Pensiones en México: la próxima crisis 9786070303975

Table of contents :
AGRADECIMIENTOS
RESUMEN EJECUTIVO
PRÓLOGO
INTRODUCCIÓN
I. CONTEXTO GENERAL
II. PROBLEMÁTICA DEL IMSS
III. PROBLEMÁTICA DEL ISSSTE
IV. DESEQUILIBRIOS PENSIONARIOS EN LAS ENTIDADES FEDERALES PARAESTATALES
V. SISTEMAS DE PENSIONES ESTATALES Y DE UNIVERSIDADES PÚBLICAS ESTATALES
VI. CONSOLIDADO DE PASIVOS PENSIONARIOS EN MÉXICO
VII. CÓMO REESTRUCTURAR LA PROTECCIÓN AL INGRESO EN MÉXICO
BIBLIOGRAFÍA
APÉNDICE A
ANEXO ESTADÍSTICO

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salud y sociedad

PENSIONES EN MÉXICO: LA PRÓXIMA CRISIS por PEDRO VÁSQUEZ COLMENARES G.

MÉXICO ARGENTINA

grupo editorial siglo veintiuno siglo xxi editores, méxico

siglo xxi editores, argentina

CERRO DEL AGUA

GUATEMALA

248 , ROMERO DE TERREROS

04310 MÉXICO , DF

salto de página ALMAGRO

38, 28010,

MADRID, ESPAÑA

4824 , C 1425 BUP ,

BUENOS AIRES , ARGENTINA

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38, 28010,

MADRID, ESPAÑA

HD7131 V37 2012   Vásquez Colmenares G., Pedro      Pensiones en México : la próxima crisis / por Pedro       Vásquez Colmenares G. — México : Siglo XXI      Editores, 2012.       231 p. — (Salud y sociedad)      ISBN-13: 978-607-03-0397-5       1. Pensiones a la vejez – México. 2. Pensiones      a la vejez— México — Finanzas. I. t. II. Ser.

primera edición, junio 2012 segunda reimpresión, marzo 2013 © siglo xxi editores, s.a. de c.v. isbn 978-607-03-0397-5 derechos reservados conforme a la ley impreso en promographik peral 16, col. las huertas 10920, méxico, d.f.

anthropos CTRA. MOLINS-SABADELL KM 13, POL. IND. CAN ROSÈS, NAVE 22, 08191 RUBÍ, BARCELONA, ESPAÑA

A todos los que aspiramos a construir un mejor país

A Regina, Mariana, Ana Dorotea y Emma, quienes con paciencia frente a mis ausencias animaron la preparación de este libro

El futuro no es ya lo que solía ser arthur c. clarke

El desorden tiende a crecer cuando las cosas se dejan a la deriva stephen hawking

Solamente aquel que construye el futuro tiene derecho a juzgar el pasado friedrich wilhelm nietzsche

Si tienes un verdadero porqué, producirás todos tus cómos ana maría guzmán rodríguez

El futuro pertenece a quienes creen en la belleza de sus sueños eleanor roosevelt

AGRADECIMIENTOS

Este libro surge de la necesidad de documentar y dar a conocer en un solo trabajo el enorme desafío de la sociedad mexicana por resolver el nudo silencioso de las pensiones. A esta preocupación han contribuido talentosos amigos como Fernando Solís Soberón, Javier Beristáin Iturbide (†), Benjamín González Roaro, Santiago Levy Algazi, Guillermo Prieto Treviño, Mario Gabriel Budebo, Roberto Moya Clemente, Alberto Espinosa Desigaud, Gerardo Gutiérrez Candiani, Eduardo González Pier, Alfonso Ordiales Bassols, Tonatiuh Rodríguez Gómez, Junia Cervantes Barojas, Gerardo López Jiménez, José Cisneros, Simón Geluda Karakowsky, Francisco Miguel Aguirre, Berenice Ramírez López, Alberto Valencia Armas, Rosa María Farell, Marcela Flores Quiroz, Enrique Peña Velázquez, Carlos de la Fuente Aguirre, Jorge Melendez Barrón, María del Rosario Lombera González, Fausto Hernández Trillo, Fernando Viveros Castañeda, Alberto Briseño Ruiz, Mario Alberto Gómez Moreno, Carlos Noriega Curtis, Sergio Hidalgo Monroy Portillo, José Antonio González Anaya, Pedro Ordorica Leñero, Manuel Lobato Osorio, Manuel Aguilera Gómez, Luis Madrazo Lajous, Alejandro Díaz de León, Héctor de la Cruz Ostos, Fernando Gutiérrez Domínguez, Gabriel Martínez González, Nelly Aguilera, Juan Manuel Jiménez Illescas y Luis Sánchez Gómez. Gracias a todos. Afecto y reconocimiento para mis amigos y colaboradores del issste, que durante mis más de diez años en la institución han contribuido con su inteligencia y dedicación a la construcción de esta preocupación sobre la seguridad social y las pensiones: Guadalupe Hernández Hernández, Rosalía Romero Ledesma, Martha Hilda Rodríguez, María Dolores Martínez, Adriana Oribio Gallegos, Alma Quintero Flores, Edna Barba y Lara, Leticia Arroyo Barroso, Carlos Espinosa Sánchez, Carlos Véjar Ramos, José Carlos Sánchez Yllanes, Jerónimo Esquinca Cano, Jesús Dávila Becerril, Carlos Mercado Sánchez, Víctor Silva Torres, Alejandro Jiménez [11]

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AGRADECIMIENTOS

Salazar, Rafael Cástol García, Miguel Ángel Zepeda Orozco, Carlos Padilla Becerra y Astrid Lagunes Padilla. Mucho les debo a todos por sus aportaciones, comentarios y consejos para la construcción de este libro. Las insuficiencias y erratas del libro son sólo mías. La autoría es compartida con todos ustedes.

RESUMEN EJECUTIVO

México está por entrar a una nueva crisis. Por más de medio siglo, nuestro país generó numerosos beneficios pensionarios creados para bien de determinados sectores laborales. Lamentablemente, casi en ningún caso, estas obligaciones fundamentalmente pensionarias quedaron debidamente fondeadas para el largo plazo. El crecimiento de las pensiones públicas en México ha sido explosivo durante la primera década del siglo xxi. Actualmente, existen más de cuatro millones de pensionados de más de 105 sistemas públicos de pensiones. La inmensa mayoría de estos sistemas pensionarios no están fondeados, esto es, no tienen fondos para honrar este compromiso. Sin embargo, nadie desea pagar el costo social de revelar que ya no hay recursos, ni el costo político de proponer las dolorosas medidas correctivas. Aunque no existe en México una cuantificación total y definitiva de los pasivos pensionarios del país, con las cifras oficiales de que se dispone, se conoce que el compromiso de pagar las pensiones públicas podría representar más del 104% del pib. Aunque son escasas las valuaciones actuariales de los sistemas pensionarios de estados y municipios, los patrones de deterioro son muy similares y la opacidad sólo esconde fuertes amenazas. La seguridad social se concibió inicialmente como un instrumento de protección de la nueva clase trabajadora industrial. Su razón de ser fue proteger a las nuevas clases obreras que surgieron con motivo de la industrialización de los países europeos. Con la creación de la Organización Internacional del Trabajo (oit), a principios del siglo xx, surgió el concepto de seguridad social como se conoce en México, mismo que vincula la protección social a la relación formal de trabajo. En México, el artículo 123 de nuestra Carta Magna establece las bases mínimas de derechos laborales del trabajador, por estar sujeto a una relación subordinada. Dentro de estos derechos se encuentra la protección a la seguridad social y en esta última, lo relativo en materia pensionaria. Con este espíritu se crean los institutos de seguridad social (imss, issste e issfam). También este artículo cons[13]

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RESUMEN EJECUTIVO

titucional considera que, por medio de la contratación colectiva, se pueden pactar prestaciones en materia laboral y de seguridad social complementarias a las que en él se establecen, como lo han hecho los trabajadores de gobierno en los casos de las entidades paraestatales. Por otra parte, a los estados y sus subniveles de gobierno, el artículo 115 de la Constitución, les da autonomía de regirse por sus propias leyes o elegir adherirse a las establecidas en materia federal, por lo que algunos gobiernos estatales han creado sus propios institutos de seguridad social, o en el caso de algunos municipios o sus entidades paraestatales, se firmaron convenios voluntarios de adhesión a las leyes del imss e issste. Como resultado, tenemos regímenes pensionarios que se distinguen entre los ciudadanos. Los trabajadores de los diferentes niveles de gobierno o entidades paraestatales mantienen beneficios que, en el mejor de los casos, se pagan con recursos de origen fiscal o se convierten en deuda para el ciudadano en general. Lamentablemente, la seguridad social de México no se preparó ni reaccionó a tiempo ante el formidable cambio demográfico que vivimos las últimas tres décadas del siglo xx. Pasaron dos décadas antes de que llegara la reforma a la Ley del Seguro Social de 1995 y tres décadas antes de que se lograra reformar la Ley del issste en 2007. Estos cambios, complejos en lo financiero y polémicos en lo social, fueron necesarios y han sentado las bases de sistemas pensionarios sustentables financieramente, aunque con retos permanentes de rentabilidad y cobertura. La gran mayoría de los regímenes pensionarios restantes aún no se atreve a hablar —siquiera— de su problema de insolvencia, mucho menos a intentar resolverlo. La conclusión es clara: o se reforman urgentemente los sistemas públicos de pensiones de beneficio definido y los arreglos pensionarios del sector paraestatal o muy pronto no habrá recursos públicos con qué honrar dichas obligaciones, a menos que se castiguen otros rubros prioritarios para la sociedad. Este panorama es preocupante: las pensiones públicas están creciendo en forma desproporcionada respecto de las capacidades fiscales del Estado. La presión puede explotar en el sexenio 20122018, lo que llevaría a un incumplimiento en el pago de las pensiones y a una severa crisis social y política. Es indispensable posicionar el tema de las pensiones en la agenda nacional para comprometer una visión y decisión políticas sobre su viabilidad futura.

