Políticas públicas y cambio de régimen en México 9786072816954

Table of contents :
00 PROLOGO
01 La economía en México en el inicio del nuevo gobierno
02 ¿Neoliberalismo populista en México?
03 La política en tiempos de frivolidad
04 Evaluación de la Democracia en México y el papel del Registro Federal de Electores
05 Estructura financiera y créditos en la gran industria mexicana: hacia una nueva gestión estratégica, 2015-2018
06 México, entre la recaudación y la distribución: lecciones desde Escandinavia
07 Huachicol y finanzas públicas en México
08 Diez años de bitcoins. Una revisión al problema del análisis en los modelos económicos: un estudio descriptivo
09 Gastos de capital, inversión pública, infraestructura y megaproyectos bajo el nuevo régimen
10 Desarrollo y evaluación de las políticas públicas orientadas a la micro, pequeñas y medianas empresas en México
11 Diseño de las políticas públicas y derechos humanos: los programas de pensiones no contributivas en México
12 Notas acerca de la situación social y de las políticas sociales en América Latina y el Caribe. El caso de las estrategias de ingresos
13 La evolución de la Industria petrolera después de la reforma energética de 2013: retrocesos y nuevas perspectivas
14 Determinantes socioeconómicos para valorar la equidad en salud: el caso de la insuficiencia renal crónica en México
15 Anomia y Políticas públicas

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Políticas públicas y cambio de régimen en México Coordinadores: Juan Mendoza Pérez José María Martinelli Benedicto

Unidad Iztapalapa

RECTOR GENERAL

Dr. Eduardo Abel Peñalosa Castro SECRETARIO GENERAL

Dr. José Antonio De Los Reyes Heredia UNIDAD IZTAPALAPA RECTOR

Dr. Rodrigo Díaz Cruz SECRETARIO

Dr. Andrés Francisco Estrada Alexanders DIRECTOR DE LA DIVISIÓN DE C. S. H.

Dr. Juan Manuel Herrera Caballero JEFE DEL DEPARTAMENTO DE ECONOMÍA

Dr. Roberto Gutiérrez Rodríguez COORDINADOR DE EXTENSIÓN UNIVERSITARIA

Mtro. Federico Bañuelos Bárcena JEFE DE LA SECCIÓN DE PRODUCCIÓN EDITORIAL

Lic. Adrian Felipe Valencia Llamas Políticas públicas y cambio de régimen en México Primera edición: 2019 ISBN: 978-607-28-1695-4

© UNIVERSIDAD AUTÓNOMA METROPOLITANA-IZTAPALAPA Av. San Rafael Atlixco No. 186, Col. Vicentina, Iztapalapa, C. P. 09340, México, D. F. Impreso en México / Printed in Mexico

Índice Prólogo Juan Mendoza Pérez José María Martinelli Benedicto

VII

Sección Primera

Cambio de Régimen La economía en México en el inicio del nuevo gobierno Gregorio Vidal Bonifaz

3

¿Neoliberalismo populista en México? Miguel Álvarez Texocotitla

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La política en tiempos de frivolidad Daniel Téllez Velasco José María Martinelli B.

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Evaluación de la Democracia en México y el papel del Registro Federal de Electores Miguel David Álvarez Hernández José Luís González Granillo Ignacio Navarro Juárez

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Sección Segunda

Finanzas y Estructuras financieras Estructura financiera y créditos en la gran industria mexicana: hacia una nueva gestión estratégica, 2015-2018 Fernando Gaona Montiel Juan Mendoza Pérez

101

México, entre la recaudación y la distribución: lecciones desde Escandinavia Eduardo Ramírez Cedillo

127

Huachicol y finanzas públicas en México Roberto Gutiérrez Rodríguez

157

Diez años de bitcoins. Una revisión al problema del análisis en los modelos económicos: un estudio descriptivo Gerardo Gutiérrez Jiménez José María Martinelli B.

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Sección Tercera

Políticas Públicas Gastos de capital, inversión pública, infraestructura y megaproyectos bajo el nuevo régimen Eduardo Ramírez Cedillo Karla Galán Romero

215

Desarrollo y evaluación de las políticas públicas orientadas a la micro, pequeñas y medianas empresas en México Karen Mayumi López Santillán

251

Diseño de las políticas públicas y derechos humanos: los programas de pensiones no contributivas en México Abigail Rodríguez Nava Rosalinda Arriaga Navarrete

273

Notas acerca de la situación social y de las políticas sociales en América Latina y el Caribe. El caso de las estrategias de ingresos Pedro H. Moreno Salazar Luis Demetrio Bañales Caballero

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Sección Cuarta

Análisis Sectoriales y societarios La evolución de la Industria petrolera después de la reforma energética de 2013: retrocesos y nuevas perspectivas Guadalupe Huerta Moreno Jarumi Kato Huerta

321

Determinantes socioeconómicos para valorar la equidad en salud: el caso de la insuficiencia renal crónica en México Francisco Aguilar Bustamante Raúl E. Molina Salazar José Antonio Amozurrutia Jiménez Fabiola Martínez Licona

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Anomia y Políticas públicas José María Martinelli B.

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Prólogo Juan Mendoza Pérez* José María Martinelli Benedicto**

El Área de Políticas Públicas del Departamento de Economía de la Universidad Autónoma Metropolitana (UAM), unidad Iztapalapa presenta un nuevo libro, de carácter colectivo, en relación con el momento político mexicano; es decir, el nuevo régimen establecido a partir de las elecciones del 1 de julio del 2018, cuyos resultados de público conocimiento, marcan una doble derrota de los dos partidos tradicionales de México: el Partido Revolucionario Institucional (PRI) y el Partido de Acción Nacional (PAN), y la victoria del Movimiento de Regeneración Nacional (MORENA) y aliados. En este ámbito no deja de sorprender la continuidad electoral mexicana, inédita en América Latina, cuya valoración y perspectivas se realizan por medio de un conjunto de artículos, de diversos autores que ofrecen una reflexión crítica de planos institucionales y políticas sectoriales en un contexto de transicionalidad política cuyos alcances no se encuentran definidos a cabalidad. Estas líneas buscan ofrecer una comprensión de los nuevos perfiles políticos y las futuras líneas de acción en materia de Políticas Públicas y en Política Económica desglosada sectorialmente, también análisis de aspectos económicos, sociales y culturales en el marco de la globalidad capitalista en crisis. Estudiar las Políticas Públicas resulta necesario, en tanto éstas entrecruzan fronteras, resultante de la internacionalización del Capital a nivel mundial; esto no provoca que el ámbito de decisiones abandone el espacio nacional pero sí se tenga en cuenta que en las negociaciones internacionales se pueda fortalecer la postura de México, a partir de una *

Departamento de Economía, Universidad Autónoma Metropolitana, Unidad Iztapalapa.

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Departamento de Economía, Universidad Autónoma Metropolitana, Unidad Iztapalapa.

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consolidación estatal, social y política que entienda la diversidad existente como unidad en las diferencias. La Sección Primera referida al Cambio de Régimen la encabeza el artículo “Economía y Política en México bajo el Nuevo Gobierno” de Gregorio Vidal Bonífaz; se señala que el triunfo electoral de Andrés Manuel López Obrador representa un cambio en la representación política del país que, por otra parte, evidencia el desgaste de las élites políticas (PRI y PAN) que fueron incapaces de formar un frente opositor único. Con amplia mayoría en las cámaras legislativas se considera que el nuevo gobierno realizará cambios en las leyes y en la Constitución a efectos de abatir lo que se piensa es el mayor problema de México, la desigualdad social, mediante un crecimiento de ingresos y aumento de la inversión. Sin embargo, se aclara que el cambio político no se traduce en un cambio semejante en las relaciones de poder. Se ofrecen datos relacionados con el ingreso de los trabajadores, el comportamiento de la economía y las reformas producidas en el sexenio anterior, de pobres resultados. Para un universo de 52.4 millones de ocupados (cifras del 2017, con variabilidad mínima), en el 2018 (tercer trimestre) 2.4 millones de personas reciben cinco salarios mínimos, para el mismo periodo sólo 728 mil mujeres reciben ingresos superiores a cinco salarios mínimos; precariedad salarial evidente. Para igual periodo la informalidad laboral es de 56.7%, “de cada diez ocupados casi seis trabaja en condiciones de informalidad”. Lo relacionado con la apertura económica, se afirma, ha sido sostenida por la política petrolera; a su vez, la Reforma Energética, aprobada durante el sexenio de Enrique Peña Nieto no dio los resultados esperados, sin embargo, las leyes en la materia no han sido derogadas. En este particular el fortalecimiento de Petróleos Mexicanos (PEMEX) realizado por la actual administración es de la mayor importancia en materia de política económica; se apunta a revertir la dependencia que provoca la importación de gasolina con costos mayores a los ingresos por exportación de petróleo crudo. El autor considera que los cambios en la economía nacional deben ser promovidos por los gobiernos por medio del gasto público; esto gravitaría en incremento de la inversión, un aumento del Producto Interno Bruto (PIB) y una reducción relativa de la deuda pública. Miguel Álvarez Texocotitla presenta un trabajo sugerente desde el propio título: “¿Neoliberalismo Populista en México?”, la interrogante a responder es si con el acceso de López Obrador al gobierno se ha debilitado el fundamentalismo de mercado o el populismo imperante resulta funcional, dicho VIII

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ideológicamente. El desarrollo argumentado del texto se inclina por este último aspecto. Por cierto, cabe señalar, una ideología se sustenta en un conjunto de creencias que sostienen determinados intereses o posturas de clase; generalmente, en relación con el populismo esto se manifiesta con la exaltación del pueblo, como instancia homogénea, en periodos transicionales de sociedades atrasadas a fases modernizantes o en procesos de transformación económica, regularmente de carácter industrial. Álvarez Texocotitla aclara que su análisis no se refiere al modelo económico, sino propiamente al discurso presidencial que presenta tintes populistas. Básicamente se plantea que el neoliberalismo es causa de la postración de México; específicamente, la corrupción es causa única de la situación actual del país. Esta mono causalidad ha sido fuertemente criticada, en tanto la ignorancia de otros factores concurrentes al deterioro económico actual. Pablo González Casanova realiza, en este sentido, una fuente critica a esta postura gubernamental. Cuando la ideología prevalece, la dominación y contención sociales se refuerzan. Entre otros señalamientos, en el artículo se conceptualiza “a este programa de gobierno como un proyecto empresarial conservador de corte neoliberal”. Las bases económico-programáticas del mismo son las siguientes: creación de un fondo mixto de inversión pública y privada para realizar proyectos de infraestructura, una política de cero endeudamiento y baja inflación; son los pilares en que se sostiene la lucha anticorrupción. Se considera que el soslayamiento de la problemática social existente no abona a su desaparición. Contradictoriamente, una política de austeridad restrictiva del gasto “tiene nombre: Neoliberal”. Se concluye que “el gobierno actual no ofrece una alternativa a la ideología de libre mercado”. Dando continuidad a la temática de la Sección Primera se aborda el artículo “La política en tiempos de frivolidad” presentado por Daniel Téllez Velasco y José María Martinelli; exposición articulada con base en la sociedad del espectáculo trasladada al mercado electoral. Conste que se dice “mercado electoral” que equivale a decir que las selecciones son un mercado de consumo para gran parte de la población mexicana. Esta deplorable realidad no debe ocultarse; en razón de ello los autores dan prueba de los procedimientos tramposos que se utilizan en las elecciones y quienes son protagonistas del espectáculo. La confusa relación de medios a fines adjudicándole a Maquiavelo la afirmación de que “el fin justifica a los medios” (hechura de los maquiavélicos) Juan Mendoza Pérez y José María Martinelli Benedicto

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se desvirtúa al demostrarse que las campañas negativas no siempre tienen éxito; se demuestra que una segunda campaña electoral carecen de impacto, son reemplazadas con recursos mediáticos y por celebridades. La resolución es clara: para fines éticos medios éticos. Corresponde no confundir el desprestigio de los políticos con la necesidad dialógica de la política orientada al bien público. Ello establece que la voluntad dictatorial destruye la política; es corrupción, pero no sólo eso. Al respecto se muestran distintos momentos del deterioro electoral ocurrido en México; así también nombres de celebridades, muchas de ellas provenientes del mundo artístico y del deportivo, en su mayoría miembros del actual elenco gubernamental. La ecuación planteada resulta de fácil comprensión: a mayor celebridades mayor cantidad de votos. La política empobrecida por los propios políticos. Se afirma “Que, si la corrupción es estructural, el reclutamiento de celebridades también es estructural”. Dignificar la política es competencia ética del pueblo de México, fundamentalmente. Se cierra la Sección Primera con el trabajo “Evaluación de la democracia en México y el papel del Registro Federal de Electores”, de Miguel David Álvarez Hernández, José Luis González Granillo e Ignacio Navarro Juárez, formulado en un contexto de cuestionamiento gubernamental a los órganos autónomos, entre otros el Instituto Nacional Electoral (INE), cuestionamiento, a juicio nuestro indebido, ya que sus funciones son necesarias como instancias que apoyan, critican o complementan la gestión del gobierno; el lugar común dice que son contrapesos a la estructura del poder vigente; en los hechos son vistos y tratados por ésta como “pesos” que obstaculizan la dinámica gubernamental. Se utilizan índices y rankings traducidos en indicadores complejos para evaluar desempeño de los estados o la calidad de la democracia; resulta difícil cuantificar la democracia. No obstante, se formulan valoraciones de la democracia, considerándola plena, defectuosa, regímenes híbridos y regímenes autoritarios. México se ubica como una democracia defectuosa; llama mucho la atención que el indicador de cultura política es bajísimo: 3.13. Situación difícil de remontar en el corto plazo, pero resulta necesario realizar esfuerzos que permitan un desarrollo económico y cultural que conduzca a una participación ciudadana decisional que no se limite solamente a la emisión del voto. En relación con el papel de Registro Federal de Electores se estudia la credencialización ciudadana; ésta se convierte en un medio para medir la participación social, con apoyo en el Padrón Electoral y la conX

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fección de la Lista Nominal de Electores, también debe decirse que la credencial electoral se utiliza recurrentemente para la identificación personal. Cabe hacer notar que, aunque México presenta niveles de credencialización cercanos al 100%, en la comparación con otros países en materia de índices democráticos los resultados son bajos. Lugar 71 de 165 países considerados. En América Latina y el Caribe ocupa el lugar dieciséis de un total de 24 países. Esto lleva a la necesidad de plantear la utilización de indicadores cualitativos para obtener una valoración más exhaustiva de la democracia, tales como factores económicos, respeto al voto, entre los principales, algunos de los cuales son utilizados en el trabajo, lo que le confiere mayor consistencia y la posibilidad de realizar correlaciones heurísticas. El herramental gráfico utilizado es de calidad permite la formalización de interpretaciones más ajustadas a la realidad. Con base en lo expuesto se piensa que México debe afrontar retos irrenunciables para mejorar la vida del pueblo; un factor fundamental en este cometido es la educación. El comienzo de la Segunda Sección referida a Finanzas y Estructura Financiera es un trabajo de Fernando Gaona Montiel y Juan Mendoza Pérez sobre el financiamiento empresarial titulado “Estructura financiera y Créditos en la gran industria mexicana: hacia una gestión estratégica, 20152018” cuyos lineamientos centrales abren una reflexión de la cuestión financiera y el desarrollo que interpela a la banca comercial, indicando que ésta no resuelve el problema del crecimiento en México, en tanto los préstamos empresariales se orientan básicamente a financiar el capital de trabajo. Se consultan varios autores y se formulan conceptualizaciones en contextos internacionalizados y de alta incorporación tecnológica que condicionan la gestión y permanencia en el mercado de las empresas mexicanas. A estos efectos no se encuentra pertinente “acudir a emisiones de deuda o de acciones en la bolsa”. La regla de oro del poder de mercado es la fijación de precios por encima de los costos, base de la dominación y ganancia capitalista. Posicionamiento que la empresa realiza con base en su productos, costos, calidad y márgenes de producción; esto no es lineal ya que la competencia obliga a tomar decisiones en situaciones de riesgo e incertidumbre; también juega un papel importante la psicología de los agentes. Este aspecto ha llevado a que la rotación de los altos ejecutivos sea un punto que analistas recomiendan en la conformación de una estructura corporativa de administración. Sin embargo, este punto en Latinoamérica y México se presenta con ciertas reservas Juan Mendoza Pérez y José María Martinelli Benedicto

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ya que, por lo general, no existe una separación entre control y propiedad. Para conjugar los distintos factores que gravitan en la obtención de eficiencia empresarial se recurre al Tablero de Mando por medio del cual se procura equilibrar costos, tecnología, fluctuaciones del mercado y población a atender; el objetivo es alcanzar la decisión inteligente. En las circunstancias descritas la transformación de las empresas industriales en México es provocada por la robotización que desplaza mano de obra y por el Outsourcing (tercerización); el aumento de productividad se debe, básicamente, a la participación en cadenas globales de producción. En este marco referencial el apoyo crediticio está dado por la banca comercial con un amplio diferencial respecto a la banca de desarrollo; una mayor participación de esta banca podría incidir en una mayor tasa de crecimiento de las empresas. En “México entre la recaudación y la distribución: lecciones desde Escandinavia”. Eduardo Ramírez Cedillo precisa que los impuestos son un canal de financiamiento del gasto público. A continuación, el autor pregunta cuál es la relación entre el Estado y la satisfacción de necesidades del pueblo; cuestión nodal que se analiza en el desarrollo de trabajo. Necesario aclarar que la relación ingreso-gasto no es semejante entre países desarrollados y países con niveles de dependencia financiera-tecnológica, caso de México; en consecuencia, la estructura impositiva tiene limitaciones para incidir en una distribución de ingreso suficiente y eficiente. La contraparte a esta situación es la de los países escandinavos que funcionan con recaudaciones impositivas altas y distribución del ingreso aceptable logrando una vinculación satisfactoria entre eficiencia y equidad; tema cuya elucidación resulta muy importante, dado que una política redistributiva afecta el trabajo, el ahorro y la inversión, entre los factores a destacar. En razón de ello, lo deseable es lograr una redistribución que procure desarrollo y no una mera repartición de recursos. Se realiza una revisión bibliográfica exhaustiva; en nuestra opinión, de la misma puede establecerse que una distribución indirecta del ingreso afecta la eficiencia en el corto plazo, mientras que una redistribución a largo plazo favorece, por ejemplo, mejoras y logros en salud y educación; factores fundamentales en una política generante de desarrollo y equidad, lineamiento seguido en los países escandinavos, como se adelantó. Esto es lo principal a definir: una redistribución con creación de condiciones y participación social o una distribución personalizada de ingresos, entrega de dinero en mano. La relación entre equidad y eficiencia es de carácter inverso, el favorecimiento de una desfavorece a la otra; a este respecto Ramírez Cedillo con-

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sidera que la imposición tributaria no se realiza, sobre todo en impuestos al consumo, para que sean burlados por la ciudadanía, sino para favorecer el estado de derecho; lo que cabe interpretar como justicia tributaria, algo de lo que México se encuentra distante de haber logrado. Cuanto mayor sea la diferencia entre la recaudación potencial y la real, la pérdida de eficiencia será creciente, a su vez, el logro de la equidad está ligado a la progresividad impositiva; dicho con sencillez no exenta de profundidad, el que gana más paga más. Se ilustra con gráficas y cuadros la relación entre ingresos y renta tributaria; siguiendo el texto puede preguntarse por qué la alta imposición tributaria en los países escandinavos no distorsiona la eficiencia o ésta es mínima; esto se debe a que las políticas de bienestar aplicadas generan efectos compensatorios entre impuestos y riesgos. Para el caso de México los ingresos públicos dependen en gran medida de la renta petrolera, situación no aprovechada a fines del siglo pasado, por la variación en los precios del petróleo y la corrupción existente. La corrección necesaria se piensa debe incrementar la recaudación impositiva con apoyo, entre otros factores, en eficiencia administrativa y generación de empleos lo que ampliaría la base tributaria. Acorde con un señalamiento realizado al comienzo de este prólogo, relacionado con nuevas líneas de acción, Roberto Gutiérrez Rodríguez en su trabajo “Huachicol y Finanzas Públicas en México” realiza un documentado estudio de la significación dañosa del robo de combustible en México, pero también aborda la importante política de reestructuración que el gobierno implementa en Petróleos Mexicanos y la voluntad política (cuestión de soberanía nacional) de lograr suficiencia en la refinación de gasolinas, con el propósito de eliminar la dependencia del mercado externo en la provisión de las mismas o reducirla al mínimo posible. Entre las causas que erosionaron a PEMEX destaca la corrupción en el Sindicato de Trabajadores Petroleros de la República Mexicana, así también exacción tributaria que convirtió a la empresa en principal aportadora fiscal del gobierno nacional. La corrupción del Sindicato Petrolero estuvo respaldada por anteriores gobiernos al otorgarle concesiones exclusivas en la reparación de naves y otras canonjías. Igualmente, la ausencia de inversión gubernamental, como también la contratación con empresas extranjeras que aseguraban beneficios que no se produjeron; situación que se repite con la reforma energética 2013-2014; a la fecha los contratos realizados no cumplen con las expectativas generadas en su momento.

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Revisar la compleja multifactorialidad de la crisis de PEMEX obliga a enunciar aquellos aspectos de mayor gravitación, tales como la deficiente estructura tecnológica de refinación, se cuenta con seis refinerías y una en construcción —Dos Bocas—, se registra escasez de reservas probadas, el fracaso de las reformas de 2008 y 2013 y limitaciones en la extracción-producción de crudos ligeros. Esta última situación conlleva dudas sobre la viabilidad operativa de la refinería de Dos Bocas. También hay rezagos en la generación de energías limpias, con mantenimientos relativamente altos, pero con indudables beneficios medio-ambientales. Es deseable que el proceso de capitalización de PEMEX llegue a buen puerto; anhelo generalizado por la potencial redistribución social de las ganancias a obtener. En el artículo “Diez años de Bitcoins. Una revisión al problema del análisis en los modelos económicos: un estudio descriptivo” Gerardo Gutiérrez Jiménez y José María Martinelli se hacen eco de la digitalización del mundo y abren una reflexión sobre el Bitcoin, moneda digital sin respaldo legal a excepción de Japón; tiene una creciente participación en la economía mundial, en particular a partir de la crisis sistémica del 2008, cuyos efectos todavía se hacen sentir. Sin llegar a ser una moneda de curso legal, funciona como una red de pagos internacionales y materializa su difusión con medios semejantes a la moneda fiduciaria: emisión de tarjetas de débito, bonos, cuentas llamadas bloques, etc. Japón y Estados Unidos son los países con mayor número de transacciones, también se usa en Corea del Sur, Reino Unido, Dinamarca, Australia, Sudáfrica, Estonia y Rusia. Está prohibida en Ecuador, Bolivia, Vietnam y China, entre otros países; se considera que la tendencia a la baja en la tasa de interés puede estar ligada a la proliferación del Bitcoin. La revisión de una amplia bibliografía facilita la comprensión de este fenómeno monetario. Como también ocurre en la ingeniería financiera de carácter fiduciario, con la moneda electrónica Bitcoin se producen fraudes mediante alteración de los ordenadores o generando plataformas falsas en la Web, se atrae a usuarios, captan recurso y luego cierran la página. El análisis teórico ofrece diversas interpretaciones en relación con la generación de dinero y su impacto en la economía. Una oferta monetaria insuficiente provoca “racionamiento del crédito…eleva la tasa de interés”, se afecta los proyectos de inversión y se contraen los gastos de consumo. Tratándose propiamente de un activo financiero su permanencia y evolución está ligada a la dinámica del sistema capitalista; en la crisis encuentra espacios favorables en espe-

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culadores y amantes del riesgo; dada su volatilidad, su uso generalizado no parece viable, en tanto no es dinero líquido. La apertura de la Sección Tercera: Políticas Públicas está a cargo de Eduardo Ramírez Cedillo y Karla Galán Romero, autores del artículo “Gastos de Capital, inversión pública, infraestructura y mega proyectos bajo el auspicio del nuevo régimen”, quienes procuran una explicación de los gastos gubernamentales. “¿En qué y para qué gasta el gobierno?” es la interrogante a responder. En las respuestas se da preferencia a los gastos de capital orientados a la inversión pública en infraestructura, cuyos beneficios acrecientan la productividad de los agentes económicos y mejoran el bienestar poblacional mediante la construcción de caminos, puentes, puertos, obra hidráulica, entre las principales inversiones. No debe ignorarse que tales actividades generan beneficios políticos, más aún si cuentan con aprobación ciudadana; lamentablemente la obra pública también es materia de corrupción, anulando el sentido benefactor de la misma. El trabajo se orienta al análisis de los tres megaproyectos del actual régimen: La Refinería de Dos Bocas, El Tren Maya y el Aeropuerto de Santa Lucía, considerados a la luz de la teoría y las críticas al respecto. La idea central y soporte económico es que a mayor inversión mayor desempeño económico; no necesariamente es así. Se muestran casos de inversión promedio en relación con el PIB que oscilan entre el 40% y el 10%, siendo el primero un buen desempeño económico, mientras que el segundo es negativo; los ejemplos y resultados remiten a China y Zambia respectivamente. Se aclara que lo relacionado con la inversión no es sólo una dimensión cuantitativa, el aspecto cualitativo y específicamente el institucional tienen mucha importancia; a mayor relación PIB percápita los beneficios económicos y para la población son mayores. Los ejemplos que se enuncian en el cuerpo del trabajo van acompañados de gráficas y cuadros ilustrativos. En el contexto latinoamericano la baja de inversión en infraestructura tiene conexión con una débil sostenibilidad fiscal; la evidencia empírica no resulta tan evidente, sin embargo, es conveniente establecer complementariedad entre sostenibilidad fiscal e inversión en infraestructura. De la mejor relación entre estos términos ha de lograrse resultados óptimos en la formación bruta de capital fijo. Esto tiene que valorarse a la luz de los megaproyectos; estadísticamente uno de cada diez resulta exitoso; ello en razón de sobrecostos, no cumplimiento del tiempo de realización establecido y del factor corrupción; además debe considerarse que el desarrollo se obtiene al mediano-largo plazos. Para el caso de los megaproyectos impulsados por el nuevo régimen, ya menciona-

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dos, las valoraciones de los especialistas no son halagüeñas. En el caso de la refinería Dos Bocas en Tabasco, el aprovisionamiento de crudo mexicano y su composición, no alientan la producción de petrolíferos. A su vez, el Instituto Mexicano para la Competitividad (IMCO) prevé una viabilidad financiera deficiente, mayores costos que beneficios; le asigna al proyecto una probabilidad de rentabilidad del 2%. En el proyecto del Tren Maya se considera que más que una valoración en bloque del mismo, se deben realizar procesos de análisis de los puntos críticos observados, por lo menos en lo referente al mercado y a los impactos ambiental y arqueológico. Por otra parte, se debe respetar la resistencia de las poblaciones indígenas. Otro señalamiento importante, el estudio debe realizarse considerando al proyecto más en su vocación turística que como medio de transporte de carga. Lo concerniente al aeropuerto de Santa Lucía parte de considerar que un nuevo aeropuerto es indispensable, teniéndose en cuenta la saturación de los existentes. Las instancias especializadas en aeronavegación manifiestan reservas en cuanto a la funcionalidad de tres aeropuertos —Santa Lucía, Toluca y Ciudad de México—. Objetores ambientalista y de otro orden presentaron 147 amparos que fueron desechados al considerarse la construcción del nuevo aeropuerto una cuestión de seguridad nacional. La conclusión de los autores es que debe priorizarse la calidad de inversión pública por sobre la cantidad. Igualmente, mejorar los sistemas de planeación a efectos de aumentar la productividad y, que ésta impacte en beneficios y retornos sociales altos. Esto debe tenerse en cuenta en los megaproyectos impulsados por el nuevo régimen. El avance en el tratamiento temático lleva a considerar el caso de las micro, pequeñas y medianas empresas (MiPymes) en México estudiado por Karen Mayumi López Santillán en su artículo “Desarrollo y evaluación de las Políticas Públicas orientadas a las micro, pequeñas y medianas empresas en México”. Se realiza una detallada presentación del estado que guarda este tipo de empresa. A destacar el hecho que, de conjunto, aportan 11 millones de empleos; cifra altísima en la configuración de la mano de obra mexicana. Son un total de 4,048.543 millones de empresas, el porcentaje mayor corresponde a las microempresas; entre los aspectos que las desfavorecen se encuentran: mano de obra poco capacitada, materias primas deficientes, escasa tecnología, bajo acceso al crédito y una informalidad del 57%. Se plantea que debe facilitarse el acceso al crédito, no sólo por medio de la banca de desarrollo sino también por la banca comercial. Ayudaría faciliXVI

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tar los trámites burocráticos para su instalación, como también, condonar impuestos a las empresas que cuenten con personal con discapacidad, facilitar el acceso de la tecnología y apoyar los desarrollos en capacitación. En realidad, el panorama de las MiPymes no es alentador; a los señalamientos realizados cabe agregar que la importancia de la gran empresa es abrumadora y desplazante, lo que provoca el cierre de muchas de ellas. Las recomendaciones que realiza la autora no sólo son necesarias, son imprescindibles para un sector de la industria manufacturera comercio y servicios que realiza valiosos aportes a la economía nacional. El trabajo “Diseño de las Políticas Públicas y Derechos Humanos: los programas de pensiones no contributivas en México” de Abigaíl Rodríguez Nava y Rosalinda Arriaga Navarrete representa una contribución al estudio de las Políticas Públicas con óptica de salvaguardar los derechos de las personas, lo sustantivo en materia de Políticas Públicas (PP) y Derechos Humanos según las autoras. A estos efectos se realiza una revisión de la teoría con enfoque interdisciplinario, se recaba la opinión de economistas reconocidos; sea el caso del fundador de la disciplina, Harold Laswell o, por ejemplo, la desacralización de John Maynard Keynes de indudable filiación liberal-capitalista. El primero precisa que más que realizar una puntualización del ciclo de las PP corresponde realizar un estudio de los procesos con carácter descriptivo, paralelamente un análisis del diseño estratégico con el objetivo, de conjunto, de obtener mejores resultados. Durante la segunda mitad del siglo XX la figura de Keynes es relevante, destacándose la inversión pública en la política económica orientada al crecimiento y a la estabilización sistémica. En este aspecto resulta necesario distanciar a Keynes de toda propuesta socializante, algo propio de la ideologización keynesiana. No puede dejar de señalarse lo referente al Consenso de Washington, decálogo del capitalismo neoliberal; básicamente se propone la restricción al gasto público y limitar la intervención estatal a fin de que los espacios resultantes sean ocupados por la iniciativa privada. En opinión particular, se puede señalar que lo importante en materia de derechos humanos es evitar la violación de los mismos, más que la atención a posteriori cuando éstos son afectados; en coincidencia con lo expuesto en el texto, la participación social es fundamental en los procesos conformantes de realización y evaluación de las Políticas Públicas; esto las distingue de las políticas gubernamentales, con marcados tintes de exclusión social. Lo destacable y necesario es que se trate de una participación decisional. El Juan Mendoza Pérez y José María Martinelli Benedicto

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tema de las pensiones no contributivas se focaliza en los Programa para Adultos Mayores cuya función básica es “reducir la vulnerabilidad de la población adulta mayor de 65 años”, (los límites de edad varían según los programas). Regularmente se establece que las personas no reciban jubilación o pensiones contributivas; esta limitación puede ser obviada. Se trata de un programa, por excelencia, protector de los derechos humanos de los adultos mayores; su característica principal es la universalidad. Se realizan cuadros comparativos del programa en el tiempo, mostrándose los indicadores utilizados, trabajados muy exhaustivamente. Se afirma que se ponderan más los medios que se utilizan por sobre los fines del programa; es decir, la preocupación por la eficiencia desplaza a la eficacia. Es importante que estos programas se vinculen con las PP existentes, precisamente para obtener eficacia social. El cierre de la Sección Tercera está a cargo de Pedro Moreno Salazar y Luis Demetrio Báñales Caballero, quienes titulan su trabajo “Notas acerca de la situación social y las Políticas Sociales en América Latina y El Caribe: El caso de las estrategias de Ingresos”. El objetivo planteado es “referirse a las interacciones entre condiciones sociales y políticas sociales”; el cuestionamiento central es el agotamiento sistémico de las estrategias de ingreso condicionadas; éstas deben ser remplazadas por estrategias surgidas desde las bases sociales de las regiones latinoamericanas y caribeñas. Las condiciones sociales básicas y necesarias para una vida digna son empleo, vivienda, alimentación, educación y salud, regularmente atendidas con transferencias monetarias, aunque existen otras modalidades. Los programas sociales gestionados “desde abajo” son más exitosos y facilitan la realización de negociaciones, acuerdos y consensos. Se ofrecen cifras referentes al empleo, vivienda, alimentación, educación y salud; información obtenida principalmente de la Comisión Económica para América y el Caribe (CEPAL). El tratamiento del combate a la pobreza hacia finales del siglo XX fue encarado desde esferas gubernamentales con estrategias condicionadas, en las que los beneficiarios debían hacerse cargo del costo de los bienes y servicios, fueron los casos de “Oportunidades” y “Prospera” con resultados negativos; la participación ciudadana era simbólica o manipulada. En el contexto de las regiones mencionadas la pobreza se incrementó de 136 millones a 221 entre 1980 y 2002. Datos del Banco Mundial fijaban la pobreza en México en 54.8 millones de personas, año 2009. La concentración de la riqueza en América Latina es ofensiva: el 10% más rico se apropia del 71% de la riqueza regional, año 2014. Se plantea que los programas sociales de-

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Políticas públicas y cambio de régimen en México

ben ligarse a la obtención de derechos; éstos deben regirse por criterios que muden de la focalización por familias o individuos a la universalización con base geográfica. El financiamiento del gasto social debe provenir de tasas impositivas diferenciadas y del combate a la evasión fiscal, sobre todo del sector empresarial. La solidaridad social debe basarse en la equidad y ésta en la universalización de derechos. La Sección Cuarta Análisis Sectoriales y Societarios cierra la selección de trabajos de esta compilación con estudios temáticos de carácter específico, tal el que presenta Guadalupe Huerta Moreno: “La evaluación de la industria petrolera después de la reforma energética del 2013: retroceso y nuevas perspectivas”; en el mismo se analiza pormenorizadamente el deterioro de PEMEX a través de distintos momentos. Se trata de un deliberado abandono de la empresa con la argumentación de obsolescencia técnica e inviabilidad financiera para provocar su privatización. Justificaciones propias del neoliberalismo, por ejemplo: incapacidad tecnológica para encarar la extracción-producción en otros espacios, caso de aguas profundas, este proceso se realizó mediante etapas que minaron las distintas fases que cubre la industria petrolera. Hacia 1980 se afectó a la petroquímica básica, reduciéndose a nueve los petroquímicos básicos que PEMEX podía generar, de un total originalmente de 34; el resto paso a industrias privadas. Si bien el capital privado deseaba desplazar a PEMEX del mercado, los artífices fueron mexicanos, señaladamente Carlos Salinas de Gortari; durante su ilegítimo gobierno se descentralizó PEMEX, de tal forma que se produjo “el desmantelamiento de monopolio vertical integrado con que había operado la industria petrolera desde 1938”. Se crearon entes subsidiarios con capacidad de contratación y participación de capital privado; como se dijo, la estructura corporativa quedo desmantelada. La reforma energética del 2013 no sólo representó la mayor vulneración de PEMEX como empresa productiva del Estado (denominación simbólica) sino una agresión a la soberanía de la nación consumada por la partidocracia mexicana nucleada en el Pacto por México, al quedar PEMEX a merced de las empresas petroleras internacionales y nacionales (capitalismo globalizado) que se convirtieron en poseedoras y usufructuarias mayoritarias de la renta petrolera; en su momento fuente redistributiva de la riqueza nacional. Consecuencia de lo pactado, en PEMEX se consumó la desarticulación iniciada con anterioridad, declinó la producción de petróleo; en suma, los resultados son desastrosos en términos políticos, económicos y sociales.

Juan Mendoza Pérez y José María Martinelli Benedicto

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La recuperación de PEMEX es factible; depende de voluntad política. En el artículo se señalan efectos sociales y ambientales negativos: transgresión de los derechos de las poblaciones afectadas por la explotación y extracción en sus tierras, o impactos en la conservación de áreas naturales, como daños recurrentes. Se aboga por una matriz tecnológica- energética que respete los ecosistemas, también al pueblo. El artículo “Determinantes socioeconómicos para valorar la equidad en salud: el caso de la insuficiencia renal crónica en México”, elaborado por Francisco Aguilar Bustamante, Raúl E. Molina Salazar, José Antonio Amozurrutia Jiménez y Fabiola Martínez Licona muestra que el derecho de salud no sólo ésta relacionado con aspectos biológicos sino también gravitan condicionamientos económicos y sociales que afectan a los pacientes, quienes quedan supeditados a la nueva normatividad vigente; la salud y su implicaciones sobre todo la pérdida de la misma, se relaciona indisolublemente con las instituciones que brindan atención médica. Este es el caso de la Insuficiencia Renal Crónica (IRC) que agobia a 500 millones de personas a nivel mundial; en México es considerada una epidemia, y su tratamiento en el sistema de salud se consideraba, inicialmente, como un combate a la pobreza; esto, en los hechos, se ha abandonado. El tratamiento de la IRC es costoso y no todas las instituciones del sector salud lo prestan. En el marco referencial formulado es comprensible que por razones económicas no todas las personas pueden solventar los tratamientos, más aún, cuando éstos se vinculan a otros padecimientos; en estas situaciones es el médico quien autoriza la realización del tratamiento, lo que conforma una violación a los derechos humanos de las personas que no son atendidas. Se realizan mediciones con modelos de regresión Poisson, cuyos resultados indican que la tasa de incidencia de la IRC es mayor cuando las personas viven en zonas rurales, trabajan en el sector terciario o poseen baja escolaridad; esto es corroborado por otros modelos. Se considera necesario establecer programas preventivos de salud, procurar la detección temprana de la enfermedad en miras de mitigarla o de ser posible evitarla. Se afirma que la política de salud es un reto que debe tender a impedir que las desigualdades económicas posterguen o niegan atención médica a vastos sectores de la población. En “Anomia y Políticas Públicas” José María Martinelli reflexiona sobre la decadencia occidental y el efecto-cambio provocado en la subjetividad contemporánea; el pensar modulado por la “inocente” versatilidad del celular; la diversidad es remplazada por la homogeneidad. La propuesta del autor se ubica XX

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en un mundo que cambia a la velocidad del instante; la tecnología dinamiza y amolda subjetividades, a diferencia del libro que alumbró inteligencias y opacó la contemplación medieval como modo de entender la vida. Hoy, las conformaciones nacionales impugnadas por las olas migratorias de hombres y mujeres invocan el derecho a la vida como razón necesaria de existencia. El capitalismo se preserva mediante el factor orden de inadvertida observancia social, empero, más fuerte y consistente que el belicismo de Donald Trump. Las Políticas Públicas son subsidiarias en la dinámica estatal; no las sostiene una subjetividad que reclama derechos; no se dice, pero se vive con la mano extendida. El desencuentro anómico se produce aun cuando el anhelo del éxito se logra, el vacío psicológico es más fuerte que el “Vellocino de Oro”. El frenesí del espectáculo musical o deportivo se agota en vestir una camiseta de Oxford por el desempleado de Nezahualcóyotl; el desborde lleva su contención, el discurso que objeta es apenas contestatario; el sentido común que no explica prevalece sobre la lógica; señalar a los medios como distorsionantes de la realidad es pose rebelde; el celular transmite. Los desajustes anómicos ven la realidad como datos: sean la pobreza o los feminicidios; la luz de la teoría no alcanza a enderezar el rumbo del extravío anómico. Las luces de Neón —hoy Led— no despejan la penumbra social. La gran ausente es la conciencia, sea para enderezar las Políticas Públicas o para transitar la vida con libertad y futuro.

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Sección Primera

Cambio de Régimen

La economía en México en el inicio del nuevo gobierno Gregorio Vidal*

Introducción El crecimiento de la economía de México ha sido particularmente débil en años recientes. El producto interno bruto (PIB) tiene un incremento promedio en los seis años previos entre el 2.5 y el 3.5%. Es un aumento casi igual al de la población, por lo que existe un estancamiento de la economía, considerando el incremento de los habitantes en el país. Es el dato macroeconómico más importante a tener en cuenta al inicio del nuevo gobierno, principalmente a partir de las metas que se ha fijado. La prensa registra sistemáticamente las declaraciones del ejecutivo federal sobre el alcance de su gestión: Es la cuarta transformación, que se relaciona con un cambio en la economía, la sociedad y la cultura en el país equivalente al que resultó de la Independencia, la Reforma y la Revolución. El tema se encuentra planteado en el discurso de toma de posesión de Andrés Manuel López Obrador como Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, quién sostiene: “Amigas y amigos, por mandato del pueblo iniciamos hoy la cuarta transformación política de México, puede parecer pretencioso o exagerado, pero hoy no solo inicia un nuevo gobierno, hoy comienza un cambio de régimen político” (López Obrador, 2018). Es considerando ese objetivo que en los apartados 2, 3 y 4 del texto se analizan algunos elementos sustantivos del comportamiento de la economía. Se parte de exponer el comportamiento de la ocupación en el país que revela la profunda desigualdad social que caracteriza a la sociedad en Méxi*

Profesor Investigador del Departamento de Economía, Universidad Autónoma Metropolitana, Unidad Iztapalapa. Correo electrónico: [email protected], enlace: http://gregoriovidal.izt.uam.mx

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co. La desigualdad tiene entre sus fuentes las condiciones de la ocupación. La hipótesis es que México es un país en el que las condiciones laborales, las características de la ocupación son un elemento primordial de la reproducción de la desigualdad social. Por tanto, si un proyecto de gobierno se plantea una transformación que implique desarrollo debe considerar el cambio radical en las condiciones de la ocupación en el país. En la parte dos del documento se exponen las características actuales de la ocupación, incluyendo los elementos que hacen parte de las condiciones críticas del trabajo y los que propician el mantenimiento de una alta informalidad laboral. En el apartado tres se expone el proceso de mayor alcance en cuanto al cambio en la estructura económica del país y su relación con la economía mundial: la apertura de la economía, el avance de las exportaciones manufactureras y el peso en ellas de algunas empresas transnacionales. También se analizan las dificultades para que a partir de ese modelo se alcancen tasas de crecimiento del PIB del orden del 4, 5 o 6%. En el apartado cuatro el tema de análisis es la inversión. Las características de la ocupación y las modalidades que impulsan el crecimiento de las exportaciones manufactureras, se aprecian en el comportamiento de la inversión. Los datos que se analizan permiten afirmar que no existe cambio relevante en el coeficiente de inversión en años recientes y por tanto no es posible alcanzar un mayor crecimiento de la economía. La transformación de la sociedad en México hacia una incluyente, con capacidad de reducir sistemáticamente las desigualdades sociales y regionales requiere una modificación sustancial en la dinámica de la economía. El cambio en la economía implica que el trabajo decente, en el sentido que lo caracteriza la OIT (1999) se constituya en la forma dominante de la ocupación en el país para aquellos que perciben salarios y otras formas subordinadas de remuneración. El trabajo decente implica contar con un empleo productivo que genere un ingreso justo, con seguridad en el lugar de trabajo y protección social para las familias (OIT, 2019). También considera las condiciones sociales en que se desenvuelve el trabajo, por lo que incluye instituciones que permitan que los individuos cuenten con la libertad y los medios para expresar sus opiniones, se organicen y participen en las decisiones que determinan sus vidas con trato igual para todos, mujeres y hombres. Un trabajo con estas características implica que la sociedad cuenta con los medios materiales y las instituciones sociales que le permitan cubrir los costos del hombre en el sentido que lo define Perroux; es decir, “… los costos

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prioritarios asumidos por el poder público (por la fuerza que tiene un Estado nacional) para lograr beneficiar a todos los seres humanos de las condiciones fundamentales de su vida (1991: 435). Es en este ámbito que se plantea el problema del desarrollo, en el sentido que lo conceptualizó Furtado: Como un proceso global de transformación de la sociedad, a nivel de los medios, pero también de los fines; proceso de acumulación y de ampliación de a capacidad productiva, pero también de la apropiación del producto social y de configuración de ese producto; división social del trabajo y cooperación, pero también estratificación social y dominación: introducción de nuevos productos y diversificación del consumo (Furtado, 1980: 9). Para una sociedad como la del México contemporáneo significa lograr “la transición de una estructura de productividad per cápita relativamente débil a una estructura de productividad per cápita relativamente más alta” (De Bernis, 1996:93). Antes de iniciar el análisis de la ocupación, el salario, el comercio exterior, las exportaciones manufactureras y la composición de inversión se presentan algunos elementos sobre el contexto político-electoral en que inicia el gobierno federal actual.

1. El cambio en la situación político-electroral y el nuevo gobierno El 1 de julio de 2018 se eligieron la presidencia de la república, los miembros de la cámara de diputados de la federación, los senadores de la república, los gobiernos de nueve entidades federativas —incluyendo la Ciudad de México—, veintiséis congresos de entidades federativas y una gran cantidad de autoridades ejecutivas de municipios en veinticinco entidades federativas y las alcaldías en la Ciudad de México. En conjunto se observó un cambio sustantivo en la representación política en el país, colocándose el Partido Movimiento de Regeneración Nacional (MORENA) como la primera fuerza político-electoral y, con el concurso del Partido del Trabajo (PT) y el Partido Encuentro Social (PES), con los que participó en coalición a nivel federal y en elecciones estatales y municipales, alcanzó la mayoría en muchos resultados. Además de ganar la elección presidencial y ser mayoría en el Congreso Federal, MORENA y sus aliados obtuvieron el triunfo en 19 de los 26 congresos de las entidades federativas en disputa y en gran cantidad de mu-

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nicipios en los más diversos puntos de la geografía nacional. En cinco de las nueve entidades federativas en disputa MORENA obtuvo el triunfo. Para realizar reformas constitucionales se necesita, sumada a la aprobación calificada en el Congreso Federal, la de 17 congresos estatales por lo que con base en los resultados alcanzados y considerando algunos acuerdos en una de las cámaras del poder legislativo federal el partido que conduce el gobierno federal cuenta con condiciones para ello. Es un cambio notable en el conjunto de la geografía política por lo que concierne a los órganos de gobierno y legislativos del país. Como nuestra del cambio considérese que del total de 300 distritos electorales en que se encuentra dividido el país, Andrés Manuel López Obrador (AMLO) únicamente perdió en 23 y tan sólo en un estado fue derrotado. La campaña electoral contuvo expresiones públicas, y otras no tanto, de dirigentes de organismos empresariales y algunos de los accionistas principales de varias de las mayores empresas del país oponiéndose al voto por AMLO. En algún momento las diferencias se ventilaron por medio de pronunciamientos expresos de la organización que incluye a diversas cámaras y otras representaciones del sector privado, el Consejo Coordinador Empresarial; pero también por opiniones por parte del grupo que reúne a las cabezas de las mayores empresas con matriz en el país, el Consejo Mexicano de Negocios. Además, algunos de los accionistas mayoritarios o directores de empresas importantes realizaron expresiones públicas o enviaron documentos a sus empleados señalando la necesidad de encontrar opciones distintas a quien encabezaba las encuestas para la elección presidencial. Se afirmó que votar por AMLO y por los distintos candidatos que postuló su partido y sus aliados era votar por anular los cambios realizados, las transformaciones llevadas a cabo y, más aún, implicaba un regreso a propuestas de otras épocas que minaban el desarrollo del país. Con el objetivo de propiciar un resultado electoral diferente se utilizaron muy diversos medios, sin ánimo de ser exhaustivo están: a) agresivas campañas por medio de llamadas telefónicas a gran cantidad de personas con el pretexto de supuestas encuestas para decir mentiras sobre AMLO y otros miembros de su equipo, incluso sosteniendo que habían cometido delitos; b) gran cantidad de noticias falsas y acusaciones sin base alguna difundidas por medio de las redes sociales; c) uso de recursos públicos en diversas instancias de gobierno para influir en el voto, d) operaciones de compra de votos; e) publicación de encuestas de compañías sin estar acreditadas con 6

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datos que indicaban que alguno de los candidatos de las otras alianzas se acercaba a López Obrador. Así, la elección sucedió con la acción de fuerzas político-económicas que buscaban influir en el electorado e inducir un resultado en la elección que no fuera el triunfo del candidato de MORENA. En ese ambiente se realizó la elección, insistiendo que había la posibilidad de un voto útil por alguno de los dos contendientes contra AMLO para evitar su triunfo. Se documentó la iniciativa de algunos de los mayores empresarios del país para buscar apoyar al candidato del PAN, desplazando al del PRI y por esa vía evitar que la elección fuera ganada por López Obrador. Todo lo realizado no impidió el triunfo contundente de AMLO y la coalición de partidos que lo apoyaba en el conjunto de la elección, como lo destaco líneas antes. La derrota del PRI es particularmente notable y es un indicio del alcance de la disputa entre las élites que han gobernado al país que les impidió tener un frente único para enfrentar a MORENA y la coalición electoral encabezada por AMLO. La división entre las élites del poder en México fue producto del desgaste del anterior gobierno ante la multiplicación de los casos de notable corrupción en gobiernos estatales y aún en la administración federal y por las dificultades que tiene el proyecto económico en curso para mantenerse, incluidas las que resultan de las iniciativas del gobierno estadounidense en materia de acuerdos comerciales. La salida de Estados Unidos del TTP y la decisión del gobierno de ese país de dar por concluido el TLCAN y negociar un nuevo acuerdo comercial cambian las reglas económicas en la zona de América del Norte, lo que afecta las decisiones de inversión futuras de grandes empresas y aún puede modificar la operación actual de muchas otras. Además, hay en gran parte de la población una importante desilusión ante la no mejora de su situación económica en un ambiente de creciente violencia y la evidencia de que la corrupción es un medio aceptado desde el gobierno para acrecentar fortunas. Es en este contexto que se realiza la jornada electoral, manifestándose la firme decisión de gran parte de los ciudadanos de cambiar las cosas, en la vida social, pero también en el terreno de la economía. Aún antes de que formalmente iniciara el nuevo gobierno federal se plantearon propuestas, se presentaron iniciativas y se anunciaron medidas en materia económica y social que se ejecutarían inmediatamente. Se han iniciado nuevos programas federales para asistir a diversos grupos vulnerables de la población. Se han anunciado proyectos de inversión que el ejecutivo federal considera relevantes en algún sector de la economía o en alguna Gregorio Vidal

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región del país para influir positivamente en el crecimiento de la economía. Se han ejecutado cambios en la organización y gestión del presupuesto federal, lo que implica transformaciones en la distribución del gasto público y en alguno de los criterios utilizados para fijar el monto de los ingresos públicos. También se han enviado iniciativas al Congreso de la Federación para aprobar o modificar algunas leyes y realizar cambios en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, por ejemplo en materia educativa o en temas de seguridad ciudadana, que son importantes en la vida social y en el orden jurídico de la nación. No obstante las iniciativas ejecutadas, los cambios legales y el propio resultado electoral, todo ello no se traduce en un cambio equivalente en las relaciones de poder en el país. Los actores sociales que sumaron sus relaciones, fuerza económica y capacidad para influir en el ánimo de la sociedad por medios más allá de lo político electoral mantienen su poder. Se han presentado conflictos que dan cuenta de las diferencias, lo que resulta relevante al intentar avanzar en un proyecto de cambio. La situación de la República plantea la necesidad de avanzar en el desarrollo, que es siempre social y considera la satisfacción de las necesidades de la mayor parte de la población (Furtado, 1980). Pero también en la consolidación de la democracia. Es desde esta perspectiva que se analizan en los apartados siguientes las condiciones de la economía, señalando algunos aspectos que deben modificarse para avanzar en el desarrollo, entendido como una necesidad para hacer viable la República.

2. Salarios, empleo y desigualdad social En México contar con un trabajo remunerado formal que incluya todos los elementos de seguridad social establecidos en la ley con una jornada de cuarenta horas a la semana es excepcional y más extraño es que los ingresos obtenidos permitan una vida digna para quien tiene el trabajo y su familia. La desigualdad social tiene entre sus orígenes las condiciones que imperan en el mundo del trabajo, comenzando por la duración de la jornada de trabajo, el monto de los ingresos de la mayor parte de la población y el reducido número de los que trabajan en condiciones formales, incluyendo que no necesariamente obtienen los ingresos suficientes para satisfacer sus necesidades sociales. En adelante, en este apartado del texto, salvo que se mencione otra fuente, los datos que se utilizan sobre las condiciones de la ocupación, los montos 8

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de los salarios, el tamaño de la informalidad, la subocupación y otros elementos de las condiciones críticas en el trabajo proceden de la información sistematizada por INEGI a partir de la Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo (INEGI 2019a y 2019b). Con base en las cifras del INEGI sobre la duración de la jornada de trabajo de los ocupados, para el tercer trimestre de 2018, hay un 13.8% con jornadas de 49 a 56 horas y 14.5% con actividades laborales de más 56 horas por semana, sin que necesariamente se obtengan ingresos adecuados para satisfacer el conjunto de las necesidades sociales del trabajador y su familia, como se expone más adelante a partir de considerar elementos que forman parte de las condiciones críticas de la ocupación. De 35 a 39 horas labora 5.9% de los ocupados. Los que trabajan desde menos de quince horas a la semana hasta 34 horas son 21.5% de la población ocupada. La mayor parte de la población ocupada tiene jornadas inferiores a 35 horas o superiores a 48 horas, sin que ello signifique condiciones adecuadas de ingreso, como se destaca líneas antes. Los que trabajan 40 horas están incluidos en el grupo de los que tienen jornadas semanales de 40 a 48 horas. Al tercer trimestre de 2018 son 40.8% de la población ocupada. Considerando una distribución relativamente homogénea en este grupo de ocupados, implicaría que alrededor del 5% del total de los ocupados labora 40 horas. Información de años anteriores proporcionada por el INEGI indica que en 2012 los ocupados con jornadas semanales de 35 a 40 horas son 13.5% del total. En suma, al evaluar el conjunto de los datos sobre la duración de la jornada de trabajo en México se puede concluir que la menor parte de los ocupados tiene una jornada laboral normal según lo establece la legislación. Gran parte trabaja menos de 35 o 40 horas, aún cuando no es una decisión propia, como lo expresan en alguna medida otros indicadores elaborados por INEGI y muchos laboran un tiempo considerable mayor a lo establecido como jornada normal legal. Pero hay otros datos que dan cuenta de la grave situación que existe en el mundo del trabajo en el país. En el rubro que el INEGI denomina ámbito agropecuario, lo raro es contar con un empleo formal. Para el tercer trimestre de 2018 los ocupados en el sector primario representan 12% de los ocupados y tan sólo una mínima parte son empleados formales. El dato es relevante en tanto que los ocupados en estas actividades suman una cantidad ligeramente menor a los que trabajan en la manufactura. La industria manufacturera explica 16.7% de los ocupados. En el curso de los últimos años las cifras registran ligeras variaciones, pero destaca que en las actividades manufactureras también Gregorio Vidal

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laboran personas en condiciones de informalidad; es decir, sin tener seguridad social y estabilidad en el empleo. Según información de INEGI, entre los empleados por los gobiernos, las instituciones y las empresas hay un número considerable de informales, más de 6.7 millones de personas que representan el 26% de la población ocupada en estas actividades. Una parte de estos trabajadores se encuentra en la manufactura, incluyendo las grandes empresas que están a la cabeza del proceso de exportaciones. En el trabajo doméstico remunerado la inmensa mayoría es informal. El empleo informal está presente en el conjunto de la economía del país. No es un hecho propio de actividades marginales o de las actividades agropecuarias. Los trabajadores subordinados y remunerados son la mayor parte de los empleos informales, más del 50%, seguido por trabajadores por cuenta propia. La mayor parte del empleo informal se presenta en las ciudades. En su sentido más amplio, considerando al total de la población ocupada, la informalidad laboral en el tercer trimestre de 2018 es de 56.7%; es decir, de cada diez ocupados casi seis trabaja en condiciones de informalidad. La desigualdad social se alimenta también de las condiciones críticas de la ocupación, la subocupación, los muy bajos montos de ingresos y las importantes diferencias entre hombres y mujeres. Al mes de octubre de 2018 los ocupados que laboran menos de 35 horas a la semana por razones ajenas a sus decisiones sumados a los que trabajan mas de 35 horas y perciben ingresos menores al salario mínimo y los que laboran más de 48 horas a la semana con hasta dos salarios mínimos de renumeración son 15.8% de la población ocupada. Una cifra importante y mayor que un año antes. Los subocupados suman 7% y la tasa de informalidad laboral, como lo destacó líneas arriba es de 56.7%. Los ocupados parcialmente y los desocupados integran otros segmentos que dan cuenta de la notable vulnerabilidad que caracteriza al mundo del trabajo en el país. Este conjunto alimenta la desigualdad social y tiene como característica común: La negativa al trabajo o la existencia de un trabajo que no es compatible con el bienestar, en términos de la Organización Internacional del Trabajo no es trabajo decente. Otro aspecto sumamente importante que revela la dimensión de la desigualdad, e incluso su incremento en años recientes, es la composición del ingreso de la población que trabaja. En el cuarto trimestre de 2012, siempre con base en información de INEGI, los ocupados que ganaban más de 5 salarios mínimos eran 3.9 millones. La cifra equivalía al 8% de la población 10

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ocupada. En el tercer trimestre de 2018, es decir casi al final de la administración federal de Peña Nieto, son 2.4 millones de personas, lo que equivale a 4.45% de la población ocupada. Si se considera un rango de tiempo mayor, la tendencia a la reducción absoluta y relativa de este grupo de la población es mayor. En el primer trimestre de 2005 los ocupados que perciben más cinco salarios mínimos son 4 millones 185 mil personas, 10.1% de los ocupados. En el tercer trimestre de 2018, como lo destaco líneas arriba son 2.4 millones de personas. Es un proceso que informa sobre el avance de la desigualdad social. Pero a lo grave de la situación en el mundo del trabajo que representan estas cifras se agrega que la mayor parte son hombres. En el tercer trimestre de 2018, tan solo 728 mil mujeres perciben más de cinco salarios mínimos, el 1.34% del total de la población ocupada. Así, existe un doble proceso de desigualdad en términos de los ingresos monetarios de los ocupados. Por un lado. aún incluyendo al total de los que no declaran su ingreso, suponiendo que lo hacen por ocultar altas rentas y beneficios, el total es una notable minoría que indica que gran parte de la población tiene ingresos de entre uno y cinco salarios mínimos con jornadas completas e incluso algunas superiores a lo establecido en la propia legislación laboral del país. El segundo hecho es que en el caso de las mujeres la desigualdad es mayor, incluso puede ser calificada de extrema. En materia de ingresos se pueden agregar otros datos considerados en la Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo (ENOE) de INEGI que son muy graves. En el país la mitad de los ocupados no recibe ingresos o gana hasta un salario mínimo o hasta dos. Los que perciben más de un salario y hasta dos salarios mínimos son 28.9% de los ocupados. Según el Instituto para el Desarrollo Industrial y el Crecimiento Económico el problema mayor de México es la precarización del mercado laboral. Afirma que de un total de 52.4 millones de ocupados en el tercer trimestre de 2017, únicamente 531 mil tienen ingresos superiores a 10 salarios mínimos, es decir 1% del total (IDIC, 2018:3). La desigualdad social tiene múltiples expresiones, una es la reproducción de la pobreza. El informe de la evaluación correspondiente a 2018 que presentó el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL) documenta su permanencia. Por ejemplo, se señala que de 2005 a 2017, el porcentaje de la población con ingreso laboral inferior a la línea de bienestar mínimo se incrementó, alcanzando 41% al final del cuarto trimestre de 2017. En 2006-2007 la cifra era del orden de 32 a 33%. Otros indiGregorio Vidal

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cadores se pueden agregar permitiendo establecer que la reducción relativa de la pobreza es mínima y aumenta el número de personas que viven bajo esa condición. Según datos de CONEVAL, en 2008 hay 49.5 millones de personas en pobreza y en 2016 son 53.4 millones (CONEVAL, 2018). Lo más notable es que casi el total del incremento en el número de personas que viven en pobreza sucede en áreas urbanas. Al observar el ejercicio del gasto público desde finales de los ochenta a la fecha hay una constante en la ejecución de programas federales que trasladan recursos monetarios a segmentos de la población identificados como pobres. Sin entrar a realizar un análisis de esos programas a finales de 2018, con base en las cifras presentadas líneas antes, no se observa una disminución notable de la pobreza. Los resultados que se presentan en este apartado sobre las características de la ocupación en el país, incluyendo duración de la jornada de trabajo, nivel de ingresos y condiciones laborales son parte de un proceso que sistemáticamente alimenta la pobreza. El problema es disminuir la desigualdad social y lograr generar condiciones dignas de ocupación con un incremento importante en los salarios. Menos de uno de cada veinte ocupados percibe más de cinco salarios mínimos. Para disminuir la desigualdad social es urgente modificar esa situación y propiciar los medios en el funcionamiento de la economía para incrementos en los salarios de amplios grupos de la población. Incrementos por encima de la media en el salario mínimo no resuelven el problema. El punto es desatar una dinámica de la economía en la que el crecimiento este articulado con aumentos sostenidos en los salarios y en conjunto con un incremento del mercado interno como el medio para ampliar las relaciones con el exterior. Todo ello implica revisar la relación con el exterior y las características de la apertura de la economía y el papel del capital extranjero. Es la materia del siguiente apartado del texto.

3. La apertura de la economía, el capital extranjero y el crecimiento del PIB El incremento de las exportaciones petroleras en los años setenta y principios de los ochenta del siglo pasado no implicó un cambio relevante en el grado de apertura de la economía del país, medido como la suma total del comercio exterior con relación al PIB. Con base en información de Banco de México (2019), hasta el año de 1991, las importaciones sumadas a las

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exportaciones son inferiores al 20% del PIB, por lo que la política económica ejecutada hasta ese momento no implicó cambio en esa materia. En los dos siguientes años, aún cuando se están ejecutando con mayor fuerza y amplitud las reformas estructurales no hay cambios importantes en ese ámbito. Es hasta 1994 que existe un aumento significativo y la cifra equivale a 33% del PIB. Un año después, con el TLCAN en operación, el grado de apertura de la economía de México es de 53%. En adelante hasta la fecha las cifras son semejantes, con años por encima del 60% y recientemente superiores al 75%. El incremento notable en el grado de apertura de la economía en México expresa una de las mayores transformaciones observadas desde comienzos de los años noventa. En las páginas siguientes de este apartado se utiliza la información de Banco México (2019) relativa al comercio exterior y otros componentes de la balanza de pagos. Con base en cifras del banco central, en 2016 y 2017 las exportaciones equivalen respectivamente al 37.1% y 37.9% del PIB. Pero también las importaciones son mayores, en 2016 corresponden a 39.1% y en 2017 a 39.7% del producto. En la segunda parte de los años noventa el incremento en las exportaciones tiene como antecedente inversiones realizadas principalmente por firmas transnacionales, destacando la industria automotriz y la de equipos y aparatos eléctricos y electrónicos. En los años siguientes se realizan nuevas inversiones en estas actividades económicas y uno de sus resultados es el predominio de las manufacturas en el total de las exportaciones. Desde 1995 a la fecha son 80% o más del total. En el periodo de 2007 a 2013 las empresas de la industria manufacturera realizan el 84% de las ventas totales al exterior. En 2015 suman 89.3% y en 2016 89.9%. En los meses de enero a noviembre de 2018 las manufacturas representan 88.2% de las exportaciones. La mayor parte del resto de las exportaciones se explica por la venta de petróleo crudo. En el periodo de enero a noviembre de 2018 representan 6.9% del total. Hay sin embargo un aspecto de la transformación en la economía que se mantiene y aún se refuerza conforme avanza la apertura comercial y financiera y la exportación de manufacturas. Como analizo en otros textos (Vidal, 2000 y 2011) el incremento en las importaciones se debe en gran parte al aumento de los bienes asociados a las exportaciones. Es decir, una porción importante de las nuevas importaciones se deben a las condiciones en que operan las empresas que están realizando la mayor parte de las exportaciones manufactureras. El impacto en el PIB es notable y cons-

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tituye una regularidad en el funcionamiento de la economía. Desde hace años se ha establecido una dinámica en el comportamiento de la economía que implica que en términos del PIB, los insumos asociados a la exportación equivalen al 16.4% y agregando la maquinaria y equipo importado por compañías exportadoras, calificadas así en tanto destinan la mayor parte de su producción al exterior, la cifra equivale a un quinto del PIB (Vidal, 2000: 589). Las manufacturas predominantes en las exportaciones son: automotriz, equipos y aparatos eléctricos y electrónicos y equipos y aparatos para industrias diversas. En las actividades con mayor peso en el comercio exterior el destino principal es Estados Unidos. Es regular observar que cuatro quintas partes de las exportaciones manufactureras tienen por punto de llegada el país de allende el Río Bravo. En 2016 del total de las exportaciones no petroleras 82.67% tuvo por destino Estados Unidos y en 2017 fue 81.54%. En el periodo de enero a noviembre de 2018 del total de las exportaciones no petroleras 81.07% tuvo por destino Estados Unidos. Las más importantes empresas exportadoras son líderes en estas actividades en el mercado interno; es decir, explican gran parte de las ventas al interior del país. Son compañías sumamente activas importando bienes que serán comercializados en México. Un ejemplo relevante es la industria automotriz. Desde hace años, en la medida en que cobró importancia la manufactura de automoviles en México, del 100% de lo fabricado más del 80% se exporta; pero también del 100% de las ventas en el país más del 60% se importa. En el año de 2018 se exportó 88% de los automoviles producidos en México y de las ventas al público se importó 67.7% (AMIA, 2018). Al sumar situaciones semejantes en otras actividades resulta que el desempeño conjunto de las empresas que se sitúan en las ramas preferentemente exportadoras, considerando las importaciones de bienes finales a vender en México, más los insumos para la exportación y la maquinaria y equipo, el resultado es deficitario para la economía, por lo que no tienen condiciones para financiar su crecimiento a partir de las divisas que generan. Este patrón de funcionamiento de las firmas más dinámicas en la economía aparece como una restricción al crecimiento (Vidal, 2011). Conforme avanzó la consolidación del crecimiento por medio de exportaciones manufactureras con alto contenido importado el comportamiento de las actividades petroleras apuntaló el proceso. En los años del gobierno de Fox hay un incremento en la extracción y exportación de petróleo crudo. Es el periodo que se prolonga a la administración de Calde-

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rón, hasta 2008, con un incremento sostenido en el precio internacional del petróleo. Incluso en los años siguientes, después de haber superado los momentos más difíciles de la crisis bancaria y crediticia internacional, los precios internacionales del petróleo se mantienen por un tiempo al alza y para el gobierno de México el resultado fue una balanza petrolera positiva que sostiene el funcionamiento de la economía caracterizado por significativas exportaciones manufactureras con un alto contenido importado y consumo interno cada vez más dependiente del exterior, en tanto genera divisas para mantener el financiamiento de las cuentas con el exterior y por este medio esa modalidad de crecimiento de la economía. No obstante, en años recientes la situación cambió. Desde el año 2014 la balanza comercial petrolera registra un déficit, que crece en particular desde 2016. En ese año, con base en cifras de Banco de México (Banxico), el déficit fue de 12 mil 741 millones de dólares. El año 2017 se incrementó a 18 mil 309 millones de dólares y en el periodo enero mayo de 2018 es de 8 mil 94 millones de dólares sin que hasta ese momento ni en el resto de la administración federal anterior, el ejecutivo federal o PEMEX hayan establecido condiciones para modificar la situación en los años inmediatos siguientes. Más aún, en el informe elaborado por la Secretaría de Energía intitulado, Prospectiva de Petróleo Crudo y Petrolíferos 2017-2031, se señaló que en los años siguientes se mantendrán altos volúmenes de importación de gasolina, gas LP y las compras externas de gas natural, las más elevadas en la historia de México (SENER, 2017). La apuesta era incrementar la extracción de hidrocarburos con el concurso del capital privado, producto de la reforma energética para que las exportaciones crecieran. Sin embargo, esto tampoco sucedió. El problema no se reduce a que el mercado interno dependa de las importaciones de esos productos, incluye que los precios en esa materia dependerán del mercado estadounidense utilizado como referente para fijar los precios internos y que explica gran parte de lo importado. Pero también, que el incremento en las exportaciones de crudo no necesariamente elimina el déficit en la balanza petrolera, lo que constituye un elemento más que frena el crecimiento de la economía. Hasta 2018 los recursos obtenidos por la venta en el extranjero del petróleo crudo son inferiores a los dólares que se han utilizado para importar gasolinas y diesel. La diferencia no es resultado de un notable incremento en el consumo de gasolinas y diesel. En parte se explica por el estancamiento y posteriormente la reducción en la extracción de petróleo crudo y por tanto

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la disminución de lo exportado. Sin embargo, el problema mayor es la disminución en la refinación de gasolinas y diesel en el país. De 2004 a 2013 la refinación de gasolinas decrece ligeramente en alrededor de 6.3%, mientras el diesel bajó en 4.5%. (PEMEX, 2013) En 2018 las gasolinas refinadas equivalen a 47% de lo transformado en 2013 y el diesel a 37.4% (PEMEX, 2018). Es la menor refinación en México la que obliga al aumento de las importaciones y genera una presión más en el financiamiento global de la economía limitando el crecimiento. El proyecto económico impulsado por la administración federal y diversos actores empresariales hasta el momento en que concluyó no contempló cambios en ese contexto, con lo que se afirma la tendencia al estancamiento de la economía. Modificar la balanza petrolera es imprescindible para generar condiciones iniciales para un mayor crecimiento de la economía. Es necesario reducir la restricción externa presente en el funcionamiento del comercio exterior para contar con medios que impulsen el crecimiento de la economía. Durante el año de 2018 las seis refinerías de PEMEX operan en promedio a 40% de su capacidad. Con base en datos de PEMEX (2018), en 2018 la elaboración de petrolíferos en Ciudad Madero fue equivalente a 12.9% de lo elaborado en 2008. En Minatitlán la cifra de 2018 representa 21.9% de la de 2013. La reconfiguración es imprescindible para poder refinar más gasolina en el país y con ello iniciar un cambio en la balanza comercial petrolera. Además es necesario proceder de inmediato a la construcción de otra refinería con el objetivo de alcanzar la autosuficiencia en la materia, pero también para impulsar la inversión. Son medios para modificar la relación comercial con el exterior y contar con mejores condiciones para el crecimiento de la economía. El comportamiento de las exportaciones manufactureras, como el desempeño de la formación de capital consideran el impacto del capital extranjero en el país. Es otro dato relevante en la dinámica de la economía. La inversión extranjera directa, las inversiones de no residentes en títulos de deuda pública y en títulos de empresas privadas, como el comercio de derivados financieros tiene impactos en la dinámica de la economía que a la fecha no participan en un crecimiento significativo y sostenido. En 2017, las cuentas con el exterior registran un déficit en la balanza de bienes y servicios por 20,693 millones de dólares que se suma al déficit por 26,233 millones de dólares producto de los pagos de dividendos, utilidades e intereses. De no ser por el ingreso neto de divisas por las remesas enviadas desde el exterior por un monto de 28,095 la cuenta corriente resultaría no

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financiable. Las cifras son resultado de la acción de empresas extranjeras en México, del financiamiento de grandes empresas del país en mercados externos y de la colocación de deuda en manos de no residentes. La contraparte no existe o no es significativa: Ingresos del exterior por inversiones de firmas con matriz en México e incremento de las exportaciones con base en productos manufacturados en el país con alto contenido nacional, de tal forma que resulte posible reducir el déficit comercial e incrementar los recursos por actividades productivas en el exterior a la vez que se amplia el mercado interno. Si se considera la cuenta financiera de la balanza de pagos la necesidad de contar con empresas con capacidad de realizar inversiones en el extranjero apoyadas en una red de otras inversiones y proveedores en el país se revela imprescindible. Junto a ello, es necesaria la multiplicación de inversiones para satisfacer el mercado interno en condiciones de incrementos en los ingresos reales de gran parte de la población. En 2017, como sucede en años previos desde la mitad de los noventa, con base en datos de la Secretaría de Economía (2019), las nuevas inversiones con recursos provenientes del exterior realizadas por empresas extranjeras son únicamente 38% del total que ellas mismas realizan. El año previo la cifra es de 35.8%. El resto tiene fuentes internas y en tanto tal no amplían la capacidad de inversión del país. Lo urgente para que crezca sostenidamente la economía es contar con una mayor y más diversa inversión con fuentes propias, entre ellas una mayor inversión por el sector público.

4. El comportamiento de la inversión y la tendencia al estancamiento Como se señaló en la introducción desde hace varios lustros el crecimiento del PIB es sumamente débil, sin que se observen hechos nuevos en la dinámica de la economía que permitan sostener que la situación cambiará y un incremento mayor será posible. Con base en datos de las cuentas nacionales de INEGI (2015 y 2019c) medido por habitante el crecimiento medio anual del PIB de 1981 a 2018 es cercano al 0.5%, destacando que en años recientes se observa un incremento promedio menor. Es el escenario que debe ser modificado considerando los objetivos de la política económica que está ejecutando el nuevo gobierno. Banco de México publica regularmente, cada mes, los resultados de una encuesta que aplica a especialistas del sector privado —centros de investiGregorio Vidal

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gación, grupos de análisis y consultoría económica— sobre las expectativas de la economía del país. En la publicación correspondiente a inicios de julio de 2018, con opiniones de 34 firmas o grupos de análisis, se considera una media de crecimiento del PIB para 2018 de 2.29%. Para 2019 la estimación es de 2.24 (Banco de México, 2018b, julio). En la encuesta publicada en diciembre de 2017 se estimaron cifras semejantes para los dos siguientes años. El crecimiento medio del PIB en la administración federal de Peña Nieto ha sido de ese orden, constituyéndose en el comportamiento regular de la economía. De acuerdo a la opinión de los especialistas consultados por Banxico no se observan elementos para modificar sustancialmente el crecimiento medio del PIB en los años siguientes. En la encuesta correspondiente a diciembre de 2017 se estima un crecimiento promedio anual del PIB para el periodo 2018-2027 de 2.73 (Banco de México, 2017, diciembre). En la encuesta publicada en julio de 2018 se pronostica un aumento medio para el periodo de 2019 a 2028 de 2.73% (Banco de México, 2018b, julio). En meses y años previos los resultados de la encuestas eran mejores en términos del crecimiento medio del PIB para los 10 años siguientes. Por ejemplo, en las encuestas de julio y agosto de 2016 se estimaba un crecimiento mayor, del orden de 3.2 y 3.13% para los siguientes 10 años (Banco de México, 2016b, julio y Banco de México, 2016a, agosto). Aún más, en la encuesta publicada en diciembre de 2014 se consideraba un crecimiento mucho mayor para el periodo 2015-2024, del orden de 4.99% anual (Banco de México, 2014, diciembre). La modificación a la baja de las expectativas de crecimiento es particularmente grave, dado que durante el gobierno de Peña Nieto se realizó un nuevo paquete de cambios en las leyes, un bloque más de las denominadas, en el lenguaje del FMI-Banco Mundial y la agenda del Consenso de Washington, reformas estructurales. La aprobación y ejecución de una nueva reforma laboral que permitió mayor flexibilización y ha implicado más precarización en el mundo del trabajo, como se expone en el apartado 3 del texto, no cambio la tendencia en el comportamiento del PIB. Menos aún lo consiguieron la reforma en telecomunicaciones, la reforma financiera y hacendaria y la que se presentó como la sobresaliente, la reforma energética. Como se analiza en el apartado previo, hasta finales de 2018 no se han logrado cambios importantes en la industria petrolera, manteniéndose el declive en la extracción de hidrocarburos y aumentando el déficit en la balanza petrolera de comercio exterior. Aún habiendo realizado varias

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rondas para asignar espacios a capitales privados para explotar hidrocarburos, con un mercado eléctrico en avance, cambios que permiten mayor participación privada en la industria del gas natural y la ejecución de una mayor flexibilidad laboral; la estimación sobre el crecimiento futuro del PIB es menor a la de hace años y está próxima al 2%. Los resultados de la encuesta realizada en diciembre de 2018 no presentan cambios. Para 2019 hay una ligera corrección a la baja, estimándose un aumento del PIB de 1.89 y para los próximos diez años de 2.37% en promedio. En los Criterios Generales de Política Económica (CGPE) correspondientes al ejercicio fiscal de 2108, el último que correspondió elaborar de manera exclusiva al gobierno federal en el sexenio de Peña Nieto se presenta una estimación con un crecimiento ligeramente mejor para los cinco años siguientes, que es el periodo que se considera en las perspectivas económicas y fiscales de mediano plazo en ese documento. Para efectos de las estimaciones de finanzas públicas, en tanto el comportamiento previsto del PIB se utiliza como base para fundamentar la Ley de Ingresos de la Federación (LIF) y el Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF), se plantea un crecimiento puntual del PIB para el periodo 2019 y 2020 de 3.0 y 3.5%, respectivamente, y para los años 2021 al 2023 un crecimiento de 3.5% (SHCP, 2017). Estimaciones previas del gobierno federal contenidas en los respectivos CGPE no se han cumplido y el crecimiento de la economía ha sido inferior a lo estimado. En 2013, en los CGPE para el año 2014, el escenario de mediano plazo contemplaba un incremento medio del PIB para el periodo de 2015 a 2019 de 3.5%. En el documento se observa que es una estimación calificada de inercial; es decir, que no incluye el efecto de las reformas estructurales. Teniendo en cuenta las reformas estructurales, su ejecución a partir del año 2015, se prevé que “…tienen la capacidad de incrementar, de manera sostenida, el potencial de crecimiento de la economía” (SHCP, 2013: 162). Así con las reformas el crecimiento sería de 4.7 en 2015, después continuaría aumentando para alcanzar entre 5.2 y 5.4 de 2017 a 2019 (SHCP, 2013:163). Los resultados han sido otros, un crecimiento promedio de 2.5% en los años de 2014 a 2017. La continuidad en la política económica y la ejecución de las reformas estructurales implica débil crecimiento. Es un desempeño de la actividad económica que no permite plantearse modificaciones importantes en la desigualdad en el ingreso, tampoco es compatible con incrementos significativos en los salarios de gran parte de la población y con el logro de una reducción sostenida de la pobreza.

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En el documentó que presentó el nuevo gobierno al Congreso de la Federación no se observan cambios en el comportamiento del PIB. Para el año 2019 el crecimiento estimado del PIB para elaborar la LIF y el PEF es de 2% que da continuidad al comportamiento de la economía desde hace años (SHCP, 2018). Al examinar los componentes de la actividad económica se considera que la formación de capital no registrará crecimiento y el mayor aumento en el comportamiento global de la economía se observa en las exportaciones. La estimación del crecimiento del PIB en el escenario macroeconómico 20202024 de los CGPE se ubica en 2.6% para 2020 y 2021, en 2.7% para 2022 y 2023 y en 2.8% para 2024. No hay un cambio importante en la dinámica global de la economía, lo que implica que se mantiene la determinación externa que ha caracterizado su funcionamiento en años recientes. El punto clave, como destacó desde líneas antes, es el comportamiento de la inversión. En años recientes la formación bruta de capital fijo (FBCF) equivale al 21.5% del PIB. De acuerdo con información de la CEPAL (2006) en el año 1998 el coeficiente de inversión en México es de 19.7%. En el año siguiente es de 20.5% y hasta 2004 tiene cifras semejantes. Con base en información de INEGI, a partir de 2005 es ligeramente superior a 20%, con algún año que supera el 22%%. En 2017 es de 20.5% y en 2018 de 20.2% (INEGI, 2019c). La reforma energética y la ejecución de las otras reformas estructurales no genera las condiciones para un incremento en la formación de capital. En los dos años previos hay un pobre aumento o un comportamiento negativo. Según datos del INEGI (2019c) la variación anual en diciembre de 2016 con respecto al año previo fue de 0.3%. En 2017 la cifra es negativa del orden de 0.4%. Al término del primer trimestre de 2018 también se observa una variación anual negativa de 4.1%. Por su composición destaca la sistemática reducción en la inversión en construcción no residencial, con una tendencia negativa desde finales de 2015. Es un dato más que confirma el débil crecimiento del PIB como lo característico en el funcionamiento de la economía del país. Al considerar el comportamiento de la formación de capital en maquinaria y equipo se manifiesta un problema más para alcanzar altas tasas de crecimiento del PIB. En el apartado anterior destaqué el notable incremento de las exportaciones manufactureras con un alto contenido importado. Pero además, como analizo en otro texto (Vidal, 2014) junto al alto contenido importado de insumos, hay también un notable aumento de las importaciones de maquinaria y equipo que se extiende a todo el funcionamiento de la actividad industrial en el país. En ese proceso los agentes más dinámicos en

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materia de inversiones están conectados con el exterior y una expresión de esa relación es el incremento en el contenido importado de la maquinaria y equipo, al punto que representa más del 75% del total y es una expresión de la desarticulación industrial que caracteriza a la heterogeneidad estructural en México (Vidal, 2014: 69-76). El comportamiento de la inversión también considera el notable incremento en el ingreso de la IED. Los promedios han ido en aumento en años recientes, destacándose la administración federal de Peña Nieto con un ingreso promedio anual superior a los 31 mil millones de dólares. Con base en cifras de la Secretaría de Economía (2019) En el periodo de 2006 a 2010 el promedio anual fue de 25 mil millones de dólares y de 1999 a 2005 se reportaron 22 mil millones de dólares. En los años previos las cifras son menores; no obstante, estos incrementos no han implicado un crecimiento mayor en el coeficiente de inversión. En conjunto, mantener el crecimiento fundado en la exportación de manufacturas con un alto contenido importado, cuyo destino principal es Estados Unidos y con la mayor parte de la formación de capital en maquinaria y equipo importada y en tanto los principales ejecutores de las inversiones acepten este esquema o destinen importantes recursos a los mercados financieros o son colocados en actividades que generan rentas, como bienes raíces y desarrollos turísticos vinculados al mercado externo, no permitirá incrementos importantes en la formación de capital y menos aún en mayor crecimiento del PIB. En la nueva situación política el cambio debe ser significativo y en plazos relativamente cortos. La ejecución de algunos de los programas prioritarios por parte del gobierno federal tendrá un efecto positivo en las condiciones de vida de segmentos importantes de la población. Pero se trata de que esa mejora se articule con una ampliación del empleo formal y decente con incrementos sostenidos en los salarios de amplios grupos de ocupados. Por ejemplo, que una parte importante de los participantes en Jóvenes Construyendo el Futuro encuentre al final del periodo de apoyo proporcionado por el programa del gobierno federal un empleo formal. Para ello es imprescindible incrementar la formación de capital en varios puntos del PIB y el propio crecimiento de la economía. El aumento no debe ser menor y es imperioso que se concrete en infraestructura, servicios públicos, pero también en actividades agropecuarias, en industria y en una amplia gama de servicios, lo que implica la participación de un considerable grupo de actores sociales. Una dificultad adicional para alcanzar la modificación en el comportamien-

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to de la FBCF está en el tamaño de los requerimientos financieros del sector público en un contexto de altas tasas de interés de referencia establecidas por el banco central en México. En adelante, el comportamiento de las tasas de referencia fijadas por el banco central serán un dato significativo para establecer un margen de maniobra mayor o menor en el manejo de las finanzas públicas. El punto relevante es lograr un aumento importante y sostenido de la inversión pública que se acompañe de incrementos en la inversión privada.

A manera de conclusión: educación, desarrollo y democracia El débil crecimiento de la economía, acompañado de beneficios notables para un reducido grupo de grandes fortunas, sumado a las ganancias obtenidas en México que se realizan fuera del país y los diversos pagos que por intereses de deuda pública y privada tienen por destino el extranjero resultan en una sociedad con una desigualdad social significativa. La creciente desigualdad social se manifiesta como aumento de la población que trabaja en condiciones de informalidad y una gran cantidad que percibe ingresos que no permiten contender con los gastos para llevar adelante una vida digna, como se analizó en el apartado tres del texto. Las precarias condiciones de salud de amplios grupos de la población y las difíciles condiciones para atenderse son otro dato de la desigualdad. La imposibilidad para muchos de que por medio del trabajo se desarrollen sus capacidades de producción y se alcance una vida digna es otro hecho que se agrega al proceso. También, la sistemática emigración a Estados Unidos, producto de la falta de trabajo, de las remuneraciones tan pobres y de la creciente precariedad laboral, es un indicador más de la permanencia de la desigualdad. Son procesos que desarticulan familias, vacían algunas poblaciones, dificultan la vida social en diversos sitios del país y limitan la democracia. Pero igualmente la desigualdad se presenta con fuerza y se reproduce en el terreno del acceso y las condiciones de la educación en todos los niveles, desde preescolar y primaria hasta el nivel superior. Más aún ante la gran dificultad para presentarse en condiciones adecuadas de nutrición, salud e instrumentos de aprendizaje a la escuela para gran parte de niños, adolescentes y jóvenes, que es otra de las dimensiones de la desigualdad social. Entre la población infantil la pobreza es aún mayor. Con base en el Informe de evaluación de la política de desarrollo social 2018 de CONEVAL (2018) 22

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se tiene que en el grupo de 0 a 11 años de edad el porcentaje de pobres es de 52.3%. Si se suman los vulnerables por carencias sociales, más los vulnerables por ingreso son 81.1% del total. Para la inmensa mayoría de las niñas y niños no existen las condiciones de alimentación, vivienda, transporte y útiles adecuados para el aprendizaje escolar. El precario ingreso en sus familias es el mayor problema y no les permite asistir en buenas condiciones a la escuela. Muchos crecen en condiciones de desnutrición que afectan negativamente su desempeño escolar. En el grupo de 12 a 17 años las cifras no son mejores. La población no pobre y no vulnerable es 19.3% del total, apenas 2.7 millones de 14.1 millones de personas. En conjunto hay que modificar las condiciones del mercado laboral, propiciar un incremento importante en el ingreso real de muchas familias, para crear condiciones educativas pertinentes para gran cantidad de niños y jóvenes. Sin embargo, ello no será posible en un plazo corto, por lo tanto es un área en que deben ejecutarse programas sociales por parte del gobierno para generar las condiciones que permitan al conjunto de la población infantil y a los jóvenes tener mejores condiciones para el diario desempeño en la escuela. La educación es un terreno que requiere una acción inmediata consistente con el ánimo de cambio presente en la sociedad, estableciendo una ruta hacia la disminución de la desigualdad social que se fortalecerá con la creación de instituciones que expresen ese proyecto y generen condiciones de desarrollo. La desigualdad social se mantiene y se exacerba en un contexto de pobre crecimiento de la economía. Para modificar está situación es imprescindible alcanzar una tasa de incremento del PIB muy superior a la media de los 30 a 35 años previos. Por ello es urgente poner en práctica una política económica que permita y propicie el incremento de los salarios como un medio necesario para ampliar el mercado interno. Para plantearse un crecimiento sostenido de la economía del orden de 4%, como paso para alcanzar crecimientos mayores, de 6%, es imprescindible modificar la situación que prevalece en el mundo de la ocupación, tanto por lo que corresponde al nivel de ingresos, como a la duración de la jornada laboral. También debe resolverse de una forma diferente la relación de la economía del país con el exterior. En este terreno eliminar el uso de divisas para satisfacer necesidades productivas fundamentales es un primer paso. Bajo estas condiciones las inversiones para efectuar la reconfiguración de las refinerías deben llevarse adelante, como también lograr un incremento en la extracción de petróleo destinado Gregorio Vidal

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a su transformación en México. Son procesos que incentivan la inversión y generan medios para alcanzar un crecimiento mayor de la economía. El cambio en la economía debe ser promovido sistemáticamente desde el gobierno, contando con recursos públicos para incrementar la inversión en varios puntos del PIB en un plazo relativamente corto, a la vez de modificar la composición y peso relativo de la deuda pública. En esta materia el mayor crecimiento del PIB permite la reducción relativa del tamaño de la deuda pública, como también va generando hacia adelante mayores recursos para la inversión y expectativas positivas para que empresas diversas participen en el proceso de crecimiento de la economía. Son cambios y procesos que demandan cierto tiempo, la creación de una institucionalidad diferente y la ejecución de una política económica con otros contenidos. El cambio en la situación política que se manifiesta en la jornada electoral del primero de julio implica contar con la estrategia que genere la nueva institucionalidad. Sin embargo, para que esto resulte posible, también es necesario actuar de inmediato identificando espacios de la vida social en los que la dotación de recursos públicos genera equidad y opciones de desarrollo comunitario significativas. Es el caso de la educación y el establecimiento de programas para que la mayor parte de la población tenga acceso en condiciones adecuadas. Es un hecho democrático sustancial y da contenido a una propuesta efectiva de desarrollo. La urgencia de cambio social, que es uno de los resultados del proceso electoral del primero de julio de 2018, obliga a actuar en este terreno, como también en el de la creación de condiciones para la seguridad ciudadana y el combate frontal a la corrupción y a la impunidad. Es un proceso que suma actores sociales al cambio, fortalece el proyecto de desarrollo e implanta la democracia.

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Crédito Público. México. 2013. Vidal, Gregorio. “Manufacturing, Industry and Growth in Mexico. The advance of Development or Social Heterogeneity?”. International Journal of Political Economy. Vol. 43, no. 4. London. United Kingdom. 2014. pp. 63-81. Vidal, Gregorio.“México: o secundário-exportador e o aprofundamento do subdesenvolvimento”. Cadernos do Desenvolvimento. Vol. 6, no. 9. Centro Internacional Celso Furtado. Rio de Janeiro. 2011. Vidal, Gregorio. “Comercio exterior, inversión extranjera y grandes empresas en México”. Comercio Exterior, Banco Nacional de Comercio Exterior. México. julio 2000. pp. 587-595.

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Esclavo es aquel que espera por alguien que venga y lo libere Ezra Pound

Introducción El objetivo principal del presente trabajo de investigación es ofrecer elementos para encontrar una respuesta a la siguiente pregunta: Con el ascenso de Andrés Manuel López Obrador (AMLO) a la Presidencia de la República Mexicana, ¿Se ha debilitado la ideología del fundamentalismo de mercado en México o ésta se encuentra en una fase de su desarrollo donde el populismo le es funcional?1 Los hechos observados, en lo que va de la presente administración, apuntan hacia la siguiente respuesta tentativa: el gobierno actual de México utiliza una retórica anti-neoliberal, pero mantiene intactos y profundiza los principios fundamentales de la ideología del libre mercado. AMLO arribó al poder ejecutivo a través de un proceso electoral en 2018 y

ha comenzado a gobernar el país. El enorme apoyo político electoral que recibió de la población pudo haber sensibilizado a los grupos de poder económico nacionales y extranjeros a negociar políticamente con él y, posiblemente, a partir de esa negociación recibió su apoyo condicionado. Considerando el enorme poder de las elites, la condición fundamental pudo haber sido el

* 1

Doctor en Ciencias Sociales, profesor-investigador del Departamento de Economía, Universidad Autónoma Metropolitana, Unidad Iztapalapa. Correo electrónico: [email protected] En el presente documento los términos neoliberalismo, fundamentalismo de mercado y doctrina de libre mercado tienen el mismo significado.

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mantenimiento y profundización de la ideología fundamentalista de mercado. En consecuencia, este trabajo desea sustentar esta conjetura. Es pertinente aclarar que estamos hablando de la ideología neoliberal y no sólo de un modelo económico, que está contenido en y determinado por un esquema ideológico.2 Esta ideología, como cualquier otra, domina palmariamente los comportamientos colectivos, incluyendo, por supuesto, los económicos. Respecto al concepto de ideología Luis Villoro señala (2016, p. 9): Una situación de dominio requiere ciertas creencias comunes destinadas a afianzar el orden existente. Un pensamiento que responde a intereses particulares de una clase, de un grupo, intenta justificarlas. El concepto de ideología corresponde a este tipo de pensamiento y a las creencias que origina. Las ideologías corresponden a creencias insuficiente justificadas. Y en relación con cómo abordar las ideologías, Villoro apunta (2016, pp. 9 y 13): “(…). Frente a las creencias ideológicas está la actividad racional que las pone en cuestión (…). La vía racional es averiguar en qué consiste un pensamiento ideológico, para poder reconocerlo y aclarar su función.” Esto último, es también un objetivo de la presente investigación. Por consiguiente, en la primera sección se analiza la retórica anti–neoliberal del gobierno de AMLO. En la segunda sección, se ofrecen algunas evidencias para definir la naturaleza del actual gobierno. Posteriormente, se presentan evidencias adicionales para sustentar más sólidamente las conclusiones que se en encuentran al final del documento.

1. La retórica anti-neoliberal del nuevo gobierno Al asumir el poder ejecutivo en diciembre de 2018, AMLO declaró que la crisis actual de México se originó, no sólo por el fracaso del modelo económico neoliberal aplicado en los últimos 36 años, sino también por el predominio en este período de la corrupción pública y privada.3 Destacó que la característica distintiva de esta doctrina económica es la corrupción. En consecuencia,

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Para una comprensión profunda de la ideología neoliberal véase principalmente Álvarez (2019b); Basu (2011); Block and Somers (2014); Smith (1981); Grey (2000) y Polanyi (2001). Presidencia de la república (2018).

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señaló al neoliberalismo como la causa principal de la desigualdad económica y social, y de la inseguridad y violencia que sufren los mexicanos. También explicó brevemente los pésimos resultados del modelo neoliberal.4 Desde la década de 1930 hasta los setenta, la economía mexicana creció a una tasa anual promedio del 5%; pero desde la implementación del modelo (1983) hasta la fecha, esa tasa fue del 2 por ciento. Este bajo crecimiento económico y la enorme concentración de los ingresos han empobrecido a la mayoría de la población llevándolos a la informalidad, a emigrar masivamente o hacia comportamientos antisociales. La reciente política económica neoliberal fue un desastre. La reforma energética ha supuesto la disminución de la producción de petróleo y el alza del precio de la gasolina, el gas y la electricidad. Apuntó que cuando el gobierno anterior (2012-2018) aprobó la reforma energética, se afirmó que la inversión extranjera aumentaría significativamente. El resultado fue que sólo se invirtieron 760 millones de dólares de capital extranjero, lo que representa sólo el 0,7% de la inversión prometida. En los fundamentos de las leyes aprobadas se aseguró que en 2014 se podrían producir 3 millones de barriles diarios, y la realidad es que sólo se extraen 1.76 millones de barriles diariamente. Señaló que es tan grave el daño causado al sector energético nacional durante el neoliberalismo, que México es el país petrolero que más gasolinas importa en el mundo, y que compra petróleo crudo para abastecer a las únicas seis refinerías que apenas sobreviven en el país.5 Enumeró otros resultados negativos de la política económica neoliberal. Los salarios de los mexicanos son los más bajos del mundo. Hay el doble de pacientes con diabetes en comparación con otros países de América Latina. Durante el período neoliberal, México es el segundo país con más migración internacional (24 millones de mexicanos). En relación con la violencia, el país está en los primeros lugares del mundo. Y, según la última medición de Transparencia Internacional, México ocupa el lugar 135 en corrupción, entre 176 países evaluados. AMLO reiteró que la característica distintiva del neoliberalismo es la corrupción. En este período neoliberal, la privatización ha sido en México si-

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Una exposición académica más detallada de esos resultados se tiene en Soria (2017). AMLO señaló que durante 40 años no se ha construido una nueva refinería en el país.

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nónimo de corrupción. Los gobernantes privatizaron las tierras comunales (Ejidos), los bosques, las playas, los ferrocarriles, las telecomunicaciones, las minas, la industria eléctrica y parcialmente la industria petrolera. En las últimas tres décadas, los gobiernos han concesionado el territorio nacional, transferido empresas públicas e incluso han cedido algunas funciones estatales a individuos nacionales y extranjeros.6 Aunque reconoció e hizo público la gravedad del saldo neoliberal, el presidente declaró a la nación que nadie será perseguido. Avanzó una justificación política: el país entraría en una dinámica de fractura, conflicto y confrontación, y esto nos llevaría a consumir tiempo, energía y recursos necesarios para emprender el renacimiento económico y la pacificación del país. El presidente está a favor del perdón y la indulgencia. Cree que en el campo de la justicia los errores del pasado pueden ser castigados, pero lo fundamental es evitarlos en el futuro. Como resultado, propone no perseguir a los funcionarios públicos del pasado. La Presidencia no solicitará investigaciones contra quienes hayan ocupado cargos públicos o se hayan dedicado a hacer negocios utilizando el poder público durante el período neoliberal.7 Por lo que respecta al programa económico de AMLO, éste tiene como principal objetivo fortalecer la economía apoyando a empresas de cualquier tamaño, bajo la premisa de que la mayoría de los empresarios mexicanos son dedicados, innovadores y honestos; aunque no han sido capaces de prosperar porque no tienen las mismas oportunidades que las grandes empresas.8 Otros objetivos económicos importantes del programa son los siguientes: crear un fondo mixto de inversión pública y privada para detonar proyectos de infraestructura; aplicar una política de cero endeudamiento y baja inflación; eliminar la corrupción y la inseguridad; garantizar el buen desempeño y la seguridad de las inversiones nacionales y extranjeras; mantener la au6

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En la conferencia de prensa del 21/02/2019, AMLO realiza una revisión de la entrega de los bienes de la nación a empresarios nacionales y extranjeros desde Carlos Salinas de Gortari hasta Enrique Peña Nieto. https://www.youtube.com/watch?v=y7jjfLOW5Y4 Sin embargo, AMLO expresó algo distinto en una entrevista que le hizo la comunicadora Carmen Aristegui. https://www.youtube.com/watch?v=9gLNPhCKIWg El plan económico fue presentado el 29 de diciembre de 2018 en la ciudad de Monterrey. Se pueden consultar diversas fuentes, entre ellas destacan por su simplicidad las siguientes: Pejenomics. https:// drive.google.com/file/d/1GQgu7iT-fGn-HTFNJY9WyAXgeBuAu0jo/view. Tambien, el Periódico La Jornada: https://www.jornada.com.mx/2018/12/16/politica/003n1pol Sin embargo, la principal fuente de consulta para analizar con detalle el programa económico de la presente administración gubernamental es: Secretaría de Hacienda y Crédito Público (2019). https://www.finanzaspublicas.hacienda.gob.mx/work/models /Finanzas_Publicas/docs/paquete_economico/cgpe/cgpe_2019.pdf

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tonomía del Banco de México; impulsar el desarrollo de alta tecnología en el país; aumentar y diversificar las exportaciones; fortalecer la economía nacional y el consumo de productos nacionales; alcanzar la soberanía alimentaria; y, garantizar condiciones justas de competencia. Para el Gobierno mexicano, la lucha contra la corrupción y la política de austeridad permitirá la liberación de fondos suficientes para impulsar el desarrollo del país. Se argumenta que, con esta fórmula, no habrá necesidad de aumentar los impuestos en términos reales, ni la deuda pública. Con la disponibilidad de estos fondos, se puede aumentar la inversión pública para rescatar a la industria petrolera y eléctrica. Se promoverán proyectos productivos con inversión pública y privada, nacional y extranjera, para retener a los mexicanos en sus lugares de origen. Se construirá el tren maya, se sembrarán un millón de hectáreas de árboles frutales y maderables. Se rehabilitarán las refinerías existentes y se creará una nueva. En el Istmo de Tehuantepec, se proyecta la creación de un ferrocarril, y los puertos de Salina Cruz y Coatzacoalcos se ampliarán para comunicar en menos tiempo a los países de Asia con la costa este de los Estados Unidos de América. Se señala que la evaluación positiva de este programa económico se basó en las opiniones de los mercados, las grandes empresas transnacionales, las agencias de calificación crediticia, los bancos de inversión, el Banco Mundial, los periodistas y un premio Nobel.9

2. Más allá de la retórica anti-neoliberal Un periodista solicitó a AMLO que declarase si su programa de gobierno es neoliberal, él enfáticamente señaló que no lo es10. Sin embargo, el programa económico de su gobierno no cuestiona explícita ni implícitamente la ideología neoliberal, ni tampoco contiene una propuesta económica alternativa. Además, la política económica que ha prevalecido en las últimas décadas se sigue implementando. Por consiguiente, estas circunstancias permiten conceptuar a este programa de gobierno como un proyecto empresarial conservador de corte neoliberal.11 9

Paradójicamente, todos estos evaluadores han sido los principales promotores y defensores del modelo fundamentalista de mercado. Para Paul Krugman, AMLO podría ser un líder eficaz, ideal para los negocios y con un marcado sentido de justicia social; Un reformista para México. Esta es una Interesante opinión de un afamado economista que considera que la deuda de cualquier país no constituye un problema económico. 10 Conferencia de Prensa del presidente Andrés Manuel López Obrador febrero 6, 2019. https://www.gob.mx /presidencia/prensa/conferencia-de-prensa-del-presidente-andres-manuel-lopez-obrador-25-de-enero-de-2019. 11 El proyecto es conservador porque la gravedad de los problemas económicos, políticos y sociales del país exige un plan económico con una dosis mínima de radicalismo y este programa no lo tiene.

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La apreciación de AMLO sobre los empresarios no es suficientemente crítica, lo cual es cuestionable si se quiere enfrentar de manera efectiva los problemas del país. No se debe liberar a nadie de cualquier responsabilidad que pudieran tener sobre el deplorable estado en el que vive la población. El conflicto social no desaparece si éste no se menciona, se soslaya o minimiza. Es insostenible argumentar que no existe explotación del trabajo, y también lo es la idea de que hay una comunión de intereses entre todos los mexicanos, circunstancia que inclusive el financiero Warren Buffet refuta.12 AMLO no acepta que el Estado sea la única fuente de todos los problemas sociales de México. Pero, paradójicamente, concibe al hombre de negocios como el motor de la economía, sin considerar mínimamente su responsabilidad en la implementación de las políticas fundamentalistas de mercado. Si consideramos que, bajo el modelo neoliberal, la concentración de la riqueza se traduce en una mayor concentración de poder político; entonces, el principal artífice de la política económica neoliberal ha sido el poder económico.13

Por otro lado, considerar la política de austeridad como la principal medida para enfrentar la debilidad de la economía es un grave desacierto del gobierno mexicano. De hecho, no hay ninguna medida de política que ejemplifique mejor el neoliberalismo que la excesiva austeridad del gobierno.14 Está suficientemente demostrado que un énfasis excesivo en la reducción del gasto público no impulsa el crecimiento económico.15 La única solución a un problema de demanda agregada insuficiente, que es uno de los problemas básicos de México, es el aumento de la demanda. Sin embargo, el Gobierno mexicano cree que la implementación de un severo proceso de austeridad generará estabilidad macroeconómica, dará confianza a los mercados (a quienes los controlan), mantendrá un presupuesto 12 Este hombre de 87 años que algunos expertos lo consideran como el mayor inversionista de todos los tiempos señaló: Por supuesto que hay una lucha de clases. ¡Mi clase, la clase rica, está haciendo la guerra, y estamos ganando! Con una fortuna de aproximadamente 84 mil millones de dólares, sus palabras tienen cierta autoridad. https://www.nytimes.com/2006/11/26/business/yourmoney/26every.html 13 Chomsky (2017). 14 Se ha calificado la austeridad excesiva como una austeridad republicana (practicada por los liberales mexicanos del siglo XIX). Sin embargo, esta austeridad draconiana tiene un carácter eminentemente neoliberal y llamarla de otra manera es inaceptable. 15 Véase Snowdon and Vane (2005). Inclusive la “teoría” económica neoliberal considera que la intervención gubernamental en la economía es totalmente nociva e inoperante en cualquier sentido. El gasto público es ineficaz para incidir sobre la actividad económica. Verdaderamente, la política de austeridad sólo tiene una racionalidad: cumplir con los compromisos financieros acuciantes del Estado mexicano derivados de su endeudamiento excesivo.

