Learning to Manage Global Environmental Risks 2: A Comparative History of Social Responses to Climate Change, Ozone Depletion, Andacid Rain [Hardcover ed.] 0262194449, 9780262194440

Table of contents :
An Introduction to the Volume ..............3
Introduction to Part III ..............7
An Historical ..............21
The Management of Global Environmental Risks ..............40
17 ..............49
STUDIES OF ARENAS ..............61
18 ..............62
7 ..............79

Citation preview

Cover

Page i

Learning to Manage Global Environmental Risks

Page ii Politics, Science, and the Environment Peter M. Haas, Sheila Jasanoff, and Gene Rochlin, editors Shadows in the Forest: Japan and the Politics of Timber in Southeast Asia Peter Dauvergne A View from the Alps: Regional Perspectives on Climate Change Peter Cebon, Urs Dahinden, Huw Davies, Dieter M. Imboden, and Carlo C. Jaeger, editors People and Forests: Communities, Institutions, and Governance Clark C. Gibson, Margaret A. McKean, and Elinor Ostrom, editors Learning to Manage Global Environmental Risks, Volume 1: A Comparative History of Social Responses to Climate Change, Ozone Depletion, and Acid  Rain The Social Learning Group Learning to Manage Global Environmental Risks, Volume 2: A Functional Analysis of Social Responses to Climate Change, Ozone Depletion, and Acid Rain  The Social Learning Group

Page iii Learning to Manage Global Environmental Risks Volume 1 A Comparative History of Social Responses to Climate Change, Ozone Depletion, and Acid Rain The Social Learning Group

Page iv Disclaimer: This book is part of a volume set netLibrary may or may not have all the companion volumes in eBook format. © 2001 Massachusetts Institute of Technology. Each chapter © 2000 by the authors of that chapter. All rights reserved. No part of this book may be reproduced in any form or by any electronic or mechanical means (including photocopying, recording, or information  storage and retrieval) without permission in writing from the publisher. This book was set in Times by Interactive Composition Corporation, and printed and bound in the United States of America.  Printed on recycled paper. Library of Congress Cataloging­in­Publication Data  Learning to manage global environmental risks / the Social Learning Group.   p. cm.—(Politics, science, and the environment)    Includes bibliographical references and index.   Contents: v. 1. A comparative history of social responses to climate change, ozone   depletion, and acid rain   ISBN 0­262­19444­9 (v. 1: alk. paper)—ISBN 0­262­69238­4 (v. 1: pbk.: alk. paper)    1. Environmental policy. 2. Environmental management. 3. Global environmental change. I. Social Learning Group. II. Series. GE300 .L43   2001 363.7'05—dc21                                                                                                                                                00­038665 

Page v To the John D. and Catherine T. MacArthur Foundation, for early and continuing promotion of social learning about the global environment.

Page vi This page intentionally left blank.

Page vii

Contents VOLUME 1 List of Tables, Figures, and Boxes Editors and Authors Series Foreword Foreword Preface I OVERVIEW 1 Managing Global Environmental Change: An Introduction to the Volume

xiii xv xvii xix xxi   1

William C. Clark, Jill Jäger, and Josee van Eijndhoven 2 Acid Rain, Ozone Depletion, and Climate Change: An Historical Overview

21

William C. Clark, Jill Jäger, Jeannine Cavender­Bares, and Nancy M. Dickson II STUDIES OF ARENAS Introduction to Part II 3 Developing a Precautionary Approach: Global Environmental Risk Management in Germany

  57 61

Jeannine Cavender­Bares and Jill Jäger with Renate Ell  4 Institutional Cultures and the Management of Global Environmental Risks in the United Kingdom

93

Brian Wynne and Peter Simmons with Claire Waterton, Peter Hughes, and Simon Shackley

Page viii 5 Finding Your Place: A History of the Management of Global Environmental Risks in the Netherlands Josee van Eijndhoven with Gerda Dinkelman, Jeroen van der Sluijs, Ruud Pleune, and Cor Worrell 6 Turning Points: The Management of Global Environmental Risks in the former Soviet Union

115

139

Vassily Sokolov and Jill Jäger with Vladimir Pisarev, Elena Nikitina, Alexandre Ginzburg, Elena Goncharova, Jeannine  Cavender­Bares, and Edward A. Parson 7 167 Catching up with the International Bandwagon: The Management of Global Environmental Risks in Hungary Ferenc L. Tóth with Éva Hizsnyik 8 Shifting Priorities and the Internationalization of Environmental Risk Management in Japan

191

Miranda A. Schreurs 9 Southern Skies: The Perception and Management of Global Environmental Risks in Mexico

213

Diana Liverman and Karen O'Brien 10 Leading While Keeping in Step: Management of Global Atmospheric Issues in Canada

235

Edward A. Parson with Rodney Dobell, Adam Fenech, Donald Munton, and Heather Smith 11 Civic Science: America's Encounter with Global Environmental Risks

259

William C. Clark and Nancy M. Dickson

Page ix 12 A Regional Approach to the Management of Global Environmental Risks: The Case of the European  Community Michael Huber and Angela Liberatore 13 Amplifiers or Dampeners: International Institutions and Social Learning in the Management of Global  Environmental Risks Peter M. Haas and David McCabe 14 Issue Attention, Framing, and Actors: An Analysis of Patterns Across Arenas Miranda A. Schreurs, William C. Clark, Nancy M. Dickson, and Jill Jäger APPENDIX A About the Authors Author Index Subject Index

295

323

349

  365 369 371

Page x VOLUME 2 List of Tables, Figures, and Boxes Editors and Authors Series Foreword Foreword Preface III STUDIES OF MANAGEMENT FUNCTIONS Introduction to Part III 15 Risk Assessment in the Management of Global Environmental Risks Jill Jäger with Jeannine Cavender­Bares, Nancy M. Dickson, Adam Fenech, Edward A. Parson, Vassily Sokolov,    Ferenc L. Tóth, Claire Waterton, Jeroen van der Sluijs, and Josee van Eijndhoven 16 Monitoring in the Management of Global Environmental Risks Jill Jäger with Nancy M. Dickson, Adam Fenech, Peter M. Haas, Edward A. Parson, Vassily Sokolov, Ferenc L. Tóth,    Jeroen van der Sluis, and Claire Waterton 17 Option Assessment in the Management of Global Environmental Risks William C. Clark, Josee van Eijndhoven, and Nancy M. Dickson with Gerda Dinkelman, Peter M. Haas, Michael  Huber, Angela Liberatore, Diana Liverman, Edward A. Parson, Miranda A. Schreurs, Heather Smith, Vassily Sokolov,    Ferenc L. Tóth, and Brian Wynne 18 Goal and Strategy Formulation in the Management of Global Environmental Risks Marc A. Levy, Jeannine Cavender­Bares, and William C. Clark with Gerda Dinkelman, Elena Nikitina, Ruud Pleune,    and Heather Smith

xiii xv xvii xix xxi 3 7

31

49

87

Page xi 19 Implementation in the Management of Global Environmental Risks Rodney Dobell with Justin Longo, Jeannine Cavender­Bares, William C. Clark, Nancy M. Dickson, Gerda Dinkelman,    Adam Fenech, Peter M. Haas, Jill Jäger, Ruud Pleune, Ferenc L. Tóth, Miranda A. Schreurs, and Josee van Eijndhoven 20 Evaluation in the Management of Global Environmental Risks Josee van Eijndhoven, Brian Wynne, and Rodney Dobell with Ellis Cowling, Nancy M. Dickson, Gerda Dinkelman,  Peter M. Haas, Jill Jäger, Angela Liberatore, Diana Liverman, Miranda A. Schreurs, Vassily Sokolov, and Ferenc L.    Tóth 21 Knowledge and Action: An Analysis of Linkages Among Management Functions for Global Environmental  Risks Jill Jäger, Josee van Eijndhoven, and William C. Clark   IV CONCLUSION 22 The Long­term Development of Global Environmental Risk Management: Conclusions and Implications for  the Future Josee van Eijndhoven, William C. Clark, and Jill Jäger   APPENDIXES A Research Protocol for the Project B About the Authors Author Index Subject Index

115

147

165

181

199 215 219 221

Page xii This page intentionally left blank.

Page xiii

Tables, Figures, and Boxes Volume 1 Tables 2.1 2.2 2.3 IIA 7.1 7.2 7.3 12.1 13.1 13.2 13.3 Figures 1.1 2.1 2.2 2.3 2.4 2.5 2.6 2.7 2.8 3.1 3.2 3.3 3.4 4.1 4.2 4.3 5.1

Chronology of global environmental change Ozone chemistry in the stratosphere Trace gases involved in global environmental change Comparative data for countries studied, 1975 Acid rain­related emissions in Hungary  Ozone­depleting­substance emissions in Hungary  Carbon dioxide emissions in Hungary Reduction of sulfur dioxide emissions in the Large Combustion Plant Directive Core groups of experts involved in the climate change issue Institutional features of major international institutions engaged in managing global atmospheric risks  Environmental expenditures by major international institutions A taxonomy of hazard management Scales of global change Processes of global change Human forcing of global change International environmental agreements Attention to global atmospheric issues Emissions Environmental loadings Environmental change Trends of emissions and CFC production Attention to dominant issue frames and global atmospheric issues in the Federal Republic of Germany: Acid rain  and forest dieback Attention to dominant issue frames and global atmospheric issues in the Federal Republic of Germany: Ozone  depletion Attention to dominant issue frames and global atmospheric issues in the Federal Republic of Germany: Climate  change Attention to global atmospheric issues in the United Kingdom: Acid rain Attention to global atmospheric issues in the United Kingdom: Ozone depletion Attention to global atmospheric issues in the United Kingdom: Climate change Attention to global atmospheric issues in the Netherlands: Acid rain, ozone depletion, and climate change

22 34 36 59 179 179 179 301 331 338 341 10 23 24 25 26 27 28 29 30 62 64 66 70 98 100 102 116

Page xiv 7.1 7.2 7.3 7.4 8.1 8.2 8.3 9.1 9.2 9.3 11.1 11.2 11.3 12.1 12.2 12.3 13.1 13.2 13.3 14.1 14.2 14.3 Boxes 1.1 1.2 1.3 Tables 17.1 17.2 17.3 18.1 19.1 Figures IIIA 21.1 21.2 21.3 Boxes 17.1 18.1 18.2

Frequency of environmental articles in Népszabadság, 1960 to 1992 Attention to global atmospheric issues in Hungary: Acid rain Attention to global atmospheric issues in Hungary: Ozone depletion Attention to global atmospheric issues in Hungary: Climate change Attention to global atmospheric issues in Japan: Acid rain Attention to global atmospheric issues in Japan: Ozone depletion Attention to global atmospheric issues in Japan: Climate change Attention to global atmospheric issues in Mexico: Acid rain Attention to global atmospheric issues in Mexico: Ozone depletion Attention to global atmospheric issues in Mexico: Climate change Trends in environmental policy in the United States Attention to global atmospheric issues in the United States Emissions of selected pollutants in the United States Dominant issue frames in the European Community: Acid rain Dominant issue frames in the European Community: Ozone depletion Dominant issue frames in the European Community: Climate change Acid rain information flow Ozone depletion information flow Climate change information flow Country comparison of newspaper attention to acid rain Country comparison of newspaper attention to ozone depletion Country comparison of newspaper attention to climate change Key definitions and terminology Management functions Criteria for evaluating efforts to link knowledge with action Volume 2

169 170 171 172 196 199 201 217 219 221 261 217 219 304 305 306 334 335 335 351 352 353 7 12 15

Chronology of major option assessments Principal options addressed, 1957–1992  Criteria for evaluating option assessments and their products A taxonomy of goals and strategies Actions and instruments

50 56 59 92 118

A taxonomy of hazard management The issue of acid rain in Europe: Risk management events and linkages The issue of stratospheric ozone depletion: Risk management events and linkages The issue of climate change: Risk management events and linkages

4 171 174 176

Options addressed in global environmental risk management Classification of goals and strategies Local responses to global goals

58 91 100

Page xv

Editors and Authors (Superscripts refer to institutional affiliations listed on the right) Editors William C. Clark11 Jill Jäger12,13,38,14 Josee van Eijndhoven21,36 Nancy M. Dickson11   Authors Jeannine Cavender­Bares11,13  William C. Clark11 Ellis Cowling17 Nancy M. Dickson11 Gerda Dinkelman9,36 Rodney Dobell35 Renate Ell14 Adam Fenech8,5 Alexandre Ginzburg1 Elena Goncharova22 Peter M. Haas31 Éva Hizsnyik19,13,3 Michael Huber27,10 Peter Hughes28 Jill Jäger12,13,38,14 Marc A. Levy7,37,20 Angela Liberatore6,10 Diana Liverman24,18 Justin Longo35 David McCabe15,31 Donald Munton33,25 Elena Nikitina1,2 Karen O'Brien34,16,18 Edward A. Parson11 Vladimir Pisarev1,2 Ruud Pleune36 Miranda A. Schreurs30,15 Simon Shackley29,28 Peter Simmons28 Heather Smith33 Vassily Sokolov1,2 Ferenc L. Tóth19,13,4 Jeroen van der Sluijs36 Josee van Eijndhoven21,36 Claire Waterton28 Cor Worrell36 Brian Wynne28

Institutional Affiliations of the Authors during the Project (1991–1999)  1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12. 13. 14. 15. 16. 17. 18. 19. 20. 21. 22. 23. 24. 25. 26. 27. 28. 29. 30. 31. 32. 33. 34. 35. 36. 37. 38.

Academy of Sciences, Russia Academy of Sciences, Union of Soviet Socialist Republics Budapest Institute for Environmental Studies, Hungary Budapest University of Economics, Hungary Centre for Inland Waters, Canada Commission of the European Communities, Belgium Consortium for the International Earth Science Information Network, United States Department of the Environment, Canada Energy Research Center, The Netherlands European University Institute, Italy Harvard University, United States International Human Dimensions Programme on Global Environmental Change, Germany International Institute for Applied Systems Analysis, Austria Jäger International, Germany University of Michigan, United States North American Commission for Environmental Cooperation, Canada North Carolina State University, United States Pennsylvania State University, United States Potsdam Institute for Climate Impact Research, Germany Princeton University, United States Rathenau Institute, The Netherlands Russian Information Agency Stockholm Environment Institute, Sweden University of Arizona, United States University of British Columbia, Canada University of Economics, Hungary University of Hamburg, Germany University of Lancaster, United Kingdom University of Manchester, United Kingdom University of Maryland, United States University of Massachusetts at Amherst, United States University of Michigan, United States University of Northern British Columbia, Canada University of Oslo, Norway University of Victoria, Canada Utrecht University, The Netherlands Williams College, United States Wuppertal Institute for Climate, Environment, and Energy Policy, Germany

Page xvi This page intentionally left blank.

Page xvii

Series Foreword As our understanding of environmental threats deepens and broadens, it is increasingly clear that many environmental issues cannot be understood, analyzed, or acted  on simply. The multifaceted relationships between human beings, social and political institutions, and the physical environment in which they are situated extend across  disciplines as well as geopolitical confines and cannot be analyzed or resolved in isolation. This series addresses the increasingly complex questions of how societies come to understand, confront, and cope with both the sources and the manifestations of  present and potential environmental threats. Works in the series may focus on matters political, scientific, technical, social, or economic. What they share is their  attention to the intertwined roles of politics, science, and technology in recognizing, framing, analyzing, and managing environment­related contemporary issues and their  relevance to the increasingly difficult problems of identifying and forging environmentally sound public policy. Peter M. Haas Sheila Jasanoff Gene Rochlin

Page xviii This page intentionally left blank.

Page xix

Foreword More than a hundred years have gone by since an awareness of human­induced changes of the environment emerged. Air pollution became a political issue when  industrial development and uninhibited emissions of smoke and gases in the United Kingdom caused serious social problems. Legislation became necessary in order to  protect people's health and living conditions. The first law to prevent damage was passed by the British Parliament in the 1870s. Nevertheless, the use of coal as the  prime source of energy continued to increase, and pollution was by no means eliminated. The solution of industrialists was of course to increase the height of chimneys  and to spread the pollution over greater distances. Studies of turbulence and mixing in the lowest layers of the atmosphere became a profession of its own of obvious  practical importance. The environmental problem of local pollution had been recognized, and means for solving it were developed, but the full scope of the issue was  not yet understood. It took until the early 1950s before regional problems were gradually brought into focus. The seriousness of the issue was recognized early in the  Los Angeles area, where special meteorological and climatic features of the region were of central importance, as well as in the industrialized parts of Britain and  Western Europe. Some may still remember the disastrous smog that hit the London area in December 1954. Still, progress in mitigating and preventing serious incidents  of this kind was slow. Damaging emissions often could not be seen far away from the source area and, after all, the incidents were temporary.  Similarly, people were generally unaware of the risk of emissions from nuclear plants. The accident at Windscale in England in October 1957 changed the public  attitude drastically. Radioactive iodine originating from the accident was discovered far from the source over the European continent. The invisible radioactive threat  became a reality, and the safety problems for the nuclear industry a political issue. Still the regional pollution due to everyday human activities was in general not thought  about much. In the mid­1950s C. G. Rossby recognized the importance of the natural large­scale dispersion by the winds of key chemical trace components of the air. A network of  observational sites was established in northwest Europe to determine the chemical composition of the air and precipitation. It was soon shown that the long­distance  transport of nutrients was of basic ecological significance. Nitrogen compounds emitted from agricultural activities in Denmark were of some importance for the farmers  in southern Sweden. Similarly, it was realized that boreal forests to some extent depend on the supply of airborne nutrients in addition to what nature provides by  chemical weathering of the bedrock. This network of observations also provided the data that later were used to study the regional dispersion of sulfur pollution, which  led to the discovery of the acidification of precipitation and fresh water systems. The conclusion was obvious: The atmosphere must not be treated as an unlimited  wastebasket for human activities. Regional pollution emerged as an important issue for the future. This development was largely science­driven. The pollution could not  be seen, and the dangers remained abstract to the general public for a long time. Matters changed when fishing in the lakes of Scandinavia deteriorated and when the  forests in central Europe were damaged in obvious ways. At about the same time, another global environmental issue emerged, again not visible to the general public, and its appearance on the political agenda was therefore  completely

Page xx science­driven: The ozone layer might be damaged because of the emissions of chlorofluorocarbons (CFCs). In this case there were not even data that could validate  the theoretical deductions by scientists, but if true it meant a serious threat to life on earth. It was difficult to reach agreements on whether protective actions should be  taken now or later. Some modest measures were agreed on, and negotiations for a convention on the protection of the ozone began. Progress was slow, and an  agreement of a framework convention, however with no legally binding commitments, was not settled until 1985. The public awareness of the issue was slight. Merely a  year later the ozone hole over the Antarctica was discovered. Scientists were able to explain the reason for its temporary appearance, and observations were now  available that could validate the theory. Major reductions of the emissions of CFCs were called for, and an agreement was reached within a year. The issue still  remained a mystery for most people, except in a few countries in the Southern Hemisphere, where there was a need for protective measures.  A possible global human­induced change of the environment—that is, the composition of atmosphere—already had been recognized implicitly by Svante Arrhenius in  1895, when he showed that changes of the concentration of atmospheric carbon dioxide might change the climate of the earth. The prime aim of his analysis was,  however, to explain the last glaciation that had been discovered a few decades earlier, not to warn about human­induced climate change. A possible human­induced climate change was not generally recognized outside the scientific community for many years. C. D. Keeling was the first to demonstrate  clearly that the atmospheric concentration of carbon dioxide was increasing by about 0.5% per year and must have increased significantly (about 10%) above the  preindustrial level. It remained, however, exclusively a scientific issue until the middle of the 1970s. At that time—that is, eighty years after Arrhenius's original  analysis—Syukuro Manabe showed convincingly that Arrhenius was largely right. From then on, the threat of a possible human­induced global climate change, "global  warming," gradually received more attention, first in scientific circles and then also in the political realm. Global warming is undoubtedly the most complex environmental threat that we have been confronted with so far. Observations now provide considerable evidence that  human­induced climatic change is occurring. Although more detailed scientific analyses of what happens now and may happen in the future are needed, the real  challenge now is rather to try to understand better how countries and people will respond. How will different segments of society with different interests react? What  will be the road from recognition of the issue to concerted action? How can controversies between developed and developing countries and between rich and poor be  prevented? What key technical developments will be needed? Which institutions, nationally and internationally, will be required to manage their development without  imposing unduly on people and the global market? The present book does not provide answers to these questions. But it does contribute to a better understanding of the long­term development of efforts to manage  interactions between society and the environment. The study looks in depth at the three issues discussed above—acid rain, stratospheric ozone depletion, and climatic  change—and traces the evolution of efforts to deal with these issues over the period extending from the International Geophysical Year in 1957 to the United Nations  Conference on Environment and Development in Rio in 1992. By taking this long­term perspective and by looking at developments in a range of countries as well as in  international institutions, the study is able to illustrate the basis on which current efforts to respond to global environmental change can build. An important contribution  of the study is the inclusion of a wide range of actors, rather than just focusing on scientists and legislators. The book itself is an important contribution to social learning  about the management of global environmental risks. Bert Bolin Stockholm

Page xxi

Preface. This book emerged from the growing recognition during the late 1980s of the need for better understanding of how human societies might perceive, evaluate, and  respond to global environmental change. As participants in a number of early attempts to articulate those needs and the research that would be necessary to meet them,  we were particularly struck by three shortcomings of existing work. First, although experts, advocates, and political leaders in different parts of the world clearly  encountered global environmental change in very different ways, most of our understanding reflected the perspectives of a very narrow range of countries and groups.  Second, although society's response to global environmental change was clearly a long­term process unfolding over decades, most of our understanding focused on key  discoveries and decisions and paid little attention to the historical connections among them. Third, although most debates on how to improve social response were  replete with analogies and lesson drawing, there was little critical discussion of what might be appropriately learned from the experiences of other problems and places.  The need to develop a long­term, comparative perspective on the evolution of social responses to global environmental risks—and of the role of learning in that  evolution—therefore seemed evident.  The broad outline of the study reported here was developed by one of us, Bill Clark, with planning support from the Stockholm Environment Institute and the U.S.  National Science Foundation. At an early stage, the project was taken under the wing of the Committee on the Human Dimensions of Global Environmental Change of  the U.S. Social Science Research Council (SSRC). The project benefited substantially from the tough but constructive criticism of the remarkable group of scholars  committed to promoting excellence in cross­disciplinary research that the SSRC had assembled. The development and implementation of the project as a truly  international team effort, however, was made possible by the John D. and Catherine T. MacArthur Foundation. The Collaborative Studies Program that the Foundation  began in 1990 was virtually unique at the time in providing opportunities for sustained multinational, interdisciplinary research teamwork on global environmental  problems. We used the opportunity of Clark's stay as Jean Monnet Visiting Professor at the European University Institute in the spring of 1990 to bring together a team  of coprincipal investigators for the purposes of developing a proposal to the MacArthur Foundation for a study on Social Learning in the Management of Global  Environmental Risks. These individuals—the three of us plus Ida Koppen, Vassily Sokolov, and Brian Wynne—provided an initial core to the Social Learning Group  that eventually grew into the collaborative network of scholars listed in the front of this volume. Shortly after notification by the MacArthur Foundation of favorable  action on our proposal, the core group accepted an invitation by Dr. Peter de Janosi, director of the International Institute for Applied Systems Analysis (IIASA), to  use the Institute's facilities for a retreat to develop detailed plans for implementing the project. The basic design to emerge from the IIASA meeting was a project organized around teams recruited by the core group members. Each team ultimately consisted of  senior scholars, junior faculty, and graduate students in various proportions. Each was selected to allow research on the history of social responses to global  environmental risks in a specific

Page xxii arena—initially Germany, the Netherlands, the United Kingdom, the Soviet Union, the United States, the European Community, and the family of international  institutions. In particular, we decided to have each arena study develop a comparative analysis of the response of that arena to the three risks of acid rain, stratospheric  ozone depletion, and climate change. In addition, a series of management functions were identified that would be addressed in each arena history through a common  research protocol. The results would then be synthesized into cross­cutting "function" chapters for the final report, authored by groups consisting of contributors from  the arena teams. The substantive aspects and rationale of this design are described in chapter 1. Procedurally, the project adopted an iterative strategy to promote design and  implementation of a truly comparable and comparative approach to research. The core element in this strategy was an annual summer study that brought all project  participants together for a week of intensive discussions in plenary and smaller drafting group sessions. For the first iteration of the strategy during the spring and early  summer of 1991, the draft research protocol developed by the core group at the initial IIASA meeting was applied by each arena team to the case of climate change.  Our first summer study, held in 1991 at Bad Bleiberg in Austria, reviewed these results, revised the research protocol, recommended improvements in project  management and direction, and planned a series of smaller meetings on cross­cutting topics for the following year. In an effort to expand the range of countries studied  by the project, scholars familiar with the response to global environmental issues in Japan, Hungary, and Mexico were invited as observers to Bad Bleiberg and, based  on their contributions there, were subsequently asked to join the group as full partners. Subsequent summer studies were held in 1992 at Canada's Dunsmuir Lodge  (focused on the ozone case), in 1993 at Germany's Wuppertal Institute (focused on the acid rain case), and in 1994 again at Dunsmuir Lodge (focused on cross­case  comparisons and further work on the climate change case). Within the broad structure provided by the annual projectwide summer studies, smaller and shorter  meetings were held periodically to advance work on particular cross­cutting themes and chapters. From the earliest (pre­Internet) days of the project, an active  electronic network was used to bind the group together between meetings. In parallel with our largely internal cycle of summer studies and smaller technical meetings, we engaged in a continuing program of outreach to bring the insights of a  larger community of scholars and practitioners to bear on the project's evolution. As already noted, the SSRC organized an early critical review of the conceptual  foundations of the study. A few outsiders were usually invited to our summer studies and provided valuable independent criticism—at least until they were coopted into  the project as full­time participants. In May of 1993 we brought together at the European University Institute a small group of distinguished scholars who had written on  various aspects of social learning—Emanuel Adler, Klaus Eder, and Sheila Jasanoff—and asked them to review the project's preliminary findings and to advise us on  potential orientations and audiences for what has become the present book. A presentation to Canadian government officials after the 1994 summer study provided  valuable feedback on some of our emerging conclusions about the practical implications of our study for risk management. The synthesis chapters were initially  presented in draft form at the First Open Meeting of the Human Dimensions of Global Environmental Change Research Community at Duke University in 1995. An  even broader audience was addressed through a panel presentation organized at the annual meeting of the American Association for the Advancement of Science in  1996. Taken together, our joint activities at these internal and external project meetings forged the Social Learning Group—a multidisciplinary, multinational collaborative team  that, though replete with differences of opinion, perspectives, and research styles, nonetheless developed a shared set of concepts, data, methods, and commitment to  the larger project. More prosaically, the meetings produced continuing refinements of the research protocol and project design, began drafting and reviewing the cross­ cutting studies of management