RESUMEN EJECUTIVO

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Con los datos oficiales recabados esta investigación consolida un escenario actualizado del pasivo actuarial de las pensiones públicas de México. El resultado es que las pensiones públicas del país arrojan un pasivo actuarial (o presión financiera total a precios actuales) de 104% del pib de 2010. Estos pasivos pensionarios no incluyen a] el costo fiscal de completar las pensiones mínimas garantizadas de los regímenes federales y estatales, b] la nómina anual del issfam, c] los beneficios laborales al retiro de varias universidades públicas, d] la subvaluación de pasivos producto de reglas contables o de la heterogeneidad en las metodologías autorizadas y e] el costo del déficit del seguro médico para pensionados. Tampoco incluyen f ] aquellos pasivos pensionarios que las entidades federativas no tienen contabilizados, ni g] la deuda fiscal de los sistemas de pensiones que actualmente se fondean con el gasto corriente sin ninguna previsión de reservas futuras. La propuesta que se presenta en este libro es la generación de un nuevo modelo de seguridad social basado en cuatro pilares para pensiones en el retiro: pensiones sociales, pensiones universales por vejez, pensiones por retiro y pensiones adicionales. El libro describe cómo sí es posible financiar la nueva pensión universal de al menos un salario mínimo para todos los adultos mayores en el retiro, jefes de familia de 65 años o más, beneficiando cuando menos a 6.9 millones de mexicanos. Es fundamental subrayar que la propuesta de este nuevo Sistema Nacional de Seguridad Social es totalmente compatible con las actuales expresiones legales e institucionales de la seguridad social en México. Esta propuesta no excluye, imposibilita, discrimina o extingue a ninguno de los regímenes pensionarios actuales o a ninguno de los planes de pensiones complementarios a la seguridad social actual. Lo que este diseño propone es modificar de raíz el paradigma general del financiamiento de los beneficios de la seguridad social de manera justa, universal y uniforme. El libro ofrece cinco grandes conclusiones al lector: primera.

El país ha creado una bomba de tiempo que ya está activada en más de un centenar de sistemas públicos pensionarios, cuya insolvencia creciente presiona ya de manera relevante las finanzas públicas federales y pondrá en jaque a las finanzas de los tres niveles de gobierno en esta segunda década del siglo xxi.

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RESUMEN EJECUTIVO

segunda.

La falta de conocimiento social de este problema y las resistencias particulares para reformar estos sistemas agravan el panorama y harán nula o muy lenta la atenuación de una crisis financiera pensionaria que, finalmente, sólo vulnerará a los mismos trabajadores y pensionados a los que se pretende defender. tercera.

México requiere una nueva arquitectura constitucional para su seguridad social y su sistema nacional de pensiones. Un arreglo que tenga parámetros generales emanados de la Constitución, de observancia obligatoria para todos los regímenes pensionarios, que ofrezca cobertura pensionaria a todos los adultos mayores, con facilidades y estímulos a la reforma de los actuales sistemas para darles viabilidad y solvencia en el futuro. En esta nueva arquitectura debe considerarse que los recursos fiscales generales sólo deben financiar obligaciones y gastos generales de la sociedad, como el pilar de pensión universal de retiro que se propone. Los déficit pensionarios son responsabilidad de los gobiernos, los patrones y sus trabajadores, no de los contribuyentes. cuarta.

El nuevo Sistema Nacional de Seguridad Social (sinases) que aquí se propone debe comprender, además, coberturas para invalidez y vida, riesgos de trabajo, salud, ayudas sociales y desempleo. Estas coberturas sociales serán financiadas con recursos generales de los tres niveles de gobierno. quinta. Ya perdimos la primera década de este siglo esperando que

los agentes tomadores de decisión actúen para no agravar el futuro. Después de diferentes esfuerzos, el México contemporáneo no ha visto el cambio trascendental necesario en materia de seguridad social y pensiones. El país necesita de una amplia y certera convocatoria para que las cosas cambien gracias a un nuevo diseño legal y un contundente pacto político por la seguridad social, que amplíe la cobertura, eleve la equidad y aleje la enorme amenaza de insolvencia para el Estado, los patrones, los trabajadores y los pensionados. Es una gran apuesta donde todos ponen, pero donde todos ganan. México merece un replanteamiento fundamental de la seguridad social hacia un sistema de derechos universales, complementado con sistemas de reparto o de contribución definida fondeados por patrones y trabajadores.

RESUMEN EJECUTIVO

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La crisis de las pensiones ya está aquí. Esperar a convencernos de su magnitud y trayectoria sólo dificultará su atención y magnificará el costo de las soluciones. Por ello este esfuerzo por hablar del tema sin tapujos deseando que pronto el Estado mexicano, los actores políticos y las organizaciones de trabajadores se ocupen de manera decidida y definitiva a desactivar este enorme desequilibrio. Son múltiples las razones que han originado esta grave situación gestada lentamente durante cinco décadas. Muchas de ellas, como la transición demográfica o las crisis económicas, no pudieron fácilmente ser previstas a tiempo ni controladas significativamente. En la crisis financiera de las pensiones no deben buscarse culpables, sino acuerdos políticos y soluciones justas, universales y permanentes con la aportación de todos. Transformar la seguridad social de México es un reto formidable. Le corresponde a esta generación evaluarlo y actuar en conse­ cuencia.

PRÓLOGO

El análisis público de los sistemas de pensiones es, ha sido y seguirá siendo provocativo, intimidante y doctrinario. Es un tema siempre inacabado que toca un ángulo sensible para la mayoría de la población: la seguridad económica al término de su vida laboral. La naturaleza del tema le garantiza a cualquier autor que participe en este debate al menos un lector interesado. ¿Cuál es entonces, si acaso, el mérito de “México: la próxima crisis” y la razón por la que Pedro Vásquez Colmenares G. invita a un público más amplio a su lectura? El mérito más importante de este estudio es la capacidad de argumentar con base en cifras y de proponer soluciones creativas a la problemática individual de la mayoría de los 105 sistemas de pensiones y para los 105 sistemas en su conjunto. Podemos estar o no de acuerdo con el autor en sus propuestas, incluso en sus opiniones, pero los números hablan por sí solos y hablan con sentido y contundencia por el orden y sistematización con la que se aborda, primero, la esencia del problema y, luego, el planteamiento de solución. El estudio, por tanto, tiene el mérito de ayudar al lector a comprender la urgencia de dar una respuesta a la situación que guardan actualmente los diversos sistemas de pensiones que prevalecen en nuestro país y de ofrecer, al lector y al país, un esquema de solución que ciertamente debe sumarse al debate urgente por el futuro de las pensiones. El tema, siempre vigente, cobra particular relevancia en tiempos en los que el país se da la oportunidad de replantear sus prioridades y fijar programas de trabajo ante el cambio de administración a nivel federal, y particularmente en una etapa en que muchos países de la Europa central padecen fuertes crisis sociales y de finanzas públicas por el peso de sus sistemas de pensiones desfinanciados. No obstante la relevancia del tema, en México existe una clara reticencia para abordarlo públicamente. La tentación de evitarlo refleja la complejidad del tema y el hecho —irrefutable, como lo logra sustentar el estudio a través de una exposición ordenada con datos sólidos y pormenorizados— de que el sistema se encuentra en [19]

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PRÓLOGO

una situación de insolvencia. Además, la restauración de su viabilidad obligará a suprimir algunos de los privilegios que actualmente gozan ciertas minorías a costa de la mayoría de los trabajadores y de todos los contribuyentes. Esto explica el recelo para revelar a los potenciales afectados que sus privilegios no podrán persistir en el futuro. Sin embargo, la no respuesta a este problema hace que nadie, independientemente de ser o no actualmente privilegiado, pueda escapar a los efectos negativos que ya está generando un sistema que no cuenta con una fuente de fondeo sostenible y de magnitud comparable con sus compromisos y que no cubre a toda la población, en especial a los trabajadores más vulnerables. El texto es muy claro en su señalamiento de que la responsabilidad ineludible que tiene el Estado en materia de seguridad social y, en particular, en materia de pensiones, trasciende al propio ámbito de la seguridad social de modo que el problema se convierte, por una vertiente, en uno de finanzas públicas y, por ende, macroeconómico. Por otra vertiente, en un problema social y de atención a la pobreza en la vejez. En la vertiente social, es evidente que el problema no está acotado a los trabajadores afiliados a algún esquema de pensiones. Por el contrario, el problema es sobre todo la falta de cobertura a un segmento importante de la población, principalmente, aunque no sólo, al llamado “sector informal” donde se ubican los trabajadores con menores ingresos. La universalización de la seguridad social es una condición necesaria, imprescindible, para lograr la meta de toda política social que pretenda elevar el nivel de vida de la población. Además, una visión más moderna de la política económica orientada a detonar el crecimiento sólo será exitosa si atiende simultáneamente el bienestar de la población. Así, el reto de incorporar a toda la población a un régimen de pensiones es doblemente relevante, por su connotación social y por su connotación económica. Esta tesis la sustenta y desarrolla el autor. Más aún, muestra que la meta está dentro del mundo de lo posible y nos enseña la forma de lograrlo, aprovechando su experiencia de cómo “institucionalizar” un escenario de reforma. Por cuanto a la vertiente macroeconómica, el texto señala porqué las repercusiones de la insolvencia de los sistemas de pensiones no sólo se manifestarán entre los pensionados y los por-pensionar al momento en que se agoten las reservas que han constituido los

PRÓLOGO

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distintos esquemas. La falta de financiamiento suficiente ya atenta en contra de la estabilidad macroeconómica que actualmente goza el país y por ello los beneficios de la estabilidad están en riesgo de perderse. Este mensaje es uno de los más importantes que emerge con nitidez y claridad a través de la lectura del libro y que también explica la resistencia para su debate público. Es en este reconocimiento —de que el problema es más amplio que solamente pensional— donde reside la clave para su solución. La respuesta no puede limitarse a modificar y reforzar las fuentes de financiamiento y eliminar las inequidades inherentes en él. En la medida que la solución toque la problemática macroeconómica, el fortalecimiento de la economía allanará el camino para las reformas pendientes en el ámbito de la seguridad social. Dos son las condiciones necesarias para atender la problemática macroeconómica: el primero es su impacto en el mercado laboral. Conforme el sistema resuelva el problema de portabilidad se propiciará una mayor movilidad laboral y se atenuarán los problemas asociados a la segmentación del mercado laboral entre el formal y el informal. Con ello se propiciará una mayor eficiencia económica y una mayor productividad laboral, traduciéndose esto en mejores salarios para los trabajadores. Éste es el último eslabón de un círculo virtuoso ya que con mejores salarios se contribuirá, en el presente, a un mejor nivel de vida de los trabajadores y, mirando al futuro, en una mayor capacidad para aportar a la seguridad social, en particular a fondear su esquema de pensiones. La segunda condición es la promoción del ahorro. Toda contribución al fondo de pensiones bajo un esquema de contribuciones definidas constituye ahorro, tanto a nivel individual como para la economía en su conjunto. Desde la óptica de cada trabajador, cuanto mayor sea el saldo de su cuenta mayor será la pensión que pueda alcanzar al término de su vida laboral. Desde la óptica de la economía, el mayor ahorro significa mayor inversión productiva y la mayor inversión significa más crecimiento y más empleo. Así, el mayor ahorro a nivel individual se convierte en un ambiente de mayor prosperidad cuyos beneficios se revierten a favor de los trabajadores. Es por ello que el ciclo del ahorro que promueve el sistema de pensiones también se convierte en un círculo virtuoso. Desde esta perspectiva, se puede entender la falacia en el argumento de que no es posible impulsar un programa de reforma a los sistemas de pensiones por su impacto de corto plazo sobre un grupo