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público equilibrado, permitirá alcanzar un superávit primario (para pagar a los acreedores del gobierno el servicio de la deuda) y evitará una recesión económica que podría convertirse en una crisis.16 Un caso relevante relacionado con la política de austeridad fue la intención de implementar recortes presupuestales, para el año 2019, a las instituciones de educación superior del país. La dinámica de los hechos fue la siguiente: • Se difundió un rumor sobre una posible reducción del presupuesto a las universidades, cuya veracidad fue negada posteriormente por AMLO. • Algunos legisladores advirtieron que en la propuesta de una nueva reforma educativa se había eliminado el párrafo que indicaba explícitamente la autonomía universitaria. El ministro de educación pública atribuyó el hecho a un error, que fue corregido por instrucciones del propio AMLO. • Eventualmente, el presupuesto a las universidades se redujo a través de una iniciativa presupuestaria enviada al Congreso de la Unión (donde los legisladores del partido político del presidente son mayoría).17 • Ante el desacuerdo y protestas de los rectores de las universidades afectadas por las reducciones presupuestarias, AMLO señaló que no existía tal reducción. Se argumentó que, en términos generales, el sector recibiría más recursos porque se otorgarían más becas a los estudiantes y se construirían 100 nuevas universidades. • La protesta creció y AMLO describió como un error la reducción del presupuesto a las universidades. Por lo tanto, se comprometió a enmendar ese “error”, señalando que cumpliría con lo que había acordado previamente con los rectores. 16

Según el Secretario de Hacienda y Crédito Público, Carlos Urzúa Macías (CUM), si los ingresos son mayores que los gastos, sin considerar el servicio de la deuda, se tendrá un superávit primario, que se utilizará para pagar el servicio de la deuda pública y así evitar un mayor endeudamiento. Pero, esta intención de evitar una mayor deuda, en los hechos, ha sido descartada. En enero del presente año las tenencias de activos gubernamentales por parte de los inversionistas extranjeros se incrementaron por 4.703 miles de millones de dólares, de acuerdo con la información del Banco de México. Periódico La Jornada. 17 febrero de 2019. Asimismo, el presidente AMLO firmó un acuerdo en el mes de junio que formaliza un préstamo de 8 mil millones de dólares otorgado por un grupo de 23 bancos nacionales e internacionales para Petróleos Mexicanos (PEMEX) y así reducir el costo y aumentar el plazo de pago de sus pasivos. (Periódico La jornada, 28 de junio de 2019). 17 Es importante señalar que el secretario de hacienda justificó la medida diciendo que, si la SHCP y otras agencias gubernamentales se verían afectadas por el programa de austeridad y los recortes del gobierno federal, las universidades no tendrían por qué estar exentas de estas medidas. https://www.youtube .com/watch?v=Uxq79LTrrrQ

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El análisis de estos acontecimientos desvela, por un lado, la intencionalidad de reducir el gasto público en todas las instituciones públicas, así sean culturales o universitarias; y, por otro, la posible protesta inmediata y enérgica de estas instituciones que por su naturaleza son muy sensibles a este tipo de políticas.18 Consecuentemente, el intento de reducir el presupuesto a las universidades podría explicarse en términos de la precariedad financiera del gobierno para cumplir con los compromisos de la deuda pública y con las promesas que AMLO expresó durante el proceso electoral del año 2018. Sin embargo, no se debe ignorar que en última instancia estos recortes presupuestales obedecen a la embestida del neoliberalismo contra las instituciones de educación superior y culturales, considerando que el pensamiento crítico es la esencia de las universidades.19 Otro caso relevante de instrumentación de la política de austeridad son los recortes presupuestales a las instituciones de salud pública del país en el año 2019. La dinámica de los hechos relacionados con esta política desembocó en la renuncia del director del Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS). El documento que formaliza su separación del cargo contiene señalamientos puntuales del estado actual de esta institución de salud pública y la inconformidad del exdirector con la política de restricción presupuestaria hacia el IMSS. Los elementos más relevantes del escrito para la presente investigación se presentan a continuación.20 En el documento se expresa que el IMSS es un órgano igualador de las condiciones sociales de los mexicanos; y, como órgano fiscal autónomo, cobra cuotas a patrones y trabajadores, para dar cobertura de seguridad social a millones de mexicanos. El IMSS redistribuye en sus servicios más de mil millones de pesos diarios. Desde cuidados prenatales hasta tratamientos paliativos antes de morir. Por eso, controlar en exceso esos recursos, que son de trabajadores y empresarios, sin racionalidad y sin apego a las normas del IMSS, puede acabar con esa dinámica de solidaridad social propia del Instituto. German Martínez señala que algunos funcionarios de la Secretaría Hacienda tienen una injerencia perniciosa en el IMSS y ponen en riesgo la 18

En Brasil, el gobierno de Jair Bolsonaro va a implementar una reducción del presupuesto que se otorga a las universidades públicas brasileñas. Periódico la Jornada. 16/12/2018. Pág. 29. 19 Giroux (2018). 20 Son párrafos textuales seleccionados del documento de renuncia del director del IMSS, Germán Martínez Cázares. http://www.imss.gob.mx/prensa/archivo/201905/com.renuncia

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prestación de servicios de salud que tiene el Seguro Social. El presidente proclamó el fin del neoliberalismo, pero en el IMSS algunas injerencias de Hacienda son de esencia neoliberal: ahorro y más ahorro, recortes de personal y más recortes de personal, y un rediseño institucional erróneo. Mientras se discute la remodelación del IMSS, muchos trabajadores siguen sin certeza laboral, otros sin contrato, algunas vacantes aumentan, el rezago en infraestructura es brutal, -en 2019 prácticamente está en 0% el avance de obras y el pago a proveedores-, los contratos y convenios de servicios se rezagan, y algunos están por vencerse sin horizontes de legalidad y eficiencia, las compras de equipamiento paradas, las reclamaciones y litigios aumentan; y si bien el abasto de medicamentos está garantizado, es precario y en algunos lugares es incierto. Advirtió que ese control del gasto tiene dos consecuencias fatales: una directa para el IMSS: pasillos de espera llenos de enfermos y mal trato o retraso en la atención a pacientes; y un segundo efecto indirecto todavía peor: el fortalecimiento de los servicios de salud privados, que lesionará el ingreso de las familias cuando sus seres queridos tengan un padecimiento. Por otro lado, observó que, si acaso Hacienda cree que los ahorros en el IMSS los puede desviar a otros fines, es necesario recordarle que “el Instituto no estará obligado a concentrar en la Tesorería de la Federación sus ingresos”, según dispone el artículo 277 C de la Ley del Seguro Social. Una verdadera reforma del IMSS debería velar por los trabajadores que sufren con la rotación laboral o el llamado “outsourcing” e impedir el desamparo social, cuando miles de ellos son expulsados del mercado laboral. No hay iniciativas de la Secretaría de Hacienda para dar seguridad social permanente a todos los jornaleros del campo, a los repartidores de comida o choferes, ni a los trabajadores de la construcción, como se hizo con las trabajadoras domésticas. En relación con todo lo expresado en la carta de renuncia de Germán Martínez, el presidente lamentó la dimisión del titular del IMSS, pero aclaró que no comparte los argumentos de su salida.21 Se tiene que actuar con libertad, nada por la fuerza, todo por la Razón y el Derecho... Hacienda tiene que participar en todo lo que corresponde al IMSS y al ISSSTE, y el gobierno 21 Periódico el Universal. 21/05/2019 12:35 Alberto Morales, Puerto de Veracruz, Veracruz. https://www .eluniversal.com.mx/nacion/amlo-lamenta-salida-de-german-martinez-del-imss-pero-no-comparte-sus-motivos-dice

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federal, aunque se trate de organismos descentralizados. “Yo soy muy ortodoxo22 y respetuoso de las decisiones que tome Hacienda... tiene que cuidar que no haya déficit, que no haya deuda, que las finanzas estén sanas y yo respaldo eso”.23 Rechazó que estén en riesgo los servicios de salud, como dijo, el extitular del IMSS. Es importante advertir que la política de austeridad draconiana del gobierno actual no tiene nada que ver con la austeridad republicana del siglo XIX, como se ha argumentado. Esta última ocurrió porque en ese momento histórico de México no había recursos financieros en absoluto, la austeridad fue impuesta por la precariedad general del país. La política de austeridad del nuevo gobierno se impone, en gran medida, por el compromiso de pagar el servicio de la deuda pública. Una obligación financiera tan fuerte que en el presupuesto del año 2019 se prevé destinar aproximadamente un total 749,074.4 millones de pesos al pago de intereses y amortizaciones de esta deuda.24 Hay que enfatizar que en ningún caso la austeridad neoliberal es una virtud política o ciudadana. Se podría hablar de una verdadera austeridad social virtuosa cuando existiendo un excedente de recursos no hay desperdicio, y estos recursos se utilizan productivamente para que sus beneficios contribuyan al bienestar de la comunidad. Por ende, esta política de austeridad radical y profunda que se está implementando y que también aplicaron los gobiernos anteriores tiene nombre: política de gasto neoliberal. Y, aunque la propia administración de AMLO se ha nombrado a sí misma como no neoliberal, ésta ha expresado la posibilidad de llevar aún más adelante la austeridad republicana. Si el gobierno lo considera necesario, la austeridad republicana del Estado podría convertirse en pobreza franciscana, que fue ejercida por el místico católico San Francisco de Asís.25 Por otro lado, hay que reiterar que existe una estrecha relación entre el régimen de gobierno y la gestión de la deuda pública. Algunos autores han señalado que los regímenes de gobierno tienen un papel principal en el des22

Es importante tener en claro lo que significa el ser ortodoxo. Una persona ortodoxa es aquella que cumple normas tradicionales y generalizadas o que sigue fielmente o está conforme con los principios de una doctrina, una tendencia o una ideología. 23 https://www.youtube.com/watch?v=LaMDjOg-qyE 24 Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión. Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2019. Anexo 8, costo financiero de la deuda y otras erogaciones p. 46. http://www.diputados .gob.mx/LeyesBiblio/pdf/PEF_2019_281218.pdf 25 Conferencia de prensa del presidente Andrés Manuel López Obrador, febrero 1, 2019. https://www.gob .mx/presidencia/prensa/conferencia-de-prensa-del-presidente-andres-manuel-lopez-obrador-1-de-febrero-de-2019

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tino de la deuda. Tanto la autocracia como la democracia pura conducirán a un mayor endeudamiento. Por el contrario, si el objetivo es mantener un nivel de deuda sostenible, el régimen político más adecuado sería el que se sitúa en medio del espectro; en otras palabras, un régimen democrático constitucionalmente limitado (Salsman, 254-56). Sin embargo, el presente documento aduce que la dinámica de la deuda pública ha determinado el régimen de gobierno, al menos en las últimas cinco décadas de predominio neoliberal. Ante un mayor endeudamiento, un gobierno que garantice el pago de los compromisos financieros es deseable para los acreedores; mucho mejor si este gobierno tiene apoyo popular y es percibido como democrático. Esta determinación existe porque el cumplimiento del servicio de la deuda impone las acciones y las políticas que los Estados deben seguir.26 Por otra parte, un grave error del actual gobierno es considerar a la corrupción como el factor explicativo principal de los problemas del país. Éste ha impuesto la narrativa de que la reducción de los salarios, el desempleo y la precariedad del empleo (condiciones de trabajo esclavizantes) son producto de la corrupción. No obstante, la gravedad y la extensión de la corrupción en los sectores público y privado, ésta no puede explicar en su totalidad la precariedad y pobreza de la mayoría del pueblo mexicano. La corrupción es inherente a la ideología del libre mercado, por lo cual habría que enfrentar a esta última para alcanzar un resultado positivo en el terreno de la corrupción. Por último, hay que señalar que la estrategia actual de los fundamentalistas de mercado para dar continuidad a su ideología es apoyar a los líderes políticos que puedan mediar y dirigir el descontento social a cualquier destino que no sea el cuestionamiento al modelo económico neoliberal. Esta continuidad no es un asunto político menor, el mantenimiento de este modelo puede convertir la esperanza social, en decepción y amargura que podrían allanar el camino para gobiernos autocráticos o totalitarios como el de Jair Bolsonaro, con todo lo que eso puede implicar.27 26 27

La deuda debilita a los estados y éstos tienen que acatar las imposiciones. Véase Álvarez (2019a). “Las dictaduras expropian el libre albedrío. El dictador monopoliza esta libertad y el grueso de la población deja de juzgar, deja de pensar, y le cede al jefe la responsabilidad de tomar todas las decisiones, incluso las que afectan a su propia vida. Esta es una operación característica de todas las dictaduras. En el totalitarismo hay, además, una concentración absoluta de poder en una sola persona. El libre albedrío prácticamente desaparece, el individuo deja de ser responsable de las decisiones fundamentales de su vida” (Vargas, pp., 239-240, 2017).

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Por lo tanto, este contexto ideológico-político crea la necesidad de discutir ampliamente si la democracia representativa se ha convertido en un arma ideológica para desactivar el descontento social; y, también hace surgir el imperativo de debatir si la estructura del sistema político está diseñada para prevenir el peligro de una verdadera democracia, que no protegería los intereses de la minoría opulenta. Como resultado, eso llevaría a reconsiderar en toda su complejidad e importancia a la democracia directa y a otras formas de oposición.

3. Otros hechos fundamentales El gobierno de AMLO plantea que está en proceso una cuarta transformación del país que califica de profunda y radical; sin embargo, en el mejor de los casos estamos ante una simple reforma convencional muy alejada de una propuesta radical para llamarla transformación. En esta supuesta cuarta transformación no hay un mínimo de radicalismo político para modificar la actual estructura social, ni tampoco una propuesta política efectiva para fortalecer las organizaciones de los trabajadores. La realidad es que este gobierno no propone, en ningún aspecto, un proyecto económico alternativo al modelo neoliberal. Bajo esta circunstancia surge una pregunta importante. ¿Hasta qué punto los autoproclamados liberales mexicanos del siglo XXI se guían por las ideas de los liberales mexicanos del siglo XIX?28 La respuesta es importante porque ayudaría a entender la ideología profesada actualmente por algunos políticos que dicen estar inspirados por aquellos liberales decimonónicos. Políticos que tienen propuestas eminentemente neoliberales, pero las califican como medidas reformistas y transformadoras. Una diferencia notable entre los liberales mexicanos del siglo XIX y el actual grupo gobernante es que los primeros constituyeron un grupo relativamente homogéneo que compartía una cierta ideología, pero los segundos son un grupo numeroso de individuos sin una ideología política definida, ya

28 Benito Juárez, Melchor Ocampo, Ignacio Ramírez, Lerdo de Tejada, etc. Otra pregunta relevante sería cómo estos pensadores fueron influenciados a su vez por liberales europeos (cuyas ideas sentaron las bases del neoliberalismo actual). Se sabe que la influencia de los pensadores liberales europeos en los empresarios y políticos estadounidenses fue decisiva. Este es el caso de Herbert Spencer que insertó tesis darwinistas en la esfera social y por lo tanto influyó radicalmente en los barones ladrones estadounidenses del siglo XIX, cuyo exponente más relevante fue Andrew Carnegie.

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que provienen, en su mayoría, de diferentes partidos políticos que pragmáticamente se aferran al poder político y aceptan acríticamente las directrices de quien conduce y administra ese poder. En el país seguirán gobernando muchas personas que apoyaron e implementaron el programa neoliberal, y continuaran haciéndolo, pero ahora a través de un nuevo partido político creado por AMLO (MORENA); su poder es tan decisivo que incluso podrían marginar a AMLO del poder real para convertirlo en un icono vacío, reduciéndolo a satisfacer las necesidades emocionales, psicológicas y espirituales de la gente. Es importante advertir que la continuidad de la ideología neoliberal tiene una explicación que va más allá de la voluntad de un gobierno para mantener o erradicar esta ideología.29 A pesar de todos sus daños notables y evidentes, la doctrina del fundamentalismo de mercado todavía perdurará más allá de toda expectativa, porque sus poderes excepcionales están arraigados en su promesa de libertad individual casi completa donde el papel del gobierno se mantendría al mínimo absoluto (Block, 2014.P. 219). Por otra parte, un hecho reciente en la Ciudad de México en mayo de 2019 desvela con toda claridad las fuerzas que imponen la ideología fundamentalista de mercado en nuestro país, que convierte la declaración de muerte del neoliberalismo en no más que un recurso de propaganda política.30 Este hecho es la reciente visita a nuestro país de la Directora Gerente del Fondo Monetario Internacional Christine Lagarde. Ante una pregunta a AMLO sobre la razón de la visita de madame Lagarde, inexplicablemente el secretario de la SHCP sólo señaló: “viene a conocer México, le gusta mucho México, respeta mucho a México. Viene a saludar y a un evento de mujeres. Para fomentar la participación pública de las mujeres.” Y agregó: No le debemos un quinto al fondo. Se tiene una línea de crédito del orden de 75000 millones de dólares. México es solvente. Aunque AMLO fue más veraz diciendo: vamos a escuchar y le vamos a explicar la política económica.31

29 Incluso es posible que esta ideología esté incrustada en las concepciones políticas de la AMLO y esto explique sus contradicciones. 30 Es importante aclarar que el reconocer la fortaleza del neoliberalismo no implica que se esté a favor de esta ideología. 31 Conferencia Matutina de AMLO, 27 de mayo de 2019. https://www.youtube.com/watch?v=rhjrMwqCvq4

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Eventualmente, madame Lagarde se reunió con AMLO, funcionarios de la SHCP,32 del Banco de México33 y pronunció un interesante discurso (que aquí se sintetiza para los propósitos del presente trabajo) ante funcionarios del poder legislativo.34 Discurso que expone nítidamente el poder que tiene el FMI para proponer, supervisar, evaluar, replantear, y así sucesivamente, cuestiones con un profundo impacto para el país. En esta ocasión, el FMI reconsideró el tema de la inclusión financiera, el cual podría tener algunos beneficios particulares, pero también podría implicar un mayor control y dominio de los mercados financieros sobre la sociedad en su conjunto.35 Estuve aquí en 2014 en ocasión del Foro Internacional de Inclusión Financiera, señaló madame Lagarde. Hoy tenemos la oportunidad de evaluar el avance logrado en los últimos cinco años, y de destacar los retos que todavía tenemos que abordar. Me complace ver que desde mi última visita se ha progresado en cuanto a mejorar la inclusión financiera. Pero no es este el momento para hacer una pausa. ¡Aún queda mucho por hacer! México se ha destacado durante años como un país con sólidas políticas e instituciones. Esto incluye políticas fiscales prudentes y un banco central conocido por su independencia y su éxito en mantener baja la inflación. Pero en las últimas décadas, el crecimiento no ha logrado alcanzar los niveles que pueden reducir sustancialmente la pobreza y la desigualdad. La corrupción y la delincuencia han sido factores destacados que limitaron el crecimiento, y encarar esos problemas es una importante prioridad para las políticas públicas. Otros factores que limitan el crecimiento son la informalidad en el mercado de trabajo, un grado limitado de competencia en algunos sectores y un acceso insuficiente a los servicios financieros y las telecomunicaciones. Informó que los estudios del FMI muestran que un mayor grado de igualdad puede contribuir a reforzar un crecimiento económico más fuerte y du-

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https://www.gob.mx/shcp/prensa/comunicado-no-053-el-secretario-carlos-urzua-se-reunio-con-la-directora -gerente-del-fmi-christine-lagarde-durante-su-visita-a-la-cdmx 33 http://www.banxico.org.mx/publicaciones-y-prensa/miscelaneos/%7B31EA7256-CC53-E721-B7A7-F2F052E4255 %7D.pdf 34 https://www.youtube.com/watch?v=P6a2KU0_Jek https://www.imf.org/es/News/Articles/2019/05/29/sp052919-mexico-an-opportunity-for-financial-inclusion 35 El tema de la inclusión financiera amerita por su relevancia una investigación desde una perspectiva crítica para analizar las posibles consecuencias de largo plazo de esta estrategia financiera. En el presente documento sólo se desea resaltar el poder del FMI para imponer sus políticas a los países con una fuerte debilidad estructural.

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¿Neoliberalismo populista en México?

Políticas públicas y cambio de régimen en México

rable. El crecimiento inclusivo crea oportunidades de una vida mejor, para las familias y las comunidades. Estos estudios también muestran que el acceso a los servicios financieros tiene un impacto en esta dinámica. ¿Hasta dónde ha avanzado México en sus esfuerzos para ampliar la inclusión financiera? Se han emprendido muchas iniciativas desde mi última visita, y quisiera destacar que el Banco de México ha demostrado un impresionante liderazgo en este aspecto. Hace tres años, el gobierno lanzó la Estrategia Nacional de Inclusión Financiera con el importante objetivo de incrementar el acceso de los hogares de bajo ingreso a los servicios financieros. Más mexicanos adultos tienen ahora cuentas bancarias. Los programas sociales han ayudado: durante los últimos cinco años el gobierno ha abierto cuentas para que unos 4 millones de personas reciban prestaciones sociales o transferencias monetarias. Felicitó a los asistentes por los logros que ha alcanzado México en la búsqueda de la inclusión financiera. Pero advirtió que es preciso hacer aún más para que México alcance niveles similares a los de sus pares. El año pasado el país tenía poco más de 1.000 cuentas bancarias por cada 1.000 adultos. Pero el promedio entre las economías de mercados emergentes es de casi 1.500 cuentas. Mucho debe hacerse respecto de las zonas rurales y las ciudades más pequeñas. Los habitantes de tres cuartas partes de los municipios de México no tienen siquiera un punto de acceso para los servicios financieros dentro de un radio de dos kilómetros de distancia a pie. Y en cuanto a reemplazar el efectivo como medio de pago, México está mucho más rezagado aún: 95% de las compras diarias por debajo de 500 pesos se hacen con efectivo. En China, por el contrario, decenas de millones de personas apenas usan efectivo. Recurren únicamente al pago electrónico realizado mediante dispositivos móviles. ¿Cómo cubrir entonces la brecha que aún queda y beneficiar a todos los mexicanos? En las últimas décadas el crecimiento ha sido decepcionante, y eso ha obstaculizado los esfuerzos para reducir la pobreza. Mejorar el acceso a los servicios financieros es una forma importante de lograr tasas de crecimiento más elevadas. Anunció que se reunió con el presidente López Obrador, quien expresó su determinación de elevar el crecimiento económico de México y reducir la desigualdad. También se comprometió a ampliar la inclusión financiera, especialmente fomentando un uso mucho más generalizado de la banca móvil. Miguel Álvarez Texocotitla

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Madame Lagarde finalizó su discurso citando a Frida Kahlo. La señora Kahlo alguna vez dijo: “Al final del día, podemos aguantar mucho más de lo que pensamos que podemos”. Considerando el contexto, hay que señalar que es una cita extraña. ¡Para la reflexión!

Conclusión En México, el neoliberalismo ha infligido enormes daños políticos y sociales, con pocos beneficios para la economía. Con este proyecto, las desigualdades económicas y sociales aumentaron. La corrupción de las instituciones públicas que ha promovido ha planteado obstáculos formidables al funcionamiento de la economía y la democracia. Esta ideología ha permitido el enriquecimiento de una pequeña minoría, que ha saqueado a las clases medias, ha aumentado el número de personas marginadas, ha utilizado sin escrúpulos los poderes del Estado para su interés personal, ha corrompido y deslegitimado las instituciones del Estado, ha dividido a la sociedad.

Los efectos de esta doctrina han sido perversos y devastadores, incluso contrarios al interés de los Estados Unidos de América, al convertir a México en un país inestable que enfrenta un futuro económico, político y social incierto. Bajo los gobiernos fundamentalistas de mercado, el destino de México ha sido la decadencia. En este país, tal vez más claramente que en cualquier otro, las políticas de libre mercado han dañado de manera notable a la población, y han dejado pocas opciones positivas a la sociedad. Actualmente, el fundamentalismo de mercado en el mundo no se ha debilitado; por el contrario, estamos en una fase de su desarrollo donde éste se extiende, profundiza y fortalece.36 A tal grado se está dando este proceso, que el sistema ha permitido la llegada al poder político de cualquier dirigente, sin importar su ideología, siempre y cuando no cuestione la doctrina de libre mercado.

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Sin embargo, no hay que soslayar el hecho de que en la actualidad la ideología de libre mercado también enfrenta serios desafíos como resultado de la crisis económica mundial. En esta nueva etapa de la ideología neoliberal, los peligros para la sociedad global son mayores e impredecibles y, en consecuencia, las resistencias a ella también lo son. Véase: Lichfield John. Why are France’s Yellow Jackets so angry? The movement fits a worldwide pattern of populist revolt against politics-as-usual, but with a very French accent. Politico. Updated 1/9/19, 7:17 AM CET. [accessed 26 February 2019]. https://www.politico.eu/article/why-are-france-yellow-jackets-so-angry -fuel-tax-emmanuel-macron/

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Políticas públicas y cambio de régimen en México

Consecuentemente, se podría conjeturar que la élite financiera negoció con AMLO su llegada al poder ejecutivo. A cambio, se tendría que asumir la responsabilidad de mantener la continuidad del modelo neoliberal, fortalecer su legitimidad y asegurar el cumplimiento de los compromisos financieros asociados con la deuda pública, descartando cualquier política económica alternativa.37 Asimismo, su gobierno se comprometería a atenuar los impactos económicos y sociales negativos de esta doctrina neoliberal.38 Por sus implicaciones negativas se tiene que destacar el problema financiero que exacerbo el neoliberalismo, el endeudamiento público. Un problema que exige plantear las preguntas siguientes: ¿Es excesivo el servicio de la deuda pública teniendo en cuenta los requerimientos financieros para nuestro desarrollo? ¿Cómo alcanzar una transparencia integral del endeudamiento público? ¿Cuáles son las alternativas para enfrentar la precariedad de las finanzas públicas? Y, sobre todo, ¿Es el empobrecimiento total de una sociedad, el límite de la deuda pública y privada?39 Ya que la población nunca aceptará un destino de empobrecimiento total, la nación debe plantear la renegociación de la deuda pública desde una perspectiva nacionalista. Una idea política que movilizaría a toda la población para erradicar esta injusticia financiera que profundiza la pobreza y la desigualdad. Para materializar esta idea, la ideología del libre mercado debe ser impugnada y proponer una ideología que no implique la subordinación de la población ya sea al libre mercado o al Estado, ya que en última instancia ambas instituciones deben estar bajo el control de la ciudadanía.40

37 La respuesta de un funcionario del Fondo Monetario Internacional también respalda esta conclusión (Alejandro Werner,2019). Ante la pregunta: ¿cuál es su opinión sobre la dirección económica del nuevo gobierno mexicano? Werner dice: “Hemos visto una aplicación de la política económica muy en línea con años anteriores, pero el retraso o el freno en las reformas estructurales que [el FMI] consideramos apropiados y que abrió la puerta a la inversión suscita preocupación. En el lado macroeconómico han enviado una señal de buena gestión fiscal y monetaria que tranquiliza a los mercados. El enfoque se centra ahora en la política de energía, educación e infraestructura. Será importante que el Gobierno comunique adecuadamente sus políticas. “ 38 Paul Samuelson, señaló de manera contundente que el capitalismo libertario del Laissez-faire que Milton Friedman y Friedrich Hayek predicaron, al cual se le permitió desarrollarse sin regulación, es la fuente principal de nuestros problemas actuales. Samuelson advierte, esos personajes ya están muertos, pero sus legados envenenados persisten. (El País, 2017). 39 Sobre este tema puede consultarse Álvarez, Álvarez y Álvarez (2017). 40 Hay que tener en cuenta las dificultades para enterrar el laissez faire que Keynes señaló (1972). Obstáculos que en este momento son mayúsculos considerando el poder que tienen los promotores y beneficiarios de la versión moderna de la doctrina de laissez faire; así como por la extensión y profundidad del sistema financiero internacional.

Miguel Álvarez Texocotitla

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En las últimas décadas, las utopías colectivas se convirtieron en utopías individuales, dividiendo a la sociedad. A su vez, eso dio lugar a una ausencia de reacción popular general contra la ideología del libre mercado. Sin embargo, podría ser que esta circunstancia haya llegado a su fin, y el presente es el tiempo del radicalismo. Un momento histórico de cambio real en el que la población empobrecida tendrá que inventar nuevas formas de participación efectiva y de oposición política decisiva.

Bibliografía Álvarez Texocotitla, Miguel. La deuda pública en el pensamiento de David Hume, Adam Smith y Carlos Marx. En proceso de dictaminación. FCE. México. 2019 Álvarez Texocotitla, Miguel. “La Doctrina del Mercado Libre desde una Perspectiva Política”. Revista Polis. Primer Semestre 2019. Vol. 15, no. 1. México. 2019. Álvarez T., Álvarez H. y Álvarez H. “La deuda Pública, el Crecimiento Económico y la Política”. Revista Polis. Segundo Semestre 2017. Vol. 13, no. 2. México. 2017. Basu, Kaushik. “Beyond the Invisible Hand. Groundwork for a New Economics”. Princeton University Press. 2011. Block, Fred y Margaret Somers. “The Power of Market Fundamentalism. Karl Polanyi’s Critique”. Harvard University Press. New York. 2014. Chomsky, Noam. “Requiem for the American Dream”. Seven Stories Press. New York. 2017. A. Samuelson, Paul. “Tribuna, Adiós al capitalismo de Friedman y Hayek”. El país. Disponible en: https://elpais.com/diario/2008/10/26/negocio /1225026869_850215.html Fecha de consulta: 15 de agosto del 2017. Giroux, Henry A. La Guerra del neoliberalismo contra la educación superior. Ed. Herder. Barcelona, España. 2018. Grey, John. “False Dawn. The Delusions of Global Capitalism”. Granta Publications. London. 2000. Keynes, John Maynard. “Essays in Persuasion. The Collected Writings of J.M.K”. Mac Millan St. Martin’s Press. Vol. IX. The Royal Economic Society. London. 1972.

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Políticas públicas y cambio de régimen en México

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Miguel Álvarez Texocotitla

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La política en tiempos de frivolidad Daniel Téllez Velasco* José María Martinelli Benedicto**

Introducción Si bien los partidos políticos registran a candidatos entre sus militantes; en recientes comicios, varios partidos reclutaron celebridades del ámbito deportivo o de los espectáculos para convertirlas en sus candidatos o en sus promotores. Desde luego, el reclutamiento de celebridades no es un delito electoral. Sin embargo, convertir a una celebridad en candidato para un cargo público es moralmente cuestionable y demuestra que la política está siendo, paradójicamente, desvirtuada por los políticos. Ciertamente las celebridades son populares pero no tienen educación en materia política; tampoco vocación política. El artículo tiene como objetivo responder tres preguntas: la popularidad de las celebridades, ¿garantiza votos y capacidad política para gobernar? Al reclutar celebridades sin preparación política, ¿qué mensaje envían las cúpulas de los partidos políticos a sus bases y a la sociedad? La incursión de celebridades en procesos electorales, ¿se afianzará como una estrategia de campaña en futuros procesos electorales? Es bien sabido que los partidos políticos burgueses han hecho trampas en su obsesión por alcanzar, monopolizar o recuperar el poder. Sus militantes votaban varias veces en diferentes casillas (práctica denominada como el carrusel). Sustraen o introducen ilegalmente boletas en las urnas (urnas embarazadas). En 2006, el Partido Acción Nacional (PAN) recurrió a la pro* **

Profesor de medio tiempo del Departamento de Economía, Universidad Autónoma Metropolitana, Unidad Iztapalapa. Correo electrónico: [email protected] Profesor Investigador del Departamento de Economía, Universidad Autónoma Metropolitana, Unidad Iztapalapa. Correo electrónico: [email protected] Con la asistencia técnica de Silvia Cristina Asunción Angón, estudiante de Economía, UAM Iztapalapa.

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paganda negativa, a la guerra sucia e incurrió en actos de ilegalidad para impedir que Andrés Manuel López Obrador (AMLO) fuera Presidente de México. Villamil (2007) narra que cuando faltaba medio año para las elecciones presidenciales, el entonces presidente Fox y el equipo de campaña del entonces candidato presidencial Felipe Calderón contrataron al consultor estadounidense Dick Morris y al español Antonio Solá, expertos en campañas negativas, para enderezar la campaña presidencial de Calderón, quien estaba 10 puntos debajo de AMLO. Morris propuso atacar directamente a AMLO con el slogan «López Obrador, un peligro para México» y la trasmisión frecuente de spots en los que se asoció a AMLO con líderes latinoamericanos, por ejemplo, Hugo Chávez. Los horarios en los que se transmitieron estos spots fueron de elevado rating. Aunado a ello, dependencias federales enviaron mensajes difamatorios contra AMLO a las cuentas de correo electrónico de millones de ciudadanos. Villamil (2007) explica también cómo se orquestó una campaña para desprestigiar a AMLO a través de la difusión de videos en los que se observa a colaboradores cercanos de AMLO incurriendo en actos de corrupción. Como esa táctica no cumplió su cometido, Fox y su partido promovieron el desafuero de AMLO al acusarlo de que violó un mandamiento judicial. Así sería enjuiciado, encarcelado y anulado como candidato presidencial. Villamil (2007) señala que en vísperas de las elecciones de 2006, Fox hizo proselitismo a favor de Calderón, lo cual fue ilegal. Los spots contra AMLO violaron el artículo 38 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales. Este artículo prohíbe la difamación y la calumnia en la propaganda electoral. Más trampas. Algunos partidos compraron votos con tarjetas Monex (Monexgate). En vísperas de las elecciones presidenciales de 2012, el Partido Verde Ecologista de México (PVEM) repartió tarjetas de descuento, lo cual no estaba permitido. En las elecciones intermedias de 2015, nuevamente repartió tarjetas de descuento «Premia Platino» a ciudadanos no afiliados a ese partido. El logotipo del PVEM está impreso en las tarjetas, las cuales fueron entregadas con una carta membretada adjunta que indicaba cuales negocios aplicaron el descuento (Burger King, Cinemex, Chedraui, Devlyn, Dormimundo, Elektra, Farmacias del Ahorro, Taco Inn, 100% Natural, Atlas, Mistertennis, Benedettis, Recórcholis, etcétera). El PVEM difundió spots en radio y televisión, y propaganda en revistas, cines, teléfonos portátiles, parabuses, espectaculares, en el Sistema de Transporte Colectivo Metro, que en50

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gañaron o confundieron al electorado (estrategia conocida como fake news). Por supuesto, los partidos políticos perjudicados por estas trampas intentan reducir o eliminarlas enmendando los artículos de la legislación electoral. No obstante, para cada corrección hecha a la ley electoral, los partidos políticos tramposos ya tienen otras artimañas: «Hecha la Ley, hecha la trampa1». Las diferencias entre un basurero y los partidos políticos tramposos son pura ilusión óptica.

Planteamiento del problema Ciertamente las celebridades garantizan decenas de miles de votos para los partidos políticos que las registran como candidatos suyos, pero su escasa formación política, así como su falta de vocación hacia temas políticos constituyen serias deficiencias que no debemos soslayar. Por consiguiente, las celebridades no son vocacionalmente aptas para asumir la enorme responsabilidad que implica gobernar una entidad. El problema subyacente puede ser planteado así: «la política está siendo, paradójicamente, desvirtuada por los propios políticos». Esto conlleva a señalar que la democracia mexicana es postiza. El presente artículo pretende responder las siguientes preguntas: 1) La popularidad de las celebridades, ¿garantiza votos y capacidad política para gobernar? 2) ¿Por qué los partidos políticos deciden registrar a celebridades como candidatos suyos en lugar de inscribir a sus militantes? ¿Acaso el perfil político de sus integrantes es tan insignificante que de ser postulados su derrota es inminente?, ¿Acaso los actos de corrupción que involucran a partidos afectaron negativamente su imagen por lo que sus campañas electorales disminuyeron su efectividad para persuadir a los electores?2 3) ¿Está en curso la empresarialización de los partidos políticos? Si es así, ¿qué fenómenos la propiciaron? 1 2

Frase empleada por los argentinos para señalar la vulnerabilidad de sus leyes. Los objetivos de las campañas electorales son, según Ismael Crespo, et al. 1. Legitimar al sistema político a través de las elecciones. 2. Informar al electorado acerca de las propuestas de los partidos políticos y sus candidatos. 3. Movilizar al electorado para su participación activa en el debate de los temas propuestos por los partidos. 4. Persuadir a los electores para que voten a favor o en contra de un candidato, de un partido o de una política pública.

Daniel Téllez Velasco y José María Martinelli Benedicto

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4) Al reclutar celebridades sin preparación política, ¿qué mensaje están enviando las cúpulas de los partidos políticos a sus bases y a la sociedad? 5) La incursión de celebridades en procesos electorales, ¿fue un fenómeno coyuntural o se afianzará como una estrategia a la que recurrirán los partidos políticos en futuros procesos electorales? Las preguntas formuladas llevan el propósito de provocar un efecto acercamiento con el lector (probable votante) en relación con la realidad electoral de México, en lo particular con “celebridades” que se postulan o resultan electos para cargos de representación popular. Tal situación no es nueva y a la fecha no se han modificado, incluso se ha incrementado. Se trata de realidades lamentables que ponen de manifiesto el liviano nivel de cultura política de la población mexicana. Al responder estas preguntas, entendemos las nuevas formas de banalización política, es decir, cómo los partidos que detentan el poder político, así como los que quieren conseguirlo continúan desprestigiando a la política.

Hipótesis «Entre más popularidad tengan las celebridades mediáticas; mayor cantidad de votos conseguirán para los partidos políticos que las registraron. Sin embargo, a mayor popularidad, no necesariamente corresponde mayor capacidad para gobernar una entidad federativa».

1. La popularidad de las celebridades, ¿garantiza votos y capacidad política para gobernar? Los partidos políticos siguen registrando candidatos formados bajo sus doctrinas. Pero, en recientes comicios, los partidos cuyo prestigio social es bajo, reclutan celebridades del ámbito deportivo o de los espectáculos para convertirlas en sus candidatos o en sus fervientes promotores. Desde luego, el reclutamiento de celebridades no está tipificado como un delito electoral en la Ley General en Materia de Delitos Electorales (LGMDE). Sin embargo, postular una celebridad para un cargo público, el cual le correspondería –por reciprocidad– a alguno de sus militantes no parece ser la estrategia idónea para la cohesión interna del partido que la postula. En México, durante las elecciones intermedias efectuadas el 7 de junio de 2015 y en las concurrentes efectuadas el 1 de julio de 2018, los partidos políticos reclutaron a varias 52

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Políticas públicas y cambio de régimen en México

celebridades para convertirlas en sus candidatos o promotores. He aquí un breve recuento de celebridades que ya son funcionarios tras haber ganado un cargo público: los ex-futbolistas Cuauhtémoc Blanco y Manuel Negrete, la actriz Carmen Salinas, la ex velocista Ana Gabriela Guevara, Irma Serrano “La Tigresa”, el cantante Sergio Mayer. Espino (2009) observa que las campañas presidenciales de 2006 constituyeron un parteaguas para la política mexicana. Fue la primera vez que candidatos presidenciales se insultaron y se calumniaron en público. Es decir, los escándalos fueron los protagonistas de las campañas electorales de 2006. De ahí que este autor afirme que la gran batalla por la Presidencia de la República fue conducida por los dos corporativos mediáticos de mayor cobertura en México. Si el prestigio de los partidos creado a partir de retóricas populistas y demagógicas queda en estado ruinoso tras las calumnias, las descalificaciones, los escándalos, los chantajes y los insultos entre sus dirigentes y/o entre sus candidatos, es lógico que los partidos vean en las celebridades mediáticas el remedio para sus zozobras. Adicionalmente, Morris (2003), citado por Espino (2009: 11) sostiene que las campañas negativas logran desprestigiar a ciertos políticos cuando se utilizan por primera vez en una democracia virginal, como lo era la democracia mexicana en 2006. No obstante, las campañas negativas pierden efectividad, incluso, resultan contraproducentes cuando los ciudadanos se dan cuenta de los objetivos de dichas campañas. Dado que las campañas negativas no aseguran el triunfo electoral de los candidatos que las promueven, registrar celebridades mediáticas constituye otra alternativa eficaz para ganar elecciones. Si bien el carisma y la popularidad de las celebridades elevan mucho la probabilidad para ganar elecciones locales o estatales por parte de los partidos políticos que las convierten en sus candidatos, las celebridades al carecer de formación política y de vocación política no están preparadas para gobernar una entidad. Villoria (2006: 15) observa que: “…se necesita algo más que conocimiento para actuar moralmente.” Adaptando esta observación al tema que no ocupa, podemos decir que, en efecto, los políticos necesitan algo más que conocimiento para gobernar democráticamente. Requieren también de voluntad política. Por su parte, las celebridades necesitan algo más que carisma para asumir un cargo político: conocimientos y voluntad política. Se afirma que se atraviesa un proceso de transformación socioinstitucional en el país; en relación con ello resulta incongruente la postulación o elección de personas que sólo gozan de popularidad mercadotécnica. Daniel Téllez Velasco y José María Martinelli Benedicto

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2. ¿Por qué los partidos políticos deciden registrar a celebridades como candidatos suyos en lugar de inscribir a sus militantes? ¿Acaso el perfil político de sus integrantes es tan insignificante que de ser postulados su derrota es inminente?, ¿Acaso los actos de corrupción que involucran a partidos afectaron negativamente su imagen por lo que sus campañas electorales disminuyeron su efectividad para persuadir a los electores? Las cúpulas de los partidos políticos engañan no sólo a los ciudadanos con promesas que saben de antemano no van a cumplir sino también engañan a sus propios militantes. En las elecciones intermedias de 2015, el proceso de selección interna de candidatos priístas a Jefes Delegacional fue considerado como una pantomima totalmente antidemocrática ejecutada por Cuauhtémoc Sánchez Osio, aspirante priísta para contender por la Jefatura Delegacional en Tlalpan. Sánchez Osio afirmó que sus correligionarios Sandra Esther Vaca Cortés, aspirante al Distrito 24 en Iztapalapa y ex secretaria de Cuauhtémoc Gutiérrez de la Torre; Cristian Vargas, el Dipuhooligan y aspirante a la Delegación Gustavo A. Madero; y Alejandra Barrios, líder de los ambulantes en el Centro y aspirante a la Delegación Cuauhtémoc, aprobaron el examen de conocimientos porque son allegados a Gutiérrez de la Torre, el ex presidente del Partido Revolucionario Institucional en el Distrito Federal (PRI-DF) quien dejó el cargo tras hacerse pública una red de prostitución organizada por él3. Si las acusaciones hechas por Sánchez Osio son ciertas, se comprueba, una vez más, que las cúpulas de los partidos políticos controlan los procesos internos para la elección de candidatos. Si la democracia al interior de los partidos es una simulación, ¿qué podemos esperar los ciudadanos de este tipo de partidos? Las cúpulas premian lealtades, no compromiso social. He aquí una de las causas del abstencionismo. A mayores prácticas autoritarias, habrá mayor abstencionismo. En esos mismos comicios intermedios de 2015, la coalición PRI-PVEM en la ciudad de México reclutó como candidatos a políticos del PAN (Laura Ballesteros para la Delegación Miguel Hidalgo), del Partido de la Revolución 3

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“Acusan proceso amañado en PRI”, Reforma # 7722, 17 de febrero de 2015, p: 5 (Sección: Ciudad).

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Democrática (Emilio Serrano para la Delegación Ixtacalco, Polimnia Romana para la Delegación Álvaro Obregón y Fernando Zárate para una curul en la Asamblea Legislativa) y de Nueva Alianza (Xiuh Tenorio para la Delegación Benito Juárez) con la finalidad de disputar las delegaciones de la Ciudad de México y aumentar su representación en el congreso local. El PVEM estimó obtener 10% de la votación en esta entidad4. Los decisores de esta coalición fallaron. Los delegados electos fueron: en Álvaro Obregón, María Antonieta Hidalgo (PRD-PT); en Benito Juárez, Christian von Roehrich (PAN); en Iztacalco, Carlos Estrada (PRD); y en Miguel Hidalgo, Xóchitl Gálvez (PAN). Carlos Madrazo, entonces presidente del PVEM en la Ciudad de México, justificó sus decisiones de reclutar políticos de otros partidos señalando los potenciales votos que cada político externo reclutado podría aportar: “No se trata de jalar por jalar, sino de aprovechar el capital político, la trayectoria de estos actores que ayudarán a ganar espacios y vemos en estos perfiles (Laura Ballesteros, Polimnia Romana, Xiuh Tenorio) lo que la gente está buscando”. La justificación de Madrazo seguramente provocó inconformidad en sus propios militantes. En lugar de formar líderes capaces para disputar y desempeñar cargos públicos, el PRI y el PVEM se dedican a reclutar políticos potencialmente ganadores pero formados en otros partidos. ¿Significa que las trayectorias políticas de los militantes priístas que hubieran sido postulados para contender en la Ciudad de México como candidatos a jefes de las alcaldías Miguel Hidalgo, Iztacalco, Álvaro Obregón y Benito Juárez son tan insignificantes que de ser postulados su derrota es inminente? Al respecto, Sánchez (2005: 300-302) enumera doce razones para no votar en las elecciones concurrentes de Jalisco (locales y federales) en 2003 formuladas por 80 estudiantes y 20 trabajadores administrativos de un centro de educación superior. Una de esas razones fue «Rechazo a los candidatos». Los universitarios encuestados que no votaron en dichas elecciones justificaron se decisión argumentando que: «No voté porque ningún candidato me convenció». He aquí la razón por la que las cúpulas de los partidos políticos optan por registrar celebridades en los procesos electorales. Cabe señalar que el hartazgo o la desilusión de los votantes tapatíos no es privatiza del estado de Jalisco sino se extiende a la mayoría de los Distritos Electorales que integran a la República Mexicana. Laura Ballesteros impulsó la Ley de Movilidad en el entonces llamado DF. Si bien dicha Ley pretendió agilizar la movilidad peatonal y vehicular en 4

“Reclutan PRI y PVEM chapulines en el DF” y “Coalición PRI-PVEM “pesca” a candidatos”, El Universal, 25 de marzo de 2015, Portada y p: C1.

Daniel Téllez Velasco y José María Martinelli Benedicto

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apulines políticos» no hacen sino confirmarlo.

icencia para dejar un cargo no es obligatoria, darse el caso Universidad Autónoma Metropolitana/División de Ciencias Socialespudo y Humanidades

esteros fuera a la vez diputada local del PAN y candidata del PRI esta entidad, algún aficionado al humor negro podría agregar que también

egacional sede Miguel Hidalgo. Esas situaciones sólo pasan en refiere a la movilidad de los militantes de un partido político a otro (los

izas.

cos

denominados «chapulines políticos»). Ya desde las coaliciones o alianzas entre partidos políticos de izquierda y de derecha quedó de manifiesto que las ideologías de izquierda fueron políticamente abolidas. Los «chapulines procedentes otrossino partidos fracasan, las cúpulas tienen un políticos»de no hacen confirmarlo.

Si la solicitud de licencia para electrónicos. dejar un cargo no es obligatoria, pudoPRIdardes certificadas por los medios La coalición

na

se el caso de que Laura Ballesteros fuera a la vez diputada local del PAN y candidata PRI a la jefatura delegacional Hidalgo. situaciocelebridad condelcobertura nacional. Elde7Miguel de junio deEsas 2015, en nes sólo pasan en democracias postizas.

ectoral y haciendo caso omiso a la veda legal respecto de la Cuando los políticos procedentes de otros partidos fracasan, las cúpulas

tienen un planHerrera, B: celebridades certificadas por los medios La oral, el señor Miguel entonces entrenador de electrónicos. la selección

coalición PRI-PVEM recurrió una celebridad con cobertura nacional. El 7 de junio de 2015, ensu plena jornada electoral y haciendo a la veda éxico, aprovechando influencia sobre milescaso o omiso millones de legal respecto de la propaganda electoral, el señor Miguel Herrera, entonces ropagandaentrenador electoral favor del PVEM en la red social Twitter: de a la selección de fútbol de México, aprovechando su influencia sobre miles o millones de mexicanos hizo propaganda electoral a favor del PVEM en la red social Twitter:

a la selección. No dejen de votar, vamos con los verdes» y sí cumplen5»• «Apoyemos a la selección. No dejen de votar, vamos con los verdes» y • «Los verdes sí cumplen5»

Una acción LasHerrera frases del ca. Las frases deltáctica. señor

señor Herrera fueron publicadas

las horas previas a a un un pars durante durante las horas previas

tido amistoso entre México y Brasil,

entre México Brasil, el cual fue el cualyfue celebrado, justamente, el 7 de junio de 2015. Durante ese

ente, el 7 de junio de 2015. Durante fin de semana, otras celebridades

(el futbolista Oribe Peralta, el ex na, otras celebridades (el futbolista

boxeador Julio César Chávez y la actrizJulio GloriaCésar Trevi) también hicieex boxeador Chávez y ron propaganda a favor del PVEM en Twitter. evi) también hicieron propaganda a

n Twitter.

5 http://internacional.elpais.com/internacional/2015/06/08/actualidad/1433719101_793254.html de las celebridades al ámbito de la política se remonta a varios

cciones presidenciales de 2006, de menciones La políticahubo en tiemposcentenares de frivolidad 56

Felipe Calderón, entonces candidato del PAN a la presidencia de

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La incorporación de las celebridades al ámbito de la política se remonta a varios años. En las elecciones presidenciales de 2006, hubo centenares de menciones favorables para Felipe Calderón, entonces candidato del PAN a la presidencia de México, durante los noticieros y durante los programas de alto rating. Por ejemplo, tres días antes de las elecciones del 2 de julio, dos actores de la telenovela La fea más bella hicieron proselitismo a favor de Calderón al referirse a él como el “presidente del empleo” (Villamil, 2007). Reclutar celebridades ha contagiado tanto a partidos chicos como a grandes. Del 12 al 18 de febrero de 2015, El Universal/Buendía & Laredo6 entrevistó personalmente a 1,194 adultos de distintas regiones de México para conocer sus preferencias electorales. Las entrevistas revelaron que el Partido del Trabajo, Movimiento Ciudadano (MC), Nueva Alianza, Humanista y el Partido Encuentro Social estaban debajo de 3% del total de la votación, porcentaje que establece la ley para mantener su registro. Un par de semanas antes, el actor Alejandro Camacho fue reclutado por el Partido Encuentro Social como aspirante a diputado federal. El 22 de enero de 2015, el Partido Social Demócrata (PSD) registró como precandidato a la presidencia municipal de Cuernavaca a Cuauhtémoc Blanco, ídolo para muchos aficionados al futbol soccer. Se registró como candidato del PSD a la alcaldía de Cuernavaca el 09 de marzo de 2015. El 25 de marzo de 2015, MC registró a Hipólito Mora Chávez, ex dirigente de los grupos de las ex autodefensas de La Ruana en Michoacán, como su candidato a diputado federal. Hipólito Mora contendió por el Distrito XII del municipio de Apatzingán tanto por la vía plurinominal como por elección abierta. ¿La popularidad del actor Camacho, del ex futbolista Blanco y de Hipólito Mora lograron, respectivamente, que el Partido Encuentro Social, el PDS y el MC mantengan sus registros? En 2015, el PSD estaba en riesgo de desaparecer y Blanco seguía siendo un ídolo del futbol mexicano. Durante el partido América vs Puebla celebrado en el estadio Azteca el 24 de enero de 2015, Blanco, jugador del Puebla, ya precandidato del PSD, ingresó al minuto 80. Los aficionados –la mayor parte fans del equipo América– lo ovacionaron. Es evidente que los estrategas del PSD saben de mercadotecnia política. ¿Quién de los militantes del PDS habría sido igualmente ovacionado como Blanco? 6

“PRI cae y Morena avanza, a 4 meses de las elecciones”, El Universal, 23 de febrero de 2015, portada y p: A10.

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En el caso de MC, según el documento «Evaluación de la elección 2015: Contexto, calidad y resultados» elaborado por la consultora Integralia, en las elecciones intermedias de 2015, el porcentaje de votación para MC aumentó de 3.23% a 6.10% en lo que se refiere a diputados federales en comparación con 2009 y 2012. ¿Es este aumento atribuible a la popularidad de Hipólito Mora? Asimismo, la encuesta nacional del Universal/Buendía & Laredo constató el repudio social hacia los partidos políticos. A la pregunta ¿cuál es su opinión del PRI/PAN/PRD, etcétera?, ¿muy buena, buena, mala, muy mala?, el PRI concentró 43% de los repudios. El PRD, 33%, y el PAN, 28%. El 22 de febrero de 2015, Ivonne Álvarez García fue declarada oficialmente candidata del PRI a la gubernatura de Nuevo León. El evento se llevó a cabo en la Arena Monterrey, inmueble perteneciente al conglomerado Grupo Salinas. Álvarez García fue conductora de programas gruperos y de entretenimiento en Multimedios Televisión durante ocho años. Dejó endeudado al Municipio de Guadalupe. En una década, fue conductora, diputada y alcaldesa. ¿Eligió el PRI a Ivonne Álvarez como su candidata al gobierno de Nuevo León por sus aciertos políticos o por su popularidad? Elisa Alanís Zurutuza, conductora y comunicadora, hace una pregunta similar: ¿Álvarez llegó a la candidatura del gobierno de Nuevo León por sus propuestas y sus argumentos en el debate legislativo que acaba de dejar?, ¿tiene la capacidad y la honorabilidad para plantear políticas públicas y tomar decisiones que no se vean condicionadas por intereses de grupos, por apoyos financieros o por amiguismos? Habría que dudar.7 ¿La popularidad de Ivonne Álvarez logró que el PRI ganara la gubernatura de Nuevo León? No. Los resultados finales para la elección de gobernador de este estado acreditaron oficialmente a Jaime Rodríguez Calderón, «El Bronco», quien compitió como candidato independiente.

2.1 Los primeros A continuación mencionamos en orden cronológico a celebridades mexicanas que se convirtieron en políticos improvisados. • Silvia Pinal, popular actriz mexicana de cine, teatro y televisión, fue diputada federal, asambleísta y senadora por parte del PRI. En 2000, tuvo problemas por su gestión como líder de la Asociación de Productores de Teatro. Se fue a vivir temporalmente a Miami, Estados Unidos. 7

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“Razones y pasiones”, El Universal, Sección: Nación, 16 de enero de 2015, p: A11.

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• Irma Consuelo Cielo Serrano Castro apodada “La Tigresa”, famosa cantante, compositora y actriz mexicana, en 1998 fue diputada federal del PRD por el estado de Chiapas y durante 1994-2000, fue senadora por el PRD, partido al que renunció convirtiéndose en senadora independiente. • El empresario mexicano Jorge Kahwagi Macari fue diputado federal del PVEM en la LIX Legislatura. Posteriormente, se cambió al Partido Nueva Alianza donde fue secretario general y presidente de ese partido. Su popularidad se gestó tras practicar el boxeo a nivel profesional y tras haber participado en el reality show Big Brother producido por Televisa. • Bernardo Segura Rivera, marchista mexicano que ganó la medalla de bronce en la prueba de 20 kilómetros en los Juegos Olímpicos Atlanta 1996, fue miembro del PRD y presidente del Instituto del Deporte del Distrito Federal. En 2007, fue investigado por corrupción durante su gestión en este Instituto. • Ana Gabriela Guevara Espinoza, ex velocista mexicana campeona mundial en París 2003 y ganadora de la medalla de plata en los Juegos Olímpicos Atenas 2004 en la prueba de 400 metros planos, fue candidata del PRD a jefa de la Delegación Miguel Hidalgo en el Distrito Federal en 2009. Es senadora por su estado natal, Sonora, durante el periodo 2012-2018, electa por representación proporcional por el PT. En otras latitudes también las celebridades son convertidas en políticos. Veamos: • En Filipinas, el boxeador Manny Pacquiao • En Estados Unidos, el actor Arnold Schwarzenegger • En Panamá, el cantante Rubén Blades La corrupción ha puesto de relieve la traición de los partidos políticos hacia los ciudadanos que creyeron y, por lo tanto, votaron por ellos. Los políticos han desvirtuado el sentido social-humanitario de la política. En este sentido, Bourdieu (1999: 14), señala para el caso de los políticos franceses que no sólo no son ejemplos de virtudes nobles sino que son corruptos y traidores: […] La ejemplaridad del comportamiento tendría que imponerse a todo el personal del Estado, sobre todo, cuando éste se enorgullece de una tradición de entrega a los intereses de los más necesitados. Ahora bien, ¿cómo no dudar cuando se ven no sólo los ejemplos de corrupción (a veces casi oficiales, como las primas que reciben ciertos altos funcionaDaniel Téllez Velasco y José María Martinelli Benedicto

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rios) o de traición al servicio público […], sino todas las formas de desviación, para fines privados, de bienes, beneficios y servicios públicos: nepotismo, favoritismo (nuestros dirigentes tienen muchos “amigos personales”… [François Mitterrand, presidente de la República entre 1981 y 1995, era frecuentemente elogiado por su “fidelidad a los amigos”, y muchas de las personas que nombró para puestos importantes tenían como virtud principal, según la prensa, ser “amigos personales” suyos.]), ¿clientelismo? […] La acusación de Bourdieu (1999) puede también dirigirse, sin duda, a los funcionarios mexicanos. En los sistemas políticos contemporáneos la simulación y el oportunismo de los partidos políticos lejos de ser desterrados se han afianzado. El periodista Ricardo Rocha8 afirma que en ningún partido político mexicano importa ya la ideología. Los partidos políticos se convirtieron en grandes negocios y agencias de colocaciones. Privilegian los intereses de sus cúpulas, el cuatismo, las complicidades, los intercambios de favores y las fortunas robadas al erario público. El periodista Rocha hace dos preguntas. La primera de ellas es particularmente significante para este artículo: ¿Sabe usted de algún partido político que haya buscado en la academia o algún premio nacional de economía o ciencias sociales o en listas de estudiantes destacados a alguno de sus candidatos? A menos que el Movimiento de Regeneración Nacional incorpore honorables académicos a su gabinete, los partidos políticos atienden de manera preferencial las ambiciones personales de sus cúpulas. Ahora podemos contestar la pregunta ¿por qué los partidos políticos deciden registrar a celebridades como candidatos suyos en lugar de inscribir a sus propios militantes? A las celebridades reclutadas por los partidos políticos se les asigna con precisión un cometido: convertir el repudio social hacia los partidos que representan en aceptación y, por consiguiente, recuperar votos, miles o millones de votos. Para lograr este encargo, las celebridades utilizan su influyente estatus de celebridad. Al hablar de la relación entre política y moral, Comte-Sponville (2004: 185) afirma que: “[…] quien gana las elecciones no es el más virtuoso, sino quien ha sabido obtener más votos”. Ciertamente quienes son propuestos para un cargo de elección popular no son los más virtuosos, sino quienes pueden obtener miles o decenas de miles de votos. No importa que no sean militantes de los partidos políticos que los reclutaron. 8

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“Candidatos de cuarta”, El Universal, 25 de marzo de 2015, p: A16.

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3. La empresarialización de los partidos políticos: ¡Muchos spots; pocas propuestas! Los partidos políticos en México son oportunistas en tanto se beneficiaron y siguen beneficiándose de la fama y de la popularidad de las celebridades. Hagamos una comparación pertinente. Los ejecutivos de la empresa Adidas decidieron patrocinar al equipo alemán de futbol soccer por su trayectoria triunfadora (ha sido cuatro veces campeón del mundo). Adidas y los representantes de los jugadores los han convertido en promotores eficaces de ropa y calzado deportivo. Análogamente, las cúpulas de los partidos políticos mexicanos reclutan a cantantes, actores, actrices y deportistas porque sus trayectorias y famas los beneficiarán formidablemente. Jugadores y candidatos exógenos portan el logotipo de sus patrocinadores. Las ventas de artículos deportivos de la empresa Adidas aumentan por los patrocinios. Los votos para los partidos políticos mexicanos aumentan cuando sus candidatos son celebridades. Patrocinar y reclutar personalidades populares ayuda mucho al éxito de las empresas y de los partidos políticos. Los partidos políticos ¿están imitando las estrategias de marketing y los patrocinios de las empresas privadas? En el ámbito de las empresas privadas, los denominados Head-hunters (generalmente agencias de consultoría) se encargan de reclutar empleados, principalmente ejecutivos, como candidatos para niveles jerárquicos de importancia decisiva. Análogamente, en recientes procesos electorales, los partidos políticos auxiliados por sus asesores (llamémoslos Celebrities-hunters) reclutan celebridades y las convierten en candidatos suyos para cargos de elección popular. Desde que la demagogia y los populismos disminuyeron drásticamente su capacidad para seducir masas, y paralelamente los canales de propaganda y publicidad incrementaron poderosamente su influencia en las decisiones de los consumistas; lo que se valora es la popularidad y la imagen pública9 de los candidatos a puestos de elección popular; no sus logros sociales. Al respecto, Comte-Sponville (2004: 182-184) señala que: …Lo que se ve en la televisión no es una idea ni un programa: es un rostro, […], un individuo captado en lo que tiene de más singular, […] Consecuentemente, es difícil no juzgarle primero en tanto que indivi-

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De acuerdo con Benoit (2000: 40), citado por Chihu (2014: 13), la imagen pública es una percepción inducida por el propio sujeto o por terceros.

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duo: tal político parece más sincero o más simpático que ése, tal otro más entusiasta que aquél… Está bien. Pero ¿qué nos dice eso acerca del valor de sus ideas, de sus programas y de sus promesas? […] Se debería elegir a un hombre de Estado en función de sus ideas y de sus programas, pero se elige a un individuo en función de su encanto, de su aparente sinceridad, de su sonrisa… […] Nuestros periodistas emplean más tiempo en sondear la personalidad de nuestros políticos que en analizar sus acciones […] Nuestros políticos, más tiempo en disculparse (cuando pueden) de los «negocios» [escándalos] en los que andan metidos, que en presentar sus programas […] A mayor popularidad, mayor probabilidad de ganar elecciones. Una imagen pública favorable produce el mismo efecto. El comportamiento espurio y corrupto de un candidato es expurgado mediante un spot. Quienes eligen a un candidato por su popularidad o por su imagen pública construida y no por sus antecedentes y logros políticos incurren en un consumismo simbólico-electoral. ¿Acaso basta solamente saber leer y saber hacer sumas pero ser popular para desempeñar un cargo público? Hilario Ramírez Villanueva «El amigo Layín», dos veces alcalde del municipio de San Blas, Nayarit (2008-2011 y 2014-2017), es un político cínico e irrespetuoso pero popular. Su cinismo. Durante un mitin realizado el 7 de junio de 2014, como parte de su segunda campaña política, dijo: «¿Que le robé a la Presidencia? Sí le robe, sí le robé, poquito porque está bien pobre. Le di una rasuradita… pero lo que me robaba con esta mano se lo daba a los pobres con la otra...» Su falta de respeto quedó registrada el 28 de febrero de 2015, fecha en la que celebró su cumpleaños (44 años). En el escenario varias mujeres bailaron con él música de la banda El Recodo. El alcalde bailaba con una jovencita llamada Rosita sobre un escenario y tuvo la ocurrencia de levantarle dos veces el vestido dejándola en ropa interior frente a miles de invitados quienes festejaron eufóricos su atrevimiento. Sorprendentemente, Rosita no sólo no se molestó sino que acomodó su vestido y siguió bailando. Sin embargo, Ramírez Villanueva es popular. Fue reelecto alcalde de San Blas como candidato independiente en 2014. Eso lo convirtió en el primer candidato ciudadano en ganar una elección en Nayarit. Y en febrero de 2015, según el portal nayaritenlinea.mx, las encuestas realizadas por la firma Comunicación Óptima, encabeza las preferencias de los nayaritas para ser gobernador de Nayarit. Quien iba a decir que su cinismo lo haría popular. Su popularidad 62

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comenzó cuando admitió que robaba poquito. Comportamientos cínicos e irrespetuosos como los narrados son los que frivolizan a la política. Cuauhtémoc Blanco, tampoco terminó la secundaria. Fue un futbolista con muchas virtudes futbolísticas, pero indisciplinado y vulgar. Solía mentarle la madre a los árbitros en sus caras cuando lo amonestaban o no le marcaban una falta a su favor. Solía provocar verbalmente y con ademanes vulgares a sus adversarios. No obstante, para los partidos políticos que lo registraron como candidato en 2015 y en 2018, y para los electores que votaron por él convirtiéndolo, respectivamente, en alcalde y gobernador, la moral, la preparación académica y la ética profesional no importan. ¿Los escandalosos casos de corrupción en los que han estado involucrados partidos políticos de derecha e izquierda qué tanto desencanto social generan?, ¿dicho desencanto resulta imposible de revertir para un militante no popular? Una celebridad ¿garantiza decenas de miles de votos a un partido político?

4. Al reclutar celebridades sin preparación política, ¿qué mensaje están enviando los partidos políticos a sus militantes y a la sociedad? Los estudiantes de ciencias políticas han consumido años de su juventud en las universidades estudiando varios aspectos del sistema político mexicano. No obstante, por cada celebridad reclutada por un partido político, una oportunidad arrebatada a su militancia. Probablemente, los alumnos se han dado cuenta de que los títulos profesionales de licenciatura, de maestría y de doctorado de carreras ligadas a la política no bastan para contender por un cargo público. De modo tal que la preparación académica y trayectoria política de quienes aspiran a un cargo público, muchas veces, no sirve sin popularidad. Ese es el mensaje recibido por los alumnos cuando los partidos políticos reclutan celebridades en lugar de reclutar candidatos en las universidades o a ganadores de algún premio nacional de economía o ciencias sociales. ¿Cómo llegamos a esta situación? Carl Sagan (1997: 25) parece tener la respuesta: […] Aunque todavía se ve a algunos científicos como personas independientes que critican con valentía los males de la sociedad y advierten con antelación de las potenciales catástrofes tecnológicas, también se considera que muchos de ellos son oportunistas, acomodaticios o comDaniel Téllez Velasco y José María Martinelli Benedicto

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placientes originadores de beneficios corporativos y armas de destrucción masiva, sin tener en cuenta las consecuencias a largo plazo […] No parece haber diferencia entre científicos oportunistas y acomodaticios y políticos oportunistas y acomodaticios. En las Elecciones Federales de 2018, se disputaron 3,407 cargos de elección popular a nivel nacional. 10 celebridades ganaron el cargo para el cual fueron postuladas. Por lo tanto, desde el 1 de diciembre de 2018, 0.29% de cargos públicos son ocupados por celebridades. Desde el punto de vista cuantitativo este porcentaje es insignificante, pero debemos evaluarlo en su justa dimensión en aras de no infravalorar los efectos inerciales de estas celebridades. En el encuentro con su público, las celebridades hacen renacer ilusiones en miles o millones de personas. Por supuesto, esos millones de ilusiones se convertirán en votos. No olvidemos que en cada partido político hay militantes por convicción; ellos anhelan, lógicamente, representar al partido político del que forman parte. Cuando ellos cumplen satisfactoriamente los requisitos para ser candidatos a un puesto de elección popular –de hecho, cumplen el requisito sustancial de ser integrantes leales– y no son respaldados por las cúpulas partidistas, su lealtad queda partida. Los partidos políticos envían a sus militantes un mensaje que huele a traición cuando ellos reclutan candidatos externos. Las expectativas por parte de sus miembros de hacer carrera política en los partidos también quedan partidas.

4.1 No todo lo que brilla es oro: las apariencias engañan Durante las elecciones intermedias de 2015 varias celebridades fueron reclutadas por los partidos políticos mexicanos: Ivonne Álvarez García, candidata del PRI a la gubernatura de Nuevo León. Alejandro Camacho fue reclutado por el Partido Encuentro Social como aspirante a diputado federal. Cuauhtémoc Blanco Bravo fue “reclutado” por el PSD como candidato a la alcaldía de Cuernavaca. Pusimos comillas a reclutar porque en octubre de 2016, varios medios publicaron que Cuauhtémoc Blanco firmó un contrato de prestación de servicios profesionales por el que presuntamente el PSD le pagó 7 millones de pesos para aceptar ser su candidato a la presidencia municipal de Cuernavaca. Quienes pagan y reciben dinero para representar en un cargo público a una porción de la sociedad son corruptos, frívolos. 64

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Carmen Salinas, actriz y productora, candidata plurinominal del PRI a la Cámara de Diputados. Según el politólogo y periodista Mario Campos, Carmen Salinas carece del perfil que se requiere para ser legisladora en el momento tan dramático que vive México. Ella sabe poco de seguridad, economía o cualquiera de los temas que serán discutidos en la próxima legislatura. Carmen Salinas declaró que si ganaba los comicios en 2015 impulsaría la cultura y los espectáculos en México. No obstante, ella ignoraba a cuál comisión le corresponde el rubro de la cultura y el medio artístico. MC registró a Hipólito Mora Chávez como su candidato a diputado federal

por el Distrito XII del municipio de Apatzingán. Excepto Ivonne Álvarez García e Hipólito Mora, los personajes arriba mencionados deben su popularidad a la empresa Televisa. Eso debiera preocupar a los electores que todavía creen en la democracia y en las instituciones, ¿por qué? Durante los años previos a las elecciones presidenciales de 2012, esta empresa construyó una imagen favorable para Peña Nieto. Paralelamente, utilizó a sus programas de mayor rating y a sus noticieros estelares para descalificar a su principal oponente: AMLO. Como resultado, miles de televidentes votaron por el PRI. Las denominadas reformas estructurales, la privatización de Pemex y las decisiones políticas consumadas en el sexenio de Peña Nieto han perjudicado enormemente a los sectores sociales bajos y medios y, simultáneamente, beneficiado a los grandes grupos empresariales y, en particular, a Televisa: las reformas a la Ley de Telecomunicaciones. ¿Cómo corresponderán a Televisa Cuauhtémoc Blanco, Alejandro Camacho, Carmen Salinas, haberlos hecho figuras de la farándula?

4.2 ¿Cómo llegamos a esta situación? El poder de convencimiento de las empresas televisoras sobrepasa a la influencia de la cultura, las artes y la ciencia. En cada hogar mexicano hay, al menos, una pantalla de televisión. No podemos decir que en cada hogar mexicano uno de sus integrantes, al menos, asiste a una universidad o tiene un título profesional. En cada una de las vialidades primarias de la Ciudad de México hay decenas de espectaculares que hacen promoción y publicidad a candidatos. No podemos decir que cada colonia de las alcaldías y municipios de México cuente con una biblioteca, un museo o una galería. En cada programa de televisión y radio se trasmiten docenas de comerciales que promocionan marcas o candidatos. No podemos decir que cada plan de estudios a nivel licenciatura cuente con bibliografía destinada a formar ciudadanos conscienDaniel Téllez Velasco y José María Martinelli Benedicto

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tes y conocedores de las obligaciones de los funcionarios públicos. Cada evento deportivo global (Copas del mundo, Olimpiadas, etcétera) es patrocinado por muchos empresarios transnacionales. No podemos decir lo mismo de un programa social. En cada kilómetro cuadrado de la Ciudad de México y área metropolitana hay alrededor de 15 tiendas Oxxo. En 2015, FEMSA tenía 14 mil 15 tiendas Oxxo10 en territorio mexicano. No podemos decir que en cada kilómetro cuadrado de la Ciudad de México y área metropolitana hay 2 universidades. ¿Cuántos museos, centros culturales y galerías hay en la Ciudad de México?, ¿quiénes determinan las pulsiones y los deseos de los mexicanos?

4.3 El voto es de quien lo merece. Crisis de credibilidad y desencanto social La apatía de los electores manifestada mediante el abstencionismo ha sido severamente criticada por los partidos políticos y las autoridades electorales. No obstante, preguntémonos ¿por qué la gente rechaza a los partidos políticos?, ¿quiénes ocasionan ese desencanto social?, ¿es la apatía una causa o una consecuencia? Veamos. La gente no es apática por naturaleza. La gente cuando está motivada o interesada en algún evento lo manifiesta sin recato. Desde la tarde del viernes 13 de marzo de 2015, 10 veracruzanos ya hacían fila para comprar boletos que empezaron a venderse el 17 de marzo para el juego de futbol Veracruz-América celebrado en el estadio Luis «Pirata» Fuente el 20 de marzo. Durante el fin de semana, fueron arribando más veracruzanos que se malpasaron, pernoctaron a la intemperie y además pagaron entre $150 y $800 pesos para presenciar un evento deportivo. No podemos decir lo mismo de las elecciones presidenciales, estatales o municipales. ¿Cuántos mexicanos acampan 3 ó 4 días antes de las elecciones para votar?, ¿cuántos se malpasan? ¿Qué tendrían que hacer los partidos políticos para re-entusiasmar a la gente? Bourdieu (1999: 16), encuentra que la deficiencia de los políticos franceses se explica por dos situaciones, la endogamia de los partidos políticos y el quehacer político se ha subordinado a la economía: […] Carecen por completo de ideales movilizadores. Sin duda, porque la profesionalización de la política y las condiciones exigidas de quienes quieren hacer carrera en los partidos excluyen cada vez más las personali10

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“Refrescos dejan de ser el mayor negocio de FEMSA”, El Universal, Sección: Cartera, 29 de marzo de 2016, p: B9.

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dades inspiradas. Sin duda, también porque la definición de la actividad política ha cambiado con la llegada de un personal que ha estudiado en las escuelas (de ciencias políticas) que, para dar impresión de seriedad o, simplemente, para evitar parecer gruñón o anticuado, es mejor hablar de gestión que de autogestión y lo más conveniente, en cualquier caso, es asumir las apariencias (es decir, el lenguaje) de la racionalidad económica. En el transcurso de cinco sexenios, los partidos políticos mexicanos que han triunfado en elecciones presidenciales y estatales no crearon una sola empresa pública a través de la cual consiguieran su reconciliación social. No han aportado ni una sola idea al modelo de democracia. La mayoría de los políticos siguen siendo lectores de discursos e incorregibles manipuladores. Por si fuera poco, no rinden cuentas acerca del destino del dinero público, autorizan la construcción de infraestructura para atender demandas exclusivamente de los empresarios que financiaron sus campañas, crean comisiones para atorar indefinidamente problemas sociales en lugar de solucionarlos, roban dinero del erario público y piden “moches”, no cumplen con sus promesas, gastan millones de pesos en spots para asear su imagen en lugar de invertir en obras sociales. En todos los países hay personas que todavía confían en los partidos políticos. Pero esta confianza no es correspondida.

5. La incursión de celebridades en procesos electorales, ¿se afianzará como una estrategia de los partidos políticos en futuros procesos electorales? Dado que las causas del desprestigio de los partidos políticos son originadas por la corrupción, por la traición de los políticos hacia sus electores y hacia sus bases, y por los privilegios dados a los grandes grupos empresariales, entonces durante las campañas políticas venideras veremos desfilar carismáticas celebridades con distintos logotipos partidistas. Es decir, si la corrupción es estructural, el reclutamiento de celebridades también es estructural.

Reflexión final No es que la política haya llegado irremediablemente a un punto muerto. Sucede que los políticos corruptos la han banalizado. La banalización de la política resulta una expresión de la incapacidad para formular alternativas a las políticas neoliberales en curso o una complicidad de las mismas; en esto, todos los partidos políticos se parecen, confirmación de lo que se afirDaniel Téllez Velasco y José María Martinelli Benedicto

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ma es el denominado «Pacto por México», signado por los tres mayores partidos: PRI, PAN y PRD. Ello los homogeneiza, en particular a los dos primeros. Se diferencian en la espectacularidad banal de sus (re)presentaciones. La banalización de la política ¿habrá alcanzado su mayor nivel o todavía veremos en próximas elecciones formas de banalización más degradantes? No hay límites jurídicos, morales ni éticos para los partidos políticos tramposos, deshonestos y corruptos dado que: “[…] Todo se vale con tal de ganar o maquillar una victoria en las urnas, incluso si este triunfo arrastra al desprestigio a los árbitros electorales y consagra la guerra sucia mediática como una estrategia válida.” (Villamil, 2007: 26). Villoria (2006: 14) al analizar la corrupción política, acota que el mayor o menor grado de moralidad observado en conductas individuales o grupales depende de 3 variables: 1. El desprecio o aprecio hacia la enseñanza moral. A mayor educación corresponde menor corrupción. ¡No necesariamente! “La formación puede ser meramente técnica y no en valores democráticos y de ciudadanía, con lo que las consecuencias morales pueden ser neutras o, incluso, nefastas. Médicos bien formados técnicamente actuaban en los campos de exterminio e investigaban con seres humanos como si fueran cobayas”. (La conjunción del desarrollo cognitivo con la empatía). 2. En el ámbito de la moral, “para ser coherente éticamente se precisa también tener unas virtudes y, en definitiva, un carácter personalmente construido para ello”. 3. Conducirse moralmente es más proclive en determinados países y entornos institucionales que en otros. Es decir, las instituciones influyen mucho en la conducta individual. Corresponde a las madres y padres de familia inculcar valores éticos y morales a sus hijos y corresponde a los académicos reforzar la formación ética y moral de sus alumnos. Las líneas no explícitas de este artículo pretenden revalorizar la política como relación dialógica orientada a la solución de la conflictividad social, frente a la desvirtuacion frívola de la misma, como se ha demostrado a lo largo de este ensayo. En tal sentido es frecuente contextualizar la política en el marco de la democracia helénica. Salvadas las restricciónes de participación a las mujeres, extranjeros y esclavos, entre otras, cabe recuperar el sello de distinción que la política confería a los ciudadanos de la Polis. 68

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Diferenciar la política de los políticos corruptos o frívolos es tarea necesaria, si lo que se procura es el bien de todos. Diferenciación obligada que posibilita revalorar la política en nuestro tiempo.

Bibliografía Alonso Sánchez Jorge. “Razones para votar y no votar entre universitarios tapatíos”, en: Castro Domingo, Pablo (Coord.). Cultura política, participación y relaciones de poder, 1ª ed., México: El Colegio Mexiquense y UAM-I, 2005, p: 293-311. Bourdieu, Pierre (1999), Contrafuegos. Reflexiones para servir a la resistencia contra la invasión neoliberal, Barcelona: Editorial Anagrama. Chihu Amparán, Aquiles (2014), La imagen de los partidos políticos en México, 1ª ED., México: UAM-I y MAPorrúa. Comte-Sponville, André (2004), El capitalismo, ¿es moral?, España: Paidós. Crespo, Ismael, Antonio Garrido, Ileana Carletta y Mario Riorda. Manual de comunicación política y estrategias de campaña. Candidatos, medios y electores en una nueva era, 1ª ed., Buenos Aires: Editorial Biblos, 2011. Espino Sánchez, Germán. La República del escándalo. Política espectáculo, campaña negativa y escándalo mediático en las presidenciales mexicanas, 1ª ed., México: UAQ, Fontamara, 2009. Moreno, Alejandro. El votante mexicano. Democracia, actitudes políticas y conducta electoral, 1ª ed., México: FCE, 2003. Moreno, Alejandro. La decisión electoral. Votantes, partidos y democracia en México, 1ª ed., México: Porrúa, 2009. Sagan, Carl (1997), El mundo y sus demonios, México: Planeta. Tejeda, José Luis. La transición y el pantano. Poder, política y elecciones en el México actual, 1977-2003, 1ª ed., México: Plaza y Valdés, 2004. Villamil, Jenaro y Julio Scherer Ibarra (2007), La guerra sucia de 2006. Los medios y los jueces, México: Random House Mondadori. Villoria Mendieta, Manuel. La corrupción política, España: Editorial Síntesis, 2006.

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Evaluación de la democracia en México y el papel del Registro Federal de Electores Miguel David Álvarez Hernández* José Luis González Granillo** Ignacio Navarro Juárez***

Introducción El presente trabajo de investigación tiene como objetivos principales analizar el estado actual de la democracia mexicana desde la perspectiva de diversos indicadores, y ponderar el impacto que ha tenido el Registro Federal de Electores (RFE) del Instituto Nacional Electoral (INE) en la evolución y consolidación de la democracia mexicana. Para lograr estos objetivos se realiza, en primera instancia, un análisis del RFE en cuestiones relacionadas con la cobertura y actualización de los instrumentos registrales, y la evolución de la participación electoral. Posteriormente, se analizan los resultados del Índice de Democracia 2018, elaborado por la Unidad de Inteligencia de The Economist, contrastando este índice con otros indicadores sociales, económicos, demográficos y electorales, con la intención de contextualizar las evaluaciones que ha recibido la democracia mexicana a lo largo de las múltiples ediciones del índice.

* ** ***

Instituto Nacional Electoral–Dirección de Estadística, maestro en Complex Systems por el King’s College London. Correo electrónico: [email protected] Instituto Nacional Electoral–Dirección de Estadística, maestro en Geografía por la Universidad Nacional Autónoma de México. Correo electrónico: [email protected] Instituto Nacional Electoral–Dirección de Estadística, maestro en Demografía por el Colegio de México. Correo electrónico: [email protected]

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Los índices y rankings desempeñan un papel cada vez más importante en los dominios de las relaciones internacionales y las políticas públicas, ya que son instrumentos que tienen el propósito de capturar los aspectos más esenciales de los procesos sociales, además de proveer estándares o criterios de clasificación que permiten analizar fenómenos de carácter complejo y multidimensional. Aunque es frecuente utilizar indistintamente los términos índice y ranking para denotar un instrumento de medición, formalmente ambos términos implican diferentes aspectos. Un índice asigna un valor numérico discreto al desempeño o evaluación de un sujeto, el cual es independiente de los índices que otros sujetos obtienen. En contraste, los rankings son inherentemente relacionales, ya que a cada sujeto se le asigna una clasificación ordinal en comparación a otros agentes. Por lo tanto, un ranking necesariamente confiere estatus a los sujetos altamente calificados y estigmatiza a los sujetos que ocupan los puestos más bajos del ranking. Dado que los índices y rankings reducen los fenómenos complejos en indicadores cuantificables, se ha recurrido frecuentemente a estos instrumentos para evaluar el desempeño de los Estados y de los fenómenos económicos y sociales que en ellos ocurren. Asimismo, los índices y rankings también tienen agendas económicas y políticas predefinidas, ya que están diseñados para ejercer presiones normativas sobre los Estados, con el fin de promover cambios estructurales en las instituciones nacionales o en la formulación de sus políticas públicas. En este contexto, docenas de actores privados, organizaciones internacionales (OI), organizaciones de la sociedad civil (OSC) e incluso gobiernos han comenzado a emitir índices y rankings que miden y evalúan el desempeño de los Estados en los asuntos mundiales. En consecuencia, se ha establecido una diversidad de indicadores globales que miden los niveles de desarrollo humano, la calidad de vida, la pobreza, los negocios, el medio ambiente, la transparencia presupuestaria, la democracia, las libertades de los medios de comunicación, la sociedad civil, las libertades económicas, etc.1 Al respecto, uno de los tópicos que más polémica causa en cuestiones de índices y rankings es la adecuada cuantificación del concepto de democracia. 1

72

Cooley y Snyder (2015) señalan que en la actualidad hay 95 diferentes índices y rankings internacionales en funcionamiento.

Evaluación de la democracia en México y el papel del Registro Federal de Electores

Políticas públicas y cambio de régimen en México

En las ciencias sociales ha habido dos enfoques generales para desarrollar medidas cuantitativas de la democracia. En el primer enfoque, se utilizan mediciones de una amplia gama de características consideradas inherentes a la democracia para construir una medida cuantitativa. Por ejemplo, bajo este enfoque es común encontrar indicadores que buscan estimar la satisfacción de la ciudadanía frente a los resultados electorales, y frente al desempeño que tienen los gobiernos electos. En el segundo enfoque, la medición se enfila en un concepto más limitado de democracia, típicamente en las características de los procesos electorales en un país, ya que éstas se pueden medir con un mayor grado de confiabilidad. Sin embargo, el problema con el segundo enfoque es que, si bien una definición más restringida de la idea de democracia puede hacer que la medición sea más confiable, no necesariamente es más válida, en el sentido de captar lo que realmente significa la democracia para las personas. Por otra parte, también existe polémica sobre la veracidad y la precisión de los índices y rankings para distinguir claramente los diferentes “niveles de democracia” que exhiben los países. Por ejemplo, en las últimas décadas se ha observado el aumento de regímenes que reclaman el manto de la democracia aun cuando su verdadero estatus democrático es debatible. Estos regímenes híbridos conforman una amplia zona gris en los índices y rankings de democracia, ya que se resisten a las comparaciones fáciles o diáfanas.2 Esta situación ha dado lugar a que los críticos de la cuantificación social sostengan que los actuales índices y rankings internacionales que miden la democracia no están lo suficientemente consolidados, tanto en términos de su metodología como en sus fuentes de información. Por lo tanto, el presente trabajo pretende ubicarse en el debate sobre la pertinencia y validez de los índices y rankings internacionales de democracia. Como se ha mencionado, existe una diversidad de indicadores sobre democracia, cada uno con metodologías y fuentes de información específicas. Por ende, un análisis completo del funcionamiento y resultados de los índices y rankings internacionales sobre democracia implicaría revisar la totalidad del conjunto de estos instrumentos, y la totalidad de países que son evaluados por estos instrumentos.

2

Ver Gunitsky (2015).

Miguel David Álvarez Hernández, José Luis González Granillo e Ignacio Navarro Juárez

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Universidad Autónoma Metropolitana/División de Ciencias Sociales y Humanidades

Dada la complejidad del tema, el trabajo que se presenta se limita a realizar un análisis preliminar de la pertinencia y efectividad de los índices y rankings internacionales sobre democracia, considerando el caso específico de México. Asimismo, este trabajo pondera el impacto que ha tenido el INE, y específicamente el RFE, en el desempeño de la democracia mexicana, ya que dicho instituto representa el principal (si no es que el único) organismo regulador de los instrumentos registrales del sistema político-electoral mexicano. Por lo tanto, el análisis realizado para este trabajo tomó como insumo principal el Índice de Democracia 2018 elaborado por la Unidad de Inteligencia de The Economist, ya que dicho índice es uno de los indicadores de democracia más amplios y prestigiosos del mundo, y goza de gran popularidad entre los sectores económicos y financieros internacionales. Este índice fue contrastado con otros indicadores sociales, económicos, demográficos y electorales con el propósito de contextualizar la calificación que recibió México en la última edición del índice.

1. El papel del Registro Federal de Electores en la evaluación de la democracia La evaluación de la democracia está altamente relacionada con el análisis de los factores que inciden en la participación electoral, ya que los regímenes democráticos sólo pueden alcanzar su plenitud cuando existe una participación ciudadana considerable en los ejercicios electorales. La ausencia de interés de la ciudadanía en participar en los asuntos político-electorales es un síntoma de que hay fallas sistémicas en el funcionamiento de la democracia de un país, que no hay correspondencia entre las promesas electorales y los resultados fácticos de gobierno, o que hay una crisis de legitimidad del gobierno o del Estado mismo. Por otra parte, es importante recordar que la calidad y la eficacia de los sistemas registrales es uno de los principales factores que pueden favorecer o inhibir la participación ciudadana en los ejercicios electorales, y por lo tanto en la calidad de una democracia, ya que estos sistemas determinan quienes tienen derecho a participar en los comicios, además que también determinan en buena parte los procedimientos de emisión y registro del voto. En consecuencia, un sistema registral consolidado favorecerá la par-

74

Evaluación de la democracia en México y el papel del Registro Federal de Electores

Políticas públicas y cambio de régimen en México

ticipación electoral, ya que brindará confianza a la ciudadanía de que sus derechos político-electorales serán resguardados, y que habrá certeza y seguridad en la cuestión de la emisión y conteo de los sufragios. En este contexto resulta importante evaluar la evolución y estado actual del RFE, ya que éste ente es el encargado de conformar el Padrón Electoral y la Lista Nominal de Electores, elementos centrales del actual sistema político-electoral mexicano, ya que regulan el derecho del ciudadano para votar y ser votado en las elecciones, además que representan la mayor base de datos biométricos y georreferenciados del país, por lo cual, se utilizan de facto como instrumentos nacionales de verificación de identidad. Dada la importancia que tiene el RFE en la democracia mexicana, el Instituto Nacional Electoral (y su predecesor) han ideado diferentes mecanismos e indicadores que continuamente vigilan y evalúan la situación del Padrón Electoral y la Lista Nominal de Electores, ya que estos instrumentos resultan claves para garantizar que todos los ciudadanos con derecho a sufragar y ser elegido puedan hacer efectivo su derecho. Es decir, que exista la garantía de que ningún grupo social esté excluido o desfavorecido, y que, la decisión de participar en los ejercicios democráticos dependa totalmente de la voluntad del ciudadano, y no de otros factores externos a él, que puedan restringir su derecho de participación.3 La evaluación de la consistencia y calidad del Padrón Electoral se puede agrupar en dos cuestiones principales: cobertura y actualización. Para el aspecto de la cobertura, uno de los indicadores que se utiliza para evaluar es el porcentaje de empadronados en diferentes escalas geoelectorales. Con relación al aspecto de la actualización, se utilizan indicadores como el porcentaje de cambios de domicilio no reportado o el porcentaje de personas fallecidas que continúan inscritos en el Padrón. En la Figura 1 se muestra la evolución de los cuatro indicadores anteriormente descritos desde el año de inicio del RFE. Los resultados observados en el periodo de vida del RFE muestran que su evaluación en los aspectos de cobertura y actualización ha ido mejorando paulatinamente.

3

En México, la Constitución establece que los ciudadanos están obligados, por ley, a votar y ser votados, lo que necesariamente lleva a la obligatoriedad de su registro. Sin embargo, la inscripción al Padrón Electoral sólo se produce a petición formal y personal de cada interesado, y el voto sólo se hace efectivo si el ciudadano decide participar en los comicios en turno, sin que haya una sanción prevista a quien no ejerza este derecho constitucional.

Miguel David Álvarez Hernández, José Luis González Granillo e Ignacio Navarro Juárez

75

5 En la Figura 1 se muestra la evolución de los cuatro indicadores anteriormente descritos desde el año de inicio del RFE. Los resultados observados en el periodo de Universidad Autónoma Metropolitana/División de en Ciencias Sociales y Humanidades vida del RFE muestran que su evaluación los aspectos de cobertura y actualización

ha ido mejorando paulatinamente. Figura delRFE, RFE, 1996-2018 Figura1.1.Indicadores Indicadoresde decobertura cobertura yy actualización actualización del 1996-2018 120.0%

100.0%

94.2% 93.6%

95.4% 95.0%

96.1% 95.2%

97.6% 97.5%

98.2% 97.7%

97.1%

77.1%

77.6% 77.1%

77.2% 76.3%

77.1% 76.1%

78.9% 78.4%

81.0% 79.3%

81.5% 79.6%

17.0% 16.4%

18.8%

17.7%

21.2% 20.4%

20.3% 19.1%

19.8% 19.8%

19.9% 17.7%

16.8%

0.5%0.6%

1.1%

1.0%

1.4%1.5%

1.7%1.6%

1.7%1.6%

1.5%1.0%

0.7%

90.8% 88.7%

80.0%

98.3%

93.4%

71.8% 71.3%

60.0%

40.0%

20.0%

15.9%

0.8%

Empadronados en la sección

Empadronados

Cambio de domicilio no reportado

Fallecidos en Padrón

2019

2018

2017

2016

2015

2014

2013

2012

2011

2010

2009

2008

2007

2006

2005

2004

2003

2002

2001

2000

1999

1998

1997

1996

1995

0.0%

Fuente: Elaboración propia con datos de la Verificación Nacional Muestral 2018-INE.

Fuente: Elaboración propia con datos de la Verificación Nacional Muestral 2018-INE.

Por ejemplo, en los últimos años el porcentaje de empadronados ha alcanejemplo, en los al últimos el porcentaje de empadronados ha alcanzado zadoPor niveles cercanos 100%.años Asimismo, el porcentaje de empadronados por sección también ha ido aumentando y actualmente mantiene un sección nivel niveles cercanos al 100%. Asimismo, el porcentaje de empadronados por que ronda el 80%. Estos resultados señalan queunelnivel RFE que presenta una buena también ha ido aumentando y actualmente mantiene ronda el 80%. Estos cobertura de la población en edad de votar. resultados señalan que el RFE presenta una buena cobertura de la población en edad Respecto a los indicadores de actualización, el bajo porcentaje de camde votar. bios de domicilio no reportados indica que los sistemas registrales poseen un los indicadoresyade actualización, el bajo de cambios buenRespecto nivel de aactualización, que la mayor parte deporcentaje los cambios de domi-de domicilio no ciudadanos reportados indica quereflejados los sistemas registrales poseen unRFE buen cilio de los se ven en las estadísticas del . Denivel igualde forma, el porcentaje de fallecidos que se encuentra inscrito en el Padrón actualización, ya que la mayor parte de los cambios de domicilio de los ciudadanosesse prácticamente nulo (menos del 1% respecto al Padrón Electoral), lo cual es un ven reflejados en las estadísticas del RFE. De igual forma, el porcentaje de fallecidos indicio de la constante depuración y verificación que se realiza en el RFE.

La calidad del registro electoral también puede verificarse mediante la comparación de la evolución en el tiempo del porcentaje de ciudadanos credencializados en México, respecto a la cobertura que presentan otros registros electorales en el mundo (Figura 2).

76

Evaluación de la democracia en México y el papel del Registro Federal de Electores

se realiza en el RFE. La calidad del registro electoral también puede verificarse mediante la comparación

de

la

evolución

en el

tiempo del porcentaje de ciudadanos públicas cambio de régimen en México credencializados en México, respecto a la Políticas cobertura que ypresentan otros registros electorales en el mundo (Figura 2). Figura 2.2. Comparación deciudadanos ciudadanos credencializados en México Figura Comparación del del porcentaje porcentaje de credencializados en México con Padrón dede otros países, 1993-2017. con la la cobertura coberturadel del Padrón otros países, 1993-2017 110.0 105.0

México

Canadá

EUA

Francia

Suiza

100.0 95.0

Porcentaje

90.0

Francia

85.0

Suiza

80.0 75.0 70.0 65.0

EUA

60.0 Año

Fuente: Elaboración propia con datos del International Institute for Democracy and Electoral Assistance Fuente: Elaboración propia con datos del International Institute for Democracy and Electoral Assistance

y con datos la Encuesta Nacional de Verificación (INE)1996-2017. 1996-2017. (IDEA) (2017), (IDEA) (2017), y conde datos de la Encuesta Nacional de VerificaciónMuestral Muestral (INE)

La información gráfica que se presenta en la Figura 2 muestra, por un lado, La información gráfica que se presenta en la Figura 2 muestra, por un lado, el el aumento sistemático de la cobertura de credencialización en México a lo aumento sistemático de la cobertura de credencialización en México a lo largo del largo del periodo de observación, y al mismo tiempo muestra cómo México periodo decuanto observación, y al mismo muestra cómo México supera (en cuanto a supera (en a cobertura setiempo refiere) a naciones con democracias consocobertura se Canadá, refiere) a Francia, naciones Suiza con democracias consolidadas, como Canadá, lidadas, como y Estados Unidos. Francia, Suiza y Estados Unidos.

En consecuencia, desde el punto de vista institucional, se puede aseverar En consecuencia, desde de vista institucional, se puede aseverar que que México cuenta con uno eldepunto los mejores sistemas registrales del mundo, RFE presenta una que prácticamente incluye totalidad yaMéxico que elcuenta con uno de loscobertura mejores sistemas registrales del mundo, ya la que el RFE de la población en edad de votar, y mantiene una actualización y depuración continua de sus bases de datos. En resumen, si se tomara como único indicador de evaluación de una democracia la calidad del sistema registral electoral, México estaría a la vanguardia, incluso por encima de democracias consolidas como Estados Unidos. Sin embargo, la calidad de una democracia depende de múltiples factores, algunos de los cuales rebasan el ámbito puramente electoral. Este puede ser el caso específico de la participación electoral en México, ya que las estadísticas muestran que a pesar de que la calidad del RFE ha ido en aumento (por ejemplo, el porcentaje de credencializados), no ha habido una evolución similar en los niveles de participación electoral. Miguel David Álvarez Hernández, José Luis González Granillo e Ignacio Navarro Juárez

77

Universidad Autónoma Metropolitana/División de Ciencias Sociales y Humanidades

En la Figura 3 se observa que los niveles de participación electoral en México (en elecciones presidenciales y parlamentarias), han mantenido una tendencia casi constante desde la conformación del RFE. Mientras tanto, el porcentaje de ciudadanos credencializados ha aumentado paulatinamente, casi alcanzando en los últimos años niveles de cobertura de 100%.4 Esto parece indicar que la eficiencia de los sistemas registrales no es un factor decisivo para explicar los niveles observados de participación electoral, y, por lo tanto, puede que no sean, al menos para el caso mexicano, un factor totalmente determinante al momento de evaluar la calidad de una democracia. 8 Figura Comparación porcentaje ciudadanos credencializados Figura 3. 3. Comparación deldel porcentaje de de ciudadanos credencializados con los porcentajes de participación electoral, 1994-2018. con los porcentajes de participación electoral, 1994-2018 100% 90% 80% 70%

92.9% 94.1% 92.7% 92.2% 90.4% 90.3% 93.0% 89.6% 89.1% 87.7% 87.3% 92.5% 92.0%

84.4% 80.8% 78.50% 77.73%

63.96%

58.55%

60%

57.69%

50%

58.90%

57.24%

40%

63.14%

63.43%

62.45%

63.21% 47.72%

44.61%

41.68%

30% 20% 10% 0% 1991

1994

1997

2000 Parlamentaria

2003

2006 Presidencial

2009

2012

2015

2018

2021

Credencializados

Fuente: Elaboración propia con datos de la Verificación Nacional Muestral 2018-INE.

Fuente: Elaboración propia con datos de la Verificación Nacional Muestral 2018-INE.

Sin embargo, es importante puntualizar que la ausencia de una correlación Sin embargo, es importante puntualizar que la ausencia de y una positiva visible entre la calidad de los instrumentos registrales loscorrelación niveles positiva visible entre la calidad de los instrumentos registrales y los niveles de participación electoral no implica que el RFE no este contribuyendo posi-de participación no implica que RFE no este mexicana, contribuyendo positivamente a la tivamente aelectoral la consolidación de lael democracia ya que es posible consolidación de la democracia mexicana, ya que es posible que la mejora constante que la mejora constante del sistema registral haya coadyuvado a mantener del sistema registral hayade coadyuvado a mantener relativamente constantes los para niveles constantes los niveles participación, pero no ha sido suficiente como de participación, pero no ha sido suficiente como para incrementarlos. La hipótesis que se plantear con estos resultados que hay factores sociales y económicos 4 puede El porcentaje de participación electoral se define es como el cociente del número total de votos registrados entre el número de ciudadanos inscritos en la Lista Nominal de Electores (es decir, inssistemáticos que total están incidiendo negativamente en la percepción deciudadanos la ciudadanía critos en el Padrón Electoral y que tienen credencial para votar vigente). Por otra parte, el porcentaje de credencializados se define como el cociente de ciudadanos inscritos en el Padrón Electoral que tienen población en para participar activamente los procesos credencial votar vigente, respecto aen la población de 18 o electorales. más años de edad.

sobre la democracia, el gobierno y el Estado, lo cual disminuye la voluntad de la

Por lo tanto, se puede concluir que, para evaluar y dimensionar fehacientemente

Evaluación de la democracia y ely papel del Registrola Federal de Electores 78la situación de la democracia en en el México mundo, en específico calidad de la democracia

Políticas públicas y cambio de régimen en México

incrementarlos. La hipótesis que se puede plantear con estos resultados es que hay factores sociales, económicos y políticos sistemáticos que están incidiendo negativamente en la percepción de la ciudadanía sobre la democracia, el gobierno y el Estado, lo cual disminuye la voluntad de la población en participar activamente en los procesos electorales. Por lo tanto, se puede concluir que, para evaluar y dimensionar fehacientemente la situación de la democracia9en el mundo, y en específico la calidad de la democracia mexicana, es necesario considerar factores adicionales, mexicana, es necesario considerar adicionales, tanto de índole electoral, como tanto de índole electoral, comofactores de índole social, económico y político. de índole social, económico y político.

2. La evaluación de la democracia mexicana

2. La evaluación de la democracia mexicana a través del Índice de Democracia a2018 través del Índice de Democracia 2018 El Índice de Democracia 2018 (ID-2018) reporta el estado de la democracia para El Índice de Democracia 2018 (ID-2018) reporta el estado de la democracia 165 países y dos territorios, lo cual implica que su cobertura casi alcanza la totalidad de para 165 países y dos territorios, lo cual implica que su cobertura casi alcanlazapoblación mundial Figura 4). mundial El índice está agrupados la totalidad de (ver la población (verbasado Figuraen 4).60Elindicadores índice está basado encinco 60 indicadores cinco categorías: 1) Procesos Electorales y en categorías: agrupados 1) Procesos en Electorales y Pluralismo; 2) Libertades Civiles; 3) Pluralismo; 2) Libertades Civiles; 3) Funcionamiento del Gobierno; 4) ParticiFuncionamiento del Gobierno; 4) Participación Política y 5) Cultura Política. Cada pación Política y 5) Cultura Política. Cada categoría tiene una calificación en categoría tiene una calificación en una escala de 0 a 10 y el índice general es el una escala de 0 a 10 y el índice general es el promedio simple de cada una promedio simple de cada una deEconomist, las cinco categorías de las cinco categorías (The 2019). (The Economist, 2019). Figura 4. de Democracia, Democracia, 2018 2018 Figura 4. Índice Índice de

El índice utiliza como fuentes deLuis información los resultados de encuestas de79 Miguel David Álvarez Hernández, José González Granillo e Ignacio Navarro Juárez opinión pública, principalmente la Encuesta Mundial de Valores5. Además de esta fuente se utilizan otras encuestas secundarias como el Eurobarómetro, el

Universidad Autónoma Metropolitana/División de Ciencias Sociales y Humanidades

El índice utiliza como fuentes de información los resultados de encuestas de opinión pública, principalmente la Encuesta Mundial de Valores.5 Además de esta fuente se utilizan otras encuestas secundarias como el Eurobarómetro, el Latinobarómetro y otras correspondientes a las regiones de Asia y África, así como otras encuestas nacionales. En el caso de países donde los resultados de las encuestas son incompletos se utiliza la evaluación de expertos para llenar los vacíos de información. Los valores del índice se utilizan para clasificar a los países dentro de uno de los cuatro tipos de régimen que se describen en el Cuadro 1. Cuadro 1. Clasificación del Índice de Democracia por tipo de régimen, 2018 Tipo de régimen

Características

i) Democracia plena (puntuaciones superiores a 8 puntos)

Países donde no solo se respeta las libertades políticas básicas y libertades civiles, sino que también son respaldados por una cultura política propicia para la democracia.

ii) Democracia defectuosa (puntuaciones superiores a 6 y menores o igual a 8)

Países con elecciones libres e imparciales pero con algunas debilidades en torno a la gobernabilidad, una cultura política subdesarrollada y bajos niveles de participación.

iii) Regímenes híbridos (puntuaciones superiores Elecciones con algunas irregularidades, existe a 4 y menores o igual a 6) presión del gobierno sobre los partidos y candidatos de oposición y presentan debilidades importantes como las democracias defectuosas en relación a la cultura política, el funcionamiento del gobierno y la participación política. La corrupción tiende a ser generalizada y el estado de derecho es débil iv) Regímenes autoritarios (puntuaciones menores o igual a 4)

El pluralismo político está ausente, muchos países de esta categoría son dictaduras abiertas. Las elecciones, si ocurren, no son libres ni justas. Los medios de comunicación son generalmente propiedad del Estado o controlados por grupos conectados al régimen gobernante.

Fuente: Elaboración propia con base en The Economist Intelligence Unit. Democracy Index 2018.

5

80

La Encuesta Mundial de Valores (www.worldvaluessurvey.org) es una red mundial de científicos sociales que estudian los valores cambiantes y su impacto en la vida política y social, liderada por un equipo internacional de académicos con sede en Viena, Austria.

Evaluación de la democracia en México y el papel del Registro Federal de Electores

Políticas públicas y cambio de régimen en México

Según el puntaje general, México registra una calificación de 6.19 puntos en una escala de 0 a 10 puntos y se ubica en el lugar número 71 del total de los 165 países considerados. A nivel regional, es decir, de América Latina y el Caribe, México ocupa el lugar número 16 de un total de 24 países. Con el propósito de tener un marco de referencia para comparar la situación de México en un contexto regional, en el Cuadro 2 se presentan algunos de los resultados aportados por el ID-2018 para un grupo seleccionado de 9 países.

