirigente: desde su fundación en 1914, el SME tuvo 36 secretarios generales diferentes, una cifra de renovación periódica que contrasta con la de otros sindicatos mexicanos. Fue una disputa entre líderes del sindicato en torno a la reelección de su secretario general la que abrió la puerta para declararlo extinto, cuando la autoridad le negó la toma de nota —acto que avala a una dirigencia sindical— cinco días antes de la liquidación. Sin un secretario general validado legalmente, el sindicato no puede acceder a sus recursos. 313

Los valores están expresados como porcentajes del total de la energía inyectada a la red por cada empresa. Es de notar no sólo la magnitud tan grande de las pérdidas sostenidas por LFC, sino su tendencia a la alza, en contraste con la estabilidad en el caso de la CFE.

Luz y Fuerza del Centro no vendía barato el flujo eléctrico, según las tarifas establecidas por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Sin embargo, incluso así perdía mucho dinero, debido en buena parte a las pérdidas de electricidad de una red de cableado en mal estado, sin mantenimiento y llena de “diablitos”, es decir, de cables puestos por gente que extraía electricidad de la red sin pagar un solo peso a la compañía, pero que presumiblemente le pagaba en muchos casos al propio sindicato, que “toleraba” dichas conexiones ilegales. Estas pérdidas tan altas contrastan con las de la Comisión Federal de Electricidad, como se observa en la gráfica 9.1. Las pérdidas no se evaporaban: el sindicato de LFC se encargaba de “vender” una parte de la electricidad perdida a través de sobornos para no 314

desconectar a los usuarios “colgados”. En esta práctica no sólo participaba la economía informal, sino incluso empresas de gran tamaño e importancia. Las pérdidas eléctricas y el exceso de personal sindicalizado tenían que ser cubiertos por el erario. Así, en 2008 las transferencias y los subsidios a la empresa para evitar su quiebra fueron de 44 638 millones de pesos, equivalente a 164% del presupuesto de las principales universidades públicas con sede en la Ciudad de México.59 En otras palabras, si hubiéramos tenido una empresa eficiente de electricidad en el centro del país, con los precios altos que ya cobra, ésta ganaría dinero y podríamos contar con el doble de la oferta universitaria federal en la capital, sin pagar un centavo más de impuestos. La ley laboral y los contratos colectivos imponen muchas restricciones a los administradores de recursos públicos: no es fácil contender con las presiones de los sindicatos, e incluso la salida más fácil es a menudo ceder un punto o dos en cada negociación colectiva. Muchos de estos puntos, como el régimen de pensiones, no se tenían que pagar en el momento en que se concedieron, cuando las instituciones eran jóvenes. Pero un punto modificado a favor del trabajador difícilmente tendrá marcha atrás en el futuro. Con todo, en general ha sido más fácil para los administradores de recursos públicos tolerar excesos del personal que no son legales, como faltas injustificadas, o incluso faltas mayores como molestar o hasta violar a una estudiante, que aplicar con rigor la ley y despedir a quienes le falten. Por supuesto que el sindicato debe protestar y defender a los suyos cuando el patrón viola el contrato colectivo, pero el administrador tendría que ser más firme, poner más cuidado en sus juicios laborales y hacer cumplir el mismo contrato. Si no lo hace es porque no existe una presión para ser eficiente en el uso de los recursos públicos. 315

Un ejemplo de esto es la UNAM, la cual en 2013 tiene 27 522 trabajadores administrativos, contra 17 089 académicos de todos los niveles (descontados los profesores de asignatura, cuya relación con la universidad se limita sólo a dar sus clases), lo cual parece un exceso.60 Las veces que he criticado este exceso me han llegado varios comentarios de funcionarios o ex funcionarios de la Universidad en los que me aclaran que no se puede reducir el número de trabajadores debido a las restricciones que imponen el contrato colectivo y la ley laboral vigente. Lo curioso es que nunca lo dicen en público. No están abiertamente a favor de una reforma laboral, pues no tienen que enfrentar los costos de este arreglo sindical. La cuenta la paga el fisco, es decir, todos los mexicanos. Ante un Estado débil, quienes tienen privilegios han sabido protegerlos o incluso incrementarlos. El costo lo ha pagado la sociedad con un menor crecimiento. Sin embargo, la última palabra en una democracia la debe tener la sociedad. ¿Cómo podemos salir de este mundo de privilegios para entrar en uno de derechos universales de verdad? ¿Cómo podemos pasar a una realidad donde el ingreso dependa fundamentalmente del mérito y no de las lealtades políticas, del parentesco y de la capacidad de presión? A dichas preguntas está dedicado el último capítulo de este libro.

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Cómo podemos estar

No es cierto que toda sociedad tenga el gobierno que se merece. Si así fuera, estaríamos peor. Funcionario del gobierno del presidente Zedillo

Ya examinamos en los capítulos precedentes la importancia de las instituciones, la realidad de nuestro crecimiento mediocre y sus raíces históricas, así como los sistemas de intereses y privilegios que han impedido lograr las reformas necesarias para salir del estancamiento y aprovechar nuestras ventajas naturales, geográficas, históricas y demográficas en aras de un crecimiento sostenido que nos favorezca a todos. En este capítulo final veremos algunas maneras de romper con este arreglo institucional ineficiente y, de hacerlo bien, acceder a los niveles de crecimiento posibles para un país como el nuestro. El cambio de gobierno en 2012 ha permitido romper algunos de los nocivos equilibrios políticos que nos habían impedido reformar instituciones claramente contrarias al interés general. El presidente Peña Nieto y los dos principales partidos de oposición, el PAN y el PRD, han logrado aprobar algunas reformas estancadas desde hacía varios años, como la educativa y la de telecomunicaciones. Lo hicieron modificando la Constitución, y esto las hace más difíciles de cambiar nuevamente en el futuro y mucho más complicadas de implementar. En ambos casos, como 318

se discute más adelante, se optó por rutas largas y complejas, y los grupos afectados aún tienen muchos mecanismos para tratar de que las reformas dañen lo menos posible sus intereses, pero van en el sentido correcto.

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DERECHOS Y OBLIGACIONES Contra lo que postula el epígrafe de este capítulo, en una democracia sí tenemos el gobierno que nos merecemos: nosotros lo votamos. En el año 2000 el país eligió a Vicente Fox – rompiendo con el monopolio del PRI en la presidencia– con 42.5% de los votos. Fox era candidato de la alianza entre el PAN y el PVEM. En 2012, el 38.2% de los mexicanos decidieron elegir a un presidente emanado del PRI. Fue apoyado además por el PVEM. Dadas las nuevas reglas electorales, sabemos por qué partido votaron los simpatizantes de Peña Nieto: 28.9% lo hicieron sólo por el PRI, 1.9% únicamente por el PVEM y 7.4% por ambos, porcentaje este último que para fines de contabilidad se divide entre los dos partidos. Las reglas del juego permiten que los partidos políticos tengan el monopolio de la contienda electoral y esto los hacen menos sensibles a las demandas ciudadanas, pero la competencia electoral ha llevado ya en dos ocasiones a la alternancia en la presidencia. Si bien los grupos mejor organizados pesan más que el ciudadano común y corriente, éste es mayoría, así que podría imponer su voluntad, o por lo menos hacer mucho más costosa para los grupos bien organizados la defensa de sus privilegios. Es fácil quejarnos de los políticos. Nuestros problemas se resumen con frecuencia en una frase: la clase política no está a la altura de las circunstancias. El optimismo en favor de la democracia que llevó al triunfo de Fox en el 2000 ya se disipó. Según el Latinobarómetro 2011, en México 40% de los 320

entrevistados piensan que la democracia es preferible a cualquier otro sistema político. Aunque el apoyo al sistema mejoró (aumentó 7% de 2009 a 2010 y disminuyó para 2011), sigue siendo de menos de la mitad y es el segundo más bajo de la región, sólo después de Guatemala.1 La misma encuesta señala que la gente considera que el grado de democracia en México es bajo, pues en una escala de 1 a 10 obtuvo un promedio de 5.9, el cuarto menor de toda la región, sólo por encima de Paraguay, Guatemala, Bolivia y Honduras, estos dos últimos empatados en el sótano.2 En cuanto a la satisfacción de la ciudadanía con la democracia en los países seleccionados, México se encuentra en el último lugar junto con Guatemala, con apenas 23%.3 igualmente, hay una percepción generalizada de que en México se gobierna para el beneficio de unos cuantos poderosos. Sólo 17% de los encuestados consideraron que se gobierna para todo el pueblo, el tercer porcentaje más bajo, y menor al promedio regional de 26 por ciento.4 Sin embargo, los ciudadanos comunes tampoco estamos a la altura de los retos que enfrentamos. Nosotros elegimos a nuestros gobernantes, o simplemente no votamos, con lo cual menos aún nos podemos quejar. En general, participamos poco en los asuntos públicos, empezando porque solemos estar mal informados. Además, somos corresponsables de muchos de los actos de corrupción de nuestros políticos: las autoridades requieren de nuestro dinero para poder mordernos. Somos ciudadanos quejosos, pero poco exigentes y muy tolerantes con todo tipo de abusos, probablemente por una historia donde el poderoso hace lo que desea y el común de los ciudadanos tampoco respeta a los demás cuando puede imponer su voluntad. En general, no cumplimos ni con nuestras obligaciones constitucionales mínimas. El artículo 31 de nuestra Carta Magna 321

nos señala sólo cuatro obligaciones: hacer que nuestros hijos reciban educación, incluida la militar; recibir instrucción cívica y militar para ser ciudadanos “aptos en el ejercicio” de nuestros derechos y “diestros en el manejo de las armas”; participar en la Guardia Nacional, y pagar impuestos “de la forma equitativa y proporcional que marquen las leyes”. En las prerrogativas y obligaciones de los ciudadanos mexicanos, descritas en los artículos 35 y 36, lo central es el derecho a votar y ser votado, y, nuevamente, tomar las armas “para la defensa de la república”. En el cumplimiento de todas estas obligaciones los mexicanos nos encontramos en déficit. En casi todas las familias de Europa, Rusia, Estados Unidos y Japón todavía está viva la memoria de sus miembros fallecidos en alguna de las dos grandes guerras del siglo pasado, en las cuales todos sus ciudadanos estuvieron obligados a participar. Allá, hasta hace muy poco, todos los varones tenían que servir por más de un año en un servicio militar que los separaba de sus familias y los llevaba a posponer su plan de vida. En México, por el contrario, la idea de dar la vida por el Estado nos es en la práctica totalmente ajena, a pesar de la Constitución y de nuestro bélico y religioso himno nacional. Salvo la toma de veracruz por la armada de Estados Unidos durante la Revolución, no hemos enfrentado una guerra con el exterior desde la invasión francesa de 1862. Nuestro último conflicto armado generalizado fue la Revolución, donde la matanza se vivió entre nosotros. Igualmente, hubo violencia entre mexicanos durante la Guerra Cristera y la guerra contra los grupos guerrilleros en los años setenta. El ejército ha servido históricamente más para el control interno y la disputa por el poder entre la élite política que para la protección de nuestra soberanía frente al exterior, aunque en estos momentos desempeñe un papel central para contener al crimen organizado. Pero es una lucha del ejército, no de la 322

población. A pesar del texto constitucional, nunca ha habido una verdadera obligación universal de estar entrenados para un conflicto armado. En nuestro ejército predominaba inicialmente una suerte de esclavos que provenían de la leva; ahora es, como tantos en el mundo, un ejército de voluntarios pagados. A esto se le llama un ejército profesional, pero se halla constituido realmente por jóvenes que en general no tienen mejores alternativas. Nuestra poca actividad bélica en el exterior es resultado de una situación geográfica e histórica paradójica: somos vecinos de una superpotencia que se conformó con la mitad de nuestro territorio hace más de 150 años y de un país mucho más peque ño que, sin poder oponer resistencia, perdió Chiapas, estado que se incorporó voluntariamente a México. Nadie quisiera ver aquí las sangrías terribles que en Europa significaron las dos guerras mundiales, pero el dar la vida voluntariamente por la libertad de la patria genera un vínculo distinto entre gobierno y sociedad. En las grandes guerras europeas participaron todos los sectores sociales. Esto explica en buena medida la ampliación de la democracia en Europa occidental y la reivindicación de un conjunto de derechos efectivos que debían ser sustentados con la otra gran obligación de todo ciudadano: pagar impuestos. Pagar impuestos es la obligación universal en los países más desarrollados, donde en general se recaudan con ello cifras cercanas —y en ocasiones incluso mayores— a 40% del PIB. La existencia de esta obligación generalizada se hace evidente en los días finales del periodo de entrega de la declaración impositiva anual. En Estados Unidos, por ejemplo, los noticieros no dan cuenta de otra cosa. De la declaración de impuestos se desprende un conjunto de derechos de los ciudadanos y controles de todo tipo: a través del sistema impositivo se pagan algunos de los 323

subsidios, además de que las declaraciones sirven de información básica y confiable, por ejemplo, al tomar decisiones sobre otorgamiento de becas y créditos, ya sean gubernamentales e incluso de instituciones privadas. Tampoco en este terreno tenemos en México una obligación universal. Presentar declaración como persona física sigue siendo obligación de una minoría. El resto de los contribuyentes pagan de manera automática, ya sea porque les deducen impuestos antes de cobrar su sueldo o porque los pagan, a través del IVA fundamentalmente, cuando compran algún producto. En ambos casos, ni se enteran realmente de que pagaron impuestos. Además, 20% de la población paga casi 66% de los impuestos federales recaudados.5 Esto en buena medida es reflejo de nuestra mala distribución del ingreso, pero también de la gran cantidad de privilegios impositivos que existen y de la amplia evasión que se practica. Ese dato de concentración en el pago de impuestos no logra captar la inequidad horizontal: contribuyentes con el mismo nivel de ingreso pueden enfrentar pagos muy distintos por tener tratos fiscales diferentes. Por ejemplo, un empresario agrícola paga menos ISR que uno industrial aunque ambos tengan la misma utilidad. En México recaudamos con impuestos alrededor de un décimo del PIB. Si sumamos todos los impuestos federales (incluido el de la gasolina, que erróneamente se agrega a los ingresos petroleros –aunque desde 2006 hasta mediados de 2013 no ha habido impuesto, sino un subsidio, dado el menor precio de las gasolinas en México que en el mercado internacional–), los mexicanos pagamos en 2011 poco más de 1 294 billones de pesos. Divididos entre los 112.3 millones de mexicanos que había entonces, obtenemos unos 11 523 pesos al año por persona.6 De este tamaño sería nuestra obligación repartida entre todos, lo cual obviamente no sería deseable por razones de equidad, pues 324

resultaría impagable para quien recibe salario mínimo y tiene familia. Con esta baja carga fiscal no saldrían las cuentas del gobierno; en efecto, casi un tercio de los ingresos gubernamentales provienen del petróleo. Como ese dinero no sale de nuestro bolsillo, tendemos a estar menos preocupados de cómo se gasta. Como ya se dijo, muchos de los privilegios explicados en este libro seguramente no serían posibles si los tuviéramos que pagar íntegramente con nuestros impuestos. La carga fiscal, es decir, cuánto y cómo recaudamos, depende en principio del propio ciudadano, quien a través de su voto decide quién lo gobierna. En el texto constitucional votar es claramente una obligación, pero en la práctica dicha obligación está lejos de ser universal, y además no hay costo por no cumplir con el voto. Mientras que los países europeos tienen tasas de participación en elecciones nacionales muchas veces superiores a 80%, en México la tasa en la última elección federal, en 2012, fue de poco más de 63%,7 mientras que en Chihuahua en la misma elección federal la participación fue de 53.2%,8 y en su estatal de 2010 sólo votó 41.41% del padrón.9 En el artículo 38 constitucional, donde se señalan las causales de suspensión de las prerrogativas de los ciudadanos (incluida la de ser votados, es decir, la de aparecer en la boleta electoral), está el multicitado párrafo II, que marca como causal de dicha suspensión “estar sujeto a un proceso criminal” (la que se trató de usar contra López Obrador en 2006), pero también la poco mencionada falta de cumplimiento, “sin causa justificada, de cualquiera de las obligaciones que impone el artículo 36”. Si acatáramos este texto al pie de la letra, todos los que dejaron de votar sin causa justificada perderían su derecho a ser votados. Tal falta ni siquiera aparece en la legislación electoral. Pero incluso se nos olvida que para que los mexicanos puedan acceder a la condición de ciudadanos y gozar de los 325

derechos que les corresponden, según el artículo 34 se requieren dos condiciones: “haber cumplido 18 años” y “tener un modo honesto de vivir”. Lo segundo nunca nos lo hemos tomado en serio, como tantos otros preceptos de nuestra Constitución. Se trata de un concepto difícil de definir y paternalista. No hay jurisprudencia alguna ligada al tema en la Suprema Corte, aunque el Tribunal Electoral determinó que el tener antecedentes penales no prueba, por sí solo, la carencia de probidad y de un modo honesto de vivir. vale la pena citarlo: […] las penas que son impuestas a quien comete un ilícito no pueden tener como función la de marcarlo o señalarlo como un transgresor de la ley ni, por tanto, como una persona carente de probidad y modo honesto de vivir; en todo caso, la falta de probidad y honestidad pudo haberse actualizado en el momento en que los ilícitos fueron cometidos; pero si éstos han sido sancionados legalmente, no podría considerarse que esas cualidades desaparecieron para siempre de esa persona, sino que ésta se encuentra en aptitud de reintegrarse socialmente y actuar conforme a los valores imperantes de la sociedad en la que habita.10

Se trata de preceptos que se pueden interpretar de varias maneras. En el siglo XIX, carecer de un modo honesto de vida fue la base para excluir del derecho al voto a quienes no tenían un cierto ingreso. Sería absurdo seguir ese criterio, pero hay muchos otros posibles, como prohibir el voto a quienes no vivan de la economía legal. No sería fácil hacerlo, pero es contrario a la Constitución no hacer nada, dejar que sea simplemente letra muerta. Finalmente, si nos parece que hay que expurgarlo del texto constitucional, hagámoslo; hemos cambiado tanto la Constitución que no estaría mal un día quitar todo aquello que simplemente no cumplimos, para que las obligaciones que queden sí estemos obligados a respetarlas. La falta de un compromiso real con nuestras obligaciones constitucionales es resultado de este equilibrio de privilegios en 326

el que estamos atorados. La ciudadanía percibe al gobierno como un ente ajeno e incapaz de cumplir con sus expectativas de derechos verdaderos. Los individuos encuentran cierta protección en organizaciones intermedias: la familia en primer término, pero también en sindicatos, asociaciones campesinas, asambleas de vendedores ambulantes, pandillas, organismos profesionales, universidades, empresas privadas… Éstos son los cuerpos que proveen ciertos derechos y exigen ciertas obligaciones, aun que unos y otras se encuentran limitados a ese grupo que nos da protección y pueden ser altamente discrecionales e inciertos. Son interlocuciones imperfectas, caprichosas y que defienden intereses particulares. Un vendedor ambulante, por ejemplo, no paga impuestos pero contribuye con pagos a la organización que le garantiza el acceso a la calle donde vende su mercancía, calle que es en principio una propiedad pública pero que de hecho está privatizada, muchas veces a cambio de un dinero que se va al bolsillo de las autoridades encargadas de vigilar la zona. Entre los vendedores ambulantes hay una suerte de derechos de propiedad. Son heredables, y un tercero no puede vender en una esquina ya asignada a cierto vendedor. Sin embargo, no se trata de derechos claros y previsibles. Al recibir pocos derechos efectivos, el ciudadano piensa que tiene pocas obligaciones verdaderas. En este mundo de obligaciones y derechos de baja intensidad, el ciudadano ha preferido mantener su situación de relativo privilegio y no participar más para crear una sociedad de derechos verdaderos para todos. Al mismo tiempo, cree que tiene derecho a todo tipo de subsidios, que a veces ni cuenta se da que está recibiendo, como sucede con el agua, que en la Ciudad de México y en muchas otras ciudades y en las zonas agrícolas se vende por debajo de su costo, por lo que nos estamos terminando los 327

mantos de agua subterránea. También creemos que tenemos derecho a subsidios energéticos de todo tipo, y si sube la gasolina en el mundo creemos que el gobierno no debe subir el precio interno de este combustible, aunque fiscalmente cuesta una fortuna no hacerlo. Para romper este círculo vicioso sería imprescindible diseñar un mejor paquete de derechos públicos que justificara el pago de nuestros impuestos y que generara un piso más parejo para todos los mexicanos. Por supuesto, un paquete de obligaciones que realmente cumplamos sería el inevitable correlato si queremos establecer una relación distinta entre el gobierno y la sociedad. Pero esto requiere, inevitablemente, eliminar los privilegios. Es difícil romper este sistema porque quien forma parte de un grupo privilegiado sabe que afuera, en el mercado libre, donde se asignan los beneficios con base en el mérito, no hay muchas opciones en general, y menos para quien ya se acostumbró a vivir, por ejemplo, con la lógica de un asalariado del gobierno a quien no pueden despedir. Aunque este trabajador perezoso difícilmente va a cambiar, si hubiera más crecimiento y oportunidades de empleo opondría menos resistencia. Para que eso ocurra, sin embargo, hay que eliminar privilegios, pero tampoco queremos eliminar nuestros privilegios porque los derechos universales que marca la Constitución y que darían protección a todos son frágiles y difíciles de ejecutar con las reglas de operación del sector público. Pero no sólo hay que eliminar privilegios. Los mexicanos con recursos deben preocuparse más por ayudar a quienes menos tienen. No lo hacemos. Esto se observa en la poca filantropía que existe en México, no sólo comparado con Estados Unidos, el líder mundial en donativos en términos absolutos y como proporción del PIB, sino frente a América Latina. Las personas más acaudaladas de México donan 3% de sus ingresos, contra 7% en 328

Estados Unidos. Como porcentaje del PIB, México da 0.04%, mientras que América Latina 0.23 por ciento.11

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LOS TEMAS DE LA AGENDA ¿Cómo formar una coalición política que rompa con el actual equilibrio subóptimo que impide un mayor crecimiento y que beneficia indebidamente a los privilegiados? ¿Cómo generar nuevamente optimismo respecto de los enormes beneficios que los regímenes democráticos pueden dar a los ciudadanos, como, por ejemplo, derechos universales y una la ley justa y que se cumpla para todos? La democracia debería servir para aglutinar a los ciudadanos frente a los intereses corporativos y propiciar reformas benéficas para las mayorías en el mediano plazo, a través no sólo del voto, sino también del debate respecto a cuáles son las mejores políticas públicas y cómo se pueden poner en práctica. Sin embargo, para ello son necesarios liderazgos fuertes, con una estrategia clara para enfrentar a dichos intereses y generar apoyo suficiente en el Congreso a la par de explicar bien a la ciudadanía qué se puede ganar, al grado de justificar sus acciones y lograr un apoyo social amplio. Se requiere, también, de ciudadanos informados que se involucren en el debate de las políticas para poder promover y defender no sólo sus intereses inmediatos, sino derechos para todos. A final de cuentas, el elemento detonador es una sociedad más dispuesta a presionar en favor de los cambios que generen beneficios de interés general y que limiten los privilegios. Instituciones electorales mejores que las que tenemos ayudarían a la ciudadanía a organizarse; a las existentes no sólo ha faltado organización, sino también compromiso social. 330

En México la democracia es un fenómeno fundamentalmente electoral, mediado por partidos políticos con vastos recursos económicos y donde importa mucho el reconocimiento de los líderes, que pueden gastar a manos llenas para hacerse visibles en los medios de comunicación o a través de cualquier otro instrumento de propaganda eficaz. La principal forma de que un político se dé a conocer no es una propuesta de política pública cuidadosamente argumentada, sino el que su cara aparezca muchas veces en los noticieros o en cualquier tipo de propaganda. Ni los medios de comunicación suelen promover el debate de los asuntos públicos, ni los ciudadanos se preocupan demasiado por seguir noticieros y leer periódicos. Algunos datos comparativos ilustran esto. Islandia encabeza la lista de países con mayor proporción de población adulta que lee periódicos, con 96%, seguida de Japón con 92%, Portugal con 85% y Suecia con 83%. Estados Unidos se encuentra en la posición 24 con 45% de lectores, Chile en el 28 con 42%, la india en el 29 con 37% y México en el lugar 31 de 35, con 34 por ciento.12 Las nuevas tecnologías pueden abrir el camino para una relación más directa entre gobierno y ciudadanos, y también para tener autoridades más atentas a las preferencias sociales, por lo menos las de los ciudadanos más activos. El poder de estas tecnologías se vio en la elección de Barack Obama como presidente en Estados Unidos y en las revueltas de algunos países del mundo árabe. Fue notable en la aparición del movimiento #YoSoy132, la sorpresa de la campaña presidencial de 2012 y seguramente uno de los movimientos que tuvieron mayor efecto negativo sobre la candidatura de Peña Nieto. Las redes sociales y otras formas nuevas de comunicación y participación son cada vez más importantes. Son capaces de limitar el abuso del poder, frente al cual como ciudadanos antes 331

teníamos mucho menos protección. Esto se vio en abril de 2013 en el caso de la llamada “Lady Profeco”, la hija del entonces procurador federal del Consumidor, que, enojada con el supuesto mal trato de un restaurante, mandó a los empleados de su papá a clausurarlo. Los videos tomados por los clientes fueron suficientes para frenar el operativo y causar un gran escándalo en las redes sociales, que culminó con el despido del padre de la niña mal portada. Como se ha visto en Turquía y Brasil, incluso en gobiernos populares electos por una amplia mayoría, un incidente relativamente menor, mal manejado por la policía, puede volverse un movimiento social de gran alcance gracias al poder de las redes sociales. Gobernar es hoy más difícil que nunca. Hay también perversiones en las nuevas tecnologías. En ocasión de las elecciones de Baja California para gobernador, de julio de 2013, todo tipo de información escandalosa sobre los candidatos se propagó por las redes sin que nadie se hiciera responsable de la misma ni mucho menos se validaran los datos difundidos. Pero el ciudadano votó poco dado el desgaste que sufrieron ambos candidatos. En los comentarios con seudónimo que aparecen en las fuentes de información en línea sobran los adjetivos, las posiciones racistas y antisemitas, así como la falta de análisis. Se trata de un espacio público donde predomina el enojo sobre la propuesta. En cuanto a los medios tradicionales, si comparamos un periódico como el New York Times con los mejores de los nuestros –ninguno de los cuales tiene la calidad de aquél–, es visible la distancia también entre los ciudadanos que los leen. Ésa es otra tarea pendiente de nuestra transición a la democracia: medios de comunicación críticos y de gran calidad, que sirvan como referencia al debate público sobre los hechos que importan. 332

El enojo de nuestros ciudadanos que se expresa en las redes sociales de forma anónima es ref lejo de un profundo malestar social. La desigualdad, el racismo, la discriminación de la mujer, la poca movilidad social generan frustración y malestar entre los más desfavorecidos, y poca fe en la capacidad de las instituciones para proveerlos de un paquete de derechos genuinos. La falta de calidad del análisis del ciudadano –además– es en buena medida un reflejo de la mala calidad de nuestro sistema educativo. Las campañas de Andrés Manuel López Obrador por la presidencia en 2006 y 2012 se nutrieron de ese enojo y pusieron el acento en la necesidad de enfrentar los privilegios, centralmente aquellos de los grandes empresarios y líderes políticos. Ubicar el tema de los privilegios en el centro del debate fue uno de los grandes triunfos de López Obrador y del PRD, tan exitoso, que se volvió un lugar común señalar la importancia de enfrentar a los privilegiados. Sin embargo, la propuesta de López Obrador era parcial, pues se concentró en un solo lado de estos privilegios sin mostrar (quizá sin comprender) que el problema no son los empresarios como tales –son ellos los generadores de empleo–, sino los que actúan en sectores donde se captan rentas por falta de competencia, siendo precisamente la competencia una de las mejores formas de eliminar privilegios. Esta posición antiempresarial no ayudó a impulsar la idea de derechos universales, sino sólo la polarización contra un grupo; no enfrentaba a los muchos otros privilegiados, incluidos los sindicatos del sector público, que nos impiden tener derechos universales dado lo malos y caros que son los servicios que prestan. En el desconcierto poselectoral de 2006, el PRD y la izquierda en general se quedaron sin agenda ni brújula. Todo se resumía en una frase: nos robaron la elección. En la farsa de autonombrarse 333

presidente legítimo, López Obrador desperdició su capital político en vez de usarlo para impulsar una parte de su agenda contra los privilegiados, la cual quizás hubiera sido abrazada por el presidente Calderón a cambio de ser reconocido por la izquierda. El presidente Calderón, por su parte, no se montó en esa demanda para llevar a cabo reformas en favor de la competencia y del fortalecimiento de la capacidad del Estado para regular, ni para atacar frontalmente la corrupción. Se podía haber corrido al centro sin descuidar el flanco derecho; sin embargo, su respuesta fue tímida. Calderón logró suavizar el régimen de consolidación fiscal y avanzó en algunas reformas a la Ley Federal de Competencia, pero no fue mucho más allá. Las leyes no hacen fácil la tarea de regular los privilegios, y cambiarlas no era sencillo por las razones discutidas en el capítulo 5. Sin embargo, al final son el liderazgo y la voluntad los que pueden ir abriendo cauces para el cambio y generar apoyo social por los logros que se puedan obtener. Con todo, este marginal e incompleto movimiento hacia el centro por parte de la administración de Calderón, hacia un mundo de derechos universales, competencia y mérito, fue suficiente para alienar a muchos empresarios, que pronto olvidaron el desafío de López Obrador y no estuvieron dispuestos a perder ninguno de los espacios que tenían. Al principio del sexenio el PRD se negó a toda colaboración, incluso en asuntos cercanos a su agenda, en los que cooperar le hubiera permitido catalizar algunos cambios. En la segunda mitad del sexenio tuvo más ánimo para impulsarlos; sin embargo, el PRI y su socio minoritario el PVEM tenían ya el control de una de las cámaras, por lo que ya no era útil una coalición legislativa al respecto entre el PAN y el PRD. 334