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PRÓLOGO

limitado de trabajadores. El planteamiento correcto, que hace el libro, es focalizar la atención en las ganancias potenciales para la economía en su conjunto y, en lo particular, para los trabajadores. El planteamiento, además, se ve corroborado con la experiencia de aquellos países que impulsaron una reforma de pensiones más ambiciosa y que ahora gozan de una base de ahorro más amplia y, sobre todo, con un sector laboral más dinámico en términos de empleo y salarios. Visto así, y es así como lo ve el autor, la “próxima crisis” es también la “actual oportunidad”. Ésta es la enorme oportunidad que hoy no puede escaparse a las autoridades en sus tres ámbitos de gobierno ni tampoco al resto de la sociedad: trabajadores, sindicatos obreros, sindicatos patronales, partidos políticos y, sobre todo, sociedad civil. Ésta es también la oportunidad porque es la mejor etapa de la transición demográfica en México para emprender la reforma al sistema de pensiones y, finalmente, porque el país goza de los beneficios derivados de la credibilidad con que ha logrado la estrategia macroeconómica. Perder la oportunidad no sólo significa cancelar la posibilidad de cumplir plenamente la promesa de seguridad social a los trabajadores, sino también la posibilidad de orientar al país por una senda de mayor prosperidad. Pedro Vásquez Colmenares G., con su libro, participa y aporta al debate público. Aprovechando su conocimiento directo del funcionamiento de la seguridad social y de la organización del imss y del issste, posiciona con seriedad y valentía una visión integral a la problemática de las pensiones y con sus propuestas alienta una visión optimista y esperanzadora para el futuro económico de México. carlos noriega curtis

Doctor en economía

INTRODUCCIÓN

México está por entrar a una nueva crisis. Como sociedad casi nada sabemos de su inminencia. Esta crisis se suma a la debilidad de nuestras instituciones y estructuras políticas. Esta crisis atentará totalmente contra nuestra valiosa pero insuficiente estabilidad macroeconómica. Esta crisis afectará de raíz la atención a las urgentes prioridades nacionales. Pero más grave aún, esta crisis amenaza con polarizar a la sociedad entre los ciudadanos privilegiados y aquellos sin seguridad social. ¿De qué podemos estar hablando? Muy simple: de la crisis de las pensiones públicas. Por más de medio siglo, nuestro país generó numerosos beneficios pensionarios creados en pro de determinados sectores laborales. En México pueden tener pensiones sólo aquellas personas que estén reconocidas por las leyes laborales, es decir, que sean parte del sector formal de la economía. Un diseño meritorio de la seguridad social asociado a un sistema corporativo de representación de patronos y trabajadores. En 1943 se fundó el Instituto Mexicano del Seguro Social como la piedra angular del sistema previsional. Luego, en 1960 el artículo 123 Constitucional se dividió en dos apartados para crear la seguridad social para los trabajadores del Estado. Esta arquitectura produjo “un universalismo fragmentado, corporativizado, dirigido a trabajadores formales que ha dado como resultado beneficios desiguales”.1 Durante los años sesenta, setenta y ochenta, este modelo fue replicado recurrentemente en diversos sectores y por los gobiernos estatales que, en imitación del Instituto Mexicano del Seguro Social (imss), del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (issste), de la Compañía de Luz y Fuerza del Centro (lfc) o de Petróleos Mexicanos (Pemex), establecieron beneficios laborales y pensionarios en sus sectores más movilizados o más protegidos. De ahí que la banca de desarrollo, diversas paraesta1 Berenice Ramírez López, “Envejecimiento demográfico, seguridad social y desarrollo en México”, Efectos económicos de los sistemas de pensiones, México, El Colegio de la Frontera Norte/Plaza y Valdez, 2006, p. 75.

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INTRODUCCIÓN

tales y la mayoría de las universidades estatales y los sindicatos de las entidades federativas hayan negociado jugosos contratos laborales y grandes beneficios pensionarios en esas épocas. Todos estos beneficios se establecieron o se renegociaron, a su vez, en el marco de las recurrentes crisis económicas de las décadas de los ochenta y noventa bajo el principio de “si no me puedes dar los aumentos salariales que requiero, al menos obtendré mejoras en las prestaciones futuras”. Las negociaciones se cerraron y las obligaciones se sembraron. Lamentablemente, casi en ningún caso estas obligaciones —fundamentalmente pensionarias— quedaron debidamente fondeadas para el largo plazo. Especialistas y estudiosos han hablado de esta insuficiencia por mucho tiempo y “lo sorpresivo es que se siga actuando solamente en condiciones de crisis”.2 Gobiernos y trabajadores confiaron en la creencia cultural del adagio “Dios proveerá”. Ese poder omnímodo, ese actor aparentemente todopoderoso de la era posrevolucionaria fue el Estado mexicano que, cincuenta años después, está por entrar a la mayor insuficiencia de finanzas públicas desde la revolución como resultado del desastre de las pensiones públicas. El lector probablemente se pregunte, incrédulo, si podrá ser cierto un escenario tan preocupante. Es más, quizá se pregunte cómo es que han pasado tantos años y nada de esto ha aparecido en las primeras planas de los periódicos o en las noticias. Mucho menos se nos ha explicado a los trabajadores formales que nuestros beneficios de retiro pueden estar en riesgo. La respuesta es que el tema es complejo y los hechos están fragmentados. Veamos algunos datos ilustrativos. Actualmente existen más de 4.1 millones de pensionados de más de 105 sistemas públicos de pensiones.3 La mayoría de estos sistemas son de reparto, es decir, aquellos en los que las pensiones son financiadas por los patrones y trabajadores en activo. Los sistemas 2 Alberto Valencia Armas, “Empleo, salarios y pensiones de retiro”, Efectos económicos de los sistemas de pensiones, México, El Colegio de la Frontera Norte/Plaza y Valdez, 2006 p. 97. 3 Auditoría Superior de la Federación, Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2010, Auditoría de Desempeño: 10-0-06100-07-0115, Sistema Nacional de Pensiones, México, asf, 2012. p. 4, en , consultado el 5 de enero de 2012.

INTRODUCCIÓN

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pensionarios de reparto, técnicamente conocidos como de beneficios definido, se construyen con base en el principio de solidaridad intergeneracional, en el cual los jóvenes trabajadores aportan junto con sus patrones para fondear las pensiones de los más viejos, esperando que “otros trabajadores del futuro” aporten para financiar las pensiones que entonces les correspondan. Los sistemas pensionarios de reparto no cuentan con portabilidad entre ellos, como los sistemas de pensiones basados en cuentas individuales o de contribución definida. En otras palabras, no están legal y financieramente conectados entre sí por lo que aquellos trabajadores que cambian de empleador antes de cumplir con un cierto número de años laborados pierden por completo sus beneficios pensionarios y de atención médica futura. Esta situación genera grandes iniquidades dejando a muchos trabajadores completamente desprotegidos.4 En México estos sistemas pensionarios son federales, estatales,5 municipales,6 paraestatales, universitarios, sectoriales, civiles, militares, contributivos y hasta no contributivos.7 El crecimiento de las pensiones públicas en México ha sido explosivo durante la primera década del siglo xxi. Genéricamente el gasto pensionario del gobierno federal se triplicó entre 2001 y 2010 para casi todos los planes de pensiones según las diversas cuentas públicas (para mayor detalle, véase el cuadro a). En esta primera década del siglo existieron comportamientos sobresalientes: Pemex casi sextuplicó su gasto pensionario entre 2001 y 2010;8 el issste lo 4 Presidencia de la República, Primer Informe de Gobierno, México, 2007, en , consultado el 5 de enero de 2012. 5 Como ejemplo, véase “Cuestan 300 mmp los sistemas pensionarios en México”, Express de Zacatecas, , consultado el 10 de enero de 2012. 6 Como ejemplo, véase “En riesgo las pensiones de 15 municipios de Coahuila”, en , consultado el 10 de enero de 2012. 7 Véase “67% de los mexicanos no contribuyen al sistema de pensiones: ocde”, La Jornada, 6 de diciembre de 2010, , consultado el 10 de enero de 2012. Los sistemas pensionarios no contributivos son aquéllos en los que el beneficio de la pensión es otorgado por el Estado sin que para ello el pensionado haya realizado aportaciones económicas específicas. 8 El caso de Pemex es ejemplo de problema diferido. En el 74 Aniversario de la Expropiación Petrolera, se señaló que las “pensiones ponen en riesgo a Pemex,

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INTRODUCCIÓN

quintuplicó; cfe lo cuadruplicó y el imss lo triplicó. Paradójicamente, en muchos de estos sistemas públicos de pensiones es común que los trabajadores no hagan aportación alguna a sus sistemas de pensiones o que ésta sea mínima. Éstos son los casos de los sistemas pensionarios de Pemex, Comisión Federal de Electricidad, Nafinsa, Banobras, Luz y Fuerza (extinta y en liquidación) y Bancomext.9 Un gasto desfinanciado creciente también se observa en las pensiones estatales y municipales. La explicación de este deterioro es doble y común: las personas vivimos más10 y, consecuentemente, disfrutamos más años de las pensiones ya otorgadas. Más aún, el perfil demográfico del país ha cambiado sustancialmente, de forma que en los próximos años habrá menos jóvenes que aporten para las pensiones de la creciente población en franco envejecimiento.11 Lamentablemente, la seguridad social de México no se preparó ni reaccionó a tiempo ante el formidable cambio demográfico que vivimos las últimas tres décadas del siglo xx. Pasaron dos décadas antes de que llegara la reforma a la Ley del Seguro Social de 1995 y tres décadas antes de que se lograra reformar la Ley del issste en 2007. Estos cambios, complejos en lo financiero y polémicos en lo social, fueron necesarios y han sentado las bases de sistemas pensionarios sustentables financieramente, aunque con retos permanentes de rentabilidad y cobertura. La gran mayoría de los restantes regímenes pensionarios todavía no se preparan para el colapso. El propio Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006 ya señalaba en forma alarmante que “la confluencia del envejecimiento demográfico con el cambio registrado en el terreno epidemiológico deman-

advierte FCH”, El Universal, , consultado el 18 de marzo de 2012. 9 Alberto Valencia Armas, op. cit., p. 113. 10 Las mujeres viven en promedio más años que los hombres. En 1930 la esperanza de vida para las personas de sexo femenino era de 35 años y para el masculino de 33; para 2009 la tendencia cambió a 78 y 73 años, respectivamente, inegi, , consultado en enero de 2012. 11 Las proyecciones del Consejo Nacional de Población señalan que la esperanza de vida aumentará de 74.6 años en 2005 (72.2 para hombres y 77.0 para mujeres) a 75.4 (73.1 y 77.8) en 2010, 78.8 (76.6 y 81.0) en 2030 y, finalmente, a 81.9 años (79.9 para hombres y 83.9 para mujeres) en 2050. La población de los adultos mayores (65 años o más) abarcará cada vez mayores proporciones de la población total al incrementarse de 5.2% en 2005 a 21.2% en 2050. Véase conapo, Proyecciones de la población en México, 2005-2050, México, 2006, p. 23, , enero de 2012.