Ranking

Puntaje general

Procesos electorales y pluralismo

Funcionamiento del gobierno

Participación política

Cultura política

Libertades civiles

Canadá

Democracia plena

6

9.15

9.58

9.64

7.78

8.75

10.00

Uruguay

Democracia plena

15

8.38

10.00

8.57

6.11

7.50

9.71

Costa Rica

Democracia plena

20

8.07

9.58

7.50

6.67

7.50

9.12

Chile

Democracia defectuosa

23

7.97

9.85

8.57

4.44

8.13

9.12

Estados Unidos

Democracia defectuosa

25

7.96

9.17

7.14

7.78

7.50

8.24

Argentina

Democracia defectuosa

47

7.02

9.17

5.36

6.11

6.25

8.24

Brasil

Democracia defectuosa

50

6.97

9.58

5.36

6.67

5.00

8.24

Colombia

Democracia defectuosa

51

6.96

9.17

6.79

5.00

5.63

8.24

México

Democracia defectuosa

71

6.19

8.33

6.07

7.22

3.13

6.18

País

Tipo de régimen

Cuadro 2. Índice de Democracia, 2018. Países seleccionados

Fuente: Elaboración propia con base en The Economist Intelligence Unit. Democracy Index 2018.

Dentro de las calificaciones obtenidas por México para cada una de las dimensiones que componen el índice, destaca la categoría de “Procesos electorales y pluralismo” con una calificación de 8.33, obtenida gracias a los avances que el país ha tenido en materia de organización electoral (proMiguel David Álvarez Hernández, José Luis González Granillo e Ignacio Navarro Juárez

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cesos electorales libres y justos), financiamiento público de los partidos y apertura a la diversidad ideológica y política. En contraste, la calificación más baja, de 3.13, se obtuvo en la categoría de “Cultura política”, asociada con la pobre percepción que tiene la población sobre la eficacia de la democracia para resolver problemas económicos y sociales.6 Por otra parte, la Figura 5 muestra 12el puntaje obtenido por el grupo de 9 países en cada una de las 5 grandes categorías o dimensiones que considera el ID En ellade se cultura puede apreciar México se encuentra porelectorales debajo caso de las-2018. categorías política, como libertades civiles, y procesos y de las calificaciones obtenidas por el resto de los países en la mayoría de los pluralismo. No obstante, la calificación obtenida en la categoría de participación política rubros, como ocurre en el caso de las categorías de cultura política, libertaposiciona Méxicoy en el tercer lugar, sóloy por debajo de y los Unidos. des aciviles, procesos electorales pluralismo. NoCanadá obstante, la Estados calificación obtenida categoría deevalúa participación política posiciona a México en el En contraste, enen la la categoría que el funcionamiento del gobierno, México ocupa tercer lugar, sólo por debajo de Canadá y los 7Estados Unidos. En contraste, el penúltimo lugar, ligeramente por encima de Brasil. en la categoría que evalúa el funcionamiento del gobierno, México ocupa el 7 penúltimo lugar, ligeramente por encima de Brasil. Figura 5. Índice de Democracia (países seleccionados), 2018 Figura 5. Índice de Democracia (países seleccionados), 2018 Puntaje general

Libertades civiles

10.00 9.00 8.00 7.00 6.00 5.00 4.00 3.00 2.00 1.00 0.00

Canadá Procesos electorales y pluralismo

Uruguay Costa Rica Chile Estados Unidos Argentina

Funcionamiento del gobierno

Cultura política

Brasil Colombia México

Participación política

Fuente: Elaboración propia con base en The Economist Intelligence Unit. Democracy Index 2018.

Fuente: Elaboración propia con base en The Economist Intelligence Unit. Democracy Index 2018.

6

Según el reporte del Índice de Democracia, una cultura política exitosa implica que los partidos políticos

que no ganan una calificación elección, así como sus seguidores, los resultados de la elección y ha permitan Respecto a la general que acepten la democracia mexicana recibido la transferencia pacífica del poder, cuestión que no siempre se lleva a cabo cabalmente en México.

Comoelseperiodo mencionó anteriormente, de cada categoría hay una serie de indicadores que evalúan 7 todo durante de emisióndetrás del índice, la Figura 6 presenta el registro histórico diversos temas, entre ellos: corrupción, discriminación, derechos humanos, seguridad, tolerancia, estado

libertad de expresión, equidad género,En transparencia, entrese otros. Por lo tanto, es difícilque, sedel Índice de dederecho, Democracia desde el año de 2006. ésta figura puede apreciar en ñalar precisamente cuales factores están incidiendo más directamente en las calificaciones que México

2018, México muestra sudenivel más bajo desde que se empezó a publicar este índice. obtiene en cada una las categorías. Figura 6. Evolución Índice de Democracia, 2006-2018 (países seleccionados)

82

Evaluación de la democracia en México y el papel del Registro Federal de Electores

Políticas públicas y cambio de régimen en México

Respecto a la calificación general que la democracia mexicana ha recibido durante todo el periodo de emisión del índice, la Figura 6 presenta el registro histórico del Índice de Democracia desde el año 2006. En esta figura se puede apreciar que, en 2018, México muestra su nivel más bajo desde que se empezó a publicar este índice. 13 Figura 6. Evolución Índice de Democracia, 2006-2018 (países seleccionados)

Elaboración propia en The Economist IntelligenceUnit. Unit. Democracy Democracy Index Fuente:Fuente: Elaboración propia con con basebase en The Economist Intelligence Index2018. 2018.

Asimismo, la Figura 7 muestralalaevolución evolución que que ha en en el Asimismo, la Figura 7 muestra ha presentado presentadoMéxico México el Índice de Democracia, su creación 2006elhasta últimode reporte Índice de Democracia, desde desde su creación en 2006enhasta últimoelreporte 2018, de 2018, desglosando la calificación por categoría. Se puede apreciar a lo desglosando la calificación por categoría. Se puede apreciar a lo largo de doce años largo de doce años que la calificación que ha recibido México presenta un que la calificación que ha recibido México presenta un ligero descenso al pasar de 6.67 ligero descenso al pasar de 6.67 puntos en 2006 a 6.19 para 2018. En este puntos en 2006 a 6.19observar para 2018. este sentido, se una puede observar que México sentido, se puede queEnMéxico registra mejor calificación en sólo una las calificación categorías:en “Participación política”, pues de haber obtenido registra unade mejor sólo una de las categorías: “Participación política”, unade calificación de 5.0 en 2006, para 2018 una2018 calificación de pues haber obtenido unapuntos calificación de 5.0 puntos enobtiene 2006, para obtiene una 7.2; mientras que la categoría “Funcionamiento del gobierno” mantiene una calificación de 7.2; mientras que la categoría “Funcionamiento del gobierno” mantiene calificación más o menos estable de 6.0 puntos, pese a los altibajos que se una calificación más menos yestable de 6.0década puntos,del pese a XXI los .altibajos que se muestran entre la oprimera la segunda siglo muestran entreparte, la primera y laFigura segunda década delsesiglo XXI. apreciar que la categoPor otra en la 7 también puede ría “Procesos electorales y pluralismo” registra una apreciar pequeñaque baja su caPor otra parte, en la Figura 7 también se puede la en categoría “Procesos electorales y pluralismo” registra una pequeña baja en su calificación. No Miguel David Álvarez Hernández, José Luis González Granillo e Ignacio Navarro Juárez

obstante, es la categoría en donde México obtiene su mejor calificación tanto en 2006 como en 2018 (8.75 y 8.33 respectivamente). En contraste, la categoría “Libertades civiles” es la que registra el descenso más significativo (2.35 puntos menos), pues pasa

83

Universidad Autónoma Metropolitana/División de Ciencias Sociales y Humanidades

lificación. No obstante, es la categoría en donde México obtiene su mejor calificación tanto en 2006 como en 2018 (8.75 y 8.33 respectivamente). En contraste, la categoría “Libertades civiles” 14 es la que registra el descenso más significativo (2.35 puntos menos), pues pasa de 8.55 puntos en 2006 a 6.18 paraevaluada. 2018. Y finalmente, categoría “Cultura política” es la quecomo registra las peor En este caso,laesta categoría se alimenta de indicadores el grado calificaciones más bajas en todo el periodo, en otras palabras, la peor evaluade apoyo popular a la democracia, el grado de cohesión social para mantener la da. En este caso, esta categoría se alimenta de indicadores como el grado de estabilidad y la funcionalidad democrática y la de proporción de social población que preferiría la un apoyo popular a la democracia, el grado cohesión para mantener estabilidad y la funcionalidad democrática y la proporción de población que gobierno militar, por mencionar algunos (The Economist, 2018). preferiría un gobierno militar, por mencionar algunos (The Economist, 2018). Figura de Democracia, Democracia,2006-2018. 2006-2018 Figura7.7.México: México: Evolución Evolución Índice Índice de 10.00 9.00

8.75

8.00 7.00

8.53 6.67

6.00

6.07

5.00

8.33 7.22

6.19 6.18 6.07

5.00 5.00

4.00 3.00

3.13

2.00 1.00 0.00

2006

2007

2008

2009

2010

Puntaje general Funcionamiento del gobierno Cultura política

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

Procesos electorales y pluralismo Participación política Libertades civiles

Nota: Los datos de 2007 y 2009 no están disponibles, dado que no se crearon los informes anuales para Nota: datos de que 2007las y 2009 no de están dado que se crearon los informes anuales para estosLos años. Para líneas lasdisponibles, gráficas fueran másnosuaves se generaron números paraestos estosaños. dos Para que las líneas de las gráficas fueran más suaves se generaron números para estos dos años, dibujando la años, dibujando la línea entre los años 2006 y 2008 y entre 2008 y 2010. línea entre los años 2006 y 2008 y entre 2008 y 2010. Fuente: Elaboración propia con base en The Economist Intelligence Unit. Democracy Index 2006-2018. Fuente: Elaboración propia con base en The Economist Intelligence Unit. Democracy Index 2006-2018.

3.Factores Factores que inciden en la democracia 3. que inciden en la democracia Para contextualizar y entenderadecuadamente adecuadamente las las calificaciones México Para contextualizar y entender calificacionesque que México obtuvo en una cadadeuna las dimensiones examinadas por el es ID-2018, es obtuvo en cada las de dimensiones examinadas por el ID-2018, necesario necesario recurrir a otros indicadores que describan los factores sociales, económicos, demográficos y electorales que inciden sobre la democracia. demográficos y electorales que inciden sobre la democracia. En consecuencia, se En consecuencia, se presenta a continuación un análisis comparativo de di-

recurrir a otros indicadores que describan los factores sociales, económicos, presenta a continuación un análisis comparativo de diversos indicadores socioEvaluación de la democracia México y el papel del Registro Federalesto de Electores para un en panel seleccionado de países, con el fin de 84económico-electorales

contrastar las características de México frente a otras naciones, y encontrar patrones comunes que puedan explicar la clasificación de México en el ranking elaborado por

Políticas públicas y cambio de régimen en México

15 versos indicadores socio-económico-electorales para un panel seleccionado En diversos estudios se ha planteado que un factor relevante en los procesos de de países, esto con el fin de contrastar las características de México frente a democratización un régimen autoritario a un régimen democrático), otras naciones,(transiciones y encontrar de patrones comunes que puedan explicar la clasi- es ficación de México en el ranking elaborado por The Economist. 8

la dinámica demográfica de una nación. Se ha expuesto que cuestiones tales como la 3.1. El factor demográfico transición demográfica, el envejecimiento de la población, el aumento de la esperanza Envida diversos estudios se ha planteadoconllevan que un factor relevante en los procesos de y los movimientos migratorios, trasformaciones sociales que tienden de democratización (transiciones de un régimen autoritario a un régimen

ademocrático), favorecer o frenar procesosdemográfica de democratización los regímenes políticos. Sin 8 es lalos dinámica de una de nación. Se ha expuesto que cuestiones tales como transición demográfica, el conclusiones envejecimiento de embargo, es importante señalarlaque no se pueden adelantar definitivas o la población, el aumento de la esperanza de vida y los movimientos migra-

globales al respecto, ya que el análisis de laque relación demografía-democracia torios, conllevan trasformaciones sociales tienden a favorecer o frenarsigue los procesos de activo democratización los regímenes políticos. Sin embargo, es siendo un campo de debate e de investigación.

importante señalar que no se pueden adelantar conclusiones definitivas o globales respecto, ya que el análisis de la relación En al este contexto, la presente investigación nodemografía-democracia se adentra en la discusión sigue siendo un campo activo de debate e investigación.

empírica y teórica de dicha relación, ya que excede los propósitos de este trabajo. Sin En este contexto, la presente investigación no se adentra en la discusión

embargo, proporcionan algunos datos ya demográficos contextualizar la empíricase y teórica de dicha relación, que excedeque lospermiten propósitos de este trabajo. regional Sin embargo, sede proporcionan algunos datos demográficos que persituación y global México. miten contextualizar la situación regional y global de México.

Millones

Figura (países seleccionados) Figura8.8.Población Poblacióntotal total2006-2017 2006-2017 (países seleccionados). 350

ESTADOS UNIDOS

300 250

BRASIL

200

MÉXICO

150 100

COLOMBIA

50 0

2006 2007 Argentina

2008 2009 Brasil

2010

2011 2012 Canadá

2013

Fuente: Elaboración propia con datos del Banco Mundial (2018). Costa Rica

8

Estados Unidos

México

2014 Chile

2015

2016 2017 Colombia

Uruguay

Para una explicación más amplia se recomienda ver Wilson y Dyson (2016).

Fuente: Elaboración propia con datos del Banco Mundial (2018).

Álvarez Hernández, José Luis González Granillo e Ignacio Navarro Juárez 85 AMiguel nivelDavid del continente americano, México se sitúa como el tercer país con mayor

población de la región (ver Figura 8), lo cual incide directamente en la complejidad de su sistema electoral, ya que el país debe administrar y mantener un sistema registral

Universidad Autónoma Metropolitana/División de Ciencias Sociales y Humanidades

16 se sitúa como el tercer país con A nivel del continente americano, México mayor población de la región (ver Figura 8), lo cual incide directamente en la mantiene un registro nacional electoral, de electores de manera en contraste complejidad de su sistema ya que el país permanente, debe administrar y man-a otros tener un sistema registral relativamente mayor al que tienen otros países de países, como Estados Unidos, que carecen de un sistema registral similar. la región. Asimismo, cabe mencionar que el caso de México es singular, dado que posee un organismo centralizado que mantiene nacional Por otra parte, México, al igual que la mayoríaunderegistro los países de laderegión, electores de manera permanente, en contraste a otros países, como Estados presenta un alto gradodedeunurbanización: ocho similar. de cada diez habitantes viven en una Unidos, que carecen sistema registral localidad urbana (ver Figuraal9). Conque relación al grado de países urbanización, este ha sido Por otra parte, México, igual la mayoría de los de la región, presenta un alto grado de urbanización: ocho de cada diez habitantes viven considerado como un indicador del desarrollo económico y social, pues son las en una localidad urbana (ver Figura 9). Con relación al grado de urbani-

ciudades la expresión significativa de las humanas, y, por lo tanto, zación, este ha sido más considerado como unaglomeraciones indicador del desarrollo económico y social, pues son las ciudades la expresión más significativa de las marcan una diferencia clave en cuestiones de democracia, ya que las sociedades aglomeraciones humanas, y, por lo tanto, marcan una diferencia clave en

urbanas tienden a proveer mayores para laurbanas participación política y electoral. cuestiones de democracia, ya quefacilidades las sociedades tienden a proveer mayores facilidades para la participación política y electoral.

Figura 9. Grado de urbanización (países seleccionados), 2006-2017.

Porcentaje de Población Urbana

Figura 9. Grado de urbanización (países seleccionados), 2006-2017

100 90 80 70 60 50

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

Argentina

Brasil

Canadá

Chile

Costa Rica

Estados Unidos

México

Uruguay

2015

2016

2018

Colombia

Fuente: Elaboración propia con con datos del Banco Mundial (2018). Fuente: Elaboración propia datos del Banco Mundial (2018).

3.2 El factor económico En relación con los vínculos entre democracia y economía, se ha planteado que el factor económico es determinante para el surgimiento o la caída de las democracias; sin embargo, no existe un consenso único sobre cómo es la relación de causalidad 86entre

Evaluación de la democracia en México yexisten el papel del Registro Federal de Electores dichos ámbitos. Por ejemplo, numerosas investigaciones que han

analizado la emergencia de las primeras democracias como consecuencia de un rápido desarrollo económico (como puede ser el caso de los Estados Unidos de América y los

Políticas públicas y cambio de régimen en México

3.2 El factor económico En relación con los vínculos entre democracia y economía, se ha planteado que el factor económico es determinante para el surgimiento o la caída de las democracias; sin embargo, no existe un consenso único sobre cómo es la relación de causalidad entre dichos ámbitos. Por ejemplo, existen numerosas investigaciones que han analizado la emergencia de las primeras democracias como consecuencia de un rápido desarrollo económico (como puede ser el caso de los Estados Unidos de América y los países de Europa Occidental). En contraste, existen otros planteamientos que indican que el desarrollo económico no antecede a la democratización de las naciones, sino al contrario, es necesario que primero ocurra la democratización para impulsar el desarrollo económico.9 La discusión en torno a la relación economía-democracia ha tomado mayor relevancia en los últimos años, debido a los cambios políticos que se han suscitado en numerosas democracias alrededor del mundo, a tal nivel que varios expertos adelantan que los regímenes democráticos están bajo un asedio intencionado, por parte del poder económico, con el propósito de revertir los avances democráticos que se han logrado en las últimas décadas.10 Esto pone en tela de juicio la relación simbiótica que se ha manejado por muchos años, de que el poder económico pude convivir de manera armónica con la democracia. Al respecto, hay premisas que utilizan los indicadores internacionales, como el Latinobarómetro, en donde refieren que, a mayor nivel socioeconómico existe un mayor apoyo a la democracia. Según estos postulados, mientras mejor sea el nivel socioeconómico de los habitantes habrá menos indiferencia al régimen de gobierno democrático. Como se mencionó anteriormente, este trabajo no se adentra en la discusión empírica y teórica de la relación economía-democracia. Sólo se presentan algunos indicadores económicos y sociales que permiten posicionar la situación de México en un contexto regional y global. En las Figuras 10 y 11, se puede distinguir tres conjuntos distintos de países que poseen características económicas y democráticas comunes. Se puede distinguir un primer grupo de países que tienen una calificación baja en el Índice de Democracia (China, Egipto, Pakistán, Rusia y Turquía), con un nivel de ingresos medio correspondiente a una economía en desarrollo (es decir, que el Producto Interno Bruto per cápita no sobrepasa 9 10

Se recomienda revisar Acemoglu y Robinson (2006), Robinson (2006). Ver Chomsky (2017).

Miguel David Álvarez Hernández, José Luis González Granillo e Ignacio Navarro Juárez

87

Universidad Autónoma Metropolitana/División de Ciencias Sociales y Humanidades

de los 30,000 dólares). Sin embargo, a pesar de que estos países comparten características económicas y democráticas, difieren notoriamente en sus sistemas político-electorales. 18 18 Figura 10. Índice de democracia, PIB per cápita y Población, (países seleccionados), 2017

Fuente: Elaboraciónpropia propia con datos del Banco Mundial (2018) y The Economist Intelligence Unit Fuente: con datos del Banco Mundial (2018) Fuente: Elaboración Elaboración (2018)yydel delThe TheEconomist EconomistIntelligence IntelligenceUnit Unit- -Democracy Democracy Democracy Index. propia con datos del Banco Mundial Index. Index.

Figura y yPIB perper cápita, (países seleccionados), 2017. Figura 11. Índice de Democracia, PIB cápita, (países seleccionados), 2017. Figura11. 11.Índice Índicede deDemocracia, Democracia,PIB PIB y PIB PIB per cápita, (países seleccionados), 2017.

Fuente: Elaboración propia con datos del Banco Mundial (2018) y The Economist Intelligence Unit. DeFuente: Elaboración Elaboración propia propia con con datos datos del delBanco BancoMundial Mundial(2018) (2018)yyde deThe TheEconomist EconomistIntelligence IntelligenceUnit. Unit.Democracy Democracy Fuente: mocracy Index 2018. Index2018. 2018. Index

Por ejemplo, ejemplo, China China no no posee posee un un sistema sistema multipartidista multipartidista (es (es un un régimen régimen Por Evaluación de la democracia en México y el papel del Registro Federal de Electores 88 dominado por un un partido partido único), único), yy no no celebra celebra elecciones elecciones populares populares fuera fuera del del marco marcodel del dominado por Partido Comunista Comunista chino. chino. En En contraste, contraste, se se encuentran encuentran los los casos casos de de Egipto, Egipto, Pakistán, Pakistán, Partido Rusia yy Turquía, Turquía, los los cuales cuales celebran celebran regularmente regularmente elecciones elecciones populares populares (al (al menos menos así así Rusia

Políticas públicas y cambio de régimen en México

Por ejemplo, China no posee un sistema multipartidista (es un régimen dominado por un partido único), y no celebra elecciones populares fuera del marco del Partido Comunista chino. En contraste, se encuentran los casos de Egipto, Pakistán, Rusia y Turquía, los cuales celebran regularmente elecciones populares (al menos así se establece en sus legislaciones); sin embargo, han tenido grandes vaivenes por sus circunstancias económicas y sociales particulares.11 El segundo grupo de países compuesto por Argentina, Brasil, Chile, Costa Rica, Colombia, India, Filipinas, México, Sudáfrica y Uruguay se caracteriza por tener regímenes democráticos ya establecidos, pero que aún están en proceso de consolidación (calificación entre 6 y 8 en el Índice de Democracia); además, poseen un nivel de ingresos correspondiente a economías en desarrollo, lo cual indica que son países que se caracterizan por tener aun problemas significativos de pobreza y desigualdad social. La posición de México en dicho grupo puede calificarse de promedio, en relación con el ámbito económico, pero por debajo respecto al ámbito democrático, en comparación a países como Chile, Uruguay y Costa Rica que están mejor posicionados. De hecho, como se mostró anteriormente, Costa Rica y Uruguay son los únicos países de América Latina y el Caribe que alcanzan la categoría de “Democracia plena”. Por último, el tercer grupo integrado por Alemania, Canadá, Estados Unidos, Francia y Japón se caracteriza por tener democracias ya consolidadas y relativamente estables, poseen una larga tradición en la realización de procesos electorales (calificación alta en el Índice de Democracia) y forman parte del grupo de países con economías avanzadas, hecho que se refleja en el alto nivel de ingresos de su población. Asimismo, en las Figuras 10 y 11 se puede observar una correspondencia entre el nivel de ingresos alto y una evaluación alta en el Índice de Democracia; sin embargo, no se puede concluir fehacientemente que exista una correlación fuerte, y no espuria, entre el nivel de desarrollo económico y la fortaleza de un régimen democrático. Cabe señalar que el PIB y el PIB per cápita se utilizan comúnmente como indicadores macroeconómicos, sin embargo, no reflejan completamente el grado de desarrollo económico de una nación, ya que dichos indicadores no consideran otras 11

Cabe recordar que Egipto y Pakistán experimentaron recientemente dictaduras militares, mientras que Turquía se encuentra permanentemente afectada por el complicado contexto geopolítico de Medio Oriente, y Rusia tiene escasamente unos 30 años que transitó de un régimen económico socialista a uno de corte capitalista.

Miguel David Álvarez Hernández, José Luis González Granillo e Ignacio Navarro Juárez

89

20 Universidad Autónoma Metropolitana/División de Ciencias Sociales y Humanidades cuestiones como son la equidad económica o el bienestar social. Por esta razón, para

complementar el panorama, se revisan dos indicadores adicionales de equidad y 13 desarrollo: el coeficiente Gini12 y el Índice de oDesarrollo Humano . razón, cuestiones como sonde la equidad económica el bienestar social. (IDH) Por esta para complementar el panorama, se revisan dos indicadores adicionales de equiLa Figura 12 muestra algunos países con estimaciones recientes del coeficiente dad y desarrollo: el coeficiente de Gini12 y el Índice de Desarrollo Humano (IDH).13 de Gini. En ésta figura se puede apreciar que entre los países democráticos La Figura 12 muestra algunos países con estimaciones recientes del coeficonsolidados (como Alemania y Francia) el coeficiente de Gini resulta inferior al ciente de Gini. En ésta figura se puede apreciar que entre los países democráticos observado en las(como naciones con y democracias deficientes, lo que habla de una consolidados Alemania Francia) el coeficiente de Gini resulta inferior al observado en las naciones con democracias deficientes, lo que habla de una distribución más equitativa del ingreso en los primeros países. En el mismo sentido, distribución más equitativa del ingreso en los primeros países. En el mismo senentre los países democráticos, el Índice de Desarrollo Humano muestra una posible tido, entre los países democráticos, el Índice de Desarrollo Humano muestra una correlación conpositiva el Índicecon de el Democracia (ver Figura(ver 13).Figura 13). correlación Índice de Democracia posible positiva

Figura 12. Índice de Democracia (2017), Coeficiente de Gini (2015-2016) Figura 12. Índice de Democracia (2017), Coeficiente de Gini (2015-2016) y PIB per y PIB per cápita (2016), (países seleccionados) cápita (2016), (países seleccionados)

Fuente: Elaboración propia con datos del Banco Mundial (2018) y The Economist Intelligence Unit Democracy Index. 12 El coeficiente de Gini es un número índice entre 0 y 1, en donde 0 se corresponde con la perfecta igualdad (todos tienen los mismos ingresos) y donde el valor 1 se corresponde con la perfecta 12 El coeficiente de Gini es un número índice entre 0 y 1, en donde 0 se corresponde con la perfecta igualdesigualdad (una persona concentra todos los ingresos y los demás ninguno). Es importante señalar que dad (todos tienen los mismos ingresos) y donde el valor 1 se corresponde con la perfecta desigualdad el coeficiente de Gini es una medida relativa de la riqueza. Esto significa que es posible que el (una los ingresos ninguno). señalar que el coeficiencoeficiente depersona Gini deconcentra un paístodos aumente debidoy los al demás crecimiento de Es laimportante desigualdad de ingresos, aunque el te de Gini es una relativa de la riqueza. Esto significa que es posible queen el coeficiente de Gini de número de personas enmedida la pobreza absoluta disminuya. Asimismo, cambios los coeficientes de Gini un país aumente debido al crecimientoen de una la desigualdad ingresos, aunque el número de pueden deberse a cambios estructurales sociedadde(población en crecimiento o personas movilidad de ingresos).en la pobreza absoluta disminuya. Asimismo, cambios en los coeficientes de Gini pueden deberse a 13 cambios estructurales en unaes sociedad (población en crecimiento o movilidad El Índice de Desarrollo Humano un índice estadístico compuesto (escala de deingresos). 0 a 1) que pondera tres de Desarrollo Humano es índice compuesto (escalaladeesperanza 0 a 1) que pondera tresal dimen13 El Índice dimensiones principales: 1) calidad deun vida (seestadístico utiliza como indicador de vida nacer), 2) siones(se principales: calidadindicadores de vida (se utiliza la esperanza de vida alynacer), 2) conocimiento conocimiento utilizan 1)como los como añosindicador promedio de escolaridad los años esperados de los años promedio de escolaridad los Producto años esperados de escolaridad), y 3) per (se utilizan como indicadores escolaridad), y 3) estándares de vida (como indicador se usay el Nacional Bruto (PNB) estándares de vida (como indicador se usa elpara Producto Nacional (PNB) peren cápita o PIB per cápita).de El índice cápita o PIB per cápita). El índice se utiliza clasificar a Bruto los países cuatro niveles desarrollo clasificar a los países en cuatro de desarrollo Un paísun connivel una valoración humano. se Unutiliza paíspara con una valoración alta enniveles el índice implicahumano. que posee alto en alta las tres en elmencionadas índice implica que posee un nivel alto en las tres dimensiones mencionadas anteriormente. dimensiones anteriormente.

90

Evaluación de la democracia en México y el papel del Registro Federal de Electores

21

Políticas públicas y cambio de régimen en México

Fuente: Elaboración propia con datos del Banco Mundial (2018) y del The Economist Intelligence Unit - Democracy Index.

Figura 13. 13. Índice Índice de de Democracia, Democracia, IDH Figura IDH yyPIB PIB per per cápita, cápita, (países (países seleccionados), seleccionados), 2017. 2017.

Fuente: con datos deldel Banco Mundial (2018), The Economist Intelligence Unit -Unit Democracy Index, Fuente: Elaboración Elaboraciónpropia propia con datos Banco Mundial (2018), The Economist Intelligence - Democracy y del United Nations Development Programme. Index, y del United Nations Development Programme.

3.3 El factor social La educación es uno de los factores sociales que más se ha señalado como

3.3 El factor social

primordial para la consolidación de los sistemas democráticos, ya que una ciudadanía La educación es uno de los factores sociales que más se ha señalado como primordial para la consolidación de los sistemas democráticos, ya que una favorablemente en la participación política y electoral. con sus deberes cívicos, lo ciudadanía más educada es más comprometida cual incide favorablemente en la participación política y electoral.

más educada es más comprometida con sus deberes cívicos, lo cual incide

Asimismo, numerosos instrumentos de medición, como el Latinobarómetro,

Asimismo, numerosos instrumentos de medición, como Latinobarómeindican que el nivel de educación sí contribuye positivamente a laelapreciación de la tro, indican que el nivel de educación sí contribuye positivamente a la apreciación de la democracia, es decir, a mayor educación mayor democracia.

democracia, es decir, a mayor educación mayor democracia.

este sentido,lalaFigura Figura1414muestra muestra el el porcentaje porcentaje de en En En este sentido, degasto gasto(inversión) (inversión) en materia de educación respecto al cada PIB de cada En este grupoeldestaca materia de educación respecto al PIB de país. Enpaís. este grupo destaca caso de el caso de Costa Rica cuyo gasto en educación alcanza hasta un 7% de su Costa Rica cuyo gasto en educación alcanza hasta un 7% de su PIB, cifra por encima PIB, cifra por encima de economías desarrolladas como la de Estados Unidos de economías como lapara de Estados Unidosen y Canadá. En alcanzó el caso de y Canadá. En desarrolladas el caso de México, 2015 el gasto educación la cifra depara 5.2% respecto PIB . México, 2015 el gastoalen educación alcanzó la cifra de 5.2% respecto al PIB. Figura 14. Gasto público en educación (% del PIB), (países seleccionados), 2006-2016. Miguel David Álvarez Hernández, José Luis González Granillo e Ignacio Navarro Juárez

91

22 Universidad Autónoma Metropolitana/División de Ciencias Sociales y Humanidades 8.0

22

7.0 6.0 5.0 4.0 Porcentaje del PIB

Porcentaje del PIB

Figura 14. Gasto público en educación (% del PIB), (países seleccionados), 2006-2016

3.0 2.0 1.0 0.0

8.0 7.0 6.0 5.0 4.0 3.0 2.0 Argentina

Brasil

Canadá

Chile

Colombia

Costa Rica

Estados Unidos

1.0

2006

0.0

Argentina

2007 Brasil

2008

2009

Canadá

2010 Chile

2011

2012

Colombia

2013

2014

Costa Rica

2015 Estados Unidos

México

Uruguay

2016 México

Uruguay

Fuente: Elaboración propia con datos del Banco Mundial (2018).

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

Respecto las categorías Fuente: Elaboraciónapropia con datos del“Libertades Banco Mundialciviles” (2018). y “Cultura política” Fuente: Elaboración propia con datos del Banco Mundial (2018).

utilizadas por el

Índice de Democracia 2018, se buscaron indicadores que pudieran ejemplificar la

Respecto a las categorías “Libertades civiles” y “Cultura política” utilizadas Respecto a las categorías “Libertades civiles” y “Cultura política” utilizadas por el

situación regionaldedeDemocracia México en 2018, materia libertades civiles y cultura política. Por lo por el Índice sede buscaron indicadores que pudieran

Índice de Democracia 2018, se buscaron indicadores que pudieran ejemplificar la

ejemplificar la situación regional de México en materia de libertades civitanto, se tomaron como indicadores el grado de participación de las mujeres en los

les y cultura política. Por lo tanto, se tomaron como indicadores el grado de Por lo situación regional de México en materia de libertades civiles y cultura política.

organismos parlamentarios y el nivel de participación (ver Figuras y 16). participación de las mujeres en los organismos electoral parlamentarios y el 15 nivel

tanto, se tomaron como indicadores el grado de participación de las mujeres en los de participación electoral (ver Figuras 15 y 16).

organismos parlamentarios y el nivelocupados deocupados participación electoral (verlos Figuras 15 y 16). Figura15.15. Proporción escaños mujeres en parlamentos Figura Proporción dede escaños porpor mujeres en los parlamentos

50.060.0

mumjeres Proporción de escaños ocupados por mumjeres

Proporción de escaños ocupados por

nacionales,(países (paísesseleccionados), seleccionados), 2006-2018. nacionales, 2006-2018.

Figura 15. Proporción de escaños ocupados por mujeres en los parlamentos 60.0 nacionales, (países seleccionados), 2006-2018. 40.050.0 30.040.0 20.030.0 20.0

10.0

10.0

0.0

0.0

Argentina

Brasil

Argentina

2006 2006

2007 2007

Canadá

Brasil

2008 2008

Chile

Canadá

2009 2009

2010 2010

Colombia

Chile

2011 2011

Colombia

2012 2012

2013 2013

Costa Rica Costa Rica

2014 2014

Estados Unidos

2015

Estados Unidos

2015

2016

2016

México 2017 2017

Fuente: Elaboración propia con datos del Banco Mundial (2018). Fuente: Elaboración propia con datos del Banco Mundial (2018). Fuente: Elaboración propia con datos del Banco Mundial (2018).

92

Uruguay

México

Uruguay

2018 2018

Como muestra Figura 15, México avanzado Evaluación de lala democracia en México y el ha papel del Registrosignificativamente Federal de Electores en cuanto a

Como muestra la Figura 15, México ha avanzado significativamente en cuanto a

laslascuestiones cuestionesdedeequidad equidaddedegénero géneroenenlos loscuerpos cuerposlegislativos, legislativos,ya yaque que es es elel país país del del

panel con panel conla lamayor mayorproporción proporcióndedeescaños escañosocupados ocupadospor pormujeres, mujeres,en encontraste contraste aa otros otros

Políticas públicas y cambio de régimen en México

Como muestra la Figura 15, México ha avanzado significativamente en cuanto a las cuestiones de equidad de género en los cuerpos legislativos, ya que es el país del panel con la mayor proporción de escaños ocupados 23 por mujeres, en contraste a otros países con la clasificación de democracias plenas como Canadá, Uruguay o Costa Rica. Figura 16. Índice de Democracia, Participación Electoral y PIB per cápita (países Figura 16. Índice de Democracia, Participación Electoral y PIB per cápita seleccionados), 2017. (países seleccionados), 2017

Fuente: Elaboración propia con datos del Banco Mundial y The Economist Intelligence Fuente: Elaboración propia con datos del Banco Mundial y de The Economist Intelligence Unit - Democracy Index. Unit - Democracy Index.

Respecto a la participación electoral, se puede observar que México se Respecto a la participación electoral, se puede observar que México se enda índicos encuentra en un nivel intermedio respecto a los países del panel,14 lo cual cuentra en un nivel intermedio respecto a los países del panel,14 lo cual da del porquédel de porqué su baja evaluación cuestiones de política. la Figura índicos de su bajaenevaluación encultura cuestiones deAsimismo, cultura política. Asimismo, la Figura 16 muestra casos anómalos, Estados Unidos 16 muestra casos anómalos, como son Estados Unidos ycomo Rusia,son ya que sus niveles de y Rusia, ya que sus niveles de participación electoral no se corresponden participación electoral no se corresponden con la calificación global que obtienen en el con la calificación global que obtienen en el índice. índice. Conclusiones Según la publicación de The Economist, la democracia puede ser entendida como un conjunto de prácticas y principios que institucionalizan y protegen la libertad. Los rasgos fundamentales de la democracia incluyen un gobierno basado en la regla 14

Es importante señalar que el dato que se maneja corresponde a la participación electoral en la última elección

de lapresidencial mayoría,registrada el consentimiento de los gobernados; la existencia de elecciones libres y por el Índice de Democracia. Por lo tanto, para el caso de México y Brasil, la Figura 14 no refleja la participación electoral que se obtuvo en los comicios que ambas naciones celebraron en 2018. justas; protección al derecho de las minorías y respeto a los derechos humanos.

Miguel David Álvarez Hernández, José Luis González Granillo e Ignacio Navarro Juárez

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14 Es importante señalar que el dato que se maneja corresponde a la participación electoral en la última elección presidencial registrada por el Índice de Democracia. Por lo tanto, para el caso de México y

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Conclusiones Según la publicación de The Economist, la democracia puede ser entendida como un conjunto de prácticas y principios que institucionalizan y protegen la libertad. Los rasgos fundamentales de la democracia incluyen un gobierno basado en la regla de la mayoría, el consentimiento de los gobernados; la existencia de elecciones libres y justas; protección al derecho de las minorías y respeto a los derechos humanos. A partir de este análisis, se pueden enumerar los múltiples retos que México tiene que enfrentar para mejorar la calidad de su democracia y por ende su calificación en el Índice de Democracia. Como se pudo constatar con algunos de los indicadores mostrados, México debe enfocarse en reducir la pobreza y la desigualdad, al mismo tiempo continuar con los esfuerzos para apoyar al sector educativo y continuar con el combate a la corrupción. Estás acciones aportarán elementos de confianza hacia el gobierno y el Estado, y con ello, mejorar las condiciones socioeconómicas de la población, lo que, a su vez representará una mejora en cuanto a la apreciación de la democracia como forma de gobierno. Por otro lado, el Instituto Nacional Electoral tiene una ventana de oportunidad para tratar de incidir en la categoría de “Cultura política”, aspecto en el que México ocupa la última posición en la región de Latinoamérica y el Caribe. Al respecto se pueden emprender diversas campañas para fomentar y difundir información sobre cultura cívica y participación ciudadana ( Artículo 7 de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, numerales 1 y 4),15 aspectos cruciales que contribuyen a salvaguardar el estado de derecho y la sostenibilidad democrática. En este sentido, el papel de la educación es fundamental para transmitir los valores y enseñanzas respecto al ideal de una democracia participativa e incluyente, lo cual conlleva en su concepción más amplia a la apropiación social del poder.

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1. Votar en las elecciones constituye un derecho y una obligación que se ejerce para integrar órganos del Estado de elección popular. También es derecho de los Ciudadanos y obligación para los partidos políticos la igualdad de oportunidades y la paridad entre hombres y mujeres para tener acceso a cargos de elección popular. 4. Es derecho y obligación de los ciudadanos, votar en las consultas populares sobre temas de trascendencia nacional, en los términos que determine la ley de la materia y en los procesos de participación ciudadana que estén previstos en la legislación correspondiente.

Evaluación de la democracia en México y el papel del Registro Federal de Electores

Políticas públicas y cambio de régimen en México

Finalmente, es importante señalar que la presente investigación ofrece un análisis preliminar de la conveniencia y efectividad de los índices y rankings para cuantificar la calidad de las democracias, y, por lo tanto, éste análisis pretende ser un punto de partida para futuros estudios que aborden el tema desde una perspectiva teórica/empírica más amplia y crítica. Específicamente, para extender el análisis hacia los debates teóricos entre las diferentes concepciones que existen sobre la democracia, con el fin de elaborar una crítica firme a la visión reduccionista e institucionalista que frecuentemente manejan los índices y rankings para conceptualizar y cuantificar la democracia.

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Sección Segunda

Finanzas y Estructuras financieras

Estructura financiera y créditos en la gran industria mexicana: hacia una gestión estratégica, 2015-2018 Fernando Gaona Montiel* Juan Mendoza Pérez**

Introducción La política industrial tiene que incluir los problemas de deuda de las empresas, como una forma de ver posibles opciones de financiamiento. En la gran empresa se pueden gestar los cambios o ser el vínculo que lleve a la crisis, por la incertidumbre ante la falta de mecanismos flexibles de créditos. En el caso de México, se puede observar que no puede haber un crecimiento de la industria a un buen ritmo, si no existe una transformación de la estructura productiva o se frena si se localizan problemas de deuda en las empresas. Hay factores internos que impulsan el rápido crecimiento en los países, sobre todo una vocación industrializadora del Estado, con la subordinación de lo financiero al objetivo del crecimiento industrial (Fajnzylber, 1981), con ciertas prioridades en ramas productivas. El sector público no puede omitir poseer la función de promoción de un mercado financiero eficiente (Fajnzylber,1981), que avale una estrategia de largo plazo en el sector industrial. Para Dani Rodrik (2004), la política in-

* **

Profesor-investigador del Área de Políticas Públicas del Departamento de Economía, Universidad Autónoma Metropolitana, Unidad Iztapalapa. Correo electrónico: [email protected] Profesor-investigador del Área de Políticas Públicas del Departamento de Economía, Universidad Autónoma Metropolitana, Unidad Iztapalapa. Correo electrónico: [email protected]

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dustrial debe enfocarse en contribuir al crecimiento económico, al tiempo que minimiza los riesgos de que genere desperdicio y sea una búsqueda de rentas. Cuando se abordan la tasa de deuda de las grandes empresas y los temas financieros, apegados a la industria, posterior a la crisis acontecida en los años 2008-2009, es motivo de preocupación, por el ahorcamiento financiero de las empresas. No se puede negar la influencia de los pasivos, por la contratación de créditos bancarios, que ejercen un papel decisivo en el desempeño de las empresas. No obstante, la banca realmente está tomando mayor presencia en los mercados de créditos. Ante la participación de factores de riesgo y la confianza, influyen en los movimientos de capitales y las tasas de interés, las que se convierten en elementos que se mueven en torno a las decisiones estratégicas para las empresas. Estas podrán ser estrategias, según sea la empresa, que pueden construir modelos de decisión y negocios, considerando los riesgos y los financiamientos por las grandes empresas. En condiciones de riesgo, las empresas encuentran dificultades para su toma de decisiones en cuanto a su situación de endeudamiento. Sin embargo, para entender la toma de decisiones de financiamiento y el desempeño de las empresas industriales, es conveniente hacer un análisis más amplio de la gestión financiera. En la actualidad, hay que entender la toma de decisiones y el desempeño de las grandes empresas, frente a su entorno: Alta competencia y mercados globales. En este análisis de la industria manufacturera, no deja de ser importante el cómo se sostiene una estructura financiera, a la par que opera la planta de producción a gran escala. Sin embargo, las decisiones directivas se ven orilladas a obtener resultados positivos en su desempeño y su gestión (benchmarking), que le permitan una relativa autonomía y un crecimiento de la empresa. El propósito de este trabajo no es describir nada más la estructura financiera, de las ventas de la empresa o la relación pasivos-activos, sino observar los efectos de una gestión que queda atrapada por la falta de capacidad de autofinanciamiento, y que se traduce en un grave endeudamiento de las empresas, lo cual se vuelve un “Callejón sin salida” para las empresas cuando llegan a niveles altos de deuda. Pero, la banca no trae consigo mecanismos amplios para dar acceso a un mejor crédito. No es pertinente acudir a emisiones de deuda o de acciones en la bolsa. Mientras que el sistema

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bancario no presta una atención para facilitar créditos, que puedan destinarse a la gran industria. Este trabajo inicia con un análisis teórico que afectan las decisiones y el nivel de producción. No es la idea, ver qué tan eficiente es el desempeño de las empresas, cuando en su estructura financiera prevalece un endeudamiento significativo. Por supuesto, la consecuencia es que no le favorece al crecimiento de la empresa. Pero se recurre al análisis de la estructura financiera de las empresas, para ver la pertinencia de su situación, asociada a los créditos de la banca, pero no nos interesa evaluar sus repercusiones.

1. Marco teórico La formación de estrategias y las decisiones en las empresas, se encuentra sometida a muchas presiones en el ámbito de los negocios y los mercados globales. Los cambios en la administración y la búsqueda de utilidades llevan a un desplazamiento hacia mercados no tradicionales. Afecta la producción de las empresas (acortando los ciclos vitales de sus productos) y la internacionalización de mercados (Thierauf & Grosse, 2002), así como el considerar los procesos tecnológicos, los riesgos financieros y el marketing de firmas rivales. De esto reside buena parte de las estrategias. Lorino (1993) recomienda no aplicar estrategias bajo los principios taylorianos1, pues no representa la posibilidad de lograr una gestión eficiente en el largo plazo, pese a la exigencia de la competencia mundial. Este enfoque no incorpora el problema del financiamiento de las empresas, como un asunto clave. Dichos principios quedan inválidos, por la intensa competencia industrial, calificación del personal, estructura de costos y los cambios de los mercados. En la instrumentación de una estrategia, no puede quedar fuera el producto; pues constituye el núcleo de la gestión en el largo plazo. La empresa se posiciona en los mercados, en función de sus productos, sus costos, calidad y sus márgenes de producción (Lorino, 1993). Es importante identificar las causas del porqué hay pobreza en el desempeño de las empresas, ubi-

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Estos principios se refieren a la estabilidad de los factores y mecanismos de eficiencia en el tiempo, si se cuenta con información perfecta, si hay eficiencia productiva (con minimización de costos), y si se controla la estructura de costos globales, mediante el uso de un factor productivo dominante (Lorino, 1993: 7-11).

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cada por la pérdida de mercado, la falta de ingresos, la falta de utilidades y la falta de rentabilidad. Para Andriani, et al. (2003), un propósito de las empresas radica en cubrir las necesidades de sus clientes, accionistas y de la sociedad en su conjunto. Las empresas cuentan con un poder de mercado, que les permite fijar precios por encima de sus costos. Esto refleja un exceso de capacidad (de oferta), de tecnología y eso lleva a tener un dominio del mercado. En las empresas manufactureras, la formación de precios evita que sean arbitrarias e independientes al mercado, dada la competencia y el grado de rivalidad entre firmas. Hay que reconocer la importancia de la racionalidad en las decisiones, y el cómo ayudan a obtener soluciones a problemas complejos en las empresas. Max Weber se refirió a la racionalidad, como instrumental racional en cuanto a que sirve de “medio y fin”, porque los agentes valoran los medios, los fines y los resultados (Runciman, 1978). En el proceso de toma de decisiones, Gallagher & Watson (1982) proponen modelos de decisión, como una tarea de seleccionar la mejor alternativa. Es recomendable construir modelos de riesgos si se anticipan contingencias en el futuro, y que pudieran asignarles una probabilidad esperada. Los trabajos de Hurwicz, Maskin & Myerson, retoman una teoría microeconómica, con base en el diseño de mecanismos (mechanism design theory) y la asignación de recursos en las empresas; a efecto de una producción óptima, con muchos productores y en condiciones difíciles de mercados (Hurwicz, 1973, The Royal Swedish Academic of Science, 2007). Esto lleva al diseño de reglas y mecanismos que estimulen a los agentes a tomar decisiones correctas, que impliquen mejores resultados.2 Para Thurow (1992), la creciente competencia entre las empresas obliga a reaccionar a los agentes económicos, y esto lleva a cambios, toda vez que aumentan el riesgo y la incertidumbre. De acuerdo con la Prospect Theory, la macroeconomía necesita incluir las decisiones y la parte psicológica de los agentes, para predecir a futuro, a partir de fallas en el mercado y la amenaza de riesgos (Kahneman, 2003). La percepción de riesgo e incertidumbre ocasiona que la decisión hoy pudiera afectar en buena 2

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Las estrategias más recomendables son cuando se eligen mecanismos que deriven en un Óptimo de Pareto, que sea favorable a todos los agentes participantes. El criterio de Hurwicz (1973) es conocido porque lleva al decisor a ordenar las alternativas, y elegir un punto intermedio entre un nivel conservador y optimista.

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medida el futuro de la empresa. Es definir escenarios esperados, con un rango de opciones en la toma de decisiones. Más allá de esto, Corona (2012) define el pensamiento estratégico como proceso de razonamiento que utiliza el enfoque sistémico para entender situaciones complejas. Las interrelaciones entre los elementos llevan a diferentes resultados. Tal pensamiento es un recurso para administrar el riesgo y disminuir la incertidumbre, al momento de descubrir oportunidades y se usa el análisis y los aprendizajes (Lohle, 1996; Wells, 1998). Las decisiones sobre el nivel de producción y el valor de la empresa están sujetas a factores y procesos de la industria, en mercados donde se opera. Para llevar un control y analizar el desempeño de las empresas, se utiliza el Tablero de Mando Equilibrado (Balanced Scorecard). Se hace intervenir los costos, los vaivenes del mercado, el posicionamiento, el segmento de población atendida, la diferenciación del producto y la tecnología, entre otros. Aunque hubiera un pobre desempeño de las empresas, las firmas y una mayor competencia en el mercado laboral no serán factores determinantes de los reemplazos de presidentes en los consejos de administración. En los países de Latinoamérica, existe esta situación familiar y ello lleva a la no separación entre propiedad y control empresarial (Lefort & Walker, 2000; Santiago & Brown, 2009). En tanto que Watkins & Dávila (2012) atribuyen a que la gran mayoría de las firmas en México son familiares y sus directivos no son reemplazados, por pertenecer a la familia empresarial. El trabajo de Watkins & Dávila (2012), parte de considerar que el reemplazo se refiere al cambio de los presidentes de los consejos de administración o juntas directivas. De 176 firmas, que cotizan en la Bolsa Mexicana de Valores en el periodo de 1990 a 2009, se presentaron 654 reemplazos. En diez años ocurrieron 65 cambios de directivos por año, o un cambio en una de cada tres empresas. De este modo, los reemplazos constituyen un mecanismo de gobierno corporativo (Manne, 1965; Harrison, et al, 1998; y Gibson, 2003). En el diseño del modelo de negocios se generan ingresos y utilidades, pero que la alta competencia, dificulta el crear un plan de acción que realmente asegure el futuro de la empresa. En estas condiciones, los problemas de las empresas se intentan resolver con estructuras administrativas flexibles y dinámicas, dispuestas al aprendizaje (Senge, 1994). En cuanto a

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decisiones de inversión, al interior de la empresa, implica una selección de opciones entre capital, créditos y utilidades. A medida que haya mejores resultados financieros, es de esperarse un mayor valor de la empresa. El identificar las causas del porqué son pobres los desempeños de las empresas, no es fácil, pero si tienen relación con la pérdida de mercado, la falta de ingresos, la falta de utilidades y la falta de rentabilidad. Para Andriani, et al. (2003), un propósito central de las empresas está en cubrir las necesidades de sus clientes, accionistas y la sociedad en su conjunto. Las empresas cuentan con un poder de mercado, que les permite fijar precios por encima de sus costos marginales. Esto refleja un exceso de capacidad (de oferta), de tecnología y eso lleva a tener un dominio del mercado. En las empresas manufactureras, la formación de precios alcanzas a evitar que sean arbitrarias e independientes al mercado, dada la competencia y el grado de rivalidad entre firmas.

2. Proceso de desarrollo de las grandes empresas en la industria Ante lo intenso de la competencia y la apertura de nuevos mercados globales, las empresas mexicanas muestran serias dificultades en su crecimiento, debido a su alto endeudamiento, y enfrentan desafíos ante nuevas amenazas de aranceles en los mercados. Se están produciendo cambios en la geografía económica del mundo, con nuevos bloques de países y gobiernos líderes, así como en sus movimientos comerciales y de capital. Para Heyman (1998), el proceso de globalización trajo consigo el acceso a los mercados de deuda, pero con riesgos, debido a los cambios económicos y financieros. Esta situación propició el desarrollo de fondos de riesgos, y con ello los mercados se mostraron más volátiles, frente a variaciones de tasas de interés y rendimientos. Las grandes empresas, dadas sus ventajas competitivas, presentan una mejor posición de su producción en los mercados internacionales. Sin embargo, esta mayor capacidad productiva queda a expensas de las decisiones de las empresas, en la medida que renuevan sus máquinas, acceden a créditos bancarios, tengan finanzas sanas y una tasa de utilidad satisfactoria. Esto es lo que realmente promueve su crecimiento y la participación en los mercados externos, aunado a una mayor apertura al exterior. No

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se trata sólo de flujos de mercancías, sino de acceso a los mercados de capitales, lo que lleva a nuevas relaciones económicas entre países y, por supuesto, a acuerdos comerciales. En la teoría de la empresa, se considera que todo razonamiento respecto al comportamiento de las empresas, parte de que éstas cuentan con un poder de mercado, que les permita definir precios por encima de los costos unitarios y un margen de ganancia (mark up). Las empresas cuentan con un exceso de capacidad de oferta y eso les facilita tener un dominio mayor del mercado. Si bien las empresas reaccionan de acuerdo a las expectativas de los decidores de inversión, se asume que se pueden generar distorsiones de mercado y repercutir en la economía real. Es notable el cambio en la estructura productiva de la industria. Las empresas continúan diversificando mercados y desean extenderse hacia otros países. Con gran competitividad invaden otros mercados, ofrecen los servicios de ingeniería y diseño. La búsqueda es de eficiencia económica y de rentabilidades satisfactorias. Una transformación se ubica en la “deslocalización” de grupos y sectores industriales, fenómeno que se acompaña por la externalización (outsourcing) de la producción y subcontratación de otras empresas (Videla, 2007), no importan que se localicen en otras regiones del mundo. La transformación de empresas, inicialmente intensivas en mano de obra, se convierte en empresas altamente robotizadas, automáticas, procesos tecnificados y de adaptación de tecnologías. Ello ocasiona que la fuerza laboral disminuya de manera importante en plantas y sectores de la producción. Pero, el aumento de la productividad de las empresas en México se da por la participación en cadenas globales de producción. Hay riesgos excesivos, en la medida que crece el desempleo abierto, y que amplias capas de población no poseen un trabajo estable y formal, lo que podrían llevar a una crisis social profunda.

2.1. Modelo de negocios y decisiones en las grandes empresas La alta rivalidad e interdependencia entre las empresas, lleva a que las estrategias tengan que ser complejas y de largo plazo. Con riesgos posibles de afrontar, de acuerdo con Frank Knight (1921), pero sin mecanismos en las organizaciones para afrontar la incertidumbre. La racionalidad si bien está acotada o limitada, porque la actuación de los agentes no es únicamente la

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de maximizar frente a un menú de opciones (Simon, 1957; Elster,1983; Gigerenzer & Selten, 2002; March,1994; Williamson,1981; Tisdell, 1996). En este sentido, Simon (1957) considera una racionalidad limitada, debido a impulsos emocionales, la psicología de los individuos y la presencia de factores de riesgos e incertidumbre. Por una información y situación de la empresa, que no necesariamente lleva a lo óptimo, sino a una elección satisfactoria. La elevada competencia impide hoy en día que se construyan planes de producción a largo plazo, bajo la idea de maximización de utilidades. La insuficiencia de información y la participación de múltiples factores, se deciden planes que elevan costos, se mueven las ventas, la publicidad, la rigidez de precios y la volatilidad del mercado. Esto implica una interrelación entre empresa y su entorno, principalmente proveniente del mercado. La gestión se vuelve estratégica si refleja la capacidad de la organización por una asignación eficiente de recursos, para lograr los objetivos y metas (Rowe, Mason y Dickel, 1985; Steiss, 2003; Velasco, 2010). En el proceso de toma de decisiones, Gallagher & Watson (1982) proponen modelos de decisión, como una tarea de seleccionar la mejor alternativa en un sinnúmero de proyectos. Los inversionistas pueden hacer una elección racional, si sean de obtener atractivos beneficios y serán las mejores decisiones, toda vez que cumplan sus objetivos (Weber, 2003; Gil-Villegas, 2000). Este trabajo evalúa qué tanto las empresas grandes parten de una estrategia, sin que sean las líderes, pero que si eligen un plan de crecimiento e inversión, realmente dependen de cómo se comportan las empresas rivales. Suele concebirse un modelo de negocios, como un instrumento que genere ingresos y utilidades. Pero se olvida realmente que debe ser un plan de acción a futuro que asegure el éxito a la empresa. Los directivos muestran que en competencia oligopólica es común, que eviten competir en precios y lo hacen en calidad, ventas y en otros rubros (Fernández, 2009). El definir un negocio y especificar su alcance, necesita ser evaluado en un contexto de mercado, del desempeño del personal, de su productividad, de los márgenes financieros y de la calidad del producto; además de valorar opciones y escenarios en condiciones de alta competencia. Las grandes empresas necesitan poseer estructuras organizacionales más flexibles y de adaptación a contextos difíciles. Un panorama macroeconómico incierto y de alto riesgo, por la inflación, la variabilidad de tasas de interés y el tipo de cambio, pueden implicar una toma de decisiones de me-

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cómo se comportan las empresas rivales. Suele concebirse un modelo de negocios, como un instrumento que genere ingresos y utilidades. Pero se olvida realmente que debe ser un plan de acción a futuro que asegure el éxito a la empresa. Los directivos muestran que en competencia oligopólica es común, que eviten competir en precios y lo hacen en calidad, ventas y en otros rubros (Fernández, 2009). El definir un negocio y Políticas públicas y cambio de régimen en México especificar su alcance, necesita ser evaluado en un contexto de mercado, del desempeño del personal, de su productividad, de los márgenes financieros y de la calidad del producto; además de valorar opciones y escenarios en condiciones de alta competencia. nor certeza. El modelo de negocios tiene que involucrar la tecnología, Lasplan grandesoempresas necesitan poseer estructuras organizacionales más y de adaptación ade contextos difíciles. Unelpanorama macroeconómico el capitalflexibles y la posibilidad expandirse mercado. incierto y de alto riesgo, por la inflación, la variabilidad de tasas de interés y el tipo de de cambio, pueden implicarse unasomete toma de decisiones de menorde certeza. El plan o que le es viable. El plan producción a la cuota mercado, modelo de negocios tiene que involucrar la tecnología, el capital y la posibilidad de Más no implica que pueda obtener una utilidad máxima, si se considera las expandirse el mercado. El plan de producción se somete la cuota de mercado, que es viable. empresas y firmas rivales. El nivela de producción seleelige en un tramo, denMás no implica que pueda obtener una utilidad máxima, si se considera las tro de capacidad productiva, no represente mayores costos o pérdidas empresas y firmas rivales. El nivelque de producción se elige en un tramo, dentro de capacidad productiva, que no represente mayores costos o pérdidas para la para la empresa, sino que los ingresos totales se vean elevados por las maempresa, sino que los ingresos totales se vean elevados por las mayores ventas; yores ventas; de lograr los rendimientos crecientes a escala. además además de lograr los rendimientos crecientes a escala.

(1)

Y = f (P, C, M)

Y: Ingresos totales C: Costo medio de producción M: Tamaño del mercado P: Precio que incluye el “Mark up” (Margen de utilidad)

6 ingresos totales Esta función es de orden práctico, a fin de prever el nivel de a cada empresa. Por supuesto, que el grado de competencia y la interdependencia entre las empresas tienen implicaciones sobre la tasa de utilidad o Esta función es de orden fin detrabajo prever el nivel de ingresoslos totales rentabilidad. Pero esta vez, el práctico, fin de aeste es analizar efectos de la a cada empresa. Por supuesto, que el grado de competencia y la tasa deinterdependencia endeudamiento sobre los ingresos y el valor de la empresa. entre las empresas tienen implicaciones sobre la tasa de utilidad

o rentabilidad. Pero esta vez, el fin de este trabajo es analizar los efectos de la

En efecto, cualquier nivel deingresos producción opera una empresa típica, tasa de endeudamiento sobre los y el valorQ deque la empresa. efecto,de cualquier nivel de producción opera una típica, de una redada por laEn cuota mercado que cubre,Qseque admite la empresa existencia dada por la cuota de mercado que cubre, se admite la existencia de una relación lación directa, directa, con base en la proposición de: con base en la proposición de: En donde:

(2) Q = ρ (Ve, μ)

Q: Nivel de producción ρ : En función de Ve: Valor de la empresa μ: Tasa de utilidad o rentabilidad (utilidad neta respecto a ventas netas)

Las empresas operan en un tramo de producción flexible y no de

producciónoperan óptima, en conproducción las cuotas del flexible mercado. yExiste unaproducción Las empresas en concordancia un tramo de no de relación directa y proporcional entre el valor de la empresa (Ve), que bien puede óptima, concordancia con laspatrimonio, cuotas del Existe (μ). una relación seren tomada con referencia a su y la mercado. tasa de rentabilidad se daentre una relación positiva ambas variables, si se puede ser directaNecesariamente y proporcional el valor deentre la empresa (Ve),máxime que bien trata de empresas grandes para el caso de México. tomada conNo referencia sude patrimonio, y la tasa rentabilidad obstante, el a valor la empresa (Ve) queda en de función de los flujos (μ). Necefuturos se esperados, capital contable más la variables, consideraciónmáxime de sariamente da unaa descuento, relación elpositiva entre(K), ambas si se una tasa de endeudamiento (ε), que proviene de la relación pasivos respecto a trata de empresas grandes para el caso de México. los activos. Es decir,

No obstante, el valor de la empresa (Ve) queda en función de los flujos (3) Ve = γ (Fe, K, ε) futuros esperados, a descuento, el capital contable (K), más la consideración Ve: Valor de la empresa Fe: Flujo futuro esperado K: Capital contable Fernando Gaona Montiel y Juan Mendoza Pérez ε: Tasa de endeudamiento

Con cada una de estas variables o indicadores financieros se da una relación directa y proporcional con el valor de la empresa. Esta queda, a la vez, supeditada a la cotización en Bolsa de las acciones emitidas por la empresa, pero

109

respecto a ventas netas) Las empresas operan en un tramo de producción flexible y no de producción óptima, en concordancia con las cuotas del mercado. Existe una relación directa y proporcional entre el valor de la empresa (Ve), que bien puede ser tomada con referencia a su patrimonio, y la tasa de rentabilidad (μ). Universidad Autónoma Metropolitana/División deentre Ciencias Sociales y Humanidades Necesariamente se da una relación positiva ambas variables, máxime si se trata de empresas grandes para el caso de México. No obstante, el valor de la empresa (Ve) queda en función de los flujos futuros esperados, a descuento, el capital contable (K), más la consideración de de una una tasa dedeendeudamiento ), que de proviene de la respecto relación la relación pasivos a tasa endeudamiento (ε), que(εproviene los activos. Es decir, pecto a los activos. Es decir,

pasivos res-

(3) Ve = γ (Fe, K, ε)

Ve: Valor de la empresa Fe: Flujo futuro esperado K: Capital contable ε: Tasa de endeudamiento

Con cada una estas o indicadores seuna da una relación Conde cada una variables de estas variables o indicadores financieros financieros se da directa y proporcional con el valor de la empresa. Esta queda, a la vez, directa relación y proporcional con el valor de la empresa. Esta queda, a la vez, supesupeditada a la cotización en Bolsa de las acciones emitidas por la empresa, pero ditada aesta la valoración cotización en por Bolsa de las acciones emitidas la empresa, pero se refleja la situación financiera de la empresa. ¿Quépor tan sana son las finanzas de la empresa?. Ello influye decisivamente en los inversionistas y esta valoración se refleja por la situación financiera de la empresa. ¿Qué en los precios de las acciones de la empresa. tan sana las finanzas de ylalasempresa?. Ello influye decisivamente en los 1.2.son El gobierno corporativo tendencias estratégicas de las grandes empresas manufactureras inversionistas y en los precios de las acciones de la empresa. Para identificar oportunidades y amenazas en los negocios no sólo es una cuestión de dar seguimiento a las operaciones cotidianas, sino de decisiones y de aplicar una gestión estratégica y eficiente. El determinar en qué condiciones se

2.2. El gobierno corporativo y las tendencias estratégicas 7 de las grandes empresas manufactureras Para identificar oportunidades y amenazas en los negocios no sólo es una cuestión de dar seguimiento a las operaciones cotidianas, sino de decisiones y de aplicar una gestión estratégica y eficiente. El determinar en qué condiciones se está operando, implica el evaluar resultados, frente a riesgos. Para Simons (1999), es evidente que las empresas se administran confiadas en los buenos tiempos y se olvidan de los riesgos. Distinguir entre peligros inminentes y el éxito, trae mejores utilidades y crecimiento. Todas las decisiones conllevan el tener que evaluar riesgos, costos y el cómo controlar algunos daños. Los funcionarios y directivos se preocupan por actuar con responsabilidad y desean alcanzar determinados objetivos. Cualquier estructura organizacional, plantea el logro de resultados productivos, que se comparan en términos de eficiencia, eficacia y economía en que opera la planta de producción. Estas empresas regularmente operan con producción a gran escala, aunque el mercado les imponga condiciones para que sean rentables. Hoy en día, las empresas enfrentan los problemas de volatilidad financiera y mercados globales, mediante modelos de decisiones que incorporen riesgos y el grado de incertidumbre. Los cuales implican la utilización de información oportuna, verídica y real. El trabajar con un modelo tiene que partir de la calidad en la información, cualitativa y cuantitativa. Esto

110

Estructura financiera y créditos en la gran industria mexicana: hacia una gestión estratégica, 2015-2018

Políticas públicas y cambio de régimen en México

plantea un modelo de certidumbre o de riesgo, sujeto a la valoración y la percepción de los mercados. Las grandes empresas, con poder oligopólico, no representan una ruptura con el mercado de competencia. Esas empresas, por sus rendimientos crecientes a escala, tienen su contraparte de menor peso, en muchas empresas de menor tamaño y tecnologías de menor rendimiento. Su coexistencia con empresas pequeñas, si se produce una paridad de fuerzas de ambos lados, lo que logra un equilibrio momentáneo, balanceado, aunque no necesariamente estable. Por los canales de información y distribución, los mercados se mueven con demasiada rapidez y no resultan tan estables. No se considera que haya un conocimiento completo del mercado, en las decisiones de inversión o financiamientos, debido a que en muchas ocasiones implican riesgos y escenarios de incertidumbre. En estas condiciones, Knight (1921) advierte que los riesgos son resultados esperados, que se basan en probabilidades, mientras que la incertidumbre provoca el desconocer sus resultados, pese a su asignación de algunas probabilidades.

2.3. Estructura financiera y el problema de financiamiento en las grandes empresas Las grandes empresas ajustan sus decisiones y financian el crecimiento en un contexto complejo de mercado, de endeudamiento y de capacidad de inversiones. En particular, la composición de deuda y la tasa de pasivos en relación a los activos tienen que tomarse en cuenta, para adoptar estrategias en un crecimiento a futuro. En Dani Rodrik (2008), la política industrial advierte de las restricciones colaterales e información asimétrica en los mercados crediticios, lo que no apoya a resolver el problema financiero. La situación financiera de una empresa es de interés para un directivo, que tiene que tomar decisiones estratégicas. Cuando implica evaluar si es posible asumir mayores inversiones, que pueden destinar para el crecimiento, o bien, retraer esas posibilidades cuando el mercado no lo alienta. No se trata de analizar el desempeño de las finanzas y el posicionamiento en el mercado. Los estados financieros pueden apoyar en el análisis y evaluar la tendencia de la empresa (Ehrhardt & Brigham, 2009), cuando se identifican algunas debilidades y se observa el tamaño de la empresa, el mercado, el grado de

Fernando Gaona Montiel y Juan Mendoza Pérez

111

Universidad Autónoma Metropolitana/División de Ciencias Sociales y Humanidades

endeudamiento y la tasa de rentabilidad, respecto al comportamiento promedio de las empresas en el sector. Los recursos financieros de una empresa si bien se dividen en propios y ajenos, sobre todo a largo plazo, y esto da una idea de la estructura de capital de la empresa (Azofra, 1987; Arias et al., 2009). A medida que los recursos se obtienen de fuentes del exterior, ya sea por la contratación de deuda o la emisión de nuevas acciones, sin duda no se pone en riesgo los recursos propios. No obstante, estos recursos que provienen de fuentes internas, como las utilidades y el flujo de efectivo, puede ser utilizado para la reinversión o los gastos de operación. Para Simerly & Li (2000), las operaciones de una empresa necesitan ser financiadas, mediante la correcta elección dentro de una organización; ya sea con deuda o con emisión de acciones, lo que debe ser evaluada frente a los riesgos y el grado de liquidez para afrontar los compromisos de pago. Las decisiones de financiamiento no son fáciles de tomar, si se considera el contexto macroeconómico y las condiciones difíciles que hay en el país, pues las corporaciones dependen de sus formas de financiamiento3 y las inversiones, como fuentes de un potencial desarrollo (Torre & Schmulkler, 2007).

2.3.1. Nivel de endeudamiento en la gran industria La crisis de la industria es más estructural en la esfera productiva, si esta se manifiesta por falta de posicionamiento en el mercado o debido a una relación alta de pasivos por parte de las grandes empresas. En la industria manufacturera, se observan ramas productivas que registran más altas tasas de endeudamiento que otras. Ocurre un reacomodo de funciones productivas y tecnologías, dentro de un proceso de inserción en los mercados globales, pero sin dejar la lógica de una internacionalización del capital, de grupos multinacionales y la coexistencia con empresas nacionales. Con base en datos de la revista Expansión, junio de 2019, las empresas de la rama de alimentos se ubican con endeudamiento de un promedio del 62.0% y Bebidas y Cervezas con 41.3% de sus activos. Entre ellas destaca por encima del 62%, Bimbo, Grupo Lala, Sigma y Danone de México (Cuadro 1). En Bebidas y Cervezas, existe Coca Cola Femsa, Bonafont y Caffenio.

3

112

Hay un financiamiento interno que depende de los excedentes del flujo de efectivo, los cuales se generan por la operación del negocio (Arias et al, 2009).

Estructura financiera y créditos en la gran industria mexicana: hacia una gestión estratégica, 2015-2018

Políticas públicas y cambio de régimen en México

Cuadro 1. Estructura financiera de algunas empresas en la industria, 2018 (millones de pesos corrientes) Empresas

Producto/Rama

1. Alimentos Grupo Bimbo

Alimentos

Ventas

Relación

Activos

Pasivos

904,865.8

633,318.5

392,819.9

62.0

288,266.0

263,316.8

178,742.9

67.9

netas

pasivos/activos

Grupo Industrial Lala

Alimentos

75,418.9

75,769.0

50,199.0

66.3

Gruma

Alimentos

74,041.1

61,799.0

35,782.6

57.9

Nestlé México

Alimentos

55,312.0

-

-

-

Sigma

Alimentos

121,899.8

100,419.9

83,357

83.0

Industrial Bachoco

Alimentos

61,052.1

52,745.7

14,424.8

27.3

Sukarne

Alimentos

52,000.0

-

-

62.7

Danone México

Alimentos

27,223.8

15,521.1

9730.2

Pilgrim´s Pride México

Alimentos

26,233.7

5693.1

-

-

Grupo Herdez

Alimentos

20,970.7

29,640.0

11,390.0

38.4

Alpura

Alimentos

20,389.9

7,863.7

-

-

Grupo Industrial Maseca

Alimentos

20,089.2

-

-

-

Mars México

Alimentos

20,000.0

-

-

-

Kuo Consumo

Alimentos

19,360.0

-

-

-

Grupo Bafar

Alimentos

18,129.7

15,719.5

7,999.7

50.9

Grupo Minsa

Alimentos

4,478.9

4,830.7

1,192.9

24.7

2. Bebidas y cervezas

620,205.6

630,463.4

260,311.4

41.3

Bebidas

183,342.0

263,787.0

132,037.0

50.1

Pepsico de México

Bebidas

74,612.7

27,013.0

-

-

Grupo Modelo

Cerveza

83,956.0

-

-

-

Cuahutemoc Moctezuma

Cerveza

71,000.0

-

-

-

Coca-cola Femsa

Arca continental

Bebidas v Cervezas

158,952.5

237,923.7

98,394.1

41.4

José Cuervo

Bebidas v Cervezas

28,158.2

66,782.1

18,721.5

28.0

Bonafont

Bebidas v Cervezas

13,686.7

10,447.6

6,368.9

61.0

Organización Cultiva

Bebidas v Cervezas

4,369.9

21,651.7

3,009.0

13.9

Caffenio

Bebidas v Cervezas

3,127.6

2,858.3

1,780.9

62.3

Fuente: Elaborado con datos de la Revista Expansión, junio del 2019.

En papel, impresión e industria conexa, se obtuvo un promedio del 67.9% de la relación pasivos respecto a sus activos (Cuadro 2). Sobresale la empresa Kimberly Clark de México, con 86.4%. Por la industria química, se alcanza pasivos a una tasa promedio del 73.5% de sus activos, siendo superiores a esta tasa, Braskem Idesa Sapi (con 104.1%), Novartis Farmacéutica, Ferrero de México y Stendhal. Pero, muchas otras son mayores al 50% de sus activos. Fernando Gaona Montiel y Juan Mendoza Pérez

113

Universidad Autónoma Metropolitana/División de Ciencias Sociales y Humanidades

Cuadro 2. Estructura financiera de algunas empresas en la industria, 2018 (millones de pesos corrientes) Ventas netas

Activos

Pasivos

Relación pasivos/ activos

3. Papel, impresión e insutria conexa

96,423.2

75,178.1

51, 011.8

67.9

Kimberly Clarck de México

Papel y cartón

41,026.1

41,205.2

35,601.7

86.4

Bio Pappel

Papel y cartón

37,374.1

29,8929.2

15,410.1

51.7

Smurfit Kappa México

Papel y cartón

18,023.0

4,143.7

-

-

372,254.0

501,505.2

368,662.9

73.5

Empresas

Producto/Rama

4. Indusria química Alpek

Química y petroquímica

134,523.2

119,897.0

76,733.6

64.0

Braskem Idesa Sapi

Química y petroquímica

138,492.1

197,700.7

135,413.3

68.5

Genomma Lab Internacional

Química y petroquímica

21,706.6

94,626.5

98,513.3

104.1

Essity México

Química farmaceútica

12,281.8

18,118.1

10,675.4

58.9

Cydsa

Productos de consumo

10,608.4

24,748.2

14,398.6

58.2

Pfizer México

Química y petroquímica

9,294.0

7,628.0

5,183.0

67.9

Novartis Farmaceútica

Química y petroquímica

7,940.8

5,419.2

4,540.9

83.8

Roche México

Química y petroquímica

7,138.0

6,320.0

3,234.0

51.2

Grupo Pochteca

Química y petroquímica

6,463.3

3,533.4

2,402.6

68.0

Productos de consumo

7,266.0

6,024.0

5,528.0

91.8

Ferrero de México Stendhal

3,805.8

2,007.6

1,696.2

84.5

5. Productos minerales no metálicos

397,692.9

727,344.1

406,114.8

55.8

Cemex

276,854.8

552,627.9

333,095.4

60.3

43,066.4

54,448.0

25,596.6

47.0

Vitro

Química y petroquímica

Cemento y materiales Vidrio y envases

Elementia

Cemento y materiales

27,312.1

52,166.4

26,901.4

51.6

Holcim México

Cemento y materiales

19,342.0

18,380.0

-

-

Grupo Cemento de Chihuahua

Cemento y materiales

16,933.3

37,384.7

18,280.7

48.9

Coroporación Moctezuma

Cemento y materiales

14,184.3

12,337.1

2,240

18.2

Fuente: Elaborado con datos de la Revista Expansión, junio del 2019.

Cabe señalar, que la rama de productos minerales no metálicos tuvo un promedio del 55.8% de sus activos (Cuadro 2). El mayor porcentaje de endeudamiento estuvo en la empresa Cemex, mientras que Vitro ya rehízo su posición financiera, con una tasa de endeudamiento del 47% respecto a sus activos. Ambas, se ubican lejos de una situación de insolvencia financiera, que había años atrás. Ello gracias a un proceso de capitalización y de pagos importantes en sus deudas. 114

Estructura financiera y créditos en la gran industria mexicana: hacia una gestión estratégica, 2015-2018

Políticas públicas y cambio de régimen en México

En cuanto a metálicas básicas, el promedio de endeudamiento fue del 51.2% de sus activos. Los mayores endeudamientos se concentran en Altos Hornos de México, Grupo Simec y Grupo Collado (Cuadro 3). La rama de productos metálicos, maquinaria y equipo tiene una tasa promedio de endeudamiento del 35.3%, la menor de la industria. Pero, destacan los Grupo Lamosa y ABB México con tasas mayores al 50% de sus activos. Cuadro 3. Estructura financiera de algunas empresas de la industria, 2008 (millones de pesos corrientes) Empresas

Producto / Rama

6. Metálicas básicas

Ventas netas

Activos

Pasivos

Relación pasivos / activos

272,703.5

238,753.9

122,351.2

51.2

Siderurgia y metales

122,443.4

114,560.1

44,959.2

39.2

Altos Hornos de México

Siderurgia

66,790.8

64,824.1

45,522.3

70.2

Acelor Mittal México

Papel y cartón

18,023.0

4,143.7

-

-

Termium México

Grupo Simec

372,254.0

501,505.2

368,662.9

73.5

Geu

Química y petroquímica

134,523.2

119,897.0

76,733.6

64.0

Braskem Idesa Sapi

Química y petroquímica

138,492.1

197,700.7

135,413.3

68.5

Genomma Lab Internacional

Química y petroquímica

21,706.6

94,626.5

98,513.3

104.1

Essity México

Química farmaceútica

12,281.8

18,118.1

10,675.4

58.9

Cydsa

Productos de consumo

10,608.4

24,748.2

14,398.6

58.2

Pfizer México

Química y petroquímica

9,294.0

7,628.0

5,183.0

67.9

Novartis Farmaceútica

Química y petroquímica

7,940.8

5,419.2

4,540.9

83.8

Roche México

Química y petroquímica

7,138.0

6,320.0

3,234.0

51.2

Grupo Pochteca

Química y petroquímica

6,463.3

3,533.4

2,402.6

68.0

Productos de consumo

7,266.0

6,024.0

5,528.0

91.8

Química y petroquímica

3,805.8

2,007.6

1,696.2

84.5

5. Productos minerales no metálicos

397,692.9

727,344.1

406,114.8

55.8

Cemex

276,854.8

552,627.9

333,095.4

60.3

43,066.4

54,448.0

25,596.6

47.0

Ferrero de México Stendhal

Vitro

Cemento y materiales Vidrio y envases

Elementia

Cemento y materiales

27,312.1

52,166.4

26,901.4

51.6

Holcim México

Cemento y materiales

19,342.0

18,380.0

-

-

Grupo Cemento de Chihuahua

Cemento y materiales

16,933.3

37,384.7

18,280.7

48.9

Corporación Moctezuma

Cemento y materiales

14,184.3

12,337.1

2,240

18.2

Fuente: Elaborado con datos de la Revista Expansión, junio del 2019. Fernando Gaona Montiel y Juan Mendoza Pérez

115

Universidad Autónoma Metropolitana/División de Ciencias Sociales y Humanidades

Para equipo de transporte, se tiene pasivos promedio del 47.9% de sus activos. Esta rama abarca armadoras, tracto-camiones y autopartes, pero no todas reportan sus cuentas de pasivos y activos. Hay tasas altas de endeudamiento en la empresa Volkswagen de México, Daimler México, Nemak, Rassini, Getamp Automotive México y JK Tornel (Cuadro 4). Las ramas de equipo de cómputo, comunicación y electrónica casi no informan de modo completo sus estados financieros. La única que lo hace es Gemalto México y tiene una tasa de deuda del 58.3% respecto a sus activos, bastante intermedia su caso. Cuadro 4. Estructura financiera de algunas empresas en la industria, 2018 (millones de pesos corrientes) Producto / Rama

Empresas 8. Equipos de transporte

Activos

Pasivos

Relación pasivos/ activos

843,607.6

743,767.9

356,290.0

47.9

Autos

165,571.0

75,894.0

-

-

Armadora

210,820.6

128,522.2

98,113.4

76.3

Autos

52,201.7

79,684.6

66,497.3

83.5

Tractocamiones

38,478.2

32,116.1

15,921.2

49.6

Lear Corporation México

Autos y autopartes

62,278.0

12,124.1

-

-

Magna Internacional México

Autos y autopartes

88,850.3

25,761.2

n. d.

-

Autopartes

90,327.1

93,257.6

57,154.0

61.3

Johnson Controls México

Automotriz y autopartes

32,042.0

241,555.0

97,305.0

40.3

Adient México

Automotriz y autopartes

22,645.5

3,163.7

-

-

Rassini

Automotriz y autopartes

19,154.8

13,965.5

7,368.4

52.8

BorgWagner México

Automotriz y autopartes

18,824.4

4,383.9

-

-

Navistar International

Armadora

17,950.9

4,790.80

-

-

Getamp Automotive México

Automotriz y autopartes

13,129.7

13,091.4

6,997.6

53.5

Tupy México

Automotriz y autopartes

7,724.0

12,034.8

4,269.0

35.5

JK tornel

Automotriz y autopartes

3,609.4

3,423.0

2,664.1

77.8

200,040.9

24,892.3

1,858.4

7.5

Ford Motor Co. Volkswagen de México Daimier México Kenworth Mexicana

Nemak

9. Equipos de computo y electrónicos

116

Ventas netas

Flextronics Manufacturing

Electrónica

83,924.9

11,534.6

-

-

Jabil Circuit de México

Electrónica

67,982.6

5,032.4

-

-

Estructura financiera y créditos en la gran industria mexicana: hacia una gestión estratégica, 2015-2018

Políticas públicas y cambio de régimen en México

Empresas

Producto / Rama

Ventas netas

Activos

Pasivos

Relación pasivos/ activos

Sanmina SCI Systems de México

Electrónica

39,788.3

3,676.5

-

-

Gemalto México

Electrónica

5,502.6

3,227.4

1,881.7

58.3

Alcatel

Electrónica

2,842.5

1,421.4

-23.3

-1.6

152,712.3

52,668.7

40,548.4

77.0

10. Fabricación de muebles y otros productos Samsung Electronics México

Electrodomésticos

90,000.0

-

-

-

Mabe

Electrodomésticos

59,255.4

49,028.7

38,628.8

78.8

Productos de consumo

3,456.9

3,640.0

1,919.6

52.7

Grupo Vasconia

Fuente: Elaborado con datos de la Revista Expansión, junio del 2019.

En fabricación de muebles y otros productos se tiene una deuda del 77% de sus activos. Destaca la empresa Mabe y el Grupo Vasconia, con tasas de deuda del 78.8 y 52.7% respectivamente frente a sus activos.

3. Nuevas estrategias y la gestión pública En las instancias gubernamentales, que deciden las políticas de crédito y las formas de promoción de las empresas industriales, tienen que utilizar un conjunto de instrumentos, que favorezcan y ofrezcan confianza a los inversionistas. La teoría financiera ofrece la importancia del crédito para las empresas, desde varias perspectivas. Las empresas no son ajenas a este proceso, porque los empresarios toman decisiones, considerando sus propias funciones de demanda de factores (Sargent, 1978) y, al mismo tiempo, están cubriendo una cuota del mercado. Hay que reconocer el papel de la política económica, entre una gestión eficiente y los mecanismos que llevan a una regulación y desempeño de las empresas. De ahí, que el Estado no solamente debe ser promotor y regulador, sino que planee acciones concretas que fortalezcan al sector y las áreas estratégicas. La gestión pública tiene que facilitar, pese a los costos y el endeudamiento, el integrar procesos de tecnologías innovadoras, con empresas que frecuentemente estén renovando maquinaria y equipos. Para una mejor gestión pública se necesita mayor información de las empresas. Que se utilicen los recursos adecuados, para la formación de alianzas estratégicas, a fin de reestructurar la producción y se pueda cubrir el mercado. En la realidad macroeconómica, se advierte de una estructura industrial altamente concentrada y de grandes corporaciones, que compiten por mercaFernando Gaona Montiel y Juan Mendoza Pérez

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dos no flexibles. Necesidad de identificar políticas apropiadas de fomento al desarrollo y a la competitividad de la industria en el contexto global.

3.1. Los créditos y la participación de la banca En general, los bancos comerciales no son buenos en desarrollar formas avanzadas de intermediación, más de largo plazo. En el financiamiento de alto riesgo, Dani Rodrik (2004) describe los mercados de deuda corporativa, mercados de renta variable, los fondos de capital de riesgo privado, pero si se requiere que los gobiernos crean fuentes alternativas de financiamiento. En el país, las reformas institucionales y la liberación de los mercados financieros hicieron posible que la banca esté en libertad de establecer las tasas en los préstamos y los depósitos. Ya no existe los créditos tradicionales No haymediante duda, eltasas papel de la banca el proceso de intermediación de recursos preferenciales en y actividades prioritarias, sino que la banca comercial en función de crecimiento la competencia la asignación de los créditos. financieros haciaelige la industria y el económico. Según datos del Banco El mercado de crédito solamente considera el marco de regulación, impuesde México, el sistema bancario en conjunto destinó 642,755 millones de pesos a la to por los Acuerdos de Basilea y la supervisión bancaria, establecida por la industria manufacturera en 2018, lo que representó el 2.80% del PIB; superior al Comisión Nacional Bancaria y de Valores.

2.42% que fue en 2015 (Gráfica No.1).

No hay duda, el papel de la banca y el proceso de intermediación de recursos financieros hacia la industria y el crecimiento económico. Según datos del Banco de México, el sistema bancario en conjunto destinó 642,755 millones de pesos a la industria manufacturera en 2018, lo que representó el 2.80% del PIB; superior al 2.42% que fue en 2015 (Gráfica 1).

Gráfica No.1. Crédito Total del Sistema Bancario a la Industria, Gráfica 1. Crédito total del Sistema Bancario a la Industria, 2015-2018 (%) 2015-2018 (%) 2.70

2.80

2.55 2.42

2015

2016

2017

2018

% del PIB Fuente: Elaboración con datos del INEGI y Banco de México.

Fuente: Elaboración con datos del INEGI y Banco de México.

La conformación de grupos financieros e instituciones de crédito están siendo claves para el desarrollo de los mercados de capital. La banca comercial y

La conformación de grupos financieros e instituciones de crédito están siendo claves para el desarrollo de los mercados de capital. La banca comercial y la de Estructura financiera y créditos en la gran industria mexicana: 118 desarrollo desempeñan unhacia roluna fundamental la creación de liquidez, a las gestión estratégica,en 2015-2018 empresas grandes, medianas y pequeñas. La creación de fondos de pensión y de retiro se vuelve flujos financieros, que pueden impulsar la formación de fondos

Políticas públicas y cambio de régimen en México

la de desarrollo desempeñan un rol fundamental en la creación de liquidez, a las empresas grandes, medianas y pequeñas. La creación de fondos de pensión y de retiro se vuelve flujos financieros, que pueden impulsar la formación de fondos importantes de largo plazo hacia actividades productivas. En una lógica de conceder mayor competencia entre los bancos, se establecieron nuevas oportunidades de ingresar más instituciones financieras al mercado y, con ello, el permitir la operación de la banca extranjera. De este modo, no es despreciable que cada vez, la banca comercial está teniendo una mayor participación en el mercado, al pasar del 87% en 2015 al 89.2% en 2018. A pesar de algunas barreras de acceso a los servicios financieros, por ser empresas de menor tamaño y la insuficiencia de ingresos (Lecuona, 2016). Mientras que la banca de desarrollo se redujo del 13% en 2015 al 10.8% en 2018 (Cuadro 5). Cuadro 5. Evolución del Crédito total del Sistema Bancario destinado a la Industria Manufacturera, 2015-2018 Banca Comercial

%

Banca de desarrollo

%

Total

2015

381.305

87.0

56,747

13.0

438.052

2016

446,890

87.1

66,113

12.9

513,003

2017

515,938

87.9

71.262

12.1

587,200

2018

573,396

89.2

69,359

10.8

642,755

Fuente: Elaboración con datos del Banco de México.

Es posible observar que la banca de desarrollo ha tenido una menor participación, a partir de una política pública menos promotora de la actividad industrial. No obstante, que hubo un cambio en el papel de la banca de desarrollo, con base en la Reforma Financiera del 2014. Ello hizo posible que hubiera una inclusión financiera de las micro, pequeñas y medianas empresas (Lecuona, 2016), al menos en cuanto al uso de la infraestructura del sistema bancario, sobre todo de la banca de desarrollo. Muchas empresas todavía presentan restricciones para acceder a la banca, debido a ingresos variables e insuficientes, o por existir la autoexclusión financiera voluntaria de algunas unidades económicas (Hoyo et al, 2014; Lecuona, 2016). Un desafío importante es que la banca de desarrollo tenga una mayor presencia en las empresas y el sector productivo. La banca comercial no puede cubrir todo el mercado de crédito y mucho menos en un sector de la población que no cuenta con ingresos seguros, o bien, que la banca no ve expectativas o incentivos, como en las micro y pequeñas empresas, ante los elevados riesgos crediticios. Fernando Gaona Montiel y Juan Mendoza Pérez

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En cuanto al destino de los créditos, de acuerdo al Banco de México, la mayor parte se dirige a reforzar el capital de trabajo de las empresas. En 2018, el crédito se utilizó para ese fin un 78.9% del total, después de haber sido el 71.8% en 2015. Este ascenso del capital de trabajo fue compensado por una baja en las inversiones, al caer del 22% en 2015 al 12.4% en 2018. En cambio, la reestructura de pasivos fue del 10.4% del total en 2018, un nivel que subió más entre 2016 y 2017 por la variaciones en el tipo de cambio (Cuadro 6). Cuadro 6. Crédito Bancario a la Empresas por su Destino, 2015-2018 (porcentaje de empresas) Capital de Trabajo

Restructuración de Pasivos

Operaciones de Comercio Exterior

Inversión

Otros

2015

71.8

9.4

1.7

22.0

3.9

2016

75.5

11.3

0.5

21.8

2.1

2017

83.7

14.1

1.4

12.8

0.8

2018

78.9

10.4

0.1

12.4

5.3

Fuente: Elaboracion con los datos del Banco de México.

Para los bancos, es de considerar la solvencia de las empresas no sólo por los datos de las solicitudes de crédito, sino por el interés que tienen los inversionistas por comprar o vender sus acciones o bonos en el mercado (Platikanova, 2005). No hay duda, que la información disponible en los estados financieros puede dar una primera visión de lo que ocurre en la empresa, pero se profundiza más con las cuentas y los flujos de efectivo, que dan una mejor idea de la solvencia y la capacidad de pago de la empresa.

Consideraciones finales No se observa una estrategia de gestión del Estado, incluyendo una política industrial y de financiamiento, en favor de continuar el impulso de la gran empresa. Se identifican al menos que el crédito y los montos no fluyen en apoyo a la gran industria, y por ahora no es factor dinámico en el patrón de industrialización. Eso sí, la falta de mecanismos de créditos, no sólo de tipo bancario, le genera un costo adicional a la industria, que no fácilmente puede resolver y evitar una posible crisis de pagos. Si bien se confirma que las empresas no fácilmente toman decisiones en economías como la nuestra, más aún se complica por el nivel de endeudamiento de muchas empresas. Si es evidente que la banca está tomando un

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Políticas públicas y cambio de régimen en México

papel activo en los mercados de crédito, pero es insuficiente ante las necesidades de las grandes empresas. Queda en la lógica de resolver los problemas de financiamiento y el nivel de deuda que ya poseen las grandes empresas. En este contexto, se dan oportunidades y amenazas para todas las empresas y en amplios sectores de la industria, frente al aumento de los pasivos de las empresas y las escasas opciones de financiamiento que ofrece la banca. Este trabajo mostró que hoy día las estrategias de las empresas, más exitosas, realmente se apoyan en instrumentos crediticios y que puedan a través de la banca acceder a mejores fuentes de financiamiento. No hay, por tanto, márgenes seguros en las estrategias de financiamiento, máxime que las empresas destinan la mayor parte a capital de trabajo. Traen una tasa de deuda mayor a la mitad de sus activos, por lo que les resta posibilidades de que obtengan un mayor crecimiento y valor de la empresa. Los procesos de decisión no solamente competen a los directivos y a las organizaciones, sino depende del clima de negocios, en cuanto a la existencia de estructura financieras no sanas en muchas empresas. Las tasas de endeudamiento de las empresas imponen límites al crecimiento de ellas, en una posición en que el mercado también restringe sus ingresos. Es conveniente utilizar otros instrumentos de desarrollo de las grandes empresas, cuando los mecanismos de mercados no son suficientes para definir sus estrategias.

Fernando Gaona Montiel y Juan Mendoza Pérez

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Fernando Gaona Montiel y Juan Mendoza Pérez

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México, entre la recaudación y la distribución: lecciones desde Escandinavia Eduardo Ramírez Cedillo*

Introducción Ante la pregunta directa sobre la función que deben tener los impuestos la respuesta parece obvia: la función de los impuestos es servir como canal de financiamiento para la realización del gasto público. Sin embargo, las respuestas obvias no siempre son adecuadas, correctas o suficientes. La función de los impuestos por una parte podría ser tan amplia y diversa como la estructura del pensamiento fiscal, (teoría fiscal) a la cual se esté recurriendo, lo permita y por supuesto también el contexto puede tener una gran influencia en la perspectiva que se pueda tener. Cuando teoría y contexto se alinean, las respuestas comienzan a ser obvias y en el caso de los impuestos su función parece ser restricta al financiamiento del gasto. Cuando una teoría pugna por la sanidad de las finanzas públicas, lo que hace es restringir las fuentes de financiamiento del Estado únicamente a los impuestos. Lo que implica que los flujos de egresos del Gobierno están determinados por los flujos de ingreso que devienen principalmente de los impuestos.1 * 1

Profesor-investigador del Área de Políticas Públicas del Departamento de Economía, Universidad Autónoma Metropolitana, Unidad Iztapalapa. Correo electrónico: [email protected] El gasto de gobierno, más allá de sus ingresos tributarios, además de tener la posibilidad de ser cubierto con deuda también podría ser monetizado. No obstante, las dos alternativas son descartadas como posibilidades de financiamiento ante la presencia de inflación y el denominado “crowding-out”. Una visión crítica ante este planteamiento puede ser revisada en Ramírez (2008a).

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Pero ¿qué pasa con las necesidades legítimas de la población?, ¿qué pasa con la responsabilidad del Estado hacia el soberano? La relación del Estado con el Soberano implica el atender necesidades mediante acciones de gasto para las cuales, si se considera necesario y no se contraponen con la atención de las necesidades de la sociedad, podrían ser cubiertas con impuestos. Lo que implicaría que los flujos de gasto determinarían en cierta medida los flujos de ingreso. En una economía desarrollada es probable que la discusión respecto de los flujos de ingreso y gasto parezca bizantina, no así en un país en vías de desarrollo como México. La diferencia radica principalmente que en el primer caso las tasas de crecimiento económico son relativamente estables y suficientes, que son acompañadas de ingresos tributarios también relativamente estables y consistentes con los niveles de gasto, los niveles de bienestar de la población son mejores, con una escaza población por debajo de la línea de la pobreza y una distribución del ingreso menos polarizada, además de contar con cierta autonomía en el manejo de sus políticas económicas en el momento que se requiere.2 En contrapartida con las características mencionadas, México cuenta con tasas de crecimiento económico insuficientes dado su crecimiento poblacional y los rezagos de más de 30 años que se han tenido en esa materia, sus ingresos tributarios son completamente discordantes con su gasto, la pobreza ha ido en aumento, mientras que la polarización del ingreso es manifiesta, de forma adicional la autonomía en sus políticas públicas es limitada.3 ¿Qué se puede esperar del flujo de ingresos? Por una parte, que sea suficiente para mantener finanzas públicas sustentables sin que ello limite la acción del Estado para proporcionar a la sociedad todos los medios necesarios que se requieran para su desarrollo, generando movilidad social y por la otra, que tenga capacidad para propiciar la distribución del ingreso. Como se sabe México es un país con una recaudación deficiente desde diferentes métricas que se puedan establecer y su estructura impositiva 2

3

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En el mejor de los casos no es que ya no les preocupe a los países desarrollados el tema de los impuestos, lo que pasa es que en mucho han resuelto problemas sustanciales y el desarrollo de sus instituciones solventa la problemática cotidiana que se da en otras latitudes. Ante la creciente globalización del mundo, el resultado para países pequeños como el caso de México es la pérdida de independencia en lo relacionado, al menos, a los aspectos económicos es una situación evidente (Tanzi, 2004).

México, entre la recaudación y la distribución: lecciones desde Escandinavia

Políticas públicas y cambio de régimen en México

tiene limitaciones para incidir en la distribución del ingreso de una forma importante. Desde hace varios años un grupo de países conocidos como escandinavos han atraído los reflectores por diferentes razones, entre ellas su manejo fiscal. Estos países son capaces de lograr una combinación que teóricamente parece complicada y consiste en mantener una recaudación alta con una distribución del ingreso bastante aceptable, han logrado una conjunción entre eficiencia y equidad, por lo cual resulta interesante el poder extraer algunas lecciones para el caso de México. En ese sentido en lo que resta del documento se explorará la literatura fiscal al respecto de la complejidad de mantener una estructura tributaria eficiente en la recaudación que sea capaz de lograr equidad en la distribución, para después analizar la situación de México y los países escandinavos, además de enunciar algunas de las bases en las que se sustenta el éxito de dichos países, para terminar con una Conclusión al respecto.

1. Eficiencia y Equidad En el año de 1975 Okun publica su libro titulado Equality and Efficiency: The Big Tradeoff en dicha obra su autor argumentaba que la búsqueda de equidad puede tener repercusiones sobre la eficiencia. Lograr una distribución más equitativa desalienta el trabajo y la inversión al incidir sobre el resultado que se obtiene por trabajar y el riesgo de invertir, además de que los mecanismos de distribución podrían ser costosos, situación que incide de forma directa sobre la eficiencia en el uso de los recursos. Los costos de la distribución están relacionados con: gastos administrativos, cambios en los esfuerzos en el trabajo, cambios en el ahorro y la inversión y los cambios en la conducta de las personas relacionadas a la adquisición de capital humano, todos ellos derivados de la redistribución. La redistribución de acuerdo con Stiglitz (2000; 111-137), conlleva un costo social ya que las políticas utilizadas por los gobiernos suelen ocasionar una desigual asignación de los recursos. Esto implica que entre la recaudación y la distribución existe un efecto de compensación, es decir, la pérdida de eficiencia o equidad es compensada con un incremento de la otra. Higgs (1981) indica bajo algunos casos hipotéticos que tratar de ampliar la equidad económica puede ir acompañado de situaciones desastrosas en materia de eficiencia. Browning y Johnson (1984), explican que la distribución del ingreso implica un costo social generado por las políticas que se emplean

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para lograr la distribución, dichas políticas generalmente producen una mala asignación de recursos. Para Browning y Johnson (1984), la mejor forma de medir el efecto de compensación que se tiene sobre la eficiencia al buscar reducir la inequidad debe ser la compensación marginal, los autores usando la “Current Population Survey” de 1976 indican que el costo marginal de menor inequidad del ingreso resulta sorprendentemente alto incluso en los casos en los cuales la elasticidad de la oferta de trabajo es baja. Es claro que el incremento en el costo y la mala asignación de los recursos impacta sobre la eficiencia y en ese sentido sobre el crecimiento económico. No obstante, la evidencia del efecto de compensación, en los últimos años se ha cuestionado la relación inversa que se tiene entre la equidad y la eficiencia. Berg y Ostry (2011) argumentan que en el largo plazo es posible que la relación no se mantenga e incluso sea necesario para el crecimiento una mejor distribución del ingreso, sin embargo, en el corto plazo la disyuntiva sigue presente, salvo en casos concretos como son: la asistencia pública que se canaliza a poblaciones particulares que no tienen capacidad de cambiar su comportamiento; en programas públicos que condicionan el beneficio de la transferencia a ciertas conductas de los beneficiarios y cuando se subvenciona el acceso a determinados productos básicos que pueden funcionar como inversiones a largo plazo (Blank, 2002). Hopkin y Blyth (2011) ilustran tres posibilidades que se pueden presentar en la relación de la eficiencia y la equidad: una relación indirecta en la cual mayor eficiencia tiene como resultado menor equidad; una relación directa en la cual en lugar de un efecto de compensación se da un acompañamiento, lo cual mejora la condición de vida de la sociedad y; una relación directa que resulta perniciosa y genera un círculo vicioso que se refuerza no logrando la eficiencia ni la equidad. En el primer caso se debe de valorar a qué tanta eficiencia está dispuesta la sociedad a renunciar a cambio de mayor equidad, el segundo caso puede describir la situación que viven los países escandinavos, mientras que el último ilustra la situación de países como México. Para Hopkin y Blyth (2011) la regulación es una pieza clave que incide en la relación entre eficiencia y equidad. A decir de Bardhan (1996), en países pobres la acción del gobierno ha resultado contraproducente llevando a situaciones de bajo crecimiento y alta concentración del ingreso. Pressman (2005) estudiando la política de ingresos garantizados da cuenta que el efecto de compensación que se obtiene sobre la eficiencia es menor, pero recomienda tomar los resultados con calma ya que es posible que;

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México, entre la recaudación y la distribución: lecciones desde Escandinavia

Políticas públicas y cambio de régimen en México

aumentar el ingreso garantizado al nivel de ingreso medio o por arriba, probablemente sí tendría impacto sobre el esfuerzo laboral, también llama la atención al aspecto cultural y que en sociedades donde el ingreso garantizado es plenamente aceptado, el impacto sobre la eficiencia sea menor. El acuerdo de la sociedad sobre la desigualdad juega un rol importante ya que a decir de Peixing (2009) los efectos negativos o positivos de la desigualdad sobre la eficiencia estarán en función de la satisfacción o insatisfacción que a la sociedad le genera dicha desigualdad.

2. Eficiencia y equidad tributaria En relación con la eficiencia y equidad tributaria, teóricamente se pueden establecer como polos opuestos en los cuales se da un efecto de compensación, si se quiere un mayor grado de equidad a qué tanta eficiencia se tiene que renunciar. La eficiencia en términos tributarios debe ser valorada en su capacidad por no modificar los hábitos y costumbres de las personas; el Estado en una gran mayoría de impuestos como son los empresariales, personales y el impuesto generalizado al consumo no impone el gravamen con la finalidad de que las personas intenten eludirlo modificando sus acciones. Bajo el propósito de financiamiento la intención consiste en obtener la renta tributaria de la sociedad para poder cumplir con el mantenimiento del estado de derecho mediante acciones de gasto. La equidad tributaria consiste en considerar que todas las personas son iguales y que por lo tanto cualquier tipo de trato diferenciado por cuestiones raciales, religiosas, políticas o de género no es deseable, lo anterior es conocido como equidad horizontal. Asimismo, en los casos en que las personas sean diferentes en relación con el nivel de ingresos que perciben, lo justo es que sean tratadas de forma diferente de acuerdo con la equidad vertical. En la práctica una forma de medir la eficiencia económica consiste en establecer cuál es la diferencia entre la recaudación potencial y la real, entre más amplia sea dicha diferencia se pierde eficiencia. Una forma de medir la equidad consiste en medir la distribución del ingreso antes y después de la aplicación del impuesto, si la distribución del ingreso es mejor después de aplicado el impuesto se puede establecer que el impuesto mejora la equidad. Es correcto pensar que de acuerdo con los objetivos que pueda tener un país, la estructura tributaria se podría establecer más inclinada a la eficiencia o bien a la equidad.

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La manera en que se logra la equidad económica es mediante el establecimiento de impuestos diseñados para ser progresivos,4 en el Cuadro 1 se presenta un caso hipotético en el cual se establece una tasa marginal del 30% de acuerdo con el ingreso que tienen las personas, como se puede observar en la columna destinada a la tasa media, en todos los casos es del 30%, es decir igual a la tasa marginal, por lo cual el impuesto es proporcional. En las columnas destinadas al ingreso y a la renta tributaria se puede observar que en la medida que crece el ingreso también crece la renta tributaria que es el impuesto que deberá ser pagado por cada persona, pero dicho incremento es proporcional en cada caso al 30% de su ingreso. En el Cuadro 2, se modifica la estructura del impuesto dejando la misma tasa marginal del 30% pero de forma adicional se establece una base exenta de 3,100 pesos, con dicho cambio el primer grupo de ingresos tiene una renta tributaria negativa lo cual implicaría que en lugar de pagar el impuesto serían merecedores de un estímulo fiscal o bien un crédito sobre su salario, también se puede apreciar de acuerdo con la columna de la tasa media que a medida que se incrementa el ingreso también lo hace la tasa media, pero en cada nivel sucesivo de ingreso con menor intensidad, es decir del segundo al tercer nivel ingreso la tasa media pasa de 3% al 14%, mientras que pasar del 11vo al 12vo nivel de ingreso implica un cambio en la tasa media no mayor al 1%, por lo que se puede decir que aun cuando la estructura del impuesto es altamente progresiva en los ingresos medios bajos, pierde progresividad en los ingresos altos. Por último, pero no menos importante, es necesario mencionar que el costo de pasar del impuesto proporcional que conduce al mayor nivel de eficiencia ya que la recaudación potencial es igual o al menos muy similar a la real, es cercano al 37% de la recaudación potencial, por lo que es posible decir que se gana equidad a costa de la eficiencia.