Con todo, el Ejecutivo, aprovechando su papel central en el debate, podía haber presionado, o al menos volver evidente dónde están los problemas centrales que impiden levantar un país de derechos universales, no de privilegios, y para dar golpes certeros en la lucha contra la corrupción. Es un error pensar que no se pueden lograr cambios dentro de nuestro marco institucional. Con voluntad e inteligencia no es tan difícil afectar privilegios que la sociedad percibe como injustos e inequitativos. Ese fue el caso, por ejemplo, con la liquidación de Luz y Fuerza del Centro (LFC). Un primer paso sería informar sistemáticamente sobre los precios y la calidad de ciertos bienes y servicios en México desde un punto de vista comparado. Por supuesto, no se podría negar que en muchos bienes y servicios que provee el gobierno la situación es peor que en el sector privado, y cuando resultan más baratos lo son por algún subsidio que se paga luego con nuestros impuestos. Una mejor información sobre el gasto del gobierno ayudaría a presionar también por un mejor uso de los recursos públicos. Alimentar esta discusión sobre la calidad de los bienes y servicios privados y públicos es fundamental para impulsar una agenda de reformas. Lo mismo convendría hacer en materia de regulación. Es necesario comparar las multas y las sanciones que se aplican en México y otros países a quienes se coluden para fijar precios o no pagan impuestos. Por supuesto, habría una airada reacción de ciertos empresarios; pero la creación y aplicación de reglas que favorezcan de entrada al consumidor, y que sean parejas para todos los involucrados, puede abrir un espacio al cambio, desde temas menores, como volver ilegal el cobro por fracciones en llamadas de teléfono celular, a mayores, como ampliar la competencia en el sector de telecomunicaciones. El reto para el gobierno de Calderón hubiera sido convencer 335

a los empresarios de que para darles viabilidad en el mediano plazo es indispensable afectarlos en el corto: obligarlos a ser competitivos conforme a estándares internacionales, más a tono con lo que se observa en general en los países de la OCDE. Esto implicaría fortalecer la capacidad del gobierno para hacer valer la regulación existente. Tener un gobierno útil para el desarrollo del empresariado debe implicar no estar a favor de ningún empresario en especial. Para evitar prácticas predatorias y pleitos que terminan por debilitar a todos se requieren instituciones sólidas, equitativas, autónomas y que actúen con criterios técnicos para que puedan dirimir sus diferencias, y que le den a la autoridad instrumentos para promover el interés general. Como dijo alguna vez John Maynard Keynes: hay que salvar al capitalismo de los capitalistas. El caso de los privilegios sindicales es quizás una de las herencias más camaleónicas del antiguo régimen, pues los sindicatos son los actores que mejor han sabido adaptarse al nuevo entorno. Los gobiernos priistas no podían transparentar el costo de esos privilegios, pues eran producto del régimen mismo. Sus principales beneficiarios eran sus aliados más leales. El gobierno de Fox, por su parte, no hizo un corte de caja de cuáles eran esos privilegios y cuáles estaban justificados, y desaprovechó la posibilidad de un cambio de fondo. Siguió una estrategia errática frente a las principales organizaciones sindicales priistas; a final de cuentas, prefirió llevar la fiesta en paz. A pesar de que se hizo público el desvío de recursos del sindicato de Pemex hacia la campaña de Francisco Labastida en el “Pemexgate”, ningún líder sindical pisó la cárcel. Casi al terminar el sexenio incluso pareció haber, al menos públicamente, una relación cordial entre el sindicato y el gobierno foxista. Finalmente, el gobierno de Calderón pudo haber articulado una estrategia más consistente que comenzara 336

por dar a conocer con claridad la naturaleza de los privilegios sindicales y sus implicaciones. El nombramiento de un yerno de la líder del SNTE como subsecretario de Educación Básica mostró, sin embargo, su poca voluntad o capacidad para moverse en esa dirección. Al gobierno no le es fácil confrontar directamente a los actores más poderosos. Para que lo haga es necesario que la ciudadanía entienda que es ella quien, a final de cuentas, está absorbiendo el costo de los privilegios concedidos. Por lo menos en el corto plazo se trata de un “juego de suma cero” entre los privilegiados y los ciudadanos, en su calidad tanto de contribuyentes como de consumidores: necesariamente tienen que perder unos para que los otros ganen. Sin embargo, en la medida en que se crearan empresas y organizaciones públicas más eficientes, la economía crecería más para beneficio de todos, incluidos los empresarios y el erario. En el terreno sindical la pérdida sería menos fácil de compensar, pero aun así hay ámbitos donde, por lo menos, se podría limitar el costo de las reformas para los futuros empleados (ya no los actuales), como en el caso de las pensiones, aunque esto puede llevar a que el beneficio de la medida no se sienta hasta dentro de varias décadas. Un partido como el PAN, que en sus orígenes rechazó la lógica corporativa de los gobiernos posrevolucionarios, podría haber capitalizado a su favor la crítica a un arreglo que, por conceder tanto a los sindicatos, terminó por producir precios altos y malos servicios. Pudo haber sido el primer interesado en asumir el liderazgo para que el ciudadano aprendiera a verse a sí mismo como consumidor de los servicios públicos a los que tiene derecho, y que por ello exigiera que fueran de calidad. Los gobiernos panistas, sin embargo, ya en el poder empezaron rápidamente a adaptarse a la misma pervertida relación con los 337

sindicatos y a mostrar muchos de los defectos de opacidad y corrupción de sus antecesores. La izquierda, y el PRD en particular, podría concretar con más congruencia su preocupación por eliminar privilegios fiscales y sindicales que actúan contra la provisión de derechos universales. Sin embargo, la izquierda ha preferido defender principios ideológicos cada vez más huecos y abrir sus propios espacios de reparto discrecional de recursos. El PRI, por su parte, una vez en la oposición, pareció haber perdido su veta modernizadora. Ésta quedó desprestigiada por el incompetente manejo de la estabilidad macroeconómica en 1994 y 1995, así como por los escándalos de corrupción asociados al presidente Salinas, quien podría haber justificado mejor la necesidad de una modernidad basada en la apertura y la competencia si hubiera sido congruente en el uso de los recursos públicos con esa visión moderna del país. El nuevo PRI presenta todavía caras muy viejas, y los elementos nuevos que han ido llegando se parecen a sus antecesores. Por último, los partidos pequeños que no dependen de sindicato alguno podrían haber ganado espacios sumándose a la crítica de los privilegios, como lo intentó en su momento el Partido Socialdemocráta (PSD). Sin embargo, como el costo de organizar a la sociedad es tan alto, aun éste recurrió a sectores más tradicionales para lograr su registro, y la lucha entre las fracciones que lo formaban terminó por condenarlo a un fracaso electoral en 2009 que lo hizo perderlo. En la elección de 2012 el PRI regresó a la presidencia aprovechando el desgaste del PAN y la incapacidad o falta de voluntad de López Obrador de convertirse en una opción de centro izquierda con más convocatoria social. El nuevo gobierno, para sorpresa de muchos, optó por tejer un pacto con los dos partidos principales de oposición, el PRD y el PAN –de hecho, a 338

petición de éstos, en primera instancia del PRD, que no quería volver a quedar fuera de toda comunicación con el gobierno, como le sucedió en 2006–. Así, se acordó el llamado Pacto por México, cuyo fin es poder enfrentar a algunos de los grupos privilegiados, entre ellos varios que, como el de las televisoras, parecían particularmente cercanos al PRI y a su candidato a la presidencia. El gobierno de Peña Nieto entendió la demanda social de combatir los privilegios, y aprovechó a una oposición cansada del no sistemático para sumarla a una agenda reformista. Fue una sorpresa, dado que su partido fue el instrumento que muchas veces usaron los privilegiados en las anteriores dos administraciones para frenar cualquier cambio. Durante la campaña y en su libro México, la gran esperanza, Peña subrayó varias veces la necesidad de adoptar reformas que rompieran con muchos de los privilegios discutidos en la obra que el lector tiene en sus manos (incluso citando varias veces su primera edición). Sin embargo, había dudas de si realmente enfrentaría intereses que lo apoyaron para su elección. En los 95 compromisos del pacto se encuentran los principales temas pendientes; algunos, donde había acuerdo entre los tres partidos, son abordados con bastante detalle, como la reforma en telecomunicaciones, que abarca nueve de dichos compromisos, mientras que otros están apenas esbozados, como es el caso de la reforma energética, o de hidrocarburos, ya que no se menciona una vez la palabra electricidad, donde sobran objetivos pero no hay gran cosa respecto a cómo alcanzarlos. También figuran algunos temas menores, como aumentar las becas a los creadores. Con todo, es un buen mapa de ruta para enfrentar los principales retos que tiene el país. Al sumar a los dos partidos opositores, de propuestas ideológicas muy distintas, se ha avanzado rápidamente en la aprobación en el Congreso de varias reformas atoradas durante 339

años dada la capacidad de los afectados para resistir cualquier cambio, aunque se ha hecho con soluciones complejas y contradictorias: la negociación política ha privado sobre la coherencia técnica. Esto se discute más adelante, pero baste decir que marca un cambio de tendencia: el gobierno recupera la capacidad de legislar contra grupos poderosos. De lo discutido en este libro, me parece que hay nueve temas fundamentales que requieren profundas reformas legales. En algunas de éstas tenemos avances recientes, pero aun en esos casos falta concretar todos los cambios que se derivan de las ambiciosas reformas constitucionales aprobadas a principios de 2013. No hay una receta única para alcanzar estos objetivos, y no basta hacer las reformas legales para lograrlo; todos son temas complejos que requieren mucho cuidado a la hora de implementar las reformas y la participación ciudadana para que tengan los efectos deseados. Ahora bien, como se dijo en el primer capítulo: aun copiando todas las leyes suizas, no seríamos Suiza. Las instituciones son también las reglas que hemos internalizado los ciudadanos. Un burócrata cuya expectativa es hacerse rico con el puesto va a ser mucho más difícil de controlar que uno que pretende cumplir con la ley, y por lo tanto va a requerir de todo tipo de onerosos y absurdos controles. También importan las competencias técnicas de quienes toman decisiones y las operan. Una burocracia con más educación puede hacer un mejor trabajo. Por eso, para ir consolidando cualquier reforma no basta cambiar las leyes: se requiere mucha voluntad política de las cabezas de cada entidad y una sociedad demandante de que se cumplan las reglas y que no pretenda resolver sus problemas corrompiendo. Los nueve temas son los siguientes:

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1. el cabildeo en el Poder Legislativo y el fuero de los legisladores y los servidores públicos; 2. el sistema electoral, incluidos la reelección, el costo de las campañas, las candidaturas independientes y el acceso a los medios de comunicación; 3. el amparo y la procuración de justicia; 4. el ámbito laboral; 5. la protección del consumidor, la regulación de los mercados y la promoción de la competencia; 6. la apertura del mercado energético; 7. el sistema educativo; 8. el sistema de protección de la salud, y 9. el régimen hacendario, tanto de impuestos como de gasto. Los primeros dos temas son políticos y tienen una preocupación común: ¿cómo hacer más abierto, justo y competido nuestro sistema electoral? Esto es fundamental para que nuestros políticos sean más sensibles a lo que desea el electorado y menos a los intereses bien organizados. veamos los nueve puntos con más detalle. 1. Una primera reforma sería regular mejor las actividades que afectan el proceso de toma de decisiones en el Congreso. Sin reglas claras y efectivas sobre el cabildeo y sobre el conflicto de intereses, es muy difícil evitar que las conveniencias corporativas y empresariales influyan descaradamente por encima del interés de la ciudadanía. El Pacto por México, al centralizar la toma de decisiones en su propia mesa de negociación, y con la determinación del presidente de no discutir ni él ni su administración las reformas con los intereses afectados, ayudó a romper las resistencias que opusieron en el pasado algunos de los grupos a los que dañarían las reformas pendientes. Sin embargo, el pacto es una estrategia política temporal que no suple la necesidad de regular bien el cabildeo. El que los grupos de interés puedan expresar sus opiniones contribuye a 341

una mejor política pública. Los tomadores de decisiones deben tener información sobre cómo creen los interesados que les afectan los posibles cambios. Por ello se requieren reformas en la materia para que haya comunicación de gobierno y legisladores con los grupos de interés, pero de manera regulada para que no abusen, no sobornen, no inviten a viajes a los legisladores, no les prometan apoyos en sus futuras campañas. El Pacto por México es omiso al respecto. También se requieren reglas que castiguen a los legisladores y en general a los funcionarios públicos que abusen de su posición, tanto en el desempeño de su función como por ilícitos ajenos a ella. La existencia del fuero ha llevado a un amplio margen de impunidad. El fuero implica que, para que un legislador pueda ser procesado, antes sus colegas deben quitarle esa protección constitucional. En sus orígenes el fuero estuvo pensado para que un legislador no pudiera ser sancionado por sus opiniones. Esa protección fue creciendo y ahora se entiende como amplia. Tiene algún sentido, pues en un país donde la justicia se ha usado desde el poder para castigar al adversario, una protección amplia para el legislador hace más difícil ese tipo de venganza. Lo malo es que se ha vuelto motivo de abuso por parte de los legisladores. Una reforma constitucional al fuero fue aprobada por la Cámara de Diputados el 5 de marzo de 2013, pero está atorada en la Cámara de Senadores; una de sus previsiones más importantes es que cualquier servidor público podría ser sujeto de proceso penal y, una vez dictada la sentencia en su contra, si ésta es incompatible con el ejercicio de su cargo, se le separará de sus funciones y quedará a disposición de las autoridades.13 Uno de los detalles que han impedido un acuerdo es que el PRI quiere mantener el fuero para el presidente de la República.14 2. Entre las reformas al sistema electoral y político, las más 342

importantes son las referentes a la reelección; las candidaturas independientes; la reducción del costo de las campañas electorales –y, en general, el de hacer política en México, incluidos mejores controles al uso de recursos públicos, sobre todo locales, en los comicios–, así como quitar las restricciones a la libertad de expresión que se incorporaron en la reforma electoral de 2007. Hay muchos otros temas importantes en el tintero, como la segunda vuelta, que agrega de forma distinta los votos en una contienda. Algunos de estos temas son compromisos del Pacto por México, aunque al momento de escribir esta segunda edición aún no se había presentado por parte de los miembros del pacto iniciativa alguna al Congreso en esta materia. Las más importantes reformas pendientes, a mi juicio, son aquellas que abren la contienda, que dan más opciones, que incentivan a los partidos políticos a ser más sensibles frente a los ciudadanos y que hacen posible un debate más abierto y profundo. También importan mucho las que nos permiten tener una contienda pareja, para lo cual es central un control más estricto sobre los recursos públicos y las finanzas de los partidos políticos. Buscar hacer más equitativos los procesos electorales es uno de los temas más desarrollados en el Pacto por México. En él se incluyen: “Reducción y mayor transparencia del gasto de los partidos; disminución en el monto de los topes de campaña;incorporación a las causales de nulidad de una elección el rebase de los topes de campaña, la utilización de recursos al margen de las normas que establezca el órgano electoral y la compra de cobertura informativa en cualquiera de sus modalidades periodísticas, con la correspondiente sanción al medio de que se trate; revisión de los tiempos oficiales de radio y televisión para impulsar una cultura de debate político y una 343

racionalización del uso de los anuncios publicitarios; prohibir el uso y la entrega de utilitarios de promoción electoral, tales como materiales plásticos, materiales textiles, despensas y materiales de construcción; fortalecer la legislación para evitar el uso de esquemas financieros y/o recursos de origen ilícito con el propósito de inducir y coaccionar el voto”.15 Finalmente, se señala la necesidad de “crear una autoridad electoral de carácter nacional y una legislación única, que se encargue tanto de las elecciones federales, como de las estatales y municipales”. Es una agenda muy ambiciosa. Bien hecha puede hacer la contienda más pareja. Destaco en particular la importancia de autoridades electorales nacionales que no estén bajo el control de los gobernadores. Sin embargo, estas reformas, de ser aprobadas, abren algunos riesgos importantes, como la incertidumbre de que un proceso electoral sea revocado por que se pruebe que hubo exceso de gastos en la campaña. Peor aún si no hay reglas claras acerca de que, una vez declarado ganador un candidato, pueda luego ser revocado su triunfo por información sobre exceso de gastos aparecida después. La reelección podría también ayudar, al premiar al gobernante que hace bien las cosas, aunque no resuelve nada automáticamente si no se fortalecen los controles sobre el uso de los recursos públicos para fines electorales. En el pacto se menciona que se revisará el tema de la reelección, pero no hay un compromiso claro de introducir realmente ese cambio. Como se verá más adelante, me parece equivocado sobrerrepresentar al partido que gane la presidencia y darle el control de las dos cámaras. Esto va en contra de generar competencia, tener gobiernos representativos y fomentar la rendición de cuentas.16 Pero tampoco se trata de amarrar las manos al presidente y tenerlo en jaque permanente desde el 344

Poder Legislativo, como en julio de 2013 lo hicieron con su propuesta de reforma política los senadores de oposición al PRI. Con todo, su propuesta tiene cambios muy positivos, como la reelección. En el pacto hay el compromiso de buscar mecanismos para lograr gobiernos de coalición –lo cual contrasta con lo dicho por el presidente Peña durante la campaña, al defender la idea de dotar de mayoría al partido que ganara la presidencia–, lo que me parece más equilibrado. Para los partidos políticos, una parte de la reforma ya se hizo el 11 de diciembre de 2007. Sin embargo, sus beneficios son limitados, e incluso resultó regresiva en algunos puntos, como se ha visto en materia de libertad de expresión. Si bien se prohibió la venta de espacios publicitarios en los medios electrónicos de comunicación para fines políticos, la ley dota ampliamente a los partidos de dichos espacios –que los medios deben ceder obligatoriamente– para promover sus propuestas. Esto, además de que puede hartar a los televidentes (las estaciones tienen que transmitir 48 minutos diarios de spots durante el tiempo que duran las campañas políticas, lo cual significa alrededor de 23.4 millones de spots en radio y televisión), le da a los partidos el monopolio de la propaganda política, así como una enorme ventaja a los más grandes, que tienen acceso a más spots. Cualquier nuevo participante tiene que competir con enorme desventaja. Además, al no poder comprar spots, ahora los partidos muchas veces gastan el dinero por debajo del agua en compra de espacio en los noticieros. Usar el dinero público para comprar mensajes y cobertura erosiona la credibilidad de una democracia, en la que se debiera deliberar y discutir de forma abierta, informada, crítica y plural. La avalancha de spots es también contraria a la idea de que la democracia debe ser deliberativa, y no buscar el voto a través de sofisticados mensajes publicitarios que transmiten la imagen de 345

un partido político o de un candidato como si fueran un refresco de cola, que lleva a la gordura y quizás a la diabetes, y donde lo que importa es la vinculación casi inconsciente con la marca, y no lo que ese partido o candidato son y pretenden hacer. Además, fueron prohibidas las llamadas “campañas negativas”. Como ya vimos, es legal prometer lo imposible, pero ilegal criticar a un tercero aun si la crítica está basada en la realidad. Así, el PRD podía prometer en la campaña presidencial de 2012: “incremento de 12% al salario… El hambre no espera”. No decía cómo. Tampoco, a cambio de qué. No importa. No hay sanción por ello. Sí la habría si se criticara al adversario, aunque se hiciera con pruebas. Esto limita la información disponible para los ciudadanos y ha dado a las salas de redacción de los medios y a los editorialistas, no a los partidos ni a los candidatos, mayor oportunidad de definir el trasfondo que gobierna las campañas. En la reforma constitucional en materia de telecomunicaciones, que se discute más adelante, hay un cambio interesante para evitar el uso de los noticieros y reportajes como propaganda. En el nuevo artículo 6 de la Constitución se “prohíbe la transmisión de publicidad o propaganda presentada como información periodística o noticiosa…” Falta ver cómo se establece en la ley secundaria y cómo se hace cumplir. No ha habido ninguna reducción significativa de prerrogativas de los partidos políticos. En la elección de 2006 el IFE distribuyó para gastos ordinarios de campaña 2 068 millones de pesos. En 2012 fueron 1 680 millones, pero dado que ahora se les regala lo que era el costo mayor en las contiendas anteriores – los espacios publicitarios en los medios electrónicos de comunicación–, los partidos tienen más dinero para gastar en todo lo demás. Pero, adicionalmente, el financiamiento total a los partidos –es decir, sumando el ordinario que se les proporciona 346

de año con año– pasó de 4 171 millones en 2006 a 5 142 en 2012.17 El asunto de las candidaturas independientes, así como los de la consulta popular y la iniciativa ciudadana, fueron parcialmente resueltos en la reforma aprobada en agosto de 2012. En ésta se establece que los ciudadanos, en forma individual y no necesariamente con el apoyo de algún partido político, estamos facultados para solicitar el registro como candidatos independientes a cualquier cargo de elección popular.18 Seguramente será un espacio utilizado por candidatos perdedores de los partidos políticos. Además, falta reglamentar dicha reforma, lo que supone detalles complicados, como el mecanismo para que estos candidatos tengan acceso a los recursos públicos así como a los spots. En un sistema electoral donde no hay tantos subsidios financieros y de acceso a los medios de comunicación es más fácil regular esto. En nuestro caso, sería injusto que los ciudadanos independientes tuvieran que competir con partidos políticos que disponen de grandes recursos, pero, al mismo tiempo, mal regulada esta iniciativa alentaría comportamientos oportunistas, amén de costar mucho dinero, simplemente para dar financiamiento a quien se postule como candidato independiente. Es, con todo, uno de los compromisos del pacto. No hay una llave mágica que resuelva todos los problemas. En sociedades con poca capacidad de organización, instrumentos que en principio abren espacios a la ciudadanía pueden ser manipulados por el gobernante. Éste ha sido el caso de uno que, debiendo acercar a los ciudadanos a las políticas públicas, en América Latina ha sido muchas veces distorsionado. Me refiero al referéndum o plebiscito, que por eso he dejado fuera de esta agenda de reformas deseables. 3. Una tercera reforma tendría que impedir los abusos a los que 347

se ha prestado el amparo, fortalecer los ministerios públicos y evitar su arbitrariedad. Tal como funciona el amparo actualmente, no sólo inunda el sistema judicial de todo tipo de recursos, con lo cual pone en entredicho la garantía constitucional de justicia pronta y expedita, sino que genera iniquidades mayúsculas. Ampararse es muy complicado, requiere un abogado avezado en el tema y, por lo tanto, caro. Es un derecho en general sólo al alcance de quienes tienen recursos. Además, en caso de inconstitucionalidad de una ley únicamente ha protegido al quejoso. El amparo, como se vio en el capítulo 7, es un instrumento usado para evadir o posponer el cumplimiento irrestricto de la ley. Hay tantas vías para frenar una decisión administrativa a través del sistema judicial, que simplemente contestar a todas ellas, aunque el gobierno termine por ganar, distrae al funcionario de sus responsabilidades. Además, basta un error de un empleado jurídico gubernamental, en general mal pagado y quizá deshonesto, para perder un juicio y con ello ver frenada una medida de interés general. Los funcionarios tienen, además, que enfrentar demandas contra ellos, pues también se estila encausar penalmente al funcionario que toma, a juicio de algún afectado, una medida equivocada. Está atorada una ambiciosa reforma que limitaría el amparo en materia tributaria, uno de los que más iniquidades generan. Pasó por unanimidad en la Cámara de Diputados, sólo para irse a empantanar en la Cámara de Senadores ante la presión de muchos, sobre todo de los abogados que se quedarían sin su bien remunerado trabajo de conseguir amparos a los contribuyentes.19 Pero se está avanzando en el resto de los temas complicados del juicio de amparo. En 2010 el Congreso aprobó una reforma 348

constitucional en esta materia, votada por la Cámara de Diputados el 7 de diciembre y por la Cámara de Senadores el día 13 siguiente, para su posterior publicación en el Diario Oficial de la Federación (DOF) el 6 de junio de 2011. Faltaban las reformas a la ley secundaria, que aprobaron los diputados el 12 de febrero de 2013 20 y los senadores el 20 de marzo, para salir publicadas en el DOF el 2 de abril.21 Entre las modificaciones más relevantes que se efectuaron están las siguientes: a. Se podrá presentar juicio de amparo en contra de omisiones de autoridades que violen garantías individuales. b. Se introduce la figura de interés legítimo para que cualquier afectado, incluso de manera indirecta, pueda acudir al juicio de garantías. c. Se tendrán declaraciones con efectos generales sobre inconstitucionalidad de leyes, excepto en materia tributaria. d. Se crearán plenos de tribunales colegiados para homogeneizar los criterios sostenidos en tribunales de un mismo circuito. e. Se establece la protección del amparo no sólo contra violaciones de derechos fundamentales establecidos en la Constitución, sino también respecto a aquellos derechos que se encuentran en los tratados internacionales de los que México es parte.22 Esta reforma, en principio, parece que podrá resolver algunos de los principales problemas de nuestro juicio de amparo. Se amplían las posibilidades de protegerse contra actos de la autoridad; en particular, destaca que se establece la posibilidad de emprender acciones colectivas. Esto fortalece al consumidor y al ciudadano. Un cambio fundamental para tener derechos universales, y no protección sólo para el amparado, es la declaración con 349

efectos generales sobre la inconstitucionalidad de leyes (excepto en materia tributaria, como se dijo). Estos cambios van en el sentido correcto, pero dejan sin resolver uno de los problemas del amparo, que es la amplitud de su alcance en materia administrativa. Por añadidura, el nuevo artículo 1º constitucional, que fortalece los derechos humanos y da jerarquía similar a la de la Constitución a los tratados internacionales que México haya celebrado, aunado al hecho de que esta reforma abrió aún más la definición de quién tiene interés jurídico para defenderse de la acción gubernamental, puede llevar a proteger mejor los derechos humanos, pero también a más posibilidades de litigio y por lo tanto a una parálisis todavía mayor en asuntos en que en otros países el gobierno puede actuar con menos restricciones. Como ha argumentado Alejandro Faya, se podrá uno amparar porque “según el artículo 25 constitucional deberíamos vivir en un país con justa distribución de riqueza que permita ‘el pleno ejercicio de la libertad y dignidad de los individuos, grupos y clases sociales’”.23 Fácilmente, como sucedió con el amparo, instrumentos pensados para proteger al individuo común y corriente de abusos gubernamentales pueden ser usados por quienes tienen recursos para defender sus privilegios. En palabras del propio Faya, “un abogado medianamente hábil podría hacer parecer su caso como uno de derechos humanos. Esto puede generar reclamaciones tan frívolas como el argumento de que el artículo 59 de la Ley Federal de Radio y Televisión, que obliga a las estaciones a efectuar transmisiones gratuitas diarias por 30 minutos para fines educativos, es contrario a convenciones internacionales que prohíben los trabajos forzados”.24 Como se ha tratado de mostrar en este libro, muchos de los privilegios son posibles porque existe un Estado de derecho que 350

los protege. En general, se trata de reglas que se cumplen; sin embargo, son reglas contrarias a la eficacia y la equidad. No se requiere simplemente de un Estado de derecho para ser competitivo, sino de uno basado en principios prácticos y orientados al interés general, y de un Poder Judicial que así lo entienda. La nueva ley de amparo es más cauta respecto a los casos en que no procede de oficio la suspensión. Esto será así en casos donde “se siguen perjuicios al interés social o se contravienen disposiciones de orden público”. Con esto será más difícil, por ejemplo, a un giro negro obtener una suspensión y poder operar como tal mientras el Poder Judicial decide, y en caso de que fallara en su contra, buscar otro amparo y vivir nuevamente bajo la cobertura de la suspensión. También se negará la suspensión cuando “se impida u obstaculice al Estado la utilización, aprovechamiento o explotación de los bienes de dominio directo referidos en el artículo 27 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos”.25 Este criterio fue reforzado en la reforma constitucional en materia de telecomunicaciones y competencia que veremos más adelante. Ya no sólo será para concesiones, sino en cualquier caso en que se afecte la competencia, con la salvedad que señala el nuevo artículo 28, fracción vii de la Constitución Política: “[…] en los casos en que la Comisión Federal de Competencia Económica imponga multas o la desincorporación de activos, derechos, partes sociales o acciones, las resoluciones se ejecutarán hasta que se resuelva el juicio de amparo que, en su caso, se promueva”.26 Como nos pasa muchas veces, aunque el cambio va en el sentido adecuado, puede haberse erosionado de tal forma la protección de los afectados que, o bien pudiera disminuir la inversión por los riesgos nuevos de una mala regulación 351

gubernamental en los sectores afectados, o podría llevar a un recurso ante la Suprema Corte argumentando que viola los principios del artículo 1º constitucional. Falta ver cómo interpreta la Corte nuestro nuevo ordenamiento. Además, hay jurisconsultos que piensan que la nueva ley de amparo no fue cuidada debidamente. Participaron muchas plumas y quedaron contradicciones y vacíos legales que la harán muy difícil de aplicar, al tiempo que se abrieron espacios de defensa para quienes tengan un buen abogado. Muchos privilegiados lo son gracias a la ley, pero también existe mucha impunidad por la debilidad y la corrupción de los ministerios públicos. Para hacer el país aún más injusto, tenemos a muchos inocentes en las cárceles y a muchos criminales en la calle. Por ello, es urgente aplicar con seriedad la reforma al sistema de justicia penal, cuyos cambios constitucionales concluyeron en el Congreso en marzo de 2008, pero que va avanzando con gran lentitud. No se trata de apresurar una reforma tan complicada como ésta, pero sí de iniciar ya todos los cambios que requiere para funcionar. Se trata de una tarea compartida entre la federación y los estados que en principio puede servir para aprender de las entidades que mejor vayan aplicando la reforma, pero que también puede llevar a que nadie se haga responsable de su puesta en marcha. Al presidente Calderón no pareció interesarle gran cosa implementar realmente la reforma. Su estrategia contra el crimen organizado consideraba el fortalecimiento de las policías, no de los ministerios públicos. Los casos de abuso de derechos fundamentales eran conocidos, pero fueron evidenciados una vez iniciado el gobierno de Peña Nieto con la liberación de Florence Cassez el 23 de enero de 2013, después de que la Suprema Corte determinara que habían sido violados sus derechos fundamentales. Lo mismo sucedió el 15 de abril siguiente con la 352

liberación de Noé Ramírez Mandujano, uno de los encarcelados en la llamada Operación Manos Limpias, que supuestamente mostraba que los hermanos Beltrán Leyva estaban infiltrados en los altos mandos de la PGR. El procurador Jesús Murillo Karam, que entró en funciones el 1º de diciembre de 2012, ha dicho que fortalecerá los ministerios públicos y ha prometido una reestructuración a fondo de la PGR, incluido su cambio de nombre. Cada nuevo gobierno promete una reforma profunda. Pero en este tipo de problemas no se trata de reformar una ley, de rehacer un organigrama o de cambiarle el nombre a los cargos. Se requiere una gran capacidad de operación y de seguimiento para crear una institución capaz de perseguir la delincuencia a partir de capacidades de investigación, y no sólo con testigos protegidos de poca credibilidad. La reforma al sistema de justicia penal, al hacer los juicios orales y partir del principio de la inocencia del acusado, aunada al nuevo artículo 1º constitucional y a sentencias como la de Florence Cassez, es la oportunidad para lograrlo. Pero si no se sustituye el actual sistema, en que la autoridad abusa fácilmente del acusado, por uno que proteja sus derechos pero que tenga las capacidades para acusar debidamente a los responsables de un crimen, la impunidad puede incluso aumentar. Hay retos enormes derivados del caso Cassez. La Suprema Corte, dadas las violaciones al debido proceso, se decidió no por que se repusiera el juicio, como sugería el proyecto de sentencia, sino que otorgó el amparo “liso y llano”. Esto no significa que se considere inocente a la acusada, sino sólo que la Corte consideró que fue tal la violación al debido proceso que no era razonable reponerlo, por lo que se procedió a liberarla. Con este precedente, la autoridad puede verse obligada a soltar a asesinos confesos a quienes se les violaron sus derechos durante el 353

proceso penal que los llevó a la cárcel, como ya ocurrió en el caso de los autores intelectuales del homicidio de un general de división retirado que, a pesar de haber confesado su participación en el crimen, fueron absueltos por no haberse guardado el debido proceso en su aprehensión.27 La reforma del 1º constitucional implica también grandes retos. La Suprema Corte, por ejemplo, determinó en junio de 2013 que la falta de abogado fue razón para amparar a Gildardo Hernández Gutiérrez, quien purgaba una pena de 22 años y siete meses por haber participado en la ejecución de un taxista en Apatzingán, Michoacán. Hernández declinó un defensor de oficio y pidió ser asesorado por su padre en su primera declaración ante el Ministerio Público, como era permitido entonces. Esto violentó sus derechos actuales, dado que la Constitución cambió y hoy establece que debió de haber tenido un abogado como defensor A favor del ciudadano la ley es retroactiva. Es decir, se cumplió la ley de entonces, pero no la de ahora, y esto es suficiente para ganar un amparo. Al momento de escribir este texto aún estaban en duda los efectos, es decir, si esta decisión llevará a liberarlo o a que se le vuelva a juzgar. En todo caso, puede llevar a que miles de delincuentes busquen ser liberados o tener un nuevo juicio.28 4. En cuarto lugar estaría la reforma laboral, una de las asignaturas pendientes más complicadas pero cuya desatención implica un costo alto para la competitividad del país y para la creación de más empleos en la economía formal. Existen varias propuestas empantanadas al respecto, que siempre se han frenado con el argumento de que agreden a los trabajadores. Sin embargo, al esgrimir dicho argumento se olvida a quienes están desempleados o en la informalidad, así como a quienes sufren un falso sindicato basado en un contrato de protección (como se describió en el capítulo 9), y que en muchas maquiladoras, por 354