INTRODUCCIÓN

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dará profundas reformas en las estrategias, alcance, funcionamiento y organización del sector salud; impondrá fuertes presiones sobre la infraestructura económica y social; desafiará la viabilidad a largo plazo de los sistemas de seguridad social, y exigirá una cuantiosa reasignación de recursos para proporcionar pensiones suficientes”.12 La inmensa mayoría de estos sistemas pensionarios públicos de México no están fondeados. Los responsables de estos sistemas no saben —o no quieren saber— cómo corregir su inviabilidad. Todos están esperanzados en que el futuro no les alcance y, en el extremo, que ocurra un rescate financiero por el gobierno estatal o federal. Este comportamiento silencioso y complaciente equivale a que el déficit lo paguemos los no beneficiarios de dichos sistemas. Ni los directivos responsables de estas instituciones, ni los líderes sindicales, quieren pagar el costo social de avisar que el barco se hunde; tampoco quieren pagar el costo político de proponer las dolorosas medidas correctivas. Y para coronar este diagnóstico de enorme inviabilidad financiera de las pensiones públicas, recordemos que los sistemas pensionarios actuales sólo protegen a una tercera parte de la población ocupada.13 En síntesis, la situación pensionaria del país no sólo es precaria e inviable, sino adicionalmente muy injusta dado su grado de concentración de beneficios. Es sorprendente recapitular todo lo que ha contribuido a este ominoso panorama: •

•

•

La generación de derechos pensionarios sólo para trabajadores formales, para los cuales los distintos gobiernos han sido generosos con base en un modelo político-clientelar. La transición demográfica acelerada de los cotizantes a los sistemas de pensiones de reparto, señaladamente los burócratas, quienes cada vez son más viejos en promedio por la falta de nuevos ingresantes al gobierno. El estancamiento de las nuevas contrataciones en el sector público desde hace casi tres décadas, mismas que han dejado de

12 Presidencia de la República, Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006, Diario Oficial de la Federación, 30 de mayo de 2001, segunda sección, México, p. 12. 13 “En México, 26 millones de trabajadores no tienen acceso a seguridad social. El problema es la caída en la cobertura de las instituciones dedicadas a este rubro, que actualmente atienden sólo al 33% de la población ocupada”, Boletín unam-dgcs-127, 3 de marzo de 2011, , consultado el 9 de diciembre de 2011.

16 933.5

63 786.4

24 749.1

10 521.5

3 637.9

5 090.0

–

20 392.8

4 221.1

3 388.8

4 261.4

–

issste6

Pemex7

cfe

lfc

–

5 891.9

4 709.2

17 447.2

31 677.6

66 202.9

16 693.1

142 622.0

2003

56.0

6 683.3

5 497.0

2 272.1

33 016.9

79 955.6

20 529.9

148 010.6

2004

Observado

–

7 703.1

7 056.8

14 314.3

40 964.6

85 382.0

21 679.5

177 100.3

2005

–

8 853.4

8 285.1

17 524.2

46 492.2

96 805.8

23 610.3

201 571.0

2006

2001-2007 (millones de pesos)

–

9 535.8

9 312.0

20 006.9

44 711.8

99 109.1

30 071.5

212 747.1

Meta 2007 1

–

3 598.9

3 754.5

7 803.9

22 390.7

45 051.7

10 864.0

93 463.8

2006

–

3 941.9

4 541.8

13 033.6

25 480.6

52 801.0

12 036.5

111 835.5

2007

Enero-junio8

–

 5.3

16.3

60.5

 9.4

12.7

 6.5

15.0

Variación % real 2

fuente:

2

1

Para 2001-2006, Cuenta de la Hacienda Pública Federal; meta 2007, Presupuesto de Egresos de la Federación.

Corresponde al presupuesto original autorizado. Las cifras se deflactaron con base en el índice nacional de precios al consumir promedio de los primeros seis meses de cada año. 3 La suma de los parciales puede no coincidir con los totales debido al redondeo de las cifras. Para 2002 incluye 38.3 millones de pesos en la lotenal. 4 Comprende servicio médico a pensionistas y pensiones de trato especial del issste e issfam; transferencias estatutarias del imss; pensiones civiles militares y de gracia; viudas de veteranos de la Revolución; compensaciones de carácter militar, así como pagos de defunción y ayuda para gastos de sepelio. 5 Incluye indemnización, subsidios, ayudas y jubilaciones del imss. Asimismo, incorpora el pago de pensiones a pensionados de cfe y lfc. Para 2004, el monto corresponde al total de las prestaciones económicas, que comprende los conceptos de curso de pago, régimen de jubilaciones y pensiones del imss, indemnizaciones globales, subsidios, ayudas y sumas aseguradas. 6 Incluye pensiones y jubilaciones ordinarias, gastos de funeral, indemnizaciones globales, pensiones de riesgo de trabajo, así como subsidios y ayudas. Se excluyen las pensiones de trato especial. 7 Se refiere principalmente a las aportaciones al fondo Laboral Pemex (folape). 8 Cifras preliminares.

shcp

ramo

60 564.3

124 756.7

109 403.3

2002

16 574.9

19

4

2001

imss5

Total3

Concepto

cuadro a. gasto en pensiones del sector público,

INTRODUCCIÓN

•

•

• • • • •

29

crecer en razón del debilitamiento fiscal del sector público y la orientación del modelo económico. Las múltiples negociaciones de prestaciones económicas a cambio de las contenciones salariales de las épocas de austeridad económica. El crecimiento de la economía informal en México que ha debilitado la base fiscal que anteriormente financiaba estos privilegios pensionarios. La carencia oportuna de una reforma fiscal integral. La transferencia de recursos federales a los estados y el D.F. con fuertes ambientes de opacidad y cortoplacismo. La falta de responsabilidad gubernamental con el largo plazo, principalmente en las entidades federativas y los municipios. Las rigideces políticas y los intereses clientelares del sistema de decisiones. La baja alerta del problema entre la opinión pública.

De hecho, hay testimonios claros de cómo esta situación agravará toda la arquitectura de las finanzas públicas. Analistas especializados han afirmado desde hace una década que “la sustentabilidad de la política fiscal debe considerar el creciente endeudamiento del Estado proveniente de los contratos sociales existentes y dentro de éstos, de manera particular, el proveniente de los planes de pensiones con garantía pública explícita o implícita”.14 Hoy en día, la presión de las pensiones públicas sobre el equilibrio de las finanzas públicas es alarmante, como lo explicaré más adelante. En lo que va de este siglo, las reformas pensionarias han sido exiguas o inexistentes. Un consultor actuarial especializado estimaba en 2008 que los pasivos actuariales15 de todas las pensiones públicas representaban más del 120% del pib.16 Sin embargo, no existe en México una cuantificación total y defi14 Solís, Fernando, “El sistema de pensiones en México: la agenda pendiente”, Una agenda para las finanzas públicas de México, Centro de Economía Aplicada y de Políticas Públicas, México, itam, 2000. 15 Un pasivo actuarial se define como el importe de las obligaciones devengadas (legalmente exigibles) que se derivan de los compromisos que viene comprometiendo una entidad a sus empleados. 16 Francisco Miguel Aguirre Farías, Sistemas de pensiones en las entidades federativas (presentación electrónica ante la Comisión de Seguridad Social de la H. Cámara de Diputados), México, Valuaciones Actuariales, 2009.

30

INTRODUCCIÓN

nitiva de los pasivos pensionarios del país. La Auditoría Superior de la Federación (asf) recientemente concluyó que en 2010 el gobierno federal “no contó con la información de las 289 dependencias y entidades de la Administración Pública Federal, y que la proporcionada por 28 (9.7%) entidades correspondiente al ejercicio fiscal 2009 fue parcial; por lo que no aportó los elementos necesarios para analizar la sustentabilidad financiera de los distintos esquemas de seguridad social y, en su caso, proponer las alternativas de asesoría y colaboración en materia de pensiones”.17 El órgano fiscalizador fue más allá señalando que no existe información oficial de las diferentes fuentes de financiamiento de los planes públicos de pensiones y seguridad social, ni tampoco información completa sobre la sustentabilidad financiera de los esquemas de seguridad social”.18 El mismo señalamiento aplica para casi todos los gobiernos de las entidades federativas y los ayuntamientos con sistemas de pensiones. En efecto, hasta muy recientemente el gobierno federal no había utilizado lineamientos generales o bases técnicas uniformes para la construcción de valuaciones actuariales estandarizadas sobre los regímenes pensionarios y planes de pensiones contractuales de las dependencias o entidades de la Administración Pública Federal. Afortunadamente, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público ya emitió dichos lineamientos para que todas las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal homogeneicen la información sobre la sostenibilidad financiera y actuarial de las obligaciones pensionarias,19 que habrán de entregar a más tardar en mayo de 2012 conforme lo dispuesto por el Presupuesto de Egresos de la Federación para dicho año. Esta medida abre un panorama de extraordinaria oportunidad para que todo el paquete de obligaciones pensionarias y de costos de salud relacionados con el gobierno federal esté valuado uniformemente en los años por venir, conforme lo señaló debidamente el trabajo del Auditor de Desempeño de la asf. Auditoría Superior de la Federación, op. cit., p. 6. Ibid. p. 9. 19   Secretaría de Hacienda y Crédito Público, Recomendaciones para la elaboración de valuaciones actuariales de los planes de pensiones, jubilación, servicios de salud y demás obligaciones laborales de las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal, 21 de marzo de 2012, , consultado el 22 de marzo de 2012. 17 18