Page xxiii functions, and added an arena study on Canada to the overall project. By the end of the 1994 summer study we had reached decisions on a table of contents for the  project's final report, adopted length targets and editorial guidelines for the written material, negotiated responsibilities for completing those chapters, decided how  credit would be allocated to contributors, and designated an editorial board consisting of the three of us plus Nancy Dickson to shepherd the final report to publication.  Over the next two years, first drafts of most of the chapters included in this volume were completed, subjected to internal review, and revised extensively. The editors  met again at IIASA in the summer of 1995 to review progress and—in light of the research results then emerging—to prepare a substantially revised outline of three  synthesis chapters to pull results of the study together. This outline was circulated to other Group members for suggestions, with drafting of the revised synthesis  chapters beginning in early 1996. Any project as wideranging and multifaceted as that undertaken here faces enormous challenges of quality control. The basic housekeeping of fact checking, sequence  verification, and secondary sources confirmation have been daunting—all the more so given the absence of consolidated archives for the relevant documents and the  long historical time span and multiple languages involved in the study. Well aware from our initial research of the high proportion of elementary factual errors in the  literature dealing with the history of global environmental change, the Group imposed on itself early on an especially rigorous program of peer review. For each of the  core arena and function chapters, this has meant not only critical reading by a cross­section of project members and editors but also an external blind review by at least  three external reviewers. These reviewers were selected by the editors in consultation with Group members for their familiarity with both the factual and conceptual  aspects of the chapter. Care was taken that the reviewers selected for each chapter represented a wide range of national and disciplinary backgrounds. The reviews  were blind in that only the editors, not the authors, were aware of the reviewers' identities. Beginning in the summer of 1996, most chapters had passed internal review  and were ready for this external process. Reviewers were given a set of specific questions to answer and asked to reply in writing. They did—often at great length. The  editorial board returned reviews to the chapter authors and monitored revisions to make sure that reviewers' concerns were addressed. Many of these revisions were  relatively minor matters of fact, attribution, and emphasis. Several, however—especially in the function chapters—constituted major rewriting of the material. Revisions  to reflect outside review were carried out through 1997. Final work on the synthesis chapters to incorporate those revisions was completed the following year. Along  the way, results were critiqued by participants at the 1997 Bologna Summer School in Environmental Policy, participants in the 1998 meeting of the European Forum  on Integrated Environmental Assessment, and members of a panel on Learning and Belief Change among Policy Elites held at the 1998 Annual Meeting of the  American Political Science Association. The final product that emerged from the Group project in the form of this book is a uniquely collaborative endeavor. The question of authorship therefore merits special  comment. One of the toughest challenges in running any collaborative project is to balance the individual scholar's need for individual credit, the project's interest in  getting collaborators to share their ideas and criticism with one another, and the practical requirement that someone have incentive and authority to focus and complete  a multicontributor work. This challenge is particularly acute in projects such as this one that involve collaborators ranging from senior professors to junior graduate  students. But to the extent that it cannot be satisfactorily resolved, collaborative research will remain the exception rather than the rule. This project took very seriously  the need for collaboration and the challenges of devising appropriate incentives and credits to promote it. We concluded, reasonably amicably, as follows. The chapters in this book grew out of multiple working group meetings by our arena teams and at our summer studies  and other

Page xxiv meetings. Each has drawn on the primary research memos and draft text of many individuals. In the end, however, one or a few individuals have taken responsibility for  giving the chapter its present form. These individuals are listed as the lead author(s) on each chapter. In most cases, they share credit "with" a second group of authors  who contributed to the conceptual content, but not the specific language, of the chapter. Finally, most chapters list in their first endnote a series of acknowledgments to  others who contributed primary research or criticism on which the chapter is built but who did not shape the chapter in its present form. The resulting impression that  many members of the Group contributed in multiple ways to multiple chapters is both intended and true. The book as a whole is presented and cataloged as a work of  the corporate author the Social Learning Group in recognition of the collaborative character of not only the writing but the design and execution of the overall study. All  of the contributors listed at the front of this volume are members of the Group and thus authors of the book. Finally, the designation of editors for the book as a whole  reflects the Group's recognition of the extra effort needed from a few people in drawing the physical book together and ensuring consistency throughout.  A gratifyingly large number of people and institutions have supported this project in a variety of ways. Core funding, as already noted, was provided by the John D. and  Catherine T. MacArthur Foundation. Other major supporters of the project included the U.S. National Science Foundation, Canada's University of Victoria, the  Netherlands Energy Center, the IBM Foundation, the Canadian Atmospheric Environment Service, the German Ministry for Research and Technology, the European  University Institute, the Stockholm Environment Institute, and Utrecht University. Additional support was provided by the German Research Society, the U.S. Social  Science Research Council, the USSR (later Russian) Academy of Sciences, the U.S. Department of Energy, the U.S. National Institute for Global Environmental  Change, the International Institute for Applied Systems Analysis, Germany's Wuppertal Institute for Climate, Environment, and Energy, the Mobil Foundation, the U.K.  Economic and Social Research Council, the Fulbright Foundation, and the Hungarian National Scientific Research Fund. Finally, the home institutions of the Group  members, listed at the front of this volume, contributed more than most of them know to making the project possible. For their contributions as participants in the external reviewer process, the project is indebted to Robert Boardman, Harvey Brooks, James Bruce, Tom Brydges,  Lynton Caldwell, Peter Chester, Ellis Cowling, Peter Fabian, Tibor Farago, Carlos Gay, Anver Ghazi, George Golitsyn, Len Good, Loren Graham, Hartmutt Grassl,  Nigel Haigh, Maarten Hajer, Leen Hordijk, W.J. Kakebeeke, Yoichi Kaya, P.M. Kelly, Jeremy Leggett, Ronnie Lipschutz, Mike MacCracken, Gordon MacDonald,  Margaret McKean, Erno Meszaros, Alan Miller, Mario Molina, William Moomaw, Tsuneyuki Morita, Friedemann Mueller, Stephen Mumme, Ted Munn, Hiroshi  Ohta, Michael Oppenheimer, Tim O'Riordan, Ian Rowlands, Milton Russell, Roberto Sanchez, Peter Sand, Rolf Sartorius, Steve Schneider, Toni Schneider, Ian  Simms, Udo Simonis, Rob Swart, Peter Thacher, Arild Underdal, Peter Usher, David Victor, Arpad von Lazar, Konrad von Moltke, Helmut Weidner, Gilbert White,  Pieter Winsemius, George Zavarzin, and Charles Ziegler. Numerous other individuals contributed critical insights on individual chapters and are named in those  chapters' acknowledgments. The production of a volume involving dozens of authors, several languages, numerous time zones, and a variety of word processing programs is a task that no personnel  officer would allow in a job description. Fortunately, this project has been supported by a cast of the least flappable and most efficient, resourceful, and downright nice  people we have ever had the pleasure of working with: Kristen Eddy, Nora O'Neil, Bonnie Robinson, Rebecca Storo, and Ingrid Teply­Baubinder. This is their  product, too, and we are immensely grateful for their support and good cheer through the toils of bringing it to fruition. 

Page xxv The Social Learning Group itself was a unique collection of scholars. This collaboration has had its own decade­long social history—one marked by trials and errors,  hurrying and waiting, job changes and promotions, and unprecedented changes in the worlds inhabited by our Russian and Hungarian colleagues. Through it all, the  Group's inventiveness, energy, commitment to understanding one another, and willingness to subsume individual agendas within a common endeavor defined for us a  new standard for international, interdisciplinary collaboration. That many Group members did this while they completed dissertations and as their families grew at rates  far exceeding those at which the study progressed is all the more testimony to the remarkable cast of characters the project entrained. Finally, we must single out for  special mention our coeditor of this volume, Nancy Dickson. She joined the Group as project manager at its first summer study and, surviving that baptism under fire,  has been its chief cat herder ever since. But she did far more than the complex and often thankless tasks of designing and maintaining our communications, organizing  our meetings, pushing our schedules, and supervising the production of this book. She also emerged as a resourceful and accomplished researcher in her own right, as  indicated by her coauthorship of several of the chapters in this volume. For what they have accomplished, and for the colleagues and friends they have become, we are grateful to Nancy and all the members of the Group in more ways than  we will ever be able to express. William C. Clark Jill Jäger Josee van Eijndhoven

Page xxvi This page intentionally left blank.

Page 1

I OVERVIEW

Page 2 This page intentionally left blank.

Page 3

1 Managing Global Environmental Change: An Introduction to the Volume William C. Clark, Jill Jäger, and Josee van Eijndhoven We live in an era of global environmental change and interdependence. The era is a young one, making its fundamental scientific discoveries, building its core  institutions, and coming of political age almost entirely during the latter half of the twentieth century. The study reported in this book constitutes a historical  reconnaissance of the formative years of the global environmental era—a period taken here as extending from organization of global environmental science with the  International Geophysical Year (IGY) of 1957 to the celebration of international environmental politics that was the United Nations Conference on Environment and  Development (UNCED) of 1992.1 Over this interval—a single professional lifetime—the idea that human activities could transform the environment at continental and  even planetary levels grew from its origins in the minds of a handful of individuals to spawn a billion­dollar international scientific research program and to reshape public  values, private actions, and political agendas around the world. The Rio Declaration signed at UNCED constituted a formal recognition by 110 heads of state of  humanity's conscious engagement in an effort to manage its interactions with the global environment (Caldwell 1996). Much has been written about particular scientific discoveries, international institutions, and political negotiations bearing on issues of global environmental change. And  thematic literatures are beginning to emerge on topics ranging from earth­system science, to international environmental policy, and global environmental politics.  Lacking, however, has been much in the way of a long­term, large­scale, multinational perspective on global environmental management—a term we use broadly in  this book to encompass the interplay between ideas and action in processes ranging from problem definition and goal articulation to the design and implementation of  policies and other responses. Some would argue that this is just as well—that the notion of global environmental management is at best technocentric hubris, at worst new clothes for old colonialist  politics, and in any case infeasible. Efforts to manage humanity's interactions with the global environment may indeed turn out to be all of these things. They will almost  certainly be partial, contentious, and prone to failure. But the management of global environmental risks is also what an increasing number of political leaders, advocacy  groups, scientific experts, and international organizations find themselves doing, not uncommonly with the best of motivations and the greatest of trepidation. Without  denying the darker sides of global environmental management, much less presuming its effectiveness, a broad understanding of what its avowed practitioners have been  up to, and to what effect, would nonetheless seem better than the alternative. Such a strategic perspective could offer at least three benefits: a context for the design and  interpretation of more narrowly targeted scholarly studies; a framework within which particular proposed actions could be appraised; and a vantage point from which  individual scientists, advocates, and politicians could reflect on the larger play within which they are seeking to learn their particular roles.  The research reported here seeks to contribute to such a strategic perspective. It does so by comparing the historical development of efforts to manage interactions  between society and the global environment for a number of countries and issue areas and by exploring some of the factors and forces that may have been important in  shaping that development. 1.1 Challenges for Management Environmental problems at the local, regional, or even national level have been known and addressed for centuries. And a smattering of important transboundary­ pollution and shared­resource debates substantially predate the postwar period that is the focus of our study. But the idea that human activities are systematically  transforming the environment on continental and global scales is relatively new (Turner et al. 1992). DDT in Antarctic penguins, radionuclides in human breast milk,  acidic degradation of remote lakes, and the gaping hole in the planet's protective ozone layer only suggest the range of global environmental concerns unimagined by  earlier generations that have emerged onto the international agenda during the lifetimes of today's

Page 4 environmental scientists, policy professionals, and political advocates. Despite the novelty of the idea that human activities might adversely affect the environment on a large scale, significant programs of action have already been undertaken  at the local, national, and international levels. The variety of such programs is remarkable, ranging from consumer boycotts and transformed school curricula, to  comprehensive national legislation, to a growing body of international law that already contains more than 200 treaties and conventions dealing with regional and global  environmental affairs. As a result, a number of problems—including, for example, those posed by DDT and oil pollution at sea—are now under at least partial control.  And some—such as the problem of chronic, global radionuclide exposures, chlorofluorocarbons (CFCs), or threats to the Antarctic—even seem to be relatively well in  hand (Young 1999). In short, society's management of its interactions with the global environment has grown in recent decades almost as dramatically as its  understanding of the global environment itself. Global environmental management nonetheless remains limited in ways that pose enormous challenges for the future: • Wholly new concerns for the impact of particular human activities on the global environment will doubtless emerge in the future. Some of these new concerns, together  with others already recognized, will eventually turn out to be less alarming than originally thought. Others almost certainly hold in store surprises that will be unpleasant  indeed. Global environmental management will therefore continuously be confronted with new challenges, requiring an ability both to utilize existing knowledge despite  its inevitable uncertainties and incompleteness and to generate new understanding of unprecedentedly complex systems. • For the global environmental problems that are now recognized, most management actually remains far from global in scope. Relatively few of the world's nations,  firms, or other potentially relevant actors are yet effectively engaged in collective management endeavors. Notions of the proper goals, objectives, and means of  management differ among many of these actors and can be expected to change with time. Truly global environmental management will have to become much more  inclusive than it is today by reaching out to engage both the knowledge and the politics of those affecting and affected by the changes that are under way.  • Finally, few of the management regimes now in place will work quite as planned, and some will fail outright. Even those that do work relatively well will rarely make  the issues they address disappear, any more than efforts to manage global economic development or weapons proliferation can be expected to produce final solutions.  The significant progress of the last several decades notwithstanding, the world has only begun learning to manage its interactions with the global environment. Enhancing  social capacity to manage those interactions will require learning how to learn not only from research but also from actual management experiences—successes and  failures alike. How well is society prepared to meet the challenges of global environmental management? What approaches have evolved in different countries and problem areas?  What are their strengths and weaknesses? In what ways can their effectiveness be enhanced? These are some of the pragmatic questions that motivate the present study. Efforts to illuminate them are important if for no other reason than the increasing prominence  of global environmental issues in international affairs. Beyond such immediate justifications, a better understanding of the history of global environmental management— rich in its multiple actors, dependence on science and information, and creation of powerful new international norms—could well contribute to broader efforts to  comprehend the changing role of governance in an interdependent and complex world (Mathews 1997; Jervis 1997). 1.2 Challenges for Understanding The world hardly lacks for plausible ideas and opinions on how to achieve better international environmental policy. Some critical scholarship has even begun to  examine the relative efficacy of different institutional designs and management approaches (e.g., Young 1999; Victor, Raustiala, and Skolnikoff 1998; Keohane and  Levy 1996; Haas, Keohane, and Levy 1993). A number of scholarly case studies have focused on particular global issues and how they have been approached by  particular countries or institutions (e.g., O'Riordan and Jäger 1996; Rowlands 1995; Mitchell 1994; Litfin 1994; Haas 1992). There is a growing comparative literature  on environmental policy addressing transboundary issues (e.g., Desai 1998; Janicke and Weidner 1997; Anderson and Liefferink 1997; Weale, Pridham, Williams, and  Porter 1996). But it is surprising how little is actually understood about the long­term development of society's efforts to manage its interactions with the global  environment. To begin reaching for such understanding, an essential first step is to move beyond simple models of a "management system" or "policy process" (Sabatier 1999). In  particular, neither problem definition nor goal specification can be taken as external to the processes of global

Page 5 environmental management. Indeed, the very idea of global environmental risks is a recent and highly contested invention (Yearley 1995; Rayner and Malone 1998).  Both the processes by which certain environmental changes become viewed as global environmental risks while others do not and the processes by which such risks  become framed in terms of one set of causes and effects instead of others are almost certainly central to the understanding we seek. Likewise, the goals for  management of interactions between society and the global environment have seldom been self­evident. Rather, they have been invented and shaped as part of the  same process that has defined the problems, sometimes following from specific problem definitions and sometimes driving such definitions. To understand the evolution  of global environmental management, we therefore need a sufficiently broad perspective on social action and change that puts problem definition and goal formation,  along with policy, squarely at the center of what is to be explained. Scholarship on the politics of problem definition (Rochefort and Cobb 1994), agenda setting  (Kingdon 1984), and issue dynamics (Baumgartner and Jones 1993; True, Jones, and Baumgartner 1999) provide one point of departure for such an analysis.  Literatures on the stages of policy development (e.g., Jones 1984; von Prittwitz 1990; deLeon 1999) and functions of risk management (Kates, Hohenemser,  Kasperson 1985) furnish another. Modern views of risk assessment as a social process (e.g., NRC 1996; Beck 1992; Wynne 1995) constitute an additional  perspective. A concern with where conceptions of global environmental risks and management goals come from and how they change immediately implies the need for a long­term,  multinational perspective. Understanding how particular negotiating strategies or political coalitions brought about particular treaties or forms of legislation is surely  important. But many of the global environmental issues noted above spent years, even decades, as the concern of a few scientists and administrators before finally  emerging onto the policy agenda of a single nation or international organization. The work of Weiss (1975) and others demonstrates that tracing the impacts of ideas on  action in domestic arenas commonly requires analytic perspectives extending over a decade or more. To capture the spread of ideas across national boundaries surely  requires that even longer periods be addressed. Beyond this, a conceptual framework is needed that allows both exploration of the conditions in which ideas transform  action in the global environmental arena and comparison of these conditions with circumstances in which ideas do not transform action. This is the sort of question that  has been effectively addressed through the comparative analysis of how different countries and other entities have responded to the same basic discoveries and  program proposals (e.g., Lundqvist 1980; Brickman, Jasonoff, and Ilgen 1985; Vogel 1986; Boehmer­Christiansen and Skea 1991).  The need for a broad conception of social action extends to the treatment of actors and agency. Global environmental management is an intensely political process, and  no understanding of its development could be complete that did not take interests and their politics seriously. This is likely to be a complex task, for in the development  of global environmental management both domestic and international politics—and the interactions between them—are likely to matter. Moreover, as important as state  actors may be in this political play, influential parts have clearly been performed by a variety of nonstate actors as well. Experts, the private sector, nongovernmental  "green" organizations, and the media also need to be considered in our explorations of society's encounter with global environmental change. A vigorous body of recent  scholarship suggests that it will be important to explore the coalitions (Sabatier and Jenkins­Smith 1993, 1999), communities (Haas 1992), and networks (Keck and  Sikkink 1998) formed by such actors, rather than to focus on particular groups or sectors in isolation. The long­term, multiactor orientation of the perspective sketched above poses particular challenges to the treatment of institutions. Viewed in the narrow sense of  organizations, institutions such as the United Nations Environment Programme (UNEP) have certainly been important in the evolution of global environmental  management. On the other hand, few of the organizations central to global environmental management at the close of the twentieth century even existed when global  environmental concerns began to receive increasing attention from scientists a generation earlier. A focus on specific organizations, however valuable in itself, can  therefore capture only parts of the overall story. A broader view of institutions as regimes—sets of rules and procedures that structure relations among relevant  actors—is more consistent with this study's interest in the long­term development of society's effort to manage its interactions with the global environment. Even here,  however, it is important to recognize that the management process may be spread across multiple regimes in space and time. Studies focused on single regimes, just as  studies focused on single organizations, will provide partial perspectives on the overall story. An active program of research on institutions for global environmental  management provides useful guidance on how to think about questions of effectiveness and the factors that shape it (Kay and Jacobson 1983; Keohane and Levy  1996; Young 1999). Finally, if obviously, an understanding of the long­term development of global environmental management 

Page 6 demands a focus on dynamics and change. The interests, institutions, and ideas noted above can all be treated in dynamic perspective, with particular attention to the  ways in which they influence change in one another. But the knowledge­intensive, diffuse character of global environmental management emphasizes as well the need for  attention to the role of learning as an agent of change. Broadly conceived, the need is to understand how discoveries, experience, and innovations present in one part of  the management system spread to others. This spread may be across actors within a country. It may be across countries. It may involve lesson drawing from  management experience with one global environmental problem to inform management of another. One need not prejudge the extent, fidelity, or utility of such learning  to be interested in assessing its actual role in the history of global environmental management and its potential for the future (Parson and Clark 1995; Lee 1993; Bennet  and Howlett 1992). In summary, with this study we seek to better understand the long­term development of efforts to manage interactions between society and the global environment. We  conceive of management broadly to include problem and goal definition, as well as the formulation and implementation of action programs and policy. We explore the  impact and interactions of ideas, interests, and institutions on the development of management practice. We want to know the extent to which, and means by which,  efforts at global environmental management entrain multiple actors in multiple national and supernational arenas. Similarly, we are interested in the extent to which the  management capacity for dealing with any specific global environmental concern is affected by the management capacity developed for dealing with other issues.  Finally, we ask to what extent and in what ways learning has played a significant role in the development of society's approach to the management of its interactions  with the global environment. This view of the evolving management of humanity's interactions with the global environment leads to a set of specific conceptual questions for this study that  complement the more immediate and pragmatic ones posed earlier: • What has been the interplay among scientific research, policy analysis, and political action in the development of approaches to managing interactions between society  and the global environment? • How have some global environmental changes come to be characterized as risks worthy of management attention while others have not?  • To what extent, in what ways, and under what conditions have institutions, interests, and ideas shaped the development of global environmental management?  • Which pathways and mechanisms have been most important in spreading new ideas and experience throughout the community of actors engaged in global  environmental management? 1.3 The Design of This Study. This study traces the evolution of efforts to address the issues of acid rain, stratospheric ozone depletion, and climate change over a period extending from the IGY of  1957 through the UNCED of 1992. It offers a comparative exploration of the development of these issues across a range of national and international settings  consisting of Germany, the United Kingdom, the Netherlands, the former Soviet Union, Hungary, Japan, Mexico, Canada, the United States, the European Union, and  the family of international environmental organizations. It describes the development of management response along two dimensions: one focusing on problem framing,  agenda setting, and issue attention; the other on management functions of risk assessment, option assessment, goal and strategy formulation, implementation, evaluation,  and monitoring. It analyzes the impact on the management process of key ideas, interests, and institutions. The study seeks to fashion a long­term, large­scale overview  of how the interplay between ideas and actions has laid the foundations on which contemporary efforts in global environmental management are now building.  The study was conducted by the Social Learning Group, a team of thirty­seven members whose names and institutional affiliations are given in the front matter of this  book. The Group's members came from ten countries and reflected disciplinary backgrounds including the natural sciences, political science, science studies, and policy  analysis. Organization of the research can be visualized as a matrix in which the columns are the individual arena (country) studies that make up part II of this book, and  the rows are the management function studies that make up part III of the book. Research teams were initially assembled to conduct the individual arena studies,  drawing largely on individuals from the relevant arena. Function studies were then designed to include one or more individuals from each arena. Integration was  provided through extensive electronic exchanges, periodic small meetings of particular "chapter" teams, and annual week­long summer studies.  Group members collaborated in the design of a detailed research protocol to guide the research and ensure comparability across cases, arenas, and functions. That  protocol is included as appendix A in volume 2. Data were drawn from interviews with key actors, primary­source material (ranging from assessment reports to internal  strategy documents), and the secondary literature.