citar sólo un ejemplo, lleva a serios abusos contra el trabajador. Una ley laboral más flexible beneficiaría a muchísima gente, como sería el caso de los desempleados y los trabajadores informales, los que tendrían más posibilidades de ser contratados en la economía formal. Igualmente, ganarían los trabajadores más esforzados, que podrían ser ascendidos antes que otros de mayor antigüedad, lo mismo que quienes buscan un empleo a tiempo parcial, que ahora podrían tener. También ganarían los empresarios medianos que no cuentan con un departamento jurídico poderoso, pues ya no estarían tan expuestos al chantaje y la extorsión de empleados despedidos con justificación, incluso en muchas ocasiones a los pocos meses de trabajar con ellos. Hoy estos empleados pueden inventar a sus antiguos patrones un caso largo y costoso ante las juntas de conciliación y arbitraje. Esto ha creado toda una industria, dado que nuestra ley laboral parte del principio de que nuestros trabajadores son indefensos y bien intencionados, mientras que el empresario siempre es un explotador, lo cual se traduce en que la carga de la prueba –según prevé la propia ley– recaiga invariablemente en el patrón. Sin embargo, como lo ha señalado Santiago Levy, una reforma laboral ambiciosa que incremente la incertidumbre de quienes tienen un trabajo formal requiere de algún tipo de seguro de desempleo financiado con un impuesto general que sustituya las cuotas de seguridad social, no sólo porque éstas probablemente desalientan el empleo formal y con ello el incremento a la productividad,29 sino porque el seguro de desempleo puede dar un cierto piso a los trabajadores en un régimen de mayor flexibilidad. Existe un perdedor claro en toda reforma laboral modernizadora: quienes trabajan poco pero que actualmente, por la fuerza de su sindicato, no pueden ser despedidos, un problema 355

muy serio sobre todo en el gobierno. Con una buena reforma, muchos sindicatos del sector público se verían obligados a rendir cuentas de los enormes recursos a su disposición y a tomar todas las decisiones importantes por sufragio universal y secreto. Una nueva ley debería permitir a los trabajadores optar por pagar o no pagar la cuota sindical, de modo que su permanencia en el sindicato fuera voluntaria. Como ya se dijo, en casi todo el sector público es necesario ser miembro del sindicato para tener trabajo. Se trata, por ello, de una ley muy difícil de cambiar: muchos sindicatos cuentan con un gran peso en el PRI, los maestros tienen su propio partido y, en general, hay sindicatos representados en todos los partidos políticos. Existe también un sector de la izquierda que se opone por razones ideológicas a las reformas laborales; aunque no lo diga expresamente, también teme que la libertad de escoger debilite no sólo a los liderazgos, sino al movimiento obrero en general. Esto podría suceder si los trabajadores decidieran no estar en el sindicato ni pagar sus cuotas, lo cual significaría que las organizaciones sindicales serían menos y tendrían menor peso. Sin embargo, los trabajadores deben poder decidir con plena libertad qué conviene más a sus intereses, como lo hace el resto de la sociedad, la cual no está obligada a afiliarse a organización alguna. De eso se trata la democracia: de poder decidir también en dónde y cómo te organizas. ¿Los dueños de las empresas serían los ganadores de la reforma laboral? Parcialmente, junto con sus nuevos trabajadores, cuya contratación un nuevo orden legal haría posible. Pero en un caso de primera importancia, el del sector público, nosotros somos los dueños. Plantearse la posibilidad de un gasto público socialmente más eficiente, que permita cerrar la brecha de la desigualdad mediante transferencias que llegan a los 356

beneficiarios y no se quedan en la burocracia, además de mejores servicios públicos de educación y salud, es muy difícil si buena parte de ese gasto es acaparada por los sindicatos, y si la capacidad de proveer un servicio de calidad se ve limitada por la dificultad de lograr acuerdos laborales que estimulen la productividad. Hoy muchas de las organizaciones, en todos los órdenes de gobierno, parecen haber sido creadas en función de los intereses del sindicato y para proteger a trabajadores que hacen muy poco o nada, así como a una burocracia proclive a la corrupción. En el último periodo de sesiones del Congreso durante el gobierno del presidente Calderón, a finales de 2012, éste utilizó por primera vez la llamada iniciativa preferente, que obliga a aquél a someter a votación la iniciativa presentada, ya sea a favor o en contra, no pudiendo simplemente congelarla, y lo hizo para desahogar dos asuntos. Uno de ellos fue una reforma a la ley laboral para los trabajadores del apartado A, es decir, de quienes laboran en el sector privado, presentada a la Cámara de Diputados como cámara de origen el 1º de septiembre de 2012. Si bien dicha iniciativa representa un avance en algunos temas torales, como limitar el tiempo por el que se puede reclamar salarios caídos en caso de un despido injustificado y permitir contrataciones temporales debidamente inscritas en el IMSS, no entra al fondo del problema: una regulación muy rígida, reglas procesales barrocas y juntas laborales ineficientes y/o corruptas. Dada la lentitud y la venalidad de estas juntas, al mayor cambio de la reforma –el alcance temporal de los salarios caídos– se sumó una medida que puede erosionar de forma importante su beneficio: mientras las juntas deciden sobre el caso, se acumulan intereses de 2% mensual de lo adeudado al trabajador; ninguna otra inversión genera esa tasa de interés. Además, la flexibilidad en la contratación temporal fue 357

matizada con la obligación de crear, en empresas de más de 50 trabajadores, como parte de la negociación política para que se pudiera aprobar, un comité de productividad que aceptara el despido.30 Esto implica un nuevo espacio de intervención del sindicato que muchos empresarios no han querido instituir. Hay, además, mucha incertidumbre respecto a las nuevas reglas de la subcontratación, el llamado outsourcing. Estas nuevas reglas pueden haber hecho nuestra legislación laboral peor que en el pasado. La reforma no abrió el régimen sindical, ni con la posibilidad de que haya varios sindicatos, ni con una democracia y una rendición de cuentas en el seno de éstos. Nada cambia en el apartado B del artículo 123 de la Constitución, que regula las relaciones laborales del gobierno con sus empleados y trabajadores. Abordar este punto es vital si se quiere tener un sector público más eficiente. 5. Una quinta reforma sería para mejorar las leyes que protegen al consumidor, el cual se encuentra muy pobremente organizado, así como para fortalecer en general las agencias reguladoras del gobierno y promover la competencia. No existe una asociación de consumidores importante, ni los ciudadanos contamos como tales. Tenemos la Procuraduría Federal del Consumidor (Profeco), pero ésta no siempre ha sido encabezada por procuradores con liderazgo. En muchas ocasiones se ha designado a su titular conforme a criterios que poco tienen que ver con la capacidad de cumplir con la responsabilidad que implica el puesto. La ley tampoco da a la Profeco muchos dientes para llevar a cabo su tarea, aunque recientemente se le han otorgado más posibilidades de representar a grupos presuntamente defraudados. Las acciones colectivas están vigentes desde febrero de 2012. Si bien se empiezan a utilizar, aún es lento el proceso para 358

admitir las demandas. Los jueces han demorado hasta seis meses en ello. El principal impulsor de esto ha sido la Profeco, que ha iniciado 11 demandas colectivas.31 Hay que darle tiempo a la nueva ley a fin de ver si logra generar los mecanismos para representar mejor a los consumidores que se sientan víctimas de abuso. Particularmente importante es que los órganos reguladores tengan más recursos presupuestales y más instrumentos jurídicos para poder actuar, amén de estar conformadas por funcionarios con las competencias técnicas del caso. El gobierno del presidente Peña, en el marco del Pacto por México, introdujo una ambiciosa reforma en telecomunicaciones y en competencia. va en el sentido correcto al erigir una autoridad reguladora fuerte, buscar la competencia en todos los ámbitos, desde el mercado de telefonía hasta el de contenidos, y abrir a la inversión extranjera la telefonía fija.32 Algunas medidas son convenientes y parecían imposibles hace no mucho tiempo, como obligar a los concesionarios de televisión restringida a transmitir gratuitamente todas las señalas de televisión abierta, así como permitir a todo sistema de televisión restringida llevar estas señales sin costo alguno, sujeto a algunas restricciones. Sin embargo, por sumar a tres partidos con visiones muy distintas del mundo, la reforma salió larga, complicada y contradictoria. En la más pura tradición mexicana de la desconfianza, se incluyeron en la Constitución y en los artículos transitorios detalles que no se encuentran en los textos constitucionales de otros países. Si alguno de estos detalles resulta inoperante, lo interpretan erróneamente en el poder judicial, o la tecnología cambia –y las tres cosas van a suceder–, será muy difícil modificarlo. Nos podríamos quedar arrastrando nuestros errores por décadas, como lo hacemos en el sector petroquímico, donde se reservó al Estado la inversión en la 359

llamada petroquímica básica, destruyendo la posibilidad de tener una industria integrada y eficiente. Habría sido mejor una reforma donde se pusieran en la Constitución sólo algunos principios fundamentales mínimos, impulsando en paralelo las reformas legales necesarias para fomentar la competencia. La ruta elegida implica un largo trayecto para que la reforma tenga impacto en el consumidor. Se requiere ahora una ley reglamentaria que fusione las leyes de telecomunicaciones y de radio y televisión; fundar los nuevos órganos reguladores y elegir a sus comisionados, y emitir todo tipo de reglamentos y manuales de operación. Esto tomará muchos meses, y en sus detalles se puede esconder el diablo, dando como resultado una reforma menos ambiciosa o muy difícil de operar, lo cual paradójicamente acabaría teniendo un efecto peor que el de haberse tardado más en su aprobación: permitir a las empresas dominantes seguirlo siendo. Si bien la reforma pone en sus artículos transitorios todo tipo de límites temporales con el fin de acelerar su implementación, no hay sanción si se incumplen, y se trata de responsabilidades técnicamente complejas. Hay dos riesgos: que se haga con prisa y mal, y que se tarde mucho más tiempo de lo esperado. Mientras dure la incertidumbre habrá menos inversión, indispensable para detonar un mejor servicio y menores precios. Hay muchos puntos equivocados. No es buena idea determinar a una empresa como preponderante por su tamaño en el mercado (50%, según un transitorio referido al sector de telecomunicaciones y radiocomunicaciones). La práctica usual es que a una empresa que ya esté operando (algo distinto es el caso de las fusiones) se le impida seguir prácticas monopólicas. Éstas son difíciles de probar, por lo que se requieren órganos técnicos muy especializados y eficaces. 360

Si se pone el tamaño como criterio, se castiga al que crece, quizá porque hace bien su trabajo. Hoy, para América Móvil y Telmex el incentivo será invertir poco. Ya tienen más de 50% del mercado (en cualquier medición) y pueden ser obligadas a permitir el uso de su red a precios muy bajos o a desincorporar parte de sus activos. Las empresas más pequeñas tampoco cuentan con muchos incentivos para invertir: tienen la expectativa de que les permitan usar la red del grandote o de que se les compren sus activos a precios de ganga. La reforma incluye un cambio de fondo en la regulación de la competencia en todos los sectores:33 crea una nueva Comisión Federal de Competencia Económica, constitucionalmente autónoma, con objeto, según el nuevo artículo 28 constitucional, de “garantizar la libre competencia y concurrencia, así como prevenir, investigar y combatir los monopolios, las prácticas monopólicas, las concentraciones y demás restricciones al funcionamiento eficiente de los mercados […]”. Con esto se precisa lo que siempre había sido su objetivo. Luego se agrega la posibilidad de “regular el acceso a insumos esenciales, y ordenar la desincorporación de activos, derechos, partes sociales o acciones de los agentes económicos, en las proporciones necesarias para eliminar efectos anticompetitivos”. Habrá que ver cómo se interpretan estos conceptos en la ley secundaria y por parte de la nueva Cofeco. El principio de fijarse en el tamaño como criterio de prácticas monopólicas se podría hacer extensivo a otros sectores, lo cual generaría mucha incertidumbre. Al mismo tiempo, se sigue tolerando a los monopolios en el sector público. La reforma crea un organismo regulador en telecomunicaciones muy poderoso, el Instituto Federal de Telecomunicaciones, que tiene la responsabilidad de administrar el sector, desde asignar frecuencias hasta determinar si se viola el 361

principio de competencia. Esto último lo realizan las comisiones de competencia en la mayoría de los países de la OCDE, dado que es un tema muy especializado y conviene tener una agencia que lo haga para la economía en su conjunto. Dicho organismo será, además, constitucionalmente autónomo. No habíamos creado instituciones autónomas para regular a las empresas privadas. Esto contempla retos de coordinación de políticas públicas, amén de que, en el ánimo de evitar la gran cantidad de litigios en el sector que han frenado todo intento de regulación –algo que es un cambio positivo–, se dejaron pocos mecanismos de defensa contra las decisiones de los poderosos comisionados. Sin embargo, por lo menos sí se abrieron espacios de defensa en algunos de los asuntos que verá la nueva comisión de competencia económica. La reforma, además de fortalecer a las agencias reguladoras, utiliza un instrumento propio del pasado: que el Estado tenga su propia empresa en el sector. El Senado matizó el criterio estatista que le daba a Telecom la responsabilidad constitucional de desarrollar la red troncal que era de la CFE y la banda de 700 mhz, que se libera con el “apagón analógico”. Está por verse cómo se plasma en la ley reglamentaria la idea de una red pública, pero si se hace mal va a disuadir a los particulares de invertir en un sector donde tendrán un competidor estatal subsidiado que puede ser muy ineficaz. El objetivo de una reforma como ésta debe ser ampliar la cobertura, mejorar la calidad, disminuir los precios e incrementar la oferta de contenidos audiovisuales. Para ello se va a requerir que aumente la inversión en el sector. ¿La ruta escogida es la mejor para alcanzar ese objetivo? Me parece que no. En el mejor de los casos, tardará mucho tiempo; en el peor, dada la definición de dominante a partir de un porcentaje del mercado, más la competencia de una red pública, la mayor 362

inversión privada podría no darse, amén de tener un nuevo ente público con todos los excesos y rigideces que hemos visto en este libro. 6. Fortalecer las agencias regulatorias es un primer paso, pero también es necesario abrir mercados hoy cerrados por ley. El sector más cerrado, y por tanto el caso más grave, es el energético. El de hidrocarburos es el más restrictivo, no sólo de México, sino del mundo. El eléctrico sigue teniendo también muchas limitaciones para la inversión privada y en él hay muy poca competencia. Por más que se fortalecieran la Comisión Reguladora de Energía (CRE) y la Comisión Nacional de Hidrocarburos (CNH), su gestión no tendría hoy un gran impacto. Los organismos regulados más importantes, Pemex y la CFE, no pueden tener competencia por razones constitucionales, y poseen tal peso económico y político que no es fácil imponerles normas adecuadas. Sin duda, hay que fortalecer a estas dos entidades regulatorias para que, cuando haya competencia, puedan regular bien los mercados energéticos y lograr la mejor explotación de nuestros recursos petroleros y de gas. Pero la clave es cambiar las reglas constitucionales vigentes para eliminar las actuales restricciones a la inversión privada y propiciar la competencia.34 Los costos de la CFE son más altos que los de sus pares privados. Una planta de la CFE similar en casi todo a una privada en Monterrey tiene cuatro veces más empleados. De las 22 plantas de ciclo combinado de gas más eficientes del país, medido por su costo variable, lo cual refleja fundamentalmente la eficiencia en el uso de la energía, sólo dos, la 16 y la 18, son de la CFE, el resto son privadas. El modelo actual no es financieramente estable, no sólo por los altos costos de la CFE, sino también por los altos subsidios a la tarifa doméstica. Una parte del subsidio a los hogares lo pagan 363

los industriales con tarifas dos veces y media más caras que las de sus contrapartes en Estados Unidos. México es de los pocos países donde cuesta más comprar al mayoreo la electricidad para fines industriales que al menudeo para fines domésticos. Esto es absurdo. Las empresas son las que generan empleos. Aun subsidiadas, dado el alto costo con que opera la CFE, las tarifas residenciales promedio son mayores al promedio en Estados Unidos, donde no hay subsidio. La otra parte de los subsidios los absorbe tanto la CFE, cuyo patrimonio se ha ido deteriorando para enfrentar ese costo, como los mexicanos, los dueños de la empresa. La Secretaría de Hacienda, quien nos representa como dueños que somos de todas las empresas públicas, no recibe un centavo de dividendos de la CFE. Para promover la competitividad en la economía mexicana hay que tener subsidios eléctricos focalizados en los sectores más pobres de la población y abrir el sector a la inversión privada. A diferencia de los hidrocarburos, no estamos hablando de un recurso natural propiedad de los mexicanos que debemos asegurar que se explote óptimamente. La reforma constitucional requiere más goma para borrar que pluma, y así ha sido presentada por el gobierno. Simplemente hay que tachar la palabra “electricidad” en el artículo 28 constitucional cuando se definen las actividades estratégicas, y sustituirla por “control del despacho de la red”. Se requiere borrar también las dos últimas líneas de un párrafo del artículo 27 que empiezan así: “Corresponde exclusivamente a la nación generar, conducir, transformar, distribuir y abastecer energía eléctrica que tenga por objeto la prestación de servicio público…” Hay que separar a la empresa responsable de la transmisión de alta tensión, de quienes sean los encargados de la distribución en las distintas zonas geográficas. Estos cambios no requieren 364

privatizar la CFE. Se debe asegurar la libre competencia entre los productores de electricidad, ámbito donde no puede haber restricción alguna a la inversión privada. ¿Qué daño le puede hacer al país que un privado quiera invertir su dinero para generar electricidad? Si bien la reforma legal secundaria para afinar esto es complicada, se puede aprender de las mejores prácticas de los distintos modelos de apertura en el sector, desde Brasil y Colombia hasta España y Francia. No se trata de privatizar, aunque en algún sentido esto ya se hizo: a favor de los trabajadores a quienes hoy se les debe cuatro veces más de lo que vale contablemente la empresa. Esto es así por los pasivos laborales, es decir, lo que debe pagar la empresa a sus trabajadores por pensiones y otros beneficios. Estos recursos no se han guardado en un fondo. Si hubieran tenido la mitad de empleados, el pasivo sería significativamente menor. El costo anual de pagar esos pasivos es hoy casi el 15% de los ingresos totales por ventas de la CFE.

Los problemas y las restricciones en el sector de los hidrocarburos impactan negativamente al resto de la economía. América del Norte está en una revolución energética como resultado del desarrollo de nuevas tecnologías para la extracción de crudos y gases no convencionales. Estos desarrollos vinieron fundamentalmente de empresas medianas, no de las grandes.35 El shale gas y el shale oil (gas y petróleo de esquisto o lutitas) ha permitido a Estados Unidos llevar a cabo inversiones en el sector hasta de 90 000 millones de dólares en los últimos dos años y abaratar de forma importante el precio del gas. Los empleos generados suman más de 600 000.36 Esta revolución ha creado grandes oportunidades de expansión de la capacidad

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instalada en industrias intensivas en el uso de energía o que requieren el gas como insumo, como la petroquímica.37 Cabe resaltar que a los precios actuales tan bajos el gas en sí mismo no es negocio, sino el petróleo asociado a él, que tiene un precio mucho mayor. En México no hay gas suficiente para cubrir nuestra creciente demanda, aunque supuestamente existen grandes reservas de shale gas en el noreste del país, y nuestro vecino del norte lo tiene de sobra. Pero nos faltan ductos que lo traigan de Estados Unidos. La ley permite a empresas privadas invertir en gasoductos, pero las reglas vigentes lo han hecho poco atractivo para ellas y para el propio Pemex. Si bien esto se resolverá en los siguientes años con las inversiones en gasoductos de la paraestatal anunciadas recientemente, el rezago en ductos debió haber sido evitado con una mejor regulación y una mayor capacidad de planeación por parte de la misma empresa. Es urgente que las compañías mexicanas tengan acceso sin limitaciones al gas de nuestro vecino para que la industria intensiva en energía o dependiente del etileno como insumo (el cual proviene del gas) no se vaya a Estados Unidos. Para paliar el problema se decidió traer gas licuado de donde se encontró disponible. Un primer barco proveniente de Nigeria llegó en marzo de 2013, pero tuvimos que pagar 19.45 dólares por millón de BTU, cuando su precio en Estados Unidos era de 3.50 dólares.38 El gas se podría extraer en México. Sin embargo, el marco legal no le permite a nadie que no sea Pemex explotar las oportunidades de extracción de shale gas. Según datos de la estadounidense Agencia de Información en Energía (EIA, por sus siglas en inglés), somos el sexto país en reservas de shale gas, con 545 billones de pies cúbicos técnicamente recuperables.39 En Estados Unidos, en 2012 se perforaron 9 100 pozos de 366

hidrocarburos no convencionales; en México, tres. ¿Pemex puede hacerlo por sí mismo? No hay forma. Menos cuando también tiene el reto de desarrollar los yacimientos en aguas profundas. Además, la producción de hidrocarburos ha caído en los últimos años. De acuerdo con el último anuario estadístico de Pemex,40 en 2001 se produjeron 3 127 000 barriles diarios de petróleo, en 2007 3 076 000, en 2009 2 601 000, en 2011 2 550 000 y en 2012 2 548 000.41 El consumo interno ha crecido, y disminuido las exportaciones. Por ello, si en 2001 la exportación neta de hidrocarburos líquidos fue de 1 524 000 barriles diarios, en 2011 la cifra había caído a 844 000. A esto habría que sumar el déficit en gas de Pemex (la CFE ya lo importa directamente), que en 2011 fue de 790 millones de pies cúbicos.42 En el camino han disminuido las reservas de crudo. En 1996 había 21 600 millones de barriles de reservas probadas, cifra que en 2011 disminuyó a 13 400 millones. Sólo entre 2010 y 2011 estas reservas se redujeron 2.5%. Finalmente, en 2012 las reservas reportadas fueron prácticamente las mismas que el año anterior, lo cual implica que hubo descubrimientos equivalentes a lo extraído.43 En contraste, Brasil ha aumentado su producción de 268 000 barriles diarios en 1982 a 2 149 000 en 2012. Sus reservas han aumentado de 1 700 millones de barriles en 1982 a 15 300 millones en 2012.44 Es absurdo traer gas de Estados Unidos cuando lo tenemos en el subsuelo. También lo es no poder aprovechar nuestro crudo de aguas profundas. En 2011 Estados Unidos producía en su zona del Golfo de México 1 300 000 barriles diarios de petróleo. México en total hoy produce 2 550 000 barriles diarios, pero en aguas profundas ninguno. La inversión en México para extraer más hidrocarburos crearía cientos de miles de empleos y altos beneficios fiscales para el erario. 367

En el libro de Peña Nieto, escrito antes de la campaña presidencial, se dice que para paliar la disminución en la producción en Pemex es necesario tomar medidas mucho más audaces para revigorizar nuestro sector energético; para lograrlo tendremos que despojarnos de las ataduras ideológicas que impiden detonar el potencial de Pemex como gran palanca del desarrollo nacional […] México deberá examinar los mecanismos utilizados exitosamente en otros países para que, sin renunciar a la propiedad pública de los hidrocarburos ni a la rectoría y conducción del Estado en materia energética, esta empresa se pueda beneficiar de asociaciones con el sector privado para dinamizar su producción, así como aumentar su rentabilidad y transparencia.45

Se esperaba una reforma ambiciosa en el sector al arranque de la administración de Peña. Sin embargo, sin mayoría en la Cámara de Senadores y con la presión de la izquierda, el gobierno optó por el Pacto por México. Éste es muy parco en materia energética, seguramente para poder contar con la firma del PRD –o quizás este partido le sirve a los priistas que no quieren las reformas como pretexto para irlas diluyendo–, y cuando se habla de enfrentar a los monopolios no se dice nada respecto a los del sector público. En el pacto se menciona la apertura en refinación, petroquímica y transporte, pero se aclara que no se venderán los activos correspondientes de Pemex. En exploración y producción parece defenderse el statu quo: “Se mantendrá en manos de la nación, a través del Estado, la propiedad y el control de los hidrocarburos y la propiedad de Pemex como empresa pública. En todos los casos, la nación recibirá la totalidad de la producción de hidrocarburos”. El 12 de agosto el gobierno de Enrique Peña Nieto presentó finalmente una reforma constitucional de los artículos 27 y 28. La propuesta va en el sentido correcto e incluye abrir toda la 368

parte industrial del sector, como refinación, transportación y petroquímica. No se venderán los activos de Pemex, pero tendrán eventualmente competencia. En materia de exploración de productor de crudo, se pretende permitir contratos de riesgo con las empresas privadas. Como decidieron copiar la ley propuesta por Lázaro Cárdenas después de la expropiación, de ser aprobada, no se permitirían concesiones. Esto es atarse las manos. Hay que tener todos los posibles instrumentos jurídicos. Falta ver si se aprueba la reforma constitucional y en qué términos, pero no conocemos aún la ley secundaria y por lo tanto, todos los detalles. Por ejemplo, ¿qué se va a hacer con las pensiones de los trabajadores de Pemex? ¿Los contratos van a ser de Pemex con empresas privadas o del Estado mexicano? ¿Serán suficientemente atractivos para que llegue realmente la inversión que se necesita? El problema de Pemex es mucho más complejo que el que puede enfrentarse con una simple reforma administrativa y “echándole más ganas”. Ni siquiera lo tenemos bien entendido en sus detalles técnicos. Sin embargo, tiene tres componentes básicos. Primero, se trata de una entidad monopólica en el sector que, como suele pasar cuando no hay competencia, adolece de muchas ineficiencias (es decir, los bienes y servicios que compra, incluidos sus empleados, le cuestan más de lo que deberían) y es muy opaca, por lo que es difícil evaluarla. Segundo, una compleja, costosa y barroca regulación del gobierno sobre Pemex hace muy complicada su administración, pero se requiere para tratar de domesticar a un monopolio con espíritu autónomo, y que como monopolio que es no tiene incentivo alguno para operar más eficientemente y a un menor costo. Y tercero –quizás el componente más importante del problema–, se terminó el petróleo relativamente fácil de extraer, cuyo mejor representante fue el de Cantarell, el segundo yacimiento más grande de la 369

historia del mundo.46 El principal problema de las reglas vigentes no es si han hecho a Pemex ineficiente. Constituyen un problema grave que no quiero minimizar y que ha descrito muy bien Adrián Lajous.47 Sin embargo, no es el peor de los obstáculos. Lo más serio es que el desarrollo del sector está sujeto a las posibilidades de Pemex, las cuales son limitadas. La inversión física en Pemex ha crecido mucho: pasó de 62 938 millones de pesos en 2001 a 267 204 millones en 2011 y a 311 993 millones en 2012.48 Como ha argumentado Juan Carlos Boué: “A partir de 2005, lejos de haber sido descapitalizada por causa de la ‘voracidad fiscal’ del gobierno federal, Pemex ha dedicado montos sin precedentes de capital a la inversión en actividades de exploración y producción, pero los resultados obtenidos han sido exiguos, por decir lo menos”. 49 Los retos de explorar y producir en el Golfo de México no los puede enfrentar sola ninguna empresa, aunque fuera la mejor del mundo. En 2012 se perforaron en la zona del Golfo perteneciente a Estados Unidos 137 pozos. Entre 2008 y 2012, unas 18 empresas de todo el mundo operaron pozos en esa zona. Pemex perforó únicamente seis pozos en aguas profundas en 2012, y como sólo son exploratorios no sabemos si producirán una gota de crudo. Ninguna empresa del mundo tiene el capital, el personal, las capacidades administrativas, los controles contables y de calidad, la tecnología y los insumos para hacerlo todo por sí misma. Peor aún: si lo hiciera, estaría corriendo riesgos que ninguna empresa en su sano juicio enfrentaría. Para la izquierda, la solución supone darle a Pemex autonomía presupuestal –lo cual implica que se quede con más dinero– y autonomía de gestión, a la par de fortalecer a la 370

Secretaría de Energía y a la Comisión Nacional de Hidrocarburos, así como revisar tarifas, precios y subsidios de combustibles y electricidad para lograr un acceso equitativo a la energía, entre otras medidas menores. No está claro de dónde va a salir el dinero para esa expansión y para esos subsidios nuevos. Menos queda claro cómo garantizar que ahora sí Pemex va a funcionar bien. Si los accionistas, que somos todos los mexicanos, no tenemos mecanismos para apropiarnos de las rentas que provienen de ese crudo que es nuestro, hay un alto riesgo de que éstas se las queden en montos aún mayores la empresa, sus trabajadores y sus administradores, y quienes les venden bienes y servicios. Desde una perspectiva liberal, la cual suscribo, la única forma en que Pemex funcione eficientemente como sus pares internacionales es abrir la competencia en todos los ámbitos, incluidos los de exploración y producción. Sólo así tendrá los incentivos para ser más eficiente, para rendir cuentas a sus accionistas si es que una parte de la empresa se cotizara en bolsa, y para concentrarse de forma eficaz en lo más rentable de sus actividades, que es la exploración y la producción de crudo. No ser responsable de todo le permitirá ser más competente en lo que haga. Sólo con más participantes será posible enfrentar los retos de desarrollar los yacimientos de aguas profundas y de hidrocarburos no convencionales. Hoy Pemex no está en condiciones de competir. Se requiere una transición de algunos años que le permita ir reorganizándose con más libertad, con menos sobrerregulación, y dejando de cargarle subsidios que hoy absorbe, como el del gas LP. Si se le deben cobrar menos impuestos, eso sólo se podrá decidir con un buen estudio que lo demuestre. Al mismo tiempo, hay que reformar la Constitución para abrir a la inversión privada el sector energético. Se requiere 371

apertura en toda la parte industrial (refinación, transporte por ductos de refinados y crudo, y petroquímica, entre otras actividades) e incorporar dos principios centrales en el tema de hidrocarburos: uno, que las empresas privadas puedan compartir el riesgo en exploración y producción con el dueño de las reservas, que es el Estado, y dos, que no sea Pemex el que decida cuál empresa tiene qué bloque y asociada con cuál otra, sino una comisión de hidrocarburos técnicamente sólida, con recursos y con autonomía frente al gobierno. Se debe empezar ya, dado que los proyectos en ese sector toman mucho tiempo. Debe existir una fecha clara de inicio de la competencia en todos los ámbitos y se requiere una sofisticada y sólida capacidad reguladora para este nuevo entorno. De lo contrario, es muy alto el riesgo de que los nuevos participantes (ese Pemex con más libertad y las empresas privadas que ingresen al sector) puedan hacer lo que sea, desde contaminar el ambiente sin pagar costo alguno, hasta contribuir con muchos menos impuestos de lo que les correspondería, con lo cual se afectaría al dueño del petróleo, que es el pueblo de México. Sin un Estado fuerte y eficaz, los beneficios de la apertura pueden ser menores de lo esperado. Ya nos pasó en la ronda de reformas en los años noventa. Regulamos mal. El costo fue la quiebra de muchos bancos y altos precios en el sector de telecomunicaciones y el ferroviario, por citar dos ejemplos. En el pasado, la expropiación fue la respuesta a la incapacidad de regular adecuadamente la industria petrolera. La solución de no otorgar el amparo cuando se trata de recursos o bienes de la nación de los mencionados en el artículo 27 constitucional, aprobado el 3 de abril de 2013, tiene sentido. Sin embargo, no deja mecanismos de defensa claros y, como se dijo antes, puede ser sujeto de litigio ya que podría estar violando el artículo 1º de la Constitución. 372