INTRODUCCIÓN

31

Particularmente escasas son las valuaciones actuariales de los sistemas pensionarios de estados y municipios. Sin embargo, los patrones de deterioro son muy similares y la opacidad sólo esconde fuertes amenazas. Estos pasivos se suman a la gran problemática de los sistemas pensionarios fondeados con recursos de la federación. En el Presupuesto de Egresos de la Federación para 2012 hay algunas implicaciones estrujantes del costo de las pensiones a nivel federal: •

•

• • •

• • •

Este año se gastará oficialmente en pagar y subsidiar las pensiones federales 367 mil millones de pesos (Ramo 19),20 un 13.8% del gasto programable 2012 (aun cuando por presiones posteriores el gasto real al cierre de 2012 supere los 400 mil millones). Este monto oficial es el 76% del total de las transferencias federales corrientes a estados y municipios para educación básica y normal, salud, combate a la pobreza, asistencia social, infraestructura educativa, fortalecimiento de las entidades federativas y para los municipios y demarcaciones territoriales del Distrito Federal, seguridad pública, educación tecnológica y de adultos, en su conjunto (conocido como Ramo 33). El gasto pensionario representa ya el tercer destino más importante del presupuesto federal. El gasto en el Ramo 19 será casi seis veces superior a todo el gasto del Seguro Popular. El gasto en pensiones y el fondeo de los distintos déficit pensionarios no estatales será más de nueve veces superior a todo el gasto federal en seguridad pública. Los gastos en pensiones y seguridad social de 2012 serán 2/3 partes del total del gasto en sueldos y salarios del gobierno federal. El crecimiento del gasto pensionario federal ha sido del orden del 16% anual promedio. Ninguna variable económica está creciendo 16% anual en México.

México no puede ni quiere un futuro financiero como el de Grecia u otros países que en 2012 están sufriendo por los desatinos, abu20 Secretaría de Hacienda y Crédito Público, Presupuesto de Egresos de la Federación 2012, , t. i. Información consolidada. Análisis administrativo económico del gasto programable, consultado en enero de 2012.

32

INTRODUCCIÓN

sos y omisiones del pasado, principalmente en materia de pensiones y deuda pública. Pocos meses antes de escribir esta introducción, las principales calificadoras internacionales degradaron la deuda pública de Italia, Francia, España y Portugal, así como de otros cinco países, dados los temores fundados de que no alcancen a ejecutar los dramáticos programas de ajuste fiscal que se requieren para pronosticar menos presiones deficitarias y nuevos pronósticos de insolvencia.21 En Grecia, la magnitud del déficit público y del sobreendeudamiento estatal han originado una reducción de las pensiones de 20% en 2011 y de 12% adicional en 2012. Un injusto drama para los pensionados y sus familias que no participaron en la inacción pública contra la inminente insolvencia. Afortunadamente, México ha logrado con gran esfuerzo un récord de estabilidad macroeconómica que nos coloca en situación ventajosa en los mercados internacionales.22 Pero no debemos despreocuparnos por nuestros pasivos consolidados. Sólo pensemos que si las pensiones públicas equivalen a más del 100% del pib de 2010, la deuda del sector público en conjunto con las obligaciones del ipab, del rescate carretero y los Pidiregas suman 35% de ese pib y la deuda de los estados alcanzo 2.4% del pib en ese año, nos encontramos un pronóstico de enorme presión financiera ante un escenario de modesto crecimiento económico con una pobre base fiscal y contra fuertes obligaciones legales y contractuales. La conclusión es clara: o se reforman urgentemente los planes públicos de pensiones de beneficio definido y los arreglos pensionarios del sector paraestatal o muy pronto no habrá recursos públicos con qué honrar dichas obligaciones. Este panorama es preocupante: las pensiones públicas y los planes particulares de pensiones están creciendo en forma desproporcionada respecto de las capacidades fiscales de los tres niveles de gobierno. La presión puede explotar en el sexenio 2012-2018 lo que llevaría a un incumplimiento en el pago de las pensiones y a una severa crisis social y política. En este libro 21 “Degrada Standard & Poor’s (S&P) la deuda de 9 países europeos”, Agencia France Press, 13 de enero de 2012, , consultado el 5 de marzo de 2012. 22 El gobierno federal acaba de colocar en 2012 el bono de largo plazo más barato en la historia del país. El bono de dos mil millones de dólares tiene un cupón de 4.75%, el más bajo para una colocación de igual plazo en América Latina. Véase shcp, Comunicados de Prensa, , consultado el 5 de marzo de 2012.

INTRODUCCIÓN

33

se hacen o recopilan cálculos claros de estas obligaciones legales, las cuales costarán los 500 mil millones en 2013 y acumularán un gasto de tres billones para la futura administración federal. El dilema es también claro: o lo hacemos inmediatamente con responsabilidad con nosotros mismos y gran esfuerzo de concertación política, u otros lo tendrán que hacer por nosotros más adelante con altísimos costos sociales y políticos. Las soluciones existen, pero es indispensable posicionar el tema de las pensiones en la agenda nacional para comprometer una visión y decisión políticas sobre su viabilidad futura. Este libro es una contribución decidida a llamar la atención sobre la próxima crisis de las pensiones en México. El capítulo i presenta el contexto general de las pensiones en nuestro país, para entender las dimensiones generales de la seguridad social en México. El capítulo ii narra la difícil situación financiera de las pensiones en el Instituto Mexicano del Seguro Social, específicamente por lo que hace a la transición de su reforma de 1997 de un régimen de reparto hacia cuentas individuales. Especialmente delicado es que sabemos que no habrá pensiones por cuentas individuales por retiro sino hasta 2022, lo que evidencia el costo fiscal hacia un Sistema Nacional de Pensiones basado exclusivamente en regímenes de contribución definida. En el capítulo iii se presenta el análisis para el caso del issste. Aquí se valoran los avances de la reforma de 2007 (ahorro de 12.4% del pib de 2010) y se cuantifica el costo de la transición hasta 2018. Queda claro que las pensiones del issste en cuentas individuales son más atractivas que las del régimen imss, dado que los niveles contributivos son más elevados que en el imss; pero resolver un problema con 25 años de retraso necesariamente genera un alto costo de transición para el gobierno y la sociedad. En el capítulo iv se abordan los problemas de los sistemas pensionarios paraestatales federales. Uno a uno se examinan los casos de Pemex, Comisión Federal de Electricidad, Luz y Fuerza del Centro, Instituto de Seguridad Social de las Fueras Armadas (issfam) y, destacadamente, el Régimen de Jubilaciones y Pensiones del imss Patrón. Sólo de estos sistemas el pasivo laboral rebasa los 3.8 billones de pesos y representa más del 28% del pib de 2010. Aquí se incluyen regímenes pensionarios de paraestatales u órganos desconcentrados (imss-patrón, Pemex, cfe y Luz y Fuerza, entre

34

INTRODUCCIÓN

otros) donde en varios casos el arreglo sindical es que los trabajadores no contribuyen al sostenimiento de las pensiones solidarias. Un elemento grave de iniquidad y desfinanciamiento. En el capítulo v se presenta una valoración general de los sistemas de pensiones de las entidades federativas. Por ser el segmento pensionario que menos estudio formal ha generado en los años recientes, el problema se aborda mediante una revisión de diversas perspectivas evaluatorias. La conclusión, sin embargo, es innegable: las entidades federativas y sus municipios están incubando fuertes desequilibrios en sus sistemas pensionarios y sólo un puñado de casos han logrado reformar sus regímenes de pensiones con correcciones paramétricas que deberán profundizarse en el futuro. El déficit actuarial de los sistemas pensionarios de las universidades estatales también es analizado con base en un reciente informe de la Auditoría Superior de la Federación. En el capítulo vi se hace una consolidación de los pasivos actuariales de las pensiones públicas en México que ya ascienden

cuadro b. pasivos pensionarios consolidados

(miles de millones de pesos de 2010) Entidad o paraestatal

2010

% pib 2010*

Pemex

   661.3

  4.8

cfe

   261.4

  1.9

Luz y Fuerza del Centro

   287.2

  2.1

Banca de Desarrollo

    35.5

  0.3

Ferronales

    32.5

  0.2

  2 504.7

 18.2

  4 327.2

 31.4

  4 179.4

 30.3

Entidades federativas

  1 791.5

 13.0

Universidades públicas

   275.6

  2.0

Total

14 356.3

104.2

imss-patrón (rjp) issste-asegurador imss-asegurador

(Transición)

(Transición)

*El pib nominal al cuarto trimestre de 2010 fue de 13 780.9 millones. fuente:

Elaboración propia con base en cuadros de este libro y reflejando el vpot.