4

132

Los impuestos se pueden clasificar en proporcionales, progresivos o regresivos. Un impuesto es proporcional cuando la tasa marginal es igual a la tasa media, lo cual implica que todas las personas colaboran con el Estado pagando el mismo porcentaje de su ingreso. Se considera al impuesto progresivo cuando a medida que se incrementa el ingreso de una persona su renta tributaria se incementa de forma más que proporcional, derivado de ello aquellas personas que tienen ingresos bajos es posible que en lugar de pagar el impuesto reciban dinero por parte del Estado y las que tienen mayores ingresos vean cómo su tasa media se va incrementando. En el caso de los impuestos regresivos a medida que se incrementa el ingreso se disminuye su tasa media, gravando más a las personas de menor ingreso.

México, entre la recaudación y la distribución: lecciones desde Escandinavia

Políticas públicas y cambio de régimen en México

Cuadro 1. Caso hipotético donde se establece una tasa marginal del 30% sobre el nivel de ingreso Personas

Ingreso

Renta tributaria

Ingreso tributario

Tasa media

5,000,000 7,450,000

2,500

750

3,750,000,000

0.30

3,400

1,020

7,599,000,000

3,890,000

0.30

5,800

1,740

6,768,600,000

0.30

2,210,456

7,300

2,190

4,840,898,640

0.30

1,672,000

10,500

3,150

5,266,800,000

0.30

1,090,300

15,700

4,710

5,135,313,000

0.30

874,500

18,400

5,520

4,827,240,000

0.30

627,800

24,900

7,470

4,689,666,000

0.30

524,100

35,00

10,500

5,503,050,000

0.30

234,000

58,400

17,520

4,099,680,000

0.30

112,600

108,100

32,430

3,651,618,000

0.30

52,000

245100

73,530

3,823,560,000

0.30

23,737,736

59,955,425,460

Fuente: Elaboración propia. Cuadro 2. Caso hipotético donde se establece una tasa marginal del 30% sobre el nivel de ingreso y una base exenta de $3,100 Personas

Ingreso

Renta tributaria

Ingreso tributario

Tasa media

5,000,000

2,500

-180

-9,000,000,000

-0.007

7,450,000

3,400

90

670,500,000

0.03

3,890,000

5,800

810

3,150,900,000

0.14

2,210,456

7,300

1,260

2,785,174,560

0.17

1,672,000

10,500

2,220

3,711,840,000

0.21

1,090,300

15,700

3,780

4,121,334,000

0.24

874,500

18,400

4,590

4,013,955,000

0.25

627,800

24,900

6,540

4,150,812,000

0.26

524,100

35,00

9,570

5,015,637,000

0.27

234,000

58,400

16,590

3,0882,060,000

0.28

112,600

108,100

31,500

3,546,900,000

0.29

52,000

245100

72,600

3,775,200,000

0.30

23,737,736

37,879,312,560

Fuente: Elaboración propia

El impuesto progresivo puede atentar contra la eficiencia económica de formas distintas, imprime costos adicionales tanto a los sujetos activos como Eduardo Ramírez Cedillo

133

Universidad Autónoma Metropolitana/División de Ciencias Sociales y Humanidades

a los pasivos, propiciando de manera adicional la posibilidad de la elusión o evasión fiscal todo ello dado el deseo de conseguir una redistribución del ingreso y la riqueza en la sociedad que resulte equitativa. Para Arnol (2008), entre más progresivo sea el impuesto sobre personas menor será el incentivo por invertir en capital humano. En la literatura fiscal normalmente se establece que impuestos progresivos sobre el trabajo, que tienen la finalidad de generar una redistribución del ingreso, atentan contra la eficiencia económica a través de desincentivar la generación de capital humano. También se establece la relación negativa que tienen los impuestos corporativos sobre el crecimiento económico. Por lo que se sugiere que si un gobierno debe incrementar su recaudación lo mejor sería hacerlo a través de los impuestos al consumo (Sánchez, 2003) o mejor aún sobre los impuestos a la propiedad. Sobre los efectos de los impuestos destinados a gravar a las personas puede consultarse a Trostel (1993), Feldstein y Vallant (1994), Schmitt-Grohe y Uribe (1997), Zangler y Dürnecker (2003) y Arnold (2008). Para el caso de los impuestos corporativos se recomienda revisar a Heckman (1976) y Auerbach, et al. (2008). Sobre los impuestos al consumo se sugiere revisar a Hines (2006), OCDE (2008), Hines y Summer (2009), Mankiw, et al. (2009) y Ramírez (2013). De acuerdo con la OCDE (2009) los impuestos que afectan en mayor medida el crecimiento económico son los impuestos corporativos seguidos de los impuestos personales, en menor medida los impuestos al consumo y los menos dañinos son los impuestos sobre la propiedad de bienes inmuebles. Sin embargo, el caso de los países escandinavos resulta muy interesante porque son países de ingresos altos y baja desigualdad con respecto al resto del mundo y tienen la particularidad de tener impuestos altos. ¿Por qué en este caso los impuestos no resultan distorsionantes para el desempeño económico y la recaudación? Andersen (2008) analizando la situación establece que la distorsión generada por los impuestos altos es compensada por el riesgo, las políticas de bienestar en general y los impuestos en lo particular generan un trade-off entre incentivos y seguros, el efecto de los incentivos es el estándar mientras que el efecto seguro aparece por las contingencias incorporadas en los sistemas de bienestar y los sistemas fiscales. A decir del autor no es que en estos países no exista un trade-off entre eficiencia y equidad, sino que ha sido compensado por la correcta alineación entre impuestos y riesgo. En América Latina, Mortorato (2014) tomando como punto de partida las reformas tributarias realizadas en Uruguay en el año 2007 y usando la en134

México, entre la recaudación y la distribución: lecciones desde Escandinavia

Políticas públicas y cambio de régimen en México

cuesta continua de hogares 2006 y 2009 encuentra evidencia que la reforma sustentada en incrementar la progresividad de la estructura tributaria mediante el aumento de los impuestos directos y la reducción de algunos impuestos indirectos, mejoró en dos puntos porcentuales el índice de Gini sin tener ningún efecto evidente sobre las actividades económicas por lo que se puede promover la equidad y la eficiencia de forma conjunta.

3. Eficiencia y equidad fiscal en México y países escandinavos Para México ¿qué función juegan los impuestos?, ¿tienen una función clara de recaudación?, ¿su función está más relacionada con la distribución? Las respuestas son relativamente fáciles de contestar mediante una rápida revisión y comparación de las cifras sobre recaudación. El presente apartado trata de poner en perspectiva la situación de México a la par que se realiza una comparación con los países escandinavos. La ineficiencia de la estructura tributaria en México se puede deducir mediante algunos análisis comparativos tal es el caso de: a) La relación ingreso-gasto, b) La dinámica de los ingresos y ajustes temporales c) La comparación con diferentes países.5 En relación con el gasto la Gráfica 1 muestra un escenario de largo plazo en el cual los impuestos no alcanzan a cubrir la operación del sector público y en la mayoría del periodo ni siquiera los correspondientes al Gobierno Federal. Es posible explicar la baja recaudación mediante la hipótesis de fuentes alternas de financiamiento, en la cual se va a considerar que cuando existen fuentes de financiamiento diferentes a las tributarias es posible que se limiten los esfuerzos por tener una mayor eficiencia en la recaudación de ingresos públicos.6 5

6

Adicional a los puntos listados es posible analizar la ineficiencia de la recaudación mediante el estudio de los gravámenes y las tasas impositivas que dan por resultado el monto de recaudación. Laffer (1981) suponía que la eliminación de gravámenes y la reducción de tasas podría mejorar los montos recaudados, su planteamiento ha sido objeto de críticas férreas (Mirowski, 1982) y de estudios empíricos dedicados a probar su cumplimiento (Feige y McGee, 1983, Chaudhary A. et al., 2001, Kiguel y Neumeyer, 1995, Macías y Cortés, 2004, entre otros muchos). Burgess y Stern (1993), explican que los países en vías de desarrollo son más dependientes de recursos no tributarios que los países industrializados, situación que les imprime mayor vulnerabilidad ya que muchos de esos ingresos dependen del comercio de bienes tales como los hidrocarburos, minerales o agrícolas que son negociados a precios internacionales cuya fluctuación escapa del control de las economías domésticas y pueden imprimir choques adversos a las finanzas públicas, tal como ha estado sucediendo en los últimos meses en México.

Eduardo Ramírez Cedillo

135

audación mediante la hipótesis de fuentes alternas de financiamiento, en la cual se va a

siderar que cuando existen fuentes de financiamiento diferentes a las tributarias es

ible que se limiten los esfuerzos por tener una mayor eficiencia en la recaudación de Universidad Autónoma Metropolitana/División de Ciencias Sociales y Humanidades

resos públicos6.

Gráfica 1. Evolución gasto del sectordel público (Gobierno Federal, Paraestatal, costo Gráfica 1.del Evolución del gasto sector público (Gobierno Federal, Paraestatal, financiero) y losyingresos tributarios /PIB costo financiero) los ingresos tributarios/ PIB (1977-2018) (1977-2018) 40.0%

35.0%

30.0%

25.0%

20.0%

15.0%

10.0%

Gobierno Federa l

Paraesta tales

Costo Financiero

2018

2017

2016

2015

2014

2013

2012

2011

2010

2009

2008

2007

2006

2005

2004

2003

2002

2001

2000

1999

1998

1997

1996

1995

1994

1993

1992

1991

1990

1989

1988

1987

1986

1985

1984

1983

1982

1981

1980

1979

1978

0.0%

1977

5.0%

Ingresos Tributarios

Fuente: Elaboración propia con datos del BANXICO

Fuente: Elaboración propia con datos del BANXICO.

s ingresos públicos en México presentan una clara dependencia de los recursos Los ingresos públicos en México presentan una clara dependencia de los re-

venientes de los provenientes hidrocarburos, del después año dedel 1998 los choques cursos de los después hidrocarburos, año de 1998 los cho- del precio del

precio del dieron década de bonanza en la cual los róleo dieronques unadel década de petróleo bonanza en launa cual los gastos del Gobierno Federal también

gastos del Gobierno Federal también se incrementaron sin que para ello fuera necesario el mejorar la recaudación de los ingresos provenientes de los venientes de los impuestos (Gráfica 1). Un elemento quizás es del impuestos (Gráfica 1). Un elemento que quizás no esque del todo gratono es que la todo grato es de precios de los hidrocarburos en en muchos fueron des- desperdiciados la década década de precios altosaltos de los hidrocarburos muchoscasos casos fueron perdiciados en gasto corriente por parte de los tres niveles de gobierno del país, en lugar de haber servido para la consolidación de la infraestructura urgess y Sternen (1993), que los países en vías necesaria de desarrollo más dependientes de recursos no bienesexplican de capital y recursos humanos para son haber afrontado los utarios que los países industrializados, situación que les imprime mayor vulnerabilidad ya que muchos de nuevos del esquemas de explotación petrolera. ingresos dependen comercio de bienes tales como los hidrocarburos, minerales o agrícolas que son

ncrementaron sin que para ello fuera necesario el mejorar la recaudación de los ingresos

ociados a precios cuya del de lasnoeconomías domésticas y Losinternacionales recursos alternos sonfluctuación funcionales escapa para que loscontrol gobernantes se haden imprimir choques adversos a las finanzas públicas, tal como ha estado sucediendo en los últimos es en México.gan cargo de su responsabilidad, que no afronten de forma clara el costo de

sus planes de gobierno. También generan una falsa eficiencia de hacer más con menos y rompen, en cierta medida, con la exigencia de los ciudadanos por un ejercicio del gasto más transparente.7 7

136

En cierta medida se da una ilusión fiscal en la cual la percepción del votante es que los programas públicos son más baratos de lo que en realidad son (Buchanan y Wagner, 1978).

México, entre la recaudación y la distribución: lecciones desde Escandinavia

Políticas públicas y cambio de régimen en México

Por su parte el comportamiento de la recaudación en los últimos 40 años ha sido relativamente estable teniendo un comportamiento medio en relación con el PIB de 8.9 %, la recaudación a raíz de la implementación de los pagos referenciados y la factura electrónica tuvo un repunte después del año 2012 que rompió con la barrera del 10%, sin embargo, en los años de 2017 y 2018 se ha estancado en 13% que aun resulta bajo en la comparación internacional. Tomando en consideración los gastos e ingresos totales para el caso de México y los países escandinavos8 y observando su saldo fiscal promedio para el periodo de 1990 a 2018 llama la atención: 1. La cantidad de gasto que realiza el Estado en tres de los cinco países, el gasto público promedio fue mayor al 50%, 2. El saldo fiscal promedio aun cuando deficitario presenta un buen manejo a lo largo del tiempo se alternan los déficits y los superávits con excepción de Noruega y México, en el primer caso lo que predomina es el saldo superavitario, mientras que en el segundo es el saldo deficitario, 3. De la totalidad de los Ingresos la gran mayoría son ingresos tributarios con excepción de México donde poco menos de la mitad es financiamiento adicional al tributario. Cuadro 3. Gastos, ingresos, saldo fiscal y participación de tributos promedios (1990-2018) País

Ingresos

Gastos

Saldo

% ingresos tributarios

Dinamarca

54.27

54.60

-0.33

0.84

Finlandia

53.28

53.43

-0.15

0.81

México

21.12

23.63

-2.51

0.53

Noruega

53.89

45.63

8.26

0.89

Suecia

53.30

54.13

-0.83

0.84

Fuente: Elaboración propia con datos del WEO.

En la comparación internacional con países que conforman la OCDE resulta clara la situación del país, en materia de eficiencia recaudatoria. Mientras que el promedio de los países de la OCDE en el periodo de 1990 a 2017 fue de 33.17% respecto al PIB en la totalidad de los ingresos reportados como tributarios, México se queda en 12.46%. Descontando los ingresos por aportaciones a seguridad social el promedio de la OCDE queda en 24.50% contra un 10.34% de México.9 Más del 67% de los países de la OCDE se agrupan entre una re8 9

Finlandia propiamente no forma parte de los países escandinavos, pero sí del conjunto de países nórdicos junto con los países escandinavos e Islandia. Situación que refuerza el argumento vertido por Burgess y Stern (1993) al respecto de la dependencia de los países en vías de desarrollo de ingresos alternos.

Eduardo Ramírez Cedillo

137

scontando los ingresos por aportaciones a seguridad social el promedio de la OCDE

eda en 24.50% contra un 10.34% de México9. Más del 67% de los países de la OCDE se

Autónoma Metropolitana/División Ciencias Humanidades upan entre Universidad una recaudación en relación decon el Sociales PIB ydel 21% al 30%. Como se puede

eciar en la Gráfica 2 Dinamarca, Suecia y Finlandia se encuentran en los tres primeros

caudación contributarios el PIB del 21% al 30%. Como seNoruega puede apreciar en ligeramente ares de acuerdo con en losrelación ingresos que obtienen, se queda

la Gráfica 2 Dinamarca, Suecia y Finlandia se encuentran en los tres primeros lugares de acuerdo con los ingresos tributarios que obtienen, Noruega se resos sin aportaciones a seguridad enposición. virtud En deelque a la los seguridad social queda ligeramente atrás en lasocial séptima casoel degasto Dinamarca ingresos totales son iguales a lo losmismo ingresosocurre sin aportaciones a seguridad cubre mediante impuestos directos, en Nueva Zelandasocial y Australia. en virtud de que el gasto a la seguridad social se cubre mediante impuestos Gráfica 2. directos, lo mismo ocurre en Nueva Zelanda y Australia.

ás en la séptima posición. En el caso de Dinamarca los ingresos totales son iguales a los

Recaudación tributaria promedio /PIB de la OCDE (1990-2017) Gráfica 2. RecaudaciónPaíses tributaria promedio/ PIB de Países de la OCDE (1990-2017)

Dina marca Suecia Finlandia Bélg ica Fra ncia Austr ia Noruega Italia Hungrí a Países Bajos Eslovenia Luxemburgo Alemania Islandia Polonia Republica checa Canadá OCDE - Promedi o Nueva Z elanda Israel España Estonia República Eslovaca Reino Uni do Grecia Por tug al Irlanda Lituania Letonia Austr alia Japón Suiza Estados Unidos Corea Turquía Chile México -

5.00

10.00

15.00

20.00

Ingresos totales

25.00

30.00

35.00

40.00

45.00

50.00

Sin ASS

Fuente: Elaboración propia con datos de la OCDE Fuente: Elaboración propia con datos de la OCDE

la Gráfica 3 se presenta la tendencia de los ingresos tributarios para el periodo de 1980

En la Gráfica 3 se presenta la tendencia de los ingresos tributarios para el periodo de 1980 a 2017, en promedio la OCDE pasó de 30.1 a 34.2 en el periodo serelación conñalado el PIB, Francia el liderazgo que había tenido Dinamarca, mientras un avance de desbanca 4.1 en relación con el PIB, Francia desbanca el liderazgo que había tenidolos Dinamarca, mientras que Turquía que durante los ochentas e Turquía que durante ochentas del siglo pasado mantenía niveles de ingresos del siglo pasado mantenía niveles de ingresos tributarios menores a los de México, en los noventas mejoró su ingreso en cerca de 10 puntos porcentuales tuación que refuerza el argumento vertido por Burgess y Stern (1993) al respecto de la dependencia de los para posteriormente mantenerse es en vías de desarrollo de ingresos alternos. constante en alrededor del 24%.

017, en promedio la OCDE pasó de 30.1 a 34.2 en el periodo señalado un avance de 4.1

En la Gráfica 4 se muestra la composición de la estructura tributaria del promedio de los países que integran la OCDE y la de México, salvo en el capítulo 3000 y 6000, en todos los otros México tiene marcadas diferencias, mientras que en promedio los países de la OCDE obtienen ingresos importantes del impuesto a personas dejando con menor presión tributaria a las 138

México, entre la recaudación y la distribución: lecciones desde Escandinavia

países que integran la OCDE y la de México, salvo en el capítulo 3000 y 6000, en todos

otros México tiene marcadas diferencias, mientras que en promedio los países de la OC

obtienen ingresos importantes del impuesto a personas dejando con menor pres Políticas públicas y cambio de régimen en México

tributaria a las corporaciones y soportando una gran parte de la tributación en ingreso

consumo, además de tener un ingreso sobre impuestos a la propiedad que le adiciona m corporaciones y soportando una gran parte de la tributación en ingresos al consumo, además de tener un ingreso sobre impuestos a la propiedad que Gráfica 3. le adiciona más de 1.5 puntos porcentuales.

de 1.5 puntos porcentuales.

Tendencia de la OCDE /PIB Gráfica 3. Tendencia de laseleccionados OCDE /PIB dePaíses seleccionados (1980-2017) Países (1980-2017)

50.0

45.0

40.0

35.0

30.0

25.0

20.0

15.0

10.0

5.0

19 80 19 81 19 82 19 83 19 84 19 85 19 86 19 87 19 88 19 89 19 90 19 91 19 92 19 93 19 94 19 95 19 96 19 97 19 98 19 99 20 00 20 01 20 02 20 03 20 04 20 05 20 06 20 07 20 08 20 09 20 10 20 11 20 12 20 13 20 14 20 15 20 16 20 17

0.0

Francia

Dinamarca

Promedio de la OCDE

Turquía

México

Fuente: Elaboración propia con datos de la OCDE Fuente: Elaboración propia con datos de la OCDE 12.0

Grafica 4. Gráfica 4. Composición de la estructura tributaria/PIB (2000, 2016) Composición de la estructura tributaria /PIB (2000, 2016)

10.0

8.0

6.0

4.0

2.0

0.0

OCDE

México

OCDE

2000

México 2016

1100 Personas

1200 Corporaciones

2000 Contribuciones a la seguridad social (SSC)

3000 Impuestos sobre nómina y plantilla.

4000 impuestos sobre la propiedad

5000 Impuestos sobre bienes y servicios.

6000 Otros Impuestos

Fuente: Elaboración propia conElaboración datos de la OCDE Fuente: propia con datos de la OCDE

resultados sobre la tributación entre México y los países escandinavos com Eduardo Ramírez Cedillo

139

mentado son notorios de un extremo a otro dentro de los países que integran l

el Cuadro 4 se realiza un ejercicio con los datos correspondientes al año 2017,

Universidad Autónoma Metropolitana/División de Ciencias Sociales y Humanidades

Los resultados sobre la tributación entre México y los países escandinavos como se ha comentado son notorios de un extremo a otro dentro de los países que integran la OCDE. En el Cuadro 4 se realiza un ejercicio con los datos correspondientes al año 2017, se listan cuatro tipos de contribuciones que son los impuestos sobre personas, los corporativos, las cuotas o aportaciones sobre seguridad social y el impuesto al valor agregado (IVA), dichos gravámenes representan más de tres cuartas partes de la totalidad del ingreso, en la segunda sección del Cuadro 4 se presentan las tasas marginales de tres de los cuatro conceptos mencionados, como se puede apreciar la tasa de IVA se ubica en el 25% para tres de los cinco países, 24% para Finlandia y 16% para México. Cuadro 4. Ingresos, tasas marginales y productividad del impuesto (2017) 1110 personas

1200 corporativos

2000 Cuotas SS

5111 IVA

% respecto al total de ingreso

En relación con el PIB Dinamarca

24.56

3.04

0.05

9.51

80.80

Finlandia

12.63

2.74

12.09

9.12

84.40

México

3.46

3.53

2.15

3.75

79.73

Noruega

10.04

4.61

10.36

8.52

87.70

Suecia

13.14

2.63

9.65

9.26

78.90

Tasas marginales % Dinamarca

8-59

22

Finlandia

0-35

20

25 24

México

1.92-35

30

16

Noruega

0-34.3

24

25

Suecia

0-32

22

25 Productividad

Dinamarca

42%

14%

38%

Finlandia

36%

14%

38%

México

10%

12%

23%

Noruega

29%

19%

34%

Suecia

41%

12%

37%

Fuente: Elaboración propia con datos de la OCDE.

En lo concerniente a los impuestos corporativos la situación se invierte siendo México el que presenta la tasa marginal más alta con un 30%, mientras que los otros países la establecen del 24 al 20%. Respecto al impuesto sobre personas se establecen tasas máximas y mínimas, para Finlandia, Noruega y Suecia la tasa mínima es 0 y las máximas 35, 34.3 y 32% respectivamente, 140

México, entre la recaudación y la distribución: lecciones desde Escandinavia

establecen del 24 al 20%. Respecto al impuesto sobre personas se establecen tasas máxi

y mínimas, para Finlandia, Noruega y Suecia la tasa mínima es 0 y las máximas 35, 34

32% respectivamente, México establece una mínima de 1.92 y máxima de 35%, mien Políticas públicas y cambio de régimen en México

que Dinamarca dado que realiza el financiamiento de la seguridad social mediant impuesto a personas establece una mínima de 8 y máxima de 59%.

México establece una mínima de 1.92 y máxima de 35%, mientras que Dinamarca dado que realiza el financiamiento de la seguridad social mediante el En el tercer apartado del Cuadro 4; se calcula la productividad del impuesto, baj impuesto a personas establece una mínima de 8 y máxima de 59%.

supuesto de que la tasa es generalizada en el caso del IVA, que no existe ningún tipo En el tercer apartado del Cuadro 4; se calcula la productividad del imbajo el supuesto de que lalatasa es generalizada caso del IVA consideracionespuesto, especiales que reduzcan base imponible en enel el caso de, los impue que no existe ningún tipo de consideraciones especiales que reduzcan la corporativos y por último se toma la tasa máxima en el impuesto sobre personas. base imponible en el caso de los impuestos corporativos y por último se Gráfica 5. personas. toma la tasa máxima en el impuesto sobre Recaudación tributaria promedio /PIB (1990-2017) Gráfica 5. Recaudación América tributaria Latina promedio/PIB de América Latina (1990-2017)

Brasil Uruguay Arg entina Beli ce Costa Rica Chile Bolivia Honduras Colom bia Perú Nicarag ua Panamá El S alvador Venezuela Ecuador Mexico Gua tema la Parag ua y -

5.00

10.00

15.00 Ingresos totales

20.00

25.00

30.00

Sin ASS

Fuente: Elaboración propia con datos de la OCDE Fuente: Elaboración propia con datos de la OCDE.

Todos estos supuestos son simplificadores, se sabe que se tienen regímenes de excepció Todos estos supuestos son simplificadores, se sabe que se tienen regímenes

tasas diferenciadas en el IVA, que se tienen beneficios fiscales en el impuesto corporativ de excepción y tasas diferenciadas en el IVA, que se tienen beneficios fisca-

les en impuestoycorporativo y diferentes niveles de ingreso y tarifas el de simplif diferentes niveles deelingreso tarifas en el impuesto a las personas, la en idea

impuesto a las personas, la idea de simplificar consiste en aportar evidencia consiste en aportar evidencia sobre la eficiencia del impuesto. Como se puede ver e sobre la eficiencia del impuesto. Como se puede ver en el caso del IVA la pro-

caso del IVA la productividad del impuesto enqueda México queda a 10 puntos ductividad del impuesto en México se a 10 se puntos porcentuales de porcentu Noruega y 15 de Dinamarca o Finlandia, en los impuestosdirectos directos se de Noruega y 15 de Dinamarca o Finlandia, en los impuestos setiene tiene también también baja eficiencia, Noruega con la eficiencia del impuesto es capaz de obtener mayor recaudación con una tasa menor de lo que obtiene México en el impuesto corporativo. México y Finlandia tienen similares tasas mínimas y máximas en el impuesto personal, pero con niveles de eficiencia Eduardo Ramírez Cedillo

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Universidad Autónoma Metropolitana/División de Ciencias Sociales y Humanidades

considerables. ¿Qué se podría adelantar como conclusión? México de acuerdo con las tasas que cobra debería de tener mejores resultados, siempre y cuando logre solventar problemas estructurales como son el bajo nivel de crecimiento, la amplia economía informal y el deficiente desarrollo instititucional que permea al gobierno en su conjunto. Quizás para algunos la comparación de México con el top de la OCDE sea incorrecto, por lo cual se realiza una comparación de los ingresos tributarios de México y otros países latinoamericanos. En la Gráfica 5 se puede apreciar el rezago que presenta solo por arriba de Guatemala y Paraguay si se toman los ingresos totales. La Gráfica 6 muestra el incremento de la recaudación de 1990 a 2017, la gran mayoría de los países registraron avances sobre la cantidad de ingresos tributarios que perciben en relación con sus PIB. Bolivia es un caso de interés ya que pasó de 8.3% a 20.9% en el periodo mencionado, mientras que México tuvo un cambio del 4% al pasar de 10.1% a 14%. Venezuela resulta también un caso de estudio ya que a diferencia del resto perdió 3.7 puntos porcentuales. La reducción de la presión fiscal en Venezuela puede explicarse en virtud de la disminución del impuesto sobre la renta de empresas petroleras, de forma adicional su estructura impositiva ha cambiado en el periodo tomando más relevancia los impuestos indirectos desde la aparición del IVA en 1993 (OCDE, 2012). Gráfica 6. Diferencial de recaudación/PIB en América Latina (1990-2017) Arg entina Bolivia Nicarag ua Ecuador El S alvador Colom bia Honduras Uruguay Beli ce Parag uay Brasil Mexico Gua temala Chile Perú Costa Rica Panamá Venezuela -6. 00

-4. 00

-2. 00

-

2.00

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Fuente: Elaboración propia con datos de lapropia OCDE. con datos de la OCDE Fuente: Elaboración

con Di Jhon (2006), los niveles de recaudación se pueden explicar por 142

México, entre la recaudación y la distribución: lecciones desde Escandinavia

nfoques: el análisis económico, el enfoque administrativo y el de la econ

primero puede dividirse en dos: los análisis microeconómicos y las varia

Parag uay Brasil Mexico Gua temala Chile

Políticas públicas y cambio de régimen en México

Perú Costa Rica Panamá

De acuerdo con Di Jhon (2006), los niveles de recaudación se pueden explicar por tres diferentes enfoques: el análisis económico, el enfoque admiFuente: Elaboración propia con datos de la OCDE nistrativo y el de la economía política. El primero puede dividirse en dos: los acuerdo con Di Jhon (2006), losy niveles demacroeconómicas. recaudación En se elpueden análisis microeconómicos las variables segundo explicar caso se supone que el mal funcionamiento del ente orgánico encargado de rentes enfoques: el análisis económico, el enfoque administrativo y el de la ec controlar, auditar, planear y administrar la estructura tributaria, acompañado del diseño deficiente de lasen leyes en la materia pueden explicar la baja recautica. El primero puede dividirse dos: los análisis microeconómicos y las v dación. Por último, en el enfoque de economía política el autor expone que la roeconómicas. En el segundo caso se supone que el mal funcionamiento d historia y el análisis comparativo contribuyen a entender la diferencia entre capacidad de recaudación a través del tiempo enydiferentes países. la estructura tr ánico encargado de controlar, auditar, planear administrar Venezuela

-6. 00

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En la Gráfica 7, aludiendo enfoque de análisis específi- explicar mpañado del diseño deficiente de allas leyes en la económico materia ypueden camente al de variables económicas se presenta el promedio de las tasas

udación. Por último, en elper enfoque economía política el autorMéxico expone que la de crecimiento cápita dede México y de los países escandinavos. de 1980 a 2016 tuvo un crecimiento cápita del la 32.5%, cuando los otros l análisis comparativo contribuyen a per entender diferencia entre capaci países duplicaron esa cifra. Mientras en 1980 el per cápita de México repre-

udación a través del el tiempo sentaba 51% delen de diferentes Dinamarca enpaíses. 2016 solo representaba el 40% y así sucesivamente con el resto de los países7. de la Gráfica 7. Gráfica PIB per-cápita Gráfica 7. PIB per cápita (Dólares constantes PPP-1980, 2016) (Dólares constantes PPP-1980, 2016) Dinamarca

Finlandia

México

Noruega

Suecia

70,000

Crecimiento 60,000

50,000

Dinamarca Finlandia México Noruega Suecia

México Vs 1980

67.36 79.15 32.50 85.75 89.36

0.51 0.62 1.00 0.39 0.55

México Vs 2016

64,729

0.40 0.46 1.00 0.28 0.39

46,359

44,822 40,000 39,323 34,847 30,000 26,782 24,482 20,000

21,950 17,948

10,000

-

13,546

1980

2016

Fuente: Elaboración propia con datos del WEO.

En la Gráfica 8 se muestra el índice de Gini para los mismos países del gráfico anterior, de la observación se puede notar que las barras no se dispersan Eduardo Ramírez Cedillo

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áfica 8 se muestra el índice de Gini para los mismos países del gráfico anterior

vación se puede notar que las barras no se dispersan en gran medida, pero en

ue indican la medición del índice una vez que se ha dado la presencia del Es Universidad Autónoma Metropolitana/División de Ciencias Sociales y Humanidades

de impuestos y transferencias, las variaciones son evidentes. Los pa

avos y Finlandia tienen una tradición mantener estados de bienesta en gran medida, perotoda en los puntos que indican de la medición del índice una

vezpúblicos que se ha dado la presencia del Estado después y transfeos servicios tienen una cobertura total de y impuestos de buena calidad, por lo que rencias, las variaciones son evidentes. Los países escandinavos y Finlandia

aro ver cómo la condición la de distribución con los la participación tienen se todamejora una tradición de mantener de estados bienestar en donde

públicos se tienen cobertura total y de buena calidad, por que En el casoservicios de México dauna una mejoría, pero es ínfima enlo comparación con no resulta raro ver cómo se mejora la condición de la distribución con la

omentados.participación del Estado. En el caso de México se da una mejoría, pero es ínfima en comparación con los países comentados. Gráfica 8. Índice de GINI Gráfica 8. Índice de GINI (2016) (2016) 0.50

0.45

0.40

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Finlandia

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Antes

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Elaboración propia con datos de la OCDE Fuente: ElaboraciónFuente: propia con datos de la OCDE.

ráfica 9 se puede apreciar la dispersión del ingreso del 10% de la población

En larelación Gráfica 9 seal puede apreciar dispersión del ingreso del 10% como de la po-era de esperars ingresos con 10% con la los ingresos más bajos, blación con mejores ingresos con relación al 10% con los ingresos más bajos,

ón del ingreso endelos países escandinavos y en Finlandia es menor que en Méx como era esperarse la dispersión del ingreso los países escandinavos

y Finlandia es menor que en México, Estados Unidos y Chile. Mientras que Unidos y Chile. Mientras que en Noruega el ingreso del 10% con mejor ingreso en Noruega el ingreso del 10% con mejor ingreso en promedio es 5.82 veces el ingreso promedio del 10% con menores ingresos, en el caso de México la relación es de 17.73 veces, muy similar a la de Estados Unidos y por debajo de Chile que es de 21.63.

A tal respecto se tendría que decir que el Gini es el resultado no solo del proceso mediante el cual se extraen recursos de población, sino también de la forma en que son regresados vía servicios públicos y programas sociales, 144

México, entre la recaudación y la distribución: lecciones desde Escandinavia

Políticas públicas y cambio de régimen en México

por lo que en México la política tributaria y de gasto dejan un saldo incierto en materia de distribución del ingreso. Algunas medidas como son la no generalización del IVA han sido ampliamente cuestionadas pues se piensa que no coadyuvan a la distribución del ingreso e impiden ampliar la recaudación (Malo Vélez, 2012 y Ramírez, 2013). Gráfica 9. Dispersión del ingreso del 10% con mejor ingreso al 10% con menor ingreso (datos promedio 2007-2017)

Fuente: Elaboración propia con datos del Banco Mundial.

Es importante mencionar que los niveles de recaudación de los países nórdicos les permiten una mayor participación en la economía; tanto en aspectos de desarrollo social que tienen que ver con servicios de seguridad social y educación, como el desarrollo de infraestructura y la consolidación de instituciones que en realidad funcionan. En México aun cuando ya se comentó que se gasta más de lo que se recauda, los niveles de gasto gubernamental se encuentran muy por debajo de las necesidades de una población en la cual más del 60% se encuentra en una situación de pobreza. Es necesario incrementar la recaudación porque eso permitiría en la práctica una mayor intervención gubernamental, esperando que dicha intervención sea bajo buenas prácticas.

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Tomando los datos disponibles.

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Por otra parte, el no incrementar la recaudación con las tasas impositivas que se tienen resulta inequitativo ya que las personas que son contribuyentes cautivos están expuestos a un exceso de gravamen, lo que hace que una parte mayor del peso del Estado recaiga en ciertos grupos de la población que generalmente son los de clase media. De lo expuesto tal parece que la estructura tributaria del país es un despropósito, en el cual la función de los impuestos no consiste en forma decida en recaudar o distribuir. El problema en México está en un paso previo al trade-off entre eficiencia y equidad. Por lo que es necesario romper con el círculo vicioso y comenzar a gestar una historia de éxito tributario en el cual la disyuntiva tampoco sea el recaudar o distribuir, sino el de acompañar y reforzar las dos funciones para que se puedan dar de forma conjunta como hoy sucede en Escandinavia.

4. Las bases del éxito Dónde se gesta el éxito de países que son capaces de distribuir y crecer, de acuerdo con Ka (2001) el secreto del desarrollo de los países escandinavos radica en sus abundantes recursos naturales, especialmente bosques y minerales, que han facilitado la industrialización y el crecimiento económico exitoso que se ha acompañado de la idea de la igualdad como un principio básico sin olvidar el tema de la eficiencia económica. Uno de los conceptos clave en su modelo de bienestar es el universalismo, que de acuerdo con Esping-Andersen (1990) se puede decir que genera un círculo virtuoso ya que al ser todos beneficiarios se tendrá un mayor compromiso con las aportaciones al Estado. Para Acemoglu et al. (2012) uno de los elementos principales en los cuales se centra el éxito de los países escandinavos tiene que ver con el tipo de capitalismo que practican, dicho capitalismo es no voraz (o suave) y opta por estructuras igualitarias de recompensa. A nivel mundial, de acuerdo con el modelo de crecimiento propuesto por los autores se da un equilibrio asimetría en el cual alguno de los países se esboza como el líder en innovación e incentivos para los empresarios y estructuras de recompensas límitadas y otros que optan por el capitalismo suave. En el largo plazo todos crecen, pero los que tienen estructuras de recompensas igualitarias son estrictamente más pobres con un mejor estado de bienestar que no juega en contra de su crecimiento porque está determinado por la tasa de crecimiento mundial. Las estructuras igualitarias se posibilitan por las ex-

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Políticas públicas y cambio de régimen en México

ternalidades positivas del líder tecnológico que tendrá mejor desempeño económico con menor nivel de bienestar. Es claro que para poder aprovechar esta condición se debe estar inmerso en sectores de tecnología que permitan seguir al líder. Stiglitz (2014) se cuestiona qué hace que la economía de Estados Unidos sea innovadora: por un lado, está el desarrollo de su sector financiero, sus universidades de investigación superior11 y el sistema de capitalismo voraz de alta competencia. El modelo escandinavo por su parte se sustenta en: baja desigualdad derivada de sus políticas distributivas; fuertes sistemas de protección social que se garantiza por la amplia presencia del gasto público; políticas de equidad de género y protección infantil; políticas laborales e industriales activas y; grandes inversiones gubernamentales en educación, tecnología e infraestructura. Los escandinavos podrían ser economías líderes ya que tienen elementos suficientes para alcanzar altos resultados en la innovación, no obstante, uno de los valores sociales de alta estima en estos países es la igualdad que rompe el incentivo para una búsqueda feroz del liderazgo. El modelo escandinavo a decir de Barth et al. (2014) en lo económico y político denota características bien definidas como son: pequeñas diferencias salariales, altos niveles de productividad y un amplio nivel de bienestar ¿cómo se logra esto?, básicamente a decir de los autores es una combinación de tres mecanismos, modelos de fijación salarial colectivos, inversiones capitalistas y gasto en asistencia social. A. La fijación de salarios es en parte centralizada con una gran participación de los sindicatos, contemplando también un ajuste de negociación local. La negociación local depende del lugar de trabajo y se realiza bajo acuerdos de productividad, reorganización, reducción de personal, capacitación, horas de trabajo y pensiones. Más del 50% de los trabajadores del sector privado están bajo esquemas de contratos colectivos con pago por desempeño. a. La negociación central busca ser competitivos en mercados internacionales, los países escandinavos se caracterizan por ser economías especializadas en producción para mercados de exportación, con industrias protegidas y manteniendo el tamaño de su mercado. 11 De acuerdo con el ranking mundial de universidades 2018, los 25 primeros lugares son ocupados por universidades estadounidenses, siendo esta condición un factor clave en su innovación.

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b. La negociación local es dirigida por un representante del sindicato elegido de manera democrática. La representación tiene un alto nivel de autonomía y la negociación se centra en el bienestar de los agremiados bajo la premisa de esfuerzo y remuneración. En este tipo de negociación los empleadores deciden todo menos los salarios y no tienen facultades para realizar cierres patronales, asi como los sindicatos locales no tienen capacidad para convocar a huelga. B. La inversión privada se gesta bajo los objetivos de alto nivel de crecimiento y productividad, se cuenta con incentivos para la modernización de procesos y la innovación lo que permite la constante creación de nuevas plantas, nuevos empleos, etc. C. Los estados de bienestar sustentados en una amplia cantidad de gasto público no se respaldan en un Estado “Robin Hood” que toma las ganancias de los ricos para dárselas a los pobres. El gasto público si bien genera redistibución del ingreso, la idea es que ofrezca un estado de bienestar en el cual las prestaciones sociales son generosas con muchos ganadores y pocos perdedores. Un elemento central para que funcione el estado de bienestar de acuerdo con Barth et al. (2014) es la distribución salarial. Por último, no se debe olvidar que la eficiencia es una condición económica que se trata de la optimización de los recursos, es un aspecto técnico. La equidad se deriva de un acuerdo social y en ese sentido cada acuerdo pugnará por más o menos equidad en función de sus propias prerrogativas. En los países escandinavos la igualdad y la equidad tal parece que forman parte de una cultura que va más allá de aspectos coyunturales, para el caso de Noruega Roed (2006) expone que Noruega es una sociedad igualitaria que se enorgullece de serlo: Cuando el sentimiento público es de satisfacción y de aceptación de la forma en que se organiza la sociedad, cada individuo se siente menos inclinado a participar en conflictos como huelgas, manifestaciones...etc. Las normas para el esfuerzo y la recompensa igualitaria reciben apoyo popular y funcionan como una guía de comportamiento… Como se puede apreciar la recaudación es un medio que tiene como finalidad un aspecto redistributivo que no descuida la efiencia de la economía. Pero no solo eso, la amplia recaudación es también el resultado de la propia

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Políticas públicas y cambio de régimen en México

concepción cultural que tiene la sociedad en el tema de la igualdad, misma que llevada al tema de la educación y el desarrollo de capital humano los ha conducido a esquemas de producción eficientes.

5. Lecciones A. Es posible alcanzar la eficiencia en la recaudación de los impuestos junto con la equidad en la distribución. Es necesario entender que la distorsión de los impuestos debe ser subsanada con algún otro tipo de mecanismo como es el modelo centrado en el empleo. Los impuestos en estos países de acuerdo con Andersen (2008) son llevados a acuerdos de bienestar, bajo la idea que los impuestos sobre la renta personal no solo afectan el rendimiento esperado sino también a la renta disponible. B. Gravar con tasas altas puede resultar en un crecimiento sostenido, manteniendo una situación de equidad, lo cual es posible cuando los gobiernos le dan prioridad a temas como el de la educación, a decir de Stiglitz (2014) Finlandia encabeza el modelo educativo de mayor éxito en el mundo altamente incluyente y con bajo nivel de competitividad, la preocupación central son las habilidades de los niños en la educación básica, no existen sistemas de calificación hasta los 10 u 11 años de edad, cerca del 95% de los centros escolares son públicos y gozan de cierta autonomía. En este sentido el gasto en salud, educación y vivienda se percibe como una inversión necesaria para el crecimiento económico. C. Se requiere de bases estructurales de política para que las altas tasas no dañen a la economía, siendo la eficiencia del gasto público fundamental para la obtención de buenos resultados. De acuerdo con el Índice Global de Competitividad los países escandinavos tienen buen desarrollo institucional que evita desvíos de recursos, genera certidumbre en la asignación del gasto público, propicia confianza en los políticos, mantiene controlada la corrupción y permite la calidad en construcción de infraestructura y servicios de educación. D. El estado de bienestar puede ser coincidente con esquemas de productividad y sustentabilidad fiscal. A diferencia de los Estados paternalistas en América Latina bajo los modelos de Industrialización por Sustitución de Importaciones que no lograron mejorar los niveles de productividad y terminaron con grandes desequilibrios fiscales y amplios niveles de endeudamiento. Eduardo Ramírez Cedillo

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Conclusiones Anhelar el estado de bienestar y las tasas de crecimiento de los países escandinavos es en principio algo razonable, pero resulta tan vanal como aquella persona que tiene la esperanza de cambiar su nivel de vida mediante el sorteo de la lotería sin comprar el boleto que le da derecho a participar. La diferencia entre comprar el boleto del sorteo y no hacerlo es que en el primer caso se tiene una mínima probablidad de obtener el premio, aun cuando la fe siempre está presente, en el segundo caso la probabilidad es cero y las personas esperan en el mejor de los casos un milagro divino. Antes de pretender imitar el modelo fiscal escandinavo y lograr ese círculo virtuoso entre la eficiencia y la equidad, es necesario entender cuáles son aquellas variables que posibilitan un estado de bienestar sustentable de largo plazo, es menester el pensar en las particularidades de los países, mientras que la población de los países escandinavos es pequeña (entre el seis y ocho porciento de la mexicana) y relativamente homogénea, la de México es grande y heterogénea, lo que de entrada complica la efectividad de las políticas públicas. Como se comentó en el apartado anterior, los países escandinavos tienen economías especializadas en producción para mercados internacionales, teniendo un resultado superavitario en su cuenta corriente de manera regular por lo menos desde finales de los años ochentas,12 el superavit en cuenta corriente juega a favor del mercado nacional y ofrece holgura en la implementación de políticas públicas que benefician al soberano (el pueblo). A diferencia de México que ha sido preferentemente deficitario lo cual conduce a una dependencia económica donde las políticas públicas dejan de ser soberanas. En México es necesario hacer cambios estructurales o bien transformaciones que incidan en la acumulación de conocimiento que vaya encaminada a incrementar la innovación, donde se le dé énfasis a la educación y a la investigación. Es necesario replantear el contrato social en materia de igualdad y equidad en función de lo que la sociedad desea y está de acuerdo, sin que se impongan convencionalismos y dogmas de grupos que aprovechan las simulaciones redistributivas para obtener beneficios individuales.

12

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En 2018 Dinamarca, Noruega y Suecia registraron un superávit en cuenta corriente del 6, 8 y 2% en relación con su PIB, mientras que para México el registro fue de -1.8%.

México, entre la recaudación y la distribución: lecciones desde Escandinavia

Políticas públicas y cambio de régimen en México

Cuando las propuestas de igualdad se gestan desde la esfera del poder con carácter autoritario, existe poca transparencia en el gasto, los desvíos de recursos son recurrentes, los programas de gobierno carecen de reglas de operación, los proyectos de inversión denotan rezagos y sobrecostos, la administración pública es ineficiente y los niveles de corrupción son altos. Lo más probable es que el país tenga bajos niveles de recaudación y sufra de una trampa de lento crecimiento.13

13 El término y la conceptualización de la trampa de lento crecimiento es una tesis propuesta por el Dr. Jaime Ros. A decir del profesor Ros “es una trampa en el sentido de que el propio lento crecimiento interactúa con sus determinantes para mantener la estabilidad de un “equilibrio de bajo nivel de crecimiento” (Ros, 2015; pos 66/3037).

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Eduardo Ramírez Cedillo

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Huachicol y finanzas públicas: la difícil simbiosis Roberto Gutiérrez Rodríguez*

Introducción La decisión del presidente de la República, tomada a mediados de diciembre de 2018, de enfrentar el robo de carburantes, principalmente en los ductos pero también dentro de las instalaciones de Petróleos Mexicanos (PEMEX) y en altamar, es considerada un acierto congruente con la tendencia observada desde hace 10 años en la mayoría de países de América Latina. Para analizar los alcances de dicha medida es necesario partir de los antecedentes del robo, que va más allá del huachicol o popoteo, y de las condiciones políticas y económicas en que se encuentra inmersa la industria petrolera, sin soslayar el entorno internacional. El objetivo es dejar claro que, dado el alto monto de recursos perdidos por el Estado debido al robo de carburantes, la cantidad recuperada deberá ser considerable; empero, los costos en que se incurre tampoco son desdeñables, y el efecto neto de la medida en las finanzas públicas podría ser poco significativo. Incluso por razones contables el efecto macroeconómico del combate a la corrupción debe verse como una medida ética y legal deseable, más que como un expediente para impulsar el crecimiento económico y el empleo. Para desarrollar las ideas anteriores se procede de la siguiente manera. El primer apartado analiza los antecedentes del problema; el segundo busca cuantificar el monto de lo robado, particularmente entre 2013 y 2018; el tercero analiza los mecanismos mediante los cuales la administración actual *

Jefe del Departamento de Economía, Universidad Autónoma Metropolitana, Unidad Iztapalapa. Correo electrónico: [email protected]

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busca aumentar la producción de refinados; el cuarto se aboca a estudiar la evolución y composición de los precios de las gasolinas, y finalmente se presentan las conclusiones, en las que se discuten los ingresos esperados por el combate al robo y sus posibles costos.

1. Antecedentes La escasez de gasolinas y diesel en México entre mediados de diciembre de 2018 y principios de febrero de 2019 no fue un problema fortuito: se explica por una serie de acontecimientos sucesivos, todos desfavorables para la industria petrolera, que evidentemente pudieron haberse contenido o evitado y que vienen de muchos años atrás. Aunque se sabe que PEMEX contabilizaba pérdidas de combustibles desde fines de la década de los años setenta del siglo XX, cuando la industria petrolera alcanzó su segundo auge en 60 años (en 1920 y 1921 México había sido el segundo productor mundial de petróleo), el problema se hizo evidente a partir de octubre de 2004. En dicho mes Cantarell, el más grande yacimiento del país, segundo del mundo y por mucho tiempo responsable de dos terceras partes del crudo producido en México, llegó a su nivel máximo. Este agotamiento adelantado sucedió como resultado de que el entonces presidente Ernesto Zedillo Ponce de León (1995-2000) aprobó la inyección de nitrógeno en vez de vapor de agua a los pozos con el fin de aumentar su presión de fondo y obtener más crudo, sin importar el sacrificio que se infringiera al gas natural asociado, cuya mayor parte terminaba por contaminarse. En seguida se sitúa la notoria insuficiencia de inversiones en la industria petrolera, debido a que los gobiernos de Vicente Fox Quesada (2001-2006), Felipe Calderón Hinojosa (2007-2012) y Enrique Peña Nieto (2013-2018) consideraron que PEMEX, una entidad monopolio del Estado, no tenía las capacidades tecnológicas, financieras, administrativas y de expertise para garantizar la producción de hidrocarburos en los niveles que la economía y la balanza de pagos demandaban. Evidentemente, esto causó desasosiego entre los trabajadores de PEMEX, organizados en torno a uno de los sindicatos más poderosos del país, el de Trabajadores Petroleros de la República Mexicana (STPRM), consolidado por el presidente Lázaro Cárdenas (1935-1940) a partir de la voluntad de agrupación de los trabajadores de la industria, entonces privada, y pieza fundamental de su nacionalización, en marzo de 1938. Las concesiones al sindicato por parte del poder Ejecutivo existen desde hace muchos años y se han materializado de diferente manera: exclusivi158

Huachicol y finanzas públicas: la difícil simbiosis

Políticas públicas y cambio de régimen en México

dad en la fabricación y reparación de ciertas embarcaciones y plataformas marítimas utilizadas por PEMEX; recuperación del petróleo depositado en el suelo durante el proceso de extracción, al que eufemísticamente se conocía como “lodos”; asignación de recursos para obras frecuentemente sobrevaluadas y difícilmente auditadas; pago de favores políticos, generalmente la garantía del voto del sindicato en beneficio del partido en el poder; manejo de información privilegiada, incuyendo la ubicación de una compleja y peligrosa red de más de 60 mil kilómetros de ductos distribuidos en todo el país, y aceptación de que en el proceso de transportación de los combustibles mediante pipas, hasta 12% se evaporaría, cifra cuatro veces superior al 3% estadísticamente observado. La hasta 2008 empresa subsidiaria de PEMEX, PEMEX Refinación (PR), enfrentaba desde muchos años atrás la obligación de comprar la materia prima a PEMEX Exploración y Producción (PEP) a precios internacionales, mientras la SHCP seguía controlando el precio de las gasolinas y el diesel, con lo que buscaba cumplir con los objetivos de inflación fijados en conjunción con el Banco de México. Evidentemente, para poder mantener bajo el precio se le aplicaba un subsidio del que sólo los consumidores se beneficiaban. Esto, combinado con el uso decreciente de la capacidad instalada de las refinerías y la imposibilidad de movilizar personal de éstas a otras áreas de la empresa productiva del Estado (EPE) en virtud del contrato colectivo de trabajo, hizo que involuntariamente PR pasara a ser una carga para la industria y para las finanzas de PEMEX. Por su parte, las empresas privadas prestadoras de servicios a PEMEX empezaron a entrar en problemas. La primera fue Oceanografía, S. A. de C. V., que gracias a los contratos preferenciales con la EPE, se había convertido en su principal apoyo en materia de servicios integrales costa afuera: transportación marítima, mantenimiento de pozos y servicios a plataformas. Para ello, subarrendaba buques-tanque y embarcaciones de gran envergadura, así como barcos y lanchas de corto desplazamiento, y empleaba hasta 11 mil personas, entre ingenieros, capitanes, oficiales, buzos, etc. Su sede se estableció en Cd. del Carmen, Campeche, frente a los dos yacimientos más productivos del país, Cantarell y Ku-Maloob-Zaap. Lo mismo sucedió con otras compañías privadas internacionales y nacionales, algunas muy grandes, contratadas por PEMEX para explorar y explotar regiones que tenían tres diferentes características. Las primeras prometían mucho y resultaron sobrevaloradas, como el Activo Aceite Terciario del Roberto Gutiérrez Rodríguez

159

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Golfo (ATG), al sur de Poza Rica, Veracruz, cuya producción nunca despuntó (hoy día es responsable de 1.5% del crudo obtenido en el país). Las segundas generaron expectativas debido al éxito del fracking en Estados Unidos, pero el optimismo pareció esfumarse en cuanto las empresas observaron las dificultades tecnológicas que impone el Cretásico. En éste se ubica la Cuenca Tampico-Misantla, que cubre amplias porciones de los estados de Tamaulipas, San Luis Potosí y Veracruz, que a su vez contiene las provincias que llevaron a México a ser referencia en la producción de crudo a nivel internacional a principios de los años veinte del siglo pasado. Su éxito decayó porque se sobreexplotaron los pozos e incluso se incendió uno de los más grandes en la historia, Dos Bocas, en la provincia Ébano-Pánuco, a la que pertenece la así llamada Faja de Oro, con campos como Poza Rica, Jiliapa y Tres Hermanos, todos en declive (la producción de toda la cuenca representa 2.2% de la nacional). Las terceras fueron rentables, pero entraron en proceso de declinación natural, como el Activo Integral Burgos (AIB), el más importante del país en materia de producción de gas seco, que después de haber representado 23% de la producción nacional de gas en 2007, bajó a 12% en 2018 (PEMEX, 2019), ubicado en los estados de Coahuila, Nuevo León y Tamaulipas. La decisión de PEMEX respecto a estos activos fue reducir al máximo la contratación de servicios, dejar la explotación en manos de empresas privadas cuando le fue posible, e incluso abandonar los proyectos. Detrás del fracaso descrito subyacen tres elementos: escasas reservas probadas de petróleo y gas en las áreas convencionales; tecnologías de explotación insuficientemente competitivas, y un fracaso, por lo menos hasta ahora, de las reformas energéticas de 2008 y de 2013-2014. Con ello, entraron en crisis ciudades eminentemente petroleras o dependientes de la industria que de paso arrastraron en la recesión y el desempleo a sus estados, como Cd. del Carmen, Campeche; Poza Rica, Veracruz; Cd. PEMEX, Tabasco, y Cd. Madero, Tamaulipas. La industria petrolera ha enfrentado desde 2014 una desafortunada coincidencia: la puesta en operación de la reforma energética inició al tiempo que los precios internacionales acusaron una profunda reversión a la baja (julio de 2014), como muestra la Gráfica 1 en la línea punteada, que se lee en el eje derecho. Esto desestimuló, al menos en el corto plazo, las actividades de exploración y producción tanto de las empresas privadas como de PEMEX, empresa a la que en la Ronda Cero se le habían asignado más de 80% de las reservas probadas y probables, y se reflejó en la caída de la producción (barras de la Gráfica 1, que se leen en el eje izquierdo).

160

Huachicol y finanzas públicas: la difícil simbiosis

Políticas públicas y cambio de régimen en México

Gráfica 1. Producción y precios de exportación del petróleo mexicano (millones de barriles diarios y dólares por barril)

Fuente: con base en cifras de PEMEX (2019).

Después de dichas asignaciones, se llevaron a cabo tres rondas de licitaciones públicas (2015-2018) en que se entregaron 107 áreas para la exploración y explotación en tierra firme, aguas someras y aguas profundas del Golfo de México. En ellas resultaron favorecidas 35 empresas privadas de todas las nacionalidades, incluyendo las más grandes del mundo. Su resistencia a la inversión, sin excluir PEMEX, radicaba en primer lugar en que las áreas por incorporar a la producción ya no eran las más redituables y, en segundo, en que una vez contando con éstas, las empresas disponían de tres años, que podían hacer prorrogables, para iniciar los trabajos de exploración y explotación. Sólo PEMEX, cuando se le cerraban los tiempos, recurría a contratos de asociación (farmouts), pero sus socios se han resistido a asignar recursos a los proyectos.

2. El aumento de precios de las gasolinas y el diesel Por su parte, la industria de la refinación, constituida por seis refinerías, todas estatales a cargo de PEMEX y edificadas previendo insumir crudo de mediana calidad, casi se derrumba en 2018. Dicho crudo se obtenía mezclando al Maya pesado, que es el que mayoritariamente se produce en el país, crudo ligero Istmo y crudo superligero Olmeca. El problema se debe, en primer lugar, a que las refinerías de Cd. Madero, Tamaulipas, y Minatitlán, Veracruz, se vieron obligadas a dejar de producir en julio y noviembre de dicho año,

Roberto Gutiérrez Rodríguez

161

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respectivamente, en virtud de la reducida disponibilidad de crudos ligeros, los cuales incluso ya no se exportan, con lo que podría decirse que la mezcla mexicana de exportación ha desapartecido: el Olmeca dejó de venderse al exterior en mayo de 2017, el Maya en junio de 2018. En segundo lugar, porque las otras cuatro refinerías -Cadereyta, Salamanca, Salina Cruz y Tula- redujeron notoriamente su producción, la cual ya enfrentaba un descenso considerable a partir sobre todo de 2009, como muestra la Gráfica 2. Al sumar el crudo enviado a cada una de ellas por parte de PEMEX se observa que cae de 1.295 millones de barriles diarios (BD) en 2009 a 612 mil BD en 2018, es decir a menos de la mitad. Esto a pesar de que las refinerías de Cadereyta y Madero fueron reconfiguradas a un costo conjunto de 5 mil millones de dólares a principios del siglo, y una más, Tula, se ha mejorado en los últimos años. Gráfica 2. Crudo enviado a refinerías (miles de barriles diarios)

Fuente: PEMEX (2019).

Debido a esta crisis de producción, y a pesar de la caída internacional de los precios del crudo, a partir de enero de 2017 los de las gasolinas empezaron a exhibir incrementos espectaculares, que claramente se vinculan a su liberalización, estipulada en la reforma energética de 2013-2014. La Gráfica 3, eje derecho, línea continua, muestra esto para el caso de la gasolina de mayor demanda, la Magna. Así que, paradójicamente, mientras la producción nacional de crudo caía 30% en un sexenio (Gráfica 1), los precios de la gasolina Magna avanzaban 90.7%, ya que pasaron de 10.18 pesos por litro en diciembre de 2012 a 19.41 pesos en diciembre de 2018 (Gráfica 3, eje izquierdo, donde se leen las barras). 162

Huachicol y finanzas públicas: la difícil simbiosis

Políticas públicas y cambio de régimen en México

Gráfica 3. Precio nacional promedio de la gasolina Magna al final del periodo (pesos por litro)

Fuente: con base en cifras de PEMEX (2019) y de Sener (2019).

Al problema anterior se asocian la falta de infraestructura en la industria de la refinación y la concentración del negocio en la comercialización de gasolinas y diesel, así como la nula producción en el país de metil tert-butil éter (MTBE), un componente esencial para la oxigenación de las gasolinas de cuya producción extranjera se depende desde que se instauró como sustituto del plomo en los años ochenta del siglo pasado. La reforma establece la apertura del mercado al capital privado en dos ámbitos: la instalación de estaciones de servicio, que empezó en 2016, aunque se había planeado originalmente para 2017 (una vez aprobada por el Congreso, el Ejecutivo se reserva este tipo de libertades), y la importación de gasolinas, diesel y otros petrolíferos por parte de privados, que se adelantó de 2018 a 2017. El objetivo de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) dado a conocer el 26 de diciembre de 2016, cuando la población disfrutaba de sus vacaciones de fin de año, era que se sometieran los precios de las gasolinas y el diesel a tres incrementos en tan solo un mes y medio: el 1° de enero, el 4 de febrero y el 11 de febrero de 2017. A partir del 18 de febrero, como en el caso del Pacto de Solidaridad Económica (PSE), 30 años antes, los ajustes ya no se harían en niveles absolutos, ni serían administrados, sino que quedarían a merced del mercado, en la forma de variaciones porcentuales diarias. Sobre esta base, el Boletín 193 de la SHCP del 27 de diciembre de 2016 estableció: “Habrá 83 regiones en el interior del país y siete en la frontera norte. Las diferencias entre regiones corresponden a distintos costos de transporte y logísRoberto Gutiérrez Rodríguez

163

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tica. Los precios máximos no tendrán ajustes adicionales en enero. En febrero tendrán dos actualizaciones semanales y después serán diarias”. Así que, a diferencia del PSE en que participaban las organizaciones de productores y trabajadores, el gobierno federal, el Banco de México, etc., con objeto de ejercer control sobre la formación de los precios de los bienes y servicios privados, los salarios, los precios de los bienes y servicios públicos, la tasa de interés y del tipo de cambio peso/dólar, en la liberalización de precios de las gasolinas y el diesel el control de la variable quedaba en manos de un solo agente, el gobierno federal. Al respecto, la SHCP manifestó que con estas medidas daba por concluida la fase de precios administrados de los carburantes, y que los nuevos niveles dependerían de una serie de variables, los cuales estaban plasmadas en una fórmula que privilegiaba el precio internacional del crudo, el precio de la gasolina importada, los costos de logística y distribución, y el tipo de cambio peso/dólar. Más adelante se regresa a este tema.

3. La crisis de los refinados A medida que las industrias primaria y secundaria de los hidrocarburos se compactaban, se conocían crecientemente los casos de desvío de gasolinas y diesel al mercado ilícito, lo mismo por tierra que en altamar, y de igual manera dentro del país que en naciones circunvecinas, particularmente de la región de Centroamérica y el Caribe. En lo que respecta a las tomas clandestinas en tierra firme, que son las que más se han dado a conocer, su número creció 9.2 veces entre 2011 y 2018, es decir 824%, como muestra la Gráfica 4. Gráfica 4. Número de tomas clandestinas reportadas por PEMEX

Fuente: Director de PEMEX (2019a)

164

Huachicol y finanzas públicas: la difícil simbiosis

Políticas públicas y cambio de régimen en México

El Director General de PEMEX explicó en una conferencia el 14 de enero de 2019 que la desviación (robo) promedio de gasolinas era como muestra la Gráfica 5: 74.5 miles de BD entre el 1º y el 19 de diciembre de 2019; 23.4 miles de BD entre el 20 y el 31 de diciembre de ese mismo año, y 7.9 miles de BD entre el 1º y el 11 de enero de 2019. Gráfica 5. Desviación promedio por mercado ilícito de combustibles (miles de barriles diarios)

Fuente: Director de PEMEX (2019a).

En esa misma ocasión, el Director presentó el método con el que PEMEX calcula la desviación, el cual consiste en sumar a la producción nacional (PN) las importaciones (M) y luego restar las ventas (V). Omite, sin embargo, las exportaciones (X), que se llevan a cabo sobre todo en las ciudades fronterizas. Es decir que la forma adecuada debería ser a partir del consumo nacional aparente (CNA) de combustibles líquidos, a los que en sus cálculos se refirió el Director, tal como lo hacen los institutos nacionales de estadísticas: CNA = PN + M – X. Con base en esta fórmula, el mercado ilícito de combustibles sería como el que se presenta en el Cuadro 1 y en la Gráfica 6, con cifras diferentes en sus dos ejes verticales.

Roberto Gutiérrez Rodríguez

165

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Cuadro 1. Estimación del mercado ilícito de combustibles líquidos (miles de barriles diarios promedio) Año

Producc

Importac

Exportac

CNA

Ventas

Imp/CNA

Robo*

Robo/CNA

2013

1251

523

178

1596

1502

2014

1180

556

196

1540

1428

32.8

94

5.9

36.1

112

2015

1093

635

192

1536

7.3

1427

41.3

109

7.1

2016

960

750

179

2017

771

893

151

1531

1467

49

64

4.2

1513

1409

59

104

6.9

2018e-n

629

916

135

1410

1325

65

85

6

Promedio

980.7

712.2

171.8

1521.0

1426.3

47.2

94.7

6.2

CNA = suministros = PN + M – X; Robo = CNA - V

* El cálculo implica que lo que se suministra al mercado interno (CNA) es superior a las ventas reportadas. Fuente: con base en PEMEX (2019)

Lo primero que resalta de los cálculos es que el robo no es constante ni tiende a subir permanentemente, como se ha manifestado, sino que mientras en 2014, 2015 y 2017 se ubicó en alrededor de 110 mil BD, en 2013, 2016 y 2018 osciló entre 64 mil y 94 mil BD (en la Gráfica 6, dichos valores se leen en el eje derecho). El promedio diario de todo el periodo es de 94.7 miles de BD. En términos de valor, los cálculos representan 215 millones de pesos promedio diario, 78,500 millones de pesos anuales, 6.2% del CNA. En divisas, la cifra es equivalente a 4 mil millones de dólares, 0.35% del PIB. Gráfica 6. Mercado ilícito de combustibles líquidos (miles de barriles diarios promedio)

Fuente: con base en Director de PEMEX (2019a).

166

Huachicol y finanzas públicas: la difícil simbiosis

Políticas públicas y cambio de régimen en México

En un cálculo posterior, más objetivo aunque más agregado, el Director de PEMEX muestra que un poco más de un tercio del robo de combustibles se lleva a cabo en las propias instalaciones de la empresa y que la cantidad total promedio diario robada es de 93 mil BD (Cuadro 2), virtualmente igual a la de 94.7 miles de BD calculada en el Cuadro 1. Cuadro 2. Oferta y demanda nacional de combustibles para el transporte (miles de barriles diarios)

Fuente: Director de PEMEX (2019b).

El problema se agravó por dos razones: una aparente reducción en las importaciones de MTBE en diciembre de 2018 y principios de enero de 2019, que particularmente afectaría la producción de la refinería de Salamanca, y menores suministros de petrolíferos de la Costa Golfo de Estados Unidos a principios de enero de 2019, cuando ya se había iniciado el combate al huachicol. Se trata de importaciones de gasolina y diesel que llegaron a la terminal de Tuxpan y que por protección al ducto Tuxpan-Azcapotzalco no pudieron desahogarse de los buques-tanque con celeridad, en una época en que estacionalmente se registra un alto movimiento de automovilistas por carretera, debido a las vacaciones de fin de año. Con esto, los inventarios, que en promedio nacional se ubicaban durante el año en 3-5 días, bajaron a menos de un día, y las principales ciudades del centro, norte y occidente del país enfrentaron una aguda escasez de combustibles. Por otro lado, paulatinamente se agudizó el problema de la baja producción del crudo ligero Istmo y el extraligero Olmeca, indispensables para las mezclas que se procesan en el país, provocando el cierre de las refinerías Madero y Minatitlán, y la reducción en el ritmo de producción de las cuatro restantes. Roberto Gutiérrez Rodríguez

167

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Cuadro 3. Importaciones productos petrolíferos de México provenientes de EU (miles de barriles promedio diario) Año

Gasolina

Diesel

Residual

MTBE

Coque

Lubricantes

Otros

Total

2004

104

3

16

12

27

9

38

209

2005

110

24

28

12

31

12

51

268

2006

111

20

19

16

41

10

38

255

2007

87

34

31

20

47

11

49

279

2008

109

65

25

18

50

9

57

333

2009

138

38

36

19

30

10

51

322

2010

186

94

11

13

46

10

88

448

2011

277

102

17

13

52

10

99

570

2012

201

133

32

23

47

12

177

565

2013

184

115

39

20

41

11

122

532

2014

197

128

24

21

35

11

143

559

2015

237

143

26

19

43

11

211

690

2016

332

183

31

24

51

14

245

880

2017

425

256

40

25

68

21

246

1,081

2018 (p)*

430

355

41

49

88

24

288

1,275

2018/2014

4.1

118.3

2.6

4.1

3.3

2.7

7.6

6.1

*p. preliminar. Fuente: Con base en US EIA (2019).

Si al cálculo sobre la producción de gasolinas y diesel se agrega la producción de PEMEX en Deer Park, Texas, al noreste del estado de Texas (figura 1), reconocida por el exdirector general de la EPE, Juan José Suárez Coppel, hace unos años, la cual comparte a partes iguales con Shell (Oil & Gas Journal, 1992), de donde PEMEX recibe en promedio 125 mil BD, y dicha cifra se deja de considerar como importaciones, la relación importaciones netas/CNA baja del 65% establecido para 2018 en el cuadro 1 a 56%. La producción en Deer Park sirve también para explicar por qué PEMEX tiene franquicias de estaciones de servicio en Texas, así sea de manera experimental, y en ellas por ejemplo el 4 de enero de 2017 se vendían galones de gasolina a 2 d/b, lo que equivalía a 11.36 pesos por litro (p/l) al tipo de cambio de aquel momento, mientras en los surtidores de México se ofertaban en promedio a 15.99 p/l. Asimismo, en las ciudades de Matamoros, Reynosa y Nuevo Laredo, fronterizas con el estado de Texas y relativamente las más cercanas a Deer Park, los precios eran de 15.80 p/l, 15.80 p/l y 16.03 p/l, respectivamente (PEMEX, 2018). A pesar del tiempo transcurrido, en febrero de 2019 dichos pre-

168

Huachicol y finanzas públicas: la difícil simbiosis

Políticas públicas y cambio de régimen en México

cios se situaron aún más abajo: 10.09 p/l en Texas; 13.90 p/l en Matamoros; 14.46 p/l en Reynosa y 15.27 p/l en Nuevo Laredo (US EIA, 2019, y CRE, 2019). Figura 1. Refinerías de PEMEX y otras instalaciones

Fuente: PEMEX (2016)

3. La solución propuesta para resolver el huachicol Las acciones emprendidas a partir de mediados de diciembre de 2018 para reducir y en lo posible eliminar el huachicol son tres: vigilancia por parte de las fuerzas armadas de los ductos (y seguramente de las instalaciones de PEMEX y los buques-tanque en altamar); adquisición de pipas, para que se reduzca el impacto en el suministro del cerrado de los ductos como medida precautoria cuando se detectan fugas, y programas sociales dirigidos a las comunidades cercanas a los ductos a fin de desestimular las actividades ilícitas.

3.1 Vigilancia de los ductos La Presidencia de la República manifestó en diciembre de 2018 que 1,300 kilómetros del total de ductos del país estaban particularmente expuestos al robo de combustible, y que uno de estos tramos, el Tuxpan-Azcapotzalco, había sido objeto de 40% del combustible robado a PEMEX en los últimos años. Progresivamente quedó claro que los sabotajes afectaban también, con mucha frecuencia, a los Tuxpan-Tula, Tula-Azcapotzalco, Tula-Toluca, Minatitlán-Azcapotzalco y Salamanca-Guadalajara, donde se asegura dio

Roberto Gutiérrez Rodríguez

169

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inicio la práctica del robo (Figura 2). Por tanto, se incorporaron progresivamente a su vigilancia elementos del ejercito y la marina, además de que la fuerza aérea desplegó helicópteros en los puntos en que se sabía era mayor el robo, sobre todo cerca de la estación Azcapotzalco. Figura 2. Infraestructura logística de PEMEX y rutas de distribución

Fuente: PEMEX (2019)

Cuando se padecía la interrupción simultánea del flujo de varios ductos debido a la práctica del huachicol -aunque nunca quedó claro si los actos de sabotaje eran sólo para robar o también para intimidar- se llegaron a mencionar hasta 11 mil elementos de las fuerzas armadas dedicados al resguardo de los ductos. Esto quiere decir que, si se les hubiera distribuido linealmente a lo largo de los mil 300 kilómetros de ductos, se habría contado con un elemento cada 118 metros. Empero, en uno de los tramos históricamente más problemático, a escasos kilómetros de la refinería de Tula, en la línea proveniente de Tuxpan, el 18 de enero de 2019 ocurrió una explosión por huachicol en que murieron 135 personas y otras más resultaron heridas. El accidente de Tlahuelilpan se convirtió así en el que más víctimas ha cobrado por huachicol en toda la historia del país. A raíz de éste, la Secretaría de la Defensa Nacional (SEDENA) reveló que, para ejercer sus medidas de vigilancia, los miembros del ejército se colocaban a lo largo del ducto en brigadas de 50 cada 20 kilómetros (promedio de uno cada 400 metros lineales), y que tenían 170

Huachicol y finanzas públicas: la difícil simbiosis

Políticas públicas y cambio de régimen en México

instrucciones de no intervenir en situaciones de amotinamiento de la gente por huachicol. Dada la ubicación de las válvulas de control y el declive del ducto previo su arribo a Tlahuelilpan (Gráfica 7), no sólo tardó 4.5 horas en dejar de salir gasolina del ducto, lo que permitió el descontrol de casi 10 mil barriles de gasolina, con los que se habrían cargado por ejemplo 400 bidones de 25 litros cada uno, sino que el ejército se mantuvo en calidad de observador. Gráfica 7. Poliducto Tuxpan-Tula y declive hacia Tlahuetlipan (Km. 224)

Fuente: Director de PEMEX (2019b)

3.2 Adquisición de pipas Se decidió adquirir, sin licitación “por tratarse de un asunto de seguridad nacional”, 571 pipas con capacidad para transportar 116.8 miles de barriles diarios (Cuadro 3). La erogación total se estableció en 85,393,097 dólares, lo que implica un precio promedio por pipa de 149,550 dólares, equivalentes a 2,991,000 pesos, al tipo de cambio de 20 pesos por dólar, establecido en los Criterios Generales de Política Económica 2019 (SHCP, 2018). La administración y manejo de las pipas se dejó a cargo de la SEDENA. Cuadro 3. Pipas adquiriéndose de emergencia por el gobierno federal en el primer trimestre de 2019 Pipas 410

Capacidad

Libros

31,500

12,915,000

30

31,000

930,000

50

30,000

1,500,000

35

30,000

1,050,000

29

40,000

1,160,000

17

60,000

571

1,020,000 18,575,000

Barriles

116,823.9

Fuente: Director de PEMEX (2019)

Roberto Gutiérrez Rodríguez

171

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3.3 Programas sociales El gobierno de López Obrador señaló desde el principio que su prioridad sería la política social, la cual quedó plasmada en una serie de programas adicionales a los tradicionales y que se consolidaron en diversos documentos como los Criterios Generales de Política Económica 2019, con un presupuesto conjunto de 251.6 miles de millones de pesos, como muestra el Cuadro 4. Cuadro 4. Proyectos prioritarios del sector central (miles de millones de pesos) No.

Proyecto

Monto PPEF 2019

1

Tren Maya

6.0

2

Corredor Transítsmico

0.9

3

Caminos rurales

4

Modernización y rehabilitación de la infraestructura aeroportuaria y de conectividad

18.0

5

Internet para Todos

0.6

6

Colonias Marginadas

8.0

7

Plan de Reconstrucción

8.0

8

Sembrando Vida

15.0

25

9

Permanente

10

Pensión para el Bienestar de las Personas Adultas Mayores

100.0

7.0

11

Beca Universal para Estudiantes de Educación Media Superior Benito Juárez

17.3

12

Universidades para el Bienestar Benito Juárez García

1.0

13

Jóvenes Construyendo el Futuro

44.3

14

Crédito Ganadero a la Palabra

4.0

15

Fertilizantes

1.0

16

Precios de Garantía a Productos Alimentario Básicos

6.0

17

Producción para el Bienestar

9.0

18

Apoyo a PYMES

3.0

Total

251.6

Fuente: SHCP (2018: 89)

En los mismos Criterios se aprecia que, a pesar de que el gasto sólo crece 4.4% en términos reales entre 2018 y 2019 tanto a nivel total como presupuestal, nueve Ramos o entidades reciben en conjunto 282.1 miles de millones de pesos nominales más en 2019 que en 2018. De este total, como muestra la Gráfica 8, PEMEX se lleva 57.5 miles de millones, 20.3% del total; la Secretaría del Bienestar 43 miles de millones, 15.2% del total; IMSS 41.2 miles, 14.6% del

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Huachicol y finanzas públicas: la difícil simbiosis

Políticas públicas y cambio de régimen en México

total, y STPS 39.3 miles, 13.9% del total. En suma, cuatro Ramos/entidades se quedan con 181 mil millones de pesos, 64% del total de aumento otorgado a esas nueve entidades. Para varias de ellas, como STPS y Energía, cuyos incrementos presupuestales en términos reales respecto al año previo fueron de 932% y 961%, no existe la infraestructura suficiente ni el personal especializado, del que una gran parte es de nuevo ingreso, para manejar los programas. Otro dato a considerar es que las entidades del grupo abocadas a la política social (STPS, Bienestar, IMSS, ISSSTE) manejarán un incremento presupuestal de 153.3 miles de millones de pesos, más de la mitad del total del grupo, lo que evidencia la nueva dirección de las políticas públicas. Gráfica 8. Ramos/entidades con mayor incremento presupuestal en 2019 (Incremento total repartido: 292.1 miles de millones de pesos)

Fuente: SHCP/Criterios (2018)

Tres días después del accidente de Tlahuelilpan, se anunció la puesta en operación de seis programas exclusivamente para dar atención a los 91 municipios próximos a los ductos, con los que se busca beneficiar a 1,688,447 personas mediante una erogación de 3,857.3 miles de millones de pesos. De dicha cantidad, 50% se destinará a pensiones para adultos mayores, 27% al Sistema Nacional de Becas Benito Juárez, y 9.9% al programa Producción para el bienestar, como se aprecia en el cuadro 5. Asimismo, se aclaró que se otorgarán entre 6,000 y 8,000 pesos por familia, a fin de que no se vean obligadas a delinquir con los ductos o ser presas del crimen organizado.

Roberto Gutiérrez Rodríguez

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Cuadro 5. Programas sociales de combate al huachicol

Fuente: con base en AMLO (2019)

3.4 Mayor producción de refinados Durante su campaña y particularmente al tomar posesión como presidente de la República, López Obrador hizo varios señalamientos con relación a la industria de la refinación, que quedaron plasmados en el Plan nacional de Refinación (SENER, 2018): • Se construirá una nueva refinería en Dos Bocas, Paraíso, Tabasco, con una capacidad de procesamiento de 340 mil barriles diarios (BD) de crudo presumiblemente de 22 grados API, como el Maya, y un costo de 8 mil millones de dólares. • Se modernizarán las seis refinerías existentes, con una inversión de 25 mil millones de pesos. • Con esto, para 2022 la capacidad de procesamiento de crudo de las siete refinerías aumentará de 1 millón 523 mil BD a 1 millón 863 mil BD, con lo que se podrán obtener alrededor de 781 mil BD de gasolina y 560 mil BD de diesel. Dadas las tendencia de eficientización de la planta automotriz, es posible que con esas cifras se logre una autosuficiencia en combustibles de 80%, similar a la que se tenía a principios del siglo. El 5 de febrero de 2019 el Presidente de la República mencionó que se reduciría sustancialmente la carga fiscal a PEMEX, y aunque ésta afecta particularmente a PEP, es eviente que la medida tendrá efectos indirectos en PR. Es 174

Huachicol y finanzas públicas: la difícil simbiosis

Políticas públicas y cambio de régimen en México

bien sabido que después de la reforma energética de 2013-2014, dicha carga se fijó en 68.5% de los hidrocarburos extraídos, y aunque el porcentaje es inferior al 71.5% que prevalecía antes de la reforma (Gutiérrez Rodríguez, 2017: xv), sigue siendo uno de los niveles más altos que pagan las empresas petroleras de todo el mundo, y sin parangón con ninguna de las empresas privadas contra las que ahora debe competir PEMEX. Además, cuando éstas se encuentren operando a plenitud, se estima que pagarán al gobierno mexicano apenas la mitad del 68.5% antes indicado. Ya el 28 de enero de 2019 la SHCP había adelantado en su boletín 009-2019 lo siguiente: La SHCP incrementará el límite para la deducción de los costos relacionados con proyectos de PEMEX en extracción y exploración, mejorando los términos fiscales cada año desde 2019 y hasta 2024 para un volumen de producción existente de alrededor de 90 mil barriles por día, equivalentes a 5 por ciento de la plataforma de PEMEX. Lo anterior se implementará homologando el límite de deducción de costos respecto a lo ofrecido en las rondas licitatorias correspondientes al periodo 2015-2018. Esto ya se probó con éxito en el contrato Ek-Balam de PEMEX. La SHCP estima que mediante este mecanismo se liberarán alrededor de 11 mil millones de pesos (mdp) de recursos para PEMEX cada año, y se alcanzará un total de 66 mil mdp disponibles para invertir en 2024. Se ha acordado con PEMEX que esos recursos sean destinados única y exclusivamente a inversión en exploración y producción (CAPEX). En segundo lugar, se diseñará un régimen fiscal especial para proyectos con recuperación secundaria y terciaria. Estas técnicas son necesarias para alcanzar la producción potencial de una gran cantidad de campos maduros existentes en México. Esta medida no tiene impacto en el presupuesto, toda vez que beneficia producción incremental, es decir, adicional a la proyectada para 2019. La implementación gradual de estas medidas permitirá a la SHCP compensar dichos recursos mediante el fortalecimiento de la lucha contra la evasión y elusión fiscal (DOF, 2019 enero).

3.5 Precios de la gasolina Un elemento que influye en el robo de las gasolinas y el diesel es el precio de dichos combustibles, que muchos habitantes del país no pueden afrontar. En la práctica, desde la liberalización de precios de enero-febrero de 2017 el Estado estableció que cuando el precio máximo de referencia superara al precio Roberto Gutiérrez Rodríguez

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de mercado, la SHCP cubriría el diferencial con un “estímulo fiscal”, concepto que sustituyó al de “subsidio”. Matemáticamente, parte de una fórmula tan suficientemente oscura que ninguna persona fuera de la SHCP se atrevería a aplicar, sobre todo por el desconocimiento de algunos datos. Ésta es: Precio máximo = Precio de referencia internacional + Margen + IEPS + Otros conceptos. Donde: Precio de referencia internacional = precio de la gasolina y el diésel en la Costa Golfo de EU. (No se establece el tipo de cambio a aplicar, ni la calidad de la gasolina importada, ni las fórmulas de conversión de galones a litros y de éstos a barriles, en caso de necesitarse para corroborar la congruencia de las cifras) Margen = costo de comercialización + flete + merma + transporte + ajustes de calidad + costos de manejo. (Internacionalmente existe el concepto de margen de refinación, referido a la utilidad generada por la refinación. Empero, la SHCP no se ajusta a él; por el contrario, se arroga el derecho de establecer que dicho “beneficio” sea más alto en el caso de PEMEX que en la Costa Golfo de Estados Unidos, dada la ineficiencia relativa de la industria refinadora de México). IEPS = Impuesto Especial sobre Producción y Servicios a los combustibles

automotrices, artículo 2º fracción I, inciso D, de la Ley de Ingresos 2017. Otros conceptos = sin aclarar (pueden ser cualquier cosa, de acuerdo con el criterio de la SHCP) El estímulo fiscal opera, dice la SHCP, cuando el precio al que se venden las gasolinas y el diésel es inferior al que dicha institución calcula a partir de la fórmula anterior. Sólo para tener una idea, en el primer bimestre de 2017, dicha Secretaría estableció que el monto del subsidio había ascendido a más de 30 mil millones de pesos. Al aumentar el IEPS, con todo lo demás constante, pasan dos cosas con las gasolinas y el diésel: aumentan sus precios y la participación de los impuestos en el precio final se incrementa. La SHCP aplica el estímulo fiscal de acuerdo con lo indicado en la Gráfica 9. Es decir que, a partir de las cotas máxima y mínima contabiliza si está otorgando o no el estímulo (no se debe confundir con que está perdiendo

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Huachicol y finanzas públicas: la difícil simbiosis

Políticas públicas y cambio de régimen en México

dinero, pues su objetivo es alcanzar una meta de recaudación por IEPS a los combustibles automotrices muy alta, establecida en la Ley de Ingresos 2019 en 269 mil 300 millones de pesos. Si el precio de mercado (en la Gráfica se le llama por comodidad precio internacional) excede la línea que aparece como límite superior, la SHCP reduce su recaudación de IEPS. Para la determinación del precio se parte de la fórmula antes expuesta, cuyo grado de flexibilidad es alto, dado lo impreciso de varios conceptos. Si el precio de mercado cae por debajo de la cota inferior, el consumidor no obtiene ningún beneficio: el que gana es el gobierno federal, pues mantiene su recaudación de IEPS cerca de lo presupuestado. Gráfica 9. Aplicación del crédito fiscal a las gasolinas y el diésel a partir de la liberalización de precios de 2017

Fuente: IBD (2017)

El gobierno de López Obrador estima que las utilidades de los gasolineros son lo suficientemente altas como para que no tengan que vender gasolina robada. El Director General de PEMEX presentó a principios de enero de 2019 una gráfica en que se observa que la diferencia entre el precio cargado por PEMEX en terminal y el precio al público es de 1.77 p/l, equivalente a 9.5%. Empero, no siempre la terminal está cerca de la estación de servicio, y no se aclaró si el costo de arrastre corre por cuenta de PEMEX o del gasolinero. Antes de la reforma energética de 2013-2014 se decía que la ganancia del gasolinero era de 6%.

Roberto Gutiérrez Rodríguez

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Gráfica 10. Precios al público de la gasolina regular reportados por la CRE en terminal a lo largo de 2018 Pesos por litro

Fuente: Director de PEMEX (2019)

Con base en la información anterior, la composición del precio de la gasolina Magna a febrero de 2019 sin estímulo fiscal en la Cd. de México debió haber sido como se presenta en la Gráfica 11: 50.5% corresponde al precio en los despachadores de la Costa Golfo de Estados Unidos; el IEPS y el IVA se quedan con 40%, y el 9.5% restante corresponde al margen; esto es: costo de comercialización, flete, merma, transporte, ajustes de calidad y costos de manejo. Gráfica 11. Descomposición del precio al menudeo de la gasolina Magna a febrero de 2017 en la Cd. de México sin estímulo fiscal Pesos por litro

* Costa Golfo de EU en febrero de 2019. Tipo de cambio tomado de SHCP/Criterios (2018) Fuente: con base en PEMEX (2019), US EIA (2019) y DOF (2019)

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Políticas públicas y cambio de régimen en México

Tal vez no sorprenda que en Estados Unidos no sólo el precio al menudeo de la gasolina Regular, equivalente a la Magna mexicana, se ubica a la mitad del precio en México (excepto en nuestra zona fronteriza), sino que el gobierno de aquel país se queda únicamente con 20% del precio final vía impuestos. El resto se reparte de la siguiente manera: precio del crudo, 54%; distribución y mercadeo, 21%, y costo de refinación, 5%, como muestra la Gráfica 12. Gráfica 12. Composición del precio de la gasolina Regular en Estados Unidos en enero de 2019 1.93 dólares por galón

Fuente: US EIA (2019)

Conclusiones La estrategia de combate al robo de combustibles es una buena noticia para México, entre otras cosas porque se enmarca en la lucha contra la corrupción, un vicio que coloca al país en una posición deplorable en el concierto internacional. Aparte de sus consideraciones éticas, esto tiene implicaciones para la inversión doméstica y para la recepción de inversión extranjera directa. La percepción de falta de estado de derecho incluye la ausencia de certeza jurídica. Desde el punto de vista económico, los efectos de dicha estrategia no podrán ser inmediatos, por lo que el saldo neto resultará poco significativo para 2019. Entre 2013 y 2018 el robo de combustibles ascendió a 215 millones de pesos promedio diario, es decir a 78,500 millones de pesos anuales. Dos terceras partes de dicha cantidad se llevó a cabo en los ductos, y una tercera Roberto Gutiérrez Rodríguez

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parte en las instalaciones de PEMEX, incluyendo buques-tanque en altamar. La cantidad robada representó 6.2% del consumo nacional aparente de petrolíferos, 9.7% de la producción nacional de los mismos, y 0.35% del producto interno bruto. Durante el periodo de mayor escasez (fines de diciembre de 2018-principios de febrero de 2019), las cámaras industriales, turísticas y de comercio de las ciudades más afectadas (Cd. de México, Guadalajara, Monterrey, Morelia, Guanajuato, León, Querétaro), manifestaron pérdidas diarias de entre 150 y 250 millones de pesos, que ascendieron en mes y medio a 26,500 millones de pesos. A eso hay que agregar los seis programas sociales para combatir el huachicol, cuyo costo en 2019 será de 3,857 millones de pesos. En seguida vienen los costos de desviar en promedio 5,800 miembros de las fuerzas armadas a tareas de vigilancia de los ductos, lo que podría significar 1,000 millones de pesos anuales. Posteriormente está el precio de la flotilla de 571 pipas que se adquirieron durante el primer trimestre de 2019, a un costo promedio de 2 millones 900 mil pesos, lo que asciende a 1,708 millones de pesos más salarios y prestaciones de los choferes por 292 millones de pesos, más depreciación al 33% anual, es decir 564 millones de pesos, que lleva el costo de las pipas a 2,564 millones de pesos. Finalmente, hay que tomar en cuenta el desgaste de las carreteras debido al peso de las pipas, que con mucho van a sobrepasar el doble del peso permitido en los países desarrollados (lo que en años anteriores quería combatir el Congreso, ahora lo está propiciando el gobierno), y que se puede estimar, conservadoramente, en 700 millones de pesos. Así que al anualizar los costos anteriores, sin considerar las pérdidas humanas, conduce a una suma de 34,621 millones de pesos. La cifra es inferior a los 40 mil millones de pesos que manifestó el Ejecutivo el 26 de enero de 2019 se recuperarían por el robo de combustibles (posteriormente subió la cifra a 50 mil millones). Por supuesto, una vez aclarados los alcances de las fuerzas armadas en materia de vigilancia y restablecido el orden, los costos deberán bajar respecto a la cifra anterior, y la diferencia entre robos frustrados y costos deberá convertirse en algo sustancialmente más visible. Sin embargo, por lo menos en 2019 el impacto neto del combate al huachicol en las finanzas públicas será virtualmente nulo, y tendrá un efecto negativo en el PIB, dada la pérdida de horas e incluso días laborables por la falta de carburantes en muchas localidades. 180

Huachicol y finanzas públicas: la difícil simbiosis

Políticas públicas y cambio de régimen en México

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Roberto Gutiérrez Rodríguez

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Universidad Autónoma Metropolitana/División de Ciencias Sociales y Humanidades

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Huachicol y finanzas públicas: la difícil simbiosis

Diez años de Bitcoins, una revisión al problema de análisis en los modelos económicos: Un estudio descriptivo Gerardo Gutiérrez Jiménez* José María Martinelli Benedicto**

Introducción En 2010 inició operaciones un fenómeno económico sin precedentes. Una nueva forma de dinero, totalmente digital, con una alta volatilidad y sin respaldo institucional. Ha sido adoptada por millones de comercios y usuarios en todo el mundo. Este fenómeno se convirtió en un yacimiento de oro electrónico, con descomunales rendimientos, cuyo sistema contable es superior a los registros actuales (de la teoría de la partida doble a una triple partida y más eficiente). Un suceso de esta magnitud, provoca que no solo los gobiernos, sino el medio académico, revisen y enfaticen sobre las ventajas y las desventajas que ofrece este nuevo sistema. El presente trabajo pretende hacer una revisión de sus principales actores, detractores, teorías y modelos que intentan reinsertar el funcionamiento de Bitcoin en el ámbito económico. El objetivo es explicar la lógica que conlleva la criptomoneda para su funcionamiento y los cambios en su valor. Posteriormente, se realiza una explicación sobre los efectos exógenos que influyen de manera significativa en los mercados basados en oferta y demanda. Inmediatamente, se presentan las principales teorías y políticas económicas que sustentan la emisión de dinero, la especulación y la preferencia por liquidez. En seguida, utilizando el modelo de Hick-Hansen, el modelo keynesiano y la regla de Tinbergen se establecen las condiciones de equilibro tal que el mercado interno y el externo se encuentran en equilibrio. Finalmente, se comenta el futuro de Bitcoin y se concluye la investigación. * **

Técnico Académico Titular de Tiempo Completo del Departamento de Economía, Universidad Autónoma Metropolitana, Unidad Iztapalapa. Correo electrónico: [email protected] Profesor Investigador del Departamento de Economía, Universidad Autónoma Metropolitana, Unidad Iztapalapa. Correo electrónico: [email protected]

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1. Antecedentes La crisis financiera en 2008 iniciada con el derrumbe de las hipotecas en los EEUU, fue el parteaguas de dos cambios significativos en materia de dinero. Primero, los Bancos Centrales implementaron una política monetaria extraordinaria con medidas poco convencionales para inyectar liquidez en el sistema. Segundo, fue el momento propicio y aprovechado para lanzar una nueva moneda electrónica descentralizada, lo que significa que no está controlado por ningún banco, gobierno o empresa, es una moneda totalmente digital y sin intermediarios. Sin embargo, actualmente no es considerado moneda de curso legal en ningún país, aun cuando cada vez son más los comercios que la respaldan. En algunas naciones ya comienza a existir un marco regulatorio, principalmente, en la Unión Europea, Japón y Corea del Sur. Según Criptotendencia (2018), los países que más transacciones diarias realizan en el mundo son: Japón, Estados Unidos, Corea del Sur, Reino Unido, Dinamarca, Australia, Sudáfrica, Estonia y Rusia. Una nota publicada por (El Economista, 2018), indica que Japón es el país en donde más se utiliza la criptomoneda, ya que fue legalizada y, además, el mercado financiero tiene la autoridad de regular monedas virtuales. En contra parte, (ticbeat, 2017) publica en su portal, los 8 países donde las criptomonedas son ilegales: Kirguistán, Ecuador, Islandia, Bolivia, Vietnam, Bangladesh, Taiwan y China. Respecto a China, el principal consumidor y productor mundial de Bitcoins, prohibió a las Bolsas de Valores, bancos, instituciones financieras y todas las demás instituciones de procesamiento de pagos, realizar transacciones en Bitcoin, ordenó el cierre de estas operaciones. Sin embargo, los individuos pueden realizar negocios en Bitcoin con otras personas. En el caso de Rusia y Suecia, se prohibió el uso del bitcoin a la compraventa de chatarra y productos considerados como desecho. Por su parte, el Banco Central Europeo está considerando regular el uso de las monedas digitales. Una estimación realizada en mayo de 2017 por (Campos, 2017), para América Latina indica que en Argentina y Brasil registraron un aumento significativo en la demanda por BTC, en números redondeados fue de 600 mil dólares, en Colombia, fue alrededor de 717 mil dólares expresado en pesos colombianos, en México, se alcanzó en el mismo mes, 242 mil dólares en pesos mexicanos y en Chile, se observó una tendencia sostenida con un techo de 51.7 millones de pesos (aproximadamente, $76,948 dólares), mientras que

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Diez años de Bitcoins, una revisión al problema de análisis en los modelos económicos: Un estudio descriptivo

Políticas públicas y cambio de régimen en México

en Perú se estimó un máximo de demanda de 353,000 soles (108,000 dólares). Los dominicanos un monto superior a los 40 mil dólares y en Venezuela se reportan 6.2 millardo de bolívares, equivalentes a un millón de dólares a la tasa no oficial del mercado. (Robayo, 2017) tomando información del parlamento (opositor) y de la CEPAL, indicó que Venezuela tiene la inflación más alta del mundo, en julio de 2017, alcanzaba 249 %, misma que el Fondo Monetario Internacional la proyecta en 720 % para finales de año. La caída de los precios del petróleo desde 2014 devastó la economía venezolana, que recibe 96% de sus divisas de la exportación de crudo. Lo que ha traído una contracción de su economía en un 9.7% en 2016, lo que originó una escases de alimentos y medicinas, la industria funciona al 30 % de su capacidad, por falta de insumos, las sucesivas devaluaciones han llevado al bolívar a perder el 99 % de su valor en poco más de siete años, desde que en enero de 2010 Hugo Chávez devaluó un 50 % la moneda, razón por la cual los venezolanos encontraron en el bitcoin una alternativa para sortear la crisis económica. Actualmente, con Bitcoins se pueden comprar productos electrónicos, contenido digital, una variedad de productos en eCommerce, turismo (reservas de vuelos y hoteles), ocio: entradas de teatro, restaurantes, Por lo general, estas empresas utilizarán servicios de pago especializados de terceros como Bitpay y Cryptopay, para tener acceso directo a los mercados de BTC, lo que permite a los comerciantes tener transacciones rápidas y seguras. En algunos casos, existen empresas que aceptan el pago en BTC sólo en algunos de sus productos, por ejemplo, Microsoft sólo en Xbox Games, Xbox Music o Xbox Video, Dell sólo a productos en línea, Kentucky Fried Chicken sólo en sus tiendas en Canadá. Otras reciben BTC en toda la gama de productos que ofrecen como: Destinia (agencia de viajes), Tesla y BMW (automóviles), Badoo (Red de citas en línea), Overstock (tienda minorista), NewEgg (equipos electrónicos), Subway (comida rápida), IEBS (escuela española de negocios), entre millones de empresas que ya los reciben. También se han agregado instituciones de beneficencia como Save the Children (organización global de beneficencia para niños) y Wikipedia que ya reciben donaciones a través de BTC. El surgimiento de Bitcoin ha representado la aparición de un nuevo casino, un nuevo yacimiento económico, ya que la única razón aparente para comprar o vender Bitcoin es ganar dinero. Sin embargo y a pesar de las dudas que pudiera generar, se está convirtiendo en el puente de una economía digitalizada, es el oro electrónico, la moneda invisible que está cambiando el mundo. No obstante, atrás de ese aparente brillo, se esconde una fiebre

Gerardo Gutiérrez Jiménez y José María Martinelli Benedicto

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peligrosa que debe ser analizada, ya que los bancos a nivel mundial están experimentando serios problemas y los bancos centrales en su intensión de remediar la situación están imprimiendo grandes cantidades de dinero, provocando una baja en las tasas de interés. Esto, aunado a las enormes deudas de muchos países, la escasez de recursos y monedas fiduciarias que no terminan por funcionar adecuadamente, ha propiciado que las criptomonedas, a pesar de su alta volatilidad, sean una buena opción con altos rendimientos frente a la turbulencia económica. Evidentemente, esta criptomoneda está poniendo en jaque al sistema financiero convencional y a los bancos centrales, ya que compite con la banca comercial, tarjetas de crédito, incluso con la Zona Única de Pagos en Euros (SEPA) y la Sociedad para las Comunicaciones Interbancarias y Financieras Mundiales (SWIFT).

2. El Bitcoin Bitcoin, es la primera red de pagos P2P (entre pares) conectada mediante ordenadores, negociada y promovida por sus usuarios. Su funcionalidad permite realizar pagos de forma segura, barata y rápida alrededor del mundo. Es una obra magistral y poderosa de la ingeniería informática que surgió como concepto en el año 2008. No obstante, fue liberada y lanzada por un programador bajo el pseudónimo de Satoshi Nakamoto en enero de 2009. El primer precio de un bitcoin (BTC) fue determinado por una transacción entre particulares el 22 de mayo del 2010, con una tasa de cambio de 1BTC = $0.003. Los entonces poseedores de bitcoins observaron que podían negociar bienes o servicios con sus actuales criptodivisas, lo que hizo suponer que Bitcoin, tenía capacidad de convertirse en un sistema financiero mundial alternativo y mejorado, tal como lo imaginó su ideólogo y creador. El valor del bitcoin se sustenta en la confianza de los usuarios, en su utilidad, su valor de minado y su popularidad. En 2010, el valor de un bitcoin era menos de un céntimo de euro, pues muchos dudaban de su seguridad, eficiencia y principalmente de su aceptación. En su inicio, era una moneda que sólo algunos usuarios curiosos y otros visionarios se giraban como un sobreprecio gracioso en los foros. No obstante, en el año 2013 surgieron muchos nuevos millonarios. Un sólo bitcoin había pasado de valer nada, a casi $1,200 dólares americanos. A diez años de su aparición, se caracteriza por su alta volatilidad debido a su fase prematura, algo característico de los nuevos modelos económicos.

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Diez años de Bitcoins, una revisión al problema de análisis en los modelos económicos: Un estudio descriptivo

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El valor se establece con un acuerdo entre dos personas, una sugiere un precio y si la otra, está dispuesto a aceptarlo entonces se realiza la transacción. Esta operación es semejante a la que ocurre en los demás sectores (divisas de curso legal, Forex, materias primas, bonos, entre otras) acontece millones de veces al día. El valor de un bitcoin fluctúa a cada segundo, cuando hay diferencias muy grandes en los precios de dos casas de cambio, los especuladores aprovechan esta diferencia de precios para comprar en la casa de cambio con precio barato y vender en la del precio caro. Esto es conocido como arbitraje, dando como consecuencia una homogeneidad de los precios en las diferentes plataformas de intercambio en unos cuantos minutos. A diferencia de una Web de compra–venta, donde los precios están estipulados como en Bit2Me, en una plataforma de trading BTC (por ejemplo, OkCoin, Kraken o Poloniex), cualquiera puede publicar una propuesta de compra o venta al precio deseado, cuando una oferta de venta coincida con una demanda, automáticamente se realiza la transacción. Cabe señalar que no es necesario comprar un bitcoin completo, se puede comprar una fracción, 1 bitcoin está compuesto de 100 millones de céntimos (satoshis). Si un Bitcoin vale 1000€, se puede comprar 1 euro si se desea. Según Brito & Castillo (2014), traducido por Juan Llanos, la red de Bitcoin deja constancia de todas las transacciones llevadas a cabo en un periodo determinado en una lista llamada bloque. El trabajo de los mineros es confirmar esas transacciones y escribirlas en el libro mayor (cadena de bloques). Cuando se crea un bloque de transacciones, los mineros recogen la información y le aplican sus propios algoritmos, convirtiéndolo en algo diferente. Este esfuerzo matemático es el mismo en su proceso, pero las variables son diferentes y solo puede resolverse probando números al azar sin parar hasta dar con el resultado. Esta nueva pieza técnicamente se llama “hash” y se almacena con el bloque, cada vez que alguien crea un “hash” con éxito, todos en la red son notificados y su creador se lleva la recompensa. El código abierto de Bitcoin, se va dividiendo a la mitad cada 210,000 bloques, unos 4 años aproximadamente, considerando que un bloque se mina cada 10 minutos. De 2009–2012, la recompensa era de 50 BTC, de 2013 al 2016 se recibían 25 y recientemente, 12.5 bitcoins. Este suceso de dividir la recompensa a la mitad cada 4 años es conocido como Halving. Cada bitcoin que existe lo tuvo, de esta forma se van liberando el total de los 21 millones de bitcoins que existirán en todo el mundo. El protocolo no aceptaría ningún hash antiguo. No hay manera de saber cómo va a ser antes de producirlo, así es como los mineros obtienen sus ingresos. Este suceso, repercute notablemente en Gerardo Gutiérrez Jiménez y José María Martinelli Benedicto

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un aumento del precio del BTC. Aproximadamente, se estima que la fecha final de la aparición de nuevos bitcoins sea 2140. Según datos de (Buy Bitcoin Worldwide, 2018), a finales de 2016 contaba con más de 10 millones de usuarios y más de 100.000 comercios en todo el mundo. Se estimó que cada mes llegan más de un millón de nuevos usuarios, a finales del mismo año, ya procesaba más de 300.000 transacciones diarias. Según Fink (2018), en 2017, la capitalización de mercado de todas las criptomonedas pasó de 17.000 millones de dólares a más de 760.000 millones en sólo un año. El Bitcoin estaba valorado en 963,74 dólares a principios de 2017, pero se disparó y llegó a cotizar por encima de los 20.000 dólares para cerrar el año en 13,685. El BTC es la criptomoneda que más se ha revalorizado (36.000%) al pasar de 0.006 dólares a 2,21. Le han seguido NEM, Ardor, Stellar, Dash y Ethereum. Al igual que las tarjetas de débito físicas o electrónicas en moneda fiduciaria, hay opciones que permiten tener una tarjeta de débito en bitcoin o criptomonedas para ser usadas de la misma forma. Wirex es una opción que ofrece este método, funciona como una cuenta de divisas que acepta criptomonedas. Cuenta con un alto volumen de transacciones y una cantidad importante de usuarios activos. Con Wirex se gestionan los fondos de forma similar a una cuenta bancaria, es posible guardar, cambiar y gastar no sólo BTC, sino también otras criptomonedas como Litecoin y Dash, Además, es posible hacer la conversión de cualquiera de estas criptomonedas a dinero fiduciario. En cuanto a las tarjetas de débito, estas no tienen tasa de recargo y viene incluida de forma gratuita con la cuenta de Wirex. Al día de hoy está disponible en varios países de Europa y se espera una pronta expansión a otros continentes. Otra opción es Bitso, los interesados en comprar con BTC deben poseer una cuenta en Purse y tener bitcoins. Es allí donde se encuentra el beneficio para Bitso, pues los interesados en realizar estas transacciones, de no poseer BTC, deberán comprarlos en la plataforma de la casa de cambio. Bitso aclara que Purse cobrará una comisión por este servicio, y que el precio final es aumentado para cubrir las fluctuaciones de la moneda en el mercado. En un sistema de oferta y demanda sea cual sea, todo evento interno y externo tiene efecto sobre el precio. En Bitcoin son muchos los eventos positivos, como la aceptación de millones de comercios, pero también existen eventos negativos, tal es el caso de MT. Gox, que fue la casa de cambio más famosa del mundo, hasta el día de hoy muestra su página Web en blanco, 188

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sigue sin resolverse, dejando una deuda de más de 850,000 BTC a sus usuarios, valorados en 2017 en más de 450 millones de dólares americanos. Sin embargo, un caso similar ocurrió con la moneda de curso legal, el caso de Enron y Worldcom, estos eventos dejan huella en los traders y por consecuencia en el precio del bitcoin o moneda de curso legal, Estos sucesos, que poco tienen que ver con Bitcoin y su tecnología, afectan a su reputación, sobre todo cuando medios de comunicación los relacionan a fallos en modelo. Desafortunadamente, tanto en el mundo de las criptomonedas como en la de cualquier divisa, se han generado nuevas formas de fraudes, algunas personas y/o empresas valiéndose del desconocimiento y la codicia de los usuarios, aprovechan las nuevas tecnologías para delinquir.