Se habla mucho de hacer de Pemex una empresa como lo es otra cualquiera del sector privado, pero siendo propiedad del Estado. Una advertencia: si no se hace esto con cuidado, realizando las modificaciones legales necesarias, la paraestatal estaría obligada a pagar utilidades a sus trabajadores, con lo cual se apropiarían de una parte muy sustanciosa de la renta petrolera, es decir, la estaríamos privatizando por la puerta trasera. Siempre hemos temido que Estados Unidos nos presione para abrir el sector. En las negociaciones del Tratado de Libre Comercio de América del Norte el gobierno del presidente Salinas optó por dejarlo fuera de toda discusión. Ahora ese país ya no tiene mucho interés en nuestro petróleo.50 Si se completara el ducto que conecta las nuevas reservas de petróleo no convencional de Alberta, Canadá, con las refinerías del Golfo de México, Estados Unidos podrá prescindir del crudo de Venezuela (es el único cliente que le paga en efectivo al gobierno de ese país) y generar presiones de precio sobre el crudo mexicano. En las proyecciones de Estados Unidos para 2035, México será un gran comprador de su gas, la mitad de lo que se supone él estará exportando. Seguramente, hoy es nuestro vecino quien menos quiere que nuestras reservas de gas se exploten y que parte de los empleos creados en Estados Unidos se vengan a México. En cuanto al crudo, se estima una sustancial caída en la producción mexicana y por lo tanto en nuestras exportaciones. Canadá vende ya a Estados Unidos casi el doble de petróleo que México, y se calcula que para 2035 esa proporción será de cuatro a uno.51 Es el momento de dejar de mirar atrás y ver hacia el futuro. Hay que buscar la mejor forma de maximizar la renta petrolera y no conformarnos con el actual arreglo o alguna mejora marginal de éste, dado que ha llevado a una producción inferior a la posible, a una regulación farragosa, a pérdidas e ineficiencias y, a 373

final de cuentas, a una menor renta petrolera disponible para el pueblo de México. La experiencia internacional muestra, como en los casos de Noruega, Colombia y Brasil, que una buena apertura, lejos de debilitar a la empresa otrora monopólica, la fortalece al hacerla más eficiente. Bajo este esquema, la empresa sigue siendo la más grande en el sector, pero la competencia le permite al administrador disciplinar a trabajadores y a contratistas, que en el caso de México hoy se están quedando con una parte de la renta petrolera. Los nuevos participantes pueden enfrentar retos insuperables para una sola empresa. Para lograr los mayores recursos fiscales posibles y que no haya obstáculos para aprovechar la revolución energética de América del Norte, se requiere entender bien cómo han logrado maximizar sus beneficios los países más eficaces en la materia. Ya hay buenos ejemplos que se deben estudiar, todos ellos de naciones con más competencia y mejor regulación que la que hoy enfrenta Pemex. Los cómos específicos para lograr esto son muy complejos y deben decidirse con rigor técnico e información rigurosa, no a partir de simplificaciones ideológicas o de atavismos constitucionalistas. Pero hay que avanzar ya, en este momento que no hay crisis y podemos decidir con autonomía. De lo contrario, nos arriesgamos a tener que hacerlo cuando seamos importadores netos de petrolíferos. 7. Para mejorar el sistema educativo una sola palabra define las acciones pendientes: mérito. Es necesario organizar todo el sistema en torno a ese principio. No puede haber un sistema de educación superior de calidad si no se cuenta con exámenes de ingreso rigurosos. La educación superior no puede ser un servicio al que todos tengan acceso o un bien que se puede comprar. El derecho a esta educación es tener el acceso a ella, con apoyo financiero para no excluir a quienes no pueden costear su 374

manutención, pero sólo si se cumple con los requisitos que marca el programa. Éstos deben ser estrictos para detonar el esfuerzo entre los estudiantes. Cualquier tipo de pase automático lleva a un menor esfuerzo de los alumnos, como lo aceptan los propios beneficiados cuando se les pregunta. En educación primaria, el modelo del mérito se carga sobre todo por el lado de los maestros. Cualquier niño debe poder cursar el ciclo básico y tener todo el apoyo para desempeñarse bien, pero la contratación y el ingreso suplementario de los maestros sí deben estar basados en el mérito, y el sistema tiene que ser evaluado permanentemente para que los padres y los alumnos sepan cómo van los profesores y las escuelas. Los cambios a los artículos 3º y 71 constitucionales de febrero de 2013 representan una ambiciosa reforma que pone el mérito en el eje de la administración del sistema escolar. Como establece el nuevo artículo 3º de la Constitución: el ingreso al servicio docente y la promoción a cargos con funciones de dirección o de supervisión en la educación básica y media superior que imparta el Estado, se llevarán a cabo mediante concursos de oposición que garanticen la idoneidad de los conocimientos y capacidades que correspondan. La ley reglamentaria de este artículo fijará los términos para el ingreso, la promoción, el reconocimiento y la permanencia en el servicio. Serán nulos todos los ingresos y promociones que no sean otorgados conforme a la ley.52

Es un cambio que puede parecer menor para quien provenga de casi cualquier país que no esté en América Latina, Medio Oriente o África, ya que la pregunta obvia es: ¿cómo se hacía antes? Como vimos en los capítulos 7 y 9, las plazas se han vendido y heredado. Todavía en junio de 2013 varios estados no participaron en los concursos de plazas que se iniciaron con la Alianza para la Calidad de la Educación, y el estado de Guerrero

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sigue permitiendo que las plazas se hereden.53 La reforma constitucional establece además todo un sistema para evaluar al docente, de tal forma que se pueda aplicar el principio del mérito. Esto se hará a través de un Instituto Nacional para la Evaluación Educativa (INEE) que ahora es constitucionalmente autónomo. Concretar esta reforma va a tomar largo tiempo, y su éxito dependerá de que la ley secundaria, promulgada en septiembre de 2013 en medio del conflicto con los maestros más radicales, agrupados en torno a la CNTE, se implemente bien, pero va en el sentido correcto: recuperar la rectoría del Estado y romper con la lógica corporativa con que los gobiernos posrevolucionarios edificaron el sistema educativo, la que se desvirtuó aún más por el espacio que le dieron las administraciones panistas al SNTE y a su ex lideresa Elba Esther Gordillo. Esta última se acostumbró de tal forma a actuar sin preocuparle la reacción del gobierno, que no se dio cuenta de que no se podía oponer activamente a la reforma educativa. Fue apresada por utilizar recursos de presunta procedencia ilegal, aunque su familia sigue utilizando esos mismos recursos sin que exista hasta ahora sanción alguna. Para que la reforma tenga el impacto deseado se requiere asignar mejor las responsabilidades en la administración del sistema entre la federación y las entidades. Hoy es muy fácil argumentar que la responsabilidad es del otro orden de gobierno, y esto además ha permitido al sindicato –que sí es nacional– negociar dos veces beneficios contractuales y salariales: con el gobierno estatal y con el federal. También se requiere repensar el modelo educativo del país. Poner como criterio central el mérito, pero, al mismo tiempo, estar consciente de que medir cosas poco importantes y obligar a aprenderse de memoria conocimientos poco útiles no nos llevará a tener estudiantes del nivel que se requiere en un mundo 376

globalizado como el actual. En la educación básica debemos tener como objetivo central que los alumnos aprendan a pensar y a resolver problemas, no simplemente a memorizar. En los niveles medio superior y superior se requiere una educación flexible, no basada en carreras rígidas, dado que suponer que un estudiante tendrá un solo tipo de trabajo a lo largo de su vida laboral es propio de otra época. Además, se necesitan instrumentos y conocimientos útiles para el mercado de trabajo. No existen suficientes trabajos formales para muchos que buscan empleos, pero —según agencias como Manpower— hay miles de trabajos que demandan los empleadores que no se llenan por falta de candidatos con las capacidades técnicas o lingüísticas adecuadas. Tenemos que hacer del mérito el instrumento de todo el sistema, no sólo de la educación básica. Un examen de salida de preparatoria puede ser también esencial para organizar el sistema universitario en torno al mérito, aplicado incluso a quienes pretenden ingresar a una universidad privada. Por supuesto, el país es desigual, y promover la competencia en el mérito académico obliga a cuidar que los más pobres tengan condiciones menos desfavorables, de suerte que haya una cierta igualdad de oportunidades, pero pensar que la equidad implica asignar la educación como derecho universal termina por obrar en contra, precisamente, de los más pobres, que pueden acabar obteniendo un grado que poco les sirva para mejorar su ingreso y su potencial de vida. Creer en el mérito tiene el inconveniente de que, cuando no se obtiene lo buscado, no se puede culpar a otro: la responsabilidad es de uno. Ahora bien, en un país desigual es complicado aplicar reformas que distribuyan premios basados solamente en el mérito, porque mucho de lo que somos no es producto de nuestro esfuerzo, sino de nuestras circunstancias. 377

Haber escogido bien a nuestros papás puede ser nuestro mayor mérito. Por ello, la izquierda muchas veces prefiere otros mecanismos de asignación del ingreso al sistema educación. En la Universidad Autónoma de la Ciudad de México, por ejemplo, los lugares se logran por sorteo, no por concurso, y no hay exámenes donde se pongan notas en función de un desempeño y se premie el esfuerzo.54 Esto puede parecer equitativo, pero sus resultados no han sido buenos, como era de esperarse. En sus 12 años de existencia, la institución ha graduado a 440 estudiantes de una población total de más de 13 000 inscritos. Sólo en 2012 dicha universidad nos costó 987 millones de pesos.55 El mérito debe ser también el criterio para contratar personal en todo el sector público y en todos los niveles del escalafón. No sólo por la obvia razón de tener a los mejores contaremos con un mejor gobierno, sino porque en la medida en que los estudiantes sepan que la mayoría de los trabajos disponibles se alcanzan por las capacidades, y no por las amistades, más incentivos tendrán para estudiar a conciencia. La reforma educativa ha puesto el mérito como el criterio central para contratar maestros. Esto se debe emular en el resto de la administración. Pemex, por ejemplo, sería una mejor empresa si contratara con base en el mérito a través de concursos abiertos y ampliamente difundidos, en vez de hacerlo por el compadrazgo y el favor político. 8. Si el derecho a la educación se debe asignar en función del mérito, en el caso de la salud se debe asignar de acuerdo con la necesidad. Una democracia debe proveer derechos universales de salud genuinos. Sin embargo, para que esto se pueda pagar es necesaria una reforma integral de un sistema hoy fragmentado, y por ende complejo y caro de administrar. Desarrollar una seguridad social universal sin antes resolver 378

el problema de la calidad de los servicios públicos y de un buen control de los recursos fiscales, puede ser muy oneroso y socialmente poco útil. El Seguro Popular ha incrementado su cobertura de forma sustantiva, pero no es claro qué tan bien se están usando sus recursos. Escándalos de corrupción como los del ex gobernador de Tabasco, Andrés Granier, están vinculados con cientos de millones de pesos de las transferencias federales para el Seguro Popular que nadie sabe a dónde fueron a dar. Se requieren una mayor rendición de cuentas y la capacidad de sancionar tanto a las instituciones como al personal que no hacen bien su trabajo. Éste debería de ser uno de los beneficios de la reforma laboral ya señalada. Sin una oferta de servicios médicos de calidad organizados de una forma eficiente, aumentar los derechos de salud va a quedar en mera promesa, o va a costar recursos que el sector público no tiene y que no es claro que los causantes quieran pagar si no es evidente que se van a usar bien. Hay que replantear asimismo el régimen de pensiones, que hoy sangra el presupuesto de salud del IMSS y el ISSSTE. El derecho a la pensión ha tenido prioridad sobre el derecho a la salud, por lo que debe darse la vuelta a la naturaleza de los derechos pensionarios. Si hoy supiéramos que la esperanza de vida de un mexicano de 50 años va a ser de 120, ¿sería obligación de los contribuyentes pagarle una pensión hasta que llegue a esa edad? Se requiere un sistema que vaya moviendo la edad de retiro en función de la esperanza de vida. El derecho debe ser entendido como un cierto número de años de pensión, no como una pensión obtenida a una edad determinada sin importar la longevidad de los trabajadores. A final de cuentas, si para los adscritos al IMSS el régimen está basado ya en la capacidad de contribución, así debería ser para nuestros empleados del sector 379

público, aunque ya estén laborando hoy. 9. México recauda poco y gasta mal. Como ya se dijo, es el petróleo el que permite que cuadren las cuentas fiscales. Gastar así el recurso petrolero es injusto con las generaciones futuras, pero además existe el riesgo real de que se termine pronto, dadas las ineficacias de Pemex. El tema fiscal, tanto por el lado del ingreso como del gasto, se discute con amplitud en mi libro Con dinero y sin dinero… Nuestro ineficaz, precario e injusto equilibrio fiscal, publicado después de la primera edición de Por eso estamos como estamos. Sin embargo, esbozo acá los principales retos . Hay que aumentar los ingresos fiscales con impuestos más generales y tasas más bajas para poder financiar derechos universales para todos, por ejemplo, en salud, donde la presión demográfica es muy fuerte. Esto, sin embargo, es imposible sin una disminución de los gastos excesivos; sin un mayor control sobre los recursos para que no haya desvíos como los que se han hecho públicos en el caso de varios gobiernos estatales; sin un nuevo paquete de pensiones para quienes trabajan en el gobierno que sea similar al de los trabajadores del sector privado, y sin mejorar la calidad de los servicios que provee el gobierno. Es indispensable también dar prioridad al derecho ciudadano a los servicios sobre el derecho laboral de los trabajadores que lo proveen, así como fortalecer la rendición de cuentas. En la propuesta de reforma fiscal presentada, por el presidente Peña Nieto en septiembre de 2013 se pretende avanzar un poco en el tema de hacer más generales los impuestos, pero no hay nada de fondo sobre cómo gastar mejor ni cómo enfrentar el creciente costo en pensiones de los burócratas. Un tema central es replantear la perniciosa relación fiscal entre los municipios, los estados y la federación. Los estados y los municipios deben recaudar sus propios impuestos para volverse 380

responsables de cómo los gastan. Los recursos que distribuye la federación sólo deben ser para apoyar a las entidades más débiles y para costear los programas específicos de interés nacional. Hay que mejorar ya la rendición de cuentas con un ifai más sólido y que abarque a las entidades federativas. Se requiere una comisión anticorrupción fuerte y con injerencia en todos los niveles de gobierno. Así fue planteada por el aún presidente electo en noviembre de 2012, pero su propio partido la ha ido diluyendo y no se ha logrado el consenso con el PAN ni el PRD para aprobarla. Los órganos federales deben ser responsables de un mejor gasto de los recursos federales, independientemente si los recursos se ejercen en las entidades o en la federación. Muy importante, aunque terriblemente complicado porque todos los partidos las practican, es sancionar las prácticas de clientelismo. Se ha atribuido a Tocqueville la siguiente frase, que resume bien el gran riesgo que representa el dinero público cuando se reparte discrecionalmente: “La República americana perdurará hasta que los políticos se den cuenta de que pueden sobornar a la gente con su propio dinero”.

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DE NUEVO LAS INSTITUCIONES En todos los casos mencionados existen intereses poderosos que se verían afectados por reformas como las que aquí se sugieren. El gobierno del presidente Peña Nieto ha sabido hacer, hasta ahora, mejor uso de los recursos del poder presidencial que sus últimos antecesores, de tal suerte que los actores afectados por las reformas propuestas hasta ahora, salvo la CNTE, han dado respuestas más bien tímidas, e incluso han aplaudido modificaciones que, bien aplicadas, dañarán sus intereses. Esto contrasta con la forma como reaccionaban en los dos sexenios anteriores. Sin embargo, falta un largo trecho para implementarlas, y en el caso de la de telecomunicaciones –como ya se dijo– se escogió una ruta larga y con muchas contradicciones. Y ahí los actores afectados van a ir desplegando todos sus recursos de poder para atascarlas o erosionarlas, incluido el litigo una vez que queden aprobadas. Los ciudadanos debemos apoyar los cambios que ya se iniciaron y presionar para que se hagan de fondo, tanto éstos como los que aún faltan. No hacerlo, por hartazgo o resignación, sería admitir un marco institucional que nos impide cosechar los frutos de la competencia abierta, protege a amplios sectores de privilegiados, debilita la economía en su conjunto y, por tanto, no produce bienestar para los ciudadanos. Lograr que los partidos busquen nuestro voto con reformas que liberen el potencial creativo de la competencia abierta y pongan en el centro al ciudadano como contribuyente y 382

consumidor es uno de los grandes retos del gobierno actual. Del desenlace de esta batalla dependerá el tipo de país que seremos en el siglo XXI. Como lo ha puesto muy claro Moisés Naím: “La historia ha mostrado que las cosas pueden cambiar rápidamente. México puede tener la voluntad para romper con el yugo de los cárteles”.56 No se trata de los cárteles de las drogas, sino de todos aquellos que están organizados para evitar la competencia. Sí, basta romper el poder de estos cárteles que nos asfixian para que México crezca, y lo haga de una forma más justa. Para poder hacer todos los cambios pendientes se requiere de una sociedad que crea que es posible crecer con base en la competencia, y de un liderazgo que promueva el mérito como forma de asignar educación y empleos, no el formarse en una fila y ser leal políticamente. Un ejemplo puede ilustrar el impacto que puede causar el romper el poder de un cártel. Como lo ha señalado Juan Pardinas, hasta 1992 la mayoría de las salas de cine eran del gobierno, y en todas había un sindicato que imponía sus condiciones, que implicaban trabajar poco y hasta robar los ingresos por venta de boletos (vender varias veces un mismo boleto era práctica común). Si un miembro del sindicato era atrapado hurtando, no se le podía despedir. Como resultado, los cines eran un horror. Con la apertura sindical y la privatización, el mercado cambió. Hoy los cines son limpios y el mercado ha crecido. Si en 1998 se vendieron 36 millones de boletos, en 2008 este número ascendió a más de 180 millones.57 En alguna ocasión Carlos Slim afirmaba que, para crecer, el gobierno debe hacer valer la rectoría del Estado.58 Tiene toda la razón. En el sector de telecomunicaciones esto implicaría, si creemos en la vieja rectoría del Estado, estatizar Telmex; si creemos en la nueva, significaría regular con vigor las tarifas de interconexión, las áreas de larga distancia, la competencia 383

efectiva, etc., sin que el juicio de amparo pueda detener indefinidamente el brazo regulador del Estado, pero sin desestimular la inversión. Como ya vimos, se optó, en algún sentido, por seguir ambas vías, lo cual puede ser muy ineficiente. Pero en todo caso, sin una rectoría del Estado fortalecida no se va a poder romper el mundo de los privilegiados. Dado que nuestra burocracia y sus empresas son parte del problema, la rectoría no puede ya venir por la vía de un Estado propietario (esto significaría simplemente alimentar a uno de los principales grupos privilegiados, la burocracia misma), sino a través de un Estado capaz de regular para priorizar los derechos de los consumidores y de los ciudadanos frente a los de los grupos organizados: empresariales, sindicales o del tipo que sea. En la segunda mitad del siglo pasado, durante el llamado desarrollo estabilizador, México demostró al mundo que era capaz de organizarse para crear un milagro económico. Sin embargo, este logro fue posible en un sistema político no democrático que compensaba su falta de legitimidad en las urnas con la distribución de beneficios a los actores mejor organizados y de mayor peso político. Esto terminó por generar una economía llena de distorsiones y poco competitiva, por volver fiscalmente insostenible el milagro y por crear una burocracia cuyo principio básico era repartir (y proteger sus propios privilegios), no brindar derechos para todos de la forma más eficaz. Ese modelo quebró, y el gobierno hizo reformas para tener una economía más cercana al mercado. El sistema político cambió de uno donde predominaba el llamado dedazo a otro donde el voto determina quién gobierna. Esto se logró de forma mucho menos violenta que en las transiciones de otros países como Argentina, Uruguay y Chile, y sin desmembramiento territorial, como, por ejemplo, ocurrió en la extinta Unión Soviética. Sin embargo, en buena medida por la naturaleza 384

negociada de la transición, la mayoría de esos grupos bien organizados durante los años de corporativismo todavía existen en México. Incluso aprovecharon la transición a la democracia para proteger con más éxito sus privilegios, dado que los presidentes emanados del PAN no supieron usar el poder de la presidencia para confrontarlos en los casos en que desafiaron su autoridad, como sí se utilizó en ciertos momentos antes de la transición. En estas resistencias contra las reformas pendientes hay que contar a aquellos empresarios que lograron adaptarse a la apertura o que ganaron en la primera ronda de privatizaciones. Para los grandes empresarios, un Estado con baja capacidad de regulación es mucho más cómodo. Sobran críticos no sólo de lo hecho, sino del sentido de estas reformas. La tentación de más de uno es regresar al modelo previo a 1982. Pero ese modelo es el origen de muchos de nuestros problemas actuales, como el de que en la organización del sistema educativo importan más los maestros que los niños. Tampoco se enfrentaban entonces serios problemas como el de la desigualdad (pues se le daba más recursos al que más presionaba). Era un sistema opaco y muy corrupto, y requería un arreglo político centralizado, no democrático, represivo cuando era necesario, con una alta capacidad de endeudamiento para financiar arreglos improductivos. Fue viable por un tiempo dado que se vivía en un mundo donde los mercados estaban cerrados. Nada de lo anterior existe ya. Afortunadamente. El reto es hacer bien las reformas pendientes, las cuales no implican simplemente privatizar y desregular, sino fortalecer al Estado frente a todo tipo de intereses que hasta ahora han sido capaces de frenar cambios deseables, como los que pondrían remedio al sindicalismo improductivo en el gobierno y a la falta de una regulación efectiva en sectores donde dominan unas cuantas empresas. La situación se ha mantenido sin cambio 385

porque tanto los sindicalistas de las entidades públicas como los grandes empresarios en mercados con poca competencia se benefician de este equilibrio. Hoy vivimos en una sociedad democrática, y, en teoría, las decisiones difíciles que son de interés general deberían ser más sencillas de tomar simplemente convocando a esas mayorías a votar por un proyecto de interés general. De forma significativa, fue en este ambiente democrático donde el gobierno finalmente liquidó a Luz y Fuerza del Centro y su mundo de privilegios y abusos, después de décadas de no animarse a hacerlo. También, que sea el primer gobierno del PRI electo democráticamente el que, además de enfrentar los grandes cacicazgos sindicales al encerrar a la lideresa de los maestros Elba Esther Gordillo (como hizo Salinas con la detención de Joaquín Hernández Galicia, alias La Quina), lo haya hecho con el fin de recuperar el control de un área esencial, en este caso la operación del sistema educativo, secuestrado por la lógica corporativa que hizo posible el gobierno de ese mismo partido durante más de siete décadas. Empujar muchos de los cambios de interés general pendientes requiere de una sociedad más organizada, mejor informada y más demandante, así como de un liderazgo creíble y competente. Como se analizó en este libro, las reglas electorales, el peso constitucional relativamente bajo del Ejecutivo frente al Legislativo y la propia distribución del voto han impedido que un partido tenga mayoría en cualquiera de las dos cámaras desde 1997, momento en que se inauguró la etapa del gobierno dividido. Muchos analistas afirman que a partir de entonces se dejaron de aprobar reformas de fondo, y se dice que de 1997 a 2012 sufrimos de “parálisis legislativa”. En función de cuántas leyes se aprueban, sin embargo, estamos lejos de tal parálisis. Como ha mostrado María Amparo Casar, si bien la tasa de aprobación de iniciativas ha disminuido 386

en la Cámara de Diputados de 44.56% en la LIV Legislatura (1988-1991) a 17.5% en la LX (2006-2009), las cifras absolutas parecen indicar una “hiperactividad” luego del comienzo de la etapa de los gobiernos divididos. Durante la presidencia de Salinas se presentaron 545 iniciativas y se aprobaron 289, y en la de Ernesto Zedillo se presentaron 923 iniciativas y 303 se aprobaron. Esto contrasta con la alta producción legislativa durante los dos sexenios panistas. En el de Vicente Fox se presentaron 4 006 iniciativas y se aprobaron 759. En la primera mitad del sexenio de Felipe Calderón se presentaron 3 059, y 538 fueron aprobadas.59 Ahora bien, no es suficiente considerar la cantidad de leyes que se producen o se reforman, sino que también es necesario evaluar su efectividad. Pensar que más reformas legales suponen mayor efectividad legislativa es un error: algunas de ellas han sido promesas bien intencionadas pero sin contenido real, con costos a futuro difíciles de calcular, o simplemente han protegido a algún sector privilegiado. En cuanto al tipo de reformas aprobadas, por lo menos en materias económica, laboral, energética y fiscal, la agenda ha quedado atorada durante 15 años, y si se logra desatorar, esas reformas deben estar bien hechas para que tengan el impacto esperado. La supuesta parálisis legislativa y la falta de reformas clave llevó a muchos a concluir que requerimos un gobierno unificado, es decir, que tenga el control de ambas cámaras, un gobierno que, con visión de largo plazo,60 preocupación por el interés general y racionalidad, nos saque del pantanoso y lento proceso legislativo y gubernamental que padecemos. Por ello se ha dicho que la reforma más urgente a nuestro sistema político es aquella que asegure una mayoría de legisladores para quien gane la presidencia. Al respecto, se han propuesto reformas que tienden a una sobrerrepresentación todavía más notable del partido 387

mayoritario que la que ya tenemos. No está de más recordar que después de la elección de 2012 el PRI, con 34% de los votos en la elección para diputados (29.9% por sí solo más 4.1% que obtuvo junto con el PVEM en alianzas parciales en varias entidades), tiene 48.2% de los miembros de la cámara correspondiente. Además, junto con los votos que fueron únicamente para el PVEM (6.6%) y los del Panal (2%), reúne 42.62% de la votación, y alcanza la mayoría absoluta de esta cámara con 251 de 500 diputados.61 En el Senado el PRI no tiene la mayoría, sino 62 de los 128 senadores.62 Una mayor sobrerrepresentación no parece deseable: puede terminar por anular a uno de los poderes: el Legislativo. No hay que confundir el hecho de mejorar la relación entre poderes, mediante nuevos incentivos y reglas distintas, con la creación de mayorías. Eso no es mejorar: es aniquilar un poder, es limitar la competencia y el debate. Como mostraron el presidente Peña Nieto y los partidos de oposición con la firma del Pacto por México, también importa mucho el liderazgo presidencial y el de los propios partidos políticos para poder romper la parálisis. El examen de nuestro pasado reciente demuestra que, cuando tuvimos un poder unificado, no necesariamente fue racional ni veló por el interés general, y, como nadie podía llevarle la contra, tampoco nadie lo podía frenar. Por ello, pudo seguir políticas absurdas supuestamente en aras de defender ese interés general, sin que nadie pudiera ponerle coto. En 1973, cuando el presidente Echeverría despidió a su secretario de Hacienda, Hugo Margáin, afirmó que desde ese momento “las finanzas del país se manejaban desde Los Pinos”. Como bien dijo Gabriel Zaid: “Así fue y así nos fue”.63 Basta ver lo que pasa hoy en aquellos estados en que el gobernador cuenta con una fuerte mayoría de su partido: esto no parece haber llevado en casi ninguna entidad a ampliar el 388

bienestar de los ciudadanos en los ámbitos que son de su responsabilidad, sino, en muchos casos, a lo contrario: a que ciertos actores puedan hacer con el poder y con sus recursos casi lo que quieran. La concentración de poder no ha llevado a mayor eficacia, sino a mayor impunidad. La experiencia internacional también muestra que darle todo el poder al partido del presidente no es la solución. Brasil logró propiciar reformas importantes como la apertura del sector petrolero sin que el partido del presidente Cardoso tuviera la mayoría; los cambios se han obtenido mediante coaliciones con varios partidos tema por tema, aprovechando la mayor flexibilidad de éstos y la fragmentación del sistema partidista, aunque también con un extensivo, caro y corrupto clientelismo. En el otro sentido, en Venezuela, el presidente Chávez usó su enorme poder, que hasta 2011 emanaba de un control casi total del Legislativo, para aprobar muchas reformas, casi todas las que se le ocurrieron. Sin embargo, estas reformas no fueron del tipo que constituye una democracia basada en una economía de mercado y derechos universales claros, además de que le sirvieron para controlar las instituciones que regulan las elecciones y al propio Poder Judicial. En ausencia de instituciones y sociedades fuertes, volver a darle todas las canicas al ganador puede resultar contraproducente. Como lo hemos visto en venezuela, entre más canicas tiene el vencedor, las usa para acumular aún más canicas. Esto permitió a Chávez imponer políticas económicas absurdas que llevaron a la inflación más alta de América Latina y a la escasez de productos básicos en un país que ha gozado de ingresos extraordinarios por el alto precio del crudo. Ese mismo poder se usó para destruir la capacidad de resistencia de una oposición que en la elección de 2010 mostró tener más votos que Chávez, sin que esto afectara gran cosa la capacidad del presidente para hacer prácticamente todo lo que 389

quería, dadas las reformas que impulsó para sobrerrepresentar a su partido. Tras la muerte de Chávez, la elección de su sucesor designado por él antes de morir, Nicolás Maduro, fue una muestra del control del presidente en funciones –el propio Maduro– sobre todo el proceso electoral. Este control, su amplio acceso a los medios y la gran cantidad de dinero que utilizó hicieron muy cuestionable su apretado triunfo. En el caso de México, incluso si el electorado le diera un amplio respaldo con su voto a un partido y con ello éste obtuviera mayoría en ambas cámaras, es importante que haya pesos y contrapesos. Uno de ellos es el de que, para toda reforma constitucional, se requieren mayorías calificadas de dos tercios, y según la propia Constitución ningún partido puede tener esas mayorías. Más allá de los méritos de este debate, no creo que la causa más importante del inadecuado desempeño de nuestras instituciones políticas se encuentre en la forma de gobierno ni en sus mecanismos de integración. El mayor problema estriba en una relación improductiva entre el ciudadano y el Estado. El ciudadano desconfía del Estado y de todas sus manifestaciones: ve a la autoridad, con razón, como fuente de abusos y distribución de privilegios. Por ello, lo que busca de su relación con la autoridad es sacar algún provecho inmediato, y, cuando está bien organizado, lo suele obtener. El ciudadano no termina de entender que tiene derechos exigibles, sino que ve meras concesiones del gobierno. Tampoco percibe que tiene obligaciones, incluida la de participar en el proceso político al menos informándose y votando. Para quienes gobiernan, por su parte, el ciudadano es fuente ocasional de votos: los gobernantes no se consideran a sí mismos representantes del ciudadano ni parecen darse cuenta de que los recursos a su cargo le pertenecen justamente a él. 390

El reto central es establecer una relación más productiva entre ciudadanos y gobierno. Ésta implica fortalecer al Estado para que éste pueda imponer el interés general frente a los sindicales, empresariales, burocráticos o de cualquiera de los grupos que hasta ahora han frenado el cambio. Ello requiere un Estado más fuerte, con burocracias más eficientes, menos corruptas y con pesos y contrapesos que le impidan abusar del poder del gobierno por razones políticas o personales, al mismo tiempo que sí le permitan impulsar reglas de interés general. Un Congreso fuerte y responsable que represente bien las distintas fuerzas y preferencias sociales es fundamental para ese esquema de pesos y contrapesos. Después de dos siglos de vida independiente, hasta 1997 no logramos tener pacíficamente una sociedad democrática. Pero desde 1982 la economía no ha sido capaz de crecer en forma sostenible ni de distribuir de manera equitativa los frutos de ese mediocre crecimiento. A pesar de haber pasado por una revolución social y, en parte, justamente por la manera en que se alcanzó la gobernabilidad después de ese movimiento, seguimos siendo un país desigual en el que predominan los privilegios, no los derechos para todos que han sido la propuesta de cambio desde la Independencia. Romper ese mundo de privilegios no es sólo un acto de elemental justicia, sino una condición necesaria para crecer de forma más elevada y sostenida. No emprender las reformas necesarias pronto será condenar al país a seguir siendo subdesarrollado, desigual y débil. Hace unos años festejamos el centenario de la Revolución y el bicentenario de la Independencia. Sin duda, fue muy bonita la celebración. Sin embargo, en lugar de mirar hacia atrás y quedar atrapados por el peso de la historia, sería útil pensar en cómo seremos vistos dentro de cien años, si es que para entonces continuamos siendo una entidad política independiente. Nada 391

hay que dar por hecho: los países paralizados en sus problemas pueden terminar por disolverse de muchas formas. En un siglo seguramente se nos mirará con desesperanza, sin comprenderse cómo pudimos desaprovechar las oportunidades que brinda hoy el mundo y que está permitiendo a países como Chile salir del subdesarrollo, tal como hoy vemos los errores y los horrores de los momentos más difíciles de nuestros dos siglos de vida independiente, cuando los pleitos e incapacidades de nuestras élites hicieron que el país se rezagara e incluso perdiera la mitad de su territorio. Probablemente, la principal pregunta que se harán los críticos dentro de 100 años es por qué insistíamos tercamente en ser un país único en tantas cosas, desde el régimen petrolero hasta la no reelección en las presidencias municipales y en el Poder Legislativo, cuando el serlo no nos daba buenos resultados. Cuando nos preguntemos por qué no crecemos y no logramos ampliar el bienestar de millones de mexicanos, en lugar de resolverlo con epítetos (neoliberal y populista son los dos más cómodos), pensemos en todas aquellas características, mostradas muchas de ellas en este libro, que no existen en ningún país que se ha desarrollado y que nosotros insistimos en mantener. No es difícil saber cuáles son las mejores prácticas en cualquiera de los ámbitos que se han tratado en estas páginas, pero los intereses que se benefician con los arreglos actuales han sido suficientemente poderosos como para bloquear el cambio (y en algunos casos lo han hecho envueltos en la bandera nacional). Este libro ha planteado una serie de dilemas. Su primera edición, de cara a la elección de 2012, fue escrita en marzo de 2011 con el objetivo de ayudar al debate público y presionar a los partidos políticos y a sus candidatos para que nos mostraran dónde se colocan frente a estos y otros dilemas que el país enfrenta. Los cuatro candidatos a la presidencia plantearon 392

claramente que estaban en contra de los privilegios, aunque cuáles les importaban y cómo pretendían enfrentarlos variaba considerablemente, y no dieron muchos detalles de los cómos. El candidato ganador, Enrique Peña Nieto, en su libro México, la gran esperanza, suscribió muchos de los puntos defendidos aquí, incluso citando la primera edición de este libro. Es el primer candidato del PRI que promete en su campaña reformas para fortalecer el mercado y las capacidades reguladoras del Estado. Con el Pacto por México el presidente ha encontrado el apoyo político en dos partidos de oposición dispuestos a cooperar, e incluso impulsores del acuerdo, para emprender una parte de la tarea pendiente. Sin embargo, la lógica política de una coalición formada por tres partidos tan distintos ha debilitado la coherencia técnica de las reformas. Además, no es improbable que el pacto se rompa por razones electorales u otras propias de la competencia política. Pero, de sobrevivir, puede terminar siendo una camisa de fuerza para las reformas más difíciles, como la energética, asunto en que el PRD parece no querer ningún cambio de fondo. Sobreviva o se deshaga el pacto, se va a requerir un liderazgo presidencial eficaz y convincente de cara a la sociedad si se busca lograr reformas profundas y de calidad. Las reformas que se iniciaron y las que aún están sin empezar son cambios complicados que requieren gran calidad técnica, capacidad de operación y voluntad política para enfrentar a los perdedores. Esto es muy difícil de lograr, pero si queremos un país donde importe más el mérito que el privilegio, donde el crecimiento sea mayor y llegue a más mexicanos, requerimos como sociedad presionar para que estos cambios se hagan.