INTRODUCCIÓN

35

a la insospechada cifra de 104.2% del pib de 2010, y eso que esta consolidación aún excluye diversos pasivos conocidos pero aún no cuantificados. Este pasivo es preocupantemente grande frente a nuestra base fiscal y triplica el valor de la deuda pública del 2010, lo que sin duda presionará en el futuro inmediato la valoración de los riesgos fiscales del país y particularmente los de los estados y municipios. En el capítulo vii se presenta en primer lugar, el contexto político-partidista de las reformas pensionarias, como una búsqueda para encontrar coincidencias y procedimientos entre las diversas fuerzas políticas que permitan avanzar en la construcción de un pacto político y social por una nueva seguridad social en México. Es claro que los partidos políticos no han desarrollado posturas sustantivas en materia de seguridad social y pensiones y que sólo han sido reactivos a las iniciativas del Ejecutivo en la materia. En una segunda parte, el capítulo vii aborda el tema de cómo reestructurar la seguridad social de México con una serie de apuntes sobre las líneas de solución y un perfil de reforma estructural para la seguridad social de México en el siglo xxi. La propuesta que se presenta en este libro es la generación de un nuevo modelo de seguridad social basado en cuatro pilares para pensiones en el retiro: pensiones sociales, pensiones universales por vejez, pensiones por retiro y pensiones adicionales. El libro describe cómo sí es posible financiar la nueva pensión universal de al menos un salario mínimo para todos los adultos mayores en el retiro, jefes de familia de 65 años o más, beneficiando cuando menos a 6.9 millones de mexicanos. Es fundamental subrayar que la propuesta de este nuevo Sistema Nacional de Seguridad Social es totalmente compatible con las actuales expresiones legales e institucionales de la seguridad social en México. En esencia, lo que este diseño propone es modificar de raíz el paradigma general del financiamiento de los beneficios de la seguridad social de manera justa, universal y uniforme. Los capítulos ii al v ofrecen propuestas para intentar una contención mínima del gasto pensionario a partir de 2013, en tanto el Estado mexicano genera una reforma estructural de la seguridad social y los sistemas particulares de pensiones. Estas propuestas no son únicas ni definitivas, pero algo pueden disminuir el peso financiero brutal de las obligaciones pensionarias de México. Como se señala más adelante, primero debemos enfrentar el peso de las obligacio-

36

INTRODUCCIÓN

nes corrientes para, en paralelo, discutir ampliamente la visión de futuro de la seguridad social que necesitamos. Ojalá que el lector encuentre en este libro motivación y ánimo para adentrarse en el análisis, divulgación y discusión de la próxima crisis de las pensiones en México. La crisis que no debemos tener. Urge actuar como sociedad y Estado. Hagámoslo con realismo y responsabilidad antes de que sea demasiado tarde. Coyoacán, D.F., 23 abril de 2012

23 Para contactar al autor diríjase al correo electrónico [email protected] o a la cuenta @pedro_vasquezc en Twitter.

I. CONTEXTO GENERAL

i.1. las pensiones en la seguridad social. génesis y evolución

La seguridad social se concibió inicialmente como un instrumento de protección de la nueva clase trabajadora industrial. Su razón de ser fue proteger a las nuevas clases obreras que surgieron con motivo de la industrialización de los países europeos. Hace noventa años que surgió el concepto de seguridad social como lo conocemos en México con la creación de la Organización Internacional del Trabajo (oit).1 Desde entonces, la protección social quedó vinculada a la relación formal de trabajo. A lo largo de estas nueve décadas la oit adoptó 31 convenios y 23 recomendaciones relativas a la seguridad social, mismas que han sido suscritas gradualmente por México desde su adhesión a la organización en 1945. Pocos saben que el diseño de la seguridad social en casi todos los países del mundo emana de las recomendaciones y convenios con la oit y su aportación evolutiva. En los años veinte del siglo pasado el énfasis estuvo en desarrollar la legislación internacional que soportara la expansión de compromisos de los países miembros. Terminada la segunda guerra mundial, los trabajos de la Declaración de Filadelfia se concentraron en definir a la seguridad social como un sistema de garantía de los ingresos básicos del trabajador con atención médica para todos. Durante las cinco décadas posteriores los países desarrollaron una base institucionalizada de seguridad social que en los hechos transformó a la seguridad social en una institución jurídica del Estado moderno. Los instrumentos y principios desarrollados en esa época conservan plena pertinencia en la actualidad. 1 En el preámbulo de su Constitución de 1919, la oit reconoció la necesidad de mejorar las condiciones de los trabajadores por lo que se refería a la lucha contra el desempleo, la protección del trabajador contra las enfermedades, sean o no profesionales, y contra los accidentes del trabajo, así como en lo tocante a las pensiones por vejez e invalidez.

[37]

38

pensiones en méxico: la próxima crisis

Posteriormente, en 1999 la Dirección General de la oit planteó formalmente ante los países miembros la necesidad de “encontrar soluciones que mejoren la protección y entrañen el respeto de los principios de seguridad social básicos en el contexto de la globalización”2 con miras a reducir las deficiencias de la seguridad social ante el fenómeno económico-laboral de la globalización y las presiones “de retirada” del estado de bienestar. En las conclusiones de la Conferencia Internacional del Trabajo celebrada en 2011 se insistió en que la seguridad social es un instrumento esencial para generar cohesión social y fortalecer la paz social, además de ser un soporte básico para el desarrollo económico y social de los países. Dicha conferencia asignó entonces la máxima prioridad a la extensión de la cobertura de la seguridad social en todo el mundo. En 2008, al adoptarse la Declaración sobre la justicia social para una globalización equitativa, la oit reafirmó el mandato a sus países miembros “de introducir en la globalización una sólida dimensión social que asegure resultados mejores y más equitativos para todos”.3 Todos los miembros de la organización tienen el mandato de procurar la ampliación de la seguridad social a todas las personas, incluyendo medidas para proporcionar ingresos básicos a quienes necesitan esa protección, y la adaptación de su alcance y cobertura para responder a las nuevas necesidades de los cambios tecnológicos, sociales, demográficos y económicos.

i.2. la seguridad social en el mundo

La seguridad social ha evolucionado en el último siglo y de manera notable en las tres décadas pasadas. Desde las medidas de protec2 Organización Internacional del Trabajo, “Trabajo Decente”, Memoria del Director General a la 87a. Reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo, Ginebra, 1999, , consultado en febrero de 2012. 3 Organización Internacional del Trabajo, Declaración sobre la justicia social para una globalización equitativa, Conferencia Internacional del Trabajo, 97a. reunión, Ginebra, 2008, .

i. CONTEXTO GENERAL

39

ción social, la aparición de los seguros sociales hasta la implantación de los sistemas de seguridad social. La protección que nació después de la revolución industrial para salvaguardar a los trabajadores y sus familias y que se amplió al final de las dos guerras mundiales a otros grupos vulnerables, reafirman su importancia después de las pasadas crisis económicas. La respuesta de los países a la necesidad de prever las contingencias o riesgos sociales a que están expuestas las personas y la forma en que responden los gobiernos a través de políticas públicas de orden social, es diversa y heterogénea. Mientras que los países desarrollados han podido generar sistemas de seguridad social importantes, “la mayor parte del mundo no tiene acceso a una cobertura básica de seguridad social, en especial en los países de bajos ingresos”.4 De manera general, la cobertura y beneficios que ofrecen los distintos sistemas de seguridad social es un abanico tan amplio como la experiencia de cada país y como su propia organización interna. Es una complejidad interesante. Aunque a nivel mundial no existe un concepto único y homogéneo de seguridad social, actualmente hay una convicción en el mundo de que es fundamental mantener una cobertura básica de protección a la sociedad. Para ello existe una diversidad de fórmulas que abarcan desde la concepción jurídica de la contingencia, el tipo de coberturas, la forma de financiarse y la determinación de beneficios. El tema es de tal relevancia que todos estos conceptos se encuentran en constante revisión y actualización, pero la implantación avanza mucho más lento que el crecimiento de las necesidades y riesgos a atender. De manera generalizada los países enfrentan nuevos paradigmas que ponen a prueba la viabilidad y sostenibilidad de las políticas sociales de protección: el envejecimiento de la población, el cambio epidemiológico y la iniquidad con que se han otorgado los beneficios, privilegiando a grupos no vulnerables sobre otros y la falta de fuentes de financiamiento. Por otra parte los sistemas de seguridad social apuntalaban la idea y aspiración de la existencia de pleno empleo, así como el crecimiento económico con una alta tasa de contribución fiscal, los cuales no coinciden con la realidad actual. El Fondo Monetario Internacional expresó que las implicaciones financieras de que la gente viva más de lo esperado (el llamado ries4 World Social Security Report, 2010/2011. Providing coverage in time of crisis and beyond, International Labour Office, Ginebra, ilo, 2010.

40

pensiones en méxico: la próxima crisis

go de longevidad) son muy grandes. Si el promedio de vida aumentara para el año 2050 tres años más de lo previsto hoy, los costos del envejecimiento —que ya son enormes— aumentarían 50%. Para neutralizar los efectos financieros del riesgo de longevidad, es necesario combinar aumentos de la edad de jubilación (obligatoria o voluntaria) y de las contribuciones a los planes de jubilación con recortes de las prestaciones futuras. Los gobiernos deben: i ] reconocer que se encuentran expuestos al riesgo de longevidad; ii ] adoptar métodos para compartir mejor el riesgo con los organizadores de los planes de pensiones del sector privado y los particulares; iii ] promover el crecimiento de mercados para la transferencia del riesgo de longevidad; y iv] divulgar mayor información sobre la longevidad y la preparación financiera para la jubilación.5 Además, en las últimas crisis económicas, algunas motivadas por un manejo discrecional de los beneficios de la seguridad social, las organizaciones mundiales, tanto financieras, como políticas o sociales, han exigido soluciones urgentes para dar viabilidad a la seguridad social. Se describen tales soluciones con características de equidad, solidaridad con los grupos más vulnerables y con un financiamiento multipilar. El apremio para solucionar el otorgamiento y el financiamiento de la seguridad social, y en particular los sistemas pensionarios, se refleja en las condiciones que hoy mismo presentan muchos países que están o estarán en el corto plazo, en crisis y que repercuten de manera globalizada en todo el mundo. La mayoría de las economías desarrolladas del mundo —así como de algunas economías emergentes, como Brasil y Corea— tendrán que reducir mucho la generosidad de las prestaciones por tercera edad para evitar una catástrofe fiscal. Pero, a menos que las reformas establezcan otras fuentes de asistencia para compensar el déficit resultante en el ingreso de las personas de edad, es poco probable que reciban apoyo social o político. Así ocurre especialmente en Europa, donde el grado de dependencia de las prestaciones públicas entre las personas de edad es muy elevado. En Alemania, España, Francia e Italia, más del 70% del ingreso de la persona de edad típica proviene de las arcas del Estado.6 5 Fondo Monetario Internacional, El costo financiero de la longevidad. Informe sobre la estabilidad financiera mundial (gfsr), cap. 4, Washington, D.C., 17 de abril de 2012. 6 Neil Howe y Richard Jackson. ¿Listos para la jubilación? Un nuevo índice evalúa qué

i. CONTEXTO GENERAL

41

En todo el mundo los sistemas de pensiones y de seguridad social se están repensando y reformando. Sólo entre agosto de 2011 y abril de 2012 se han anunciado múltiples reformas pensionarias en países tan diversos como Brasil, Italia, Portugal, Reino Unido, El Salvador, Perú, Grecia y Polonia, y discusiones legislativas de pensiones en Colombia, Argentina, Jamaica, China, Turquía y Tailandia. El proceso de envejecimiento avanza, la mejora en la expectativa de vida continúa y el mundo entero tendrá que repensar los mecanismos para hacer sostenible la seguridad social el resto del siglo.

i.3. méxico

En México, el artículo 123 de nuestra Carta Magna establece las bases mínimas de derechos laborales que tiene el trabajador por estar sujeto a una relación subordinada. Dentro de estos derechos se encuentra la protección a la seguridad social y en ésta lo relativo en materia pensionaria, estableciendo las bases para la creación del Instituto Mexicano del Seguro Social, el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado y el Instituto de Seguridad para las Fuerzas Armadas Mexicanas, para proteger contingencias relacionadas con las enfermedades y accidentes relacionados con el trabajo, enfermedades generales, maternidad, vejez y la cesantía en edad avanzada, entre otras coberturas. Adicionalmente este artículo constitucional considera que se puede pactar a través de contratación colectiva prestaciones complementarias a las establecidas en el 123 constitucional en materia laboral y de seguridad social, los cuales están orientados a ampliar su ámbito de protección, tal es el caso de las entidades paraestatales (Comisión Federal de Electricidad y Petróleos Mexicanos); las Sociedades Nacionales de Crédito (Banco del Ahorro Nacional y Servicios Financieros, Banco Nacional de Comercio Exterior, Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos, Banco Nacional del Ejército, Fuerza Aérea y Armada, Nacional Financiera, Sociedad Hipotecaria

países están mejor y peor preparados para atender las necesidades de los jubilados, Finanzas y Desarrollo, fmi, junio de 2011.