3. La teoría monetaria y Banxico La necesidad por encontrar una explicación teórica para determinar el nivel general de precios, fue el origen de los estudios monetarios. En los cuales se priorizaba los efectos de la oferta monetaria y no propiamente de la demanda de dinero. De esta manera surgió la teoría cuantitativa del dinero, diseñada por (Fisher, 1922) estaba representada en términos de ecuación de cambio. Desde la economía clásica, se postulaba que las variaciones en el nivel de precios son proporcionales a las variaciones de la cantidad de dinero. Esto les hacía suponer que el equilibro entre el volumen de transacciones que se realizan en la economía y la velocidad de circulación del dinero eran comparativamente constantes. Sin embargo, los economistas de la escuela de Cambridge, Marshall y Pigou en 1917, dieron origen a la teoría o enfoque de saldos reales, donde la demanda de dinero ya constituía un elemento primordial respecto a la emisión de circulante. Consideraban una relación estrecha y estable entre la riqueza, el nivel de transacciones y el ingreso de los individuos. Esto permitió reformular la teoría cuantitativa en términos de la velocidad–ingreso de circulación del dinero. Ahora se interpretaba como una ecuación de demanda de dinero expresada en términos del valor nominal del ingreso y no del valor del volumen de las transacciones. Esta evolución en la teoría monetaria inspiró a Hicks y Patinkin en 1935 y 1956 respectivamente, a desarrollar un enfoque marginalista de la demanda de dinero. En ella se postuló al dinero como una función de utilidad, formalizando el efecto–riqueza o bien de los saldos reales que influyen en el gasto agregado en una economía, mismo que habían tomado de Pigon. Aunque las teorías fueron formuladas sin la aparición de las Gerardo Gutiérrez Jiménez y José María Martinelli Benedicto

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criptomonedas, su premisa supone que la propensión a gastar de los agentes económicos depende del nivel de ingreso y del valor real de su riqueza, de la cual las tenencias monetarias representan un componente importante, así que las variaciones en el nivel de precios, afectan el valor real de las tenencias monetarias y a otros componentes de la riqueza, modifican la capacidad de consumo y, por lo tanto, el nivel de la demanda agregada. Según la teoría de la preferencia por la liquidez planteada por Keynes en 1936, se establece, que la necesidad de realizar transacciones, exige una demanda especulativa de dinero (esperando un rendimiento generoso), esto lo llevó a concluir que las variaciones en la tasa de interés constituyen un determinante de los cambios en la cantidad de dinero demandado. En la actualidad las criptomonedas superan a la tasa de interés. Según Keynes, los tenedores de bonos pueden experimentar ganancias y pérdidas de capital en el valor real de su riqueza cuando varíe el valor de mercado de dichas tenencias, lo cual ocurrirá ante cambios inesperados en las tasas de interés (o, diferenciales en los tipos de cambio de las monedas de curso legal frente a las criptomonedas). Estos individuos pueden evitar las pérdidas de capital en sus tenencias de bonos manteniendo su riqueza en efectivo, lo cual tiene un costo de oportunidad. Ahora bien, si la tasa de interés fuera constante, los bonos serían preferidos al dinero como la mejor forma de mantener riqueza, por el hecho de que los primeros pagan un cierto rendimiento. En los años cincuenta del siglo pasado, los modelos de Baumol y Tobin consideran que los individuos reciben su ingreso cada determinado período de tiempo y puede mantener el sobrante de sus ingresos (ahorro) en forma de dinero u otro activo, establecen que lo que motiva a los individuos a mantener cierta proporción de su riqueza en efectivo es la falta de sincronía entre el momento en que se reciben los ingresos y aquéllos en que deben realizarse los pagos (Román A. F., 1996). Según los autores, bajo este supuesto, el individuo puede incurrir en dos tipos de costos: a) el costo de convertir bonos en dinero líquido, dichos costos crean un incentivo para que éstos mantengan parte de su riqueza en la forma de dinero y, b) el interés al que renuncia si mantiene parte de su riqueza en forma de dinero, esto crea un incentivo para que los individuos economicen en sus tenencias monetarias. Si bitcoin fuera un sistema de pago legalmente autorizado, su ingreso (salario) sería depositado en medios electrónicos y sus pagos se realizarían de igual manera, lo que evitaría el costo de convertir bonos a dinero líquido y el costo de oportunidad. La demanda de dinero que resulta de estos modelos

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postula que la cantidad óptima de tenencias monetarias depende del flujo de ingresos que se obtiene para cierto período de tiempo, de los costos de transacción y del nivel de la tasa de interés que devengan los activos distintos al dinero. Para los monetaristas, principalmente Friedman, el valor de la riqueza de los individuos y las tasas de rendimiento de otros activos tales como las acciones, bonos o bienes y raíces (hoy día Bitcoins), además de bienes duraderos, así como las variaciones en el nivel general de precios que afectan el valor real de los activos y tenencias monetarias, son los elementos que determinan la función de demanda de dinero (Argandoña, 1990). Esta idea fue formalizada por Cagan en 1956, en su análisis de la hiperinflación alemana y desde entonces ha sido utilizada en el análisis macroeconómico. Por otro lado, Miller y Orr en 1966 desarrollaron modelos de demanda de dinero basados en la teoría de optimalidad. El modelo fue desarrollado mediante un esquema estocástico del modelo de inventarios, considerando la incertidumbre respecto a la frecuencia de ingresos y pagos. Es decir, la cantidad de tenencias monetarias fluctúa al interior de una banda y la conversión de bonos a dinero en efectivo, o viceversa, ocurre cuando dichas tenencias alcanzan los límites de la banda. La escuela de expectativas racionales, (Robert Lucas, Bryant y Wallace) postula la existencia de restricciones legales en la economía. En estos modelos se establece que, el monopolio en la emisión de dinero y la obligación de usarlo como medio de pago y unidad de cuenta constituyen la base del poder de la autoridad monetaria para influir sobre el nivel de precios, las tasas de interés y el nivel de la actividad económica. Este monopolio condiciona el uso forzoso del dinero fiduciario en la liquidación de transacciones, impone restricciones a la competencia ya que los activos que dominan al dinero ejercen contra este medio de pago. Evidentemente, Bitcoin por ser una moneda descentralizada y un sistema de pago en tiempo real, está poniendo en jaque al sistema financiero convencional, pero no a las teorías monetaristas, ya que sus características se ajustan al uso de las monedas, con la salvedad de no ser “legal” y por lo tanto no cuentan con respaldo institucional o de algún país. La teoría de dinero endógeno establece que, en una economía capitalista, la oferta de dinero está determinada por la demanda. Supone que el sistema económico en su conjunto necesita del crédito para reproducirse y crecer, ya que el ahorro total es menor comparado con las necesidades de crédito. Gerardo Gutiérrez Jiménez y José María Martinelli Benedicto

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Esta necesidad de recursos para la reproducción del sistema se satisface con el crédito que inyectan los bancos al sistema económico. El supuesto de la teoría del dinero endógeno indica que cuando un banco otorga un préstamo a una empresa, ésta puede pagar sueldos y salarios contra su saldo en la cuenta que le abrió el banco. Ese proceso de creación monetaria corre en paralelo con la creación de ingreso. La oferta monetaria crece y se contrae de acuerdo a las necesidades de la producción y en relación a las expectativas de la demanda agregada. Los bancos comerciales pueden emitir unidades monetarias, no están limitados por el monto de depósitos que han podido captar del público. Por eso se dice que los préstamos crean los depósitos y no al revés. El prestatario deberá retornar al banco el principal y los intereses en dinero de alto poder o títulos con gran liquidez. Opuesto a la teoría del dinero endógeno, debido a que Bitcoin no es una moneda de curso legal, los créditos son difícil de establecer debido a la falta de cláusulas referentes a la forma de pago, sin embargo, a pesar de que es una moneda virtual, no existe dinero ficticio. Si de repente se dispara la demanda, minar será tan rentable que muchos otros mineros querrán ganar dinero, y al minar suben la complejidad del minado, con lo que el coste volverá a aproximarse a lo que la gente esté dispuesta a dar o pagar por cada BTC, ya que, si no es así, la red pierde fuerza y no sería rentable. Cabe mencionar que sin mineros la red Bitcoin pierde fuerza, lo que, a su vez, y tras un efecto mariposa (teoría del caos), hace que el precio del bitcoin se devalúe. El Artículo 28, párrafo sexto de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, establece: El Estado tendrá un banco central que será autónomo en el ejercicio de sus funciones y en su administración. Su objetivo prioritario será procurar la estabilidad del poder adquisitivo de la moneda nacional, fortaleciendo con ello la rectoría del desarrollo nacional que corresponde al Estado. Ninguna autoridad podrá ordenar al banco conceder financiamiento (Artículo 28, 2018). El objetivo del Banco de México, es inyectar liquidez mediante la circulación dinero suficiente para garantizar que se cumplen los tres usos del dinero: a) unidad de cuenta, para determinar el precio de cada uno de los bienes o servicios, b) medio de cambio, para realizar pagos y cobros (transacciones) y, c) depósito de valor, acumulación de valor (depósito), Algunas estimaciones indican que 3 de cada 4 bitcoins se están utilizando como ahorro, como re-

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serva de valor, por lo que es posible que mucho menos de 6 millones de bitcoins (21 millones) se queden disponibles para transacciones durante mucho tiempo. En general, El dinero es aquello que es “aceptado legalmente” como medio de pago por un bien o un servicio, Por lo tanto, había que cuestionar la razón o la necesidad de legalizar el monopolio de la emisión, que no sea respaldar las transacciones en el mundo. Actualmente, son los gobiernos quienes determinan cuál es el tipo de dinero de curso legal. Pero son los bancos centrales y las casas de la moneda, los que se encargan, primero, de regular y controlar la política monetaria de una economía, y segundo, crear las monedas y billetes según la demanda y la necesidad de tener dinero físico y electrónico. La política monetaria tiene efectos sobre los componentes de la demanda agregada a través de modificaciones en las tasas de interés y la disponibilidad monetaria del sistema, una insuficiente oferta monetaria provoca el racionamiento del crédito y no solo eleva la tasa de interés, sino que hace imposible muchos proyectos de inversión, además, de contraer los gastos en consumo privado. En consecuencia, traerá efectos negativos sobre los niveles de demanda global. El gobierno puede utilizar la política monetaria regulando la oferta de crédito para influir sobre la oferta y demanda globales. La dirección de esta política en periodos de baja demanda global será aumentar la irrigación monetaria con un mayor volumen de crédito estimulando los flujos de consumo privado y de la inversión. Las autoridades monetarias pueden regular la oferta de monedas, billetes y crédito según la conveniencia del sistema expansionista o restrictivo. En otras palabras, se basa en la emisión de dinero y tipos de interés, que controlan el mercado de activos y de bienes, influyendo sobre el consumo y la inversión. Al total de dinero emitido por un banco central se le llama masa monetaria. Dicha emisión puede ser fiduciaria, es decir, no respaldada por metales preciosos o divisas. Los bancos centrales pueden emitir oferta monetaria tanta como lo requieran, al momento que lo necesiten. Por lo tanto, una política económica irresponsable o mal planeada, puede ocasionar pérdida en el poder adquisitivo de las personas, esto puede ser peligroso debido a que ocasionan crisis económicas e inflaciones descontroladas. La lógica en Bitcoin es diferente, es un sistema basado en el minado de la criptomoneda. Es decir, no existe la emisión de dinero, sino que, consiste en largas cadenas de números encriptados que se ajustan a un algoritmo. Los Bitcoins no están asociados a nombres, empresas, bancos o clientes, sólo a claves encriptadas, por lo que los pagos son anónimos y todas las transacciones quedan Gerardo Gutiérrez Jiménez y José María Martinelli Benedicto

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registradas en la cadena de bloques, esta información es pública, En cualquier sistema monetario tradicional, los gobiernos simplemente imprimen más dinero cuando lo necesitan. En Bitcoin, no se crea, sino que se descubre, compiten en la red de computación más potente del mundo, incluso más potente que la de Google. Un comunicado emitido por Banxico respecto a las criptomonedas establece que: Estos activos son mecanismos de almacenamiento e intercambio de información electrónica sin respaldo de institución alguna, por lo que no son una moneda de curso legal. El marco jurídico vigente tampoco los reconoce como medio de cambio oficial ni como depósito de valor u otra forma de inversión”. (Banco de México, 2014). Tampoco se pueden considerar divisas porque ninguna autoridad monetaria extranjera los emite ni respalda como medio de pago, no está garantizada toda vez que los comercios y demás personas no están obligados a aceptarlos, las instituciones reguladas del sistema financiero mexicano no están autorizadas ni para usar, ni para efectuar operaciones con criptomonedas, no existe ningún tipo de garantía que asegure que los consumidores o comercios puedan recuperar su dinero. En cuanto al comercio internacional, el 14 de febrero de 2019 se realizó la primera transacción comercial en Argentina, es la primera operación entre países que se realiza utilizando BTC, Esta operación se llevó a cabo con un cargamento de productos de fumigación y control de plagas trasladado por un comerciante argentino a su cliente en Paraguay. El monto de la transacción fue el equivalente en BTC a USD $7.100 (es decir, aproximadamente 2 bitcoins), en esta ocasión no fueron empleados dólares, ni la red SWIFT (Society for Worldwide Interbank Financial Telecommunication) cuya organización tiene a cargo una red internacional de comunicaciones financieras entre bancos y otras entidades financieras. Para ésta operación, fue contratada la empresa Bitex para ayudar en la transacción y hacer posible el proyecto de recarga con bitcoins de las tarjetas SUBE de transporte público en Argentina Se estima que usando la red SWIFT, como habitualmente se hace para realizar este tipo de pagos transfronterizos el costo sería elevado, Algo que desde luego no ayuda a los pequeños comerciantes. El encargado de comercio exterior de Bitex, Marcelo Moscatelli, explicó que, Bitex cobra “1% por la 194

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operación, sin límites máximos”, por lo cual es útil sobre todo cuando las transferencias son en montos de menos de USD $15.000. Asimismo, tienen otra ventaja, en vez de demorar 72 horas como en promedio de las remesas por SWIFT, se concreta en una hora. Actualmente, Bitex tiene varios clientes en la región. Ya está procesando los pagos de Airbnb en Chile para aquellos que desean pagar entre $ 150 y $ 5,000 dólares (López, 2019). Recientemente, Bitex brinda, entre otras cosas, servicios para PYMES para importar o exportar. Algunas ventajas son que, dependiendo de los montos, las comisiones pueden ser más bajas y los pagos más rápidos. Además, hay una gran transparencia en cuanto a los costos. El servicio se cotiza siempre en moneda local. En este caso Bitcoin es solamente un vehículo para procesar el pago. El exportador recibe pesos argentinos, o dólares, y el comprador paga en moneda local. (Diario Bitcoin, 2019).

4. Los problemas de análisis económico Debido la virtualidad del BTC y la carencia de un respaldo institucional, no es un activo líquido que represente un medio de cambio inmediato y aceptado por las partes en una transacción presencial (el dinero fiduciario es el más liquido o efectivo). Razón por la cual se considera teóricamente que el BTC es más un activo financiero que propiamente dinero. Sin embargo, no debemos soslayar que la información que existe sobre la criptomoneda aún es escasa debido a sus 10 años de existencia y su informalidad. La literatura existente aún no da cuenta, ni profundiza en aquellos aspectos significativos y relevantes que pueden cambiar el rumbo de la investigación. A pesar de la escases de trabajos formales, podemos mencionar algunos de ellos: (Soldevilla, 2017) analiza el precio de BTC, su volatilidad y las expectativas del público. El método empleado es la causalidad de Granger, se basa en series de tiempo, donde compara los precios de Standard & Poor’s 500 y el VIX oficialmente llamado “Chicago Board Options Exchange Market Volatility Index” que es el Índice de volatilidad del mercado de opciones de Chicago, concluyendo que existe una bidireccional entre BTC y VIX. Otro estudio realizado por (Ciaian & Rajcaniova, 2015) pretende mediante el modelo de Barro planteado en 1979, encontrar las expectativas del público a través de un análisis de oferta–demanda, aplicando un análisis de series de tiempo, el resultado fue que las expectativas del público tienen un impacto significativo en el precio del BTC en el largo plazo. Otros autores interesados en medir la volatilidad del BTC intentan es sus trabajos relacionar activos fiGerardo Gutiérrez Jiménez y José María Martinelli Benedicto

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nancieros bursátiles con la moneda a través de modelos de regresión lineal, sus resultados demuestran la ausencia de una correlación estadística entre los activos financieros y el precio del BTC. Es decir, que tiene las características propias de una burbuja financiera. Los trabajos realizados por op.cit. Bouoiyour & Selmi (2015), basados en modelos ARDL (Autoregressive Distibuted Lag Model) pretenden determinar si existen variables que se relacionen con el precio del BTC por ejemplo, los índices de bolsas, las tasas de cambio, los números de transacciones y el precio de los commodities, Sin embargo, observaron que se encuentran diferentes resultados a largo plazo, algunos autores afirman que existe una correlación entre dichas variables y otros sostienen que no existe evidencia para dar este tipo de conclusiones, Por lo tanto, sigue siendo motivo de estudio todo lo relacionado con el precio de la criptomoneda. En términos generales, estos modelos se basan en estimar los principales índices bursátiles mediante un modelo VAR (con similitudes a los modelos de ecuaciones simultáneas), debido a que estos unifican las variables endógenas (estas variables se explican por sus valores rezagados). Normalmente, estos modelos no poseen variables exógenas. El problema es que si son muchos consumirá demasiados grados de libertad (multicolinealidad), agregar un número pequeño de rezagos también se nos puede convertir en un problema ya que provoca errores de especificación. Para poder resolver este dilema, se ha recurrido al criterio de Akaike o de Schwarz y luego se elige el modelo con los valores más bajos en dichos criterios. El método es muy sencillo, ya que no es necesario preocuparse por clasificar las variables endógenas y exógenas, en el modelo VAR todas las variables son endógenas. Solo en casos excepcionales se ingresan variables exógenas para dar cabida a factores de tendencia o estacionales. Otra virtud de estos modelos es que son prácticos al momento de estimar, debido a que usan el método de Mínimos Cuadrados Ordinarios (MCO) aplicándolo de manera individual a cada variable. El método VAR consiste en realizar procesos estocásticos de raíz unitaria para validar la estacionalidad o no estacionalidad. Si existe raíz unitaria, la ecuación se convierte en un séquito aleatoria sin parar, lo que implica que la serie de tiempo estudiada no es estacionaria. Una vez realizada la prueba de raíces unitarias, se procede con la prueba de cointegración de Johansen (un método multivariado para verificar si existe cointegración entre las variables) en busca una relación de las variables estudiadas en el largo plazo, donde se determina el rango de la matriz mediante el estadístico de 196

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Lambda-Max y el estadístico Lambda-Traza. Si las estimaciones del modelo VAR, detectan la presencia de raíz unitaria, entonces, se aplica una segunda regresión en primera diferencia para corregir el problema en la serie. Por otra parte, en los modelos de rezagos infinitos surgen dos tipos de modelos dinámicos que son los de expectativas adaptativas y los de ajuste parcial. En este tipo de modelos, el peso de los rezagos va disminuyendo entre más tiempo pase, por lo tanto, se llaman modelos geométricos. Sin embargo, la estructura de estos modelos no siempre es flexible, para captar la relación entre la variable exógena y la variable dependiente. Posteriormente, surge el modelo de los rezagos racionales o el mismo auto regresivo. No obstante, los anteriores modelos sirven únicamente para identificar la volatilidad y las correlaciones estadísticas, es decir, explican los mercados financieros pero no el impacto en la economía. Para nuestro propósito será necesario identificar el impacto del BTC en la economía, considerando los agregados macroeconómicos. Según Sampieri (2008), los métodos de investigación mixta son la integración sistemática de los métodos cuantitativo y cualitativo en un solo estudio con el fin de obtener una “fotografía” más completa del fenómeno. Éstos pueden ser conjuntados de tal manera que las aproximaciones cuantitativa y cualitativa conserven sus estructuras y procedimientos originales. Alternativamente, estos métodos pueden ser adaptados, alterados o sintetizados para efectuar la investigación y lidiar con los costos del estudio. Esto tiene como consecuencia la búsqueda de un modelo alternativo sin perder de vista que no explica por sí mismo la universalidad, ya que el modelo estará condicionado a una realidad de doble dimensión espacio-tiempo. Sin embargo, nos permite la formulación de una política económica racional y exponer una conclusión mediante el análisis descriptivo-positivo. Un modelo cuantitativo, contiene los objetivos de corto y mediano plazo, en tanto que un modelo cualitativo contiene a aquellos objetivos cuya consecución implica la adopción de políticas estructurales (ejemplo, sistema financiero o estructura comercial) que resultan difícil de cuantificar. Se debe tener en cuenta que debido a que Bitcoin es una moneda invisible y descentralizada, se producen las siguientes consecuencias: a) debido a su carácter anónimo y la carencia de instituciones oficiales, no permite que se proporcione información veraz, consistente y contable que se registre en las cuentas nacionales, b) la información disponible en línea solo refleja su historia, permitiendo estudios estocásticos y útiles para series de tiempo Gerardo Gutiérrez Jiménez y José María Martinelli Benedicto

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debido a su alta volatilidad. En cierto sentido, la información está dirigida principalmente a especuladores y visionarios amantes del riesgo, y c) muchas naciones están regulando a favor o en contra el uso de Bitcoins. Sin duda, estos aspectos dificultan y limitan la investigación respecto al tema. El impacto de Bitcoin depende del grado de penetración de la criptomoneda y del marco regulatorio que cada país decrete. Por lo que, es necesario desarrollar distintos escenarios. Sin embargo, si suponemos que al igual que un mercado convencional, la oferta y demanda de Bitcoin ha penetrado bajo el mismo esquema tradicional (conserva similitudes), cuyas características son diferentes en cuanto a la irrigación monetaria, y, además, que las restricciones legales son a favor de la criptomoneda, el modelo de Hick-Hansen, será un referente de aproximación (ceteris paribus) a la evolución de los mercados, tanto del mercado de bienes como de dinero. Para nuestro propósito, consideramos en el modelo IS-LM (Investment and Savings-Liquidity preference and Money) los siguientes supuestos: a) Existe una regulación tributaria impositiva y arancelaria en lo que se refiere al BTC, por lo tanto, el banco central establecerá la política monetaria a seguir. b) El gobierno no participa en la compra y venta de productos (o insumos) pagados en BTC, c) Existe una perfecta movilidad en los flujos internacionales de capital y el costo de acarreo (transporte) es nulo, y, d) Se considera que existe presupuesto equilibrado. Bajo estas premisas y partiendo del modelo propuesto por (Fernández, Parejo, & Rodriguez, 1995, págs. 203-342) el gasto público permanecerá constante. Sin embargo, el consumo de las familias, la inversión o las exportaciones, si provocan un efecto en la curva IS (Anexo, gráfico 1), Si el gobierno apoya a las empresas exportadoras, el nivel de renta crecerá, de lo contario, si los comercios que acepta dicha la criptomoneda proveen insumos baratos, la propensión marginal a importar crece (Anexo, el numerador disminuye, gráfico 2). En consecuencia, la demanda agregada también disminuye y la curva IS se trastada a la izquierda disminuyendo el nivel de ingreso y la tasa de interés, situación que favorece al crédito debido a que el dinero de curso legal será barato. Por lo que, se deberá aplicar medidas correctivas en la tasa impositiva (producir el efecto contrario), en la tarifa arancelaria y en los agregados monetarios para proteger el mercado local (es lo que está ocurriendo), 198

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Según Román & Vela (1996), dada una demanda constante de dinero, la teoría monetaria postula la existencia de una relación estrecha entre la cantidad de ese activo y el PIB nominal. Si el nivel del producto medido a precios constantes se determina por el volumen de recursos reales y la eficiencia en su uso, el nivel general de los precios es, a su vez, una función del monto de dinero en circulación. No obstante, no hace hincapié de dos factores esenciales: a) la evolución misma de la demanda de los agregados monetarios y, b) la naturaleza cerrada o abierta de la economía con respecto a los flujos de dinero con el exterior, incluyendo los bitcoins. Es necesario especificar el tipo de régimen cambiario que esté en vigor. Si suponemos que la demanda de dinero está dada y que es igual a la oferta de dinero. Entonces, una expansión del crédito interno neto del banco central genera una oferta nominal de dinero en exceso, en consecuencia, el público tratará de deshacerse del excedente de dinero que exista. Sin embargo, en una economía abierta con perfecta movilidad de capital, el excedente de oferta nominal de dinero puede ser eliminado por distintas vías: gasto en bienes y servicios nacionales e importados y adquisición de activos financieros internos y externos donde se puede incluir la compra de bitcoins. Si el tipo de cambio fuera fijo y los precios internos totalmente flexibles, el excedente de oferta monetaria se eliminaría vía una desacumulación de reservas internacionales, la cual compensaría en su totalidad la expansión del crédito interno neto del banco central. Es decir, en este escenario, las autoridades monetarias no tienen control sobre la oferta nominal de dinero y la política monetaria expansiva sólo produce un cambio en la estructura de los activos del banco central (crédito interno y reservas internacionales). En este caso, la oferta de dinero estará básicamente determinada por la demanda del público. Debido a que el banco central no controla la base monetaria, la evolución de esta última, más que ser objetivo de política monetaria es en realidad un indicador de la evolución de los precios o de la producción medida a precios corrientes. Por otra parte, cuando el régimen cambiario es de flotación libre, una expansión del crédito interno neto del banco central también crea un excedente de oferta de dinero al nivel inicial de precios. Dicho excedente llevaría al público a incrementar sus adquisiciones de bienes, servicios y activos financieros, principalmente del exterior si la expansión monetaria en exceso crea expectativas devaluatorias. La presión así generada sobre la cuenta corriente y la cuenta de capital de la balanza de pagos se traduciría en una

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depreciación del tipo de cambio nominal, que ocasionaría un aumento en los precios internos de los bienes comerciales. Asimismo, las mayores expectativas inflacionarias incidirían sobre el precio de los bienes no comerciables. Este proceso continuaría hasta que el tipo de cambio, las tasas de interés y el nivel general de precios hubiesen aumentado lo suficiente para ajustar la oferta real de dinero a la demanda real por éste. Si por factores estacionales disminuye la demanda de la base monetaria, el banco central debe contraer su crédito interno. De otra manera, la referida disminución en la demanda monetaria daría lugar a un exceso de oferta de dinero, que se traduciría en presiones cambiarias y, ulteriormente, en mayor inflación. Un aumento en los saldos monetarios reales (M/P) puede deberse a: a) un incremento en la base monetaria, b) un decremento en el coeficiente de Reservas Internacionales y, c) a la disminución de efectivo en depósitos. (Anexo, Gráfica 4). Mientras que un aumento en la sensibilidad a la demanda de dinero, sea por renta o tipo de interés inclinarán la curva LM en favor del ingreso (Anexo, gráficos 5 y 6). Cabe destacar que el análisis efectuado es un supuesto que simplifica la realidad y describe el funcionamiento de la economía, pero no considera factores tales como: el problema de la inflación, la causalidad en cada variable, el problema del desempleo estructural, la formulación de expectativas y el efecto que se derive de las instituciones políticas entre otros. Hasta el momento, solo se ha considerado el equilibrio del mercado interno. Según el planteamiento keynesiano, para lograr el equilibro interno y externo de una economía, se deben realizar algunos ajustes en el modelo donde se incluye la renta marginal del capital y las entradas netas de capital que están en función del tipo de interés. De tal manera que las expresiones resultantes, forman un sistema de dos ecuaciones con dos incógnitas (tipo de interés “i” y gasto público “G”) cuyo significado es: dado el valor de los datos, se trata de manejar adecuadamente instrumentos para lograr los objetivos, realizando todo el proceso a través de la influencia ejercida sobre las variables irrelevantes cuyo valor no es necesario descubrir en el modelo. A su vez, empleando la regla de Tinbergen, en el sistema de ecuaciones simultáneas se cumplen las condiciones de consistencia del modelo desde el punto de vista de la política económica, esto es, el número de ecuaciones independientes es igual al número de incógnitas (instrumentos). Donde dichas ecuaciones se han formulado como consecuencia de la especificación de las variables endógenas objeto (Consumo autónomo “C”, Inversión autó-

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Diez años de Bitcoins, una revisión al problema de análisis en los modelos económicos: Un estudio descriptivo

Políticas públicas y cambio de régimen en México

noma “I”, importaciones “M”, saldo neto de la balanza de pagos por cuenta de capital “K”), en función del conjunto de variables exógenas (i y G), es decir, el sistema se reduce a tantas ecuaciones como variables objeto con lo que la condición de consistencia se transforma en I = J, lo que significa el número de variables objeto (I) es igual al número de variables instrumento (J).

Sólo para completar la información de la tabla, rm es la renta marginal del capital, X son las exportaciones, Bo es el Saldo de la Balanza de pagos. Así en la renta marginal del capital, X son l Sólo para completar la variables información de la tabla, rm es el modelo teórico, las objeto = variables instrumento + el número de variables irrelevantes. Esta es una condición necesaria para que el modeexportaciones, Bo es el Saldo de la Balanza de pagos. Así en el modelo teórico, las variables objeto lo tenga solución única.

variables instrumento + el número de variables irrelevantes. Esta es una condición necesaria para qu En realidad, el problema no es tan simple, teóricamente el modelo es co-

el modelorrecto, tenga sin solución única. embargo, normalmente surge la necesidad de lograr más objeti-

vos, por lo que es preciso plantearse el grado de prioridad o incluso renunciar a algunos de ellos. Será necesario, determinar el grado de probabilidad los En realidad, el problema no es bastaría tan simple, modelo esobjeto correcto, componentes, de lo contrario, conteóricamente hacer igual aelcero el del a sin embarg desechar. Por lo tanto, es necesario considerar un modelo que contemple la normalmente surge la necesidad de lograr más objetivos, por lo que es preciso plantearse el grado d incertidumbre, delimitar el problema, jerarquizar los objetivos para estableprioridadcer o incluso renunciar a algunos ellos. que Serácausa necesario, determinar el grado de probabilida un modelo compatible a losde efectos la aceptación de Bitcoins.

los componentes, de lo contrario, bastaría con hacer igual a cero el del objeto a desechar. Por

5. El futuro de Bitcoin

tanto, es necesario considerar un modelo que contemple la incertidumbre, delimitar el problem Como dato curioso, llama la atención que Según Occidente (2018), el 67% de

jerarquizar los objetivos para establecer un modelo compatible a los efectos que causa la aceptació los interesados en el tema de las criptomonedas son hombres y el 33% mujeres, de las cuales, el 78% son personas menores de 27 años de edad. En de Bitcoins. cierta forma, puede tratarse de una cuestión generacional y, por lo tanto, la tendencia debe ser creciente. Existen escenarios optimistas, donde surge la

El futuro de Bitcoin.

Gerardo Gutiérrez Jiménez y José María Martinelli Benedicto

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Como dato curioso, llama la atención que Según (Occidente, 2018), el 67% de l

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pregunta ¿cómo desaparecer un sistema abierto y mucho más poderoso que el dinero fiduciario de un país, en el que trabajan por gusto, algunas de las mentes más brillantes del planeta? Actualmente, un Bitcoin vale aproximadamente 621 dólares, pero ¿Qué pasaría con el precio de Bitcoin sí Amazon decide aceptarlo como medio de pago? Nadie sabe si ocurrirá, pero el límite del precio puede ser infinito. Uno de los beneficios que ha traído bitcoin es la facilidad y abaratamiento en el envío de dinero a nivel planetario. Según el Banco Mundial, el 25% de los corredores de remesas cobran comisiones superiores a 10%, y aunque México se encuentra entre los receptores de dinero más baratos del mundo (con 5.30%), el proceso sigue dependiendo de los acuerdos entre bancos. Lo que indudablemente ha favorecido a los usuarios y al consumo de bitcoins. Sin embargo, el coste por minar tiene altos consumos eléctricos y dichos consumos son caros. Según Interxion (2018), estima que el sistema de tarjetas Visa consume la energía equivalente a 50 mil hogares en EE.UU. para realizar 350 millones de transacciones diarias, mientras que para el mismo número de operaciones Bitcoin utiliza la energía de 2,8 millones de hogares. Este consumo de energía del Bitcoin es superior a países como Serbia, Irlanda o Marruecos. La verdadera amenaza del futuro de bitcoin son las regulaciones legislativas que puedan aplicarse en los países. Según op. cit. El Economista (2018), en 2017, un bitcoin llegó a valer casi 20,000 dólares, no obstante, luego de los anuncios de regulación y prohibición en países como China, India o Corea del Sur, se derrumbó hasta menos de 6,000 dólares. Sin embargo, la aceptación de la criptomoneda en Estados Unidos y Singapur, donde ya gravan impuestos sobre los beneficios logrados con Bitcoin, ha favorecido a la moneda virtual permitiendo que se revalorice más de 40% (8,519 dólares). Según Gil (2018), el año 2018 apuntaba a ser el año en el que los gobiernos pongan freno (Malasia, Argentina y en Venezuela han comenzado a tomar medidas) a las monedas virtuales que se ven favorecidas por el anonimato. Según op.cit. Fink (2018), estos países consideran que propicia el lavado de dinero (Japón ya comenzó a exigir a los usuarios registrarse con documentos oficiales) y financian el terrorismo. En la Unión Europea, están preocupados ya que el Estado Islámico ha solicitado criptomonedas a sus fanáticos para conseguir armas sin que quede rastro económico. Los países y organismos reguladores, así como los bancos centrales ya están alerta y siguen de cerca la evolución de sus precios y vigilan el uso de sus operaciones. Para op. cit., (Robayo, 2017) el bitcoin representa fuga de capital en aquellos países con la

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peor situación económica (devaluatoria), debido a que es donde se registra el mayor número de transacciones con la moneda virtual. Pese a que Bitcoin usa tecnología superior a la que usan gobiernos y bancos, nadie sabe qué puede pasar en el futuro. No sabemos cómo evolucionará la tecnología, el consumo energético, ni la prohibición en los países. Lo único cierto, es que puede desaparecer en cualquier momento.

Conclusiones Desde la perspectiva del presente trabajo, son varias las conclusiones a las que se puede llegar: a) Bitcoin es un nuevo sistema financiero sustentado en la aceptación y la confianza de sus usuarios y no del control o monopolio que ejerce el Estado. b) Tal como lo pensó su creador, es un sistema libre y mejorado que favorece las transacciones comerciales a nivel planetario. c) En esencia, cumple con todas las características de las teorías monetarias, salvo la legalidad o respaldo institucional y por lo tanto, de su existencia. d) Los modelos económicos sólo son aplicables a una realidad (tiempo– espacio), donde se excluyen o convierten en constantes algunas variable que pueden producir efectos colaterales. e) El modelo propuesto, da cuenta de la aparente gravedad macroeconómica ya que se alcanza el equilibrio en el mercado local y externo en un punto mayor. Ya que sólo considera los efectos y no las alternativas. f) La competencia que representa Bitcoin obliga a mejorar la eficiencia en la empleabilidad de la política fiscal y monetaria. g) Las regulaciones legislativas dan muestra clara de aquellos que están realizando bien el trabajo económico y de aquellos que pretenden esconderse o proteger sus ineficiencias macroeconómicas, bajo el supuesto de la economía del bienestar (buscan una zona de confort y la defensa a los intereses de grupo). h) Bitcoin está penetrando fuertemente y cambiando significativamente el sistema financiero, sin embargo, su carácter ilegal ha propiciado la

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carencia de información y no permite visualizar los efectos y repercusiones donde colisiona con la economía formal. En la medida que las criptomonedas penetran y participan en la adquisición de bienes y servicios, las consecuencias han sido, reducir la masa monetaria (la demanda de criptomonedas sube y la demanda por moneda legal disminuye) disminuyendo la tasa de interés (abaratando el dinero). Las alternativas del banco central para que las personas no cambien su moneda local (legal) por Bitcoins, será que los bancos centrales mantengan finanzas públicas sólidas (superavitario) con reservas internacionales suficientes para hacer frente a las obligaciones, un tipo de cambio aplicable a la operación generadora de cada variación y permitiendo que la moneda tenga convertibilidad, ya que sin ella las personas no aceptarían la moneda local debido a la dificultad de poderse cambiar libremente y, finalmente, ofreciendo una tasa de interés atractiva que incentive la inversión local y creando un clima sin incertidumbre, al menos para el futuro inmediato. Teóricamente, ante un incremento en la oferta de dinero (saldos monetarios reales) la sensibilidad de la tasa de interés (r) tiene que disminuir para reestablecer el equilibrio (trampa de liquidez). En el caso keynesiano clásico, la demanda especulativa de dinero es mayor que cero y en el caso de la trampa de liquidez tiende a infinito. Sin embargo, para los monetaristas, esa demanda especulativa de dinero es nula, es igual a cero. Sea cual sea la teoría empleada, las regulaciones gubernamentales deben servir para impulsar a la economía y no propiamente para proteger, de lo contrario, el pueblo seguirá pagando los errores políticos, económicos y sociales a un costo muy elevado. La idea no es combatir a Bitcoin, sino aprovechar las bondades, aprender, entender y aceptar la evolución del sistema financiero.

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Diez años de Bitcoins, una revisión al problema de análisis en los modelos económicos: Un estudio descriptivo

gubernamentales deben servir para impulsar a la economía y no propiamente para pro gubernamentales deben servir para impulsar a la economía y no propiamente para pro contrario, el pueblo seguirá pagando los errores políticos, económicos y sociales a un contrario, el pueblo seguirá pagando los errores políticos, económicos y sociales a un Anexo: elevado. La idea no es combatir a Bitcoin, sino aprovechar las bondades, aprender, Políticas públicas y cambio de régimen en México elevado. La idea no es combatir a Bitcoin, sino aprovechar las bondades, aprender, aceptar la Según evolución sistemapropuesto financiero. por op.cit. (Fernández, Parejo, & Rodr el del modelo aceptar la evolución del sistema financiero.

y Sáiz (1995, págs. 203-342), la curva IS representa las distintas combinacio 7. Anexo de interés (i) que mantienen el equilibrio en el mercado de bienes y serv Anexo: Según el modelo por op.cit. Parejo y Gámir Rodriguez privado (C) propuesto y la inversión (I) Fernández, son unaAnexo: función creciente del ingreso y las Díaz, y Sáiz (1995, págs. 203-342), la curva IS representa las distintas combiel modelodel propuesto por El op.cit. (Fernández, Parejo, & Rodriguez, funciónSegún decreciente ingreso. modelo también establece que 1995) el GaD naciones ingreso (Y) y tasa de interés (i)op.cit. que mantienen elParejo, equilibrio en Según el modelo propuesto por (Fernández, & Rodriguez, 1995) yfunción Sáiz de (1995, págs. 203-342), la curva IS representa las distintas combinaciones de ingresD de los impuestos (T), por lo tanto, tenemos:

el mercado de(i) bienes y servicios, consumo privado y la inverydeSáiz (1995, págs. 203-342), laeldonde curva ISelrepresenta las distintas combinaciones ingres interés que mantienen equilibrio en el mercado de(C) bienes y servicios,dedonde siónde (I)interés son (C) una creciente del ingreso importaciones (M)y una (i)yfunción que mantienen equilibrio eny ellasmercado de donde privado la inversión (I)elson una función creciente del bienes ingreso yservicios, las importacion Función consumo: C ingreso. = (I) CoElson +modelo –función T) también función decreciente deldel ingreso. también establece el Gasto privado (C) y la inversión una creciente delque ingreso las importacion función decreciente Elc(Y modelo establece que ely Gasto Público Función de Inversión: I = Io – bi Público (G) está enimpuestos función lospor impuestos (T),también por lo tanto, tenemos: función decreciente del de ingreso. El tanto, modelo establece que el Gasto Público de los (T), lo tenemos:

función los impuestos (T),función por lo tanto, tenemos: El gastodepúblico está en de los impuestos: T = tY Función C = Co + c(Y – T) Funciónconsumo: de las importaciones: M = mY Función Funciónde consumo: C =II =Co c(Y de Inversión: Inversión: =IoIo+––bi bi( 2– )T) Función de Inversión: Io – bide El gastopúblico público está en enI = función El gasto está función delos losimpuestos: impuestos:Tal T==tY tY ( 3 ) Donde (Co) e (Io) representan consumo de las familias y El gasto público está en función los impuestos: T = tY Función de las importaciones: Mde = mY (respectivamente) y (bi) mide la sensibilidad a la demanda de Inversión, (t Función de mY (4) Función de las las importaciones: importaciones: MM== mY porcentaje de recaudación, mientras que, (m) representa la propensión m Donde e (Io) representan de ylasla familias Donde (Co) e (Io)(Co) representan al consumoaldeconsumo las familias inversióny la inversión Donde (Co) e mide (Io) representan al aconsumo las familias laes inversión (respectivamente) y o(bi) la del sensibilidad la demanda de la tasaqu i consumir bienes servicios mercado externo. Por loInversión, tanto, la y(t) expresión autónoma (respectivamente) y (bi) mide la sensibilidad a lade demanda de In(respectivamente) y (bi) mide la sensibilidad a la demanda de Inversión, (t) es la tasa i porcentaje de recaudación, mientras que, (m) representa la propensión marginal (a im la siguiente: versión, (t) es la tasa impositiva o porcentaje de recaudación, mientras que, porcentaje de recaudación, mientras que, (m) representa la propensión marginal (a im bienes o servicios del mercado Poro lo la expresión (m) consumir representa la propensión marginal (a externo. importar) a tanto, consumir bienes que o describe a l consumir bienes o servicios del mercado externo. Por lo tanto, la expresión que describe a l la siguiente: servicios del Y mercado externo. Por lo tanto, la expresión que describe a la la siguiente: = Co + c(Y – T) + Io + bi + X – mY curva IS es la siguiente: Y = Co + c(Y – T) + Io + bi + X – mY mY (5) Y = Co + Y c(Y T) + + Io + bi + X+–Io =–Co c(Y – T) + bi + X – mY Función consumo: C = Co + c(Y – T) ( 1 )

( 6 )

Si agrupamos las variables autónomas, obtenemos elautónomo gasto autónomo G Si agrupamos obtenemos gastoautónomo (GA);GA =(GA); Si agrupamoslaslasvariables variablesautónomas, autónomas, obtenemos elelgasto (GA); Co-cT+ y obtenemos: GAPosteriormente, = agrupamos Co-cT+Io+G+X ysimplificamos Si lassimplificamos variables autónomas, obtenemos el gasto autónomo (GA); GA = Co-cT+ Posteriormente, y obtenemos: Posteriormente, y obtenemos: Posteriormente,simplificamos simplificamos y obtenemos:

( 7 )

Despejando i sei se tiene: Despejando tiene: Despejando i se tiene: Despejando i se tiene:

Con pendiente negativa Con pendiente negativa

Con pendiente negativa Con pendiente negativa Delalaexpresión expresión algebraica algebraica ((88 )) se De sededuce deduceque: que: De algebraica ( 8dependiente ) se que: que: i lalaexpresión Es laalgebraica variable De expresión ( 8deduce ) se deduce i i Es la variable dependiente Es la variable dependiente Yi Variable Es la independiente variable dependiente Y Variable independiente Es la ordenada al origen Y Ga/b Y Variable independiente Variable independiente Ga/b Es la ordenada al origen 1-c+m/b Coeficiente de inclinación Ga/b Es la ordenada al origen 1-c+m/b Coeficiente de inclinación

(8)

Gutiérrez Jiménez María Martinelli Benedicto 1-c+m/bGerardoCoeficiente dey José inclinación

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Ga/b

Es la ordenada al origen

1-c+m/b

Coeficiente de inclinación





aumento en la ensensibilidad a lala demanda demanda de inversión (b),al afecta al mu Un Un aumento lalasensibilidad demanda inversión afecta multiplicador aumento en sensibilidad aa la dede inversión (b), (b), afecta al mul nivel impactando únicamente aUn la de tasa deúnicamente interés (hacia abajo), manteniendo el mismo nivel de renta, gráfico únicamente a la tasa interés abajo), mismo de alrenm aumento en(hacia la sensibilidad amanteniendo la demanda de elinversión (b), afecta tiplicador impactando a la tasa de (hacia abajo), manteUn aumento en la sensibilidad a interés la demanda de inversión (b), afecta al mu 3.

impactando únicamente a la gráfico tasa de 3. interésa (hacia abajo), manteniendo el(b), mismo nivel demu re Un únicamente aumento sensibilidad la demanda de inversión afecta niendo el mismo nivel de en renta, impactando a lalatasa de interés (hacia abajo), manteniendo el mismo nivel al de ren

3. impactando únicamente a la tasa de interés (hacia abajo), manteniendo el mismo nivel de ren 3. Gráfico 3 3. i Aumento en: b Gráfico 3 Gráfico 3 i i Gráfico 3 i Aumento en: b Gráfico 3 y ↓ en I ↑b = ↑ denominador Aumento en: b i Aumento en: b





Aumento en: b y ↓ en I ↑b = ↑ denominador

↑b = ↑ denominador y ↓ en I y ↓ en I ↑b = ↑ denominador ↑b = ↑ denominador y ↓ en I IS

IS

Y

Y

IS IS IS

Demanda de dinero

Y Y Y

(9) (9)

Oferta monetaria (10) Condición de equilibrio (11)

Donde:

(12)

(10) (11) (12)

( (

((1

(1

(1 (1 (1

(1 (1

Donde: (1 Donde: Función Variables Donde: i Variable dependienteFunción Ly Sensibilidad de la Demanda de dinero al Y Variables Función Variables (1 L Y Variable iindependiente Sensibilidad de la Dememanda de dinero a i de diner r Variable dependiente L Sensibilidad de la Demanda y Función i Variable dependiente Ly Sensibilidad de Variables la Demanda de dinero Lr Sensibilidad Y al origen Variable independiente Sensibilidad delalaDemanda Dememanda de di (M/P)/Lr Ordenada e Tipo de Lcambio Variable de dinero Lyr Yi Variable dependiente independiente Sensibilidad de de la Dememanda de din (M/P)/L Ordenada M/P monetarios reales (M/P)/L Ordenada al origen e análisis Tipo de cambio Lde Y a lar abscisa Variable Sensibilidad de la Dememanda de din y Diez años deindependiente Bitcoins, una revisión Saldos al problema 206 (M/P)/Lr Ordenada al origen er Tipo de cambio en los modelos económicos: Un estudio descriptivo Ly/Lr Pendiente de ylaOrdenada recta Mo Base monetaria (M/P)/L Ordenadaalaorigen la abscisa M/P Saldos monetarios reales (M/P)/L e Tipo de cambio (M/P)/Lyr Ordenada a la abscisa M/P Saldos monetarios reales Ly/Lry Ordenada Pendientea de la recta Mo Saldos Base monetaria (M/P)/L la abscisa M/P monetarios reales /Lr Pendiente de la recta Mo Base monetaria FunciónLLyy/L Variables Pendiente de la recta Mo Base monetaria r

Y



(9) Políticas públicas y cambio de régimen en México (10)

(11)

Donde: Donde:

(12)

Función Variables Función Variables Donde: i Variable dependiente Ly Sensibilidad de la Demanda de dinero al Y

i Variable dependiente Ly Sensibilidad de la Demanda de dine Función Variables dede Y Variable independiente Lr Sensibilidad de dinero ai Lrla Dememanda Y Variable independiente Sensibilidad la Dememanda de d i Variable dependiente Ly Sensibilidad de la Demanda de dinero al Y (M/P)/L Ordenada al origen e de cambio rOrdenada al origen e Tipo (M/P)/LVariable Lr de cambio Y independiente Sensibilidad deTipo la Dememanda de dinero a i r (M/P)/L Ordenada a la abscisa M/P Saldos monetarios reales (M/P)/L Ordenada al origen e Tipo de cambio y r (M/P)/L Ordenada a la abscisa M/P Saldos monetarios reales y (M/P)/L Ordenada a la abscisa M/P Saldos monetarios reales y r Ly/L Pendiente de la recta Mo Base monetaria /L Pendiente recta LyL/L Pendientede de la la recta y r r

Mo Base Mo monetaria Base monetaria

Según Op. cit. Díaz, Gamir y Sáiz (1995) en el modelo Hick—Hansen el equilibrio del mercado de Según Op. cit. Díaz, Gamir y Sáiz (1995) en el modelo Hick-Hansen el equilibienes y del dinero satisface cuando: Según Op. cit.seDíaz, Gamir y Sáiz (1995) en el modelo Hick—Hansen el equilibrio brio del mercado de bienes y del dinero se satisface cuando: (13)

bienes y del dinero se satisface cuando:

(13)

del me

(14)

Resolviendo el sistema de ecuaciones simultáneas, el equilibrio del ingreso (Y*) y de la tasa de interés (14) (i*) será:

de

Resolviendo el sistema de ecuaciones simultáneas, el equilibrio del ingreso Resolviendo el sistema de ecuaciones simultáneas, el equilibrio del ingreso 21 (Y*) y de la tasa de interés (i*) será: interés (i*) será:

(Y*)

21 Según Según el planteamiento keynesiano, para lograr el lograr equilibro interno y interno externo,ydebemos el planteamiento keynesiano, para el equilibro exrealizar algunosterno, ajustes en el modelo. debemos realizar algunos ajustes en el modelo. Y = C + I + G +Y X -M Demanda Agregada =C + I +Demanda G + X - M Agregada

(15)

C = cY Función Consumo C = cY Función Consumo (16) I = a – bi + lrm Función Inversión I = a – bi + lrm Función Inversión (17) M = mY Multiplicador de las importaciones B=X–M+K Saldo de la Balanza de pagos Gerardo Jiménez y José Benedicto K = ni Saldo netoGutiérrez de la Balanza de María pagosMartinelli por cuenta de capital

( 15 ) ( 16 ) ( 17 ) ( 18 ) ( 19 ) (207 20 )

Al igual que el planteamiento anterior, Y = Ingreso nacional; C = Consumo privado; I = Inversión; G = Gasto público; X = exportaciones; M = Importaciones; i = tipo de interés; rm = renta

I = a – bi + lrm

Función Inversión

Según elajustes planteamiento keynesiano, para lograr el equilibro interno y externo, debemos ealizar algunos el X modelo. realizar algunos en elDemanda modelo. M mY Multiplicador de el lasequilibro importaciones Y = Cajustes + I +=en G + - el M 15 ) Según planteamientoAgregada keynesiano, para lograr interno y externo,(debe realizar algunos ajustes en el modelo. Según planteamiento keynesiano, el equilibro interno y (externo, algunos en el modelo. BX –XM-elMajustes + K Saldo depara la lograr Balanza de pagos Y = C +C I+ -M Agregada 15 ) (debem Y C +realizar I += GX +Demanda Demanda Agregada 15 ) =G cY Función Consumo 16 realizar algunos ajustes en el modelo. C I++ G Agregada 15 K Saldo netoy Humanidades de la Balanza de pagos( 16 por) cuenta – +biY lrAutónoma Función Inversión (( 17 de Ciencias Sociales mni == C ++Función IX+-Metropolitana/División GM+ Demanda X - M Demanda Agregada C = cY IY Consumo C== =aUniversidad cY Función Consumo 16 )) mYY + de las importaciones = Cm+ IFunción + G + XMultiplicador - M Demanda Agregada C Función Consumo 16 I = a – biM Inversión ) (( 18 I +===lracY Inversión 17 ))( m– bi C =lrcY Función Consumo anterior, Y = Ingreso( 17 Al igual que el planteamiento nacional; K Saldo de la importaciones Balanza pagos – –bi ++lr Función Inversión 17 M = mY IB de las ( 18 ) (( 19 M===aXmY Multiplicador deConsumo lasde importaciones 18 ))( m CIM Función acY – biMultiplicador +G lrmMultiplicador Función Inversión M ==mY dedelas importaciones (18) Inversión; = Gasto público; X = exportaciones; M = Importaciones; K = ni Saldo neto la Balanza de pagos por cuenta de capital ( 20 mY deInversión las de importaciones B=X–M +X K–IM la Balanza pagos ( 19 ) ( 18 B == M KbiSaldo Saldo de lade Balanza 19 ))(i = =+ a –mY + lrm de Multiplicador Función Multiplicador depagos las importaciones =MX=+ –mY M +Saldo K Saldo de Balanza de pagos (19) de capital capital yMultiplicador a, b, l,Balanza m npagos son por parámetros. K= –marginal Saldo la de Balanza de ( 19 K = ni B neto de la lade Balanza de pagos por cuenta decuenta capital ( 20entradas ) privado K == X niBAl neto lac, Balanza 20 )( M de las importaciones el K planteamiento anterior, Ypagos =yde Ingreso nacional; C = Consumo Bigual XK–que Mdel + Saldo de la de pagos K = ni Saldo neto de la Balanza de pagos por cuenta de capital ( 20 B = X – M + K Saldo de la Balanza de pagos función delelpúblico; tipo neto de interés. Para del in)( =G ni Saldo la anterior, Balanza por ( 20icuenta )= = Inversión; Gasto X =de exportaciones; M = Importaciones; tipo demercado interés; K = Saldo dede la Balanza deelpagos de capital Al igual Kque el= niplanteamiento anterior, Yneto = Ingreso nacional; Cequilibrio = por Consumo privado; I =rm = Al igual que planteamiento Y pagos =lograr Ingreso nacional; C Consumo privado K =capital niGasto Saldo neto laY de pagos por de cuenta de capital capital del yse a,cuenta b,exportaciones; c,ell,de m n=anterior, son K netas dede que es( Banterior, =Balanza B0= donde: a= Yyexportaciones; YM0; parámetros. propuesto reduce Al queigual elX planteamiento = Ingreso nacional; =tipo Consumo privado nversión;marginal G = Gasto público; =que =de Importaciones; ientradas = tipo rminterés; = renta Inversión; Gigual = público; Xplanteamiento M iC =interés; rm pr = Al YImportaciones; == Ingreso nacional; C =capital Consumo función del interés. lograr del mercado interno y=de externo, el mo Al igual que planteamiento anterior, Y = C = Consumo Gy tipo = =anterior, exportaciones; Importaciones; inetas = tipo interés; rmpri = Al igual que Y parámetros. =equilibrio Ingreso nacional; C = nacional; Consumo marginal Inversión; del capital a, Gasto b,elde c,planteamiento l,público; m nPara son parámetros. KM == entradas netas de capital que está en marginal del capital y= a,Gasto b,y c,el l,X m y nXson K entradas capital que es Inversión; G público; = el exportaciones; M Ingreso = Importaciones; i de tipo de interés; ; B = B donde: a Y = Y 0 0 propuesto se reduce Inversión; G = Gasto público; X = exportaciones; M = Importaciones; i = tipo de interés; privado; I = Inversión; Gc, público; = exportaciones; M variables = Importadel interés. capital yPara a,variables b,lograr l,Gasto m ylograr nl, son KG;= entradas netas dato de capital que Las son i;del las son: relmmesqy marginal del capital y=Para a, b,elinstrumento c, m el y parámetros. nX son parámetros. K = entradas netas de capital unción marginal del tipo de equilibrio del mercado interno yinterno externo, el modelo función del tipo de interés. equilibrio mercado y externo, marginal del capital y a, b, c, l, m y n son parámetros. K = entradas netas de capital qu ciones; i = tipo de interés; rm = renta marginal del capital y a, b, c, l, m y n función tipo de interés. Para lograr el equilibrio del mercado interno y externo, delsea tipo de interés. Para el equilibrio del mercado interno y externo, el mo B =K. B Y = Y B = lograr B0 donde: Y Y00;donde: 0;aM; ropuestofunción se reduce propuesto reduce serán C; I; Las variables instrumento son i; G; las variables dato son: r y X; las variables irrelev m delseatipo deYa0interés. elque equilibrio del mercado interno y externo, e sonfunción parámetros. KY==entradas capital está en función del tipo Bde = lograr B YB0;Para ; YB==netas 0 donde: propuesto reduce 0 donde: propuesto se reduce serán C; interés. I; M;variables K.Para ; B = B donde: a Y = Y Las variables instrumento son i; G; variables dato son: r y X; las variables irrelevantes Las instrumento son i; G; variables dato son: r y X; las variables irrelev de lograr el equilibrio del mercado interno y externo, el modelo 0las 0 las propuesto se reduce m m Sustituyendo (16) yson (18)i; G; en las (15): Las variables instrumento variables dato son: r y X; las variables m instrumento G; las variables dato son: rm y X; las variables irrelevir propuesto = Y0; Bson B0i;donde: erán C; I;serán M; K. C; Las I; M;variables K.se reduce Sustituyendo (16)a Yy (18) en=(15): Las variables instrumento son i; G; las variables dato son: rm y X; las variables ir serán C; I; M;instrumento K. serán C;Las I; M; K. variables son i; G; las variables dato son: rm y X; las vaSustituyendo (16) (18) en y(15): Sustituyendo (16) (18) en (15): serán C; I; yM; K. riables irrelevantes serán C; I; M; K. Sustituyendo (16) y (18) en (15): Sustituyendo (16) y (18) yenfactorizando: (15): Agrupando Sustituyendo (16) y (18) en (15): Agrupando y factorizando: Sustituyendo (16) y (18) en (15): Agrupando y factorizando: Agrupando y factorizando: Agrupando y factorizando: Agrupando y factorizando: Agrupando y factorizando: Agrupando y Sustituyendo I por su factorizando: valorI en (17) Sustituyendo por su valor Sustituyendo I por su valor en Sustituyendo II por su (17) valor en en(17) (17) Sustituyendo por su Ivalor Sustituyendo por su valor en (17) Sustituyendo I por suI valor (17)en (17) Sustituyendo por suenvalor

en (17)

Equilibrio interno Equilibrio interno Equilibrio internointerno Equilibrio Equilibrio Equilibrio interno (21) Equilibrio interno Equilibrio interno Sustituyendo (16) y (20) en (19) queda:

(21) interno

(21) (21) ( (21) (

Sustituyendo (16)Sustituyendo y (20)(16) en y(19) queda: Sustituyendo (20) eny (19) queda: (16) (20) en (19) queda: Sustituyendo (16) y (20) en (16) (19) queda: Sustituyendo yqueda: (20) en (19) queda: Sustituyendo (16) y (20) (19)en Sustituyendo (16)en y (20) (19) queda: Sustituyendo “Y” por su valor en (21) Sustituyendo “Y”(21) por su stituyendo “Y” Sustituyendo por su valor en Sustituyendo “Y” por“Y” su valor envalor (21) en por su valor en (21) (21) Equilibrio externo (22) Sustituyendo “Y” por su valor en (21) Sustituyendo “Y” por su valor en (21) Sustituyendo “Y” por suexterno (22) valor enEquilibrio (21) Equilibrio Equilibrio externo (22) externoexterno (22) ( Equilibrio Equilibrio externo Equilibrio externo (22) ( Con las expresiones (21) y (22) se forma un sistema de dos ecuaciones externo con dos incógnita Equilibrio G) cuyo significado es: elsevalor dese datos, se trata de adecuadamente instrume Con(21) las dado (21) ylos (22) se un forma un ecuaciones sistema dos ecuaciones conincógnita dos Con las expresiones yexpresiones (22)(21) forma un sistema de dos con dos incógnitas (i y incó Con las expresiones y (22) forma sistema de manejar dosde ecuaciones con dos Con las expresiones (21) y (22) se forma un sistema dos ecuaciones con dos incó para lograr los objetivos, realizando todo el proceso a través de la influencia ejercida sobr G) cuyo significado es: dado el valor de los datos, se trata de manejar adecuadamente ins Con las expresiones (21) y (22) se forma un sistema de dos ecuaciones con dos incógnita G) cuyo G) significado es: dado es: el valor datos, se datos, trata de instrumentos cuyo significado dado de el los valor de los se manejar trata adecuadamente manejar adecuadamente instrum G) cuyo significado es: dado el valor de los datos, se trata de manejar adecuadamente inst variables irrelevantes cuyo valor no es necesario descubrir en el modelo. para lograr los dado objetivos, realizando todo el ainfluencia través de la influencia ejercida G) cuyo significado es: el valor los(21) datos, se proceso trata de adecuadamente ara lograr objetivos, realizando todo el de proceso a ytravés la manejar ejercida las paralos lograr los objetivos, realizando todo el proceso adetravés deunla sistema influencia ejercida sobr Con las expresiones (22) se forma desobre dosinstrume ecuac para lograr los objetivos, realizando todo el proceso a través de la influencia ejercida Empleando la regla de Tinbergen, variables irrelevantes cuyo valor no es necesario descubrir en el modelo. lograr los objetivos, realizando todo el proceso a en través de laseinfluencia sobra ariables para irrelevantes cuyo valor no es necesario descubrir en el modelo. variables irrelevantes cuyo valor no esdado necesario descubrir eldatos, modelo. G) cuyo significado es: el valor de los trata deejercida manejar variables irrelevantes cuyo valor no es necesario descubrir en el modelo. Empleando la regla de Tinbergen, variablesEmpleando irrelevantes no es necesario descubrir en el modelo. Empleando la regla delacuyo Tinbergen, reglavalor de Tinbergen, para lograr los objetivos, realizando todo Empleando lade regla deuna Tinbergen, añosde Bitcoins, revisión al problema de análisis el proceso a través de la 208 Empleando laDiez regla Tinbergen, en los modelos económicos: Un estudio descriptivo variables irrelevantes cuyo valor no es necesario descubrir en el modelo. Empleando la regla de Tinbergen,

Políticas públicas y cambio de régimen en México

Con las expresiones (21) y (22) se forma un sistema de dos ecuaciones con dos incógnitas (i y G) cuyo significado es: dado el valor de los datos, se trata de manejar adecuadamente instrumentos para lograr los objetivos, realizando todo el proceso a través de la influencia ejercida sobre las variables irrelevantes cuyo valor no es necesario descubrir en el modelo. Empleando la regla de Tinbergen,

Así en el modelo teórico, las variables objeto = variables instrumento + el número Así en el modelo teórico, las variables objeto = variables instrumento + el es irrelevantes. Esta es una condición necesaria para quecondición el modelo tenga para solución número de variables irrelevantes. Esta es una necesaria que única.

rencias

el modelo tenga solución única.

oña, A. (1990). El pensamiento económico de Milton Friedman. Barcelona, España: IESE Business School, Universidad de Navarra. 28. (13 de mayo de 2018). Órden Jurídico. Obtenido de Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos: http://www.ordenjuridico.gob.mx/Constitucion/articulos/28.pdf e México. (5 de octubre de 2014). Banco de México. Obtenido de https://anterior.banxico.org.mx/informacion-para-laprensa/comunicados/miscelaneos/boletines/%7B5D9E200E-2316-A4B8-92A93A5F74938B87%7D.pdf , & Castillo, A. (2014). BITCOIN: Manual básico (para legisladores y diseñadores de políticas). traducid por Juan Llanos. Washington, Estados Unidos de Norte América: Mercatus Center at George Mason University. oin Worldwide. (22 de octubre de 2018). Gráfico de historial del precio de Bitcoin. Obtenido de https://www.buybitcoinworldwide.com/es/precio/ , F. (1 de julio de 2017). CriptoNoticias. Obtenido de Invasión Latina: Bitcoin alcanza máximo de transacciones en la región: https://www.criptonoticias.com/mercados/invasion-latina-bitcoin-alcanz maximo-transacciones-region/ Gerardoand Gutiérrez Jiménez y José María Martinelli Benedicto 209 P., & Rajcaniova, M. (2015). Economics Econometrics Research Institute. Obtenido de The Economics o BitCoin Price Formation: https://arxiv.org/ftp/arxiv/papers/1405/1405.4498.pdf ndencia. (9 de febrero de 2018). Ranking de los países donde más se utiliza Bitcoin. Obtenido de

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Diez años de Bitcoins, una revisión al problema de análisis en los modelos económicos: Un estudio descriptivo

Políticas públicas y cambio de régimen en México

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Diez años de Bitcoins, una revisión al problema de análisis en los modelos económicos: Un estudio descriptivo

Sección Tercera

Políticas Públicas

Gasto de capital, inversión pública, infraestructura y megaproyectos bajo el auspicio del nuevo régimen Eduardo Ramírez Cedillo* Karla Galán Romero**

Introducción La participación del gobierno en la sociedad en materia de gasto público cumple diferentes propósitos y teóricamente depende de la explicación sobre la necesidad donde se origina dicha erogación. ¿En qué y para qué gasta el gobierno? Gasta en el suministro de bienes públicos, en la formación de capital físico y la formación de capital humano. En el primer caso el suministro de bienes públicos responde a la dificultad que enfrenta la sociedad para generar la cantidad suficiente de los mismos; en el segundo, la formación de capital físico que tiene que ver con la construcción de obras públicas es altamente relevante en principio por los efectos que tiene en el desempeño económico, además del mejoramiento del bienestar social de la población; por último, la formación del capital humano responde a principios de equidad y desarrollo y se clarifica a través de gasto destinado preferentemente a actividades de educación y salud. Para los fines del presente documento el tipo de gasto público que es motivo de interés concierne al gasto de capital y particularmente el destinado a inversión pública para el desarrollo de infraestructura. La creación de infraestructura pública tiene una serie de beneficios: a nivel económico mejora la productividad de los agentes económicos al reducir * **

Profesor Investigador del Departamento de Economía, Universidad Autónoma Metropolitana, Unidad Iztapalapa. Correo electrónico: [email protected] Pasante de la licenciatura de economía UAMI

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Universidad Autónoma Metropolitana/División de Ciencias Sociales y Humanidades

los costos a los que se enfrentan en su actividad diaria, la construcción de carreteras que unen puntos de comercio disminuye los tiempos de traslado, la ampliación de la infraestructura portuaria ofrece mayor desplazamiento de mercancía, la construcción de hidroeléctricas permite proporcionar servicios de energía eléctrica a menor costo, etc.; a nivel social, la infraestructura en drenajes, alcantarillado y agua potable mejora el bienestar de la población generando mayor comodidad y salubridad lo que incluso incrementa la capacidad productiva de las personas. La infraestructura pública también puede generar grandes dividendos a nivel político que pueden ser loables o desdeñables. El político que entiende cuáles son las necesidades de la población y mejora su entorno mediante la inversión en infraestructura generando proyectos sustentables y sostenibles obtiene por resultado la aprobación de los ciudadanos, lo cual resulta loable. Sin embargo, en algunos casos la realización de obras se valora tan solo en el beneficio político que puede generar dando por resultado malas prácticas que conducen a obras faraónicas, elefantes blancos y corrupción, eliminando de manera parcial o total los beneficios económicos y sociales mencionados. El tema de la inversión pública en México toma una singular relevancia a raíz de la propuesta de inversión del nuevo régimen de gobierno la cual resulta ambiciosa en cuanto a los megaproyectos que se pretenden realizar y controversial dada la ausencia de información técnica al respecto. Tres megaproyectos llaman la atención: la construcción de la refinería en la comunidad de Dos Bocas Tabasco, el proyecto del Tren Maya y el aeropuerto de Santa Lucía. El objetivo del presente documento consiste en reflexionar sobre la realización de dichos megaproyectos a la luz de lo que dice la teoría, algunas experiencias pasadas y el conocimiento de algunas de las críticas realizadas al respecto. Para tal propósito el documento se compone de forma adicional a la introducción de un apartado (1) donde se realiza la revisión de la literatura, posteriormente (2) se ofrecen algunos datos sobre el gasto en inversión que ha realizado el gobierno mexicano en el pasado, para continuar con (3) la revisión de los megaproyectos de inversión en los cuales se han centrado los esfuerzos del actual gobierno, terminando con una conclusión al respecto.

216

Gasto de capital, inversión pública, infraestructura y megaproyectos bajo el auspicio del nuevo régimen

Políticas públicas y cambio de régimen en México

•

Corea1.y Revisión Singapur son países que presentan tanto cantidad como calidad en s de dos la literatura Resulta ocasiones suponerde que entre más un PIB y con inversión de en acuerdo conintuitivo el porcentaje inversión eninversión relacióntenga con su país mejor será su desempeño económico, ¿qué tan acertado es ese su-

ICI, teniendo un desempeño económico En 1980 el ingreso per cápi puesto? Tomando datos para 90 países seconsiderable. determina su tasa de crecimiento acumulada en logaritmos naturales de 1980 a 2018 y se relaciona con la in-

de un versión coreano representaba tan solo el 17% de un estadounidense, que par promedio en términos del PIB para todo el periodo, la Gráfica 1mientras perobservar una relación directa entre dichas variables, algunos casos que 2018, mite representaba el 66%.

(2007, Gráfica 1. Crecimiento Per cápita2017) e Inversión %/PIB (1980-2018)

7.00

6.00

Indice de Calidad de Infraestructura General

•

ilustran la relación de forma contundente son China y Gambia, mientras el PIB yno primero en promedio una inversión del 40%yen relación delque La diferencia entre Chilepresenta y México, Luxemburgo Venezuela observa por mucho el mejor desempeño económico, el segundo no llega a cantidad inversión se da en su calidad. unade inversión mayor al 10% teniendo una tasa de crecimiento acumulada negativa. México y Chile presentan un nivel de inversión promedio similar con desempeños económicos diferentes, algo similar ocurre con Venezuela y Luxemburgo que con tasas de inversión Gráfica 2.similares también llegan a desempeños económicos que son ampliamente distintos. Índice de Calidad de Infraestructura general y el PIB per cápita en LN

5.00

4.00

Mexico 3.00

Mexico 2.00

1.00

-

6.00

7.00

8.00

9.00

10.00

11.00

12.00

LNPIBpc 2007

2017

Mexico 2007

Mexico 2017

Linear (2007)

Linear (2017)

Fuente: Elaboración propiaElaboración con datos del Bancocon Mundial. Fuente: propia datos del Banco Mundial y WEF

Los resultados de la Gráfica 1 de forma intuitiva nos llevan a suponer que si bien parece importante la cantidad de la 1. inversión, también lo es su calidad. Cuadro

PIB per cápita (1980, 2018) Eduardo Ramírez Cedillo y Karla Galán Romero

USA

Producto Interno Bruto per-cápita 1980 2018 Dólares %/USA Dólares %/USA 29,135.98 55,649.95

tasa de g 91%

217 ICI 5.80

está en

Universidad Autónoma Metropolitana/División de Ciencias Sociales y Humanidades

•

Usando el índice de calidad de infraestructura (ICI) general propuesto por el Word Economic Forum (WEF) es notorio, como se da cuenta en la Gráfica 2, que entre más alto es su PIB per cápita la calidad de su gasto en infraestructura es mejor, lo que permite que dicho gasto tenga un mayor impacto Corea y Singapur son dos países que presentan tanto cantidad como calidad en su económico y genere mayores beneficios sociales, además de ser sustentable financieramente hablando. inversión de acuerdo con el porcentaje de inversión en relación con su PIB y con el El Cuadro 1 trata de complementar las Gráficas 1 y 2, además de com-

ICI, parar teniendo un desempeño económico considerable. En 1980 el ingreso per cápita el avance o retroceso que se ha tenido en relación con los Estados Se tienen elementos cantidad y calidad la inversión y sumientras rede unUnidos. coreano representaba tandesolo el 17% de un de estadounidense, que para sultado en materia de desempeño económico:

2018, representaba el 66%. • Corea y Singapur son dos países que presentan tanto cantidad como calidad en su inversión de acuerdo con el porcentaje de inversión en relación La diferencia entre Chile y México, Luxemburgo y Venezuela que no está en la con su PIB y con el ICI, teniendo un desempeño económico considerable. En el ingreso per en cápita un coreano representaba tan solo el 17% cantidad de 1980 inversión se da su de calidad. de un estadounidense, mientras que para 2018, representaba el 66%. • La diferencia entre Chile y México, Luxemburgo y Venezuela que no está en la cantidad de inversión se da2.en su calidad. Gráfica

Índice deGráfica Calidad de Infraestructura y el PIBgeneral per cápita en LN 2. Índice de Calidad degeneral Infraestructura (2007, 2017) y el PIB per cápita en LN (2007, 2017) 7.00

6.00

Indice de Calidad de Infraestructura General

•

5.00

4.00

Mexico 3.00

Mexico 2.00

1.00

-

6.00

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8.00

9.00

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11.00

LNPIBpc 2007

2017

Mexico 2007

Mexico 2017

Linear (2007)

Linear (2017)

Fuente: Elaboración propia con datos del Banco Mundial y WEF. Fuente: Elaboración propia con datos del Banco Mundial y WEF

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Gasto de capital, inversión pública, infraestructura y megaproyectos bajo el auspicio del nuevo régimen

Cuadro 1. PIB per cápita (1980, 2018)

12.00

Cuadro 1. PIB per Políticas cápitapúblicas y cambio de régimen en México (1980, 2018) Cuadro 1. PIB per cápita (1980, 2018) Dólares USA China Chile Gambia Korea Lesoto Luxembourg México Singapur España Venezuela

1980

Producto Interno Bruto per-cápita 2018 %/USA Dólares %/USA

29,135.98 721.60 7,986.48 2,796.61 5,084.37 1,180.02 36,344.27 13,545.63 20,626.17 18,353.44 18,247.38

55,649.95 2% 27% 10% 17% 4% 125% 46% 71% 63% 63%

16,097.76 23,092.07 2,481.70 36,756.43 3,017.35 94,849.74 18,312.76 89,196.13 35,679.30 9,487.13

29% 41% 4% 66% 5% 170% 33% 160% 64% 17%

tasa de g

ICI

91%

5.80

2131% 189% -11% 623% 156% 161% 35% 332% 94% -48%

4.20 5.08 4.18 5.69 3.09 5.87 3.99 6.51 6.53 2.70

Fuente: Elaboración propia con datos del Banco Mundial y WEF.

Fuente: Elaboración propia con datos del Banco Mundial y WEF

Calidad y cantidad son un binomio importante en la relación que tiene la inversión con el desempeño económico como se dará cuenta en la revisión de la literatura, en esta breve introducción al apartado se utiliza la inversión total (pública y privada), mientras que en el resto del documento se le dará prioridad a la inversión pública.

1.1. Inversión pública, infraestructura y el desempeño económico La participación de la inversión pública en el PIB, y especialmente la participación de la inversión en infraestructura, ha disminuido durante las últimas tres décadas en una serie de países. Existe una preocupación, especialmente en América Latina, de que esto haya resultado en brechas de infraestructura que pueden afectar adversamente el crecimiento a largo plazo (Ter- Minassian y Allen, 2004). La baja y volátil inversión pública en infraestructura es una de las causas más frecuentes del lento crecimiento a largo plazo de la producción en muchos países de América Latina, los ajustes fiscales han sido bastante agudos después de las crisis económicas en la región. ¿Estas contracciones fiscales periódicas han perjudicado la inversión en infraestructura a largo plazo? Encontramos que la evidencia de esta hipótesis no es tan fuerte. Sin embargo, existen vínculos entre la sostenibilidad fiscal y la inversión pública en infraestructura. Es decir, los altos costos de financiamiento debido a la débil sostenibilidad fiscal parecen haber contribuido significativamente a los bajos niveles de inversión en infraestructura en América Latina. Este hallazgo plantea la posibilidad de que la consolidación fiscal y la inversión en inEduardo Ramírez Cedillo y Karla Galán Romero

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fraestructura pública puedan ser complementos, en lugar de sustitutos, con el establecimiento de políticas adecuadas. En consecuencia, el documento revisa y discute cómo se pueden reformar los marcos fiscales en la región para crear un espacio fiscal para una mayor inversión en infraestructura pública (Carranza et al. 2011). Carranza et al., (2011) analizan las tendencias de la inversión pública y total en infraestructura en seis grandes economías latinoamericanas, los autores sostienen que América Latina presenta tasas de inversión relativamente bajas en las principales categorías de infraestructura: agua, telecomunicaciones (tanto líneas fijas como móviles), transporte terrestre (carreteras y ferrocarriles) y electricidad (capacidad de generación). Son los déficits en las categorías de infraestructura los que a menudo se consideran uno de los factores que explican los bajos niveles de crecimiento económico y los niveles persistentes de desigualdad y pobreza en América Latina. Bajo el supuesto que la inversión en infraestructura pública en general tiene propiedades que mejoran el crecimiento (ver Aschauer, 1989; Fernald, 1999), y los bajos niveles de inversión en la región son preocupantes, se enfatiza que las políticas económicas han dado prioridad a la disciplina fiscal para restaurar la estabilidad macroeconómica y financiera. De acuerdo con Carranza et al. (2011) si la consolidación fiscal se basa principalmente en una reducción de la inversión pública, se aumentarán aún más las brechas de infraestructura al menos en algunos sectores. El otro resultado importante es que, en términos de explicar las diferencias entre los países en relación a sus logros de infraestructura, la dimensión institucional es importante ya que la calidad de la burocracia explica por sí misma alrededor de una cuarta parte de la variación total en las brechas de infraestructura observadas. Otro problema al que se puede enfrentar la inversión es cuando se acercan las elecciones, los legisladores pueden tratar de aumentar el consumo a expensas de la inversión pública para acelerar la economía más rápidamente y aumentar sus probabilidades de reelección. En ese sentido Gupta et al. (2016) exploran la relación potencial entre la inversión pública y los ciclos electorales. Intentan responder a la pregunta ¿la proximidad de las elecciones afecta la tasa de crecimiento de la inversión pública? Los autores examinando una muestra de 67 países en un periodo de 1975 a 2012 dan cuenta que la inversión pública en relación con el PIB aumenta al inicio de los ciclos electorales y se desacelera a medida que se aproximan las siguientes elecciones. 220

Gasto de capital, inversión pública, infraestructura y megaproyectos bajo el auspicio del nuevo régimen

Políticas públicas y cambio de régimen en México

Como es bien conocido en la literatura y avalado por los estudios empíricos, existe una relación positiva entre la inversión y el crecimiento de la economía. Aschauer (1989) establece que para evaluar el papel que desempeña la inversión pública en el crecimiento económico y en la productividad se debe enfocar especialmente en la construcción de calles, carreteras, medios masivos de transporte, alcantarillado, sistemas de provisión de agua, etc. El efecto positivo se presenta porque se incrementa la productividad lo que no sucede de forma tan clara con el gasto público corriente. En un estudio para el caso de México y Chile, Ramírez (1996) aporta evidencia al respecto del efecto positivo que tiene el gasto en inversión tanto pública como privada sobre la tasa de crecimiento de la productividad a diferencia del gasto en consumo en el caso de México que conduce al resultado opuesto. Abiad et al. (2016) llega a conclusiones similares para el caso de la inversión pública y su efecto en la productividad en economías avanzadas. El gasto en infraestructura pública de acuerdo con Pereira y Andraz (2012) se constituye como un factor importante en la estrategia de crecimiento y desarrollo y en ese sentido una explicación de aquellas estrategias que resultaron efectivas o fallidas. Sus efectos se verifican en fomentar la formación de capital privado al abaratar los costos y reducir los cuellos de botella que se originan con el crecimiento económico y que pueden ser la causa de los procesos inflacionarios; incide en la demanda agregada propiciando mayores incentivos para la inversión privada ante la ampliación del mercado interno, de forma adicional se mejora la productividad de los factores (Ramírez, 1996). La inversión pública ofrece sus mejores resultados cuando: a) Existe holgura económica y la adaptación de la política monetaria. b) Se cuenta con buenos niveles de eficiencia en la inversión pública. c) Proyectos financiados con deuda resultan más expansivos que aquellos financiados con aumentos de impuestos o reducciones de gasto. La inversión pública también genera impactos positivos sobre la distribución del ingreso y la reducción de la pobreza, particularmente cuando se dirige a sectores que han quedado marginados y mejora sus niveles de productividad. La inversión pública ha sido sumamente importante en los casos de China y la India cuando se han canalizado a los sectores agrícolas y rurales no agrícolas. Thorat (2007) menciona que el desarrollo de infraestructura pública relacionada a la construcción y ampliación de carreteras, electricidad y telecomunicaciones han sido relevantes para el logro de objetivos sociales. Eduardo Ramírez Cedillo y Karla Galán Romero

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1.2. Inversión pública y privada El gasto en inversión pública ha sido desestimado por la teoría neoclásica bajo el argumento del efecto desplazamiento (Crowding out) en el cual se supone que la inversión pública desplaza a la inversión privada, Cavallo y Daude (2010) estudiando el efecto desplazamiento para algunos países en desarrollo, destacando que el tamaño y el signo del impacto dependen de una serie de factores que son susceptibles de acción política, como lo son la calidad institucional y políticas que se relacionan con el acceso al mercado tanto en términos de comercio como de financiamiento. La contraparte del efecto desplazamiento es conocido como un efecto de complementariedad (Crowding in) que implica una condición en la cual la inversión pública es capaz de complementar a la inversión privada generando una situación en la cual el incremento de la primera favorece el de la segunda. Para el caso de México, Ramírez y Herrera (2014) descartan el efecto crowding-out, concluyendo que existe complementariedad entre la inversión pública y privada. En el mismo sentido, pero con diferente dirección Dreger y Reimers (2016) argumentan para la zona euro de que la contracción de la inversión pública restringió la inversión privada teniendo impactos negativos sobre el PIB. Asimismo, Bahal et al. (2016) dan muestra de la complementariedad de la inversión pública y privada para el caso de la India en el periodo de 1980-2012

1.3. Malas prácticas y corrupción Algunas otras objeciones que se tornan contra la inversión pública se refieren a los procesos que son necesarios para que se pueda llevar a cabo, el gasto en infraestructura puede ser relativamente largo tanto en su diseño como instrumentación y en sus resultados; es por ello que cuando se realiza con premura se corre el riesgo de sacrificar eficiencia por rapidez tal como lo expresa Miron (2010), además de que siempre existe la duda, sobre todo en economías en desarrollo; de que el gobierno sea capaz de gastar mucho de manera rápida y de forma correcta como lo ha expuesto Mankiw (2010). La presencia de corrupción incide de forma categórica en el temor de la población de que el gobierno no sea capaz de realizar gasto en inversión que sea de calidad y con un manejo de costos adecuado. A nivel gubernamental los proyectos de inversión tienden a ser de una amplia derrama económica y de grandes requerimientos técnicos por lo que normalmente no son ejecutados por el gobierno y una gran parte de estos se realizan mediante 222

Gasto de capital, inversión pública, infraestructura y megaproyectos bajo el auspicio del nuevo régimen

Políticas públicas y cambio de régimen en México

procesos de licitación en los que participan empresas privadas a nivel nacional e internacional. Los contratos de muchos millones de dólares incentivan a las empresas privadas a ofrecer comisiones para ganar los contratos, la corrupción distorsiona las decisiones sobre las inversiones a realizar y generan costos adicionales inherentes a esas prácticas (Tanzi y Davoodi, 1997). La corrupción ha sido motivo de diferentes matices en los cuales se podría pensar que tal como el colesterol para el cuerpo humano existe bueno y malo. El lado malo de la corrupción incide de manera negativa sobre el crecimiento económico, la inversión pública y privada, el empleo, etc.1, mientras que el bueno favorece la realización de obras e inversiones que de otra manera no sería posible realizar, bajo ese argumento cierto nivel de corrupción parece favorable para la inversión y el crecimiento. Avalando el lado desfavorable de la corrupción se pueden citar los trabajos realizados por Mauro (1995, 1996 y 1997) quien supone que a mayor corrupción menor crecimiento económico, además de que reduce la inversión pública y privada. Así como el realiza por Del Monte y Papagni (2001), para el caso de Italia coinciden con la relación negativa entre corrupción y crecimiento económico que se da como consecuencia de la reducción de la cantidad y la calidad de la infraestructura pública. Por su parte Ciéslik y Goczek (2018) analizando una muestra de 142 países para el periodo 1994-2014 ofrecen evidencia que sugiere que la corrupción obstaculiza el crecimiento económico y la inversión, con impactos más importantes en los países en desarrollo. Es menester indicar que uno de los problemas sustanciales de la corrupción es que rompe con las reglas establecidas lo cual impide una toma racional de decisiones. Trabajos en los cuales se encuentra evidencia a favor de la corrupción y su relación con la inversión son los realizados por Arslan y Saglam (2009) y Haque y Kneller (2008). En el primero se examina la relación entre la corrupción y la inversión pública en Turquía, los resultados muestran una relación en el largo plazo entre la corrupción y la inversión pública y se concluye que la corrupción tiene un efecto positivo en la inversión pública. En el segundo trabajo se investiga la hipótesis de que la corrupción promueve el nivel de inversión pública, pero reduce sus rendimientos, en países con bajo nivel de corrupción se puede tener un rendimiento eficiente de la inversión pública que favorece el crecimiento, cuando la corrupción es alta aun cuando se cuenta con inversión pública no se favorece debido a que se reduce el retorno 1

A decir de Ciéslik y Goczek (2018) la corrupción es un fenómeno que afecta a muchas economías emergentes y, en general, se considera un obstáculo importante para el desarrollo económico

Eduardo Ramírez Cedillo y Karla Galán Romero

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de la inversión. Es posible pensar que en países con reglas inflexibles y mal diseñadas la corrupción es la puerta para que se puedan realizar actividades que de otra forma serían impensables, el problema consiste cuando las reglas se diseñan mal con el objeto de propiciarla.

1.4. Capacidad de absorción y megaproyectos Invertir en infraestructura, se presenta en ocasiones como una solución a la baja actividad económica, no obstante, el rápido aumento de la inversión pública, puede presentar algunos problemas. Se argumenta que, en presencia de una capacidad de absorción limitada, los países no son capaces, en términos de habilidades, instituciones y administración, de traducir la inversión pública adicional en un crecimiento sostenido del producto. Varios países en desarrollo han aumentado la inversión pública, impulsados principalmente por la necesidad de llenar las brechas existentes en cuanto a infraestructura y desarrollo, así como para fomentar el crecimiento económico. No obstante, puede existir una débil relación entre las aceleraciones de la inversión pública y el crecimiento de la producción, esto debido a la capacidad de absorción2. Pensar que en materia de inversión más es mejor es un mal razonamiento, como lo comprueban de cierta forma Shi y Huang (2014) para el caso de China, ante dos escenarios de crisis financiera en los años de 1997 y 2008 el gobierno procedió incrementando la inversión, sin embargo, los contextos eran distintos; en la primera crisis la mayoría de las provincias chinas contaban con suficiente inversión, en la segunda crisis se tenía una excesiva inversión en infraestructura, por lo cual los resultados fueron distintos. Al respecto Presbitero (2016) realiza un análisis de los efectos de la aceleración de la inversión pública, se utilizan datos de los proyectos del Banco Mundial aprobados en el periodo 1970-2007 en más de 100 países, combinan los datos a nivel de micro proyectos con variables macro a nivel de país para probar si los resultados de los proyectos de inversión empeoran cuando la inversión pública se acelera. Los resultados indican que es menos probable que los proyectos de inversión e infraestructura tengan éxito cuando se llevan a cabo durante períodos de aceleración de la inversión pública. Cuando existen restricciones de capacidad de absorción, incrementar la magnitud de la inversión y demasiado rápido puede reducir el éxito de pro2

224

De acuerdo con Adler (1965; 202) la capacidad de absorción puede definirse como la cantidad de inversión en términos del PIB que se puede realizar manteniendo una tasa de retorno aceptable, considerando la oferta de factores cooperativos disponibles.

Gasto de capital, inversión pública, infraestructura y megaproyectos bajo el auspicio del nuevo régimen

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yectos, limitando el efecto de la producción agregada, en este caso, es preferible una ampliación gradual (Presbitero, 2016). Flyvbjerg (2014), define los megaproyectos como emprendimientos complejos a gran escala que cuestan miles de millones de dólares, tardan muchos años en su desarrollo y construcción, involucran a múltiples partes interesadas tanto públicas como privadas, además de que son transformadores e impactan a un gran número de personas, los megaproyectos incluyen líneas ferroviarias de alta velocidad, aeropuertos, puertos marítimos, autopistas. La inversión de megaproyectos en infraestructura, realizada de manera correcta, crea y mantiene empleo, mejora la productividad y la competitividad, así como también da a los consumidores mayor calidad en servicios. Para Flyvbjerg un megaproyecto exitoso en aquel que cumple con su presupuesto, con el tiempo estimado de ejecución y que otorga beneficios sociales esperados. Sin embargo, aproximadamente uno de cada diez megaproyectos está dentro del presupuesto, uno de cada diez cumple con los plazos establecidos y uno de cada diez obtiene los beneficios esperados y solamente uno de cada mil proyectos es un éxito. A nivel mundial estos proyectos se enfrentan a lo que Flyvbjerg (2011) denominó la “Ley de Hierro de los Megaproyectos”, la cual habla de sobre costos (por arriba del presupuesto) y retrasos (fuera de tiempo) una y otra vez, tal es el caso del túnel ferroviario submarino más largo de Europa que conecta el Reino Unido y Francia que tuvo un sobre costo del 80%, el aeropuerto Internacional de Denver del 200% y el Big Dig de Boston del 220%. Excesos de costos hasta el 50% en términos reales son comunes y excesos de más del 50% también son frecuentes (Flyvbjerg, 2014). Las causas que explican los sobrecostos y los retrasos están relacionadas con los riesgos de complejidad, cambios de alcance de los proyectos, ingresos y costos durante el desarrollo del proyecto y la toma de decisiones realizadas en la consecución del proyecto. Ignorar, subestimar o no considerar estos elementos en la planificación de los proyectos tendrá como resultado sobrecostos y retardos (Flyvbjerg, 2011).

2. Inversión pública en México En México a raíz de la crisis de deuda de inicios de la década de los ochentas y de las diferentes recomendaciones realizadas por los organismos financieros internacionales, en especial el Fondo Monetario Internacional, se comenzó a trazar un plan de austeridad fiscal consistente en nivelar los Eduardo Ramírez Cedillo y Karla Galán Romero

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de capital gastos desde principios lossus ochentas e es inicios presente la holgura del gobiernodecon ingresos, decir,del consolidar la siglo, disciplina fiscal, derivada para lo cual el gobierno ante la imposibilidad de reducir el gasto corriente

de la rentadepetrolera permitió incrementar el gasto de capital, en el año 2000 la renta manera rápida y sustancial procedió a la reducción del gasto de capital. petrolera representaba el 4.9% 2006 se ubicaba en tanto el 8.6%, posteriormente En la Gráfica 3 se mientras presentanque los en cambios que tuvieron el gasto corriente como el de capital a lo largo de 1977-2018, es importante denoderivado de la crisis financiera de 2008 el gasto de capital se mantendría en niveles altos 3

tar cómo se da la contracción del gasto de capital desde principios de los

hasta los ajustes realizados en el año 2017, quederivada se realizaron antepetroleel incremento de ochentas e inicios del presente siglo,mismos la holgura de la renta ra permitió incrementar el gasto de capital, en el año 2000 la renta petrolera

los nivelesrepresentaba de endeudamiento. el 4.9% mientras que en 2006 se ubicaba en el 8.6%, posteriormente derivado de la crisis financiera de 2008 el gasto de capital se mantendría en niveles altos hasta los ajustes realizados en el año 2017, mismos que Gráfica 3. se realizaron ante el incremento de los niveles de endeudamiento.

Gasto corriente y de capital /PIB

Gráfica 3. Gasto corriente y de capital /PIB (1977-2018) (1977-2018) 18.0%

16.0%

14.0%

12.0%

10.0%

8.0%

6.0%

4.0%

2.0%

Corriente

Capital

Linear (Corriente)

2018

2017

2016

2015

2014

2013

2012

2011

2010

2009

2008

2007

2006

2005

2004

2003

2002

2001

2000

1999

1998

1997

1996

1995

1994

1993

1992

1991

1990

1989

1988

1987

1986

1985

1984

1983

1982

1981

1980

1979

1978

1977

0.0%

Linear (Capital)

Fuente: Elaboración propia con datospropia del BANXICO Fuente: Elaboración con datos del BANXICO 3 cuenta De acuerdola con el Glosario de labruta SHCP elde gasto corriente fijo puede(FBCF), entenderse como la “erogación que rea- un mejor Tomando en formación capital considerada como liza el sector público y que no tiene como contrapartida la creación de un activo, sino que constituye un

acto de consumo; esto los gastos que se destinan a laen contratación humanos parámetro para determinar laes,inversión productiva un paísde4,losserecursos presenta en ylaa lagráfica 4 la compra de los bienes y servicios necesarios para el desarrollo propio de las funciones administrativas”,

que el gasto de capital “Es el total de las asignaciones destinadas a la creación de bienes de FBCF total, lamientras privada y la pública, todas ellas en relación con el PIB. La participación de capital y conservación de los ya existentes, a la adquisición de bienes inmuebles y valores por parte del Gobierno Federal, así como los recursos transferidos a otros sectores para los mismos fines que contri-

la política de buyen inversión por parte losdel gobierno puede oser entendida como una acción de a acrecentar y preservar activos físicos patrimoniales financieros de la nación. Comprende también las erogaciones destinadas a cubrir la amortización de la deuda derivada de la contratación de

ajuste que permita mantener alconstante la porinversión impidiendo caídas sorpresivas que crédito o financiamientos Gobierno Federal instituciones nacionales o extranjeras”. de capital, pública, infraestructura pueden incidir de forma Gasto negativa eninversión el crecimiento y el empleo y evitando una

226

y megaproyectos bajo el auspicio del nuevo régimen

sobredemanda que resulte en un desequilibrio de precios.

Políticas públicas y cambio de régimen en México

Tomando en cuenta la formación bruta de capital fijo (FBCF), considerada como un mejor parámetro para determinar la inversión productiva en un país4, se presenta en la Gráfica 4 la FBCF total, la privada y la pública, todas ellas en relación con el PIB. La participación de la política de inversión por parte del gobierno puede ser entendida como una acción de ajuste que permita mantener constante la inversión impidiendo caídas sorpresivas que pueden incidir de forma negativa en el crecimiento y el empleo y evitando una sobredemanda que resulte en un desequilibrio de precios. Como se puede observar en la Gráfica 4, la FBCF total ha presentado variaciones que se pueden identificar en los periodos en los que el país tuvo escenarios de crisis económica tal es el caso de 1982-83 en donde se puede apreciar una caída importante en la FBCF, lo mismo ocurre en el año de 1987 y posteriormente en 1995 donde llega a su nivel más bajo del periodo comprendido entre 1980 y 2016. Otra caída se da en el año 2002 como resultado de la desaceleración de la economía estadounidense, pero a diferencia de los años pasados se da principalmente por la caída de la inversión privada y el efecto es menor gracias a que el gobierno mantiene una FBCF al alza, situación similar ocurre en la crisis financiera de 2008, donde se genera un retroceso de la participación privada y una mayor presencia pública5. Después de 2009 se ha replegado la participación pública sin poner mayor atención en los altibajos que presentó la inversión privada en los años 2013 y 2014, atendiendo principalmente a un ajuste presupuestal para reducir el déficit fiscal y controlar el incremento de la deuda pública.

4

5

De acuerdo con el Banco Mundial la formación bruta de capital fijo “incluye los mejoramientos de terrenos (cercas, zanjas, drenajes, etc.); las adquisiciones de planta, maquinaria y equipo, y la construcción de carreteras, ferrocarriles y obras afines, incluidas las escuelas, oficinas, hospitales, viviendas residenciales privadas, y los edificios comerciales e industriales. De acuerdo con el SCN de 1993, las adquisiciones netas de objetos de valor también constituyen formación de capital. Una explicación sobre los escenarios de crisis y depresión económica que ha vivido el país en los últimos 36 años se revisa en Ramírez (2017).

Eduardo Ramírez Cedillo y Karla Galán Romero

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cremento de la deuda pública. Gráfica 4. Formación brutadede capital fijo y/PIB Universidad Autónoma Metropolitana/División Ciencias Sociales Humanidades (1980-2016) 30.00

Gráfica 4. Formación bruta de capital fijo /PIB (1980-2016) 25.00

20.00

15.00

10.00

5.00

19 80 19 81 19 82 19 83 19 84 19 85 19 86 19 87 19 88 19 89 19 90 19 91 19 92 19 93 19 94 19 95 19 96 19 97 19 98 19 99 20 00 20 01 20 02 20 03 20 04 20 05 20 06 20 07 20 08 20 09 20 10 20 11 20 12 20 13 20 14 20 15 20 16

-

Qué tan satisfactoria es la FBCF en México de acuerdo con su magnitud, tomando un Total

Privada

Pública

Fuente:con Elaboración propia con datos del Banco Mundial Fuente: Elaboración propia datos del Banco Mundial

conjunto de siete países de América Latina, es posible notar que el gasto de inversión total Qué tan satisfactoria es la FBCF en México de acuerdo con su magnitud, tomanes relativamente similar al de países como Brasil y Ecuador, al denotar la volatilidad de la do un conjunto de siete países de América Latina, es posible notar que el gasto

inversión total es interesante observar que similar Méxicoal tiene el menor nivelBrasil lo cual de entrada es de inversión total es relativamente de países como y Ecuador,

positivo, pero aún se podría mejorar con algunos puntos porcentuales adicionales xico tiene el menor nivel lo cual de entrada es positivo, pero aún se podría

al denotar la volatilidad de la inversión total es interesante observar que Mé- en

materiasobre de inversión ya que Chinaeconómica o la Indiaque quehahan tenido resultados na explicación los escenarios de países crisis ycomo depresión vivido el país en los últimos 36 mejorar con algunos puntos porcentuales adicionales en materia de inversión os se revisa en Ramírez (2017). importantes en cuestión de desarrollo y crecimiento económico, presentan niveles de FBCF ya que países como China o la India que han tenido resultados importantes en cuestión y crecimiento económico, niveles de FBCF alrededor del 40 yde 31desarrollo % respectivamente en relación con supresentan PIB. alrededor del 40 y 31 % respectivamente en relación con su PIB. Cuadro 2. Formación Bruta Cuadro 2. de Capital Fijo (promedios y variaciones, 1980-2016 Formación Bruta de Capital Fijo /PIB) (promedios y variaciones, 1980-2016 /PIB) FBCF-Total Media Variación

Bolivia Brasil* Ecuador Guatemala México Panama Perú Uruguay

15.48 20.64 20.40 15.07 20.40 23.03 21.13 15.88

3.31 2.73 3.30 2.69 2.07 8.74 3.61 3.52

FBCF-pública Media Variación 8.20 3.02 4.41 4.16 4.74 4.34 5.36 4.00

2.13 0.97 2.14 2.96 2.03 2.35 2.22 0.85

r -

0.24 0.01 0.21 0.18 0.58 0.44 0.09 0.33

Fuente: Elaboración propia con datos de banco Mundial Fuente: Elaboración propia con datos de banco Mundial

En cuanto a la participación pública el inversión gobiernopública, mexicano participa con cerca de un cuarto Gasto de capital, infraestructura

228 y megaproyectos bajo el auspicio del nuevo régimen de la totalidad de la inversión, siendo de destacar el caso de Bolivia donde la participación

pública en promedio resulta más alta que la privada. En la sexta columna del Cuadro 2 se presenta el coeficiente de correlación de la FBCF pública y privada, de acuerdo con lo

Políticas públicas y cambio de régimen en México

En cuanto a la participación pública el gobierno mexicano participa con cerca de un cuarto de la totalidad de la inversión, siendo de destacar el caso de Bolivia donde la participación pública en promedio resulta más alta que la privada. En la sexta columna del Cuadro 2 se presenta el coeficiente de correlación de la FBCF pública y privada, de acuerdo con lo comentado en párrafos anteriores lo deseable es que la inversión pública compense a la inversión privada y para ello se debe de generar una relación negativa entre ambas lo cual operativamente debería implicar que una caída de la participación privada implica una mayor intromisión pública y viceversa. El coeficiente para México es negativo y significativo lo cual de cierta manera deriva en el bajo nivel de variación en relación con los otros países, mientras que en el caso de Panamá el coeficiente es positivo y relativamente significativo lo que en parte podría explicar la amplia variación que presenta su FBCF total. De acuerdo con lo anterior, se pueden adelantar dos conclusiones, la primera es que México se ha quedado sin espacio fiscal para seguir manteniendo el gasto en inversión tal como se puede apreciar en la Gráfica 4, por lo que las medidas de austeridad fiscal propuestas por el nuevo gobierno tratan de liberar recursos para continuar con el gasto social e iniciar las magnas obras que serán los símbolos del nuevo gobierno. El segundo apunte consiste en destacar que el país tiene niveles de FBCF similar a economías de la región lo cual quizá podría ser adecuado si no se considera que hemos estado atrapados en un esquema de bajas tasas de crecimiento que podrían ser superadas a través de incrementar el gasto en inversión si este logra cambiar la fisonomía productiva del país. Ante la posibilidad de estar en presencia de brechas de infraestructura es importante ampliar el gasto en FBCF, en la Ciudad de México todos los días se tira dinero al piso y se va en contra de cualquier lógica productiva, un ejemplo de ello es el Aeropuerto Internacional Benito Juárez, lugar donde se desdeña todos los días el valor del tiempo, quien ha tenido la necesidad de volar de forma recurrente por asuntos de trabajo puede ver de manera clara cómo se atenta contra la eficiencia, ¿cuánto dinero se pierde por las horas muertas en espera de que el avión pueda despegar? Esa ineficiencia se contagia a todos los aeropuertos que se vinculan con el Benito Juárez generando costos innecesarios. Otra brecha de infraestructura que puede atentar de manera importante contra la productividad tiene que ver con el acceso al internet, aun cuando se ha avanzado de forma importante todavía quedan acciones por realizar.

Eduardo Ramírez Cedillo y Karla Galán Romero

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Gráfica 5. Personas que usan internet /Población (2000, 2010, 2017) 2010

2017

62.14 43.89

45.00

ARGENTINA

BRASIL

CHILE

COLOMBIA

MÉXICO

3.89

5.08

2.21

2.87

7.04

16.60

31.05

34.71

36.50

40.65

45.00

62.26

63.85

67.47

72.55

75.81

77.01

82.33

2000

AMÉRICA DEL NORTE AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE

Fuente: Elaboración propia con datos de banco Mundial

Fuente: Elaboración propia con datos de banco Mundial

En la Gráfica 5, se presenta el porcentaje de personas que son usuarios de internet, en América uno de los más aventajados Chile, país de internet, en a gráfica 5, se presenta el Latina porcentaje depaíses personas que sonesusuarios que desde el año 2000 superaba de manera importante a países como ArBrasil, y México. En 2010 el grupo de países comentados, érica Latinagentina, uno de los Colombia países más aventajados es Chile, país que desde el año 2000 con excepción de México, estrecharon la diferencia pero siete años después raba de manera importante a países como Brasil, Colombia y México, en Chile volvió a separarse del grupo, paísesArgentina, como Canadá, Suiza, Dinamarca, Noruega y Suecia están cerca de lograr una cobertura universal.