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Siglas y acrónimos

ANUIES APF

Banamex Bancomext Banobras Banrural BID BRIC

Canacintra CCE CCH CEPAL CFE CIDAC CIDE CIU

Cofeco Cofetel

Asociación Nacional de Universidades e Instituciones de Educación Superior Administración Pública Federal Banco Nacional de México Banco Nacional de Comercio Exterior Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos Banco Nacional de Crédito Rural Banco Interamericano de Desarrollo Brasil, Rusia, India y China Cámara Nacional de la Industria de la Transformación Consejo Coordinador Empresarial Colegio de Ciencias y Humanidades Comisión Económica para América Latina y el Caribe Comisión Federal de Electricidad Centro de Investigación para el Desarrollo, A. C. Centro de Investigación y Docencia Económicas The Competitive Intelligence Unit Comisión Federal de Competencia Comisión Federal de Telecomunicaciones 395

Conaculta Conacyt Conapo Conavi Concamin Concanaco Coneval CTM EGAP ENAMS ENARM ENESS ENIGH ENOE

Exani-II FAEB FCE FMI FSTSE GATT IEPS

Consejo Nacional para la Cultura y las Artes Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología Consejo Nacional de Población Comisión Nacional de Vivienda Confederación de Cámaras Industriales de los Estados Unidos Mexicanos Confederación de Cámaras Nacionales de Comercio Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social Confederación de Trabajadores de México Escuela de Graduados en Administración Pública y Política Pública Exámenes Nacionales para la Actualización de los Maestros en Servicio Examen Nacional de Aspirantes a Residencias Médicas Encuesta Nacional de Empleo y Seguridad Social Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo Examen Nacional de Ingreso a la Educación Superior Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y Normal Fondo de Cultura Económica Fondo Monetario Internacional Federación de Sindicatos de Trabajadores al Servicio del Estado General Agreement on Tariffs and Trade Impuesto Especial sobre Producción y Servicios 396

IFAI IFE IMCO IMSS INBA INEE INEGI

Infonavit Liconsa INEHRM IPN ISR ISSSTE ITAM ITESM ITU IVA LFC MS-DOS

Nafinsa NBER OCDE

Instituto Federal de Acceso a la Información y Protección de Datos Instituto Federal Electoral Instituto Mexicano para la Competitividad, A. C. Instituto Mexicano del Seguro Social Instituto Nacional de Bellas Artes Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación Instituto Nacional de Estadística y Geografía Instituto del Fondo Nacional de la vivienda para los Trabajadores Leche Industrializada Conasupo, S. A. de C. V. Instituto Nacional de Estudios Históricos de las Revoluciones de México Instituto Politécnico Nacional Impuesto Sobre la Renta Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado Instituto Tecnológico Autónomo de México Instituto Tecnológico de Estudios Superiores de Monterrey International Telecommunication Union Impuesto al Valor Agregado Luz y Fuerza del Centro MicroSoft Disk Operation System Nacional Financiera, S. A. National Bureau of Economic Research Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos

OIT

397

OMC ONU PAN

Pemex Petrobras PGR PIB PISA PNUD PRD PRI

Procampo Profeco PSD PSOE PVEM SAT SCJN

Sedena SEP SFP SHCP SIEDO

Siefores SME SNTE SNTMMS

Organización Internacional del Trabajo Organización Mundial del Comercio Organización de las Naciones Unidas Partido Acción Nacional Petróleos Mexicanos Petróleo Brasileiro Procuraduría General de la República Producto Interno Bruto Programme for International Student Assessment Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo Partido de la Revolución Democrática Partido Revolucionario Institucional Programa de Apoyos Directos al Campo Procuraduría Federal del Consumidor Partido Socialdemócrata Partido Socialista Obrero Español Partido Verde Ecologista de México Sistema de Administración Tributaria Suprema Corte de Justicia de la Nación Secretaría de la Defensa Nacional Secretaría de Educación Pública Secretaría de la Función Pública Secretaría de Hacienda y Crédito Público Subprocuraduría de Investigación Especializada en Delincuencia Organizada Sociedades de Inversión Especializada en Fondos para el Retiro Sindicato Mexicano de Electricistas Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación Sindicato Nacional de Trabajadores 398

SUTERM

Telmex TFT-LCD TLC TLCAN UAM UCLA UCSD UNAM

URSS

Mineros, Metalúrgicos y Similares Sindicato Único de Trabajadores Electricistas de la República Mexicana Teléfonos de México Thin Film Transistor-Liquid Crystal Display Tratado de Libre Comercio Tratado de Libre Comercio de América del Norte Universidad Autónoma Metropolitana University of California, Los Ángeles University of California, San Diego Universidad Nacional Autónoma de México Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas

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Fuentes de gráficas y cuadros

GRÁFICAS 2.1. El PIB per cápita de China y América Latina respecto al de Estados Unidos. Elaboración propia con datos de Angus Maddisson, Historical Statistics of the World Economy: 1-2010 AD,GDP per capita, Universidad de Groningen, 2013. Disponible en bit.ly/12Zp6A4. 2.2. Inflación en México, 19802012. Datos del Banco de México. 2.3. Salarios medios reales de la industria manufacturera, 1994-2012. Datos del Banco de México, Remuneraciones reales por persona ocupada. 2.4. Desigualdad en México, 1492-2006. Fuente: John Scott, “The Political Economy of Inequality in Mexico: Constraints to Redistribution under High Inequality”, ponencia para el congreso “Latin American Economies: History and Globalization”, sostenido en la UCLA en abril de 2009. 2.5. Gasto público en educación, 1980-2012. Fuente: Elaboración propia con datos del Sexto informe de gobierno, anexo estadístico, 1 de septiembre de 2012, p. 326. 2.6. La brecha escolar en 14 países latinoamericanos. Fuente: John Scott, “Gasto público y desarrollo humano en 400

México. Análisis de incidencia y equidad”, documento de trabajo de la División de Economía del CIDE para el informe sobre el desarrollo humano 2008-2009 del PNUD, 6. 2.7. Evolución de la pobreza en México, 1992-2010. Fuente: estimaciones de Coneval con base en las ENIGH de 1992 a 2010. 2.8. Tasa de dependencia poblacional de México. Fuente: United Nations, Department of Economic and Social Affairs, Population Division, World Population Prospects: The 2010 Revision, New York, 2011. 2.9. PIB per cápita de México, 1980-2013. Fuente: FMI, World Economic Outlook Database, actualizada a abril de 2013. 4.1. PIB per cápita de países seleccionados con respecto al de Estados Unidos, 1950-2010. Elaboración propia con datos de Angus Maddisson, Historical Statistics of the World Economy: 1-2010 AD, GDP per capita, Universidad de Groningen, 2013. Disponible en bit.ly/12Zp6A4. 5.1. Rigidez del mercado laboral. Adaptada de Néstor de Buen Lozano y Carlos E. de Buen Unna, Estudio del mercado de trabajo de México: el marco normativo e institucional. Propuestas para incrementar la flexibilidad laboral, Washington, Banco Mundial, 2001, citado en James J. Heckman et al. , “Policies to Promote Growth and Economic Efficiency in Mexico”, documento de trabajo núm. 4740, institute for the Study of Labor, Bonn, febrero de 2010, p. 10. 5.2. Gobierno dividido en México, 1982-2012. Fuentes: Vicente Fox, Anexo del Sexto informe de gobierno, 2006, p. 558 (para 1982-1997), y Secretaría de Gobernación, Sistema de Información Legislativa, Integración del H. Congreso (para 1997-2009), disponible en bit.ly/aZmuLl e Instituto Federal Electoral, Resultados Electorales 2012. 5.3. Composición partidista de los gobiernos estatales. Elaboración propia con datos de diversas fuentes. 401

5.4. Crecimiento real acumulado del gasto federalizado. Elaboración propia con datos de gasto del Centro de Estudios para las Finanzas Públicas y de inflación promedio anual del Banco de México. 5.5. Ingresos públicos estatales por rubro. Elaboración propia con datos del INEGI, Estadísticas de finanzas públicas estatales y municipales, consultado el 27 de mayo de 2013, disponibles en bit.ly/hgnyve. 6.1. Concentración de los ingresos por empresa en el mercado de telefonía móvil. Elaboración propia con datos de Ernesto Piedras, Foto panorámica del sector de telecomunicaciones en México durante 2010, México, The Competitive Intelligence Unit, 2010, disponible en www.theciu.net. 6.2. Tarifas telefónicas en la OCDE.Fuente: OECD, OECD Communications Outlook 2013, París, OECD, 2013, pp. 234 y 237. 6.3. Precio de telefonía móvil en diversos países. Fuente: International Telecommunication Union, Measuring The Information Society 2012, Ginebra, Suiza: ITU, 2012: pp. 8283. 6.4. Precio de telefonía móvil expresado en dólares de mercado. Fuente: OCDE , Communications Outlook 2009, París, OCDE, 2009. 6.5. Costo de la canasta de telefonía móvil de bajo volumen de prepago. Fuente: Hernán Galperin, Tarifas y brecha de asequibilidad de los servicios de telefonía móvil en América Latina y el Caribe, Lima, Diálogo Regional sobre la Sociedad de la Información, 2009, pp. 11 y 12. 6.6. Gasto en telefonía móvil en diversos países. Elaboración propia con datos de international Telecommunication Union, Measuring the Information Society 2012, Ginebra, ITU, 2012, pp. 93101. 6.7. Gasto mensual de los hogares en telecomunicaciones. 402

Fuente: OCDE, Communications Outlook 2013, París, OCDE, 2013, figura 8.5. 6.8. Márgenes de utilidad de los operadores mexicanos de telefonía móvil. Elaboración propia con datos de Merrill Lynch, Global Wireless Matrix 1Q-2009, citado en Cofeco y OCDE, “Recomendaciones para promover un marco regulatorio más favorable a la competencia en la interconexión entre redes de telecomunicaciones”, junio de 2009, p. 5, disponible en bit.ly/fsA1sE. 7.1. Desempeño en matemáticas según el PISA 2009. Fuente: OCDE,PISA 2009: What Students Know and Can Do. Student Performance in Reading, Mathematics and Science, vol. 1, París, OCDE, 2009, países seleccionados de la tabla i.3.1, p. 221. 8.1. Precio de venta del azúcar en México, Estados Unidos y el mundo. Fuente: United States Department of Agriculture, “World and U.S. Sugar and Corn Sweetener Prices”, disponibles en: 1.usa.gov/10QYnmz. 9.1. Pérdidas de electricidad en LFC y la CFE. Fuente: indicadores de CFE y LFC, Secretaría de Energía, disponibles en: www.sener.gob.mx.

403

CUADROS 2.1. Crecimiento de países en vías de desarrollo, 1960-2013. Elaboración propia con datos de Banco Mundial, World Development Indicators, mayo de 2013, disponible en bit.ly/ctqHsZ. 2.2. Crecimiento de países en vías de desarrollo, 2005-2013. Fuente: FMI, World Economic Outlook Database, actualización de abril de 2013. 2.3. Crecimiento de la productividad en seis países. Elaboración propia con datos de The Conference Board, Total Economy Database. Output, Labor and Labor Productivity Country Details, 1950-2012, enero de 2013, disponible en bit.ly/ac91Nd. 2.4. Umbrales de alfabetismo. Elaborado con datos de John H. Coatsworth y Gabriel Tortella Casares, “Institutions of LongRun Economic Performance in Mexico and Spain, 1800-2000”, The David Rockefeller Center for Latin American Studies, Working Paper núm. 02/031. 3.1. Población de México y otros países de América. Fuente: Angus Maddison, Historical Statistics of the World Economy: 12009 AD, Universidad de Groninga, disponible en bit.ly/a0E3ux. 4.1. Arreglos entre Estado y sociedad bajo los gobiernos del PRI. Adaptado de Banco Mundial, Democratic Governance in Mexico: Beyond State Capture and Social Polarization, informe núm. 37293-MX, México, Banco Mundial, 2007, p. 9. 6.1. Velocidad de banda ancha ofrecida y precio. Fuente: OECD Communications Outlook 2011, figuras 7.22 y 7.29. 404

7.1. Porcentaje de estudiantes por niveles en la prueba de matemáticas del PISA 2009. Elaboración propia con datos de OCDE, PISA 2009:What Students Know and Can Do. Student Performance in Reading, Mathematics and Science, vol. 1, París, OCDE, 2009. 7.2. Ingreso de hogar según nacionalidad de origen en Estados Unidos. Fuente: Pew Hispanic Center, “Statistical Portrait of the Foreign Born Population in the United States, 2011”; los resultados de la encuesta están disponibles en bit.ly/10iBHYQ.

405

Referencias y precisiones

En general, las referencias a sitios de internet que se citan en las notas siguientes están abreviadas mediante el servicio bit.ly, que permite reducir direcciones muy largas y volverlas más manejables y fáciles de reproducir. Por ejemplo, para llegar a una página como ésta: www.shcp.gob.mx/POLITICAFINANCIERA/FINANZASPUBLICAS/Estadisticas_Op basta teclear la siguiente dirección abreviada: bit.ly/igtlv5; ello reduce las posibilidades de equivocarse al ingresarla en el navegador de internet.

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INTRODUCCIÓN 1

Nota disponible en línea, en bit.ly/gaODqd.

2 Calculado a partir del PIB per cápita en pesos a precios constantes con datos del FMI, World Economic Outlook Database, Washington, D. C., actualizaciones de abril de 2013, disponible en http://bit.ly/Zpj2CB. No está de más recordar que las estadísticas que provienen de instituciones y empresas diversas cambian. Aquí procuramos estar al corriente, y ciertamente lo estuvimos en el momento de terminar la edición del manuscrito original, en mayo de 2013. 3 Véase Mauricio Merino, La transición votada. Crítica a la interpretación del cambio político en México, México, FCE, 2003. 4 Ricardo Becerra, Pedro Salazar y José Woldenberg, La mecánica del cambio político en México. Elecciones, partidos y reformas, México, Cal y Arena, 2000. 5 Instituto Federal Electoral, “Atlas de Resultados Electorales Federales 1991-2012”. bit.ly/10w8Ei7. 6

Datos de FMI, op. cit. , actualización de abril de 2013.

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Para México, Secretaría de Economía, Información Estadística y Arancelaria, disponibles en http://bit.ly/10YB5de. Para Brasil, Ministério de Desevolvimento, Indústria e Comércio Exterior, Balança Comercial Brasileira. Dados Consolidados, 2012, p. 26, disponible en bit.ly/10wb21t 8 Véase el blog de Ricardo Valenzuela: bit.ly/dKaNPB, y también bit.ly/h0hxMi. 9 Véase mi texto titulado “Lecciones de samba”, publicado en la edición número 175 de julio de 2013 de la revista Letras Libres. 10 Véase el reporte de la economía mexicana de la OCDE para 2009, OECD Economic Surveys: Mexico, París, OCDE, 2010 y el mismo titulo publicado en mayo del 2013, así como los volúmenes donde se resume la discusión del Grupo Huatusco, resultado de las deliberaciones de más de cincuenta de los

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principales economistas de México: ¿ Por qué no crecemos? , México, s. e., 2003; Estado, mercado y crecimiento económico: elementos de la agenda de política pública para el crecimiento económico de México, resumen general de los planteamientos de los participantes en el seminario “Estado, mercado y crecimiento económico”, Huatusco, Veracruz, 3 a 5 de junio de 2004, y La creación y consolidación de instituciones para el crecimiento económico de México, resumen del seminario “La creación y consolidación de las instituciones para el crecimiento económico de México”, Huatusco, Veracruz, 9 a 11 de junio de 2005. 11 Véase Alicia Puyana y José Romero, “Las exportaciones de maquila”, en su libro México. De la crisis de la deuda al estancamiento económico, México, El Colegio de México (Centro de Estudios Económicos), 2009; sin embargo, la evidencia de otros autores señala una capacidad exportadora más elaborada. Consúltese, por ejemplo, Ricardo Hausmann y Bailey Klinger, “Growth Diagnostic: Mexico”, en Ricardo Hausmann, Emilio Lozoya e Irene Mia (comps.), The Mexico Competitiveness Report 2009, Ginebra, Foro Económico Mundial, 2009, pp. 31-48. 12 Secretaría de Economía, Tratados y acuerdos firmados por México, bit.ly/11lGxH4. 13 Datos de OCDE, OECD Economic Surveys: Mexico, vol. 2009/11, julio de 2009, p. 119. 14 Carlos Elizondo Mayer-Serra, Con dinero y sin dinero… Nuestro ineficaz, precario e injusto equilibrio fiscal, México, Debate, 2012. 15 Fernando Escalante Gonzalbo, El homicidio en México entre 1990 y 2007. Aproximación estadística, México, El Colegio de México-Secretaría de Seguridad Pública Federal, 2009. 16 Fernando Escalante Gonzalbo, “Homicidios 2008-2009. La muerte tiene permiso”, en Nexos, enero de 2011. 17 Véase Instituto Mexicano para la Competitividad, “Seguridad y competitividad”, presentación disponible en bit.ly/esEeP1; Concamin, “La inseguridad provoca graves afectaciones a la planta productiva en la ciudad”, comunicado de prensa del 28 de septiembre de 2010, disponible en bit.ly/dPiauj. Por su parte, el reporte de competitividad de 2010 del Foro Económico Mundial da cuenta del costo en competitividad y potencial de crecimiento que representan ya para nuestra economía el crimen organizado y la violencia en general: estamos en los últimos lugares entre los 139 países cubiertos. véase The Global Competitiveness Report 2010-2011, Ginebra, Foro

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Económico Mundial, 2010, p. 35. 18 En promedio, desde 1990, el 45% de la población penitenciaria consiste en personas que aún no han sido sentenciadas; en 1990 esta cifra era ligeramente superior a 60%, mientras que para junio de 2010 era de 41.3%. Calculado a partir de datos de Felipe Calderón, Cuarto Informe de Gobierno. Anexo estadístico, cifras de población interna de sentenciados y procesados de los fueros federal y común, 1 de septiembre de 2010. 19 Francisco Gómez, “Operación Limpieza cimbra a la PGR”, en El Universal, 27 de diciembre de 2008. 20 Milenio Diario, “PGR encerró a ex fiscal sin indagar dichos de testigos”, Milenio Diario, 26 de abril de 2013. 21 Laurence Whitehead, Latin America: A New Interpretation, Nueva York, Palgrave, 2006, p. 300.

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1. CÓMO SE PUEDE CRECER 1

Mientras que la economía mundial creció sólo 12% de 1600 a 1700, lo hizo 86.9% de 1700 a 1820 y 137.7% de 1820 a 1900. Casos excepcionales de este crecimiento producto de la industrialización fueron el Reino Unido, que creció 78.3% de 1600 a 1700, 238.3% de 1700 a 1820 y 261% de 1820 a 1900, y Estados Unidos, que decreció 12.2% de 1600 a 1700, pero creció 2281% de 1700 a 1820 y 901.7% de 1820 a 1900.

América Latina también tuvo un crecimiento económico importante en el periodo: 68.6% de 1600 a 1700, 135.1% de 1700 a 1820 y 246.3% de 1820 a 1900. Los cálculos son propios, a partir de la base datos de PIB por país y región de Angus Maddison, Historical Statistics of the World Economy: 1-2008 AD, Universidad de Groninga, disponible en bit.ly/a0E3ux. 2 Véase Derek Bok, The Politics of Happiness, Princeton, Princeton University Press, 2010. 3 Respecto al producto interno bruto y el producto nacional bruto ocupamos el lugar 29 de 30 países estudiados, y el mismo lugar cuando el bienestar se mide como el ingreso disponible de las familias. Sin embargo, si consideramos los resultados de la Encuesta Mundial de valores 2001, la cual considera una escala subjetiva de satisfacción con la vida, México tiene la cuarta población más satisfecha, en promedio, de los países estudiados, pues el promedio de satisfacción fue superior a 8 en una escala del 1 al 10. véase Romina Boarini, Asa Johansson y Marco Mira d’Ercole, “Alternative Measures of WellBeing”, OECD Economics Department Working Papers, núm. 476, OCDE, 2006. 4 Véase Richard Wilkinson y Kate Pickett, The Spirit Level: Why More Equal Societies Almost Always Do Better, Nueva York, Bloomsbury Press, 2010. 5 Cifras del Banco Mundial para 2011, World Bank, Gross fixed capital formaton (% of GDP), bit.ly/18otsWh. 6 El PIB per cápita de Nuevo México fue de 40 216 dólares en 2008, mientras que el de Nuevo León fue de 18 324. Los datos son estimaciones

410

propias elaboradas a partir del PIB por estado reportado por el INEGI y el U. S. Bureau of Economic Analysis, así como datos de población por estado según el Conapo y el U. S. Census Bureau, en 2008. 7 David Pilling, “The Fantastical Dream of a United Korea”, The Financial Times, 6 de mayo de 2010, p. 11. 8 “North Korean Leader Makes Surprise visit to China”, The Financial Times, 27 de agosto de 2010, p. 6. 9 “Kim Jongun, nombrado comandante supremo”, El País, 31 de diciembre de 2011. 10 Véase Daron Acemoglu, Simon Johnson y James A. Robinson, “institutions as the Fundamental Cause of LongRun Growth”, American Economic Review, núm. 95, pp. 546-579; Stanley L. Engerman y Kenneth L. Sokoloff, “Factor Endowments, institutions, and Differential Paths of Growth among New World Economies”, NBER Working Paper, 2002; Stephen L. Parente y Edward C. Prescott, “Barriers to Riches”, Cambridge, Mass., The mit Press, 2000; Douglass C. North y Robert Paul Thomas, The Rise of the Western World: A New Economic History, Cambridge, Cambridge University Press, 1973. Después de haber aparecido la primera edición de este libro, dos de los autores utilizados en este capítulo, Daron Acemoglu y James A. Robinson publicaron Why nations fail: the Origins of Power, Prosperity and Poverty, Nueva York, Crown Publishers, 2012. Curiosamente utilizan algunos ejemplos similares a los mencionados en este capítulo. 11 Dani Rodrik, One Economics. Many Recipes, Princeton, Princeton University Press, 2007, pp. 189-191. 12 Véase Carlos Elizondo Mayer-Serra y Luis Manuel Pérez de Acha,“Separación de poderes y garantías individuales: la Suprema Corte y los derechos de los contribuyentes”, Cuestiones Constitucionales. Revista Mexicana de Derecho Constitucional, UNAM, vol. 14, enerojunio de 2006. 13

Dani Rodrik, op. cit.

14

Aunque cierta protección puede llevar a estimular la inversión en sectores que de otra forma serían muy arriesgados, sostener esa renta pasado cierto tiempo pierde sentido. 15 Véase Daron Acemoglu, “The Form of Property Rights: Oligarchic versus Democratic Societies”, NBER Working Paper 10037, 2003. El caso paradigmático de una élite que reparte beneficios para no ser rebasada es

411

probablemente la Alemania de Bismark; véase al respecto Otto Pflanze, Bismarck and the Development of Germany. The Period of Unification, 18151871, Princeton, Princeton University Press, 1971. 16 Véase Adam Przeworski, Michael E. Álvarez, José Antonio Cheibub y Fernando Limongi, Democracy and Development: Political Institutions and Well-Being in the World, 1950-1990, Cambridge, Cambridge University Press, 2000. 17 Véase Frank Dikötter, Mao’s Great Famine: The History of China’s Most Devastating Catastrophe, 1958-62, Londres, Bloomsbury Publishing, 2010. 18 Traducción del autor. Frase original citada en Amartya Sen, The Idea of Justice, Londres, Penguin, edición para Kindle, 2009, locación 5706-13.

412

2. CÓMO ESTAMOS 1

Angus Maddison, Historical Statistics of the World Economy: 1-2010 AD, Universidad de Groninga, disponible en bit.ly/12Zp6A4.

2 Creció un promedio anual de 1.89% entre 1820 y 1870; 2.66% de 1871 a 1913; 2.76% de 1914 a 1950; 2.95% de 1951 a 1973, y 1.66% de 1974 a 2010. 3 Véase Dipesh Chakrabarty, Provincializing Europe: Postcolonial Thought and Historical Difference, Princeton, Princeton University Press, 2000. 4 Véase Banco Mundial, The Growth Report: Strategies for Sustained Growth and Inclusive Development, Washington, Banco Mundial, 2008. 5 Banco Mundial, World Development Indicators 2013, disponibles en: bit.ly/140iudL. 6 Cálculos propios hechos con base en cifras de Angus Maddison,op. cit. , que llegan hasta 2010. Si se utilizan cifras de la World Economic Outlook Database del FMI correspondientes a abril de 2010, las proporciones son las siguientes: en 1980 el PIB per cápita de México era 174% respecto del de Chile, 125% respecto del de Sudáfrica, 210% respecto del de Colombia, 452% respecto del de Tailandia y 1961% respecto del de China; para 2010 las proporciones serían de 95% del de Chile, 135% del de Sudáfrica, 155% del de Colombia, 167% del de Tailandia y 195% del de China. Se calculó de acuerdo con datos del ingreso per cápita de China a precios constantes según FMI, World Economic Outlook Database, abril de 2010. 7 FMI,

World Economic Outlook Database, abril de 2013.

8

Cálculo hecho tomando sólo 261 días hábiles, sin contar sábados ni domingos, con datos de la OCDE, OECD Factbook 2013: Economic, Environmental and Social Statistics, París, OCDE, 2013. 9 Diferencia de población desocupada del tercer trimestre de 2008 al tercer trimestre de 2009 según datos de población desocupada de INEGI, Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo, disponible en bit.ly/hf7W52.

413

10 Véase Leandro Prados de la Escosura, “Inequality, Poverty, and the Kuznets Curve in Spain, 1850-2000”, Working Papers in Economic History núm. WP 07-13, Universidad Carlos III de Madrid, septiembre de 2007, pp. 1920, y “Growth, Inequality, and Poverty in Spain, 1850-2000: Evidence and Speculation”, Working Papers in Economic History núm. WP 06-04, Universidad Carlos III de Madrid, septiembre de 2006, pp. 6-13. 11 Véase Carles Boix, Political Parties, Growth and Equality: Conservative and Social Democratic Strategies in the World Economy, Cambridge, Cambridge University Press, 1998. 12 James A. Robinson, “The Political Economy of Redistributive Policies”, en Luis F. LópezCalva y Nora Lustig (comps.), Declining Inequality in Latin America, Washington, Brookings institution Press y PNUD, 2010, p. 41. 13 Véase, en general, el volumen coordinado por Luis F. López-Calva y Nora Lustig citado en la nota anterior. 14 OCDE,

Income Distribution and Poverty, bit.ly/1asiK91.

15

Véase David de Ferranti et al. , Inequality in Latin America and the Caribbean: Breaking with History? , Washington, D. C., Banco Mundial, 2003. 16 Stanley L. Engerman y Kenneth L. Sokoloff, “Factor Endowments, Inequality, and Paths of Development among New World Economies”, National Bureau of Economic Research, documento de trabajo núm. 9259, octubre de 2002, p. 22. 17 Lucio Mendieta y Núñez, “Los resultados de la Reforma Agraria (de 1915 a 1979)”, en El problema agrario de México, México, Porrúa, 1974, p. 272. 18 Alain de Janvry, Gustavo Gordillo y Elisabeth Sadoulet, “Origins of the Ejido System”, en Mexico’s Second Agrarian Reform: Household and Community Responses, 1990-1994, San Diego, UCSD (Center for U. S.-Mexican Studies), 1997. 19 Véase Kaja Finkler, “From Sharecroppers to Entrepreneurs. Peasant Household Production Strategies under the Ejido System of Mexico”, Economic Development and Cultural Change, vol. 27, núm. 1, octubre de 1978. 20 Hay un análisis detallado de esto en Donald K. Freebairn, “Relative Production Efficiency between Tenure Classes in the Yaqui valley, Sonora, Mexico”, Journal of Farm Economics, vol. 45, núm. 5, diciembre de 1963. 21

Alain de Janvry, Gustavo Gordillo y Elisabeth Sadoulet, op. cit. , p. 197.

