Lo stato introvabile. Modernità e arretratezza delle istituzioni italiane 8879893785, 9788879893787

Tradizione e ancoraggio dello Stato, suo ruolo rispetto al cittadino, distribuzione del potere di stabilire il diritto,

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Lo stato introvabile. Modernità e arretratezza delle istituzioni italiane
 8879893785, 9788879893787

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Sabino Cassese

LO STATO INTROVABILE Modernità e arretratezza delle istituzioni italiane

Saggine

OONUW fI..orroRf ROMA

Tradizione e ancoraggio dello Stato, suo ruolo rispetto al cittadino, distribuzio­ ne del potere di stabilire il diritto, rapporto dello Stato con la società e l'economia, pri­ vilegi dell'amministrazione e sua abilità nel valersene, peso del centro rispetto alle pe­ riferie: questi sono i fattori che contribui­ scono alla formazione delle nazioni mo­ derne e, in particolare, della Francia e del Regno Unito. L'Italia non è mai riuscita a raggiun ge re il modello francese, che tutte le circo­ stanze storiche la spingevano a seguire, ed è sempre stata troppo lontana da quello indese, al quale pure una parte cospicua della dirigenza politica ha guardato con favore. In questo senso, lo Stato italiano è un'anomalia, perché è rimasto a metà del passaggio verso la modernizzazione delle sue istituzioni. si avvia, ora, raggiunti i parame­ tri fissati nel 1 992, ad entrare nell'Unione monetaria europea. la sfiducia degli italiani nei confronti delle proprie istituzioni, la consapevolezza - dif­ fusa fm dall'Ottocento - del ritardo italia­ no e della maggiore maturità di Francia e Regno Unito hanno agito come molla po­ tente per il risanamento finanziario. Ma ad entrare nell'Unione è uno Stato che rimane ambivalente, metà sviluppato, metà arre­ trato; è ancora dualistico, autoritario e li­ berale; e soprattutto, si ingerisce in ogni cosa, senza poi riuscire a far valere gli inte­ ressi pubblici che motivano tale ingerenza. ­

L'Italia

La Jeprecatio temporis,

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Saggine / 32

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Sabino Cassese

LO STATO INTROVABILE Modernità e arretratezza delle istituzioni italiane

DONZELLI EDITORE

o 1998 Donzelli editore Roma, via Mentana, 2b JNTEKNET www.donzelli.it E-MAIL

[email protected]

ISBN 88-7989-378-5

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LOSTATOINTROVABILE

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Indice

p. 7 13 21

Introduzione t. Il problema: uno Stato onnipotente e introvabile 2. La tradizione «étatiste- e il modello

delle «stateless societies-

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3. Lo Stato paterno 4. Il diritto è la legge e il legislatore è onnipotente 5. La mano pubblica sulla società 6. I privilegi dell'amministrazione

7. L'invasione delle periferie da parte del centro 8. Le debolezze dello Stato: il ritardo

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9.

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1 0.

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11. 12. 13.

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14.

nella formazione della nazione e la fragilità della sua struttura Un posto secondario per il cittadino Governi transeunti Lo Stato catturato dall'economia Un'amministrazione «porosaL'insigne debolezza Dislivelli di statalità

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LO STATO INTROVABILE

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Introduzione

Alla fine del marzo 1998, l'Istituto monetario euro­ peo e la Commissione dell'Unione europea presentano relazioni sulla convergenza delle economie dei paesi membri della Comunità. Il 3 maggio successivo il Con­ siglio europeo indica i paesi qualificati a partecipare al­ l'euro e alla banca centrale europea. Lo stesso giorno vengono annunciate le parità bilaterali irrevocabilmente fisse delle monete partecipanti, cioè i tassi di conversio­ ne lira-fiorino, marco-franco ecc. Il 10 gennaio 1 999 la lira italiana diviene una suddivisione dell'euro. Lunedì 4 gennaio 1 999 i mercati finanziari europei passano al- . l'euro. Lo Stato italiano vede formalmente sancita la perdita della sovranità monetaria della banca centrale nazionale e risulta fortemente limitato nell' esercizio della politica di bilancio, di cui gli resta la parte allocati­ va, per l'ammontare dovendo rispettare i criteri di con­ vergenza (1991) e il Patto di stabilità e di crescita (1997). A questo punto, un risparmiatore italiano potrà por­ tare i propri mezzi in uno dei paesi appartenenti alla Comunità europea senza temere svalutazioni. Il 70 per cento delle esportazioni verrà posto al riparo delle flut7

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tuazioni valutarie. I costi di transazione delle divise sa­ ranno eliminati e un cittadino italiano potrà comparare i prezzi praticati per lo stesso prodotto in Italia con quelli vigenti in Germania o in Francia. I corsi della borsa saranno stimolati dall'allargamento dei mercati e i titoli più facilmente negoziabili, mentre i tassi di inte­ resse tenderanno a convergere. Il 10 luglio 2002 la lira italiana non avrà più corso legale. A ques.to punto saranno realizzate due idealità: una italiana, l'altra comune ai principali paesi europei. Quel­ la italiana di «entrare in Europa» è un'aspirazione anti­ ca (gli uomini del Risorgimento guardavano alla Fran­ cia, al Regno Unito, persino al piccolo Belgio, come esempi), rinverdita nel secondo dopoguerra - quando ci si rese conto di aver preso una strada sbagliata - e rafforzata negli anni ottanta, quando si comprese che chi non ha virtù può solo sperare di obbligarsi a mar­ ciare al passo dei paesi virtuosi. La seconda, quella «eu­ ropea», è l'idea di Jean Monnet e di tanti altri padri fon­ datori dell'Unione europea di unire le economie per poi unire gli Stati ed evitare, così, nuove guerre. Se allineare la finanza (almeno nel senso di rispettare i criteri di convergenza stabiliti nel 1991 e ribaditi nel 1992) si è rivelata opera difficile, ma relativamente rapi­ da, che ha preso sei anni, neppure tutti spesi bene, più difficile e lungo sarà colmare il divario esistente tra lo Stato italiano e quelli degli altri paesi europei. La prima ragione di tale differenza è che il dislivello di «statalità» tra Italia e altri paesi è più antico dei diva­ ri finanziari: risale all' origine stessa dello Stato, alla sua 8

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Introduzione

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incompletezza di strutture, alla sua scarsa rappresenta­ tività, all'assenza di élites amministrative e alle carenze di quelle politiche. La seconda ragione sta nelle diverse caratteristiche che connotano lo Stato italiano e gli altri Stati europei: il primo ha costituzione di compromesso, governi tran­ seunti, apparati cadenti, personale mal utilizzato, proce­ dure bizantine; i secondi costituzioni all'altezza dei tempi, una guida sicura, strutture moderne, funzionari capaci, rapidità di azione. La terza ragione riguarda la debolezza di chi do­ vrebbe colmare il divario. Se per quello finanziario c'è stato chi, con mano sicura ed esperta, ha tenuto la rotta, per quello relativo alle istituzioni non ci sono chiara percezione dei problemi, consenso sulle soluzioni e uo­ mini decisi, pronti a realizzarle. Questi dislivelli, dal 1999-2002, saranno ancor più evidenti, perché tutti vorranno comparare non solo il prezzo dei prodotti che si trovano sul mercato, ma an­ che quello dei servizi che rende lo Stato. Ad esempio, un'impresa farmaceutica noterà che l'autorizzazione di un farmaco richiede un tempo breve altrove, tempi lun­ ghi in Italia (e sarà tentata, come è già accaduto qualche volta, di richiedere l'autorizzazione alle autorità di un altro paese europeo, valendosene, poi, in Italia, in virtù del principio comunitario del mutuo riconoscimento). A quel punto, dunque, ci si renderà conto che, en­ trati per una parte in Europa - per ripetere quest'e­ spressione enfatica -, per l'altra se ne continuerà a resta­ re fuori, perché occorrerà ridurre i dislivelli di statalità. 9

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Ma in che cosa essi consistono? Come si misurano? Do­ ve se ne annidano le cause? A tali domande cerca di ri­ spondere questo scritto. Da almeno un trentennio, quando mi capita di partecipare a seminari e conferenze comparative fuori d'Italia, mi vengono po­ ste domande ricorrenti: quali sono le ragioni della peculiarità ita­ liana? Perché l'Italia, che pure è un laboratorio di tanto interesse, è una democrazia fuori del comune? Che cosa fa dell'Italia un pae­ se bastardo, nello stesso tempo tanto ricco e così povero? E per­ ché gli italiani migliori hanno sempre dato un voto di sfiducia alla realtà in cui vivevano? La pubblicazione di due libri importanti, come la Storia dello Stato italiano, a cura di Raffaele Romanelli e la Storia dell'amministrazione italiana di Guido Melis, mi hanno fatto ritenere maturi i tempi per ricapitolare le risposte che ho da­ to, in varie circostanze, a quelle domande, cercando - per quanto possibile - di intendere senza partecipare, di esprimere opinioni, non di manifestare passioni. La consuetudine, poi, di iniziare il corso universitario con una o più lezioni, per così dire, programmatiche o d'impostazione ha da­ to una ulteriore spinta alla stesura di questo scritto, le cui parti es­ senziali ho presentato nelle lezioni tenute 1'11, 12 e 13 novembre 1997, all'apertura del corso di diritto amministrativo nella Facoltà di giurisprudenza della Università degli studi «La Sapienza» di Roma. Agli studenti che hanno ascoltato quelle lezioni vorrei dedicare, con ammirazione, questo libro. L'ammirazione che ho per la tenacia con la quale essi superano gli ostacoli frapposti ogni giorno alla loro for­ mazione da una società ingiusta e da una università mostruosa è pa­ ri al disprezzo che meritano i governi dormiglioni, le opposizioni inerti e gli amministratori insipienti che tollerano tali ostacoli. Sono grato a Fabrizio Saccomanni e ad Alberto Zuliani, che mi hanno aiutato a verificare alcuni dati. Una prima versione di questo scritto ha avuto due lettori d'ec­ cezione, Tullio De Mauro e Guido Melis, che vorrei qui ringra­ ziare per i loro commenti.

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Lo Stato introvabile

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LO STATO INTROVABILE

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1. Il problema: uno Stato onnipotente e introvabile

Lo Stato italiano' ha spese complessive pari al 51 per cento del prodotto interno lordo, meno della Francia, ma più della Germania e della Gran Bretagna. Assicura prestazioni sociali di proporzioni non dissimili a quel­ le degli altri paesi dell'Unione europea, con una spesa pari a circa un quarto del prodotto interno lordo. Ha un numero di addetti (circa 3 milioni e mezzo, pari a circa un settimo degli occupati) anch'esso comparabile a quello degli altri paesi europei. Preleva dai salari, co­ me tasse e contributi per il welfare, una somma pari a circa il 42 per cento del prodotto interno lordo, più del­ la Germania e della Gran Bretagna e poco meno della Francia. Dispone di un settore industriale pubblico che, nonostante le privatizzazioni, conta ancora quasi un milione di occupati; di dimensioni, quindi, superio­ ri a quello degli altri paesi europei. Esercita controlli pervasivi sulle attività private, disponendo di trenta di­ versi tipi di concessioni, di cento specie di autorizza­ zioni, di vasti poteri ispettivi, di sorveglianza, di omo• Inteso in senso am�io. comprendendo amministrazioni pub­ bliche centrali e perifenche.

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logazione, di controllo ecc. Dispone di una struttura grandiosa, costituita da 19 ministeri centrali con rami­ ficazioni periferiche, una ventina di autorità indipen­ denti, diverse centinaia di enti pubblici nazionali, venti regioni, cento province, più di ottomila comuni, 227 aziende sanitarie locali, una grande varietà di altri enti subnazionali. Se per questi aspetti lo Stato italianol appare in linea con gli altri paesi europei, e principalmente con quelli di più antica tradizione statale, per altri esso se ne diffe­ renzia. La struttura interna della spesa per prestazioni sociali presenta diverse anomalie, principali tra le quali sono la quota elevata destinata a pensioni, l'insufficien­ te tutela per chi sia totalmente sprovvisto di mezzi e la scarsa protezione assicurata ai non occupati e ai lavora­ tori irregolari). Al gravame fiscale fa riscontro una scar­ sa capacità di spesa: un'indagine recente ha posto in l�­ ce che uffici pubblici diversi, in zone diverse, pagano per lo stesso bene prezzi che giungono in molti casi a raddoppiare" Le imprese pubbliche sono lottizzate dal­ la politica ai vertici, e sovraccariche di personale ridon­ dante alla base. I cosiddetti esuberi del settore pubblico vengono valutati intorno al 20 per cento degli addetti, Inteso nel senso ampio che si è detto. ) Commissione per l'analisi delle compatibilità macroeco­ nomiche della spesa sociale, Relazione [male, 28 febbraio 1997, pp. 5 sgg. • S. Patrizia S. Rossi, Analisi quantitativa della variabilità l

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dei prezzi di alcuni beni acquistati dalle pubbliche amministra­ zioni: il caso del gasolio e dei «personal computers», Ispe, Docu­ menti di lavoro, 1996, 48. 14

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introvabile

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con variazioni da un ente all'altro'. L'ingerenza pubbli­ ca nell'attività economica produce ritardi con costi va­ lutati tra l'l e il 2 per cento del valore prodotto e costi­ tuisce una delle cause della corruzione (il numero di di­ pendenti pubblici condannati per delitti contro la pub­ blica amministrazione è aumentato di oltre sei volte dal­ la metà degli anni ottanta alla metà degli anni novanta)'. Nelle strutture pubbliche si annidano immobilismo e inefficienza: più della metà del personale è addetto a far funzionare la macchina pubblica, premiando così l'au­ toamministrazione rispetto all'amministrazione. Larga parte del territorio è sottoamministrato perché i dipen­ denti pubblici si concentrano nel Centro-sud, mentre al Nord sono in numero inferiore rispetto alla popolazio­ ne; i tentativi dei governi di introdurre la mobilità del personale pubblico vengono da questo adoperati a pro­ prio vantaggio, per cui, invece di adattare le ammini­ strazioni alle esigenze funzionali, si usano le ammini­ strazioni per i bisogni dei dipendenti; il sovraccarico di personale produce conflitti costanti, nei quali gli uffici si affrontano, invece di affrontare i problemi. Le funzioni sociali degli apparati pubblici sono svolte con incuria: si pagano pensioni a pensionati morti e ad invalidi sani. , Il fenomeno degli esuberi nell'impiego con pubbliche ammi­ nistrazioni e con enti pubblici è sintomo dell'ineguale distribuzio­ ne del personale, considerato che, complessivamente, in rapporto alla popolazione, il numero dei dipendenti pubblici e privati ai en­ ri pubblici italiani è in linea con quello dei principali paesi europei. • Camera dei deputati, &lpporto del Comitato di studio sulla prevenzione della corruzione, presentato al Presidente della Ca­ mera il 23.10.1996. 15

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Più del 60 per cento della popolazione dava, nel 1 996, un giudizio negativo sulle strutture statali, ritenute esi­ genti e costose, indecifrabili, di difficile accesso, poco orientate all'utente, al servizio più di se stesse che della società che dovrebbero servire'. Per un verso, dunque, lo Stato italiano è esteso e c0stoso come tutti gli altri Stati europei maturi; per altro ver­ so, invece, esso si differenzia da questi ultimi perché de­ bole e inefficace. In questa contraddizione tra modernità e arretratezza sta il maggior problema dello Stato italiano. Porsi questo problema è importante per tre motivi. In primo luogo, perché serve a spiegare la posizione parti­ colare dello Stato italiano rispetto agli altri Stati europei. In secondo luogo, perché consente di analizzare, più in generale, i «dislivelli di statalità»' nell'esame comparato dd processo di nation building. I «dislivelli di statalità» sono stati trascurati finora, nonostante che una delle variabili es­ senziali dd processo di formazione degli Stati nazionali sia 7 Per una più articolata valutazione delle condizioni delle am­ ministraziom e del modo in cui queste erano considerate dagli utenti al 1993, Dipartimento per la funzione pubblica, RApporto sulle condizioni delle pubbliChe amministrazioni, Istituto Poli­ grafico dello Stato, Roma 1993, pp. 13 sgg. I C. Tilly, Sulla formazione deUo Stato in Europa, riflessioni introtlutti-oe, in Id. (a cura di), La formazione degli Stati nazio­ nali nell'Europa continentale, trad. it. Il Mulino, Bologna 1 984, p. 37. L'abbondante letteratura successiva è citata inJ. E. Lane ­ S. O. Ersson, Politics and Society in Western Europe, Sage, Lon­ don 1994, 3a ed.; A. Norton, Intemational Handbook of LocaI

and Regional GOfIernment. A Comparative Analysis of Advan­ ced Democraaes, Elgar, Aldershot 1994; P. AlIum, State and So­ dety in Western Europe, Polity Press, Cambridge 1995.