42

pensiones en méxico: la próxima crisis

Federal).7 Igualmente la mayoría de los estados y municipios tienen sistema de pensiones, los cuales en general son de reparto. Actualmente existen 37 sistemas de pensiones de cuentas individuales y 68 sistemas públicos de pensiones de reparto, en los que las pensiones de los trabajadores retirados son financiadas por los trabajadores en activo o mediante transferencias que provienen de los contribuyentes.

Problemática La mayoría de los sistemas de pensiones en México, ya sea por los institutos nacionales de seguridad social, entidades paraestatales o de los estados y municipios, enfrentan una seria presión en sus finanzas públicas originada, en gran parte, por sus altos pasivos laborales y por la falta de fuentes de financiamiento debido al desequilibrio entre las contribuciones y prestaciones que se otorgan en sus sistemas de pensiones y jubilaciones, lo que los hace en muchos casos poco sustentables, incluso en el corto plazo. Hacer frente al riesgo que representan los pasivos laborales es fundamental, lo que exige un análisis profundo de la situación que cada sistema pensionario enfrenta, para evitar en lo posible un impacto de fuertes proporciones tanto en las finanzas estatales como en las de la federación. Es un hecho que existe falta de información suficiente y confiable sobre la situación exacta de los sistemas de pensiones y jubilaciones de los diferentes estados, lo que requiere un esfuerzo importante de todos los participantes para contar con la información adecuada que permita realizar el análisis necesario para tomar las acciones adecuadas. Estos pasivos se hacen relevantes cuando descubrimos que existen más de 100 sistemas pensionarios públicos en México. En su mayoría los sistemas complementarios de pensiones que existen tienen las siguientes características: •

Son sistemas de reparto, excepto en el estado de Nuevo León (su sistema es de cuentas individuales).

7 Cámara de Diputados, Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 9 de febrero de 2012, , consultado el 12 de marzo de 2012).

i. CONTEXTO GENERAL • •

•

43

Sus ingresos resultan insuficientes, por lo que reciben transferencias del gobierno federal o estatal. Pensionan a edades muy tempranas (promedio 45 años) por tener mínimos de edad para jubilarse muy bajos o incluso no especificar una edad mínima. Pensiones superiores a las consideradas en el imss y el issste (promedio).

Estos sistemas no cuentan con portabilidad entre ellos, ni con los sistemas de pensiones basados en cuentas individuales. Como consecuencia, aquellos trabajadores que cambian de empleador antes de cumplir con un cierto número de años laborados, pierden por completo sus beneficios pensionarios y de atención médica. Esta situación genera grandes iniquidades dejando a muchos trabajadores completamente desprotegidos.8 Para la realidad que está enfrentando México en el ámbito social, político y económico, los sistemas de pensiones públicos no dan cabal certidumbre al trabajador respecto de la obtención de su pensión y generan transferencias de recursos entre diferentes grupos de trabajadores, lo que perjudica a los trabajadores de menores ingresos y a las mujeres, que son los grupos de mayor intermitencia laboral. La falta de integración de los regímenes pensionarios públicos provoca que gran número de trabajadores pierdan sus aportaciones cuando no se alcanzan los mínimos de cotización.9 Estos sistemas enfrentan una serie de desafíos que son originados por diversas causas: factores externos al propio sistema, como son la evolución demográfica y la evolución económica, e internos, derivados de la propia configuración legal de los mismos. Durante los últimos años el gobierno federal ha impulsado diversas reformas para dar viabilidad financiera y consolidar un sistema nacional de pensiones basado en cuentas individuales. Estos sistemas, por definición, están fondeados en el largo plazo. La reforma del issste de 2007, junto con la del imss de 1997 y de cfe en 2008, re-

8 Informe de la Cuenta Pública 2010, Primer Informe de Gobierno, Sistema Nacional de Pensiones. 9 Luis M. Ponce de León Armenta, El Sistema Jurídico de la Seguridad Social en México, Acervo de la Biblioteca Jurídica Virtual del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de México, .

44

pensiones en méxico: la próxima crisis

presentaron importantes ahorros fiscales que alcanzan hasta el 20% del pib (Ley del issste 12%, cfe 2.4%, imss-rjp 5.5%).10 Otras reformas pensionarias en entidades paraestatales, estados y municipios siguen pendientes y sólo se resolverán con suficiente información del problema, con responsabilidad y voluntad política de enfrentar el reto para no perjudicar en el futuro cercano a los trabajadores y pensionados que hoy se busca proteger. El Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012 contempló como uno de sus objetivos principales consolidar un Sistema Nacional de Pensiones más equitativo y con mayor cobertura. Para ello, se establecieron dos estrategias orientadas a fortalecer las tareas emprendidas en la reforma de 2007 al sistema de pensiones del issste. La primera estrategia está encaminada a reforzar el Sistema de Ahorro para el Retiro (sar) y la segunda tiene como objetivo avanzar en la transformación de los sistemas de reparto públicos en sistemas de cuentas individuales con portabilidad entre los sistemas ya reformados.11 Para la próxima administración, los principales retos que enfrenta el Sistema Nacional de Pensiones seguirán siendo el continuar impulsando una reforma a la seguridad social bajo el siguiente esquema: • •

•

•

•

Imprimir una visión de Estado y un replanteamiento integral de la situación financiera de la seguridad social. Promover entre todas las fuerzas políticas y sindicales un pacto político por la seguridad social para darle cohesión y permanencia a las medidas que se adopten. Impulsar una reforma de fondo, que disminuya las iniquidades en la materia, al incrementar la cobertura y trazar una ruta para que todos los sistemas corrijan sus desequilibrios y se construya un Sistema Nacional de Seguridad Social. Dar a la reforma una dimensión estructural enfrentando de entrada el alarmante crecimiento de los pasivos jubilatorios y pensionarios. Constituir una instancia autónoma de evaluación y seguimiento, que permita darle sustentabilidad al modelo.

10

Secretaría de Hacienda y Crédito Público, Criterios generales de política económica

2011. 11

Javier Villa, Diagnóstico del sistema previsional privado, México, 2009.

i. CONTEXTO GENERAL

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La razón más simple para justificar un cambio en el manejo de las pensiones indica que conforme crece la expectativa de vida de los pensionados y disminuye la tasa de natalidad en nuestro país, se correría un riesgo similar al que se tiene en países europeos, que deben dedicar gran parte de sus recursos a pensiones. La seguridad social es una expresión social y política del bienestar al que aspira una sociedad. En el caso de México, la seguridad social ofrece un escenario de luces y sombras, pues lo mismo se han consolidado instituciones nacionales como el imss y el issste mediante reformas valientes, que se han acumulado decenas de planes pensionarios desfinanciados en el corto y mediano plazos. Para avanzar en el desafío de asegurar las pensiones futuras para los trabajadores actuales y los ya pensionados, el primer requisito es que se sepa y se hable del problema. Sin información acerca del grave panorama de esta década poco o nada lograremos corregir como país y cada día dificultaremos más la solución.

II. PROBLEMÁTICA DEL IMSS

El Instituto Mexicano del Seguro Social (imss) es un organismo público descentralizado de integración operativa tripartita en la que concurren los sectores público, social y privado. El instituto nace por decreto presidencial el 19 de enero de 1943 y actualmente se erige como la principal institución de seguridad social en México con una cobertura a poco más de 52 millones de personas al cierre de 2010.1 El Régimen Obligatorio del Seguro Social protege a los trabajadores asalariados, los integrantes de sociedades cooperativas, las personas que determine el Ejecutivo Federal mediante decreto, así como a los beneficiarios legales de estos grupos. Este régimen se financia mediante contribuciones provenientes de los patrones, el Estado y los propios trabajadores y se compone de los siguientes seguros: • • • • •

Riesgos de trabajo. Enfermedades y maternidad. Invalidez y vida. Retiro, cesantía en edad avanzada y vejez. Guarderías y prestaciones sociales.

ii.1. situación financiera del imss

Como se indica en el Informe al Ejecutivo Federal y al Congreso de la Unión sobre la Situación Financiera y los Riesgos del Instituto Mexicano del Seguro Social 2010-2011, el instituto enfrenta dos grandes retos externos: las fluctuaciones del entorno económico con su efecto sobre la recaudación de ingresos, y las transiciones demográfica y epidemiológica por las que atraviesa su derechohabiencia.2 1 De acuerdo con la Memoria Estadística 2010 del imss, la población derechohabiente ascendió a 52 310 086 personas incluyendo a trabajadores, pensionados y sus familiares derechohabientes. 2 Las cifras contenidas en esta sección fueron tomadas del citado Informe al Ejecu-