414

22 Roger D. Hansen, La política del desarrollo mexicano, México, Siglo XXI Editores, 1975, pp. 105-112. 23 Érika Ramírez, “Liquidación de Banrural cuesta 40 000 mdp”, Fortuna. Negocios y Finanzas, 15 de junio de 2009. En los últimos años de operación de este banco se destaparon varios actos ilícitos cometidos por sus directores. Fue el caso de Óscar Torroba, quien dirigiera la institución durante el sexenio de Ernesto Zedillo y durante su gestión realizó 782 viajes personales (utilizando para ello las aeronaves del banco), lo que representó un gasto por más de 10 millones de pesos. véase Romina Román Pineda, “Agotó corrupción a Banrural”, El Universal, 25 de marzo de 2002. 24

Véase el capítulo 4 de Roger D. Hansen, op. cit.

25

John Scott, “Gasto público y desarrollo humano en México. Análisis de incidencia y equidad”, documento de trabajo de la División de Economía del cide para el informe sobre el desarrollo humano 20082009 del PNUD, 6. 26 Véase “UN World Population Prospects: The 2006 Revision Population Database”, disponible en www.un.org (consultado el 8 de octubre de 2008). Para el porcentaje de población urbana y la tasa de crecimiento urbano, véase “Estado de la población mundial 2007”, disponible en www.unfpa.org (consultado el 8 de octubre de 2008). Para el caso particular de México, excepto las tasas de crecimiento, el porcentaje de población urbana y la densidad de población, véase INEGI, “II Conteo de Población y vivienda 2005”, disponible en bit.ly/f 93EWF. 27 Véase Luis F. López-Calva e Isidro Soloaga, “El valor agregado de este informe”, Reporte regional de desarrollo humano para Latinoamérica y el Caribe. La transmisión intergeneracional de la desigualdad en desarrollo humano. Nota conceptual (versión preliminar, 3 de febrero de 2009). 28 Alberto Arnaut, Historia de una profesión: los maestros de educación primaria en México, 1887-1994, México, CIDE, 1996. 29

John Scott, op. cit. , p. 14.

30

El sesgo a favor de los sectores más ricos de la política de educación de un país ha sido analizado por Mark Gradstein en “The Political Economy of Public Spending on Education, Inequality, and Growth”, World Bank Policy Research, documento de trabajo, núm. 3162, noviembre de 2003. 31 Cifras de gasto en educación estimadas a partir de datos del Sexto Informe de Gobierno, anexo estadístico, 1 de septiembre de 2012, p. 298; cifras

415

de ingresos tributarios de la SHCP, Estadísticas oportunas de finanzas públicas, disponible en bit.ly/igtlv5. 32 Cifras de la OCDE, Education at a Glance. OECD Indicators 2012, París, OCDE, 2012, tabla B 2.1. 33 Véase Miguel Székely, “Un nuevo rostro en el espejo”, en Mario Luis Fuentes y Miguel Székely (comps.), Un nuevo rostro en el espejo: percepciones sobre la discriminación en México, México, Centro de Estudios Espinoza Yglesias, 2010, p. 29. 34 “Diarios retiran publicidad sexual”, CNN Expansión, 20 de septiembre de 2012.Disponible en: bit.ly/18rqikC. 35 Los 7.5 millones de “ni ni” fueron calculados por la Secretaría de Educación Pública a partir de los datos de la Encuesta Nacional de Ocupación y empleo del segundo trimestre de 2010. Los datos señalan que hay 1 millón 149 mil jóvenes desocupados que buscan empleo activamente, 200 mil personas que concluyeron sus estudios superiores pero no estudian ni trabajan, 4 millones 800 mil en situación de “no disponibilidad”, 1 300 000 personas que están “disponibles”, pero no buscan empleo y 600 000 jóvenes que presentan alguna discapacidad o enfermedad. véase: Nurit Martínez, “SEP: ‘ninis’ suman más de 7.5 millones”, El Universal, 9 de septiembre de 2010. 36 U.S. Census Bureau News, Profile America Facts for Features: Cinco de Mayo, 8 de abril de 2013. Disponible en: http://1.usa.gov/16q3Pog. 37 Datos en Paula Leite y Silvia E. Giorguli, El estado de la migración. Las políticas públicas ante los retos de la migración mexicana, México, Conapo, 2009. 38 Estimaciones propias a partir de datos del Banco de México (ingresos familiares por remesas), FMI (PIB en dólares a precios corrientes) e INEGI (PIB estatal). 39 Banco de México, “Balanza de pagos. Ingresos por remesas”, disponibles en: bit.ly/18zwvZk. 40 Cifras para salud de Felipe Calderón, op. cit. Respecto a la vivienda véase Conavi, “Estadística de vivienda”, presentación disponible en bit.ly/gocaXJ. 41

Resultados del Censo de Población y vivienda de 2010.

42

Calculado de 2001 a 2012, a partir de datos de PIB per cápita a pesos

416

constantes de FMI, World Economic Outlook Database, actualizados a abril de 2013. 43 Knight Frank LLP y Citi Private Bank, The Wealth Report 2010, Londres, Citigroup, 2010, pp. 28-29. 44 Federico Reyes Heroles, “Ser y creerse. El predominio subjetivo de las clases medias”, Nexos, núm. 389, mayo de 2010, p. 61. 45 “Two Billion More Burgeois”, The Economist, 12 de febrero de 2009, citado en Luis de la Calle y Luis Rubio, Clase-mediero. Pobre no más, desarrollado aún no, México, CIDAC, 2010, pp. 30 y 31. 46

De la Calle y Rubio, op. cit.

47

Cf. Reyes Heroles, op. cit.

48

De la Calle y Rubio, op. cit.

49

Datos del XI Censo General de Población y vivienda (1990) y Censo de Población y vivienda 2010 contenidos en INEGI, presentación Principales resultados del Censo de Población y vivienda 2010, disponible en www.censo2010.org.mx. Se comparan sólo los datos incluidos en ambos censos. En el caso de la telefonía móvil, la televisión restringida e internet, se consultaron datos de Cofetel, disponibles en bit.ly/fpgUHg. 50 Cifras de Conavi, Presentación sobre estadísticas históricas de vivienda 1973- 2009, p. 17, disponible en bit.ly/hi2gX5. 51

Datos de Cofetel, disponibles para consulta en bit.ly/fpgUHg.

52

Datos del INEGI, Esperanza de vida según sexo, 1990 a 2013, bit.ly/1aAswuA y datos del Banco Mundial, Tasa de mortalidad, bebés (por cada 1000 nacidos vivos), bit.ly/12j34f2. 53 Datos del Sistema Nacional de Información Educativa, Serie histórica y pronósticos de la estadística del Sistema Educativo Nacional, disponible en bit.ly/czRsY3. 54

De la Calle y Rubio, op. cit. , p. 47.

55

Ibid. , p. 85.

56 OCDE, Perspectivas económicas de América Latina 2011. En qué medida es clase media América Latina, París, Centro de Desarrollo de la OCDE, 2010.

417

57 17% de las personas cuyos padres pertenecían al quintil tres, y 13% de las personas cuyos padres pertenecían al quintil cuatro, lograron subir al quintil más rico de la población. 58 Véase “Educación, movilidad social y estratos medios”, en OCDE, Perspectivas económicas…, op. cit. , pp. 127-156. 59 Fundación Espinosa Rugarcía, Encuesta Esru de movilidad social en México 2011. 60 Parametría, Cómo es y cómo quisieran los mexicanos que fuera su sociedad, México, 6 de febrero de 2009, disponible en bit.ly/eZ9q9M. 61

Idem.

62

Véase Encuesta Nacional de Valores: lo que une y lo que divide a los mexicanos (ENVUD), Banamex-Fundación Este País, 2011. 63 Con datos de la OCDE, Perspectivas económicas…, op. cit. , p. 68. México es un caso similar al promedio de América Latina; sin embargo, por ejemplo, en Perú casi 65% de las personas con estatus económico elevado cree que se puede llegar a ser rico trabajando, 76% de las clases medias considera que es posible y sólo 23% de las clases acomodadas piensa así.

En el otro extremo se encuentran países como Chile o Uruguay; este último parece tener percepciones menos optimistas, pues sólo 22% de las personas con estatus bajo está de acuerdo con la afirmación anterior, casi 31% de las clases medias piensa de esa manera y apenas 9% de las clases acomodadas está de acuerdo con que es posible que mediante el trabajo duro alguien pobre llegue a ser rico. 64

Idem.

65

Idem.

418

3. CÓMO ESTUVIMOS: LA INDEPENDENCIA Y EL PORFIRIATO 1

Véase Carlos Sempat Assadourian, “La despoblación indígena en Perú y Nueva España durante el siglo XVI y la formación de la economía colonial”, Historia Mexicana, vol. XXXVIII-XXXIX, núm. 3, enero-marzo de 1989.

2 Véase Juan Carlos Moreno-Brid y Jaime Ros Bosch, Desarrollo y crecimiento en la economía mexicana. Una perspectiva histórica, México, FCE, 2010, pp. 41-42. 3

Ibid. , pp. 42-43.

4

Ibid. , pp. 49-50.

5

Véase Beatriz Rojas (coord.), Cuerpo político y pluralidad de derechos: los privilegios de las corporaciones novohispanas, México, CIDE, 2007. 6 Tomás Pérez Vejo, Elegía criolla. Una reinterpretación de las guerras de independencia hispanoamericanas, México, Tusquets, 2010. 7 Miguel Ángel Centeno, Blood and Debt: War and the Nation-State in Latin America, University Park, Penn., The Penn State University Press, 2002. 8 Véase Marcello Carmagnani, “Finanzas y Estado en México, 18201880”, en Luis Jáuregui y José Serrano (coords.), Las finanzas públicas en los siglos XVIII y XIX, México, Instituto Mora-El Colegio de Michoacán-El Colegio de México-UNAM, 1998 (Lecturas de Historia Económica Mexicana), pp. 131-177. 9 Leandro Prados de la Escosura, “Lost Decades? Economic Performance in Postindependence Latin America”, Journal of Latin American Studies, vol. 41, núm. II (2009), pp. 279-309. 10 Carlos Marichal, “Imperial Tax State”, en Bankruptcy of Empire:Mexican Silver and the Wars between Spain, Britain and France, Cambridge, Cambridge University Press, 2007. 11 Carlos Marichal y Daniela Marino, De colonia a nación. Impuestos y política en México, 1750-1860, México, El Colegio de México, 2001.

419

12

Marcello Carmagnani, op. cit.

13

Edmund Burke, Textos políticos, México, FCE, 1996, p. 239.

14 Los siguientes párrafos están basados en mi estudio Impuestos, democracia y transparencia, México, Cámara de Diputados-Auditoría Superior de la Federación, 2001, pp. 16-19. 15 Jean Bazant, Historia de la deuda exterior de México, 1823-1946, México, FCE, 1968, p. 14. 16 Para revisar esta versión de la historia de México basta con ver algunos libros de texto de primaria y secundaria. véanse, por ejemplo, Secretaría de Educación Pública, Historia: quinto grado, México, SEP, 2010, pp. 21, 28-29 y 38; Rosalía Velázquez, Marcela Arce y María Cristina Montoya, Historia: tercer curso, México, Publicaciones Cultural, 1994, p.132, y Roberto Juárez y Francisco de la Torre, Historia de México I, México, McGrawHill, 1993, pp. 136 y 137. 17

Véase Jean Bazant, op. cit. , p. 27.

18

La relación fiscal entre la Nueva España, otras colonias españolas y la metrópoli está analizada en Carlos Marichal, La bancarrota del virreinato. Nueva España y las finanzas del Imperio español, 1780-1810, México, FCE, 1999. Marichal muestra que la Nueva España era capaz de recaudar más de lo que gastaba, no sólo gracias a su riqueza minera, sino al desarrollo de una notable capacidad extractiva que imponía a los residentes del virreinato una carga tributaria superior a la de la mayoría de los países europeos. véase también Jean Bazant, op. cit. , pp. 85-95. 19 Véase Harold D. Sims, La expulsión de los españoles de México (18211828), trad. de Roberto Gómez Ciriza, Madrid, FCE, 1974, p. 299. 20

Idem.

21

Idem.

22

Marcello Carmagnani, op. cit.

23

Ibid. , p. 140.

24

Jean Bazant, op. cit. , p. 40.

25

Idem.

26

Miguel Ángel Centeno, op. cit.

420

27 Charles Tilly, “Reflections on the History of European State Making”, en Charles Tilly (comp.), The Formation of National States in Western Europe, Princeton, Princeton University Press, 1975, p. 42. 28 Véase Louis de Armond, “Justo Sierra O’Reilly and Yucatecan-United States relations, 18471848”, The Hispanic American Historical Review, vol. 31 (No. 3), Aug., 1951, pp. 420-436 29 Véase John H. Coatsworth, “Obstacles to Economic Growth in Nineteenth-Century Mexico”, The American Historical Review, vol. 83, núm. 1, febrero de 1978, pp. 80-100. 30

Juan Carlos Moreno-Brid y Jaime Ros Bosch, op. cit., p. 62.

31

Véanse Paolo Riguzzi, “From Globalisation to Revolution? The Porfirian Political Economy: An Essay on issues and interpretations”,Journal of Latin American Studies, vol. 41, núm. II (2009), pp. 347-368, y Carlos Elizondo Mayer-Serra, “La economía política de dos siglos de crecimiento mediocre”, en Alicia Mayer (coord.), México en tres momentos: 1810-1910-2010. Hacia la conmemoración del Bicentenario de la Independencia y del Centenario de la Revolución mexicana. Retos y perspectivas II, México, UNAM (Instituto de Investigaciones Históricas), 2007, pp. 63-71. 32 Véase Carlos Bravo Regidor, “Elecciones de gobernadores durante el Porfiriato”, en José Antonio Aguilar Rivera (coord.), Las elecciones y el gobierno representativo en México (1810-1910), México, FCE-Conaculta-IFEConacyt, 2010, pp. 257-281. 33 Carlos Ponzio, “Looking at the Dark Side of Things: Political instability and Economic Growth in Postindependence Mexico”, mimeo, Universidad Autónoma de Nuevo León y Secretaría de Desarrollo Económico, 2005, citado en Juan Carlos Moreno-Brid y Jaime Ros Bosch, op. cit. , p. 57. 34

Ibid. , p. 21.

35

Véase Armando Razo, “Social Networks and Credible Commitments in Dictatorships: Political Organization and Economic Growth in Porfirian Mexico (1876-1911)”, tesis doctoral, Universidad de Stanford, agosto de 2003. 36 Véase Luis Medina Peña, Invención del sistema político mexicano: forma de gobierno y gobernabilidad en México en el siglo XIX, México, FCE, 2004. 37 Sólo 5 121 pesos, de un total de 46 721. véase Noel Maurer y Andrei Gomberg, “When the State is Untrustworthy: Public Finance and Private

421

Banking in Porfirian Mexico”, The Journal of Economic History, vol. 51, núm. 3, 1991, pp. 1087-1107. 38

Juan Carlos Moreno-Brid y Jaime Ros Bosch, op. cit. , p. 85.

39

Había 416 millas al inicio del Porfiriato y 15 360 en 1910. véase Fred Wilbur Powell, The Railroads of Mexico, Boston, The Stratford Company, 1921. 40 Véase Stephen H. Haber, Industria y subdesarrollo: la industrialización de México, 1890-1940, México, Alianza Editorial, 1992. 41

Idem.

42

Idem.

43

Véase Stephen Haber, “La revolución de la industria manufacturera mexicana, 19101925”, en Enrique Cárdenas (comp.), Historia económica de México, vol. III, México, FCE, 1992 (Lecturas de El Trimestre Económico, núm. 64), citado en Juan Carlos Moreno-Brid y Jaime Ros Bosch, op. cit. , p. 92. 44 Sandra Kuntz Ficker, “Nuevas series del comercio exterior de México”, Revista de Historia Económica, vol. XX, núm. 2, 2002, pp. 213-270. 45 Friedrich Katz, La servidumbre agraria en México en la época porfiriana, México, Ediciones Era, 1980, citado en Juan Carlos MorenoBrid y Jaime Ros Bosch, op. cit. , p. 96. 46 Véase Juan Felipe Leal, “El Estado y el bloque en el poder en México: 18671914”, Latin American Perspectives, vol. 2, México: The Limits of State Capitalism, 1975, pp. 34-47. 47 Moramay LópezAlonso, “Growth with inequality: Living Standards in Mexico, 18501950”, Journal of Latin American Studies, vol. 39, primera parte, febrero de 2007. 48 A partir de 1896, la política trazada por Limantour empezó a generar al gobierno recursos excedentes. En el ejercicio fiscal de 19031904, los ingresos públicos sumaban 86.5 millones de pesos, mientras que el gasto ascendió a 83.5 millones. Cabe señalar que durante la gestión de Limantour, el componente más importante de los ingresos totales del gobierno eran los impuestos al comercio exterior, los cuales entre 1895 y 1910 representaron en promedio 46% del total. véase Fernando Paz Sánchez, La política económica del Porfiriato, México, inehrmSegob, 2000, pp. 75-100. 49 Véase Rosemary Thorp, Progreso, pobreza y exclusión, Washington, bid, 1998, p. 374.

422

50 Para una discusión sobre el tema véanse Alan Knight, The Mexican Revolution, Cambridge, Cambridge University Press, 1986; Adolfo Gilly, La revolución interrumpida. México, 1910-1920: una guerra campesina por la tierra y el poder, México, Ediciones El Caballito, 1971; FrançoisXavier Guerra, México: del Antiguo Régimen a la Revolución, 2ª ed., México, fce, 1992; Frank Tannenbaum, La revolución agraria mexicana, México, INHERM, 2003, y Berta Ulloa, Revolución mexicana, 1910-1920, 2ª ed., México, Secretaría de Relaciones Exteriores, 1985.

423

4. CÓMO ESTUVIMOS: EL MILAGRO MEXICANO 1

Estimación a partir de la población reportada en el III Censo General de Población, de 1920, y el IV Censo General de Población, en 1921. Datos de INEGI.

2 Estos datos vienen de Macario Schettino, Cien años de confusión:México en el siglo XX, México, Taurus, 2007, pp. 173-201. 3 Cálculo elaborado a partir de datos de Angus Maddison, Historical Statistics of the World Economy: 1-2008 ad, Universidad de Groningen, disponible en bit.ly/a0E3ux. 4 Véase Juan Carlos Moreno-Brid y Jaime Ros Bosch, Desarrollo y crecimiento en la economía mexicana. Una perspectiva histórica, México, FCE, 2010, p. 123. 5 Stephen H. Haber, Industrialization and Underdevelopment. The Industrialization of Mexico, 1890-1940, Stanford, Stanford University Press, 1989. 6 Véase Roger D. Hansen, “El ‘milagro’ mexicano: resultado”, en La política del desarrollo mexicano, México, Siglo XXI Editores, 1970, pp.61-63. 7 Véase Raymond Vernon, “Actuación y política económica a partir de 1940”, en El dilema del desarrollo económico de México, México, Diana, 1975, pp. 120-125. 8

Ibid. , p. 125.

9

Cifras del crecimiento de la economía de acuerdo con el crecimiento del PIB en la serie de Angus Maddison, op. cit. , y de inflación en inegi, Índice general de precios al mayoreo en la ciudad de México. Serie anual 1930-1978, disponible en bit.ly/i5ygGU. 10 Véase Pascual García Alba Iduñate y Jaime Serra Puche, “El financiamiento del desarrollo en México”, en Causas y efectos de la crisis económica en México, México, El Colegio de México (Centro de Estudios

424

Económicos), 1984, p. 28. 11 Datos del INEGI; de Miguel Székely, “Pobreza y desigualdad en México en 1950 y 2004”, El Trimestre Económico, vol. 72, núm. 288, y Wouter van Ginneken, Socio-Economic Groups and Income Distribution in Mexico, Nueva York, Saint Martin’s Press, 1980, citados en Juan Carlos Moreno-Brid y Jaime Ros Bosch, op. cit. , p. 149. 12

Datos del INEGI, citado en Ibid. , p. 152.

13

Ibid. , p. 158.

14 Datos obtenidos de INEGI, Sistema para la consulta de estadísticas históricas de México 2009, México, INEGI, 2009, disponible en bit.ly/9avyhG. Se consultaron cifras del VI Censo General de Población (1940) y el X Censo General de Población y vivienda (1980). 15

Macario Schettino, op. cit. , pp. 302.

16

Véanse Roderic A. Camp, Entrepreneurs and Politics in TwentiethCentury Mexico, Oxford, Oxford University Press, 1989; Celso Garrido y Cristina Puga, “Transformaciones recientes del empresariado mexicano”,Revista Mexicana de Sociología, vol. 2, p. 59, 1990, e ilán Bizberg, Estado y sindicalismo en México, México, El Colegio de México, 1990. 17 Leopoldo Solís, Economic Policy Reform in Mexico: A Case Study for Developing Countries, Nueva York, Pergamon Press, 1981, citado en Juan Carlos MorenoBrid y Jaime Ros Bosch, op. cit. , p. 162. 18 Véase Dale Storey, “Stateindustry Relations: Disaggregating the Authoritarian State”, en Industry, the State, and Public Policy in Mexico, Austin, University of Texas Press, 1986, pp. 80-83. 19 Véase Raymond Vernon, The Dilemma of Mexico’s Development, Baltimore, The Johns Hopkins University Press, 1971. 20 En algunos casos emblemáticos el presidente tenía que ser paciente con el desafío, como cuando a Miguel de la Madrid lo amenazó el líder del sindicato de Pemex, Joaquín Hernández Galicia, la Quina. El siguiente presidente terminaría por meterlo a la cárcel. véase Miguel de la Madrid Hurtado, Cambio de rumbo, México, FCE, 2004. 21 Véase Arturo García Hernández, “Regresa Gustavo Sainz con libro y revista nuevos, dispuesto a batallar”, La Jornada, 12 de septiembre de 2005. 22

Raymond Vernon, El dilema del desarrollo económico de México,

425

México, Diana, 1966, p. 205. 23 Para más información sobre este punto véase Carlos Elizondo MayerSerra, “Nuestro inefectivo pacto tributario”, en Carlos Heredia Zubieta, Eduardo Pérez Motta y Carlos L. Sales Sarrapy (coords.), La flecha al aire. Homenaje a Javier Beristáin. Ensayos sobre economía, desarrollo e innovación educativa, México, Miguel Ángel Porrúa, 2010, pp. 71-121. 24 Véase Carlos Elizondo Mayer-Serra, La importancia de las reglas: gobierno y empresario después de la nacionalización bancaria, México, FCE, 2001. 25

Raymond Vernon, op. cit.

26

Ibid. , p. 175.

27

Lawrence R. Klein y Alfredo Coutiño, “The Mexican Adjustment Scenario”, en Ensayos sobre aspectos macroeconómicos de México, México, Instituto de Investigación Económica y Social Lucas Alamán, A. C., 2000, p. 88. 28

Pascual García Alba Iduñate y Jaime Serra Puche, op. cit., p. 39.

29

Centro de Estudios de las Finanzas Públicas de la H. Cámara de Diputados, con datos del Banco de México, México: inflación anual, 1980-2009 (base: segunda quincena de junio de 2002=100). 30 Cifras de Sergio Aguilar Méndez, José Luis Benítez Lugo y Rolando Tafoya Macklen, Problemas sociales, económicos y políticos de México, México, UNAM, 2006, pp. 88,89. 31

Esto lo discuto en La importancia de las reglas, op. cit.

32

Véase Joy Langston, “Élite Ruptures: When Do Ruling Parties Split?”, en Andreas Schedler (comp.), Electoral Authoritarianism, Boulder, Colorado, Lynne Rienner Publishers, 2006, p. 63. 33 Véase Miguel Ángel Centeno, Democracy within Reason: Technocratic Revolution in Mexico, University Park, Pennsylvania, The Penn State University Press, 1997. 34 Carlos Elizondo Mayer Serra, La importancia de las reglas: gobierno y empresario después de la nacionalización bancaria, México, FCE, 2001 . 35

Secretaría de Economía; disponible en línea en bit.ly/h161Jf.

36

Miguel de la Madrid Hurtado, Sexto informe de gobierno, 1 de septiembre de 1988.

426

37 Para una visión optimista de estas reformas véase Nora Lustig, México hacia la reconstrucción de una economía, México, El Colegio de México-FCE, 1994, y Luis Rubio, Tres ensayos: Fobaproa, privatización y TLC, México, Cal y Arena, 1999. 38 Estimación propia con cifras de PIB por hora trabajada de The Conference Board, Total Economy Database. Output, Labor and Labor Productivity Country Details, 1950-2012, enero de 2013, disponible en bit.ly/11d5BEt. 39 Alicia Puyana y José Romero, “Sobrevaluación del tipo de cambio real”, en México. De la crisis de la deuda al estancamiento económico, México, El Colegio de México, 2009, pp. 273-296. 40 Precios promedio calculados a partir de cifras mensuales obtenidas del Instituto Mexicano del Petróleo, disponibles en www.imp.mx/petroleo/? imp=po. 41 Banco de México, “Balanza de pagos. Ingresos por remesas”, disponibles en: bit.ly/18zwvZk. 42 Véase Dani Rodrik, “The Real Exchange Rate and Economic Growth”, en Brookings Papers on Economic Activity, otoño de 2008, redacción preliminar para el congreso. Un análisis reciente de la economía del Porfiriato señala que la notable industrialización del periodo se explica en alguna medida por la devaluación de nuestra moneda; véase Aurora Gómez-Galvarriato y Jeffrey G. Williamson, “Was it Prices, Productivity or Policy? Latin American industrialization after 1870”, Journal of Latin American Studies, vol. 41, parte 4, 2009, pp. 663-694. 43

Dani Rodrik, op. cit. , pp. 48 y ss.

44

Carlos Elizondo Mayer-Serra, “Tres trampas sobre los orígenes de la crisis económica mexicana de 1994”, Desarrollo Económico, vol. 36, núm. 144 (1997).

427

5. POR QUÉ NO REFORMAMOS 1

Véase Marcello Carmagnani, “Finanzas y Estado en México, 18201880”, en Luis Jáuregui y José Serrano (coords.), Las finanzas públicas en los siglos XVIII y XIX, México, Instituto Mora-El Colegio de Michoacán-El Colegio de México-UNAM, 1998 (Lecturas de Historia Económica Mexicana), pp. 131-177.

2 Véase Peter Lavelle, “What Does Putin Want?”, en Annual Editions: Comparative Politics 06/07, Nueva York, McGraw-Hill, 2006. 3 Según algunos analistas, la ley del trabajo modificada en 2008 comienza a abrir la puerta a una nueva cultura de derechos laborales en China. Esta nueva ley ha fortalecido los derechos antes precarios, prácticamente nulos, con los que contaban los trabajadores chinos, lo que ha aumentado significativamente el número de litigios y arbitrajes a partir de disputas laborales individuales. véase Patti Waldmeir, “China Workers Get to Grips with Rights”, The Financial Times, 13 de junio de 2010. 4 Véase Stephen L. Parente y Edward C. Prescott, “Monopoly Rights: A Barrier to Riches”, American Economic Review, vol. 89 (1999), pp. 1216-1233, y Per Krussel y José Víctor RíosRull, “PoliticoEconomic Transition”, Review of Economic Design, vol. 7 (2002), pp. 309-329. 5 David Pilling, “The Ghost that Haunts Gome’s Boardroom”, The Financial Times, 16 de septiembre de 2010, p. 11. 6 El PIB per cápita estimado en dólares constantes del año 2000 de China fue de 2 639.54 dólares, y el de México, de 6 288.25. Datos del FMI, World Economic Outlook Database, abril de 2012, disponible en bit.ly/cLXxTF. 7 David Pilling, “Seven Notches on the Chinese Doorpost”, The Financial Times, 16 de diciembre de 2010, p. 13. 8 Stefan Wagstyl, “Replicators No More”, The Financial Times, 6 de enero de 2011, p. 7. 9 Carl Walter y Fraser Howie, Red Capitalism: The Fragile Financial Foundation of China’s Extraordinary Rise, Singapur, John Wiley & Sons, 2011.

428

10 Esta sección está basada en Carlos Elizondo Mayer-Serra, “Perverse Equilibria: Unsuitable but Durable institutions”, en Santiago Levy y Michael Walton (comps.), No Growth Without Equity? Inequality, Interests and Competition in Mexico, Washington, Banco Mundial, 2009. 11 Véanse el reporte bianual de la economía mexicana de la OCDE,oecd Economic Surveys, disponible en bit.ly/hlFZuG, y los volúmenes donde se resume la discusión del Grupo Huatusco: ¿ Por qué no crecemos? , México, s. e., 2003; Estado, mercado y crecimiento económico: elementos de la agenda de política pública para el crecimiento económico de México, resumen general de los planteamientos de los participantes en el seminario “Estado, mercado y crecimiento económico”, Huatusco, Veracruz, 3 a 5 de junio de 2004; y La creación y consolidación de instituciones para el crecimiento económico de México, resumen del seminario “La creación y consolidación de las instituciones para el crecimiento económico de México”, Huatusco, Veracruz, 9 a 11 de junio de 2005. 12

Véase la nota en El País, 13 de enero de 1989.

13

Según nota periodística se habían otorgado hasta el 29 de febrero del 2012 “670 permisos para pie, que les permite generar hasta 28 mil 978 megavatios (MW), lo que significa ya 55 por ciento de la energía total producida por la CFE en 2011, que ascendió a 52 mil 511 MW”. “Los productores independientes generan 55% de la energía del país”, La Jornada, 9 de abril de 2012. http://bit.ly/15u2yi5. 14 César Hernández, La reforma cautiva: inversión, trabajo y empresa en el sector eléctrico mexicano, México, CIDAC, 2007. 15 Para un análisis de por qué este ciclo de reformas no promovió suficiente crecimiento, véase Gerardo Esquivel y Fausto Hernández Trillo, “¿Cómo pueden las reformas propiciar el crecimiento en México?”, en Liliana RojasSuárez (comp.), Los desafíos del crecimiento en América Latina, México, FCE-Center for Global Development, 2009, pp. 277-333. 16

Idea sugerida por Laurence Whitehead.