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stata individuata proprio nd grado di statalità delle strut­ ture di governo, intendendosi con esso ela misura in cui gli strumenti di governo sono andati differenziandosi da altre fonne organizzative, centralizzandosi, rendendosi autono­ mi e fonnalmente coordinati l'uno con l'altro»'. In terzo luogo, analizzare le contraddizioni dello Stato italiano è cruciale per comprendere la particolare natura del suo diritto amministrativo. Questo, come complesso di istituti positivi e come corpus scientifico, nasce e si sviluppa agli inizi del XIX secolo in Stati ad esecutivo forte (Francia e Prussia). Più tardi, agli inizi del secolo XX, viene riconosciuto anche in estateless so­ cieties», dove lo Stato non aveva prima attecchito, come Gran Bretagna e Stati Uniti. Il diritto amministrativo, prodotto dall'esecutivo, serve anche a tenere quest'ulti­ mo sotto controllo, è strumento e freno dell'autorità: dunque, le sue caratteristiche saranno dettate dalla par­ ticolare natura e storia dello Stato e del suo esecutivo. Il problema sopra esposto non è nuovo. :t stato se­ gnalato, in modi diversi, da sociologi, giuristi, storici, politologi, che hanno attirato l'attenzione sulla mancata emancipazione del sistema politico dalla distribuzione del potere di fatto nella società civile e sulla mancata de­ mocratizzazionelo• Hanno lamentato l'incompiuta mo­ dernizzazione politica e istituzionalell• Hanno messo in , Tdly, Sulla formazione dello Stato cit., p. 35. IO

P. Farneti, Sistema politico e società cirJile. Saggi di teoria e ricerca politica, GiappicheUi, Torino 1971, pp. 1 15 sq. 1\ Sul periodo repubblicano vi sono numerosi scritti segnalati e

commentati da M. Paci e da R. RomaneUi, Recenti wIMmi tJi storia dell'Italia repubblicana, in .Stato e mercato-, 1994, 40, pp. 1 05 sgg. 17

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luce la presenza, in Italia, di un «miscuglio di società

statalizzata e di società senza Stato»l2. Hanno segnalato la contraddizione di un «modello statocentrico a centro debole»u. Hanno lamentato l'«assenza di Stato» nell'età moderna (1796-1860) e la costruzione di uno « Stato am­ ministrativo» nell'età contemporanea (dopo l'unifica­ zione)I•. 0, ancora, hanno osservato che l'Italia si trova in un lungo periodo transitorio e rappresenta un caso di modernizzazione senza sVilUppOl5. Gli studi sulle ambivalenze dello Stato italiano sono il riflesso storiografico di analisi che hanno accompa­ gnato tutta la storia italiana, riassunte da espressioni che hanno avuto larga diffusione, quali rivoluzione passiva, Il M. Malatesta, Professioni e professionisti, in Id. (a cura di), Sto­ ria d'ItAlia, Annali, lO, I f'!Ofession isti, Einaudi, Torino 1996, p. XIX. Il U. Allegretti, Profilo di storia costituzionale italiana. Indi­ vidualismo e assolutismo nello Stato liberale, Il Mulino, Bologna

1989, in panicolare pp. 231 sgg.; si veda anche la autorecensione in «Scienza e politica», 1990, 4, p. 97.

.. A. Cardmi, Il grande centro. I liberali in una nazione senza stato: il problema storico dell'.arretratezza politica. (1796-1996), Lacaita, Manduria-Baci-Roma 1996, in particolare pp. 23 sgg.; del­ lo stesso autore, Scuole economiche e problema dello Stato in Ita­ lia nel secolo XIX, in «Scienza e politica», 1997, 16, pp. 23 sgg. 15 È il punto di vista prevalente tra gli osservaton stranieri: ba­ sti vedere i due numeri speciali di «West European Politics» de­ dicati all'Italia, Italy in transition: conflict and consensus, a cura di S. Tarrow e P. Lange, october 1979, 2-3 e Crisis and transition in italian politics, a cura di M. Bull e M. Rhodes, ianuary 1997, 1. Una bibliOgrafia ragionata completa degli scritti sull'Italia, con l'ar­ ticolare attenzione per quelli stranieri, può trovarsi nell'utilisSImo M. J. Bul� Contemporary Italy. A research guide, G reenwood, Westport, Conn. 1996.

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conquista regia, Risorgimento tradito, particolarismo, separazione tra paese legale e paese reale. Con queste espressioni si indicano, volta a volta, l'origine oligarchi­ ca dello Stato; la mancata partecipazione popolare alla sua formazione e il distacco tra governanti e governati; il mancato funzionamento, per un secolo almeno, delle istituzioni parlamentari; la mancata unificazione econo­ mica del paese e il persistere del dualismo Nord/SudI'. Queste analisi sono state quasi sempre condotte senza sufficiente distacco e condite con un atteggiamento depre­ catorio o di condanna. Per cui negli studi compiuti succes­ sivamente, sulla scia delle analisi dei contemporanei, si ri­ trovano gli stessi elementi: deprecatio temporis, condanna, sopravvalutazione acritica dei modelli stranieri. Le cause di questa ambivalenza dello Stato italiano, forte con i deboli e debole con i forti, secondo l'espressi­ va sintesi di un politico italiano, sono state indiVIduate, come notato, nella formazione dello Stato italiano per iniziativa regia, senza partecipazione popolare; nella ae­ bolezza delle classi dirigenti e del loro liberalismo; nelle ambiguità della cultura, specialmente di quella giuridica, pronta all'ossequio verso Pautorità dello Stato ma disat­ tenta nel rilevarne le debolezze; nella precarietà degli equilibri tra i poteri, con un Parlamento nominalmente onnipotente, ma sostanzialmente incapace di assicurare l'esecuzione delle proprie decisioni, governi instabili, bu­ rocrazie dissestate alla ricerca di un riconoscimento, giu­ dici o poco indipendenti o troppo lenti nel dare giustizia. 16 Su molti di questi aspetti è ritornata di recente Mariuccia Salvati, Cittadini e gO'Uemanti. La Ieadership nella storia dell'I­ talia contemporanea, Laterza, Bari 1997.

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Ci si propone di affrontare nuovamente questo pro­ blema esaminandone sei diversi aspetti sotto il p rofilo prima della potenza, poi della debolezza dello Stato: il posto assegnato allo Stato nel sistema giuridico; i suoi rapporti con i cittadini; il ruolo del governo; la p osizio ­ ne degli organismi sociali rispetto allo Stato; i poteri speciali e derogatori degli ap�arati p ubblici; i rapporti tra centro e periferie. L'attenzione principale sarà rivol­ ta alla configurazione attuale dell'ambivalenza dello Stato in Italia, ma t enendo sempre conto del profilo comparativo e specialmente di quello storico, perché questo è un campo nel quale le condizioni di partenza determinano gli esiti, rendendo processi e istituzioni difficilmente alterabili.

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2. La tradizione cétatiste»

e il modello delle cstateless societies» L'Italia appartiene alla categoria dei paesi a tradizio­ ne cétatiste». Questa tradizione si è formata per l'azio­ ne di tre elementi diversi. Il primo è costituito dalla dominazione napoleoni­ ca in larga parte della penisola, che ha portato in Ita­ lia un modello di gestione pubblica affidata non al si­ stema giudiziario e al Parlamento, come nell'Inghil­ terra delle origini, ma a un apparato pubblico centra­ lizzato, ordinato gerarchicamente, sottratto al diritto comune e sottoposto a un diritto privilegiato, con funzionari tutelati dalla garanzia amministrativa. Isti­ tuti caratteristici del sistema francese, come il Consi­ glio di Stato e i prefetti, a partire da questo momento fanno il loro ingresso in Italia. Dopo l'Unità, negli an­ ni ottanta, il tentativo di Crispi di accelerare l'unifica­ zione dei mercati e della società condurrà persino a un rafforzamento della componente cétatiste» di influen­ za francese. Il secondo elemento della tradizione cétatiste» è co­ stituito dalla preponderanza dell'esecutivo sugli altri poteri. Già nel modello cavouriano erano presenti «l'apparenza delle forme parlamentari» e cla sos tanza di 21

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un potere predominante del presidente del Consiglio»l. Poi, la grandiosa legislazione di unificazione (1 865) vie­ ne approvata dal governo in virtù dei pieni poteriz e Cri­ spi riafferma il potere dell'esecutivo contro coloro che volevano fare «del Parlamento un tiranno e del ministro uno schiavo»l. Per tutto il periodo fino all'età giolittiana il governo ottiene la fiducia dal Parlamento senza di­ scussione e domina sia la produzione legislativa, sia la stessa durata del Parlamento, grazie all'uso congiunto di proroghe delle sessioni, chiusure e scioglimenti della Ca­ mera. Si consolida una forma di governo da alcuni ritenu­ ta prossima al cancellierato bismarckiano·, da altri una va­ riante di tipo monarchico della forma parlamentare5. Il fa­ scismo completerà l'edificio instaurando un «regime del capo del governo»' (la Costituzione repubblicana del se­ condo dopoguerra, invece, indebolirà - come vedremo l'esecutivo a favore di un Parlamento onnipotente, così sbilanciando il sistema dalla parte opposta). I C. Ghisalberti, Storia costituzionale d'Italia, 1849-1948, La­ terza, Bari 1974, p. 77. l Di recente è ritornato su questo tema A. M. Banti, Storia della borghesia italiana. L'età liberale, Donzell� Roma 1996, p. 7, dove osserva che, così, «il nuovo Stato costituzionale nacque sulla base della negazione più radicale di uno dei principi fonda­ mentali della tradizione liberale, secondo la quale le funzioni del­ l'esecutivo andavano separate da quelle del legislativo •. ) Ghisalberti, Storia costituzionale d'Italia cit., pp. 205 e 211. • R. Romanelli, L'Italia liberale (1861-1900), Il Mulino, Bo­ logna 1979, p. 349. , S. Mer1in� Il governo costituzionale, in R. Romanelli (a cu­ ra di), Storia dello Stato italiano, Donzelli, Roma 1995, pp. 41-2. , S. Romano, Co rso di diritto costituzionale, Cedam, Roma 1940, 5a ed., p. 213. 22

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La tradizione

«étatiste.

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Questi due elementi saranno rafforzati, agli inizi del XX secolo, dal germanesimo, sui cui caratteri Ludwig von Mises ha scritto: «intorno al 1900, nell'area di lin­ gua tedesca, ognuno era interventista e fautore del so­ cialismo di Stato. Il capitalismo era visto come un brut­ to episodio della storia, ma che ormai per fortuna era fi­ nito per sempre. Il futuro apparteneva allo StatO»7. In Italia, la cultura giuridica eresse lo Stato a princi­ pio primo. Silvio Spaventa dichiara, nell'Ottocento, di «adorare lo Stato»· e Santi Romano, nel 1 909, afferma che lo Stato è «stupenda creazione del diritto» e «vero principio di vita»'. Insomma, la scienza giuridica non ha 7 L. von Mises, Ricordi, in Id., Autobiografza di un liberale, trad. it. Rubettino, Messina 1996, p. 49; sul gennanesimo nella cultura giuridica, in epoca ancora anteriore, S. Cassese, Cultura e politicA del diritto amministrativo, Il Mulino, Bologna 1971; per una proposta di riesame del carattere antiliberale dello stata­ lismo teOesco, in un'ottica europea, M. Fioravanti, Lo Stato di

diritto come forma di Stato. Notazioni preliminari sulla tradizio­ ne europeo-continentale, in R. Gherardi e G. Gozzi (a cura di), Saperi della borghesia e storia dei concetti fra Otto e Nooecento,

Il Mulino, Bologna 1995, p. 161. I Cito in Cassese, Cultura e politica del diritto amministrativo cit., p. 19. 9 S. Romano, Lo Stato moderno e la sua crisi, ora in Id., Scrit­ ti minori, Giuffrè, Milano 1950, I, p. 100; su questo ed altri scrit­ ti, S. Cassese, Lo Stato, flstupenda creazione ael diritto» e flVero

principio di vita., nei primi anni della rivista di diritto pubblico,

in «Quaderni fiorentini per la storia del pensiero giuridico mo­ derno., 1987, 16, pp. 501 sgg. Importante, sulle concezioni e per­ cezioni dello Stato, l'opera di P. Costa, Lo Stato immaginario.