0 el grupo de países comentados, con excepción de México estrecharon la diferencia

Proyectos inversión del actual Gobierno siete años3.después Chiledevolvió a separarse del grupo, países como Canadá, Suiza, Tres son los proyectos a examinar, por una parte está la refinería que se

amarca, Noruega y Suecia están cerca de lograr una cobertura universal. llevará a cabo en Tabasco, por otra parte el Tren Maya y por último el Aeropuerto de Santa Lucía, las tres obras sin lugar a dudas son megaproyectos.

V. son

Cuando se tienen proyectos de esta magnitud, un aspecto sumamente importante es la planeación, de acuerdo con el Instituto Mexicano para la Proyectos de inversión del actual Gobierno Competitividad (IMCO), sin la garantía de que el proyecto ha sido bien planificado se corre el riesgo de que una vez que esté en ejecución, sea necesario los proyectos a examinar, por una parte está la refinería que se llevará hacer ajustes al proyecto original. El riesgo de hacer ajustes cuando un pro-

a cabo en

asco, por otra parte el TrenGasto Maya y inversión por último el Aeropuerto de Santa Lucía, las tres de capital, pública, infraestructura 230

y megaproyectos bajo el auspicio del nuevo régimen

s sin lugar a dudas son megaproyectos.

Políticas públicas y cambio de régimen en México

yecto ya ha iniciado indudablemente impactará en el plazo de ejecución y en el presupuesto original. Además, es importante analizar la viabilidad de éstos, la viabilidad de un proyecto implica que su realización creará mayores beneficios que los costos que se pagarán por su construcción, mantenimiento y operación. El proceso para probar la viabilidad de estos proyectos implica estudios que deben contemplar el impacto económico-financiero, el impacto ambiental, legal y social. En México, la Auditoría Superior de la Federación en 20146 realizó un diagnóstico titulado “Problemática General en Materia de Obra Pública”, en el cual se abordan las causas de los sobrecostos y retrasos, en el diagnóstico se presentan diversas situaciones en relación con los atrasos en proyectos de infraestructura. El diagnóstico se realiza a partir de 80 contratos firmados durante el periodo 1999-2010 de proyectos de infraestructura con un monto superior a 100 millones de pesos y analizados desde su planeación, contratación y ejecución. Los principales problemas detectados en el diagnóstico fueron los siguientes: • Planeación incompleta en cuanto a la rentabilidad del proyecto, la problemática social y ambiental, el diseño de contratos y la fuente de financiamiento. • Insuficiente desarrollo de los proyectos ejecutivos, la ausencia de estudios previos (topográficos, ambientales, etc.), bases de la licitación incompletas y licitaciones mal evaluadas. • Retraso en la asignación y disponibilidad presupuestaria. • Plazos de ejecución que no corresponden a la complejidad de las obras, incumplimiento por parte de empresas, falta de control en subcontrataciones y ajustes de costos. Al respecto, la Auditoría Superior de la Federación planeó algunas medidas para corregir o atenuar los efectos de los problemas detectados en dicho diagnóstico. • Reforzar los procesos de planeación y programación con la participación de personal calificado para que en los proyectos se considere el estudio costo-beneficio, así como la problemática social y ambiental, contratos más claros y la coordinación necesaria para obtener licencias y permisos. 6

Auditoría Superior de la Federación. “Problemática General en Materia de Obra Pública.” 2014. ASF. https://www.asf.gob.mx/uploads/61_Publicaciones_tecnicas/Separata_ObraPublica.pdf

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• Contar con especificaciones de construcción, normas de calidad y programas de ejecución terminados y con estudios previos. • Bases de licitación claras, tiempos reales requeridos para la ejecución de los proyectos. • Asignación y disposición oportuna de recursos presupuestales. • Exigir cumplimiento de contrato, especificaciones y normas de calidad. En el mismo sentido, México Evalúa en el documento “Ojos a la obra: Contrataciones públicas en el Nuevo aeropuerto”7, resalta que en México se tiene falta de planeación y falta de preparación suficiente de los proyectos de obra pública antes de su construcción, lo que hace poco efectivo y eficiente el proceso de contratación, desde la adjudicación de los contratos hasta su ejecución. Adicional a lo anterior y como lo indica el Instituto Mexicano para la Competitividad (IMCO) en su informe Nuevo Aeropuerto Internacional de México, un proyecto indispensable: riesgos y oportunidades8, los problemas de la obra pública, como muchos otros en México, tienen asociado otro problema que es la corrupción. Ya sea en la etapa de la planeación de la obra, durante la evaluación de las propuestas, durante la ejecución de los contratos o bien, hasta su entrega, se pueden presentar prácticas corruptas. De acuerdo con el informe del IMCO Nuevo Aeropuerto Internacional de México, un proyecto indispensable: riesgos y oportunidades: “En las contrataciones, los funcionarios públicos toman decisiones técnicamente complejas, durante procesos largos, con varias interacciones con empresas privadas. Durante el proceso, algunas decisiones tomadas pueden llegar a ser discrecionales, lo que aumenta los momentos en los que puede presentarse una dinámica de corrupción” Para identificar los riesgos de corrupción en megaproyectos de obra pública, en el documento se describen los tipos de procedimientos para las contrataciones en México, que son: • Licitaciones públicas: Se caracterizan por ser procesos con un alto grado de apertura al mercado, ya que cualquier empresa o persona física puede participar en el proceso de compra pública cuando la convoca7 8

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Ojos a la obra “Contrataciones públicas en el nuevo aeropuerto”. México Evalúa 2018 https://www.mexicoevalua.org/2019/04/02/ojos-a-la-obra-contrataciones-publicas-en-nuevo-aeropuerto/ Instituto Mexicano para la Competitividad. Nuevo aeropuerto internacional de México, un proyecto indispensable: Riesgos y oportunidades https://imco.org.mx/temas/nuevo-aeropuerto-internacional-mexico -proyecto-indispensable-riesgos-oportunidades/

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toria es abierta. La dependencia solicitante evalúa todas las propuestas emitidas y se selecciona la mejor en calidad, monto y, en general, la que garantice mejores condiciones para el Estado. • Invitaciones restringidas: Tanto el nivel de competencia como el de publicidad disminuyen en las invitaciones restringidas ya que, en ellas, solo los participantes que reciben una invitación pueden entregar propuestas. Por lo anterior, la ley exige a la dependencia compradora presentar un “Dictamen de excepción a la licitación” y una “Investigación de mercado” con los cuales se fundamente la decisión de llevar a cabo la contratación haciendo una excepción al procedimiento preferente. • Adjudicación directa: En las adjudicaciones no existe competencia, y la dependencia decide quién será el proveedor. Igual que en las IR, se requiere de una investigación de mercado y que el Comité de Adquisiciones de la dependencia autorice el dictamen de excepción a la licitación correspondiente, antes de adjudicar el contrato. Posteriormente, en el documento se presenta el proceso de contratación general, el cual se divide en tres etapas: planeación, contratación y poscontratación e indica los riesgos de corrupción que existe en cada una de ellas. La etapa de planeación es única y sin duda la más crucial para cualquier proyecto de obra pública. Es en esta etapa donde el proyecto que logra implementarse debe demostrar su viabilidad. Algunos de los riesgos de corrupción asociados a la etapa de planeación incluyen diferencias entre el monto presupuestado y el monto que se otorga en el contrato; para la etapa de contratación un indicio de corrupción es que la dependencia no proporcione a todos los interesados igual acceso a la información relacionada con el procedimiento, a fin de favorecer a algún participante. De igual modo, el no cumplir con los plazos establecidos entre la publicación de la convocatoria, la visita al sitio de los trabajos y la presentación de propuestas pueden considerarse sospechas de corrupción. En la etapa de poscontratación una mala descripción del objeto de contratación tanto en la convocatoria como en el contrato podría llevar a obras mal ejecutadas y de mala calidad que con base en el argumento de necesitar la inmediata ejecución de esas obras o servicios se acabe adjudicando el contrato y favoreciendo a una empresa en particular. Además, si la forma de estimar los montos de los trabajos y los plazos para su pago no se establece en la convocatoria y contrato correspondiente se corre el riesgo de que la dependencia Eduardo Ramírez Cedillo y Karla Galán Romero

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realice pagos por obras y servicios no elaborados. Por otro lado, el modificar montos y plazos podría ser un indicio de incrementos y retrasos injustificados diseñados para beneficiar al proveedor a costa de los recursos públicos. La importancia de analizar los procesos de contratación, de acuerdo con México Evalúa en “Ojos a la obra: Contrataciones públicas en el Nuevo Aeropuerto”, radica en que cuando se tiene disponible la información acerca de los proyectos de infraestructura se promueve que se construyan obras que beneficien a las personas y a la economía del país, también que se contraten a un precio justo y con la calidad necesaria para su buen funcionamiento, además, que la transparencia reduce los riesgos de corrupción. De esta manera, deben publicarse los documentos de todas las fases para responder a las preguntas, ¿Por qué era necesaria la obra?, ¿Cómo sabemos que es viable?, ¿Quién la realizará y por qué?, ¿Cómo avanza la construcción?, ¿Terminará a tiempo? ¿Está dentro del presupuesto establecido? Para analizar los “megaproyectos”, es necesario considerar todos los estudios de factibilidad para determinar su conveniencia para el país. Por lo tanto, la estructuración del proyecto de inversión significa realizar los estudios para definir el tamaño, características, viabilidad y la forma de construir la infraestructura, identificando los estudios de mercado para determinar el tamaño de la demanda y las factibilidades técnicas, ambientales, socioeconómicas, arqueológicas (en caso de ser necesaria), financieras, determinar el esquema de financiamiento y el aspecto legal, todos estos estudios permitirán identificar problemas, plantear objetivos, analizar alternativas y realizar evaluaciones en diferentes ámbitos para decidir si es conveniente invertir en el proyecto (AMPRES, 2018). La realización exitosa de proyectos de inversión como se revisó en la literatura depende de una correcta planeación y control, en ese sentido ya se contaba desde el año 2013 con una serie de lineamientos tanto para el registro de programas y proyectos de inversión como para la evaluación financiera de los mismos. ¿Eso por sí solo evitaba las malas prácticas y la corrupción permitiendo el mayor retorno de cada uno de los proyectos que han pasado por esos requerimientos? Casos como el Paso Express en el estado de Morelos, el Tren Interurbano México-Toluca (TIMT) son tan solo dos ejemplos actuales que ofrecen evidencia de que el cumplimiento de los Lineamientos no es suficiente, pero por lo menos permite tener un referente para observar de manera más clara, posibles desvíos de los objetivos y establecer con claridad quiénes son los responsables. 234

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En el Diario Oficial de la Federación en el año 2013 se publicaron los Lineamientos para el registro en la cartera de programas y proyectos de inversión9 dichos lineamientos tenían por objetivo establecer las disposiciones para que las dependencias y entidades de la administración pública federal pudieran solicitar el registro de sus programas y proyectos de inversión atendiendo los siguientes requerimientos: • Nombre del programa o proyecto de inversión; Ramo; Programa presupuestario; Unidad responsable; Descripción (definición de los elementos más importantes que caracterizan el programa o proyecto de inversión); Alineación con documentos de planeación (vinculación del programa o proyecto de inversión con los objetivos, estrategias y prioridades contenidos en el Plan Nacional de Desarrollo); Tipo de programa o proyecto; Localización; Datos del administrador del programa o proyecto; Año base (el año con base en el cual se expresan los montos monetarios reportados en la solicitud) • Factibilidades del programa o proyecto de inversión (indicación respecto a si el programa o proyecto de inversión cuenta con los análisis de factibilidad técnica, legal, económica, ambiental); Calendario fiscal (periodo incluido dentro de la etapa de ejecución de un programa o proyecto en el cual se ejercerán recursos fiscales, incluyendo los propios y créditos externos, para la construcción, modificación o adquisición de los activos correspondientes); Otras fuentes de financiamiento (recursos adicionales a los fiscales que, en su caso, aportarán las entidades federativas, municipios, inversionistas privados u otros agentes al programa o proyecto de inversión); Monto total de inversión (la suma de los recursos fiscales que se erogarán conforme al calendario fiscal y los recursos que se obtendrán mediante otras fuentes de financiamiento únicamente para infraestructura); Metas físicas (la producción de bienes y servicios que se pretende alcanzar con el programa o proyecto, tales como kilómetros a construir en el caso de una carretera; megavatios de capacidad en el caso de una planta de generación eléctrica, y medidas de volumen de productos petrolíferos en el caso de una refinería); Beneficios esperados (efectos favorables que se generarían sobre la población o para el país como resultado del programa o proyecto 9

Secretaría de Hacienda y Crédito Público “Lineamientos para el registro en la Cartera de Programas y Proyectos de Inversión”. DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACION 30 de Diciembre 2013 https://www.gob.mx/ cms/uploads/attachment/file/21213/registro.pdf

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de inversión); Tiempo estimado (número de años que cubre la etapa de operación); Gastos estimados de operación y mantenimiento (monto estimado global de recursos que se requerirán para el funcionamiento adecuado de los activos derivados de un programa o proyecto de inversión durante la etapa de operación); Otros gastos y gastos asociados (monto estimado de recursos asociados a la ejecución del programa o proyecto distintos a los de inversión, operación y mantenimiento); Costo total; Costos y beneficios anuales (cuantificación monetaria, a precios del año base en términos reales, de los costos y beneficios del programa o proyecto de inversión para cada uno de los años del horizonte de evaluación, de conformidad con el análisis costo y beneficio realizado); Indicadores de rentabilidad (el Valor Presente Neto (VPN), la Tasa Interna de Retorno (TIR), el Costo Anual Equivalente (CAE) y, en su caso, la Tasa de Rendimiento Inmediata (TRI). El cálculo de cada uno de estos indicadores se hará conforme al tipo de análisis que corresponda y las fórmulas establecidas en los Lineamientos Costo y Beneficio); Tasa social de descuento (La tasa social de descuento que se deberá utilizar en la evaluación socioeconómica será la que determine la Unidad de Inversiones en términos reales, es decir, a precios del año en el que se realiza dicha evaluación); Indicador estratégico (aportación que el Programa y Proyecto de Inversión tendrá dentro de algún indicador de evaluación del desempeño); Observaciones generales (cualquier información adicional que se considere pertinente incluir por parte de la dependencia o entidad que promueve el programa o proyecto de inversión para efectos de su registro en Cartera). De forma adicional en el mismo año la Secretaría de Hacienda y Crédito Público estableció los lineamientos de evaluación financiera10, que tenían por objetivo el establecer los tipos de evaluaciones socioeconómicas que se aplicarían a los programas y proyectos de inversión, los cuales son: Ficha Técnica, la cual consistirá en una descripción detallada de la problemática o necesidades a resolver con el programa o proyecto de inversión, así como las razones para elegir la solución presentada, Análisis costo-beneficio simplificado, Análisis costo beneficio, Análisis costo-eficiencia simplificado y Análisis costo- eficiencia. Es importante puntualizar que el Análisis

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Secretaría de Hacienda y Crédito Público. “Lineamientos para la elaboración y presentación de los análisis costo y beneficio de los programas y proyectos de inversión, Diciembre, 2013. https://www.gob.mx/cms/uploads/attachment/file/21174/Lineamientos_costo_beneficio.pdf

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costo-beneficio se aplica a proyectos de inversión con un monto superior a 500 millones de pesos y proyectos de inversión a largo plazo. El análisis costo-beneficio de los programas o proyectos de inversión deberá incluir las principales conclusiones de la factibilidad técnica, legal, económica y ambiental. • Análisis de factibilidad ambiental: los estudios en donde se determina que un programa o proyecto de inversión cumple con la normatividad aplicable en materia ambiental; • Análisis de factibilidad económica: los estudios sobre la cuantificación de los costos y beneficios de un programa o proyecto de inversión en donde se muestre que el mismo es susceptible de generar, por sí mismo, beneficios netos bajo supuestos razonables; • Análisis de factibilidad legal: los estudios en donde se determine que un programa o proyecto de inversión cumple con las disposiciones jurídicas aplicables en el ámbito federal, estatal y municipal que corresponda, y • Análisis de factibilidad técnica: los estudios sobre los materiales, maquinaria, equipo, tecnología y calificación de personal que se requieren para la ejecución y operación de un programa o proyecto de inversión, en donde se determine si el proyecto se apega a las normas establecidas por la dependencia o entidad de la Administración Pública Federal, así como a las prácticas aceptadas de ingeniería y a los desarrollos tecnológicos disponibles. La evaluación del proyecto de inversión debe incluir: • Identificación, cuantificación y valoración de los costos: flujo anual de costos tanto en la etapa de ejecución como de operación. • Identificación, cuantificación y valoración de los beneficios: flujo anual de los beneficios tanto en la etapa de ejecución como de operación. • Cálculo de los indicadores de rentabilidad: a partir de los flujos netos a lo largo del horizonte se calculan los indicadores de valor presente neto, tasa interna de retorno y tasa de retorno inmediata. • Análisis de sensibilidad: identificar los efectos que ocasionaría la modificación de las variables relevantes sobre los indicadores de rentabilidad. • Análisis de riesgos: identificarse los principales riesgos asociados al programa o proyecto de inversión en sus etapas de ejecución y operación.

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Uno de los problemas a los cuales se enfrentan los megaproyectos es la carencia en el cumplimiento de los lineamientos correspondientes al registro de proyectos, así como de los lineamientos sobre la evaluación financiera que fueron descritos en líneas anteriores. La propuesta de los megaproyectos parece que es independiente de los requisitos administrativos y financieros y que se llevarán a cabo aún cuando no sean capaces de satisfacer dichos lineamientos.

3.1. Refinería en Dos bocas, Tabasco En diciembre de 2018 se anunció la decisión de invertir recursos públicos a la construcción de una nueva refinería en Dos Bocas, Tabasco. La construcción se incluye en el Plan Nacional de Refinación el cual también incluye la rehabilitación de las seis refinerías de PEMEX. De acuerdo con el Plan Nacional de Desarrollo 2019- 202411, resulta prioritario rehabilitar las refinerías existentes, que se encuentran en una deplorable situación de abandono y saqueo, la construcción de una nueva refinería que se estima con una inversión de 160 mil MDP sería el séptimo complejo refinador de combustibles de PEMEX, las otras seis refinerías se localizan en Minatitlán/ Veracruz, Salamanca /Guanajuato, Tula /Hidalgo, Cadereyta / Nuevo León, Madero /Tamaulipas y Salina Cruz / Oaxaca. Las seis refinerías de las cuales se hace mención se inauguraron y comenzaron su producción como se detalla a continuación12: • La primera refinería se inaugura en 1914 “Ciudad Madero” con una producción de 20 mil barriles diarios (mbd). • El 30 de julio de 1950 se inaugura la Refinería “Ing. Antonio M. Amor” en Salamanca, Guanajuato, con capacidad de 30,000 bd. • El 22 de febrero de 1956 se inaugura la nueva Refinería “Gral. Lázaro Cárdenas del Río” en Minatitlán, Veracruz, con capacidad de 50,000 bd. • El 18 de marzo de 1976 se inaugura la Refinería “Miguel Hidalgo” construida en terrenos de los municipios de Tula y Atitalaquia en el Estado de Hidalgo, con capacidad para procesar 150 mbd. • El 18 de marzo de 1979 se inaugura la Refinería “Ing. Héctor R. Lara Sosa” en Cadereyta, Nuevo León con una capacidad de 100 mbd. 11 Plan nacional de desarrollo 2018-2024 https://lopezobrador.org.mx/wp-content/uploads/2019/05/ PLAN-NACIONAL-DE-DESARROLLO-2019-2024.pdf 12

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https://www.gob.mx/cms/uploads/attachment/file/6977/Refinacion_Web.pdf

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• El 24 de agosto de 1979 se inaugura la Refinería “Ing. Antonio Dovalí Jaime” en Salina Cruz, Oaxaca con una capacidad de 165 mbd. El objetivo del Plan Nacional de Refinación es garantizar la soberanía energética, a través del incremento de la producción de combustibles, mejoramiento de los procesos de refinación y la renovación con tecnología. PEMEX indica que Dos Bocas será un factor fundamental para aumentar la capacidad de procesamiento de crudo dentro del sistema nacional de refinación. La justificación del Gobierno para la construcción de la refinería es que entre 2000-2018, la producción de petrolíferos ha caído, sin embargo, existen varias preocupaciones al respecto de este proyecto. Ya que la construcción de la refinería resulta cuestionable desde el punto económico y de generación de beneficios sociales. De acuerdo con el IMCO se debe considerar que la disminución en la producción de petróleo a nivel nacional podría llevar a PEMEX a importar petróleo para abastecer la refinería; de forma adicional la refinación es la etapa menos rentable, además de que las refinerías mexicanas han utilizado menos de la mitad de su capacidad instalada por lo cual existe la capacidad suficiente para aumentar la producción, sin embargo, la baja inversión impide que las refinerías tengan los niveles de productividad necesaria para que sean rentables, a lo anterior habría que añadir la creciente inversión en energías renovables. Respecto al proyecto de la refinería, el IMCO realiza un diagnóstico con la finalidad de responder a la pregunta ¿Es rentable para México llevar a cabo este proyecto?, al realizar la evaluación de viabilidad financiera concluye que la refinería de Dos Bocas traerá más costos que beneficios para PEMEX y para México ya que solo tiene 2% de probabilidad de ser rentable. Para evaluar la viabilidad económica del proyecto, el IMCO realizó un análisis financiero, utilizando como lo establece la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, en los lineamientos del Análisis costo- beneficio, los indicadores de rentabilidad, el VPN y la TIR. El resultado de este análisis permite saber si llevar a cabo este proyecto crea o destruye valor para PEMEX. En el análisis se aplicó una simulación Monte Carlo, ya que considera que en un solo escenario costos y beneficios no reflejan la realidad de este tipo de proyectos de infraestructura. En la simulación de “Monte Carlo” se realiza un análisis de escenarios, construye 30 mil escenarios donde varias variables clave son simuladas. En este caso, el proyecto se evalúa con los miles de Eduardo Ramírez Cedillo y Karla Galán Romero

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valores presentes netos y tasas internas de retorno generadas en todos los escenarios construidos. La simulación se lleva a cabo sobre los supuestos: √ Costos de capital (CAPEX) √ Tiempo de construcción: No se cuenta con información oficial, ni un proyecto ejecutivo que indique el tiempo de construcción de la Refinería Dos Bocas. Sin embargo, el presidente señaló que la construcción tomaría cuatro años √ Ingresos √ Gastos operativos (OPEX) Al respecto del tiempo de construcción en el diagnóstico del IMCO se resalta que “El tiempo de construcción de la refinería se relaciona estrechamente con los costos de inversión necesarios para su construcción. Retrasos en el tiempo estimado de construcción conllevan sobrecostos que podrían poner en peligro la rentabilidad del proyecto, por lo que, el tiempo de construcción es un dato fundamental para la evaluación de rentabilidad”. Además, cabe destacar que este análisis toma en cuenta únicamente la construcción de la refinería y no incluye las inversiones de capital adicionales que este proyecto requeriría. Inversiones adicionales como ampliación o remodelación del Puerto de Dos Bocas, construcción de terminales de almacenamiento y construcción de ductos. El IMCO propone, entre otras medidas, cancelar el proyecto de la refinería, invertir recursos en la adecuación de las refinerías existentes para aumentar su productividad o reorientar más recursos de PEMEX a las actividades rentables: exploración y producción, así como mantener la inversión pública en la infraestructura del Sistema Nacional de Refinación para aumentar su utilización y rentabilidad. Uno de los primeros contratiempos a los que se enfrentó el proceso de construcción de la Refinería fue el proceso de licitación realizado a través del procedimiento de invitación restringida a cuatro empresas internacionales que contenderían por la realización de la obra13, por considerarlas como las mejores en su ámbito. Sin embargo, posteriormente se declararía 13

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https://www.eleconomista.com.mx/politica/Arranca-licitacion-para-la-refineria-de-Dos-Bocas-invitacion -sera-restringida-20190318-0023.html

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desierta la licitación ya que las firmas y consorcios invitados presentaron propuestas que superaron las previsiones del gobierno en tiempos de realización y costos inherentes a la obra14. Por tanto, se estableció que la refinería se construiría bajo la coordinación de PEMEX y la Secretaría de Energía15. Por si eso fuera poco la premura por terminar la refinería ha generado una soga al cuello de diversos funcionarios que han prometido con toda suerte de dichos populacheros que la refinería estará funcionando en tres años con el mínimo de costos en su construcción y puesta en marcha. En 2008 como respuesta a la crisis financiera se pensó en construir una refinería y se procedió a buscar el mejor lugar para hacerlo generando una serie de disputas entre gobernadores por tratar de atraer dicha obra a sus estados16. La refinería se vendía como una obra de infraestructura que traería enormes beneficios no solo para la comunidad donde se construiría, por medio de la generación de empleos, sino que traería grandes beneficios para el país. La realidad superó cualquier pesadilla, en 2014 la refinería fue definitivamente cancelada habiéndose invertido a esa fecha recursos fiscales por más de 9 mil MDP y una barda perimetral17.

3.2. Tren maya Como se establece en el Plan Nacional de Desarrollo 2019- 2024 el “TREN MAYA” es el proyecto más importante de infraestructura, desarrollo socioeconómico y turismo del presente sexenio. El Tren maya pasará por los estados de Chiapas, Tabasco, Campeche, Yucatán y Quintana Roo e interconectará las principales ciudades y sitios turísticos de la Península de Yucatán. La mayor parte de su ruta pasará por derechos de vía ya existentes, como vías férreas, carreteras y tendidos eléctricos. 14 Mientras que el gobierno piensa que el plazo de la construcción de la refinería será de 3 años y alrededor de 8,000 MDD, Luis Miguel González Director General Editorial de El Economista, comenta que ha decir de expertos dada la mala condición del suelo donde se pretende hacer la refinería, tendrá un costo de 12,000 MDD y un plazo de construcción de 5 años. https://www.eleconomista.com.mx/opinion/ Refineria-de-Dos-Bocas-mas-grave-que-cancelar-el-aeropuerto-20190510-0041.html 15

https://www.eleconomista.com.mx/empresas/Declaran-desierta-licitacion-de-refineria-de-Dos-Bocas -Pemex-y-Sener-la-construiran---20190509-0035.html, 16 El 18 de marzo de 2008 el Presidente de la República, instruyó a la Secretaría de Energía y a Petróleos Mexicanos para iniciar los estudios y analizar la factibilidad técnica, financiera y logística que permitiese construir una nueva refinería en el territorio nacional, la primera en 30 años.Terreno para la Nueva Refinería en Tula, Hidalgo Pemex Transformación Industrial http://www.pemex.com/transparencia/ Documents/2018-mdylb/21_MD_PTRITerrenoTula.pdf 17

https://www.jornada.com.mx/2019/05/10/politica/004n2pol

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El proyecto se desarrollará bajo un esquema turístico en el que los visitantes recorrerán las comunidades de la región, lo que evitará la concentración turística en un solo punto, así como en un modelo de desarrollo sostenible que impulsará el crecimiento cuidando el medio ambiente. Los objetivos son varios, impulsar el desarrollo socioeconómico de la región, la creación de empleos, rehabilitar áreas naturales y fortalecer la industria turística entre otros. El proyecto es un tren de velocidad media, que constará de 15 estaciones en un recorrido de 1,525 km, con una inversión estimada de 120 a 150 mil MDP, a través de un esquema de inversión mixta, de acuerdo a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público 10% de inversión pública y el resto quedará a cargo de empresas privadas que resulten adjudicatarias. El potencial económico se centra en que las zonas arqueológicas de la región son de los destinos más visitados, al año se reciben 6.8 millones de turistas. Si bien es cierto que el trasporte ferroviario es un método de transporte que puede llegar a ser muy eficaz, es necesario determinar su factibilidad en las diferentes zonas consideradas. México es un país en donde el transporte ferroviario se usa casi exclusivamente para transporte de carga. El Tren Maya se convertiría en el tercer tren para pasajeros en México, y la ruta más ambiciosa hasta el momento, pues conectaría cinco estados (AMPRES, 2018). La Academia Mexicana de Profesionistas en Evaluación Socioeconómica de proyectos A.C. presenta en 2018 una propuesta para la evaluación del Tren maya18 con el propósito de contribuir con un correcto análisis para determinar la conveniencia para el país de ejecutar esta obra. Menciona que es importante resaltar que el proyecto se está promoviendo más como un factor de desarrollo turístico que como un servicio de transporte, por lo cual deben emplearse todos los enfoques de evaluación pertinentes. Lo anterior implica que en la evaluación se deben de incluir los costos asociados no solo a un proyecto de transporte, sino de un proyecto turístico. De acuerdo con el AMPRES (2018), la evaluación de proyectos de inversión es un proceso mediante el cual se generan los elementos para seleccionar el proyecto de inversión que mejor atiende la problemática analizada, revisando entre otros factores que el proyecto sea técnica, económica, ambiental y legalmente factible. Lo anterior implica que, para realizarse, un proyecto 18

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Propuesta Metodológica para la Evaluación del Proyecto del Tren Maya, AMPRES, Diciembre 2018. http:// www.ampres.com.mx/assets/propuesta-metodol%C3%B3gica-para-la-evaluaci%C3%B3n-del-proyecto-del-tren-maya.-diciembre-2018.com.5.pdf

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debe poder llevarse a cabo técnicamente, ser ambientalmente sustentable, cumplir con la normatividad legal vigente, y disponer de un esquema financiero que garantice que se contará con los recursos requeridos para su ejecución y operación. Es importante destacar que la evaluación de proyectos no es un paquete de estudios y proyectos, es un proceso que debe iniciar por los puntos críticos visibles del proyecto, como podrían ser en este caso el de mercado, de impacto ambiental y arqueológico. Para la estructuración y evaluación de este importante proyecto, se considera conveniente realizar los siguientes estudios: √ Estudio de mercado √ Estudio de factibilidad técnica √ Estudio de factibilidad ambiental √ Estudio de factibilidad legal √ Estudio de factibilidad arqueológica √ Estudio de evaluación socioeconómica √ Estudio de factibilidad financiera. El documento concluye que es importante llevar a cabo los estudios antes mencionados para determinar la viabilidad del proyecto. De igual forma se debe considerar como un proyecto de turismo, no como uno de transporte, por lo cual no sólo se debe analizar lo referente al tren maya, inclusive podría no ser el componente de mayor inversión. Después de conocer los principales puntos que plantea el proyecto de la construcción del Tren maya, es importante conocer los principales problemas a los que se enfrenta. El IMCO de nueva cuenta presenta algunos desafíos del proyecto, partiendo de experiencias nacionales e internacionales, en el cual si bien se destacan casos de éxito son solo dos líneas ferroviarias a nivel mundial las que son económicamente rentables: París-Lyon, en Francia y Tokio-Osaka, en Japón19. La experiencia nacional nos lleva al proyecto del Tren Interurbano México-Toluca, el proyecto del TIMT consiste en 57.87 kilómetros de doble vía férrea y 4.7 kilómetros de túnel. El trazo original considera seis estaciones, Zinacantepec (estación terminal), Pino Suárez, Tecnológico, Lerma, Santa Fe, y Observatorio (estación terminal), con lo cual se podría dar servicio en 30 trenes eléctricos a 230 mil pasajeros diarios y un recorrido de terminal a 19

Diagnóstico IMCO: Proyecto del Tren maya https://imco.org.mx/temas/diagnostico-imco-proyecto-del-tren-maya/

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terminal en 40 minutos a un costo de $80. Según el sitio oficial del tramo correspondiente a la Ciudad de México, el TIMT generará 17,500 empleos directos y 35 mil indirectos20. Sin embargo, el Tren Interurbano México-Toluca presenta un sobrecosto del 90% sobre el presupuesto inicial, una de las principales razones para este aumento se debe a una planeación deficiente. A febrero de 2019, el costo actualizado del proyecto del Tren Interurbano México-Toluca ascendió a 73 mil millones de pesos y la Secretaría de Comunicaciones y Transportes (SCT) no ha establecido una fecha de entrega de la obra. En el estudio “Ineficiencia y riesgos de corrupción en obra pública: Caso de estudio del Tren Interurbano México-Toluca”21, elaborado por IMCO se observó un aumento del costo de construcción de la obra equivalente al 90% sobre el presupuesto original, de acuerdo con el análisis costo-beneficio22, presentado por la SCT, el proyecto dejaría de ser socialmente rentable si su costo aumentaba en un 25%, por lo que, en la actualidad este proyecto, aún inconcluso, cuesta más a cada ciudadano de los beneficios que generará. De forma adicional pero no de menor importancia especialistas ambientales han manifestado su preocupación en torno a la ruta del Tren Maya, ya que atraviesa una región con diversidad biológica y cultural única. Con la información disponible sobre el trazo del proyecto se observa que la ruta cuenta con una gran diversidad biológica y cultural, además de contar con innumerables cuerpos hídricos subterráneos como cenotes (INAH)23

3.3. Aeropuerto, Santa Lucía La justificación para la construcción de un nuevo aeropuerto se basa en la saturación y baja calidad de servicio del actual Aeropuerto Internacional de la Ciudad de México24, para lo cual en la administración anterior se realizó 20

Tren interurbano México- Toluca http://treninterurbano.cdmx.gob.mx/informacion.html

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Instituto Mexicano para la Competitividad. Ineficiencia y riesgos de corrupción en obra pública: Caso de estudio del Tren Interurbano México-Toluca. IMCO. Marzo 2018. https://imco.org.mx/temas/ineficiencia-riesgos -corrupcion-obra-publica-caso-estudio-del-tren-interurbano-mexico-toluca/

22 Secretaría de Comunicaciones y Transportes. Análisis Costo-Beneficio. Proyecto “Construir el Tren Interurbano México-Toluca”. Noviembre 2013. 23

Instituto Nacional de Antropología e Historia http://www.inah.gob.mx/zonas/5410-red-de-zonasarqueologicas -del-inah

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En 2014 se publicó en el Diario oficial de la Federación la declaratoria de saturación en el campo aéreo del aeropuerto Benito Juárez. La declaratoria fue establecida después de que la dirección general de aeronáutica civil dictaminara que durante septiembre 2013 y agosto 2014 se registraron 1 mil 801 ocasiones en que el AICM excedió su máxima capacidad Declaratoria de saturación. Diario oficial de la federación 2014 http://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5361802&fecha=29/09/2014

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una licitación para que se presentaran diferentes propuestas arquitectónicas para la construcción del nuevo aeropuerto que quedaría al oriente de la ciudad. La nueva administración como promesa de campaña había trazado toda una estrategia de desprestigio para la magna obra, destacando diferentes irregularidades en los trabajos realizados y una serie de corruptelas que hasta la fecha no han sido comprobadas y de ser el caso por lo menos nadie ha sido llevado a proceso judicial por dichas anomalías. Tras la cancelación del nuevo aeropuerto en Texcoco, la alternativa al actual proyecto del NAIM es la habilitación de dos pistas en la Base Militar de Santa Lucía. A pesar de que se presentó la alternativa, aun no hay especificaciones acerca del aeropuerto en Santa Lucía, se habla de un inversión de 75 mil MDP a lo cual se le deben sumar 120 mil MDP por costos de cancelación del aeropuerto de Texcoco. En el Plan Nacional de Desarrollo 2019- 2024 se establece que el Aeropuerto Santa Lucía, se sumará a la infraestructura aeroportuaria del centro del país para conformar una triada de terminales aéreas en la que se cuentan además el actual Aeropuerto Internacional Benito Juárez y el Aeropuerto Internacional de Toluca. En cuanto a la cancelación del proyecto aeroportuario de Texcoco y la edificación de la nueva terminal en la actual base aérea militar de Santa Lucia, según el Plan Nacional de Desarrollo se permitirá un ahorro estimado de 100 mil millones de pesos, tendrá tres pistas (dos de uso civil y una para operaciones militares) y permitirá realizar 190 mil operaciones aéreas anuales y atender a unos 20 millones de pasajeros cada año. Adicionalmente, se construirá una tercer terminal en el actual Aeropuerto Internacional Benito Juárez. A finales de agosto 2018 se publicó el llamado “Plan maestro”25, en el documento se detalla que la obra se desarrollaría en dos años sobre una superficie de 23.2 kilómetros cuadrados, con un costo de 70.3 MMP. El proyecto del Aeropuerto Internacional Santa Lucia incluye una pista de 5.1 km, otra de 4.6 km, una base aérea de 4.7 km2, una torre de control, una terminal con 33 posiciones, pistas de rodaje y un edificio de servicios. El plano de la obra incluye además un área designada a una futura ampliación, una “área urbanizable” de 62 hectáreas y área para los servicios aeroportuarios. Como parte de los accesos, el aeropuerto tendría una vialidad de acceso que conectaría con el Circuito Exterior Mexiquense, así como un tren rápido con conexión al actual Aeropuerto Internacional de la Ciudad de México. 25

Plan maestro AISL 2018 https://lopezobrador.org.mx/wp-content/uploads/2018/08/AISL_P05-11X17_ALL-04.pdf

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No obstante el MITRE, centro de investigación y desarrollo, en un comunicado señala que el plan de Santa Lucía no es apropiado, algunas razones por las que debería evitarse la construcción es la complejidad que puede llevar a problemas para manejar ambos aeropuertos de forma simultánea, de forma adicional se trata de un plan que no se ha estudiado completamente y también el poco tiempo con el que se cuenta26. A pesar de que se presentó el “Plan maestro AISL”, la construcción del nuevo aeropuerto en Santa Lucia se ha detenido por falta de estudios de viabilidad. Por una parte en febrero del del año 2019 el Secretario de Comunicaciones y Transportes después de reunirse con el Director General de la Asociación Internacional de Transporte Aéreo, reconoció que operar en tres aeropuertos es complicado para las compañías aéreas27. Y por otra en Junio se suspendieron las labores hasta que de acuerdo con la Coparmex se consideren medidas en materia de protección del medio ambiente y a favor del patrimonio cultural de la zona28. A la fecha se han realizado diferentes amparos con la intención de que se suspenda la obra hasta que se cuenten con todos los peritajes precisos ya que en la necesidad de ofrecer una alternativa al aeropuerto de Texcoco se omitieron detalles tan elementales como la existencia de un cerro que no se había contemplado en el trazado de las pistas.

Conclusiones Cavallo y Daude (2010) concluyen que lo importante no es la cantidad de inversión pública sino la calidad, lo ideal sería que las inversiones públicas se centren en aumentar la productividad y la competitividad, esto es en áreas donde los retornos sociales son más altos y las externalidades y los efectos de desbordamiento son significativos. La preocupación más importante cuando se trata de inversión en infraestructura, por ejemplo, es la selección de proyectos.

26 Resumen en torno a la problemática del Plan AICM+ Santa Lucia https://imco.org.mx/wp-content/ uploads/2018/10/MITRE-Carta-resumen-en-torno-a-la-problema%CC%81tica-del-plan-AICMSanta-Luci%CC%81a-18-octubre-2018.pdf 27

https://www.eleconomista.com.mx/empresas/SCT-reconoce-complicacion-de-aerolineas-para-operar-en-tresaeropuertos-20190228-0099.html

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https://www.elfinanciero.com.mx/empresas/juez-emite-suspension-definitiva-para-frenar-las-obras-del -aeropuerto-en-santa-lucia

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Dicha selección se debe canalizar a proyectos de mayor impacto, por lo que es crucial que los países establezcan instituciones capaces de realizar una planificación adecuada, un análisis de costo-beneficio y un proceso continuo, monitoreo y evaluación. Si, en cambio, el enfoque es la cantidad, entonces es más probable que niveles más altos de inversión pública generen efectos negativos, como el desplazamiento de la inversión privada. Una de las principales preocupaciones respecto a los megaproyectos propuestos por la actual administración consiste en la forma en que se dieron los hechos, se anunciaron y presentaron como las grandes obras de infraestructura que iban a cambiar la perspectiva del país sin haber realizado los estudios de factibilidad mínimos para que se pueda garantizar el retorno de la inversión. En el futuro, el éxito de los megaproyectos dependerá de la capacidad que tenga el actual gobierno para ajustar, modificar o declinar de ser necesario cada uno de ellos en función del resultado de estudios de factibilidad técnicos, ambientales, sociales y económicos. El peor escenario consistiría en mantener las decisiones tal como están sin ningún tipo de sustento objetivo, tratando a toda costa de llevar a cabo su realización, desacreditando las críticas y confrontando a la población.

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250

Gasto de capital, inversión pública, infraestructura y megaproyectos bajo el auspicio del nuevo régimen

Desarrollo y evaluación de las políticas públicas orientadas a las Micro, Pequeñas y Medianas empresas en México Karen Mayumi López Santillán*

Introducción El presente artículo tiene como propósito analizar el desarrollo de las políticas públicas que se han implementado en el sector de las Micro, Pequeñas y Medianas Empresas (MiPyMes) en México, su evaluación e impacto durante el último sexenio, y con ello detectar los retos a los que se enfrentan los micro, pequeños y medianos empresarios. Desde la perspectiva teórica de Wayne Parsons, “el meso-análisis (del griego “mesos”; medio o intermedio) constituye un análisis intermedio o de enlace que se concentra en el vínculo entre la definición de los problemas, la definición de las agendas y el proceso de toma de decisiones e implementación.”1 Es por ello que tomando en consideración del meso-análisis las estructura del presente documento se encuentran distribuida en tres apartados fundamentales: 1. Condiciones generales de las MiPyMes en México, 2. identificación de problemáticas y retos que enfrentan, 3. Contexto internacional de desarrollo de las MiPyMes. 4. identificación de soluciones para la toma de decisiones. En el apartado Condiciones de las MiPyMes en México, se realiza un analisis detallado de las caracteristicas de este sector empresarial en México; existen más de cuatro millones de MiPyMes de las cuales el 97% son micro *

1

Académica en la Universidad Anáhuac México. Maestra en Gobierno y Políticas Públicas, Universidad Panamericana. Licenciada en Ciencia Política, Universidad Autónoma Metropolitana, Unidad Iztapalapa. Correo electrónico: [email protected] Parsons, Wayne; Políticas Publicas. Una introducción a la teoría y la práctica del análisis de políticas públicas, FLACSO, Argentina, 2017. p.117.

251

Universidad Autónoma Metropolitana/División de Ciencias Sociales y Humanidades

empresas, 1.96% son pequeñas, y tan solo el 0.41% son medianas. En su totalidad estas empresas emplean a once millones de personas; lo cual destaca la importacia en el impacto de la economía nacional. Posteriormente en apartado identificación de problemáticas y retos que enfrentan, se presentan y describen las vicisitudes por las cuales atraviesan, ejemplo de ello es es la falta de créditos, durante 2018 la banca de desarrollo a través de NAFIN y BANCOMEXT, destinaron $ 562,152.9 millones de pesos, con los cuales se apoyó apenas a 280,901 MiPyMes. Por otra parte el Banco de México en el documento Indicadores Básicos de Créditos a las Pequeñas y Medianas Empresas (PYMES) 2016, señaló que el préstamo de la banca comercial a las PYMES fue de aproximadamente $360, 453 millones de pesos otorgando crédito a 546, 534 (PYMES). Aunado a lo anterior el exceso de trámites e impuestos altos, competencia con empresas informales y falta de créditos, asi como la baja calidad de material primas y mano de obra, deficiente infraestructura, dificultad para el cálculo de impuestos, costos de energía y de las telecomunicaciones. Entendiendo la problemática y atendidendo a las experiencias internacionales en el sector de las micro, pequeñas y medianas empresas en el apartado Contexto internacional de desarrollo de las MiPyMes, tomaremos en consideración las políticas públicas que implementaron otros países para desarrollar favorablemente este sector. Así como el contexto a nivel internacional en el que se desarrollan estas empresas, ya que se encuentran en una situación, a nivel global, no tan halagüeña como pensaríamos. Al esbozar e indetificar las problemáticas más severas que atraviesan las Mipymes y tomando en consideración las experiencias internacionales en este sector empresarial, en la sección de identificación de soluciones para la toma de decisiones, destacaremos que el diseño de políticas públicas orientadas a este sector empresarial debe ser integral. Ya que es de suma relevancia que tanto la inciativa privada, las políticas económicas gubernamentales y las MiPyMe contribuyan de forma significativa para impactar positivamente en el crecimiento económico del país. Es por ello que derivado del análisis que se realice, enunciaré algunos aspectos que podrían sumarse para integrar una política pública.

1. Condiciones de las MiPyMes en México El criterio para identificar a las empresas micro, pequeñas y medianas tiene dos condiciones. La primera es la clasificación de la Secretaría de Economía que define el Tamaño de Empresa Calculado (TEC) a partir de ponderar el número de empleados y del nivel de ventas anuales. La segunda condición 252

Desarrollo y evaluación de las políticas públicas orientadas a las Micro, Pequeñas y Medianas empresas en México

Políticas públicas y cambio de régimen en México

establecida por la Comisión Nacional Bancaria y de Valores (CNBV), es que no tenga ningún crédito por un monto superior a $50 millones de pesos. De este modo, una empresa se identifica como MiPyMe si cumple con las dos condiciones antes señaladas, como se muestra en el cuadro siguiente. Cuadro 1.3 Clasificación de empresas por tamaño Tamaño

Criterio

Rango de número de trabajadores

Rango de monto de ventas Millones de pesos

Micro

TEC ≤ 4.6

Hasta 10

Hasta 4

Pequeña

4.6 < TEC ≤ 95.0

Desde 11 hasta 50

Desde 5 hasta 100

Mediana

95.0 < TEC ≤ 250.0

Desde 51 hasta 250

Desde 101 hasta 250

Grande

250.0 < TEC

Desde 251

Desde 251

Posteriormente el INEGI a través de su Encuesta Nacional sobre Productividad y Competitividad de las Micro, Pequeñas y Medianas Empresas (ENAPROCE),4 con los datos obtenidos del censo económico de 2014, del Banco de México, de la Secretaria de Hacienda y Crédito Público, y la Oficina del Banco Mundial, proporcionan un panorama nacional de las MiPyMes, clasificándolas por tamaño y número de empresas como se muestra a continuación: Cuadro 2. Número de MiPyMes a nivel nacional Número de MiPyMes a nivel nacional Tamaño de empresa

Número de empresas

Micro

3,952,422

Pequeñas

79,367

Medianas

16,754

Total

4,048,543

Elaboración propia con datos de INEGI4

Como se puede observar en cuadro anterior existen en México más de 4 millones de MiPyMes, de las cuales el 97% son micro empresas, posteriomente las pequeñas representan el 1.96% y las medianas tan solo el 0.41%. es decir

2 3

4

Indicadores Básicos de Créditos a las Pequeñas y Medianas Empresas (PYMES). Datos a septiembre de 2016. Banco de México. p. 28. Los datos y el cuadro son extraídos en su totalidad del informe ya mencionado. Encuesta Nacional sobre Productividad y Competitividad de las Micro, Pequeñas y Medianas Empresas. INEGI. Consultados en junio 2018. Disponibles en: http://www.inegi.org.mx/est/contenidos/proyectos/encuestas/ establecimientos/otras/enaproce/default_t.aspx Ibíd.

Karen Mayumi López Santillán

253

Universidad Autónoma Metropolitana/División de Ciencias Sociales y Humanidades

que del universo de empresas la mayoría pertenecen a micro negocios. Derivado de ello podemos asumir que gran parte de estas empresas tienen muy pocas posibilidades de crecer y fortalecerse, para llegar por lo menos a ser una empresa de tamaño Mediano. Pese a las espectativas de crecimiento de las MiPyMes estas emplean alrededor de 11 millones de personas, como se puede apreciar en el cuadro siguiente: Cuadro 3. Personal ocuapado por tamaño de empresa Tamaño de empresa

Hombres

Mujeres

Total

Micro

4,658.411

4,016,692

8,675,103

Pequeñas

1,029,698

521,140

1,550,838

Medianas

842,118

440,041

1,282,159

6,530,227

4,977,873

11,508,100

Total

*Elaboración propia con datos de INEGI5

La mayor parte de la población empleada se ubica en el sector de las microempresas, más de 8 millones de personas laboran en él, asimismo podemos observar que se emplean a más hombres que mujeres en este sector empresarial. Como ya sañalabamos anteriormente el creciemiento y tranformación de laslos empresas es deplorable, el INEGI en un análisis llamado “Esperanza de vida datos respecto a la supervivencia de las empresas. de los negocios a nivel nacional y por entidad federativa”,6 desglosa de forma Grafica. 1. Esperanza de vida de la empresas por entidad federativa.8 significativa los datos respecto a la supervivencia de las empresas. negocios a nivel nacional y por entidad federativa7, desglosa de forma significativa

Gráfica. 1. “Esperanza de vida de la empresas por entidad federativa”.7

La grafica muestra que son muy pocas las empresas que tienden a rebasar los 5 5 años Ibíd. de vida, en su mayoria fenecen en los primeros años; Yucatán es la entidad 6 enEsperanza de vida de los negocios nacional y por entidad federativa . INEGI. Consultada 2018. dónde los negocios tienena nivel mayor posibilidad, ya que pueden llegar hasta en losjunio 8 http://www.inegi.org.mx/inegi/contenidos/investigacion/Experimentales/Esperanza/doc/evn_ Disponible en: años, seguido de Queretaro y posteriomente Baja California. Por otra parte los ent_fed.pdf estados de Tabasco, Guerrero y Veracruz son los que menos condiciones ofrecen 7 Ibíd. Grafica obtenida del informe. p. 3. para que las empresas rebasen el promedio de vida. El presente grafico es una

radiografia de las empresas en México y el panorama que enfrentan.

254

Desarrollo y evaluación de las políticas públicas orientadas

Como se observa a lo largo del apartado las espectativas a las Micro, Pequeñas y Medianas empresas en México de vida las empresas es muy poca, aunado a ello es de suma relevancia observar la cantidad de personas empleadas por el sector de las microempresas. Las condiciones de desarrollo son críticas.

Políticas públicas y cambio de régimen en México

La gráfica muestra que son muy pocas las empresas que tienden a rebasar los 5 años de vida, en su mayoria fenecen en los primeros años; Yucatán es la entidad en donde los negocios tienen mayor posibilidad, ya que pueden llegar hasta los 8 años, seguido de Querétaro y posteriomente Baja California. Por otra parte los estados de Tabasco, Guerrero y Veracruz son los que menos condiciones ofrecen para que las empresas rebasen el promedio de vida. El presente gráfico es una radiografía de las empresas en México y el panorama que enfrentan. Como se observa a lo largo del apartado las espectativas de vida las empresas es muy poca, aunado a ello es de suma relevancia observar la cantidadb)de personas empleadas por el sector deenfrentan las microempresas. Las identificación de problemáticas y retos que condiciones de desarrollo son críticas. En este apartado identificaremos las problemáticas que presenta este sector

2. empresarial, Identificación problemáticas y retos que hasta enfrentan desde lasde condiciones crediticias por las que atraviesa, la mala de materia prima con la que las operan. En calidad este apartado identificaremos problemáticas que presenta este sector empresarial, desde las condiciones crediticias por las que atraviesa, hasta la Comencemos señalar prima las condiciones crediticias que enfrentan las empresas, mala calidad depor materia con la que operan. los datos son sumamente preocupantes, la Encuesta Nacional de Financiamiento Comencemos por señalar las condiciones crediticias que enfrentan las 9 que fue realizada por el INEGI ylalaEncuesta CNBV señala que: de de las Empresas (ENAFIN) empresas, los datos son sumamente preocupantes, Nacional Financiamiento de las Empresas (ENAFIN)8 que fue realizada por el INEGI y la Grafica 2. 10 CNBV señala que: Gráfica 2.9 Distribución del número de empresas según la razón principal por la que no les otorgaron financiamiento, por tamaño de empresa

8

Tanto Micro, pequeñas ydemedianas el INEGI. motivo principalen para no2018. Encuestalas Nacional de Financiamiento las Empresas empresas (ENAFIN) 2015. Consultada julio de

9

otórgales un financiamiento fue “no tenía colateral, garantía o aval”; la micro Ibíd. Grafica obtenida de ENAFIN

Disponible en http://www.beta.inegi.org.mx/proyectos/encestablecimientos/especiales/enafin/

empresa tiene problema con “No poder comprobar ingresos”, la pequeña y la mediana empresa “tenía mucha Karendeuda”. Mayumi López Santillán Respecto al financiamiento destinado a estas empresas se detectó que desde 2008 hasta 2017, tanto la banca comercial como la banca de desarrollo han ido

255

Universidad Autónoma Metropolitana/División de Ciencias Sociales y Humanidades

Tanto las Micro, pequeñas y medianas empresas el motivo principal para no otorgarles un financiamiento fue “no tenía colateral, garantía o aval”; la micro empresa tiene problema con “No poder comprobar ingresos”, la pequeña y la mediana empresa “tenía mucha deuda”. Respecto al financiamiento destinado a estas empresas se detectó que desde 2008 hasta 2017, tanto la banca comercial como la banca de desarrollo han ido aumentando su capacidad crediticia. Es importante señalar que del año 2016 al 2017, la banca de desarrollo sufrió un recorte crediticio; lo cual es importante notar ya que existen empresas que han obtenido un crédito a través de la banca de desarrollo y sus programas. Asimismo, se puede apreciar que la banca de desarrollo y la banca comercial, tienden a otorgar más créditos a rubros como vivienda y consumo, lo que nos indica que es más redituable y seguros estos créditos para la banca comercial, que para el crecimiento y desarrollo de las MiPyMe. La ENAPROCE, arrojó que la concentración de las MiPyMes se encuentran en los sectores manufacturero, comercio y servicio;10 tomando en consideración estos sectores podemos observar que durante el 2016 la banca comercial destinó para los rubros de manufactura y comercio un total de $911,166 millones de pesos, mientras que los rubros de vivienda y consumo otorgó créditos por más de $1,564,807 millones de pesos. Para 2017 el caso es similar la derrama crediticia versa más sobre consumo y vivienda que para el desarrollo empresarial. En el caso de la banca de desarrollo podemos observar que, durante los años 2016 y 2017, tuvo mayor derrama crediticia sobre manufactura y servicios, que sobre vivienda y consumo; aunque hubo una disminución sustancial sobre manufactura y servicios de un año para otro, mientras que en 2016 se otorgaron $112,033 millones de pesos para estos sectores, en 2017 se redujo a $105,770 millones de pesos. Aunado a la banca de desarrollo es interesante observar los datos que arroja el Quinto informe de gobierno de la presidencia de la república durante el sexenio de Enrique Peña Nieto, donde menciona que a través de NAFIN y BANCOMEXT, se destinaron 562,152.9 millones de pesos, con los cuales se apoyó a 280,901 micro, pequeñas y medianas empresas (MiPyMes). Tomando en cuenta que en México existen 4,048,543 de MiPyMes, el apoyo por parte de la banca de desarrollo es insuficiente, las empresas beneficiadas fue de apenas del 7%.

10

256

Encuesta Nacional sobre Productividad y Competitividad de las Micro, Pequeñas y Medianas Empresas (ENAPROCE) 2015. INEGI. Consultada en julio 2018. Disponible en: http://www.beta.inegi.org.mx/contenidos/ proyectos/encestablecimientos/especiales/enaproce/2015/doc/ENAPROCE_15.pdf

Desarrollo y evaluación de las políticas públicas orientadas a las Micro, Pequeñas y Medianas empresas en México

Aunado a la falta de crédito, la segunda causa por la que las empresas no crecen Políticas públicas y cambio de régimen en México son el exceso de trámites e impuestos altos, así como competencia con empresas

informales. Es importante observar que el rubo denominado otros señala la baja Aunado a la falta de crédito, la segunda causa por la que las empresas no calidad de material primas, de la mano de obra y la infestructura, dificultad para el crecen son el exceso de trámites e impuestos altos, así como competencia de impuestos, costos de energia y de las telecomunicaicones y problemas con empresascalculo informales. Es importante observar que el rubro denominapara localizar al personal adecuado. Esto se puedeprimas, observar dede formalamás detalla de obra y la do otros, señala la baja calidad de material mano infestructura,endificultad cálculosede impuestos, costos de energía y la grafica númeropara 3, que el a continuación presenta. de las telecomunicaicones y problemas para localizar al personal adecuado. 3.12 Esto se puedeGrafica observar de forma más detalla en la Gráfica número 3, que a continuación se presenta. Gráfica 3.11 Distribución del número de empresas según la causa principal por la que consideran que sus negocios no crecen, por tamaño de empresa, 2015

Por lo quearespecta a uso de mediostecnológicos tecnológicos e internet, se tienen losse tienen los Por lo que respecta uso de medios e internet, 13 siguientes datos: solo 1,097,458 MIPYMES 12 usan equipo de cómputo, lo que siguientes datos: solo 1,097,458 MIPYMES usan equipo de cómputo, lo que representa tan solo una cuarta parte del total existentes en el país. representa tan solo una cuarta parte del total existentes en el país. Cuadro 4. 13 Razón principal por la que las empresas no utilizaron equipo de cómputo Tamaño de empresa

Empresas Falta de que recursos Cuadroeconó414 utilizaron equipo de micos cómputo

Total

1, 097, 458 449, 106 424, 472

Micro Pequeña Mediana

11 12

13

12

No saben usarlo

No lo necesitan

No saben para qué pueda ser útil

No les interesa

Contrató outsourcing (pagó prestación de servicios)

No cuenta con equipo de computo

Otra

1, 376, 594

99, 905

107, 435

11, 896

460, 333

21, 345

Ibíd. Grafica obtenida de ENAFIN. 1, 006, 745 448, 320 423, 816 1, 374, 016 99, 763 107, 247 11, 754 459, 421 13 Encuesta Nacional sobre Productividad y Competitividad de las Micro, Pequeñas y Medianas Empresas 74, 106(ENAPROCE) 2015. INEGI. Consultada en julio 2018. Disponible en: 764 C 2, 501 C C C 895 http://www.inegi.org.mx/est/contenidos/Proyectos/encuestas/establecimientos/otras/enaproce/default_t. 16, 607 22 C 77 C C C 17 aspx 14 Ibíd. Cuadro obtenido de ENAPROCE

C C 0

Ibíd. Grafica obtenida de ENAFIN. Encuesta Nacional sobre Productividad y Competitividad de las Micro, Pequeñas y Medianas Empresas (ENAPROCE) 2015. INEGI. Consultada en julio 2018. Disponible en: http://www.inegi.org.mx/est/contenidos/Proyectos/ encuestas/establecimientos/otras/enaproce/default_t.aspx Ibíd. Cuadro obtenido de ENAPROCE

Karen Mayumi López Santillán

257

Universidad Autónoma Metropolitana/División de Ciencias Sociales y Humanidades

Asimismo en la tabla siguiente se muestra que 1,120,850 empresas utilizan internet, importante señalar que más un millon trecientas mil empresas dicen no necesitar este tipo de tecnología de comunicación, asimismo se hace énfasis en la falta de recursos económicos, así como en la falta de infraestructura. Cuadro 5.14 Razón principal por la que las empresas no utilizaron Internet Tamaño de empresa

Empresas que utilizaron Internet

Falta de recursos económicos

Falta de infraestructura (sin línea telefónica o señal)

No saben usarla

No la necesitan

No saben para qué pueda ser útil

No les interesa

No cuentan con equipo

Otra

Total

1,120,850

411, 820

87, 217

344, 851

1, 385, 459

60, 837

103, 977

524, 687

8, 845

Micro

1,031,023

411, 048

86, 890

344, 442

1, 382, 229

60, 772

103, 516

523, 700

8, 801

Pequeñas

73, 342

736

305

C

3, 064

65

448

961

44

Medianas

16, 485

35

22

C

165

0

14

26

0

Como ya mencionábamos anteriormente, la competencia con empresas informales es un aspecto muy relevante en la economía mexicana y es un grave problema que enfrentan las empresas. La informalidad laboral es un aspecto que no se ha podido atacar de forma exitosa, el INEGI a través de su Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo (ENOE),15 refleja lo siguiente: Cuadro 6.16 Indicadores de ocupación y empleo cifras desestacionalizadas durante el cuarto trimestre de 2016 Principales tases

Porcentaje

Diferencia en puntos porcentuales respecto al trimestre anterior

Diferencia en puntos porcentuales respecto a igual trimestre del año anterior

Tasa de Desocupación1/

3.6

(-) 0.1

(-) 0.7

Tasa de Subocupación2/

7.2

(-) 0.5

(-) 1.5

Tasa de Informalidad Laboral 1

57.0

(-) 0.2

(-) 0.9

Tasa de Ocupación en el Sector Informal 12/

27.1

(-) 0.1

(-) 0.6

2/

El porcentaje de la Tasa de informalidad laboral es del 57%, respecto a la población ocupada.

14 15

16

258

Ibíd. Cuadro obtenido de ENAPROCE Resultados de la Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo, cifras durante el cuarto trimestre de 2016 (ENOE). INEGI. Consultado en junio 2018. http://www.inegi.org.mx/saladeprensa/boletines/2017/enoe_ie/enoe_ ie2017_02.pdf Ibíd. Cuadro obtenido de la ENOE. p.1.

Desarrollo y evaluación de las políticas públicas orientadas a las Micro, Pequeñas y Medianas empresas en México

Políticas públicas y cambio de régimen en México

La definición de trabajo informal considera las siguientes categorías: el trabajo no protegido en la actividad agropecuaria, el servicio doméstico remunerado de los hogares, así como los trabajadores subordinados que, aunque trabajan para unidades económicas formales, lo hacen bajo modalidades en las que se elude el registro ante la seguridad social.17 Cuadro 7.18 Población ocupada informal por tipo de unidad económica empleadora, octubre-diciembre 2015

2016

Var. % anual

Total

Tipo de unidad económica

30, 001, 490

29, 835, 427

(-) 0.6

Sector informal

14, 312, 543

14, 181, 652

(-) 0.9

Trabajo doméstico remunerado

2, 337, 523

2, 321, 010

(-) 0.7

Empresas, gobierno e instituciones

7, 207, 463

7, 167, 553

(-) 0.6

Ámbito agropecuario

6, 143, 961

6, 165, 212

0.3

Fuente: INEGI

Por lo que respecta al cuadro anterior se pueden observar los sectores en los que se encuentra el empleo informal: en el cuarto trimestre de 2016, todas las modalidades de empleo informal sumaron 29.8 millones de personas. De manera detallada, 14.2 millones conformaron específicamente la ocupación en el sector informal, lo que constituyó 27.2% de la población ocupada; 7.2 millones corresponden al ámbito de las empresas, gobierno e instituciones; 6.2 millones al agropecuario y otros 2.3 millones al servicio doméstico remunerado.19 Por lo que hace al sector informal hay que señalar que se refiere a actividades económicas de mercado que funcionan con recursos de los hogares, pero que no están constituidas en empresas, podemos inferir que se trata de microempresas que se encuentran la informalidad. Si enumeramos las problemáticas a las que se enfrentan las empresas son múltiples, pero existe una que podemos definir como el núcleo de su falta de desarrollo y crecimiento, el nulo financiamiento. Pero no sólo México no ofrece financiamiento suficiente para las MyPyMes. El informe de los obstáculos financieros de las Pymes emitido por la Federación Estatal de Industria y Comercio en febrero de 2010, señala que du17 18 19

Ibíd. Cuadro obtenido de la ENOE. p. 9. Ibíd. Cuadro obtenido de la ENOE. p.10. Ibíd. p.10.

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rante los 10 años anteriores, hasta 99% de las Pymes en China tuvieron que enfrentarse a las restricciones financieras; en contraste, se observa un sistema bancario formal de oferta crediticia más favorable para las empresas de mayor tamaño, muestra de ello consiste en que se registra una cobertura de préstamos financieros de 100% para las grandes empresas mientras que las cifras son de 20% y 5% para las Pymes.20 Aunado a ello la falta de innovación e implementación de tecnología propician la no profesionalización de sus servicios, lo cual les impacta negativamente.

3. Contexto internacional de desarrollo de las MiPyMes En los Estados Unidos, las empresas emplean a 6 personas en promedio 3 personas y ellas representan el 49% de su fuerza laboral; para el caso del Japón, las cifras son de 8; 5 y 67% respectivamente; mientras que para el caso de Europa corresponde a 7; 5 y 70% (en todos los casos, la pyme incluye también a la microempresa). Si se excluye a la microempresa, entonces, los Estados Unidos emplean el 27% en pymes y Europa el 30%. En América Latina, las mipymes son un componente fundamental del tejido empresarial; entre el 90 y 96% de las empresas poseen estructura y composición pyme; por ello, son importantes la decisión gerencial, la cualificación del capital humano y el apoyo institucional hacia mejores niveles de competitividad en este sector empresarial. La relevancia se manifestó de varias maneras: participación en el número total de empresas o en la creación de empleos, y en algunos países llega a extenderse a la participación en el producto.21 En Japón a diferencia de los Estados Unidos, existen un promedio de 9.1 millones de pequeñas empresas que generan 67.2 millones empleos y el promedio de ocupación por empresa es de 7.4 personas. El criterio de clasificación de pequeño negocio en Japón es el número del personal y el capital invertido entrando en esta categoría, las que tienen entre 1 y 300 personas ocupadas. Las cifras estadísticas indican que este tipo de empresas, representa el 99% del total de los establecimientos, el 77% de las fábricas insta-

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YAN, L. (2016). Situación actual del desarrollo de las Mypimes Chinas. Orientando, Temas de Asia Oriental, Sociedad, Cultura y Economía. No 10, pg. 67. Recuperado de https://www.uv.mx/chinaveracruz/files/2016/06/2. Orientando-10-Art-2.pdf Gil, Armando, et al. (2015) The overall economic environment of SMEs Pg.164. Recuperado de file:///C:/ Users/karen/Downloads/Dialnet-ElContextoEconomicoGlobalDeLaPYME-5213948%20(1).pdf

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ladas y el 50,2% de las ventas minoristas y mayoristas del país (Oficina de Estadísticas y Planificación de Japón, 2011). En 1955, durante el período de crecimiento sostenido, se puso en evidencia la importancia de las MIPYMES en la economía japonesa. Con la elaboración del plan de desarrollo económico se consideró su papel activo papel en la economía nacional, por lo que se las incluyó en las diversas actividades destacadas (por su adaptabilidad a los consumidores, su bajo requerimiento de capital, su adaptabilidad a restricciones al suministro continuo de materia etc.).22 Su inclusión en el Plan de Desarrollo condicionó un cambio organizacional significativo, que provocó la elevación de la productividad y la incorporación de tecnología moderna. Estas circunstancias unidas a la importancia de este tipo de empresa, obligaron a considerar un conjunto de medidas para permitir su desarrollo. De esta forma, desde el inicio de su transformación económica, Japón admitió la importancia de las MIPYMES. Por consiguiente, desarrolló un proceso de modernización que requirió una orientación y asistencia con el uso de medidas de orden financiero, impositivo, tecnológico y de asesoramiento, concentradas en sectores que prioritariamente se eligieron, independientemente de la industria.23

4. Identificación de soluciones para la toma de decisiones Es sumamente importante señalar que el trabajo entre la banca comercial, la banca de desarrollo, las políticas económicas gubernamentales y las MiPyMe, deben contribuir de igual manera, ya que si uno de estos factores falla las consecuencias impactan negativamente en todo el sistema. Por una parte, es necesario que la banca de desarrollo se comprometa más con el otorgamiento del crédito a las MiPyMe, ya que desde la reforma financiera de 2014 no ha logrado la penetración del crédito deseada y esperada, por ello es fundamental cambiar algunas disposiciones. Esta reforma implicó la modificación de 33 ordenamientos legales; es importante señalar que para impulsar el desarrollo de las MiPyMe se hicieron diversas modificaciones a la Ley de Instituciones de Crédito. Una de ellas fue conferir a la Banca de desarrollo un mayor margen de acción, pero como ya hemos señalado anteriormente, la penetración del crédito para el sector empresarial ya mencionado, ha sido escaso.

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Ibíd. Pg. 164 Ibíd. Pg. 164.

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Una de las modificaciones que se llevó acabo en la reforma financiera desde la Ley de Instituciones de Crédito24 fue en su artículo 42, donde se “dejan toda la toma de decisiones operativas al consejo directivo. En este órgano se definirán tasas, plazos, riesgos de operaciones y tipos de negocios, en función del rendimiento objetivo que fije el propio consejo”.25 Es sumamente importante que no se deje la toma de decisiones totalmente sobre el consejo directivo, sino que exista como en otros casos la supervisión de la Secretaria de Hacienda y Crédito Público y la total transparencia de los procesos. Ya que en este consejo se pueden determinar acciones que favorezcan a pequeños grupos sociales y con ello que no sea debidamente canalizado el crédito. La discrecionalidad de cómo se maneja la Banca de desarrollo debe desaparecer, ya que los créditos que otorgan pueden ser usados con un fin político electoral o peor aun haciendo pública una deuda que posteriormente no se pueda pagar. Los principales bancos que llevan el crédito a MiPyMe deben tener una mayor participación, es el caso de NAFIN, y BANCOMEXT, a ellos se debe otorgar más crédito ya que su participación actualmente, para el caso de las MiPyMes, es marginal. Por otra parte, el artículo 65 de la Ley de Instituciones de Crédito, otorga la libertad a la banca de desarrollo para que conceda prestamos crediticios a las MiPyMe sin garantía, tomando en consideración, que el no tener aval es uno de los factores más recurrentes para que le sea denegado el crédito a una MiPyMe. No hay que olvidar que deben responsabilizarse del recurso otorgado, es por ello que la garantía gubernamental debe ser parcial. Las MiPyMe desde luego deben acceder a un crédito, enfocando el recurso a empresas que sean más sólidas, tomando en cuenta sus años de vida, su producción y otros factores que hagan constar que es un empresa estructurada.26

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Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros, la Ley para la Transparencia y Ordenamiento de los Servicios Financieros, la Ley de Instituciones de Crédito y la Ley del Instituto del Fondo Nacional para el Consumo de los Trabajadores. Publicado el 8 de mayo de 2013. Consultado en agosto de 2018. Disponible en: http://cdn.presidencia.gob.mx/ reformafinanciera/Reforma_Financiera.pdf 25 Moreno O. Jorge; Zamarripa Guillermo. Aspectos Económicos de la Reforma Financiera: Análisis y Reflexiones. Fundación de Estudios Financieros FUNDEF. México. 2014. p.26. disponible en: http://fundef.org.mx/ sites/default/files/fundeforgmx/paginas/archivos/%3Cem%3EEditar%20P%C3%A1gina%20b%C3%A1sica%3C/ em%3E%20Documentos%20de%20Coyuntura%20Estructural/reformafinancierafinal.pdf 26 Díaz-Infante Enrique. La reforma Financiera. Consultado en agosto de 2018. Disponible en: http://www. senado.gob.mx/comisiones/finanzas_publicas/reu/docs/documento2_091013.pdf

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Promoviendo estos cambios desde la banca de desarrollo habrá empresas que puedan obtener de forma más trasparente los créditos que se ofrecen; aunado a ello es importante incrementar el crédito de la banca de desarrollo. Lo anterior es fundamental, ya que mientras el Estado no proporcione más créditos, la banca comercial es casi imposible que se comprometa con las empresas. Crear un clima propicio para incentivar el otorgamiento del crédito por parte de la banca hacia las empresas, es necesario impulsar políticas económicas en conjunto con modificaciones o daciones a reformas estructurales que garanticen confianza y estabilidad. En principio hay que señalar que las tres políticas económicas a impulsar son: 1) política antinflacionaria, 2) política de control de gasto público y 3) política para impulsar el crecimiento económico. La importancia de aplicar una política antiinflacionaria radica en los efectos que se tienen cuando la inflación se encuentra al alza, los mayores afectados son los acreedores, ya que el valor de los créditos otorgados se reduce, derivado de que la tasa de interés es fija y si con los años la inflación incrementa, los bienes y servicios que se pudieron adquirir en el momento de la expedición del crédito hasta el momento del pago, disminuyen por el efecto inflacionario. Para llevar a cabo esta acción es indispensable que el Banco de México pueda fortalecer su autonomía respecto al aparato de Estado, ello con la finalidad de conseguir un mejor desempeño para el control de la inflación, sin restricciones políticas que puedan delimitar su actuar. Por lo que respecta a la política de control del gasto público, la cual tiene especial relevancia, para evitar que el flujo crediticio de los bancos y otras instituciones financieras fluyan hacia el gobierno para cubrir sus déficits presupuestarios, y esos recursos crediticios se canalicen a las Micro, Pequeñas y Medianas Empresas. Ya que con un nivel de déficit público bajo, eventualmente se podrá dar mayor respaldo a las empresas. Asimismo es necesario implementar una política de crecimiento económico que permita incrementar la producción y la productividad, a través de diversos sectores: desde el desarrollo del capital humano por medio de reformas en el ámbito educativo (niveles básico, medio, superior) que contribuyan a una mayor capacitación de los trabajadores; incentivar el

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progreso tecnológico partiendo de la ciencia y la tecnología y contar con instituciones gubernamentales sólidas que brinden estabilidad económica, política y social al país. Uno de los mayores problemas que se presenta actualmente en la economía mexicana es el sector laboral informal, como ya señalamos anteriormente uno de los motivos fundamentales para no cambiar a la formalidad, son los diversos trámites administrativos, la idea de la burocracia lenta y corrupta, así como la transición de que actualmente toda facturación será vía electrónica. Es fundamental hacer proporcional el pago de impuestos, según el tamaño de la empresa, clasificar de forma correcta a las micro pequeñas y medianas empresas, ya que muchas de ellas siendo pequeñas están en un régimen de mediana empresa, o una micro en el régimen de una pequeña; revisar los criterios que se utilizan actualmente para clasificar a las MiPyMe. Hacer más eficiente y eficaz el servicio de la SHCP, para todos aquellos empresarios neófitos en temas fiscales y hacendarios, acercarse a la ciudadanía a través de asesorías o talleres mensuales de ¿cómo cuándo y dónde? Pueden llevar a cabo desde trámites de incorporación hasta la elaboración de facturas electrónicas. Que exista asesoría y equipos de cómputo con la finalidad de que personas que no cuentan con computadora o internet, pueden realizar los trámites correspondientes. Así como impulsar una campaña que incorporación al SAT, facilitando por medio de gadgets tecnológicos el alta de aquellos empresarios que no posean medios electrónicos. Lo importante es romper el esquema de que la empresa tiene que ir hacia la institución, ahora la institución debe acercarse a la empresa. Actualmente se beneficia a las empresas que contraten personal con capacidades diferentes, pero el programa va más enfocado a las grandes empresas, es importante orientar una política pública que condone impuestos a las MiPyMe que integren a su equipo de trabajo a personas con discapacidad, personas de la tercera edad y/o que pertenezcan a una etnia o hablen algún idioma autóctono, ello conllevaría una función doble, sumar empresas al sector formal y la inclusión de grupos vulnerables. Por otra parte, aquellas MiPyMes, que acrediten haber capacitado a su personal, o en su defecto demuestre que en su equipo de trabajo hay personas estudiando, será acreedora de asesorías contables sin costo, o una disminución en su pago de impuestos.

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Incentivar a que las empresas obtengan acceso a internet, así como equipos de cómputo, a través de programas gubernamentales que proporcionen determinada cantidad para la compra de una computadora; trazar desde la Secretaría de Economía, la Secretaría de Comunicaciones y la iniciativa privada dedicada a telecomunicaciones, crear paquetes novedosos con costos accesibles para estas empresas con la finalidad de que puedan realizar las operaciones fiscales y puedan tener acceso a la banca electrónica. Otra de los motivos por los que las empresas tienden a desaparecer son los altos precios en la luz eléctrica, trazar una ruta entre la Secretaría de Economía, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, así como con la Comisión Federal de Electricidad, para que aquellas empresas que se encuentren dadas de alta ante el SAT, reciban tarifas especiales. Calculando realmente cuánto gasta una empresa en este rubro, así como hacer tarifas reales de costos por este servicio. Por lo que hace al ámbito educativo, es bien sabido que aquellas naciones que invierten en tecnología y educación tienden a un mejor desarrollo económico, ya que su capital humano se encuentra bien capacitado y dotado de las herramientas necesarias para enfrentar el mundo laboral. Es importante que, a través de los planes de estudio, así como de la especialización y profesionalización, la población se introduzca al mercado laboral. Lo importante es pensar y reflexionar que todas aquellas MiPyMes, deben convertirse en empresas sólidas que beneficiarán el desarrollo del país, se requiere de personas capacitadas e instruidas para innovar en tecnologías y eficiencia de procesos, ello detona el crecimiento económico. Dotar de mayor presupuesto para ciencia y tecnología es fundamental, ya que pensar que las micro, pequeñas y medianas empresas no necesitan de este eslabón, es una visión equivocada. Respecto a las medidas microeconómicas se generan desde la empresa productiva como son las MIpymes y desde la empresa financiera como la banca comercial. Lo relevente es inciar acciones desde ambos entes para garantizar la derrama crediticia hacia las empresas y con ello que puedan crecer. Desde las empresas es fundamental que otorguen capacitaciones a sus grupos de trabajo, la Secretaría de Economía cuenta con talleres y cursos que fomentan la organización de las empresas. Es conocido que las MiPyMes cuentan con pocos recursos para capacitaciones y actualizaciones, pero basta que un integrante de la empresa tome estos talleres y cursos, para Karen Mayumi López Santillán

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que posteriormente diseñe estrategias que le permitan trasnmitir dichas capacitaciones a sus colaboradores, y conforme vaya creciendo la empresa, podrán buscar capacitaciones e incluso certificaciones más especializadas en la rama que se desempeña. Asimismo es fundamental que las Mipymes que requieran un equipo de cómputo, así como acceso a internet, tomen en cuenta los apoyos de la banca de desarrollo con la finalidad de tener mejores condiciones laborales y crediticias. Esto fomentará que la empresa pueda declarar impuestos, tener un historial crediticio (banca electrónica) y le sea más fácil conseguir crédito.

Las capacitaciones y actualizaciones son fundamentales, la integración de tecnologías de la información, y el desarrollo de nuevas tecnologías es crucial; en suma, todo lo anterior lleva a un incremento de la productividad, en cualquiera de los sectores que desarrollen las empresas desde manufactua, comercio y servicios. Las MiPyMes deben comprometerse para elevar la productividad y la calidad de su servicios. Por lo que respecta a la participación de la banca comercial hay que señalar, que sus estrategias han ido más orientadas a los créditos de vivienda y consumo, es por ello que podrían implementar las siguientes acciones. Otorgar tarjetas de crédito con tasa preferencial para la compra de los insumos necesarios de la empresa, desde materia prima, hasta maquinaria, o incluso pago de asesorías para el desarrollo de nuevas tecnologías y capacitación de personal. Ya que en diversos casos el empresario solicita dichas líneas de crédito a título personal para la compra de sus insumos, con la propuesta planteada desde la micro hasta la mediana podrán crear un historial crediticio, asimismo estas empresas deberán estar dadas de alta ante la SHCP. Por otro lado, facilitar un crédito a tasa preferencial a aquellas MiPyMes que usen tarjetas de crédito para el pago a proveedores y clientes, incentivando asi las transacciones por internet y el uso de la banca electrónica. Ofrecer cursos de formación financiera que permitan a los acreedores llevar finanzas sanas, con la finalidad de que cumplan a cabilidad con los requisitos del crédito, ya que la orientación financiera permitiría a largo plazo que la empresa creciera y la línea de crédito por parte del banco fuera mayor.

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Conclusiones Las políticas públicas impulsadas por las diversas administraciones de sexenios pasados, no han tenido una repercusión positiva en las MiPyMes, su falta de continuidad y seguimiento al otorgamiento de créditos y facilidades a este sector empresarial, ha repercutido seriamente en su desarrollo. En la mayoría de los países, es posible identificar con cierta precisión una entidad rectora de las políticas de fomento de las mipymes, usualmente perteneciente al ministerio de industria o economía, a la que se le ha delegado la responsabilidad de la definición e implementación de estas políticas y cierto liderazgo en la materia. Se trata, en la mayoría de los casos, de direcciones, secretarías o subsecretarías ministeriales. Generalmente, estos organismos disponen de recursos y equipos insuficientes. Su colocación en la estructura de gobierno varía según el país y generalmente no es estable en el tiempo.27 Como se muestra en la siguiente Gráfica uno de los factores fundamentales es la falta de continuidad en el proceso de institucionalización dentro del gobierno para desarrollar más ampliamente las MiPyMes. Se aprecia 2000 elaimpulso de estas ha estancado hasta 2013. incluso como en México partir delinstituciones 2000 else impulso de estas instituciones se ha esMéxico en comparación con Argentina comenzó tarde el proceso de detección y tancado hasta 2013. incluso México en comparación con Argentina comenatención de MyPiMes. Observamos como Brasil por un momento intensificó su zó tarde el proceso desector, detección y atención dela MyPiMes. atención a este pero desde 2015 ha frenado un poco construcción de Observamos como instituciones. intensificó su atención a este sector, pero desde 2015 Brasil por un estas momento ha frenado un poco la construcción de estas instituciones.

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Las MiPyMes son las menos enen el entorno gubernamental bancario, Dini, Marco; Stumpo, Giovani. (2018)favorecidas MIPYMES América Latina. Unyfrágil desempeño y nuevos desafíos para diversos factores, los que destacan la falta de crédito por carecer de aval . Pg. 479.entre Recuperado de https://repositorio.cepal.org/bitstream/handle/11362/44148/1/ las políticas de por fomento o garantías, las elevadas tasas de interés e incluso la falta de información para . S1800707_es.pdf solicitar un crédito. Tan solo una cuarta parte de las MiPyMes tienen acceso a un equipo de cómputo

Mayumi Santillán o en su defecto acceso a Karen internet. Otro problemaLópez más severo aún es la economía

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Las MiPyMes son las menos favorecidas en el entorno gubernamental y bancario, por diversos factores, entre los que destacan la falta de crédito por carecer de aval o garantías, las elevadas tasas de interés e incluso la falta de información para solicitar un crédito. Tan solo una cuarta parte de las MiPyMes tienen acceso a un equipo de cómputo o en su defecto acceso a internet. Otro problema más severo aún es la economía informal, que además de afectar en las ventas al sector empresarial por ofertar e incluso producir a precios más bajos por evadir el pago de gastos fijos y de impuestos, pega directamente a las arcas públicas pues al no declarar, no tributan. Creando un submundo empresarial en la informalidad, que de forma paradójica arrastra a la economía, pero a su vez es motor del crecimiento económico. Asimismo, la banca de desarrollo no alcanza a penetrar el crédito, ni al 10% de las MiPyMes existentes en el país, no existe un compromiso real con estas empresas desde el ámbito gubernamental. Sin embargo, es posible otorgar créditos a estas empresas, pero es fundamental señalar que el apoyo debe ser un trabajo en conjunto desde la banca comercial, la banca de desarrollo, las MiPyMes y el gobierno, para facilitar que el entorno económico se desarrolle adecuadamente. Al analizar la reforma financiera nos encontramos con el manejo discrecional de la banca de desarrollo, lo cual demerita de sobremanera el poder acceder a un crédito, la falta de transparencia siempre trastocará de forma negativa cualquier proceso de designación de recurso. Esta discrecionalidad puede llevar a la banca de desarrollo a otorgar recursos a un pequeño grupo de la sociedad o bien asignarlos en función de las necesidades políticas que tenga el gobierno en turno, dándole un uso netamente electoral. Opción pertinente que abone a la solución es proponer acabar con la discrecionalidad del consejo directivo. Preocupante resulta que la reforma financiera autorice a la banca de desarrollo prestar a las MiPyMes, sin garantía alguna o sin aval, entendemos que estas empresas carecen de un crédito por este requisito, pero es fundamental comprometer a las empresas de que van a pagar dicho crédito. Es por ello que se propone que se analice el caso particular de cada MiPyMe con la finalidad de saber su situación, financiera, operativa y de productividad para hacerla sujeto de crédito. No se debe desentender completamente de la garantía, por lo menos que esta sea parcial. 268

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Se debe flexibilizar más la incorporación de este sector empresarial a la formalidad, no deben existir tantos requisitos legales y agilizar los trámites, sin tanta burocracia. Un factor fundamental para esta acción es que a partir de la reforma hacendaria todos los trámites se tienen que hacer por internet, desde incorporarte al SAT, hasta la emisión de facturas, la mayoría de las MiPyMes carece de computadora y/o acceso a internet, la SHCP debe poner en marcha programas en sus módulos de atención de afiliación, así como asesoría contable. Por otra parte, se deberían realizar campañas de visita a comercios informales y explicarles las ventajas de estar formalizado; literalmente que estas campañas deben dar de alta a las MiPyMes que no cuentan con la posibilidad de acceso a tecnologías de la información y comunicación. Habrá que resaltar la forma en que se han digitalizado los servicios del SAT, aunque siempre insuficiente y en la búsqueda de tener mayor control sobre los ya controlados, genera un lenguaje técnico casi incompresible para un público en el que según datos de la OCDE solo 2 de cada 10 mexicanos mayores de 25 años han estudiado la universidad. Generar empatía en el proceso de comunicación por parte de las autoridades tributarias abonaría de forma sustancial a combatir el rezago tributario. Hoy más que nunca es imperante la revisión de la ley fiscal, pues la demagogia transexenal, que, sin importar color, solo remoza estructuras de antaño, con representantes populares sin experiencia que se ciñen a una agenda no concordante a la necesidad de las MiPyMES en su contexto regional. Donde la geografía, la violencia, la inseguridad, la corrupción, los efectos del cambio climático, los usos y costumbres entre muchos otros factores que afectan a la tributación no son tomados en cuenta al momento de legislar. Es por eso que más allá de una campaña de comunicación, incentivar a las empresas con iniciativas reciprocas es fundamental para que los empresarios que son cabeza de las MiPyMES decidan incorporarse al sistema de tributación. Si le exenta de impuestos a grandes empresas ¿por qué no hacerlo con las MiPyMES? por ejemplo, la condonación de impuestos por emplear al grupo vulnerable (tercera edad, capacidades diferentes, etnia), tarifa especial de electricidad a las MiPyMes que se encuentren dadas de alta en hacienda, con un cobro justo, coherente y transparente de la energía eléctrica y servicios que son brindados por las empresas productivas del Estado. Pues si no es su objetivo último el desarrollo y crecimiento del país, entonces ¿Cuál es?

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La innovación tecnológica, la educación de calidad y el acceso a tecnologías de la información fomenta la inversión extranjera y la apertura de créditos, entre mejor capacitada se encuentre la fuerza productiva de un país, mejores resultados habrá en el crecimiento económico. No olvidemos que la MiPyMes son uno de los motores fundamentales para la economía de nuestro país, desatender a este sector es olvidarnos del crecimiento y desarrollo económico de México.

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Diseño de las políticas públicas y derechos humanos: Los programas de pensiones no contributivas en México Abigail Rodríguez Nava* Rosalinda Arriaga Navarrete**

Introducción Hasta finales del siglo pasado, las políticas públicas se orientaban principalmente a la solución de los problemas sociales o la atención de las necesidades de la población; se procuraba disponer de criterios para determinar cuáles podían considerarse problemas “públicos” y por ende cuáles debían priorizarse; también se buscó mejorar la eficiencia y gestión de los programas de la administración pública, así como una integración de los distintos actores para transitar de la gobernabilidad a la gobernanza. Estos elementos se aprecian, por ejemplo, en el caso de México, en las distintas metodologías que se han seguido para la construcción del presupuesto público, transitando desde el presupuesto basado en programas, al enfoque basado en resultados, y entre el 2016 y el 2018 al presupuesto base cero. Las políticas públicas con perspectiva de derechos humanos definen sus objetivos con base en las obligaciones que el Estado adquiere al reconocer los derechos intrínsecos a las personas, y considerando como referencia los estándares internacionales sugeridos en los tratados sobre derechos humanos; es precisamente a través de éstos, que los Estados asumen el compro* **

Profesora Investigadora del Departamento de Economía, Universidad Autónoma Metropolitana, Unidad Xochimilco. Correo electrónico: [email protected] Profesora Investigadora del Departamento de Economía, Universidad Autónoma Metropolitana, Unidad Iztapalapa. Correo electrónico: [email protected]

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miso de construir políticas públicas que permitan a todas las personas el ejercicio efectivo de sus derechos. Estas políticas no solamente incluyen la definición de estrategias que permitan asegurar el contenido mínimo de satisfacción de los derechos humanos, sino también, las acciones a las que se obliga el Estado respecto a estos derechos: respetarlos, promoverlos, protegerlos y garantizarlos, además de los principios y mecanismos para lograr la visión integral del enfoque, se requieren elementos de: universalidad, inalienabilidad, indivisibilidad, interdependencia, igualdad y no discriminación, equidad de género, participación e inclusión, rendición de cuentas y transparencia, y la vigencia del estado de derecho (Serrano y Vázquez, 2013). El propósito de este trabajo es examinar los elementos indispensables que deben considerarse en el diseño de las políticas públicas para que puedan ser compatibles con el enfoque de derechos humanos, lo que se complementa con la ejemplificación de lo que ocurre en el caso de los programas de pensiones no contributivas para el caso de México; al respecto, se analizan comparativamente los distintos programas federales y se sugieren las áreas en las que pueden mejorarse; metodológicamente, el análisis se concentra en la revisión del diseño del programa específico a partir de la comparación de las distintas reglas de operación de los años sucesivos. La investigación asume que cuando existe un mejor diseño de las políticas públicas y es acorde con el enfoque de derechos humanos, entonces se tendrá un mejor diagnóstico de las necesidades sociales, y se emplearán las estrategias más idóneas para asegurar una atención oportuna. El documento está organizado de la siguiente forma: en la primera sección, se exponen las características del enfoque de derechos humanos en las políticas públicas, con énfasis en aquellos elementos que deben estar presentes desde la fase de diseño; en la segunda sección se realiza un análisis crítico de los rasgos centrales de las distintas versiones del programa de pensión no contributiva para las personas adultas mayores que se ha implementado en México por parte del gobierno federal; en la tercera sección, se presentan propuestas de mejoramiento al programa a fin de que sea más próximo a los derechos humanos; finalmente en la quinta sección se exponen las conclusiones del trabajo.

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Diseño de las políticas públicas y derechos humanos: Los programas de pensiones no contributivas en México

Políticas públicas y cambio de régimen en México

1. El enfoque de derechos humanos en políticas públicas El estudio del ciclo de las políticas públicas se centra en examinar el proceso por el que se definen cada una de las etapas, desde su inicio hasta su conclusión. Kraft y Furlong (2013) limitan el ciclo de políticas públicas a las siguientes fases: formulación, legitimación, implementación, evaluación y cambio; en esta clasificación se subraya la fase de la legitimación, los autores definen ésta como la fuerza legal para tomar una decisión pública, o bien, para autorizar o justificar una acción política. Asimismo, destacan como elementos esenciales de la implementación a la organización, la interpretación y la aplicación correcta de los criterios elegidos. Otros autores como Hill y Hupe (2009), resaltan sobre todo la importancia de la implementación, y en particular recuperan el debate entre autores clásicos que señalaron las ventajas de las decisiones impulsadas “desde arriba”, o impuestas por los gobernantes (top-down), y los retos que involucra la construcción de decisiones “desde abajo” (bottom-up), considerando la participación de todos los actores interesados. La evaluación de las políticas públicas, aunque usualmente se ubica como una etapa final, debe realizarse más bien en todo momento, al inicio cuando se definen cuáles son los objetivos prioritarios y se hace un diagnóstico de las causas y efectos de un problema, pero también cuando se determinan cuáles son las mejores opciones para alcanzar las metas y finalmente cuando se examina si las acciones emprendidas fueron o no adecuadas y si son recomendadas para su continuación. Laswell (1992), más que puntualizar los elementos de cada fase del ciclo de las políticas públicas o de una distinción entre variantes de políticas, propone diferenciar al interior de cada una de ellas, entre el estudio del “proceso” y el estudio del “conocimiento”; en el primer caso, la intención es descriptiva, respecto a cómo se han diseñado, formulado y ejecutado las estrategias para la solución de los problemas prioritarios; en el segundo caso, el objetivo del análisis de las políticas públicas es de tipo normativo, lo que interesa es definir cómo deberían haberse diseñado las diferentes estrategias o acciones para obtener mejores resultados. En ambos casos, debe resaltarse que el análisis de las políticas públicas conduce a una evaluación de lo realizado, y es útil porque sirve como referencia para abordar otros problemas. Abigail Rodríguez Nava y Rosalinda Arriaga Navarrete

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Asimismo, observando hacia el interior de las políticas públicas, Kraft y Furlong (2013) distinguen dos enfoques de análisis: el racional-comprehensivo y el de decisiones graduales; en ambos, el análisis se centra en la evaluación ex-ante, pero para la perspectiva racional, el examen se asemeja a la planeación de un proyecto público-social, consistente en la definición clara de objetivos y metas, un amplio rango de soluciones alternativas, la precisión de las consecuencias de cada una de ellas y la recomendación de las alternativas que aseguran el mayor éxito en la solución de los problemas. El enfoque gradual solamente se distingue del anterior, en que la recomendación de las mejores alternativas se caracteriza por su adopción gradual, se sugiere que las diferentes acciones se realicen paulatinamente considerando las diferentes restricciones como son económicas, sociales y culturales. Considerando su finalidad, Ripley y Franklin (1982) proponen una clasificación práctica de las políticas públicas en distributivas, redistributivas, competitivas y proteccionistas, atendiendo a los efectos que generan. Las distributivas proveen bienes públicos tangibles a la población, por tratarse de bienes públicos (no rivales y no exclusivos), no se compromete el pago directo de una cuota por acceder a esos bienes; las redistributivas tienen el propósito de reorientar la distribución de la riqueza a los grupos en situación de vulnerabilidad económica, pero ello implica posibles conflictos sociales si no se justifica que las aportaciones de algunos se destinen a programas de apoyo a otros. Las políticas competitivas y proteccionistas son de tipo regulatorio, las primeras permiten establecer mecanismos para regular las actividades económicas, mientras que las proteccionistas pretenden restringir la realización de actividades dañinas a los mercados, a la sociedad o al ambiente (Ripley y Franklin, 1982; y Hill y Hupe, 2009). Ahora bien, ¿cómo se ha determinado el grado o tipo de intervención en las políticas públicas? Entre los años 1950 y 1980, el orden económico mundial se desarrolló bajo el marco teórico conocido como “Keynesianismo”, debido a su principal promotor, el economista John Maynard Keynes. La política económica se concentró en la decidida intervención pública para dirigir a la economía y mejorar el crecimiento económico, la inversión, el empleo y el consumo; de hecho, en muchos países, el Estado tomó el control de la actividad productiva, y también se diseñaron planes para la intervención del gobierno en una amplia gama de servicios públicos, principalmente los relacionados con la infraestructura, la educación y la salud. Entre lo más

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relevante de este periodo destaca la ideología tras el “Keynesianismo”, que quizá muchas veces es confusa o mal entendida, con la propuesta Keynesiana se promovía la participación pública en las decisiones económicas, pero para mejorar al sistema capitalista, para mejorar el funcionamiento de los mercados que por sí mismos encontraban dificultades para lograr los equilibrios (en una idea distinta al total libre mercado que convergía al equilibrio gracias a la “mano invisible” según la concepción pionera de Adam Smith). Este pensamiento respaldado por Estados Unidos e Inglaterra es muy claro en la obra de Keynes (1925) “Soy un Liberal”, en la cual destaca su filiación política contraria al pensamiento socialista y su defensa a la burguesía capitalista y emprendedora. Más adelante, con la crisis de la deuda de 1980 y las presiones económicas de la época caracterizadas por los excesivos gasto público y déficit fiscal, hubo un retorno a al pensamiento estricto liberal, esto se plasmó con énfasis en el conocido Consenso de Washington, propuesto por Williamson (1990) y cuyas reglas básicas fueron impuestas como condición a los países que desearan recibir ayuda económica y social de los países desarrollados y de los organismos BM y FMI.1 Con las políticas neoliberales establecidas en el Consenso de Washington se impone un sistema económico que es afín sólo a los intereses de grupos específicos en los países desarrollados, pero que reproducen las condiciones de pobreza, limitaciones al desarrollo de las capacidades, y agresiones a los derechos humanos de la mayoría de la población. Incluso cuando se trata de impulsar programas de desarrollo (no sólo de crecimiento), emergen conceptos como el desarrollo humano, el desarrollo sostenible y ahora el crecimiento verde, impulsados por organismos inter1.

El Consenso de Washington es relevante porque marca el inicio de la era neoliberal, las reglas que impone a los países que quieran ser parte del mundo globalizado pueden resumirse como: 1) Disciplina fiscal, el objetivo es vigilar el balance presupuestal, los enfoques más ortodoxos subrayan que el balance público debe tender a cero; 2) Revisión de las prioridades del gasto público, se sugiere disminuir gastos y subsidios no indispensables, y conservar apoyos en áreas como la infraestructura pública, educación y salud; 3) Reforma fiscal, la recomendación es incrementar la recaudación tributaria aumentando la base gravable antes que las tasas impositivas; 4) Flexibilidad de las tasas de interés; 5) Flexibilidad del tipo de cambio; 6) Política comercial, se sugiere reducir e incluso eliminar barreras arancelarias al comercio exterior; 7) Inversión extranjera directa, se considera fundamental facilitar el ingreso de la inversión extranjera; 8) Privatización, la recomendación es la reducción del tamaño del sector público;9) Desregulación, para favorecer la competencia, se sugiere eliminar las restricciones a la inversión extranjera y a la salida de ganancias, las restricciones al establecimiento de nuevas firmas y a sus políticas de contratación de empleados;10) Derechos de propiedad, se sugiere que los gobiernos deben garantizar el respeto a los derechos de propiedad para el buen funcionamiento del sistema capitalista (Williamson, 1990).

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nacionales, y son fieles al enfoque de medir el progreso de las sociedades a partir de dimensiones cuantitativas. En el esquema neoliberal, la construcción de las políticas públicas tiene claramente una base de restricción de recursos económicos; se considera que el Estado, a través de las instituciones, debe intervenir solamente cuando sea necesario para corregir los desequilibrios de los mercados, para regular las transacciones entre los agentes económicos, y para suplir las fricciones ocasionadas por fallas en la información. La teoría económica Neoclásica, la más difundida y reconocida, sostiene que el problema de la pobreza se explica por las asimetrías en la distribución inicial de recursos, mientras que el desempleo, la distribución desigual de la riqueza producida, la demanda insatisfecha de bienes y las crisis económicas, son resultado de fallas de mercado, rigideces de precios o asimetrías de información. Con esta base se explica entonces por qué, suponen que se debe intervenir sólo para corregir las fricciones en los mercados, pero además, se justifica que los países se encuentran limitados para solucionar las condiciones originales de la desigual dotación de recursos, y por ende, se asume que lo mejor que puede hacerse es proveer a la población de programas de asistencia social. De acuerdo con Stiglitz (2008), el Consenso de Washington representó un intento por corregir los errores de la intervención estatal, que a su vez se impulsó para intentar resolver las fallas de los mercados. Pero este acuerdo fracasó en su propósito de mejorar la intervención pública, desde que se idearon reglas precisas de aplicación invariable, que limitaban la capacidad de actuación de los estados para resolver las necesidades de su población; y también por la frecuente confusión entre medios y fines, medios como la privatización de empresas estatales fue considerado un fin y quedaron en el olvido objetivos como el bienestar de las personas. El fracaso de las políticas neoliberales desemboca entonces en lo que denomina Stiglitz “Consenso de Washington Plus”, o reformas de segunda generación, en las que se busca una nueva forma de ordenamiento económico que permita reglas claras entre los agentes, equidad de género, mayores niveles educativos y seguridad a la población. Finalmente, el orden económico ha conducido al actual “Consenso de Washington Plus Plus”, en el que se busca una nueva administración pública basada en mayor fortaleza institucional, es decir, se intenta que los procesos de reformas incluyan también nuevas formas de organización de las ins-

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tituciones públicas para que san más transparentes y creíbles, pero lamentablemente en esta visión ortodoxa, no se visualiza la intervención estatal para corregir los problemas estructurales de tipo económico y los consecuentes impactos sociales que se generan. La evidencia empírica ha mostrado diversas dificultades presentes en el diseño e implementación de las políticas públicas desde el enfoque tradicional. Algunas de ellas son las siguientes: 1) La adopción de metas internacionales y de las estrategias para su logro, sin considerar las necesidades efectivas de la región; esto es, se construyen políticas públicas descontextualizadas, que no responden a los requerimientos específicos locales; 2) La falta de acuerdos en cuanto a los objetivos prioritarios de desarrollo, esto ocurre sobre todo en la confrontación de intereses entre los gobiernos locales y los nacionales, y aun incluso entre diferentes instituciones públicas de un mismo gobierno; por ejemplo, en México observamos la divergencia entre los objetivos locales (municipales y estatales) respecto a los federales, los primeros son construidos sin considerar las metas nacionales; y también casos de confrontación entre dependencias del gobierno federal respecto a un mismo problema; 3) La discontinuidad o interrupción en los objetivos, falta de seguimiento, y carencia de la planificación de largo plazo; un ejemplo claro de esto es la definición de criterios de política pública y de estrategias y acciones que solamente son válidas durante el periodo de gobierno en turno; 4) El diagnóstico externo de las necesidades de la población y la orientación de estrategias de solución sin la consulta y el acuerdo con las comunidades (Rodríguez-Nava y Venegas-Martínez, 2014). Ahora bien, formalmente, el enfoque de derechos humanos en las políticas públicas surge a partir de 1993 con la Declaración y Programa de Acción de Viena, derivada de la Conferencia Mundial de Derechos Humanos realizada el mismo año, donde no sólo se reconoció la universalidad de los derechos humanos, sino que los Estados adquirieron el compromiso de construir las políticas públicas para asegurar el disfrute de esos derechos, y se aceptaron como pertinentes e indispensables los instrumentos jurídicos internacionales de protección (ONU, 1993).2 2.

De acuerdo con la Introducción, realizada por Navy Pillay, a la Declaración y Programa de Acción de Viena, su adopción hizo posible la aprobación del Protocolo Facultativo del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Políticos y Sociales para la denuncia de estos derechos a partir del año 2013, lo que se suma al ya existente Protocolo Facultativo del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos de 1979; y fue preludio también de la creación de la Corte Penal Internacional y de la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos.

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Las políticas públicas con enfoque de derechos humanos se distinguen por su propósito de construir las acciones que permitan salvaguardar los derechos de las personas. Los objetivos de las políticas que se construyen bajo esta perspectiva se centran en el ejercicio efectivo de cada uno de los derechos humanos reconocidos internacionalmente, tanto los derechos económicos, sociales y culturales, como los políticos y civiles. En un intento por conciliar a este enfoque con el tradicional, podría decirse que aquí, el problema o la necesidad social que se pretende atender es generar las estrategias y crear las condiciones para que todas las personas puedan disfrutar y ejercer sus derechos, desde que hay múltiples y constantes evidencias del desconocimiento, privación o violación de los derechos humanos. Es importante resaltar que la perspectiva de derechos humanos se apoya en instrumentos jurídicos internacionales reconocidos y aceptados globalmente, los que permiten definir los estándares internacionales a partir de los cuales valorar el acercamiento hacia la satisfacción y ejercicio efectivo de los derechos. De acuerdo con la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, varios países han firmado y ratificado los nueve instrumentos jurídicos disponibles para el monitoreo y la protección de los derechos, y sus protocolos adicionales; estos instrumentos son: la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, la Convención contra la Tortura y Otros Tratos Crueles, Inhumanos o Degradantes, Convención sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra la Mujer, Convención de los Derechos del Niño, Convención Internacional sobre la Protección de los Derechos de todos los Trabajadores Migrantes y sus Familias, la Convención Internacional para la Protección de todas las Personas contra las Desapariciones Forzadas, y la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad (OHCHR, 2016). Un programa de política pública con perspectiva de derechos humanos debe incluir en su diseño, al menos los siguientes elementos: 1) Definir los objetivos concernientes a las obligaciones del Estado respecto a los derechos humanos, es decir, el propósito de cada programa debe ser lograr el ejercicio efectivo del derecho humano considerado, a través de acciones que permitan respetar, garantizar, proteger y promover ese derecho.