Page 7 Box 1.1 Key definitions and terminology Actor is a term used here to encompass government, industry, nongovernmental environmental organizations (NGOs), expert communities,  and the media. Arena is a term used here to encompass the nations we studied (Germany, the United Kingdom, the Netherlands, the former Soviet Union  and its successor states, Hungary, Japan, Mexico, Canada, and the United States), plus the European Community and the family of  international institutions. Issue is a term used here to encompass the three cases of environmental change we studied—acid rain, climate change, and stratospheric  ozone depletion. Management is a term we use here to encompass the range of self­conscious actions undertaken by actors to grapple with the issues of  global environmental change. It is broader than policy to the extent that the latter implies activities of government only. It is not intended to  imply comprehensive or successful action or intent. The data sets emerging from implementation of the protocol, plus intermediate working papers of the project, are stored in the project archives, deposited and  cataloged at the Harvard University Library. The rationale behind our major research­design choices is reviewed in the sections that follow. Key definitions and  terminology used throughout the book are summarized in box 1.1, which is meant to serve as a convenient point of reference for use in reading other chapters.  1.3.1 Issue Histories

This study addressed its central questions through a comparative examination of three environmental issues that emerged from basic scientific research onto the  international political agenda during the latter half of the twentieth century. Although the processes of problem defining, framing, and naming are central to our study, we  refer to these issue areas throughout the book by their popular names of acid rain, stratospheric ozone depletion, and climate change. As described in detail in chapter  2, each of these issues involves human activities emitting substances to the atmosphere, transport of those substances over continental to global scales, and potential  impacts on humans and things that they value. The study addressed multiple issues because we wanted to understand how the development of global environmental management was contingent on issue  characteristics rather than simply on underlying political and institutional relationships. We chose similar issues rather than comparing, say, marine oil pollution and  endangered­species management, for two reasons. First, prior scholarship suggested that large differences in issue structure were likely to be associated with large  differences in management responses. We therefore sought finer resolution, in hopes that we could begin to sort out how relatively small differences in issue  characteristics led to differences in the evolution of management response. A second reason for picking similar issues was our interest in exploring cross­issue learning.  The absence of much cross­referencing of other issue experiences in the existing literature on global environmental management, combined with the more general  literature on social learning, led us to suspect that such cross­issue lesson drawing would be rare. Through our study design we sought to maximize the chances that we  would find some significant cross­issue learning to examine. Obviously, this choice meant that our study would be able to conclude relatively little about the prospects  for learning across larger issue differences. We picked the particular atmospheric issues of acid rain, stratospheric ozone depletion, and climate change for a number of reasons. First, as described at length in  chapter 2, all have relatively long histories, with scientific attention dating back at least three decades. Second, all have relatively unproblematic transboundary or  commons dimensions. Climate change and stratospheric ozone depletion are truly global phenomena, with materials emitted from one part of the planet potentially  influencing the environment everywhere in the world. The physical and chemical transformations associated with acid rain are of somewhat smaller scale but still extend  across multiple nations and thousands of kilometers. We were interested to discover whether, and if so how, relatively early experience with the transboundary issue of  acid rain had furnished lessons for society's later and larger­scale engagement with the issues of climate and ozone. Finally, the histories of all of these issues were  strongly grounded in science, again providing ample opportunity for learning and sharing across issue histories. These properties of our three issues are common to  many pollutantlike environmental problems of the air, water, and land, opening the prospect for broad applicability of our findings. They are less clearly common to  many renewable­resource problems with an international dimension, making us less confident that our studies will illuminate this important class of cases.  Our interest in tracing the impact of causative, instrumental, and normative beliefs on the management of these three issues led us, following Weiss (1975) and others, to  adopt a multidecade time horizon for our study. Substantively, our interest was in tracing evolution of the acid rain, ozone depletion, and climate change issues from  their initial discussion in the natural science community to their arrival on the international political agenda. Though no precise delineation of this interval is 

Page 8 possible, we elected to bound our study with the IGY of 1957 and Rio's UNCED of 1992. Of course, scientific research relevant to each of our issues had begun well  before the IGY and continues today. And the politics of their management will extend well into the twenty­first century. Nonetheless, the IGY­to­UNCED frame  captures both substantively and symbolically the transition from primarily scientific issues to significantly political issues that is the focus of our concern.  1.3.2 Arenas and Actors

The basic histories of our three global environmental issues start with ideas and initiatives initially held only by a few individuals or groups. They proceed to the adoption  of shared beliefs and commitments across much larger communities around the globe. For this study's initial reconnaissance of the development of global environmental  management practices, we did not want to assume the primacy of particular actors, levels of political organization, or nations in the process.  We therefore designed the study to examine the historical roles that might have been played by a wide range of potentially relevant groups: experts, governments,  private­sector organizations, "green" nongovernmental organizations (NGOs), and the media. We tried to stay especially alert to emergence of the communities,  coalitions, and networks of actors that the literature suggests are likely to be important as agents of policy learning and management change.  The levels­of­organization question was harder. Given the widespread trend over our study period away from the nation state as the sole focus of policy making, we  wanted a design that would let us explore the respective roles and contributions to global environmental management of actors at multiple levels of organization.  Looking up from the level of the state, we identified two supernational sites for analysis. One was the family of international environmental organizations represented by  UNEP, the World Meteorological Organization (WMO), and the International Council of Scientific Unions (ICSU). The second was the European Community (later  European Union), interesting both for its particular contributions to the development of our issues and as a representative of the new forms of transnational governance  developing around the world. Individual countries constituted our primary locus of analysis. Previous comparisons of national approaches to environmental management and regulation suggested that  the appropriate comparative country design would let us explore the significance of differences in such factors as perceived vulnerability to or responsibility for the  environmental problem in question, deference to science in state decision making, openness of the state policy apparatus to interventions from domestic NGOs or  international actors, and role of the media. Within countries, we focused on the "elite" discourse of professionals and political leaders, rather than the views of lay or grassroots groups. We did this for both  theoretical and practical reasons. The perception of global environmental issues by lay publics and the role of such publics on both the cause and effect sides of global  environmental change are topics of enormous importance and some stimulating scholarship (e.g., Kempton 1995; Collier and Lofstedt 1997; Lipschutz and Conca  1993). But the general literatures on agenda setting, issue framing, and policy making suggest that accounting for lay perspectives is unlikely to be essential for  explaining many of the questions that most concern us here. Moreover, for the long time periods and comparative perspectives that interest us, the practical difficulties  of reliably assessing lay perceptions and responses are overwhelming. In our research, we therefore looked down from the perspective of policy making and  management at the national level, picking up subnational actors, interests, and ideas only as they appeared on the stage of national discourse. In practical terms, we  focused our data collection on discourse occurring in national media, legislatures, professional journals, and the like. When the ideas or actions of substate actors  surfaced at this national, elite level, we noted them and explored their origins and impacts. When they did not, we ignored them—and thus rendered ourselves blind to  global environmental change and management as they are experienced by the vast majority of the world's citizens. Our choice of which national perspectives to pursue in the study was also a joint product of theoretical and practical considerations. Our initial research design was  simply to sample the world's experience with global environmental management, choosing cases from among countries of the industrialized nations of the Organization  for Economic Cooperation and Development (OECD), the formerly communist countries of Europe, and the developing world. We sought to select countries varying  with respect to their international standing in politics, science, and environmental leadership and with respect to their domestic treatment of science input to the policy  process. These design principles were matched against practical considerations of where we could mobilize effective study teams. From the formerly communist  countries, we selected the (former) Soviet Union and Hungary.2 For Western Europe, in addition to the supernational arena of the European Union, we selected the  United Kingdom, the Netherlands, and Germany (West Germany before the reunification, united Germany thereafter). Sweden, with a central role in the issue histories 

Page 9 we studied, was included in the initial research design but was dropped when the research team scheduled to address it failed to materialize.3 Of the industrialized  countries of Asia, we selected Japan. North America was covered fully, with studies of Canada, the United States, and Mexico—the latter intended as a "bridge"  between northern and southern perspectives on the project's central research questions. Our greatest source of discomfort with this entire study is that the developing world turned out to be beyond our grasp and—taking most of humanity with it—is absent  from the story about the evolution of global environmental management reported here. The reason, if not excuse, for this omission is that we started to develop our  research protocol for the countries we knew best. In the interests of generating reliable and comparable data, this protocol presumed extensive use of documentary  sources and media accounts to supplement interviews with relevant individuals still available for comment. Our preliminary effort to extend this protocol to more  recently developing countries through our Mexican case study strongly suggested that such documentary sources simply did not exist at anywhere near the density we  were working with in countries that had industrialized earlier. We could, of course, have applied the interview portion of our protocol to individuals currently active in the developing world's substantial engagement with issues of  global environmental management. And we could, as we did in Mexico, have found some documentary material. We could, and perhaps should, have changed the  entire research protocol to a version more appropriate for a truly global study of global environmental management. But given the people, resources, time, and  imagination available to us, we reluctantly decided that we could not reliably document in a useful cross section of developing countries a long­term history of global  environmental management for the atmospheric issues we had selected. The density and comparability of the histories we have assembled clearly benefited from this  decision. The scope and potential relevance of the overall study has clearly suffered, leaving many crucial questions about global environmental management unasked  and unanswered. 1.3.3 Describing Issue Development

The empirical work of this study was organized around the construction of descriptive histories of each issue's evolution within each of the arenas investigated. In  addition, special attention was given to cross­arena and cross­issue interactions. These histories were intended to capture not just changes in scientific knowledge and  public policy but also variation in the relevant beliefs, interests, norms, and actions of a changing array of actors and institutions. The long time scales and multiple arenas  addressed in the study made it particularly challenging to design a research protocol that would ensure comparability of data across time and political cultures, thus  providing a firm foundation for subsequent fact­finding and explanatory efforts. We addressed this challenge by borrowing from existing research traditions frameworks  for data collection on three broad topics: what level and kind of concern people exhibited about global environmental issues and their management, what people talked  about when they addressed global environmental issues and their management, and what people did when they worked on understanding and managing the interactions  between society and the global environment. We summarize these descriptive frameworks below. Details are provided at the end of volume 2 in the project's Research  Protocol (appendix A). As noted earlier, data were assembled covering the historical development of each of the three global environmental issues in each of the ten  national and supernational arenas addressed in the study. The Dynamics of Concern Our first framework provides for an essentially social characterization of the level and kind of concern shown by society for global  environmental issues. It draws from the political science literature on issue­attention cycles (Downs 1972), agenda setting (Kingdon 1984; Cohen, March, and Olsen  1972), and the politics of problem definition and issue framing (Rochefort and Cobb 1994; Schon and Rein 1994; Hajer 1995; Jachtenfuchs and Huber 1993).  Generally, this literature led us to expect that though attention paid to global environmental issues by scientists and technical experts might be sustained or slowly grow  through time, public and political attention would come in relatively rare and short­lived bursts. These bursts of attention, however, were likely to provide important  opportunities for institutionalizing and acting on the issues in question. To provide the basic empirical foundations for theorizing about the causes and consequences of  such attention cycles, we therefore sought to document the rise and fall of public attention to each of our issues within each of our study arenas.  Following Baumgartner and Jones (1993), we quantitatively tracked coverage of each issue through time in the newspapers read by each arena's elites. Where possible  and relevant, we complemented the data on media coverage with quantitative measures of the amount of attention devoted to the issue in legislative forums and  professional publications. Other media and measures would have been possible. But none provided as much comparability and 

Page 10 continuity across the long time periods and multiple arenas addressed in this study. Results for individual arenas are reported in the chapters of part II of this book, with  cross­arena patterns analyzed in chapter 14.  The quantity of attention paid to global environmental issues is only one measure of public concern. A second is quality or content. The literatures noted above also  emphasized the potential importance of how issues are characterized, defined, or framed in scientific, political, and public discourse.4 Too much of the literature on  issue framing, however, has been undercut by its failure to construct a formal structural framework or taxonomy for objectively classifying the different ways in which  different groups characterize developing issues. Some such formal taxonomic framework seemed to us especially important for a study seeking to compare issue  framings across multiple languages, nations, and time periods. Its development therefore became a central task of our research strategy. The result is described in the  next section. A Taxonomy of Hazard Management One of our most fundamental requirements was for a common taxonomic framework to characterize and classify the content  of discourse about global environmental issues and their management. Did scientists present end­to­end, "integrated" assessments of the issue, or did they concentrate  on particular facets of the overall story? Did policy advocates focus on measures to address causes or effects? Did controversies range over all aspects of the issue, or  were they more narrowly confined? The beginnings of a taxonomic framework that would allow classification of empirical evidence relevant to such questions had been  developed in the 1980s by scholars of technological hazard analysis (Kates, Hohenemser, and Kasperson 1985) and environmental impact assessment (Beanlands and  Duinker 1983). Initial applications to problems of global environmental change were carried out by Schelling (1983), Clark (1985), and Crutzen and Graedel (1986).  This early work was generalized into a taxonomy of environmental hazards by Norberg­Bohm et al. (2000), who applied it to a wide range of issues and national  contexts. Figure 1.1 summarizes the elaboration of these previous hazard taxonomies developed by this project and applied throughout the present volume.5 As can be  seen in the figure, our taxonomy is divided into several parts. Panel A of figure 1.1 lists our categories for classifying discourse about environmental issues. Our use of these categories is intended to be purely descriptive; no  ordering or priority in how or when society addressed them is assumed: • Demand for goods and services Any environmental concern (such as energy) may be traced back to origins in human demands for goods and services. Conversely,  the environmental implications of particular social demands for goods and services may be explored. • Choice of technologies or practices The implications for the environment of particular technologies or

A. Issues

B. Actions (options) C. Groups of actions (options)  used in this study D. Other groups of actions used  by actors documented in this study E. Framing categories used in this  study Figure 1.1 A taxonomy of hazard management

Demand for  goods and  services

Choice of  technologies  and practices

Flux of  materials

Valued  environmental  properties

Exposure of  people and  things

Consequences to  people and the  things they value

Change  demand

Change choice

Change flux

Change  environment

Change  exposure

Change  consequences

Emissions

Environment Mitigation options

Impacts Adaptation options

Preventive

Offset

Adaptation

Causes

Environment

Impacts

Page 11 practices (such as coal versus natural gas fuels) may be discussed, with selection driven by interest in the technologies themselves, or in a means for meeting basic  demands, or in source of pollutants of concern. • Flux of materials The release of certain materials to the environment (such as sulfur dioxide, chlorofluorocarbons, and carbon dioxide) to the environment may  become the subject of attention—perhaps in their own right, perhaps as a possible threat to valued environmental properties, or perhaps as a possible consequence of  certain development choices people make. • Valued environmental properties Certain properties of the environment (such as global climate, stratospheric ozone, and precipitation acidity) are singled out by  scientists, advocates, or political leaders as meriting concern. • Exposure of people and things Discussions of global environmental change (such as coastal localities exposed to global sea­level changes) may highlight the  exposure of specific local places to different sorts of stresses. • Consequences to people and things they value People may discuss possible impacts of global environmental change (such as crop loss and health implications) on  themselves or on other things they value. Panel B of figure 1.1 lists our basic categories for classifying discourse about actions that might be undertaken in response to concern for environmental issues. It simply  reflects the obvious but important fact that actions could in principle be undertaken within every one of the categories used to characterize the issue itself (Schelling  1983). We employed this symmetrical classification in our basic research protocol and analysis. In the course of our investigations, however, we discovered two things that made our descriptive taxonomy of actions less straightforward than our taxonomy of issues.  First, discourse about actions to address global environmental issues tended to group multiple categories into larger clusters. For example, we commonly encountered  discussions of preventive options for reducing greenhouse gas emissions that included in a relatively undifferentiated way measures for both demand reduction and  technology switching. This tendency to group and apply common labels to discussions of different types of response options would not have been problematic except  for the fact that different actors and different arenas employed different groupings. In addition, however, we discovered that the labels applied to these groupings by the  actors themselves were often strategically selected. At one point in the climate debate labeling options as adaptive had become so out of favor that virtually all actions  considered were described as mitigation, independent of which aspect of the climate issue they were addressing. Such strategic naming is, of course, of substantial  interest in a study such as this. But it was important for us to distinguish what advocates of particular actions were actually talking about from how they were seeking to  package their proposals. We therefore focused our descriptive taxonomy of action proposals on the same basic categories outlined above. When grouping was called  for, we adopted the relatively neutral and descriptive terms shown in figure 1.1, panel C: • Emissions This category captures measures (such as energy taxes and bans on CFC propellants) that would directly affect emissions of pollutants of interest through  changing demand or changing the choice of technologies and practices. • Environment This category captures measures (such as carbon sequestration though forest plantations and liming of acidified lakes) that would directly affect the  amount of emissions remaining in the environment or would directly alter valued environmental properties. • Impacts This category captures measures that alter the impact of changes in the environment on people and things they value. Such measures (such as shielding  people from ultraviolet radiation and air conditioning places where people work) can work by changing exposure or changing vulnerability.  Panel D of figure 1.1 shows how our descriptive taxonomy relates to various categories of actions used by the actors we studied in their discussions about global  environmental problems. Finally, panel E introduces terminology employed in our analysis of issue framing and relates this to the other categories and to the underlying descriptive taxonomy.  A Functional Framework for Describing Global Environmental Management Our final framework constituted a functional characterization of issue development.  It drew largely from the literatures of policy analysis and risk management. These emphasize the stages of issue development and the tasks that are performed in each  (Jones 1984; von Prittwitz 1990; Winsemius 1986). While sharing modern skepticism (e.g., deLeon 1999) regarding the linear or sequential relations among stages and  functions that are assumed in much of the policy literature, we nonetheless found particularly useful the common functional categories adopted by works as different as  Kates, Hohenenser, and Kasperson's (1985) studies of technological hazards and Kay and Jacobson's (1983) early work on international environmental policy. As  shown by Kay and Jacobson, this functional framework's focus on what is done rather than who does it is

Page 12 particularly appropriate for long­term, comparative studies in which comparability of actor groups and institutions might otherwise be problematical. Our functional  framework for the description of issue development, somewhat modified from that of Kates and Kay and Jacobson, addresses the following six management activities:  monitoring, risk assessment, option assessment, goal and strategy formulation, implementation, and evaluation. These functions are summarized in box 1.2 and  constitute the focus for part III of this book. 1.3.4 Analyzing Issue Development

We reiterate that our primary goal in this study was to provide a preliminary historical reconnaissance of the development of selected management problems during the  formative years of the global environmental era. Our intent has been that the resulting rich descriptive account will provide the empirical puzzles and factual foundations  without which most attempts at causal inference on the factors responsible for the development of global environmental management practices will remain unconvincing  and premature. These limited ambitions notwithstanding, we also sought in our empirical work to document patterns in some of the variables and processes that prior  studies have suggested are likely to be involved in the shaping of issue development. Variables Due to the iterative character of issue evolution, many of the potentially explanatory variables turn out to be similar to those we use to describe issue  evolution in the first place. Rather than signifying a conceptual weakness in our study, this is simply a reflection of Wildavsky's (1979) observation that policy—which  we would expand to issue development—more often than not becomes its own cause. Our principal focus, as described earlier, has been on the roles of ideas,  interests, and institutions.6 Ideas Two presently distinct but potentially complementary literatures on the role of ideas in issue development provide points of departure for the present study. The  first, grounded in the policy­science and science­studies literatures, emphasizes the importance of issue images and frames for defining what knowledge matters and  who feels concern (Nelson 1984; Stone 1988; Schon and Rein 1994; Hajer 1995). The second, based in international relations, emphasizes the importance of shared  beliefs in stabilizing coalitions of actors that often provide the motive force behind policy change (Hall 1989; Haas 1990; Goldstein and Keohane 1993; Blyth 1997).  Neither tradition has been particularly successful in showing how or under what conditions such ideas affect issue development. We nonetheless attempted to be alert  Box 1.2 Management functions Risk assessment Research on this function traces changes in understanding the nature, causes, consequences, likelihood, and timing of the  risk in question. Particular attention is paid to the subset of all causes and consequences addressed by particular actors.  Monitoring Research on this function traces the evolution of efforts by any of the actors to document actual changes in aspects of the  environment affected by the risk in question, relevant emissions, human responses, and results of management strategies and specific  implementation measures. Option assessment Research on this function documents and explains changes in the assessment of possible options for responding to the  problem in question. Options are particular measures that an actor might undertake to help manage a risk. Assessments of options are  systematic examinations of the feasibility, costs, or benefits of particular options. Goal and strategy formulation Research on this function traces changes in management goals, the design of a package of options  appropriate for achieving them, and the selection of modes (such as command and control, incentives, and persuasion) for implementing  those options. Goals are statements of objectives or of conditions that an actor wishes to bring about. Strategies are plans for how—in  what combination and at what time—particular response options will be combined to achieve a goal. Strategies thus organize particular  means (options) to achieve particular ends (goals). Implementation Research on this function traces changes in the actions actually taken by various social actors with regard to management  of the issue in question. Implementation may include persuasion through normative pronouncements, educational activities, the exchange or  dissemination of information, rule making, provision of incentives, supervision or enforcement of compliance, and coordination of programs.  Evaluation Research on this function documents self­conscious efforts of actors to reflect on and evaluate their own and others'  performance in contributing to management of the risk under consideration. for impacts of powerful images and shared beliefs in our empirical studies. Interests Questions of who pushes issue evolution are clearly central to our concerns. Who provides the problem definitions and policy proposals that eventually are  adopted? Who furnishes the energy that moves and motivates policy change across the long periods and large scales that concern us here? How do whose interests  affect the management of global environmental change? We have sought in this study to remain sensitive to the influence of the traditional state and nonstate actors  delineated earlier. In addition, however, we have taken seriously recent work stressing the importance of adhoc groups composed of different kinds of actors in 

Page 13 promoting particular directions for issue development. Where possible, we have documented the activities of such issue networks (Heclo 1978; Keck and Sikkink  1998), advocacy coalitions (Sabatier and Jenkins­Smith 1993, 1999), or epistemic communities (Haas 1990) as have been active on the stage of global  environmental management. Institutions Modern institutional approaches to issue development focus on the ways in which relatively stable rules, procedures, and operating practices structure the  interactions among interested parties (e.g., Koelbe 1995). Institutions can influence the distribution of power among actors, actors' perceptions of their own interests,  and thus the goals that shape issue evolution. Research at the domestic level has emphasized the historical grounding of institutional capacity in past experience and the  importance of that historically bound capacity in both framing and resolving new issues (e.g., Skopol and Finegold 1983; Steinmo, Thelen, and Longstreth 1992). At  the global level, a substantial body of scholarship in recent years has attempted to trace how and under what conditions international institutions promote effective  environmental management. Keohane, Levy, and their colleagues (e.g., Haas, Keohane, and Levy 1993; Keohane and Levy 1996) have proposed that such institutions  exert their influence on policy through increasing concern among advocates and policy elites, enhancing the contractual environment for enforceable agreements, or  strengthening the capacity of the management system to perform its various functions. We have sought to document evidence of such causal pathways in the work  reported here. At the same time, we have attempted to avoid the static bias of many institutional analyses and to remain alert for the ways in which the profound  changes in institutions bearing on global environmental issues have affected their management over the decadal scales. Processes In addition to documenting variation in the ideas, interests, and institutions that might be expected to shape the development of global environmental  management practices, this study attempted to trace some of the most important processes and pathways through which their influence occurs. Where do the ideas and  beliefs about the management of global environmental risks come from? Why do particular actors come to see themselves as interested parties in the development of  some global environmental issues but not others? How do institutions promote changes in concern, capacity, and contractual environment that affect the management of  global environmental risks? Efforts to probe such deeper questions about the factors and processes shaping issue development must be sensitive to a variety of possible answers that have little to  do with the global environment. The most obvious are overarching political changes, such as the dissolution of the Soviet Union or the coming of Reaganism and  Thatcherism to the world stage. Less dramatic but potentially important nonetheless are explanations grounded in the bureaucratic politics of the relevant organizations  and institutions (e.g., Allison 1974). While addressing such processes where they seemed particularly interesting or relevant, this study focused on the possible  complementary role of learning. In particular, we followed Harvey Brooks (1977, 243) in asking in what sense, and in what ways, the development of global  environmental management can usefully be viewed as "a sustained social learning process." The analysis of issue development as a process of social learning stems from early work of Deutsch (1963) and Heclo (1974). It has more recently produced  illuminating studies of the development of democratic politics (Eder 1987), Keynsian economics (Hall 1989), international quarantine practices (Cooper 1989), and  norms for nuclear arms control (Nye 1987; Adler 1992). In the environmental realm, social learning processes figure prominently in Peter Haas's (1990) analysis of  international cooperation on the Mediterranean Action Plan and other international environmental issues (Haas and Haas, 1995), Kai Lee's (1993) groundbreaking  work on sustainable development, Sabatier's studies of policy change (Sabatier 1999), and Harvey Brook's (1977) call for a broader approach to scholarship on the  management of global environmental risks. All of this work emphasizes the "fundamentally messy, contingent, and ambiguous intermingling of knowledge, power,  interests, and chance in the workings of the world" (Parson and Clark 1995, 457). None of it suggests that learning approaches are yet ready to generate tight theories  or crisp predictions of social change. Rather, viewing long­term issue development through a "learning" lens may highlight significant processes and relationships that  complement other equally partial explanations (Sabatier 1993, 1999). Our approach to the study of learning in the development of social approaches to the  management of global environmental risks can be summarized in terms of its answers to three questions posed by many students of learning: Who learns? What is  learned? What counts as learning?7 Who Learns? Much of most peoples' intuitive feel for learning focuses on learning by individuals. Such learning is clearly important. Moreover, in keeping with this  study's focus on the multiple actors and groups involved in global environmental management, we have attempted to distinguish which of these actors learns which  lessons. In addition, however, we have extended our reach to

Page 14 include the likelihood of learning within—and perhaps by—various organizations and institutions. Finally, we have kept in mind that learning often involves would­be  teachers as well as potential learners. Discovering who is trying to promote lessons about global environmental management, as well as who is trying to learn them, is  almost certainly an important part of explaining issue development. What Is Learned? Much of the ordinary discussion and formal literature on learning concentrates on the incorporation of new knowledge or experience into existing  practices, causal models, and decision­making processes. Increasingly, however, it has become clear that some of the most important learning involves changes in  higher­order concepts including norms, goals, and the overall interpretive frameworks that Hall (1993, 279) has called policy paradigms and we have treated under  the heading of issue frames.8 Our approach adopts this larger view of learning. We treat it as a process that may help to bring about cognitive changes at multiple  levels ranging from issue frames (Vig 1997, 1) and basic beliefs (Keohane and Nye 1989, 264), through goals (Hall 1993, 278), strategic perspectives on one's  relationships with other actors (Haas 1990; Haas and Haas 1995), and behavioral intentions (Sabatier 1988, 19), to more elemental concepts including cause­and­ effect relationships, appraisal of the efficacy of particular management interventions, and basic skills of management practice.9  What Counts as Learning? Much social science literature presumes that learning is synonymous with increasing one's ability to cope with the world. We found this  conception too broad to be analytically useful. At the other extreme, we share the view of Breslauer (1987, 432), Keohane and Nye (1989, 264), and others that  learning should not be definitionally restricted to processes that lead to better outcomes.10 A less restrictive view of policy­oriented learning has been promoted by  Sabatier and his colleagues, building on the work of Heclo (1974). This focuses on cognitive changes "that result from experience and are concerned with the  attainment (or revision) of policy objectives" (Sabatier 1988, 19). Two further expansions of this answer to the "What counts?" question are important for the study  reported here. First, along with other students of learning, we found that focusing on experience alone as a source of cognitive change is too narrow a view and have  broadened ours to encompass experience and new information (Hall 1993, 278; see also Keohane and Nye 1989, 264). Second, in view of this study's concern  with the long­term development of not just policy but rather the broader­range activities involved in the management of global environmental risks, we have substituted  management objectives for the more restrictive phrase policy objectives in Sabatier's answer to the "What counts?" question. In this study, we have therefore  counted as learning those processes that deliberately utilize experience or information to bring about cognitive changes that are concerned with global environmental  management. We have left questions regarding the instrumental effectiveness and normative implications of learning to be treated empirically rather than definitionally  (see below). Norms To what extent did the actors, institutions, and societies addressed in this study learn better management of global environmental risks? This wholly reasonable  question introduced normative dimensions into the study with which we remained uncomfortable from beginning to end. As noted earlier in this chapter, our study sought to remain open on the question of whether the issues in question merited more or less attention and action. We  focused instead on documenting and understanding how actors and arenas came to give particular management responses to the issues. This meant that we rejected  from the outset evaluative criteria that would have defined "better" management in terms of more success at raising the political profile of the issues or taking action on  them. Moreover, we both expected and observed in our initial empirical work a great variety of different views on what constituted better management of the issues at  hand. These differences reflected not only contrasting perspectives of various actors (such as scientists, NGOs, and industry) but also systematic differences among  arenas based on both interests in the issue at hand and more general orientations regarding the use of scientific findings in policy contexts (e.g., Brickman, Jasanoff, and  Ilgen 1985). Faced with this variety of evaluative perspectives, our study group was unwilling to impose on our empirical material a rigid normative framework of our own making.  We were also, however, unprepared to give up on the normative discussion by simply assuming that all outcomes are equal. Ultimately, we found an uneasy middle  ground in Ravetz's (1971) historical studies on the application of expert knowledge to social problems. In essence, Ravetz argued that despite differences in the specific  norms applied by particular parties in particular circumstances, it was possible to discern across multiple cases and circumstances a channeling of critical debates along  lines that could be captured by a small number of metacriteria. As further developed in Clark and Majone's (1985) empirical study of normative criteria employed in a  wide variety of energy and environmental debates and in Guston's (1997) work on science advising, metacriteria for addressing knowledge­action dynamics have been  summarized under the headings of adequacy, value, legitimacy, and