Metafore e paradigt1!i nella cultura giuridica italiana fra ottocen­ to e nooecento, Giuffrè, Milano 1986. 23

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lesinato elogi, né ha risparmiato enfasi nello scegliere lo Stato come principio ordinatore non solo del diritto, ma anche della società (ulteriore segno, questo, della debo­ le legittimazione - di cui si dirà più avanti - della classe dirigente, che ha cercato nella supremazia dello Stato­ autorità un compenso al suo debole radicamento socia­ le e alla mancanza di egemonia). La tradizione cétatiste», formatasi nel modo che si è detto, ha portato l'Italia su una delle due vie dello Stato moderno, per usare l'espressione di Voltaire. L'altra, rap­ presentata dalle estateless societies», e in particolare da quel Regno Unito al quale buona parte della classe diri­ gente italiana ha �ardato con ammirazione, è caratteriz­ zata da un eneg1ect of the State», dall'assenza di una epowerful centralized adrninistration» e dall'affermazio­ ne, in suo luogo, della esovereignity of Parliament» e del­ la esupremacy of the Common Law COUrts»IO. Nella tradizione anglosassone, la parola eStato» è, fino a tempi relativamente recenti, sconosciutall, facendosi rifeJ. W. E Allison, Theoretic:Al ami Institutional Underpinnings 01 a Separate AdministratirJe Law, in M. Taggan (a cura di). The Pruuince ofAdministratirJe Law, Hart, Oxford 1997, p. 74. Sui due modelli di sviluppo dello Stato in Europa. quello inglese e quello francese, H. L Root, La construction de ['Etat moderne en Europe, Presses Universitaires de France, Paris 1994, seguito da H. Men­ IO

dras, L'Europe des Européens. Sociok?gie de l'Europe oa:iJentale, Gallinw-d, Paris 1997, pp. 284 sgg.; sulla ristrutturazione dello Sta­ to in Europa. nep ulumi anni, S. Cassese e V. Wright (a cura di). La recomposition de l'Etat en Europe, La Decouverte, Paris 1996. 1\ Si veda S. Cassese, Fortuna e decadenza della nozione di Stato, in Scritti in onore di Massimo Seuero Giannini, Giuffrè, Milano 1988, I, p. 97, n. 19. 24

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La tradizione .. &ariste ..

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rimento, invece, O alla Corona o agli ufficiali della Corona; e ancora qualche anno fa, nel 1985, un giudice della House of Lords, Lord Reid, poteva affermare che cthe State is not an easy word.U• Il «Crown Proceeding Act» del 1947, che ha soppresso il principio «the King can do no wrong. (sia pure conservando alcune immunità della Corona), ha reso la responsabilità della Corona per danno eguale a quella di una «private person of full age and capacity. (art. 2.1). Anche la distinzione tra diritto pubblico e diritto privato giunge tardi. In Gran Bretagna essa sarà piena­ mente riconosciuta solo nel 1981-82, quando l'cOrder 53 of the Rules of the Supreme Court. istituisce l'cap­ plication for judicial review., la cCrown Office List. indica giudici specializzati nelle dispute di diritto pub­ blico e la decisione della House of Lords cO'Rei1ly v Mackman. riconosce l'esistenza di due campi separati del diritto, il diritto pubblico e il diritto privato. La terza delle caratteristiche del modello cétatiste., la centralizzazione, è anch'essa assente nel modello op­ posto. Anzi, per quasi due secoli, il Regno U nito (e poi gli Stati Uniti) sarà preso ad esempio di self-gO'lJemment e cioè di amministrazione svolta da notabili e, poi, da collettività locali, con un'amministrazione centrale ri­ dotta all'essenziale, senza comunque un apparato cen­ trale di polizia. Donde lo stupore del giovane Tocque­ ville che, nel suo viaggio in America, nel 1831, notava l'assenza di amministrazione: questa, non essendo cen­ tralizzata, né gerarchizzata, non si nota. Il

Cito in Allison, Theoretical and Institutional Underpin­

nings cit., p. 79.

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Sabino Cassese

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Molte cose sono ora cambiate. Prima lo sviluppo dello Stato del benessere e dello Stato imprenditore, po i la necessità di spogliare lo Stato dei tro ppi compiti gra­ vosi che si era accollato hanno condotto a un rafforza mento del nerbo centrale dello Stato (essenzialmente il c Treasury-). A questo si è accom pagn ato un rivol i­ � mento di metodo, per cui lo Stato è comparso, a partire ­

dagli anni ottanta, persino nella letteratura inglese.

Della scoperta recente della distinzione tra diritto

pubblico e diritto privato e tra procedure giudiziarie ap

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partenenti alle due sfere, s'è già detto. Resta da dire del­ la centralizzazione, che si è anch'es sa affermata nei pae­ si anglosassoni, sotto la pressione della crescita delle funzioni pub bliche e dell'aumento delle risorse da rac­ cog liere tra i contribuenti. Rimane, però, sullo sfondo il modello originario, che­ come notato - costituisce l'alternativa di quello cétati­ ste». Riducendoli all'essenziale, i tratti princi pali dei due modelli sono i seguenti: il modello cétatiste» si sviluppa in Francia, quello opposto nel Regno Unito; nel primo la formazione della burocrazia precede l'affermarsi del­ la democrazia, nel secondo accade l'opposto.

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LO STATO INTROVABILE

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3. Lo Stato paterno

È naturale che, nel modello «étatiste», lo Stato assuma un ruolo paterno, perché, per il posto che esso occupa al centro della nazione, tutto si chiede e tutto si deve ad es­ so. Ma in che modo si presenta lo Stato paterno in Italia? Anche in questo caso, occorre rivolgersi alla storia, che fornisce tre risposte. Paterno, innanzitutto, è uno Stato dal quale dipendono le sorti dei suoi sudditi. Lo Stato è anteposto ai cittadini. Questi derivano da esso i loro diritti, che non sono, quindi, originari, ma riflessi. Seguendo la formula del Gerber, solo un secolo fa per Santi Romano «il suddito sarebbe l'obbietto del diritto di sovranità dello Stato»l. Nello Stato paterno italiano, in secondo luogo, tito­ lare della sovranità è lo Stato, non il popolo. La nazione o popolo esiste nello Stato e l'esercizio del diritto di vo­ to è una funzione, non un diritto. Il terzo e più importante tratto dello Stato paterno è il suo interventismo. «L'esperienza dei primi di cinI S. Romano, La teoria dei diritti pubblici subbiettivi, in Pri­ mo trattato di diritto amministrativo, diretto da V. E. Orlando,

Soc. ed. libraria, Milano

1900, I,

p. 155.

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Sabino Cassese

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quant'anni di vita nazionale - è stato osservato - mo­ stra [ ...] un legame veramente esistenziale tra crescita dello Stato e crescita dell'economia. Non volendosi rassegnare ed attendere lo svilupparsi autonomo di in­ dustrie e reti infrastrutturali per opera di privati, lo Stato ha più o meno costruito da sé l'economia mo­ derna dell'Italia unita, ritenendo la necessaria all'eserci­ zio delle forme più evolute della sovranità. Ma lo ha fatto per il tramite di imprenditori che spesso ha do­ vuto creare assieme alle imprese, prendendoli da altre carriere e professioni e incentivandoli con assai gene­ rosi sussidi, tariffe, prestiti a fondo perduto, conces­ sioni a condizioni vantaggiose»2. Anche il secondo dopoguerra sarà caratterizzato da uno sviluppo dell'economia fortemente intriso di stata­ lismo, nella forma che è stata definita del «compromes­ so straordinario», consistente nella «rinunzia a disegna­ re le regole del gioco per l'ordinario funzionamento dei mercati e dell'amministrazione pubblica» e nella «scelta di restare nel solco segnato negli anni venti e trenta, af­ frontando i problemi dello sviluppo per mezzo dello strumento straordinario degli enti pubblici»l. Z M. De Cecco A. Pedone, Le istituzioni dell'economia, in Storia deUo Stato italiano cit., p. 260. ) F. Barca, Compromesso senza riforme nel capitalismo italia­ no, in Id. (a cura di), Storia del capitalismo italiano dal dopo­ guerra ad oggi, Donzelli, Roma 1 997, p. 12; sul patemalismo del­ -

la cultura e delle classi dirigenti e sul loro atteggiamento favore­ vole all'interventismo, anche A. Cardini, Le corporazioni conti­

nuano. Cultura economica e intervento pubblico nell'Italia uni­ ta, Angeli, Milano 1 993. 28

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Lo S�ro puano

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Qualcosa ora è cambiato. La Costituzione del 1948 riconosce i diritti spettanti ai cittadini e alle formazioni sociali. Essa attribuisce la sovranità direttamente al po­ polo. La gestione pubblica di imprese si è ridotta, con le privatizzazioni, anche se sono parallelamente aumenta­ ti i controlli sull'economia privata. Tuttavia resta una trama di fondo, che fa discendere poteri ed elargizioni dallo Stato, anziché far salire diritti dai cittadini. Una trama interamente diversa da quella della tradizione in­ glese, fondata sul self-help (tradotto in italiano «aiutati che Dio t'aiuta»). Riconosciuti ormai dovunque i diritti di cittadinanza politica (di associazione, di riunione, di manifestazione

del pensiero ecc.), le differenze si notano nel riconosci­ mento dei diritti di cittadinan za amministrativa, che è più difficile defInire. Ma questi diritti, che altrove sono riconosciuti, in Italia appaiono trascurati. Con la cCiti­ zen's Charter», e con le singole carte dei servizi pubbli­ c� anche locali, il fenomeno delle carte dei cittadini, pri­ ma proprio del solo diritto costituzionale ed esclusiva ­ mente limitato all'ambito politico, si è esteso a quello amministrativo e i più minuti diritti cominciano ad esse­ re garantiti4: sono stabiliti i tempi per ottenere una pen­ sione o il ricovero in un ospedale; è determinata la qua­ lità dei servizi resi dai poteri pubblici; è riconosciuto il diritto degli interessati di essere uditi prima che venga

preso un provvedimento che li riguarda ecc. Con una certa enfasi, si afferma che il cittadino-utente è sovrano 4 C. Willm (a cura di), P"blic Seaor Reform And the Citizen � ChArter, Blackstone, London 1996.

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Sabino Cassese

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e che va sentito il suo giudizio sulle attività dei poteri pubblici. Si organizzano istituti e procedure atti a ren­ dergli più agevoli i rapporti con lo Stato, come, in Fran­ cia, le «permanences en mairie» (presenza, in giorni fis­ si, nella circoscrizione locale, di funzionari dei ministeri più diversi, in modo da avvicinare lo Stato ai cittadini, per il disbrigo delle loro pratiche) e le «maisons des ser­ vices publics» (edifici nei quali sono concentrati servizi diversi, telefonico, elettrico, del gas ecc., in modo da evi­ tare spostamenti e perdite di tempo ai cittadini). Di alcune di queste iniziative si è cominciato a par­ lare, in Italia, dal 1993. Ma di realizzazioni ve ne sono poche.

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4. Il diritto

LO STATO INTROVABILE

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è la legge e il legislatore è onnipotente

In Italia, il diritto è un corpo di regole poste dal le­ gislatore. È il legislatore (costituente e ordinario) che distribuisce poteri, attribuisce diritti e regola l'eserci­ zio dei primi, tutelando i secondi. È al legislatore che ci si rivolge per mutare la disciplina di un settore, in­ novare una procedura, attribuire o sottrarre poteri o diritti. Ma chi è il legislatore? Formalmente il Parlamento, nei fatti le burocrazie operanti sotto il comando del go­ verno. Per lunghi periodi della storia italiana, attribu­ zione di pieni poteri al governo, controllo dei governi sul Parlamento, deleghe del Parlamento all'esecutivo hanno consentito alle burocrazie e ai governi di legife­ rare. Quasi nessuna delle grandi leggi della storia italia­ na è prodotto del solo Parlamento. Dopo la Costituzione del 1948 la situazione è cam­ biata, ma di poco. In primo luogo, la stragrande mag­ gioranza delle leggi approvate dal Parlamento è elabora­ ta negli uffici ministeriali e presentata al Parlamento dal governo. Poi, quest'ultimo, grazie alle deleghe o al po­ tere di emanare decreti-legge in casi di necessità e di ur­ genza, può legiferare autonomamente. Dunque, l'iden31

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Sabino Cassese

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tificazione del diritto con la legge produce un rafforza­ mento ulteriore del governo. Le burocrazie, artefici dell'inflazione legislativa - che consente loro di porsi al riparo, scaricando le decisioni sul Parlamento, o di evitare le resistenze di altre ammi­ nistrazioni nel raggiungere una decisione - ne sono, po� vittime, perché rimangono incatenate dalla legge, e sono così costrette a moltiplicare i ricorsi al legislatore'. All'opposto, nella tradizione inglese e americana so­ no i giudic� prima del legislatore, a produrre e a svilup­ pare il diritto . Prevale quella che è stata chiamata cen­ glish remedial conception of law»l, che può trovarsi riassunta in due frasi lontane nel tempo, ma quasi simi­ l� dell'inglese Henry Maine e dell'americano Felix Frankfurter. Per il primo, csubstantive law has at first the look of being gradually secreted in the interstices of procedure»'. Per il secondo, cthe history of american freedom is the history of procedure»4. I

RApporto sulle condizioni deUe pubbliche amministrazioni

cit., pp. 24-5. l J. W. F. Al1ison, A continental distinction in the common Iaw.

A historical and comparative perspedi'Ve in english public law,

Clarendon, J

Oxford 1996, p. 127.

H. Maine,Dissertation on Ear/y Law and Custom (1883),J.

Murray, London 1891, p. 389.

