L'insoutenable misère du monde: économie et sociologie de la pauvreté

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L'insoutenable misère du monde:  économie et sociologie de la pauvreté

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Sous la direction de Richard Poulin et de Pierre Salama

L'INSOUTENABLE MISÈRE DU MONDE

économie et sociologie de la pauvreté

COLLECJION

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L'ALTERNATIVE

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L'INSOUTENABLE MISÈRE DU MONDE économie et sociologie de la pauvreté

Sous la direction de Richard Poulin et de Pierre Salama

L'INSOUTENABLE MISÈRE DU MONDE

économie et sociologie de la pauvreté

COLLECTION

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L'ALTERNATIVE

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Données de catalogage avant publication (Canada) Vedette principale au titre : L'insoutenable misère du monde : économie et sociologie de la pauvreté

·

(Collection L'Aiternative) ISBN 2-921603-79-9 1. Pauvreté. 2. Pauvreté - Pays en voie de développement. 1. Poulin, Richard, Il. Salama, Pierre III. Collection.

1952-

HC79.P6152 1988

339,4'6

C98-941051-X

Nous remercions le Conseil des Arts du Canada de l'aide accordée à notre pro­ gramme de publication. Nous remercions également la Société de développement des industries culturelles et Patrimoine canadien de leur appui. La collection « L'Alternative » est le fruit d'une collaboration entre l'Institut inter­ national de recherche et de formation (Amsterdam) et les Éditions Vents d'Ouest. Dépôt légal - Bibliothèque nationale du Québec, 1998 Bibliothèque nationale du Canada, 1998 . © Richard Poulin, Pierre Salama et les Éditions Vents d'Ouest inc., 1998

Éditions Vents



Médiane 1 994 Méd iane 1 990 Médiane 1981

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Moyenne 1 994 1

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4 5 Lignes de pa uvreté

Source : Eduardo S. Busmo et Alberto M1NUJIN ( 1 996)

49

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14

18

34

facilement comprendre qu'une politique d'éradication reposant seule­ ment sur la croissance économique, fut-çlle vive et durable, n'est pas suffi­ sante. À l'inverse, si le revenu moyen des pauvres est proche de la ligne de pauvreté, la reprise de la croissance peut avoir un effet certain sur l' amélio­ ration du niveau de vie des pauvres et les faire passer massivement de l'autre côté de la ligne, à condition toutefois qu'elle ne s'accompagne pas d'une trop forte concentration des revenus l , ce qui pour autant ne signifie pas que des politiques redistributives ne soient pas nécessaires. C

La brèche de pauvreté «

»

La pauvreté est multiple. Une même valeur de l'indice de pauvreté peut recouvrir des situations bien différentes. La pauvreté peut être concentrée au voisinage de la ligne de pauvreté ; elle peut être en moyenne relativement éloignée de cette ligne et se situer autour de la ligne d'indi­ gence ; elle peut être étale entre ces deux lignes ou bien enfin être concen­ trée autour de la ligne d'indigence et très présente aussi au voisinage de la ligne de pauvreté, présentant ainsi un profil en forme de chameau. La « brèche de pauvreté » indique le déficit, c'est-à-dire l'écart entre le revenu du pauvre et la ligne de pauvreté, cumulé par rapport à la ligne de pau.... vreté2• Le tableau 4 indique l'importance de cette brèche dans les dernières colonnes et confirme que les inégalités sont moins importantes en Asie de l'Est qu'ailleurs (si l'on ne tient pas compte des pays d'Europe de l'Est) , que les pauvres y sont moins éloignés en moyenne de la ligne de pauvreté qu'ils ne le sont en Amérique latine, au Moyen-Orient et surtout en Afrique subsaharienne, enfin que la brèche s'est accrue dans ces dernières régions, alors qu'elle diminuait en Asie de l'Est entre 1 985 et 1 990. La brèche de pauvreté dite normalisée est une adaptation et un élargisse­ ment de cet indicateur3 : elle consiste à calculer l'écart entre la ligne de 1 . La Banque mondiale a calculé qu'une hausse de 1 0 % du revenu des pauvres au Bangladesh et en Inde réduit l'indice de pauvreté d'environ 7 points, alors que la même amélioration en pourcentage diminue l'indice de pauvreté en Amérique latine de seulement 3 points (BANQUE MONDIALE, 1 990 : 53) 2. Le PNUD construit un autre indicateur (1) proche qui évite la sommation en pre­ nant le revenu moyen (m) des pauvres qu'on compare à la ligne de pauvreté (z) . Le déficit (z-m) est alors multiplié par le nombre de pauvres (q), le tout divisé par le nombre de pauvres multiplié par la ligne de pauvreté, soit q (z-m)/qz. Parce qu'il prend le revenu moyen des pauvres, cet indicateur n'appréhende pas la dis­ p ersion entre les pauvres et leur distance par rapport à la ligne de pauvreté. 3. A partir de cet indicateur on peut calculer le coût que représenterait l'éradication de la pauvreté. Il suffirait par exemple que 2,24 % du PNB soit redistribué au Mexique pour aligner le revenu des pauvres au niveau de la ligne de pauvreté et seulement o, 24 % du PNB pour supprimer l'indigence. Certes, il s'agit d'un cal­ cul qui ne tient pas compte des effets secondaires possibles suite au financement

50

TABLEAU 4 Am pleur et profondeur de la pa uvreté en 1987 et 1 990* Pa uvres en m i l l ions en 1 985 1 051

Pa uvres Ind ice de en m i l lions pauvreté en 1 990 en 1 985 1 1 33 30,5

Indice de Brèche de Brèche de pauvreté pauvreté pauvreté en 1 990 en 1 985 en 1 990 29,7 9,5 9,9

Ensemble Asie de l 'Est et d u Pacifique 1 82 13,2 1 69 1 1 ,3 3 ,3 2, Europe de l 'Est 5 5 71 7, 1 24 1,9 Amérique latine et Caraïbes 87 8,7 22,4 108 25,2 10,3 Moyen-Orient et Afrique du Nord 60 30,6 14,3 33,1 13,2 73 Asie d u Sud 532 49 5 1 ,8 13,7 562 16,2 Afrique subsaharienne 1 84 47,6 19,1 47,8 18,1 216 Source : BANQUE MONDIALE ( 1 993a : 5) La ligne de pa uvreté équivaut à 3 1 ,23 dollars mensuels dans chaque région. Elle est calculée en pa rité de pouvoir d'achat afi n que le m ontant en monnaie loca le permette d'acheter un nier équ iva lent de biens constitutif de cette ligne de pa uvreté. (Prix en pa rité de pouvoir chat a u taux de 1 985).

;J -

1

pauvreté (z) et le revenu des pauvres (yi), divisé par la ligne de pauvreté, sommé par le nombre de pauvres (de 1 à q) et mis en rapport avec la popu­ lation totale (n), soit : HI = l in L [(z - yi)/z] . La brèche normalisée (H l ) fait partie de l a même famille que l'indicateur H puisqu'il suffit de mettre à la puissance zéro la partie entre crochets de H 1 pour obtenir H. C'est pourquoi on le désigne souvent par HO. Enfin et surtout, un troisième indicateur, appartenant à la même famille que le précédent, est sensible à la distribution de la pauvreté entre les pauvres, parce qu'il accorde davantage de poids aux revenus les plus faibles parmi les revenus en deçà de la ligne de pauvreté. Cet indicateur, intitulé FGT, initiales de ceux qui l'ont construit (Poster, Greer et Thorbecke), est déduit du précédent el! élevant à la puissance deux la par­ tie entre crochets : FGT = H2 = l in L [(z - Yi)lzJ 2 Cet indicateur fait partie de la même famille que HO et HI et on le désigne souvent par H2. Il est décomposable comme on peut le voir dans le tableau suivant. La contribution (C en %) du chef de famille à la pau­ vreté dépend de son statut. (SUITE DE LA NOTE DE LA PAGE 46) par la taxation de cette redistribution en faveur des pauvres et il faudrait analyser de plus près les mécanismes d'incitation pour que celle-ci ne génère pas des effets pervers (fuite de capitaux par exemple), mais il n'en demeure pas moins ce chiffre révèle la possibilité d'éradication de la pauvreté, mal­ gré son ampleur et sa différenciation, dans le moyen terme (LusTIG N., 1 994) .

51

La pauvreté est très importante au Burkina Faso, en Guinée et à Madagascar. Les pauvres sont très éloignés de la ligne de pauvreté au Burkina Faso (H l ) , bien plus qu'au Cameroun ou en Côte d'ivoire. Les inégalités parmi les pauvres sont particulièrement importantes au Burkina Faso (H2) et au Mali. La pauvreté est donc très différente dans chacun de ces pays, tant au niveau de l'ampleur relative (HO), de sa pro­ fondeur (H l ) , que de sa dispersion (H2) . Lanalyse peut être affinée. Le statut du chef de famille influe sur le niveau de pauvreté. Au Burkina Faso, un emploi dans la fonction publique permet de ne pas être pauvre pour la grande majorité de ceux qui l'obtiennent. Ceux qui sont malgré tout pauvres le sont moins que les travailleurs indépendants (H l ) et leur pauvreté est moins dispersée (H2) . Les travailleurs indépendants (le sec­ teur informel pour l'essentiel) ont un indicateur de pauvreté particulière­ ment important (74,7 %), contribuent pour quasiment la· moitié à la pauvreté totale, à la profondeur et à la dispersion de la pauvreté. Les chô­ meurs sont dans une situation encore plus mauvaise que celle des tra­ vailleurs indépendants. Ils n'ont pas la « chance » de pouvoir accéder au Tab lea u 5 Pauvreté et i néga l ité dans la pa uvreté en Afriq ue su bsa harienne Ind icateur

Burkina Faso

salarié secteur public sala ne secteur privé indépendant chômeur inactif

H 51,7

C en % 1 00

2 1 ,5

1 5,4

36,1 74,5 81 3 25,7 25 8 18,1 49 5 34,3 49_2_

8,7 47 87 20, 1 1 00 100 100 100

C en % 10 0

H l (brèche) 34, 1 1 0,8

1

1

1 1 ,8

_

_

_J=j�A-�1

52

6,3 48,1 1 0,8 23,0 1 00 1 00 100 100

H2 (FGT) 28, 1

:

.

C en % 100 1 1.1

8,4

12,6 5,6 40,4 46,9 60,0 �9-� 56,9 24,6 1 1 .9 ' 100� Cameroun 1 Côte d'ivoire 8,4 1 100 12 9 160 Guinée 1 i 9,2 1 l OO Madagascar 1 i Mali lO(L )OO 1 5, 9 1 00 Source : Enquêtes emploi pilotes auprès des ménages : Burkina Faso (Ouagadougou, 1992)� Ca meroun (Yaoundé, 1990- 1 9 9 1 ) , Côte d' ivoire (Abidjan, 1 986-1 987), Gui née (Conakry, 1 1 9 9 1 - 1992), Madagasca r (Anta nnarivo, 1 989), Mali (Bamako, 1 9 9 1 ) . L a ligne de pauvreté correspond à 2400 calories/jour, soit la consom mation 2400/3500 ki los 1 de riz, m u ltiplié par 1 , 5 pour ten i r compte des conso m m ations non a l imenta i res. Le revenu 1 du ménage est d it ajusté parce q u ' i l pondère les membres d u ménage selon leur âge, soit 0,5 par enfant de moins de 15 ans et 1 pour les adu ltes. Lorsque la ligne de pa uvreté est calcu lée en tenant compte de l'ensemble des a l i ments q u i entre dans le p a n ier de consom - 1 mation, on obtient des résultats voisins. Pour une présentation de la contrib ution selon le statut d u chef de ménage pour les pays a utres que le Burki na Faso. Voi r LACHAUD, 1 994 : 250 1 ' et su ivantes. ·

1 7 ,3 50,3 66 1 64,5 15 0 1 1 ,0 21 6 14,8

1

1

1

.



secteur informel et rêvent d'un emploi, un jour, dans le secteur public qui, comme on peut l'observer, constitue en quelque sorte un rempart à la pau­ vreté non seulement à cause de la rémunération faible (et irrégulière) qu'on y obtient, mais p�rce qu'elle permet également d'avoir des revenus annexes (petite corrupti o'n, second emploi) . Faute de données disponibles, on ne peut analyser les évolutions de ces indicateurs dans le temps pour l'Afrique. Une telle possibilité existe en Amérique latine. La Banque mondiale a calculé l'indicateur H2 (FGT) pour les différents pays latino-américains, au début et à la fin des années quatre-vingt en se référant d'abord à la ligne de pauvreté, ensuite à la ligne d'indigence. La brèche est en moyenne beaucoup plus élevée en Afrique TABLEAU 6 Évolution de l'indice FGT î

1

Argentine (Buenos Aires) Bol ivie (vil les)

Brésil

Chili Colom bie (vil les)

Costa Rica

République dominicaine Éq uateur (villes)

E l Sa lvador (vil les) Guatémala Honduras (vi lles)

Jamaïque Mexiq ue

Panama

Paraguay (Asuncion) Pérou (Li ma)

Fgt l igne

de pauvreté 1 980

1

· Fgt ligne j

��vreté 1 989

0,6

2,1

22,8

24,4

13,7

5,9

nd

34,6 nd

0,4 1,3

0,4

6,9

nd

1,1

16,9

nd

24,2

8,3

1 ,8

8,6

7,1

2,2

14,3

3,8

9,3

1 ,3

8,6*

1 0,5

1 � 1 989

Fgi t tglie-

d'indigence 0,5

7,6

3,1

3,2

4,9

1

0,0

3,3

37,1

22,3

1 980

3,9

8

nd

Fgt l igne

d'indige_nce

18,8 2,8

6,2

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1 3,3

1 ,3

5,6

16

1 9,3

nd

0,2

0,6

2,8

0,9 0,7

8,3

1

1

2,5*

6,1

0,2

2,6

1 ,4 0,3 0,2 1,9 Uruguay (vil les) 1,1 4,2 _Q12 1 , 1 __ Vénézuela Source : BANQUE MONDIALE ( 1 993c : 62). Les calculs ont été fa its en pa rité de pouvoir d'achat afin de pouvoir faciliter les comparaisons. La ligne de pauvreté pou r chaque pays est équ iva­ lente à un revenu mensuel de 60 dol lars et la l igne d'ind igence à 30 dollars mensuels. Ces monta nts sont calcu lés à partir d'u ne conversion en parité des pouvoirs d'achat afin que le pan ier de biens représentatif à 60 ou à 30 dollars, converti en mon naie locale, soit le même . partout. L'astérisque ind ique q ue l'échanti l�n'es! pas nécessa i rement représent�!lf_ _

53

subsaharienne qu'en Amérique latine. Les inégalités parmi les pauvres et la profondeur de leur pauvreté semblent donc plus élevées. Il faut cependant relativiser ces résultats car les techniques d'élaboration des indicateurs dif­ férent et, surtout, n'ont pas été homogénéisées. La brèche est très différente selon les pays latino-américains. Le Guatémala, le Honduras, la Bolivie et le Brésil ont des brèches considé­ rables. Le Guatémala a également une brèche par rapport à la ligne d'indi­ gence très importante, révélant ainsi l'ampleur de la misère et des inégalités sociales propres à ce pays. La distance des pauvres par rapport à la ligne de pauvreté est importante et la dispersion des pauvres considé­ rable. Non seulement les pauvres sont très pauvres, mais les inégalités entre eux sont considérables. Les résultats obtenus révèlent également une accentuation de l'ampleur de la brèche - à l'exception du Costa Rica et de la Colombie - très sensible en Argentine, au Pérou et au Brésil. Dans ce dernier pays, la brèche, calculée à partir de la ligne d'indigence, s'est également profondément creusée. Les plus pauvres parmi les pauvres sont devenus encore plus pauvres et leur revenu s'est encore plus éloigné du niveau de la ligne d'indigence. Comme quoi, il semble bien qu'il n'y ait guère de limite à l'accroissement de la pauvreté . . . contrairement à l'idée répandue selon laquelle il y aurait une limite naturelle à la dégradation des' conditions de survie. 3. LIMITES DE L'INDICATEUR H

L'indicateur H tend à surestimer la pauvreté dans les pays les moins avancés dans la mesure où il prend en considération les revenus moné­ taires exclusivement, sauf exception. Or, les revenus non monétaires, diffi­ ciles à évaluer lor�qu'ils le sont, sont particulièrement importants dans les pays moins . avancés, surtout à la campagne (L. Goldschmidt-Clermont, 1 992) . D'une manière générale, l'indicateur surestime la pauvreté rurale pour cette raison, plus pour les économies moins avancées que pour celles qui sont semi-industrialisées. D'une manière plus générale, l'approche en terme de ligne de pauvreté ne permet pas de tenir compte des externalités produites par l'État (PNUD, 1 997) et les industries (DESAI V. V. et B. LoHANI, 1 997) . Or, celles-ci sont positives (sécurité par exemple) et négatives (dégradation de l'environnement) et sont subies de manières dif­ férentes selon la place occupée dans la distribution de revenus et plus pré­ cisément, selon que l'on est pauvre ou non, indigent ou non. La solidarité, au-delà de celle qui vient de la famille (le ménage), n'est pas considérée. L'entraide est plus importante à la campagne qu'à la ville et la misère, surtout celle des enfants, peut alors être atténuée. 54

Les indicateurs H sont construits de la même façon en milieu rural qu'en milieu urbain (TREJOS R. A. , 1 992 ; ALTIMIR O . , 1 994 ; LÉVY S., 1 994) alors même que les besoins sont différents, tant au niveau des trans­ ports (gigantisme des villes), de la santé (pollution élevée, stress, etc.) (MILES I., 1 992) , ce qui tend à surestimer la pauvreté rurale. Lindicateur H ne donne qu'une mesure indirecte de la pauvreté. Celle­ ci est insuffisante : des nécessités de base peuvent être satisfaites partielle­ ment par l'État lorsque le revenu monétaire des couches les plus démunies baisse, notamment par une augmentation des subventions accordées aux transports publics, aux produits alimentaires de première nécessité etc. (voir IzuruETA A. et R. Vos, 1 994, pour une présentation synthétique) .

Conclusion La pauvreté s'est accrue dans de nombreux pays sous-développés mais au total elle a diminué ces vingt dernières années. Les pays dans les­ quelles elle a diminué fortement sont en général plus égalitaires que ceux où elle s'est aggravée. En même temps que l'ampleur de la pauveté aug­ mentait chez ces derniers, la pauvreté prenait des formes nouvelles. Plus profonde et plus inégalitaire, elle devient plus difficile à traiter. Sa connaissance approfondie devient alors essentielle. Les indicateurs que nous venons de présenter, aussi sophistiqués soient-ils, ne suffisent pas. Leurs limites imposent leur dépassement, ce qui passe par la construction d'indicateurs plus qualitatifs. Associés aux évaluations en terme de distri­ bution personnelle de revenu, de ligne de pauvreté et de brèche de pau­ vreté, ils fo urnissent alors une évaluation plus fine de la pauvreté objective. Celle-ci enfin, reliée à une analyse de la pauvreté subjective, devrait permettre d'appréhender avec plus d'exactitude l'ampleur et la signification de la pauvreté. 11. Une approche qualitative de la pauvreté

Les premiers à avoir abordé une définition objective de la pauvreté en utilisant des critères qualitatifs et en omettant volontairement parmi la bat­ terie des critères retenus, les dépenses alimentaires, sont ceux qui ont construit un indicateur regroupant la satisfaction des besoins de base. Cet indicateur a été construit surtout dans les pays les moins pauvres parmi les pays sous-développés, comme l'Argentine. Croisé avec la ligne de pauvreté, il fournit des renseignements précieux puisqu'il permet d'évaluer l' appau­ vrissement des couches qui, perdant leur emploi, ou une part substantielle de leurs revenus, deviennent pauvres en terme de ligne de pauvreté, mais 55

continuent à bénéficier transitoirement d'un patrimoine accumulé dans le passé de telle sorte que leurs nécessités de base continuent à être satisfaites. Mais cet indicateur offre peu de possibilité de comparaison internationale. C'est pourquoi, le PNUD récemment a construit un indicateur plus simple que le précédent, mais qui autorise, au prix de quelques hypothèses « héroïques », à procéder à ces comparaisons.

A. Les nécessités de base insatisfaites Les nécessités de base insatisfaites (NBI) définissent la pauvreté struc­ turelle. Celle-ci est distincte de la pauvreté (ligne de pauvreté) ou de la

pauvreté extrême (ligne d'indigence) . Il s'agit d'approches différentes de la pauvreté : les NBI comprennent l'eau, le drainage, l'électricité, l'habitat, le niveau d'éducation des enfants, l'assistance scolaire des mineurs, le temps disponible et le mobilier du foyer. Si l'une des caractéristiques définies n'est pas satisfaite, l'individu (ou le ménage) est considéré comme pauvre. Il suffirait par exemple qu'un individu n'ait pas accès à l'eau courante pour qu'il soit considéré comme pauvre, même si son niveau de revenu dépasse le minimum défini par la ligne de pauvreté. L'alimentation n'est pas corn-, prise puisque les autres variables sont censées illustrer le fait que l'individu puisse se nourrir suffisamment ou non. Certes, plusieurs postes se recou­ pent dans les deux approches de la pauvreté, par les NBI et par la ligne de pauvreté, mais ce serait une erreur de les confondre (pour plus de détails : CoMERCIO EXTERIOR, 1 992 ; IzuruETA A. et R. Vos, 1 994). Le rapprochement des deux définitions permet de mesurer la pau­ vreté. C'est une méthode utilisée surtout dans les pays qui ont connu un appauvrissement _accentué accompagné d'un développement de la pau­ vreté (LP), comme en Argentine. On calcule la pauvreté structurelle en pourcentage de la population totale (NBI) . On ajoute à ce pourcentage celui de la population qui répond au double critère d'être en deçà de la ligne de pauvreté et d'avoir les nécessités de base satisfaites (cette popula­ tion est en quelque sorte pauvre selon les critères qui définissent la ligne de pauvreté, mais non pauvre selon ceux qui définissent la pauvreté structu­ relle, c'est pourquoi on la désignera de « pauvre-non pauvre ») . L'ensemble des pauvres structurels et des pauvres-non pauvres donne une nouvelle définition de la pauvreté. Calculée en considérant les foyers plutôt que les individus, cette pau­ vreté s'est fortement accrue de 1 980 à 1 990 dans le Grand Buenos Aires ainsi qu'on peut le voir dans le tableau 7. On observe la montée importante des pauvres-non pauvres dans le total de la population : ils passent de 4,2 % à 1 8 ,4 %. Cet essor traduit 56

TABLEAU 7 Pa uvretés dans le Grand Buenos Aires ( 1 980- 1990, en %)

1

1 980 1 988 1990 1980- 1 99Q_ -,�r Pa uvres structurels 16 4 16 2 1 6,l -1.8 Pa uvres-non pauvres* 4,2 16,8 +338, l 18,4 Tota 1 pa uvres 20 6 33 0 +67 4 34 5 Total non oauvres 79 4 67 0 -17 5 65 5 Popu lation totale 1 00,0 100,0 100,0 ... Source : M1NUJIN A., 1992 : 24. * Mi nu j in nomme cette catégorie d ' ' em pobrec id os » , c'est-à-dire d' a ppa uvris. Nous avons préféré uti l iser le terme de pa uvres-non pauvres pour ne pas prêter à confusion.

l'apparition d'une nouvelle forme de pauvreté. Des foyers qui, selon la définition des NBI, ne sont pas pauvres, le deviennent massivement si on considère la définition de la ligne de pauvreté. Dit autrement, l'Argentine se caractérise à cette période par un nombre croissant de ménages qui vont vivre sur leur patrimoine mais ont de moins en moins de revenus (flux) suffisants et passent en deçà de la ligne de pauvreté. En ce sens, on peut dire qu'ils sont appauvris (empobrecidos) . Certains arrivent à « l'état de pauvreté », d'autres voient leur situation se dégrader, ainsi que l'indique A. Minujin. La détérioration de la situation des foyers les plus modestes conduit ainsi à un rapprochement relatif entre les deux définitions de la pauvreté.

B. L'indicateur de pauvreté humaine Lindicateur de pauvreté humaine (IPH) s'inspire dans sa construction de l'indicateur de développement humain, que le PNUD élabore chaque année depuis le début des années quatre-vingt-dix et des nécessités de base insatisfaites. Comme le premier, l'IPH permet de classer les différents pays selon une batterie de critères appliqués à chacun d'entre eux, comme le second, ces critères sont d'ordre qualitatif. Le PNUD retient trois critères : la probabilité de mourir avant quarante ans, le pourcentage d'individus analphabètes et enfin les déficits en termes de conditions de vie. Ce der­ nier critère est mesuré à partir de trois indicateurs : l'accès aux services de santé, à l'eau potable et le pourcentage d'enfants de moins de cinq ans atteints de malnutrition. Comme dans l'approche en termes de nécessités de base, le revenu monétaire n'est pas retenu, en raison des limites et insuf­ fisances que nous avons notées précédemment pour évaluer la pauvreté avec ce seul critère. S'agissant de mesurer et de comparer, puis classer les pays, des hypothèses concernant le poids de chacun de ces critères dans la définition de l'indicateur composite de pauvreté humaine, sont faites. On 57

suppose que les trois indicateurs mesurant les déficits en termes de morta­ lité des adultes de moins de quarante arts, d'analphabétisme et de condi­ tion de vie, ont le même poids. On accorde de ce fait autant d'importance à l'étendue de la pauvreté qu'à sa profondeur. C'est une hypothèse forte : il aurait été tout autant légitime d'accorder davantage de poids aÙ premier critère (mortalité) qu'au second (éducation) par exemple. Mais cette sim­ plification a un avantage : elle facilite la mesure et la rend plus lisible. Les résultats, exposés partiellement dans le tableau suivant, sont par ordre décroissant d'IPH et décomposent les valeurs données à chacune des com­ posantes de l'indicateur1• TABLEAU 8 Indicateur de la pauvreté huma ine Dénuement en terme de survie

Dénuement en terme d'i nstruction

Dénuement économique

P3

Classement

% de la

Taux

Population

Population

Insuffisance

selon l'IPH

population

d'analphabé--

privée

privée

pondérale

risquant de

tisme des

d'eau

de services

des enta nts

décéder

a d u ltes (%)

potable

de santé

de moins

(%) P31

(%) P32

de 5 ans (%)

1990-96

1990-95

P33 1990-96

avant 40 ans Pl en 1990

P2 en 1994

1 . Cuba

6,2

4,6

11

0

1

2. C h i l i

4,6

5

1,5

3

1

3 . Singapour

3,2

9

0

0

14

6. Colombie

6,3

8,9

15

19

7 . Mexique

8,3

10,8

17

7

I l .Thaïlande

8,9

6,5

11

10

1 1

18. Chine

'

Va leur de l'ind icateur de auvreté umaine (IPH) , en % 1



Dénuement

1 économique

1

1

1

1

4

5.1

6

5.4

5

6.6 10.7

8

14

14

13

10,9

26

16

1 1)

9,1

19,l

33

12

16

20

17.5

23.l ndonésie

14,8

16,8

38

7

35

27

20,8

31. Tunisie

10,5

34,8

2

10

9

44. Égypte

16,6

49,5

21

1

9

54. Nigéria

33,8

44.4

49

49

36

61. Haïti

27

55,9

72

40

28

68. Sénégal

25,3

67,9

48

10

20

76. Burkina-Faso

36,1

81.3

2

10

30

78. Niger

43,2

)

Source : PNuD ( 1 997 : 142 et 143). ---

- 86,9 - -

Ll1

68 - 46 ---- 36 - ---- - -

1

7

24.4

10

34,8

45

1

47 26 21 50

1 1

--��

4 1 .6 46,2 48.7 58,3 66,0

- ----- - -

1 . Sans entrer dans le détail, l'IPH est centré sur une analyse en terme de déficit, alors que l'IDH, tout en retenant parfois des variables proches - comme l'espérance de vie ou le niveau d'éducation - ou différente comme le PIB en PPA, les analyse en privilégiant des bornes inférieures et supérieures (25 ans - 85 ans), alphabétisa­ tion : 0 à 1 OO %, scolarisation : 0 à 1 OO % et PIB en PPA : 1 OO et 6 1 54 PPA, et en construisant chaque indicateur en mettant en rapport la différence entre la valeur réelle obtenue et une valeur minimale retenue au numérateur et la valeur maximale moins la valeur minimale retenue au dénominateur. L'IPH est construit de manière plus simple puisqu'il s'agit de fait d'une moyenne arithmétique des pour­ centages retenus pour chaque indicateur. Plus exactement, pour des raisons que nous ne pouvons exposer ici, la formule est un peu plus complexe parce que le rang n'est pas de un, mais de trois. Pour plus de détails, voir PNUD, 1 997 : 1 3 1 à 1 36.

58

Le classement des pays révèle quelques surprises. Cuba, parmi les pays en voie de développement, est second, derrière Trinité et Tobago, mais avant le Chili, dont le produit par tête est pourtant beaucoup plus élevé (5 950 dollars PPA contre 3 000 en 1 994) , et Singapour (20 000 dollars PPA) , conséquence probable des efforts faits par Cuba en matière de santé et d'éducation des années soixante à quatre-vingt. La Chine occupe le dix­ huitième rang, loin devant des pays comme la Tunisie (3 1 ) ou le Maroc (5 5) . Le classement confirme dans l'ensemble les résultats obtenus avec l'indicateur de pauvreté humaine puisque la plupart des pays les moins avancés (PMA), notamment africains, occupent les dernières positions de ce classement, et les précise. D'une manière générale, l'indicateur de pauvreté monétaire est moins élevé que l'IPH dans les pays arabes et asiatiques, légèrement moins élevé pour les pays d'Afrique noire alors que nous obtenons l'inverse pour la plupart des pays latino-américains, asiatiques du sud. Les disparités entre les deux types d'indicateurs sont le produit d'évolutions différenciées entre d'une part le produit par tête (en PPA) avec ou sans politique redistributives des revenus, et d'autre part la pré­ sence, ou l'absence, de politiques sociales en matière d'éducation, de santé, d'investissement dans les infrastructures de base telles que les égouts, le drainage, la mise à disposition d'eau potable etc. Ces évolu­ tions différenciées dans le temps sont difficiles à mesurer, pour l'en­ semble des pays l . Des estimations peuvent être faites pour certains. En Malaisie, par exemple, l'indicateur de pauvreté monétaire baisse forte­ ment de 1 970 à 1 990 (plus de 80 %), davantage que le taux d'analpha­ bétisme (un peu moins de 60 % ) et du taux de mortalité des enfants de moins de cinq ans (moins de 80 %). En Colombie, la réduction du taux de pauvreté monétaire est plus modeste (un peu moins de 40 % entre 1 97 1 et 1 98 8) , mais contrairement à ce qui s'est passé en Malaisie, cette évolution est bien plus faible que celles de l'analphabétisme (60 %) et de la mortalité des enfants de moins de cinq ans (70 %) (PNUD, 1 997 : 40) . De même, faute d'indicateurs d'ensemble, on peut évaluer, dans certains pays, des progrès réalisés, de 1 975 à aujourd'hui, dans l' ac­ cès à l'eau potable, la baisse de l'analphabétisme et l'insuffisance pondé­ rale des enfants de moins de cinq ans. 40 % de plus qu'en 1 975, des enfants de moins de cinq ans souffrent au Malawi de cette insuffisance. Ils ne seraient que 4 % de plus au Sénégal et auraient diminué de moitié au Brésil (PNuD, 1 997 : 28). 1. Il est impossible de construire un indicateur de pauvreté monétaire pour des périodes éloignées, faute de statistiques fiables.