17

Como ha argumentado Jeff Weldon, durante el Maximato, el antecesor del PRI ya había logrado la hegemonía, pero el presidente era débil, ya que el liderazgo del partido lo concentraba el jefe máximo Plutarco Elías Calles. véase Jeffrey A. Weldon, “The Political Sources of Presidencialismo in Mexico”, en Scott Mainwaring y Matthew Soberg Shugart (comps.), Presidentialism and Democracy in Latin America, Cambridge, Cambridge University Press, 1997,

429

pp. 225-258. 18 En actos públicos encabezados por el presidente Fox había casos en los que no llegaban a tiempo secretarios de Estado que participaban en el presídium. Esto prácticamente no sucedía en las administraciones del PRI. Fox, preocupado por no aparecer como autoritario, ejercía poca autoridad incluso en lo simbólico. 19 La llamada Ley Televisa es un conjunto de reformas a las leyes de Radio, Televisión y Telecomunicaciones que no confronta la actual concentración de las concesiones en materia de telecomunicación, le otorga al actual concesionario el espacio restante de una frecuencia si ésta se digitaliza, incrementa las barreras de entrada y facilita la entrada de los concesionarios de radio y televisión a extender sus servicios a otras áreas de la comunicación. Por otro lado, la Cofetel no fue dotada de autonomía, sino que permaneció supeditada a la Secretaría de Comunicaciones y Transportes. Peor aún: fueron seleccionados comisionados con poca experiencia en la materia, incluido su recién nombrado presidente, quien fuera uno de los principales promotores de la ley, en su calidad de senador. 20 En sólo siete minutos se presentó la iniciativa al pleno, se omitió la segunda lectura de la misma a petición de los coordinadores de las bancadas y se aprobó de forma unánime por 327 votos a favor sin abstenciones. Para un recuento detallado de lo sucedido en la Cámara de Diputados, véase Raúl Trejo Delarbre, “Los diputados ante la ‘Ley Televisa’ ”, en Javier Esteinou Madrid y Alma Rosa Alva de la Selva (coords.), La “Ley Televisa” y la lucha por el poder en México, México, uam, 2009, pp. 75-101. 21 Un recuento sobre las presiones a las que fueron sometidos los senadores y la nula discusión en Xicoténcatl a pesar de la insistencia de los opositores se puede encontrar en Jenaro Villamil, “La ‘Ley Televisa’, crónica de una imposición”, en Ibid. , pp. 103-123. 22 Véase Banco internacional de Reconstrucción y Fomento/Banco Mundial, Gobernabilidad democrática en México: más allá de la captura del Estado y la polarización social, Washington, D. C., Banco Mundial, 2007, pp. 61-72. 23 Asociación Nacional de Profesionales de Cabildeo, Proyectos legislativos en materia de cabildeo, disponible en bit.ly/dZ4kQi. Solamente se llegó a aprobar, en diciembre de 2010, un capítulo en el reglamento de la Cámara de Diputados que obliga al registro de los cabilderos y a la publicación de los documentos que produzcan en la página electrónica; también se prohíbe a los

430

diputados realizar estas labores a cambio de beneficio económico propio o de terceros emparentados con el diputado o de aquellos con quienes tengan relaciones profesionales o de negocios. A pesar de esta reforma, no se especifica por ningún lado qué se puede hacer y qué está prohibido. véase el capítulo tercero del título octavo del Reglamento de la Cámara de Diputados, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 24 de diciembre de 2010. 24 Comisión Federal de Competencia, oficio PRES-10-096-2005-104, 6 de octubre de 2005. 25 Fox utilizó el veto en reformas a la Ley de Desarrollo Rural, en 2001; la ley del SAT, en 2003; el Presupuesto de Egresos y la Ley General de Salud, en 2004; la ley orgánica de la Profeco y la Ley Federal de Derechos, en 2005; por nombrar algunos casos. Una lista completa se puede encontrar en el anexo 6 de María Amparo Casar, “Los gobiernos sin mayoría en México: 19972006”, documento de trabajo núm. 195 de la División de Administración Pública, México, CIDE, 2007. 26 Los diez asuntos son: la Ley de Promoción y Desarrollo de los Bioenergéticos, en septiembre de 2007; reformas a la Ley Federal de Protección al Consumidor, en el mismo mes; reformas a la Ley Federal de Radio y Televisión, en marzo de 2009; reformas a la Ley de Sociedades Mercantiles, en noviembre de 2010; la Ley General de Cooperación internacional para el Desarrollo, en septiembre de 2010; la Ley de Desarrollo Rural Sustentable en marzo de 2011; en relación al decreto por el que se garantizan los derechos de los usuarios de compañía Mexicana de Aviación y sus filiales; en relación con la venta de boletos anterior al inicio del proceso de quiebra, en noviembre de 2011; el fondo de contingencias de 10 mil millones de pesos integrado por la SHCP en enero de 2012 y sobre la Ley General de la Economía Social y Solidaria, también en enero de 2012. véanse observaciones del Ejecutivo federal en el Sistema de Información Legislativa de la Secretaría de Gobernación, disponible en sil.gobernacion.gob.mx. 27 A pesar de que los donativos privados se encuentran limitados, hay muchas formas para darle la vuelta a las limitaciones. Una parte de los costos de las campañas se financia en efectivo, pero también hay donativos en especie, como el uso de equipo de transporte, que resulta muy difícil de monitorear. véase Luis Carlos Ugalde, “Los errores de la reforma electoral / II”, Milenio Diario, 17 de febrero de 2009. 28 Alberto Castillo, Elizabeth Hernández y José Luis Ruiz, “Que responda el presidente sobre el conflicto del Canal 40”, El Universal, 7 de enero de 2003.

431

29 Véase Alan Ware, “Divided Government in the United States”, en Robert Elgie (comp.), Divided Government in Comparative Perspective, Oxford, Oxford University Press, 2001, pp. 21-39. 30 Respuestas a la pregunta expresa: “El actual gobierno vendió la mayor parte de sus empresas a particulares (bancos, teléfonos, carreteras). ¿Está usted de acuerdo o en desacuerdo con esta política de privatización?” Oficina de la Presidencia de la República, “informe Previo al Sexto informe de Gobierno”, encuesta publicada el 24 de octubre de 1994. Resultados compilados por el CIDE y disponibles en hdl.handle.net/10089/496. 31 Lawrence R. Klein y Alfredo Coutiño, “The Mexican Financial Crisis of December 1994 and Lessons to Be Learned”, en Ensayos sobre aspectos macroeconómicos de México, México, Instituto de Investigación Económica y Social Lucas Alamán, A. C., 2000, pp. 61,62. Datos de crecimiento y contracción del PIB en 1994 y 1995 de FMI, World Economic Outlook Database, octubre de 2010. 32 Centro de Estudios de las Finanzas Públicas de la H. Cámara de Diputados, con datos del Banco de México, México. Inflación anual, 19802009(base: segunda quincena de junio de 2002=100). Los datos de crecimiento del PIB son de FMI, World Economic Outlook Database, octubre de 2010. 33 Respuestas a la pregunta: “Durante el sexenio pasado se pusieron a la venta varias empresas que eran propiedad del gobierno. ¿Está usted de acuerdo o en desacuerdo con esta política de privatización?” Oficina de la Presidencia, “Situación económica: privatización”, encuesta publicada el 28 de abril de 1995. Resultados compilados por el CIDE y disponibles en hdl.handle.net/10089/806. 34 Boletín Consulta Mitofsky del 28 de enero de 2007 y Carta Paramétrica del 25 de enero de 2007. 35 Banco internacional de Reconstrucción y Fomento/Banco Mundial, op. cit. , nota 14 en p. 8. 36 Instituto Federal Electoral, Financiamiento público de los partidos políticos 1997-2013, disponible en: bit.ly/16tzCob. 37 Véase IEDF, “Aprueba IEDF ajustes a su Presupuesto de Egresos para 2012”, bit.ly/ZhnT6C e IEEM, “Acuerdo No. IEEM/CG/09/2012”, bit.ly/12S4HeF. 38 Cifras de gasto de partidos en México tomadas del IFE y convertidas en dólares con el tipo de cambio promedio de 2000 según el Banco de México. Las

432

cifras de gasto en otros países de América Latina son de Humberto de la Calle, “Financiamiento político: público, privado, mixto”, en Steven Griner y Daniel Zovatto, De las normas a las buenas prácticas. El desafío del financiamiento político en América Latina, San José, Costa Rica, Organización de Estados Americanos, 2004, pp. 32,33. 39 Cámara de Senadores, “Propone PRI que candidatos militen al menos 18 meses en un partido”, boletín de prensa núm. b0654, 17 de febrero de 2011, disponible en bit.ly/i6vJ2D. 40

Primer párrafo del apartado C del artículo 41 constitucional.

41

“Estudio de fondo relativo al SUP-RAP-85/2009, en relación con el tema de la propaganda denigrante”, apartado séptimo de la sentencia del expediente suprap81/2009 y acumulado del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, 6 de mayo de 2009. 42 Véase José Woldenberg, “Construyendo una fortaleza”, Reforma, 6 de enero de 2011, p. 12. 43 “La deuda estatal alcanza nuevos máximos”, CNNExpansión, 22 de mayo de 2013, bit.ly/19qzZyF

433

6. POR QUÉ NO COMPETIMOS 1

Moisés Naím, “Mexico Moves from Latin Leader to Laggard”, The Financial Times, 23 de noviembre de 2009.

2 Park Donghyun, “The Meaning of Competition: A Graphical Explanation”, The Journal of Economic Education, vol. 29, núm. 4 (1998), pp.347-357, disponible en línea (bajo suscripción) en bit.ly/h8i5Y4. 3 Véase Michele Boldrin and David K. Levine, “The Case Against Patents”, Journal of Economic Perspectives, vol. 21 (No. 1), invierno 2013, pp. 322 y Petra Moser, “Patents and innovation: Evidence from Economic History”, Journal of Economic Perspectives, vol. 21 (No. 1), invierno 2013, pp. 23-44. 4 Desgraciadamente, el artículo de Forbes en el que aparecía este dato ya no está en el sitio web de la revista, y no lo hemos podido rastrear. 5 Manuel J. Molano, “Hinder the Winners, Boost the Losers: Growth and Mexico’s Economic Sectors”, conferencia presentada en Brooking institution, Washington, D. C., 24 de junio de 2010, manuscrito. 6 Stephen J. Nickell, “Competition and Corporate Performance”, Journal of Political Economy, vol. 104, núm. 4 (1996), pp. 724-746. 7 Según el Índice Global de Competitividad en Manufactura 2010, elaborado por la consultora Deloitte y el U. S. Council on Competitiveness, México ocupa la séptima posición entre los países más competitivos en el sector. 8 Michael E. Porter y Mariko Sakakibara, “Competing at Home to Win Abroad: Evidence from Japanese industry”, Review of Economics and Statistics, vol. 83, núm. 2 (2001). 9 Sean Ennis, “Competition and Regulation. Competition Assessment”, presentación hecha el 12 de febrero de 2010, disponible en bit.ly/frszvg. 10 Robert Wade, Governing the Market, Princeton, Princeton University Press, 1990.

434

11

Sean Ennis, op. cit. , p. 4.

12

Cifras para México de 2009, y de 2010 para Singapur y China, de OCDE, Main Science and Technology Indicators 2013, París, OCDE, 2013. 13

Idem.

14

Clasificación obtenida de The Financial Times, “FT Global 500 2012”, que ordena a las 500 compañías más grandes del mundo en 2012, disponible en on.ft.com/11Et3Mw. 15

De acuerdo con datos de OCDE, Patent Database, noviembre de 2006.

16

De 2003 a 2007 la única empresa mexicana que registró patentes en Estados Unidos fue Condumex, con ocho registros, de acuerdo con datos de la U. S. Patent and Trademark Office. 17 UNAM, Estudio Comparativo de Universidades Mexicanas. Explorador de Datos ExECUM 2012. Disponible en: bit.ly10LuLXK. 18

Dayna Meré, “Fallan unis en patentes”, Reforma, 17 de octubre de 2010,

p. 1. 19 UNAM, Presupuesto de egresos 2000-2013. Disponible en: bit.ly/1b1ZUwG. 20 En una escala del 0 al 6, donde el 0 es lo menos restrictivo y el 6 lo más, México obtuvo un puntaje de 3.84, Chile de 3.27 y Polonia de 3.23; el promedio de la OCDE es de 1.62. Cifras de OCDE, Economic Policy Reforms 2013: Going for Growth, París, OCDE, 2013, p. 278, figura 4.16. 21 Véase Carlos M. Urzúa, “Evaluación de los efectos distributivos y espaciales de las empresas con poder de mercado en México”, proyecto de investigación para la Comisión Federal de Competencia, agosto de 2008, y “Efectos sobre el bienestar social de las empresas con poder de mercado en México”, documento de trabajo EGAP 2009-05, itesmEscuela de Graduados en Administración Pública y Política Pública, febrero de 2009. 22 Discurso en el Encuentro Empresarial 2010, en Morelia, citado por Verónica Gascón y Adán García, “‘Subsidian’ familias a monopolios”, Reforma, sección “Negocios”, 22 de octubre de 2010. 23 Eduardo Pérez-Motta, “La competencia económica y sus beneficios al consumidor”, presentación hecha en marzo de 2010. Cálculos a partir de datos de Carlos M. Urzúa, “Evaluación de los efectos distributivos…”, op. cit. , p. 40.

435

24 Una de las consecuencias de esta concentración de mercado es que las empresas obtienen márgenes monopólicos. Por ejemplo, en el mercado de la leche y sus derivados y en el de los medicamentos, los precios son 18 y 39.3%, respectivamente, mayores que los de los mismos productos en Estados Unidos. El precio de los refrescos para empresas que entran al mercado es 27% menor al de la compañía que domina el mercado; el precio de los azúcares y edulcorantes es 29.2% mayor en México que el internacional, y la telefonía e internet cuestan 32.2% más que el promedio de los países de la OCDE. 25 Comisión Federal de Competencia y OCDE, “Recomendaciones para promover un marco regulatorio más favorable a la competencia en el mercado farmacéutico”, documento preparado como parte del programa “Proceso para el fortalecimiento del marco regulatorio para la competitividad en México”, agosto de 2009, p. 5, disponible en bit.ly/dXjDQc. 26

Ibid. , pp. 45.

27

Ibid. , p. 6.

28

Ibid. , p. 7.

29

Ibid. , p. 22.

30 Comisión Federal de Competencia y OCDE, “Regulación y competencia del autotransporte foráneo de pasajeros”, documento preparado como parte del programa “Proceso para el fortalecimiento del marco regulatorio para la competitividad en México”, mayo de 2010, p.22, disponible en bit.ly/e8RgFE. 31 Las empresas de televisión de paga Sky y Cablevisión, ambas de Televisa, aumentaron en 2010 los precios de sus distintos paquetes en 15 y 21 pesos en promedio, respectivamente, para pagar el aumento de un punto porcentual al IVA además del 3% del IEPS aplicado a los servicios de telecomunicación en 2010. véase Lilia Chacón, “Ajustan tarifas Sky y Cable”, Reforma, 17 de diciembre de 2009. 32 Según datos del Informe anual 2009 del Banco de México, la inflación en México en 2009 fue de 3.57%, mientras que en Estados Unidos fue de 2.7%. 33 Véase Gustavo Chaviola, “Competirá Maseca con Bimbo en rubro de pan”, El Universal, 30 de julio de 2001; Edgar Rivera, “Adquiere Bimbo activos de Gruma”, Reforma, 16 de noviembre de 2001, y Gustavo Chavolla, “vende Gruma a Bimbo planta panificadora”, El Universal, 16 de noviembre de 2001. 34 El programa más visto en la semana del 25 al 31 de octubre fue una telenovela en el canal 2, con 10.67 puntos de rating; el siguiente más visto en

436

otro canal fue una película en el canal 5, que tuvo 5.48 puntos de rating; le siguió otra película en el canal 7 de Tv Azteca, con 5.22 puntos de rating. Sin embargo, si consideramos los programas más vistos en todo 2009, el canal 2 tuvo el primer lugar con una telenovela que alcanzó 14.26 puntos de rating, esto es, 44.73% de toda la audiencia ese momento; el programa más visto de Tv Azteca fue un partido de futbol, con 10.23 puntos de rating, 36.67% de toda la audiencia. Cifras de IBOPE AGB México, Rank semanal nacional del 25 al 31 de octubre 2010, disponible en www.ibopeagb.com.mx/biblioteca/ranks.php, y Anuario 2009-2010. Audiencias y medios en México, febrero de 2010, disponible en www.ibopeagb.com.mx/biblioteca/anuario.php. 35 José Luis Caballero, “Competitividad, eje de la reforma en telecomunicaciones”, El Economista, 10 de marzo de 2013. Disponible en: bit.ly/15li6i9. 36 OCDE

, Communications Outlook 2013, París, OCDE, 2013.

37

Véase Tomás Lajous y Luis Gálvez, “Reporte de inversiones de UBS sobre América Móvil”, documento interno publicado el 30 de septiembre de 2009, p. 25. 38 Cabe señalar que autoridades como Cofemer han rechazado que se necesite un ingreso adicional al costo marginal de largo plazo: basta recuperar lo que se invierte con un retorno regulado para hacerlo. Así invierten todas las empresas de red en Estados Unidos. 39 Véase “Opinión sobre el sector de telecomunicación del presidente de la Cofeco el 28 de febrero de 2011”, oficio Pres10-096-2011-033. 40 Véase Hernán Galperin y Christian Ruzzier, “Las tarifas de banda ancha: benchmarking y análisis”, en valeria Jordán, Hernán Galperin y Wilson Peres (coords.), Acelerando la revolución digital: banda ancha para América Latina y el Caribe, Santiago de Chile, CEPAL, 2010, p. 158. 41 El PIB per cápita anual en 2007, en dólares PPP, en Estados Unidos fue de 46 457 dólares, mientras que en México tuvimos un nivel de 14 547 dólares. Datos del PIB per cápita a precios corrientes del Banco Mundial, World Development Indicators, septiembre de 2010. 42 Para un análisis de la privatización de Telmex véase Judith Mariscal, Unfinished Business: Telecommunications Reform in Mexico, Westport, Praeger Press, 2002. 43

Ésta es, por ejemplo, la visión de Tomás Lajous y Luis Gálvez, op. cit. , p.

437

14. 44

Idem.

45

Véase Tomás Lajous, “Reporte de inversiones de UBS sobre telecomunicaciones en Brasil”, documento interno publicado el 23 de junio de 2010. 46 SHCP,

ingresos Presupuestarios del Sector Público, bit.ly/13cwUi5.

47

Luis Miguel González, “La CFE necesita una reforma tanto como Pemex”, El Economista, 19 de octubre de 2012. Disponible en: bit.ly/17f9UDn. 48 Según el segundo informe trimestral de Pemex, de agosto de 2010, el margen de utilidad por barril de petróleo en refinación es de −0.04 dólares. Esto quiere decir que por cada barril refinado Pemex había perdido dos centavos de dólar durante los dos primeros semestres de 2010. 49 Bruce Cumings, “The Origins and Development of the Northeast Asian Political Economy: Sectors, Product Cycles, and Political Consequences”, en International Organization, vol. 38, núm. 1 (invierno de 1984), p. 11. 50 OMC, “Información sobre comercio internacional y acceso a los mercados”, disponible en: bit.ly/10pekFG. 51 Las remesas ascendieron a 25 137.4 millones de dólares en 2008, lo que representa 3.26% del PIB; véase Banco de México, “ingresos por remesas familiares, distribución por entidad federativa”, disponible en línea en bit.ly/eMS6zm. Cabe señalar que dichos ingresos, agregados a los del petróleo (que sumaron 359 080.60 millones de pesos en 2008) llevaron a un alza del tipo de cambio real, lo cual generó una presión adicional para los sectores manufactureros exportadores. véase Fundar, Centro de Análisis de investigación, “ingresos petroleros en el sector público presupuestario” disponible en línea en bit.ly/hmC4u1. 52 Un párrafo de la Decisión del Comité Central del Partido Comunista Chino correspondiente a la Gran Revolución Cultural Proletaria ilustra este espíritu con claridad: “Aunque la burguesía haya sido derrotada, aún intenta utilizar sus viejas ideas, cultura, costumbres y hábitos de clase explotadora para corromper a las masas, capturar sus mentes e intentar una vuelta al poder. El proletariado debe hacer exactamente lo contrario: debe responder abierta y directamente a cualquier reto de la burguesía en el campo ideológico y utilizar las nuevas ideas, cultura, costumbres y hábitos del proletariado para cambiar el estado mental de toda la sociedad. Actualmente, nuestro objetivo es combatir y

438

derrocar a aquellas personas que formen parte de la autoridad que insistan en tomar el camino del capitalismo; criticar y repudiar a las autoridades ‘académicas’ reaccionarias y burguesas, así como a la ideología de la burguesía y de todas las demás clases explotadoras, y transformar la educación, la literatura, el arte y de todas las otras partes de la superestructura que no correspondan con una economía socialista, para así facilitar la consolidación y el desarrollo del sistema socialista”. Traducción propia del inglés. 53 Luego de comprar la cadena de tiendas de venta de computadoras en alrededor de 800 millones de dólares e invertir más de 1 500 millones en ocho años, Slim optó por vender la empresa a otro grupo para liquidarla. véase Joseph Galante, “CompUSA, Falling to Competition, to Shut Down after Holidays”, 8 de diciembre de 2007, artículo disponible en bit.ly/gHOrF3. véase también StephanieMehta, “Carlos Slim Couldn’t Save CompUSA”, Fortune, 10 de diciembre de 2007, disponible en bit.ly/ek2WAY. 54 Posiciones de acuerdo con cifras de The Financial Times, “FT Global 500 2012”, op. cit. 55 Marc Lacey, “Seeking the World’s Biggest Meatball? Try Mexico”, The New York Times, 7 de septiembre de 2009. Traducción propia.

439

7. POR QUÉ NO APRENDEMOS 1

Cifras de la OCDE, Education at a Glance 2012, París, OCDE, 2012, tabla A1.1a.

2 Cifras y estimación de promedio de la OCDE con datos de Ibid.,p. 174, tabla 2.1. 3 Cifras de la OCDE, PISA 2009 Results: Learning Trends. Changes in Student Performance since 2000, París, OCDE, 2009, p. 156, tabla v.3.1. 4 Pregunta de muestra en la OCDE, PISA 2009: What Students Know and Can Do. Student Performance in Reading, Mathematics and Science, vol. 1, París, OCDE, 2009, p. 129. 5

Datos de Ibid., p. 215, tabla I.2.17.

6

Véase Lant Pritchett y Martina Viarengo, “Producing Superstars for the Economic Mundial: The Mexican Predicament with Quality of Education”, en Ricardo Hausmann, Emilio Lozoya e Irene Mia (comps.), The Mexico Competitiveness Report 2009, Ginebra, Foro Económico Mundial, 2009, p. 73, con datos de la OCDE, PISA 2006: Science Competencies for Tommorrow’s World, vol. 1, Analysis, París, OCDE, 2007. 7 OECD, PISA 2009 Results: What Makes a School Successful? Resources, Policies and Practices, Tabla IV.3.9.. 8

Ricardo Hausmann, Emilio Lozoya e Irene Mia (comps.), op. cit., p. 230.

9

Cifras de Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación, México en PISA 2009, México, INEE, 2011, p. 111, gráfica 5.5, disponible en bit.ly/erQD3r. 10

Véase bit.ly/eifDjT.

11

Cifras del Sistema Nacional de Información Educativa para el ciclo escolar 20122013. Se incluyen estudiantes de preescolar, primaria y secundaria. 12 La Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo del INEGI, con datos del tercer trimestre de 2006, reveló que de los 27.6 millones de empleados de entonces, 15.2 millones consiguieron su empleo gracias a recomendaciones de

440

amigos o familiares. Citado por Arturo Rivero, “Consiguen trabajo gracias a ‘palancas’ ”, Reforma, 27 de diciembre de 2006. 13 Véase Amy Kazmin, “Labour to Unlock”, The Financial Times, 5 de octubre de 2010, p. 11. 14 UNAM,

¿Qué con el pase reglamentado? , disponible en: bit.ly/12o5mJv

15

Datos del portal de estadísticas de la UNAM, Demanda de ingreso a la licenciatura, disponible en bit.ly/gTRMzO. 16 Según el anecdotario, el origen de este canto de guerra es curioso y revelador. A mediados de los cuarenta, los estudiantes de la preparatoria se las ingeniaban para negociar con los encargados de los cines aledaños a su escuela el ingreso gratuito para algunos alumnos. Los cines en cuestión eran el Río, el venus y el Goya (el más cercano), que estaba casi frente a la Hemeroteca Nacional. Cuando se buscaba irse de pinta al cine, se gritaba: “¡Goya! ¡Goya!” Tiempo después, se le agregaron las palabras “¡Cachún, cachún! ¡Ra, ra!”, que al decir de los conocedores de esa época, aludían a que una chica había accedido a acompañarles al cine. En ese entonces, la palabra cachún equivalía a “cachondear”. Una explicación del origen del goya se puede encontrar en bit.ly/bNOc3j.

Es posible que esta porra, en concreto el “cachún”, tenga un vínculo con respecto a la masculinidad y a la conquista sexual de las novias, una conquista análoga a la derrota de los rivales en la cancha. véase la nota explicativa de Roger Magazine, Azul y oro como mi corazón. Masculinidad, juventud y poder en la porra de los Pumas de la UNAM, México, Afinita-Universidad Iberoamericana, 2009, p. 18. 17 En 1960, la tasa bruta de acceso a la educación universitaria era de 2.7%, y en 2000 de 20%. La matrícula global pasó en esos mismos años de 78 753 estudiantes a 1 585 408. véase Rocío Grediaga, José Raúl Rodríguez y Laura Elena Padilla, Políticas públicas y cambios en la profesión académica en México en la última década, México, anuiesuam (Biblioteca de la Educación Superior), 2004, cuadro 2.1. 18 Para Hausmann y Klinger es fundamental. véase Ricardo Hausmann y Bailey Klinger, “Growth Diagnostic: Mexico”, en Ricardo Haussmann, Emilio Lozoya e Irene Mia (comps.), op. cit. , pp. 31-48. 19

Ibid. , p. 84.

20

Véase OECD, International Migration Outlook: Sopemi 2010, París, OECD, 2010, p. 224.

441

21

“Carlos Slim Helú. El poder”, El Semanario, 26 de marzo de 2009, pp.

14-19. 22 Comunicado por Andreas Schleicher, director del programa PISA, durante una reunión en México, 31 de enero de 2010. 23 Véase Animal Político, “Guerrero, Oaxaca y Michoacán, los estados donde 8 de 10 niños reprueban”, 25 de abril de 2013, bit.ly/13cNkqJ y Mexicanos Primero , Índice de Desempeño Educativo Incluyente, México, Mexicanos Primero, 2013. versión electrónica disponible en:bit.ly/14k9Wn1. 24 Sonia del Valle Lavín, “Exhiben exámenes deficiencia docente”, Reforma, 25 de octubre de 2010, p. 19. 25 OCDE, Education at a Glance 2009. oecd Indicators, París, OCDE, 2009, indicadores B1 y B6. 26 Gladys LópezAcevedo y Ángel Salinas, “Teacher Salaries and Professional Profile in Mexico”, LCSHD Paper Series, núm. 63, 2001, p. 19. 27

Lant Pritchett y Martina Viarengo, op. cit., pp. 78-81.

28

Ibid. , pp. 78-84.

442

8. PRIVILEGIADOS: EMPRESARIOS AGRICULTORES Y BURÓCRATAS 1

Forbes, The World’s Richest Bil ionaires: Ful List of the Top 50, 3 de abril 2013, disponible en: onforb.es/18uiWcj consultado 3 de junio 2013.

2 Fortune, Global 500, publicado 23 de julio 2012, disponible en: cnnmon.ie/13AHSyg, consultado 3 de junio 2013. 3 Según el FMI, el ingreso per cápita anual de 2012 fue de 134,949.769 pesos. Fuente: FMI, World Economic Outlook Database, abril 2013, disponible en: bit.ly/19nPKaX, consultado 3 de junio 2013. 4 Véase Isabel Guerrero, Luis Felipe López Calva y Michael Walton, “The inequality Trap and its Links to Low Growth in Mexico”, en Santiago Levy y Michael Walton (comps.), No Growth Without Equity? Inequality, Interests and Competition in Mexico, Washington, D. C., Banco Mundial, 2009. 5 Véase Isabel Guerrero, Luis Felipe López Calva y Michael Walton, “interactions between Equity, institutions, and Growth in Mexico”, en Santiago Levy y Michael Walton (comps.), op. cit. 6 Véase Clark W. Reynolds, The Mexican Economy, Twentieth Century: Structure and Growth, New Haven, Conn., Yale University Press, 1970. 7

“Mantiene telebancada disciplina”, Reforma, 23 de marzo de 2013.

8

Véase Carlos Elizondo Mayer-Serra, “La industria del amparo fiscal”, Política y Gobierno, vol. XVI, núm. 2 (segundo semestre de 2009). 9 Esto se discute en Carlos Elizondo Mayer-Serra y Luis Manuel Pérez de Acha, “Separación de poderes y garantías individuales: la Suprema Corte y los derechos de los contribuyentes”, Cuestiones Constitucionales, núm. 14 (enerojunio de 2006), pp. 91-130. El amparo tributario fue ganando sentencias favorables y luego una jurisprudencia clara a favor del contribuyente, en contraste con la falta de amparos en materias donde los beneficiados serían los sectores más pobres de la sociedad. Como ejemplo, el artículo 123 dice en su párrafo vi: “Los salarios mínimos generales deberán ser suficientes para

443

satisfacer las necesidades normales de un jefe de familia, en el orden material, social y cultural, y para proveer a la educación obligatoria de los hijos”. Nadie ha ganado un amparo porque su salario no cubra lo prometido por el texto constitucional. 10 Las reformas aprobadas a finales de 2006 en la Ley de Competencia deberían cambiar esto en alguna medida. Falta ver cómo las interpretan los jueces. 11 Cifra obtenida tomando en cuenta una multa máxima de 1.5 millones de veces el salario mínimo general vigente en el Distrito Federal, según se establece en el artículo 35 de la Ley Federal de Competencia Económica, y un salario mínimo de 59.82 pesos, vigente al 1 de enero de 2011. 12 Comisión Federal de Competencia, “Queda firme multa de Cofeco a Coca Cola”, comunicado del 27 de mayo de 2007. 13 Véase: Comisión Federal de Competencia, comunicados de prensa, CFC04-2011 del 25 de abril de 2011, disponible en: bit.ly/15veanP; CFC-06-2012 del 25 de abril de 2012, disponible en: bit.ly/13vveUH; CFC-08-2012 del 30 de abril de 2012, disponible en: bit.ly/13zUhRw y CFC-10-2012 del 03 de mayo de 2012, disponible en: bit.ly/171b0Ds 14 Aunque existen dos iniciativas en el Congreso que buscan darle más armas a la Cofeco: la primera busca que a las empresas que incurran en prácticas anticompetitivas se las sancione con una multa de hasta 10% de sus ingresos anuales, y la segunda que se castigue con cárcel a quienes incurran en este tipo de prácticas. véase Verónica Gascón, “Quieren multas grandes”, Reforma, 21 de mayo de 2009. 15 James Kanter, “Europe Fines intel $1.45 Billion in Antitrust Case”, The New York Times, 13 de mayo de 2009. 16 Brian Baxter, “Unfriendly Skies: Five Major Firms Advise Airlines in Antitrust Settlements”, The Am Law Daily, 27 de junio de 2008. 17 Departamento de Justicia de Estados Unidos, “Korean Executive Agrees to Plead Guilty and Serve One Year in Prison for Participating in lcd PriceFixing Conspiracy”, comunicado de prensa, 27 de abril de 2009. 18 Basado en “Antitrust Meeting Policy”, Food Processing Suppliers Association, 2009. 19 Véase Verónica Gascón, “Falta a CFC cobrar $1 000 millones”, Reforma, sección “Negocios”, 10 de septiembre de 2010, p. 5, complementado con datos

444

de la Cofeco. 20 Véase Hugo González, “Conceden amparo a Telmex en eliminación de larga distancia”, Milenio Diario, sección “Negocios”, 16 de noviembre de 2008. 21 Véase Lilian Cruz, “importan de EU tráileres chatarra”, Reforma, sección “Negocios”, 15 de octubre de 2010, p. 1. 22

Carlos Elizondo Mayer-Serra, “La industria del amparo fiscal”, op. cit.