Page 15 Box 1.3 Criteria for evaluating efforts to link knowledge with action Adequacy The role of criteria of adequacy is to permit the accumulation of certified "facts," thus providing what historian Oscar Handlin (1979, 408) has called the  "grounds for peaceful discourse." Two potential uses of such criteria stand out as particularly relevant for efforts to link knowledge with action in the management of  global environmental risks. The first is the simple posting of known pitfalls: methodological blunders and inappropriate use of data that immediately vitiate any  assessment that fails to avoid them. The second is the channeling of disputes into well­defined categories where focused and informed discussion can be carried out.  Value The role of criteria of value is to help channel inquiry into important areas where it has some prospect of making contributions that extend beyond the  immediate gratification of those performing the inquiry. At one level, such criteria address such commonsense notions of worth or relevance. At another, somewhat  deeper level, they include evaluations of feasibility, encompassing exhortations from a number of fields that temper inclinations to attack only the really important  problems with due respect for "the art of the possible." Without well­developed criteria of value to root intellectual activity in issues of the world, there is a great  tendency to concentrate on what John Passmore has called the "charmed circle" of presently exciting problems. There is also little defense against the internal  criteria of adequacy developed by some intellectual field displacing any external social reference point in the evaluation of good work.  Legitimacy As Lindblom has noted, "A deep conflict runs through common attitudes to policymaking. On the one hand, people want policy to be informed and well  analyzed. On the other, they want policymaking to be democratic. . . . In slightly different words, on the one hand they want policymaking to be more scientific; on  the other, they want it to remain in the world of politics" (Lindblom 1980, 12). In political contexts, legitimacy rests on questions of majority and minority and how to  control the treatment of the latter by the former. In scientific contexts, it has been centrally bound with "the fair play of ideas" and how skeptical questioning of  accepted interpretations can be simultaneously encouraged yet kept from arbitrarily dismantling consensual understanding.  Effectiveness The role of criteria of effectiveness is simply to evaluate whether knowledge­ or action­based efforts undertaken to help resolve problems actually do  so. Efforts to develop such criteria must contend at the outset with what Carol Weiss (1975), commenting on the problems of evaluating policy, has called the  dilemma of "little effect." With depressing regularity, evaluations of policies produce verdicts that they have left the world "out there" pretty much the same. In part,  this doubtless reflects the real difficulties of bringing about change in the world. In part, it also reflects a naive view of the processes by which both scientific ideas and  public policies develop. Recent scholarship has shown that in both science and policy, critical findings that radically and unambiguously change the existing order are  in fact rare. Effectiveness is better viewed not just in terms of the creation of solutions but rather in a broader context that includes the ability of a given endeavor to  shape the agenda or advance the state of the debate (see Majone 1980; Keohane 1996). effectiveness. Our use of these terms is defined in box 1.3. We employ the Ravetz criteria throughout this book as framework for critical discussion on the question of  what might be meant by improvements or progress in the management of global environment. 1.4 The Organization of This Book This book is organized in four parts. Part I introduces the study. This chapter (chapter 1) summarizes the work's motivations, the questions it seeks to address, and the research approach it follows.  Chapter 2 follows with an overview of the three issues addressed in the study: acid rain, stratospheric ozone depletion, and climate change.  Part II reports on our arena studies. Chapters 3 to 13 describe how our three atmospheric issues were managed in single arenas. Individual chapters have been written  for Germany, the United Kingdom, the Netherlands, the former Soviet Union, Hungary, Japan, Mexico, Canada, the United States, the European Community, and the  family of international environmental institutions. Chapter 14 presents an analysis across arenas of our findings on issue attention, framing, and actors.  In volume 2, part III reports on our function studies. Individual chapters describe the development of a single management function, drawing on experience from all our  arenas and issues. Chapters are presented for risk assessment, monitoring, option assessment, goal and strategy formulation, implementation, and evaluation. Chapter  21 closes part III with an analysis of our findings on linkages among management functions. Part IV concludes the study with a single forward­looking synthesis chapter  22. Appendix 1A. Acronyms CFC

chlorofluorocarbon

ICSU

International Council of Scientific Unions

IGY

International Geophysical Year

NGO

nongovernmental organization

OECD

Organization for Economic Cooperation and Development.

UNCED

United Nations Conference on Environment and Development

UNEP

United Nations Environment Programme

WMO

World Meteorological Organization

Page 16 Notes 1. We agree with those such as Lipschutz and Conca (1993) who point out that global environmental change and global environmental management are only two of  many possible constructions of what is going on in the environmental realm today. Moreover, these are indeed constructions that privilege the position of elites—global  technical actors such as scientists, senior civil servants, big nongovernmental organizations, and the like. But this just means that there are other stories to be told. Global  environmental change is a real discourse, with real people doing work on it. Global environmental management is something that lots of actual people think they are  doing when they get up each day. Our goal is not to say these are or should be the only frames for contemporary discussions of environmental affairs. Rather, we  propose that it would be worthwhile to understand what is actually going on in the communities of global change elites whether one's goal is to help, critique, or  comment on those activities. 2. Our study period carried on across the democratic revolutions that swept these countries in the late 1980s. The respective country studies address the possible  significance of those revolutions for the nation's participation in the management of global environmental change. 3. Swedish contributions to the development of management approaches to our issues are touched on where possible in the relevant chapters of the book.  4. Drawing on a presentation by Sheila Jasanoff, Global Environmental Assessment (GEA 1997, 107) notes that "the concept of framing is employed in the social  sciences as a means of drawing attention to the processes of selection, emphasis, and presentation through which a particular view of an issue or problem comes to  dominate other possible ones over particular periods and for particular groups. The framing of an issue in a particular way—for example as 'the CO2 problem'—tends  to carry with it an implicit choice of what matters. . . . Likewise, it points to where solutions are to be sought." 5. We emphasize that our use of this taxonomy is for classification purposes only. We use it to describe and categorize what various actors were talking and writing  about at specific times and not to imply anything about the truth, intent, or relevance of their assertions. In particular, we have been at pains to avoid imposing through  the taxonomy any assumption that good management (whatever that might be) necessarily involves attention to any or all of the categories or that the categories are  connected or sequenced in any particular order. 6. For a review of the changing relationships among ideas, interests, and institutions in modern thinking about public policy and administration, see Majone (1996).  7. E.g., Bennett and Howlett (1992). For a look at how participants in this study have developed our somewhat pluralistic perspectives on theories of learning, see  Parson and Clark (1995), Liberatore (1993), Jachtenfuchs and Huber (1993), and Huber (1993). 8. See also Jachtenfuchs and Huber (1993) on the closely related concept of policy frames. 9. Many authors have proposed distinct hierarchical levels for classifying what gets learned—for example, Argyris and Schon's (1978) single versus double loop  learning and Hall's (1993) three types of learning. We have no quarrel with any of these classifications, but neither did we find our own evidence sufficiently compelling  to postulate discrete categories as opposed to a continuum of answers to the "What is learned?" question. 10. Leaving aside the operational problems of assessing better outcomes, it is surely true that people learn the wrong lessons from experience and learn to do bad  things well. References Adler, Emanuel. 1992. The emergence of cooperation: National epistemic communities and the international revolution of the idea of nuclear arms control.  International Organization 46(1): 101–145.  Allison, Graham. 1974. The Essence of Decision. Boston: Little Brown. Anderson, M.S., and D. Liefferink. 1997. European Environmental Policy: The Pioneers. Manchester: Manchester University Press. Argyris, C., and Donald Schon. 1978. Organizational Learning: A Theory of Action Perspective. Reading, Mass.: Addison Wesley. Baumgartner, F.R., and B.D. Jones. 1993. Agendas and Instability in American Politics. Chicago: Chicago University Press. Beanlands, G.E., and P.N. Duinker. 1983. An Ecological Framework for Environmental Impact Assessment in Canada. Halifax: Institute for Environmental  Studies, Dalhousie University. Beck, U. 1992. Risk Society: Towards a New Modernity. London: Sage. Bennett, Colin J., and Michael Howlett. 1992. The lessons of learning: Reconciling theories of policy learning and policy change. Policy Sciences 25: 275–294.  Blyth, M.M. 1997. Ideas and institutions. Comparative Politics 29(2): 229–250.  Boehmer­Christiansen, Sonja, and Jim Skea. 1991. Acid Politics: Environmental and Energy Policies in Britain and Germany. London: Belhaven Press.  Breslauer, G. 1987. Ideology and learning in Soviet third world policy. World Politics 39: 3–432.  Brickman, R., S. Jasanoff, and T. Ilgen. 1985. Controlling Chemicals: The Politics of Regulation in Europe and the United States. Ithaca: Cornell University  Press. Brooks, Harvey. 1977. Potentials and limitations of societal response to long­term environmental threats. In W. Stumm, ed., Global Chemical Cycles and their  Alterations by Man. Berlin: Dahlem Konferenzen. Caldwell, Lynton K. 1996. International Environmental Policy: From the Twentieth to the Twenty­First Century (3rd ed.) Durham: Duke University Press.  Clark, William C. 1985. On the practical implications of the carbon dioxide question. Working Paper WP­85­42. International Institute for Applied Systems Analysis,  Laxenburg, Austria. Clark, William C., and Giandomenico Majone. 1985. The critical appraisal of scientific inquiries with policy implications. Science, Technology, and Human Values  10(3): 6–19.  Cohen, Michael, James March, and Johan Olsen. 1972. A garbage can model of organizational choice. Administrative Science Quarterly 17: 1–25.  Collier, Ute, and Ragnar Lofstedt. 1997. Cases in Climate Change Policy: Political Reality in the European Union. London: Earthscan.

Page 17 Cooper, Richard N. 1989. International cooperation in public health as a prologue to macroeconomic cooperation. In R.N. Cooper, B. Eichengreen, C.R. Henning, G.  Holtham, R.D. Putnam, eds., Can Nations Agree? Issues in International Economic Cooperation. Washington: Brookings. Crutzen, Paul J., and Thomas E. Graedel. 1986. The role of atmospheric chemistry in environment­development interactions. In William C. Clark and R.E. Munn, eds.,  Sustainable Development of the Biosphere. Cambridge: Cambridge University Press. deLeon, Peter. 1999. The stages approach to the policy process: What has it done? Where is it going? In Paul Sabatier, ed., Theories of the Policy Process (pp. 19– 32). Boulder: Westview Press. Desai, U., ed. 1998. Ecological Policy and Politics in Developing Countries: Economic Growth, Democracy, and Environment. Albany: SUNY Press. Deutsch, Karl. 1963. The Nerves Of Government: Models of Political Communication and Control. London: Free Press. Downs, Anthony. 1972. Up and down with ecology: The "issue­attention cycle." The Public Interest 28: 38–50.  Eder, Klaus. 1987. Learning and the evolution of social systems: An epigentetic perspective. In M. Schmid and F.M. Wuketits, eds., Evolutionary Theory in Social  Science. Dordrecht: Reidel. Global Environmental Assessment (GEA) Project. 1997. A critical evaluation of global environmental assessments: The climate experience. Calverton, Md.:  CARE. Also available at http://environment.harvard.edu/gea. Goldstein, Judith, and Robert O. Keohane, eds. 1993. Ideas in Foreign Policy: Beliefs, Institutions, and Political Change. Ithaca: Cornell University Press. Guston, David H. 1997. Critical appraisal in science and technology policy analysis: The example of "Science, the endless frontier." Policy Sciences 30(4): 233–255.  Haas, E. 1990. When Knowledge Is Power: Three Models of Change in International Organizations. Berkeley: University of California Press. Haas, Peter M. 1990. Saving the Mediterranean: The Politics of International Environmental Cooperation. New York: Columbia University Press. ———. 1992. Introduction: Epistemic communities and international policy coordination. International Organization 46(1): 1–36.  Haas, Peter M., and Ernst B. Haas. 1995. Learning to learn. Global Governance 1(3): 255–285.  Haas, Peter M., R.O. Keohane, and Mark A. Levy, eds. 1993. Institutions for the Earth: Sources of Effective International Environmental Protection.  Cambridge: MIT Press. Hajer, M.A. 1995. The Politics of Environmental Discourse, Ecological Modernization, and the Policy Process. Oxford: Clarendon Press. Hall, P., ed. 1989. The Political Power of Economic Ideas: Keynesianism across Nations. Princeton: Princeton University Press. ——— 1993. Policy paradigms, social learning, and the state. Comparative Politics 25(3): 275–296.  Handlin, Oscar. 1979. Truth in History. Cambridge: Harvard University Press. Heclo, H. 1974. Modern Social Politics in Britain and Sweden. New Haven: Yale University Press. ———. 1978. Issue networks and the executive establishment. In Anthony King, ed., The New American Political System. Washington: American Enterprise  Institute. Huber, Michael. 1993. Comments on the use of a theory of social learning. Working Paper of the Project on Social Learning in the Management of Global  Environmental Risks. Center for Science and International Affairs, Kennedy School of Government, Harvard University, Cambridge.  Jachtenfuchs, M., and M. Huber. 1993. Institutional learning in the European Community: The response to the greenhouse effect. In J.D. Liefferink, P.D. Lowe, and  A.P.J. Mol, eds., European Integration and Environmental Policy. London: Belhaven Press. Janicke, M., and H. Weidner, eds. 1997. National Environmental Policies: A Comparative Study of Capacity Building. Heidelburg: Springer. Jasanoff, S., G.E. Markle, J.C. Petersen, and T. Pinch. 1995. Handbook of Science and Technology Studies. London: Sage. Jervis, R. 1997. System Effects: Complexity in Political and Social Life. Princeton: Princeton University Press. Jones, Charles O. 1984. An Introduction to the Study of Public Policy. (3rd ed.). Monterey, Calif.: Brooks/Cole Pub. Co. Kates, Robert W., Christoph Hohenemser, and Jeanne X. Kasperson, eds. 1985. Perilous Progress: Managing the Hazards of Technology. Boulder: Westview  Press. Kay, D.A., and H.K. Jacobson. 1983. Environmental Protection: The International Dimension. Totowa, N.J. Allanheld, Osmund. Keck, Margaret E., and Kathryn Sikkink. 1998. Activists Beyond Borders: Advocacy Networks in International Politics. Ithaca: Cornell University Press. Kempton, Willett. 1995. Environmental Values in American Culture. Cambridge: MIT Press. Keohane, Robert O. 1996. Analysing the effectiveness of international environmental institutions. In Robert O. Keohane and Marc A. Levy, eds., Institutions for  Environmental Aid. Cambridge: MIT Press. Keohane, Robert O., and Mark A. Levy, eds. 1996. Institutions for Environmental Aid. Cambridge: MIT Press. Keohane, Robert O., and Joseph S. Nye. 1989. Power and Interdependence (2nd ed.). Boston: Scott, Foresman. Kingdon, John W. 1984. Agendas, Alternatives, and Public Policies. Boston: Little Brown. Koelbe, T.A. 1995. The new institutionalism in political science and sociology. Comparative Politics 37: 231–243.  Lee, Kai N. 1993. Compass and Gyroscope: Integrating Science and Politics for the Environment. Washington: Island Press. Liberatore, Angela. 1993. Social learning and the management of global environmental risks: An interpretive framework. Working Paper of the 

Page 18 Project on Social Learning in the Management of Global Environmental Risks. Center for Science and International Affairs, Kennedy School of Government, Harvard  University, Cambridge. Lindblom, Charles E. 1980. The Policy Making Process, 2nd edition. Englewood Cliffs: Prentice Hall. Lipschutz, Ronnie D., and Ken Conca, eds. 1993. The State and Social Power in Global Environmental Politics. New York: Columbia University Press. Litfin, Karen. 1994. Ozone Discourses: The Politics of Science in International Environmental Negotiations. New York: Columbia University Press. Lundvist, Lennart J. 1980. The Hare and the Tortoise: Clean Air Policies in the United States and Sweden. Ann Arbor: University of Michigan Press. Majone, Giandomenico. 1980. Policies as theories. Omega 8: 151–162.  ———. 1996. Public policy and administration: Ideas, interests and institutions. In Robert E. Goodin, and Hans­Dieter Klingemann, eds., A New Handbook of  Political Science. Oxford: Oxford University Press. Mathews, Jessica T. 1997. Power shift: The changing role of central government. Foreign Affairs 76(1): 50–67.  Mitchell, R.B. 1994. Intentional Oil Pollution at Sea: Environmental Policy and Treaty Compliance. Cambridge: MIT Press. National Research Council (NRC). 1996. Understanding Risk: Informing Decisions in a Democratic Society. Washington: National Academy Press. Nelson, Barbara. 1984. Making an Issue of Child Abuse: Political Agenda Setting for Social Problems. Chicago: University of Chicago Press. Norberg­Bohm, V., W.C. Clark, B. Bakshi, J. Berkenkamp, S.A. Bishko, M.D. Koehler, J.A. Marrs, C.P. Nielsen, and A. Sagar. 2000. International comparisons  of environmental hazards, in Jeanne X. Kasperson and Roger E. Kasperson, eds., Global Environmental Risk. Tokyo: United Nations University Press. Nye, J.S. 1987. Nuclear learning and U.S.­Soviet security regimes. International Organization 41(3): 371–402.  O'Riordan, Tim, and Jill Jäger, eds. 1996. Politics of Climate Change: A European Perspective. London: Routledge. Parson, Edward A., and William C. Clark. 1995. Sustainable development as social learning: Theoretical perspectives and practical challenges for the design of a  research program. In Lance H. Gunderson, C.S. Holling, and Stephen S. Light, eds., Barriers and Bridges to the Renewal of Ecosystems and Institutions. New  York: Columbia University Press. Ravetz, Jerome R. 1971. Scientific Knowledge and its Social Problems. Oxford: Clarendon Press. Rayner, Steve, and Elizabeth L. Malone, eds. 1998. Human choice and climate change. 4 vols. Columbus, Ohio: Battelle Press. Rochefort, D.A., and Roger W. Cobb, eds. 1994. The Politics of Problem Definition: Shaping the Policy Agenda. Lawrence: University Press of Kansas. Rowlands, I.H. 1995. The Politics of Global Atmospheric Change. Manchester: Manchester University Press. Sabatier, P.A. 1988. An advocacy coalition framework of policy change and the role of policy­oriented learning therein. Policy Sciences 21: 129–168.  ———. 1993. Policy change over a decade or more. In P.A. Sabatier and H.C. Jenkins­Smith, eds., Policy Change and Learning: An Advocacy Coalition  Approach. Boulder: Westview Press. ———. ed. 1999. Theories of the Policy Process. Boulder: Westview Press.  Sabatier, P.A., and H.C. Jenkins­Smith, eds. 1993. Policy Change and Learning: An Advocacy Coalition Approach. Boulder: Westview Press.  ———. 1999. The advocacy coalition framework: An assessment. In Paul A. Sabatier, ed., Theories of the Policy Process (pp. 117–166). Boulder: Westview  Press. Schelling, Thomas C. 1983. Climatic change: Implications for welfare and policy. In National Research Council, ed., Changing Climate. Washington: National  Academy Press. Schon, Donald A., and Martin Rein. 1994. Frame Reflection: Toward the Resolution of Intractable Policy Controversies. New York: Basic Books. Skopol, T., and K. Finegold. 1983. State capacity and economic intervention in the early New Deal. Political Science Quarterly 97: 256–278.  Steinmo, S., K. Thelen, and F. Longstreth, eds. 1992. Structuring Politics: Historical Institutionalism in a Comparative Perspective. New York: Cambridge  University Press. Stone, Deborah A. 1988. Policy Paradox and Political Reason. Glenview, Ill.: Scott, Foresman. True, James L., Bryan D. Jones, and Frank R. Baumgartner. 1999. Punctuated­equilibrium theory: Explaining stability and change in American policymaking. In Paul  A. Sabatier, ed., Theories of the Policy Process, (pp. 97–115). Boulder: Westview Press.  Turner, B.L., II, et al., eds. 1992. The Earth as Transformed by Human Action: Global and Regional Changes in the Biosphere over the Past Three Hundred  Years. Cambridge: Cambridge University Press. Victor, David, Kal Raustiala, and Eugene B. Skolnikoff. 1998. The Implementation and Effectiveness of International Environmental Commitments: Theory  and Practice. Cambridge: MIT Press. Vig, Norman J. 1997. Toward common learning? Trends in U.S. and E.U. environmental policy. Lecture presented at Summer Symposium on Innovation of  Environmental Policy, Bologna, Italy, July. Vogel, D. 1986. National Styles of Regulation: Environmental Policy in Great Britain and the United States. Ithaca: Cornell University Press. Von Prittwitz, V. 1990. Das Katastrophenparadox. Elemente einer Theorie der Umweltpolitik. Opladen: Leske und Budrich. Weale, A.G. Pridham, A. Williams, and M. Porter. 1996. Environmental administration in six European states: Secular convergence or national distinctiveness? Public  Administration 74: 255–274.  Weiss, Carol H. 1975. Evaluation research in the political context. In E.S. Struening and M. Gutentag, eds., Handbook of Evaluation Research. London: Sage.  Wildavsky, Aaron. 1979. Speaking Truth to Power: The Art and Craft of Policy Analysis. Boston: Little Brown.

Page 19 Winsemius, P. 1986. Gast in eigen Huis, Beschouwingen over Milieumanagement (Guest in your own house, reflections on environmental management). Alphen  aan den Rijn, Netherlands: Samson H.D. Tjeenk Willink. Wynne, B. 1995. Public understanding of science. In Jasanoff, Markle, Petersen, and Pinch et al. (1995; 361–388).  Yearly, Steven. 1995. The environmental challenge to science studies. In Jasanoff, Markle, Petersen, and Pinch (1995, 457–479).  Young, Oran R., ed. 1999. The Effectiveness of International Environmental Regimes: Causal Connections and Behavioral Mechanisms. Cambridge: MIT  Press.

Page 20 This page intentionally left blank.

Page 21

2 Acid Rain, Ozone Depletion, and Climate Change: An Historical Overview. William C. Clark, Jill Jäger, Jeannine Cavender­Bares, and Nancy M. Dickson1 This chapter provides an overview of the three cases of global environmental management explored in the book—acid rain, stratospheric ozone depletion, and climate  change. Toward that end, it • Sketches the state of scientific knowledge and management action regarding each issue at the close of the twentieth century;  • Traces the origins of this modern situation back to early research and regulatory programs, many of which date from the first half of the century or earlier; and  • Summarizes some of the most important intervening discoveries and events. The chapter is thus meant to provide before and after contexts for the story of the 1957 International Geophysical Year (IGY) and the 1992 Rio United Nations  Conference on Environment and Development (UNCED) Earth Summit that constitutes the focus of our study. It is not a substitute for more general treatments of  global environmental change and policy, of which a number of excellent versions exist.2 Nor does it summarize the detailed accounts of global environmental  management presented in the chapters that follow. Rather, it aims to provide enough of the relevant science to ease the way for readers whose first perspective on  global environmental management is political, legal, or social. And it sketches enough of the relevant background policy and politics so that readers who come from a  science perspective can more easily keep their bearings through the book's discussion of management issues. The chapter begins with an overview of the earth system. The next three sections present accounts of the individual cases analyzed in this volume—acid rain,  stratospheric ozone depletion, and global climate change. We close with a brief note on the connections among the three cases and their embedding within broader  issues of global change. 2.1 Global Change 2.1.1 Geopolitical Context3

The second half of the twentieth century—a period that symmetrically encompasses the 35 year span of the histories reported here—has been a time of global change  in much more than the environmental sense. In 1950, a world still emerging from the aftermath of World War II had already aligned itself along the east­west and north­south divisions that would dominate  international affairs for most of the rest of the century. But the bipolar, security­framed character of the immediate postwar world became progressively more complex  and interdependent as the century progressed. Of particular relevance for our study is the recovery and emergence onto the international economic scene of postwar  Europe and Japan; the formation of the Common Market in 1957; the sobering effects of foreign military debacles involving France and Britain in the mid­1950s, the  United States in the late 1960s and early 1970s, and the Soviet Union in the 1980s; and the democratic revolutions in Eastern Europe and the Soviet Union that began  in the late 1980s and were still trying to work themselves out at the end of the century. During the fifty years of postwar geopolitical realignments, world population more than doubled. The size of the global economy increased by a factor of 4; energy, by a  factor of 6. Substantial welfare gains accompanied this growth. During the period addressed in our study, average life expectancy around the world increased by nearly  twenty years, and infant mortality was cut in half. Per capita income more than tripled. Primary school enrollments increased by nearly two­thirds. Global averages,  however, hide substantial and often increasing disparities among the people of the earth. Over our study period, the ratio of the income share of the richest 20 percent  to the poorest 20 percent doubled. By century's end, the richest 20 percent of the world's population consumed more than 60 percent of its goods and services and  almost as large a fraction of its energy.4 And between a fifth and a sixth of the population—more than a billion people—were poor or hungry.  Beneath the statistics, a number of underlying transitions shaped the second half of the twentieth century. Global population growth rates reached their modern peak— about 2.2 percent per year—in the early 1960s and then began to fall almost everywhere. Patterns of habitation shifted from being predominantly rural everywhere but  Europe at the beginning of the period toward

Page 22 becoming predominantly urban almost everywhere by the end. Trade between nations grew at more than twice the rate of the economy as a whole, with the result that  by the end of our study period perhaps a quarter of the world's goods and services passed over a border in the course of their production and consumption (Brown,  Kane, and Roodman 1994). Finally, if less tangibly, the postwar period has seen major changes in widely held attitudes and beliefs. Ideas about freedom and self­ determination of nations that had been growing before World War II continued to spread. Of central importance to an interpretation of our findings was a growing  recognition of environmental limits to human activity, the need for society to actively practice coexistence with the natural world, and the importance of more widely  sharing the benefits of human activity (Kempton, Boster, and Hartley 1995; Dunlap, Gallup, and Gallup 1993). 2.1.2 Knowledge of the Earth System

The basic idea of a biosphere—a "material and energetic structure [constituting] the only terrestrial envelope where life can exist" (Vernadsky 1945, 4)—has been  around since at least the 1920s, when the Russian mineralogist Vladimir Ivanovitch Vernadsky delivered his lectures on the subject at the Sorbonne.5 Tantalizing  support for these early intimations of an earth system began to accumulate over the first half of the twentieth century. This included radioactive dating of the earth's age  (1906); formulation of hypotheses on continental drift (1915), ice­age cycles (1920), and stratospheric ozone production (1930); the beginnings of numerical weather  prediction (1948); and the measurement of energy and materials budgets for simple ecosystems (1955). These foundations, together with emerging technologies for  studying the upper atmosphere and near space environment, gave rise in 1957 to the IGY, one of the first coordinated, multinational efforts to study the earth as a  dynamic system.6 Over the remainder of the twentieth century, the initial investments made in the IGY were nurtured through a variety of national and international research and  monitoring programs. Some of the high points of those programs are listed in table 2.1. The result was, quite simply, Table 2.1 Chronology of global environmental change (Italic font denotes action entry; roman font denotes knowledge entry.)  1905 1906 1915 1920 1930 1938 1948 1957 1957 1957–8  1958 1958 1959 1960 1960s 1964 1968 1968 1970 1971 1972 1972 1972 1972 1970s 1977 1978 1979 1981 1983 1980s 1986 1987 1989 1992 1995

Ionosphere revealed by trans­Atlantic radio transmission  Radioactive dating of the age of the earth Continental­drift hypothesis: evidence but no mechanism  Milankovitch theory of ice ages First comprehensive theory of ozone layer Trail Smelter case establishes law on transboundary air pollutants Beginning of numerical weather prediction Beginning of International Geophysical Year (IGY) and the space age Odum theory on trophic structure and productivity International Geophysical Year Discovery of Van Allen radiation belts by Explorer 1 Initiation of long­term measurements of atmospheric carbon dioxide  Publication of accurate map of North Atlantic sea floor First satellite images of the earth Recognition of lithospheric plate structure and mechanism for continental drift International Biological Program begins Paris Conference on Rational Use and Conservation of Resources of the Biosphere United Nations General Assembly resolution on Problems of the Human Environment initiates Stockholm Conference Scientific Committee on Problems of the Environment (SCOPE) established by the International Council of Scientific Unions  Age of earth­moon system confirmed at 4.5 billion years by moon­rock dating  Launch of LANDSAT 1 for land­surface observations  Limits to Growth report presented to Club of Rome United Nations Conference on the Human Environment held in Stockholm United Nations Environment Programme (UNEP) established Recognition of destruction of stratospheric ozone by catalytic cycles Discovery of anaerobic life within ocean spreading centers Launch of Seasat and Nimbus 7 for oceanic and atmospheric observations First World Climate Conference held in Geneva Study of the earth's aurora from space Direct measurement of continental drift by Very Long Baseline Interferometry (VLBI) Intensive study of Antarctic "ozone hole" International Geosphere­Biosphere Program (IGBP) endorsed by the International Council of Scientific Unions  World Commission on Environment and Development releases report on Our Common Future G­7 Communiqué concerning the World Environment issued in Paris  United Nations Conference on Environment and Development held in Rio de Janeiro Initiation of observing program for earth system science

Source: Based on NASA (1986, fig. 2.2, p. 25), and Caldwell (1996, Appendix C).