4 Cito in P. K. HO'WlIIll, The death 01 common sense. How Iaw is suffOOltÌnJ America, Random House, New YO!k 1994, p. 63. � inte­ ressante riCordare che il «common Iaw- si sviluppa ad opera del giudi­ ce nonostante che la sua affermazione sia il sott� di un trionfo amministrativo, come è stato detto. Esso è, infatti, chiamato «comune» nei vari Stati del­ perehé si sostituiva ai diritti particolari • in · le isole britanniche, a seguito

dell'�one �del1066. 32

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Il dirino è la legge

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Tra le due forme di diritto vi sono differenze sostan­ ziali. Il diritto prodotto dal giudice, secondo il modello cubi remedium, ibi jus», è sempre sottoposto al con­ trollo del giudice; il diritto prodotto dal legislatore, in­ vece, non sarà sottoposto in Italia ad alcun controllo, fmché non entrerà in funzione, nel 1 956, la Corte costi­ tuzionale, giudice (della costituzionalità) delle leggi. In secondo luogo, il diritto prodotto dai giudici ve­ de all'opera una categoria relativamente ampia di spe­ cialisti riconosciuti, sotto la pressione di concreti inte­ ressi, nei confronti dei quali essi sono estranei. Il diritto legislativo, invece, è prodotto da una categoria mista, di specialisti amministrativi, governanti e parlamentari, ra. ramente estranei agli interessi da regolare. Già nel secondo decennio del secolo la cultura giuri­ dica italiana reagì all'identificazione del diritto con la legge (il libro sull'Ordinamento giuridico di Santi Ro­ mano è del 1917-18), ma con scarsa coerenza, senza ti­ rarne tutte le conseguenze in ordine al riconoscimento delle decisioni giudiziarie come fonte di diritto. Né la burocrazia fu da meno: ossequiente nel caso singolo al giudice è, però, rimasta schiava del legalismo proprio della tradizione, prestando un'attenzione persi­ no eccessiva alla norma legislativa (forse perché essa è in larga misura suo prodotto). A complicare le cose è poi intervenuto, nel secondo dopoguerra, un altro fattore: il timore del bonapartismo', ovvero il «complesso del tiranno»6. ! S. Cassese, Dove va la Costituzione italiana?, in «Il Muli­ no'", marzo-aprile 1 997, 370, p. 320. 6

G. Amato, Dal caso itali4no al capitalismo ingovernabile, in

Id., Una Repubblica da riformare, Il Mulino, Bologna 1980, p. 37. 33

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Sabino Cassese

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Il rimedio per le tentazioni bonapartiste o autoritarie stato cercato nel parlamentarismo, nonostante che già in passato Marco Minghetti, Luigi Palma e Gaetano Mosca avessero avvertito che questo produce confusio­ ne tra potere legislativo e potere esecutivo. Infatti, anche per il concorso di altre circostanze - quali l'esclusione della sinistra dal governo e la tendenza opposta a deci­ dere per compromessi parlamentari con essa - si è affer­ mato un governo d'assemblea, dove il Parlamento legi­ fera ed amministra (per mezzo di leggi) e il numero del­ le leggi cresce senza controllo. Il risultato ultimo è che i due opposti convivono: da un lato, decisioni amministrative e governative che prendono la forma di leggi; dall'altro, decisioni raggiunte in Parlamento, con contenuti sia legislati­ vi, sia amministrativi e, naturalmente, forma legisla­ tiva. Da un lato, il governo-guida della legislazione; dall'altro, il Parlamento legislatore e amministratore onnipotente. Il rilievo straordinario dato alla legge è la prima del­ le cause della sua proliferazione. Il numero delle leggi prodotte ogni anno e di quelle in vigore (il flusso e lo «stock») non è stato calcolato con precisione, ma è cer­ tamente superiore a quello degli altri paesi europei. E gli studiosi del diritto lamentano fin dagli inizi del secolo che esso «ingombra l'opera organizzatrice del giurista» (sono parole tratte dalla prolusione romana di Cesare Vivante, che è del 1902). Questo assetto, nel quale non vi è linea di distinzio­ ne tra compiti del Parlamento e compiti del governo per cui il primo può liberamente travalicare i propri liè

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11 diritto è

la legge

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miti ed invadere l'area del governo, e viceversa - non è solo lontano dal modello anglosassone del «judge-made law», ma anche da quello francese, come si è evoluto dalla Terza alla Quinta Repubblica, dove la Costituzio­ ne riserva un campo proprio all'esecutiv07•

7 Si noti, peraltro, che la Francia stessa ha sempre gu ardato con ammirazione il sistema di diritto inglese prodotto dai giudi­ ci; in particolare, segu endo una tradizione che risale a Monte­ squieu e Voltaire, i liberali dell'Ottocento, come Tocqueville e Constant.

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LO STATO INTROVABILE

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5. La mano pubblica sulla società

Lo Stato paterno non tollera la presenza di corpi morali intermedi tra il cittadino e lo Stato. Di qui un ordinamento giuridico imp editivo nei confronti degli organismi sociali, che risale alla Rivoluzione francese, ma che in Italia presenta caratteristiche peculiari. Si con­ siderino i seguenti casi: le persone giuridiche private, gli ordini professionali, lo spon e l'automobilismo, le orga­ nizzazioni economiche, i sindacati. Le persone giuridiche private (associazioni e fon­ dazioni) non avevano un p osto nel codice civile del 1865, secondo il modello del codice napoleonico. Lo troveranno nel 1 942, ma a costo di una stretta dipen­ denza dallo Stato, che diviene il «padrone» delle per­ sone giuridiche. La personalità giuridica è attribuita con atto amministrativo di concessione. L'ammi­ nistrazione pubblica esercita controlli sulle persone giuridiche. Ne governa trasformazioni ed estinzione. Infine, autorizza l'acquisto di immobili, di lasciti e donazioni (solo nel 1 997 quest'ultimo potere verrà soppresso). Gli ordini professionali vengono regolati, tra il 1874 e il 1 933, secondo il modello francese. Nel 1874 il primo

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Sabino Cassese

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di essi, quello degli avvocati e procuratori, viene istitui­ to per legge, nella forma di un'associazione obbligato­ ria, articolata in ordini e collegi, con ammissione con­ trollata e un albo. La circostanza che la rappresentanza e l'amministrazione della professione siano lasciate a collegi rappresentativi della stessa non deve far dimenti­ care che l'ordinamento complessivo deriva da legge, che è obbligatorio appartenervi, che l'organizzazione non è privata, ma pubblica, che lo Stato la pone sotto sorve­ glianza governativa. Negli anni successivi, su tale organizzazione vengo­ no modellati, con minori differenze, gli altri ordini, da quello dei ragionieri a quello degli esercenti professioni sanitarie a quello dei notai, a quello degli ingegneri, a quello degli architetti ecc. Ma il fascismo, nel 1933 e nel 1 938, dopo numerose modificazioni minori, muta radi­ calmente tale assetto, abolendo gli ordini e i collegi e attribuendo ai sindacati, anch'essi pubblici, la custodia degli albi e la disciplina degli iscritti. Gli ordini e i collegi vengono ricostituiti nel se­ condo dopoguerra, ma in base al modello antico, di tipo pubblicistico, per cui essi sono enti pubblici sot­ toposti a vigilanza (per lo più) del ministero di Grazia e giustizia e a verifiche e controlli giudiziari. Si regi­ stra una cforte e continuativa influenza dello Stato sulle professioni»\ alla quale si aggiunge la crescita del numero delle professioni regolamentate con il sistema dell'albo e dell'ordine-persona giuridica pub­ blica, che comprende circa trenta diverse professioni, I Malatesta, Professioni e professionisti cito 38

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La mano pubblica sulla società

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con un numero di un milione e mezzo circa di pro­ fessionistiz• Esemplari i casi dello sport e dell'automobilismo. Nell'ultimo decennio del XIX secolo, per partecipare alle prime Olimpiadi moderne, ad Atene, un gruppo di privati si organizza e, a proprie spese, consente ad alcu­ ni adeti di prendere parte ai giochi. Nel primo decennio del secolo si organizza una struttura che diviene, nel 1914, il Comitato olimpico nazionale italiano (Coni) nel quale sono inserite le federazioni sportive esistenti. Nel 1922 questo viene inquadrato nelle strutture pubbliche; nel 1 927 le cariche vengono riservate a persone designa­ te dal Partito nazionale fascista; nel 1934 l'ente diviene pubblico per legge. La normativa attuale conserva tale natura e configura il Comitato come un ente federativo di secondo grado, perché composto di federazioni, in cui sono, poi, ordinate le società sportive. Una progressione dello stesso tipo da parte dello Stato si registra nei confronti dell'automobilismo. Nel 1904 viene istituito l'Automobil Club d'Italia (Aci), quale confederazione dei club automobilistici locali. Nel 1926 esso diviene ente morale. Nel 1926 e nel 1 927 ottiene in affidamento la riscossione delle tasse automo­ bilistiche e la gestione del pubblico registro automobili­ stico. Sia per l'attribuzione di queste funzioni, sia a causa della tendenza propria del fascismo a ritenere pubblici tutti gli interessi collettivi, la giurisprudenza l cura

S. Cassese, I vincoli istituzionali alla mobilità, in G. Galli (a di), La mobilità della società italiana, Sipi, Roma 1 996, Il,

pp. 266 e 274.

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Sabino Casscse

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comincia a sostenere la tesi della natura pubblica del­ l'ente e viene affacciata persino la conclusione che esso è organo dello Stato, sia pure improprio. Il nuovo sta­ tuto dell'Aci verrà approvato nel 1950 con decreto pre­ sidenziale, che sottopone l 'ente al controllo del Commissariato per il turismo. Controllo pubblico ed esercizio di funzioni statali consolidano la tesi - oggi dominante - della natura pubblica dell' Aci. Questa si estenderà anche agli Automobil club provinciali dopo il 1 975. Secondo l'ordinamento attuale, dunque, l'Aci è ente federativo di enti pubblici provinciali, a loro volta con struttura associativa. Anche sulle organizzazioni economiche territoriali si estende la mano pubblica. Nel 1 863 vengono istituite per legge le Camere di commercio ed arti con funzioni con­ sultive, allo scopo di promuovere gli interessi economici e di rappresentarli presso il governo. Questo, però, eser­ cita un'ingerenza nei consigli, perché ne approva i bilan­ ci e ne decide, all'occorrenza, lo scioglimento. Riordinate nel 1910- 1 1 , le Camere, ora definite di commercio e industria, divengono enti pubblici e ampliano la propria sfera di azione. Nel 1 924 intervie­ ne un'altra legge che conferma l'ordinamento pubbli­ cistico, finché, nel 1 926, esse mutano denominazione e divengono Consigli provinciali dell'economia. Conte­ mporaneamente, si accentua la dipendenza dal gover­ no (ad esempio, la presidenza del Consiglio dell'eco­ nomia è attribuita al prefetto). La statizzazione e buro­ cratizzazione continua con le leggi del 1 927 e del 1 93 1 che inseriscono i consigli nel sistema corporativo, defi­ nendoli Consigli dell'economia corporativa, finché 40

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La mano pubblica sulla società

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viene emanato il testo unico del 1934 che definisce i consigli «uffici di Stato posti alle dipendenze del mini­ stero delle Corporazioni •. Nel secondo dopoguerra, ripristinato l'ordinamento precedente al fascismo, bisognerà attendere il 1993 per avere una legge meno statalistica, che, però, riserva ancora alle Camere la qualifica di enti pubblici. La disciplina dei sindacati ha un andamento diver­ so, ma non meno pesante è la mano dello Stato. Prima associazioni di diritto comune, vengono inglobati dal­ l 'ordinamento corporativo nell'apparato statale, con l'obbligo di iscrizione, nomina dall'alto dei dirigenti, attribuzione della personalità di diritto pubblico e rappresentanza obbligatoria nelle corporazioni-orga­ ni statali. La Costituzione del 1948 ripristina la libertà di asso­ ciazione, ma stabilisce il principio dell'organizzazione democratica, della rappresentanza in proporzione degli iscritti e dell'efficacia obbligatoria dei contratti per tutti gli appartenenti alle categorie. I sindacati rifiutano anche questo minimo di regole, in nome di una libertà più completa che li porta a lasciare persino le cariche parlamentari. Ma, intanto, assumono dimensioni vastis­ sime (circa 9 milioni di iscritti, quasi 20 000 dipendenti) e compiti statali di vario genere: gestione degli enti di protezione sociale, dei patronati, dei centri di assistenza fiscale, dei fondi pensione. Accanto ai 2000 miliardi per anno provenienti dai proprio iscritti (di cui 800 prove­ nienti da trattenute Inps sulle pensioni), quindi, i sinda­ cati traggono risorse cospicue o da tali attività pubbliche (400 miliardi dai patronati) o da sussidi pubblici indi41

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retti (500 miliardi dai distacchi e permessi sindacali retribuiti del pubblico impiego e una cifra non valutata dall'uso di edifici di proprietà pubblica)J. Questa mescolanza di fini pubblici e privati produce conflitti di interesse non piccoli: ad esempio, i sindaca­ ti, quali gestori degli istituti di protezione sociale, sono in conflitto con il loro ruolo di gestori degli enti di patronato, ai quali è riservata l'assistenza dei lavoratori nelle controversie che li oppongono agli istituti di pro­ tezione sociale. Ma l'aspetto più rilevante è la compenetrazione di interessi statali o pubblici e interessi sindacali: come si noterà, le associazioni sindacali vengono utilizzate in vario modo (dalla concertazione alla partecipazione in organismi pubblici) per integrare la rappresentanza politica - che si realizza nello Stato - con una rappre­ sentanza di interessi. Ma in questo modo ad organismi corporativi di tutela degli iscritti vengono attribuite funzioni di rappresentanza sociale o collettiva generale. Si è descritta così l'estensione della mano pubblica sulla società e la trasformazione conseguente di organi­ smi sociali in organismi pubblici. Per un verso, questi fenomeni si impongono dall'inizio per l'influenza fran­ cese. Per un altro, assumono connotati a sé stanti, deri­ vanti per lo più dall'impronta pubblicistica lasciata in eredità dal fascismo, al quale può applicarsi l'osserva­ zione di CarI Schmitt per cui «lo Stato totale (cioè lo Stato che occupa tutti gli spazi della società e tende a ) Le cifre indicate nel testo sono stimate, a causa della man­ di informazioni complete in proposito.

canza

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La mano pubblica sulla società

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fare di ogni questione una questione politica) è per sua natura uno Stato amministrativo»4. Comunque, si è ben lontani dal modello di una società che si governa da sola, riuscendo, a mezzo di «self-regulation», a ridurre all'essenziale la «govemment regulation».

4 C. Schmitt, Legalità e legittimità, in Id., Le categorie del «politico., Il Mulino, Bologna 1972, p. 215.

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LO STATO INTROVABILE

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6. I privilegi dell'amministrazione

Il diritto amministrativo nasce, agli inizi del XIX secolo, quale prodotto di uno Stato maturo, in Francia e in Prussia. Reca con sé la definizione di diritto specia­ le, in quanto deroga al diritto privato. Per cui i princi­ pali istituti del diritto privato vengono doppiati da altri istituti propri del diritto pubblico o contenenti norme derogatorie rispetto a quelli di diritto privato. La tradizione francese si distingue da quella inglese, che non riconosce l'esistenza di un diritto amministra­ tivo separato (anche se ne ammette, comunque, ora, la presenza), perché - secondo un' opinione organicamen­ te svolta di recente' - non ne ricorrono i presupposti, che sarebbero un'amministrazione distinta, con qualità che giustificano regole, istituti e procedure speciali e corti separate da quelle ordinarie. Questi i due modelli. Ma l'amministrazione italiana non si è solo allineata al primo di essi, è andata oltre. Ha sviluppato, ottenendo riconoscimenti legislativi e giuri­ sprudenziali, nonché l'ausilio importante della scienza

, Allison, A continental distinction cito 45

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Sabino Cassese

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giuridica, poteri derogatori altrove sconosciuti, quali, principalmente, l'imperatività e l'autotutela. Con la prima si indica il potere di modificare unilateralmente le situazioni soggettive di privati. Con la seconda il potere di eseguire unilateralmente le proprie decisioni, a svan­ taggio dei privati. Ambedue i poteri derogano al princi­ pio della tutela delle situazioni soggettive e della previa

verifica giudiziale delle pretese.