23

Véase Hilda Gabriela González Enrique, “La Suprema Corte y el acceso desigual a la justicia: ¿a quién sirve el amparo en materia fiscal?”, tesis de licenciatura, México, Instituto Tecnológico Autónomo de México, 2006. 24 Así lo hizo para evitar el amparo de los banqueros tras la expropiación bancaria, o cuando se optó por una tasa única de ISR para las personas morales que parecía no ser proporcional y equitativa. Los primeros amparos los había perdido el gobierno. véase Carlos Elizondo Mayer-Serra, op. cit. 25 El cambio de criterio se estableció en sesiones públicas los días 10, 12 y 16 de enero de 2006. Al respecto véase Carlos Elizondo Mayer-Serra y Luis Manuel Pérez de Acha, “¿Un nuevo derecho o el debilitamiento del Estado? Garantía de audiencia previa en la expropiación”, Cuestiones Constitucionales, núm. 21 (julio-diciembre de 2009), pp. 99-147. 26 Richard Waters, “Microsoft Files Lawsuit over Android”, The Financial Times, 23 de octubre de 2010, p. 11. 27 Datos de Coneval, Porcentaje y número de personas en condición de pobreza por ingresos, disponible en www.coneval.gob.mx. 28

Cálculo propio a partir de los datos del Censo Ejidal 2007 del INEGI.

29

Cálculo propio a partir de datos de Jonathan Fox y Libby Haight (coords.), Subsidios para la desigualdad. Las políticas públicas del maíz en México a partir del libre comercio, México, Woodrow Wilson international Center for Scholars, 2010, p. 189, cuadro 3. 30 El objetivo de este programa es incrementar los márgenes de operación de los agricultores a través de transferencias temporales que compensen sus ingresos y los costos de sus insumos, para que así los productores agrícolas puedan comercializar mejor sus productos y fortalecer su participación en los mercados. véase el Programa de Atención a Problemas Estructurales en bit.ly/ansMCc. 31

Cifras de 2006 en John Scott, “Subsidios agrícolas en México: ¿quién

445

gana y cuánto gana?”, en Jonathan Fox y Libby Haight (coords.), op. cit. , pp. 110, 112. 32 Datos de Mauricio Merino, “Los programas de subsidio al campo. Las razones y sinrazones de una política mal diseñada”, documento de trabajo núm. 299, División de Administración Pública del CIDE, 2009, pp. 29 y 34, cuadros 4 y 6. 33 Auditoría Superior de la Federación, Informe del resultado de la fiscalización superior de la cuenta pública 2008, tomo IV, volumen I, p. 240, disponible en bit.ly/hdQELv. 34

Datos de subsidios al campo en México disponibles en bit.ly/hTNhiO.

35

Véase Verónica Martínez, “Distorsiona gobierno mercado de granos”, en Reforma, 23 de julio de 2010. 36 Véase Timothy A. Wise, “El impacto de las políticas agropecuarias de los Estados Unidos sobre los productores mexicanos”, en Jonathan Fox y Libby Haight, op. cit. , p. 177. 37 Cifras de la Unión Nacional de Cañeros, Estadísticas de la agroindustria de la caña de azúcar 2001-2010. Consolidado Nacional, disponible en www.caneros.org.mx/estadisticas.html. 38 Véase: La Jornada, “El Congreso exige a Fox evitar el pago de sanción por el impuesto a la fructosa”, 19 de enero de 2006 y Reforma, “Dejan IEPS en fructosa”, 29 de mayo de 2006. 39 Una buena síntesis de la oposición a la reforma de Procampo se encuentra en Mauricio Merino, op. cit. , pp. 35-44. 40 Según datos del INEGI, de 1990 a 2008 el gasto público en servicios personales, es decir la nómina, creció 199.9% en los estados en términos reales; en los municipios, dicho gasto creció 204.4% en el mismo periodo. 41 La Comisión Nacional de los Derechos Humanos es un ejemplo de ello, pues de 2000 a 2009 su personal aumentó en 30%, de 853 a 1 138 funcionarios, y el costo de su plantilla laboral creció en casi 72% en términos reales, de 348.6 a 676.6 millones de pesos de 2009. Por otro lado, la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha destacado como una de las más grandes y costosas del mundo, con 3 116 funcionarios en 2010 y un presupuesto de 3 224 millones en 2009, lo que contrasta con la Suprema Corte de Justicia de Estados Unidos, con 483 funcionarios y un presupuesto equivalente de 1 192 millones de pesos, o la de Canadá, con 209 empleados y un presupuesto equivalente de 491 millones de

446

pesos, en 2009. véase Carlos Elizondo Mayer-Serra y Ana Laura Magaloni Kerpel, “Nuestros caros defensores de derechos humanos: el caso de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos”, y “¿Por qué nos cuesta tanto dinero la Suprema Corte?”, serie El uso y abuso de los recursos públicos, cuadernos de debate, núms. 3 y 6, México, CIDE, 2010, disponibles en www.cide.edu/cuadernosdedebate.html. 42 IMSS, “Firman IMMS, OCDE y CFC acuerdo para combatir la colusión en licitaciones de compras públicas”, boletín de prensa, 13 de enero de 2011, núm. 004, p. 3. 43 Véase Jean Eaglesham y Ed Crooks, “abb Pays $58m over Bribery Claims”, The Financial Times, 30 de septiembre de 2010, p. 1. 44 Véase Mayela Córdoba, “Otorga contratos por yate y Ferrari”, Reforma, 30 de septiembre de 2010, p. 1. 45 Datos de Secretaría de la Función Pública, Tercer informe de labores, México, SFP, 2009, pp. 119 y 123. 46 Cita y cifras de Luis Brito, “Burlan corruptos las multas de SFP”, Reforma, primera plana, 16 de noviembre de 2010. 47 Véase Víctor Fuentes, “Blinda la Corte inhabilitaciones”, Reforma, 17 de octubre de 2010, p. 2. 48 Las pérdidas netas en millones de pesos son: para 2005, 82 357; para 2006, 46 953; para 2007, 18 307; para 2008, 112 076; para 2009, 94 662; para 2010, 47 462; para 2011, 106 942 y para 2012, 2 600. véanse los Reportes Anuales de Pemex disponibles en: bit.ly/11xUvqx. 49 El gobierno recaudó por concepto de ISR, entre 2005 y 2012 una suma de 4 562 106 millones de pesos. Datos de la Secretaría de Hacienda, Ingresos presupuestarios del sector público, serie de 1990 a 2012, disponible en bit.ly/igtlv5. 50 Éste fue el rendimiento neto de Pemex Refinación en 2012, de acuerdo con el estado financiero consolidado del 1 de enero al 31 de diciembre de 2012, disponible en bit.ly/tiCFt. 51 Véase Banco Mundial e IFC, Doing business. Haciendo negocios en un mundo más transparente, 2012, disponible en: bit.ly/14vLHpu. 52 Véase Gustavo Nigenda, “El seguro popular de salud en México: desarrollo y retos para el futuro”, nota técnica de salud núm. 2/2005, abril de

447

2005, Banco Interamericano de Desarrollo. 53 Coneval, Análisis y Medición de la Pobreza, Anexo Estadístico, disponible en: bit.ly/14UZJh0, consultado 4 de junio 2013 y Secretaria de Salud, “Número de familias beneficiarias”, disponible en: bit.ly/12Q99zv. 54 Véase Santiago Levy, Buenas intenciones, malos resultados: política social, informalidad y crecimiento económico en México, México, Océano, 2010. 55 James J. Heckman et al. , “Policies to Promote Growth and Economic Efficiency in Mexico”, institute for the Study of Labor, febrero de 2010, disponible en bit.ly/gsXedg. 56 Datos del Régimen de Pensiones y Jubilaciones del IMSS, en IMSS, Informe financiero y actuarial al 31 de diciembre de 2009, disponible en bit.ly/btxFqG. 57 Véase UNAM , Portal de estadística universitaria, Presupuesto 2013, disponible en bit.ly/1a2AZcm.

448

9. PRIVILEGIADOS: LOS SINDICATOS Y EL PODER 1

Véase Isabel Guerrero, Luis Felipe López Calva y Michael Walton, “Interactions between Equity, institutions, and Growth in Mexico”, en Santiago Levy y Michael Walton (comps.), No Growth Without Equity? Inequality, Interests and Competition in Mexico, Washington, D. C., Banco Mundial, 2009.

2 Encuesta Nacional sobre Creencias, Actitudes y valores de Maestros y Padres de Familia de la Educación Básica en México, publicada en Este País, núm. 169 (abril de 2005). 3 James J. Heckman, “Policies to Promote Growth and Economic Efficiency in Mexico”, presentación hecha en la conferencia internacional “Retos y estrategias para promover el crecimiento económico”, organizada por el Banco de México, México, octubre de 2009. 4 Según el artículo 123 de la Constitución son las siguientes: textil, eléctrica, cinematográfica, hulera, azucarera, minera, metalúrgica y siderúrgica, de hidrocarburos, petrolera, petroquímica, cementera, automotriz y de autopartes, química, de celulosa y papel, ferrocarrilera, de alimentos empacados y similares, maderera, vidriera, tabacalera y de servicios de banca y crédito. 5 INEGI, “Cotizantes en el Instituto Mexicano del Seguro Social según actividad económica”, bit.ly/11v5U2u. 6Cifras del INEGI, Encuesta Nacional de Empleo y Seguridad Social, ENESS 2009. 7 Cifras del INEGI, Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo, ENOE 2013, disponibles en: bit.ly/19M1e6Z. 8 Véase Alberto Valencia Armas, “Empleo, salarios y pensiones de retiro”, en Roberto Ham Chande y Berenice Ramírez López (comps.), Efectos económicos de los sistemas de pensiones, México, El Colegio de la Frontera Norte-Plaza y Valdés, 2006; elaborado con datos de las valuaciones

449

estandarizadas de la APF y de la página electrónica del IMSS. 9 El caso fue tomado de Dolores Ortega, “viven en retiro por más años”, Reforma, sección “Negocios”, 12 de mayo de 2010, p. 10. 10 Los datos son del Régimen de Jubilaciones y Pensiones del IMSS, Informe financiero y actuarial al 31 de diciembre de 2008, México, IMSS, 2009, p. 87, disponible en bit.ly/btxFqG. 11 “Asignación y ejecución del presupuesto de egresos 2011”, Estadísticas oportunas de la Secretaria de Hacienda y Crédito Público, extraído el 18 de febrero de 2012. Disponible en línea: bit.ly/17G6Ctb. 12 Mónica Ramírez, “Dan a ISSSTE más para retiro ”, Reforma, 10 de enero de 2012, sección negocios, p. 8. 13 Véase Mónica Ramírez, “Comen pensiones dinero del ISSSTE”, Reforma, sección “Negocios”, 23 de julio de 2010. 14 Citado en Nurit Martínez, “Universidad, un ‘coctel explosivo’,” El Universal, 8 de noviembre de 2010. 15

“Queda presa la maestra”, Reforma, 5 de marzo de 2013.

16

Romero Deschamps ha estado nueve años en la Cámara de Diputados y seis en la de Senadores. Fue diputado por el Distrito Federal de 1979 a 1982, de 1991 a 1994 y de 2000 a 2003; fue senador por Hidalgo de 1994 a 2000. Por su parte, Ricardo Aldana fue senador de 2000 a 2006 y diputado federal plurinominal de 2006 a 2009. 17

“El impuesto Gordillo”, Reforma, 16 de septiembre de 2012.

18

Véase Lorenzo Córdova vianello y Ciro Murayama Rendón, “Transparencia y partidos políticos. Los casos Pemexgate y Amigos de Fox”, en Pedro Salazar Ugarte (coord.), El poder de la transparencia. Nueve derrotas a la opacidad, México, IFAI-UNAM, 2007, pp. 261-297. 19 La ya citada Encuesta Nacional sobre Creencias, Actitudes y valores de Maestros y Padres de Familia de la Educación Básica en México muestra que para los maestros la honestidad es el valor más importante que se debe inculcar en el aula. Esto, a pesar de haber señalado que diversas irregularidades son frecuentes en la escuela. Por ejemplo, 32% de los encuestados señaló que la compra de plazas es “muy frecuente o frecuente”; el mismo porcentaje proporcionó las mismas respuestas a la pregunta sobre la aceptación de comisiones sindicales o administrativas para no dar clase.

450

20 Víctor Fuentes, “Blinda la Corte cuotas sindicales”, Reforma, 12 de agosto de 2010, y Suprema Corte de Justicia, “Cuotas sindicales aportadas por trabajadores de Pemex no son información pública susceptible a darse a conocer a terceros”, comunicado de prensa núm. 183/2010, 11 de agosto de 2010. 21 Véase Alma Hernández, “Amenazan con irse contratistas de CFE”, Reforma, 6 de octubre de 2010. 22 “Napito recibía 3 000 pesos por minero subcontratado”, Milenio Diario, 19 de octubre de 2010. 23 Véase Leslie Gómez, “Quedan en el aire bienes del SME”, Reforma, 26 de junio de 2010, p. 2. 24 Véase Mariana OteroBriz, “Se liberan 7 mdp del SME con la toma de nota”, Milenio Diario, 25 de julio de 2010. 25

Ricardo Raphael, Los socios de Elba Esther, México, Planeta, 2007, p.

254. 26 IFE, “Sistema de Consulta de las Estadísticas de las Elecciones Federales 2011-2012”, disponibles en: bit.ly/10w8Ei7 27

Datos tomados del Presupuesto de Egresos de la Federación 2006.

28

Es el caso del Sindicato Nacional de Trabajadores Mineros, Metalúrgicos y Similares (SNTMMS), cuyo líder vitalicio, Napoleón Gómez Sada, le heredó el puesto a su hijo, Napoleón Gómez Urrutia, en 2001. A Gómez Urrutia se le acusa de nunca haber trabajado en una mina, lo cual lo inhabilita para ocupar este cargo. En marzo de 2006 una parte del sindicato lo desconoció como líder, así como la Secretaría del Trabajo y Previsión Social. Posteriormente, Gómez Urrutia fue ratificado en su puesto por otra facción del SNTMMS. Hoy tiene una acusación penal pendiente, y hay un conflicto no resuelto entre ambas fracciones que ha llevado a huelgas ilegales y a confrontaciones con la autoridad, y entre las dos fracciones, con costo en vidas y varios heridos. véase Sergio Sarmiento, “La nota de Napito”, Reforma, 30 de mayo de 2008. 29 Véase María de la Luz González, “A la venta en internet títulos profesionales”, El Universal, 25 de julio de 2010. 30 SEP, “Alianza por la Calidad de la Educación”, disponible en bit.ly/gK9bCv.

451

31 Véase Sonia del Valle, “Asignan plazas a ‘menos malos’,” Reforma, 30 de julio de 2008. 32 Véase Sergio Caballero, “Doblan docentes a QRoo”, Reforma, 24 de septiembre de 2008. 33 Véase Sonia del Valle, “Temen en estados rebelión educativa”, Reforma, 9 de junio de 2009. 34

Véase la página electrónica del SNTE en www.snte.org.mx/?P=alianza.

35

La página del concurso está disponible en bit.ly/frhvcz (consultada el 25 de enero de 2011). 36

Sonia del Valle, “Paga Elba millones a la TV”, Reforma, 16 de junio de

2009. 37 SEP,

op. cit.

38

Véase Silvia Garduño y Sonia del Valle, “Ofrecen a docentes examen imparcial”, Reforma, 17 de julio de 2009. 39

F. Bartolomé, “Templo Mayor”, Reforma, 28 de septiembre de 2008.

40 SEP,

Análisis Estadístico Nacional de Carrera Magisterial, XVIII etapa, Programa de Carrera Magisterial, disponible en bit.ly/h0pHeu. 41 El artículo 6° de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, reglamentaria del apartado B del artículo 123 constitucional, dice textualmente: “Son trabajadores de base: los no incluidos en la enumeración anterior [de los puestos que son para trabajadores de confianza] y que, por ello, serán inamovibles. Los de nuevo ingreso no serán inamovibles sino después de seis meses de servicios sin nota desfavorable en su expediente”. El segundo párrafo del inciso XI del apartado B del artículo 123 constitucional indica que el trabajador “[e]n caso de separación injustificada tendrá derecho a optar por la reinstalación en su trabajo o por la indemnización correspondiente, previo el procedimiento legal”. 42 Un ejemplo claro de esto es Pemex, donde la reducción de plazas no corresponde a la administración, sino a una comisión nacional mixta de reacomodo, con representación igualitaria de patrón y sindicato. Si esta comisión no llega a un acuerdo, el asunto debe ser resuelto por el subdirector de Relaciones Laborales y el secretario general del sindicato. véase la cláusula 20 y anexo 7 del Contrato colectivo de trabajo celebrado entre Petróleos Mexicanos y el Sindicato de Trabajadores Petroleros de la República Mexicana, para

452

2009 a 2011, disponible en bit.ly/fQO37i. 43 Véase Laura Carrillo y Arturo Rivero, “Ordeñan sindicatos al erario”, Reforma, 11 de octubre de 2006. 44 Cifras de las pp. 63-64 de Revisión a la matrícula pública de educación básica, inicial, educación especial y normal del ciclo 2009-2010 y las nóminas pagadas con recursos del Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y Normal, informe final 2010, elaborado por el despacho rsm Bogarín, Erhard, Padilla, Álvarez & Martínez, disponible en bit.ly/a0oNOA. El cálculo del ingreso se hizo con el total de lo pagado en enero, febrero y marzo de 2010 dividido entre el número de comisionados en los tres meses revisados en el informe. 45 “VW, armadora con más trabajadores contratados”, Milenio, 22 de julio de 2012. 46 Véase Fabrice Lehoucq, Why is Structural Reform Stagnating in México? , México, CIDE, 2006, y Banco internacional de Reconstrucción y Fomento/Banco Mundial, Gobernabilidad democrática en México: más allá de la captura del Estado y la polarización social, Washington, D. C., Banco Mundial, 2007, p. 89. 47 Datos provenientes de un diagnóstico elaborado por el director saliente de Pemex, citado por Alma Hernández, “Mantiene Pemex a ociosos”, Reforma, 28 de diciembre de 2006, p. 1. 48 Véase Alma Hernández, “Detecta Pemex posibles ahorros”, Reforma, 29 de diciembre de 2006, p. 19. 49 CNN Money, “Global 500: Exxon Mobil”, disponible en: cnnmon.ie/11vcFBv. 50 CNN Money, “Global 500: Petrobras”, disponible en: cnnmon.ie/19YyJoe. 51

Cifras de Revisión a la matrícula pública de educación básica…, op. cit.

52

Véase Itzel Ramírez, “Da ‘Navidad’… todo el año”, Reforma, 23 de diciembre de 2008. 53 Párrafo I de la cláusula 94 del Contrato colectivo de trabajo celebrado entre Luz y Fuerza del Centro y el Sindicato Mexicano de Electricistas, op. cit. 54 Véase, por ejemplo, Francisco Zapata, Tiempos neoliberales en México, México, El Colegio de México, 2005.

453

55 Más complicada es la existencia de contratos ley, como en la industria azucarera o la minera, que obligan a todas las empresas del sector a tener las mismas condiciones para sus trabajadores. Algunos de los sectores con más problemas se encuentran en esta situación legal. 56 Véase Jorge Fernández Menéndez, “El verdadero atentado: Luz y Fuerza del Centro”, Excélsior, 10 de mayo de 2009. 57 Cálculos propios con datos de PIB por entidad federativa y estimaciones de población del Conapo. 58 La cláusula 64 del contrato colectivo de trabajo estipula que los trabajadores tienen derecho a jubilarse a los 25 años de servicio y 55 de edad, o a los 30 años de servicio sin límite de edad. Las mujeres tenían el derecho de solicitar y obtener su jubilación con 100% del salario base al cumplir 25 años de servicio, sin límite de edad. véase Contrato colectivo de trabajo celebrado entre Luz y Fuerza del Centro y el Sindicato Mexicano de Electricistas, op. cit. 59

Cuenta de la Hacienda Pública, 2008.

60

La cifra de trabajadores administrativos es de 2008 y la de académicos de 2013; datos disponibles en www.estadistica.unam.mx.

454

10. CÓMO PODEMOS ESTAR 1

Datos de Corporación Latinobarómetro, Informe 2010, Santiago de Chile, Corporación Latinobarómetro, diciembre de 2010, p. 26. Disponible en bit.ly/gT4C7u. 2

Ibid., p. 116.

3

Ibid., p. 38.

4

Ibid., p. 33.

5

De acuerdo con la Secretaría de Hacienda, el 20% más rico de la población paga 65.51% de todos los ingresos tributarios. Datos de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, Distribución del pago de impuestos y recepción del gasto público por deciles, hogares y personas, México, SHCP, 2010, p. 24. 6 Cálculo hecho a partir de datos de ingresos tributarios, incluyendo IEPS de gasolinas (negativo), de 2010, de acuerdo con la Secretaría de Hacienda (1 258 162.4 millones de pesos), y cifra preliminar de población del Censo de Población y vivienda 2010 hecho por el INEGI (122 322 767 habitantes). 7 IFE, Sistema de Consulta de la Estadística de las Elecciones Federales, disponible en línea: bit.ly/10w8Ei7. 8

Ibid.

9

Instituto Estatal Electoral de Chihuahua, Estadísticas Electorales, Resultados del proceso electoral ordinario 20092010, disponible en línea: bit.ly/1eyzjet. 10 Compilación 19972010 P. 127. Jurisprudencia y tesis en materia electoral. bit.ly/1aUSxad Gaceta de Jurisprudencia y tesis en materia electoral, tribunal electoral del Poder Judicial de la Federación, año 3, número 5, 2010, páginas 12 y 13. 11 Verónica Sánchez, “Exhibe México poca filantropía”, Reforma, 26 de octubre de 2010, p. 2. 12 OECD,

Evolution of news and the internet, 11 de junio 2010, disponible

455

en línea: bit.ly/16PiORG. El término “población adulta” no es uniforme en todos los países, por lo que la comparación tiene sus problemas. En algunos países se define adultos como mayores de 12 años, en otros mayores de 14 y en otros a partir de 18 años. 13 “Diputados aprueban en lo general la reforma sobre el fuero”, El Informador, 5 de marzo de 2013. Disponible en: bit.ly/1222SKc. 14

Ricardo Gómez y Juan Arvizu, “Reforma que acota fuero divide al pri,

PAN y PRD”, El Universal, 20 de febrero 2013, disponible en línea:

bit.ly/14uGhvo. 15 Presidencia de la República, texto Pacto por México, dentro del apartado Acuerdos para la Gobernabilidad Democrática, inciso 1.3 Partidos Políticos y Elecciones, compromiso 90. Disponible en línea: bit.ly/1foheyL. 16 Para un discusión sobre los distintos elementos de una reforma política véase Gabriel Negreto (comp.), Debatiendo la reforma política, México, CIDE, 2010. 17 Instituto Federal Electoral, Financiamiento público de los partidos políticos 1997-2013, disponible en: bit.ly/16EyOsy. 18 ADN Político, Análisis: las candidaturas independientes a nivel mundial, 23 de agosto 2012, disponible en: bit.ly/18iy4tv y Análisis: Las entrañas de la reforma política, 15 de agosto 2012. 19 La propuesta de reforma al artículo 107 de la Constitución busca democratizar la figura del amparo en materia fiscal. Se intenta que el amparo en materia tributaria aplique a todos y no sólo a los que lo promovieron y ganaron, pues de ser aprobada dicha reforma, si una ley es declarada inconstitucional, todos los mexicanos quedaríamos protegidos. La reforma sí hace más difícil obtener un amparo, pues propone una mayoría de ocho ministros, como en las controversias constitucionales, para que el amparo tenga un efecto generalizado. véase Carlos Elizondo Mayer-Serra, “Perder privilegios enoja”, Reforma, 3 de abril de 2009. 20 CNN México, Los diputados aprueban una ley de amparo que molesta a las empresas, 12 de febrero 2013, disponible en línea: bit.ly/1ae0ypL. 21 Excelsior, Ley de Amparo es aprobado por unanimidad en el Senado, 21 de marzo 2013, disponible en línea: bit.ly/16PJ2Zg. 22 Cámara de Diputados. Disponible en: bit.ly/1f5bZGq y Proceso Legislativo, disponible en: bit.ly/17SDQ6n.

456

23 Alejandro Faya Nuevo sistema de amparo”, Reforma, sección Opinión, 9 de abril de 2013. 24

Ibid.

25

Cámara de Diputados, Ley de amparo, reglamentaria de los artículos 103 y 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, disponible en línea: bit.ly/1dzCj7r, consultado 24 de junio 2013. 26 Secretaría de Gobernación, Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, disponible en línea: bit.ly/19sGldF, consultado 24 de junio 2013. 27

Ruth Muñiz, “Liberan a asesinos de General”, Reforma, 25 de febrero de

2013. 28 Víctor Fuentes, “Pide Corte afianzar defensa del acusado”, en Reforma, 5 de junio de 2013. Disponible en línea: bit.ly/1b2WwoF. 29 Véase Santiago Levy, Good Intentions, Bad Outcomes. Social Policy, Informality and Economic Growth in Mexico, Washington, D. C., The Brookings institution Press, 2008. 30 Excélsior, “Comité Nacional de Productividad”, 26 de mayo de 2013. Disponible en línea: bit.ly/16PJgiU. 31 En mayo de 2004 se reformó la Ley Federal de Protección al Consumidor. Se estableció que la Profeco, en representación de una colectividad de consumidores, pudiera promover acciones ante las instancias judiciales competentes en contra de comercios y empresas que causen daños y perjuicios a los consumidores. ver: Marco A. Mares, “Demandas colectivas, el poder: Profeco”, en La Crónica de Hoy, 6 de mayo de 2008, “Tardan acciones colectivas”, Reforma, 3 de abril de 2013 y “Enfrenta Telcel acción colectiva”, Reforma, 7 de febrero de 2013. 32 Los párrafos siguientes están basados en mi texto La constitución y las telecomunicaciones aparecido en Letras Libres, Mayo 2013. 33 Una reforma que le daba más fuerza a la Cofeco fue aprobada por la Cámara de Diputados, pero fue frenada por la de Senadores. Ambas cámaras deberán ponerse de acuerdo en los cambios. 34 Véase mi texto El petróleo y el pueblo publicado en Letras Libres en abril de 2013. Disponible en: http://bit.ly/1eyziOc. 35

Ibid.

457

36 IHS Global Insight, “The economic and employment contributions of shale gas in the United States”, America’s Natural Gas Alliance, p. 20. Disponible en línea: bit.ly/1bytxsc. 37 Financial Times, “$90 billion US investment spurring shale gas revolution”, 17 de diciembre de 2012, disponible en: bit.ly/15grtTY. 38 Milenio, Aumentó 70% el costo de importación de gas, 25 de marzo 2013, disponible en: bit.ly/1f5cD6X. 39 EIA, US Energy information Administration, Technically Recoverable Shale Oil and Shale Gas Resources: An Assessment of 137 Shale Formations in 41 Countries Outside the United States. Disponible en línea: http://1.usa.gov/1foi7r8, consultado 24 de junio 2013. 40

Pemex, “Anuario Estadístico 2012”. Disponible en línea: bit.ly/16PJuqo.

41

Ibid.

42

Ibid.

43

Alejandra López, “Fracasan en gas shale”, Reforma, Negocios, 28 de enero de 2012, p. 1. 44 Oil production (barrels from 1965), BP Statistical Review of World Energy June 2012. Disponible en línea: bit.ly/16ovHxX y Oil: proved reserves (barrels from 1980 to 2011), BP Statistical Review of World Energy June 2012. Disponible en línea: bit.ly/16ovHxX. 45 Enrique Peña Nieto, “impulsar una nueva reforma energética”, título ii, Capítulo iii, en México, la gran esperanza. Un Estado eficaz para una democracia de resultados, México, Grijalbo, 2011, pp. 68 y 69. 46 BBVA, Working papers . Potencial futuro de la oferta mundial de petróleo: un análisis de las principales fuentes de incertidumbre, 2009. Disponible en línea: bit.ly/18MNuEN. 47 Adrian Lajous, “El futuro nos alcanzó. Notas sobre el cambio energético de Norteamérica”, Nexos, junio de 2013. Disponible en línea: bit.ly/19RlwuE. 48

Pemex, Anuario Estadístico 2012.

49

Juan Carlos Boué, “Cuidado con la renta”, Nexos, junio de 2013. Disponible en línea: bit.ly/1cNatm2 50

Debo este punto a Jaime Zabludovsky.

458

51 US Energy information Administration, Annual Energy Outlook 2012. With projections to 2035. http://1.usa.gov/16oWaA7. 52 ADN Político. La reforma educativa de Peña pone en la mira a los maestros. Diciembre 10, 2012. Texto de la iniciativa disponible en: bit.ly/18iyFf6. 53 El Universal, Descartan abrir más vacantes para docentes, 17 de junio 2013, disponible en línea: bit.ly/18iptJz. 54 Véase Mirtha Hernández, “Critican expertos el sorteo de lugares”, Reforma, 12 de julio de 2010. 55 Mirtha Hernández, “Gastan 6.6 mdp por cada graduado de la UACM”, Reforma, 17 de abril de 2013. 56 Moisés Naím, “Mexico Moves from Latin Leader to Laggard”, The Financial Times, 23 de noviembre de 2009. 57 Juan E. Pardinas “Educación cinematográfica”, Reforma, 13 de febrero de 2011, p. 11. 58 “…[L]a distribución del ingreso más importante es a través del empleo, pero también es importante a través del gasto social y la inversión pública, [a]tendiendo a la economía interna con eficacia y el uso de todos los instrumentos, incluida la banca de desarrollo, el crédito bancario, el ahorro nacional de las Siefores, la capacidad de compra del gobierno y de las empresas del estado y la inversión privada, siempre con la rectoría del Estado; necesitamos siempre tener, creo yo, la rectoría del Estado”. Conferencia en el Foro “México Cumbre de Negocios”, realizado en Monterrey, Nuevo León, del 8 a 10 de noviembre de 2009. Disponible en bit.ly/gkZzdw. 59 María Amparo Casar, “Representation and Decision Making in the Mexican Congress”, Documento de Trabajo No. 258 de la División de Administración Pública, CIDE, p. 11. 60 Véase, como exponentes de esta visión, Jorge G. Castañeda y Héctor Aguilar Camín, Un futuro para México, México, Santillana, 2010. 61 voto 12. Los cambios en el Congreso”, Reforma, disponible en bit.ly/15Ln21A y bit.ly/1eyAeMf, consultada el 9 de julio de 2012. 62

Ibid.

63

Gabriel Zaid, La economía presidencial, México, Vuelta, 1990, p. 11.

459

460

Por eso estamos como estamos La economía política de un crecimiento mediocre Primera edición digital: octubre, 2013 Diseño de portada: Héctor Montes de Oca D. R. © 2011, Carlos Elizondo Mayer-Serra D. R. © 2013, derechos de edición mundiales en lengua castellana: Random House Mondadori, S. A. de C. V. Av. Homero núm. 544, colonia Chapultepec Morales, Delegación Miguel Hidalgo, C.P. 11570, México, D.F. www.megustaleer.com.mx Comentarios sobre la edición y el contenido de este libro a: [email protected] Queda rigurosamente prohibida, sin autorización escrita de los titulares del copyright, bajo las sanciones establecidas por las leyes, la reproducción total o parcial de esta obra por cualquier medio o procedimiento, comprendidos la reprografía, el tratamiento informático, así como la distribución de ejemplares de la misma mediante alquiler o préstamo públicos. ISBN 978-607-311-869-9 461

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