Page 23 a revolution in our understanding of the earth as a dynamical, integrated system.7 A wealth of data extracted from the planet's rocks, sea floor, and ice caps and from  orbiting sensors established the earth as above all a system of change—change over temporal scales ranging from seconds to billions of years and over spatial scales  extending from the local to the global. The individual processes underlying these changes in the earth system span a comparable range of scales (see figure 2.1).  Significantly, however, modern explanations of global change in the earth system invoke not just individual processes but also the complex linkages among the earth's  atmosphere, ocean, soil, and biota. One common thread weaving through these systems is the flow of energy that drives the circulation of oceans and atmosphere,  generates the climate, powers photosynthesis, and surrounds us with light, heat, and ionizing radiation. Another is the flow of the major chemical compounds of carbon,  nitrogen, oxygen, sulfur, and phosphorus. A third is the global hydrological cycle. Finally, modern views of the earth system recognize the ubiquitous influence of life on  the planet's interacting flows of energy and materials (e.g., Schlesinger 1997). Ongoing research continues to deepen our understanding of the complexity and subtlety of all these earth­system interactions. Nonetheless, the basic conceptual  framework captured in figure 2.2 is now well established. Major research efforts on global change are being pursued both nationally and through international ventures  such as the World Climate Program, the International Geosphere­Biosphere Programme, the International Human Dimensions of Environmental Change Programme,  and Diversitas.8

Figure 2.1 Scales of global change Source: From NASA (1986, fig. 2.3, p. 27).

Page 24

Figure 2.2 Processes of global change Source: UNEP, NASA, and World Bank (1998). Efforts to bring the human dimensions of global change more centrally into the perspective of figure 2.2 are  underway (Vogel 1999). 2.1.3 Action on the Global Environment

Since the human species emerged on the planet, its activities have influenced the environment. As large as those influences have been locally, they have until recently  been relatively insignificant at the global scale. Over the last 300 years, however—and especially since the middle of the twentieth century—the scale and magnitude of  human activities have increased dramatically (figure 2.3). A massive international assessment of Man's Role in Changing the Face of the Earth, published on the eve  of the IGY, provided a qualitative account suggesting the variety and ubiquity of environmental impacts emerging from these activities (Thomas 1956). Nonetheless, it  was only in the early 1970s—spurred by preparations for the 1972 Stockholm Conference on the Human Environment and publication of The Limits to Growth study  (Meadows et al. 1972)—that a global and quantitative picture of those impacts began to emerge.9 By the end of our study period, that picture was well enough  developed to show that since the late seventeenth century human activities have converted an area larger than Europe from forest cover to other land uses, more than  tripled sediment loads in major river systems, doubled the concentration of methane in the atmosphere, equaled or exceeded natural fluxes of sulfur and nitrogen, greatly  surpassed the natural release rates of many metals, and produced thousands of chemicals not found in nature at all (Turner et al. 1990).10 In short, as foreseen by  Vernadsky (1945, 9), modern scholarship has now documented humankind's impacts as "a large­scale geological force"—an active and increasingly self­aware agent  of global environmental change. Efforts to manage global environmental changes have followed closely in the wake of awareness of those changes (Caldwell 1996). Much of this response grew from  existing local actions that had been undertaken to address locally relevant environmental problems. The first half of the twentieth century saw the development of a  modest number of international efforts, almost entirely restricted to migratory wildlife and ocean­dwelling populations. Pollution issues were addressed internationally  much more rarely, the exceptions being a few bilateral agreements on specific transboundary air and water pollutants (e.g., the Trail Smelter case 1938). Sustained  growth in the number and kind of international environmental agreements is essentially a postwar phenomenon.

Page 25

Figure 2.3 Human forcing of global change Sources: Population data from U.N. Population Fund (1999), marine catch data from U.N. Food and Agricultural Organization Statistical Server (1999), and forests  and woodlands data from World Resources Institute and International Institute for World Development (1996). Efforts to address global environmental problems are even more recent; they began to gather momentum only in the late 1960s and early 1970s with the Paris  Biosphere Conference (1968) and the Stockholm Conference on the Human Environment (1972). These early conferences on the global environment, and the events surrounding them, were essentially efforts in consciousness raising, agenda setting, and capacity  building. Their most tangible accomplishment was perhaps the creation of the United Nations Environment Programme (UNEP) as a direct consequence of the  Stockholm Conference. In their wake, however, the existing growth trend in the number and substantive content of international environmental agreements intensified  (figure 2.4). This continued through a golden age of international environmental negotiations, culminating in the flood of proposals advanced around the 1992 Rio  Conference on Environment and Development (Haas and Sundgren 1993; Sand 1992; Sands 1994; Young 1999). Many of these international agreements were  relatively ineffectual, at least in their early years (Haas, Keohane, and Levy 1993; Victor, Raustiala, and Skolnikoff 1998). Nonetheless, by the time of Rio it was  evident that efforts to manage global environmental problems could make a difference. Frequently cited examples included the MARPOL Convention on the Prevention  of Pollution from Ships (Mitchell 1994), the cleanup of the Rhine River (Bernauer 1996), and several of the atmospheric stories that are the focus of this volume.  As the century drew to a close, both public attention to global environmental risks and the rate of production of new international conventions dropped off from its Rio  peak. Public and policy discussions of global environmental issues in much of the world became increasingly framed in the broad terms of the "sustainable development"  promoted by the 1987 report of the World

Page 26

Figure 2.4 International environmental agreements Line reflects the cumulative number of environmental treaties entered into force. Text notes representative conventions and protocols to conventions (Environmental  Law Programme 1998).11 Commission on Environment and Development (WCED 1987; NRC 1999). And management attention turned increasingly to matters of promoting effective  implementation of, and compliance with, basic agreements already on the books (Weiss and Jacobson 1998; Victor, Raustiala, and Skolnikoff 1998). These broad  developments affecting the management of global environmental risks are treated extensively in a number of the works cited above. Updates on national adoption and  implementation of international environmental accords are provided annually in the Green Globe Yearbook.12 2.1.4 The Perspective of This Book

It was within the context of grudging but real progress in efforts to manage global environmental risks described above that the specific stories about atmospheric issues  related in this volume developed. As described in later sections of this chapter, scientific research on these issues was underway throughout the latter half of the  twentieth century, and substantial advances were made in the 1970s. This research began receiving sustained international public and political attention, however, only  in the 1980s: first acid rain, then stratospheric ozone depletion, and finally climate change (see figure 2.5). A growing number of studies provide overviews of  international efforts to protect the atmosphere (e.g., Rowlands 1995; Soroos 1997) and can be read with profit as companions to the present volume of detailed  comparative case studies. In the following sections, we provide an introduction to those cases. In treating those cases individually here, we reflect the attitudes and  practices of our study period: acid rain, ozone depletion, and climate change have evolved throughout much of their respective histories as distinct issues pursued by  distinct communities of policy makers and scholars. Some prescient individuals, however, have long recognized the connections among our 

Page 27

Figure 2.5 Attention to global atmospheric issues Frequency of articles on acid rain, stratospheric ozone, and climate change in the Reuters World Newswire and Nature are scaled as a proportion of the number of  articles in the year of maximum citations. (Reuters World Newswire, climate change, 1992 = 405; Nature, climate change, 1990 = 41).13  issues—and between those issues and global environmental change more broadly. And by the close of the twentieth century, the interdepencies among acid rain, ozone  depletion, and climate change were widely recognized. We highlight those linkages here by providing a consolidated set of tables and figures that encourage comparison  among our cases along the dimensions of major scientific findings and political actions (table 2.1), public attention (figure 2.5), emissions (figure 2.6), and environmental  transformation (figures 2.7 and 2.8). 2.2 Acid Rain 2.2.1 Introduction

Acid rain is one aspect of a broader group of issues involving changes in the composition of the lower atmosphere (troposphere) and the impacts of those changes on  the world below. Its close cousins thus include the problems of tropospheric ozone, airborne toxic substances and fine particulate matter, and mutagenic polycyclic  aromatic hydrocarbons (PAHs). It seems increasingly clear that a complete scientific understanding, risk assessment, or management strategy for any of these  tropospheric problems will require knowledge of the others and the multiple sources, chemical reactions, and impacts they share.16 In this study, however, we focus on  environmental acidification, per se, with a special emphasis on the role played by atmospheric processes in making it a large­scale problem.17  We use the term acid rain here to characterize air pollution that travels long distances and harms valued environmental assets as a result of direct acidic or corrosive  effects or through mobilization of harmful chemical reactions. This definition encompasses the evolution that the term acid rain has gone through since the late 1960s:  sulfur that acidifies lakes and kills aquatic life; sulfur and

Page 28

Figure 2.6 Emissions Data show changes in emissions of various chemicals, defined relative to the maximum value in the given data set.14 nitrogen that acidify soil, kill terrestrial vegetation, and corrode materials; and nitrogen and other ozone precursors that harm vegetation, materials, human health, and  visibility. In short, it includes acid rain and tropospheric ozone that are caused by long­range transport of pollutants. This definition excludes acidification and ozone­ creation problems that are caused by largely local transport mechanisms. We use acid rain in place of more technically precise terms such as acid precipitation, acid deposition, or acidifying deposition because, historically, this was the  phrase (in various translations) most popularly used in referring to the group of phenomena that interest us. (It is also the shortest candidate term by a wide margin.)  Given our interest in issue framing and evolution, our use of the term acid rain is intentionally broad and potentially includes all aspects of environmental acidification.  Which particular emissions, transformations, deposition processes, or impacts were included within the concept at particular times and by particular actors are  questions we sought, through our study, to answer empirically, not to resolve definitionally. The acidity of acid rain is a manifestation of the activity of the hydrogen ions (H+) it contains. Acidity is commonly measured in pH units, a logarithmic scale on which  pure water, with a pH = 7, is defined as neutral. Lower pH values reflect acidic conditions such as those found in car batteries (pH = 1), while higher values indicate  basic (also called alkaline) substances such as ammonia or lye (pH = 13). Alkaline substances can neutralize or buffer acidic ones through reactions that essentially  combine the acid's H+ with the base's OH– to form water.  The natural atmosphere is generally slightly acidic due to the presence of carbonic acid arising when carbon dioxide (CO2) and dust particles are absorbed into cloud  water. Buffering by naturally occurring ammonia (NH3) and dust

Page 29

Figure 2.7 Environmental loadings Data show changes in environmental loadings for various chemicals, defined relative to the maximum value in the given data set.15  containing calcium carbonate (CaCO3) partially offsets this acidification, but not enough to give the overall atmosphere a neutral pH. Natural rainfall reflects these  conditions and is generally slightly acidic, with a pH between 5 and 6. The ocean is slightly alkaline (about pH 8), due to the presence of alkaline carbonate minerals,  primarily calcium carbonate. Most natural soils and freshwater bodies range between slightly acidic and slightly alkaline, depending on the presence of alkaline minerals.  Soils and waters containing significant quantities of alkaline minerals can successfully neutralize large inputs of acids. Those lacking such minerals cannot. Such poorly  buffered systems become more acidic on exposure to acidifying deposition from the atmosphere. Poorly buffered and thus acid­sensitive systems are patchily  distributed throughout the world. They include not only the sensitive regions of Scandinavia and eastern North America where large­scale acidification­induced  biological effects were first detected but also areas in tropical regions of Asia, South and Central America, and Africa as well as the boreal forests of northern Asia  (Kuylenstiernia, Cambridge, Cinderby, et al. 1995; Rodhe and Herrera 1988). 2.2.2 Historical Context

The historical development of our modern scientific understanding of acid rain is summarized in the chronology of appendix 2B.1. This chronology, and the narrative  section that follows, are based on detailed accounts of the history of acid rain research by Gorham, Cowling, Nilsson, and Lundgren.18  Research on acid rain dates back at least to the middle of the nineteenth century. Robert Smith's 1872 treatise Air and Rain: The Beginnings of a Chemical  Climatology laid out many of the essential elements of the acid rain problem as they are known today. These included, but were not restricted to, sources in coal  combustion, atmospheric

Page 30

Figure 2.8 Environmental change Sources: Ozone data from WMO (1994), temperature data from Jones et al. (1999), and sea level data from Douglas (1995). transformation and transport, and impacts on plants and materials. Unfortunately, Smith's integrated approach did not resonate with the science or policy concerns of  the day and was ignored. Research on what would become important pieces of the acid rain story nonetheless moved ahead on three fronts. European work on aquatic ecosystems had  established by the 1930s a general relationship between the acidity of waters and fish production (e.g., Dahl 1921; Sunde 1926; Erichsen­Jones 1939). Based on  studies in England and Canada, Eville Gorham (e.g., 1955, 1958) and his colleagues worked out the general relationship between the loss of alkalinity in surface  waters, precipitation acidity, and fossil fuel emissions. In plant sciences, a long­standing recognition of the importance of airborne nutrients led Swedish soil scientist  Hans Egnér to initiate in the mid­1940s what would become the European Air Chemistry Network: the first large­scale, long­term monitoring project that studied major  chemical constituents deposited from the atmosphere (Emanuelson, Eriksson, and Egnér 1954). Finally, studies of atmospheric chemistry under the leadership of Carl  Gustav Rossby and Erik Eriksson in Sweden advanced the idea that atmospheric processes were an important mechanism for long­distance transport and chemical  transformation of many chemical substances. Egnér's precipitation chemistry network allowed them to test and refine their ideas (Rossby and Egnér 1955). The result  was a major, empirically informed advance in the understanding of large­scale biogeochemical cycles that had initially been sketched by Vernadsky (Eriksson 1952,  1960). A critical synthesis of these diverse strands of research was shaped during the 1960s by Svante Odén, a soil scientist working at Sweden's Agricultural College near  Uppsala. Odén concluded that acid rain was a large­scale phenomenon linking sources and sinks across much of

Page 31 Europe; that the acidity of precipitation and surface water chemistry was indeed increasing in many areas; and that the consequences of this increase would include  detrimental impacts on fish, forests, and materials (Odén 1967, 1968). These hypotheses were picked up in the Swedish press and scientific establishment and spread  rapidly throughout the world's scientific community. The Swedish government subsequently initiated an inquiry that led to the country's presentation of a case study on  "Air Pollution across National Boundaries: The Impact of Sulfur in Air and Precipitation" to the 1972 Stockholm U.N. Conference on the Human Environment.19  This volume traces much of the history of acid rain research in our study areas over the two decades following publication of the Odén's hypotheses. Suffice it here to  note that several research and monitoring programs were initiated shortly after the Stockholm Conference: in Norway (1972), the Organization for Economic  Cooperation and Development (OECD) (1972), Canada (1976), the United Nations' Economic Commission for Europe (ECE) (1977), the United States (1978), and  elsewhere.20 In general, research efforts peaked with public and political attention in the mid­ to late 1980s and generally declined thereafter (see figure 2.5). The  remainder of this section summarizes the state of knowledge and action on the acid rain issue that had emerged from these processes by the close of the twentieth  century. 2.2.3 Sources.

The most important sources of acidifying deposition are emissions of sulfur and nitrogen oxides and ammonia. Natural sources of sulfur include sulfur dioxide from  volcanoes, reduced sulfur compounds such as hydrogen sulfide from wetlands and shallow bodies of water, and dimethyl sulfide from the oceans. Natural sources of  nitrogen in forms susceptible to acidification include soil processes, lightning, and the natural burning of biomass. The most important anthropogenic sources of sulfur are  the sulfur­rich fossil fuels often used for electricity generation, smelting, and industrial and marine boilers.21 For nitrogen, the most important anthropogenic source is  combustion at sufficiently high temperatures that atmospheric nitrogen and oxygen combine to form nitric oxide. Such temperatures are commonly found in internal  combustion and jet engines, making transportation activities a major source of nitrogen oxides. Additional contributions come from synthetic fertilizers and the  volatilization of ammonia both in animal wastes and in the burning of agricultural fields and forests.22 The importance of accounting for emissions of alkaline substances  such as ammonia and ammonium compounds in developing a full understanding of acid rain is also now recognized. Recent changes in sulfur emissions are shown in  figure 2.6. Emissions due to human activities increased both locally and globally throughout much of the twentieth century. For North America and the countries of the European  Union, sulfur emissions generally peaked in the late 1970s but had declined by about 20 and 50 percent, respectively, by the time of the Rio Conference in 1992.  Nitrogen oxide and ammonia emissions, in contrast, have declined significantly in only a few of these countries and have risen substantially in others. For other parts of  the world, however, acidifying emissions continue to grow. They are reaching troublesome amounts of emissions in many parts of Asia, Latin America, and other  regions in the industrializing world (see Galloway 1995; Nakicenovic, Grubler, and McDonald 1998). 2.2.4 Environmental Transformations

The geographical scale of the acid rain issue is determined by the distance that acidifying substances travel between their emission and deposition back to earth. This, in  turn, is a matter both of the physics and chemistry of the relevant substances while they are airborne and of the movement of air masses that contain them. Several  mechanisms are involved in the deposition of acidifying emissions. In wet deposition, precipitation formed in clouds absorbs gases and captures aerosols there, or  scavenges them, as it falls to earth. In dry deposition, particles and gases in the lowest layers of the atmosphere collide with and stick to soils, vegetation, and  structures or are absorbed at water surfaces. Finally, fogs provide a particularly complex environment for the development and deposition of acids. Especially when the  fogs also encounter oxidants such as ozone that accelerate the acidification process, the resulting soup can reach pH levels as low as 2 or 3.  The determinants of deposition have turned out to be extraordinarily complex, affected by local meteorology as well as the mix of other, nonacidic substances in the air.  On average, however, sulfur and nitrogen oxides emitted to the atmosphere reside there for one to three days before being deposited back to earth. With a median air­ transport velocity of around 400 kilometers per day, this gives acidifying emissions a mean transport distance of 400 to 1200 km and establishes them as a problem of  continental scale. A great deal of effort has been expended to move beyond such generalizations to establish specific source and receptor relationships—to establish the  ultimate distribution of acid deposition from particular emission sources and to establish the distribution of emission sources responsible for total deposition at particular  locations. Various statistical, simulation, and experimental techniques are in use.23 What they agree on is that the temporal and spatial scales of acid deposition are both  larger and smaller than the average picture described

Page 32 above would suggest. Significant amounts of deposition can occur in very concentrated, local episodes, as well as over intercontinental distances. Deposition loadings  are shown in figure 2.7. The environmental transformations brought about by acid rain are a function of both deposition intensity and the sensitivity of local systems to acidification. Together,  these produce observed changes in the acidity of the environment. 2.2.5 Consequences

Acid rain has been shown to have deleterious effects on ecosystems, humans, and materials ranging from marble to copper. Forest soils in exposed areas have  experienced direct nitrogen enrichment and, associated with increased input of acids, loss in calcium and magnesium and mobilization of aluminum. The impact of acid  deposition on forest trees has been studied intensively. Forest death and dieback have been observed in areas of high acid deposition. Possible mechanisms include the  soil changes noted above, direct exposure of the trees to acids, and indirect effects such as predisposition to injury by frost. Interpretation is complicated, however,  because different tree species are differently susceptible to these factors, different locations experience different degrees of alkaline buffering and exposure to acids, and  almost any tree stressed by acid deposition is simultaneously stressed by insects, diseases, drought, and other forms of pollution. In the words of one contemporary  reviewer, "The entire situation is obviously extremely complex and has yet to be elucidated satisfactorily" (Gorham 1989).  Damage to lake systems can include partial or complete loss of fish populations and substantial changes in the composition and diversity of plants. This is due to both  the direct stresses caused by acidification of the waters and by changes in lake geochemistry resulting from that acidification. The latter effects reflect those in the  surrounding soils and include enrichment of toxic aluminum ions resulting from soil leaching, declines in concentrations of dissolved organic matter, and nitrogen  enrichment. The recovery of acidified ecosystems is usually a slow and uncertain process. Impacts of acidification on humans are also very complicated. The most serious effects are probably indirect and occur through the acid­induced leaching of toxic  metals from soils, sediments, and plumbing. When contaminating metals are consumed in drinking water or food, they can lead to a variety of neurological and other  health problems. Lead, mercury, aluminum, arsenic, cadmium, and selenium are of special concern. Direct effects of acid deposition on human health involve inhalation  of vapors and aerosols that cause or aggravate respiratory problems. As in the case of forests, however, the simultaneous exposure of individuals to other airborne  chemicals—including ozone, fine particles, and carbon monoxide as well as acids—continues to complicate the interpretive picture. A comparably complex mix of  natural and anthropogenic substances combine with atmospheric acids to cause significant decreases in visibility. This has become a problem not only in urban and  industrial areas but also—through long­range transport of pollutants—in some remote and otherwise pristine areas such as national parks.  The impact of acid rain on materials is substantial. Sulfur­based compounds seem to cause more corrosion damage than nitrogen­based ones. Most engineering  materials are potentially affected by acids. But marble, limestone, and, to a lesser extent, sandstone are the most severely damaged. Since these have been popular  materials for construction of statuary and stone structures from ancient times, the cultural threat from acid deposition is substantial. Metals are affected as well,  particularly the copper, zinc, and steel used for everything from roof coverings to structural supports to electrical circuitry. Some estimates suggest that half of all metal  corrosion is due to the effects of sulfur­bearing vapors and aerosols. Finally, the toll of acid rain on paints and other coatings can be significant.  2.2.6 Management Options

A variety of management options to minimize harm by acid rain have been explored at the international, national, and local levels. A few of these actions seek to  mitigate the impacts of acid rain. These include the liming of lakes and soils to offset acidity, development of acid­resistant surfaces and coatings, and breeding and  distribution of acid­tolerant fish and trees. The vast majority of management actions and strategies, however, have been targeted on decreasing emissions of acidifying  substances at their sources. Actions taken to address the emissions responsible for acid rain have their origins in local customs and laws governing smoke and other forms of industrial pollution.  These have existed at the local level for hundreds of years. By the late 1950s, when the stories told in this book begin, at least rudimentary regulations for control of  local air pollution were in place in most industrialized countries. Some of these regulations actually encouraged the long­range transport of atmospheric emissions  through the construction of very tall smokestacks. Most strategies have nonetheless looked for ways to decrease the absolute quantity of acidifying emissions.  Decreasing emissions of acidifying substances usually is accomplished by setting ambient­air­quality standards and then specifying specific fuels or technologies to 

Page 33 ensure that those standards were met. In the course of the histories reviewed in this study, the cumbersome, expensive, and not always effective nature of such targeted  requirements have led to experimentation with more generalized use of economic incentives designed to achieve decreases in emissions. In their more ambitious forms,  these incentive approaches set overall emission allotments for a region or "bubble" and then allow market­based trading of emission rights within that region. Most  ambitiously, since the early 1990s, efforts have been under way to design "effects­based" acid rain management strategies that scale emission decreases to estimates of  the "critical loads" of deposition that down­wind ecosystems can tolerate. All of this experimentation notwithstanding, however, activity­specific emission regulations still  dominated the strategic picture of acid rain management at the end of the twentieth century. 2.2.7 International Agreements