59

Conclusion

Les différents enseignements qu'on peut tirer de cette approche limi­ tée aux mesures de la pauvreté qualifiée d'objective sont les suivapts : o

o

0

La pauvreté globale diminue depuis une vingtaine d'années, mais elle s'était profondément accentuée en Afrique et en Amérique latine dans les années quatre-vingt ; lorsque la pauvreté diminue, les inégalités sociales ont tendance à s'approfondir. Les pays qui ont connu et connaissent cette évolution sont en général ceux qui ont bénéficié d'une croissance vive et durable ces vingt dernières années et qui se caractérisaient par des inégalités de revenus modérées. S'il n'y a pas de politique sociale d' ac­ compagnement suffisante, on peut considérer que la diminution de l'indicateur de pauvreté humaine sera moins importante que celle de l'indicateur de pauvreté monétaire. On peut penser que la réduction de l'écart et son inversion, nécessitent en fait une participation crois­ sante des dépenses d'éducation, d'infrastructure et de santé dans le PIB, en raison des mutations opérées (mutation dans la répartition­ ville-campagne, détérioration de l'environnement, politique de for­ mation plus importante pour accompagner et prévenir la flexibilité de l'appareil industriel) . Ceux qui n'accomplissent pas suffisamment cet effort risquent alors de connaître non seulement un essor de formes nouvelles de pauvreté, liées au développement de besoins nouveaux insatisfaits, en matière de santé, de transport, etc, mais aussi un ralen­ tissement futur de leur croissance comme certains déjà le pronosti­ quent. D'une manière plus générale, lorsque la croissance est forte mais que les inégalités de revenu sont importantes, on ne peut escomptèr de celle-ci qu'elle peut « mécaniquement » réduire l'indi­ gence et diminuer ainsi l'indicateur de pauvreté monétaire. Les poli­ tiques, dites ciblées, sont nécessaires, mais insuffisantes . Des politiques de redistribution des revenus sont indispensables ; lorsque la pauvreté augmente, ces inégalités non seulement s' appro­ fondissent, mais aussi celles entre les pauvres. Dans ce cas, non seule­ ment les pauvres, plus nombreux, deviennent plus pauvres mais aussi plus inégaux entre eux. Les activités de stricte survie se développent et les emplois informels, en prenant de l'ampleur, deviennent encore plus informels et le chômage augmente. Avec l'essor de la misère et la poursuite du processus d'urbanisation-bidonvillisation, les méca­ nismes de solidarité deviennent plus fragiles et tendent à se désagréger. Il en résulte un accroissement probable de la pauvreté, une perception 60

0

plus forte que par le passé de celle-ci. La pauvreté, son ampleur et ses formes nouvelles, tend alors à déliter la citoyenneté et l'État apparaît de plus en plus comme un extérieur, édictant des lois à caractère uni­ versel, non appliqu,ées si ce n'est au profit des plus nantis. La violence de survie se développe et avec elle, celle des organisations criminelles ; lorsque la politique sociale subit un retrait, ainsi que ce fut souvent le cas lors de la mise en place de politiques d'ajustement structurel dans les années quatre-vingt, et que la croissance laisse la place à la dépres­ sion chaotique, les indicateurs, composant l'IPH, deviennent plus préoccupants et la pauvreté réelle atteint des niveaux supérieurs à ceux observés avec l'indicateur de pauvreté monétaire, malgré le renforce­ ment, dans certains cas, de la solidarité familiale.

On pourrait déduire de ces observations qu'il suffirait qu'il y ait une forte croissance, qu'elle soit durable et qu'une politique sociale suffisam­ ment importante l'accompagne, pour que l'ensemble des indicateurs, l'IPM et l'IPH, régressent. Une telle conclusion n'est pas erronée, mais elle se rapproche davantage du truisme que d'une approche scientifique. Toute la question en effet est de savoir comment obtenir une croissance forte et durable lorsqu'elle est absente et que les comportements de ceux qui détiennent des richesses sont davantage rentiers qu' entrepreneuriaux ; comment faire pour que celle-ci soit moins exduante qu'elle ne l'est et que la distribution des revenus devienne plus égalitaire ; comment définir une politique sociale au sens large lorsque les gouvernements cherchent davan­ tage à satisfaire ceux qu'ils représentent le plus directement, et que ses membres développent le clientélisme et la corruption ?

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«

The Asian Poverty Scenario :

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Blandine Destremau

Les indicateurs de la pauvreté dans les approches de la Banque mondiale et du PNUD : une analyse critique

u DÉBUT des années quatre-vingt-dix1 , le nombre reconnu de pauvres A dans le monde atteignait un milliard, soit 20 % de la population

totale. En 1 990, !'Organisation des Nations unies consacrait la décennie à la lutte contre la pauvreté, en plein essor dans la plupart des régions. Au même moment, le rapport annuel de la Banque mondiale s'intitulait La pauvreté. Cela reflétait une préoccupation internationale à l'égard d'un phénomène considéré de manière croissante comme « un problème » dans la plupart des pays et intensifiait la dynamique de réflexion et de recherche des institutions internationales, comme de celle des pays impliqués dans les programmes de lutte. La même année, le Programme des Nations unies pour le développement rendait public un nouvel indicateur composite, l'IDH, supposé rendre mieux compte des déficits de développement que ceux reposant sur le seul revenu. En 1 996- 1 997, dans la même logique, le PNUD créait un indicateur spécifique à la pauvreté (l'IPC puis l'IPH) . La notion de pauvreté exprime un certain nombre de carences, d'ordres quantitatif et qualitatif, objectif et subjectif : argent, éducation, alimentation, intégration, relations, liberté, sécurité, dignité . . . , par rap­ port à une norme implicite ou explicite de référence. Par ailleurs, les pauvres interpellent l'intervention d'acteurs publics ou privés en vertu essentiellement de valeurs éthiques, d'une perception d'un risque ou d'une conviction qu'ils représentent un coût (politique, économique, social. . . ). C'est dans cette perspective que, tout au cours de l'histoire, les « prescrip­ teurs » ont développé des moyens de définir le phénomène, de le mesurer, et de constituer la population pauvre en une ou des catégories statistiques, juridiques et administratives, de façon à lui permettre de devenir un objet pour l'action publique. Au niveau international, l'évaluation de l'ampleur 1 . Je remercie Pierre Salama et Bruno Lautier, et plus largement les membres du GREIDT, pour leurs remarques pertinentes.

65

de la pauvreté et de son évolution permet de classer les pays selon sa gravité et d'en faire, là aussi, des objets d'intervention correctrice. Ces démarches reposent nécessairement sur la construction d'un appa­ reillage classificatoire et d'indicateurs fondés sur un choix d.e critères (revenu, dépense, santé, éducation, composition de la famille, lieu et nature de l'habitat . . . ) et de normes qualitatives et quantitatives (établisse­ ment de valeurs-seuils pour chaque critère ou en combinaison dans le cas d'indicateurs composites) déterminant des catégories séparées par des limites mesurables. Le pauvre devient celui qui est défini comme tel : « Les catégories distinguées sont donc à la fois descriptives et prescriptives. Elles sont supposées correspondre à des groupes réels identifiables par l'observa­ tion, mais aussi fonder des différences de traitement qui doivent à leur tour affermir les lignes de partage entre population. » (ToPALOV, 1 994 : 240) C'est de cette démarche d'obj ectivation, qui débouche sur la construction de catégories, de mesures et d'indicateurs et qui constitue un fondement pratique pour l'action publique, dont ce texte va traiter de façon critique, en mettant en parallèle les approches de la Banque mon­ diale, et celle du Programme des Nations unies pour le développement (PNUD) . Il va notamment tenter de montrer de quelle façon la définition donnée à la pauvreté, à ses causes et à sa dynamique de reproduction, influe sur l'élaboration d'indicateurs et est porteuse d'enjeux ; mais aussi quels types d'enjeux idéologiques, politiques, économiques . . . peuvent fonder cette définition et cette construction. La nature même des indicateurs concernés centrera ce texte sur la pau­ vreté dans les pays en développement. Je n'aborderai pas ici l'aspect pres­ criptif de ces classifications et indicateurs, à savoir les mesures préconisées pour lutter contre la pauvreté par l'une ou l'autre organisation, que ce soit au niveau mondial, national ou local. 1. I.: approche de La Banque mondiale

1. Le seuil monétaire de pauvreté, pierre angulaire de l'approche de la Banque Pour la Banque mondiale ( 1 990 : 30), l'estimation de l'ampleur de la pauvreté dans un territoire donné se fonde essentiellement sur la quantifi­ cation des individus pauvres, ceux-ci étant définis par le fait « [qu'ils ne peuvent] atteindre un niveau de vie minimum ». Il en découle la double nécessité d'établir un seuil de pauvreté en fixant ce « minimum », puis de situer les individus ou les ménages par rapport à ce seuil en mesurant leur niveau de vie, de façon à pouvoir identifier les pauvres. La mesure du 66

niveau de vie sera fondée sur un indicateur principal, la consommation, appréhendée par le revenu ou les dépenses, qui constituent donc le critère d'identification des pauvres. Afin de rendre compte de la raille et de la composition des ménages, des « valeurs d'équivalent adultes » sont établies sur la base des « besoins de consommation des individus selon l'âge, le sexe et l'activité » . Une fois effectué ce comptage, le degré de pauvreté sera « exprimé globalement, en une mesure ou un indice unique ». La détermination du niveau de vie minimum est fondée sur la notion des besoins fondamentaux, mettant le besoin de se nourrir en première position, suivie par d'autres nécessités dont la hiérarchisation est moins incontestable. Le seuil de pauvreté, est donc « formé de deux éléments : d'une part, ce qu'il faut dépenser pour se procurer un niveau minimum de nutrition et autres nécessités de la vie et, d'autre part, ce qu'il faut dépen­ ser, et dont le montant varie d'un pays à l'autre, pour pouvoir participer à la vie quotidienne de la société ». En terme de calcul, « selon la Banque mondiale, le seuil de pauvreté est défini par le revenu indispensable pour l'acquisition de la ration alimentaire incompressible ainsi que pour l' ob­ tention d'articles de première nécessité et d'autres biens dont la nature varie selon les pays » (LINCK, 1 995 : 79, citant un rapport de la Banque) . La partie la plus simple à établir est celle de la consommation de biens : « Le coût du minimum de calories à absorber et des autres nécessités de la vie peut se calculer en considérant le prix des aliments dont se nourrissent les pauvres. La seconde relève beaucoup plus d'une appréciation subjec­ tive : dans certains pays, le sanitaire est un luxe, dans d'autres, c'est une "nécessité". » (BANQUE MONDIALE, 1 990 : 31) Le rapport se fonde sur un double seuil de pauvreté, dont l'écart englobe les seuils évalués pour « un certain nombre de pays à revenu moyen faible », et dont le niveau même en exclut l'utilisation pour des pays à revenu moyen supérieur. Le premier compte 75 % de biens alimentaires, et 25 % d'autres biens et services, l'autre seulement l'alimentation : c'est la ligne de survie physique. Le seuil de pauvreté forme une panition dans la vision de la société ; ceux dont le niveau de consommation est situé en dessous de cette ligne sont administrativement - et légalement - qualifiés de pauvres. Une fois qu'on a distingué les pauvres des non-pauvres, la façon la plus simple de mesurer la pauvreté est de rapporter le nombre de pauvres à l'ensemble de la population. C'est l'indice numérique de pauvreté (ou taux d'inci­ dence) . Pour compléter cet indicateur par une estimation de l'écart qui sépare les pauvres du seuil de pauvreté, la « profondeur » de la pauvreté, l'indice volumétrique ou brèche de pauvreté est utilisé, qui mesure « le transfert de ressources qu'il faudrait opérer pour porter le revenu de toute personne pauvre exactement au niveau du seuil de pauvreté, faisant, par là 67

même, disparaître la pauvreté ». Un troisième indicateur dit « de sévérité de la pauvreté », donne une évaluation de la répartition, de la dispersion des pauvres en dessous de la ligne (BANQUE MONDIALE, 1 990 : 3 1 -32). Inspirés des théories de Sen, la brèche de pauvreté et l'indice de sévérité portent sur les inégalités parmi les pauvres. La Banque attache beaucoup d'importance à connaître la répartition des pauvres sous la ligne de pau­ vreté, et ce, essentiellement par souci d'efficacité dans la mise en place de mesures de lutte. En effet, tout d'abord, la plupart des mesures prévues de façon relati­ vement standardisée par la Banque mondiale sont mises en place et en œuvre en accompagnement des programmes d'ajustement structurel, dès lors que les effets aggravants de la pauvreté de ces programmes ont été admis. Leur ciblage se doit d'être aussi précis que possible : si l'objectif est d'accroître la valeur productive des pauvres, selon la « théorie » du capital humain, la prise en charge par des aides sociales de personnes potentielle­ ment productives aurait un effet désincitateur et serait pur gaspillage de ressources publiques. Pour ceux-là sont prévues des mesures d' améliora­ tion de leurs capacités productives (dans les domaines de la formation, de la santé et de l'habitat) qui leur permettront de profiter de la croissance; alors que les plus pauvres et les « inemployables » pourront bénéficier de transferts ciblés, à titre temporaire ou définitif. Ensuite, la Banque souligne que, selon la position relative des pauvres sous le seuil, différentes mesures peuvent avoir des effets contradictoires sur le taux d'incidence (par exemple, une modification des prix affecte dif­ féremment les producteurs nets et les consommateurs nets d'un certain produit) . La distribution du revenu au-dessous du seuil est donc néces­ saire pour évaluer « les effets que peut avoir, sur la pauvreté, l'application d'une politique donnée » selon, notamment, que l'on souhaite rendre moins pauvres des personnes qui n'en continueront pas moins d'être comptabilisées comme telles, ou faire franchir le seuil de pauvreté à un plus grand nombre de personnes, ce qui les retire de la comptabilisation des pauvres (BANQUE MONDIALE, 1 990 : 33) . La « mesure de la pauvreté fondée sur la consommation » est complétée par « des éléments d'appréciation [de] certaines dimensions qui entrent dans l'équation du niveau de vie, comme la santé, l'espérance de vie, l'ins­ truction et l'accès à des biens publics ou à des ressources qui appartiennent à tout le monde » (BANQUE MONDIALE, 1 990 : 3 1 ) . Les pauvres seraient fré­ quemment soumis à des discriminations dans l'accès aux services sociaux, ce qui tend à aggraver leur situation. Quand elle évalue les progrès de la lutte contre la pauvreté, en mettant en parallèle l'évolution de certains indi­ cateurs sociaux (espérance de vie et scolarisation primaire) avec l'évolution 68

de la consommation par habitant, la Banque constate 1' existence possible de tendances opposées (BANQUE MONDIALE, 1 990 : 46 et suivantes) . Toutefois, la dimension sociale, qualifiée de « pauvreté d' oppor­ tunité », n'est pas prise en compte dans la mesure de la pauvreté propre­ ment dite, qui repose exclusivement sur un seuil monétaire, sur la base de laquelle tout le raisonnement de la Banque est élaboré. La question des services sociaux interviendra dans la mise en œuvre de mesures de valori­ sation du capital humain, défini comme « les qualifications et les capacités incorporées dans un individu ou une force de travail, et partiellement acquises par une amélioration de la santé, de la nutrition, de l'éducation et de la formation » (BANQUE MONDIALE, 1 995b : viii) . Extérieurs à la notion de pauvreté, les indicateurs sociaux constituent ainsi un levier indirect de lutte, le levier direct étant la croissance. Le seuil de pauvreté est donc bien la pierre angulaire de tout le système de mesure et de classification établi par la Banque, puisqu'il est investi de la fonction de définir l'état de pauvreté, de qualifier de pauvres des indivi­ dus et des familles, de déterminer s'ils le demeurent ou en sortent, et de quantifier l'ampleur du phénomène et son évolution 1 • Or, à divers niveaux, il pose un certain nombre de questions. 2. à

Du postulat de pauvreté absolue l'établissement d'un seuil unique

La nécessité d'établir des comparaisons internationales concernant l'incidence et l'évolution de la pauvreté a conduit la Banque mondiale à élaborer un seuil valable pour l'ensemble des pays pauvres. Après applica­ tion d'un coefficient ramenant l'ensemble des seuils de pauvreté calculés en monnaie locale sur la base d'enquêtes de consommation, à un même pouvoir d'achat, il serait en effet apparu que ceux-ci se situaient dans une fourchette comprise entre 275 et 370 dollars 1 985 PPA. En conséquence, pour « les besoins de la comparaison internationale et de l'agrégation » (BANQUE MONDIALE, 1 990 : 3 1 ), la ligne supérieure (dite de pauvreté) est fixée par la Banque mondiale pour l'ensemble de pays pauvres, à 1 dollar par jour ( 1 98 5 PPA) et la ligne inférieure (dite d'indigence ou d'extrême pauvreté) à 75 cents ( 1 985 PPA) . Un dollar en Parité de pouvoir d'achat (PPA), ou « dollar internatio­ nal », permettrait d'obtenir la même quantité de biens et de services dans 1 . Il existe certes nombre d'autres indicateurs qui tentent d'apprécier le degré des inégalités : coefficient de Gini, indicateur d'équité, courbe de Lorentz, indice de Theil (voir SALAMA et VALIER, 1 995). À ma connaissance, la Banque mondiale n'y a que rarement recours.

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le pays pour lequel le coefficient est calculé qu'un dollar US aux États­ Unis ou, en d'autres termes, égaliserait le niveau des prix pour l'ensemble des pays considérés. Pour autant, l'établissement des coefficients de conversion est une procédure extrêmement complexe, tout particulière­ ment lorsque l'information statistique est approximative et lacunaire. De fait, diverses séries de données peuvent utiliser des coefficients différents, d'un rapport à l'autre de la Banque1 • Une partie de ces écarts relève vrai­ semblablement de la référence utilisée : la désagrégation du PIB en ses composantes de dépenses pour les grands agrégats (PIB, PNB, PIB ou PNB par tête), ou le niveau mondial moyen des prix lorsqu'il s'agit de catégories de dépenses et de biens plus détaillées (BANQUE MONDIALE, 1 995b : 242-244) . Une autre peut s'expliquer par l'évolution du rapport des prix entre les États-Unis et les pays concernés, ou de celle entre le prix mondial et celui des marchés intérieurs. Mais il s'agit apparemment sur­ tout d'un problème statistique : les « différences qui existent dans les pro­ cédures appliquées dans les enquêtes du Programme de comparaison international (PCI) et dans les méthodes utilisées pour établir les estima­ tions » relatives au revenu en parité de pouvoir d'achat font varier ces der­ nières dans des proportions importantes, selon la méthode de conversion retenue (PNUD, 1 995 : 1 64). Lon peut alors se poser la question de savoir si l'établissement des coeffi cients de conversion ne permettrait pas, par leur flexibilité et leur opacité, de préserver la fixité du « dollar par jour », justifiée par un besoin de comparabilité internationale, tout en autorisant une marge de variation du seuil exprimé en monnaie locale, sur lequel les autres indicateurs (et notamment le nombre de pauvres et le taux d'incidence de la pauvreté) sont basés. Autrement dit, une variation ou un écart des seuils exprimés en monnaie locale pourrait être « absorbée » par le coefficient, de façon à ne pas remettre en cause le seuil international unique2• Limage d'une pau­ vreté définie dans l'absolu en serait ainsi renforcée. De fait, l'affirmation liminaire de la Banque mondiale concernant la définition de la pauvreté (BANQUE MONDIALE, 1 990 : 30) est que « pauvreté n'est pas inégalité », la première se situant dans l'absolu, et la seconde dans la relativité des niveaux de vie. Se défendant de définir la pauvreté en rela­ tion avec les inégalités, la Banque mondiale adopte pour les pays pauvres 1 . Une illustration en est donnée concernant la région Afrique du Nord - Moyen Orient dans Destremau ( 1 997) . 2. Selon Ravallion ( 1 997 : 2) , la détermination d'un « seuil de pauvreté raisonnable » dépend du domaine considéré ; « le seuil peut changer si le domaine est modifié » . I l n e sera donc pas l e même s i l'on souhaite effectuer des comparaisons a u niveau international ou établir le profil de la pauvreté dans un pays donné.

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un seuil fixe, et donc absolu. Pour autant, elle précise dans son rapport sur la pauvreté que « la conception de la pauvreté a évolué dans le temps et varie énormément d'une culture à l'autre. Les critères utilisés pour distin­ guer entre pauvres et non:-:pauvres sont généralement le reflet des priorités et des conceptions normatives du bien-être social et du droit propres à chaque pays » (BANQUE MONDIALE, 1 990 : 3 1) . Le « niveau minimum de consommation acceptable », ou seuil de pauvreté, évolue donc générale­ ment dans le même sens que le niveau de vie de l'ensemble de la société, et est différent pour les pays riches et pour les pays pauvres : le pauvre d'un pays riche peut être infiniment plus riche que celui d'un pays pauvre.. Or, c'est là la substance même de la notion de « pauvreté relative » (vivre en dessous d'un niveau relatif de ressources, qui s'élève à mesure que la richesse s'accroît dans un pays donné) , opposée à celle de « pauvreté abso­ lue » (vivre en dessous d'un seuil fixe de ressources) (GAZIER, 1 996 : 47) . En fait, la Banque puise aux deux définitions : la relativité s'applique dans l'espace, puisque la ligne d'un dollar (de 1 985 PPA) ne vaut que pour les pays pauvres. Elle s'applique aussi dans le temps, pour les pays occi­ dentaux développés, qui définissent généralement le seuil de pauvreté comme équivalent à un pourcentage (40 ou 50 %) du revenu moyen ou médian du pays 1 (voir VALTRIANI, 1 994), et donc évoluant à proportion de ce revenu.. Mais elle ne s'applique pas de façon dynamique aux pays pauvres, puisque la réduction de la pauvreté signifie le passage mécanique de la ligne par les pauvres, cette ligne demeurant fixe defacto, sauf ajuste­ ment masqué par celui des coefficients de conversion, alors même que s'élève le niveau de richesses du pays par une croissance que des réformes doivent permettre aux pays concernés de recouvrer ou d'accélérer. Ravallion ( 1 997 : 7) avance que l'élasticité du seuil de pauvreté par rap­ port à la consommation moyenne augmente avec la moyenne, et qu'elle est très proche de zéro pour les pays de faible niveau de vie moyen. En conséquence, « le concept de "pauvreté absolue" - selon lequel le seuil de pauvreté ne varie pas avec le niveau de vie global - semble pertinent pour les pays à faible revenu, tandis que celui de "pauvreté relative" semble mieux adapté aux pays à revenu élevé ». On arrive finalement à une vision quasiment naturaliste, à une repré­ sentation de la pauvreté comme fondamentale, définie de façon universelle (la diversité des cas particuliers ne modifiant pas le fond), relevant de la substance même de l'humanité (des besoins, de la personne), détachée de son contexte social et politique tant intérieur au pays qu'entre les pays du 1 .. À l'exception notable des États-Unis, où le seuil est établi autour de 1 4,50 $ US par jour et par personne..

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monde. Dans cette approche, la « pauvreté abjecte » (autre dénomination de l' extrême pauvreté) est injuste en soi, en référence au présupposé que ce qui est injuste et révoltant « va de soi », correspond à un sentiment partagé par tous. C'est ce qui semble implicitement justifier le fait que, bien que la « vision internationale », véhiculée par la Banque mondiale, soit structurée autour de modèles forgés au cours de l'histoire européenne, et plus parti­ culièrement par la « tradition » libérale anglo-saxonne, elle prétende à une pertinence universelle et impose ses catégories, ses indicateurs, ses inter­ prétations du pourquoi et du comment on est pauvre, sa valorisation de l'effort individuel, ses réponses et méthodes, son appareillage statistique, d'indicateurs, de catégorisation . . . La section suivante va aborder un autre aspect de la démarche de la Banque mondiale, pertinent plus générale­ ment pour toutes les approches similaires : les problèmes · méthodolo­ giques posés par le calcul du seuil de pauvreté.

3. L'enjeu des arbitrages méthodologiques Le choix de la consommation privée, exprimée en termes monétaires, comme critère de définition de la pauvreté, procède d'une vision norma-' tive commandée par les exigences opérationnelles et les présupposés idéo­ logiques du libéralisme de marché. La notion même de « niveau de vie minimum » exclut la prise en compte des fonctions sociales de la dépense en tant que forme et vecteur de lien social. Salama et Valier ( 1 995 : 262) reprochent aux indicateurs de pauvreté, dans leur construction, de ne prendre en considération que les revenus monétaires et, donc, de suresti­ mer la pauvreté dans les pays où les revenus non monétaires sont particu­ lièrement importants, sans considérer l'existence de moyens complémentaires d'existence (aumône, solidarités diverses, échanges de services . . . ) ; qui témoignent du fait que la pauvreté est peut-être moins un état qu'un rapport social, affectant et affecté par la situation matérielle. En outre, à partir du moment où la détermination du seuil de pauvreté repose exclusivement sur un seuil de revenu/dépenses, accéder à un revenu supé­ rieur au seuil de pauvreté « signifie » ne plus être pauvre. Il est rarement souligné qu'il peut ne s'agir que d'un transfert ponctuel qui, s'il diminue mécaniquement et numériquement le nombre des pauvres tels qu'ils sont défi n is, ne génère pas nécessairement une nouvelle situation stable et reproductible de non-pauvreté, pas plus qu'il n'améliore les conditions sociales de vie des personnes et familles concernées. En effet, le taux d'in­ cidence de la pauvreté ne reflète pas les évolutions de la répartition des pauvres en dessous du seuil ni la part des nécessités de base satisfaites (ou non satisfaites) par l'État. 72

Selon la Banque, pas plus le choix du revenu ou de la consommation, que les différences de prix entre zones rurales et urbaines, qu'encore la prise en compte de la composition des ménages ou des inégalités de réparti­ tion en leur sein ne modifierait significativement l'incidence globale de la pauvreté (BANQUE MONDIALE, 1 990 : 30) . Pourtant, tant dans le calcul du seuil que dans l'appréciation des niveaux de consommation des individus et ménages, sous des aspects de rigueur et d'objectivité qui les font ressembler à « un processus simple reposant sur des méthodes statistiques scientifiques » (KossEIFI, 1 996 : I O), interviennent un grand nombre d'appréciations sub­ jectives, relatives et finalement arbitraires. Valtriani ( 1 994) , comme d'autres (voir KossEIFI, 1 996) , remet en cause le calcul des indicateurs du fait que leur élaboration est jalonnée de choix à faire, dont tous vont peser sur et faire considérablement varier les valeurs obtenues : choix de la méthode de calcul 1, estimations des consommations caloriques, arbitrages entre diverses combinaisons alimentaires pour un même niveau calorique, déterminant notamment la valeur marchande du minimum nutritionnel, établissement d'un prix puis d'un facteur de conversion en parité de pou­ voir d'achat, évaluation de la consommation non monétarisée . . . Dans l'application même de ce seuil au dénombrement des pauvres, le choix de se fonder sur les individus ou la famille, d'appliquer tel ou tel coefficient d'équivalence à ses divers membres influe sur le résultat. Aucune de ces appréciations n'est neutre, pas plus que ces questions sur la relativité du seuil de pauvreté ne sont abstraites, dès lors que l'on sait que chaque variation minime des valeurs fait augmenter ou diminuer de plusieurs milliers le nombre des pauvres « légaux », reconnus. :Lon peut en trouver une illustration, par exemple, au regard des écarts considérables des évaluations de l' ampleur de la pauvreté dans la région Afrique du Nord - Moyen-Orient, qui varient du simple au sextuple selon les sources2• Ici réside l'un des principaux enjeux qui sous-tendent les divergences dans les évaluations de la pauvreté : la reconnaissance de son ampleur - et de son essor - peut remettre en cause le mode de gestion de l'État, l'image de cohésion sociale donnée à l'intérieur et à l'extérieur du pays, et alimenter des mouvements de revendications et de contestation. Par ailleurs, dès lors que le seuil délimite un groupe de pauvres dont il est admis qu'ils auraient un droit à ne plus l'être, il délimite aussi un groupe 1 . Deux méthodes essentiellement sont utilisées pour fixer les seuils de pauvreté : « la méthode de 1' énergie nutritive » et « la méthode de la part du budget consacrée à l'alimentation ». Leurs incohérences génèrent toutefois des divergences très impor­ tantes dans les estimations auxquelles elles aboutissent (RAvALLION, 1 997 : 3). 2. Voir article de Blandine DESTREMAU ( 1 998) sur la région Afrique du Nord Moyen-Orient dans ce même volume.

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social qui doit faire l'objet de mesures de différentes natures, représentant une certaine dépense. Une évaluation maximale de la pauvreté tendra donc à signifier une lourde charge pour les finances publiques du pays concerné, mais fournit aussi un argument (économique, moral, poli­ tique . . . ) pour la revendication à un « droit » plus grand à l'aide interna­ tionale, en vertu des divers coûts et menaces que représente la pauvreté, puisque ce sont ici des pays qui sont désignés pour l'action publique, au moyen de leur revenu moyen par habitant et de leur taux d'incidence de la pauvreté. Ces enjeux requièrent un certain arbitrage entre intérêts de diverses natures (financiers, sociaux, politiques . . . ) intervenant face aux instances (locales, régionales, internationales) . La rigueur apparente des indica­ teurs se prête donc à masquer une dimension politique généralement éludée ou travestie, en produisant ses propres représentations réduc­ trices. Pour Linck, le débat sur la pauvreté en Amérique latine se restreint très vite à une discussion d'experts autour de catégories analytiques concurrentes, « avec ses arrière-pensées idéologiques et politiques, ses rigidités inséparables de l'utilisation de seuils, son ésotérisme statistique ». Ce débat est ciblé sur la question : « Quel est l'indicateur qui nous permettra de connaître le nombre de pauvres, quel est celui qui nous dira l'ampleur du sacrifice (du transfert de revenu) qu'il faut consentir pour "abolir", en fait, masquer la pauvreté. » Sa légitimité est « fort peu contestable : [ ] la recherche de critères permettant de recon­ naître opportunément les populations-cible et la construction d'indica­ teurs capables de rendre compte de façon pragmatique des différents visages de la pauvreté sont nécessaires à la construction de politiques sociales dignes de ce nom ». Toutefois, dans ce débat, « la notion même de pauvreté [ . . ] prend un sens bien particulier, puisqu'elle est évoquée indépendamment de toute contingence sociale et historique, à peine per­ çue - du bout des lèvres par certains - dans sa dimension comparative (la pauvreté ne pourrait être définie indépendamment des écarts de reve­ nus et de patrimoines entre couches sociales) , jamais en référence aux modalités d'accès et de partage des richesses » (LIN CK, 1 995 : 77 -7 8). Pour KossEIFI ( 1 996 : 4 et 6) : . . .

.

[ ] la question de la pauvreté est devenue une question « d'individus pauvres » qui doivent recevoir de l'aide pour traverser la ligne de pauvreté, pas une question de pays pauvres où la pauvreté est le résultat de modes de production, de consommation et de distribution spécifiques. . . .

1 . Je remplace à dessein de mot « étranger » de l'auteur par celui de « pauvre » dans ces deux phrases.

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La « fiction » que représente le seuil de pauvreté pourrait finalement être formulée en parodiant1 les phrases qu'écrit Le Bras au sujet des étran­ gers en France : « Loin de préciser la nature [des pauvres] , la connaissance de leur nombre est la conséquence directe de leur définition. » ( 1 996 : 95) « La notion [de pauvre] et les manipulations dont elle est le support ne seraient alors qu'une pièce dans la réorganisation des rapports politiques à grande échelle. » ( 1 996 : 1 00) L'approche du PNUO s'efforce de contourner les biais méthodolo­ giques inhérents à la démarche de la Banque mondiale, en se démarquant de sa vision économiciste et individualiste. II. L'approche du PNUD

1. L'indicateur composite de développement humain En 1 990, dans son premier Rapport mondial sur le développement humain, le PNUD introduit un nouvel indicateur composite, présenté

comme plus représentatif du niveau global de développement des pays que ne l'est le revenu (PNB ou PIB) par tête : l'indicateur de développe­ ment humain, ou IDH. Cet indicateur n'est pas basé sur un seuil, il est une mesure, exprimée par une décimale inférieure à l'unité, « du progrès humain [évalué au niveau mondial] et des différentes stratégies adoptées à l'échelle nationale pour parvenir au bien-être social » (PNuD, 1 995 : 1 3). La valeur maximale possible, l'unité, est calculée par rapport à des objec­ tifs à atteindre. Ce taux vise donc à établir une échelle de classement, sur laquelle le Canada, la France, la Norvège, les États-Unis et l'Islande occu­ pent en 1 997 les cinq premières places, avec des IDH situés entre 0,942 et 0,960, alors que le Mali, le Burkina Faso, le Niger, le Rwanda et le Sierra Leone occupent les cinq dernières, avec des IDH évalués entre 0,229 et 0, 1 76 (PNUD, 1 997 : 1 68) . Les critères choisis pour construire cet indicateur procèdent de la défi­ nition du développement adoptée par le PNUO, derrière laquelle il est aisé de détecter les influences des théories de l'économiste indien Amartya Sen, consultant pour l'organisation : Le développement humain est un processus visant à élargir les possibi­ lités offertes aux individus. En principe, ces possibilités sont infinies et évo­ luent au cours du temps. Cependant, quel que soit le niveau de développement, les trois principales, du point de vue des personnes, sont de mener une vie longue et saine, d'acquérir des connaissances et d'avoir accès aux ressources nécessaires pour disposer d'un niveau de vie décent. En l'ab­ sence de ces possibilités fondamentales, un grand nombre d'autres opportu­ nités restent inaccessibles.

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Pour autant, le développement humain ne s'arrête pas là. D'autres potentialités, auxquelles les individus attachent une grande valeur, vont des libertés politiques, économiques et sociales à la possibilité d'exprimer sa créativité ou sa productivité, en passant par la dignité personnelle et le res­ pect des droits de l'homme. Le développement humain a ainsi deux aspects. Le premier concerne la mise en place de champs des possibles - tels que l'amélioration de la santé, des connaissances et des aptitudes. Le second a trait à l'utilisation que les individus font des potentialités qu'ils ont acquises - qu'ils les consacrent à la production, aux loisirs, ou encore à des activités culturelles, sociales ou politiques [ . . ] Dans le concept de développement humain, il est clair que le revenu n'est qu'un des éléments - aussi important soit-il - recherchés par les individus. Mais l'existence ne saurait être réduite au seul aspect financier. Le développe­ ment a pour objet d'élargir, pour les êtres humains, le champ des possibles dans son ensemble, et pas seulement les revenus. (PNUD, 1 995 : 1 3- 1 4) .