[46]

ii. PROBLEMÁTICA DEL IMSS

47

Así, el imss afronta el envejecimiento de la población, donde los trabajadores mayores de 65 años han aumentado un 53% en los últimos diez años al tiempo que se registra una mayor prevalencia de enfermedades crónico-degenerativas de alto costo entre la población adulta. Estos cambios ejercen una presión creciente sobre el gasto asociado a la prestación de servicios médicos a cargo del instituto y en el flujo de pensiones con cargo al gobierno federal. Al 31 de diciembre de 2010 el número de cotizantes del instituto ascendió a 14.7 millones de trabajadores, un 5.7% más que en 2009; sin embargo, el crecimiento de los ingresos por cuotas obrero-patronales sólo alcanzó un 2.9 por ciento. Respecto al desbalance del flujo de En 2010 el imss terminó oficialefectivo, las proyecciones muestran un mente en equilibrio financiero. déficit global que no es coyuntural, sino Sin embargo, al reflejar correcque responde a problemas que se agravan tamente su pasivo laboral se presenta un déficit de 654 mil con el tiempo y donde los excedentes gemillones, dos veces todo su prenerados por los seguros superavitarios no supuesto de dicho año. alcanzan para cubrir el déficit derivado de los seguros relacionados con la prestación de servicios de salud (véase el cuadro ii.1).* En 2010 el instituto tuvo ingresos por 251 521 millones de pesos y gastos por 251 393 millones de pesos con un resultado de operación de 128 millones de pesos; sin embargo, de reflejar el pasivo laboral en los mismos, de acuerdo la Norma de Información Financiera d-3 (nif-d-3) Beneficios a Empleados, emitido por el Consejo Mexicano para la Investigación y Desarrollo de Normas de Información Financiera (cinif), el resultado de operación pasaría a un déficit de 654 128 millones de pesos. El análisis por ramo de seguro de ese mismo año muestra un déficit para el Seguro de Enfermedades y Maternidad y el Seguro de Salud para la Familia, así como un superávit para el resto de los seguros (Riesgos de Trabajo, Invalidez y Vida y Guarderías y Prestaciones Sociales). Sin embargo, al incluir el pasivo laboral sólo el Seguro de Invalidez y Vida permanece con un resultado positivo. tivo Federal y al Congreso de la Unión sobre la situación financiera y los riesgos del Instituto Mexicano del Seguro Social 2010-2011. * Todos los cuadros a los que se hace referencia en este capítulo se encuentran en el anexo estadístico.

48

pensiones en méxico: la próxima crisis

En relación con el balance contable, el patrimonio del instituto en 2010 ascendió a 75 608 millones de pesos. Nuevamente, de registrarse en su totalidad el pasivo laboral ya devengado, la situación cambia diametralmente, ya que el patrimonio del instituto sería negativo en 2.3 billones de pesos. Estas cifras se traducen como la insolvencia financiera del imss. El propio instituto lo señala en su informe financiero al Ejecutivo y al Congreso de mediados de 2011: si se registra en su totalidad el pasivo laboral ya devengado en 2010, el patrimonio del Instituto resultaría negativo en 2 342 705 millones de pesos. Esto significa que con el registro de la totalidad del pasivo ya devengado se absorbería el patrimonio del Instituto y aun así la cantidad obtenida no sería suficiente para cubrir los pasivos derivados de las obligaciones laborales asociadas al Régimen de Jubilaciones y Pensiones.3

ii.2. flujo de efectivo

Para hacer frente a los costos de la operación del instituto, se estima que para los años siguientes será necesario continuar haciendo uso de las reservas y del Fondo para Obligaciones Laborales.4 En este contexto, la Ley de Ingresos de la Federación estableció para 2011 la posibilidad de transferir a la Reserva Financiera y Actuarial del Seguro de Enfermedades y Maternidad, el excedente de las reservas de los seguros de Invalidez y Vida y de Riesgos de Trabajo, de acuerdo con las estimaciones de Desde un punto de vista conta- suficiencia financiera de largo plazo. ble, el imss está en una situación Estudios actuariales estiman que dicho de insolvencia financiera, pues monto ascendería a 61 222 millones de por cada peso de activo debe ocho pesos, de los cuales el 95% pesos; sin embargo, el Instituto transfirió están asociados a los pasivos por dichos recursos al sem en 2011. Las estimaciones indican que la Subel régimen de pensiones con sus cuenta 1 del Fondo para Obligaciones Lapropios trabajadores. 3 Instituto Mexicano del Seguro Social, Informe al Ejecutivo y al Congreso de la Unión de 2011, México, junio de 2011, p. 46. 4 Fondo para el Cumplimiento de Obligaciones Laborales de Carácter Legal o Contractual.

ii. PROBLEMÁTICA DEL IMSS

49

gráfica ii.1. distribución del gasto

2010 del estado de ingresos y

gastos con el registro pleno del costo neto del periodo del régimen de jubilaciones y pensiones 3 000 000 2 500 000

No circulante

2 000 000

Circulante

1 500 000

2 611 101

–2 342 705

1 000 000 500 000

180 731 0 –500 000

116 685

Activo

75 608

192 788 29 019

29 019

Pasivo sin reconocimiento pleno

Pasivo con reconocimiento pleno

Patrimonio

fuente:

Gráfica eleborada a partir de información del imss, Informe al Ejecutivo Federal y al Congreso de la Unión sobre la Situación Financiera y los Riesgos del Instituto Mexicano del Seguro Social 2010-2011, 29 de julio de 2011, , enero de 2012.

borales se agotará en 2013 y la Reserva Financiera de Enfermedades y Maternidad en 2015. La diferencia entre los ingresos y gastos en 2015 se ubicaría en 2 796 millones de pesos y no se contaría con recursos en las Reservas Financieras para hacer frente a esta diferencia. Para 2016 este monto alcanzaría los 39 787 millones de pesos, como se detalla en el cuadro ii.2.

ii.3. costo fiscal de la reforma de

1997

Con el cambio del esquema pensionario instaurado con la Ley del Seguro Social de 1997 (en adelante Ley 97), el gobierno federal

50

pensiones en méxico: la próxima crisis

se hizo cargo de las pensiones en curso de pago otorgadas bajo la Ley de 1973 (Ley 73) y asumió un costo de transición correspondiente a los trabajadores afiliados al imss antes del 1 de julio de 1997, denominado generación en transición, el cual tendrá un impacto en las finanzas públicas del país durante por los menos 25 años más. Los trabajadores de la generación en transición y en su caso, sus beneficiarios, tienen la opción de elegir entre los beneficios definidos por la Ley 73, cuyo costo es con cargo al gobierno federal y los establecidos en la Ley 97 con cargo a los seguros administrados por el imss. Esta elección de régimen pensionario se realiza en el momento en que el trabajador o el beneficiario acceden a una pensión, lo cual dificulta anticipar el costo futuro tanto para el gobierno federal como para el instituto. En el caso de las pensiones de Retiro, El imss está a punto de quedarse sin reservas. Según sus cifras ofi- Cesantía en edad avanzada y Vejez (rcv), ciales de 2010, las reservas para la generación en transición elige entre pagar las pensiones a sus traba- un esquema pensionario de contribución jadores se extinguirán en 2012 y definida a través de cuentas individuales las previstas para sufragar servicios médicos se acabarán en (Ley 97) y uno de beneficio definido (Ley 73). Sin embargo, debido a que los bene2015. ficios económicos provistos en este último son superiores a los alcanzados hasta el momento por el nuevo esquema de capitalización individual, todas las pensiones de retiro se han otorgado por el esquema pensionario anterior a la reforma. Se prevé que esta situación no se modificará, lo que implica que el gobierno federal deberá hacerse cargo de las pensiones de cesantía y vejez de los trabajadores de la generación en transición. Conforme a las cifras reportadas en la valuación actuarial,5 al cierre de 2010 se registraron 7 131 353 trabajadores pertenecientes a la generación en transición, los cuales representan el 49.4% del total de la población cotizante al imss, con una edad y antigüedad promedio de 43.3 y 20.8 años, respectivamente. En adición a este número de trabajadores, habrá que considerar a quienes actualmente no cotizan al imss, pero lo hicieron con ante5 A fin de dimensionar a la población de la generación en transición, se emplean las cifras reportadas en la Valuación Actuarial del Seguro de Invalidez y Vida al 31 de diciembre de 2010.

ii. PROBLEMÁTICA DEL IMSS

51

rioridad al 1 de julio de 1997 y que, en caso de reingresar y reactivar6 sus derechos pensionarios, podrían acceder a una pensión bajo el esquema de retiro de su elección. Según cifras de la Consar7 el total de cuentas pertenecientes a trabajadores activos o inactivos de la población en transición ascendería a poco más de 20 millones de cuentas.

ii.3.1. Pensiones en curso de pago del imss Las pensiones en curso de pago que incluyen las de invalidez, incapacidad permanente, cesantía, vejez y las de sobrevivencia, han pasado de 1 794 269 en 2000 a 2 582 884 en 2010, lo cual equivale a un crecimiento anual del 3.7% en dicho periodo. Este crecimiento es impulsado en buena medida por las pensiones de cesantía que crecieron a un ritmo del 7.9% anual en el mismo periodo (véase gráfica ii.2). Otro factor a tomar en cuenta es que el imss concede las pensiones de Vejez y Ce- Considerando un crecimiento santía en Edad Avanzada al amparo de la real anual del gasto de pensioLey 73 considerando el tope del salario de nes en curso de pago del 6.4%, cotización vigente de 25 salarios mínimos para el periodo 2013-2018, el gasto acumulado de pensiones (sm), por lo que otorga pensiones mayodel imss ascendería a 1.3 billores que si se hubiera mantenido el tope de nes de pesos. diez sm de la Ley del 73. Si bien la reforma de pensiones era forzosa a fin de evitar que el instituto incumpliera con sus compromisos ante la población amparada, es importante identificar y dimensionar los costos que éstos tendrán para el gobierno federal en los próximos años. De acuerdo con el Informe de la Cuenta Pública editado por la shcp, al cierre de 2010, el gasto por concepto de pensiones en curso de pago bajo la Ley 73, aumentó 6.8% real con respecto al año anterior, al registrar un monto de 93 766.0 millones de pesos entrega6 Cuando un trabajador deja de cotizar menos de tres años, se reactivan sus derechos al reingresar; si deja de cotizar a partir de tres años y menos de seis, sus derechos se reactivan después de 26 semanas cotizadas; y si deja de cotizar seis años o más, requerirá cotizar por lo menos 52 semanas. 7 imss, Informe Trimestral al H. Congreso de la Unión sobre la situación del sar de octubrediciembre de 2011, México, 2012.

0

200

400

600

800

1 000

1 200

1 400

1 600

1997   1998    1999     2000    2001     2002    2003    2004     2005     2006    2007    2008    2009    2010

  Sobrevivientes (viudez,   orfandad y ascendientes)

  Cesantía y vejez

  Incapacidad permanente

 Invalidez

cieras/Pages/memoriaestadistica.aspx>, enero de 2012.

fuente: Gráfica elaborada a partir de información del imss, Memoria Estadística 2010, 21 de junio de 2011,