Much of what has been done over the last half century to decrease acid rain emissions has been essentially determined by local decisions and national policy making.  Nonetheless, the international dimension of acid rain management is interesting and important both in itself and as an example of early efforts to address transboundary  pollution problems. Action recognizing the damage caused by long­range transport of pollutants in general, and of acidifying pollutants in particular, was being taken by courts in the United  States and Canada from the beginning of the twentieth century.24 It was not until the period addressed in this study, however, that concerted international actions were  instituted to limit and decrease the transboundary component of acidifying pollution (for extended discussions, see Soroos 1997 and McCormick 1997, 1998).  Scandinavian efforts at the 1972 Stockholm Conference to interest other nations in the management of transboundary acid rain were not immediately successful in the  political sphere, though they did help to advance development of an international monitoring program under the auspices of the OECD. Another opportunity was soon  provided, however, in the unlikely forum of the 1975 Helsinki Conference on Security and Cooperation in Europe. There, a Soviet initiative to promote détente through  cooperation in nonmilitary spheres allowed Sweden and Norway again to push for a program that would measure and control transboundary air pollutants. This time,  with larger cold­war agendas on their side, they prevailed. By 1977, the United Nations' Economic Commission for Europe was selected as the most appropriate  available forum on the grounds that its members already included countries from both the East and West blocs in Europe and—despite its name—the United States and  Canada as well. Negotiations went forward in a relatively low­key political climate, leading to the signing of the Convention on Long­Range Transboundary Air  Pollution (LRTAP) by thirty­four states plus the European Community in 1979.25 The initial LRTAP agreement enhanced the foundations of monitoring and assessment on which later action would build, expanding the European Monitoring and  Evaluation Program (EMEP) to include all of Europe, establishing a number of ongoing multilateral assessment processes, and providing an institutional home for  subsequent international efforts. Politically, it did little but express an intent of the signatories to limit and gradually decrease transboundary air pollution to the extent that  technologies and economics allowed. But it was a consensus that brought major players to the table. And it initiated a process through which progressively more  substantive protocols could be developed and implemented as the scientific and political arguments for action grew through the 1980s (Levy 1993). During the period  addressed in this study, these LRTAP protocols included agreements on funding a monitoring and assessment program (1984), decreasing sulfur emissions (1985),  decreasing nitrogen emissions (1988), and decreasing emissions of volatile organic compounds central to the acidification story (1991). Subsequent protocols adopted  in the 1990s added new substances (such as heavy metals and persistent organic pollutants) to those regulated under LRTAP. Work continued on establishing updated,  more stringent regulation of sulfur and nitrogen compounds (see appendix 2B.1). Not all ECE states signed the LRTAP agreements, not all signatories reached their targets, and not all countries believed that even meeting LRTAP's consensual targets  represented an adequate response to the risks of continued emissions. Additional action in other national and international arenas was therefore also an important part  of the response to acid rain. In Europe, the principal additional international endeavors were pursued within the European Community, which issued directives regulating  emissions from large combustion plants and automobiles in the late 1980s. In North America, the situation was complicated by the fact that while Canada was a strong  supporter of LRTAP, Mexico was not a member of the ECE, and the United States was unwilling to regulate its sulfur emissions under the Convention. Bilateral  negotiations between the United States and Canada resulted by 1980 in a nonbinding memorandum of intent not unlike the original 1979 LRTAP Convention. This  budding cooperation was derailed in 1981 by the United States' Reagan administration. A bilateral agreement on transboundary air pollution had to wait another  decade until the United

Page 34 States had sorted out its own domestic sulfur policy with its 1990 Clean Air Act Amendments. Asia began to turn its attention to the management of transboundary air  pollution only in the late 1980s, led by Japan's realization that it was on the receiving end of increasing continental emissions. The century drew to a close, however,  with no formal international agreements on acid rain in force outside of Europe and North America. 2.3 Stratospheric Ozone 2.3.1 Introduction

Stratospheric ozone depletion is one of a broader class of issues intimately bound together in processes of global biogeochemistry and environmental change. Ozone's  ability to absorb solar ultraviolet radiation that would be harmful to life at the earth's surface has linked it closely to the evolution of the biosphere—a complex linkage  given that ozone is toxic to life. Its simultaneous role as powerful absorber of infrared energy means that ozone is involved with other "greenhouse" gases in shaping the  earth's climate—including the temperature of the environment in which its own production and destruction takes place. This climatic role of ozone is shared by many of  the substances—natural and manmade—involved in ozone destruction, thus further complicating the picture faced by scientists and regulators alike. Ozone also has a  complex chemistry in the atmosphere. This includes a central role in the removal of other trace gases including some of the acidifying substances, hydrofluorocarbons,  and greenhouse gases that are central to the stories told in this study. Finally, the incomplete partitioning of ozone and the processes that determine its abundance  between the stratosphere and troposphere, on the one hand, and between polar and equatorial latitudes, on the other, make its full story still more complicated.  That full story is yet to be told, though its outlines and major elements may finally be emerging (WMO 1999). In this study, we focus on the part of that story  characterized by the term stratospheric ozone depletion. We use this phrase to characterize issues that arise in conjunction with changes in the amount and distribution  of ozone in the upper atmosphere, the implications of those changes for penetration of ultraviolet (UV) radiation from the sun to the earth's surface, and the resulting  impacts on humans, ecosystems, and materials. We focus on ozone in the stratospheric ozone layer (10 to 50 km above the earth's surface) in contrast to the  tropospheric ozone that resides below this altitude and is involved in such phenomena as urban smog. Our focus on the functions of stratospheric ozone as a UV  "shield" follows the conventions in effect for most of our study period but does not ignore climatological and other implications when these figured significantly in the  historical debate. Ozone is a molecule consisting of three atoms of oxygen and represented by the chemical formula O3. It is formed in the stratosphere through a natural process that  involves the splitting, or dissociation, of molecular oxygen (O2) by solar radiation to form atomic oxygen (O) and the subsequent recombination of that atomic oxygen  with other oxygen molecules to form ozone (see table 2.2). Left to itself, this reaction would eventually convert most of the atmosphere's oxygen molecules into ozone.  This does not happen for two reasons. The first is a reaction that is essentially the reverse of that given above: sunlight splits ozone into molecular oxygen and atomic  oxygen, after which single­oxygen atoms combine to form oxygen molecules. The second is a catalytic reaction in which an appropriate chemical (call it X) can react  with ozone to split off an oxygen atom, which eventually combines with another oxygen atom or ozone molecule to create oxygen molecules. Since the chemical X is  released in the process of oxygen production, it becomes again available to serve as a catalyst of ozone destruction. What chemicals can serve as catalysts for  stratospheric­ozone destruction, how natural processes and human activities bring those chemicals to the stratosphere, and how regions of ozone production and  depletion are connected through atmospheric transport are central questions in the history and present understanding of the ozone story that is summarized in the  remainder of this section. For the reactions described above to work, the sunlight that powers them must be of sufficiently high energy.26 Because oxygen and ozone molecules in the upper  atmosphere absorb such high­energy radiation, there is less  Table 2.2 Ozone chemistry in the stratosphere A. Ozone formation

B. Photochemical destruction of ozone

C. Catalytic destruction of ozone

Note: In the above equations, M is any third body or mediator molecule, and X is a catalyst, such as nitric oxide (NO), hydroxyl (OH),  chlorine (Cl), or bromine (Br).

Page 35 energy available to power the various ozone reactions closer to the earth's surface. The result of these counterbalancing interactions is that most of the earth's ozone  (about 90 percent) resides in the stratosphere, with the greatest concentrations occurring between 20 and 30 km above the earth's surface. Even there, it is a rare gas  ordinarily not exceeding 10 molecules of ozone per million molecules of air. For many purposes, it is convenient to measure the total abundance of ozone in a column  of atmosphere integrating over all altitudes. The standard unit for such total ozone measures is the Dobson unit (DU), with the average thickness of earth's ozone  shield equal to about 300 DUs.27 The actual abundance of stratospheric ozone varies by time and place in response to combined radiative, chemical and dynamical  (that is, transport) processes. The low latitudes and summer seasons support relatively high rates of stratospheric ozone production due to relatively high amounts of  solar radiation. Large­scale atmospheric transport phenomena, however, are dominated by rising motions of ozone­poor air from the troposphere in the tropics,  poleward fluxes at midlatitudes, and downward motions of air from the stratosphere over the poles. This circulation is stronger in winter. The net result is natural  patterns of higher stratospheric­ozone concentrations toward the poles in early spring and lower concentrations toward the equator in early winter. For most areas of  the earth, the annual average total ozone is between 250 and 350 DUs. 2.3.2 Historical Context

The historical development of the stratospheric ozone issue is summarized in the chronologies of appendix 2B.2. The chronologies, and the account given here, are  drawn from research conducted for this project, plus accounts by Dotto and Schiff (1978), Brasseur (1987), Rowland (1991), Kowalok (1993), Parson (1993), and  Benedick (1998). Ozone was identified and characterized as a chemical compound in the middle of the nineteenth century. Efforts to characterize its distribution near the ground began  almost immediately—most systematically by Lévy and others (1878) at the Parc Montsouris in Paris—but were frequently confounded by the presence of other  oxidants in the atmosphere. The context for the issues pursued in this study was established through the work of W.N. Hartley (1881) in Dublin, who recognized that  the spectral distribution of energy reaching the earth's surface implied substantial absorption of UV radiation by ozone in the stratosphere. Further work on the optical  absorption properties of ozone continued throughout the early twentieth century (e.g., Huggins and Huggins 1890). After World War I, a series of monitoring studies by  scientists in France (e.g., Fabry and Buisson 1921), Switzerland (e.g., Chalonge and Goetz 1929), and England (e.g., Dobson 1929) used measurements of UV  absorption to deduce the patterns of abundance in total column ozone for different places and seasons quoted above. The first dynamical explanation for these patterns was provided by Oxford University's Sydney Chapman in 1930. In essence, he proposed the mechanisms for  stratospheric ozone production and destruction outlined in panels A and B of table 2.2. While this "Chapman chemistry" accounted for the observations available at the  time, it became increasingly clear in the years after World War II that the ozone abundance predicted by the theory was significantly higher than what was observed  and that some additional mechanism of ozone destruction must therefore exist (WMO 1986). Since no major constituent of the stratosphere was known to react with  ozone, the search began for trace gases that might serve as catalysts for ozone destruction. The search for those catalysts and the social action resulting from their  discovery are the focus of the stories reported in the remainder of this book. A brief summary of their common points of departure is nonetheless in order here.  The earliest candidate catalysts of ozone destruction were various hydrogen oxides (HOx). Attention was first focused in this area by David Bates (Belfast) and Marcel  Nicolet (Brussels) in 1950. Reaction pathways were subsequently studied by John Hampson (1965) in Canada and B.G. Hunt (1966) in Australia as part of efforts to  understand the effects of ballistic missiles reentering the atmosphere. In 1970, the Dutch atmospheric chemist Paul Crutzen showed that nitrous oxide emitted from soils  could reach the upper atmosphere and play a catalytic role in the destruction of ozone there (Crutzen 1970). Within the next several years, other investigators had  proposed pathways through which catalytic agents produced by human activities could reach the stratosphere and accelerate ozone depletion there. These included  hydrogen oxides (Harrison 1970) and nitrogen oxides (NOx) (Johnston 1971) from the exhaust of supersonic transport (SST) aircraft and chlorine compounds derived  from space­shuttle rockets (Stolarski and Cicerone 1974) and industrial chlorofluorocarbons (CFCs) (Molina and Rowland 1974).  These findings of a potentially significant depletion of stratospheric ozone, combined with arguments that the resulting increase in UV penetration of the atmosphere  could cause skin cancers and other biological impacts, brought the issue to public and political attention in a few countries. The present study traces the development of  the ozone­depletion issue in some of those countries, its 

Page 36 slow spread to others, and its subsequent globalization in the mid­1980s through the combination of international diplomatic efforts and the discovery of an alarming  ozone hole over the Antarctic (see figure 2.5, ozone panel). The remainder of this section summarizes the state of knowledge and action on the stratospheric ozone  issue that had emerged from these processes by the close of the twentieth century. 2.3.3 Sources28

A large number of chemical compounds are directly or indirectly involved in processes of ozone formation and destruction in the stratosphere. We focus here on the  most important sources of the most important potential catalysts of ozone depletion: nitrogen oxides and halogens such as chlorine and bromine. These are primarily  long­lived gases since, for sources originating at or near the earth's surface, the catalyst "carrier" has to be stable enough to allow time for transport through the  troposphere to the stratosphere. (For catalysts injected directly into the stratosphere, such as by aircraft exhaust, this constraint clearly does not apply.) Some major  sources of catalysts of ozone destruction plus some of their key properties are listed in table 2.3. The primary source of nitrogen oxides involved in the catalytic destruction of stratospheric ozone is nitrous oxide (N2O). Nitrous oxide is a long­lived gas emitted by a  large number of small sources, most of which are poorly understood and quantified. Principal among these appear to be oceans, soils (both cultivated and natural),  animal wastes, and various forms of combustion. High­flying aircraft (such as SSTs) and rockets inject nitrogen oxides directly into the upper atmosphere. The  seriousness of the threat posed to the ozone layer depends on the number of flights, their altitude and latitude, and the engine technologies in use.  The vast majority of the halogen compounds that may provide ozone­destroying catalysts to the stratosphere are of industrial origin. (The methyl halides, including  methyl bromide and methyl chloride, are exceptions with significant natural sources in ocean processes and biomass burning in addition to their industrial sources.)  Chlorinated compounds include the chlorofluorocarbons (CFCs), hydrochlorofluorocarbons (HCFCs), hydrofluorocarbons (HFCs), methyl chloroform, and carbon  tetrachloride. Brominated compounds include several halons (bromofluorocarbons) and the aforementioned methyl bromide. The chlorine­based halogens are used  mainly as refrigerants, foam­blowing agents, solvents, and chemical feedstocks. The halons are principally employed as fire retardants. Methyl bromide is an important  pest­control agent in agriculture but also is emitted in the exhaust of automobiles employing leaded gasoline.  Table 2.3 Trace gases involved in global environmental change Carbon dioxide  Nitrogen  Nitrous CO2 Methane CH4 Nitric oxide NO dioxide NO2 oxide N2O

Sulfur dioxide SO2

Chlorofluorocarbons  CFC

Climate change Stratospheric ozone depletion Acid rain Smog Corrosion Decreased visibility Concentration in 1900 (ppb)

+ – 

+ – 

  +/– 

  +/– 

+ +/– 

–   

+ +

       

       

+ +   +

+ +   +

       

+   + +

       

290,000

900

285

.03 to ? (clean  0 to industrial)

Concentration in 1992 (ppb)

350,000

1700

310

.03 to 50 (clean  ~3 (as Cl) to industrial)

Atmospheric lifetime

120 years

10 years

0.001 to ? (clean  0.001 to ?  to industrial) (clean to  industrial) .001 to 50 (clean  .001 to 50  to industrial) (clean to  industrial) Days Days

170 years

Days

Gas Symbol

60–120 years 

Source: Graedel and Crutzen (1993, tables 17.2 and 17.3). Note: Upper entries show impact of the named gas on the environmental properties with which they are associated. Plus signs indicate a contribution to the  effect; minus signs indicate amelioration. Lower entries show representative concentrations and atmospheric lifetimes. ppb is parts per billion. 

Page 37 The approximate magnitudes and growth rates of these various catalyst sources towards the end of the twentieth century are shown in table 2.3. Production rates have  changed significantly through time, reflecting both changing demand and, since the mid­1970s, substantial regulatory activity in particular regions. The CFC data  reported in figure 2.6 suggest the complexities underlying the historical emissions picture. Overall, CFC production rose steadily from the commercial introduction of  CFC refrigerants in the 1930s until the mid­1970s, when boycotts and then regulation reduced use substantially in the United States and a few other countries.  European use continued to rise through the 1970s and early 1980s before those countries curtailed their own use under new international agreements (see below).  Those agreements did not immediately affect the developing countries, however, which began to emerge as significant users in the 1990s. Simultaneously with these  changes were shifts in the predominant use of CFCs (away from aerosols and toward air conditioning) and increases in CFC substitutes, many of which had lesser but  still significant ozone­depleting properties of their own. By the end of our study period, however, global consumption of CFCs had dropped to levels well below half of  its peak values in the 1980s—a trend that would reach almost a 90 percent reduction by the end of the twentieth century.  2.3.4 Environmental Transformations29.

Many chemical compounds released near the earth's surface could contribute to stratospheric ozone depletion were they to reach the upper atmosphere. Most of these,  however, do not do so because they are oxidized and washed out by precipitation in the manner described in the earlier section on acid rain. Only the most nonreactive  and insoluble molecules survive long enough (i.e., decades) in the troposphere that substantial quantities are likely to be transferred upward into the stratosphere  through the slow natural mixing that occurs across the tropopause. The CFCs are such stable compounds and, indeed, were introduced into industrial use in part  because of their stability. Nitrous oxide is similarly long­lived, as are some of the halons (see table 2.3 above). Once in the stratosphere, exposure to the highly reactive  conditions brought about by intense UV radiation causes even these relatively stable compounds to dissociate into species—chlorine (Cl), bromine (Br), and nitric  oxide (NO)—that, along with hydroxl (OH), are capable of participating in reaction sequences that catalytically convert ozone to molecular oxygen. This catalytic  process continues destroying ozone until the reactive catalysts are converted back into less reactive chemical forms (such as hydrochloric acid, HCl), or transported  back down into the troposphere. The tropospheric abundance of all ozone­depleting compounds combined peaked in 1994 and declined thereafter to the end of the  century, although total concentrations of bromine continued to increase. Stratospheric abundances of chemicals that can contribute to ozone destruction lag behind the  tropospheric concentrations. They rose throughout the period of the present study but are expected to begin declining about the turn of the century provided that  regulatory progress is maintained (figure 2.7). The actual pathways by which stratospheric ozone is depleted by these catalysts have turned out to be extremely  complex. In addition to the climatological links already noted, several additional chemicals are involved in the stratospheric chemistry of ozone, notably methane, which  in the stratosphere serves as a source of water vapor and hydrogen and as a sink of atomic chlorine. It has also become increasingly clear that significant aspects of  ozone chemistry take place not just in the gas phase but on surfaces of ice, nitrate, and sulfate particles. Finally, the physical dynamics of the Antarctic and Arctic polar  vortex have been shown to play a crucial role in seasonal episodes of extraordinary ozone depletion in those regions. Patterns of observed stratospheric ozone depletion vary by latitude. The most dramatic effects have been observed in the Antarctic, where a seasonal ozone hole was  first reported in 1985. At that point, depletion of total column ozone to about 200 Dobson Units (DUs) was observed. (A Dobson Unit is a measure of ozone  concentration). This was about 35 percent below the 300 DU level reported at the time of the IGY (see figure 2.8). By the end of the century, depletions of more than  50 percent relative to the IGY values were commonly observed, with some stations reporting values below 100 DUs. The extent of the hole also continued to grow,  exceeding 25 million square kilometers (greater than the size of North America) by century's end. Depletion in north polar regions has also been substantial if less  regular, with half of the last decade of the twentieth century exhibiting seasonal depletions of at least 25 percent below the 1960s average. Both seasonal and annual  ozone depletion at midlatitudes was established by the late 1980s. Annually averaged depletion rates are now thought to have risen through the 1970s to values of 4  percent to 5 percent per decade at the close of our study period, with the rate apparently slowing toward the end of the twentieth century. At that time, the tropics had  still exhibited little or no significant depletion in total column ozone. 2.3.5 Consequences30

Changes in the composition of the stratosphere affect the earth's surface primarily through their impacts on the

Page 38 planet's radiation budget. The role of stratospheric change in altering the flux of infrared radiation, and thus the earth's climate, is discussed in the climate change portion  of this chapter. Here we discuss the impacts likely to result to the extent that ozone depletion allows more ultraviolet radiation to reach the earth's surface.  Ultraviolet radiation of wavelengths 290 to 315 nanometers (UV­B) is an energetic component of sunlight that is mostly absorbed by ozone in the stratosphere. Ozone  depletion thus is expected to result in higher penetration of UV­B radiation to the earth's surface. That prediction has been difficult to verify except in local situations.  UV­B radiation incidence at the earth's surface varies naturally with latitude, elevation, and local atmospheric conditions. Direct measurements of UV­B incidence at the  earth's surface were sparse throughout most of our study period, and interinstrument variations were substantial. As a result of all these factors, long­term, worldwide  trends of increased UV­B radiation had not been unambiguously shown through direct measurement by the time of the Rio Conference or, indeed, by the end of the  twentieth century. Local incidents of increased UV­B penetration associated with ozone depletion have clearly occurred, however, and the increasing density and  sophistication of the monitoring network offers a good prospect for demonstrating global trends early in the twenty­first century.  A greater incidence of UV­B radiation would pose risks for human health, ecosystems, and materials. Those risks tend to be incremental, exacerbating existing stresses  or problems rather than creating ones unique to ozone depletion. The change in risk due to ozone depletion was thus poorly quantified throughout our study period and  remained so at the end of the century. Increased incidence of UV­B radiation threatens the health of humans and other animals in at least three ways. Exposure to UV­B is a major contributor to the  development of skin cancers in light­skinned populations. Although lifestyle changes can also radically affect people's exposure to UV­B, United Nations estimates  place the number of additional skin cancers likely to result from ozone depletion in the millions per year. UV­B radiation is also a significant cause of cataracts and other  damage to the eye. Finally, exposure to UV­B has been shown to decrease the immune response of humans, leaving them more susceptible to a wide range of  diseases. Increased UV­B radiation exposure will constitute a general stress to many terrestrial and aquatic ecosystems, potentially resulting in productivity declines. Some  species will adapt, and some competitive balances will shift. Some are known to be especially vulnerable, including certain crops (such as barley, oats, and tomatoes),  seedlings of commercial tree species (such as loblolly pine), and a variety of phytoplankton and marine larvae that form the base of the food chain. Significant decreases  in productivity of Antarctic marine systems have been observed as a result of the seasonal ozone hole. A variety of materials are also likely to be stressed by increased UV­B radiation penetration. Many natural and synthetic polymers, particularly wood and plastics, have  their useful life severely degraded by exposure to natural levels of UV­B. These are rendered serviceable for extended use in exposed situations only through the  additions of light stabilizers or surface treatments. Advances in materials design can be expected to help reduce the vulnerability of such materials to increased UV­B,  but the costs and limitations of such adaptations remain unknown. 2.3.6 Management Options

As with the other issues addressed in this study, the management options discussed in response to the risks of stratospheric ozone depletion have focused on reducing  production, use, and emissions of the source chemicals. The one exception has been the widespread emergence of campaigns to make people more aware of the risks  involved in excessive exposure to UV radiation, independent of whether such exposures are due to lifestyle or ozone depletion. Such efforts began to see adoption in  some nations in the 1980s and expanded thereafter, accompanied since the early 1990s by ever more extensive daily UV reports and forecasts.31  With regard to limiting emissions of ozone­depleting gases (ODGs), management efforts have advanced on three fronts by limiting the production of ODGs, the use of  ODGs and of technologies employing ODGs, and the release to the environment of those ODGs that are in use. Pressures to bring these changes about have been  applied through information programs (such as labels that describe the CFC content of aerosol cans), direct "command" instruments (such as technology bans and  production caps), and market incentives (such as taxes on CFC use). Industry responses to these pressures have involved the adoption of alternative technologies that  employ substances with no ozone­depleting potential (such as HFC­134a in automobile air conditioners), the development of halocarbons with shorter lifetimes that  have less chance of being transported to the stratosphere (such as HCFC­123 in foam blowing and chillers), and the installation of recycling technologies (such as for  refrigerants). A number of governmental and international efforts have been mounted to facilitate the broader implementation of emissions­limiting measures. Finally, as  controls have begun to "bite," there have been predictable backlash

Page 39 effects, including cheating on commitments, the development of black markets, and efforts to roll back restrictions. The history of management options for controlling emissions of ozone­depleting chemicals has been one of increasing the stringency of controls, the number of countries  or other political jurisdictions subject to controls, and the range of ozone­depleting substances covered by controls. Virtually all the categories of response options  noted above were under discussion by the mid­1970s. Actions, however, lagged far behind discussion. Initial measures such as the CFC­aerosol boycotts of the mid­ 1970s were country­, community­, or firm­specific efforts targeted on particular technologies. Serious political debate on the prospects of freezing or reducing  production of CFCs per se (as opposed to particular technologies using them) did not begin to gather momentum until the early 1980s. It was only in the later 1980s  that CFC manufacturers began to acknowledge the possibility of introducing "safe substitutes" for CFCs under appropriate market and regulatory conditions. Adoption  of serious constraints to nonaerosol uses of CFCs or other ODGs, and of significant caps on production of any ODGs, really began to take hold only in the wake of the  1987 adoption of international agreements under the Montreal Protocol on Substances That Deplete the Ozone Layer. These international activities, and their  management correlates, are described in the next section. 2.3.7 International Agreements32

Although action to address the threat of ozone depletion was initiated locally, international initiatives played early and highly influential roles in shaping social action on  the issue. The driving force in this case was UNEP. Riding a tide of national governmental interest in the issue, UNEP convened a meeting in 1977 to produce the World Plan of  Action to protect the ozone layer. The plan was nonbinding and addressed only international cooperation in research and monitoring. But the UNEP Governing Council  followed up by establishing the Coordinating Committee on the Ozone Layer (CCOL) to implement the plan. The CCOL took an active and continuing role in  convening scientists from a broad range of nations, industry, and academia to track the issue and keep the policy world informed. This role as a convening forum  proved all the more important in the early 1980s as governments unsympathetic to environmental regulation came to power in some of the nations most responsible for  both ozone science and CFC production. Responding to a Swedish initiative, UNEP's Governing Council in 1982 established a Working Group of legal and technical experts to prepare a framework  Convention for Protection of the Ozone Layer, to which CCOL continued to provide scientific advice. The UNEP Working Group became the negotiating forum for  what eventually emerged as the 1985 Vienna Convention for the Protection of the Ozone Layer. The signing of the Convention in Vienna was little remarked on in the  wider world. Substantively, it did little more than reaffirm the nonbinding plan of action adopted eight years previously. In contained no commitments beyond the  general obligation to follow developments in the science and no time table for doing so. It did, however, establish a conference of parties and a process that would  allow for stronger measures to be undertaken in the future. Those measures were not long in coming. In 1987, the Montreal Protocol to the Vienna Convention was signed in the shadow of the new discovery of the Antarctic  ozone hole. It committed its signatories—initially twenty­five but growing to include most of the world by the end of our study period—to reduce production and use of  CFCs by half by 1998 and to freeze production and use of halons by 1992. Developing countries were given a ten­year grace period.  A series of increasingly stringent amendments to the Protocol followed. The London Amendments of 1990 required elimination of most CFCs and halons by 2000,  broadened the set of chemicals covered by the Protocol, and established a multilateral fund to support phaseout of ozone­depleting chemicals in the developing  countries. By the close of our study period, the Copenhagen Amendments of 1992 had again accelerated the phaseout schedule for the chemicals already regulated.  They also established a long­term phaseout schedule for the HCFCs that had been developed as reduced­risk substitutes for CFCs and a limited freeze on the  production of methyl bromide. Developing countries obligations for these newly regulated chemicals were left open. Meetings of the parties to the Montreal Protocol  continued through the remainder of the twentieth century, revising regulations and addressing new chemicals as necessary but generally turning toward issues of  implementation and compliance. By the end of the twentieth century, nearly a hundred chemicals were controlled under international agreements. Nearly all of the earth's nations had signed the basic  Montreal Protocol, about two­thirds had signed the London Amendments, and about half the Copenhagen Amendments. Signatory countries were committed to  phaseouts of most of the regulated chemicals over periods ranging from 1994 (halons in the developed countries) to 2015 (methyl bromide in the developing countries),  with longer periods for the HCFC substitutes. Challenges for the future were seen to include increasing