Sur cette base, l'IDH « a été élaboré pour refléter les aspects fonda­ mentaux du développement humain », en identifiant « les possibilités fon­ damentales dont doivent disposer les personnes pour s'intégrer à la société et lui apporter leur contribution » . Il comprend trois éléments, dont il est: une moyenne arithmétique : la santé/longévité ; le niveau d'éducation ; et le PIB en termes réels, exprimé en dollars pondéré des parités de pouvoir d'achat (PNUD, 1 995 : 20). La première version de l'IDH était construite sur des indicateurs par­ tiels de manque : l'espérance de vie à la naissance mesurait le manque par rapport à un maximum établi par la moyenne des longévités les plus éle­ vées. En 1 994- 1 995, les extrema ont été fixés de manière normative (mini­ mum à 25 ans et _maximum à 85 ans), pour éviter que les pays développés ne constituent un horizon mobile pour les pays pauvres. La mesure du manque en terme de savoir reposait tout d'abord sur le taux d'alphabétisation, avec un maximum fixé à 1 OO %. À partir de 1 99 1 , le niveau d'éducation fut mesuré par une combinaison de l'alphabétisa­ tion des adultes (de 0 % à 1 OO %), pour les deux tiers, et de la moyenne de durée de la scolarité, pour le tiers restant. De cette façon, l'importance de la formation de niveau élevé permettait de distinguer les pays industriali­ sés des autres (LEROUX, 1 996 : 44) . En 1 99 5 , de nouveau, cet indicateur partiel fut affiné, et la moyenne de durée de scolarisation remplacée par le taux de scolarisation aux trois niveaux, avec un minimum à 0 % et un maximum de 1 OO %. Lindicateur de niveau de vie a subi d'importantes transformations. Dans la version de 1 990, la variable choisie était le revenu représenté par le logarithme du PIB par habitant en terme. réel, ajusté au pouvoir d'achat 76

correspondant au seuil de pauvreté des neuf pays les plus riches, et affecté d'une pondération nulle au-dessus de ce seuil. De manière à rendre compte de l'utilité marginalement décroissante des revenus pour le déve­ loppement humain, le PNUD eut recours à la formule d'Atkinson, qui permettait de faire augmenter progressivement la valeur de l'élasticité à mesure que le revenu augmentait, chaque tranche étant exprimée en mul­ tiple du seuil de pauvreté moyen de 1 7 pays industrialisés. En 1 994, la valeur du seuil fut modifiée, là aussi pour éviter que les pays développés ne constituent la norme à atteindre, et fut fixée à la moyenne mondiale du PIB réel par habitant, exprimé en pouvoir d'achat, soit 5 885 $ US (PPA) . Pour les revenus compris entre 0 et ce seuil, la valeur de l'élasticité est nulle, toute augmentation du revenu étant considérée contribuer au déve­ loppement humain (PNUD, 1 995 : 20 ; LEROUX, 1 996 : 45) . Pour un revenu réel maximum établi à 40 000 $ US, la valeur corrigée est de 6 1 54 $ US (PPA) en 1 994. Les modifications apportées au calcul de l'IDH répondent à plusieurs soucis et démarches, et en particulier ceux de parvenir à un indicateur aussi significatif que possible, qui demeure pour autant simple. Genné ( 1 996 : 1 8-20) souligne les problèmes posés par l'existence de balises, valeurs maximales et minimales : les pays sont dotés d'une valeur d'IO H qui reflète leur position relative ou le chemin qu'il leur reste à parcourir pour rattraper le premier, en relation avec la distance maximale à parcou­ rir (i. e. celle du pays le plus mal loti pour rattraper le mieux loti) . Tant que les balises sont mobiles, le rang d'un pays dans le classement reflète tant son évolution propre que celle des extrema. Selon Leroux ( 1 996 : 48-50), la réforme des années 1 994- 1 99 5, en établissement le calcul par rapport au maximum fixé, et non plus au minimum, et en fixant les balises de façon plus normative, la valeur minimale étant celle observée au cours des trente dernières années, et la valeur maximale l'objectif fixé pour les trente prochaines années, permet finalement que l'IDH mette désormais plus l'accent sur les acquis, le chemin parcouru sur une longue période, que sur les manques par rapport à une valeur de référence : La signification de l'lDH n'est donc pas la même avant 1 994 et après. En effet, on passe d'un ID H qui s'établit sur la base d'une mesure du dénue­ ment, à un IDH « modifié » qui utilise des indicateurs de performance. LIDH modifié ( 1 994- 1 995-1 996) reflète une mesure du progrès réalisé et non plus la probabilité contraire de souffrir de dénuement. Cette transfor­ mation de l'IDH est d'autant plus significative que les indicateurs de manque étaient calculés sur les performances des deux pays obtenant les plus mauvais résultats et les meilleurs pour chacune des composantes. L'intérêt du changement apporté en 1 994 sur les valeurs normatives des

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extrema, tient au fait qu'elles expriment des valeurs observées ou anticipées sur trente ans, et non plus des valeurs ren6ontrées aujourd'hui dans les pays enregistrant les résultats situés à la base et au sommet de l' échelle. (LEROUX, 1 996 : 50)

Le principe du classement sur une échelle comprise entre 0 et 1 est maintenu, et les pays sont ensuite groupés selon la valeur de leur IDH : faible niveau (inférieur à 0,5), niveau moyen (entre 0,5 et 0,8) et niveau élevé. Des IDH décomposés permettent aussi de mieux analyser les dispa­ rités entre zones géographiques, groupes sociaux et ethniques, niveaux de revenus, sexesl . L'IDH est donc une "mesure d u contrôle qu'ont les personnes sur leur destinée" , mais ne prétend pas être un outil de mesure du développement humain dans sa globalité. D'année en année, les perfectionnements statis­ tiques permettent de mieux en mieux les comparaisons d'IDH entre périodes. Mais il est clair que l'IDH ne peut être significatif qu'assorti d'autres indicateurs de développement humain ; le paradigme de l'IDH comprend en effet quatre aspects essentiels : la productivité, la justice sociale, la durabilité et le contrôle des personnes sur leur destinée (PNUD, 1 995 : 1 4, 20) . Par-delà les modifications dans le mode de calcul de l'IDH et les paramètres utilisés, qui procèdent d'un souci de le rendre plus sensible et pertinent, il ressort des évolutions qu'il a permis de mesurer qu'il n'y avait pas de lien systématique entre croissance économique, mesurée par le revenu par tête, et progrès humain, mesuré par l'évolution de l'IDH. En outre, les progrès mesurés par l'IDH sont nets de coût sociaux, ils ne peu­ vent avoir de contrepartie négative : l'amélioration de la santé, de la longé­ vité ou de l'éducation ne peut se faire aux dépens d'autrui, contrairement à l'élévatiol1. �u niveau moyen de revenu, qui peut dissimuler d'impor­ tantes nuisances. 2.

L'indicateur de pauvreté humaine

Face à l'appréciation globale, que permet l'IDH, du niveau de déve­ loppement d'un pays et des progrès accomplis, en valeurs moyennes, riches et pauvres confondus, l'analyse de la pauvreté requiert une « approche par les manques, qui se penche sur la condition des pauvres et des déshérités » (PNuD, 1 997 : 1 6) , « qui se concentre sur la pénurie de 1 . En 1 995, un « Indicateur sexospécifique du développement humain » (ISDH) et un « Indicateur de participation des femmes » (IPF) ont été créés, de façon à mettre l'accent sur les inégalités sociologiques entre les sexes.

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capacités des individus et non pas sur le niveau moyen de capacités dans un pays » (PN u o , 1 996 : 1 24) . Cette approche est fondée sur une défini­ tion qui englobe et dépasse de beaucoup l'approche par le niveau de vie : La pauvreté possède une multiplicité de visages, et va bien au-delà d'une insuffisance de revenu. La pauvreté se reflète aussi dans de mau­ vaises conditions de santé ou d'éducation, dans le manque d'accès au savoir et aux possibilités de communication, dans l'impossibilité d'exercer des droits politiques et de faire valoir les droits de la personne humaine et dans l'absence de dignité, de confiance et de respect de soi-même. Il faut ajouter la dégradation de l'environnement et la paupérisation de pays entiers, dans lesquels la quasi-totalité de la population vit dans la pauvreté [ . . . ] (PNUD, 1 997 : iii) La pauvreté peut signifier davantage que l'absence de ce qui est néces­ saire au bien-être matériel. La pauvreté, c'est aussi la négation des oppor­ tunités et des possibilités de choix les plus essentielles au développement humain [ . . ] (PNUD, 1 997 : 4) La notion de pauvreté au regard du développement humain [ . . ] se définit dans une analyse en termes de capacités. Selon le concept de capa­ cité, la pauvreté d'une existence ne tient pas uniquement à l'état d'indi­ gence dans lequel une personne se trouve effectivement, mais également au manque d'opportunités réelles - pour des raisons sociales ou des cir­ constances individuelles - de bénéficier d'une existence qui vaille la peine et qui soit considérée à sa juste mesure. (PNUD, 1 997 : 1 6) .

.

Le PNUD introduit en 1 996 !'Indicateur de pénurie de capacités (IPC) , appelé à refléter le pourcentage d'individus n'ayant pas accès au minimum des potentiali­ tés humaines élémentaires. Plus précisément, l'IPC s'intéresse à l'absence de trois potentialités élémentaires : tout d' abord, pouvoir s'alimenter correctement et être en bonne santé (potentialité mesurée par la propor­ tion d'enfants de moins de cinq ans souffrant d'une insuffisance pondé­ rale) , ensuite, pouvoir enfanter dans des conditions salubres (potentialité représentée par la proportion d'accouchements intervenant sans l'aide d'un personnel de santé compétent), enfin, pouvoir s'instruire et s'infor­ mer (potentialité mesurée par le taux d'analphabétisme chez les femmes). Cet indicateur présente la particularité de mettre en exergue la détresse des femmes, qui est très profonde dans certains pays et dont on sait qu'elle exerce une influence négative sur le développement humain de la famille et de la société. (PNUD, 1 996 : 3 1 )

Pour chacune des variables, le pourcentage de personnes vivant en dessous d'une norme internationale admise est établi, puis les trois 79

composantes, affectées d'une pondération égale, sont agrégées par addi­ tion des pourcentages. La valeur moyenne de pénurie de capacité est ensuite calculée, exprimée en un pourcentage de la population qui « vit dans la misère selon chacune des trois dimensions retenues » ; certains ménages peuvent n'être pauvres que dans l'un des trois domaines : d'autres cumuler des déficits dans l'ensemble des critères retenus. Un point significatif est que l'IPC ne tient pas compte du revenu en tant que tel. La position du PNUD est en effet que « l'insuffisance de revenu n'est qu'une des manifestations de la misère et [qu']elle concerne les moyens plutôt que les fins » ; en outre, le choix d'une valeur de seuil monétaire est forcément arbitraire, et « l'argent ne fournit qu'une valeur approximative de la valeur des biens et des services qui ne sont jamais que des moyens de parvenir à la fin qu'est le bien-être [ . . . ] Contrairement au revenu, les capacités sont des fins et elles se situent non pas sur le plan des variables d'entrée, mais sur celui des résultats humains, c'est-à-dire sur le plan de la qualité de la vie. La misère se conçoit alors comme une pénurie de capacité fondamentale . . . » (PNUD, 1 996 : 1 23- 1 24) . Le PNUD met ici en œuvre une approche qui sera affinée lors de l'éla­ boration de l'indicateur de pauvreté humaine qui remplacera l'IPC dans , le rapport de 1 997 : il s'agit de déterminer des indicateurs qui reflètent directement les pénuries de capacités définies comme fondamentales, à savoir celles « d'échapper aux maladies pour lesquelles il existe une pro­ phylaxie, celle d'accéder à l'information et à l'instruction et celle de se nourrir convenablement » ( PNu o , 1 996 : 1 24). Faute de disposer d'ins­ truments de mesure directs de ces manques, des indicateurs de substitu­ tion sont choisis, « qui reflètent les moyens de se doter des capacités considérées ou d' �n faire usage », en cherchant à mesurer l'accès effectif plutôt que l'accès potentiel. Dans cette perspective, le niveau de revenus ou de dépenses n'est guère qu'un indicateur indirect, qui ne rend compte ni de la disponibilité ni de l'accessibilité des biens et services fondamen­ taux (éloignement, insuffisance, discrimination, accès au crédit, fluctua­ tion des prix . . . ) , ni des choix effectués dans leur utilisation, et ne reflète donc pas l'impact de cette disposition monétaire sur le bien-être. Dans son Rapport mondial sur le développement humain de 1 997, le PNUD introduit un autre indicateur, l'indicateur de pauvreté humaine (IPH) qui remplace l'IPC, en adopte les mêmes prémisses générales mais en modifie les variables. De par la profondeur et la spécificité de la pau­ vreté dans les pays en développement, difficilement comparable avec celles des pays développés, « il n'est pas réellement envisageable d'élaborer un indicateur de la pauvreté humaine d'égale pertinence pour tous les groupes de pays ». CIPH se concentrera donc sur « l'ampleur de la misère 80

dans les pays pauvres [ . . . ] et sur les variables qui le traduisent » ; « il s' at­ tache donc aux pays en développement. La nature de la pauvreté dans les pays développés [nécessitant] une étude et un indicateur spécifiques » (PNUD, 1 997 : 1 9) . ,', LIPH vise à mesurer l'ampleur des déficits rencontrés dans les trois domaines de la vie humaine pris en compte dans l'IDH : « Plutôt que de mesurer la pauvreté en fonction du revenu, l'IPH se fonde sur des para­ mètres représentant les dimensions les plus élémentaires des manques et déficits affectant la vie humaine : faible longévité, manque d'éducation de base et absence d'accès aux ressources privées et publiques. » (PNUD, 1 997 : 5) Comme l'IPC, il est un indicateur de vulnérabilité plus que de dénuement. Il constitue « une mesure de l'incidence de la pauvreté humaine [ . . . ] , mais il ne permet pas d'associer l'incidence de la pauvreté humaine à une catégorie ou à un nombre spécifique d'individus » (PNUD, 1 997 : 2 1). Les variables sur lesquelles il se fonde sont : « Le pourcentage d'indivi­ dus risquant de décéder avant quarante ans, le pourcentage d'adultes anal­ phabètes et les services procurés par 1' économie dans son ensemble, cette troisième variable étant représentée par trois critères : le pourcentage d'in­ dividus n'ayant pas accès aux services de santé et à l'eau potable et le pour­ centage d'enfants de moins de cinq ans victimes de malnutrition. » (PNuD, 1 997 : 1 5) Un coefficient de pondération, introduit dans le calcul de la moyenne arithmétique des trois éléments, permet d'accorder plus de poids à la variable dans laquelle le dénuement est le plus accusé. Quant au fait que le revenu ne rentre pas en tant que tel dans le calcul de l'IPH, le raisonnement exposé développe celui avancé pour l'IPC. « Le PNB pris en compte dans l'IDH est en fait un amalgame des moyens publics et privés, puisque les services publics sont financés à partir du revenu national dans son ensemble. » (PNUD, 1 997 : 1 9) Or, la troisième composante de l'IPH (services procurés par l'économie) mesure les défi­ cits en terme de conditions de vie ; l'accès aux services de santé et à l'eau potable est un indicateur non seulement du développement des services publics, mais également du degré d'exclusion de ces services dans une société donnée, prenant donc en considération l'aspect distributif de ces services. Quant à la partie privée, individuelle, des revenus, dès lors qu'une partie prépondérante en « est consacrée à l'alimentation et à la n:utrition, en particulier parmi les populations démunies dans les pays pauvres » (PNuD, 1 997 : 20), le niveau de déficit de ce revenu est appréhendé par la prévalence de la malnutrition. Le choix de la malnutrition infantile est j ustifié essentiellement par la disponibilité de statistiques, tout en étant significatif quant aux capacités futures des populations. 81

Cette option permet de contourner les difficultés liées à l'établisse­ ment d'un seuil monétaire autorisant une comparaison. Elle recèle en outre une pondération intrinsèque qui tient compte de l'utilité marginale décroissante du revenu : dès lors que les déficits mesurés sont nul�, l'utilité marginale d'un accroissement supplémentaire de capacités est égale à O. Si l'on rapproche l'IDH de l'IPC/IPH, on met en exergue la diversité de relations qui peuvent exister, dans des cas concrets et non dans la doc­ trine économique, entre l'accroissement des potentialités moyennes d'un pays et les effets de cet accroissement sur les pénuries de capacités ; autre­ ment dit, entre croissance et développement macroéconomique, d'une part, et évolution de l'ampleur de la pauvreté humaine ou inégalités de répartition des progrès accomplis, d'autre part. Ce rapprochement n'est pas fortuit, puisque c'est dans le rapport de 1 996, consacré à la question des effets de la croissance sur le développement humain, que le PNUD introduit l'IPC. En montrant qu'« il ne s'établit pas de lien automatique entre la croissance économique et le développement humain » et que, si « la croissance économique élargit l'assise matérielle dont dépend la satis­ faction des besoins humains [ . . ] le degré de satisfaction de ces besoins dépend de la répartition des ressources entre les personnes, ainsi que de l'utilisation et de la distribution des opportunités, l'emploi notamment », le PNUD milite clairement en faveur de l'intervention des pouvoirs publics, en particulier dans la réduction des inégalités (PNUD, 1 996 : 74 et suivantes). La structure des dépenses publiques est d'ailleurs soigneuse­ ment étudiée, non pas pour les réduire, mais pour évaluer le rapport entre la dépense publique et le PNB, d'une part, et le montant des dépenses sociales et des dépenses sociales humaines prioritaires, d'autre part 1 (GENNÉ, 1 993 : 2 1 -22 ; PNUD, 1 996 : 79) . Il est également significatif de souligner que, contrairement à l'IDH, l'IPH ne se réfère pas à une échelle balisée, et repose donc sur un référent beaucoup moins linéaire (qu'on a pu critiquer comme évolutionniste) que l'IDH. .

3. L1PH, une alternative aux indicateurs de pauvreté monétaire ? Le PNUD ne prétend pas que l'IPH soit « à même de saisir la tota­ lité des aspects de la pauvreté humaine », mais seulement qu' il « repré­ sente un ajout utile aux autres outils de mesure de la pauvreté » (PNuD, 1 997 : 5). Notamment, il n'écarte pas totalement la pertinence d'un seuil de pauvreté monétaire, qui « se prête à l'analyse économétrique et aux exercices statistiques », et y consacre une partie de son rapport, la 1 . Un indicateur des dépenses humaines a d'ailleurs été introduit dans le rapport du PNUD de 1 99 1 .

82

traitant à part de la pauvreté humaine (PNuD, 1 997 : 35-4 1 ) . Il s'agit d'un seuil de pauvreté absolue, défini en termes monétaires, « comme étant le niveau de revenu ou de dépenses au-dessous duquel il est impos­ sible pour l'individu d'obtenir une alimentation adaptée du point de vue nutritionnel et de satisfaire à ses besoins de base non alimentaires » (PNun, 1 997 : 26 1 ) . La logique de la Banque mondiale n'est donc pas ici remise en cause, mais elle est affinée pour rendre son application moins uniforme. Le PNUD rejette en effet l'idée d'un seuil unique valable pour tous les pays, et considère que l'établissement de seuils variables qui prennent en considération les spécificités de chaque pays est trop difficile, dès lors que « les seuils officiels nationaux subissent des influences d'un autre ordre, notamment politiques ». Le rapport propose toutefois de garder l'idée d'un seuil international, mais d'y introduire une certaine relativité en adoptant des valeurs différentes selon les continents, de façon à établir des comparaisons plus modulées que celles de la Banque mondiale, pour laquelle le seuil de 1 $ US ( 1 985 PPA) s'appliquerait à l'ensemble des pays « pauvres ». Sur la base de « sondages concernant le budget, le revenu ou les dépenses disponibles des ménages » (PNUD, 1 997 : 26 1 ) , il est suggéré d'adopter un seuil de 2 $ US ( 1 985 PPA) par jour et par personne pour l'Amérique latine, un seuil de 4 $ US ( 1 990 PPA) pour les pays d'Europe de l'Est et de la CEI ainsi que de généraliser le seuil de pauvreté monétaire en vigueur aux États-Unis à l'ensemble des pays industrialisés, soit 1 4,50 $ US ( 1 985 PPA) par jour et par personne. Pour le reste du monde, le seuil de 1 $ 1 985 PPA par jour demeurerait pertinent. De ces ajustements, il découle une autre évaluation du taux d'incidence de la pauvreté moné­ taire. À ce propos, le rapport incite également à ne pas éluder les implica­ tions de modification des seuils sur l'évaluation de l'étendue de la pauvreté, qui devraient être considérées lors de l'analyse des tendances de la pauvreté monétaire. Il en donne quelques illustrations, pour les pays pour lesquels deux taux d'incidence (en fonction du taux international ajusté et du seuil national) sont établis (voir annexe) . Appréhendée en tant que telle, la pauvreté monétaire n'est pas mise au centre de l' analyse, ainsi que je l'ai souligné plus haut, mais elle est utilisée par le PNUD essentiellement de deux façons : pour analyser son évolution dans le temps, et pour la mettre en regard avec la pauvreté humaine. En 1 99 5 , le taux de l'IPC dans les pays en développement était de 37 %, soit 1 ,6 million d'individus pauvres en termes de potentialités, alors que, en se référant aux seuils nationaux de pauvreté monétaire, le taux d'incidence de la pauvreté monétaire n'y était que de 2 1 %, soit 900 millions d'indivi­ dus (PNUD, 1 996 : 3 1 ). 83

La comparaison du niveau de pauvr�té monétaire (indiqué par le taux d'incidence) et du niveau de pauvreté humaine (exprimé par l'IPH) pays par pays montre qu'il n'existe pas de corrélation systématique entre eux : un fort taux de pauvreté monétaire peut coïncider avec une · pauvreté humaine limitée, ou l'inverse, et les deux indicateurs peuvent évoluer dans le même sens, ou en sens contraire. Ces mises en regard permettent d'en­ gager des analyses fort riches sur les caractéristiques de divers modes de croissance et de développement quant à leurs effets sur les deux types de pauvreté, selon les fonctions de service assumées par l'État, les difficultés d'accès touchant certaines catégories et régions, et plus généralement la nature et l'ampleur des inégalités qu'ils produisent et reproduisent (PNUD, 1 997 : 42 et suivantes) . En attirant l'attention sur les questions sociales du développement, l'IPH se présente comme un indicateur plus complet que le taux d'in­ cidence basé sur un seuil de pauvreté monétaire, se situant en aval des diverses médiations (marché, accès, discrimination . . . ) existant entre le revenu et l' amélioration du niveau de vie. À divers égards, cependant, il présente des faiblesses - d'ailleurs admises par le PNUD - qui inter­ rogent sur l'alternative qu'il représente par rapport aux indicateurs de· la Banque mondiale. Deux orientations de critique méritent d'être soulignées. La première est que les variables choisies comme les plus pertinentes pour construire l'IPH sont elles aussi des variables indirectes, peu signifi­ catives en soi d'une amélioration du bien-être humain. En effet, que signi­ fie un accroissement de la longévité ou du niveau d'éducation, si rien ne permet de mesurer la qualité de cette vie et de cette éducation, et la façon dont ces potentiàlités sont utilisées par les individus pour améliorer leur bien-être ? En particulier, bien que le PNUD se soit longuement penché, dans le rappo.rt de 1 99 1 , sur la question des libertés et des droits, et que les unes comme les autres soient déterminants pour la mise en œuvre des capacités des individus, l'IPH ne les prend pas en considération. Comme l'IDH, l'IPH serait alors essentiellement un « indicateur d'alerte », et non un outil pertinent pour la formulation de recommandations politiques (LEROUX, 1 996 : 1 24) . Le second élément porte sur la redondance des variables, considéra­ blement limitée par la non-prise en considération du revenu dans le calcul de l'IPH, mais qui demeure néanmoins si l'on considère les fortes corréla­ tions positives constatées entre éducation, espérance de vie et santé. C'est ici la pertinence même de l' IDH qui est remise en cause : ne pourrait-il suffire de sélectionner une seule de ces variables pour apprécier le niveau de développement et de pénurie d'un pays ? 84

Conclusion

Prétendre trancher ici entre les approches de la Banque mondiale et du PNUD quant aux indicateurs de pauvreté, sur lesquelles j 'ai tenté de porter un regard critique tout au long de ce texte, demanderait de pro­ fonds compléments de réflexion, notamment sur la vocation des deux ins­ titutions, leur assise, leur histoire et leurs relations (ou pourrait se révéler sans pertinence) . Cette conclusion va simplement essayer de souligner les principales lignes de divergence fondamentale entre elles. La Banque mondiale définit la pauvreté par rapport à la consomma­ tion et au revenu monétaire individuel, qui sont supposés déterminer les conditions de vie. La démarche de « globalisation » de la pauvreté mise en œuvre par l'élaboration d'un seuil unique pour l'ensemble des pays pauvres est indissociable du postulat d'internationalisation de la concur­ rence sur les marchés des capitaux, des biens et du travail ; elle est statisti­ quement possible puisque ses indicateurs sont fondés sur les individus et les ménages, les besoins fondamentaux satisfaits (ou non) par le marché et la monnaie, et sont donc créés par le truchement d'équivalences moné­ taires et de valeurs marchandes. Les solutions préconisées au problème de la pauvreté visent avant tout à accroître le revenu privé des individus, par le marché, c'est-à-dire essentiellement par l'accès à un emploi, qui four­ nisse un revenu salarié, et tous les efforts se concentrent sur l'augmenta­ tion du PNB global par la croissance économique, la part de chacun dépendant de la sanction du marché. Les individus sont donc avant tout des facteurs de production, ou des forces productives, devant être valorisés comme capital humain. Le niveau de satisfaction de besoins par des res­ sources collectives, ou socialisées, représente des variables annexes, com­ plémentaires, à la mesure de la pauvreté. Cette démarche procède d'une méthodologie individualiste, dès lors qu'elle considère la position d'un individu en tant que capital humain et force de travail sur un marché, et qu'elle évacue non seulement les critères et caractéristiques propres à chaque pays, région . . . , mais encore les rap­ ports sociaux avec lesquels la pauvreté forme système, et le champ poli­ tique dans lequel elle s'inscrit. Les pauvres sont avant tout objets du changement, et même sacrifiés - ne serait-ce que temporairement - à ce changement. En revanche, fondée sur la notion de capacités, la pauvreté est immé­ diatement inscrite dans le politique pour le PNUD, qui prend ainsi ses distances avec l'approche économiciste de la Banque mondiale et avec celle des besoins fondamentaux. Le PNUD ne cherche pas à isoler statistique­ ment une catégorie de pauvres, mais à évaluer les pénuries d'un ensemble 85

de capacités, en localisant les groupes, ,régions . . . cumulant plus d'une pénurie. Parmi ces capacités, celles relevant de services publics ont la part belle : les problèmes d'allocation des budgets publics, ceux d'accessibilité, et finalement de distribution et d'inégalités sont donc pris en considération de façon inhérente dans l'évaluation de la pauvreté humaine. Pour le PNUD, les capacités fondamentales - et leurs pénuries - sont donc ins­ crites dans des rapports sociaux (et politiques) spécifiques : bien qu'abso­ lue, la pauvreté n'est pas présentée comme universelle, naturelle. Le défi posé par son éradication passe par la remise en cause des « intérêts directs à perpétuer la pauvreté », et une « redistribution des ressources - écono­ miques, sociales ou politiques » (PNUD, 1 997 : 1 06) . Cette forme de ges­ tion de l'accès des diverses composantes de la société à l'ensemble des ressources en appelle à l'intervention de l' État, adaptée aux contextes spéci­ fiques. Toutefois, les pauvres sont sollicités pour être des acteurs individuels du changement, ainsi que l'implique la théorie des capacités : les individus doivent accéder à la responsabilité et à la maîtrise de leur propre destinée, et non dépendre des pouvoirs publics, des ONG ou d'autres entités et orga­ nismes (PNUD, 1 997 : 1 07) . Ils doivent s'engager dans divers types de luttes sociales, mettre en œuvre leurs capacités pour se construire des droits et' orienter la croissance vers leurs intérêts. Les individus ne sont ni de simples facteurs de production, ni des bénéficiaires de mesures sociales, mais des participants disposant de potentialités qu'il s'agit d'élargir. La grande fécondité du PNUD en matière d'indicateurs (pratiquement un ou deux nouveaux dans chaque rapport annuel) et sa capacité à affiner ses outils de mesure, année après année, ont certes l'inconvénient de les rendre peu utiles pour le diagnostic, la mise en place et le suivi de mesures correc­ tives des déficits de développement humain. En cela, ils contrastent avec la simplicité apparente du taux d'incidence de la pauvreté monétaire, dont la détermination est pourtant plus opaque qu'il n'y paraît, ainsi que j'ai tenté de le montrer. Cette démarche, par ses tâtonnements mêmes, contribue néanmoins à un enrichissement de la réflexion sur la multidimensionnalité de la pauvreté, en insistant à mettre en avant ses dimensions humaines et politiques, et en encourageant explicitement à l'amélioration du suivi des progrès et de la répartition des « progrès humains ». Les analyses qui précèdent montrent cependant les difficultés à tra­ duire par des indicateurs des paramètres difficilement quantifiables, et le réductionnisme inhérent à toute démarche d'objectivation, quand bien même la monnaie ne serait pas l'unique moyen de mesure de la satisfac­ tion des besoins : quelle que soit la palette de données prises en considéra­ tion, de critères sur lesquels se fondent la définition et la mesure de la pauvreté, les indicateurs sont impuissants à saisir sa subjectivité, pas plus 86

qu'ils ne peuvent en représenter l'étendue de la dimension politique. On constate ces limites dans la définition même - et la mesure - d'un niveau de vie qualifié de « minimum acceptable » ou de « convenable ». Au-delà les contraintes méthodologiques, il apparaît aussi que les arbi­ trages réalisés par l'une et l'autre organisation reposent fondamentalement sur leurs orientations idéologiques et sur la nature des politiques et des mesures qu'elles cherchent à légitimer, et donc que la question de la pau­ vreté est difficilement dissociable du poids politique.

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89

Annexe

Com paraison des taux d'i ncidence de la pa uvreté monéta ire selon le nivea u du seu i l pour q uelq ues pays ( 1 989- 1 9 94) en %· Pays

1 $ 1985

Seuil

PPA/jour/

national

Pays

1 $ 1985

Seuil

PPA/jour/

national

habitant

habitant

Costa Rica

19

11

Chine

29

11

Venezuela

12

31

Hondura s

47

53

Mexique

15

34

Guatemala

53

58

Colombie

7

19

Maroc

1

13

Malaisie

6

16

Nicaragua

44

50

Brésil

29

17

Kenya

50

37

Équateur

30

35

Pakista n

12

34

Tu n isie

4

14

Nigeria

29

21

Ja maïq ue

5

32

Tanzanie

16

50

Jordanie

3

15

Madagascar

72

59'

49

32

Ouganda

50

55

Sri Lanka

4

22

Gui née-Bissau

87

49

Indonésie

15

8

4 $ 1990

Seuil

PPA!jour

national

Pérou

Pays

Pays

/habitant

4 $ 1990

Seuil

PPA!jour

national

/habitant

Hongrie

2

25

R ussie

38

31

Pologne

13

24

Ukraine

41

32

Biélorussie

23

37

Source :

PNuD, 1 997 : 57-60.

Deuxième partie

La pauvreté : analyses de situations

Bruno Lautier

Représentations et régulations étatiques de la pauvreté en Amérique latine

� QUESTION de la pauvreté1 est la question sociale majeure posée aux L Etats d'Amérique latine depuis les années trente. Ce n'est que beau­

coup plus récemment qu'elle est devenue la question la plus urgente posée aux institutions internationales2• Mais ces dernières présentent la pauvreté exclusivement comme une question économique, à laquelle on doit trou­ ver des réponses avant tout techniques. La gestion de la pauvreté qu'elles proposent tend à la dépolitiser, à la donner à voir uniquement comme un problème « humanitaire », et non comme un problème de régulation poli­ tique. Lurgence déclenche ce qu'on appelait j usqu'au début du siècle en Europe la charité, à laquelle on préfère maintenant l'euphémisme « aide ». Cette vision en termes d'urgence humanitaire est pourtant loin d'em­ brasser tous les aspects de la pauvreté. En Europe occidentale, la réduction de la question de la pauvreté à un problème humanitaire polarise l'atten­ tion sur les « SDF »3, le « quart-monde », à qui sont appliquées des tech­ niques assistantielles expérimentées depuis plusieurs siècles (soupes populaires, distribution de vêtements usagés . . . ). Pour le reste, c'est-à-dire 1 . Cet article a été publié dans Tiers-Monde, tome XXXVI , n° 1 42, avril-juin 1 995, sous le titre : « Les malheureux sont les puissants de la terre . . . Représentations et régulations étatiques de la pauvreté en Amérique latine. » Ce titre est extrait d'une citation d'un rapport de Barère au Comité de Salut public, en 1 792 « sur les moyens d'extirper la mendicité dans les campagnes, et sur les secours que la République doit accorder aux citoyens indigents » : « Les malheureux sont les puissants de la terre ; ils ont le droit de parler en maîtres aux gouvernements qui les négligent. Ces principes sont éversifs des gouvernements corrompus ; ils détruiront le vôtre, si vous le laissez corrompre. » Lintroduction et la conclusion de cette publication ont été modifiées ici. 2. « La réduction durable de la pauvreté est l'objectif principal de la Banque mon­ diale. C'est le critère sur lequel doit être jugée notre réussite en tant qu'institution de développement ». « Foreword » de Lewis T. PRESTON, président de la Banque mondiale, au document ( World Bank, 1 993a) . 3. Sans domicile fixe {et plus généralement, sans domicile du tout).