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2) Realizar un diagnóstico del contexto social, económico, político y cultural de la población; para que, en función de éste, puedan definirse las características de los programas, y diseñar los posibles medios de verificación de avance. 3) Integrar la participación de la población y de todos los actores interesados en cada una de las fases programadas del ciclo de vida de la política pública. En el caso de diseño, la población debe participar tanto en el diagnóstico como en la definición de estrategias y acciones a emprender. 4) Asegurar el cumplimiento de los principios de derechos humanos: universalidad, indivisibilidad e interdependencia. 5) Asegurar la satisfacción de los principios de aplicación: contenido esencial del derecho, progresividad, prohibición de regresión y el máximo uso de los recursos disponibles. 6) Incluir los elementos institucionales de: disponibilidad, accesibilidad, calidad, aceptabilidad. 7) Incluir estrategias transversales que permitan la aplicación de los criterios del programa en la mayoría (idealmente en todas) las instituciones públicas; estas estrategias incluyen la coordinación interinstitucional, la igualdad y no discriminación, la perspectiva de género y la capacitación en derechos humanos. 8) Incluir acciones que permitan avanzar en el ejercicio efectivo de los derechos, eligiendo siempre aquellas que generen cambios estructurales, sostenibles y de largo plazo; es decir, evitar la inserción de mecanismos de tipo asistencialista. 9) Considerar los distintos tipos de instrumentos: incentivos, penales y regulatorios. 10) Crear instrumentos de evaluación acordes a los objetivos propuestos, que permitan la valoración de las distintas fases del ciclo de las políticas públicas; los instrumentos no sólo deben medir los avances cuantitativos y económicos, sino también los avances cualitativos, la gestión de la política y los impactos causados (Barahona, 2006; y Giménez y Valente, 2010).

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2. La población de las personas adultas mayores y pensiones no contributivas en México 2.1 La población de las personas adultas mayores De acuerdo con información del Censo de Población y Vivienda del Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI), en México, la población de personas adultas mayores se incrementa año con año, así, mientras que en 1970, con una población total de 45,225,238 personas, el 6.1% eran personas adultas de más de 60 años; en 1990, con una población de 94,483,412 personas el 7.12% son adultos mayores; y en 2010, con una población de 112,336,538 personas, el 8.9% son mayores de 60 años, es decir, 10,055,379 personas. Es importante señalar que desde 1960 y hasta la fecha, las pirámides de población muestran ligeramente mayor proporción de mujeres que de hombres en el país, y en el caso de las personas mayores de 65 años, con datos del año 2010 se observa que el 46.53% son hombres y el 53.46% son mujeres. Asimismo, las proyecciones de crecimiento del Consejo Nacional de Población (CONAPO), muestran crecimiento en número esperado de personas adultas mayores; mientras que en el año 2016 se estima esta población en más de 12,000,000, en el año 2020 se estima alrededor de 15,000,000 de personas. En el Cuadro 1 se muestran datos del INEGI y de CONAPO referentes a la población de personas adultas mayores por entidad federativa en México. El Índice de envejecimiento es calculado por el INEGI como la cantidad de personas mayores de 60 años por cada 100 habitantes; a partir del Cuadro 1 se observa que las entidades con mayor Índice de envejecimiento son la Ciudad de México, Morelos, Nayarit, Veracruz y Yucatán. En términos del número de personas en este rango de edad, destacan con mayor población las entidades de la Ciudad de México, Guanajuato, Jalisco, el Estado de México, Puebla, Veracruz, Yucatán y Zacatecas.

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Cuadro 1. Población de personas adultas mayores de 60 años en México Entidad

Índice de envejecimiento 2010 Total

Hombres

Mujeres

Personas mayores de 60 años 2016 Total

Hombres

Mujeres

Nacional

31

28

34

11, 669, 432

5, 401, 739

6, 267, 693

Aguascalientes

24

22

26

105, 558

48, 450

57, 108

Baja Californo

24

22

26

269, 070

126, 606

142, 464

Baja California Sur

24

23

24

54, 847

27, 023

27, 823

Campeche

29

28

29

79, 401

39, 050

40, 351

Ciudad de México

52

43

61

1, 148, 420

489, 570

658, 850

Coahuila

29

27

31

278, 320

131, 347

146, 972

Colima

33

31

35

69, 162

33, 163

35, 999

Chiapas

21

21

21

397, 936

194, 482

203, 454

Chihuahua

29

27

31

342, 639

159, 983

182, 656

Durango

30

29

32

171, 419

81, 951

89, 468

Guanajuato

28

25

30

531, 155

245, 215

285, 939

Guerrero

29

27

31

353, 241

163, 934

189, 307

Hidalgo

32

29

34

286, 704

134, 228

152, 476

Jalisco

31

29

34

771, 490

356, 169

415, 321

México

26

24

29

1, 431, 085

658, 158

772, 927

Michoacán

34

31

36

482, 436

225, 222

257, 214

Morelos

36

33

40

204, 895

94, 369

110, 526

Nayarit

35

34

36

124, 802

60, 897

63, 905

Nuevo León

32

30

35

486, 096

226, 897

259, 199

Oaxaca

34

31

37

439, 094

200, 527

238, 567

Puebla

29

25

32

580, 156

259, 343

320, 813

Querétaro

25

23

28

161, 210

73, 903

87, 307

Quintana Roo

17

17

17

85, 303

42, 563

42, 740

San Luis Potosí

33

31

35

285, 164

135, 528

149, 636

Sinaloa

34

32

35

308, 115

148, 249

159, 867

Sonora

30

29

32

277, 851

133, 301

144, 550

Tabasco

25

24

26

198, 240

96, 405

101, 835

Tamaulipas

32

29

34

340, 622

157, 888

182, 734

Tlaxcala

27

25

30

110, 787

51, 351

59, 437

Veracruz

37

35

40

906, 351

421, 153

485, 198

Yucatán

37

35

39

2, 245, 947

106, 090

117, 211

Zacatecas

33

32

35

1, 682, 564

78, 723

85, 840

Fuente: Elaboración propia con datos del INEGI y CONAPO.

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En el Cuadro 2, se muestra el porcentaje de hogares en México en los que existe una persona dependiente de 65 años o más. Esta información proviene de la Encuesta Nacional de la Dinámica Demográfica (ENADID), la Encuesta Nacional de Ingreso y Gasto en los Hogares (ENIGH) y la Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo (ENOE) del INEGI. Cuadro 2. Porcentaje de hogares en México con al menos una persona dependiente de 65 años o más Año

ENADID

ENIGH

ENOE

Año

1990

2001

1991

2002

1992

16.5

16.5

1993 1994

17.6

1995

1997 1998

16.8 17.4 17.3

2000

ENOE

18.7

2004

19.3

2005

19.9

20.2

20.1

20.2

20.2

2007

20.2

2008

1999

ENIGH

2003

2006

1996

ENADID

2009

20.6 19.9

2010

20.4 20.5

20.8

20.5

17.8

Fuente: Elaboración propia con datos del INEGI y CONAPO.

El Cuadro 3 proporciona información socioeconómica de la población con edades a partir de los sesenta años. De estos datos, destacan: el incremento entre los años 2000 y 2010 de la población económicamente activa, lo que responde seguramente a la necesidad de contar con ingresos económicos; el reducido nivel de escolaridad de la población, alrededor del 50% sólo tiene estudios de primaria y alrededor del 25% no cuenta con escolaridad; casi el 40% de la población (poco más de 4 millones de personas) tiene un ingreso mensual de hasta dos salarios mínimos, y cerca del 19% (casi 2 millones de personas) no recibe ingresos; además, en el año 2010, más del 60% de la población declaró o recibir apoyos del gobierno federal.

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Cuadro 3. Estadísticas económicas de las personas de 60 años y mayores en México Indicadores y porcentajes Población económicamente activa de 60 años y más en el año 2000 Mujeres: 11.7%

Hombres: 48.6%

Población económicamente activa de 60 años y más en el año 2010 Mujeres: 12.7%

Hombres: 53.6%

Nivel de escolaridad por condición de actividad en el año 2010 Población económicamente activa Sin escolaridad: 24.8%

Primaria: 50.7%

Sin escolaridad: 29.2%

Primaria: 49.7&

Secundaria: 8.9%

Media Superior: 4.6%

Superior: 10%

Población no económicamente activa Secundaria: 8.6%

Media Superior: 4.7%

Superior: 6.9%

Población no económicamente activa, por condición de actividad en el año 2010 Pensionada o jubilada

Total: 25.2%

Mujeres: 10.4%

Hombres: 58.2%

Se dedica a las tareas del hogar

Total: 57.7%

Mujeres: 81.1%

Hombres: 5.0%

Tiene impedimentos fìsicos o mentales para trabajar

Total: 7.5%

Mujeres: 4.8%

Hombres: 13.5%

Otra situación

Total: 9.5%

Mujeres: 3.5%

Hombres: 23.0%

Población ocupada por posiciòn en el trabajo en el año 2010 Asalariados

Total: 36.9%

Mujeres: 34.2%

Hombres: 37.8%

Cuenta propia

Total: 49.4%

Mujeres: 52.6%

Hombres: 48.3%

Empleador

Total: 5.3%

Mujeres: 4.1%

Hombres: 5.7%

Trabajador sin pago

Total: 6.1%

Mujeres: 6.5%

Hombres: 5.9%

Población ocupada por sector de actividad económica en el año 2000 Sector primario: 36.4%

Sector secundario: 17.2%

Sector terciario: 43.8%

Población ocupada por sector de actividad económica en el año 2010 Sector primario: 29.9%

Sector secundario: 15.4%

Sector terciario: 53.4%

Población según su ingreso en salarios mínimos en el año 2010 No recibe ingresos

Total: 18.9%

Mujeres: 12.2%

Hombres: 21.2%

Hasta 2 salarios mínimos

Total: 39.1%

Mujeres: 53.2%

Hombres: 34.2%

Entre 2 y 3 salarios mínimos

Total: 12.9%

Mujeres: 10.1%

Hombres: 13.8%

Más de 3 salarios mínimos

Total; 19.5%

Mujeres: 14.9%

Hombres: 21.1%

Población que recibe ayuda de algún programa de gobierno en el año 2010 Recibe

Total: 32.6%

Mujeres: 33.9%

Hombres: 31.0%

No recibe

Total: 66.3%

Mujeres: 64.9%

Hombres: 67.8%

Fuente: Elaboración propia con datos de INEGI (2014). Perfil sociodemográfico de adultos mayores. Censo de Población y Vivienda 2010, México. Abigail Rodríguez Nava y Rosalinda Arriaga Navarrete

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2.2 Los programas de pensiones no contributivas El Programa Pensión para el Bienestar de las Personas Adultas Mayores del gobierno federal mexicano tiene sus antecedentes en el Programa 70 y Más (en vigencia entre los años 2007 al 2012). En esta primera versión del programa el objetivo general y el objetivo específico eran “contribuir a la protección social de los adultos mayores de 70 años y más” e “Incrementar el ingreso de los adultos mayores de 70 años y más, así como aminorar el deterioro de su salud física y mental” (SEDESOL, 2010). Para ello el programa ofrecía un apoyo económico de $500.00 pesos mensuales entregados bimestralmente, un apoyo de pago de marcha (defunción) por $1,000.00 a las personas designadas por el beneficiario, apoyos sociales (que incluían la posibilidad de participar en grupos de crecimiento, campañas de orientación social y jornadas o sesiones informativas) y acciones de protección social (que incluyen la recepción de la credencial del Instituto Nacional de las Personas Adultas Mayores INAPAM, la promoción para acceder a los servicios de salud y la promoción para la atención a la salud). En esta primera versión del programa destaca como elemento positivo la intención de introducir indicadores para evaluar el cumplimiento de sus objetivos. También resalta la limitación que establece el programa en cuanto a cobertura, sólo se destina a las personas con edades a partir de los 70 años, que residan en localidades de hasta 30 mil habitantes y que no cuenten con el Programa de Desarrollo Humano Oportunidades; sin embargo, no exenta del beneficio a las personas que cuenten con pensión contributiva. En la versión del año 2012 se realizan cambios importantes en el programa. La principal modificación fue respecto a la cobertura, se planeó realizar la inclusión de todas las personas sin importar el tamaño de la localidad de residencia, aunque priorizando las regiones de mayor pobreza, además junto con la exclusión de quienes cuenten con el Programa de Desarrollo Humano Oportunidades, también se agregó la exención del beneficio a quienes cuentan con alguna pensión por jubilación (aunque no se especificaron limitaciones respecto al monto de ésta). Además, se agregó el apoyo para la participación en el sistema financiero nacional a través del pago mediante tarjeta bancaria y el pago de comisiones asociadas de hasta $300.00 al año (SEDESOL, 2011). El Programa de Pensión para Adultos Mayores entró en vigor a partir del año 2013 con la nueva administración federal del presidente Enrique Peña Nieto. En su primera versión, los objetivos que estableció son: “Contribuir a la reducción de la vulnerabilidad de la población adulta mayor de 65 años en adelante que no recibe ingresos por concepto de pago de jubilación o 286

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pensión de tipo contributivo, mediante la entrega de apoyos económicos y de protección social” e “Incrementar los ingresos y contribuir a disminuir el deterioro de la salud física y mental de la población adulta mayor de 65 años en adelante que no recibe ingresos por concepto de pago de jubilación o pensión de tipo contributivo, mediante el otorgamiento de apoyos económicos, así como de participación y protección social”. El programa desde su origen excluye como beneficiarios a quienes reciben pensión contributiva y a quienes reciben el apoyo del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades. Es importante subrayar que, a partir de los objetivos del programa, se distingue su vinculación con la atención de dos derechos: la protección y promoción de la salud, y la seguridad social (SEDESOL, 2012). Las acciones que inicialmente previó el programa son: apoyo económico mensual de $525.00 pesos entregados bimestralmente, apoyo de pago de marcha por $1,050.00 a las personas designadas por el beneficiario; apoyo para la inclusión financiera (mediante el pago a través de una tarjeta bancaria, el pago de comisiones asociadas de hasta $300.00 al año, y el pago por educación financiera de hasta $85.00 al año por beneficiario); acciones para aminorar el deterioro de la salud física y mental (a través de la participación en grupos de crecimiento, campañas de orientación social y jornadas y sesiones informativas); y acciones para la protección social, o para reducir los riesgos por pérdidas en el ingreso y en la salud (a través de promover la obtención de la credencial del INAPAM, promover el acceso a los servicios de salud, promover el cuidado de la salud y promover la capacitación de las personas cuidadoras, y la rehabilitación y el acondicionamiento de casas de día para la atención de las personas adultas mayores). Desde su primera versión, este nuevo programa estableció entre sus acciones para aminorar el deterioro de la salud física y mental, la promoción de los derechos humanos particularmente los referentes a los derechos de los adultos mayores, el desarrollo personal, el cuidado del medio ambiente, y la creación y el desarrollo de comités comunitarios. Es importante destacar que en la versión 2013 del programa, sólo se hace una alusión a los derechos humanos como una actividad de promoción, pero no como característica o particularidad del programa. Debe también resaltarse que el programa pretende otorgar a los adultos mayores “protección social” que define como: las intervenciones públicas para ayudar a las personas, familias y comunidades vulnerables a manejar el riesgo (a través de) dos compoAbigail Rodríguez Nava y Rosalinda Arriaga Navarrete

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nentes: el aseguramiento y la asistencia social. Las acciones de aseguramiento, están dirigidas a proteger a las personas ante posibles pérdidas del ingreso. Las acciones de asistencia social, están orientadas al desarrollo de capital humano y físico (lo que) incluye la promoción y financiamiento de la operación de Casas de Día para la población Adulta Mayor (SEDESOL, 2013a). La segunda versión de este nuevo programa, correspondiente al año 2014, introdujo los siguientes cambios: Respecto a la cobertura, delimita con precisión el monto máximo de la pensión contributiva que pueden recibir quienes sean beneficiarios del apoyo, en $1,092.00 pesos mensuales; y los apoyos económicos se fijan en $580.00 pesos mensuales y $1,160.00 por pago de marcha. Además, en esta versión se introduce explícitamente el “enfoque de derechos” del programa con el objeto de generar las condiciones para el acceso equitativo a los beneficios que otorga, especialmente se establece el fomento de los derechos de las personas con discapacidad, los jóvenes (sic) y los miembros de comunidades indígenas. Las versiones 2015 y 2016 del programa se caracterizan por la incorporación de dos elementos: en materia de derechos humanos, se incluye que el programa operará conforme a los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad, y con apego a criterios de igualdad y no discriminación; asimismo se resalta la incorporación como beneficiarias a las personas inscritas en el Registro Nacional de Víctimas. Ambas versiones también incluyen la adopción del Sistema de Focalización para el Desarrollo (SIFODE) para la integración del padrón de beneficiarios.

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Cuadro 4. Comparativo de las características del Programa de Pensión para Adultos Mayores (PPAM). Años 2013 - 2016 Objetivos y cobertura

Acciones

Elementos explícitos de derechos humanos

Ejercicio fiscal 2013 “Contribuir a la reducción de la vulnerabilidad de la población Adulta Mayor de 65 años en adelante que no recibe ingresos por concepto de pago de jubilación o pensión de tipo contributivo, mediante la entrega de apoyos económicos y de protección social.”

1. Apoyos económicos. -Monto mensual de $525.00 con entregas bimestrales. -Gastos de marcha (defunción) por $1,050.00 a las personas designadas por el beneficiario.

1. Los beneficiarios tienen derecho a recibir por parte de la SEDESOL: a) Información necesaria, clara y oportuna, sobre el Programa. b) Trato digno, respetuoso, oportuno, con calidad y equitativo y sin discriminación. c) Atención y apoyos sin costo. d) Reserva y privacidad de sus datos personales. e) Los apoyos económicos que les corresponden.

“Incrementar los ingresos y contribuir a disminuir el deterioro de la salud física y mental de la población Adulta Mayor de 65 años en adelante que no recibe ingresos por concepto de pago de jubilación o pensión de tipo contributivo, mediante el otorgamiento de apoyos económicos, así como de participación y protección social.”

2. Apoyos para la inclusión financiera.

Excluye del apoyo a quienes reciben el Programa de Desarrollo Humano Oportunidades.

3. Acciones para aminorar el deterioro de la salud física y mental

-Pago de apoyos a través de tarjeta bancaria.

2. Fomento de participación social.

-Facilidades para la administración de cuentas bancarias y apoyo de hasta $300.00 por ejercicio fiscal. -Fomento de educación financiera y apoyo de hasta $85.00 por ejercicio fiscal. 3. Capacitación de la red social.

-Fomento de la participación social mediante Grupos de Crecimiento, Campañas de Orientación Social y Jornadas y Sesiones Informativas. 4. Acciones para la protección social. -Promover la obtención de credencial de INAPAM.

4. Incorporación de la perspectiva de género (en cuanto a registro de información por sexo e indicadores).

-Promover el acceso a los servicios de salud. -Promover el cuidado de la salud y la capacitación de los cuidadores. -Rehabilitación, acondicionamiento y equipamiento de Casas de Día. 5. Vinculación del PPAM: -Sistema Nacional para la Cruzada contra el Hambre. -Programa de Desarrollo Humano Oportunidades. -Seguro Popular. -Registro Nacional de Población. Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas.

“El Programa impulsará la igualdad de oportunidades y derechos entre mujeres y hombres, a través de la incorporación de la Perspectiva de Género, específicamente en materia de desagregación de información por sexo y formulación de indicadores”.

-Instituto Nacional de las Personas Adultas Mayores. -Instituto Nacional de Estadística y Geografía.

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Ejercicio fiscal 2014 “Contribuir a la ampliación de los esquemas de seguridad social universal para las personas adultas mayores, mediante la entrega de apoyos económicos y de protección social a personas de 65 años en adelante que no reciben ingresos por concepto de pago de jubilación o pensión de tipo contributivo”.

1. Apoyos económicos.

-Gastos de marcha (defunción) por $1,160.00 a las personas designadas por el beneficiario.

-(Se agrega) A realizar sus trámites de comprobación de supervivencia o actualización de sus datos en su domicilio.

“Asegurar un ingreso mínimo para las personas Adultas Mayores de 65 años en adelante que no reciben pago mensual superior a $1,092 pesos por concepto de jubilación o pensión de tipo contributivo, mediante apoyos económicos y de participación y protección social que mitiguen sus deterioro físico y mental”.

2. Apoyos para la inclusión financiera.

2. Fomento de participación social.

La población objetivo son las personas adultas con edades a partir de los 65 años, de nacionalidad mexicana por nacimiento, o que demuestren residencia en México por un mínimo de 25 años.

3. Acciones para aminorar el deterioro de la salud física y mental.

3. Capacitación de la Red Social.

Excluye del apoyo a quienes reciben el Programa de Desarrollo Humano Oportunidades.

4. Acciones para la protección social.

4. Incorporación de la perspectiva de género (en cuanto a registro de información por sexo e indicadores).

-Monto mensual de $580.00 con entregas bimestrales.

1. Los beneficiarios tienen derecho a recibir por parte de la SEDESOL:

“El Programa incorporará la perspectiva de género, para lo cual podrá identificar las circunstancias que profundizan las brechas de desigualdad, generando sobrecargas o desventajas, en particular a las mujeres, a fin de determinar los mecanismos que incidan en su reducción o eliminación y potenciar la igualdad sustantiva entre mujeres y hombres para alcanzar un desarrollo pleno, en condiciones de igualdad, que garantice la vigencia y el ejercicio de sus derechos”. 5. Vinculación del PPAM:

5. Enfoque de derechos

-Se agrega al Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social.

-Generar las condiciones para el acceso equitativo en términos de disponibilidad, accesibilidad y calidad y sin discriminación. -Fomento de derechos de las personas con discapacidad, jóvenes y pueblos indígenas. -Propiciar que los servidores públicos garanticen el respeto a los derechos humanos.

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Ejercicio fiscal 2015 “Contribuir a dotar de esquemas de seguridad social que protejan el bienestar socioeconómico de la población en situación de carencia o pobreza, mediante el aseguramiento de un ingreso mínimo, así como la entrega de apoyos de protección social a personas de 65 años de edad en adelante que no reciban una pensión o jubilación de tipo contributivo superior a la línea de bienestar mínimo.”

1. Apoyos económicos.

1. Los beneficiarios reciben ciertos derechos por parte de la SEDESOL.

“Asegurar un ingreso mínimo y apoyos de protección social a las personas Adultas Mayores de 65 años de edad en adelante que no reciben ingreso mensual superior a $1,092 pesos por concepto de jubilación o pensión de tipo contributivo.”

2. Apoyos para la inclusión financiera.

2. Fomento de participación social.

3. Acciones para aminorar el deterioro de la salud física y mental.

3. Capacitación de la Red Social.

4. Acciones para la protección social.

4. Incorporación de la perspectiva de género.

5. Vinculación del PPAM:

5. Enfoque de derechos.

-Se agrega al Sistema de Focalización del Desarrollo (SIFODE).

-Respecto a los servidores públicos se subraya que deben promover, respetar, proteger y garantizar el ejercicio de derechos humanos de los beneficiarios, con principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad, y con apego a los criterios de igualdad y no discriminación. -(Se agrega) favorecer el acceso al programa a las personas inscritas en el Registro Nacional de Víctimas.

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Ejercicio fiscal 2016 Sin cambio

1. Apoyos económicos.

1. Los beneficiarios reciben ciertos derechos por parte de la SEDESOL.

2. Apoyos para la inclusión financiera.

2. Participación social.

3. Acciones para aminorar el deterioro de la salud física y mental.

3. Capacitación de la Red Social.

4. Acciones para la protección social.

4. Perspectiva de género.

5. Vinculación del PPAM:

5. Enfoque de derechos.

-Se agrega a la Coordinación Nacional de PROSPERA, Programa de Inclusión Social.

Fuente: Elaboración propia con base en las Reglas de Operación del PPAM para cada año, emitidas por la Secretaría de Desarrollo Social.

Es importante resaltar que los indicadores diseñados para evaluar el cumplimiento del programa son limitados por varias razones. En primer lugar, más allá del presupuesto destinado al PPAM y su cobertura, en número de beneficiarios, las reglas de operación de cada año incluyen la evaluación del programa, pero a partir de indicadores diferentes, por lo que no hay un seguimiento de los avances del programa, incluso no hay datos oficiales de los resultados de los indicadores que se precisan en las reglas de operación. En el Cuadro 5 se enlistan los distintos indicadores propuestos por las reglas de operación para evaluar el propio programa. Como se observa, en cada año, sólo se incluyen indicadores de propósito y componente, esto se debe a que desde el año 2010, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP), en conjunción con el Consejo Nacional para la Evaluación de la Política Social (CONEVAL) han promovido la construcción de indicadores estratégicos para evaluar los programas públicos, de forma que converjan la Ley General de Desarrollo Social (LGDS); la Matriz de Indicadores para Resultados, basada en la Metodología del Marco Lógico (MML); y la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (LFPRH). La segunda debilidad de los indicadores propuestos para evaluar el PPAM es que no integran en conjunto toda la propuesta MML puesto que no se incluyen indicadores de actividades ni de fines.

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Cuadro 5. Comparativo de los indicadores de evaluación del Programa de Pensión para Adultos Mayores (PPAM). Años 2013 - 2016 Tipo de indicador

Nombre del indicador 2013

Propósito

-Padrón Activo de Beneficiarios.

Componente

-Porcentaje de beneficiarios que reciben apoyo económico. -Personas inscritas en el Programa e incorporadas al sistema financiero nacional. -Personas inscritas en el Programa con acceso a servicios de salud. 2014

Propósito

-Padrón activo de beneficiarios.

Componente

-Porcentaje de beneficiarios que reciben apoyo económico. -Personas inscritas en el Programa e incorporadas al sistema financiero nacional. -Personas inscritas en el Programa con acceso a servicios de salud. 2015

Propósito

-Porcentaje de Adultos Mayores de 65 años o más que no perciba pensión contributiva y que se encuentren en situación de pobreza extrema. -Porcentaje que representa el Padrón Activo de Beneficiarios del programa respecto de la población potencial.

Componente

-Porcentaje de beneficiarios que reciben apoyo económico. -Proporción de beneficiarios incorporados al programa que reciben emisión en un tiempo estándar establecido. -Número de beneficiarios que participan en los eventos organizados para promover acciones de protección social. -Gestores voluntarios. -Porcentaje de beneficiarios incorporados al Sistema Financiero Nacional. 2016

Propósito

-Porcentaje de adultos mayores de 65 años en adelante que no perciban pensión contributiva y que se encuentren por debajo de la línea de bienestar mínimo. -Porcentaje que representa el Padrón Activo de Beneficiarios del programa respecto de la población potencial. -Porcentaje de Adultos Mayores de 65 años o más que no perciba pensión contributiva y que se encuentren en situación de pobreza extrema.

Componente

-Porcentaje de beneficiarios que reciben apoyo económico. -Proporción de beneficiarios incorporados al programa que reciben emisión en un tiempo estándar establecido. -Porcentaje de beneficiarios incorporados al Sistema Financiero Nacional. -Variación en el porcentaje de gestores voluntarios formalizados. -Porcentaje de beneficiarios que asisten a los eventos para la protección social.

Fuente: Elaboración propia con base en las Reglas de Operación del PPAM para cada año, emitidas por la Secretaría de Desarrollo Social.

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Una tercera debilidad, y quizá la más importante, es que los indicadores propuestos sólo evalúan medios y no fines, es decir, se concentran en medir cómo se distribuye el recurso o a cuántas personas beneficia, pero no evalúa el impacto en la población beneficiada. En términos de la propuesta de la SHCP, solamente se estaría dando prioridad a la evaluación de la eficiencia, pero no a la eficacia, calidad ni economía. Por su importancia, en el Cuadro 6 se muestra la convergencia en los criterios para la formulación de indicadores estratégicos de acuerdo con la MIR y la LFPRH. Cuadro 6. Relación entre indicadores en función de sistema de referencia LGDS

MIR

LFPRH

Bienes y servicios (eficiencia y eficacia)

Fin (eficacia)

Estratégicos (eficiencia y eficacia, calidad y economía)

Propósito (eficiencia y eficacia) Bienes y servicios (eficiencia, eficacia, calidad y economía)

Componentes (eficiencia, eficacia, calidad y economía)

Gestión (eficiencia, eficacia, calidad y economía)

Actividades (eficiencia, eficacia y economía)

Gestión (eficiencia, eficacia, calidad y economía)

Fuente: SHCP y CONEVAL (2010). “Guía para el diseño de indicadores estratégicos”, documento de trabajo, México.

En relación con la limitación de los indicadores, para que a través de ellos sea factible evaluar los impactos en la población, habría que precisar que su diseño no es congruente con el enfoque de derechos humanos. De acuerdo con Valiña (2009), la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos (OACNUDH), en su trabajo conjunto con otras instituciones internacionales, ha diseñado algunos criterios que deberían incluirse al diseñar indicadores para la evaluación de los programas sociales y políticas públicas en cuanto a su cumplimiento con los derechos humanos, estos criterios son: 1. Los indicadores deben reflejar el contenido normativo de los derechos expresado en los tratados internacionales; 2. Deben posibilitar medir el esfuerzo de las entidades responsables para cumplir sus obligaciones; 3. Deben considerar las nociones de indivisibilidad e interdependencia de los derechos; 4. Deben definirse indicadores estructurales, de proceso

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y de resultado para evaluar el cumplimiento de las obligaciones del Estado; y 5. El sistema de indicadores debe permitir generar información respecto a principios transversales del Enfoque de derechos humanos, es decir, respecto de la igualdad y no discriminación, rendición de cuentas, participación y empoderamiento (Valiña, 2009).

3. ¿Cómo mejorar los esquemas de pensiones no contributivas? Como se señaló anteriormente, uno de los objetivos del PPAM es la preservación de la salud. Una de las formas de hacer efectivo este derecho es la extensión de los servicios de atención a la población de forma integral en los Centros INAPAM, los cuales funcionan como Casas de día, y en ellos se ofrece atención médica básica, pero en horarios limitados; la atención médica solamente queda en el nivel básico porque se limita a la revisión general y externa de la condición de salud de las personas. Si bien, el PPAM señala entre sus acciones “promover el acceso a los servicios de salud” y “promover el cuidado de la salud” sería conveniente diseñar protocolos de acción específicos para canalizar a la población a centros de atención de la salud especializados. Además, se requiere coordinar los distintos programas y acciones con el marco jurídico, en especial unificar el criterio de edad porque la población que se considera “adulta mayor” en algunos casos como en la Ley de los Derechos de las Personas Adultas Mayores es aquella que cuenta con 60 años de edad o más, mientras que en el PPAM se considera a las personas que cuentan con 65 años de edad o más. También es importante vincular la legislación nacional para unificar y hacer explícito el derecho a la salud en los adultos mayores, especificando sus requerimientos especiales. En la obligación de proteger, se necesita incluir procedimientos jurídicos efectivos y de fácil acceso para los demandantes, que protejan los derechos de los adultos mayores. El PPAM podría incluir, por ejemplo, mecanismos explícitos que permitan a la población establecer quejas en casos de incumplimiento de las obligaciones del Estado, que existan procedimientos efectivos para dirimir controversias, y procedimientos de respuesta y reposición de daños, rápidos y confiables. En la promoción de la salud, se requiere establecer programas de sensibilización a la población, que permitan el reconocimiento de las contri-

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buciones de las personas adultas mayores a la sociedad y que propicien la concientización de sus derechos. La Declaración de Río, del año 2013, por ejemplo, sugiere en este aspecto: crear programas de educación para las personas de todas las edades, incluyendo a cuidadores informales, sobre los derechos de los adultos mayores; incrementar la difusión de la importancia de generar y mantener una cultura de cuidado; establecer estándares de cuidado y mecanismos eficientes para su supervisión, aun en el hogar; y fortalecer los esquemas de seguridad social, para que los ingresos sean suficientes y permitan a las personas que necesitan cuidados, tomar las mejores decisiones. Como en el caso de la obligación de garantizar, se requiere que el PPAM precise cuáles son las acciones para aminorar el deterioro de la salud física y mental y en qué consisten las actividades de las Redes Sociales a través de las cuales se dice ofrecer apoyo a este sector de la población. Un elemento clave del programa es la entrega del apoyo económico de $580.00 pesos mensuales con lo que se planea contribuir esencialmente a la seguridad social de las personas adultas mayores, desde que el programa se dirige a quienes no cuentan con ingresos por pensión contributiva superiores a los $1,092 pesos mensuales. Hay varios problemas al respecto, pero los más relevantes son que no existen criterios claros ni difundidos sobre la determinación del monto de los apoyos, ni que hay evidencias de que estos criterios se basen en estudios económicos, de hecho, resultan totalmente insuficientes para que con esos recursos sea viable que las personas adultas mayores satisfagan sus necesidades básicas. Esto es un claro incumplimiento de los estándares internacionales donde se establece que los apoyos deben revisarse periódicamente, y actualizarse para que sean siempre suficientes, de modo que permitan costear los bienes y servicios necesarios. De hecho, estudios del CONEVAL (2016), señalan que hasta el año 2014, el valor de la canasta alimentaria mensual en zonas rurales equivalía a un precio de $853.60 pesos por persona, y en zonas urbanas alcanza un valor de $1,225.16 pesos por persona. Además, el CONEVAL ha definido la pobreza considerando una la línea de bienestar en términos de ingreso monetario y el número de carencias sociales. La línea de bienestar se define en $1,614.65 pesos mensuales para personas que habitan zonas rurales y en $2,542.13 pesos mensuales para quienes habitan en zonas urbanas, de modo que quienes obtienen un ingreso inferior al indicado se consideran persona en situación de pobreza, pero también a quien además sufra de una carencia social de las siguientes: educación, salud, seguridad social, vivienda, servicios básicos y

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alimentación (CONEVAL, 2018). Entonces, claramente, el monto que asigna el PPAM no contribuye a reducir la situación de pobreza. Por otro lado, de acuerdo con información de la Comisión Nacional de Salarios Mínimos, el salario mínimo mensual es de $2,191.20 pesos mensuales, y si bien no hay obligatoriedad ni condiciones en el presupuesto público para otorgar este ingreso como pensión no contributiva, sí es claro que el monto que se otorga es muy reducido e insuficiente (CONASAMI, 2018). Es necesario establecer con precisión las acciones afirmativas concretas de protección social, las cuales sólo se enuncian como objetivos, por ejemplo, el PPAM sólo señala como parte de estas acciones: “Promover el acceso a la salud” o “Fomentar el apego a los criterios de igualdad y no discriminación”; si no se indican las acciones concretas de operación del programa, es muy difícil evaluar el cumplimiento de los objetivos. Por ejemplo, una de las acciones afirmativas que sí se incluyen es facilitar el acceso al Programa a las personas inscritas en el Registro Nacional de Víctimas. Asimismo se sugiere incluir en las Reglas de Operación del PPAM, acciones específicas para detectar las características de la población beneficiada, por ejemplo: mantener un registro actualizado de personas beneficiadas con el apoyo económico, por sexo, localidad de residencia, condiciones de salud y condiciones socioeconómicas; mantener un registro de los solicitantes, por sexo, a quienes se les niega el acceso al programa (o no son elegibles por incumplir los requisitos del programa); vincular los registros de personas beneficiadas con el programa con las personas inscritas en el Registro Nacional de Víctimas; mantener un registro actualizado y diferenciado por sexo, de las personas que solicitan apoyos de protección social; mantener un registro actualizado y diferenciado por sexo, de las personas que solicitan apoyos de protección social; mantener un registro actualizado por sexo y relación de parentesco con las personas que apoyan al PPAM como voluntarias o gestores.

Conclusiones En esta investigación se han examinado los elementos que debiera contener un programa de política pública para considerarse diseñado bajo el enfoque de derechos humanos, y en particular, se examinó el Programa de Pensión para Adultos Mayores (PPAM) del gobierno federal mexicano. En la investigación se detectó que el PPAM tiene las potencialidades de ser un programa que integre explícitamente el enfoque de derechos humaAbigail Rodríguez Nava y Rosalinda Arriaga Navarrete

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nos. Al respecto es muy necesario que desde las Reglas de Operación que se espera se realicen para la versión actual del programa: “Pensión para el Bienestar de las Personas Adultas Mayores” se establezcan estrategias y acciones concretas que sean afines a los estándares internacionales respecto de las obligaciones del Estado para dada componente del derecho, así como de la observancia de sus elementos institucionales. Asimismo, es importante que se considere el cumplimiento de los elementos transversales de los programas de políticas públicas basados en el enfoque de derechos humanos: mecanismos de participación, igualdad y no discriminación, perspectiva de género, mecanismos de exigibilidad, coordinación institucional y capacitación en derechos humanos. En la investigación, consideramos oportuno que al extender un análisis del PPAM, se incluya el contexto en el que se encuentra respecto de la legislación nacional, esto permite ubicar de mejor forma la necesaria vinculación que debe efectuarse entre los distintos programas de políticas públicas y la coordinación y congruencia entre la legislación; de otra forma, atender únicamente un programa sin mirar o considerar otros (y sobre todo, en el momento en que se plantea cómo debería diseñarse un programa de política pública sin considerar otros existentes) podría generar inconsistencia y aun contradicciones que pueden llegar a obstaculizar el ejercicio efectivo de los derechos.

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Diseño de las políticas públicas y derechos humanos: Los programas de pensiones no contributivas en México

Políticas públicas y cambio de régimen en México

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Abigail Rodríguez Nava y Rosalinda Arriaga Navarrete

301

Notas acerca de la situación social y de las políticas sociales en América latina y el Caribe: el caso de las estrategias de ingresos Pedro Moreno Salazar* Luis Demetrio Bañales Caballero**

Introducción Se presenta una propuesta para establecer una estrategia de ingreso para México y concluir con un comentario que condense tanto las principales medidas recomendadas para la región en un escenario caracterizado por la crisis económica como una sugerencia práctica sobre la información necesaria mínima que habría que actualizar y así poder planear cualquier intervención gubernamental y/o social (civil) que asegure cierto avance en el bienestar social. Un propósito general de este trabajo es, por lo tanto, argumentar la necesidad de garantizar un umbral de bienestar que permita a todos los ciudadanos acceder a los derechos sociales en mejores condiciones. (Bárcenas, 2010). La hipótesis central con la que discutiremos es que las estrategias de ingreso aplicadas hasta hoy en la región, condicionadas la mayor parte, han agotado su efectividad sistémica para promover una protección básica que permita enfrentar con mejores condiciones de vida los riesgos sociales y eventos catastróficos; que aminoren la exclusión y propicien la participa-

* *

Universidad Autónoma Metropolitanta, Unidad Xochimilco. Correo electrónico: [email protected]. uam.mx Universidad Autónoma Metropolitanta, Unidad Xochimilco.

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ción ciudadana. La consideración que se hace en la hipótesis acerca de la efectividad sistémica se refiere a que las políticas de ingreso condicionadas generadas desde el Estado-desde arriba-no habrían logrado, al menos, la integración de los individuos al sistema establecido (Canto, 2009). Mientras que los programas sociales “desde abajo” propician la integración de la sociedad y son susceptibles de concitar mayor consenso, negociación y acuerdo. Sin embargo, estas dos orientaciones fundamentales de la política social no son necesaria y fatalmente antinómicas sino que podrían ser compartidas y complementarias, a condición de afinar algunas de las políticas sociales generadas originalmente “desde arriba” que permitan construir un piso básico de bienestar financiado públicamente y abran la gestión tradicional gubernamental-tecnocrática a una cada vez más amplia participación ciudadana, civil y social. Un propósito general de este trabajo es, por lo tanto, argumentar la necesidad de garantizar un umbral de bienestar que permita a todos los ciudadanos acceder a los derechos sociales en mejores condiciones. (Bárcenas, 2010).

1. Panorama de la pobreza y desigualdad en el ingreso Hacia finales del siglo XX, los gobiernos diseñaron los primeros programas llamados de combate a la pobreza (o compensatorios) bajo el supuesto de que el mercado proveería de ingresos mediante el empleo a un cada vez mayor número de habitantes en edad de trabajar, y de este modo éstos y sus familias se harían cargo del costo de sus bienes y servicios sociales. Los gobiernos fueron paulatinamente abandonando sus responsabilidades sociales generales, aunque de manera absoluta el volumen de gasto social fue incrementándose en los siguientes quince años (Isuani, 2007). Ciertamente, la “estrategia neoliberal pura” (Duhau, 1995), pretendía reducir la responsabilidad social del Estado a garantizar a cada individuo o familia un ingreso mínimo para la compra de bienes y servicios en el mercado y es totalmente coincidente con la orientación esencial de los programas de transferencias condicionadas. Éstos además se consideran transitorios pues se apuesta (ingenua o perversamente) a que se rompa el llamado círculo de la pobreza. En un análisis al respecto, Boltvinik (2010) ha presentado argumentos en relación a la idoneidad de las estrategias en México desde el programa 304

Notas acerca de la situación social y de las políticas sociales en América latina y el Caribe: el caso de las estrategias de ingresos

Políticas públicas y cambio de régimen en México

de transferencias condicionadas “Oportunidades” a “Prospera”. Por ejemplo, respecto a Oportunidades ha cuestionado la ineficacia de la estrategia en cuanto a la ruptura intergeneracional de la pobreza, en particular, por su impacto en el empleo, los salarios y la movilidad social de los “egresados” en comparación a sus padres o a jóvenes en situación similar. ¿Cómo se hicieron presentes en los programas de transferencias condicionadas la concertación y la participación ciudadanas? En el nivel formal de los planes, el programa Oportunidades de México, durante el periodo 2001-2006, denominado entonces Progresa, estableció como un elemento importante la participación ciudadana, aunque no se precisaron los momentos y procedimientos para ello, pues dado el énfasis en el “desarrollo humano” cada mexicano puede “mediante su propio esfuerzo, alcance(zar) un mejor nivel de bienestar”. (Sedesol, 2001: 12; paréntesis nuestro) Pero regresando a la discusión sobre la situación social, en los primeros años del presente siglo, el supuesto de “pleno empleo” se resquebrajó pues se pasó de una tasa de desempleo abierto de 11.3% en 2003, con un valor de referencia de 5.7% en 1990. En una estadística referida al 2009, el desempleo o población desocupada alcanzó el 15.8% de la población económicamente activa, de un universo de 53 millones de personas. (Márquez, 2010) En el siguiente cuadro (1) se observan las tasas de desempleo en México durante un periodo de 12 años (1996-2008) y se ve claramente cómo, a partir de un valor máximo de 5.3 en 1996, fueron disminuyendo hasta 2.5 en 1999, pero posteriormente fueron incrementándose consistentemente a partir del 2000 para terminar en 2008 con un valor de 3.5. La incidencia de desempleo es mayor en las mujeres a lo largo de todo el periodo. Conforme a estimaciones últimas, en el primer trimestre de 2010 la tasa de desocupados se situó en 5.3% mientras que los trabajadores en el sector informal crecieron a una tasa de 3.7%, es decir sumaron 12.5 millones. (Robles, 2010)

Pedro Moreno Salazar y Luis Demetrio Bañales Caballero

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Cuadro 1. Desempleo México nivel general (millares) 1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

Total

1885.7

1517.4

1372.6

954.2

998.9

996.1

1145.6

1195.6

1539.8

1482.5

1377.7

1502.2

1593.3

Hombres

1065.1

728.5

726.4

494.4

559.7

550.6

656.5

687.0

828.7

917.8

811.5

885.6

927.4

Mujeres

820.5

788.9

646.2

459.8

439.2

445.5

489.0

508.7

711.0

564.7

566.2

619.6

665.9

Tasas Total

5.3

4.1

3.6

2.5

2.6

2.6

2.9

3.0

3.7

3.5

3.2

3.4

3.5

Tasas Hombres

4.4

3.0

2.9

2.0

2.2

2.2

2.5

2.6

3.1

3.4

3.0

3.2

3.3

Tasas Mujeres

6.9

6.1

5.0

3.6

3.3

3.3

3.5

3.6

4.7

3.6

3.5

3.7

3.9

Fuente: Organización Internacional del Trabajo (OIT) 2008.

En el contexto latinoamericano y caribeño, las personas en situación de pobreza se incrementaron de 136 millones a 221 en el periodo de 1980 a 2002 respectivamente. Los indigentes crecieron relativamente menos de 18.6 a 19.4 %. (Isuani, 2007) Estos mismos indicadores puestos al día revelan, de nuevo, el deterioro después de un breve período relativamente mejor en el bienestar que va de 2003 a 2007. La pobreza se incrementó de 180 millones en 2008 a 189 millones en 2009. Sin embargo, “el número de personas pobres creció en 2014, alcanzando a 168 millones, de las cuales 70 millones se encontraban en situación de indigencia. Se proyecta un aumento en 2015 tanto de la tasa de pobreza como de la tasa de indigencia. De confirmarse estas proyecciones, 175 millones de personas se encontrarían en situación de pobreza por ingresos en 2015, 75 millones de las cuales estarían en situación de indigencia” (CEPAL, 2015: 11). Para el caso de México, cálculos posteriores a la crisis de 2009 estiman que 51% de la población está en situación de pobreza o sea 54.8 millones de habitantes. (Banco Mundial, 2009) Se ha señalado un incremento de 10 millones de pobres más entre 2006 y 2009, sólo en este último año el número de pobres aumentó en 4.2 millones. Tanto el Banco Mundial como el Consejo Nacional de Evaluación de México (CONEVAL) coinciden en señalar a la crisis alimentaria mundial y su expresión concreta en México como una de las principales causas de este incremento. El mismo CONEVAL, en el informe Medición y Análisis de la Pobreza 2006-2015 admitió el incremento de pobres a 55.3 millones de habitantes en el país (46.2% de la población), no obstante el cambio de metodología en la medición de la pobreza.

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Políticas públicas y cambio de régimen en México

Sin embargo, mediante el empleo de una metodología de medición diferente, Boltvinik (2015) propone en el documento Medición de la pobreza y la estratificación social en México 2012-2014, que en realidad a finales de 2014 viven en situación de pobreza 84.3% de la población en México y que desde 1996 nunca ha descendido de los 80 millones. Dicho mecanismo de medición proyecta, en 2015, más de 100 de mexicanos basándose “en la suma de dos factores preponderantes: las necesidades básicas insatisfechas, en la que se agrupan temas como educación, energía, bienes durables, vivienda, salud, seguridad social, agua y drenaje. Y una medición de ingreso y tiempo, donde se calculan las oportunidades laborales para mejorar los ingresos”. Para colmo, la desigualdad endémica en la región se ha mantenido y en algunos países se ha incrementado. En 1998, el BID registró que el 5% de los hogares de la región concentraba el 25% del ingreso, mientras que el 10% acaparaba el 40%. Por otro lado, el 30% de los hogares sólo disponía del 7.5% de los ingresos. En el contexto latinoamericano, esta desigualdad mejoró o permaneció igual en el periodo de relativo mejor bienestar mencionado con excepción de México donde se acentuó la desigualdad (CEPAL, 2009). A mayor abundamiento, en el Cuadro 2 se observa y confirma esta desigualdad con datos en general más recientes. Bárcena y Byanyima (2016) señalaron que en 2015 continuaba siendo la región con mayor desigualdad en el mundo: En 2014, el 10% más rico de la población de América Latina había amasado el 71% de la riqueza de la región. Según los cálculos de Oxfam, si esta tendencia continuara, dentro de solo seis años el 1% más rico de la región tendría más riqueza que el 99% restante. Entre 2002 y 2015, las fortunas de los multimillonarios de América Latina crecieron en promedio un 21% anual, es decir, un aumento seis veces superior al del PIB de la región. Para México, las cifras son más graves pues en el año 1977 el 10% de los hogares concentraba el 36.7% de los ingresos y en el 2000, 38.7% (Vite, 2007). Sin embargo, para Esquivel (2015) de Oxfam México la obtención de datos oficiales de lo que ocurre en las clases más altas es cuasi imposible, de ahí que se recurra, por ejemplo, a las declaraciones fiscales.: al 1% más rico le corresponde un 21% de los ingresos totales de la nación. El Global Wealth Report 2014 señala, por su parte, que el 10% más rico de México concentra el 64.4% de toda la riquePedro Moreno Salazar y Luis Demetrio Bañales Caballero

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za del país… Otro reporte de Wealth Insight afirma que la riqueza de los millonarios mexicanos excede…las fortunas de otros en el resto del mundo. La cantidad de millonarios en México creció en 32% entre 2007 y 2012. En el resto del mundo y en ese mismo periodo, disminuyó un 0.3% (2015:7). Otro factor que ha opacado el crecimiento del gasto social en la región, ha sido la regresividad sobre todo en el caso del gasto en seguridad social. Empero, el espectro de políticas sociales es mucho más amplio pues incluye las materias de educación en sus tres o cuatro niveles; salud y nutrición; vivienda y otras prestaciones. Respecto de la seguridad social, las pensiones por ley son derechos adquiridos y además no hay que olvidar que requieren la contribución de trabajadores y patrones por lo que habría que descontar esas contribuciones y así recalcular su impacto. En cuanto a rubros como desarrollo social, no es posible focalizar más a riesgo de provocar rompimientos en el tejido social mientras que Hernández y otros (2000) proponen aumentar la focalización para ya no subsidiar más a sectores medios altos y ricos. En efecto, el gasto en seguridad social tiene un efecto regresivo tanto en América Latina como en México. Sin embargo, el gasto social a población abierta es progresivo mientras que la focalización tiene aspectos aceptables en cuanto su eficacia sobre todo en algunos países como Chile (Hernández et al., 2000) más que en México. Por ejemplo, en Chile el 20% más pobre recibe el 36% del gasto social mientras que el 20% más rico recibe el 4%. Lo que no se calcula es el costo de la focalización en estos estudios. Las evaluaciones recientes respecto del impacto de los programas de transferencias condicionadas para México y Brasil principalmente concluyeron lo siguiente: para el caso de México, después de su aplicación durante más de veinte años, la desigualdad y la pobreza aumentaron pese al gasto multimillonario cercano a los doscientos mil millones de dólares. (Aguilar, 2010). Mientras que en los mercados laborales en general (en particular respecto a los jóvenes pobres beneficiados por este tipo de programas) se presenta un panorama desalentador al que se le suma la mala calidad de los servicios de salud y educación. (Boltvinik, 2010)

308

Notas acerca de la situación social y de las políticas sociales en América latina y el Caribe: el caso de las estrategias de ingresos

Políticas públicas y cambio de régimen en México

2. Estrategias y gasto en la política social en los últimos 20 años Desde 2010, la Comisión Económica para América Latina y el Caribe en el informe “La Hora de la Igualdad” ha planteado la necesidad de reconsiderar las estrategias de intervención, combinando focalización y universalismo, con mecanismos que involucren la participación de los sectores público, económico y civil. Esta participación cada vez más autónoma daría paso a políticas sociales de cuño popular y civil que mediante la autogestión satisfagan necesidades básicas.1 El fundamento político de la participación ciudadana en las políticas sociales es la configuración de sujetos populares (Duhau, 1995) a través de procesos reivindicativos para hacer justiciables los derechos ciudadanos en general y los sociales en específico. Por estos motivos, es útil pensar las políticas sociales puntuales aplicadas hasta hoy en la región. En primer término, encontramos las estrategias de focalización y universalización. Estas dos estrategias requieren ajustes por las distorsiones y obstáculos que han enfrentado. La de focalización, en el sentido de transitar de una focalización por individuos o familias a otra de tipo geográfica por ser ésta más inclusiva; la de universalización, planteada más en perspectiva de derechos que permita sortear los obstáculos corporativos y clientelares a partir de una mayor participación ciudadana, civil y social. También podrían pensarse las estrategias aplicadas hasta hoy como de ingreso o transferencias monetarias y estrategias de distribución de bienes y servicios. En el primer caso, encontramos políticas sociales de ingreso en general condicionadas como en el caso de las becas de estudio, los “seguros” de desempleo y las pensiones no contributivas (Scott, 2008).

1

La experiencia del programa de territorialización implementado en el periodo 2001-2006 por el Gobierno del Distrito Federal es, en este sentido, otro ejemplo de participación, integración y planificación territorial: “No es, por ende , una política de oportunidades, sino de derechos. No es una política de programas focalizados y condicionados de superación de la pobreza extrema, sino de combate a la desigualdad, promoción de la equidad y la inclusión social a través de políticas universalistas” (Boltvinik, 2007:8). Existen otros ejemplos como “la reforma del sistema de pensiones y las pensiones solidarias en Chile, las pensiones universales no contributivas en el Distrito Federal y el programa de Sedesol para adultos mayores en localidades de hasta 300,000 habitantes en México, la reforma de jubilaciones en Argentina y los beneficios de prestación continuada en Brasil” (CEPAL, 2010:199). Además, “es preciso potenciar, entonces, los sistemas de redes sociales que comprenden distintos servicios, prestaciones y programas de apoyo, articulando a los agentes públicos y privados con los actores sociales”. (CEPAL, 2010: 241)

Pedro Moreno Salazar y Luis Demetrio Bañales Caballero

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En contraposición a la orientación liberal-individualista expresada en los programas de transferencias condicionadas, en este trabajo se pretende asumir una perspectiva socio-técnica progresista (Duhau, 1995) para analizar el estado de esas condiciones sociales en la región, así como de manera inmediata responder a esas necesidades pero también a las demandas en relación a mejorar el bienestar actuando de manera simultánea con la perspectiva “democrático-autonomista” mediante políticas de distribución del ingreso así como la provisión de satisfactores básicos y apoyos para la organización de los pobres. También de fomento público a la economía popular. Todas estas tareas deben ser asumidas y financiadas por el Estado. Las estrategias de ingreso por las que se pugna, específicamente, en este trabajo no apuestan a que sea el mercado espontáneamente el que resuelva la pobreza sino que tenderían a mantener y/o complementar los ingresos de una cada vez mayor población que ha visto deterioradas sus condiciones de vida. Para Duhau (1995) estas transferencias definen derechos que pese a no tener su correspondiente contribución se convierten en la práctica en mecanismos de seguridad social. Sin embargo, al ser derechos son susceptibles de legislarse y volverse así permanentes. Se ha propuesto que sea el consumo básico el referente principal para repensar las estrategias sociales de ingreso (Isuani, 2007) que permitan la realización inmediata del bienestar de las personas, sin menoscabo de las dos estrategias mencionadas: focalización y universalización para el resto de las políticas sociales más tradicionales. Esta norma de consumo incluiría a la alimentación, vivienda, acceso a agua potable y saneamiento, fuentes de energía, vestido, transporte, educación y atención a la salud. Para el caso de México, el concepto apropiado es el de canasta básica que se define como un conjunto de bienes y servicios indispensables y necesarios para que una familia satisfaga sus necesidades básicas de consumo (Quintero, 2006: 181). En un contexto de crisis, estas estrategias de ingreso básico serían casi permanentes o prioritarias en el nivel alto (Hicks y Griffin, 2003) junto con programas de salud pública, salud materno-infantil, ayudas a estudiantes en desventaja, desayunos escolares, pensiones a adultos mayores, etc. En este mismo sentido, se proporciona la recomendación (Sunkel, 2002) de hacer permanentes y por tanto incondicionales las transferencias (Oportunidades; Bolsa Familia) que ahora se brindan a un cada vez mayor número de familias que no han podido romper el círculo de la pobreza. También parece 310

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útil, casi imprescindible pensar en el conjunto de instrumentos asociados a las estrategias mencionadas como los de índole fiscal, habilitación económico-social, coinversiones sociales, etc. Enseguida se tratará el sistema fiscal en México que es de los más atrasados del mundo y el que tiene las peores marcas respecto del resto de los países de la OCDE (Márquez, 2009). Por el lado de la captación: es ineficiente, inequitativo y lioso mientras que por el del gasto es ineficaz, desigual, dispendioso, equívoco, corrupto y corruptor; y en manos del ejecutivo federal todavía hay un adjetivo más: irresponsable por los escandalosos subejercicios. También se tratará acerca de los recursos financieros provenientes del exterior como los envíos de remesas de los mexicanos emigrantes y de los préstamos del Banco Mundial y del Interamericano de Desarrollo.

3. ¿Porqué la pertinencia de una estrategia de ingreso básico universal para México? En primer lugar, hay que mencionar que el universalismo no es nuevo en la historia de las políticas sociales, sólo que ahora regresa pero con un adjetivo de básico o esencial en el sentido de que hay que construir ciudadanía a través del cumplimiento de derechos pues se están exigiendo obligaciones (Valencia, 2008). El universalismo básico promueve una cultura de inclusión y en ese sentido la participación permite fortalecerla pues se aseguran, forman y se controlan los programas y las políticas sociales. En el mediano plazo, el ingreso básico universal, o una medida semejante se financiaría con un impuesto directo y se destinaría para toda la población. Sin embargo, en el corto plazo si se proporcionara a niños menores de 5 años y a adultos mayores a los 65, podría solventarse con la supresión de los programas de transferencias condicionadas, más la reducción en un 30 % de la evasión fiscal total y de un programa de austeridad gubernamental. El monto de esta prestación sería de alrededor de 1000 pesos por persona/mes y se estima con base en la canasta alimentaria de INEGI-CEPAL (Boltvinik, 2008), lo anterior también toma como referencia el señalamiento del Banco Mundial y del Coneval de que una de las causas del aumento de la pobreza del periodo 2006-2008 ha sido la crisis alimentaria. Considérese también la estimación de la pobreza alimentaria como la más severa que formula el mismo Coneval para el periodo 19922006. En una situación de crisis como la actual, lo realmente prioritario es Pedro Moreno Salazar y Luis Demetrio Bañales Caballero

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intentar evitar el incremento de la desigualdad de ingresos entre personas y familias como una tarea conjunta de Estado y sociedad, y si bien no sólo puede llevarse a cabo lo anterior por las políticas sociales, éstas tienen un importante papel pues amortiguan los bruscos cambios en el mercado de trabajo, en la disposición de ingresos de emergencia para cubrir riesgos o contingencias y en el abatimiento del consumo. (Ayala, 2009) Entre los aspectos de mayor debate al respecto destaca el financiamiento de la propuesta. El gobierno mexicano capta un raquítico 19.8% del PIB contra un 36% en promedio de la mayoría de sus socios de la OCDE. En relación con determinados impuestos, mientras que México capta sólo el 5.7% global de Impuesto sobre la Renta (ISR), mientras países de la OCDE captan en promedio el 13%; en México por supuesto quienes se ven favorecidas son las empresas pues sólo pagan una tasa fija de 28%, mientras que en 2002 pagaban 40%. También la tasa para los ingresos personales está entre las más bajas de la OCDE, pues en su máximo no sobrepasa el 28% mientras que el Impuesto al Valor Agregado alcanzará valores del 16 % semejantes a países desarrollados como Alemania y España para 2010, tal y como ha sido aprobado por la Cámara de Diputados a través de las fracciones mayoritarias del Partido Revolucionario Institucional y del Partido Acción Nacional en 2009. La evasión fiscal del ISR empresarial, fue estimada en 46% en 2010; en tanto la evasión de ISR personal es más alta, casi de 87% de acuerdo siempre a la CEPAL, y la mayor incidencia proviene del no pago de las ganancias por dividendos en ganancias. Para este último impuesto, los países de la OCDE alcanzan un porcentaje promedio de 9.4% del PIB, mientras que México no llega ni al 4%. Este impuesto en México, además de ser muy bajo, es regresivo, pues afecta los ingresos medios y libera a los altos. No sorprende entonces la expresión de la CEPAL en el sentido de que México es en los hechos un “paraíso fiscal” pues aunada a la baja recaudación persisten una gran evasión fiscal y una gran cantidad de exenciones. (Bárcenas, 2010) Una reforma fiscal que permita destinar mayores recursos a la política social es ineludible (Moreno y Bañales, 2015), pues permitiría establecer estrategias de ingreso que de manera paulatina beneficiarán a las personas adultas mayores, a los niños y niñas sobre todo que dependan de padres desempleados y a los propios desempleados para posteriormente avanzar hacia prestaciones sociales básicas y universales. En el caso de las estrategias de ingreso destinadas a los niños, una investigación definió la pobreza en términos biológicos (Duncan 2010; Sotto312

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li 2009), es decir la carencia de satisfactores básicos en los primeros cinco años de edad que trae como consecuencias males neurológicos y hormonales para el resto de la vida que impactan la productividad, el desempeño escolar y la calidad de vida. Sin embargo, una vía que ha permitido enfrentar la pobreza biológica ha sido las políticas de bienestar social que suministran apoyos mediante transferencias incondicionales a los padres que tienen hijos menores a los cinco años, en promedio reciben dos mil pesos mensuales por cada hijo, al menos en los primeros cinco años de vida. Esta reforma fiscal, debiera acometer la evasión fiscal para pasar de captaciones de sólo el 20% a otras del 30-35% del PIB; elevar las tasas máximas de ISR al menos al 35% para las empresas y de un máximo del 50% para ingresos personales, pero estableciendo la progresividad sobre todo para aquellos que reciben ingresos por dividendos y ganancias especulativas, es decir extender el umbral fiscal (Sojo, 2006). También hay que planear para el mediano plazo el establecimiento de un impuesto directo para sostener una estrategia de ingreso básico universal (Van Parijs, 1996: 80 )

Conclusiones En primer lugar, se precisa la necesidad de generar nuevos pactos sociales y políticos de largo plazo en América Latina con un enfoque basado en las siguientes áreas estratégicas: el delineamiento de una macroeconomía mejor vinculada con la igualdad y el desarrollo industrial; la convergencia entre sectores de alta y muy baja productividad en la región; el diseño de una política de empleo y un mercado laboral con un entramado institucional sólido respecto a la protección del trabajador y el tejido social; el papel del rol central del Estado y de las políticas sociales respecto a la promoción de la igualdad; y la búsqueda de una relación más equilibrada entre Estado, mercado y sociedad en la construcción de pactos duraderos. Además, es indispensable la ineludible transformación de la estructura productiva en la región. En segundo, la promoción de la inclusión social y la redistribución, es decir, la provisión de servicios públicos con vocación universalista con pactos de largo plazo. En este sentido, provee el punto de partida ético-político para universalizar prestaciones (no solo en materia de acceso), sino también para reducir brechas en la calidad y las trayectorias. La igualdad constituye el marco normativo para el pacto fiscal y el pacto social del que surge el carácter vincuPedro Moreno Salazar y Luis Demetrio Bañales Caballero

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lante de los derechos ratificados y sus implicancias en cuanto a progresividad y redistribución, demanda más y mejor Estado en materia de regulación, transparencia, fiscalización y redistribución de recursos, y exige un profundo respeto por la seguridad planetaria para garantizar la sostenibilidad ambiental (CEPAL, 2010:13) Respecto a la universalización de prestaciones, CEPAL (2010: 189) también destaca que la propuesta requiere tanto la transición de una racionalidad basada en la focalización y la capitalización individual a mecanismos con carácter de universalidad y mayor solidaridad como la conformación de una estructura socioeconómica y política que la promueva; “la construcción de una red de protección y promoción social universal básica que se integre al modelo de desarrollo como pieza estructural, no residual”. Así, en estas notas se ha hecho énfasis en las estrategias de política social con base en los ingresos por lo que es necesario contar con una base actualizada de la norma de consumo en la región, por país y en los niveles sub-nacionales; o entre campo y ciudad. (Scott, 2009; Damián, 2010). Coincidiendo con Esquivel (2015:37), los derechos sociales deben ser garantizados y a concepción de la política social en el país debe cambiar. No ha funcionado y eso es más que evidente. Han pasado ya más de dos décadas de innovaciones en la política social y de cambios continuos en los programas y las estrategias sociales, pero las tasas de pobreza son las mismas que aquéllas de hace dos décadas.

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Notas acerca de la situación social y de las políticas sociales en América latina y el Caribe: el caso de las estrategias de ingresos

Políticas públicas y cambio de régimen en México

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Sección Cuarta

Análisis Sectoriales y societarios

La evolución de la industria petrolera después de la reforma energética de 2013: retrocesos y nuevas perspectivas Guadalupe Huerta Moreno* Jarumi Kato Huerta**

Introducción1 La aspiración de que se realizara una reforma energética de gran calado fue durante mucho tiempo un sueño inalcanzado por los representantes más poderosos del capital privado y de los partidos políticos identificados con el pensamiento económico de derecha. El cual se nutre de un ideario económico donde el mercado y su mecanismo de precios autoajustables se consideran como las instituciones del capitalismo llamadas a regir cualquier intercambio y transacción en la economía. Ideario que tiene un marco ideológico donde se glorifica el individualismo, la libre empresa y la minimización de la intervención pública en los procesos económicos, y que es el basamento del modelo económico neoliberal. En el caso de las empresas de propiedad estatal, las justificaciones esgrimidas para su privatización son

* ** 1

Profesora Investigadora del departamento de Administración de la Universidad Autónoma Metropolitana, Unidad Azcapotzalco. Correo electrónico: [email protected] Doctorante del Programa de Ingeniería Civil, Ambiental y Mecánica de la Universidad de Trento, Italia. Correo electrónico: [email protected] Al estar concluyendo este trabajo acabó por destaparse uno de mayores escándalos en la historia de la industria petrolera en México, porque a partir de las denuncias del llamado “Huachicoleo” se expuso de forma generalizada lo que ya se venía denunciando respecto de la existencia de una red mafiosa que incluía a directivos de Pemex, a miembros del sindicato y a las redes delincuenciales organizadas para el robo del combustible de la empresas, con los correspondientes daños patrimoniales y que en 2017 se calcularon en 35 000 millones de pesos.

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variadas, pero en general se argumenta que las deficiencias en su gestión pueden subsanarse modificando su régimen de propiedad para convertirlas en empresas privadas, y desregulando y liberalizando los sectores y subsectores en que operan a fin de alentar la inversión de particulares.2 En última instancia lo que se pretende es redefinir los espacios de actuación del capitales privado y público en favor del primero. En el caso específico de la industria energética nacional, los gobiernos neoliberales de los últimos 36 años, que abarcan de 1982 a 2018, emprendieron diferentes acciones para ir abriendo el sector energético a la inversión privada. Esfuerzos que se intensificaron desde principios de los años 2000 y hasta 2013, año en el que se produjo el gran golpe privatizador con la reforma energética impulsada por el entonces presidente Enrique Peña Nieto (EPN) y que buscaba sustituir al Estado en prácticamente toda la cadena de actividades de la industria energética nacional. Para fundamentar esa reforma se esgrimieron argumentos como la falta de capacidades operativas y de recursos financieros y tecnológicos para desarrollar la explotación petrolera en aguas profundas y ultra profundas, hasta los supuestos beneficios que se tendrían con la creación de un mercado petrolero nacional. Esos beneficios incluían la restitución al 100% de las reservas de petróleo y de gas –entre 2013 y 2018 la producción de petróleo aumentaría de 2.5 millones de barriles diarios a 3 millones; el gas natural pasaría de 5 700 millones de pies cúbicos a 8 000 millones–, la disminución de los precios del gas, la generación de 500 mil empleos y el aumento de un 1 punto porcentual la contribución del sector energético al crecimiento del PIB en 2018 (Gallardo y de la Mora, 2014; Gobierno de la República, s/f). Lo cual sería posible modernizando las empresas públicas del sector para ubicarlas como referentes internacionales, condición que desde la perspectiva gubernamental pasaba por incrementar de manera sustancial los montos de inversiones individuales y conjuntas con el capital privado. Todo integrado en una legislación que aparentemente daba mayor atención a los impactos sociales y ambientales de las operaciones de la industria energética. Sin embargo, los frutos hasta ahora obtenidos distan de los propuestos originalmente, y dadas las nuevas condiciones políticas derivadas del triun2

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Discurso que podría parecer desgastado, pero que aún hoy goza de una salud renovada debido al impulso que algunos organismos multilaterales siguen brindándole –como el Fondo Monetario Internacional o la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico– a pesar de que sus fallas llevaron a la crisis de 2008, las más severa y profunda desde la Gran Depresión de 1929.

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fo por primera vez en nuestra historia de un partido de izquierda, se presenta una oportunidad excepcional de hacer los cambios institucionales, organizacionales y operativos que requieren las empresas productivas del estado (EPEs) del sector energético, en el caso que nos ocupa del subsector petróleo para reconvertirse productiva, tecnológica y financieramente con el objetivo de reasumir su papel histórico como uno de los pilares del desarrollo nacional. El trabajo está dividido en cuatro apartados, después de esta introducción, en el primer aparatado se revisan algunas de las principales reformas hechas al sector energético, y se pone énfasis en los cambios institucionales que se dieron en materia petrolera desde finales de los años ochenta hasta la reforma energética de 2013. En el segundo se analizan los efectos que esas reformas han tenido en la operación y la situación financiera de Petróleos Mexicanos (PEMEX), además de que se examinan las implicaciones que la reforma de 2013 ha tenido en la composición de un mercado petrolero que no es competitivo porque las características económicas de la industria petrolera tienden a formas de mercado oligopólicas, y está siendo capturado por grandes empresas de capital privado nacional e internacional. En el tercer apartado se hace una crítica a la reforma en relación con las afectaciones sociales y las limitaciones de las evaluaciones ambientales incluidas formalmente en los contratos hasta ahora firmados. En el cuarto apartado se exponen, de manera general, las líneas de acción más relevantes para el desarrollo de la industria petrolera nacional que se abren con el Plan de Negocios de Petróleos Mexicanos y sus Empresas Productivas Subsidiarias 2019-2013 del gobierno de Andrés Manuel López Obrador. Al final, se presentan algunas reflexiones a manera de conclusión sobre el particular.

1. De las reformas energéticas parciales y la industria petrolera Han sido variadas las acciones y cambios institucionales llevados a cabo para para reducir el foco de actuación de PEMEX y desmantelar sus funciones en beneficio de la participación privada en el sector petrolero. Entre las más importantes están las modificaciones legales realizadas para cambiar la operación de PEMEX y la estructura de la industria petrolera, hasta llegar al punto actual en que se viene creando un incipiente mercado de hidrocarburos con participación de empresas privadas nacionales y gran-

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des empresas transnacionales de la industria petrolera mundial, y donde PEMEX, ahora como Empresa Productiva del Estado (EPE), pareciera estar llamada a ser una más. Esas modificaciones abarcan un periodo que va de finales de los años ochenta hasta 2013 cuando se aprobó la reforma energética de mayor calado hasta el momento. Un primer punto de revisión es la progresiva desregulación en los años ochenta de la petroquímica básica y secundaria que redujo la lista de productos petroquímicos reservados para su producción exclusiva por parte de PEMEX. Con la reclasificación de 1986 PEMEX se quedó con el control de la producción de 34 petroquímicos básicos, mientras que se clasificaban como secundarios 36 (SEGOB, 1986). En 1989 esa lista se redujo a 20 petroquímicos básicos y 66 secundarios, y para 1996 la lista de petroquímicos básicos era de sólo nueve productos (SEGOB, 1989, 1996). De esa manera, empresas nacionales e incluso el capital internacional podrían participar en su producción, previa obtención de un permiso petroquímico que sería otorgado por la Comisión Petroquímica Mexicana en un plazo de 45 días. Se arguyó que la reclasificación de la petroquímica básica era necesaria porque liberaría recursos para que PEMEX pudiera dedicarlos a su modernización tecnológica y a las diferentes áreas de exploración, producción y refinación, mientras que el aumento de la inversión privada en la producción de petroquímicos permitiría incrementar su oferta interna y, como resultado de ese aumento, reducir sus importaciones. Esas reclasificaciones tuvieron, entre otros, dos efectos negativos en el papel de PEMEX como generadora de insumos para la industria. Primero, se limitó al mínimo su participación en la industria petroquímica porque de los nueve productos que quedaron clasificados como petroquímicos básicos 7 son hidrocarburos3 y un petroquímico se define como el producto resultante de la primera transformación química de un hidrocarburo, entonces la reclasificación prácticamente borró la actividad de la paraestatal en la industria petroquímica. Además, con la reclasificación entre petroquímica básica y secundaria prácticamente se eliminó la participación de PEMEX en la trasformación de productos refinados que pueden considerarse como bienes intermedios y que por ser materias primas de productos finales son usados en diferentes industrias de la manufactura. 3

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Alcanos gaseosos (metano, etano, propano y butano) y alcanos líquidos (Pentano, Hexano, Heptano). Las excepciones de esta lista de 9 productos son el negro de hulla y las naftas, subproductos que requieren de un proceso de producción previo para su obtención..

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Segundo, se redujeron las posibilidades del Estado Mexicano para que desde la petroquímica básica se pudieran articular los diferentes estratos de empresas en eslabonamientos capaces de crear las cadenas productivas necesarias a fin de reducir la heterogeneidad estructural en la industria y, a partir de ello, aumentar la elaboración de productos de mayor valor agregado. Frente a una tendencia creciente hacia la globalización, ello habría permitido afrontar con más grados de libertad los retos competitivos de la apertura comercial derivada, por una parte, de la incorporación de México al Acuerdo General de Aranceles y Comercio en 1986 (Gatt, por sus siglas en inglés) y, posteriormente, con la firma del Tratado de Libre Comercio de América del Norte en 1994 (NAFTA, por sus siglas en inglés). Sucesos que marcaron la consolidación del neoliberalismo en México y la imposición del modelo de economía abierta, sin que la estructura productiva y comercial estuviera preparada para los desafíos de la apertura económica. Otro importante cambio en la industria petrolera se dio durante el gobierno del expresidente Salinas de Gortari. En 1992 se aprobó a Ley Orgánica de Petróleos Mexicanos y Organismos Subsidiarios. En su Artículo 2, quedó definido el objeto de PEMEX como la empresa pública encargada de “la conducción central y la dirección estratégica de todas las actividades que abarca la industria petrolera estatal”. De entrada, esta definición tiende un minimizar el papel del Estado como productor directo en la industria energética y, paulatinamente, acotar su actuación a la de un organismo director del negocio petrolero nacional y/o vigilante del cumplimiento de la regulación en el mismo. En el gobierno de Salinas de Gortari se creó una nueva estructura organizativa en PEMEX conformada por su dirección y los nacientes cuatro organismos descentralizados (PEMEX Exploración y Producción; PEMEX Refinación; PEMEX Gas y Petroquímica Básica; y, PEMEX Petroquímica).4 Cada uno con su respectivo Consejo de Administración –uno para PEMEX diferente de los Consejos de Administración de los Organismos subsidiariosque tendría la potestad de celebrar actos, convenios y contratos– incluso suscribir títulos de crédito- con personas físicas y morales a fin de poder llevar a cabo los mandatos de sus objetos, mismos que quedaron expresados en el Artículo 3 de dicha Ley (SEGOB, 1992). Desde la exploración y explotación de petróleo y gas natural, procesos industriales de refina-

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A partir de esta Ley se creó un órgano de vigilancia de las operaciones de la entonces paraestatal.

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ción y elaboración de productos petrolíferos y derivados del petróleo, procesamiento de gas natural, líquidos de gas natural y artificial, hasta los procesos industriales diferentes de la petroquímica básica, así como las actividades relacionadas con transporte, almacenamiento, comercialización y distribución, entre otras. Con esta estructura se definió que las funciones estratégicas y, por lo tanto, reservadas al Estado serían las realizadas por tres de los organismos subsidiarios: PEMEX Exploración y Producción; PEMEX Refinación; PEMEX Gas y Petroquímica Básica. Por su parte, PEMEX-Petroquímica, al concentrar sus actividades en procesos industriales cuyos productos no forman parte de la petroquímica básica, prácticamente se convertía en una empresa más del sector petroquímico nacional. Y para hacer más atractivo el clima de negocios que se generó con la reclasificación de la petroquímica, se eliminaron los permisos petroquímicos, pues se consideró que eran una traba regulatoria que impedía fomentar la inversión privada en el sector, ello a pesar de que el tiempo para su obtención era de solo 45 días. La reforma salinista significó en los hechos el desmantelamiento de monopolio vertical integrado con que había operado la industria petrolera desde 1938 porque se creó una estructura corporativa con organismos subsidiarios que para la realización de sus objetos podrían constituir filiales donde el capital privado podría tener hasta en un 49% de participación accionaria. A partir de eso, en 1997 y como consecuencia de la expedición del “Decreto de Desincorporación de Plantas y Unidades Industriales en que se Elaboran Productos de la Petroquímica no Básica”, PEMEX-Petroquímica se reorganizó en 9 filiales con su correspondiente participación de capital privado. Posteriormente, aunque se siguió considerando como una actividad reservada al Estado la petroquímica básica, debido a las reclasificaciones que había tenido la legislación en la materia, salvo los 9 productos clasificados como petroquímicos básicos, todo lo demás se consideraba petroquímica secundaria por lo que la inversión privada, incluida la extranjera, podría controlar hasta el 100% del capital social de empresas dedicadas a la petroquímica no reservada al estado (Cámara de Diputados, 1996; SEGOB, 1997).5 Durante la gestión de Felipe Calderón6 y con el argumento de que el sector petrolero se encontraba en una crisis descomunal en materia de 5 6

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En este régimen de propiedad se incluía a empresas privadas de cuyos procesos industriales resultaran como subproductos petrolíferos o incluso petroquímicos básicos. En su propuesta no se incluyó al sector eléctrico.

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reservas y restitución de reservas, sin recursos para ampliar sus operaciones de exploración y explotación de crudo ni para invertir en tecnología para desarrollar proyectos en agua profundas, se realizaron más cambios de tipo privatizador en la industria petrolera del país. En 2008, se envió al Congreso de la Unión una nueva iniciativa de Ley Orgánica de Petróleos Mexicanos en la que se señalaba que la paraestatal debía adaptarse a los retos del siglo XXI con los nuevos esquemas de administración y organización de Gobierno Corporativo similares a los utilizados en otras empresas petroleras en el mundo. Ello a pesar de que, a lo largo de su historia la paraestatal había comprobado ser altamente productiva y rentable, incluso a pesar del paulatino desmantelamiento de sus funciones y del saqueo financiero resultante de los altos impuestos que ha pagado al Gobierno Federal. En el Artículo 7 de esa Ley, se instituyó que su nuevo mandato sería “crear valor económico a favor de la Nación”, para lo cual se siguió la tendencia de apertura de la industria petrolera al capital privado, ya fuera con la suscripción de contratos o mediante un mayor endeudamiento (SEGOB, 2008; Gutiérrez, 2014; Vidal, 2008). Todo en concordancia con los grandes intereses de los grupos de poder económico nacionales e internacionales que controlan el mercado petrolero mundial, el cual puede aparecer altamente inestable, sin embargo, como la demanda de energéticos fósiles se mantendrá hasta por lo menos la primera mitad del presente siglo, la producción de petróleo seguirá manteniendo rangos de rentabilidad aceptables para los grandes productores de petróleo en el mundo. La iniciativa calderonista estaba dividida en 5 documentos donde se asignaron tres objetivos principales a PEMEX: “Fortalecer el régimen de gobierno corporativo, Regular sus esquemas de operación y ampliar las posibilidades y alcances de su actuación, y, Reforzar y diversificar los mecanismos de control y supervisión”. En esta reforma se crearon nuevas disposiciones en materia de adquisiciones, arrendamientos, contratación de servicios y obra pública. Cuyo sentido era que a partir de la definición de funciones estratégicas –en la Iniciativa les llamaron sustantivas de carácter productivo– reservadas al estado, PEMEX y sus subsidiarias podrían, según el Artículo 5, celebrar toda clase de contratos de servicios con personas físicas y/o compañías privadas para el desarrollo de los proyectos vinculados con actividades no estratégicas. A la posibilidad de suscribir contratos se sumó la ampliación de oportunidades de endeudamiento de la paraestatal porque en el Artículo 44,

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Fracción II quedó establecida la liberación de su régimen de duda para que pudiera acudir a los mercados de capital de deuda de manera autónoma, sin requerir la autorización de la Secretaria de Hacienda y Crédito Público.7 De ahí que con la nueva Ley Orgánica de PEMEX se reforzó legalmente lo que ya era un hecho, pues en el caso de las actividades de explotación de hidrocarburos gaseosos ya estaba la opción de contratar a empresas privadas por parte de PEMEX y sus organismos subsidiarios a través de los Contratos de Servicios Múltiples.8 Estos comenzaron a utilizarse en 20039 y a finales de 2010 se trasformaron en Contratos Integrados o de Servicios Incentivados.10 Con los que la inversión privada pudo participar, primero, en la explotación de hidrocarburos de la subsidiaria PEMEX Exploración y Producción -en el caso del gas natural a extraerse en la Cuenca de Burgosy, después, de manera integral en la ejecución de prácticamente cualquier proyecto de desarrollo, exploración y producción de la empresa. El plus para el capital privado era que, como parte de los beneficios, los contratistas obtendrían un ingreso por cada barril extraído, mientras el costo de las obras sería cubierto por la paraestatal. De nueva cuenta se repetía que la asociación de PEMEX con el capital privado llevaría a la paraestatal a modernizar su capacidad de ejecución productiva, lo que permitiría aumentar hasta los 3 millones el volumen de barriles diarios de crudo y restituir el volumen de reservas existente. Los contratos antes mencionados eran diferentes a los contratos de obra pública que tradicionalmente celebraba PEMEX11 y que no implicaban que el capital privado pudiera tuviera ningún control o propiedad sobre los hidrocarburos propiedad de la Nación (Rodríguez, 2010; PEMEX, 2010). Otro de los aspectos controversiales de esta reforma era que a sabiendas de la urgencia de dar autonomía financiera a la empresa y reducir la carga 7

Salvo en los casos en los que su endeudamiento pudiera comprometer los niveles de deuda del país, además de que aparentemente había un compromiso de garantizar la solvencia financiera de Pemex. 8 Como eran violatorios del Artículo 27 Constitucional se les hicieron algunos ajustes para que posteriormente se presentaran como Contratos de Obra Pública Financiada sobre la Base de Precios Unitarios (COPF). 9 Su duración era de entre 15 y 20 años y el primero se otorgó a la española Repsol-YPF. 10 Con una duración de 25 años y diseñados para incorporar a las empresas privadas en toda la cadena de evaluación, desarrollo y explotación de hidrocarburos. 11 Utilizados, por ejemplo, en trabajos de remediación de sitios contaminados con hidrocarburos, en la realización de obras de ingeniería civil para habilitar terrenos, construir estructuras de contención, construcción de edificios, instalación de equipos y tuberías, así como el diseño e instalación de sistemas eléctricos, entre otros.

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fiscal que pesaba sobre sus finanzas, se mantenía el régimen fiscal de impuestos que PEMEX debía pagar,12 lo que implicaba que el gobierno no estaba interesado en llevar a cabo una reforma fiscal integral que la liberara de su papel como la fuente principal de ingresos públicos. Es de resaltar que en el Artículo 22 de la Ley Orgánica de Petróleos Mexicanos, incluida en esta reforma, se propuso la creación de varios comités, entre otros: un Comité de Auditoria y Evaluación del desempeño que tendría entre otras funciones la de: Dar seguimiento a la gestión de Petróleos Mexicanos, revisar la documentación concerniente y evaluar el desempeño financiero y operativo –general y por funciones– del organismo. Asimismo, deberá presentar al Consejo de Administración los informes relacionados con cada uno de estos temas. Sin embargo, el Comité resultó ser un rotundo fracaso porque se profundizó el endeudamiento, la caída de la producción de petróleo y gas y el robo estructural de energéticos de la empresa –en una red que evidenció la participación de un sinnúmero de funcionarios, trabajadores y empresas del sector gasolinero privado13–. Lo mismo podría decirse del Comité de Estrategia de Inversiones porque la reducción paulatina de inversiones en exploración, reconfiguración de refinerías y mantenimiento de redes de ductos y gasoductos impidieron sostener y ampliar la plataforma de producción de petróleo, gas y petrolíferos. Tampoco se logró la restitución de las reservas, al contrario, se amplió la pérdida del control sobre los hidrocarburos y la industria petroquímica nacional. Es decir, no se desarrolló una política de inversiones estratégicas ni se integró un portafolio de proyectos que mejorara la situación financiera y productiva de la paraestatal, sino que se condujo a la empresa a un nivel de endeudamiento y de deterioro técnico que pavimentaron el camino para una privatización plena y abierta.

12

Derechos de extracción de Hidrocarburos, el Impuesto Especial de Productos y Servicios y el Impuesto al Valor Agregado. 13 Lo mismo podría decirse de otros de los Comités, entre ellos el de Adquisiciones, Arrendamientos, Obras y Servicios; Transparencia y Rendición de Cuentas y de Desarrollo e Innovación Tecnológica.

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1.1 La Gran Reforma de 2013 y la privatización total de la industria petrolera en México Después de por lo menos tres décadas de ir arrancando actividades a la industria energética nacional, en 2012 las condiciones políticas de país permitieron que, conjuntando fuerzas e intereses económicos, el PAN, el Partido Verde, el PANAL, junto con el PRI14 a la cabeza lanzarán la mayor ofensiva en contra de la industria energética nacional. El anhelo tan largamente aplazado por abrir totalmente al capital privado nacional y extranjero la riqueza energética del país se hizo realidad. En agosto de 2012 se envió la Iniciativa de Reforma Energética que propuso la modificación de los artículos 25, 26 y 27 Constitucionales, la cual se aprobó el 11 de diciembre de 2013 en la Cámara de Diputados y al siguiente día en la Cámara de Senadores. Esta reforma sintetizó las aspiraciones del capital privado de intervenir en cada una de las actividades de la industria petrolea, incluidas la exploración y la explotación,15 y de convertir a PEMEX, ya como empresa productiva del estado (EPE), en una simple administradora de contratos y un competidor más con capacidades técnicas, financieras y productivas disminuidas que podrían haberla llevado a su quiebra ante la creación de un incipiente mercado petrolero. La reforma se integró con cambios a 21 ordenamientos y la emisión de nueve iniciativas que completaron el andamiaje institucional de una estrategia de privatización orientada a finiquitar la entrega de la industria energética al capital privado.16 En el Artículo 4 de la Nueva Ley Orgánica de PEMEX se reafirmó la idea de que el objeto de la empresa era “generar valor económico y rentabilidad para el Estado mexicano”. De ahí que en su Artículo 5 se señalara que PEMEX 14 15 16

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Sumando un total de 364 votos en la Cámara de Diputados Lo mismo se replicó para el caso de la industria eléctrica. De la Constitución se modificaron los Artículos 25, 26 y 27 Constitucionales, y se expidieron las siguientes leyes: Ley de Ingresos sobre Hidrocarburos, la Ley de Hidrocarburos, la Ley del Fondo Mexicano del Petróleo para la Estabilización y el Desarrollo, Ley de Energía Geotérmica, Ley de Petróleos Mexicanos, Ley de Comisión Federal de Electricidad, Ley de la Industria Eléctrica, Ley de Órganos Reguladores Coordinados en Materia Energética, Ley de la Agencia Nacional de Seguridad Industrial y de Protección al Medio Ambiente del Sector Hidrocarburos. Se reformaron las siguientes leyes: Ley de Derechos, Ley de Coordinación Fiscal, Ley Federal del Presupuesto y responsabilidad Hacendaria, Ley General de Deuda Pública, Ley de Aguas Nacionales, Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público, Ley Orgánica de la Administración Pública, Ley de Inversión extranjera, Ley de Minería, Ley de Asociaciones Público-Privadas, Ley Federal de Entidades paraestatales y Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas.

La evolución de la industria petrolera después de la reforma energética de 2013: retrocesos y nuevas perspectivas

Políticas públicas y cambio de régimen en México

tiene por “objeto llevar a cabo, en términos de la legislación aplicable, la exploración y extracción del petróleo y de los carburos de hidrógeno sólidos, líquidos o gaseosos, así como su recolección, venta y comercialización” (SEGOB, 2014). Además, ya no se hacía referencia a los objetos de sus organismos subsidiarios, sino que se proponía una enumeración de actividades, a saber, entre otras: … La refinación, transformación, transporte, almacenamiento, distribución, venta, exportación e importación de petróleo e hidrocarburos y los productos que se obtengan de su refinación; El procesamiento de gas y las actividades industriales y comerciales de la petroquímica; El desarrollo y ejecución de proyectos de ingeniería, investigación, actividades geológicas, geofísicas, supervisión, prestación de servicios a terceros; La investigación y desarrollo tecnológicos requeridos para las actividades que realice en las industrias petrolera, petroquímica y química, la comercialización de productos y servicios tecnológicos resultantes de la investigación; La comercialización de productos de fabricación propia a través de redes de comercialización, así como la prestación de servicios vinculados a su consumo o utilización; a la adquisición, tenencia o participación en la composición accionaria de sociedades con objeto similar, análogo o compatible con su propio objeto…(SEGOB, 2014; Cursivas Nuestras). Con el claro objetivo de completar la privatización de las de las actividades de EPE y literalmente liquidarla, en el Artículo 6, se menciona que: Petróleos Mexicanos podrá realizar las actividades, operaciones o servicios necesarios para el cumplimiento de sus objeto por sí mismo, con apoyo de sus empresas productivas subsidiarias, o mediante la celebración de contratos, convenios, alianza, o asociaciones o cualquier acto jurídico, con personas físicas o morales de los sectores público, privado o social, nacional o internacional, todo ello en términos de los señalado en esta Ley y las demás disposiciones jurídicas aplicables (SEGOB, 2014; Cursivas Nuestras). Y en el Articulo 7 se propuso que: Los contratos y, en general, todos los actos jurídicos que celebre PEMEX para el cumplimiento de su objeto podrán incluir cualquiera de los términos permitidos por la legislación mercantil común y deberán cumplir con la regulación aplicable en las materias que corresponda (Cuadro 1). Guadalupe Huerta Moreno y Jarumi Kato Huerta

331

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(Cuadro1) Contratos y vehículos para las actividades y asociaciones

en exploración y explotación de Hidrocarburos17 Tipo de contrato

Contraprestación a favor del Estado

Contraprestación a favor del contratista

Licencia

Bono a la firma; Cuota contractual para la fase exploratoria; regalías en la forma de un % del total de hidrocarburos extraídos al mes; contraprestación en función del valor contractual de los hidrocarburos.

En este caso se procede a la transmisión onerosa de los hidrocarburos una vez que se extraigan del subsuelo.

Utilidad Compartida

Cuota contractual para la fase exploratoria; regalías en la forma de un % del total de hidrocarburos extraídos al mes; pago de un % de la utilidad operativa.

Pago de Efectivo: Recuperación de costos, un % de la utilidad operativa.

Producción Compartida

Cuota contractual para la fase exploratoria; regalías en la forma de un % del total de hidrocarburos extraídos al mes; pago de un % de la producción.

Pago en Especie: Recuperación de costos, un % de la producción.

Servicios

Los contratistas entregarán la totalidad de la producción contractual al Estado.

Pago en efectivo al contratista.

Vehículos Farmouts (Migraciones)

Asociaciones en procesos de licitación para externalizar o subcontratar capacidades operativas de las asignaciones.

Fuente: elaboración propia con base en Ley de Hidrocarburos (2016) y Deloitte (s/f)

La estructura organizativa y el marco institucional para reglamentar las funciones de PEMEX, resultantes de esta última reorganización, quedaron en una condición de alta complejidad. Al intrincado régimen de contratos y su administración su sumó un orden operativo que enredó aún más su marco organizacional porque si antes ya se hablaba de subsidiarias (empresas productivas subsidiarias) y filiales (empresas filiales), en la Nueva Ley Orgánica se incluyó la opción de crear empresas en la que la EPE podría participar indirectamente; sin vínculos de propiedad, pero sí de negocios. Esto quedó expuesto en el Artículo 59, donde se afirma que la EPE: …actuará a través de empresas productivas subsidiarias para realizar las actividades de exploración y extracción de hidrocarburos, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 63 de esta Ley. Las demás activida-

17 Su complemento son los Contratos de Obras Pública Financiada (COPF) y los Contratos Integrales de Exploración y Producción (CIEP) –estos últimos corresponden a lo que se denominaba Contratos de Servicios Múltiples– los cuales deberían utilizarse en las migraciones para que empresas privadas ejecuten obras infraestructura, desarrollo de proyectos y mantenimiento, entre otras.

332

La evolución de la industria petrolera después de la reforma energética de 2013: retrocesos y nuevas perspectivas

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des de Petróleos Mexicanos podrá realizarlas directamente, a través de empresas filiales, empresas en las que participe de manera minoritaria, directa o indirectamente, o mediante cualquier figura de asociación o alianza que no sea contraria a la Ley (SEGOB, 2014; Cursivas Nuestras). En ese contexto, la desarticulación de las actividades de PEMEX se reforzó con lo dispuesto en los Artículos 60 y 61, ya que mientras en el 60 se expone la definición de empresas productivas subsidiarias, como: empresas productivas del Estado, con personalidad jurídica y patrimonio propio que se organizarán y funcionarán conforme a lo dispuesto en la presente Ley y las disposiciones que deriven de la misma y se sujetarán a la conducción, dirección y coordinación de Petróleos Mexicanos; en el 61 se define a las filiales, en los siguientes términos: Son empresas filiales de Petróleos Mexicanos aquellas en las que participe, directa o indirectamente, en más del cincuenta por ciento de su capital social, con independencia de que se constituyan conforme a la legislación mexicana o a la extranjera…Las empresas filiales no serán entidades paraestatales y tendrán la naturaleza jurídica y se organizarán conforme al derecho privado del lugar de su constitución o creación (SEGOB, 2014; Cursivas Nuestras). Con base en esa reglamentación, el Consejo de Administración de PEMEX aprobó en 2015 la creación de 7 subsidiarias que modificaban de manera radical su estructura operativa y corporativa. Con esa reestructuración PEMEX, junto con sus empresas productivas subsidiarias se concentraría en la exploración y extracción de hidrocarburos, del resto de las actividades del ramo se encargarían las empresas filiales, pero éstas no son paraestatales sino empresas privadas sujetas a la legislación del país en que se establezcan por lo que no hay mecanismos de control legal ni financiero sobre las mismas y sus operaciones (Cuadro 2).

Guadalupe Huerta Moreno y Jarumi Kato Huerta

333

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Cuadro 2. Evolución organizativa de PEMEX Estructura organizativa Reforma Energética de 1992

Estructura organizativa Reforma Energética de 2008

Estructura organizativa Reforma Energética de 2013

Organismo Público Descentralizado

Organismo Público Descentralizado

Empresa Productiva del Estado

Empresa Pública

Empresa Pública con Gobierno Corporativo

Empresa Productiva del Estado con Gobierno corporativo

Consejo de Administración para PEMEX y un Consejo de Administración por cada organismo subsidiario.

Un Consejo de Administración de PEMEX y un Consejo de Administración por cada empresa productiva subsidiaria.

Cuatro Organismos descentralizados (Subsidiarios con respecto a PEMEX, y controlados por la paraestatal).

Cuatro Organismos subsidiarios y empresas filiales (Controladas por PEMEX, pero sin un control efectivo).

Siete Empresas productivas subsidiarias (más empresas productivas filiales de carácter privado).

Actividades estratégicas reservadas al estado y concentradas en tres organismos subsidiarios:

Funciones estratégicas, reservadas al estado y concentradas en tres organismos subsidiarios:

Subsidiarias:

PEMEX Exploración y Producción;

PEMEX Exploración y Producción;

PEMEX Refinación;

PEMEX Refinación;

PEMEX Gas y Petroquímica Básica.

PEMEX Gas y Petroquímica Básica.

Consejo de Administración para PEMEX y un Consejo de Administración por cada organismo subsidiario.

PEMEX Petroquímica, bajo un régimen especial en tanto sus productos no forma parte de la petroquímica básica.

PEMEX Petroquímica, bajo un régimen especial cuyos productos no forma parte de la petroquímica básica

PEMEX Exploración y Producción (antes PEMEX Exploración y producción); PEMEX Transformación Industrial (antes PEMEX Refinación; PEMEX Gas y Petroquímica Básica. PEMEX Petroquímica); PEMEX Perforación y Servicios; PEMEX Logística; PEMEX Cogeneración y Servicios

Patrimonio: 100% aportado por PEMEX

PEMEX Fertilizantes; PEMEX Etileno. Para vigilar, auditar y supervisar la correcta operación de PEMEX y sus organismos subsidiarios habría 7 Comités: Auditoría y Evaluación del Desempeño; Remuneraciones; Estrategia e Inversiones; Adquisiciones, Arrendamientos, Obras y Servicios; Transparencia y Rendición de Cuentas; Desarrollo e Investigación Tecnológica, y, Medio ambiente y desarrollo sustentable.

En la propuesta de vigilancia y auditoria para dar seguimiento a la gestión de Petróleos Mexicanos, sus empresas productivas subsidiarias y empresas filiales, habría 3 Comités: Comité de Auditoría y evaluación del desempeño,18 Estrategia e Inversiones y Remuneraciones.

Fuente: Elaboración propia.

Los Comités de Auditoría y Evaluación del Desempeño encargados de la vigilancia del funcionamiento operativo y financiero de la EPE, el de Estrategia de Inversiones y los que se constituyeron para fiscalizar las adquisiciones,

18

334

Este a su vez se compondría por la Auditoria interna y un auditor externo.

La evolución de la industria petrolera después de la reforma energética de 2013: retrocesos y nuevas perspectivas

Políticas públicas y cambio de régimen en México

obras y servicios19 incumplieron sus obligaciones porque fueron incapaces de asegurar que las estrategias implementadas por la dirección de la empresa sirvieran para preservar su patrimonio o generar un valor económico suficiente para garantizar su rentabilidad y mejorar sus capacidades técnicas y productivas. Lo que explica la falta de inversiones y de políticas de desarrollo tecnológico que, en una visión prospectiva de largo plazo, habrían habilitado a PEMEX para acometer proyectos de exploración y explotación petrolera de mayor dificultad técnica. Lo que sí sucedió fue que la gestión, la estructura organizativa y el manejo financiero se enmarañó al grado en que las Compañías Subsidiarias, que no son propiedad de PEMEX y podían fundarse por alguna de sus Entidades Subsidiarias, se utilizaron para integrar una red de empresas paralelas en las cuales las autoridades nacionales no tenían prácticamente ningún control. Esto queda claramente ejemplificado con el caso de PMI Comercio Internacional S.A. de C.V. (en adelante PMI), empresa creada en 1989 con la premisa de que era necesario que la entonces paraestatal contara con un “vehículo” que le sirviera tanto para participar de forma competitiva en el mercado internacional del petróleo como para minimizar los riesgos asociados a la exportación petrolera. Desde PMI se diseñaron tres modalidades de constitución accionaria de empresas: sociedades tenedoras o controladoras de acciones; sociedades comercializadoras y sociedades de servicios. A partir de lo cual se constituyeron empresas para separar de la ahora EPE actividades relacionadas con el comercio internacional de crudo, lo que hizo de PMI la pieza central de un entramado de propiedades asociadas y no asociadas, más allá del control de PEMEX, de entidades comercializadoras de petróleo y derivados, de asesoría con empresas, principalmente extranjeras, interesadas en el negocio del petróleo, el gas y demás hidrocarburos y sus derivados.20 A finales de 2018 la información de la Comisión de Valores de Estados Unidos reportaba (SEC, por sus siglas en inglés) que el número de compañías subsidiarias bajo el paraguas del Grupo PMI era de 36, entre ellas: P.M.I. Holdings, B.V. (PMI HBV), PEMEX Finance, Ltd, P.M.I. Trading, Ltd. (PMI Tra-

19 20

Heredados de la reforma de Salinas de Gortari y Felipe Calderón Después de la reforma energética de 2013, el 19 de abril de 2014 el Consejo de Administración de Pemex decidió que PMI Comercio Internacional pasara de empresa de participación estatal mayoritaria a filial lo que reafirmó su independencia de las operaciones y las finanzas de la EPE.

Guadalupe Huerta Moreno y Jarumi Kato Huerta

335

Universidad Autónoma Metropolitana/División de Ciencias Sociales y Humanidades

ding); Grupo Fertinal (GP FER), Compañía Mexicana de Exploraciones, S.A. de C.V., P.M.I. Services North America, Inc. (PMI-SUS), Mex Gas Internacional, S.L., las cuales por su constitución como Compañías Subsidiarias excluían a PEMEX de intervenir en sus operaciones y transacciones financieras (SEC, 2019; PMI, s/f).21 A lo anterior caso se suma el hecho de que mientras se reiteró la negativa para que PEMEX construyera nuevas refinerías en el país, que sumadas a las 6 existentes habrían servido para aumentar su capacidad de refinación y de producción de gasolinas, en 1993 PMI Norteamérica S.A. de C.V. y Shell Oil Company, fundaron, mediante una “joint venture” al 50%22 cada una, la Deer Park Refininig Limited Partnership. Esta refinería ubicada en Texas ha vendido desde su creación gasolina a PEMEX sin que haya claros beneficios económicos para la EPE.23 Al estar desvinculada del control institucional y presupuestal del gobierno Federal no es posible evaluar con precisión su impacto en los resultados financieros de PEMEX. Consecuentemente, contar con PMI y su red de empresas, y poseer el 49.995% de una refinería en Estados Unidos ha sido inútil para mejorar las finanzas de PEMEX y renovar las capacidades tecnológicas y de refinación de la EPE, además tampoco ha contribuido a la reducción de las importaciones de algunos de los productos petrolíferos de mayor impacto en la balanza comercial de PEMEX (Cuadro 3).24 Considerando sólo las importaciones de petrolíferos, que son insumos básicos en un sinnúmero de ramas industriales, se observa que a pesar de los discursos ideológicos modernizantes detrás de todas las reformas hechas a la industria petrolera sus resultados las exponen como rotundos fracasos.

21

22 23

24

336

Esas empresas tienen distintas sedes; las Islas Caimán para el caso de Pemex Finance, Ltd; en Holanda está ubicada P.M.I. Holdings, B.V. (PMI HBV) y en Estados Unidos de Norteamérica en el caso de P.M.I. Services North America Inc (PMI-SUS), por mencionar solo algunos casos. Lo que obscurece sus operaciones Proporción que en 2011 se reajustó a 50.005 para Shell y de 49.995 para Pemex, es decir, la EPE ahora es socia minoritaria en la Refinería de Deer Park. La prensa nacional reportaba que entre 1993 y 2012, Pemex pagó a la Refinería de Deer Park la cantidad de 12 290 millones de dólares por concepto de importación de gasolinas (El Universal, 01 de enero de 2014). En otra nota parecida en Expansión (CNN) en el año 2014 se reafirma que, en 9 años, entre 1993 y 2012, Pemex adquirió gasolina de la Refinería de Deer Park por un monto de 12 290. millones de dólares.

La evolución de la industria petrolera después de la reforma energética de 2013: retrocesos y nuevas perspectivas

Políticas públicas y cambio de régimen en México

Cuadro 3. Importaciones de PEMEX (Rubros seleccionados) 1990

2000

2010

Variación relativa

2017

2018

2010/2000

Variación relativa 2018/2017

Miles de barriles diarios Gas licuado

13.1

58.1

50.1

-13%

9

12

33%

Gasolina

35.9

90.6

409.8

352%

583

603

3.4%

-

27.7

108

589%

237

239

0.8%

Gas licuado

97.8

605.6

1011.5

67%

123

194

57%

Gasolina

451.0

1345.5

13917.3

934%

15380

18867

22%

-

388.4

3861.7

894%

6095

7765

27%

Diésel

Millones de dólares

Diésel*

Fuente: Elaboración propia con base en Anuarios Estadísticos de PEMEX (Varios Años). *México comenzó a importar Diésel en 1994.

2. De la quiebra de PEMEX y los primeros resultados de la reforma energética de 2013 Los grupos de poder económico y político beneficiados históricamente por el modelo neoliberal apoyaron e impulsaron la reforma energética privatizadora de 2013. Su gran objetivo era completar la desarticulación de los monopolios verticales integrados que conformaban la industria energética nacional. Pero las privatizaciones en el país tienen un largo historial que se remonta a 1982. A partir de ese año se produjo una ola de privatizaciones que se acompañó de políticas de liberalización y desregulación que achicaron la participación directa del Estado en las actividades generadoras de valor económico, sin que ello contribuyera a elevar el PIB y a reducir sustancialmente la pobreza y la desigualdad. Simplemente, se transfirieron activos del sector público al sector privado tanto en su forma exoprivatizadora –venta lisa y llana de activos– o bien mediante procesos de endoprivatización –privatización en la gestión o la prestación– de los bienes y servicios públicos. La privatización trató de disfrazarse con el viejo discurso modernizador y la tesis previamente utilizada de que la falta de tecnología impedía explotar el petróleo en aguas profundas,25 a lo que se sumó la falta de recursos propios, creada desde la gestión de la empresa para “vaciar” productiva y 25

Tirantes de agua mayores a 500 metros.