Page 40 the list of signatories, making easier the phaseouts agreed to by the developing countries, increasing compliance, and decreasing illegal trade. Troublesome issues for the  early twenty­first century were thought to include the burgeoning uses of methyl bromides, the large store of halons sitting in yet unused fire­extinguishing systems, and  linkages with the climate convention since some chemicals being employed as CFC substitutes have substantial potential as greenhouse gases.  2.4 Climate Change 2.4.1 Introduction

Climate is the average weather, including seasonal extremes and variations, either locally, regionally or across the globe. From a wide range of data it is known that the  earth's climate has changed in the past on all time scales, from the decadal to the millennial and more.32 At times the earth was much colder than at present (for  example, during the last ice age, which reached its peak around 20,000 years ago), and at other times the earth or parts of it were warmer that at the present day (for  example, around the North Atlantic there was a warm period around 1100 years ago, when settlement was possible in Greenland). All of these natural climate changes  are the result of changes external to the earth's system, such as variations in the orbit of the earth around the sun, changes in the amount of energy emitted by the sun, or  changes within the earth's system, such as changes in the patterns of the ocean circulation. In this study, we focus on anthropogenic climate change—climatic changes that result from human activities. There are a number of ways in which human activities can  affect the climate (see, for example, Jäger and Barry 1990). One path is through changing the characteristics of the earth's surface—for example, replacing a large  forested area by agricultural or urban land, which changes the amount of sunlight that is absorbed or reflected at the earth's surface, the roughness of the surface, and its  hydrological characteristics. Another path, of particular interest in this study, is by adding gases and particles to the atmosphere, thus altering the amount of solar energy  that is absorbed in the atmosphere, referred to as the enhanced greenhouse effect. The greenhouse effect itself is a natural phenomenon. Sunlight reaches the earth's surface largely unimpeded by the constituents of the atmosphere. This sunlight is  largely absorbed at the surface of the earth and is reemitted as infrared radiation, or heat. A number of gases in the atmosphere, now commonly referred to as  greenhouse gases, allow sunlight to pass through undisturbed but absorb some of the radiation or heat emitted from the earth's surface and radiate it back toward the  surface of the earth. So the effect of these greenhouse gases is to trap heat in the lower atmosphere. The main greenhouse gases are not the main constituents of the  atmosphere (nitrogen and oxygen) but the minor constituents water vapor, carbon dioxide, methane, nitrous oxide, and chlorofluorocarbons. Without the greenhouse  effect, the earth's surface would be substantially colder than it is (IPCC 1990). As a result of agriculture, other land­use changes, and industrialization, human activities  have been adding greenhouse gases such as carbon dioxide, methane, chlorofluorocarbons, nitrous oxide, and tropospheric ozone to the atmosphere—enhancing the  greenhouse effect. In addition to enhancing the greenhouse effect, human activities can affect the climate by adding particles to the atmosphere. This can occur through disturbances to the  earth's surface or through emissions resulting from the combustion of biomass or fossil fuels. Research shows that particles partially counteract greenhouse warming of  the earth by reflecting the incoming sunlight back into space (IPCC 1996). In contrast to the greenhouse gases, which remain in the atmosphere a long time and  therefore are distributed almost globally, the particles generally have a lifetime in the atmosphere of only a few days and do not become distributed over the entire  globe. 2.4.2 Historical Context

The historical development of our modern scientific understanding of anthropogenic climate change is summarized in the chronology of appendix 2B.3. This chronology  and the narrative section that follows are based on detailed accounts of the history of climate change research conducted for this project, plus published accounts by  Ausubel (1983), Revelle (1985), Wiener (1990), Jones and Henderson­Sellers (1990), Handel and Risbey (1992), Kowalok (1993), Hecht and Tirpak (1995), and  Fleming (1998). Much of the early history of scientific attention to the issue of climate change was devoted to the role of one important greenhouse gas, carbon dioxide. The French  physicist Fourier (1824) was perhaps the first to suggest that CO2 functioned like the glass of a greenhouse, trapping heat near the earth's surface and thus warming it.  The prospect that small changes in atmospheric CO2 could lead to changes in climate was first advanced by the British physicist John Tyndall in the early 1860s and  later amplified by the American scientists T.C. Chamberlin (1899) and C. Schuchert (1919). The first comprehensive account of today's greenhouse problem,  however, did not emerge until the turn of the century, when Swedish chemist Svante Arrhenius (1896, 1908) published papers arguing that by "evaporating our coal  mines into the air," human energy

Page 41 use was producing enough CO2 to significantly affect the climate. He calculated that a doubling of atmospheric CO2 would produce a global warming of 4 to 6  degrees Centigrade. The coal­CO2­climate connection was further explored by the Austrian­born American polymath A.J. Lotka (1924), who nonetheless remained  unconcerned because of his calculation that at 1920s rates of coal use, it would take 500 years before atmospheric concentrations of CO2 would double. Evidence  presented several years later by the British engineer George Callendar (1938, 1940) showed that atmospheric CO2 concentrations might well have risen 10 percent  since the midnineteenth century. This, however, also did little to raise alarm, in part because it was widely assumed that the oceans would easily absorb any excess  CO2 from the atmosphere. In 1957, however, Roger Revelle and Hans Suess of the Scripps Institute of Oceanography showed that this assumption was unwarranted except over the very long  (that is, millennial) run. Much of the CO2 emitted to the atmosphere, they concluded, was likely to remain there. Given the burgeoning economies of the postwar world  and the increasingly acknowledged sensitivity of climate to atmospheric CO2 (e.g., Plass 1956), Revelle and Suess (1957, 19) felt justified in concluding that "human  beings are now carrying out a large­scale geophysical experiment." That experiment became one of the foci of the IGY then getting under way. Revelle encouraged the  young Charles David Keeling to develop accurate measurements of actual CO2 concentrations as part of the IGY. When Keeling's (1960) first results showed that the  planet's atmospheric CO2 was in fact increasing, the modern story of the greenhouse effect had begun. Other chapters in this volume trace in detail much of the history of climate change research in the various arenas since the IGY. By the early 1970s major international  conferences were addressing the issue (SCEP 1970; SMIC 1971), and at the end of the 1970s the first World Climate Conference was held in Geneva (WMO 1979).  The advent in the 1970s of computer models that could compute the changes of climate for given changes in greenhouse gas concentrations provided a strong impetus  to the research. By the mid­1980s scientists were able to show that the globally averaged temperature at the earth's surface had increased by 0.3° to 0.6°C over the  previous 100 years, and at the same time attention began to focus on a wider range of greenhouse gases. In 1988 the Intergovernmental Panel on Climate Change  (IPCC) was formed under the auspices of the World Meteorological Organization (WMO) and UNEP with the objective of assessing available knowledge on the issue  of anthropogenic climate change. The IPCC published full reports in 1990 and 1996, along with a number of supplementary studies. We draw on those reports in the  remainder of this section. 2.4.3 Sources.

Anthropogenic climate change results from a number of human activities that emit materials to the atmosphere. Among the most important are the combustion of fossil  fuels and deforestation. A variety of other industrial and agricultural practices also make significant contributions. A summary of the major sources of anthropogenic  climate change, and some of their key properties, is given in table 2.3. Time trajectories of human emissions of CO2 and methane are shown in figure 2.6. The main greenhouse gas emitted into the atmosphere through human activities is carbon dioxide. CO2 is produced when coal, oil, and natural gas are burned to  produce energy used for transportation, heating, manufacturing, electricity generation, and other applications. Toward the end of the twentieth century, the use of fossil  fuels was responsible for 80 to 85 percent of the CO2 added to the atmosphere through human activities (IPCC 1996). This fraction was well above the 60 percent or  so contribution of fossil fuels over the entire period of human emissions (IPCC 1990), reflecting the increasing dominance of the emissions picture by energy­related  activities. Nonetheless, over the past several hundred years, deforestation and other land­use changes in many countries contributed significantly to the release of CO2  into the atmosphere and, in some locations, still dominate the emissions picture. In recent years, regrowth of vegetation in parts of the Northern Hemisphere has  apparently been removing some CO2 from the atmosphere (Ciais 1995). The net carbon emissions from deforestation are currently largely in the tropical regions.  Of the other principal greenhouse gases, methane is added to the atmosphere through rice cultivation, in cattle and sheep ranching, by decaying material in landfills,  during coal mining and oil drilling, and from leaky gas pipelines. Nitrous oxide is added to the atmosphere by combustion processes and biomass burning, the  production and use of fertilizers, and other agricultural practices. Ozone is also a greenhouse gas. Its depletion in the stratosphere through mechanisms discussed in the  previous section has reduced greenhouse warming of the earth. In the troposphere, however, the ozone concentration is increasing through a series of complex  reactions that involve other trace gases, such as carbon monoxide, methane, other hydrocarbons, and nitrous oxides. Chlorofluorocarbons (CFCs), discussed in the previous section because of their role in stratospheric ozone depletion, are greenhouse gases as well. These gases are  used as aerosol propellants, refrigerants, foam­blowing agents, 

Page 42 solvents, and fire retardants. However, as indicated in the previous section, the production and use of these chemicals have been reduced by international agreements.  The global production of CFCs peaked in 1987 and has dropped sharply since then. However, some substitutes for CFCs in refrigeration and air conditioning systems,  while having little or no effect on the stratospheric ozone concentration, do have a greenhouse effect. In particular, IPCC (1990) projected that the emissions of HFCs  would grow at about 3 percent per year as they were substituted for CFCs. Some other very long­lived greenhouse gases released by human activities (such as sulfur  hexafluoride and perfluorocarbons) are now present in trivial quantities but, if not controlled, could contribute several percentage points to total increases in greenhouse  warming during the twenty­first century.  Human activities have also resulted in the addition of significant quantities of small particles to the atmosphere through combustion of fossil fuel and changes in land use.  These particles—which include the same sulfate aerosols already discussed in the context of the aciddeposition problem—can change the amount of energy that is  absorbed and reflected by the atmosphere, both directly and through their influence on cloud processes. The overall magnitude and distribution of particle effects is still  uncertain, despite increased research since the early 1990s. It seems likely, however, that the net effect is to cool the climate and thus partially offset the warming due to  increased concentrations of greenhouse gases. Because of the relatively short atmospheric lifetimes of these particles, their impact is felt most strongly in the regions  where they are emitted. 2.4.4 Environmental Transformations

By 1992, the end of our study period, atmospheric concentrations of major naturally occurring greenhouse gases had increased relative to preindustrial times by about  30 percent for carbon dioxide, 145 percent for methane, and 15 percent for nitrous oxide. More recent changes are shown in figure 2.7. (See the previous section for a  discussion of CFC concentrations.) Because these major greenhouse gases have atmospheric lifetimes that are long relative to the time it takes for the planet's  atmosphere to mix, their mean annual concentrations are relatively homogeneous throughout the lower atmosphere. Understanding the relationships among these  measures of atmospheric concentration, the data on emissions discussed above, and the biospheric processes that connect the two has been one of the great challenges  for science applied to the greenhouse problem over the last half century. By the end of the twentieth century, a basic understanding of many elements of the global carbon cycle had been developed, centering on the processes that govern  flows among atmosphere, ocean, biota, and, on geological time scales, among sediments and rocks. The annual cycle of CO2 is largely governed through the  photosynthetic and respiration process by which vegetation and soils exchange CO2 with the atmosphere. On the time scale of decades or more the CO2  concentration of the atmosphere is mainly controlled by the exchange with the oceans. About 40 percent of the CO2 emitted by human activities since the middle of the  nineteenth century has remained in the atmosphere. The remainder was transferred to the ocean or terrestrial vegetation and soils. There remains, however, a significant  imbalance between the estimates of emissions from fossil fuels plus from deforestation and land use and the estimates of the accumulation in the atmosphere plus the  estimated uptake by the oceans. This imbalance has been referred to as the missing sink and is a continuing focus of research. Despite this remaining uncertainty, it is  clear that even if current anthropogenic emissions of CO2 were stabilized (that is, held at present levels) beginning in the near future, atmospheric concentrations would  continue to grow at a nearly constant rate of increase for at least two centuries, reaching a doubling of preindustrial levels toward the end of the twenty­first century.  Due to the slow exchange of CO2 with the oceans, even drastic curtailments of current emissions would bring about significant reductions in atmospheric concentrations  only over periods of multiple decades and centuries. Finally, it should be noted that any significant increase in the planet's temperature could have significant feedbacks  on the atmospheric CO2 concentration. Some of these feedbacks could be "potentially large and could significantly influence future CO2 levels" (IPCC 1990). The main way that methane is removed from the atmosphere is through reaction with the hydroxl radical (OH) in the lower atmosphere. The concentration of OH is  controlled by a complex set of reactions involving methane, carbon monoxide, other hydrocarbons, nitrogen oxides, and ozone. Because of the reactions with the  hydroxl radical, methane has a relatively short atmospheric lifetime of about ten years. This means that emissions reductions would lead to concentration reductions  faster than for other greenhouse gases. Again, several possible feedbacks between the methane concentration and climate change have been identified. In particular, an  increase in high­latitude temperature could result in a significant release of methane from the melting of permafrost and decomposition of methane hydrates, leading to  further temperature increases. Chlorofluorocarbons and nitrous oxide are mainly removed by photodissociation in the mid­ to upper stratosphere (see the previous section) and therefore have long 

Page 43 atmospheric lifetimes (on the order of 150 years). Their atmospheric concentrations will respond even more slowly than CO2 to reductions in emissions. In contrast,  the lifetime of many particles added to the atmosphere as a result of human activities is short—on the order of days or weeks (see Section 2.2, Acid Rain). They sink to  the ground or are washed out in a short time, which means that the spatial and temporal distribution of the particles is much more variable than that of gases like CO2.  The increasing concentrations of greenhouse gases in the atmosphere had, by 1992, increased the radiative forcing of the earth's climate substantially—on the order of  2.45 watts per square meter (Wm­2). Of this, somewhat more than 60 percent was due to CO2, about 20 percent to methane, and the rest to the other trace gases. A  variety of models suggest that this increase should have caused a discernible change in the global climate. By the close of the twentieth century the consensus of the  scientific community was that it had and would continue to do so. The fact of climate change over the last century is no longer debatable. Global mean surface air temperature increased between 0.3° and 0.6°C since the late nineteenth  century. The twentieth century has been at least as warm as any since 1400. The last decade of the twentieth century was the warmest since at least 1860. Global mean  sea level increased by 10 to 25 centimeters over the same period. Regional changes were also evident, with the greatest warming over midlatitude continents in winter  and spring and increased precipitation in the high latitudes of the Northern Hemisphere. Can this change be attributed to human influence? The question is complex and  controversial. And it is too early to differentiate human influences through the greenhouse effect and other factors. But the careful and systematic analysis of the IPCC's  Climate Change 1995 (IPCC 1996: I, p. 45) concluded that "the balance of evidence suggests that there is a discernible human influence on global climate" (see figure  2.8). The human influence on climate is expected to grow as concentrations of greenhouse gases increase in the future. Taking into account known feedbacks and  countervailing effects of small particles, assessments made at the end of the twentieth century suggested that human activities could be expected to warm the earth from  1° to 3.5°C by the end of the twenty­first century.34 It was estimated that average sea level would rise by 15 to 95 cm over the same period due to thermal expansion  of the oceans and melting of glaciers and ice sheets. Although confidence in these projections was larger for global and hemispheric features than for regional ones,  assessments agreed that the warming future is likely to hold in store a maximum warming in high northern latitudes in winter, little surface warming over the Arctic in  summer, an enhanced hydrological cycle, and increased winter precipitation and soil moisture in high latitudes. In addition, some studies suggest that increases in the  globally averaged temperature could be accompanied in some regions by increased incidence of heat waves, flooding, droughts, and perhaps other extreme events  (IPCC 1996). 2.4.5 Impacts

Climate change is likely to have wide­ranging impacts on human health, with a projected increase in mortality due to heat stress and increases in the potential  transmission of many infectious diseases, including malaria, dengue, and yellow fever. The IPCC has estimated that while it may be possible for global agricultural  production to keep pace with increasing demand over the next fifty to 100 years if adequate adaptations are made, there are likely to be difficulties in some regions.  This conclusion took into account the beneficial effects of CO2 fertilization—that given sufficient water and nutrients, plant growth will be enhanced by an increased  concentration of CO2 in the atmosphere. On the other hand, possible climate­related changes in the spread and abundance of agricultural pests were not included in  this IPCC assessment. Climate change also has the potential to alter many of the earth's natural ecosystems over the next century. Among the ecosystems that are most likely to experience the  most severe effects are those at higher latitudes, such as boreal forests and tundra, as well as those where different habitat types converge, such as where grasslands  meet forest or forests give way to alpine vegetation. Coastal ecosystems are also at risk, particularly saltwater marshes, mangrove forests, coastal wetlands, coral reefs,  and river deltas. With 50 to 70 percent of the global human population currently living in coastal areas, future sea­level rises, alterations in storm patterns, and higher storm surges could  have significant effects. It was estimated that about 46 million people are currently at risk by flooding in coastal areas as a result of storm surges. In the absence of  measures to adapt, even with current populations, a 50 cm sea­level rise would increase the number of people whose land is at risk from serious flooding or permanent  inundation to about 92 million. If expected population growth is incorporated into the projections, these estimates increase substantially.  Other projected changes include a disappearance of between one­third and one­half of existing mountain glacier mass by 2100 and shifts in river flow and water supply  with implications for human settlements and infrastructure. Other sectors likely to be influenced by climate change include transportation, energy supply and demand, the  insurance industry, and tourism.

Page 44 There have been considerable advances in the estimation of the potential impacts of climate change over the time period of this study. As Parry and Carter (1998) point  out, efforts up to the mid­1970s focused mainly on the one­way impact of climate on human activity. More recently there has been a greater emphasis on the interaction  between climate and human activity. The recent methodologies used by the IPCC have been described by Parry and Carter (1998). In addition to the assessments  carried out under the auspices of the IPCC, numerous assessments have been carried out at national level, as well as at the subnational and regional levels. Indeed, after  the 1996 IPCC assessment of the impacts of climate change the need for more regionally based approaches was recognized. This led to the IPCC (1998) report on  The Regional Impacts of Climate Change: An Assessment of Vulnerability plus a variety of national and regional impact assessments. 2.4.6 Management Options

Most attention in the climate case has been given to management options that would reduce the emissions of carbon dioxide associated with energy use. Studies have  looked at the potential emissions reductions as a result of measures affecting both the demand for, and supply of, energy. On the demand side, IPCC (1996) reports  that efficiency improvements of 10 to 30 percent over the next two to three decades should be possible with little net cost, whereas gains of 50 to 60 percent would  likely be technically feasible over the same period. Substantial improvements are also possible within manufacturing, transport, and commercial and residential sectors.  On the supply side, a range of options have long been discussed involving substitution both of high­carbon by low­carbon fossil fuels and of fossil fuels by nonfossil  energy sources. More recently, serious interest has revived concerning technological options for capturing CO2 emissions and sequestering them where they pose less  risk for society (e.g., Parson and Keith 1998). Outside of the energy sector, the options most commonly discussed in the context of anthropogenic climate change have involved managing carbon flows from the  biosphere. Limiting deforestation, promoting reforestation, and changing management of agricultural soils all have some potential for limiting CO2 emissions. Some  management of methane and nitrous oxides emissions is also possible through measures ranging from the diets of ruminants to the use of fertilizers.  Considerable debate developed in the 1990s about whether emissions management should be achieved through "targets and timetables" that specify a quantitative  reduction target and the timeframe in which it is to be achieved or "policies and measures" that require the adoption of certain standards of best practice. By the end of  the twentieth century, however, both approaches were being taken. Furthermore, the international attempt to respond to the issue of climate change put increasing  emphasis as the regime developed in the 1990s on market­based instruments, such as tradable permits, and other so­called flexible mechanisms, designed to allow  countries to reduce emissions where it is most economically efficient to do so. Options to benefit from, or reduce the damage from, such climate change as may occur have received very little attention relative to options for emission reduction.  Parry and Carter (1998) suggest this may be partly because to admit the need to adapt sounds defeatist to negotiators and also because adaptation seems more  complicated than mitigation. They point to the need for parallel action to reduce impacts as part of a strategy for effective climate management.  Finally, it has been noted that many of the options that could be adopted for managing the risk of climate change have implications for other environmental issues as  well. Integrated analysis of the costs and benefits of management options across environmental issue areas nonetheless remained an almost wholly academic exercise at  the end of the twentieth century. 2.4.7 International Agreements

Negotiations for a framework convention on climate change began in early 1991 after a resolution in the United Nations General Assembly in December 1990 called  for the establishment of an International Negotiating Committee (INC). The United Nations Framework Convention on Climate Change (FCCC) was negotiated in the  space of less than eighteen months, with five meetings of the INC, and signed at the Rio United Nations Conference on Environment and Development Earth Summit in  June 1992. The FCCC contained a weak and not legally binding target for industrialized countries to stabilize their carbon dioxide emissions at 1990 levels in the year  2000. It also set up subsidiary bodies and a process for submission and review of national reports on mitigation and adaptation strategies.  After the requisite number of parties had ratified the treaty, the first Conference of Parties (COP) was held in Berlin in 1995. At this COP the Ad­Hoc Group on the  Berlin Mandate (AGBM) was set up and charged with negotiating either a protocol or another legal instrument that would specify new targets and time frames for  greenhouse gas limitations or reductions. The work of the AGBM has been described by Lanchbery (1997). At the third Conference of Parties to the Convention in Kyoto in December 1997 the parties agreed to a protocol to the FCCC, the Kyoto Protocol, which contains  legally

Page 45 binding reduction targets for all main greenhouse gases (carbon dioxide, methane, nitrous oxide, sulfur hexafluoride, hydrofluorocarbons, and perfluorocarbons). The  industrialized countries adopted differentiated targets for the period 2008 to 2012 averaging 5.2 percent. The protocol also included several novel "flexibility  instruments," including joint implementation, emissions trading, and a "clean development mechanism" for project­based cooperation with developing countries (Ott  1998). However, the fourth COP held in Buenos Aires in November 1998 made little progress in clarifying some of the points left open in the Kyoto Protocol. As the  century drew to a close, the future of the protocol remained in doubt. 2.5 Interactions. As noted at the beginning of this chapter, our treatment of acid rain, stratospheric ozone depletion, and climate change as three separate issues is historically accurate  but potentially misleading. As public and even as scientific issues, the three have indeed evolved relatively independently for much of the history covered in this book.  How those histories became intertwined, and with what consequences, are questions central to the individual chapters of this book.  It is worth nothing that as the twentieth century drew to a close, the interactions among acid rain, ozone depletion, and climate—and indeed the interactions of these  particular issues with other problems of global change—were increasingly taking center stage.  With regard to the chemical emissions at the heart of these issues, a look across the rows of table 2.3 is sufficient to suggest how interlinked the multiple facets of  atmospheric change are turning out to be. To take only the most extreme case, oxides of nitrogen can be seen to play a substantial role—sometimes contributing,  sometimes ameliorating—not only in all three of our issues but also in the development of smog, visibility, and the oxidative (self­cleaning) capacity of the atmosphere.  The environmental transformations induced by these chemical changes are themselves interlinked in ways that appear more subtle and intimate with each passing year of  research. For example, a weak link between greenhouse­gas­induced surface warming, stratospheric cooling, and slower rates of ozone depletion has been known  since at least the mid­1980s. Recent work, however, is suggesting that there may be stronger coupling through which ozone depletion in the Antarctic and Arctic ozone  holes is accentuated by greenhouse­induced cooling and stabilization of the polar vortices (Schindell, Rind, and Lonergan 1998; Salawitch 1998). Whether hypotheses  about these particular linkages stand up under further research remains to be seen. That our future picture of the interconnectivity of atmospheric chemistry and physics  will be even more complex than today's seems inevitable. The situation appears to be getting comparably complex on the impacts front. In one of the most graphic recent examples, it has been shown that climate warming and  acidification combine to lower dissolved organic matter concentrations in lakes, which in turn allows deeper penetration of UV­B radiation and its concomitant impacts  on life (Gorham 1996; Schindler et al. 1996). Finally, the policy implications of this newly appreciated global interconnectivity are beginning to receive more attention. The ways in which, for example, improvements  in energy efficiency can provide benefits for a host of air­pollution problems as well as climate change have long been recognized (e.g., Oppenheimer 1995). We noted  above the recent concern that CFC substitutes adopted for the purposes of limiting ozone depletion could substantially aggravate the greenhouse effect. The World  Bank has joined with UNEP in stressing to the policy community the need to consider linkages among climate change, biodiversity loss, desertification, and food  production (e.g., UNEP/NASA/World Bank 1998). More broadly still, the interconnections of global environmental change with global economic and security issues  are being taken seriously by an increasing number of scholars and diplomats (e.g., Jervis 1998). How this increasingly complex and interdependent vision of global change will evolve in the twenty­first century is anyone's guess. Our goal in this book has been to  document and understand some of its roots and early development. Appendix 2A. Acronyms AGBM

Ad­Hoc Group on the Berlin Mandate 

Br

bromine

CaCO3

calcium carbonate

CCOL

Coordinating Committee on the Ozone Layer

CFC

chlorofluorocarbon

Cl

chlorine

CO2

carbon dioxide

COP

Conference of Parties

DU

Dobson units

ECE

Economic Commission for Europe

EMEP

European Monitoring and Evaluation Programme

FCCC

Framework Convention on Climate Change (U.N.)