Imperatività e autotutela non sono riconosciute da una legge generale. Sono principi utilizzati dalle ammi­ nistrazioni pubbliche e sviluppati dalla giurisprudenza e dalla scienza giuridica. Queste, nel primo trentennio dopo l'unificazione, si limitarono a riconoscere l'esi­ stenza di tali privilegi, attribuiti da leggi relativamente a singoli settori (come la gestione dei beni pubblici) o procedure (come l'espropriazione). Successivamente, giudici e studiosi hanno generalizzato, sostenendo che l'amministrazione è sempre dotata di supremazia e può sempre sottrarsi ai principi dell' ordinamento generale. Questa tendenza è stata prodotta da due cause contrad­ dittorie: da un lato, lo statalismo penetrato nella cultura giuridica; dall'altro, il riconoscimento della debolezza dello Stato nei confronti degli interessi privati e, quindi, della necessità di dotarlo di un sovrappiù di forza. In realtà, la cosiddetta imperatività è sole un risulta­ to della sospensione, per le amministrazioni pubbliche che agiscono autoritativamente (e, quindi, non per tutte), del principio della previa verifica giudiziale delle pretese. Infatti, un privato che voglia far valere un pro. peio diritto non può farlo direttamente, ma deve chie­ ·dere l'ausilio del giudice. Le amministrazioni che agi46

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I privilegi dell'amministrazione

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scono come autorità, invece, possono far valere i propri immediato. Sarà l'altra parte, che non sia

di ri tti in modo

d'accordo con l'amministrazione, a rivolgers i al giudice. Du nqu e, nella sostanza, vi è un 'inversione dell'attore:

nei rapporti con la pubbl ica amministrazione, questo sarà sempre l 'aggred ito, nei rapporti tra privati sempre colui che prende l'iniziativa. Da questo dato strutturale, giudici e studiosi hanno fatto discendere una particola­ re forza, l'imperatività. Questa sta all'ammi nistraz i o ne come la sovranità - secondo un punto di vista che si è dimostrato sbagliato - sta allo Stato. Quanto all'autotutela, essa non può d irsi un caratte­

re generale delle amministrazioni pubbliche. Queste possono eseguire da sé le proprie decisioni, anche con l'aiuto della forza pubb lica, solo nei casi previs ti dalla legge. La generalizzazione che se ne è fatta, da parte dei giudici, della scienza giuridica e delle amministrazioni pubbliche, è stata il frutto di una tendenza ad assolutiz­ zare la posizione peculiare dell'amministrazione, a met­ terla sempre su u n piedistallo p iù alto degli altri opera­

ri giuridici. In tempi recenti, la tendenza a trarre da dati struttu­ rali propri del rapporto con i giudici e dall 'attribu z ion e, in casi particolari, di poteri d erogato ri generalizzazioni che finiscono per p rivilegiare l'amministrazione, si è attenuata. Tuttavia, essa permane in alcuni settori: ad es empi o, con gli abusi che l 'am ministrazione fiscale fa to

del fermo amministrativo, che consente di sospendere il pagame nto di un debito liquido ed esigibile d a parte di un'amministrazione dello Stato, a salvaguardia dell'e­ ventuale compensazione legale di esso con un credito, 47

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anche se non attualmente liquido ed esigibile, che la stessa o altra branca dell' amministrazione pretenda di avere nei confronti del suo creditore2. Inoltre, i privilegi dell'amministrazione, fondati sul­ l'idea della sua supremazia, si sono diffusi, penetrando in molti settori'. Basti ricordare la clausola che ricorre nei contratti, secondo la quale essi vincolano il con­ traente privato fin dalla firma, la pubblica amministra­ zione solo dopo che il contratto è stato approvato o sot­ toposto a controllo. Nell'ordinamento francese esistono e sono legislati­ vamente disciplinati singoli poteri di questo tipo. Non esistono, né vengono riconosciuti, però, come attributi generali della pubblica amministrazione. Si può dire, dunque, che il diritto amministrativo italiano è andato oltre quello francese nel riconoscere alla amministrazio­ ne attributi e poteri che si sottraggono alle regole comu­ ni dell'ordinamento.

l Sugli usi ed abusi di questo istituto speciale S. Cassese, 11 fermo IImministrlltrvo: un privilegio dea. pubblica IImministrll­ zione, in cGiurisprudenza costituzionale», 1 972, 1 -2, p. 330, e Id., Polizze IISsicurlltive fomite in cauzione 11110 Stato, in cDirit­ to dell'economia dell'assicurazione», 1996, 2-3, p. 437. J

Sulle ragioni storiche dell'accentuazione ddla supremazia

nd diritto amministrativo italiano, S. Cassese - G. Melis, Lo wi­ luppo dell'lImministrllzione italian. (1880-1920), in cRivista tri­ mestrale di diritto pubblico», 1 990, 2, p. 333. 48

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LO STATO INTROVABILE

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7. L'invasione delle periferie da parte del centro

Il modello francese originario era dominato dal­ l'accentramento. Questo comportava uniformità di regole imposte dal centro, organizzazione periferica propria dello Stato e controlli di uffici statali sugli enti territoriali. Il �odello inglese, invece, era fondato sul self­ government, un sistema aperto e informale di funziona­ ri onorari, fondato sulla cooperazione volontaria della classe medio-alta al servizio pubblico. Dunque, esso aveva una burocratizzazione imperfetta, perché il servi­ zio pubblico fOra assicurato da dilettanti'. Solo nel XIX secolo si è affermato un servizio pubblico moderno. Anzi, è stato osservato che alla vigilia della prima guer­ ra mondiale il governo centrale britannico era ancora essenzialmente un governo di soldati e marinai, postini ed esattori fiscali2•

, W. Fischer P. Lundgreen, Il reclutamento e l'addestramen­ to del personale tecnico e amministrativo, in La formazione degli Stati nazionali cit., pp. 299 sgg. 2 M. Abramovitz V. F. Eliasberg, The Growth ofPublic Em­ ployment in Great Britain, Princeton University PresSo Prince­ ton 1 957, p. 39. -

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Vittorio Emanuele Orlando così riassumeva, nel 1891, gli inconvenienti dei due sistemi: quello inglese delle cariche onorifiche è per sua natura aristocratico e richiede cuna classe numerosa di cittadini che abbiano capacità, volontà, possibilità e autorità sufficienti per dedicare il loro tempo, con utilità della cosa pubblica, a servire gratuitamente lo Stato». Il sistema burocratico costa molto, è rigido e pedante, ha una minore autorità. Orlando aggiungeva: la cclasse politica che in Inghilterra si è costituita per via di una gloriosa tradizione storica, sarebbe affatto deficiente negli Stati continentali»J. Anche in questo caso l'Italia ha seguito il modello francese, ma differenziandosene. In primo luogo, il cen­ tro ha ceduto presto alle pressioni locali, e ha approva­ to, a partire dal secondo decennio dopo l'unificazione, discipline diverse per il Mezzogiorno: all'uniformità si è sostituita la differenziazione. In secondo luogo, l'orga­ nizzazione periferica dello Stato si è frammentata, sot­ traendosi alla guida prefettizia e moltiplicandosi. In terzo luogo, ai controlli statali sulle decisioni locali si è aggiunto il condizionamento derivante dal finanzia­ mento in larga misura centralizzato della spesa locale. Il centro condiziona la periferia in molti modi: approvando leggi che ordinano i poteri locali e ne cana­ lizzano l'attività nelle forme decise a Roma; detenendo il potere della borsa ed erogando agli enti locali finan­ ziamenti con destinazione prestabilita; controllando le principali decisioni locali. l V. E. Orlando, Principi di diritto amministrativo, B arbera, Firenze 189 1, la ed., pp. 1 3 1-2. 50

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L'invasione delle periferie da parte del centro

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La conseguenza di questo stato di cose è che il cen­ tro, da un lato, è più frammentato e opera in modo meno unitario in periferia; dall'altro, esercita sulle peri­ ferie un condizionamento maggiore, operando in forma di arbitro e di punto di equilibrio·. Gli enti locali cercano di reagire a questo stato di cose, ma si avviluppano, così, con le loro mani, nel cir­ cuito della centralizzazione. Infatti, comuni e province sono collettivamente organizzati in potenti associazioni nazionali, che operano come gruppi di pressione a Roma, nel Parlamento e presso il governo, per ottenere provvedimenti favorevoli e osteggiare quelli sfavorevo­ li. Singolarmente, i poteri locali agiscono continuamen­ te al centro, tanto che uno dei meriti di un buon sinda­ co viene ritenuto quello di riuscire a ottenere udienza presso i ministeri per caldeggiare l'esito di un procedi­ mento, conoscere lo stato di una pratica, favorire la rapida conclusione di un'altra ecc.S• Così facendo, però, i poteri locali rimangono prigio­ nieri, quasi involontariamente, di un circuito di auto­ centralizzazione, perché accettano Roma come luogo dove vengono prese le decisioni e si riducono a meri rappresentanti delle collettività locali presso lo Stato.

• s. Cassese, Centro e periferia in Italia. I grandi tornanti della l0storiA, in «Rivista trimestrlùe di diritto pu6blico», 1986, 2, p. 594. S S. Tarrow, Between center and periphery-grassroots politi­ cians in ltaly and France, Yale University Press, New Haven 1977 (trad. it. Il Mulino, Bologna 1979) e Id., Decentramento incompiu­ to o centralismo restaurato? L'esperienza re� in Italia e in Francia, in «Rivista italiana di scienza polinca», 1979, 2, p. 229. ro

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8. Le debolezze dello Stato: il ritardo nella formazione dell a nazione e la fragilità della sua struttura Tradizione cétatiste», Stato paterno, diritto legislati­ vo, estensione della mano pubblica, amministrazione retta da un diritto speciale, governo centrale delle peri­ ferie sono tutti elementi propri di uno Stato forte. Ma ad ognuno di essi si accompagna un risvolto negativo, che indebolisce lo Stato e ne fa l'organismo contraddit­ torio che si è prima detto. Il primo aspetto negativo è costituito dal ritardo con cui si è giunti all'unificazione e dalla fragilità della strut­ tura portante del nuovo Stato. Gli Stati territoriali moderni dell'area europea nascono o si consolidano nel XV secolo, la Francia con Luigi XI (1461 -1483), la Spagna con i re cattolici Isabella e Ferdinando (1474-15 1 6) e l'Inghilterra con Enrico VII (1485-1 509). La Germania - late comer dell'unificazio­ ne come l'Italia - aveva, tuttavia, una sicura base nella struttura statale prussiana che vantava una solida tradi­ zione amministrativa'. Ma lo Stato italiano non è solo I M. Stolleis, Una S'lJolta nella formazione deifunzionari am­ ministratirli: l'emarginazione deOa cameralistica ad opera della giurisprudenza, in A. Mazzacane e C. Vano (a cura di), Unwer-

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giunto in ritardo, rispetto agli altri maggiori paesi euro­ pei, all'unificazione. Vi è giunto anche con pochissimi italofoni e alfabetizzati e senza che si fosse formata un'autentica identità nazionale: « la nazione non aven­ do centro, non havvi veramente un pubblico italiano», notava nel 1 824 Giacomo Leopardil• Giustamente è stato rilevato che «lo Stato italiano non nasce come espressione istituzionale di un'unità politica sostanzia­ le che l'ha voluto, ma per creare quella medesima unità, che solo grazie all'autorità dello Stato inizia ad esistere»). Uno Stato prima di una nazione, dunque, piuttosto che viceversa. Ma anche uno Stato con una cronica debolezza della classe dirigente, che sin dall'inizio si presenta separata dal corpo elettorale (per cui si ripe­ terà la formula francese della separazione tra paese reale e paese legale) e votata alla difesa di privilegi e par­ ticolarismi4•

sità e professioni giuridiche in Europa nell'età liberale, Jovene, Napoli s . d . [ma 1 994], pp. 255-6. Z G. Leopardi, Discorso sopra lo stato presente dei costumi de­ gli itali4ni, ripubblicato in apt'endice a F. Ferrucc� NuO'lJO di­ scorso sugli itali4ni, Mondadon, Milano 1 993 , p. 105. ) M. Fioravant� Le dottrine dello Stato e della Costituzione, in Storia dello Stato itali4no cit., p. 41 1 . 4 F. Cammarano, Nazionalizzazione della politica e politicizza­ zione della nazione. / dilemmi della classe dirigente nell'/tali4 li­ berale, in M. Meriggi P. Schiera, Dalla città alla nazione. Bor­ ghesie ottocentesche in /tali4 e in Germania, Il Mulino, Bolosn:a 1993, p. 149, e specialmente P. Pezzino, Appunti sul tema delle classi dirigenti nella storia dell'/tali4 contemporanea, in Ricerche di storia motJerna in onore di M. MirTi, P� Pisa 1995, pp. 343 sgg. -

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Più tardi, ma solo un secolo dopo l'unificazione, particolarismi e frammentazioni territoriali e assenza di senso di identità nazionale si attenueranno, con­ temporaneamente alla crescita di un sentimento di orgoglio nazionale e all'accettazione del sistema de­ mocratico! . Ma almeno due pesi sono rimasti sulle spalle dello Stato unitario: il ritardo, innanzitutto, che ha costret­ to lo Stato italiano a percorrere in un secolo il tratto che altrove si era percorso in quattro-cinque secoli, con consolidamenti progressivi. E la fretta ha lasciato i suoi segni. Poi, l'incompletezza della costruzione dello Stato: determinate le regole del nuovo mercato nazionale, infatti, si lasciò incompleto l'edificio stesso dello Stato, limitandosi, successivamente, ad apporta­ re qualche ritocco. Ciò fu dovuto al formalismo dei giuristi, che si accontentarono dell'aspetto legale, dello Stato persona, invece di preoccuparsi della per­ sona reale dello Stato. Anche in questo caso, le cause sono da ricercarsi nel germanesimo imperante nella cultura, e nella disattenzione verso il Regno Unito, come notato da Antonio De Viti De Marco: «i nostri costituzionalisti, invece di studiare la storia del paese in cui il popolo ha sostenuto lotte secolari per con­ quistarsi [le] libertà, hanno preferito dedurle dalle elencazioni filosofiche dei professori tedeschi di dirit­ to pubblico, che erano pagati per legittimare sotto

5 L. Sciolla, Identitit e mutamento culturale nell'Italia di og­

gi, in V. Cesareo (a cura di), La cultura dell'Italia contemporanea.