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quelques millions de personnes dans \ln pays comme la France, on ne parle pas de « lutte contre la misère » 1 , mais de situations particulières, références à un domaine de la vie sociale des individus : chômeurs de longue durée, mères célibataires au salaire minimum, jeunes chômeurs des banlieues, veuves vivant d'une maigre pension de réversion, « RMlstes »2 ; comme si la caractérisation de la place dans la société de ces groupes d'in­ dividus pouvait se faire uniquement à partir de l'énoncé de la cause (sup­ posée) principale de cette place. Comme en Europe occidentale, la pauvreté en Amérique latine n'est pas marquée par la prédominance quantitative des situations d'extrême urgence donnant lieu à des opérations ponctuelles de traitement « huma­ nitaire ». En cela, l'Amérique latine se rapproche beaucoup plus de l'Europe que de l'Afrique. Mais, au contraire de l'Europe, la pauvreté y est dénoncée comme « structurelle » (elle n'est donc pas le résultat d'un acci­ dent, d'une guerre, d'une succession de mauvaises récoltes ou de cyclones) . Ce caractère structurel est vu comme un effet des dysfonction­ nements des politiques de développement ; selon les thèses, on parlera de mode d'accumulation excluant, de prix à payer pour s'engager dans la voie du développement, d'effet temporaire ou non du nécessaire (ou non) ajus:... tement économique, ou de résultat de freins archaïques au développement des libres mécanismes du marché. Ce caractère structurel a conduit le débat récent sur la pauvreté en Amérique latine à se polariser sur les questions de la définition et de la mesure de la pauvreté, de la relation entre type de politique économique, grandeur et caractéristiques de la pauvreté, et de la capacité de ces poli­ tiques à concilier justice et efficacité (voir SALAMA et VALIER, 1 994) . Ce débat, pour nécessaire qu'il soit, ne peut pourtant trouver tout son sens que si on le relie à un autre, plus large et plus ancien : le débat politique sur la pauvreté qui relativise fortement le jugement que l'on peut porter sur l'efficacité des mesures de lutte contre elle. La position du problème de la pauvreté comme étant d'abord un problème politique mène à l'idée selon laquelle, par-delà les discours très divers sur ses origines, sur les responsa­ bilités dans son développement, ou sur les éventuels moyens d'y mettre fin, on peut mettre en lumière des modèles structurant les visions de la pauvreté, des visions-types. Ces modèles se sont constitués il y a au mini1 . L'ouvrage publié sous la direction de Pierre BouRDIEU ( 1 993) constitue une exception remarquable, puisqu'il dissocie très explicitement, à contrecourant des visions dominantes, la « misère » et « l'exclusion » : la plupart des misérables décrits ne sont pas exclus, de l'emploi ou du système de protection sociale. 2. Titulaires du « Revenu minimum d'insertion » , dont le montant équivaut à envi­ ron la moitié du salaire minimum.

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mum deux siècles en Europe, et continuent - certes bien que modifiés dans leur expression - à servir de matrices aux discours contemporains sur la pauvreté en Amérique latine. Ces visions-types, qui forment la base des modes de régulation étatique de la pauvreté, ne peuvent pas être méca­ niquement reliées chacune à une thèse sur l'origine de la pauvreté ou sur les responsables de son développement. Sans être, on le verra, idéologi­ quement neutralisées, bien au contraire, elles peuvent marquer des dis­ cours politiquement très hétérogènes. C'est sans doute ce qui fait l'ambiguïté politique du thème de la pauvreté : elle est l'adversaire déclaré tant des partisans du « plus d'État » que de ceux de l'État minimum. En fait, se demander si une plus forte intervention de l'État permettrait de réduire, ou même d'éliminer, la pauvreté, c'est poser une mauvaise ques­ tion : la gestion de la pauvreté est constitutive de l'État latino-américain 1 moderne. Lintervention sur la pauvreté, et sur les pauvres, détermine lar­ gement la forme, les modes de légitimation et la reproduction de l'État, ce qui implique bien sûr que l' « éradication » de la pauvreté ne peut pas faire sens autrement que comme slogan. Cette hypothèse sera développée dans le second point de cet article, le premier étant consacré à une description des « visions-types » de la pauvreté que combinent les discours étatiques. Le troisième essaiera de présenter la notion de « régime étatique de régula­ tion de la pauvreté », et le quatrième confrontera cette notion à l'évolution de l'Amérique latine depuis la fin des années 1 980. 1. Trois visions de la pauvreté.

Les discours sur la pauvreté en Amérique latine sont marqués p�r trois visions-types qui peuvent coexister, ou alterner dans un même pays. Chacune se réfère plus à un type d'agent qu'à un autre (les pouvoirs publics, les pauvres eux-mêmes, les intellectuels, les philanthropes) . Mais il est rare qu'elles ne soient pas combinées, même de façon hiérarchisée ; c'est précisément les modes de combinaison de ces trois visions (et de leurs variaqtes) qui permettent de caractériser des modes étatiques de régula­ tion de la pauvreté.

1. La vision

«

moderniste-technocratique

».

Cette vision de la pauvreté est la plus évidente dans les discours récents des organisations internationales ; elle est exprimée sur le mode de la pathologie, et emploie souvent un langage mi-médical, mi-guerrier. La I.

L'hypothèse pourrait être étendue à d'autres zones géographiques, ce qui déborde le cadre du présent article. ·

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pauvreté est une maladie, à « éradiquer,», et, pour cela, il faut développer des « stratégies pour les pauvres ». Toute pathologie suppose une défini­ tion de l'état normal. Le problème est que le seul état « normal » dont on dispose n'a rien d'historiquement réel. Il n'est que la reconstruction idéelle d'un projet passé (version « structuraliste ») ; ou la construction mythique d'un avenir dans lequel, les entraves à l'initiative individuelle étant levées et les équilibres économiques rétablis, l'engagement productif des pauvres les fera échapper à leur condition 1 (version « techno-libérale ») . La première version, « structuraliste », reste encore forte dans les dis­ cours des syndicats, de certains partis d'opposition (PT brésilien, PRD mexicain2 . . . ), d'universitaires, dès lors qu'il s'agit de penser la pauvreté. Mais elle ne domine que comme référence, plus ou moins mythique, et non comme guide des politiques : c'est le projet (ou le rêve) d'intégration dans la normalité salariale telle que proposé par la CEPAL dans les années cin­ quante. La réalisation de ce projet suppose non seulement l'intégration dans le salariat de l'essentiel de la population urbaine, mais aussi l'effectivité et la généralisation des droits sociaux afférents à la condition salariale, qu'on voit émerger très tôt dans plusieurs pays (l'Uruguay de Battle, le Chili des années vingt, l'Argentine de Peron ou le Brésil de Vargas etc.) . Peu importent les analyses ultérieures, qui montrent que les droits sociaux conquis ou octroyés n'étaient que les modes précaires de redistribution d'une rente à des fins d'établissement d'un compromis politique, ou des éléments d'un système de domination étatiste-corporatiste : le modèle « normal » demeure et structure l'imaginaire. Le pauvre est l'exclu de ce modèle, et il s'agit de gérer le fait qu'une promesse n'a pas été tenue. Mais il ne s'agit pas pour autant de la tenir ; cela est impossible. Cette impasse mène à l'adoption de techniques de gestion assitantielle de la pauvreté proches de celles qu'on a connues au xixe siècle en France ; mais les fondements de cette gestion sont bien diffé­ rents de la problématique caritative classique. Dans la version techno-libérale, l'état « normal » est encore à venir ; la maladie du corps social est une maladie de croissance, et c'est d'une pédia­ trie de choc qu'il s'agit (« prend, mon petit, c'est pour ton bien ») . La pau­ vreté - et c'est un fait nouveau depuis 1 988 environ, visible dans les textes de la Banque mondiale et de la BIO - n'est plus vue comme une de 1 . Voir 1' allocution de Sven Sandstrom, directeur général de la Banque mondiale, 12 janvier 1 993 : « Pour mener l'attaque la plus directe contre la pauvreté, les pays ne doivent pas se donner la croissance pour unique objectif, mais un type de croissance qui soit générateur d'emplois pour les pauvres et qui, de ce fait, accroisse leurs revenus. » (SANDSTROM S., 1 993 : 2) 2. Le Parti des travailleurs (PT- brésilien) et le Parti révolutionnaire démocratique (PRD-mexicain) ont vu tous deux leurs candidats à l'élection présidentielle (« Lula » et Cuahuemoc Cardenas) battus lors des scrutins de 1 994.

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ces maladies d'enfance certes désagréables (pour l'enfant, mais aussi pour les parents) , mais dont il suffit d'attendre que cela passe. La pauvreté risque d'handicaper durablement le peuple adolescent. Il faut donc la trai­ ter par rapport à l'objectif que l'on se donne, le corps social que l'on veut produire. Celui-ci n'est plus un ensemble de salariés protégés, modernes citoyens décalqués de l'Europe, et de non-salariés en devenir vers ce statut. C'est un agrégat d'individus producteurs mis en état de « valoriser leurs actifs » (selon le langage de la Banque mondiale), que ces derniers soient du capital foncier, une micro-entreprise ou du capital humain (l'hypo­ thèse de la détention d'actifs financiers par les pauvres est décemment écartée ; mais il suffirait qu'on découvre des « tontines » latino-américaines pour la voir surgir) . Le fait que cette société n'existe encore nulle part n'ôte rien au caractère normatif des politiques mises en œuvre, bien au contraire. La pauvreté et la misère sont donc le signe d'une maladie du corps social. Le réalisme imposant de freiner ses ambitions, on scinde alors la pauvreté en deux ou trois, pour délimiter une pauvreté « absolue » qu'il est nécessaire d'éradiquer en premier. La question semble alors relever essen­ tiellement de présupposés normatifs d'ordre moral (la pauvreté absolue est éthiquement inacceptable.) Mais, en fait, c'est de normes techniques qu'il est question : il s'agit de déterminer quelle proportion « d'anormaux » une société donnée peut supporter sans risquer de se fragmenter de façon irré­ médiable. Et, si l'intervention sur la pauvreté s'appuie sur un consensus qui emploie le langage de la morale, son traitement est essentiellement affaire de technique (de même qu'une fois fait le diagnostic médical, inter­ vient la pharmacopée) . Le danger est alors évidemment que la pauvreté non-absolue (relative) soit de ce fait même naturalisée, sinon excusée ; son traitement est en tout cas remis à plus tard. 2.

La vision assistantielle-répressive «

»

Cette vision est proche de celle qui a dominé l'histoire européenne de la fin du xve à celle du xixe siècle : la pauvreté est vue comme un danger social et politique, danger qu'on doit désamorcer par l'assistance, la réédu­ cation et la répression. On retrouve ici la même ambiguïté que celle que 1' on trouve dans les analyses des historiens de la pauvreté en Europe ; on ne sait pas si ce sont les pauvres, en tant qu'individus, que collectifs ou que groupes anomiques, qui sont une menace ; ou si c'est la pauvreté en elle­ même, en tant que manifestation de la dissolution du lien social, ou en tant qu'image de la société qui refuse - par honte ou par peur - de se voir pour ce qu'elle est. 97

D'un côté, les récits de « sacos », de pillages, les descriptions de « répu­ bliques de pauvres » (généralement alliées aux narco-trafiquants) , voire d'émeutes urbaines de masse, comme le Caracazo de 1 989, appuient l'idée des pauvres comme menace, sans qu'on prenne réellement le soin de véri­ fier que ce sont effectivement les plus pauvres qui sont les plus actifs dans ces mouvements de révolte. La thérapie, ici, ne peut être la pure violence répressive, dans la mesure où les pauvres qui menacent l'ordre public sont vus comme formant la marge déviante d'une masse de pauvres « honteux » (comme on disait au siècle dernier) qui, certes, se sont laissés entraîner . dans la violence revendicative, mais n'y inclinent pas par nature. Il faut donc détacher les seconds des premiers, et assurer aux bons pauvres une assistance qui a des fins essentiellement rééducatives. Mais, de l'autre côté, ce peut être la pauvreté elle-même (et non les pauvres) qui apparaît comme menace ; et, dans une sorte de renversement paradoxal de la problématique, le danger pour la société peut venir de ce que les pauvres sont victimes et non coupables ; la mise sur pied d'une Commission parlementaire d'enquête sur l'extermination des mineurs au Brésil en 1 9891, ou la mise en exergue de l'apparition des « nouveaux pauvres » en Argentine (voir MINUJIN A., 1 992) manifestent cette crainte du rôle dissolvant de l'ensemble du lien social que joue la pauvreté. Il est difficile de distinguer empiriquement ces deux menaces, que représentent les pauvres d'une part, la pauvreté de l'autre ; mais elles sont analytiquement distinctes et donnent lieu à des traitements politiques dif­ férents. Que l'une ou l'autre menace soit prépondérante, le même impéra­ tif demeure : il faut maîtriser un danger politique, et ce par des moyens politiques. Pour des raisons variables, et peut-être pas durables, la solution purement dictatoriale est (à court terme ?) exclue. On est donc ramené au couple classique de « la potence ou la pitié » (voir GEREMEK B., 1 987) . 3. La vision caritative Cette troisième vision se distingue de la seconde en ce que, dans le cas du traitement « assistantiel-répressif », la charité est un instrument de ges­ tion des menaces sociales ; elle y est un élément - couplé à la répression d'une politique tendant à la transformation des comportements, puisque c'est le comportement des pauvres qui est à l'origine de la pauvreté. La vision caritative récuse ce point de vue. Elle se distingue par ailleurs de la 1 . Voir l'introduction ( « Contextualizaçâo ») du rapport de cette commission (p. 1 1 1 2) . Tout en admettant que la pauvreté n'est pas la seule cause de la violence, elle en fait explicitement l'origine principale de cette « extermination » indigne pour la Nation.

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vision technocratique en ce que, dans celle-ci, le traitement de la pauvreté est la levée nécessaire d'une entrave à la modernisation, et que la référence à l'éthique, quand elle apparaît, est toujours relativisée historiquement (« il est inacceptable que, dans le Brésil, huitième puissance industrielle mondiale, des enfants meurent de faim . . . ») . Dans la vision caritative, la pauvreté est déclarée inacceptable en soi, pour des raisons transhistoriques et non liées à une préoccupation de gouvernement ; ces raisons peuvent participer de l'éthique - religieuse ou non -, du sentiment d' apparte­ nance communautaire ou d'un malaise personnel des nantis. Un certain nombre de raisons font que cette optique est plus pré­ gnante chez les pauvres eux-mêmes, ou ceux qui sont immédiatement à leur contact, que chez les non-pauvres. Non pas que ces derniers soient des monstres d'immoralité comparés à leurs homologues européens (chez qui, « dès le deuxième quart du xixe siècle, s'exprime avec une vigueur crois­ sante la mauvaise conscience des nantis » 1 ) . Ce n'est pas non plus essen­ tiellement à cause d'une ségrégation spatiale beaucoup plus forte (après tout, l'habitant de Paris intra-muros n'a guère une probabilité plus forte de rencontrer le pauvre de Montfermeil ou de Roubaix que - à Rio l'habitant de Barra de Tijuca de rencontrer le favelado de la Baixada Fluminense) . La raison essentielle en est dans la formation en Europe occidentale d'une « éthique de la citoyenneté » qui a du mal à se frayer un chemin en Amérique latine. Quand elle y est fortement présente, elle trouve une formulation pratique plus au travers de l'idée de « solidarité » (qui, en clair, signifie : solidarité des pauvres entre eux, plutôt que des nan­ tis avec les pauvres) qu'au travers de l'idée de droits sociaux. Cette vision de la pauvreté et de son traitement a deux formulations, bien distinctes. La première est celle du caritativisme classique, religieux ou laïc-démocratique. Elle repose sur des transferts privés de ressources (monétaires ou en nature) . Dans cette vision (contrairement à l'aumône de l'ancien régime), il y a un intermédiaire (église ou association) entre le donateur et celui qui reçoit ; mais, aux deux bouts de la chaîne, ce sont bien des individus qu'on trouve. Le parallèle avec la philanthropie du siècle dernier s'impose2, mais il nécessite quelques précautions. En effet, la 1 . BARRET-DUCROCQ, F. ( 1 99 1 : 1 ) . 2. Voir BARRET-DucROQ ( 1 9 9 1 : 237) : « Les uns s'attachaient aux pauvres des métro­ poles ; les autres s'intéressent à la détresse du tiers-monde. Le parallèle s'impose. Une même conviction : la misère est un mal ; on en souffre avant d'en mourir. Surtout, elle est un obstacle à la réalisation des idéaux auxquels on croit : au siècle passé, les idéaux moraux de la religion ; au siècle présent, la cause de la démocratie et des droits de l'homme. Dans un cas comme dans l'autre, on ne s'embarrasse guère de précau­ tion sur l'adhésion de ceux dont on veut le bien aux valeurs qui commandent ce bien-là. Ces valeurs sont évidemment universelles. Avaient-ils tort? Ont-ils raison ? »

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philanthropie du x1xe siècle relève beaucoup plus souvent de la vision « assistantielle-répressive » que de la vision caritative, du fait de son carac­ tère sélectif (les « bons pauvres ») et de son objectif majeur, qui est la rééducation et non l'aide. Laction caritative actuelle est, pour une partie importante, le fait d'organisations non-étatiques, nationales ou étran­ gères, qui ont cette aide pour objectif principal (elle n'est pas seulement un moyen, mis au service d'un prosélytisme avoué1) ; ceci fait que l'aspect « rééducateur » ou disciplinaire de la charité est moins perceptible que chez les philanthropes du siècle dernier. La seconde forme que prend la vision caritative privilégie - en matière de lutte contre la pauvreté, la « solidarité des pauvres entre eux » ou « l'auto-organisation » des pauvres. Laction caritative n'est pas fondée sur la distribution, mais sur la constitution d'une capacité collective des pauvres à trouver des solutions à leurs problèmes de pauvres ; cela peut aller de la constitution d'une capacité de mobilisation politique (à travers des associations d'habitants, des groupements de paysans sans terre, etc.) à la mise en place de comedores populares ou d'écoles associatives (alphabéti­ sation ou formation professionnelle), de réseaux de diffusion de connais­ sances sanitaires, d'associations visant à pallier certains déficits en équipements collectifs, etc. Bien que l'image des ONG vienne immédiate­ ment à l'esprit, il ne faut pas oublier le poids important, prépondérant dans certaines régions, des Églises dans ce type d'intervention (et tout d'abord des prêtres catholiques se réclamant de la théologie de la libéra­ tion, et des Églises protestantes, pentecôtistes en particulier) . Empirique­ ment, il est difficile de ne pas trouver, dans une intervention qui se veut caritative, d'éléments qui ne relèvent pas des deux visions précédentes. Mais, même si elle peut utiliser des éléments de la rhétorique « moder­ niste-technocratique » ou du dispositif « assistantiel-répressif », la vision caritative ne saurait se confondre avec eux. II.

ehypothèse des modes étatiques de régulation de la pauvreté

En Amérique latine, l'intervention sociale de l'État sur les pauvres (ou en faveur des pauvres) est constitutive d'un mode étatique - et donc national - de régulation de la pauvreté. Les politiques de la pauvreté n'ont donc pas pour objectif principal son « éradication », ou même la 1 . On pourrait faire l'hypothèse que, au-delà du « marxisme >> de la théologie de la libé­ ration dénoncé par la papauté et certaines conférences épiscopales (comme celle du Chili), c'est bien ce point qui faisait problème : la lutte contre la pauvreté, et pour le développement de la solidarité entre pauvres, n'est pas vue par la théologie de la libération comme un moyen pour atteindre des fins proprement religieuses.

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« lutte » contre elle (quoique cette lutte puisse être un élément de la poli­ tique de régulation) . Cette hypothèse nécessite une précision terminologique, concernant le mot de régulation; et est accompagnée de trois hypothèses complémen­ taires. Un classique de l'histoire sociale anglo-saxonne s'intitule Regulating the Poor (Fox P1vEN F. et R. A. ClowARD, 1 972) . Mais le concept anglais de « régulation » (qui serait mieux traduit par « réglementation ») ne cor­ respond pas exactement à celui utilisé ici. En effet, la thèse de Fox Piven et de Cloward est que les comportements sociaux peuvent être cohérents seulement si la place de chacun dans les rapports de travail est stable et définie. Toute crise, tout chômage durable, tout processus de paupérisa­ tion, détruit la cohérence sociale et crée du désordre. Laide donnée aux pauvres ne suffit pas à restaurer cet ordre, et un contrôle social spécifique sur les pauvres est nécessaire (voir en particulier Fox P1vEN F. et R. A. ClowARD, 1 972) . Linterprétation donnée ensuite des interventions sociales de l'État américain pendant la crise des années trente, puis jus­ qu'aux années soixante, est passionnante ; mais elle limite la notion de « régulation des pauvres » à celle de contrôle social sur eux, vu comme sub­ stitut d'un contrôle par la contrainte salariale ; ce qui ne forme qu'une par­ tie de la régulation de la pauvreté. Le concept de « régulation » de la pauvreté se différencie aussi de l'usage qu'en fait « l'école de la régulation », en ceci que celle-ci utilise une acception systémiste de la régulation, c'est-à-dire un processus d'ensemble sans sujet (même si certains agents ou facteurs sont prépondérants) . Sans nier que la pauvreté ne soit pas un état, mais un système de relations sociales, je parlerai de « régulation de la pauvreté » par un agent spéci­ fique : l'État. En d'autres termes - et quels que soient les discours poli­ tiques - l'État cherche à réguler la pauvreté ; cette régulation est prise au sens du Petit Robert : « Le fait de maintenir en équilibre, d'assurer le fonc­ tionnement correct (d'un système complexe) », un peu différent, on le voit, de la défi n ition systémiste tirée de Canguilhem. Cette première hypothèse a pour conséquence que l'on ne peut juger un gouvernement ou un homme politique uniquement sur le fait qu'ils auraient ou non réussi à « éradiquer », à éliminer ou même à réduire la pauvreté. Cela ne veut pas dire que les gouvernants sont des menteurs, d'affreux suppôts des riches etc. (ce qu'ils peuvent être par ailleurs) ; mais simplement qu'un gouvernement gouverne ; le « gouvernement de la misère » est un élément fonctionnel, essentiel, du gouvernement en géné­ ral. Il s'agit ici d'une fonctionnalité politique qui déborde largement la fonctionnalité économique : souvent les pauvres « ne servent à rien », éco­ nomiquemen t ; en particulier, une grande partie n'est pas « exploitée » au 101

sens marxiste1 ; elle n'est pas mobilisabl,e et ne fait pas pression à la baisse sur les salaires. I...: hypothèse de l' existence de modes étatiques de régulation de la pau­ vreté s'accompagne de trois hypothèses complémentaires : La première est que toute régulation étatique de la pauvreté repose sur une matrice idéologique qui combine, dans des proportions variables, les trois « visions-types » de la pauvreté citées plus haut, et leurs différentes variantes : o La vision moderniste-technocratique, avec ses deux variantes, structu­ raliste et techno-libérale ; 0 la vision assistantielle-répressive, avec ses deux variantes : lutte contre la menace constituée par les pauvres et lutte contre celle que repré­ sente la pauvreté ; 0 la vision caritative, avec ses deux variantes : caritativisme classique et aide à l'auto-organisation des pauvres. La seconde hypothèse complémentaire est que le mode de combinai­ son de ces visions-types, et leur hiérarchisation, dépendent essentielle­ ment de spécificités nationales, constituées sur une longue période : le type de projet national de développement mis en œuvre depuis un siècle, et particulièrement la présence (ou non) d'un couplage entre modernisa­ tion et intégration sociale ; le type de projet de modernité salariale proposé aux travailleurs urbains (généralement dès la première moitié du siècle) ; la définition nationale de la citoyenneté, qui recouvre indissociablement une relation d'allégeance, une conception des droits à faire valoir et une idéo­ logie de l'appartenance communautaire. - La troisième hypothèse complémentaire est que le mode de régula­ tion de la pauvreté définit la forme de l'État dans son ensemble, et non pas seulement un secteur particulier de son intervention. En d'autres termes, la régulation de la pauvreté est aussi essentielle dans la caractérisation de l'État latino-américain que la généralisation de la protection sociale dans la carac­ térisation du Welfare State, du Sozialstaat ou de l' État-providence en Europe. I...: existence d'une pauvreté largement plus répandue en Amérique latine qu'en Europe occidentale n'est donc pas seulement l'effet d'un manque d'État-providence ; c'est d'abord la conséquence (en même temps que la cause) d'une autre forme et d'un autre mode de reproduction de l'État. En ce sens, il est totalement vain de se demander si un accroissement de l'intervention sociale de l'État contre la pauvreté permettrait en lui­ même de mettre en place un État-providence ; la question pertinente 1 . Ce que, dès 1 969, José Nun appelait la partie « a-fonctionnelle » de la surpopula­ tion relative, ou « masse marginale ».

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consiste à chercher quelles sont les conditions d'une transformation de la forme de l'État, de sa recomposition autour de l'État-providence, et non de la régulation étatique de la pauvreté (sur ce point, voir LAuTHIER B., 1 993) . III. Les caractéristiques de la régulation étatique

de la pauvreté en Amérique latine

Ces hypothèses énoncées plus haut mènent à la mise en évidence de « régimes nationaux de régulation de la pauvreté ». La caractérisation de ces régimes nationaux pour chacune des nations latino-américaines sort évidemment du cadre de cet article. Néanmoins, il semble possible de pré­ senter certaines caractéristiques globales de ces « régimes », à partir d'une interrogation simple : en partant de l'hypothèse selon laquelle de tels régimes existaient en Europe occidentale au siècle dernierI , et de la consta­ tation selon laquelle on est passé de cette régulation au Wélfare State, peut­ on présupposer que les formes actuelles de régulation de la pauvreté en Amérique latine vont déboucher sur quelque chose d'analogue au Wélfare State européen ou à un de ses « régimes »2 ? Il ne s'agit pas ici de réécrire l'histoire, de se demander pourquoi l'Amérique latine a « raté le coche » de l'État-providence ; cette optique ne mènerait qu'à analyser la pérennité des régimes de régulation de la pau­ vreté en Amérique latine sous l'angle de la pathologie (en mettant en avant le rôle du populisme et du corporatisme notamment), et à analyser les politiques sociales dans ce continent comme « manquant » de quelque chose, alors qu'elles sont radicalement autres que celles qu'a connues l'Europe occidentale. Il n'est pas non plus question de faire un catalogue normatif des mesures à prendre (en matière de politique sociale, de poli­ tique économique, etc.) pour débloquer la situation, et passer de la régula­ tion de la pauvreté au Wélfare state. De toute façon, celui-ci est lié à un type de croissance économique (qu'a connu l'Europe au tout début, puis dans la seconde moitié du xx:e siècle) que l' on n'a aucune chance de retrou­ ver ni en Europe, ni en Amérique latine. Il s'agit avant tout de comprendre comment la régulation étatique de la pauvreté est une forme générale de gouvernement, compatible (au prix d'une forte variabilité dans la combinaison des « visions-types » de la pau­ vreté) avec des niveaux de développement économique et des types 1 . Hypothèse qu'on peut déduire, me semble-t-il, de la lecture des ouvrages de G. PROCACCI ( 1 993) et F. BARRET-DUCROCQ ( 1 99 1 ), bien qu'aucune n'emploie le mot. 2. A propos des « régimes de Welfare State », voir en particulier G. EsPING­ .ANDERSEN ( 1 99 1 ).

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d'agencement des statuts sociaux extrêmement différenciés. Pas plus que la crise de l'État-providence ne mène à un retour à ce qui le précédait, les régimes étatiques de régulation de pauvreté ne débouchent nécessaire­ ment sur cet État-providence. La question posée par l'usage des comparai­ sons intercontinentales serait plutôt celle-ci : l'État-providence européen (dont on admettra qu'il est en crise) et la régulation étatique de la pauvreté latino-américaine ont-ils la même capacité à engendrer un dépassement de la situation actuelle, un autre type de relation entre l'État et la société ? Cette question surdétermine toute la question de la pauvreté.

1. L'analogie entre l'Europe du XIXe siècle

et l'Amérique latine contemporaine I..:Amérique latine actuelle, du nord au sud, semble légitimer pleine­ ment l'analogie avec la régulation étatique de la pauvreté en Europe occi­ dentale au siècle dernier, et ce particulièrement depuis une dizaine d'années ; cela est surtout visible dans quatre domaines. A. Tout d'abord, il y a la situation de fait ; quels que soient les indica­ teurs utilisés, il existe une pauvreté forte, particulièrement visible eh milieu urbain, du même ordre de grandeur de ce qui était répertorié à Londres ou Paris voici un siècle et demi 1 • Cette pauvreté n'est pas née de la crise de 1 983 et de l' ajustement qui a suivi, même si ceux-ci l'ont aggravée, à la fois en termes de revenus et d'accès aux services collectifs de base. La reprise économique apparue au début des années quatre-vingt-dix dans quelques pays (Mexique, Argentine) n'élimine pas la pauvreté ; en dehors du fait qu'elle soit fragile, il est clair qu'elle ne peut au mieux qu'amener une partie de ceux qui se trouvaient immédiatement en dessous de la « ligne de pauvreté » légèrement au-dessus. S'il est vrai que l'action de l'É­ tat est concentrée sur la pauvreté absolue, elle a fort peu de chances d' ame­ ner un seul de ces pauvres « absolus » au-dessus de la ligne de pauvreté. Bref, la pauvreté est un phénomène de masse, durable, et l'intervention de l'État n'a pas vocation à l'éliminer, mais à la gérer. B. Deuxièmement, les politiques étatiques reposent toutes sur un partage entre « bons » et « mauvais » pauvres. Certes, les discours sur les 1 . Voir l'article de P. SALAMA dans Tiers-Monde ( 1 995). Pour se limiter à l'exemple du Brésil, la proportion de pauvres (en dessous d'une ligne de pauvreté identique durant la période) est de 4 1 ,4 % en 1 960 et de 39,3 % 1 970. Elle baisse à 24,3 % en 1 980, pour remonter immédiatement à 4 1 ,9 % en 1 983, baisser à 28,4 % en 1 986, et remonter à 39,3 % en 1 988 (voir RoMÂO M., 1 99 1 ) . Ces chiffres sont très proches de ceux trouvés par Charles B ooTH à Londres en 1 902, après une enquête au moins aussi minutieuse (elle est parue en 1 7 volumes) que les « poverty assessments » de la Banque mondiale.

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vices des pauvres sont moins virulents que ceux des organisations « chari­ tables » londoniennes des années 1 860- 1 880, mais ils n'en existent pas moins. Les vices dénoncés sont souvent de même nature, même si la « faible propension à épargner » a remplacé « l'imprévoyance » , la drogue et l'alcoolisme. Le « mauvais pauvre » reste celui qui réclame une aide comme un dû, sans contrepartie sociale, et utilise sa capacité politique, en période de démocratisation, pour faire jouer le registre de la citoyen­ neté afin d'alimenter sa paresse. Le « bon pauvre », comme au siècle der­ nier, est, d'une part, celui qui accepte l'idée d'une fatalité économique, et, d'autre part celui qui fait tout pour s'en sortir, au moins pour en sortir ses enfants1 • Et, maintenant comme au siècle dernier, la distinction entre les bons et les mauvais pauvres trouve son efficacité dans l'intériorisation de la distinction par les pauvres eux-mêmes2. On retrouve alors toutes les variantes des visions des pauvres par les non-pauvres : la compassion, l'in­ dignation morale et sanitaire (la drogue remplaçant l'alcool, le SIDA, la syphilis), l'indignation moderniste ( « il est insupportable qu'un pays aussi développé que le nôtre ait telle proportion de pauvres »), la peur de certains pauvres - déviants, marginaux et criminels -, la crainte d'un éclatement du pays qui a pour revers un autonomisme des riches (qui se développe aussi bien chez une fraction du patronat de Sao Paulo que chez certains industriels du nord du Mexique, les uns comme les autres ne voulant plus « payer pour les pauvres » accusés de se complaire dans leur pauvreté et d'en profiter) . C Troisièmement, et c'est sans doute le point le plus important, ces politiques étatiques reposent sur une tension politique, elle-même consécutive à la question de la citoyenneté. Un exemple en est donné par le Brésil ; la réforme constitutionnelle de 1 988 est analysée par Sonia 1 . Et d'ailleurs, la Banque mondiale n'est pas embarrassée de déclarer que la lutte contre la pauvreté va profiter aux pauvres essentiellemnt à travers les programmes favorisant l'éducation de base de leurs enfants. Les pauvres apparaissent comme particulièrement favorisés par ces programmes du fait que leur fécondité est supé­ rieure à la moyenne (WoRLD BANK, 1 993a : 1 1 ). 2. Dans La mano izquierda del Estado (« La main gauche de l' État »), ouvrage fondé sur une série d'interviews dans les banlieues paupérisées de Buenos Aires, Emilio Tenti relève ceci : « Dans ces enquêtes on voit surgir, chez les pauvres eux-mêmes, des discours qui décrivent et condamnent certaines formes de pauvreté. Il s'agit de repérer les « pauvres par leur propre faute », qui ne méritent aucune aide (« Tous ces pères de famille qui passent leur temps à se promener et reçoivent des alloca­ tions, on devrait les mettre au travail et ne pas leur donner à manger »). Cette indi­ gnation morale fonctionne comme une sorte de garde-fou, permet une estime de soi-même, une revendication de ses conduites personnelles, différenciées - même en situation de pauvreté extrême - des manifestations les plus visibles de la pau­ vreté urbaine » . (GoLBERT L., S. LuMI et E. TENTI FANFANI, 1 992 : 1 29- 1 30).