Guadalupe Huerta Moreno y Jarumi Kato Huerta

337

Universidad Autónoma Metropolitana/División de Ciencias Sociales y Humanidades

financieramente a PEMEX y con ello justificar el traspaso de sus actividades al sector privado. Esto se comprueba al observar la evolución del endeudamiento de la ahora EPE, pues mientras a principios de los años noventa su deuda de corto plazo por 9 393 millones de pesos, para 2017 ya alcanzaba 389 237 millones, un incremento del 4 044%. En ese mismo período la deuda de largo plazo pasó de 21 339 millones de pesos a los 1 880 665 millones, es decir, tuvo un crecimiento de 8 713%. Este endeudamiento tiene varias fuentes y una de las más importantes se refiere a los pasivos que PEMEX comenzó a contratar desde 1995 con el sector privado a través de los denominados PIDIREGAS,26 endeudamiento que sustentó el financiamiento de largo plazo de sus obras de infraestructura y que fue determinante para comprometer la capacidad productiva y la salud financiera de la ahora EPE. Rápidamente la inversión programable27 fue superada por la inversión con PIDIREGAS, pues mientras en 1999 la relación PIDIREGAS/ inversión programable fue de 1.09, valor que resultó de una inversión programable por 25 103 millones de pesos y de PIDIREGAS por 27 379 millones. La tendencia del indicador no cambió y en 2008 llegó a 7.4, como resultado de una inversión en PIDIREGAS por 177 967 millones de pesos frente a 23 773 millones de inversión programable. La política de endeudar a la empresa hasta límites insostenibles es añeja y uno de sus momentos clave se dio a partir de 2003 con el uso de los Contratos de Servicios Múltiples (CSM), los cuales las empresas privadas realizaban obras y actividades de la industria de hidrocarburos. La diferencia con los PIDIREGAS es que mientras en los CSM las obras, el desarrollo de infraestructura o el mantenimiento implicaba una contraprestación económica mensual, con los PIDIREGAS las obras podían acabar como propiedad de PEMEX o no, es decir, había la posibilidad de que simplemente le fueran arrendadas. Tanto los CSM como los PIDIREGAS fueron fundamentales en el endeudamiento de la EPE (PEMEX, 2001, 2007, 2003-2013; BDO, 2018; Rojas, 2003). A la precaria situación financiera de la empresa debe sumarse la dilapidación de los ingresos extraordinarios que PEMEX obtuvo de 2004 a 2014 como resultado de las variaciones a la alza en los altos precios internacionales del petróleo y que alcanzaron un valor de 401 756 millones de dólares, recursos cuyo uso no es claro, más allá del pago de impuestos a la Federa26 27

338

Proyectos de inversión Financiada con Registro Diferido en el Gasto, que se utilizaron hasta 2008. Inversión presupuestal.

La evolución de la industria petrolera después de la reforma energética de 2013: retrocesos y nuevas perspectivas

Políticas públicas y cambio de régimen en México

ción, porque no se utilizaron en la modernización integral de las refinerías, ni en el mantenimiento exhaustivo y permanente de ductos y gasoductos, y mucho menos en las inversiones de desarrollo tecnológico y exploratorio necesarias para aumentar la capacidad de explotación de hidrocarburos y apoyar la restitución de las reservas de crudo y gas. 29 ,entre otras). Objetivo que prácticamente se logró considerando que desde 2013 el fueEsas decisiones, puestas en práctica por la propia gerencia de PEMEX patrimonio de la EPE se volvió negativo, la producción de crudo ha declinado de forma

ron configurando las condiciones de deterioro administrativo, productivo y sistemática, las importaciones de petrolíferos no disminuido y las reservas probadas no financiero que sirvieron para impulsar una gran reforma privatizadora oriensólo no se han recuperado sino que han venido cayendo a lo largo de los años (Graficas 1 tada a quebrar a PEMEX para convertirla en una simple administradora de -3). contratos en un mercado que está siendo copado por grandes intereses privados internacionales (Total, Exxon, BP, Chevron, Ecopetrol, Repsol y Shell, entre otras) y nacionales (Sierra Oil y Gas, Petrobal, Strata Campos Maduros, de México y Grupo R Exploración y Servicios de Extracción Petrolera Lifting prácticamente se logró considerando 28 Producción,entre otras). Objetivo que que desde 2013 el patrimonio de la EPE se volvió negativo, la producción de crudo ha declinado de forma sistemática, las importaciones de petrolíferos no han disminuido y las reservas probadas no sólo no se han recuperado sino que han venido cayendo a lo largo de los años (Gráficas 1-3).

250000

120

200000

100

150000

80

100000

60

50000 0 -50000

40 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018

Millónes de dólares

Gráfica 1. Situación financiera y Precio de la Mezcla Mexicana de Petróleo Gráfica 1. Situación financiera y Precio de la Mezcla Mexicana de Petróleo

-100000

20

D ó l a r e s

0

Precio de la Mezcla Mexicana de Petróleo (Der)

Activos

Pasivos

Patrimonio

Fuente: Elaboración propia. Fuente: Elaboración propia



28



Gráfica 2. Producción e importación de petrolíferos En abril de 2018 había 70 empresas operando en el sector de hidrocarburos mexicano, de las cuales 33 eran mexicanas y 37 extranjeras.

29 Guadalupe Huerta Moreno y Jarumi Kato Huerta En abril de 2018 había 70 empresas operando en el sector de hidrocarburos mexicano, de las cuales 33 eran mexicanas y 37 extranjeras.

339 20

Universidad Autónoma Metropolitana/División de Ciencias Sociales y Humanidades 4000

8000

3500

7000

3000

6000

Gráfica 2. Producción e importación de petrolíferos

Prod. de petrolíferos (Izq)

2000

Import. de petrolíferos (Izq)

Prod. de gas natural (Der)

1000

0 Fuente: Elaboración propia

1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014 2016 2018 *Millones de pies cúbicos/día Prod. de crudo (Izq) Prod. de petrolíferos (Izq) Import. de petrolíferos (Izq) Prod. de gas natural (Der) Fuente: Elaboración propia Fuente: Elaboración propia. *Millones de pies cúbicos/día *Millones de pies cúbicos/día Gráfica 3. Reservas probadas 3. Reservas probadas Gráfica

Miles de millones de barriles de petróleo Miles de millones de barriles de petróleo crudo equivalente* crudo equivalente*

60.0 50.0 Gráfica 3. Reservas probadas

2.5 2.0

40.0

1.5 30.0 60.0 2.5 1.0 20.0 50.0 2.0 0.5 10.0 40.0 1.5 30.0 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014 2016 2018 1.0 20.0 Petróleo(Izq) Gas (Der) 0.5 10.0 -

-



0



Trillones de metros cúbicos* Trillones de metros cúbicos*

500

Prod. de crudo (Izq)

*MMpcd

1000 b/d

1000

*MMpcd

1000 b/d

2500 5000 4000 8000 2000 4000 3500 7000 1500 3000 3000 6000 1000 2000 2500 5000 500 1000 2000 4000 0 0 1500 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014 2016 20183000



Fuente: elaboración propia Fuente: elaboración 1990 propia. 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014 2016 2018 *Con la nomenclatura utilizada en Statistical Review of World Energy de British Petroleum *Con la nomenclatura utilizada en Statistical Review of World Energy de British Petroleum Petróleo(Izq)

Gas (Der)

La evolución productiva y financiera de la EPE se ha dado en un contexto Fuente: elaboración propia caracterizado por un comportamiento mediocre del PIB, que de promediar 21 *Con la nomenclatura utilizada en Statistical Review of World Energy de British Petroleum 2.6% en los años noventa, pasó a 2.2% durante el sexenio EPN, cifra incluso menor a la registrada en los años 2000 cuando se produjo la gran crisis financiera de 2008 y el PIB alcanzó una tasa de 2.3%. Es decir, la reforma la in-

340



21

La evolución de la industria petrolera después de la reforma energética de 2013: retrocesos y nuevas perspectivas

Políticas públicas y cambio de régimen en México

dustria petrolera no contribuyó al aumento del PIB como se anunció en 2013.

3. Las implicaciones sociales y ambientales de la reforma privatizadora Dos resultados negativos adicionales de la reforma de 2013 son los siguientes. Por una parte, las violaciones a derechos económicos y sociales derivados de las asignaciones de la Rondas Petroleras,29 pues a través de las figuras de servidumbre legal, ocupación y afectación superficial incluidas en la Ley de Hidrocarburos30 se puede despojar a pueblos y comunidades de su territorio.31 Según su Artículo 96, por causa de utilidad pública, la exploración y la extracción son de interés público y social y, por lo tanto, los terrenos o lugares donde se presuma con estudios técnicos la existencia de hidrocarburos, su explotación tendrá preferencia sobre cualquier otro tipo de aprovechamiento de la superficie y el subsuelo. Entonces, de no llegar a un acuerdo para la adquisición de los terrenos con los propietarios originales, el Artículo 108 de la citada Ley faculta a la Secretaría de Energía (SE) para pedir a la Secretaria de Desarrollo Urbano y Territorial (SEDATU) que constituya la servidumbre administrativa. Lo que facilita la expropiación de terrenos comunales o ejidales e incluso de terrenos sujetos al régimen de propiedad privada. Esto mecanismo institucional de apropiación de tierras viola el Convenio 169 de la OIT, en cuanto la obligación de Estado de proteger los derechos –incluida la propiedad– de las comunidades originarias y las deja en una situación de indefensión frente a las empresas privadas con intereses en el sector de hidrocarburos (Merchand, 2016; García–Chiang, 2018; Godoy, 2014). Situación que abona a la pobreza y puede deteriorar aún más las condiciones de vida de diversos núcleos indígenas y rurales en el país. Por otra, está el hecho de que en los 107 contratos que se firmaron como resultado de las tres Rondas Petroleras y 11 licitaciones –asignaciones en áreas terrestres y marítimas en aguas someras y profundas– los aspectos ambientales son considerados de manera laxa y dispar en bene29 30 31

Bloques para explorar y explotar hidrocarburos líquidos y gaseosos en tierra o mar. La misma idea está plasmado en la Ley de la Industria Eléctrica. El despojo a las comunidades rurales se remonta a la Reforma Agraria de 1992, pues con el gancho de dotar de capacidad jurídica a los ejidatarios para vender la tierra en propiedad común y formar sociedades mercantiles, el capital privado pudo irse haciendo de terrenos en condiciones desventajosas para los dueños originarios. Despojo alentado también con la Ley Minera que ha permitido el avance del nuevo extractivismo en el país.

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ficio de las empresas privadas nacionales y extranjeras que están siendo favorecidas por los nuevos arreglos institucionales y las modalidades de contratación mucho más más flexibles en el sector de hidrocarburos.32 De ahí que, por encima de la necesidad de conservar los ecosistemas, los ganadores de las licitaciones tienen amplias ventajas legales para proteger la actividades y el desarrollo de la infraestructura requeridas en la explotación petrolera (CEMDA, 2018). Además, las áreas comprometidas no subsisten en el vacío, forman parte de espacios geográficos con dinámicas socioeconómicas y culturales específicas, pero no solo eso porque se ha marginado en los grandes foros de la discusión relacionada con los impactos que esta reforma está teniendo sobre el ambiente, sus ecosistemas y, por ende, sobre los servicios ecosistémicos que son fundamentales para garantizar el bienestar de las comunidades (Evaluación de los Ecosistemas del Milenio, 2005). La privatización en el sector de hidrocarburos ha avanzado a diferentes ritmos y en el discurso la reforma estaría fundada en el compromiso del gobierno mexicano para avanzar hacia una transición sustentable que englobe las aristas ecológicas, económicas y sociales. (Cisneros, 2017). Uno de los ejes rectores de la reforma fue el de lograr la “sustentabilidad y protección ambiental, por lo cual se estableció como gran objetivo reordenar el mercado para iniciar la conversión hacia el uso de energías renovables (DOF, 2014c). Por ello, surge la Agencia de Seguridad, Energía y Ambiente (ASEA) como órgano desconcentrado de la Secretaria de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT) cuyo fin es regular la implementación de la reforma, así como prevenir desastres que puedan derivar en daños ambientales (Iglesias and Felipe, 2014). Sin embargo, la ASEA enfrenta problemáticas que van desde contar con personal limitado para realizar las funciones de vigilancia y monitoreo en materia de seguridad del medio ambiente, hasta la dependencia y falta de coordinación con las oficinas ambientales tradicionales, lo que conlleva a una fragmentación en la aplicación de los marcos jurídicos reguladores en materia ambiental en el sector energético mexicano (Ruíz-Rincón, 2015). Como sucede con la mayoría de las normas y regulaciones en el país, los impactos ambientales de la instrumentación de la reforma energética han sido evaluados de manera laxa y sin considerar la paradójica relación que 32

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Electricidad y Energías renovables también.

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existe entre el discurso de desarrollo sustentable y la dependencia económica que México tiene con las energías fósiles (Iglesias and Felipe, 2014). En este sentido, la exploración y explotación de hidrocarburos subordinan opciones para desarrollar actividades generadoras de ingresos menos contaminantes e invasivas como el manejo forestal, la incorporación de los mecanismos de pagos por servicios ambientales u otras actividades más enfocadas al desarrollo sustentable desde una perspectiva de conservación. Esto es resultado del hecho de que los proyectos del sector energético son considerados de interés público y, por lo tanto, tiene preferencia sobre cualquier otra actividad, ello bajo el supuesto de que pueden brindar beneficios directos a la colectividad (Cypher, 2018). Esto opaca, como ya sucede en el sector minero, que las inversiones privadas de corporaciones multinacionales y empresas nacionales en el sector energético, si no están perfectamente reguladas son detonadores potenciales de conflictos socioambientales (Godoy, 2014). Consecuentemente, la laxitud de las regulaciones ambientales pone en evidencia la deficiente comprensión sobre la relación entre el uso y aprovechamiento de los recursos naturales y el desarrollo económico y productivo en el país. Un ejemplo de lo anterior es la normatividad relativa a la Evaluación de Impacto Ambiental (EIA) como procedimiento técnico-administrativo que se encuentra en la Ley General de Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente (LGEEPA).33 La LGEEPA establece que aquellas empresas que pretendan llevar a cabo obras relacionadas con la industria petrolera deberán34 contar con una autorización en materia de impacto ambiental. Los interesados deben presentar una Manifestación de Impacto Ambiental (MIA) ante la SEMARNAT con el propósito de prevenir el deterioro y el desequilibrio ecológico, así como informar cuáles son las medidas de mitigación ante posibles impactos negativos sobre el ambiente. Como último paso, la MIA debe ponerse a disposición de la sociedad para una consulta pública. Ahora bien, la EIA es, sin lugar a dudas, un instrumento de política ambiental indispensable para garantizar la protección de la biodiversidad en México, sin embargo, a pesar de su importancia para prevenir los potenciales efectos nocivos que producen las actividades de la industria energética, la falta de cohesión y coordinación que deberían existir entre la práctica y la

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Artículo 28 de la LGEEPA. Incluida la minera y la petroquímica.

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ejecución de la ley, limitan su potencial de correcta aplicación para el caso de la industria energética en general y en particular al sector de hidrocarburos (Vidal, 2017). De ahí que las deficiencias en la coordinación institucional impiden garantizar la correcta aplicación de las EIA en su carácter de procedimientos orientados a propiciar una verdadera sustentabilidad. Entre esas deficiencias se pueden mencionar dos de relevancia particular. Primero, la contradicción entre los instrumentos administrativos, tales como los licencias y permisos, y los procedimientos de evaluación ambientales, ya que los primeros son autorizados de manera previa a la resolución final de la SEMARNAT (Correa, 2016). Segundo, el mecanismo de consulta pública35 contemplado en las EIA es muy limitado y se presenta mediante la Gaceta Ecológica a través de Internet (Palerm and Aceves, 2004). El problema central es que la naturaleza que es un bien jurídico cuya titularidad recae en toda la población, no distingue territorio y por ende su afectación trasciende las zonas de impacto ambiental directo de los proyectos de explotación de hidrocarburos. En este sentido, una verdadera participación y consulta comunitaria tendría que darse a nivel nacional, y no exclusivamente dentro de las zonas de influencia inmediata donde se desarrollan las obras y la infraestructura de la industria energética. Hasta el momento, el peso de la participación ciudadana en las decisiones finales no es claro, las consultas son cuestionables pues no se apegan al Convenio 169 de la OIT y se deja a la SEMARNAT la prerrogativa de estimar o desestimar las observaciones de la población en las resoluciones finales de los proyectos a desarrollar (Perevochtchikova and André, 2016). Finalmente, las MIA son realizadas, en su mayoría, por consultorías externas de carácter privado. Hasta el día de hoy, los mecanismos legales para asegurar la objetividad y la rigurosidad científica de los prestadores de este servicio son reducidos. Por lo tanto, se requiere fomentar las evaluaciones independientes y frenar el uso de la herramienta para aprobar proyectos evaluados por consultores pagados por empresas privadas, donde la tendencia es a autojustificar sus propios procedimientos y resultados, independientemente de las consecuencias ambientales que los proyectos de exploración y explotación de hidrocarburos puedan ocasionar (Perevochtchikoza and André, 2016). De lo que se desprende que la industria energética del futuro no puede operar de forma disociada a la urgencia por garantizar

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Artículo 34 LGEEPA

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una rápida transición hacia uso de energía limpias que aseguren el bienestar social y la conservación de los ecosistemas, elementos ambos ausentes en la puesta en práctica de la reforma privatizadora que se aprobó en 2013. En ese sentido habrá que buscar el fortalecimiento del uso correcto de las EIA para que efectivamente garanticen la protección de los ecosistemas y la biodiversidad en México de manera paralela al desarrollo energético del país (Vidal, 2017). En caso contrario, las constantes modificaciones de los sistemas ecológicos y el deterior del medio ambiente quedan como simples daños colaterales de actividades energéticas generadoras de “valor” económico, y no como lo que son: un daño ambiental que puede ser irreversible y tiene un efecto directo en la salud y el bienestar de toda la sociedad (Gutiérrez, 2014). Lo anterior nos lleva plantear que los errores de diseño, las fallas institucionales y de instrumentación de la reforma energética, desde su estructuración inicial, conllevan graves omisiones que impiden garantizar la conservación del entorno ambiental. Aunado a esto, los procesos de sobreexplotación que han configurado las actividades extractivas dentro del sector energético no imponen el principio precautorio para frenar aquellos proyectos que puedan representar un riego evidente de deterioro ambiental (Martínez-Alier, 2015). Con ello se violentan los derechos humanos de las comunidades y se incumplen los tratados internacionales que el país ha firmado en materia de cambio climático y conservación de la biodiversidad (Gutiérrez, 2018; González, 2018). Por todo lo anterior, es fundamental hacer modificaciones exhaustivas al marco institucional de la reforma energética que se aprobó en 2013 con el objetivo de asegurar un manejo ambiental adecuado y el uso racional del enorme reservorio natural que se encuentran en el país, tomando en cuenta que una tarea fundamental del presente es no poner en riesgo lo que también les pertenece a las generaciones futuras.

4. Una nueva estrategia para PEMEX: Plan de Negocios y la reconstrucción de la industria petrolera nacional En julio de 2019 el nuevo gobierno presentó el Plan de Negocios de Petróleos Mexicanos y sus Empresas Productivas Subsidiarias 2019-2023 (en adelante PNPMXyS). En ese documento se refrenda la posición que durante toda su carrera política expresó el presidente López Obrador, respecto de la necesidad de recuperar la soberanía energética tan disminuida por las constantes reGuadalupe Huerta Moreno y Jarumi Kato Huerta

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formas privatizadoras. El PNPMXyS es un ejercicio de planeación estratégica enmarcado en un escenario sujeto a la incertidumbre y a los posibles cambios de contexto que pueden darse en una industria cargada de variables de diferente tipo: desde las del entorno geopolítico, hasta las vinculadas a los intereses políticos y económicos internos. El gran objetivo que se propone alcanzar es recuperar para la EPE su papel como motor del desarrollo económico y factor clave de la soberanía energética. El logro de ese objetivo se basa en acciones como: detener la caída la producción petrolera y de gas, resurtir reservas, avanzar en la modernización del Sistema Nacional de Refinación, en las 6 refinerías existentes, y la construcción de la refinería de Dos Bocas, en Tabasco, a fin de aumentar la capacidad de refinación y disminuir las importaciones de petrolíferos, en particular el diesel y la gasolina. Al tiempo en que se propone la meta de incrementar la producción de petroquímicos y fertilizantes, insumos esenciales en el fortalecimiento de las cadenas productivas y la producción en el sector agrícola. Se exponen tres aspectos orientados a recuperar el papel de PEMEX como motor del crecimiento: primero, la meta de aumentar en 2024 la producción de petróleo a 2 millones 697 mil barriles diarios de petróleo, lo que supone un incremento del 57.7% respecto de 2018; segundo, canalizar mayores volúmenes de inversión presupuestal a la EPE, por lo que se espera que entre 2019 y 2022 PEMEX reciba 141 mil millones de pesos para apoyar sus actividades; y, tercero, reducir el alto endeudamiento al que se sujetó a la EPE para financiar una parte sustancial de su inversión, pues mientras en 2003 la inversión financiada con deuda fue de 84%, en el sexenio de EPN, ese endeudamiento alcanzó 77% en 2016 y 49% en 2018 (PNPMXyS, 2019). La caída en el endeudamiento se complementará con la disminución de la carga fiscal, la Reducción del Derecho de Utilidad Compartida y la renegociación de la deuda de la empresa. De hecho, entre mayo y junio de 2019 se logró renegociar deuda por 8 000 millones de dólares, lo que significó un primer paso en el mejoramiento de las finanzas de la EPE, estrategia que brindará a PEMEX la posibilidad de ir construyendo un soporte que sustente, a partir de una estructura financiera más sana, el desarrollo de proyectos de mayor complejidad técnica, el aumento de los volúmenes de productos de crudo y refinados y, particularmente, el mantenimiento de la infraestructura de toda la industria nacional de hidrocarburos.

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Aspectos que podrán impulsar la recuperación de su rentabilidad. Sin embargo, el PNPMXyS también tiene serias deficiencias. Aunque en área ambiental (reducción de emisiones de co2 y sox, aumento en el agua de reúso y remediación de zonas afectadas por las actividades de la industria de hidrocarburos) se afirma que se asumen los compromisos de Acuerdo de París y las metas ambientales de la Agenda 2030, no hay una prohibición absoluta de uso de la técnica de la fracturación hidráulica para la explotación de hidrocarburos no convencionales “aceite y gas de lutitas”. Es más, se propone que en cuanto la “condiciones, económicas, regulatorias, ambientales y sociales sean propicias” la tecnología será clave para PEMEX y México (PNPMXyS, 2019, 29). Es decir, el fracking no está descartado y, por otra parte, es prácticamente nula la importancia que se da a las energías renovables, las cuales únicamente se mencionan en una ocasión. Igualmente grave es que tampoco hay una referencia explícita a los procesos de negociación con comunidades y pueblos establecidos en el Convenio 169 de la OIT, respecto de las consultas que deben hacerse a los pueblos originarios en el desarrollo de proyectos de inversión energéticos que puedan afectar sus derechos económicos, ambientales, sociales y culturales. Se habla de relaciones de confianza en las comunidades donde opera la empresa, pero la confianza únicamente puede ganarse si se consulta a las comunidades que potencialmente serán afectadas por el desarrollo de las inversiones de la industria energética. De tal manera que dejar de lado sus intereses y aspiraciones no puede contribuir a la construcción de una legitimidad donde las comunidades tienen que ser sujetos y no solo receptores de los efectos negativos de las actividades de la industria petrolera nacional. De ahí que, todavía se requieren cambios para tener una industria petrolera financieramente sana, eficientemente productiva, y social y ambientalmente responsable.

Conclusiones Con la llegada de un gobierno de izquierda, se han puesto en práctica acciones para recuperar, en bien de la soberanía la industria energética nacional, las cuales son variadas y no están exentas de retos. Algunas de ellas son el combate al robo de combustibles, la cancelación temporal de las Rondas Petroleras y la revisión de los contratos hasta ahora firmados con diferentes empresas privadas nacionales y extranjeras. Acciones orientadas a modificar Guadalupe Huerta Moreno y Jarumi Kato Huerta

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en beneficio del país la estructura del incipiente mercado petrolero mexicano. Sin embargo, quedan abiertos diferentes flancos. La revisión organizacional corporativa de PEMEX a fin de que se incorpore a su estructura formal al conjunto empresas paralelas de PMI en las que participa la EPE y que hoy están fuera de su control operativo y financiero. Es necesario revisar exhaustivamente las leyes del sector energético en general y en particular del sector de hidrocarburos, en especial la Ley Orgánica de PEMEX, de tal manera que en su esquema de Gobierno Corporativo queden claramente estipuladas no sólo los objetos y funciones de la EPE y de sus subsidiarias y filiales, sino los límites estrictos a su endeudamiento. Además, es fundamental especificar que las sanciones para cualquier funcionario, empleado, consejero, etcétera, que contribuya a la dilapidación su patrimonio, o sea omiso frente a actos que vulneren sus actividades y su viabilidad financiera, transitarán de las inhabilitaciones administrativas al ámbito penal. En las grandes definiciones de la política energética del nuevo gobierno debe incluirse de manera más precisa el tipo de contribución directa de la EPE a la economía, no únicamente la parte monetaria y de apoyo a las finanzas públicas, porque es indispensable establecer cómo las actividades de PEMEX pueden ayudar a la creación tanto de eslabonamientos productivos que fortalezcan la integración y competitividad de la industria nacional como a mejorar la productividad en el sector agrícola. Todo lo que estará incompleto si el nuevo gobierno no evalúa de forma integral los beneficios y los daños de la aplicación de una reforma energética como la que fue concebida por el gobierno anterior. Esto implica una postura abierta y comprometida con la protección al medio ambiente y la conservación de los ecosistemas, pero también respecto de la obligatoriedad de respetar a las comunidades que son o pueden ser afectadas por los proyectos de la industria de hidrocarburos. De ahí que, desde la perspectiva presentada a lo largo del presente trabajo, es de la mayor importancia reconocer el mal desempeño que México ha tenido en cuanto a garantizar, por una parte, los derechos de pueblos y comunidades y, por otra, la protección ambiental. Esto lleva a plantear dos problemas estrechamente relacionados. Primero, la ausencia de mecanismos efectivos para que en las actividades de la industria de hidrocarburos quede incorporada una visión integral de las perspectivas social y ambiental. Segundo, la laxitud de la reglamentación respecto de las inversiones en la industria energética 348

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que permite que se vulneren los derechos de comunidades y pueblos y se dañe el medio ambiente. Todo ello enmarcado en un débil compromiso de avanzar rápidamente en la construcción de una matriz de desarrollo tecnológico y energético basada en fuentes renovables que garanticen la conservación de los ecosistemas. El camino es todavía largo por recorrer en materia de hidrocarburos.

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Determinantes socioeconómicos para valorar la equidad en salud: el caso de la insuficiencia renal crónica en México Dr. Francisco Aguilar Bustamante* Dr. Raúl E. Molina Salazar** Dr. José Antonio Amozurrutia Jiménez*** Dra. Fabiola M. Martínez Licona****

Introducción A pesar de su certeza, el deceso genera distintos tipos de incertidumbre, pasando por el existencial hasta el económico, y es en este último caso donde el evento puede generar problemas materiales a las familias que lo enfrentan. Esta situación es de índole global pues todas las enfermedades son potencialmente destructoras; alguna de ellas en particular, como el cáncer, la diabetes y la Insuficiencia Renal Crónica (IRC), por su duración y costo merman rápidamente la situación económica de los hogares. La IRC es una enfermedad que, además de estar altamente correlacionada con otras igualmente desastrosas como la obesidad y la diabetes, se encuentra en un estado de constante crecimiento, mientras que los esfuerzos por parte de los Sistemas de Salud por controlarla no llegan a enfrentar con éxito el reto que ésta representa. La IRC requiere respuestas eficientes y de calidad para mitigar de manera eficaz esta pandemia: en 2005 el número de personas *

Departamento de Economía, Universidad Autónoma Metropolitana, Unidad Iztapalapa, baffrancisco@ gmail.com ** Departamento de Economía, Universidad Autónoma Metropolitana, Unidad Iztapalapa, rems.molina@ gmail.com *** Universidad Benito Juárez García. Correo electrónico: [email protected] **** Centro Nacional de Investigación en Imagenología e Instrumentación Médica del Departamento de Ingeniería Eléctrica, Universidad Autónoma Metropolitana, Unidad Iztapalapa, [email protected]

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afectadas en el mundo llegaba a 500 millones [1]; para 2010 el 1.4% de las muertes en mujeres de 15 a 49 años globalmente hablando fue debido a la enfermedad crónica renal mientras que para los hombres esta cifra fue del 1.1% [2]. La prevalencia de la IRC, y en particular de sus etapas finales, muestra un requerimiento creciente en cuanto a las terapias de diálisis (peritoneal y hemodiálisis) y aun cuando la tecnología al respecto ha tenido avances significativos, la demanda de tratamientos sigue dependiendo en gran manera del recurso tecnológico [3]. Para el caso de México, en una muestra de 31,712 pacientes en 127 de sus hospitales generales, con un rango de edad de 10 a 80 años realizada en 2010, se encontró que la IRC estaba ligada a la diabetes mellitus en 48.5%, la hipertensión arterial en 19%, las glomerulopatías crónicas en 12.7% y en otras enfermedades en 19.8 %. Particularmente el caso de la diabetes mellitus está considerada en México como un problema epidemiológico [1, 4]. En 2009 el costo anual promedio en el sector público por el tratamiento de hemodiálisis se encontraba alrededor de $150,000.00 M.N., mientras que se estimaba un monto superior a los 10 mil millones de pesos para atender la demanda de terapia de reemplazo renal [5]. Es por esto que se requiere de medidas preventivas oportunas, así como de tratamientos efectivos para atender esta necesidad que se ha convertido en muy poco tiempo en un problema de salud nacional; asimismo se requiere de estrategias centradas en el paciente que aborden todos los aspectos que impactan su calidad de vida [6]. El perfil epidemiológico que presenta esta enfermedad mantiene una intensa relación con estilos de vida causados por economías emergentes y políticas públicas incipientes, propias de los países en vías de desarrollo. Entonces la detención oportuna tanto de la diabetes como de las enfermedades de tipo cardiovascular asociadas a la IRC tiene también un alto grado de prioridad en salud pública [7]. Las muertes prematuras ocasionadas por la IRC no tienen que ser analizadas sólo desde el punto de vista médico, sino que también habría que considerar tanto el contexto social como los factores socioeconómicos que la ocasionan [8, 9]. Algunos de los más significativos son las privaciones, la falta de oportunidades sociales y las injusticias de tipo político y legal que impiden un acceso equitativo a la salud [10]. Este condicionamiento social y de exclusión que se presenta a lo largo de la enfermedad y que puede ocasionar la muerte prematura, también implica altos costos intangibles. Por eso, al considerar que el derecho a la salud no sólo está relacionado con

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los aspectos biológicos de la vida, se debe incluir el aspecto relacionado por los condicionamientos económico y social que lo afectan de forma directa, por lo que el bienestar y la equidad deben derivarse del marco legal vigente. La discapacidad no sólo es la ausencia de un estado de salud que debe rehabilitarse, sino también la falta del reconocimiento de las condiciones socioeconómicas que la generan, mismos que impiden obtener los medios para evitarla como para mitigarla. Por ejemplo, inciden en la enfermedad el bajo nivel de ingreso y educacional, la edad avanzada, una fuerte exposición a nefrotóxicos o los problemas de desnutrición de hogares inmersos en pobreza; en consecuencia se resiente la operatividad tanto de los medicamentos como de los tratamientos impactando negativamente la esperanza y calidad de vida [11]. La IRC puede prevenirse si se detecta oportunamente; esto depende en gran medida de la aplicación de la tecnología adecuada tanto en el diagnóstico como en el tratamiento, así como de un recurso financiero con las capacidades para enfrentarla. Son muy pocos los países que pueden coordinar esfuerzos orientados a financiar innovaciones en materia de salud. En el caso de México, en sus inicios, el sistema de salud mexicano fue diseñado como una institución pública que disminuiría la pobreza con base en la ciencia médica [12], pero el logro en materia sobre su mitigación han sido incompletos por lo que se ha acentuado la dificultad de los problemas de salud haciendo uso únicamente del arte de la medicina. La aplicación óptima de la ciencia médica está condicionada por el presupuesto que ejerce el Estado para tal fin, por lo que la innovación en procesos de tecnología en la prolongación de la vida de las personas está restringida por los recursos presupuestarios y decisiones administrativas que el Estado haga para tal efecto. Por ello, actores con alto poder político pueden tomar ventaja bajo un contexto que podría cambiar, rediseñar, promover o negociar las políticas públicas como la protección a la salud bajo el beneficio de su grupo de interés más que en un beneficio común [13]. En este sentido, la innovación en materia de salud como el tratamiento de la IRC está restringida a la dirección que marque la institución pública prevaleciente puesto que se opta por la optimización de políticas públicas de la organización políticamente dominante, las cuales responden a los intereses de los grupos que dirijan dicha institución. En términos generales, el objetivo financiero del Estado es maximizar la recaudación y minimizar sus erogaciones mientras que los agentes busDr. Francisco Aguilar Bustamante, Dr. Raúl E. Molina Salazar, Dr. José Antonio Amozurrutia Jiménez y Dra. Fabiola M. Martínez Licona

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can minimizar su tributación y obtener los mejores servicios posibles que brinde la autoridad gubernamental. En la tributación los empleos formales aportan al Estado para que éste ofrezca los servicios públicos, mientras que los informales por su construcción social no lo hacen, al menos no con evidencia contundente, pues se les cobra con otros mecanismos de control de la autoridad. Una de las maneras más comunes es a través de la falta de servicios a los bienes meritorios que todo ser humano tiene derecho y al cual no tienen acceso. En esta dirección, el tratamiento del IRC es costoso y complejo dado que el paciente se encuentra en un estado tan avanzado que, para mantenerlo con vida se requiere de diferentes insumos y tratamientos especializados que sólo ofrecen algunas instituciones de salud como el Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) o el Instituto Social de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (ISSSTE); en contraste, el Seguro Popular no lo ofrece. El paciente no sólo ve reducida su capacidad financiera y su rendimiento ante esta enfermedad, su familia también sufre esos efectos al no poder cubrir los costos asociados a una enfermedad crónica, sobre todo si se encuentra en un estado de precariedad. Esta situación es más apremiante para la población de bajos ingresos como los de extrema pobreza que no cuenta con los recursos económicos necesarios ni cuentan con seguridad social reconocida por el arreglo institucional, así como del pleno conocimiento de las causas y de las consecuencias de esta enfermedad. La adecuada atención de la salud está asociada a buenos niveles de ingreso que obtienen las personas derivados del intercambio de sus habilidades, técnica, destrezas y conocimientos que son valorados en el mercado. Entonces se puede acceder con facilidad al servicio de salud pública que brinda el marco institucional y que contribuye al manejo y control de enfermedades para la población que cuenta con el mismo. Por otro lado, para las personas que no tienen estas habilidades se les dificulta el acceso a los servicios institucionales de salud, las enfermedades crónicas degenerativas afectan con mayor rigor su calidad de vida, lo cual los condiciona a perpetuar e incluso profundizar su vida en un estado de pobreza dado que tiene que sufragar los costos asociados de las enfermedades circunscritas en un proceso muy doloroso, solitario y generalmente carente de apoyo profesional [1]. La extensión de la esperanza de vida es valiosa debido a que refleja la importancia de desempeñar las distintas capacidades y funcionamientos que valoran las personas en su sociedad, entre ellas reducir la morbilidad y mejorar la nutrición [14]. El incremento en los años de vida de las personas

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está influido por el tipo de arreglo institucional que prevalece en la sociedad, pues genera los incentivos con los cuales opera el sistema de salud y los servicios de salud que se pueden brindar, así es como el estado socioeconómico influye tanto en la mortalidad como en los años que pierde una persona [15]. El mercado laboral y el sistema de salud están emparentados con el tipo de desigualdades e inequidades que se viven en la sociedad pues dependen de las instituciones económicas que los organizan. En esta dirección, la inequidad se manifiesta en las disparidades de los servicios de salud que se ofrecen a la población de acuerdo al tipo de prestaciones que le obtienen su inserción en el entorno laboral y que influirá de largo plazo en la esperanza de vida del trabajador y los suyos. Con base en lo anterior se puede afirmar que el sector de salud, tanto federal como estatal, no cuenta con un mecanismo de evaluación nacional de la calidad en la atención a pacientes hemodialíticos dado el alto costo que representa, y a su vez no tienen la infraestructura adecuada ni la tecnología suficiente para hacerle frente a ésta ni a otras enfermedades de esta índole. De acuerdo al IMSS la funcionalidad de la familia es un factor importante que influye en la asistencia del enfermo, asimismo el bajo nivel educativo y socioeconómico contribuyen a que un proceso de estado terminal se convierta en un proceso psicosocial [16] el cual estará influenciado por la estructura y cohesión social, equidad, justicia social, así como por las desigualdades en salud generadas en el sistema de salud reflejo de las instituciones que existen en la sociedad. Por ello, en fase terminal muchos pacientes tienen una calidad de vida pobre y están condenados a morir en esa misma condición, lo que agrava y magnifica la depresión en que la que se les orilla al mismo tiempo que favorece el deterioro físico y mental del paciente, acelerado su enfermedad y muerte [7]. La capacidad de respuesta de la autoridad en salud está en función de sus reglas internas, las cuales están vinculadas con la autorización para costear el presupuesto establecido. Es así que la institución de salud se apega a la regla de maximizar recursos, pero evadiendo su responsabilidad al tratamiento prolongado de la IRC, minimiza la atención de los pacientes por lo que se incurre en una inequidad en salud. Aunque esto es debatible en un país en desarrollo donde no se cuenta con suficientes ingresos para destinarlos a las enfermedades o combatir la pobreza, es el mismo país el que se encuentra en una disyuntiva de asignación para estos dos casos. Aunque tampoco se ha de combatir la pobreza en el sentido de que las perDr. Francisco Aguilar Bustamante, Dr. Raúl E. Molina Salazar, Dr. José Antonio Amozurrutia Jiménez y Dra. Fabiola M. Martínez Licona

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sonas pobres puedan generar disturbios y violencia, sino en el sentido de mayor equidad en las oportunidades de obtener una mayor calidad de vida. Las personas inmersas en la pobreza tienen poca esperanza de salir de la privación de oportunidades, y por otra parte son más receptivos de caer en el juego clientelar políticamente, es decir, en las decisiones de los que tienen mayor poder de ejercer las reglas del juego, y por sus circunstancias de necesidad se violen los derechos humanos. No obstante, la viabilidad de los derechos humanos en el caso de la salud depende de la política interna y del Estado de Derecho de cada país, es decir, de sus instituciones. Es aquí donde radica la legalidad en un marco normativo del orden que establecen los Estados, pero que es ilegítimo para la calidad de vida, y de muerte, de muchos pacientes en precariedad. Desde el punto de la justicia social, la morbilidad no sólo es un indicador estadístico que muestra cuántas personas murieron por esta enfermedad sino que también, desde el enfoque de Sen [14] como de los resultados obtenidos por Hamid [17], es un reflejo que muestran cómo la capacidad es inversamente proporcional a los recursos y está positivamente relacionada con la libertad y el funcionamiento [17]. Esto quiere decir que en la medida en que la gente tenga mayor libertad de elegir los diferentes funcionamientos tiene mayor libertad de lograr evitar la morbilidad. La enfermedad puede ser preventiva si existen las condiciones necesarias que posibiliten a que la gente le permita evitar tanto esta enfermedad como otras de índoles diversas. Es así que los determinantes de la salud no sólo están determinados por el ciclo de vida, sino también por la falta de acceso a la salud, reconocido legalmente en acuerdo social, como una educación de calidad y condiciones de trabajo y de ocio; similarmente la dinámica del hogar insertada en una zona rural o urbana influye y determina hasta cierto grado el estado de salud de las personas [18]. Por otra parte, el proceso de oportunidades está en función de lo que permite el marco institucional por lo que las personas pueden modificar e intercambiar su posición como más les convenga, pues estos tendrán que crear las estrategias óptimas que están en función de sus funcionamientos para lograr sus objetivos, entre los cuales está la salud, la educación y el ingreso. La escasez de oportunidades económicas impuestas por la falta de incentivos como su integración al reconocimiento del mercado laboral formal motiva a que gran parte la población opte por la informalidad sin que se le dé el reconocimiento de la seguridad social por lo que queda a la deriva

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del mercado ante cualquier tipo de enfermedad como las crónicas degenerativas, ya que al paciente tanto en su proceso de su curación como de rehabilitación se le niega un trato digno y justo de la forma que lo dictan sus derechos humanos, amén del marco institucional vigente. En la equidad en salud ha de considerarse el arreglo institucional como la asignación de los recursos de las diferentes instituciones políticas, pero vistas no sólo como esquemas, sino como instituciones que promueven las capacidades de las personas y con ello reducir las inequidades. Las características propias del individuo como su edad, género, estado civil o educación influyen en el ingreso y por ende en las oportunidades que se desprenden del proceso de estabilidad de las instituciones y de su capacidad así como del constructo social; esto puede generar un desarrollo económico sostenido estable e incluyente, es decir, obtener un éxito económico tanto en la parte económica como en la parte social donde la movilidad social y regeneración de las generaciones sea sostenida. En su defecto, una inestabilidad económica recrudece la reposición social llevando a las personas a una injusticia social que condena su presente y futuro, conllevándolas a una muerte sin dignidad con pocos funcionamientos y con alta marginación, o ser orillados a la eutanasia. Por lo tanto, la salud y la esperanza de vida están estrechamente relacionadas con las ventajas o limitaciones del contexto social, de las instituciones y de indicadores macroeconómicos [19]. La salud es un derecho humano, no obstante, se reafirma por cuestiones de política y es utilizada como bandera de grupos específicos que cabildean con ella. La salud en la práctica no se lleva a cabo de una manera adecuada para la gente que espera un servicio digno. En México el problema no sólo se deriva de una adecuada administración de los recursos públicos y de una distribución equitativa de los costos en salud, ya que en su operatividad se niegan muchos servicios que se pueden brindar, sino que también de una carencia de un marco institucional y legal que se origina en el mercado laboral y que afecte la capacidad de los individuos para generar recursos propios orientados a reducir los costos catastróficos en que incurren las familias mexicanas. También se debe atender a la generación de los recursos fiscales que permitan al Estado mantener la sustentabilidad del sistema de salud para hacer frente a las enfermedades, en especial a las crónicas degenerativas. A fin de mostrar las relaciones que guardan los diferentes determinantes en salud con la equidad se realizó un análisis aplicando un modelo lineal generalizado de regresión, el modelo de Dr. Francisco Aguilar Bustamante, Dr. Raúl E. Molina Salazar, Dr. José Antonio Amozurrutia Jiménez y Dra. Fabiola M. Martínez Licona

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Poisson con datos de conteo. Se presenta este comportamiento en un sector de la población de México que padece esta enfermedad seleccionando las variables que cubren los aspectos relevantes que condicionan la equidad en la aplicación de los servicios de salud para la IRC.

1. Material y Métodos Los datos que se utilizan para el caso de estudio provienen del Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI) para el periodo 2009-2015, la información es homologada de acuerdo con la Clasificación Internacional de Enfermedades (CIE) en la que la IRC se clasifica con las claves “N181” y “N189”. La información pública tiene representatividad nacional y regional, la cual proviene del Registro Civil y de las agencias del Ministerio Público, donde se presentan las características de las defunciones.

De acuerdo con el periodo establecido, se emplea la metodología panel; asimismo, dada la distribución de probabilidad del objeto de estudio, que presenta el número de eventos que suceden durante el intervalo de tiempo como impredecibles y de ocurrencia aleatoria, por lo que para la estimación se emplea un modelo tipo Poisson para la persona que falleció a causa de De acuerdo el periodo establecido, se emplea la metodología asimismo, dada la De acuerdo con elcon periodo establecido, se emplea la metodología panel;panel; asimismo, dada la , se pues anteriormente se llevó un estudio que solo consideraba a las lala IRC ablecido, se emplea metodología panel; asimismo, dada la asimismo, distribución de probabilidad del objeto de estudio, que presenta el número de eventos con el periodo establecido, emplea la metodología panel; dada la distribución de probabilidad del objeto de estudio, que presenta el número de eventos que que mujeres Enque esta ocasión se durante pretende observar cuánto se modifican los de estudio, que presenta el número de eventos que el intervalo de tiempo como impredecibles y de ocurrencia aleatoria, suceden durante eleventos intervalo de tiempo como impredecibles y de ocurrencia aleatoria, por lopor lo neldeobjeto probabilidad del objeto de [20]. estudio, presenta el suceden número de que para la población estimación un modelo tipo Poisson para la persona que falleció a erante tiempo como impredecibles y de impredecibles ocurrencia aleatoria, por lola queocurrencia para estimación se unel modelo tipo Poisson para la persona que falleció a el intervalo deresultados tiempo como y de aleatoria, poremplea lose emplea al contemplar aque toda la en estudio.

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362 ación, mientras que para un mayor que número toma elmayor caso de la insuficiencia renal unidad de observación, mientras para de unvariables número de variables tomacrónica en México Ln(T)= 𝛽𝛽!𝛽𝛽𝑋𝑋!!𝑋𝑋+ 𝛽𝛽!𝛽𝛽𝑋𝑋!!𝑋𝑋+ 𝛽𝛽!𝛽𝛽𝑋𝑋!!𝑋𝑋+ 𝛽𝛽!𝜀𝜀𝑋𝑋…………………………..(1) Ln(T)= 𝛽𝛽! + 𝛽𝛽𝛽𝛽!!𝑋𝑋+ ! + 𝜀𝜀 …………………………..(1) !+ !+ !+ !+

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para variables demédico conteo persona con el [21].que toma valores no negativos son los modelos

En el modelo cuando secuando observasecada individuo en todo elenperiodo se En elpanel, modelo panel, cada individuo elestablecido periodo establecido longitudinales los cualesobserva son utilizados paratodo medir el número desevisitas de dice que eldice panel está balanceado; en otro caso, está desbalanceado, como enen se ha dado enha dadoestablecido que elelpanel está panel, balanceado; en se otro caso, está desbalanceado, como enelseperiodo en En modelo cuando observa cada individuo todo se unaLapersona conque el médico [21]. múltiple por individuo i: 1, 2, 3,…, este estudio. ecuación expresa regresión este estudio. La panel ecuación panel quelaexpresa la otro regresión por individuocomo i: 1, 2,en3,…, dice que el panel está balanceado; en caso,múltiple está desbalanceado, se ha dado en N observados eneste el tiempo t =tiempo 1, 2,…, de laT,forma: N observados en el t =T,1,es2,…, es de la forma: estudio. La ecuación panel que expresa la regresión múltiple por individuo i: 1, 2, 3,…,



En el modelo panel, cuando se observa cada individuo en todo el periodo N observados en elque tiempo = 1, 2,…, T, esbalanceado; de la forma: establecido se dice el tpanel está en otro caso, está desba7 7 lanceado, como en se ha dado en este estudio. La ecuación panel que expre 7 sa la regresión múltiple por individuo i: 1, 2, 3,…, N observados en el tiempo t = 1, 2,…, T, es de la forma: 𝑦𝑦!" =∝ +𝑥𝑥 ´ !" 𝛽𝛽 + 𝑧𝑧 ´ !" 𝛾𝛾 + 𝑐𝑐! + 𝑢𝑢𝑖𝑖𝑖𝑖 ………………............................................. (2)

Donde variable dependiente 𝑦𝑦!" toma el toma valor deeluno cuando persona fallecela a causa Donde lalavariable dependiente y_it valor de launo cuando persona ´ ´ es K-dimensional del vector de las variables explicativas por la IRC. Por su parte, 𝑥𝑥 fallece a causa por la IRC!". Por su parte, x it es K-dimensional del vector de invariables en el tiempo, ∝ es el intercepto, β es el vector de los parámetros, γ es una Mlas variables explicativas invariables en el tiempo, ∝ es el intercepto, β es el dimensional de la columna de los parámetros, 𝑐𝑐! los efectos individuales y 𝑢𝑢!" es el término vector de los parámetros, γ es una M-dimensional de la columna de los paidiosincrático de error [21, 22, 23] Así, las variables independientes son acceso a salud, rámetros, los efectos individuales y uit es el término idiosincrático de error ocupacióncilaboral, escolaridad, sector económico, región, zona y ciclo de vida. [21, 22, 23] Así, las variables independientes son acceso a salud, ocupación laboral, escolaridad, sector económico, región, zona y ciclo de vida. El grado de escolaridad de las personas que padecen IRC es importante, ya que permite

El grado de escolaridad de las personas que padecen IRC es importanmedir su influencia sobre las personas que tienen conocimiento de la enfermedad y de te, aquellos ya queque permite medirninguna su influencia sobre las ypersonas que tienen no han recibido instrucción educacional son más vulnerables. En el conocimiento de la enfermedad y de aquellos que no han recibido ninguna caso de la encuesta de defunciones, registra el deceso de un individuo de acuerdo con la instrucción educacional y sonelmás Ensus el capacidades caso de la encuesta actividad que desempeñan durante pleno vulnerables. funcionamiento de humanas, por lo que la variable acceso el a salud representa el derecho a la seguridad social. con la activide defunciones, registra deceso de un individuo de acuerdo dadEnque funcionamiento estedesempeñan sentido, dada ladurante naturalezaeldepleno la actividad ocupacional dede la sus gente,capacidades se busca humanas, por lo que la variable acceso a salud representa el derecho observar qué sector económico (primario, secundario o terciario) se ve más afectado con el a la deceso. Por último, dada la composición y diversidad humana de la población mexicana en seguridad social. el territorio nacional, y con la finalidad de observar qué región se ve más afectada por la IRC, se procedió a agrupar a los estados en tres regiones: 1) Norte: Baja California, Baja California Sur, Coahuila, Durango, Chihuahua, Zacatecas, Sinaloa, Nuevo León, San Luis Potosí, Tamaulipas, Sonora; Aguilar 2) Centro: Aguascalientes, Ciudad de Dr. Francisco Bustamante, Dr. Raúl Colima, E. MolinaMichoacán, Salazar, México, Dr. Guanajuato, Guerrero, México, Hidalgo, Jalisco, Morelos, Nayarit, José Antonio Amozurrutia Jiménez y Dra. Fabiola M. Martínez Licona Puebla, Querétaro, Tlaxcala, y 3) Sur: Campeche, Chiapas, Tabasco, Oaxaca, Quintana Roo, Veracruz, Yucatán. En el caso de la clasificación por zona se agrupó por el número de habitantes en: a)

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El grado de escolaridad de las personas que padecen IRC es importante, ya que permite medir su influencia sobre las personas que tienen conocimiento de la enfermedad y de Universidad Autónoma Metropolitana/División de Ciencias Sociales y Humanidades aquellos que no han recibido ninguna instrucción educacional y son más vulnerables. En el caso de la encuesta de defunciones, registra el deceso de un individuo de acuerdo con la actividad quesentido, desempeñan el pleno funcionamiento deocupacional sus capacidades En este dadadurante la naturaleza de la actividad dehumanas, la genpor lo que la variable acceso a salud representa el derecho a la seguridad social. te, se busca observar qué sector económico (primario, secundario o terciario) se ve afectado con el deceso. último, ocupacional dada la composición En estemás sentido, dada la naturaleza de Por la actividad de la gente, ysediverbusca sidad humana de la población mexicana en el territorio nacional, y con observar qué sector económico (primario, secundario o terciario) se ve más afectado conlael finalidad observar región se ve más afectada por la IRC, semexicana procedió deceso. Porde último, dada laqué composición y diversidad humana de la población en a agrupar a los estados en tres regiones: 1) Norte: Baja California, Baja Caliel territorio nacional, y con la finalidad de observar qué región se ve más afectada por la fornia Coahuila, Durango, Chihuahua, Zacatecas, Sinaloa, Nuevo León, IRC, se Sur, procedió a agrupar a los estados en tres regiones: 1) Norte: Baja California, Baja California Coahuila, Durango,Sonora; Chihuahua, Zacatecas, Sinaloa, Nuevo León, San MiLuis San Luis Sur, Potosí, Tamaulipas, 2) Centro: Aguascalientes, Colima, Potosí, Tamaulipas, Sonora; 2) Centro: Aguascalientes, Colima, Michoacán, de choacán, Ciudad de México, Guanajuato, Guerrero, México, Hidalgo,Ciudad Jalisco, México, Guerrero, México, Tlaxcala, Hidalgo, Jalisco, Morelos, Nayarit, Puebla, Morelos,Guanajuato, Nayarit, Puebla, Querétaro, y 3) Sur: Campeche, Chiapas, Querétaro, Tlaxcala,Quintana y 3) Sur: Roo, Campeche, Chiapas, Tabasco, Oaxaca, Quintana Roo, Tabasco, Oaxaca, Veracruz, Yucatán. Veracruz, Yucatán. En el caso de la clasificación por zona se agrupó por el número de habiEn el caso la clasificación por 000 zonaa se agrupó el número de habitantes en: a) tantes en: de a) metrópoli (1 000 1 500 000por y más); b) metrópoli y urbano metrópoli (1 000 000 a 1 500 000 y más); b) metrópoli y urbano (500 000 a 999 999); c) (500 000 a 999 999); c) urbano (100 000 a 499 999); d) urbano pequeño (50 000 urbano (100e) 000 a 499 999); d)(15 urbano (50y000 a 99 999); e) semiurbano 000 a 99 999); semiurbano 000 pequeño a 49 999), f) rural y rural pequeño(15 (1 a 14a 49 999), y f) rural y rural pequeño (1 a 14 999). La edad se agrupó de acuerdo con la etapa 999). La edad se agrupó de acuerdo con la etapa de las personas en el ciclo de personas en infancia el ciclo de(01-05), vida: primera infancia (01-05), segunda infancia (06-11), de las vida: primera segunda infancia (06-11), adolescencia (12adolescencia (12-17), juventud (18-24), adulto joven (25-40), adulto intermedio (41-50), 17), juventud (18-24), adulto joven (25-40), adulto intermedio (41-50), adulto adulto mayor (51-64), vejez primaria dorada (65-69), vejez secundaria dorada (70-74), mayor (51-64), vejez primaria dorada (65-69), vejez secundaria dorada (70vejez platino anciano (75-84), vejez platino longevos (85-94), vejez platino prolongada (9574), vejez platino anciano (75-84), vejez platino longevos (85-94), vejez plati98) [24] no prolongada (95-98) [24] La a estimar es dees la de forma: La ecuación ecuación a estimar la forma: 𝑝𝑝𝑝𝑝𝑝𝑝𝑝𝑝𝑝𝑝𝑝𝑝𝑝𝑝ó𝑛𝑛!" =∝ +𝑎𝑎𝑎𝑎𝑎𝑎𝑎𝑎𝑎𝑎𝑎𝑎 𝑎𝑎 𝑠𝑠𝑠𝑠𝑠𝑠𝑠𝑠𝑠𝑠!" 𝛽𝛽! + 𝑜𝑜𝑜𝑜𝑜𝑜𝑜𝑜𝑜𝑜𝑜𝑜𝑜𝑜ó𝑛𝑛 𝑙𝑙𝑙𝑙𝑙𝑙𝑙𝑙𝑙𝑙𝑙𝑙𝑙𝑙!" 𝛽𝛽! + 𝑒𝑒𝑒𝑒𝑒𝑒𝑒𝑒𝑒𝑒𝑒𝑒𝑒𝑒𝑒𝑒𝑒𝑒𝑒𝑒𝑒𝑒 !" 𝛽𝛽! + 𝑠𝑠𝑠𝑠𝑠𝑠𝑠𝑠𝑠𝑠𝑠𝑠𝑠𝑠𝑠𝑠!" 𝛽𝛽! + 𝑟𝑟𝑟𝑟𝑟𝑟𝑟𝑟ó𝑛𝑛!" 𝛽𝛽! + 𝑧𝑧𝑧𝑧𝑧𝑧𝑧𝑧!" 𝛽𝛽! + ciclo de vida𝛽𝛽! +𝑢𝑢!" ………………………… (3)

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Determinantes socioeconómicos para valorar la equidad en salud: el caso de la insuficiencia renal crónica en México

Políticas públicas y cambio de régimen en México

Tabla 1. Resultado de la ecuación Poisson (3)   Acceso a salud Ocupación Primaria incompleta Primaria completa Secundaria incompleta Secundaria completa Bachillerato incompleto Bachillerato completo Profesional Primario Secundario Terciario Norte Centro Metrópoli y Urbano Urbano Pequeño Rural Rural pequeño Juventud Adolescencia Adulto joven Adulto intermedio Adulto mayor Constante lnalpha_cons Observaciones

Family poisson

Logarítmico

Efectos aleatorios

Efectos Fijos

-0.0270*** (-0.00356) -0.00727*** (-0.0000988) -0.0365*** (-0.00389) -0.0595*** (-0.00477) -0.0693*** (-0.00731) -0.0954*** (-0.00603) -0.153*** (-0.00921) -0.120*** (-0.00845) -0.166*** (-0.00726) -0.567*** (-0.00654) -0.495*** (-0.00763) -0.130*** (-0.00312) -0.0377*** (-0.00456) -0.0175*** (-0.00369) 0.0101* (-0.00413) 0.0164* (-0.00667) 0.0310*** -0.00511 0.0389*** (-0.00459) -0.0188** (-0.00723) -0.0354** (-0.0123) 0.0302*** (-0.00569) 0.0517*** (-0.00567) 0.0298*** (-0.00387)         38,287

-0.0233*** (-0.00294) -0.00859*** (-0.000059) -0.0259** -0.00636 -0.0399** (-0.0101) -0.0684*** (-0.0111) -0.0766*** (-0.00673) -0.173** (-0.0389) -0.0821** (-0.0183) -0.119** (-0.0304) -0.562*** (-0.00718) -0.494*** (-0.00444) -0.312*** (-0.0481) -0.0432*** (-0.00705) -0.0166* (-0.00528) 0.00931** (-0.00198) 0.0212** (-0.00535) 0.0313** (-0.00553) 0.0371*** (-0.00216) -0.0322** (-0.00776) -0.0540* (-0.0163) 0.0279** (-0.00483) 0.0514*** (-0.00766) 0.0325*** (-0.00384) -6.958*** (-0.00547) -4.335*** (-0.427) 38,287

-0.0231*** (-0.00269) -0.00863*** (-0.0000489) -0.0256*** (-0.00566) -0.0391*** (-0.00878) -0.0686*** (-0.0099) -0.0759*** (-0.00586) -0.174*** (-0.0335) -0.0806*** (-0.0156) -0.117*** (-0.0266) -0.562*** (-0.00639) -0.494*** (-0.00392) -0.319*** (-0.0405) -0.0436*** (-0.00634) -0.0166*** (-0.00482) 0.00926*** (-0.00186) 0.0214*** (-0.00499) 0.0314*** (-0.00497) 0.0371*** (-0.00203) -0.0326*** (-0.00648) -0.0546*** (-0.0146) 0.0277*** (-0.0044) 0.0513*** (-0.00684) 0.0325*** (-0.00337) -6.831*** (-0.0191)     38,287

-0.0233*** (-0.00259) -0.00859 (-0.0114) -0.0259*** (-0.00575) -0.0399*** (-0.00888) -0.0684*** (-0.0109) -0.0766*** (-0.00579) -0.173*** (-0.0389) -0.0821*** (-0.0169) -0.119*** (-0.0277) -0.562*** (-0.0545) -0.494*** (-0.0409) -0.312*** (-0.0847) -0.0432*** (-0.00591) -0.0166*** (-0.0048) 0.00931*** (-0.00195) 0.0212*** (-0.00524) 0.0313*** (-0.00552) 0.0371*** (-0.00271) -0.0322*** (-0.00712) -0.0540*** (-0.015) 0.0279*** (-0.00473) 0.0514*** (-0.00724) 0.0325*** (-0.00314) -6.831*** (-0.152) -4.335*** (-0.0874) 38,287

Nota: los valores presentados son significativos al *p < 0.05 ** p < 0.01 *** p < 0.1 respectivamente. Zona Metrópoli > 500 000. Zona urbano y pequeño urbano entre 50 000 a 499 999. Zona rural entre 14 000 y 25 000. Resultados obtenidos a través de STATA 13. Dr. Francisco Aguilar Bustamante, Dr. Raúl E. Molina Salazar, Dr. José Antonio Amozurrutia Jiménez y Dra. Fabiola M. Martínez Licona

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2. Resultados Los resultados del modelo de Poisson se muestran en la Tabla 1. Se observa que las variables involucradas son significativas al 5 % (p < 0.05), 1 % (p < 0.001) y 10 % (p < 0.1) respectivamente. La muestra contiene 38 287 defunciones a causa de IRC. El coeficiente en el primer modelo indica que la tasa de incidencia para el acceso a salud de aquellos que no tienen acceso a salud es de -0.0270 para el grupo de referencia. Del mismo modo, la tasa de incidencia para la variable ocupación es de -0.00727, manteniéndose constante las otras variables. La variable escolaridad, que se presenta de forma desagregada, muestra el mismo signo que las anteriores; así, para una persona con un nivel de estudios de bachillerato incompleto se observa una tasa de incidencia de -0.153; además, si labora en el sector primario tiene una tasa de incidencia de -0.567, y la tasa de incidencia por pertenecer a la región centro es de -0.0175. En el modelo de efectos aleatorios la tasa de incidencia en acceso a salud es de -0.0231. Por su parte, la tasa de incidencia por tener primaria incompleta es de -0.0256. Por sector, la tasa de incidencia alta se encuentra en el sector terciario, que es el de servicios, con -0.319. Asimismo, las zonas rurales pequeñas y rurales muestran también tasas altas, con 0.0314 y 0.0371, respectivamente. En cuanto a la etapa de ciclo de vida, ser adulto intermedio tiene una tasa de incidencia de 0.0513, y el adulto joven, 0.0277. El modelo que se ajusta a los datos es el de efectos aleatorios además de que el Poisson GLM genera sobredispersión como un número de ceros en la regresión; es decir, no captura la heterogeneidad no observada.

3. Discusión En la literatura relacionada, se han expuesto algunas aplicaciones del modelo de Poisson con la finalidad de medir el efecto que tienen diferentes determinantes de la salud. Algunos se han utilizado para medir el impacto que tienen ciertos programas sanitarios sobre la población que es susceptible del beneficio; para ello se considera el género del individuo, la localidad donde reside, el nivel de hogar, etc., [21]. A pesar de la certeza sobre la muerte del individuo, el medio social y económico en el que se inserta influye en su esperanza de vida y en las enfermedades que adquiere, dadas las interrelaciones que hay entre estos factores. Por ejemplo, un adecuado ingreso incrementa las posibilidades de una persona para adquirir los bienes que 366

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le permitan alargar su esperanza de vida. Asimismo es necesario tener los conocimientos y habilidades que el mercado demanda a fin de intercambiarlos por bienes y servicios. Entonces la educación es un factor que influye en la salud dado que a mayor preparación la persona tendrá mejor ingreso, y esto repercutirá en las elecciones que se hagan en torno al estilo de vida y cuidado de la salud. Por lo tanto, dependiendo de su habilidad, una persona es colocada en un puesto específico dentro de la empresa para llevar a cabo determinada actividad productiva. Las condiciones laborales influyen en la esperanza de vida del trabajador; entonces de acuerdo con niveles bajos de escolaridad las personas tienen menores oportunidades laborales y con ello, menor ingreso. De acuerdo con los resultados obtenidos, y considerando el modelo Poisson Negativo, se tiene que la tasa de incidencia para esta enfermedad es más alta cuando una mujer vive en zona rural, trabaja en el sector terciario, el cual corresponde al de servicios, y además tiene baja escolaridad (preescolar, primaria incompleta, primaria completa). La misma tendencia lo muestran los otros modelos considerados así como las proyecciones hacia adelante. La zona donde se habita también influye de manera indirecta dado que algunos brotes de enfermedades se desprenden del contexto de la geografía del lugar. Para este caso, el país se dividió en tres regiones con el fin de determinar en qué zona hay más incidencia de IRC dado la relevancia de crecimiento económico. Entre los resultados se encontró que la IRC es mayor en zona sur. La IRC en México se correlaciona con distintas enfermedades y está condicionada por la falta de una política pública nacional de atención capaz de coordinar los esfuerzos de todos los actores que integran las instituciones de salud como la canalización y focalización de los recursos financieros para dotar con mejor capacidad de infraestructura como del capital humano especializado en atención a esta enfermedad. La escasez de médicos nefrólogos como del personal de salud impide atender a los pacientes de acuerdo a las exigencias de la normatividad vigente de cada institución de salud, la cual es una problemática para todas las instituciones de salud en México, aunque la portabilidad entre estas instituciones permite al paciente ser atendido no implica que el problema este resuelto. No obstante, las zonas urbanas resultan significativas tanto en el modelo GLM como en el de efectos aleatorios. En este contexto espacial, hay concordancia con un estudio llevado a cabo en Tailandia, donde se encontró que Dr. Francisco Aguilar Bustamante, Dr. Raúl E. Molina Salazar, Dr. José Antonio Amozurrutia Jiménez y Dra. Fabiola M. Martínez Licona

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hay un incremento alto en la mortalidad por cáncer en grandes distritos con un bajo nivel socioeconómico, por lo que las enfermedades crónicas degenerativas presentan un incremento en zonas más pobladas [25] Dado este marco de referencia, resalta la importancia de la acción enfocada en el problema. En 2010 la Secretaría de Salud dio a conocer un proyecto que consiste en la creación de una red de servicios para atender la IRC; sus objetivos fueron reducir a un 50% el número de pacientes con IRC para 2025 y atender una población cuyo costo asciende a los 59 millones de dólares [26]. Se ha enfatizado en la creación de un registro nacional de enfermos renales [6] para diseñar programas de acción tendientes a mejorar el tratamiento y fomentar la prevención. Resulta evidente el papel protagónico que tiene la generación de políticas públicas que puntualicen el “cómo hacer” a fin de satisfacer las necesidades y cubrir la demanda de esta enfermedad.

Conclusiones Se valoró la influencia de factores socioeconómicos y físicos en la determinación de la incidencia de la IRC en la población de México encontrándose que los determinantes sociales como la escolaridad, económicos como el sector laboral en el que se insertan y geográficos como la zona en la que viven influyen tanto en la incidencia de la enfermedad como en las formas de enfrentarla con éxito. El acceso a los servicios de salud para el paciente renal queda determinado por la información que tenga a su alcance, y esto a su vez se encuentra en función tanto de su entorno inmediato como de sus posibilidades financieras. Si se considera que una parte importante de pacientes renales alcanzan este estadío como consecuencia de otras enfermedades como la diabetes o la obesidad, el determinante socioeconómico jugará un papel trascendental ya que el impacto sobre la esperanza de vida será directo y la población que tenga menor acceso a los servicios sanitarios será la que mayores dificultades tendrá para mejorarla. Por otro lado, el desarrollo por entidad presenta una influencia en la incidencia de la enfermedad dado que da indicios de cuántos trabajos formales con derecho a la seguridad social existen. De acuerdo con los resultados obtenidos, la región sur en donde se agrupan los estados con menor crecimiento económico es la que muestra una mayor tasa de incidencia de la IRC. Las proyecciones sobre los determinantes considerados no presentan cambios significativos con respecto a los resultados obtenidos en el análisis

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de los datos. Estas apuntan a que la región sur, la ocupación informal y la educación básica seguirán siendo los determinantes importantes para la incidencia de la IRC. La política en salud sigue siendo un reto para los especialistas de la materia; sin embargo, aislar el concepto de salud como derecho a la vida en temas de equidad dado el marco institucional de México que no es inclusivo incrementa las desigualdades en salud como las inequidades. En este sentido, las políticas públicas deberán enfocarse en atacar el problema desde la prevención a través de programas de acción específicamente dirigidos a los grupos vulnerables detectados por los determinantes estudiados. Asimismo se requerirá de un análisis de los esfuerzos realizados para atender las necesidades de la paciente que requiere de un tratamiento y de reorientar las políticas en esta materia a fin de garantizar la atención oportuna sin considerar su adscripción institucional. En el diseño, implementación y evaluación de políticas públicas en materia de salud es necesario el compromiso tanto del gobierno a través de sus instituciones como del ciudadano a través de su retro alimentación. En particular, las instituciones económicas juegan un papel fundamental ya que el financiamiento de los programas de salud está en función de reglas establecidas tendientes a encontrar un beneficio óptimo dentro de un marco de equidad, por lo que las organizaciones deben adaptarse constantemente para alcanzar ese fin. En este sentido, más allá de haberse demostrado que el ejercicio y la ingesta adecuada de alimentos bajos en azúcares y sal impactan positivamente sobre el control de la diabetes tipo 2, estas también representan oportunidades económicas que se desprenden del arreglo institucional para adquirir los productos que permiten el correcto funcionamiento del cuerpo humano [27] y oportunidades sociales resultado del acondicionamiento de espacios públicos para el ejercitamiento del organismo [15]. Cabe resaltar las iniciativas que, con base en la evidencia, se orientan a mitigar los efectos adversos de la privación socioeconómica en comunidades vulnerables e individuos de alto riesgo donde se enfatiza la importancia de fomentar la conciencia de la IRC como es el caso de la National Kidney Foundation en Estados Unidos [28], a alertar en el incremento de incidencia en poblaciones que anteriormente no solían padecer la enfermedad como la infantil [29] o a identificar las barreras comunes que representan un reto al desarrollo de políticas en salud como lo son las relacionadas con la fuerza laboral, la vigilancia de la enfermedad y la integración con iniciativas de control de otras enfermedades no trasmisibles [30]. El trabajo por desarroDr. Francisco Aguilar Bustamante, Dr. Raúl E. Molina Salazar, Dr. José Antonio Amozurrutia Jiménez y Dra. Fabiola M. Martínez Licona

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llar en el ámbito de las políticas públicas encaminadas a la cobertura de la IRC, así como de otras enfermedades no trasmisibles como la diabetes plantea diversos rumbos de acción. En nuestro país una de las prioridades ha sido y continuará siendo el acceso a los servicios de diagnóstico y tratamiento para la población cuyo perfil socioeconómico que la convierte en vulnerable. Con base en que la información habilita al individuo a tomar decisiones conscientes sobre su salud, los esfuerzos por ampliar el acceso a los recursos en esta materia deben articularse por un lado en programas de prevención y diagnóstico oportuno y por otro en mecanismos de financiamiento que soporten la demanda de la enfermedad. En este sentido, los tomadores de decisiones deberán apoyarse en el desarrollo de políticas que propongan vías de salidas concretas y efectivas a fin de cumplir con una atención de calidad al enfermo renal.

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Determinantes socioeconómicos para valorar la equidad en salud: el caso de la insuficiencia renal crónica en México

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Dr. Francisco Aguilar Bustamante, Dr. Raúl E. Molina Salazar, Dr. José Antonio Amozurrutia Jiménez y Dra. Fabiola M. Martínez Licona

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Anomia y Políticas Públicas José María Martinelli Benedicto*

Introducción Pensar que la vida puede cambiar ya representa un avance significativo frente al actual estado de cosas, un panorama no muy halagüeño social y políticamente, una derechización del capitalismo contemporáneo que augura tiempos difíciles. La pregunta inicial de este trabajo es ¿Cómo se vive esta crisis? Cierto, parece existir un denominador común: el futuro no se percibe promisorio. La declinación de Occidente va acompañada de furores de guerra; amenazantes discursos de Donald Trump enturbian la perspectiva de una paz duradera. En este contexto cabe considerar que a diferencia de los componentes migratorios de principios del siglo pasado que buscaban trabajo, los actuales procuran salvar sus vidas. De hecho, se trata de formaciones sociales inéditas que cuestionan las bases conformantes de los estados nacionales. La cercanía relativa de una civilización posindustrial permite esbozar escenarios de configuración posibles; el menos probable es el que fórmula una distribución de la abundancia mediante programas y subsidios universales, usufructúante de una plusvalía social de matriz estatal. El mas visualizable es la corporativización de las empresas a nivel mundial (Tratados de Libre Comercio), con gestiones estatales adictas, encargadas de la mantención del orden social. En ambos casos hay una concurrencia de alta tecnologízación, incluida una “tecnologízación conductual” de las personas, celular presente. En uno y en otro caso las Políticas Públicas (PP) son subsidiarias; tampoco los medios de producción se han socializado, entonces cabe pensar en lo sociocultural como factor de cambio; con una dosis de idealización es importante abordarlo. *

Profesor Titular del Departamento de Economía, Universidad Autónoma Metropolitana, Unidad Iztapalapa Correo electrónico: [email protected]

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Realizar un rastreo de relevancia social en busca de factores incidentes en el cambio societal permite recalar en el siglo XVI con la invención de la imprenta por Gutenberg (en China se conocía con anterioridad), lo que produjo un cambio profundo en la vinculación humana con la realidad circundante. En tiempos previos la relación dominante se establecía por medio de la contemplación, válida para el arte y para múltiples actividades. La difusión del libro permitió la reflexión, una divulgación mayor de las ideas lo que propició auges culturales y de otro orden. Cabe ilustrar con Las Tesis de Lutero y su influencia en el protestantismo y en una conformación burguesa-capitalista que derogaba lastres feudales. Se enriqueció la diversidad de la condición humana; algo que no puede equipararse a la homogeneidad cultural que produce el uso masivo del celular en tiempo presente; la función comunicativa deja de ser la principal. Contradictoriamente la multifuncionalidad tecnológica provoca conductas adaptativas; los grados de libertad humana disminuyen sin la presencia coercitiva del Leviatán. El reforzamiento del factor orden es imperceptible en el sujeto, pero de alto impacto social. La multitud electrónica fogosa en el estadio de fútbol, convencional políticamente. El negocio deportivo es una de las expresiones cumbres de la internacionalización capitalista. Demás está decir que son los escenarios “fascinantes” de la globalización, el espectáculo universal sin “Divina Comedia”; no hay un círculo para el empresario ávido ni para el militarismo guardián; la micro-significación de la guerra digitalizada, el videojuego, corre paralela a la macro devastación de Irak, Siria, Palestina, Libia, Afganistán y a la guerra de baja intensidad en países latinoamericanos. Se ofrecen y reclutan mercenarios para invadir Venezuela; la privatización de la guerra cómo negocio, a la vez que política imperialista “salvacionista” de los valores efímeros de la decadencia capitalista. Enturbiado el horizonte de las masas, transitar por planicies políticas no es libertad, es chatura ideológica matizada electoralmente, más en la figura del candidato que en los programas políticos; la reducción de la democracia a lo meramente electoral; siendo esto importante en la confrontación de ideas, de proyectos, pobre cuando la diferencia la establece la imagen mercadotécnica. La ausencia de épica histórica adelanta tiempos de conservadurismo extremo; expresión de ello encontramos en los actuales gobiernos de Argentina, Austria, Brasil, Estados Unidos, Hungría y Polonia, entre otros. La prudencia política pide no denostar la democracia, por burguesa que sea, sigue siendo la forma más apta para subvertir el capitalismo, Lenin dixit. 376

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1. Subjetividad y cambio social El descrédito de los políticos proveniente de ser impulsores y, a la vez favorecidos por la corrupción e impunidad conlleva la desacreditación de la política, sin establecerse una distinción entre ésta y los políticos. En tal desvalorización gravita “la muerte de las ideas”, la preeminencia del realismo orienta a un pragmatismo que compagina lo inmediato con lo exitoso. Las políticas neoliberales fortalecen esta dinámica; en la complejidad social los nucleamientos poblacionales mayoritarios no encuentran cauces que orienten al cambio; el socialismo perdió credibilidad social, particularmente con la implosión-extinción de la Unión Soviética; las grandes causas dejaron de ser atractivas, los jóvenes trasladan sus ideales al pequeño bienestar individual, grupal o familiar. El señalamiento de la inexistencia de alternativas al capitalismo vigente no deja de constituir una sinrazón teórica; formulación irracional y ahistórica. Ya señalaba Hegel que la realidad es histórica; por ende, mutable en el sentido que le impriman las fuerzas sociales. Pensar los hechos desnudos es aislarlos de los contextos que lo generan o contienen, en consecuencia, cómo atribuirles sentido de cambio; ya se dijo que los medios gravitan y conforman opinión, regularmente no critica; sin embargo, ello da lugar a la “artificialidad aceptada” (no equivale a lo que antes se llamaba “mayorías silenciosas”), más bien son amplios sectores sociales que piensan, en realidad repiten, se produce algo semejante a la inmanencia social, un sentir y pensar colectivo que sin establecer claramente el origen formula “las ideas de un tiempo” que, no casualmente, son la propuesta dominantes de los círculos de poder, sean gubernamentales o de la “benemérita sociedad civil”. Se trata de una ampliación del sentir social que establece un refuerzo sistémico valioso, aunque esto pareciera dinámico o creativo son procesos que conllevan conductas anómicas; no solamente la formulación clásica de extravío social, sino el activismo desbordante conducente al vacío. De conformidad con lo anterior, es coherente preguntarse cómo impulsar el cambio social. No resulte extraño que los sectores conservadores prefieran la inmovilidad de las cosas, aunque para ello sean muy activos en la preservación de sus privilegios. Su fortaleza teórica se manifiesta en el ámbito jurídico, el manejo del derecho como preservación del orden es central en su actuar político. Este aspecto regularmente es ignorado, incluso José María Martinelli Benedicto

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en quienes impugnan el conservadurismo. La inteligencia conservadora se preocupa por el control de la historia y el dominio del orden jurídico, la matriz teórica civilista surgida del Derecho Romano, receptada y desarrollada en el Código Napoleón sigue siendo el modelo de la mayoría de los códigos civiles latinoamericanos; la consistencia que estructura la propiedad privada se proyecta a las diversas sociedades mercantiles, con tal versatilidad que resulta factible el diseño de perfiles que avalan las formas de propiedad de la sociedad trasnacional en sus distintas manifestaciones. Ello permite la gravitación económica del capital financiero; expresión dominante de la expansión capitalista mundial, ideológicamente llamada globalización. La discursividad política progresista se fortalece con la denuncia de los vicios sistémicos -corrupción e impunidad- pero no trasciende a la conformación de un orden alterno; la impugnación de lo viejo es sostén de lo supuestamente nuevo; dicho políticamente esto permite alcanzar legitimidad de origen, que no llega a transformarse en legitimidad de gestión; progresividad que se agota en el bienestar doméstico inmediato (salud y educación básicamente), pero que no encara reformas estructurales al sistema financiero-bancario o al régimen de propiedad de las empresas trasnacionales; ello lleva a que la dominación sistémica se acentúe; se trata del cambio que no cambia, lo que también puede verse como lo que los politólogos llaman gatopardismo; es la realidad del actual gobierno mexicano de Andrés Manuel López Obrador. También, son casos representativos los anteriores gobiernos de Argentina y Brasil, ambos regímenes encabezados por mujeres, sin embargo, no puede afirmarse que en uno y otro caso hayan desarrollado una progresividad feminista, es decir, equidad y bienestar generalizado para todos. Acotación necesaria, sin que lo afirmado pueda considerarse un aval a los actuales gobernantes de dichos países, neoliberales irredentos. Lo dicho muestra que los escenarios de realidad no se transforman sólo con impugnaciones discursivas, se requiere participación social informada y, esto es lo que corresponde analizar en lo teórico-político y en la subjetividad social. La frustrada muerte de las ideologías invita a reflexionar con paradigmas teóricos, que tengan ensamblaje social, sea receptividad abierta o referenciada; más propiamente la última en los casos del marxismo y del estructural funcionalismo, buscando incursionar en el análisis con dichos núcleos teóricos, sin conferirles semejanza. Una necesaria confrontación paradigmática.

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2. Anomia y ruptura de límites En una visión generalizada y convencional de normalidad en la sociedad contemporánea prevalecen –contradictoriamente– postraciones sociales, cuya percepción resulta desapercibida para la mayoría de la gente; en tanto el sistema funciona con un despliegue variado de actividades que ocultan “malestar en la cultura”, al decir de Freud. Se trata, básica pero no exclusivamente, de un clima de violencia social, política e institucional que configura a la par de una desigualdad económica persistente un marco anómalo de funcionalidad capitalista, ello provoca fragmentaciones al sistema. Sin embargo, esto no se traduce en quiebres sistémicos. Surgen cauces de reconducción que ofrecen satisfactores en planos diversos, en planos culturales y psicológicos; cuyo aprecio no es sólo de orden económico. El registro y análisis teórico de tal cuestión es polifacético, sea en términos marxistas o de corrientes estructural funcionalistas, no son desarrollos teóricos convergentes por lo que el tratamiento de los mismos resulta más estimulante. Todo desafío de realidad se enriquece con explicaciones teóricas; las mismas ofrecen alcances interpretativos con posibilidades de construir líneas de acción que al trascender al propio objeto de estudio se convierten en prácticas políticas, con mayor o menor organicidad. Este último aspecto le confiere a la teoría una potencialidad que va más allá de la interpretación de los hechos y, consiguientemente la adquisición de carácter político les posibilita a éstos adquirir una dialéctica de transformación social, que también puede ser de corte conservador. A estos efectos la conceptualización categorial es fundamental porque permite el desarrollo de ideas, la articulación de éstas enriquece la composición de lo real social. Debe señalarse que el ensamblaje teórico-analítico de nuestro tiempo presenta claroscuros que dificultan apreciar la conflictividad social, se piensa en el ocaso de las narrativas de los siglos XIX, lo que conformaría “un limbo intelectual” con proyecciones a una subjetividad que recepta excitaciones por parte de la espectacularidad mercadotécnica. En estas circunstancias corresponde identificar contrasentidos vigentes, v.g: hablar de “sociedad del conocimiento” confunde la velocidad de la respuesta electrónica con lo propiamente educativo, es decir la transmisión de conocimientos y valores, la ausencia de estos últimos es lo que puede permitir plantear con más propiedad la vigencia de sociedades “hedónicas”, el placer como medio y fin en la inmediatez temporal o en la proyección distante, difícil de alcanzar. Una interrogante necesaria demanda establecer ¿cómo se conforma la subjetividad? Respuesta compleja, los factores intervinientes edifican un tríJosé María Martinelli Benedicto

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pode estructurante, a saber: casa-escuela-medio de información (en sentido amplio); no operan con univocidad, pero se retroalimentan, el lugar común privilegia al hogar en la formación de valores; sin embargo, dista de ser cierto, caso de la desvaloración femenina, mediante la asignación de roles discriminantes que privilegian al varón frente a las mujeres en el trabajo doméstico. La escuela puede ser un núcleo más crítico sin conferirle una garantía de criticidad; la escuela acerca al sujeto al conocimiento científico; desterrar el lugar común como explicación; la lógica y la ciencia son inventos humanos formidables, no explican todo, pero ofrecen certeza de lo que sí explican, en la provisionalidad de lo que es una verdad científica. Afirmar que los medios distorsionan los hechos no es novedad, sea por acción u omisión. Cabe mencionar que la incorporación tecnológica es un factor gravitante de dicha conformación, se considera que la utilización de tecnología facilita el análisis de los hechos; sin duda, la digitalización de la información ofrece confiabilidad al usuario desinformado; se atenúa la capacidad de dudar o cuestionar la respuesta digital. La verdad social es la que proviene o ratifican los medios. La configuración mental de considerarse poseedor de la razón afirma a las personas en procesos de individualización. Lo colectivo, sobre todo lo colectivo político se ha desacreditado. Las líneas precedentes fijan referencias básicas para tender a analizar qué factibilidad ofrece el cambio social. La conceptualización del bienestar debe considerar que hay millones de personas ajenas al mismo; igualmente se debe considerar el respeto a la naturaleza. Tales son razones de peso, sin embargo, la sumatoria digital mayoritaria configura “la razón aceptada”; lo que cínicamente se denomina posverdad; la autoridad ignorante de las redes sociales. No obstante, darle centralidad humana al hombre-mujer actuales como hacedores del cambio es la brújula normativa que guía la reflexión de este ensayo.

3. Desborde de límites y contención social Corresponde preguntar, ¿por qué? el capitalismo desarrollado y el dependiente financiera y tecnológicamente parecen regímenes muy permisivos? Visión muy acentuada a partir de la permisividad sexual (sin dejar de admitir la existencia de minorías reprimidas sexualmente); empero ocurre que no todo lo que parece es. El desborde desarrolla su contención. De ahí la existencia de conductas anómicas, lo que desmiente la viabilidad de un “mundo feliz”, menos aún su generalización. Tema de tratamiento complejo 380

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pero abordable; hoy resulta imposible formular ficciones, sean la del “paraíso terrenal” o la del “estado de naturaleza”; esta última magistral invención rousseauniana. Lo real histórico demanda apoyarse en el mito, pero el mito es un barniz histórico para legitimar la realidad, en todo caso su análisis. El desafío de nuestro tiempo es conjugar libertad con necesidad, sin qué ésta produzca el menoscabo de aquélla; la mejor referencia será la democracia, adjetivada o no, forma estatal de obligada consideración. Autonomizar al sujeto de la estructura social convierte al análisis en modelo informativo de “alcance medio”1 cuya realización es básicamente funcional; se pueden explicar usos, modas, gustos, sin que ello impacte en la transformación estructural, sí en su conservación. Por cierto, una buena descripción enriquece el análisis, facilita su crítica. Esto es importante porque la variabilidad histórica provoca variabilidad filosófica; se desvanece la inmutabilidad teórica. Esta dimensión es perfectamente factible en el marco del materialismo histórico cuya riqueza categorial admite variabilidad, puede ser el caso de la centralidad de la clase obrera en el proceso de cambio histórico; su importancia está dada por su ubicación en lo productivo social más que en la disminución cuantitativa de la misma. La prevalencia cualitativa se conserva aún existiendo cambios funcionales. Estas ideas tienden a ubicar al sujeto en la historia, su acontecer, su devenir, como se dice. Lo que no se dice es que la objetividad teórica que mira los hechos desnudos, en rigor levanta un manto que oculta la realidad o la deforma, conforme el interés de la mirada; la neutralidad del observador es otro mito complaciente con el que no actúa y encubre una colaboración pasiva; no actuar conduce a la auto neutralización. El “silencio de los inocentes” es la ironía de los culpables, en voz baja para no despertar iras de los postrados. Adueñarse de la historia es la guía que implementa la política; de ahí la preocupación de la derecha por escribir la historia: más allá de una cronología formular una valoración de la misma; si ha sido exitosa más fácil establecer un orden justificatorio, legitimante de privilegios mal habidos. ¿Cabe pensar que la visión analítica está viciada, que ha perdido predictibilidad o enjuciamiento de lo real social? Ciertamente no, pero es válido preguntar si tiene capacidad para considerar la emocionalidad contemporánea como un espacio de razón; interrogante de compleja elucidación. La razonabilidad cartesiana ofreció marcos valiosos para el desarrollo de la ciencia, 1

La referencia es a las teorías de alcance medio de Robert K. Merton.

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también para que la burguesía optase por el ejercicio discursivo de las libertades más que impulsar una práctica de vida conformante de derechos. Esto significa pasar del anonimato de las masas en la historia a la acción política, aunque éstas no sean suficiente conscientes de su actuar. Regularmente las fuerzas sociales dominantes absorben sus conquistas, cooptan dirigentes, neutralizan la acción de masas, intervención estatal mediante, salvo en los procesos revolucionarios. En tales casos la racionalidad política clásica es subvertida; aquí lo central apunta a la gravitación de las relaciones sociales en el modo de producción; una visión simple lleva a pensar que el cambio productivo en sí modifica el relacionamiento social, se trataría de una objetivación sobredeterminante del sujeto sin mediación de su subjetividad. Esto explica porque los procesos del socialismo real tuvieron tropiezos para conformar superestructuras que acompañaran el cambio productivo más allá de lo discursivo o del recurso represor. Se provocó la conformación de conductas anómicas que no alcanzaron a conjugar una legítima aspiración de bienestar con realización de libertad o divergencias que no llegaban a cuestionar frontalmente al régimen. La reiteración de situaciones de este orden establece que una formulación socialista debe contemplar y realizar a profundidad cambios de sustancia democrática, inexorablemente. Las instancias represivas no han sido patrimonio exclusivo del socialismo real; la historia del capitalismo esta surcada por la violencia, en Latinoamérica ello ha sido moneda corriente. Abordar esta problemática con generalizaciones o lugares comunes no es conducente; el núcleo de análisis debe contextualizar al sujeto, su circunstancia y albedrío; de otro modo el flujo de realidad se agota en aporías, en repeticiones con variantes; la sociedad del placer, del espectáculo (como quiera llamarla) se agota en la reiteración del orden extenuado. Cabe explicar porque el desborde conlleva contención: el sujeto carente de creatividad va a procurar el paroxismo emocional, sea en el sexo, en el activismo frenético del tipo que sea, sin alcanzar “la vida bella”, imaginativa, transformadora. Los jóvenes que acuden al espectáculo musical masivo llevan su excitación al frenesí; luego esto culmina en el uso de una camiseta que dice “I love … cualquier cosa”; el extremo del consumo neutralizante es la imagen del Che Guevara como decoración inocua. Evitar nihilismo paralizante invita a transitar la vida cual un friso cultural; ello lleva al terreno de arte visto como transformación creativa que plasma la subjetividad en obra cultural, en la preservación de la naturaleza, en el enriquecimiento de la condición humana, en favorecer la política con voluntad dialógica, en romper moldes utilitarios carentes de ética. Como se 382

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dijo inicialmente, pensar la vida califica al sujeto. Ejemplificar con lo que uno acuerda es importante, valido y fácil a un tiempo. Reconocer en Emmanuel Kant grandiosidad es generoso, sin ocultar diferencias, no se está planteando la hibridez teórica, se reconocen esfuerzos intelectuales con vocación universal. No se construye un sostén intelectual sino en la lectura del otro diferente; la fuente única del pensamiento se ha secado. Si bien todos los ríos corren al mar sólo quedan siete ríos libres que llegan al mar.

4. Anomia y estructura social El prologuista de Elton Mayo –“Problemas Humanos de una Civilización Industrial”– el historiador Sergio Bagu, glosando a éste considera a la anomia como un problema de desintegración social, también de destrucción personal; ideas que sintetizan lo dicho en líneas anteriores de este trabajo. El libro citado es una obra de 1933, es un trabajo precursor en el análisis de las relaciones entre los obreros y la gran industria, ambientado en los Estados Unidos, pero con validez para contextos industriales de otros países; todo en estructuras capitalistas de producción. Necesario señalar que dicho texto ofrece luces para pensar el orden contemporáneo y los efectos provocados por la incorporación tecnológica en las conductas sociales de la actualidad. La existencia de identidades culturales homogéneas choca con la presencia de diversidades étnicas, de género, de religiosidades o de otras manifestaciones, incluida la política; esto lleva a interrogar como lo diverso conduce a lo homogéneo social. Decir que hay un cartabón de repeticiones es medianamente cierto pero la configuración modelizante resta margen interpretativo al objeto de estudio. En este respecto la información masiva juega un papel determinante, sea en la difusión de la imagen exitosa o en la información condensada, descontextualizada. Estos dos factores orientan al sujeto al éxito, sin embargo, el estrellato y la fama son para unos pocos; la mayoría navega en una mediocridad con derroteros inciertos y brújulas económicas de escasa frecuencia para arribar a buen puerto. Este orden de cosas conduce a la anomia; entonces la búsqueda del cambio es irrelevante, no se contextualiza, se sufre o se disfraza; recurrente la descalificación del otro, el reverso de la condición anómica. La sociedad del espectáculo presenta actores de bajo perfil. ¿Por qué insistir en el fuerte impacto social que provoca la información? Porqué prevalece la difusión del dato por sobre el análisis crítico o la reflexión teórica. Google es un oráculo con vasto alcance y pretensiones de José María Martinelli Benedicto

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universalidad o en su defecto el predominio de los doscientos cuarenta caracteres; la reproducción del instante se encapsula en la sociología del instante. Herbert G. Wells y Aldous Huxley se reportan aprendices de la sociedad futura. Hablar de humanidad resulta desmesurado para quienes encierran su conocimiento en la versátil comodidad del celular. Dice una maestra de primaria ¿cómo puedo enseñar matemáticas a una niña aprisionada en su celular? ¿El Conocimiento Científico, la añeja esperanza de la liberación humana puede apoyar a la dialéctica en esfuerzos creativos de bienestar? Resulta un desafió poco atendible para un individualismo masificante, nulo reproductor de libertades. Se piensa que el dato proporciona la información que el sujeto requiere a efectos de un comportamiento básico, formal, lo que se entiende como buena conducta; acatamiento de reglas. Sin embargo, ya se advirtió que el extravío de las mismas provoca conductas anómicas. No es cuestión de pensar que el sujeto se encuentra en un laberinto borgiano; la pérdida de reglas tiene doble impacto: imposibilidad de encontrar una salida social, a lo que debe sumarse el éxito inalcanzable; doble anomia. El tema de marras no debe llevar a suponer que mentes débiles, hombres o mujeres comunes solamente padecen conductas anómicas. Grandes pensadores también llegan a situaciones semejantes; el caso de Einstein es notable, no supo sino hasta el final de sus días (carta pidiendo perdón a los niños del mundo) que sus investigaciones conducirían a la construcción de la bomba atómica; se trata de una anomia activa: no saber el efecto de sus actos. Corresponde plantear si las conductas anómicas pueden corregirse; ciertamente que sí. La fuerza del inconsciente dificulta este cometido, pero no resulta imposible lograrlo, aunque un tratamiento exhaustivo excede las posibilidades de este análisis. De todos modos, es procedente un acercamiento al objetivo que no es otro que la adquisición de conciencia. Es sabido que Marx se desprende de Hegel cuando adquiere el conocimiento de las clases sociales y se da cuenta del papel de la conciencia en la superación del trabajo alienante. Dicho esto, cabe agregar que estas ideas producen una ruptura frontal con el estructural funcionalismo. La mente consciente y la voluntad política pueden cambiar el mundo. Este aspecto no fue suficientemente considerado por Elton Mayo; de ahí que se afirme que su obra carece de síntesis. Evidentemente, el conocimiento científico no es una sumatoria de ideas sino una agregación cualitativa de las mismas. 384

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Por lo que se afirma en líneas inmediatamente previas, es importante tratar de encontrarle cauce sintético a esta reflexión. La primera afirmación es que sí puede orientar se un cambio social que enfrente el actual estado del arte (descomposición del sistema capitalista); tal cambio deja de lado tránsitos pretéritos, v. g.: el asalto al Palacio de Invierno en la Rusia Zarista o las guerrillas triunfantes del siglo XX. Apoyarse en Antonio Gramsci demanda reflotar “las guerras de posición”: focalización de objetivos y acción de masas. El ejemplo a destacar es la lucha de los maestros mexicanos nucleados en la Coordinadora Nacional de Trabajadores de la Educación (CNTE) que cuestionan las reformas educativas de los gobiernos de Enrique Peña Nieto y expresan dudas por las realizadas en el gobierno de Andrés Manuel López Obrador. La trascendencia de estas luchas no ha sido suficientemente valorada por la sociedad mexicana; no obstante hay avances. Se dijo que la variación de un tiempo lleva a variaciones filosóficas; por ende, esbozar el cambio de nuestro tiempo obliga a conjugar lo posible y lo utópico. Esto último como la terrenalidad necesaria que alienta el deseo de bienestar de la gente; esto combinado con la ecología sostenible y una politicidad básica que sea “buen sentido” transformador. Entonces, los lineamientos de bienestar social deben orientarse a la realización de espacios colectivos que brinden servicios a la par que socialicen la satisfacción de necesidades comunes. Puede lograrse mediante la construcción de albergues infantiles, guarderías integrales, lavanderías públicas, transporte gratuito para estudiantes, educación gratuita en todos los niveles. Materializar esto requiere Políticas Públicas cuyo diseño, ejecución y control sea obra de la propia gente; actores y beneficiarios. Que a lo anterior se le vea tinte reformista exclusivamente depende del grado de conciencia adquirido por el pueblo; sea una dependencia dadivosa del poder estatal o una construcción social autónoma con capacidad de decisión y gestión. Ausente la organización política autónoma de la población el cambio es reflejo de la omnipresencia del estado. Se trata de aporías anómicas anulantes de liberación mental y social; los núcleos truncantes del desarrollo colectivo. De lo expuesto se desprende la necesidad de adquirir una triple conciencia: de sujeto histórico hacedor de libertades sociales y políticas, poseedor de conciencia ambiental y dueño de una eticidad crítica y solidaria. Sin lugar a dudas, el sujeto anómico no puede formular propuestas de cambio histórico, ha perdido la capacidad de hacer el bien tanto para sí mismo como para el prójimo. Han de ser hombre y mujeres concientes quienes José María Martinelli Benedicto

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desarrollen rumbos de cambio. A la pobreza y desigualdad actual se suman los contingentes de migrantes, que como se dijo, buscan salvar sus vidas en países de capitalismo desarrollado o intermedio. La rueca histórica desteje los tejidos sociales de pueblos pobres para tejer alfombras que pisan pueblos ricos. Aunque hubo migraciones que procuraron cambios revolucionarios, v.g.: los anarquistas en Argentina; la regla es lo contrario. La población migrante se integra al país receptor y fortalece sus instituciones. El ejemplo por antonomasia es Estados Unidos; el racismo imperante allí impide reconocerlo. Regularmente se piensa la vida en corto y mediano plazos; el tránsito largo se destina al recordatorio, al homenaje histórico. El tiempo pasado no es sombra del futuro, para que ilumine el presente se requiere luz en la conciencia y memoria de los pueblos; inexistentes éstas la anomia prevalece en sus distintas manifestaciones, seguramente, la más grave es la anomia política.

5. Declinación de las Políticas Públicas Lo anteriormente expuesto ha procurado mostrar cómo el individualismo imperante ha conducido a desarrollar personalidades anómicas, desorientadas, frustradas al no conseguir el éxito; alcazado el mismo se extravían en rutas falsas; ostentar oropeles más que realizaciones éticas. Pero el sómero diagnóstico realizado de la subjetividad contemporánea no debe impedir buscar caminos de bienestar en el contexto capitalista actual, con orientación a la realidad mexicana. Se trata de explorar qué ha ocurrido en materia de PP. Puede adelantarse que se han convertido más en objetos de estudio que en implementación de medios que cubran necesidades sociales. Lo primero a señalar es que las PP no son propiamente tales, en tanto su diseño y ejecución están a cargo de instancias estatales, en las que la necesaria participación social es adjetiva o inexistente. De este modo la población se vuelve cautiva del ofrecimiento que en la materia social a tratar realiza el estado; materialización de poder, aunque se revista de solidaridad. Aliviar la pobreza no es eliminarla. Solidaridad es la permanente voluntad de realizar el bien, no en términos paliativos sino en la generación de medios y posibilidades al alcance de la gente; lo que teóricamente se llama “creación de condiciones”. Esta dimensión de la acción político-social es precisamente acción política que permite al sujeto elevarse y abandonar su postración secular; algo totalmente opuesto al asistencialismo. En consecuencia, solidaridad es aportar 386

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lo económico necesario, pero también lo cultural dignificante de la condición humana, es decir el pan, el libro y la rosa. ¿Qué ha ocurrido en México con las PP? Han sido reemplazadas por los Programas Sociales cuya cantidad es exorbitante2. A pesar de ello la pobreza no ha sido erradicada; su conectividad transversal es lamentable. Por una parte, los programas sociales son utilizados electoralmente, por la otra se produce una conexión con la delincuencia; perversión inaceptable que provoca cadenas de desvaloración social que rompen tejidos comunitarios y de otro orden. Lo paliativo en su transitoriedad no ofrece soluciones. El decaímiento de las PP no implica necesariamente debilitamiento del estado; por el contrario, la utilización de los programas sociales como ayuda y contención conforman una doble faz: dependencia de lo público-estatal y minusvalía cívico-cultural. Generar horizontes sociales de baja amplitud dificulta, impide la liberación del potencial que todo ser humano posee. Hombres y mujeres condicionados por el asistencialismo son víctimas sociales que en su postración generan conductas anómicas inconducentes; una circularidad de repetición y engaño a la que ya se hizo referencia en el curso del trabajo. La anomia no distingue clase sociales pero sus efectos son más destructivos en el pueblo pobre, ignorante de sus derechos, cautivo por causas ajenas a su existencia social. Se afirma que en México: “el que nace pobre muere pobre”. Afirmación tremenda; en este ámbito desesperanzador cómo puede pedirse a un sujeto en tales condiciones que luche por mejores condiciones de vida; está condenado a vivir con la mano extendida que no llega a convertirse en un puño cerrado de rebeldía política. Privado de lo económico material, de lo cultural educativo, se convierte en sujeto de dádivas, encubiertas con el nombre de programas sociales. De éstos Prospera fue el programa “estrella” que permitió a secretarios de estado, candidatos presidenciales, jerarcas municipales y demás enriquecerse y acceder a nomenclaturas de poder. En tales circunstancias el gran Leviatán puede mostrarse “generoso”, más que administrar riqueza es un administrador de pobreza social; en relación con esto las cifras no varían mucho año con año. Puede constatarse indicadores: en el año 2010 había 59.6 millones de personas pobres en México, para el 2016 la cifra aumento a 62.6 millones de personas; en sendos 2

La información disponible ha identificado 6491 programas sociales en México, a distintos niveles gubernamentales. Véase, Rodolfo Guzmán “Democracia sin pobreza” Universidad Obrera, México 2018, p.5.

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casos más del 50% de la población3. En el lapso descrito las PP fueron inoperantes; es decir no generaron condiciones de desarrollo humano: trabajo, escuela y alimentación; mínimos indispensables para encarar tránsitos de bienestar colectivo. La relación entre PP y creación de condiciones debe ser indisoluble; esto con base en lo que se considera una herencia social universal, lo que corresponde a una riqueza cultural y económica producto del trabajo humano. Esta herencia no es repartida equitativamente en la población; su apropiación pasa a las clases dominantes y al Estado. Dada esta situación las PP adquieren carácter remedial. Se convierten en medios asistenciales, en los hechos desplazadas por los programas sociales como se dijo previamente. Siendo así la realidad social en el capitalismo actual, puede llegar a pensarse en la perpetuación de la pobreza. No necesariamente, la capacidad humana es también una herramienta de cambio social generadora de trabajo, ciertamente, pero además potencialmente productora de transformaciones sociales, de rupturas históricas en pos de bienestar, para ello se requiere conciencia política, una dosis de razón que rompa con el pensamiento vulgar, con la idea de que el sentido común explica la complejidad de la organización societal en clases, que desestructure las anomias paralizantes. La declinación de las PP no conlleva la desarticulación orgánica del pueblo. Ello ocurre por intereses económicos que logran que los mismos prevalezcan en el Estado, fortaleciendo sus privilegios. Queda la posibilidad que las PP, al menos en teoría, por oposición de contrarios traten de contrarrestar tales intereses. Es cierto que los análisis de realidad no explican cabalmente la estructura de lo real social, para ello se requiere del análisis teórico; insuficiente lo uno sin lo otro. Estas líneas han procurado tensar los paradigmas utilizados para encontrar salidas conducentes al bienestar, viables. Tal vez, en las mismas subyace una voluntad teórica de afirmar el cambio histórico de nuestro tiempo; en este sentido destrabar inercias mentales es el cometido irrenunciable de la inteligencia contemporánea.

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Ibíd. p.4

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Políticas públicas y cambio de régimen en México se terminó de imprimir en diciembre de 2019 en los talleres de Litho Offset Aresa, Javier Martínez V., no. 218, Col. Escuadrón 201, C.P. 09060, Ciudad de México, el tiraje consta de 500 ejemplares, más sobrantes para reposición. En su composición se usaron los tipos Constantia de 9/13, 10/14 y 20/24.