Trasformazione dei modelli di comportamento e identità sociale, Fondazione A gnelli, Torino 1990, pp. 35-69. 55

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formule liberali il regime assolutistico»'. La disatten­ zione per la persona reale dello Stato ha dunque contri­ buito a lasciare incompleto l'edificio statale. Questo fu disegnato con il complesso legislativo di unificazione (1 865). Successivamente è stato innumerevoli volte ritoccato, mutandone tante parti da rendere il disegno originario irriconoscibile, ma senza mai sostituire questo con un altro disegno. Per cui vi è stata evoluzione per �dattam�nti, o - se si preferisce - cambiamento senza mnovazlone. Se si prendono gli aspetti più importanti dello Stato, dalla struttura ministeriale alle attribuzioni del Consiglio di Stato, dalla disciplina dell'espropriazione all'organizzazione del governo, si riscontra una forte continuità con la trama originale, e una notevole discon­ tinuità, invece, delle singole componenti che vengono progressivamente adattate ai tempi nuovi, senza preoc­ cuparsi, però, delle contraddizioni che questo processo determina. Ad esempio, il modello (d'origine inglese) della responsabilità ministeriale e quello (d'origine fran­ cese) dell'organizzazione compatta e gerarchica dei ministeri vengono introdotti da Cavour prima dell'uni­ ficazione, allo scopo di rendere più efficiente e meno dispendiosa la macchina statale. Successivamente, Crispi sostituisce il segretario generale dei ministeri con il sottosegretario parlamentare, secondo il modello inglese, e, a partire dai primi anni del XX secolo, ma

• A. De Viti De Marco, Un trentennio di lotte politiche (1894-1922), Collezione meridionale editrice, Roma s.d. [ma 1930], p. 299, nota 1. 56

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Le debolezze dello Stato

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specialmente negli anni trenta e negli anni cinquanta, ai ministeri, prima unica struttura pubblica centrale, si affiancano gli enti pubblici. Ma il modello originario di organizzaz ione statale rimane immutato, nonostante, nel frattempo, sia intervenuta una grande quantità di cambiamenti: le basi costituzionali dello Stato allargate, cresciuto il numero dei ministeri, aumentati i compiti pubblici, accresciuto il numero dei dipendenti, modifi­ cati i metodi di lavoro e le responsabilità all'interno dei ministeri.

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LO STATO INTROVABILE

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9. Un posto secondario per il cittadino

Nello Stato in ritardo, incompleto, fragile, il cittadino ha un posto secondario. Lo dimostrano, per la fase inizia­ le, l'utilizzo strumentale del corpo elettorale da parte del governo e lo scarso rispetto per le libertà. Per la fase suc­ cessiva, la debolezza della cittadinanza amministrativa. Quanto rispetto si avesse per il corpo elettorale e per le sue scelte è d i mostrat o, fino all' età gioliniana, dai frequentissimi sci ogli m enti anticipati della Camera d ei deputati, utilizzati dai governi in carica per costruirsi una maggioranza'. Il culmine fu raggiunto negli anni di Giolitti, nei quali si «facevano le elezioni. attraverso i prefetti, con metodi non sempre ortodos­ si, per assicurare il successo dei candidati governativi1• Seguì, poi, il fascismo che, con le leggi fascistissime, segnò una svolta autoritaria e l'abbandono delle ele­ zioni in favore dei plebisciti. Lo stesso può dirsi delle libertà e dei diritti debol­ mente tutelati, e garantiti, comunque, solo a una minoI Merlini, IlgO'Verno costituzionale cit., pp. 2 1 -3; nonché Ban­ ti, Storia della borghesia italiana cit., p. 28. Z Ghisalberti, Storia costituzionale d'Italia cit., p. 287.

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ranza della popolazionel. Libertà e diritti, altrove sor­ retti da un'opinione pubblica attenta ai valori liberali, in Italia non trovarono sostegno né nel liberalismo, che conobbe un precoce crepuscol04, né nella scienza giuri­ dica, influenzata da quella tedesca, che era etutta affetta da [una] sorta di ottusità a intendere il proprio ed essen­ ziale del concetto politico di libertà»'. Riconosciuta la sovranità al popolo e i diritti e le libertà ai cittadini, la Costituzione del 1 948 si fermò al lato costituzionale. Di conseguenza, la cittadinanza amministrativa - come si è già notato è debole: l'indi­ viduo è cittadino nell'ambito costituzionalmente garan­ tito, ma rimane suddito nei confronti dell'amministra­ zione, che esercita la più ampia discrezionalità nel fare o non fare, e nel fare oggi o domani. Per cui i cittadini sono alla mercé degli apparati nelle più piccole cose della vita quotidiana. Tutto ciò ha un costo alto in ter­ mini di attese e di incertezze. Un costo al quale si aggiunge quello degli intermediari, perché ad essi si fa frequente ricorso. Per il riconoscimento della cittadinanza ammini­ strativa, l'Italia si distanzia molto sia dal modello ingle­ se, sia da quello francese. In Gran Bretagna, infatti, i rapporti amministrazione-cittadino sono improntati da -

J S. Rodoti, Le libertà e i diritti, in Storia dello Stato italiano cit., p. 309. 4 S. Lanaro, Nazione e lavoro. Saggio sulla cultura borghese in Italia 1870-1925, Marsilio, Venezia 1979, pp. 14 sgg. , B. Croce, Storia d'Europa nel secolO XIX (1932), Laterza, Bari 1 965, pp. 239-40.

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Un posto secondario per il cittadino

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de/erena del secondo rispetto alla prima (questo atteg­ giamento risale forse alla tradizione militare, che è stata una componente importante della storia amministrati­

va inglese del XIX secolo) e da un atteggiamento coo­ perativo dell'amministrazione verso il cittadino. In Francia, dove pure il cittadino è considerato un «ammi­ nistrato», si moltiplicano - come si è già notato - le ini­ ziative dirette a rendere più agevoli i suoi contatti con l'amministrazione.

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l O. Governi transeunti

Dal 1 861 ai giorni nostri, con la parentesi del perio­ do fascista, i governi hanno avuto una durata media di circa un anno. La Terza Repubblica francese, caratteriz­ zata da un'instabilità ministeriale simile, è durata meno di ottant'anni; l'instabilità ministeriale italiana ha ormai una durata superiore al secolo. Caratteristica di questa instabilità governativa è, innanzitutto, il fatto di essere presente sia nel regime oligarchico del primo quarantennio, sia nel ventennio giolittiano, sia nel sistema democratico del secondo dopoguerra e, quindi, in assetti costituzionali molto

diversi: il primo e il secondo influenzati dalla prerogati­

va regia e dall'incerta definizione costituzionale del governo, il terzo dallo «stigma di fondo» costituzionale dell' «accordo tripartito»l. In secondo luogo, l'instabilità governativa di tanta parte della storia italiana ha più risvolti. Essa non è instabilità di uomini di governo, perché questi restano in gabinetti diversi, talora nella stessa carica. t instabiI S. Lanaro, Storia dell'Italia repubblicana daJL. [ me deJL. guerra agli anni nO'lJanta, Marsilio, Venezia 1992, pp. 52-'"

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lità, invece, prevalentemente di indirizzi di governo e di guida dell'amministrazione. La caduta di un governo, infatti, comporta principalmente la riformulazione delle politiche pubbliche, settore per settore. Ne discendono varie conseguenze: discontinuità degli indirizzi ammi­ nistrativi, rapporti poco frequenti tra ministro e ammi­ nistrazioni, scarsa attenzione della politica per l'ammi­ nistrazione. Questa contraddizione tra instabilità e stabilità di governo si è accentuata nel secondo dopoguerra, quan­ do, fino al 1994, tutti i cinquanta governi hanno ruota­ to intorno a un solo partito, la Democrazia cristiana, facendo diventare l'Italia una delle poche cuncommon democracies» del mondo, senza alternanza al vertice; e i governi, che si facevano e disfacevano frequentemente, risultavano poi composti dallo stesso personale politico che restava anche in sette-otto diversi governi, cambian­ do, però, di regola, ministero. Se considerata in astratto, come durata in cariche di governo, quella di molti ministri italiani era, quindi, non diversa da quella francese o inglese (anzi, in molti casi era anche superiore, perché la stabilità del premier inglese e di quello francese della Quinta Repubblica è stata accompagnata da frequenti reshuffling). Ma, mentre in Francia e nel Regno Unito i ministri man­ tengono la stessa carica, in Italia, fino al 1 994 (anno in cui è entrata in funzione la nuova legge elettorale), le stesse persone, pur rimanendo in carica in diversi governi, passavano da un dicastero all'altro. Ciò ha avuto conseguenze particolarmente gravi per l'appara­ to statale. Se, infatti, la presenza di uno stesso partito

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Governi transeunti

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in ogni governo e delle stesse persone in diversi gover­ ni assicurava continuità di indirizzo politico, l'ammi­ nistrazione restava senza una guida. A questo fenomeno se n'è aggiunto un altro, che ha contribuito a peggiorare la situazione dell'esecutivo. Da un lato, la permanenza di ministeri minori, che per anni non si è awto la forza di sopprimere (si pensi a quello del Turismo e spettacolo o alla Marina mercantile); dal­ l'altro, l'emergere di centri di decisione importanti (ad esempio, la Banca d'Italia estranea al governo) che hanno reso meno rilevante il peso del Consiglio dei . ministri, per cui si sono registrati una «fuga dal gover­ no» e un rafforzamento di fatto del presidente del Consiglio dei ministri. Quest'ultimo si trova così ad operare quale perno di una sorta di governo · informa1e, che raccoglie, da un lato, alcuni ministri (ma non tutti), dall'altro, altri titolari di cariche pubblicheZ. Il peso acquisito da questi governi informili rispetto a guello consacrato dalla Costituzione del 1948 (il Consiglio dei ministri) ha diminuito ancora di più l'attenzione presta­ ta alla macchina dello Stato, rimasta nelle mani di mini­ stri o troppo impegnati nel partecipare al governo infor­ male, o privi di autentico peso politico.

J Questo punto è sviluppato in S. Cassese, Esiste un gOflemo in ltalÌ4f, Officina, Roma 1980, pp. 2 1 sgg.

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1 1 . Lo Stato catturato dall'economia

L'estensione della mano pubblica sulla società e sul­ l'economia non è prodotta solo da ingerenze statali, ma anche dalle più varie richieste di ausilio pubblico e di riconoscimento di posizioni di privilegio. Interessi pri­ vati si mescolano con interessi pubblici, organizzandosi in reti complesse, dove è difficile distinguere quanto è dettato dallo Stato da quanto è invece richiesto da grup­ pi, categorie, enti. Questa sorta di rifeudalizzazione dello Stato trova la sua premessa nella permeabilità e disponibilità delle struttUre "pubbliche'. Ma essa deriva anche dalla fame di posti, riconoscimenti e appoggi della società e dalla voracità della politica, per la quale è stato coniato il ter­ mine clonizzazione»l.

I G. Di Palma, The A'lJailable State. Problems o/ re/orm, in .West European Potina., Il, ottobre 1 979, 3, pp. 149 sgg. l Sulle vicende storiche dell'amministrazione nel secondo do­ poguerra, P. Ginsborg, Storia d'Italia dal dopoguerra ad oggi, Ei­ naudi, Torino 1989, l, Dalla guerra alla fme degli anni '50, pp. 192-207, 216, 224, 240, 247; Il, Società e politicA 1943-1988, pp. 283 6, 295, 322-6, 341, 362, 383, 436, 466, 525-3 1, 546. -

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La morfologia di questo Stato captivo si presenta nei seguenti termini: il settorialismo e la debolezza delle strutture pubbliche (dovute, tra l'altro, all'assenza di tecnici) lo costringono alla ricerca di appoggi esterni verso imprese, associazioni, enti, dai quali, quindi, si trova a dipendere per raccogliere le informazioni, for­ mulare i progetti, conoscerne i risultati, una volta che sono approvati ed eseguiti. D'altro canto gli interessi organizzati, privati o collettivi, che forniscono tale appoggio assicurano anche un elevato grado di consen­ so all'azione dello Stato; ne discende, però, una vera e propria sudditanza o dipendenza di quest'ultimo nei confronti delle organizzazioni private o collettive di cui si vale; queste, a loro volta, si trovano in una posizione dominante che viene messa in discussione solo quando intervengono altri interessi, altrettanto forti, che ne pongono in dubbio il monopoli&. Quale risultato vi è, innanzitutto, un basso tasso di differenziazione dello Stato dalle organizzazioni socia­ li, con una grande varietà di organizzazioni semipubbli­ che e semiprivate, linee di distinzione evanescenti, responsabilità miste, frequenti conflitti di interesse. Basta fare l'esempio degli organi pubblici con parteci­ pazione sindacale. La metà degli organi collegiali delle amministrazioni statali ha al suo interno rappresentanti sindaca1� che sono in numero non inferiore alle 80100 000 persone. Così i sindacati, organizzazioni corpo­ rative, di rappresentanza e tutela dei propri iscri� ven-

J S. Cassese, A.mministrazione pubblica e interessi in Italia, in -Diritto e società., 1992, 2, p. 223. 68

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gono utilizzati quali organismi sociali, e la loro presen­ za in organi pubblici (che sarebbe esclusa, dal 1993, secondo il diritto, ma permane in pratica) è sfruttata per fIni diversi, quali la collaborazione all'esercizio di fun­ zioni pubbliche, l'ampliamento della legittimazione dei 0teri pubblici, la rappresentanza di interessi collettivi, 'attenuazione dei conflitti sociali ecc". Peggiore il secondo effetto di questo stato di cose. La vestizione pubblica di interessi privati (e cioè il ricono­ scimento con legge di interessi privati, come se fossero interessi collettivi) si tramuta in barriere, limiti, intralci, condizionamenti per i potenziali nuovi entranti, che restano, infatti, il più delle volte esclusi. In terzo luogo, un apparato e un modo di procedere dove si mescolano così strettamente pubblico e privato costituiscono un impedimento alla guida e al coordina­ mento dei diversi centr� che rimangono deboli. Ultimo risultato della rifeudalizzazione dello Stato è la sua frammentazione. Fino agli inizi del XX secolo, i poteri pubblici si distinguevano in due tipi: Stato al cen­ tro, enti locali in periferia. Dagli inizi del nuovo secolo e, in particolare, dagli anni trenta, il centro è andato frammentandosi e per ogni problema è stato istituito un apposito ente. Lo Stato si è periodicamente sbriciolato

f.

4 S. Cassese, Gli organi di partecipazione nell'ordinamento italiano, in Asap-Intersind, La rappresentanza negli organi della pubblica amministrazione, Roma 1 98 3, p. 25; Id., Sindacati e isti­ tuzioni secondarie, in «Qu aderni costituzionali», dicembre 1 983, 3, p. 505; Id., La partecipazione sindacale nella pubblica ammini­ strazione, in S. Cassese, U. Ro magn o li, M. S. Giannini, La par­ tecipazione nel pubblico impiego, Marsilio, Padova 1985, p. 1 1 . 69

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in aziende, enti, agenzie, autorità. Che si dovesse risol­ vere il problema ferroviario o quello assicurativo, quel­ lo delle opere pubbliche o quello industriale, quello del Mezzogiorno o quello energetico, si sono costituiti organismi separati dallo Stato, rivelatisi efficaci nel medio periodo, problematici nel lungo. Istituzioni ad hoc, infatti, sono state utili per sfuggire agli ordinamen. ti arcaici dello Stato, raccogliere personale competente e capace, operare con apparati di dimensioni più limitate. Però poi gli enti pubblici, istituiti per contrapporsi ai privati, si sono quasi sempre allineati ad essi. Il loro moltiplicarsi ha posto più di un problema di coordina­ mento. Al fondo, questa «fuga dallo Stato», ha anche attenuato l'esigenza di un suo riordino. Oltre al problema della frammentazione dello Stato, vi è quello della supplenza dei privati alle carenze dello Stato. Per esempio, questo si vale dei notai, privati pro­ fessionisti, per svolgere le funzioni più varie, da quella di controllare che l'edificazione avvenga sulla base di concessione, a quella di verificare che siano denunciati i redditi fondiari, a quella che non si ricicli denaro spor­ co, a quella di aggiornare il catasto'. Queste sono tutte funzioni alle quali dovrebbero provvedere uffici pub­ blici, che sono, però, poco attrezzati per farlo. Si ricor­ re, quindi, ai notai come ausiliari della pubblica ammi­ nistrazione. L'uso molto diffuso di ausiliari privati per lo svolgi­ mento di compiti statali o pubblici rende ancor più t S. Cassese, L'esercizio notarile di funzioni statali, in eForo italiano-, v, febbraio 1996, 69.