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Draibe comme le passage d'un « modèle particulariste-méritocratique » à un « modèle redistributif-institutionnel » (voir D RAI BE S . , M. H. GUIMARAES DE CASTRO et B. AzEVEDO, 1 99 1 ) ; ce dernier se caractérise­ rait par la généralisation de droits sociaux homogènes, elle-même consti­ tutive d'un nouveau modèle de citoyenneté démocratique (voir GUIMARAES DE CASTRO M.H., 1 992 : 1 2) . Dans les récentes réformes constitutionnelles, les politiques de la pauvreté, derrière leur vocation affi­ chée de lutte contre les effets contre-redistributeurs du corporatisme et du clientélisme, tendent à poser l'existence de droits sociaux universels comme un élément-clé de la démocratisation, bien différents du simple « nivellement par le bas » promu par le néo-libéralisme. L'Amérique latine tout éntière est actuellement placée devant le « dilemme républi­ cain » : « En dépit de leur misère, les pauvres ne peuvent pas ne pas être égaux, puisqu'ils participent du même statut j uridique que les autres citoyens1 », mais ils sont pourtant différents. D. La quatrième analogie avec le x1xe siècle européen me semble résider dans l'existence d'un fort particularisme national des politiques de la pauvreté, et dans le fait que ce particularisme est profondément ancré dans l'histoire nationale ; mais on atteint alors les limites de l'ana:. logie avec l'Europe du siècle dernier. Dans cette dernière, les particulari­ tés nationales peuvent s'expliquer par trois facteurs principaux : la conception dominante de la citoyenneté, le degré d'urbanisation et d'in­ dustrialisation et le poids et le type de discours religieux. L'analyse de la pauvreté dans l'Amérique latine contemporaine montre que les particu­ larismes nationaux des politiques de pauvreté sont beaucoup plus com­ plexes, ce qui nous mène à mettre en évidence les limites de cette analogie. 2.

Les limites de cette analogie entre l'Europe du XJxe siècle et l'Amérique latine contemporaine

Ces limites relèvent globalement de l' histo ire du rapport entre l' État et la société, et ont pour point commun de trouver leur origine dans les différences entre l'Amérique latine et l'Europe dans le traite­ ment historique de la question de la citoyenneté. À propos de chacun des trois points brièvement cités ci-dessous, la différence entre tel ou tel pays d'Amérique latine et la France ou l'Angleterre du siècle dernier est elle-même plus ou moins accentuée, et on peut repérer de ce fait cer­ taines origines des particularités des régimes nationaux de régulation de la pauvreté. 1 . PROCACCI G. ( 1 993 : 1 4) . Lauteure parle des pauvres en France vers 1 850.

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A. La composition de la population et l'imaginaire qu'elle a engendré Les clivages raciaux et ethniques, qui renvoient à l'histoire des rap­ ports de domination (les envahis et les envahisseurs, les esclaves et les maîtres . . . ) restent des déterminants structurels de la répartition de la pau­ vreté, alors que leur rôle est faible dans l'Europe du siècle dernier. Par , exemple, dans les pays où la proportion d'Indiens reste très forte soit dans toutes les régions (Équateur, Bolivie, Pérou, Guatemala) soit dans cer­ taines seulement (Colombie, Mexique) , l'existence d'une « pauvreté indi­ gène » joue un rôle central. Le fait que cette pauvreté soit massive, et principalement rurale, entre en contradiction avec le rôle que les Indiens jouent dans l'historiographie nationale (« les descendants des glorieuses civilisations précolombiennes », etc.) . Les politiques vis-à-vis d'eux balan­ cent alors constamment entre l'affi rmation d'un respect pour des formes culturelles propres et l'idée selon laquelle le passéisme et le respect des tra­ ditions - pour respectables qu'ils soient - ne sont plus de mise, étant devenues l'entrave majeure à l'éradication de cette pauvreté particulière. Sans aller jusqu'aux solutions extrêmes de l'armée guatémaltèque1 , la poli­ tique mexicaine de démantèlement des ejidos depuis 1 992 va dans ce sens. L' ejido, concession faite à la tradition indienne issue de son soutien à la révolution du début du siècle, apparaît comme une entrave à la mobilité des paysans et au développement de la productivité agricole, et son élimi­ nation est présentée comme un élément de la lutte contre la pauvreté2. Le rôle que l'héritage esclavagiste joue dans la pauvreté spécifique des Noirs, qu'il s'agisse du Nordeste brésilien ou du Chaco colombien est semblable, à ceci près que, plus que le poids de la tradition, c'est l'auto­ enfermement dans le « cercle vicieux de la pauvreté » qui sert de pseudo­ explication à la concentration de la pauvreté (comme aux États-Unis dans les années 1 960) . Par contre, la question de la diversité des immigrations européennes n'a pas engendré dans l'imaginaire collectif l'idée selon laquelle une origine déterminée devrait engendrer un « destin de pauvre ». L'existence d'une pauvreté spécifique des « autres » (les Noirs, les Indiens) a eu pour pendant la représentation selon laquelle il y a eu « fusion » des immigrants : leur pauvreté n'est qu' affaire de destin individuel, et ne sau­ rait être vue a priori comme la conséquence de leur provenance géogra­ phique ou de la date de l'immigration de leurs ancêtres. 1 . Pour qui 1' extermination des pauvres était sans doute un mode radical de lutte contre la pauvreté. Mais il est vrai qu'ils n'étaient pas exterminés en tant que pauvres, mais en tant que soutiens potentiels à la guérilla. 2. La Banque mondiale, citant un rap p ort interne sur la politique anti-pauvreté au Mexique, rend hommage à cette réfo rme de l' ejido qu'elle met sur le même plan qu'une réforme agraire (WoRLo BANK, 1 993a : 79) .

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Le poids des facteurs ethniques et raciaux est très différent selon les nations ; les Indiens ne constituent que quelques pour cent de la population en Uruguay, au Chili ou en Argentine, contre près de la moitié en Equateur ou au Guatemala ; les Noirs ne sont que quelques milliers au Chili, et sont majoritaires en Haïti ou au Belize, etc. En d'autres termes, si dans certains pays l'analogie avec l'Europe du siècle dernier garde de la pertinence (sur­ tout dans le Cône Sud) , ailleurs la régulation étatique de la pauvreté est en même temps un mode de régulation du problème racial et ethnique (en même temps qu'un mode de non-reconnaissance de ce dernier) .

B. L'importance du clientélisme La question de la lutte contre la pauvreté en France ou en Angleterre au XIXe siècle est très rarement posée en termes de soutien politique, mais beaucoup plus en termes de danger politique. En Amérique latine, le pauvre est un enjeu et le clientélisme est la stratégie la plus répandue pour désamorcer le danger du paupérisme. La pauvreté est à la fois structurelle­ ment indispensable à la reproduction du système de domination clienté­ liste, et constamment ré-engendrée par elle. En effet, d'une part le pauvrè contribue à reproduire le rapport de clientèle1 , et d'autre part le clienté­ lisme ne fonctionne qu'au « coup par coup », sur la base de la distribution ponctuelle et non de l'investissement à long terme, de la relation indivi­ duelle d'allégeance et non du projet collectif, ré-engendrant ainsi à la fois la précarité et la pauvreté. Le clientélisme a nécessairement des formes nationales très spécifiées ; par exemple, dans certains pays demeure un clientélisme de caciques locaux à faible ancrage partidaire (le Nordeste brésilien en est un exemple) ; dans d'autres domine un clientélisme de partis dans une struc­ ture bi-partidaire généralement très ancienne (Colombie, Uruguay) ; dans d'autres un clientélisme quasi-monopartidaire (Mexique, même si depuis le PRONASOL, il se transforme en clientélisme présidentialiste) . La caractéristique de la situation actuelle de la « lutte contre la pauvreté » est son ambivalence face au clientélisme. D'un côté le clientélisme est pré­ senté comme un dévoiement des instruments de cette lutte, comme si le profit politique qu'en tirent les patrons était nécessairement antinomique du profit social que peuvent en tirer les pauvres. Mais, d'un autre côté, la 1 . Rodrigo UPRIMNY ( 1 989 : 1 28) montre bien que le vote clientéliste répond à une stratégie de minimisation des risques de la part du client : l'enjeu du vote est faible et la révolte ultra-risquée. La distribution clientélaire permettant de se maintenir au niveau de la survie, le clientélisme est une réponse rationnelle à la précarité, tout en reproduisant cette dernière.

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décentralisation est présentée comme une avancée de la démocratie (cen­ sée aller dans le sens des intérêts des pauvres) ; or cette décentralisation présente le danger d'un renouveau du clientélisme sur une base locale et sectorialisée1 • Plus généralement, toutes les « politiques ciblées » semblent plus être un nouveau ferment du clientélisme qu'un moyen de lutter contre lui.2 Pour échapper à ce faisceau de contradictions, une solution serait un « jacobinisme social », une politique de la pauvreté directement commandée du centre de la nation ; mais ce type de politique est immédiatement dénoncé comme antidémocratique, ou comme subterfuge ne visant qu' à changer les caractéristiques du clientélisme (c'est le sens des dénonciations du PRONASOL mexicain) ; ce n' est que dans des situations particulières que le clientélisme « jacobin », appuyé sur des relais extérieurs à la représen­ tation politique constitutionnelle (communautés religieuses, associations de quartier) , arrive à avoir un fort degré de légitimité auprès des pauvres (l'exemple typique en est Fujimori au Pérou, en 1 992-1 993). Le clienté­ lisme, en dehors de ces cas particuliers, a de beaux jours devant lui, et reste le mécanisme principal de mise en œuvre des politiques contre la pauvreté (non dénuées d'efficacité, répétons-le, en termes de survie immédiate) , même si aussi bien les politiciens que les spécialistes de science politique sur­ estiment ses effets en termes de fidélité politique : la fidélité ne dure que l'ins­ tant de l'aide, et le clientélisme n'est qu'un échange réglé « au comptant »3. La politique de la Banque mondiale, quand elle prône en faveur des pauvres des interventions sectorialisées, de préférence en nature, à 1 . Comme le note Maria Helena GUIMARAES DE CASTRO ( 1 99 1 : 1 6), les objectifs de la « stratégie de décentralisation sectorialisée sont liés au contrôle des ressources du pouvoir, au moyen de pactes ou de conventions qui finissent par perpétuer les « car­ tels politiques », déjà si enracinés dans les politiques publiques brésiliennes ». Elle en déduit qu'il est peu probable que les politiques sociales néo-libérales soient couron­ nées de succès, dans la mesure où l'objectif de privatisation des services publics entre directement en contradiction avec celui de contrôle des ressources publiques par les détenteurs du pouvoir local. 2. Voir MARQUES-PEREIRA, ]. ( 1 993 : 1 28) : « La lutte contre la pauvreté, définie par des actions ciblées dont la mise en route est dépendante d'un marchandage plus ou moins électoraliste avec les autorités publiques est le ferment du regain du dintélisme, et même, dans certains cas, d'une collusion entre des groupes mafieux et l'État ». 3. Voir E. TENTI (dans GoLBERT et AL, 1 992 : 1 56) : « Il est peu probable que puissent se former des identités partidaires, idéologiques ou doctrinaires à partir d'une straté­ gie de distribution assitantielle. Néanmoins, cette dernière constitue encore un ins­ trument utile pour obtenir des affiliations à un parti, par exemple. Se réalisent alors des transactions du type : "Je te donne ceci (lait, chaussures, tuiles pour ta toiture etc.), si tu me confies tes papiers d'identité, ou si tu viens participer à tel meeting politique (voyage et repas compris)" [ . . . ] Tout ceci indique que les transactions qui s'effectuent dans le cadre du modèle assistantiel sont des transactions au comptant. »

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destination de « populatio ns-cibles », e,st-elle marquée par la naïveté, le faux-semblant, ou la duplicité, tant il est évident que ce type de poli­ tique offre un terrain propice au clientélisme ? Certes, elle est consciente que « faute d'un ciblage précis, les transferts budgétaires directs à des­ tination des pauvres ont souvent été captés par les classes moyennes » (WoRLD BANK, l 993a : xii) . Mais est-ce le résultat d'un manque de précision dans la cible, lié à un manque d'information statistique, ou le signe que la Banque mondiale est incapable de se situer à la fois en deçà et au-delà des structures politiques nationales ? En voulant à la fois déterminer les choix politiques nationaux en matière de pauvreté, et agir directement sur le terrain, la Banque mondiale risque surtout de donner aux hommes politiques latino-américains à la fois la légiti­ mité (le « label Banque mondiale ») et les moyens de leurs pratiques clien télistes. C.

L'existence historique d'un embryon avorté d 'État-providence.

Il serait trop long ici de revenir sur toutes les histoires nationales de la protection sociale et sur ce qui a fait de la référence au Welfore State plus une « utopie légitimatrice » (voir LAuTIER B . , 1 993) qu'un projet politique analogue à celui qui a animé l'Europe occidentale durant la première moi­ tié du x:xe siècle. Mais, qu'on y voie un échec partiel ou complet, la tenta­ tive avortée de mise en place d'un État-providence a eu des conséquences durables sur la perception de la pauvreté, ce qui contribue à la différencier nettement de ce qu'on a connu dans l'Europe du siècle dernier. Deux points méritent d'être notés : 0 Le premier est que, à sa naissance, la protection sociale assuran­ tielle a été présentée (par Batde, Peron, Cardenas, Vargas . . . ) comme une mesure en faveur des pauvres, et comme un élément au milieu d'autres d'une politique de la pauvreté. Partout en Amérique latine, le dévelop­ pement du corporatisme d'État sur la base de la protection sociale n' in­ tervient que quelques années après la mise en place de cette dernière. Les dénonciations de la transformation des « avantages sociaux » en privi­ lèges, de la façon dont ils ont servi à consolider un compromis politique avec les fractions socialement « fixées » du salariat, ne datent que des années 1 980. Les travaux abondent qui montrent que le maintien des avantages corporatifs a creusé l'écart entre ces fractions du salariat et les couches paupérisées (particulièrement au Mexique et en Argentine) . Mais il est un peu rapide d'en déduire d'abord que ce maintien est la cause de la paupérisation, et ensuite que l'élimination de ces avantages permettrait, comme le soutient le FMI, de réduire la pauvreté. 1 10

Il faudrait premièrement prouver que les prestations sociales à destina­ tion des secteurs concernés sont financées d'abord par les budgets sociaux ; or ceci est certainement faux jusqu'aux années soixante-dix (les organismes d'assurance sociale étant fa pompe à finance du budget général) et le plus souvent faux dans la période qui suit (c'est plutôt à une hausse massive des taux de cotisation qu'on assiste, comme en Colombie, ou à une baisse des prestations, comme au Brésil, puis en Argentine) . Deuxièmement, il fau­ drait prouver que ceux qui ne sont pas « privilégiés » sont des victimes, même indirectes, du maintien pour certains de la protection sociale. Or, cela n'a guère de sens ; l'énorme mouvement de précarisation du salariat, surtout dans les entreprises industrielles (voir sur ce point LAuTIER B., 1 99 1 ) auquel on assiste depuis 1 983 provoque bien une paupérisation de masse parmi des couches sociales qui y échappaient largement jusque-là ; mais il serait un peu retors d'y voir une conséquence du maintien partiel de la protection assurantielle ; c'est plutôt son démantèlement qui est en cause. Troisièmement, ce démantèlement a des conséquences au-delà du salariat autrefois protégé lui-même ; on est un peu consterné de voir la Banque mondiale, le PREALC et, bien sûr, les gouvernements, ne quasi­ ment j amais faire référence au fait, pourtant bien connu dans des pays comme la Colombie, qu'une partie importante (autour du tiers) des ménages qui comptent un actif « formel » (avec protection sociale) compte au moins un actif n'ayant pas ce statut. Le démantèlement de la protection sociale, au nom de la lutte contre les privilèges, atteint bon nombre de « non-privilégiés » . Pour finir, la situation de « privilégiés » des bénéficiaires de la protection sociale est largement un souvenir1 ; ce sont les soi-disant « protégés » qui forment la partie croissant le plus vite des populations paupérisées. Les lois ne sont plus, depuis longtemps dans certains pays, appliquées. Par exemple, la loi sur les retraites en Argentine (avant la réforme de 1 993) prévoyait (pour le régime général, le SNP) des retraites de 70 à 82 % du salaire moyen ; en 1 992, ce ratio n'était que de 43,7 % en moyenne (IsuANI E. A. et J. A. SAN MARTINO, 1 993 : 28-30) , soit 1 93 pesos (autant de dollars) , ce qui n'est guère quand on connaît les prix très élevés en Argentine en cette période de surévaluation. Malgré les multiples décisions de justice condamnant le gouvernement argentin et les divers subterfuges utilisés par lui (en particulier le report sur les pro­ vinces de la responsabilité du paiement2) , il a refusé de payer la dette du 1 . Souvenir qui remonte à l'époque où le système pouvait financièrement tenir, c'est­ à-dire où le ratio : cotisants/ayants droits était élevé. Or, le ralentissement de la croissance de la population cotisante, jointe au vieillissement général, entraîne mécaniquement l'impossibilité de payer les prestations dues, de retraite surtout. 2. Voir PRÉVÔT ScHAPIRA M. F. ( 1 993 : 39) .

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système de retraites 1 • Il n'est alors pas étonnant que peu de voix se soient élevées contre la réforme du système en 1 993 (passage à la capitalisation), couvertes par les vociférations d'enthousiasme des institutions financières. Les retraités sont devenus la catégorie de pauvres la plus nombreuse en Argentine ; mais est-ce vraiment la faute d'un système de « privilèges » ? o Le second point à retenir à propos de « l'État-providence avorté » est que celui-ci a joué un rôle majeur dans la formation de l'imaginaire social. Il était loin de se réduire à un système de protection, et était cohé­ rent avec un projet économique et politique sur la société. Quel que soit le caractère dictatorial ou non du régime de Vargas, l' Estado Novo représente une référence symbolique majeure, aujourd'hui encore, au Brésil ; il en va de même pour la période de Cardenas ou celle de Peron, et leurs héritiers n'ont pas manqué d'en jouer. Quant au « battlisme » uruguayen, le père de tous, les trois principaux partis (y compris le « Front élargi », qui dit s' op­ poser en bloc aux partis traditionnels, dont celui auquel appartenait Battle) s'y réfèrent constamment. Cet ancrage historique n'est pas qùune référence nostalgique à un « âge d'or » qui n'a sans doute jamais existé. Il semble plus ramener à une vision confuse selon laquelle, pour tout citoyen, il n'a existé de « politique sociale » (y compris dans les périodes d'autoritarisme) que comme élément d'une poli­ tique de l'État, entendue comme politique économique, mais aussi de l'iden­ tité nationale. En d'autres termes, la mise en place de « l'État-providence avorté » n'a pas seulement à voir avec la citoyenneté en ce qu'elle instaurait des droits et devoirs sociaux ; mais d'abord en ce qu'elle participait d'une construction de la citoyenneté comme mode d'appartenance à un ensemble national. Le démantèlement de ses débris inefficaces, et son remplacement par des politiques sociales « ciblées » ne proposent rien à la place sur ce ter­ rain. Et ce démantèlement, inachevé, n'empêche pas que la vision « structu­ raliste » de la question de la pauvreté reste très prégnante. [idée que, malgré . la « décennie perdue », la marche vers le progrès social tel qu'on le concevait auparavant va reprendre reste très puissante. Le discours d'État sur la néces­ sité de régler d'abord les problèmes d'équilibre macro-économique, avant de développer des politiques globales contre la pauvreté, a du mal à « prendre » dans la société ; un signe en est que, à chaque période électorale (comme on l'a vu au Brésil en 1 994) , il est mis entre parenthèses.

D. La régulation de la pauvreté : retrait ou retour de l 'État? Depuis 1 988- 1 990, sont apparus u n certain nombre d'indices, qui tendent à faire penser que le régime dominant de régulation de la pauvreté 1 . 5 milliards de dollars selon PRÉVÔT ScHAPIRA M. F. (1 993 : 38).

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en Amérique latine se modifie. Ces changements ne peuvent s'interpréter simplement en termes de perpétuation, ou au contraire de coup d'arrêt donné au néo-libéralisme. Derrière les débats sur le thème de l'affirmation d'un renouveau de l'intervention sociale de l'État, ou au contraire de la dénonciation de ses faux semblants, c'est plutôt à une évolution de la combinatoire des « visions-types » dans ce qui demeure un régime de régu­ lation de la pauvreté que l'on assiste. A. LA VISION « TECHNO-LIBÉRALE » ET LE « LIBÉRALISME SOCIAL »

La première évolution réside dans la prédominance accrue, au sein de la vision « moderniste-technocratique », de la variante « techno-libérale » (face à la vision « structuraliste ») . Ceci se déduit bien sûr du délabrement, parfois de l'effacement, de l'embryon d'État-providence, des attaques contre les syndicats et de la précarisation croissante du travail salarié. Mais cette vision libérale est souvent obligée de composer avec l'ancien popu­ lisme (qui s'est combiné avec les visions structuralistes) , donnant par exemple naissance au « libéralisme social »1 de Salinas de Gortari, qui caractérise le PRONASOL mexicain, forme hybride, à la fois archaïque et anticipatrice des politiques sociales post-néo-libérales. Cependant, cette vision « techno-libérale » ne peut plus, depuis 1 990, être identifiée avec un retrait pur et simple de l'État, retrait qui a été massif dans les années 1 980. D'un côté, l'intervention directe de l'État en matière de pauvreté est par­ fois accrue, et non diminuée, si l'on la voit au sens large (c'est-à-dire en incluant l'intervention des collectivités territoriales et les actions qui sont menées en collaboration avec les organisations internationales - Banque mondiale, BIO - ou les ONG) . Si on raisonne en termes de partage entre l'État et le marché, le seul domaine où l'on observe une substitution importante du second au premier est celui des retraites, avec le passage à la capitalisation dans plusieurs pays. Encore que cette substitution n'est que partielle (puisque, pour toute la main-d' œuvre sans contrat stable, c'est plutôt de disparition des retraites qu'il s' agit) et étroitement encadrée2• En 1 . Selon Luis J. GARRIDO ( 1 993 : 4), le terme contradictoire de « libéralisme social » fut forgé par le président Salinas lors de la célébration du 63e anniversaire du Parti révolutionnaire institutionnel (PRI). Ce serait « une anticipation de la crise du néo-libéralisme, et une recherche de conciliation entre les politiques néo-libérales et les vieilles politiques populistes réactivées par le PRONASOL ». 2. Au Chili, comme probablement en Argentine dans le futur, ce sont pour près des trois quarts des mutuelles, et non les cotisants-épargnants eux-mêmes, qui gèrent les fonds, avec des taux de cotisation négociés au niveau des conventions collec­ tives. Il vaudrait mieux, selon le modèle nord-américain, parler de substitution du para-public au public que du privé au public.

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ce qui concerne les pauvres proprement dits, à l'exception de la fraction la plus misérable des pauvres (qui échappe au repérage des politiques « ciblées », particulièrement en milieu rural et dans les centre-ville), il y a plutôt un regain de l'intervention de l'État. Comme on l'a dit, cette intervention « libérale » a un caractère émi­ nemment contradictoire, puisque les politiques « ciblées » n'accroissent pas à court terme l'accès des pauvres au marché, bien au contraire. Le seul domaine où ce pourrait être le cas à long terme - est le domaine des aides aux activités productives, essentiellement des prêts d'équipement à la petite paysannerie ou aux micro-entreprises. Mais ce type d'intervention de l'État est très minoritaire1• Qu' il s'agisse de l'accroissement de l'effort étatique et international en matière de santé de base ou d'éducation primaire, de l'eau, des égouts, de la distribution d'aliments, ces politiques « libérales » ne le sont guère. Dans certains cas (passage d'un contrôle syndical à un contrôle éta­ tique d'organismes de soins), c'est même de ré-étatisation qu'il est question. Mais il ne s'agit pas pour autant de revenir au modèle « structuraliste­ Cepalien » d'intervention de l'État, puisque le modèle « techno-libéral » de gestion de la pauvreté est bien libéral sur deux points : la déréglementation du marché du travail, et le caractère limité, en termes de poids financier; de l'intervention sociale de l'État2. -

B. LA DOMINATION DE LA VISION « ASSISTANTIELLE-RÉPRESSIVE » Le caractère peu libéral de l'intervention sur les pauvres est très lié à la domination généralisée depuis le rapport de la Banque mondiale de 1 990 de la vision « assistantielle-répressive ». Bien sûr, on ne trouvera nulle trace de la seconde épithète dans le langage des organisations internationales et des gouvernements ; l'aspect répressif de l'intervention étatique sur les 1 . Au Mexique, selon Victor SoRIA ( 1 992) , en 1 989, la répartition prévue des dépenses du PRONASOL fut de 1 3,3 % pour les « programmes d'infrastructures d'appui aux activités productives » (essentiellement en zones rurales), 30,8 % pour les programmes « d'infrastructures de service » (routes, moyens de commercialisa­ tion), et 55,9 % pour les programmes « d'infrastructures sociales » (éducation, eaux, égoûts . . . ). Durant les quatre années suivantes (S o RIA, V., 1 993 : 5) la part des dépenses consacrées aux « activités productives » n'a jamais dépassé 20 %. De même, parmi les 46 mesures proposées par le Président Menem en janvier 1 993 (le « Plan social »), trois seulement (l'octroi de subsides extraordinaires aux retraités en cas de « nécessités primaires insatisfaites », une augmentation des allocations fami­ liales et la création de 4 000 emplois municipaux) se traduisait par une capacité accrue d'accès des pauvres au marché. 2. Selon V SoRIA, ( 1 993 : 4), les dépenses consacrées au PRONASOL ne représentent que 0,68 % du PIB en moyenne de 1 988 à 1 993, avec une pointe à 1 ,08 % en 1 992 (année où elles représentaient 7,7 % des dépenses sociales) . Pour une analyse détaillée du PRONASOL, voir MARQUES-PEREIRA et PRÉVÔT ScHAPIRA (1 994) .

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pauvres est rarement explicite (comme il le fut dans la répression des émeutes vénézuéliennes) ; mais le développement de l'intervention poli­ cière envers les petits délinquants et les marginaux de tout poil semble s' ac­ croître dans les villes où ·l� paupérisation est manifeste (Recife, Lima) . Ce qui caractérise plutôt la répression « moderne » de la pauvreté est la tolé­ rance étatique envers les formes semi-privées de cette répression : assassi­ nats de petits délinquants par des escadrons de la mort parapoliciers ou paramilitaires, lynchages etc. On se trouve devant une situation « mixte » si on se réfère à l'histoire européenne : d'un côté, l'État de droit est bien éta­ bli, beaucoup mieux qu'au xixe siècle français, puisque la proportionnalité des délits et des peines est réelle (pas de potence pour les jeunes voleurs, mais des institutions de rééducation). Mais, d'un autre côté, la « justice » privée - ou se donnant à voir pour telle - est toujours présente, et ce avec la garantie d'impunité d'une partie de l'appareil d'État1 • L'aspect « assistantiel » est plus visible que l'aspect « répressif » . L'assistance présente de façon indissociable les deux aspects de « lutte contre la pauvreté » et « assistance aux pauvres ». Même si l'on écarte l'ar­ gument réitéré par la Banque mondiale2 selon lequel la meilleure politique contre la pauvreté est une politique de croissance (ce qui revient à dire que toute politique économique est une politique contre la pauvreté), c'est quand même l'aspect de « lutte contre la pauvreté » qui domine, à travers des mesures qui relèvent traditionnellement des politiques urbaines ou administratives, plutôt que l'assistance aux pauvres. C'est-à-dire qu'une majorité des mesures proposées ou effectivement mises en œuvre concerne des équipements collectifs, la formation du personnel de l'intervention sociale ou des réformes administratives3. Dans la promotion de ce type d'intervention, la Banque mondiale et la BID insistent sur la plus grande efficacité (le meilleur « taux de rendement interne ») des investissements collectifs. Cela est particulièrement net en ce qui concerne l'éducation. 1 . Le rapport cité de la CPI (Commission parlementaire d'enquête) brésilienne cite nommément un certain nombre de policiers assassins de « mineurs », et écrit (p. 35) que « la magistrature brésilienne a très bien accepté des taux d'impunité de 80190 o/o », en soulignant qu'une commission du même type, quinze ans aupara­ vant, avait déjà dénoncé cette impunité. Cependant, la dénonciation médiatique des massacres d'enfants des rues, depuis celui de la Candelaria à Rio en août 1 993, est extrêmement forte. 2. Voir par exemple : WoRLD BANK ( 1 993 : xii) . 3. Un comptage empirique à partir du « Plan social » argentin de 1 993 montre que, des 46 mesures proposées (d'importance, en termes de coût prévisionnel, très inégale), 1 7 seulement peuvent être individualisées ; on a vu plus haut que 3 seu­ lement correspondaient à un transfert de monnaie vers les pauvres ; les autres concernent la santé (vaccination, contrôle sanitaire), certaines distributions ali­ mentaires et la formation professionnelle.

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Devant l'inconsistance méthodologique çle la démonstration, affirmée par la BID elle-même! , ce qu'il faut en retenir est d'abord la vision politique. On revient au début des années 1 960, où l'on débattait du « facteur rési­ duel » de la croissance, et on dame à nouveau les vertus de l'enseignement de base dans la lutte contre la pauvreté. Cet enseignement de base joue beaucoup plus à travers ses effets indirects (en matière de santé, de nutri­ tion, de planning familial, ce qui explique que la rentabilité est plus forte pour les filles) qu'à travers ses effets directs. Lassistance à travers l'ensei­ gnement, dont tout le contenu politique (la formation de la citoyenneté) a disparu, permet alors de donner un fondement « économique » à une entreprise de rationalisation des comportements, dans une problématique finalement assez proche de celle de la philanthropie du siècle dernier. On trouve un autre argument, constamment présent, e·n faveur de l'aide par le développement des investissements collectifs : ce type d'aide sur la base de politiques « ciblées » ne peut pas être « détourné ». Ce dan­ ger de détournement proviendrait beaucoup moins des « faux pauvres », dissimulateurs et comédiens, que des distributeurs nationaux ou locaux de l'aide. En se présentant comme les porte-parole des pays, régions ou villes pauvres, les hommes politiques et administrateurs locaux empocheraient' l'aide sous forme monétaire, ce qui montrerait la supériorité des aides « ciblées » en nature. Mais les élus locaux ont rapidement joué le jeu des politiques « ciblées » des organismes internationaux ; ils savent bien qu'ils peuvent y trouver leur compte, et que le contrôle par les institutions inter­ nationales n'a jamais empêché de s'enrichir à l'occasion d'un programme de vaccination ou de constructions scolaires. Le modèle « assistantiel-répressif » reste encore le fondement de toute politique contre la pauvreté2, malgré la variété de sa mise en œuvre d'un 1. Le rapport de la Bm (1 993 : 1 95), cite G. Psacharopoulos qui calcule les « taux de ren­ dement moyens de la scolarisation », pour l'éducation primaire, secondaire et tertiaire (32 %, 23 %, et 23 %), pour le rendement privé, et 26 %, 1 8 % et 1 6 % pour le ren­ dement « social ». Le rapport met en doute ces chiffres (« tellement élevés qu'il ne sont pas complètement crédibles »). Il poursuit néanmoins en disant que, pour ce qui est du rendement « social », « si les externalités sont positives, comme on l'affi rme sou­ vent, le rendement de la scolarisation peut être encore plus élevé que ce qu'indiquent ces estimations », pour conclure que « ces estimations suggèrent que la scolarisation peut avoir un important effet d'égalisation du revenu et de diminution de la pauvreté » (p. 1 96). Comme le même rapport comporte un encadré méthodologique expliquant qu'il est impossible d'interpréter des corrélations revenu/éducation en termes de causalité, de même que les données et les méthodes de calcul n'ont aucune fiabilité. On est ramené à l'acte de foi : l'éducation est bonne pour les pauvres. 2. Voir IsuANI E. ( 1 990 : 7) : « La focalisation proposée par le néoconservatisme a peu de chances de ne pas se transformer en une espèce de néobienfaisance, cette fois à la charge de l' É tat et non plus des dames de charité comme au siècle dernier » (cité par DRAIBE S., 1 993 : 84) .