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aggrovigliati i rapporti Stato-società o Stato-economia. Nel caso degli ordini professionali (ma lo stesso può dirsi di altri casi), questi muovono in tre direzioni diver­ se: vi è, in primo luogo, la tendenza statalizzante, che vede i poteri pubblici impossessarsi di ordinamenti pri­ vati; poi quella opposta, dei gruppi o categorie private di chiedere allo Stato riconoscimenti, privilegi, protezioni; infine quella dello Stato di avvalersi degli ordinamenti privati a fini strumentali6 • In presenza di statalità debole e di ibridazioni, la linea di demarcazione pubblico-privato diviene incerta perché vi sono interessi privati in forma pubblica (oltre che interessi pubblici gestiti in forme privatistiche). Situazioni ben diverse quella francese e quella inglese. In Francia, il diritto amministrativo è riconosciuto come diritto comune della pubblica amministrazione. In Gran Bretagna, invece, la stessa distinzione viene introdotta come tentativo di proteggere decisioni poli­ tiche, per ritagliare un'enclave ristretta7• Anche nei rapporti Stato-economia l'Italia sembra seguire il mocello francese, ovvero mercantilistico e interventista. Ma pure in questo caso le differenze sono molte. Nel modello francese, disegnato da Colbert, l'e_ conomia è favorita, ma anche guidata dallo Stato. Quest'ultimo si dota di una struttura centrale unitaria, il , Alcuni di questi aspetti sono segnalati dalla Relazione del­ l'Autorità garante della concorrenza e del mercato al termine dell indagi ne su ordin i e collegi professionali, 3 ottobre 1 997. 7 C. Harlow, -Public» and «Private»: Definition without Di­ stinction, in -Modem Law Review", 1 980, 43, p. 265, nonché Al­ lison, A continental distinction cit., pp. 1 80- 1 . '

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ministero delle Finanze, e della pianificazione. La sua attività cons iste in u n 'azione pervasiva d i armonizza­ zione e di disciplina. Nessu n o di q u esti elementi s i riscontra in Italia. Qui lo Stato s i ingerisce nell 'economia privata, ma, più che gu idarla, ne è guidato. Manca allo Stato una centrale di comando: u n ministero dell' Agricoltu ra e del commer­ cio, istituito nell'Ottocento, è soppresso nel 1 877, subi­ to dopo n u ovamente istituito sotto la p ressione degli interessi agricoli; nel periodo fascista è prima assorbito nel ministero dell 'Economia nazionale, poi affiancato e, infine, in parte sostitu i to dal ministero delle Cor­ porazioni. Anche nel secondo dopoguerra manca un centro d i formulazione della politica economica. Nel 1 947 viene istituito il ministero del Bilancio, che non riesce mai ad affermarsi nei confronti del più potente ministero del Tesoro, pur gu adagnandosi, nel 1 967, il titolo altisonante di ministero del Bilancio e della pro­ grammazione economica - ma non i nteressandosi, d i fatto, n é dell'uno n é dell'altra, salvo che s u l finire degli anni sessanta, q u ando viene preparato il primo ed u nico piano q u i nquennale ( 1 97 1 - 1 975). Questo ministero viene, nel 1 997, fu so con quello del Tesoro . M a ri man­ gono in vita il ministero d el le Finanze, che governa il fisco, i l ministero del l ' I ndu stria, com mercio e arti giana­ to (che sop ravvive al trasferi mento negli anni settanta e ottanta, di parte delle sue fu nzioni alle regioni e di altra parte ad enti, quale, ad esempio, l 'Istituto di vigilanza s u l l e assicurazioni private e di i nteresse collettivo Isvap), e il ministero delle Politiche agricole (continua­ zione del ministero dell' Agricoltu ra, con poche funzio72

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Lo Stato catturato dall'economia

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ni, in seguito al trasferimento della materia, nel 1 972 e

nel 1 977, alle regioni; soppresso da referendum nel 1993; istituito nuovamente nel 1 994 con la denomina­ zione di ministero delle Risorse agricole, alimentari e forestali; nuovamente soppresso e reistituito nel 1 997 con la denominazione attuale). Inoltre, lo eStato italiano [è] dotato di strumenti per influenzare l'economia come pochi altri Stati moder­ ni.l• Ma non solo - come si è notato - manca una guida, perché vi è solo eun apparato pubblico spesso acefalo e comunque a struttura policentrica, sì che è difficile una direzione unitaria di tutti gli strumenti proprio perché manca l'eindirizzatore.'. Lo stesso strumentario di intervento è piegato alle esigenze dell'economia e finisce per presentare costi maggiori dei benefici che se ne dovrebbero trarre. Ad esempio, nel secondo dopoguer­ ragià a partire dai governi Bonomi e Parri, ma spe­ cialmente negli anni cinquanta e sessanta - ha uno svi­ luppo sproporzionato il credito agevolato. Questo serve a canalizzare verso l'economia privata risorse pubbliche. Sostituisce la pOlitica fiscale e i controlli fisi­ ci tradizionali. Dovrebbe incentivare gli investimenti privati e guidarli verso le aree e i settori meno sviluppa­ ti. Ma l'uso di questo strumento darà luogo a numerose distorsioni: le imprese incentivate, appena cessato l'au­ silio statale, chiudono i battenti; gli istituti di credito sono trasformati in organismi ausiliari dello Stato; si diffonde la corruzione; gli interventi dei giudici finisco-



S. Cassese, Aspetti giuridici dello S'lIiluppo economico, in Stu­

di in memoria di A. Gualandi, Argalia, Urbino 1969, p. 139. , Ibid., p. 140. 73

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no per peggiorare la situazione. Alla fine degli anni ottanta, si rinuncia all'uso indiscriminato del credito agevolatolo. Insomma, siamo ben lontani dal colbertismo che ha prodotto nella Francia del secondo dopoguerra un potente centro di guida dell'economia, un processo di pianificazione indicativa continuo, a partire dal piano Monnet e un gruppo cospicuo di epatrons d' État» che hanno guidato l'innovazione tecnologica nel trasporto aereo e in quello ferroviario, nonché nelle telecomuni­ cazionil l•

IO S. Cassese, I costi del credito agevolato, in Stato ed eco­ nomia. Scritti in ricordo di D. Serrani, Giuffrè, Milano 1 984, pp. 546 sgg. \I E. Suleiman - G. Courty, L'age d'or de l'État. Une méta­ morphose annoncée, Seuil, Paris 1 997, pp. 1 3 1 sgg. 74

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LO STATO INTROVABILE

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1 2 . Un'amministrazione «porosa»

Pur se dotate di poteri speciali, le amministrazioni non hanno corpo, né testa. Non hanno corpo perché hanno sempre raccolto personale senza reclutarlo né formarlo in modo adeguato. Già il decollo amministra­ tivo avvenne quarant'anni dopo l'unificazione per «governare le retrovie del decollo industriale». Ma, dopo Giolitti, «l'amministrazione · perse via via la sua capacità di interpretare gli obiettivi dello sviluppo e si rassegnò a rappresentarne l'inerte retrovia, l'ospedale da campo dove ricoverare i feriti del grande balzo in avan­ ti dell'economia, coloro cioè che altrimenti sarebbero stati inesorabilmente esclusi per ragioni geografiche, storiche e sociali»l. A una prevalenza di funzionari piemontesi nei primi decenni dopo l'Unità, ha fatto seguito una crescente meridionalizzazione degli impiegati. Per cui l'ammini­ strazione è divenuta lo specchio del dualismo economi­ co e si è affermata una sorta di divisione del lavoro tra Nord che si interessa dell'economia e Sud che si incaril

G. Melis, Storia dell'amministrazione italillna, Il Mulino, 1996, pp. 12 e 534-5.

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ca dello Stat02. Solo che i meridionali che si incaricano dello Stato non lo fanno per vocazione, ma per man­ canza di alternative, non essendoci per essi altre possi­ bilità di lavoro. Dunque, è mancata una burocrazia che intendesse se stessa come servizio pubblico. Invece, essa ha usato il diritto e il legalismo come scudo per difendersi e come arma di attacco. Nel primo caso, per evitare interferen­ ze esterne nella propria azione. Nel secondo, per affer­ marsi come mediatore di problemi sociali, non sempli­ cemente applicando, ma interpretando, ampliando, restringendo la portata delle norme, in modo, in ultima istanza, da massimizzare il proprio ruolo. Ma le amministrazioni pubbliche non hanno testa anche perché non si è mai formata un'élite amministrati­ va, un corpo di amministratori pubblici al vertice. Se infatti, per l'ingresso nelle amministrazioni pubbliche, il principio del merito si è affermato due-tre decenni dopo l'Unità' mediante la procedura del concorso, esso è, però, sempre stato marginale per le promozioni e la carriera, dominata, invece, p dall'anzianità o dai legami politici. I vertici amministrativi si sono, così, staccati da quelli politici. Nel primo cinquantennio unitario vi era osmosi l Farneti, Sistema politico e societÀ civile cito e S. Cassese, Que­ stione amministrativa e questione meridionale. Dimensioni e reclu­ tamento della burocrazia dall'Unità ad oggi, Giuffrè, Milano 1977. ) Sull'affermazione del principio del merito in Italia nei mini­ steri degli affari esteri, dell'mtemo e dell'educazione nazionale, si vedano i relativi saggi di G. M elis, E. Gustapane e R. Ugolini, in S. Cassese e J. Pellew (a cura di), Le système du merit, lISA, Bruxelles 1 987, pp. 1 1 9 sgg.

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Un'amministrazione «porosa»

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o simbiosi al vertice dello Stato, tra politici e amministra­ tori. Poi, gli uni e gli altri sono andati per strade diverse, e si è apeno un fossato tra amministratori e politici. Questo è il tratto distintivo più importante dello Stato amministrativo italiano rispetto a quello francese e a quello inglese. Dal primo esso ha preso - come si è notato - Consiglio di Stato e prefetti (due istituzioni, peraltro, simili all'origine ma diverse negl! sviluppi sto­ rici), non il sistema, già affermatosi neWantico regime, delle grandi scuole per alti funzionari pubblici, poi rafforzato da Napoleone con gli «uditori» presso il Consiglio di Stato e da de Gaulle e Debré, nel 1946, con la costituzione dell'Éc01e nationale d'administration4• Queste grandi scuol é hanno alimentato, nello stesso tempo, democrazia e formazione delle élites. La prima perché, grazie a un sistema di selezione degli allievi basato sul merito, le scuole sono state un metodo per consentire l'accesso ai venici dello Stato anche a chi, avendo' il talento, non possiede altri mezzi di fortuna. La seconda perché, grazie alla mobilità stabilitasi tra i vertici amministrativi, quelli politici e quelli economici, si è così prodotta una «noblesse d' É tat»' che ha avvan­ taggiato non solo l'amministrazione, ma anche la politi­ ca e l'economia (sia pur producendo qualche inconve­ niente, ma minore rispetto ai benefici)'. 4 Sul modello francese, la breve ma acuta analisi di P. Sadran, Le système administratiffrançais, Montchrestien, Paris 1992. 5 P. Bourdieu, La nOblesse d'Etat. Grandes écoles et esprit de corps, Paris 1989. • G. Chaussinard-Nogaret (sous la direction de), Histoire des élites en France du XVI au XX siède, Tallandier, Paris 1991.

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Ma estraneo alla formula italiana è anche il sistema inglese. Un sistema prodotto dal rapporto cNorthcote­ Trevelyan» del 1 854, che portò all'abolizione del politi­ cal patronage e si accompagnò con la riforma delle due Università inglesi, Oxford e Cambridge, grazie alla quale cominciò ad essere formato il personale pubblico7• Per comprendere le differenze tra amministrazione italiana, da un lato, e amministrazioni francese e inglese dall'altro, bisogna però anche ricordare che queste ulti­ me hanno gestito, nel XIX secolo, i maggiori eserciti e i più estesi imperi coloniali. Si è rafforzata, così, una tra­ dizione di efficienza militare, con una struttura ordina­ ta gerarchicamente, pronta a interventi rapidi, capace di adattarsi agli ambienti più diversi, che è rimasta a lungo patrimonio anche del servizio civile·. All'opposto di queste amministrazioni ben dirette, capaci di dare rapida esecuzione alle decisioni, aperte all'innovazione, vi è quella italiana, mal guidata, lenta nel­ l'eseguire, restia al cambiamento. Quanto le prime resi­ stono alla pressione degli interessi, tanto quella italiana è pronta a negoziare, è cavailable»', porosa, permeabile. 7 J. M. Bourne, Patronage ad Society in Nineteenth-Century England, Arnold, London 1986, p. 3 1 . • T. Caplow, Evaluating State Performance, relazione �on pubblicata, presentata alla cConference on sodal change in we­ �tem Europe», Poitiers, 8-9 ottobre 1997, in cui osserva che di

Stati europei sono stati creati dalle guerre e per le guerre. Uno dei pochi libri sultli apparati militari, considerati dal punto di vista della teoria dell 'organizzazione, è quello di F. B atbSteUi, Marte e Mercurio. Sociologia dell'organizzazione militare, Angeli, Mila­ no 1990. ' Di Palma, The Available State cit., p. 149. 78

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Un'amministrazione «porosa»

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La stessa straordinaria dotazione di poteri privilegia­ ti trova una spiegazione nella debolezza del potere ese­ cutivo. Nel corso dell'intera storia italiana, ma in parti­ colare dopo il primo trentennio post-unitario, si è lamentato - come si è già notato - che il potere esecuti­ vo fosse facilmente aggredito da interessi privati più forti. Di conseguenza, per riequilibrare questo scom ­ penso e non lasciare lo Stato soccombente rispetto ai privati, si sono attribuiti ad esso i privilegi prima esami­ nati, cioè quello di eseguire le sue decisioni unilateral­ mente, senza una previa verifica giudiziale della legitti­ mità delle sue pretese, e quello di dare esecuzione mate­ riale ai suoi provvedimenti unilaterali con l'ausilio della forza, senza dover ricorrere per questo al giudice. La maggior forza formale, dunque, compensava una debo­ lezza sostanziale: di conseguenza, l'autorità si spiega con la fragilità dello Stato10• Questa «mollezza» dell'amministrazione pubblica italianall è all'origine di tanti mali: scarsa efficacia del IO

Su questa vicenda, per le concessioni, e sulla doppia vita di

costruzioni della dottri na, prevalentemente unilateralistiche, e pratiche negoziate, M. D 'Albert i, Le concessioni amministrative. Aspetti dellA contrattualità delle pubbliche amministrazioni, Jo­ vene, Na(K>1i 1981, p. 282. Sulle caratteristiche salienti della am­ ministraZione italiana, S. Cassese, Il sistema amministrativo ita­ liano, Il Mulino, B ologna 1 983. 1 1 Periodicamente riscoperta dalla classe politica: singolare la testimonianza di Fernando di Giulio, in F. di Giulio - E. Roc­ co, Un ministro ombra si confessa, Rizzoli, Milano 1979, p. 151, dove osserva, relativamente alla realtà dello Stato e a l suo man­ cato funzionamento: «siamo venuti scoprendo la profondità dei guasti». 79

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motore statale, ricorso a succedanei (come gli enti pub­ blici), sfiducia nello Stato. Ma essa ha contribuito anche,

paradossalmente, alla conservazione di ordinamenti inefficaci o illiberali. Infatti, contando sulla elasticità della loro appl icazi one, sono state lasciate in vita regole irrazionali o autoritarie, peraltro non sempre temperate da una pratica tollerante. Per cui lo Stato ital iano si pre­

senta come un ordinamento a doppio fondo, dove l'au­ toritarismo delle norme scritte è attenuato dal lassismo della loro applicazione, l'accentramento delle strutture e dei processi decisionali è equilibrato dal negoziato con­ tinuo centro-periferia, la distinzione tra lecito e illecito è spesso sopp iantata - come nel diritto islamico - da più complesse scale di obblighi, per cui un comportamento può esse re obbligatorio, raccomandato, permesso, riprovato, vietato. Tutto ciò non produce né uno Stato autenticamen­

te liberale, né uno Stato veramente decentrato, se non

altro perché la permanenza di istituti autoritari e cen­ tralistici costituisce uno strumento di ricatto nelle mani di liberali, e di minaccia nelle mani d i d irigenti illib.erali. Da ultimo, il carattere bizantino dell'amministrazio­ ne e la epaperasserie» della burocrazia produc ono effet­ ti di reazione-imitazione nei rapporti civili e, in genera­ le, nella società: norme oscure e sempre negozi abili, molte regole accompagnate da troppe deroghe, buro­ crazie borboniche o lente, comunque inefficaci, induco­ no i destinatari a difendersi produce nd o altre norme e cautelandosi con c omportamenti ipergarantistici, che hanno per effetto di ossificare negozi, transazioni, com-

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ponamenti e, alla fine, di burocratizzare l'intera società. Si spiegano così le continue invòcazioni della flessibilità, un termine usato dovunque, perché dovunque vi sono impedimenti, taglie, ricatti.

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1 3 . L'insigne debolezza

Da ultimo, anche il centralismo ha la sua debolezza, che risale ad epoca lontana, alla quale bisogna ancora una volta ritornare. Fernand Braudel, a proposito della nascita degli Stati moderni, ha scritto: cce fut la chance des monarchies modernes que cette absence de tout obstacle urbain sérieux devant elles, devant leurs «appareils de fonc­ tionnaires" qui poussent au developpement «orizzon­ taI" des grandes formations politiques»'. Se, davanti allo Stato moderno, la città isolata capitola, dove le città erano molto forti lo Stato non riesce ad affermarsi. Ecco l' «insigne faiblesse» dello Stato italiano segnalata da Braudel: il primato mondiale, dowto al fiorire delle città, nei due secoli compresi tra la metà del 1400 e la metà del 1 600, è pagato con il ritardo nella formazione dello Stato. Braudel spiega così le due diverse strade. Da un lato, lo Stato territoriale, non ancora Stato naziona­ le, cricco di spazio e di uomini, si dimostrava capace di I F. Braude� Le modèle italien, Flammarion, Paris ristampa lm, p. 35.

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sostenere le enormi spese della guerra moderna. [. .] La sua ascesa fu un fenomeno per molto tempo irreversibi­ le». Dall'altro lato, «in Italia [ . ] la ricchezza, la densità delle città aveva conservato divisioni e debolezze, poi­ ché la modernità mal si liberava del passato, in quanto questo era stato splendido e si conservava pieno di viva­ cità. Diventava perciò un'insigne debolezza»l. Questi caratteri iniziali rimarranno anche dopo l'u­ nificazione, quando si affermerà un «ordinamento amministrativo accentrato "a centro debole"»'. La vicenda è nota. I padri fondatori erano inclini al decentramento. Ma «lo sviluppo del seme del decentra­ mento fu arrestato dal prorompere della questione meridionale»4. Il risultato è stato un «ordinamento allo stesso tempo accentrato, perché poco rispettoso dell'au­ tonomo potere della periferia, e debole, perché poco convinto delle proprie capacità progettuali»', condito di .

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l Id., Ci'IIiltà e imperi del Mediterraneo nell'età di Filuppo Il (1949), md. it. Einaudi, Torino 1986, Il, p. 692; T. De Mauro, L'Italia delle Ita�, Editori Riuniti, Roma 1 992, 1:" ed., pp. XV e 19; per un'esame comparativo con le istituzioni locali medioeva­ l� M. Ascheri, La città italiana e un 'ambigua tradizione repub­ blicana, in «Le carte e la storia», 1997, 1, p. 1 1 . l R. Romane� Centralismo e autonomie, in Storia dello Sta­ to italiano cit., p. 143; sono importanti anche le riflessioni di G. Melis, L'amministrazione tra centro e periferia, in «Italia con­ temporanea», marzo 19n, 206, p. 5. 4 E. Ragionieri, Politica e amministrazione nella storia dell'I­ talia unita, Laterza, Bari 1 967, p. 88; si veda anche Romanelli, Centralismo e autonomie cit., pp. 133 e 135, dove attribuisce la scelta centralistica a «un difetto (li �emonia sociale da parte del ristretto ceto dirigente liberale, specialmente nel Mezzogiorno • . , Romanell� Centralismo e autonomie cit., p. 126.

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contrattazioni e negoziati che sostituiscono la normale dialettica indirizzo-controllo e autonomia-responsabi­ lità'. Complessità degli ordinamenti di settore, confu­ sione, opacità delle norme pongono i poteri locali in una «vera e propria giu n gla ordinamentale», per cui «buona parte della fatica degli amministratori (professionisti ed elettivi) è concentrata semplicemente nello sforzo di adeguarsi a vincol i normativi spesso costruiti come veri e propri percorsi di guerra, con ostacoli, trappole, adempimenti inutili perché meramente formali, itinera­ ri obbligati ma inconcludenti»7. Se, dunque, il centro condiziona, oltre a controlla­ re le periferie, queste, a loro volta, si valgono di un centro debole, per costringerlo a fare solo da mediato­ re tra i diversi particolarismi, e per mettere al riparo i propri privi legi. Le periferie locali - comuni e province - sono oggi strette in una morsa. Da un lato, tutto spinge nella dire­ zione della differenziazione e dell'eterogeneità. La diversa tradizione civica del Nord rispetto al Sudi; l'af­ fermarsi di grandi città, con la concentrazione della popolazione in una decina di comuni (nonostante il mancato decollo delle città metropolitane, previste da una legge del 1990); l 'eterogeneità funzionale ed orga­ nizzativa degli enti locali, costretti a crescere nelle , Id., Introduzione, in Storia dello Stato italiano cit., p. XIV. F. Ferraresi, L'inimicizia dell'ordinamento, in «Rivista tri­ mestrale di scienza dell'amministrazione», 1996, 4, pp. 127-8. • Che ha prodotto un diverso rendimento anche Clell'istituto regionale, secondo l'analisi di R. D. Putnam, La tradizione mi­ ca nelle regioni italiane, trad. it. Mondadori, Milano 1993. 7

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maglie di funzioni attribuite promiscuamente a centro e periferia e, quindi, ad inventarsi ciascuno un proprio diritto, propri compiti, proprie procedure negli spazi vuoti; la sperimentazione locale di nuove funzioni pub­ bliche: tutti questi sono fattori di differenziazione, che dovrebbero portare a statuti diversi e ad una tendenza centrifuga. Questa, poi, potrebbe trovare un riconosci­ mento nell'ambito regionale, come accade negli Stati federali o regionali, dove gli enti locali finiscono per essere ordinati e dipendere dal livello intermedio di governo (Stato o regione)'. Ma questo non accade in Italia. Qui si registra un prolungamento del medioevo istituzionale, con un accentuato particolarismo1o• Le regioni, invece di contri­ buire alla differenziazione e all'eterogeneità (e, quindi, a un'autentica autonomia), hanno, loro malgrado, susci­ . tato un movimento opposto: gli enti locali, vedendo in esse un controllore più vicino e pericoloso dello Stato centrale, cercano da questo garanzie. Finiscono, così, per accettare anche i suoi condizionamenti, per pendo­ lare in un moto circolare tra ricerca di autonomia-fuga dalla regione-ricerca di garanzie statali-autoaccentra­ mento e per rimanere intrappolati in un sistema, domi­ nato dal centro, di funzioni e di poteri condivisi. , S. Cassese, Tendenze dei poteri locali in Italia e Id., Centro e periferia in Italia. I grandi tornanti della loro storia, ambedue

in -Rivista trimestrale (li diritto pubblico», rispettivamente 1973, 1, p. 283 e 1986, 2, p. 5'U. IO Ascheri, Le città italiane e un 'ambigua tradizione repubbli­ cana cito 86

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L'insigne debolezza

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La situazione è aggravata dalle proposte federalisti­ che. Un autentico federalismo comporta una sparti­ zione chiara di compiti tra regioni e Stato, a favore delle regioni; una camera nazionale in cui queste siano rappresentate; un organo neutrale, al centro, chiamato a risolvere i conflitti regioni-Stato. Se ci si incammi­ nasse in questa direzione, però, come si è appena nota­ to, gli enti locali passerebbero nell'orbita regionale. Ma ciò non è accettato da province e comuni, che van­ tano ben più lunga tradizione, maggior radicamento politico e più alta efficienza, rispetto alle regioni. Ne consegue la diffusione di una declinazione finora sco­ nosciuta del federalismo, in chiave regionale e comu­ nale allo stesso tempo, che, se accolta, riattiverebbe il moto circolare segnalato. La questione del federalismo interno è ulteriormen­ te complicata dalla partecipazione dell'Italia all'Unione europea (federalismo esterno). L'attuazione del federali­ smo interno comporta che lo Stato centrale si spogli della maggior parte delle sue funzioni, trasferendole in periferia, e conservi solo quelle «sovrane» (moneta, affari esteri, ordine pubblico, giustizia, difesa). Ma que­ ste, a loro volta, sono in corso di trasferimento all'Unione europea, per cui, in prospettiva, il centro sta­ tale sembra destinato a svolgere quasi esclusivamente funzioni politiche o di indirizzo.

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1 4 . Dislivelli di statalità

Ritorniamo al problema iniziale. Non vi è stato un solo modello di sviluppo dello Stato contemporaneo e moderno. In epoche diverse, in paesi diversi, si sono affermati livelli diversi di statalità, taluni più forti, talal­ tri più deboli; taluni più accentuati, altri meno; taluni con maggiore differenziazione delle o rganizzazioni pubbliche rispetto a quelle private, talaltri c on minore differenziazione.

I tratti caratteristici, che servono a distinguere i

diversi livelli di statalità sono, per quel che abbiamo visto, almeno sei: la tradizione e l'ancoraggio dello Stato, il suo ruolo rispetto al cittadino, la distribuzione del potere di stabilire il diritto, il rapporto dello Stato con la società e l'economia, l'attribuzione all'ammini­ strazione di privilegi e la sua abilità nel valersene, il peso delle periferie rispetto al centro. Tutti questi elementi, variamente dosati, producono modelli alternativi di naUon bui/dingo Ognuno di questi costituisce un tipo particolare di sviluppo di Statol• I Un tema, questo, a lungo trascu rato dagli studi comparati­ vi, specialmente a causa dellà disattenzione deU'approccio «com-

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L'Italia non è mai riuscita a raggiungere il modello francese, che tutte le circostanze storiche la spingevano a seguire, ed è sempre stata troppo lontana da quello ingle­ se, al quale pure una parte cospicua della dirigenza poli­ tica ha guardato con favore. In questo senso, lo Stato ita­ liano è un'anomalia, perché è rimasto a metà del �assag­ gio verso la modernizzazione delle sue istituzioru. Si avvia, ora, raggiunti i parametri fissati nel 1 992, ad entrare nell'Unione monetaria. Questa richiede e impo­ ne molti mutamenti. Le imprese non potranno più con­ tare su svalutazioni del cambio per coprire proprie inef­ ficienze o debolezze. I settori protetti (dai servizi pub­ blici alle professioni organizzate in ordini) dovranno rinunciare alla tutela dello Stato ed affrontare la concor­ renza. I sindacati dovranno riesaminare modi di deter­ minazione del salario, struttura della contrattazione, flessibilità dei rapporti di lavoro. Lo Stato, infine, dovrà adattare i tempi della propria amministrazione e della propria giustizia, il peso dei suoi tributi, la qualità delle sue scuole a quelli degli altri Statil• La deprecatio temporis, la sfiducia degli italiani per le proprie istituzioni, la consapevolezza, diffusa fin dall'Ottocento, del ritardo italiano e della maggiore maturità di Francia e Regno Unito hanno agito come portamentista» per le istituzioni. Quali indizi della «riscoperta» aello Stato, si segnalano il «World Development Report 1997» della «World Bank», intitolato The State in a changing world, Oxford University Press, Oxford 1 997 e l'inserto The future 01 the State dell'«Economist», 20 settembre 1997. 2 Sulle implicazioni della moneta u nica, Michele Salvati, Mo­ neta unica, rivoluzione copernicana, in «Il Mulino», 1 997, 1, p. S. 90

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Dislivelli di statalità

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molla potente per il risanamento finanziario. Ma questo conduce nell'Unione uno Stato che rimane ambivalen­ te, metà sviluppato, metà arretrato; è ancora dualistico, autoritario e liberale; si ingerisce in ogni cosa, senza, po� riuscire a far valere gli interessi pubblici che moti­ vano tale ingerenza.

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Finito di stampare il 2 febbraio 1998 per conto di Donzelli editore s.r.l. presso la StilGraf della San Paolo 1ipografica Editoriale

Via di Vigna jacobini, 67/c

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