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pays à l'autre. Le point sur lequel il y a une rupture radicale avec l'Europe du siècle dernier est essentiellement la forte atténuation du discours mora­ liste qui l'accompagne. La rééducation morale du pauvre, l'incitation au mariage etc. se sont estompés, au profit d'une rééducation économique et « d'incitation » à un comportement efficaceI . I..: apprentissage de la ratio­ nalité a pris la place de l'intériorisation des normes morales.

C.

LA PERMANENCE DE

LA VISION

CARITATIVE

La vision caritative, elle aussi, conserve une forte présence, combinée aux précédentes. Comme il a été souligné dans la première partie, la cha­ rité au sens classique tend à jouer un rôle mineur par rapport à l'aide à l'auto-organisation, qui devient la voie principale de « l'aide ». Tout le pro­ blème est de savoir si l'on est en présence d'un caritativisme modernisé, ou d'un schéma « assistantiel-répressif » ou « techno-libéral », plus ou moins déguisé. Les critiques nationaux des nouvelles formes d'intervention sociale de l'État penchent très clairement du côté de l'interprétation en termes de modèle assistantiel-répressif. Les organismes internationaux disent, eux, mettre « l'éthique au poste de commande », tout en ajoutant très vite qu'il ne s'agit pas de faire la charité, mais d'atteindre des objectifs éthiques à travers l'efficacité. C'est cet impératif d'efficacité qui fait que, pour la Banque mondiale et la BIO, la « participation » devient essen­ tielle2. Mais que signifie la « participation » ? Combien de pauvres siègent dans les bureaux de Washington ? Question stupide, puisque, par défini­ tion, il n'y en a aucun (les seules indemnités journalières suffiraient dix fois à faire franchir la ligne de pauvreté). La mauvaise conscience tragique issue de cette absurdité trouve alors une issue dans les ONG, vues comme un relais dans l'écoute des pauvres et dans la distribution de l' aide3. En fait, cette insistance mise sur les ONG a peu d'inscription dans les faits (ce ne sont que 1 2 projets de la Banque mondiale, en 1 992, en Amérique latine, qui étaient menés en participation avec des ONG, contre 32 en 1 . Voir Brn ( 1 993 : 233) : « Les politiques qui incitent à un comportement efficace doivent être probablement privilégiées par rapport à des politiques qui exigent une information détaillée pour contrôler, évaluer et modifier les comportements. » 2. Voir par exemple WoRLD BANK ( 1 993a : 22) : « Les programmes et projets ont plus de chance de réussir quand les bénéficiaires présumés participent à leur conception et leur mise en œuvre. » 3. « Les ONG ont joué un rôle actif dans la promotion de la participation des béné­ ficiaires dans les projets financés par la Banque. Elles ont aussi contribué à amé­ liorer le ciblage des aides, car leur enracinement dans le terrain et leur expérience leur permet d'identifier et de toucher des groupes spécifiques, ainsi que de diffu­ ser l'information sur la disponibilité de certains services, en particulier le plan­ ning familial et la prévention médicale. » (WoRLD BANK, 1 993b : 24)

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Afrique) . Et tout ce discours sur la « part�cipation » reste une sorte de para­ vent placé devant ce qui demeure le mode d'intervention classique de la Banque mondiale, la négociation où l'interlocuteur est un gouvernement, qui poursuit des objectifs politiques et non caritatifs 1 • Depuis l a fi n des années 1 980, l'intervention des ONG subit l a même valorisation de la part des gouvernements que de la part des organisations internationales ; cela n'est pas étonnant dans la mesure où elles apparais­ saient aux premiers comme un relais indispensable dans la période de mise en place des politiques « ciblées », alors même que les effectifs de fonction­ naires dans les domaines sociaux diminuaient considérablement. Elles sont également de plus en plus un enjeu de taille dans la mesure où elles tendent à devenir un canal de déversement des subsides internationaux. Mais cette instrumentalisation des ONG se heurte à des fortes réticences de leur part, car il est de plus en plus visible que les gouvernements sont incapables de leur proposer une collaboration dans le cadre d'un projet économique pour les pauvres. La tentation des ONG est alors de plus en plus forte d'œuvrer dans le sens d'une « déconnexion », ce qui est une manière de prendre acte de l'échec de la mise en œuvre de la vision « moderniste-technocratique ». En témoigne l'usage massif de l'expression « d'économie populaire » ou « d'économie solidaire » par de nombreux intellectuels (universitaires, prêtres) et, de plus en plus, par le langage commun, au Chili et au Pérou2• On constate d'abord que, malgré une reprise économique active (au Chili), la population exclue du salariat moderne représente 40 à 50 % de la population active ; on voit alors émer­ ger une économie populaire, c'est-à-dire « dont les gens eux-mêmes sont les sujets » (RAzETTO L. , 1 993) . Ces « gens » étant à la fois qualifiés de « marginalisés » et de « pauvres ». C'est leur auto-organisation avec l'aide des ONG qui en fait des sujets économiques et sociaux. Il s'agit non seu­ lement d'une auto-organisation individuelle, mais collective (nouveaux circuits commerciaux, diffusion d'innovations) . La lutte contre la pau­ vreté est donc vue à la fois comme extra-étatique et contre-capitaliste. Et les pauvres sont chargés de vertus, transformateurs du monde moderne non pas par la mobilisation politique (comme dans les années soixante et soixante-dix) , mais par la « mobilisation économique ». 1.

Ceux qui conduisent les stratégies d'ajustement néo-conservateur ne peuvent décider qu'ils sont précisément eux-mêmes les représentants des secteurs pauvres, et donc disposés à modifier en leur faveur les rapports de force ». (ISUANI E., 1 990 : 7) 2. Voir par exemple les publications de Luis RAzErro, en particulier Los caminos de la economia de solidaridad (1 993). En français, on peut consulter le débat (RAZETTO L., B. LAUT I ER, O. PALMA) publié dans « Phénomènes d'exclusion, activités informelles, stratégies de survie et d'emploi », Dossier d'information du . CEDAL, Paris, 1 99 1 n° 1 . «

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Ceci n'est évidemment pas exempt d'ambiguïtés ; tout d'abord il est évident qu'un ensemble de liens avec l'économie « moderne » (capitaliste) est la condition de la survie de l'économie « populaire » 1 ; ensuite, l' amal­ game est inévitable entre'toutes les formes de lutte contre la pauvreté par les pauvres eux-mêmes (les petits boulots inventifs et le vol à la tire, la micro-entreprise familiale et le trafic de drogue) ; enfin, cette idée de pro­ motion d'une « économie populaire », version moderne de la charité, devient en elle-même un élément du discours d'État. Dans la mesure où elle semble neutralisée politiquement (il n'est plus question de socialisme) , elle vient, d'une façon d'autant plus insidieuse qu'elle est extrinsèque, et avec l'avantage d'un coût quasi nul, remplir le rôle que la Banque mon­ diale voudrait désespérément voir jouer à la « participation ». On se retrouve alors devant une situation confuse ; le modèle caritatif « pur » (humanitaire) prédomine, dans la vision du tiers-monde (repré­ senté d'abord dans l'imaginaire collectif par une Afrique affamée), en Europe et aux États-Unis ; c'est lui qui permet d'y recueillir des fonds et des bénévoles. Le travail sur le terrain en Amérique latine se heurte à la prédominance des autres visions de la gestion de la pauvreté ; la collabora­ tion avec les ONG locales reste possible, à travers la voie de l'aide à l'auto­ organisation ; mais l'image présentée aux cotisants et bailleurs de fonds est évidemment beaucoup moins spectaculaire que l'aide d'urgence. Les rela­ tions avec les gouvernements et les organisations internationales mènent inévitablement à une instrumentalisation, où l'action des ONG est immé­ diatement lancée comme moyen de légitimation. On peut refuser cette instrumentalisation, il est difficile de passer avec elle un compromis ; on peut aussi fermer les yeux, attiré par les millions de dollars que sont prêtes à déverser la Banque mondiale et la BID. Conclusion

La situation actuelle de l'Amérique latine renoue avec le problème posé lors des débats sur la citoyenneté dans la France des années 1 79 1 1 792 : celui de la capacité d'intervention politique des pauvres. La tradi­ tion marxiste avait réussi, au niveau du discours, à détacher la plus grande partie des pauvres, le prolétariat, du statut de pauvres pour en faire le sujet d'une positivité politique, mais évidemment dans un autre cadre que celui où se situait Barère (qui fondait cette positivité sur le seul statut de 1 . Non seulement les matières premières de la seconde proviennent en bonne partie de la première, mais souvent aussi une épargne préalable, voire les revenus de membres salariés des familles des pauvres engagés dans l'économie populaire, et, fréquemment, des débouchés pour les produits.

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citoyen). L'État-providence a réussi, au niveau des faits, à faire en sorte que la plus grande partie des pauvres échappe à leur statut, mais en rédui­ sant au pur domaine de la représentation parlementaire ritualisée leur capacité d'intervention politique. Tout le problème, pour l'Amérique latine, est de savoir s'il y a une troisième voie, les deux premières étant obstruées. L'analyse des politiques contemporaines de la pauvreté en Amérique latine montre une domination du modèle « assistantiel-répressif ». Mais, si ce modèle prévaut très fortement dans les discours étatiques actuels, l'ima­ ginaire collectif reste marqué par la vision « structuraliste », une idée du progrès qui va reprendre et restructurer la société une fois la décennie per­ due passéeI. Pour l'instant, le discours de l'État et des organisations inter­ nationales, assitantiel plus que libéral, l'emporte. Cela n'est pas très réjouissant, d'autant plus que la période actuelle de « correction » des effets néfastes de l'ajustement structurel va totalement dans le sens du renforce­ ment de ce modèle, avec l'appui des organisations internationales et d'une partie des ONG. Que ceci passe par une extinction de « l'État-providence avorté », ou par son maintien partiel2, ne change pas fondamentalement la question (selon les pays, c'est l'une ou l'autre hypothèse qui se révèle pro:.. hable) . Dans les deux cas, il paraît évident qu'on va vers une légère restau­ ration de l'intervention sociale de l'État (en termes de poids financier) et surtout d'une régulation beaucoup plus fine de la pauvreté, qui en fait un instrument politique maîtrisé. Pourtant, on sait que la question démocratique, en France, a débou­ ché à nouveau, en 1 848 puis à la fin du xixe siècle, sur la question du bou­ leversement de cette régulation de la pauvreté. Il est clair que l'histoire européenne de la naissance de l'État-providence ne se répétera pas ; mais certaines interrogations ou revendications apparues alors se retrouvent çà et là aujourd'hui. Par exemple, l'idée que des droits sociaux sont constitu­ tifs de la citoyenneté et de la démocratie fait son chemin au Brésil ; l'idée selon laquelle la prise en charge par l'État (ou du moins sa forme locale) de certains risques sociaux peut être bénéfique pour les entrepreneurs émerge, au nord du Mexique et en Colombie. Et, partout dans le conti­ nent, la dénonciation de la corruption débouche sur une remise en cause (même balbutiante) du clientélisme, qui reste le médium principal de la régulation assitantielle-répressive de la pauvreté. 1 . Comme en témoignent, par exemple, les fréquentes références à Juscelino Kubitschek par Fernando Henrique Cardoso lors de la campagne pour les élec­ tions présidentielles brésiliennes en 1 994. 2. Car il est une condition de la perpétuation du clientélisme, auquel il s'articule, comme le montre Jaime MARQUES-PEREIRA ( 1 993) .

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La Banque mondiale a au moins raison sur un point : on « n' éradi­ quera pas la pauvreté en Amérique latine sans croissance économique. Sa principale erreur est ailleurs : dans le fait de croire que cette croissance puisse étre retrouvée sans une réf�rme politique profonde. LAmérique latine n'est pas la Corée ou Taiwan : la croissance économique y a été historiquement le produit de changements politiques majeurs (qui ont pu ne pas aller dans le sens de la démocratie) . La forme actuellement dominante de relation entre le politique et le social, une démocratie sans droits réels et une économie qui produit quasiment autant de pauvres quand elle marche que quand elle ne marche pas, cette forme est déjà vouée à l'impasse. Depuis le coup d'État brésilien de 1 964, on a une idée assez précise d'une des façons de sortir de cette impasse, qui est un des modes possibles de « retour de l'État » ; sans peut-étre qu'elle en soit consciente, la Banque mondiale conduit une poli­ tique qui peut y mener tout droit. Lautre issue reste à construire, sur le plan politique ; on aura compris que la question n'est pas : plus ou moins d'État pour les pauvres, mais : comment faire une réforme de l'État qui fasse de celui-ci autre chose que le régulateur de la pauvreté ? n

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A semble a priori le remède miracle à la pauvreté pour L deux raisons : l'emploi augmente et la productivité s'accroît et, avec elle, les salaires (ED A , 1 995). Lorsque la distribution des revenus est CROISSANCE

W RD S

stable, l'ensemble de ces revenus augmente au même rythme et, ce faisant, la croissance diminue le poids de la pauvreté à terme. Son efficacité dépend a priori de deux paramètres : l'ampleur de la croissance et son caractère durable d'une part, l'importance de la pauvreté, l'éloignement de la ligne de pauvreté du revenu moyen des pauvres et la distribution de la pauvreté parmi les pauvres, d'autre part. Cette évolution peut être contrariée ou amplifiée par deux facteurs supplémentaires : la croissance n'entraîne pas spontanément une croissance homothétique de l'ensemble des revenus, une politique redistributive des revenus peut être mise en place. La réduction sensible et rapide des indicateurs mesurant l'ampleur et la profondeur de la pauvreté, dans les pays asiatiques, paraît confirmer le rôle important joué par une croissance conséquente et durable sur la pauvreté. En effet, la croissance est très élevée depuis deux ou trois décennies dans la plupart de ces pays, les inégalités de revenus sont modérées, la dispersion du revenu des pauvres n' est pas très importante et la pauvreté a diminué forte­ ment. Ces évolutions rapides fournissent des enseignements pour la plupart des pays latino-américains devant leur permettre de définir des politiques économiques leur permettant de renouer avec une croissance élevée et durable ainsi que d'éradiquer une pauvreté massive, profonde et hétérogène. Des tests économétriques, effectués principalement par les institutions internationalesl et de récentes formalisations, paraissent donner un rôle 1 . Il est surprenant que, pour démontrer les relations entre équité et croissance, la plupart des tests prennent des périodes très larges, par exemple 1 965 à 1 990, dans lesquelles sont mélangées des phases de hautes conjonctures ( 1 965-1982) et des phases de fortes dépressions (la décennie perdue des années quatre-vingt), et composent des échan­ tillons de pays dont l'homogénéité est contestable (voir BANQUE MONDIALE, 1 993).

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important à la distribution des revenus pour expliquer la croissance. Moins les inégalités de revenu - mesurées par le rapport entre les deux premiers (ou les quatre premiers) déciles et les deux derniers - sont importantes, plus la croissance est vive et durable et inversement (BIRDSALL et AL, dans TuRNHAM et AL, 1 995) 1 • D e faibles inégalités de revenu constitueraient ainsi un facteur positif pour la croissance et celle-ci agirait, à terme, sur la diminution de la pau­ vreté, d'abord faiblement si les pauvres sont éloignés de la ligne de pau­ vreté, puis massivement si les inégalités parmi les pauvres sont faibles. Inversement, des inégalités élevées ne favoriseraient pas la croissance et le cercle vertueux décrit à l'instant ne pourrait se dérouler. Dans ces condi­ tions, comment obtenir une croissance forte dans des pays où les inégali­ tés de revenu sont particulièrement importantes comme c'est le cas dans la plupart des économies latino-américaines ? Faut-il redistribuer les revenus en faveur des couches les plus pauvres ou bien « attendre » que la crois­ sance œuvre pour les moins favorisés2, tout en favorisant par des mesures de libéralisation son essor ? Insister sur le degré d'inégalité des revenus et la non-libéralisation de l'économie pourrait fournir une « explication » de la croissance plus modérée en Amérique latine que dans les pays asiatiques (PsACHAROPOULOS et AL, 1 992)3 et définir une politique économique susceptible d'agir sur la pau1 . Ces conclusions s'opposeraient ainsi à la thèse développée par Kuznets selon laquelle la distribution des revenus suivrait une courbe en U inversée. Au début, les inégalités s'accentueraient avec la croissance puisque les travailleurs se déplaceraient des sec­ teurs à faible productivité vers ceux à productivité plus élevée. Ou encore aux ana­ lyses de Kaldor mettant en rapport le degré d'inégalité et l'importance de l'épargne. Une augmentation des inégalités devrait permettre de dégager des sources d'épargne supplémentaires (les couches aisées épargnant davantage que celles qui ne le sont pas) et, consécutivement, davantage d'investissement et de croissance. 2. Le propos doit bien sûr être nuancé. Les institutions internationales considèrent sou­ vent qu'il faut aider directement, à l'aide de programmes ciblés, la pauvreté extrême (les indigents). Les « autres pauvres », ceux dont le revenu est situé entre la ligne d'in­ digence et la ligne de pauvreté, ne doivent pas bénéficier d'une redistribution des revenus, mais de programmes d'éducation et de santé. 3. Nous utilisons à escient le conditionnel. La plupart des économies latino-américaines ont connu des phases d'essor prolongées, des années cinquante aux années soixante­ dix, et pour certaines, plus longues, avec une distribution des revenus particulière­ ment inégale et une intervention de l' État pour le moins substantielle, puisque certains théoriciens focalisaient leur recherche, à cette époque, sur le rôle industriali­ sant des États et que la Banque mondiale, bien plus keynésienne qu'elle ne 1' est aujourd'hui, cherchait à favoriser son intervention. Pour une étude détaillée des fonde­ ments théoriques de l'intervention importante de l' État dans les pays sous-développés, voir �THIAS G. et P. SALAM.A, 1983. Ajoutons enfin, qu� c'est dans une phase d'ac­ centuation des inégalités, rendue possible par un coup d'Etat militaire, que le Brésil a connu ce que d'aucuns nommaient à l'époque « un miracle économique ».

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vreté, son ampleur et sa profondeur grâce à la libéralisation des marchés. À l'inverse, diminuer la pauvreté et les inégalités et retrouver la croissance pourraient résulter d'une i.ritervention de l'État plus conséquente, moins bureaucratique, jouant à la fois sur une politique redistributive des revenus et une politique industrielle, à l'égale de celle observées dans de nombreux pays asiatiques. Force est de constater, cependant, que les recommandations dominantes, faites par les institutions internationales, insistent en général sur le rôle régulateur du marché et sur les aspects nocifs de l'intervention de l'État lorsque cette intervention dépasse les champs restreints définis par l'approche libérale : pas d'intervention dans l'allocation des ressources, dans l'investissement productif, une politique redistributive limitée par les prin­ cipes rawlsiens d'équité et de justice1 , une intervention de l'État limitée à quelques secteurs non marchands : la santé (en insistant sur la priorité au financement de politiques préventives) , l'éducation (en privilégiant l' ensei­ gnement primaire), l'infrastructure (transport, mais aussi énergie, égouts etc). Ce type d'intervention, limité à la production d'« externalités » pour les entreprises, ou prévenant celles, négatives, produites par le marché, serait et est de nature à diminuer l'indicateur de pauvreté humaine construit par le PNUD. Ses effets sont importants sur l'amélioration du niveau de vie des couches les plus pauvres et les plus modestes2. Mais il est très limité. 1. La redistribution doit être telle qu'elle ne doit pas amputer le niveau absolu des reve­ nus de certaines couches, au bénéfice d'autres, afin de ne pas les inciter à travailler moins. La progression des revenus peut être, par contre, différenciée, ce qui, dans les pays où une inégalité profonde des revenus domine, laisse peu de marge à une poli­ tique redistributive, surtout si la croissance est faible ou absente. En fait, deux idées s'opposent : la première insiste sur cette approche en terme d'équité et de justice et considère que la libération des forces du marché devrait impulser la croissance et per­ mettre ainsi une progression mécanique des revenus des plus pauvres qui s'ajouterait à celle obtenue grâce à la redistribution des revenus selon les règles définies ; la seconde adopte une autre approche de la justice et de l'équité et considère d'abord les inégalités d'un point de vue éthique, ensuite d'un point de vue économique. Dit autrement, des mesures de redistribution peuvent avoir un coût, y compris en terme de croissance qu'il convient de calculer, mais elles doivent être prises pour des raisons éthiques, quitte à ce qu'elles soient étalées dans le temps. Ces mesures peuvent aussi avoir une certaine efficacité économique en permettant que soit changée la régula­ tion et que la valorisation du capital soit améliorée dans les secteurs répondant à la hausse de la demande solvable produite par l'amélioration du pouvoir d'achat des couches à revenus les plus faibles. Mais elles peuvent aussi ne pas favoriser la crois­ sance. I.:argument économique n'est donc pas suffisant en lui-même pour justifier une redistribution importante des revenus en faveur des plus démunis, même s'il est appréciable. Une politique de redistribution qui n'obéirait qu'à des arguments éco­ nomiques aurait des fondements bien fragiles. C'est pourquoi les arguments d'ordre éthique doivent être mis en premier. Cela étant, force est de constater que, globale­ ment, les arguments éthiques et économiques vont dans le même sens aujourd'hui. 2. Des tests ont pu également montrer que les pays, qui consacraient le plus de res­ sources (en pourcentage du PIB) à ces dépenses, connaissaient une croissance

1 27

Les études préconisant des réformes structurelles visant à libéraliser fortement l'économie et à recentrer l'intervention de l'État sur des secteurs non marchands, sans procéder à une redistribution préalable de revenus, pêchent souvent par leur simplisme. Les inégalités faibles et la croissance forte constituent effectivement des remèdes à la pauvreté. Mais la crois­ sance durable n'est pas « naturellement » le produit d'une libéralisation forte et soudaine de l'économie. Ajouter à ce truisme des observations montrant la persistance de la pauvreté lorsque de nombreux États, notam­ ment parmi les pays les moins avancés, connaissent une enflure bureau­ cratique, un essor de la corruption et une inefficacité certaine, puis lier mécaniquement ces aspects à l'intervention excessive de l'État, sans cher­ cher à analyser ces phénomènes dans leur rapport à la construction d'un État dans un contexte où les rapports de production capitalistes ne sont pas dominants, est pour le moins simpliste. Noter que de nombreux gou­ vernements consacrent une part importante de leurs ressources à financer les déficits considérables des entreprises publiques, sans s'interroger sur le fait de savoir si elles ont pu être efficaces dans le passé, si elles ont pu pro­ duire des « externalités » positives aux entreprises privées, et si leurs déficits actuels ne viennent pas pour beaucoup de bouleversement de l'environne.:. ment macro-économique - suite aux politiques d'ajustement drastiques mises en place dans les années quatre-vingt - pour déduire que l'inter­ vention de l'État ne saurait être efficace (par nature ?) dans l'économique, participe d'une méconnaissance des rapports entre l'État et le marché et d'une approche exclusivement idéologique de ces rapports. Cette approche libérale force d'ailleurs souvent les faits et il a fallu la controverse sur le rôle de l'État en Corée du Sud 1 pour que la Banque mon­ diale daigne reconnaître que celle-ci avait pu être efficace, pour ajouter presque aussitôt que l'activité économique aurait été plus soutenue (?), que les ressources productives auraient été mieux allouées si celles-ci s'étaient limitées au domaine de la santé, de l'éducation et des infrastructures. Et, il faudra attendre le rapport de la Banque mondiale de 1 997 pour reconnaître un rôle plus positif à l'intervention de l'État que celui qui lui était jusqu'à (SUITE DE LA NOTE DE LA PAGE 127) élevée et durable (pour une revue de ces études :

Frsww, 1 996) . À l'inverse, ceux qui dépensaient peu en éducation, santé, infra­

structure, recherche, connaissaient une croissance faible et irrégulière sur une longue période, surtout si parallèlement ils consacraient !'essentiel de leurs recettes publiques à payer une bureaucratie « démesurée », à combler les déficits béants de leurs entreprises publiques. 1 . La Banque présentait la croissance de la Corée du Sud comme un modèle de libéra­ lisme et sous-estimait profondément le rôle de l' État dans !'activité économique, tant direct (entreprises publiques) qu'indirect (politique industrielle se servant à la fois du protectionnisme, temporaire et sélectif, de !'aide à la recherche et des condi­ tions de financement particulièrement efficaces).

1 28

présent reconnu, avec une précision cependant liant cette intervention et son efficacité à l'existence de « certaines conditions socio-historiques », ce qui est une banalité apparemment, mais qui peut également signifier que tel ou tel pays ne connaissant ni lè's conditions spécifiques qui ont rendu l'interven­ tion de l'État efficace en Corée ou au Japon, devrait s'abstenir d'user de celle­ ci pour sortir du sous-développement et diminuer la pauvreté 1 . Comment obtenir une croissance forte et durable telle que l a pauvreté peut diminuer de manière significative ? Est-ce sans ou avec une politique redistributive conséquente de l'État ? Est-ce sans ou avec une politique industrielle ? Enfin, avec quel type de croissance, c'est-à-dire avec quel régime d'accumulation peut-on obtenir une augmentation de la produc­ tion qui permette de commencer à éradiquer la pauvreté de manière signi­ ficative et durable ? Doit-on opter pour une croissance tirée par les exportations, favorisant à la fois la concentration des revenus du travail et celle de l'ensemble des revenus ou bien choisir un régime d'accumulation qui combine à la fois l'essor du marché intérieur et la concurrence externe ? On le voit, la question de la pauvreté et de son éradication est loin d'appeler à des solutions simples, à des recettes miracles. Lobjet de cette étude est à la fois de montrer quelques-uns des facteurs qui agissent sur la pauvreté, son ampleur, sa profondeur et ses formes ainsi que d'analyser la fragilité des solutions mises en œuvre dans le contexte latino-américain des années quatre-vingt-dix.

1 . Les facteurs qui concourent à l'aggravation de la pauvreté et à sa réduction

Nous nous limiterons ici aux facteurs strictement économiques comme l'inflation et son opposé, la croissance du PIB et son contraire, le rapport entre la croissance de la productivité du travail et celle de l'accu­ mulation, 1' évolution de la distribution des revenus. Nous ne chercherons pas ici à mesurer les effets des politiques sociales (éducation, santé) sur la pauvreté. En effet, celles-ci ont été réduites dans les années quatre-vingt, lorsque la pauvreté se développait. La détérioration profonde de toute une série de services publics a contribué à l'aggravation de la pauvreté. Avec la 1 . Voir WATANABE ( 1 997 : 3 1 6), où il est rappelé que, selon les autorités japonaises, « la Banque devrait faire preuve de pragmatisme : elle ferait mieux d'inciter les pays en développement à limiter les risques de défaillance des pouvoirs publics, plu­ tôt que de décourager la mise en œuvre de politiques industrielles ». Cela étant, il est probable qu'après avoir été keynésienne, puis libérale, puis enfin libérale­ pragmatique, la Banque mondiale revienne sur la nécessité d'une politique indus­ trielle à cause de l'épuisement de la voie libérale et en raison du jeu des nominations à sa direction.

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stabilisation des prix et la reprise de la . croissance, les mesures en faveur d'un essor de ces dépenses, plutôt que la poursuite de leur effacement, ne sont pas suffisamment importantes et trop récentes pour qu'elles aient pu produire un effet significatif sur la pauvreté. A. LINFLATION ET SON OPPOSÉ DANS UNE CONJONCTURE MOUVANTE

i. Hausse des prix et dépression Les économies latino-américaines ont connu des phases de très haute inflation, voire d'hyperinflation dans les années quatre-vingt1 • On sait que la hausse des prix opère une ponction sur les revenus, à l'exception souvent des plus élevés indexés sur le cours de change. Cette ponction, appelée dans la littérature « taxe inflationniste » est inversement proportionnelle à l'importance du revenu. Lexemple de l'Argentine est éclairant. Les revenus appartenant au décile le plus faible subissent de plein fouet cette taxe et perdent en 1 989, année de forte inflation en Argentine, 9,2 % de leur pouvoir d'achat alors que les revenus des cinq pour cent les plus élevés connaissent une amputation de ce pouvoir d'achat de 2,8 %, en raison de l'accélération inflationniste ( CANAVESE et AL, 1 992) . Les causes de cette évolution contrastée sont assez simples à com­ prendre. Il faut distinguer les revenus protégés de l'inflation de ceux qui le sont faiblement. Les revenus peu protégés subissent de plein fouet l'accéléra­ tion de la hausse des prix. Ces revenus sont ceux des catégories de la popula­ tion les plus pauvres et très souvent des retraités de la fonction publique qui paient de cette manière la crise fiscale de l'État. La pauvreté de ces couches s'accentue quasi mécaniquement. Les couches protégées sont celles qui béné­ ficient de mécanismes d'indexation, soit sur les prix, soit sur le chiffre d' af­ faires. I.:indexation aux prix ne stabilise pas le pouvoir d'achat, mais permet qu'il baisse moins que si le revenu n'avait pas été indexé. [indexation au chiffre d'affaires n'est efficace que s' il y a une forte croissance. I.:efficacité de l'indexation sur les prix est relative. On la rencontre sur­ tout dans les grandes entreprises et elle concerne relativement peu les couches dites pauvres, davantage présentes dans les emplois informels industriels, commerciaux et de service. Lorsque l'indexation est complète 1 . Nous n'analyserons pas ici les causes de ces poussées hyperinflationnistes (voir SALAMA et VALIER, 1 990) . Notons seulement ici la responsabilité des politiques d'ajustement mises en place en citant le rapport du PNUD ( 1 996 : 54) : (( Les politiques d'ajustement ont souvent stabilisé les budgets en déstabilisant la vie des personnes. »

1 30

- ce qui est rare -, le rattrapage du pouvoir d'achat s'effectue au terme d'un laps de temps défini de telle sorte qu'à taux d'inflation constant, la perte de pouvoir d'achat est égale à la moitié de la différence entre le pou­ voir d'achat du salaire au début de la période et le pouvoir d'achat atteint à la fi n de la période. Si cette perte de pouvoir d'achat ne suscite pas de comportement d'opposition de la part de ceux qui la subissent, elle se maintient tant que le taux d'inflation reste constant. À l'opposé, si les tra­ vailleurs cherchent à maintenir leur, pouvoir d'achat initial, en exigeant un rattrapage supérieur à celui fourni par la simple indexation, et s'ils rencon­ trent une opposition du côté des entrepreneurs, le taux d'inflation aug­ mente. La raison essentielle vient de ce que les travailleurs agissent sur un seul marché (le travail), tandis que les entrepreneurs, présents sur le mar­ ché du travail, agissent également sur le marché des biens et peuvent ainsi récupérer ce qu'ils ont dû parfois céder sur le marché du travail, grâce à leur capacité d'agir sur les prix. Le conflit distributif est à l'origine de l'augmentation de la hausse des prix, selon cette approche kaleckienne qui, on l'a compris, s'oppose nettement à l'approche monétariste (voir SALAMA P. et J. VALIER, 1 990) . Selon cette approche kaleckienne, partagée par le courant structura­ liste en Amérique latine, il suffit que le prix des inputs importés augmente, suite à une maxi dévaluation, pour que les marges de profit soient ampu­ tées à prix maintenus. Si, par contre, ces marges sont maintenues, les prix augmentent, le pouvoir d'achat des salariés baisse et le conflit redistributif est relancé. Lorsque ce conflit est neutralisé, la hausse des prix reste constante, à un niveau élevé et l'inflation évolue par paliers successifs. Cette indexation s'enclenche au terme d'une période définie. Elle est donc dite expost. C'est pourquoi son efficacité est réduite. Plus le délai de non indexation est faible, moins l'amputation du pouvoir d'achat est importante, à taux d'inflation constant. À l'inverse, lorsque l'indexation est ex ante, comme c'est le cas pour des produits financiers, l'inflation pro­ fite aux revenus du capital1 , puisque la correction de pouvoir d'achat se fait vis-à-vis d'une hausse des prix anticipée, supérieure au taux d'inflation présent. Les inégalités enm: les revenus du capital et du travail augmen­ tent ; l'appauvrissement des travailleurs salariés s'accentue. Les travailleurs 1 . C'est le cas lorsque sont souscrits des bons du Trésor indexés sur des taux censés représenter l'inflation à venir, comme le taux de change sur le marché parallèle. Notons cependant que les salaires peuvent faire l'objet d'une indexation ex ante. Ce fut le cas au Mexique durant la présidence de Miguel de la Madrid, au début des années quatre-vingt. Dans ce cas cependant, l'indexation ex ante a servi de moyen pour réduire fortement les salaires réels puisque l'inflation prévue par le gouverne­ ment était systématiquement inférieure à celle qui allait se réaliser.

131

proches de la ligne de pauvreté la franchissent et deviennent pauvres au sens statistique du terme. Les revenus non salariaux autres que ceux provenant du capital pro­ viennent généralement d' emplois informels non industriels, commerciaux et de service et sont indexés sur le chiffre d'affaires. Il s'agit d'une indexa­ tion en quelque sorte instantanée. Selon le raisonnement que nous avons mené, ces travailleurs ne devraient souffrir ni de l'inflation, ni de son accé­ lération, puisqu'ils pourraient la répercuter instantanément sur leur prix de vente et maintenir, pour le moins, leur pouvoir d'achat stable. Or, c'est exactement l'inverse qui se produit. Ce sont les couches les plus pauvres qui connaissent les réductions les plus sévères de leur pouvoir d'achat. Une telle situation est logique pour les couches dont le revenu n'est pas indexé, elle apparaît moins compréhensible pour celles ayant une indexation de facto. I.:explication de ce paradoxe apparent est simple. Les revenus de ces couches dépendent de l'évolution de la demande qui leur adressée. Lorsque celle-ci baisse, leur chiffre d'affaires se réduit quand bien même, et surtout, s'ils répercutent la hausse des prix sur leurs produits. Or, cette demande faiblit à mesure que l'inflation ampute le revenu des emplois for­ mels indexés et que se développe la crise économique. Ces deux facteurs jouent de manière démultipliée sur la demande qui leur adressée et par répercussion, sur leur pouvoir d'achat. Un troisième facteur intervient : l'augmentation du nombre de pauvres dans les emplois informels de stricte survie. En effet, lorsque la crise se déve­ loppe, les emplois formels se font plus rares et les licenciements se multiplient dans les grandes entreprises. Les petites entreprises industrielles, travaillant directement ou indirectement pour ces grandes entreprises, ou utilisant des inputs produits par celles-ci, subissent également les effets de la crise et les emplois informels, dominant dans ce type d'activité, se font également plus rares1 • Les emplois ainsi perdus n'apparaissent pas, ou faiblement, dans les statistiques du chômage, à l'exception de certains pays comme l'Argentine, dans la mesure où les allocations de chômage, lorsqu'elles existent, sont sou­ vent d'un très faible montant. Les emplois informels se développent alors dans les services ou le commerce et, plus particulièrement, ceux de stricte sur­ vie. Loffre augmente, mais la demande baisse, il est · alors logique que le chiffre d'affaires de la plupart de ces emplois se réduise fortement et que la 1 . Ces emplois formels et informels seraient l'objet d'un chômage « keynésien » puisque la flexibilité se ferait par les quantités, alors que les employées de maison, dans une même situation de mauvaise conjoncture, subiraient un chômage « clas­ sique », car la flexibilité se ferait par les prix. Notons, toutefois, que la réduction, parfois importante, des revenus d'une grande partie des couches moyennes a entraîné une réduction des heures travaillées par les employées de maison et par une baisse de leur revenu.

1 32

SECTEUR INFORMEL OU EMPLOIS INFORMELS ? Le secteur informel est un ensemble profondément hétérogène, non seulementpar les métiers qui le composent, les rapports à l'État et au légal, mais aussipar ses ori­ gines. La terminologie de secteur informel est ambiguë : elle ne soulignepas la spé­ cificité des situations et ne permet pas d'analyser les évolutions possibles des differents emplois informels (B. LAUTIER, 1994). Un exemple permet de le com­ prendre. On peut observer en Argentine la présence d'un secteur informel très important, lorsqu'on définit ce dernier par le non paiement des charges sociales et la non déclaration (ou la déclaration incomplète) des travailleurs aux servicesfis­ caux et à la protection sociale, de telle sorte que ces derniers ne sont pas l'objet de prélèvements obligatoires, et corollaire de cette absence, n'ontpas accès à l'ensemble de la protection sociale définie par la loi. L'emploi informel en Argentine n'a pas les mêmes origines qu'au Brésilparce que les deuxformations sociales n'ontpas eu le même trajet dans l'histoire. Dans un cas, la colonisation européenne depeuple­ ment s'est accompagnée de lëradication de la plupart des Indiens - en nombre moins important il est vrai que dans les Andes ou au Mexique -, et il n'a été guère fait appel à l'importation de main-d'œuvre esclave. Les emplois informels se caractérisent dès lors essentiellement par le contournement de la loi, à l'égal de ce qu'o n observe, avec une plusfaible ampleur, dans les pays européens. Dans l'autre cas, la nouvelle insertion dans la division internationale du travail et la mise en place d'économies exportatrices, ont conduit à une déstructuration des rapports de production qui existaient dans les communautés indigènes, et dans certains cas à une importation massive de main-d'œuvre esclave. Cesformes de mise au travail spécifiques ont déstructuré les rapports de production préexistants en les déviant de leursfinalités. Elles se sont traduites par une réduction importante de l'espérance de vie des populations soumises, quand ce n'est pas par des massacres, voire des génocides, pour imposer lëconomie d'exportation, mais aussi par une adaptation de ces rapports deproduction à la production de biens destinés à être échangés mas­ sivement et souventpar un métissage des populations. Il reste que des traces impor­ tantes de ces anciens rapports de production perdurent avec le développement du capitalisme. C'est sur cette base que se développeront, avec l'industrialisation, la violence aidant, les rapports marchands et capitalistes. C'est pourquoi, les formes de « salarisation » porteront l'empreinte là plus qu'ailleurs desformes de domina­ tion personnelles. Loin de devenir anonymes, les rapports deproduction se caracté­ riserontpar lafaveur et le salaire ne sera pas seulement un échange devaleur, mais aussi et surtout un échange de faveur. Ce combiné « valeur-faveur », soulignépar G. Mathias (1987), donne lieu à la fais au niveau politique, à des formes de domination caractérisées par l'autoritarisme et le paternalisme, au niveau écono­ miquepar la « modernisation conservatrice » et, au niveau salaria� par la « sala­ risation » incomplète, c'est-à-dire par des formes d'emplois informelles. C'est dire par conséquent combien on ne peut pas réduire l'infarmalité à l'illégalité, surtout lorsqu'elle repose sur des mécanismes de légitimation par ailleurs « non mar­ chands » (MATHIAS G. et P. SALAMA, 1983) pour les opposer à la légitimation marchande issue de l'essor des rapports capitalistes anonymes.

1 33

pauvreté se développe et s'approfondisse. i; inégalité entre les pauvres s'accroît et l'hétérogénéité des emplois informels augmente à mesure que l'inflation, la crise et le nombre de ces emplois se développent. On peut résumer l'ensemble des effets de l'inflation dans le tableau suivant : TABLEAU 1 revenus

croissa nce

récession

-

- -

+

++

-

- - - -

revenus indexés ex post

accélération de la hausse des prix

revenus indexés ex ante

revenus non indexés revenus indexés indiO ou +

rectem ent

- - - -

Les fluctuations de forte ampleur du PIB, à la hausse comme à la baisse, dans ce contexte dépressif et fortement inflationniste sur la longue période des années quatre-vingt, ont des effets différents sur la distributio n des revenus et donc sur la pauvreté. Selon la CEPAL, dans une étude reprise et exploitée par V. Bulmer-Thomas ( 1 998), la décomposition de ces années en phases récessives, de croissance zéro, et enfin expansives révèlent à partir de 36 observations effectuées sur 1 1 pays de la région, que dans quinze cas analysés en période de récession, le revenu moyen des quarante pour cent de la population la plus démunie, s'est détérioré, alors que celui des quinze pour cent la plus riche s'est amélioré dans 7 cas sur 1 5 et a faibli dans 8 cas sur quinzel . Lorsque l'économie stagne, sur 4 cas observés, le revenu moyen des quarante pour cent les plus démunis, s'améliore légère­ ment alors que celui des 1 0 % les plus riches, paradoxalement, est légère­ ment affaibli. Dans les phases ascendantes du cycle, sur 1 7 cas observés, le revenu des 40 % les plus démunis baisse dans 5 cas alors que cette baisse n'est observée que dans 2 cas sur 1 7 pour les 1 0 % les plus riches.

ii. Arrêt desfortes inflations et reprise de La croissance Les évolutions des revenus des couches modestes et pauvres sont inversées, dans un premier temps, lorsque la hausse des prix cesse brutale1 . On a montré cependant ailleurs (SALAMA P. et J. VALIER, 1 993), en reprenant les données de la CEPAL et à l'aide d'une décomposition plus fine, que le revenu des 5 % les plus riches s'est, en général, amélioré dans les phases récessives.

1 34

ment et que la croissance reprend. Dans une premièrephase, les revenus de ces couches et leur pouvoir d'achat ont tendance à augmenter plus vite et beaucoup plus fortement que les revenus des emplois formels. Dans une · seconde phase, l'évolution : ae ces revenus est moins positive, voire dans certains pays, négative, ainsi qu'on peut l'observer dans les tableaux qui suivent. TAB LEAU 2 Revenus moyens des trava i l leurs selon leur statut formel et informel a u Brés i l (en réa is de décem bre 1 995) à partir du P l a n réa l

sala ne avec carte salarié sans carte à leur « compte » employeurs

moyenne 1994

moyenne 1995

moyenne 1996

janvier 1997

février 1997

mars 1997

avril 1997

519,74

533,22

570,13

562,58

559,09

548,27

555,38

350,27

399,78

423,29

433,79

426,29

423,56

427,59

383,81 1 695,76

460,93 1817,76

490,07 1 830,64

481,03 1 769,52

483,93 1 746,17

480,43 1 665,32

486,19 1 764,92

Source : IPEA ( 1 997) : Mercado de trabalho, conjontura e analise, n° 5, j u i l let.

La première ligne traite des emplois formels, en moyenne mieux rémunérés que les emplois informels. Les trois dernières lignes concernent les emplois informels. Ce sont dans les deux premières que se concentrent les pauvres. Les évolutions de ces revenus sont plus amples que celles des emplois formels aussi bien à la baisse lors des crises et de l'inflation, qu'à la hausse lors de la reprise et l'arrêt des processus inflationnistes. Ce cycle spécifique du pouvoir d'achat de ces travailleurs a conduit certains écono­ mistes à penser que le retournement de la conjoncture et la fin des hautes inflations suffiraient pour améliorer durablement le pouvoir d'achat des pauvres et qu'une politique redistributive des revenus non seulement devenait moins nécessaire, mais pouvait contribuer à contrarier ces évolu­ tions positives. Celles-ci légitimaient la politique libérale de sortie de crise choisie et militaient contre une intervention de l' É tat au-delà des frontières dessinées par la santé, l'éducation, et les fonctions régaliennes de l'État comme la j ustice, la police et l'armée. Pour comprendre l'évolution spécifique de ces revenus et l'ampleur de leur cycle, il faut tenir compte de deux facteurs : l'évolution des revenus et des dépenses des travailleurs occupant des emplois formels ; la déforma­ tion possible des prix relatifs en faveur des travailleurs du commerce, de la petite industrie et de certains services. Ces deux facteurs combinés agis­ sent positivement sur les revenus d'une fraction importante des emplois 135

informels, mais leur action tend à s'épuiser rapidement. C'est pourquoi, après une phase de vive récupération, ces revenus tendent à stagner, si ce n'est à régresser. Les emplois formels croissent peu, voire régressent dans certains pays, lors du retournement de conjoncture, mais les salaires bénéficient de l' ar­ rêt de l'inflation dans un premier temps. Les dépenses augmentent cepen­ dant davantage que la croissance du pouvoir d'achat. En effet, les comportements de consommation et d'endettement changent. La chute des prix est perçue favorablement, non seulement parce que le spectre de l'appauvrissement s'éloigne, mais aussi parce qu'une amélioration du pou­ voir d'achat devient possible. La crainte que le ralentissement de la hausse des prix soit temporaire peut conduire à précipiter les achats, à « désépar­ gner » et à s'endetter fortement d'autant plus que ceux-ci ont pu être retar­ dés dans la phase de crise. Ce dynamisme de la demande alimente et stimule la croissance, rétablit en partie les marges de profit grâce à la réuti­ lisation de capacités de production excédentaires et laisse davantage de possibilités à une augmentation des salaires. Cette modification des com­ portements amplifie alors la demande de produits simples, produits et vendus par les travailleurs informels. Cet accroissement de la demande est responsable de l'amélioration du pouvoir d'achat des couches qui avaient le plus souffert de la crise et de l'inflation lorsqu'une déformation des prix relatifs des biens non expo­ sés à la concurrence étrangère par rapport à ceux qui le sont est possible. En effet, l'environnement change à la fin des années quatre-vingt pour certains pays, au début des années quatre-vingt-dix pour d'autres . Louverture des frontières a fait passer nombre de ces pays du statut d'éco­ nomie fermée à celui d'économie ouverte. Ainsi que nous le verrons, le secteur exposé à la concurrence internationale ne peut poursuivre la valo­ risation de son capital qu'à la condition que les coûts unitaires baissent, afin que les prix soient inférieurs à ceux des produits importés. Cette contrainte nouvelle, puisque produite par la libéralisation rapide du com­ merce extérieur et la disparition des aides à la production, se traduit par une augmentation rapide de la productivité du travail et un ralentissement de la hausse des salaires dans les emplois formels (Brésil), voire un recul important après une phase brève d'essor (Argentine) . Pour autant, tous les produits ne sont pas soumis à la concurrence étrangère. La globalisation n'est pas totale et il existe des secteurs relativement protégés et des secteurs exposés. Les premiers ne sont plus protégés administrativement et subis­ sent de plein fouet la concurrence internationale. Les seconds connaissent une protection de facto liée à la nature du produit, à ses caractéristiques, soit lorsqu'il est fabriqué, soit lorsqu'il est vendu. Certains produits conti1 36

nuent donc à être produits localement avec une productivité relativement faible, une organisation du travail simple et des emplois informels. D'autres, qu'ils soient importés ou produits localement, sont l'objet d'un développement du commètce de rue et d'un essor des activités informelles non industrielles. Cette dualité des secteurs, exposés et abrités, recouvre en par­ tie celle des emploisformels et informels et autorise qu' une déformation desprix relatifi de ces deux secteurs puisse sefaire en faveur du secteur abrité. Les acti­ vités informelles, moins sensibles aux prix internationaux, ont donc une possibilité de définir leur prix plus librement que les autres. Leur degré de liberté dépend toutefois de l'élasticité des prix par rapport aux revenus et des perspectives de l'emploi, et pour certaines activités, notamment com­ merciales, de la probabilité qu'elles soient concurrencées par la venue d'entreprises modernes et qu'elles basculent ainsi vers le secteur exposé. Si celles-ci sont favorables, une augmentation des prix n'altère pas le volume de la demande et le chiffre d'affaire des travailleurs « à leur propre compte » augmente d'autant, améliorant ainsi leur revenu, mais dans une moindre mesure que les travailleurs informels et salariés. Mais si les pers­ pectives d'évolution de l'emploi et des revenus changent, ce qui survient assez rapidement, alors le degré de liberté diminue et le pouvoir d'achat de cette catégorie d'emplois informels croît moins rapidement, voire régresse à nouveau. Lévolution des revenus des emplois informels au Brésil tend à stagner dans un second temps, dès la fin de 1 996, si ce n'est à régresser. Parallèlement, l'importance relative de ces emplois tend à s'élever (voir tableau 3) . Ce mouvement reflète donc une participation plus élevée de ces emplois informels dans les emplois totaux. TABLEAU 3 Évolution des emplois i nformels a u Brési l (à l'exception des emp loyeurs), en pourcentage des emplois totaux

Salariés sans carte Travailleurs à leur « com pte » Source :

moyenne

moyenne

moyenne

janvier

février

mars

avril

1994

1 995

1 996

1997

1997

1997

1 997

23,73

24, 14

24,83

24,41

24,88

24,9 1

25,08

21 ,72

22,02

22,83

22,97

22,81

23,12

22,86

IPEA (1997) : Mercado de trabalho, conjontura e analise,

n° 5, juillet.

Cette tendance vers une informalisation accentuée des emplois peut également être constatée à partir de l'analyse des évolutions du chômage 1 37

ouvert et total. I.:augmentation du chômage ouvert traduit la baisse des emplois formels et celle du chômage total1 , la montée des emplois infor­ mels « les plus informels » puisque ceux-ci ne permettent pas aux tra­ vailleurs de survivre et les conduisent à rechercher des emplois supplémentaires qu'ils ne parviennent pas à trouver. TABLEAU 4 Évol ution des taux de chômage ouvert et de chômage tota l à Sao Pa ulo (Brésil) en moyenne a nnuelle (sa uf pour 1997) : 1994 (Plan réa l) - 1997 1995

1994

ouvert total

3,44 1 3,24

4,00 14,18

1 996

janvier

février

mars

avril

3,67 1 5,03

1997 3,45 14,20

1997 3, 90 1 5,00

1997 3, 74 1 5,90

1997 3,78 1 6,00

Source : IPEA (1997) : Mercado de trabalho, conjontura e analise, n° 5, juillet.

TABLEAU 5 Évol ution de la pa uvreté (Ire l igne) et chômage (2e ligne) dans le Grand B uenos Aires, d'octobre 1988 à octobre 1 996, selon l'ind icateur de la l igne de pauvreté, mesuré pour les person nes. pauvreté chômage

1 988 32,4 5,7

1 989 47,4 7,0

1 990 33,6 6,0

1991 2 1 ,6 5,3

1992 17,8 6,7

1993 16,9 9,6

1994 19,0 13,1

1995 24,8 1 7,4

1996 27,9 18,8

Source : INDEC (1997 : 62 et 184) : Informe economico, n° 20, avri l .

Lorsque la majeure partie des pauvres se trouve près de la ligne de pauvreté, l'indicateur de pauvreté chute lorsque l'inflation baisse rapi­ dement, mais remonte fortement lorsque le chômage ouvert2 croît, ainsi qu'on peut le voir dans le tableau suivant traitant de l'Argentine. La croissance du chômage ouvert a lieu alors même que l'Argentine connaît une croissance élevée de son PIB (7 o/o par an de 1 992 à 1 994) Le chômage total se définit comme le chômage ouvert auquel on ajoute le chômage dit occulte venant de la précarité (« désemplois » informels, c'est-à-dire les tra­ vailleurs « sans carte » et « à leur compte propre », jusqu'à un certain seuil de revenu, qui ne trouvent pas d'emploi dans ces activités informelles) et du découragement. 2. Il s'agit ici du chômage ouvert. Les économistes argentins ajoutent en général à ces chômeurs les demandes d'emplois de ceux qui, bien que déjà occupés, ne gagnent pas suffisamment et souhaiteraient travailler plus d'heures. En octobre 1 996, elles étaient évaluées à 22,3 % contre 1 3,3 % en octobre 1 990. On peut également ajou­ ter la demande « non faite » par les sous-occupés, évaluée respectivement dans ces deux dates à 5,3 % et à 4,8 %, et, enfin, ceux qui sont « sur-occupés », mais qui demandent également à travailler plus, soit 8,3 % et 1 1 ,95 %. 1.

1 38

et s'accélère lorsque l'économie entre en récession en 1 99 5 . La reprise économique, modérée début de 1 996, vive par la suite (8 % du dernier semestre de 1 996 au pre mier semestre de 1 997) , ne parvient pas à , réduire de manière signi ficative le taux de chômage et à retrouver les niveaux d'avant la crise de 1 99 5 (le taux de chômage ouvert était de 1 0,7 % en mai 1 994, avant la crise, et de 1 6, l % en mai 1 997) . La croissance, même vive, est très pauvre en emploi et les emplois crées sont plus souvent qu'auparavant informels, avec une rémunération infé­ rieure de 40 % en moyenne à ceux bénéficiant d'emplois formels, selon les chiffres officiels argentins. Les salaires réels baissent en moyenne depuis 1 993 alors que la productivité du travail croît fortement depuis 1 990. C'est ce qui explique que, malgré la création d'emplois réalisée, certes faible, la valeur de la masse salariale fléchisse en 1 997 de 3 , 5 % (FmE, Conyuntera y desarrollo, n° 2 2 5 , j uillet 1 997) . C'est ce qui explique également que 80 % de la population de Buenos Aires (capi­ tale et Grand Buenos Aires) voit sa participation dans le revenu natio­ nal se réduire au bénéfice surtout des 20 % les plus aisés (tableau 6) et que la dégradation relative et absolue des quatre premiers déciles soit particulièrement élevée. TABLEAU 6 Distri bution person nelle des revenus (pa r déciles) à Buenos Ai res de mai 1 990 à m a i 1 997 10

ZC>

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

2,0

2,4

2,4

1,9

1,8

1,8

1,7

1,6

3,7

3,3

2,9

2,8

2,7

2,9

2,7

2,7

1997

30

4,3

3,8

4,0

4,1

4,0

4,1

4,0

3,9

40

4,9

5,2

5,4

5,1

5,2

5,2

5,0

4,9

14,9

14,7

14,8

13,9

13,7

13,9

13,5

13,1

32,8

34,6

35,1

34,4

34,8

35,1

34,8

34,0

52,3

50,7

50,2

51,7

51,5

51,0

51,8

52,9

Total strate basse strate moyenne (5° au 8°) strate élevée (9° au 1 0°)

Source : F10E (1997) : Conyuntera y desarrollo, n° 226, août ; avec des données de l'INDEC.

En résumé, lorsque la croissance reprend et que les prix baissent, les salariés retrouvent une part de leur pouvoir d'achat perdu. Cette phase est cependant de courte durée car l'indexation est vite abandonnée ou 1 39

soumise à des conditions très restrictives, et la croissance devient peu créa­ trice d'emploi avec la libéralisation brutale de l'économie 1 • La chute du taux d'inflation et l a reprise d e l a croissance n e sont cependant pas les seuls facteurs d'ordre économique qui expliquent l' évo­ lution des revenus et, dans un premier temps, la forte poussée d'une partie importante des revenus provenant d'emplois informels. La hausse des salaires est de courte durée et la probabilité qu'elle soit interrompue ou fortement freinée est grande, dans les entreprises soumises à une concur­ rence étrangère forte et à une incapacité de modifier suffisamment vite les techniques et l'organisation du travail. D'autres facteurs doivent donc être pris en compte, d'autant plus que la reprise de la croissance dans les années quatre-vingt-dix, à la différence des années antérieures, ne s'accompagne pas d'une reprise des emplois industriels formels, mais que bien au contraire ceux-ci ont tendance soit à fléchir, soit à se maintenir au niveau déprimé hérité de la dépression (DEDECCA, 1 994) . A cette stagnation, voire recul des emplois industriels, enfin s'ajoute souvent une réduction, parfois massive, d'emplois dans les appareils d'État suite aux mesures de libéralisation mises en place. L'amélioration du pouvoir d'achat des couches dites pauvres, plus ample que celle des travailleurs occupant des emplois formels, est de courte durée. La possibilité de déformer les prix relatifs s'épuise. La crois­ sance est pauvre en emploi. Le chômage croît et les formes occultes de chômage se développent avec l'informalisation des emplois. La pauvreté

qui, hier, se développait avec l'inflation et son accélération, augmente aujour­ d'hui avec l'essor du chômage. B . UN COMPORTEMENT RENTIER MOINS PRONONCÉ MAIS ENCORE PERSISTANT

Durant la décennie perdue des années quatre-vingt, la plupart des éco­ nomies latino-américaines connaissent une réduction sensible de leur taux d'accumulation, un écart accru de leur productivité avec les pays dévelop­ pés. L'hyperinflation se stabilise à des niveaux très élevés, l'appareil de pro­ duction devient obsolète dans de nombreuses branches. La pauvreté s'accroît, mais l'emploi dans son ensemble paraît peu affecté par cette situa­ tion. Certes, l'emploi dans les appareils d'État tend à augmenter parallèle1 . Plus précisément, lorsque la croissance est élevée, la création nette d'emplois est le résultat de destructions importantes d'emplois et de créations dans d'autres secteurs supérieures à ces destructions. C'est dire combien, de facto, la flexibilité s'accentue avec l'accroissement de la mobilité du travail. Ce ne sont cependant pas principale­ ment ceux qui perdent leur emploi qui en retrouvent un autre.

140

ment à l'augmentation de son inefficacité, dans de nombreux pays, don­ nant ainsi des arguments à ceux qui, favorables à un retrait de l'État, dénoncent le populisme pratiqué par différents gouvernements (ÜORNBUSH et EnwARDS, 1 990) à certaines périodes, pendant cette décen­ nie perdue. Certes, la composition de l'emploi change : moins d'emplois formels dans les grandes entreprises1 , moins d'emplois informels dans les petites entreprises industrielles, davantage d'emplois informels dans les petites entreprises commerciales et de service, davantage de travailleurs « à leur propre compte » occupant des emplois informels. Mais au total, l'ac­ croissement de la pauvreté vient surtout de la hausse des prix et de ses effets sur les revenus du travail, dans un contexte macro-économique dépressif. Lemploi n'est pas responsable de cet accroissement. Laugmentation sen­ sible des emplois informels, dits de stricte survie, est davantage le reflet de cet accroissement de la pauvreté qu'une de ses causes. La situation change radicalement dès la fin des années quatre-vingt dans certains pays, dès le début des années quatre-vingt-dix dans d'autres : les fron­ tières sont ouvertes et les subventions aux exportations fortement réduites, lorsqu'elles ne disparaissent pas totalement. La très forte réduction de la pro­ tection douanière provoque des effets majeurs dans l'appareil de production. Certaines entreprises disparaissent, notamment dans les branches à fort pro­ grès technique, en raison du retard accumulé et de l'abandon d'une politique industrielle de soutien, d'autres se modernisent rapidement. Le jeu de la restructuration est cependant à somme nulle. Lintégration des processus pro­ ductifs, lorsqu'elle existait comme au Brésil, se brise en de nombreux endroits et une « déverticalisation » apparaît. Les importations massives de biens d'équipement resserrent certes la brèche technologique qui s'était élargie lors de la décennie précédente, mais traduisent aussi l'apparition de nombreuses lignes de fracture dans 1' appareil productif2• Dans ce contexte nouveau, l'em­ ploi dans le secteur industriel devient plus rare. À la différence de la décennie perdue, c'est l'emploi, sa rareté et sa précarité, qui pourrait être à l'o rigine d'un développement de la pauvreté, ainsi qu'on peut déjà le voir en Argentine et dans la plupart des pays développés. 1 . À la différence de la période précédente, 1'emploi dans les grandes industries ne retrouve pas dans les phases d'expansion le niveau atteint précédemment. C'est un peu comme si les périodes de récession provoquaient une baisse de 1'emploi et qu'un phénomène d'hystérésis se mettait en place lors du retournement du cycle. 2. Leffet de ces importations est double. Négatif, parce qu'elles se substituent à la pro­ duction locale, insuffisamment compétitive. Les licenciements augmentent, avec peu de perspectives de reclassement. Positif, parce que ces nouveaux biens d'équipe­ ment, incorporant souvent une technologie de pointe, augmentent sensiblement la productivité du travail et participent à la restructuration de 1'appareil de production vers plus d'efficacité économique.

141

À l'exception du Chili, qui a connu une augmentation sensible de son taux d'accumulation (26 %) , les autres pays d'Amérique latine ne l'ont accru que faiblement. Ces taux d'accumulation sont faibles, autour de 20 %, eu égard à ce qu'ils étaient dans les années soixante-dix, et surtout très en deçà de ce qu'ils sont dans la plupart des pays asiatiques (entre 32 et 36 %) . C'est dans cette mesure qu'on peut parler de persistance de mimétisme dans la consommation des couches moyennes hautes, avec les pays développés, et donc d'insuffisance d' épargne1 • C'est dans cette mesure également qu'on peut évoquer la persistance de comportement rentier chez les investisseurs, ces derniers arbitrant trop souvent en faveur des investissements en portefeuille (achat de titres, voire d'actions), de consommation ostentatoire plutôt que d'investissement dans le secteur productif2. Certes, on peut nuancer le propos en faisant remarquer que les investissements d'aujourd'hui devraient être réévalués lorsqu'on les com­ pare à ceux des années soixante-dix, dans la mesure où une part impor­ tante des biens d'équipement est importée et qu'elle bénéficie ainsi de l'appréciation sensible de la monnaie (30 à 40 % depuis la stabilisation des prix dans de nombreux pays) . Mais, même en tenant compte de cette remarque, le taux d'accumulation serait réévalué d'au maximum dewè points du PIB, ce qui laisse encore une marge considérable avec les taux asiatiques. À l'inverse de la période précédente, la forte libéralisation des échanges conduit à une croissance importante de la productivité, et la brèche technologique se rétrécit avec les pays industrialisés. Certes, comme précédemment, il convient de nuancer, cette fois-ci vers la baisse, les résultats observés. En effet, cette productivité n'est pas calculée par rapport à la valeur ajoutée dans les diverses branches, en raison des insuf­ fisances del' appareil statistique, mais par rapport à la valeur produite et importée. Or, la part des importations s'est accrue fortement avec la libé­ ralisation. Quoi qu'il en soit, même en tenant compte de ces remarques, il est indéniable que le taux de croissance de la productivité du travail a été beaucoup plus rapide que celui de l'accumulation du capital. D'un point de vue macro-économique, cela signifie que les forces d'expulsion d'emploi 1 . Mis à part les enseignants et les chercheurs, les couches moyennes ont eu des niveaux de revenu, à qualification égale, semblables à ceux des couches corres­ pondantes dans les pays développés. Avec un PIB par tête bien plus faible, cela signifie mathématiquement que la distribution des revenus est particulière­ ment inégale, bien plus qu'elle ne l'est dans les pays développés et dans les pays asiatiques. Chez ces derniers, à qualification égale, les ingénieurs et cadres avaient et ont des revenus bien plus faibles qu'en Amérique latine ou dans les pays développés. 2. Voir notre contribution à l'ouvrage publié sous la direction de F. CHESNAIS (1 996).

1 42

ont été supérieures à celle de création d'emploi! . C'est pourquoi, la crois­ sance du produit crée moins d'emploi qu'auparavant à taux de croissance donné, ou dit autrement, !J faudrait un taux de croissance particulière­ ment élevé pour que l'emploi industriel se maintienne ou augmente. Les économies semi-industrialisées latino-américaines sont aujourd'hui dans une situation caricaturale par rapport à celle que connaissent les écono­ mies européennes. Celles-ci, en effet, souffrent à la fois d'une accumula­ tion insuffisante, au moment même où leurs marchés financiers connaissent un essor considérable (SALAMA P., 1 996 et 1 9 97), et d'une augmentation de moitié plus faible de leur productivité du travail par rapport à celle des « trente glorieuses » (HussoN M., 1 997) . L'industrie

perd des emplois que l'augmentation des services ne peut résorber et le chô­ mage atteint des niveaux très élevés. La pauvreté prend alors de nouveau de l'ampleur (tableau infra sur l'Argentine) . C'est à cette problématique, dans sa version la plus pessimiste, que sont confrontées les économies latino-américaines. Comment créer des emplois alors que l'accumula­ tion est située à un niveau faible et que la productivité du travail croît fortement ? La réponse à cette question est dans l'abstrait simple : il suffit que le taux d'accumulation croisse et que les mutations industrielles soient réali­ sées en tenant compte des coûts sociaux qu'elles entraînent. Il faudrait pour cela que les entrepreneurs aient un comportement moins rentier, qu'ils soient incités à investir davantage, à consommer et spéculer moins qu'ils ne le font jusqu'à présent (à l'exception toutefois du Chili) ; et que l'État adopte une politique industrielle incitatrice. Accompagner les mutations, voire les prévenir, minimiser les coûts sociaux, privilégier la négociation collective, investir dans l'éducation et la santé, adopter une politique de protection de l'environnement et développer les infrastructures, ne font pas partie des objectifs prioritaires des gouvernements actuels. 1 . Lorsque 1' amélioration de la productivité du travail a lieu seulement dans le secteur des biens de consommation (progrès technique de type capital using au sens de J. Robinson), le jeu est à somme nulle quand les taux de croissance de la producti­ vité du travail et de l'accumulation sont égaux. Lorsque le progrès technique a lieu dans le secteur des biens de production (dit alors capital savin�, la valeur des biens d'équipement baisse et la croissance du taux d'accumulation peut être inférieure à celle de la productivité du travail pour que l'emploi puisse être maintenu stable (pour une présentation complète de ces relations, voir SALAMA et TRAN HAI Hoc, 1 993) . Le catching up des techniques avec l'essor des importations de biens d'équi­ pement et 1' appréciation de la monnaie, permettent de conclure que le progrès tech­ nique dominant est de type capitalsavingaujourd'hui. Le taux d'accumulation reste cependant insuffisamment élevé pour que le solde net de création d'emploi soit positif. Il est moins négatif que si le progrès technique avait été orienté principale­ ment dans le secteur des biens de consommation.

1 43

Le diagnostic est donc simple, mais traduit aussi la difficulté à le mettre en œuvre. Si de telles mesures ne sont pas prises, alors on peut penser que la difficulté de trouver des emplois formels dans l'industrie, le commerce ou les services, se traduira par une montée de l' emploi informel1 de stricte sur­ vie et du chômage, c'est-à-dire de la pauvreté, ce qu'on observe déjà. 2. Vers une pauvreté à deux facettes

La pauvreté conserve les stigmates d'une société sous-développée et elle acquiert ceux d'une société moderne. Le nouveau régime d'accumulation dominant dans les années quatre-vingt-dix renoue avec la croissance et la baisse de l'inflation. Mais il est, d'une part, extrêmement fragile et ne peut conduire à une baisse durable de la pauvreté. Non seulement 1' accroisse­ ment de la pauvreté vient-il aujourd'hui d'une insuffisance d'emplois créés, mais la durabilité de la croissance est problématique. La pauvreté par l'emploi et celle par la récession sont les deux spectres qui dominent dans les années quatre-vingt-dix. D'autre part, les caractéristiques princi­ pales du régime d'accumulation sont profondément marquées par les nouvelles règles du jeu libérales dominantes. De ce fait, la nature des emplois créés conduit à des formes de pauvreté modernes, analogues à celles qui se sont développées dans la plupart des pays industrialisés. l

L'essor de formes modernes de la pauvreté

La libéralisation a deux effets apparemment contraires, mais en fait complémentaires l'un de l'autre. D'un côté, elle accentue la convergence dans les modes d'accumuler et de mise au travail avec les pays développés, d'un autre côté, elle accroît leur hétérogénéité. Cet aspect paradoxal de la croissance dans une économie ouverte avait été souligné par Parvus, puis par Trotsky2, au début de ce siècle, mais aussi par certains penseurs du développement en Amérique latine (Caio Prado Jr, C. Furtado, etc.) dans leurs analyses, prenant le contre-pied des études en terme de dualisme3 et, aujourd'hui, dans celles de nombreux économistes (THUROW, 1 996) . Avec l a libéralisation, ces deux aspects tendent à être accentués. 1 . Les emplois informels ne sont pas une « éponge » permettant d'absorber l'excédent de main-d'œuvre (B. LAuTIER, 1 994), sauf en ce qui concerne les emplois de stricte survie. Ceux-ci traduisent l'impossibilité à la fois de recevoir une allocation chô­ mage et de trouver un emploi. Ils sont donc en quelque sorte une informatisation de l'informel et traduisent la montée de la pauvreté. 2. Qui l'avaient qualifié alors de « développement inégal et combiné ». 3. Un mot pour rappeler que, selon ces analyses, l'avancée vers la modernité ne se fait pas par simple absorption des formes anciennes, voire archaïques, de mise au travail.

1 44

La convergence est assez aisée à concevoir. Louverture des frontières et la quasi-disparition des politiques de subvention à la production, quelles que soient leurs formes, acç:_entuent, par définition, la pression internatio­ nale. Les produits affectés par la concurrence internationale sont plus nombreux qu'auparavant avec l'augmentation du degré d'ouverture de l'économie. La définition de ces produits et la manière de les produire sont fortement influencées par les contraintes internationales de normes et de coût. Dit autrement, il est de plus en plus difficile de s'opposer à la stan­ dardisation de produits de plus en plus nombreux, selon des caractéris­ tiques internationales, et de continuer à produire des biens dont les spécificités seraient différentes de celles dominantes dans le monde. La production de ces marchandises est de plus en plus contrainte par la recherche de la compétitivité et, même si celle-ci n'est pas limitée à la seule dimension coût, les coûts unitaires de la main-d' œuvre pèsent fortement. Le choix des techniques est alors plus restreint que celui qui prédominait lorsque l'industrialisation se développait à l'abri des frontières et de la pro­ tection de l'État, et l'obligation d'opter pour des technologies intensives en capital plus forte. C'est l'adaptation à cette contrainte internationale qui explique le rétrécissement de la brèche de productivité ces dernières années et la baisse de l'emploi industriel. Cette recherche absolue de compétitivité se fait dans les pires condi­ tions : obsolescence d'une partie importante de l'appareil industriel, aux lendemains de la « décennie perdue », quasi-absence d'une politique industrielle, appréciation forte de la monnaie nationale, libéralisation rapide du commerce extérieur. C'est ce qui explique que l'utilisation de technologies nouvelles ne suffise pas pour diminuer les coûts et qu'il faille aussi limiter la progression des salaires, voire diminuer la masse salariale. Les salaires n'évoluent donc pas avec l'accroissement de la pro­ ductivité du travail, contrairement à ceux qui escomptaient de la crois­ sance une amélioration automatique de l'ensemble des revenus, et les inégalités s'accentuent. (suITE DE LA NOTE DE LA PAGE 144) Bien au contraire, très souvent, les formes anciennes sont le produit d'une avancée de ces formes modernes. On a pu ainsi montrer que ce qui apparaissait comme féodal était le résultat d'une régression, pour des raisons historiques diverses, de formes de production qui avaient pu dominer dans le passé. Dit autrement, le féodalisme « succède aux formes mar­ chandes du capitalisme et ne le précède pas comme ce fut le cas en Europe. C'est cette approche qui permet de comprendre que la "salarisation" puisse être incom­ plète lors de l' essor du capitalisme, et qu'elle soit le produit à la fois d'un échange de valeur et d'un échange de faveur » (MATHIAS G., 1 986) . Dans cette combinai­ son d'échanges, le second conserve une force importante, bien que déclinante avec la généralisation des rapports marchands, et se traduit par le maintien persi­ sitant du clientélisme dans les échanges.

145

Plus précisément, l'évolution du coût unitaire dépend fondamenta­ lement de trois variables : l'accroissement de la productivité du travail, l'appréciation du taux de change et l'évolution du taux de salaire réel. La première variable croît considérablement depuis la sortie de èrise pour deux raisons : la diminution des capacités de production oisives dans un premier temps, l'adoption de techniques modernes et d'une organisation du travail plus flexible dans un second temps. Pour autant, le niveau moyen de la productivité du travail reste très en deçà de celui de l'indus­ trie américaine ou européenne, tout en s'en rapprochant dans certaines industries d'exportation. La seconde variable joue négativement sur l'évolution du coût unitaire du travail des produits du secteur exposé. L'appréciation de la monnaie est en effet très élevée1 et les mesures prises pour sortir de la crise rendent très difficile une dévaluation pourtant nécessaire de la monnaie. Reste le salaire réel : coincé entre une apprécia­ tion de la monnaie nationale et une augmentation conséquente mais insuffisante de la productivité du travail, le salaire réel devient à nouveau une variable clé. Le nouveau contexte d'internationalisation sans protec­ tion ni politique industrielle pousse vers le bas la progression du salaire réel (Brésil) , voire tend à le réduire de manière absolue (Argentine) , afi� de favoriser les exportations, de mieux résister aux importations et de réduire ainsi la brèche commerciale. Dans la mesure où l'inflation, absente, ne peut plus j ouer le rôle d'illusion monétaire, la baisse des salaires réels ou de sa progression se fait par les nouvelles politiques d'embauche dans un contexte de chômage croissant. Les formes pré­ caires d'emploi sont fo rtement développées , l' emploi p rotégé est menacé avec l'essor de l' « externalisation » . Au total, la troisième variable, les salaires réels, subit le poids de l'in­ suffisance relative de l'accroissement de la productivité - eu égard aux retards accumulés - et des effets négatifs sur la compétitivité de l'ap­ préciation forte de la monnaie. C'est ce qui explique que les salaires réels aient pu dans de nombreux pays régresser (Argentine) ou évoluer en deçà de ce qu'aurait permis l'augmentation de la productivité. C'est ce qui explique également que, malgré la modestie de la progression des salaires, voire son recul, le coût unitaire du travail défalqué du prix de 1 . Cette appréciation a fondamentalement deux causes. La première résulte du suc­ cès même des politiques de stabilisation des prix. En effet, un des moyens utilisés a été d'ancrer le taux de change nominal au dollar tout en libéralisant les échanges. La baisse des prix très rapide et le maintien de ce taux de change nomi­ nal se sont donc traduits par une appréciation en terme réel de ce taux de change. La seconde raison vient de l'entrée massive des capitaux ce qui, non seulement a permis de combler l'ensemble des déficits, mais a conduit aussi à une augmenta­ tion des réserves internationales des banques centrales.

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gros nord-américain ait pu augmenter de manière prononcée (FANELLI et AL, 1 97 6 : 77) . De ces évolutions découlent l'importance de la brèche commerciale et la faible p�obabilité que, toutes choses étant égales par ailleurs, les salaires réels puissent augmenter dans le secteur exposé de manière significative. La tendance à la convergence est combinée à une hétérogénéité accentuée. La nature des emplois change : la précarité en même temps que l'intensité du travail augmentent. Avec cet accroissement de la préca­ rité, les craintes d'avoir des difficultés de retrouver un emploi, en cas de licenciement, dans les mêmes conditions de salaire et de travail, devien­ nent plus fortes que par le passé. Dit autrement, ainsi qu'on l'observe aux É tats-Unis (WACQUANT, 1 996 ; FREEMAN, 1 995) et en Grande-Bretagne surtout (GRAHL, 1 996 ; HuTTON, 1 996) , la flexibilité numérique (au niveau de l' emploi) et celle dite fonctionnelle (au niveau de l' organisation du travail) changent non seulement les conditions de travail, mais aussi les manières de vivre le travail. Le stress augmente à cause des nouvelles conditions de travail, parce que la crainte de perdre ce travail et de se retrouver dans la pauvreté sont aujourd'hui plus fortes qu'hier. Avec la recherche d'une flexibilité accrue du travail dans l'entreprise et de nou­ velles formes de domination dans le travail, les conditions de travail ten­ dent à se rapprocher alors de celles qui dominent dans les emplois informels. On assiste alors à un double mouvement, d'un côté, avec la démocratisation des régimes politiques, les emplois informels commen­ cent à bénéficier modestement de certaines des prestations (accès aux soins) et se rapprochent des avantages liés aux emplois formels, d'un autre côté, les emplois informels s'informalisent avec l'essor de la préca­ rité et de la flexibilité du travail. La libéralisation de l'ensemble des marchés caractérise la plupart des économies latino-américaines dès le début des années quatre-vingt-dix. Elle se traduit par un essor important des exportations dont la part rela­ tive au PIB augmente. Celles-ci sont le fait principalement des grands groupes locaux et des firmes multinationales. On sait que les salaires ver­ sés sont généralement plus élevés dans ces entreprises que dans celles, plus petites, travaillant pour le marché intérieur, à qualification égale. L'étude de FitzGérald (dans BuLMER-THoMAs, 1 997) souligne que le sec­ teur exportateur est plus intensif en capital que le secteur abrité et, de ce fait, le degré moyen de qualification est plus élevé dans le secteur expor­ tateur que dans celui qui produit pour le marché intérieur. L'essor de la part des exportations manufacturières dans le PIB provoque une modifi­ cation du spectre des qualifications, et donc des revenus, en faveur du tra­ vail qualifié, mieux rémunéré et, par là, une inégalité croissante entre les 1 47

revenus du travai/1. Délaissé relativement à mesure que l'économie devient plus ouverte, le travail non qualifié connaît une détérioration de sa rémunération (l'évolution du salaire minimum semblerait témoigner de ce mouvement) . Nous serions ainsi en présence d'un phénomène sem­ blable à celui des pays développés où les inégalités croissantes entre les revenus du travail seraient favorisées par la modification du rapport entre le travail qualifié et le travail non qualifié en faveur du premier (d'où la hausse de sa rémunération) et en défaveur du second (d'où la baisse de sa rémunération et l'accroissement de la pauvreté), et donc d'une montée en pmssance de la qualification moyenne, suite à la libéralisation de l' économie2• Il

Un bouclage macro-économique particulièrementftagile

Les pays latino-américains sont passés très vite d'économies relative­ ment fermées aux échanges internationaux au statut d'économies ouvertes. 1 . Les économies agro-exportatrices connaîtraient un phénomène semblable selon FitzGérald dans la mesure où l'utilisation de manière plus intensive de la terrç entraînerait un excès d'offre de main-d' œuvre non qualifiée. 2. Il est intéressant de remarquer que cette ouverture croissante ne conduit pas à une allocation optimale des ressources dans la mesure où ne sont pas privilégiées les industries utilisant abondamment la main-d' œuvre non qualifiée, contrairement aux enseignements de l' école néo-classique. Lexplication est simple. Ce n'est pas le seul faible coût de la main-d'œuvre qui permet une valorisation du capital. La valorisation passe par la socialisation des marchandises sur un marché et, ici, la contrainte de la compétitivité est telle que seules les marchandises ayant un coût unitaire de la main-d' œuvre plus faible permettent la poursuite de la valorisation du capital. D'où la recherche de technologies qui, associées à un coût de la main­ d'œuvre faible, permettent d'atteindre une compétitivité seuil. La libéralisation abaisse le seuil et contraint à l'utilisation de technologies plus sophistiquées dans les secteurs qui ne sont plus abrités de la concurrence internationale. A contrario, c'est ce qui explique que les secteurs abrités, du fait de la nature du produit fabri­ qué et du service rendu, tant qu'ils restent protégés par la « rente protectionniste », subissent moins fortement la contrainte technologique et peuvent ainsi utiliser relativement plus de main-d'œuvre non qualifiée. Certes, ce raisonnement semble s'opposer à celui mis en avant pour expliquer l'essor des firmes ateliers et plus généralement des wnes franches et des maquillas (au Mexique). À regarder cependant de plus près, on observe d'abord que le coût faible de la main-d'œuvre a été un stimulant puissant à la venue des investissements, mais qu'aussi la gestion « libre » de la force de travail a joué, et joue encore, un rôle non négligeable, ensuite que les industries sont essentiellement des industries d' assem­ blage. Lorsque certains pays (principalement en Asie) ont programmé une augmenta­ tion de la valeur ajoutée locale, et donc tenté de se libérer de la contrainte de l'assemblage en cherchant une intégration plus complète des lignes de production, cette stratégie industrielle a conduit à privilégier l'utilisation de techniques de pointe, économisant de la main-d'œuvre, pourtant peu chère. Le succès de ces politiques a

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Les formes de leur sensibilité et de leur vulnérabilité au contexte internatio­ nal ont changé. Hier, bien que fermées, elles étaient très sensibles aux mou­ vements de leur taux de change sur les marchés parallèles, puisque ceux-ci exprimaient à la fois la faible crédibilité de leur politique économique et l'annonce des taux futurs d'inflation. Aujourd'hui, l'ancrage de leur taux de change nominal au dollar est plus ou moins strict, l'inflation a quasiment disparu avec la libéralisation de l'ensemble des échanges, commerciaux et financiers, du système bancaire et d'un retrait de l'État conséquent. La crois­ sance, parfois faible (Mexique), parfois élevée (Argentine), a repris et ceux qui préconisaient cette sortie de crise, pensaient qu'elle serait durable. Elle ne l'a pas été. Très vite, le Mexique a eu à faire face à une spéculation impor­ tante et a dû dévaluer sa monnaie (1 994, 1 995). r(( effet tequila » a eu des répercussions dans un ensemble de bourses dites émergentes, mais aussi dans des bourses plus anciennes comme celle de Paris. La conjoncture s'est inversée et le Mexique ainsi que l'Argentine sont entrés dans de profondes récessions en 1 995. L'ampleur des fluctuations, à la hausse aussi bien qu'à la baisse, n'est pas sans rappeler celles qu'ont connues les pays développés à la fin du siècle passé jusqù au début des années trente1 • Les revenus du travail, ainsi que l'emploi, baissent lorsque la récession se développe et subissent un effet d'hystérésis prononcé lorsque la croissance revient. Le propos de cette section n'est pas de relater la conjoncture économique des cinq ou dix dernières années des principaux pays latino-américains. Notre propos consiste à discuter de l'efficacité du type de croissance, ins­ tauré pour sortir des crises profondes qu'ils connaissaient, sur l'évolution de la pauvreté, son ampleur, sa profondeur et sa différenciation. Les défi­ cits de la balance commerciale et des comptes courants s'accentuent pro­ fondément et la poursuite de la croissance est de plus en plus dépendante (SUITE DE LA NOTE DE LA PAGE 148) permis un essor des salaires réels, alimentant par la suite une dynamique par le marché intérieur. La protection, sélective et tem­ poraire de ce marché, c'est-à-dire la libéralisation prudente, combinée à une poli­ tique industrielle, a modernisé ce secteur domestique dans ses parties les plus menacées par la concurrence internationale, tant actuelle qu'à venir. Enfin, il faut noter que même dans les industries d'assemblage, à très faible valeur ajoutée, on observe une évolution dans les techniques utilisées et il n'est pas rare de constater la venue d'entreprises de troisième génération à la frontière mexicaine, utilisant des procédés de production intensifs en capital. 1 . C'est en Argentine que l'ampleur des fluctuations a été particulièrement importante dans les années quatre-vingt-dix. Celle-ci est probablement due à l'instauration d'une monnaie unique (avec le dollar) puisque cette mesure a neutralisé une série d'instru­ ments de la politique économique. Paradoxalement, l'expérience argentine pourrait préfigurer alors ce qui se passerait demain en Europe si la monnaie unique devait se mettre en place, avec une Banque centrale indépendante des pouvoirs politiques, et une absence de coordination des politiques budgétaires et industrielles.

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de l'entrée massive de capitaux de l'extérieur. Il s'agit là d'une caractéristique structurelle du régime d'accumulation mis en place pour sortir de la crise inflationniste des années quatre-vingt. L'ouverture rapide des frontières a conduit à une destruction­ restructuration de l'appareil de production, la destruction l'emportant sur la restructuration. Le taux d'ouverture s'est accru, mais il reste encore bien éloigné de celui dominant dans les économies semi-industrialisées asia­ tiques. Avec l'augmentation sensible au commerce international, une redé­ finition de l'insertion internationale de ces économies se dessine en pointillé. On a pu parler parfois de « reprîmarîsatîon » de ces économies1 • Mais, ces évolutions en pointillé ne signifient en aucun cas que ces pays régressent vers un régime d'accumulation où prédomineraient des exporta­ tions de produits primaires non travaillés. À la différence de ce qu'on observe dans les pays moins avancés, ou au siècle passé, la valeur ajoutée est le plus souvent importante et les productions sont souvent sophistiquées. Le vif essor des exportations et la transformation parfois de leur contenu ne sont cependant pas suffisants pour compenser celui des importations. Quand bien même le contenu de celles-ci favoriserait dans certains pays les importations de biens d'équipement et de produits intef..> médiaires sophistiqués, la restructuration de l'appareil industriel qu'elles permettent n'est pas suffisamment rapide et importante pour que les entreprises modernisées puissent exporter massivement et transformer positivement et durablement le solde de la balance commerciale. Les investissements sont en effet insuffisamment élevés par rapport au PIB, ainsi que nous l'avons déjà noté. La brèche commerciale s'accroît fortement, d'autant plus que la mon­ naie est fortement appréciée, les subventions aux exportations supprimées et les droits de douane considérablement abaissés au moment où se déve­ loppe dans les pays développés, un protectionnisme caché, dît non tari­ faire et centré sur la qualité du produit. Que ce soit le Brésil, le Mexique, ou l'Argentine, tous vont connaître des déficits abyssaux. Il faudra attendre la crise de 1 994 pour que le Mexique renoue avec une balance commerciale excédentaire, excédent expliqué à la fois par les très fortes dévaluations et la récession. Avec le retour à la croissance, cet excédent se transformera en déficit à nouveau dès la fin de l' année 1 997. De même, en 1 . Le processus n'est pas encore net, sauf au Chili. Il l'est un peu moins en Argentine, où pourtant les exportations de produits énergétiques, de céréales et de produits de l'élevage, des produits agro-industriels, ont pris un certain essor, mais en même temps !'exportation de l'industrie automobile (un des rares secteurs où ait été pré­ servée une politique industrielle) s'oppose à l'idée d'une « reprimarisation » com­ plète de l'insertion internationale de l'Argentine dans le commerce mondial.

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Argentine, la récession ( 7%) de 1 995 permettra qu'un excédent réappa­ raisse, bien fragile cependant puisqu'avec la reprise de la croissance, les déficits apparaissent dès 1 9_97. Le Brésil, après avoir connu des excédents très importants (de l'ordre" éle 1 0 à 1 6 milliards de dollars, chaque année dans les années quatre-vingt) , renoue avec des déficits importants (on estime de 8 à 1 2 milliards de dollars le déficit de 1 997) . La brèche commerciale n'est qu'une fraction du déficit externe de ces pays. D'autres facteurs contribuent à l'ampleur du besoin de capitaux : les dépenses de tourisme dont la progression très forte s'explique par l' appré­ ciation des monnaies nationales par rapport au dollar, les dépenses liées au retour des profits et dividendes des firmes multinationales, dont la pro­ gression est à la mesure de l'internationalisation du capital croissantel , l'essor des dépenses liées à l'achat de brevets étrangers et enfin, et surtout, le service d'une dette externe fortement croissante et son amortissement. Cette dynamique des déficits s'observe dans l'ensemble de ces pays, avec toutefois une parenthèse, vite refermée, lorsqu'une dévaluation survient (Mexique) ou que la récession arrive (Mexique, Argentine) . :Campleur de ces déficits, leurs aggravations probables sont trop consi­ dérables pour qu'on puisse imaginer que seul un essor conséquent des exportations puisse le résorber2• :Cessor considérable des investissements -

1 . Lexemple du Mexique est édifiant. La libéralisation financière a été particulière­ ment importante et rapide. En décembre 1 989, la part des actifs détenus par les étrangers dans la bourse de valeur était de 3,04 %, elle est passée à 9,07 %, une année plus tard, à 1 8,23, en décembre 1 99 1 , 20,66 % en décembre 1 992, 27,3 % en décembre 1 993. En décembre 1 994, elle était encore de 26,49 %, bien qu'en valeur absolue elle ait baissé de 33,7 % par rapport au mois de novembre de la même année. La chute s'est poursuivie avec le déroulement de la crise en même temps que la bourse chutait fortement, mais le pourcentage des valeurs détenu par l'étranger était toujours légèrement supérieur au quart de la capitalisation boursière. Pour plus de détails et une analyse de cette crise, voir GRIFFITH-JONES, 1 996. 2. Mis à part l'exception chilienne, le comportement des entrepreneurs est encore trop rentier et la politique industrielle aujourd'hui trop embryonnaire et décriée pour espérer un progrès sensible dans les exportations qui puissent permettre de combler le déficit commercial. Il est vrai cependant que la dynamique même de l'intégration la plus importante en Amérique latine, le Mercosul, est de nature à modifier le contexte macro-économique et les comportements. Sans entrer dans les détails, car ce n'est pas ici 1'objet de notre étude, remarquons que le progrès des échanges com­ merciaux a été beaucoup plus rapide (un triplement de la valeur des échanges en cinq ans) que la progression des exportations avec le reste du monde, et que le Brésil et l'Argentine sont aujourd'hui beaucoup plus dépendants l'un de l'autre qu'ils ne 1' étaient il y a peine cinq à six ans. Cette solidarité nouvelle d'intérêts peut être de nature à consolider le Mercosul comme marché commun plutôt que comme wne de libre échange et s'opposer aux souhaits de l'Amérique du Nord, ainsi qu'on a pu déjà l'observer à la conférence de Belo Horiwnte (1 997). Cette nouvelle situation est favorable à la reprise d'une politique industrielle et à une augmentation du taux d'investissement dans son ensemble.

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directs étrangers, stimulés par le retour à la stabilité et les perspectives qu'of­ frent les processus d'intégration en cours 'en terme de marché, n'est pas suf­ fisant pour combler dans l'immédiat le déficit de la balance des comptes courants. Reste alors comme seule possibilité de combler ces dé&cits, celle de transformer l'économie en « économie casino ». Cette politique a eu un franc succès. Non seulement le besoin de financement est-il comblé, mais un accroissement des réserves apparaît également. Mais, le maintien, voire la hausse des taux d'intérêt, d'un côté rend plus vulnérables les banques principalement en abaissant en partie la valeur de leurs actifs, en les incitant à accorder de mauvais crédits et en augmentant le risque d'impayé des débi­ teurs (MisHKIN F., 1 995, .GowsTEIN M. et D. WEATHERSTONE, 1 997) 1 ; d'un autre côté, élève considérablement le coût des emprunts et incite à revoir à la baisse les projets d'investissements pour deux raisons, l'une liée au coût, l'autre à la possibilité d'arbitrer en faveur d'achat de bons du trésor plus rentables que l'investissement lui-même2. Cette politique de taux d'in­ térêt forts est donc dans l'ensemble un frein à l'investissement, contraire­ ment à ce qu'enseignent les modèles inspirés de l'approche de McKinnon-Shaw, et alourdit considérablement le service de la dette interne des États. C'est ce qui explique qu'elle ne puisse plus être suivie et que le différentiel avec les taux d'intérêt américains se réduise, sauflorsque la spéculation contre la monnaie nationale menace. En règle générale, les taux d'intérêt élevés, et surtout leur hausse, n'empêchent pas nécessairement l'augmentation des prêts et surtout accroissent la part des impayés dans l'ensemble des crédits octroyés. La vulnérabilité des banques, déjà fragilisées par la libéralisation très rapide des marchés financiers et l'augmentation des crédits douteux, augmente lorsque les dépôts ne suivent pas au même rythme la croissance des taux d'intérêt, et leur capitalisation devient plus pressante lorsque la crise appa­ raît. (GAVIN M. et R. HAussMAN, 1 995) . À l'inverse, lorsque les taux d'intérêt réels baissent, comme c'est l e cas depuis 1 996 au Brésil et au Mexique, la vulnérabilité des banques diminue, les charges de la dette interne des États baissent, mais l'attrait des capitaux 1 . En se limitant aux seuls ménages, on observe que les couches moyennes emprun­ tent, soit à des taux d'intérêt élevés avec un risque d'impayé important si les pers­ pectives concernant l'évolution de leurs revenus ne se confirment pas, soit à des taux d'intérêt plus faibles, mais dont le remboursement est indexé au dollar, comme ce fut le cas par exemple au Mexique. Lendettement et le service de cette dette aug­ mentent fortement et deviennent quasi impossibles à honorer lorsque la monnaie est brutalement dévaluée. 2. Une autre possibilité existe, réservée cependant aux grandes entreprises et aux banques. Elle consiste à emprunter directement sur les marchés étrangers à taux plus faibles, mais en supportant le risque de change.

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étrangers peut être relativement moins important surtout si, parallèlement les taux d'intérêt augmentent aux États-Unis et que les Bourses des pays industrialisés deviennent de plus en plus lucratives. Lévolution des taux d'intérêt et de la capitalisation boursière ainsi que de son ratio aux divi­ dendes versé, ne sont cependant pas les seuls facteurs qui incitent les capi­ taux à venir (CALvo et AL, 1 993, GowsTEIN et WEATHERSTONE, 1 997) . D e grands espaces intégrés, une croissance importante, même s i elle s e situe loin de celle que connaissent les pays asiatiques, sont de nature à améliorer les perspectives de valorisation du capital productif et à inciter un essor des investissements directs étrangers. Mais force est de constater que la part des investissements directs, mais aussi des crédits bancaires, dans l'ensemble des apports de capitaux est beaucoup plus faible que dans les pays asia­ tiques. À l'inverse celle des investissements en portefeuille, tant les actions que les bons, est beaucoup plus élevée1 • TABLEAU 7 Entrées nettes de capitaux en Asie et en Amérique latine* ( m i l l i a rds de dollars US) (pre m ière l igne de chaque pays, capitaux privés, seconde ligne, capita ux officiels) Source : BR1 (1997 : 109)

Total Brésil Mexique

1980-1990 12,9 13,8 3,8 1,0 1,6 2,1

* Argentine, Chili, Colombie, Pérou, Vénézuela. 1991 52,5 12,8 2,5 - 1,4 20,6 2,4

1992 81,3 19,8 9,1 - 0,5 23,6 2,0

1993 99,1 13,2 9,9 - 1,2 30,3 - 0,9

1994 78,7 13,8 9,1 - 0,7 10,3 0,3

1995 77,7 33,8 31,8 - 0,7 - 13,2 24,5

1996 149,8 0,9 35,4 - 1 ,8 13,5 10,0

La vulnérabilité est plus grande, et il suffit qu'une crise de confiance arrive, alimentée par l'importance des déficits et un certain pessimiste quant à la capacité des gouvernements de les gérer, pour que les capitaux sortent massivement (Mexique, 1 994) et que la fragilité du système ban­ caire apparaisse avec force (Argentine, 1 995). 1. De 1 990 à 1 993, la part des investissements en portefeuille, comprenant ici l'achat des actions mais aussi des notes et des bons, s'élève à 67 % de l'ensemble des entrées de capitaux au Mexique, à 37 % en Argentine, 22 % au Chili, mais 6 % seulement en Thaïlande. I.:investissement direct, les privatisations étant comprises, s'élève à 2 1 % du total au Mexique, à 42 % en Argentine, à 3 1 % au Chili, à 20 % en Thaïlande. Les crédits accordés, dont ceux des banques, ne sont plus que de 12 % de l' ensemble des entrées de capitaux au Mexique, de 2 1 % en Argentine, de 47 au Chili et de 75 % en Thaïlande (voir GRIFFITH-JONES, 1 996 : 6).

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Au total, ce type de croissance repo�e sur « le fil du rasoir ». La durabi­ lité de cette croissance est problématique. Tant que ne sont pas modifiées les conditions qui fondent cette croissance et tant que sont donc préservés ce régime d'accumulation et ce type d'insertion dans la division interna­ tionale du travail, les risques systémiques sont grands. Le retournement de la conjoncture dû aux politiques d'austérité mises en place aux lendemains d'une grande crise spéculative (Mexique, 1 994 ; Argentine, 1 995) accroît profondément la pauvreté et annihile brutalement les rares progrès qui avaient pu être réalisés dans les premières phases de retour à la croissance. Les plus pauvres le deviennent davantage, d'autres le deviennent et une part importante des couches moyennes connaît une régression brutale de son pouvoir d'achat, en raison des réductions de revenu du travail et des obligations de rembourser leur endettement qui, comme nous l'avons noté, avait tendance à être démesuré et parfois indexé au cours du dollar. La crise financière, inscrite dans la logique de la libéralisation brutale et non contrôlée des économies semi-industrialisées latino-américaines, se projette dans l'économie réelle sous forme de récessions importantes et de «flexibilisation » defait d'une fraction importante de la main-d' œuvre. Les licenciements augmentent et le pouvoir d'achat baisse. C'est ce scénario qui risque de se répéter avec l'extension de la crise financière asiatique à plusieurs pays latino-américains à la fin de 1 997. La croissance retrouvée n'est pas à elle seule susceptible de diminuer la pauvreté de manière significative, tant au niveau de son ampleur que de sa profondeur. Il faudrait attendre une vingtaine d'années, avec un taux de croissance constant du PIB de 3 % par an, pour que l'indicateur mesurant l'ampleur de la pauvreté devienne comparable au Brésil à celui que ce pays autait eu s'il avait un profil de distribution de revenu (courbe de_ Lorentz) semblable à celui du Costa Rica tout en conservant le même revenu moyen, soit 20 o/o au lieu des 40 o/o actuels (BARROS R. , J.M. CAMARGO et R. MENDONÇA, 1 996) . Certes, le Brésil est un cas extrême, où la distribution des revenus est particulièrement inégalitaire, mais force est de constater que l' ensemble des pays d'Amérique latine, à l'exception relative du Costa Rica, de l'Argentine, dont la situation se détériore rapidement, connaissent une distribution de leurs revenus profondément inégalitaire ( CNUCED, 1 997) . Enfin, cette hypothèse de croissance susceptible d'alléger avec le temps la pauvreté est irréaliste : d'abord parce que ce qui la caractérise ces deux dernières décennies est son irrégularité et les fo rtes fluctuations de l'activité économique, ensuite et surtout parce que ses effets sur les revenus ne sont pas homo­ thétiques et qu'elle génère une inégalité croissante y compris entre les revenus du travail. 1 54

D'une manière générale, la pauvreté est trop profonde, trop étendue et la croissance trop irrégulière et excluante. La croissance repose sur un régime d'accumulation particulièrement fragile et pauvre en création d'emplois. La pauvreté qui' hier augmentait avec l'inflation, se développe lorsque la croissance ne dépasse pas un seuil élevé. La nouvelle insertion internationale de ces économies et la manière dont elle se réalise tendent à accentuer les inégalités sociales et souvent à accroître la pauvreté après une première phase, plus ou moins longue, où sa profondeur, voire son ampleur, diminue. La dynamique de ce régime d'accumulation aug­ mente considérablement la probabilité de crises financières sérieuses dont les effets sur la pauvreté sont et seront profondément négatifs. L'allégement de la pauvreté, à défaut de son éradication pourtant néces­ saire, passe par une redéfinition du régime d'accumulation dominant et par une redistribution des richesses. L'ouverture nécessaire de ces écono­ mies à l'économie mondiale appelle une redéfinition du rôle de l'État, et au-delà, du politique.

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