FI

fluorine

Page 46 HCFC

hydrochlorofluorocarbon

HCl

hydrochloric acid

HFC

hydrofluorocarbon

HOx

hydrogen oxides

IGY

International Geophysical Year

INC

Intergovernmental Negotiating Committee

IPCC

Intergovernmental Panel on Climate Change

LRTAP

(Convention on) Long­Range Transboundary Air  Pollution

N2O

nitrous oxide

NH3

ammonia

NH4NO3

ammonium nitrate

NO

nitric oxide

NOx

nitrogen oxides

O

atomic oxygen

O2

molecular oxygen

O3

ozone

ODG

ozone­depleting gas 

OECD

Organization for Economic Cooperation and  Development

OH

hydroxl

PAH

polycyclic hydrocarbon

SST

supersonic transport

UNCED

United Nations Conference on Environment and  Development

UNEP

United Nations Environment Programme

UV

ultraviolet

VOC

volatile organic compound

WMO

World Meteorological Organization

Appendix 2B. Chronology (Italic font denotes action entry; roman font denotes knowledge entry.) Appendix 2B.1. Chronology of the Acid Rain Issue

1872 Smith (United Kingdom) publishes Air and Rain: The Beginning of a Chemical Climatology and for the first time uses the term acid rain. 1919 Rusnov links soil acidification in Austria to sulfur­dioxide air pollution.  1939 Erichsen­Jones (Sweden) demonstrates the relationship between acidity and the toxicity of aluminum to fish.  mid­1940s Egnér (Sweden) initiates first large­scale precipitation chemistry network in Europe.  1955 Gorham (Canada and United Kingdom) connects acid rain with industrial emissions. 1955 Rossby and Eriksson (Sweden) suggest atmospheric processes are an important mechanism for long distance transport and transformation of chemical  substances. 1964 Hubbard Brook experiments are begun in the United States. 1967 Odén (Sweden) demonstrates that acid precipitation in Scandinavia is due largely to sulfur emissions in the United Kingdom and central Europe.  1969 Government researchers in Canada link sulfur emissions from smelters to lake acidification and fish loss. 1972 Bolin (Sweden) drafts Sweden's case study on Air Pollution across National Boundaries: The Impact of Sulfur in Air and Precipitation for the Stockholm  Conference on the Human Environment. 1972 OECD establishes the Cooperative Technical Program to Measure Long­Range Transport of Air Pollutants.  1972 Norway begins the eight­year SNSF project, the Norwegian Interdisciplinary Research Program on Acid Precipitation: Effects on Forests and Fish.  1972 Harvey and Beamish (Canada) document aquatic impacts of acidification in Killarney Lakes region. 1972 Likens (United States) discusses regional distribution of acid precipitation and its effects in North America. 1975 Helsinki Conference on Security and Cooperation in Europe results in an agreement concerned about reduction of air pollution as supranational  effort. 1976 The conference on Effects of Acid Precipitation is held in Telemark, Norway. 1976 Schofield (United States) reports the first lake acidification in the United States. 1976 Schindler (Canada) and others begin acid additions at Experimental Lakes Area in Ontario. 1977 The United Nations' Economic Commission for Europe begins negotiations. 1978 U.S. and U.K. power producers sponsor the International Symposium on Ecological Effects of Acid Precipitation. 1979 The Convention on Long­Range Transboundary Air Pollution (LRTAP) is concluded. 

Page 47 1979 Cronan and Schofield show an increase in free aluminum toxic to fish in lakes subject to acid deposition. 1980 Ulrich and others in Germany postulate the association of forest decline with acid deposition. 1980 The U.S. National Acid Precipitation Assessment Program begins. 1980 The U.S.­Canadian Memorandum of Intent to negotiate an agreement on transboundary pollution is signed.  1982 The Conference on Acidification of the Environment is held in Stockholm. 1982 West Germany reverses its position on LRTAP in response to the forest dieback (Waldsterben) issue. 1983 ECE LRTAP signatories meet to debate two proposals for sulfur reduction. 1983 The LRTAP Convention enters into force. 1983 In negotiations with the United States, Canada proposes the use of critical loads for sensitive lake waters. 1984 The Thirty Percent Club is formed in Ottawa to reduce sulfur emissions by 30 percent. 1984 The Protocol to LRTAP on Financing Cooperative Program for Monitoring and Evaluation (EMEP) is adopted. 1985 The Protocol to LRTAP on Reduction of Sulfur Emissions by 30 percent is concluded at Helsinki. 1986 The nitrate saturation of forest soils is reported by Grennfelt and Hultberg. 1987 The Helsinki Protocol to LRTAP on Sulfur Oxides enters into force. 1988 The Protocol to LRTAP on Reduction of Nitrogen Oxides concluded at Sofia. 1991 The Protocol to LRTAP on Reduction of Volatile Organic Compounds is concluded in Geneva. 1991 The Sofia Protocol to LRTAP on Nitrogen Oxides enters into force. 1991 The U.S. National Acid Precipitation Assessment Program report is released. 1994 The decline of base cations in atmospheric deposition is observed to retard expected decline in acidity from sulfur controls.  1994 The Revised Protocol to LRTAP on the Reduction of Sulfur Emissions is concluded in Oslo. 1995 The importance of alkaline emissions in the overall acidification picture is recognized. 1996 Reports are published on how acid deposition, ozone depletion, and climate warming interact to enhance ultraviolet­B penetration in lakes.  1996 Negotiations begin on further LRTAP Protocols and revisions to control emissions of nitrogen oxides, ammonia, and volatile organic compounds.  Appendix 2B.2. Chronology of the Ozone­Depletion Issue 

1840 Shoenbein (Switzerland) discovers ozone. 1880 Hartley and Cornu (United Kingdom) discover the ozone layer. 1928 Midgley (United States) invents CFCs as nonflammable refrigerants. 1930 Chapman (United Kingdom) presents a theory of ozone chemistry. 1950 Bates (North Ireland) and Nicolet (Belgium) propose that hydrogen oxides are catalysts for ozone destruction. 1957 The Dobson network is established as part of the IGY to measure ozone levels. 1962 Pressman (United States) is concerned that rockets would harm the upper atmosphere. 1964–1966 Hampson (Canada) suggests that nuclear explosions and water vapor from SSTs might destroy ozone.  1970 Crutzen (Netherlands) poses the nitrogen­ozone chemistry theory and shifts the SST debate away from water vapor and climate change.  1971 Lovelock (United Kingdom) measures fluorine compounds in the atmosphere. 1971 The U.S. Climatic Impact Assessment Program is launched. 1971 McDonald (United States) testifies that a fleet of SSTs would cause 10,000 skin cancer cases per year from ozone loss. 1972 DuPont hosts the Seminar on the Ecology of Fluorocarbons. 1973 The Kyoto meeting of the International Association of Geomagnetism and Aeronomy directs attention to chlorine. 1974 Molina and Rowland publish a theory of CFC­chlorine­induced ozone­depletion.  1975 The U.S. Climate Impact Assessment Program (CIAP) report is published. 1975 Johnson Wax (United States) stops using CFCs in aerosols.

Page 48 1977 The United States hosts UNEP meeting that is the first intergovernmental meeting to discuss the international regulation of CFCs.  1977 UNEP's World Plan of Action on the Ozone Layer is adopted in Washington. 1977 UNEP establishes the Coordinating Committee on the Ozone Layer (CCOL). 1978 Bans on use of CFCs in nonessential aerosols are imposed by the United States, Sweden, Norway, Denmark, Finland, and Canada.  1980 The European Community passes a resolution to reduce aerosol use by 30 percent and discusses a capacity cap. 1982 The first UNEP Ad Hoc Working Group meeting is held for preparation of a Convention for Protection of the Ozone Layer. 1983 Norway, Sweden, and Finland submit plan for a worldwide ban of CFCs in aerosols. 1985 The Vienna Convention for the Protection of the Ozone Layer calls for research and exchange of information. 1985 Farman (United Kingdom) publishes data showing a seasonal Antarctic ozone hole. 1985 WMO circulates Atmospheric Ozone: 1985 and publishes it in January 1986. 1986 Chemicals and polar stratospheric clouds are shown to cause ozone loss over Antarctica; a solar theory is rejected. 1986–1987 Five rounds of negotiation on an ozone­control protocol are held.  1986–1987 Chemical versus dynamic explanations of the ozone hole are debated.  1986–1987 Field investigations show that chlorine and bromine are the primary agents responsible for the ozone hole.  1987 The Montreal Protocol on Substances That Deplete the Ozone Layer is adopted. 1987 The Venice Economic Summit Declaration lists stratospheric ozone depletion first among environmental concerns. 1988 WMO et al. release the Ozone Trends panel report in Washington. 1988 DuPont announces a phaseout of CFCs. 1988 The Vienna Convention enters into force. 1989 The Montreal Protocol enters into force. 1989 The first meeting of parties to the Montreal Protocol in Helsinki calls for a complete phaseout of CFCs and halons. 1990 The London Amendments to the 1987 Montreal Protocol are adopted. 1990 WMO et al. publishes Scientific Assessment of Stratospheric Ozone: 1989. 1992 The Copenhagen Amendments to the 1987 Montreal Protocol are adopted. 1992 The London Amendments to the 1987 Montreal Protocol enter into force. 1995 WMO et al. publish the Scientific Assessment of Stratospheric Ozone: 1994. Appendix 2B.3. Chronology of the Climate Change Issue

1824 Fourier (France) first describes the greenhouse effect. 1861–3 Tyndall (United Kingdom) argues that water vapor and carbon dioxide are important for absorbing radiation and hence controlling climate.  1896 Arrhenius (Sweden) writes that burning coal will warm earth via an increase in CO2 but that CO2 will be absorbed by oceans. 1938 Callendar (United Kingdom) makes quantitative calculations of warming from anthropogenic CO2. c. 1940 The Northern Hemisphere's mean surface air temperature begins a slight decline that is not recognized until 1961. 1956 Plass (United States) revives the CO2 theory of climate change and predicts a long warming trend due to fossil fuel burning. 1957 Revelle and Suess (United States) question the ability of the oceans to absorb all of the CO2 from fossil fuels. 1958 Keeling (United States) begins nearly continuous monitoring of CO2 in the atmosphere in Mauna Loa and the South Pole. 1967 Manabe and Wetherald (United States) begin numerical climate modeling including both radiative and dynamical effects. 1969 The Study of Critical Environmental Problems (SCEP) is held at MIT (United States). 1970 Concern heightens over potential global climatic cooling.

Page 49 1970s The mean Northern Hemisphere surface temperature rises. 1971 SMIC (Inadvertent Climate Modification: Report of the Study of Man's Impact on Climate) is published. 1972 The U.S.­USSR Environmental Agreement is signed.  1975 Ramanathan (United States) focuses attention on the greenhouse effects of CFCs. 1975 WMO holds the International Symposium on Long­Term Climate Fluctuations.  1976 Keeling (United States) publishes a time series showing secular trends and seasonal variations of CO2 for 1959 to 1973. 1979 The first World Climate Conference is held in Geneva. 1979 An NRC report (United States) revives concern over warming and estimates a response to a doubling of CO2 at 1.5 to 4.5°C.  1980 The first WMO/UNEP/ICSU meeting on CO2­induced climate change is held in Villach.  1985 A later WMO/UNEP/ICSU conference in Villach establishes greenhouse warming as an international concern. 1987 Vostok ice­core data show strong correlations between CO2 concentration and temperature for the last 160,000 years.  1987 The Beijer Institute (Sweden) sponsors workshops in Villach and Bellagio that increase the attention paid to global warming.  1988 WMO and UNEP establish the Intergovernmental Panel on Climate Change. 1988 The Toronto Conference on the Changing Atmosphere calls for a 20 percent reduction of global CO2 emissions by 2005. 1989 The Regional Climate Change Conference is held in New Delhi. 1989 The Summit on Protecting the Atmosphere is held in the Hague. 1989 Noordwijk (Netherlands) Declaration on Atmospheric Pollution and Climate Change advocates a 20 percent goal for emissions reduction. 1980s Seven of the eight warmest years in this century occur in the 1980s, and 1990 was the warmest year on record. 1990 The White House Conference on Climate Change is held. 1990 The first report of Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC) is released. 1990 The Second World Climate Conference is held in Geneva. 1991–1992 Five Intergovernmental Negotiation Committee (INC) meetings are held.  1991 The Conference of Developing Countries is held in Bejing. 1992 The Framework Convention on Climate Change is signed at the United Nations Conference on Environment and Development in Rio.  1992 The IPCC Supplementary Scientific Assessment is released. 1994 The Climate Change Convention enters into force. 1995 The first Conference of parties to the Climate Convention adopts the Berlin Mandate exempting developing countries. 1995 The second report of the Intergovernmental Panel on Climate Change (SAR of IPCC) is released. 1996 The Second Conference of Parties to the Climate Convention meets in Geneva. 1997 The European Community adopts a common target proposal and agrees on internal burden­sharing arrangements.  1997 Climate change is featured at the Denver summit of G7/G8. 1997 The third Conference of Parties to the Convention in Kyoto adopts legally binding targets for all greenhouse gases. Notes 1. We wish to thank John Lively for his research assistance and Ellis Cowling, Jeroen van der Suijs, James McCarthy, and Edward Parson for reviewing a draft of this  chapter. 2. The science of global environmental change is well covered by Schlesinger (1997) and in reports of the German Advisory Council on Global Change (WGBU 1994,  1995, 1997, 1998). Overviews of global environmental policy and politics are provided by Caldwell (1996) and Ott (1998). For the atmospheric issues covered in this  book, Somerville (1998) presents a short and readable overview of the science. Excellent textbook­level treatments are provided by Turco (1997) and Graedel and  Crutzen (1993). The policy and politics of global atmospheric issues are treated in Soroos (1997) and Rowlands (1995). 3. Data quoted in this section are drawn from NRC (1999), UNDP (1997), Nakicenovic, Grubler, and McDonald (1998), and WRI (1996).  4. Calculated on the basis of purchasing­power parity.  5. The notion that human activities could play a significant role in reshaping that global envelope was of even older vintage, dating back to 

Page 50 the late nineteenth century and Stoppani's depiction of "the creation of man [as] . . . the introduction of a new element into nature . . . a telluric force which in power and  universality may be compared to the greater forces of earth" (Marsh 1874, 609). Marsh cites Stoppani, 1873, cap. xxxi, sec. 1327, as the original source for this quote  (n.p.). 6. A thoughtful review of the path from the IGY to contemporary research on global environmental change is given in Fleagle (1992).  7. Overviews of earth­system science were cited above. The research programs studying it are reviewed in NRC (1999), WGBU (1997), and ICSU (1996). Earlier  accounts used in the preparation of this historical overview include NASA (1986) and Clark and Munn (1986). 8. Excellent overviews of international and national programs are provided in the annual report of the German Adivsory Council on Climate Change (WGBU 1997,  chaps. 1–2).  9. Key documents include Man's Impact on the Global Biosphere by the Study of Critical Environmental Problems (SCEP) (1970) and The Limits to Growth  computer modeling efforts reported in Meadows et al. (1972). 10. Kates, Turner, and Clark (1990) provide a brief history of global environmental assessments. 11. Treaties named in figure 2.4 are: 1972 Convention Concerning the Protection of the World Cultural and Natural Heritage; 1973 Convention for the Prevention of  Pollution by Ships (MARPOL); 1973 Convention on International Trade in Endangered Species of Wild Fauna and Flora; 1979 Convention on Long­Range  Transboundary Air Pollution (LRTAP); 1982 United Nations Convention on the Law of the Sea; 1985 Vienna Convention for the Protection of the Ozone Layer;  1985 LRTAP Protocol on the Reduction of Sulphur Emissions or Their Transboundary Fluxes by at Least 30 Percent; 1987 Montreal Protocol on Substances that  Deplete the Ozone Layer; 1988 LRTAP Protocol Concerning the Control of Emissions of Nitrogen Oxides or Their Transboundary Fluxes; 1989 Convention on the  Control of Transboundary Movements of Hazardous Wastes and their Disposal; 1992 Framework Convention on Climate Change; 1992 Convention on Biological  Diversity; 1994 Convention to Combat Desertification; 1994 LRTAP Protocol on Further Reduction of Sulphur Emissions; and the 1997 Kyoto Protocol to the  Framework Convention on Climate Change. 12. The Green Globe Yearbook of International Co­operation on Environment and Development is published annually by Oxford University Press. The 1997  version was edited by Helge Ole Bergesen and Georg Parmann. 13. Portrayal of issues to the public by distinguished mass media is measured by counting the articles appearing in the Reuters World Newswire. Articles were  electronically searched from 1970 to 1996. The search employed the following strategies, applied to titles and descriptors:  • acid within one word of (rain or deposition or precip) • ozone within one word of (layer or deplet or hole or shield) or (ozone and (UV or ultraviolet or CFC or chlor or holo or stratospher or aerosol or spray can or SST  or supersonic transport or skin cancer or melanoma)) • (climat within one word of change) or global warming or greenhouse effect or greenhouse gas or ((carbon dioxide or CO2) within one word of (emission or tax)) The graph shows 1970 to 1996. For the period 1960 to 1969 we found relatively few articles: acid rain (0), ozone (2), climate change (30).  The frequency of related scientific articles was approximated by counting articles published in the journal Nature. Nature is among the most important peer­reviewed  scientific journals in the world. It serves as a forum for the presentation and discussion of important issues related to the advancement of science, including the  presentation of minority or conflicting points of view. The Institute for Scientific Information citation database was searched for the period 1974 to 1996. The search  looked for a strategy in titles only. (Abstracts were not searched because they were not included until 1991.) The search employed the following strategies, applied to titles: • acid rain or acid deposition or acid precipit* • (stratospher* or hole or global or shield or deplet* or cancer*) and ozone or cfc* or chlorofluoro* or halocarbon* or halon*)  • global warming or climat* change or greenhouse effect* or carbon dioxide problem or CO2 problem. 14. Panel A reports sulfur emissions. The maximum level of global sulfur emissions per year for the period 1970–1990 is in 1989, with 144,435,370 metric tons; global  figures are for 126–134 countries per year (Lefohn et al. 1999). Sulfur oxides emissions in Germany, Japan, United Kingdom, and the United States for 1980, 1985– 1996 are presented as illustrative national averages; maximum SO2 emissions for each of the four countries was: West Germany with 3,164,000 tonnes; Japan with  1,277,000 tonnes; United Kingdom with 4,894,000 tonnes; and the United States with 23,501,000 tonnes (OECD 1999, 21–25). Panel B reports the maximum  global CFC­11 and CFC­12 production for 1970–1998. The maximum year of production is in 1987 with 806,776 metric tons (AFEAS 2000). Panel C reports the  maximum global anthropogenic carbon dioxide and methane emissions. The maximum global anthropogenic carbon dioxide emissions for 1970–1996 is in 1996 with  6,518 million metric tons of carbon (Marland et al. 1999). The maximum global anthropogenic methane emissions for 1970–1994 is in 1994 with 371.0 teragrams of  methane (Stern and Kaufman 1999). 15. Panel A reports the sulfur dioxide concentrations in West Germany, Japan, United Kingdom, and the United States for 1980, 1985–1996. They are presented as  illustrative national averages. The maximum SO2 concentrations for each of the four countries were in 1980: Germany with 131.04 ug/m3; Japan with 25.08 ug/m3;  United Kingdom with 46.14 ug/m3; and the United States with 29.90 ug/m3 (OECD 1999, 55–57). Panel B reports the stratospheric chlorine equivalent loading, a  number combining chlorine and bromine (WMO 1994). Panel C reports atmospheric carbon dioxide and methane concentrations. The maximum anthropogenic carbon  dioxide concentration recorded at the Mauna Loa Observatory, Hawaii, for 1970–1997 is in 1997, with 363.82 parts per million (Keeling and Whorf 1999). The  maximum anthropogenic methane concentration at the Law Dome Ice Cores (1970–1978) and at Cape Grim, Tazmania (1986–1997) is in 1997, with 1,690 parts per  billion (Prinn et al. 1999). 16. See, for example, the special issue of Science on tropospheric processes (Science 276, 1997) and the discussion of acid rain and its relatives in such texts as  Turco (1997) and Graedel and Crutzen (1993). 17. Recent scientific reviews in widely circulated journals are scarce, reflecting the relative decline in the 1990s of research on acid deposition. See, however, Schwartz  (1989); the final report of the U.S. National Acid Precipitation Assessment Program (NAPAP 1991) and its assessment in a special issue of Ecological Applications  2(2): 103–130 (1992); the report of the 1995 Goteborg meeting Acid Reign 95? presented in a special volume of Water, Air, and Soil Pollution 85 (1–4) (1995),  especially the summary at the beginning of the volume by Rodhe et al.

Page 51 (1995); and the Progress Report of the 1991 Canada­U.S. Air Quality Agreement (U.S. Environmental Protection Agency 1996).  18. Eville Gorham, in addition to his important role as scholar of ecosystem acidification, is responsible for resurrecting the forgotten work of Robert Smith and  introducing its ideas into the modern acid rain debate (Gorham 1981, 1982, 1989). Ellis Cowling and Jan Nilsson, also contributors to the basic science of acid rain,  have produced several studies combining American and European perspectives on the history of acidification research (Cowling 1982; Nilsson and Cowling 1992;  Cowling and Nilsson 1995). Cowling is also a contributor to the Evaluation chapter (chapter 20) of this book. Lundgren's book (1998) attempts to understand how  acification found its way onto the political agenda. 19. This report was drafted by a team led by the young Bert Bolin (Bolin et al. 1972), future mover of international research on the carbon cycle and architect nearly  two decades later of the first two reports of the Intergovernmental Panel on Climate Change. 20. In 1972 Norway established the eight­year SNSF Project: the Norwegian Interdisciplinary Research Program on Acid Precipitation: Effects on Forests and  Fish (Overrein, Seip, and Tollan 1980). The 1973 OECD program provided international legitimation for Odén's ideas (OECD 1977). The 1977 ECE project,  initiated as the Cooperative Program for Monitoring and Evaluating the Long­Range Transport of Air Pollution in Europe, is described in the Monitoring chapter  (chapter 16) of this volume. The Canadian Network for Sampling Precipitation began in 1976. U.S. efforts began in 1980 with the National Atmospheric Deposition  Program (Cowling and Galloway 1978) and continued with the 1980 initiation of the National Acid Precipitation Assessment Program (see Chapter 11, this volume). A  good description of the surface waters acidification project conducted by the United Kingdom and Norway is provided in Mason (1990).  21. It should be noted that the fly ash produced from coal combustion is alkaline and thus a potentially effective buffer for the acidifying sulfur dioxide emitted by the  same process. Substantial complications in the interpretation of acidification histories arise from the differential ability of particular pollution­control technologies to  remove fly ash and sulfur from the emission stream. 22. The role of nitrogen fertilizers is complicated. Common forms such as ammonium nitrate (NH4NO3) eventually contribute to the atmosphere not only nitrogen  oxides that can lead to acid deposition but also ammonia that can neutralize the acids. The net contribution to atmospheric acidity from any specific case of fertilizer  application is determined by the details. 23. All have characteristic strengths and weaknesses related to how they handle problems of air movements, chemical interactions with other substances, geographical  distribution and strength of emission sources, and characteristics of receptor locations relevant to deposition. 24. The U.S. chapter in this volume (chapter 11) describes a U.S. Supreme Court decision of 1907 on interstate pollution damages involving sulfur fumes. Munton  (1998) summarizes the 1918 Lindala case in Canada, which ruled for the plaintiff's claim that his crops, soil, and water were being damaged by smelter fumes  containing sulfuric acid. By the 1930s, sulfur fumes traveling from Canada to the United States were addressed in the Trail Smelter case (1938/1941), the first disputed  and resolved instance of transboundary pollution. 25. Of the countries addressed in this study, only Japan and Mexico were not members of the ECE and therefore did not sign the 1979 agreement.  26. In practice this means energy associated with the UV end of the light spectrum at wavelengths less than 250 nanometers.  27. A Dobson unit is defined in terms of the thickness of the ozone layer that would exist if all the ozone molecules from a column reaching from the earth's surface to  the top of the atmosphere were concentrated in a single layer at surface pressure and a temperature of zero degrees centigrade. Technically, 100 DUs is equivalent to a  1­mm thick layer of ozone. Typical values for the earth's ozone layer are on the order of 300 DUs.  28. This account draws heavily on WMO (1999). 29. This account draws heavily on WMO (1999). 30. This account is largely based on UNEP (1994, 1997). 31. Canada launched the first nationwide program of daily UV reports and forecasts in 1992. 32. This section draws on Sand (1985), Parson and Greene (1995), Soroos (1997), and file reports of UNEP's Ozone Secretariat available on the Internet (e.g.,  UNEP 1998). 33. These data include meteorological data recorded since observations began on the order of 200 years ago and so­called proxy data, such as records of the dates of  flowering of cherry trees, pollen deposits in layers of mud at the bottom of lakes, and shells deposited in layers of mud on the ocean floor.  34. The 3.5°C is reached if it is assumed that aerosol emissions will increase. If it is assumed that aerosol emissions stabilize at their 1990 levels, the temperature  increase is calculated to be 4.5°C. Other assumptions used in these projections are a global population in 2100 of 6.4 billion to 17.6 billion, economic growth of 1.2 to  3.5 percent, and CFC emission reductions in accordance with international agreements. References Alternative Fluorocarbons Environmental Acceptability Study (AFEAS). 2000. Annual global fluorocarbon production.  http://www.afeas.org/prodsales_download.html. Arrhenius, S. 1896. On the influence of carbonic acid in the air upon the temperature of the ground. Philosophical Magazine (ser. 5) 41: 237–276.  ———. 1908. Worlds in the Making. Translated by H. Borns. New York: Harper.  Ausubel, J. 1983. Historical note. In U.S. National Research Council, ed., Changing Climate (pp. 488–491). Washington: National Academy Press.  Bates, D.R., and M. Nicolete. 1950. The photochemistry of atmospheric water vapor. Journal of Geophysical Research 55: 301–327.  Benedick, R. 1998. Ozone Diplomacy: New Directions in Safeguarding the Planet. Cambridge: Harvard University Press. Bergesen, Helge O., and Georg Parmann, eds. 1997. Green Globe Yearbook of International Co­operation on Environment and Development. Oxford: Oxford  University Press. Bernauer, T. 1996. Reducing pollution of the Rhine River: The influence of international cooperation. Journal of Environment and Development 5(4): 391–417. 

Page 52 Bolin, B., et al. 1972. Air Pollution across National Boundaries: The Impact of Sulfur in Air and Precipitation. Sweden's Case Study for the United Nations  Conference on the Human Environment. Stockholm: Norstadt. Brasseur, G. 1987. The endangered ozone layer. Environment 29(1): 6–11, 39–45.  Brown, L.R., H. Kane, and D.M. Roodman. 1994. Vital Signs 1994: The Trends That Are Shaping Our Future. New York: Norton. Caldwell, L.K. 1996. International Environmental Policy: From the Twentieth to the Twenty­first Century (3rd ed.). Durham: Duke University Press.  Callendar, G.S. 1938. The artificial production of carbon dioxide and its influence on climate. Quarterly Journal of the Royal Meteorological. Society 64: 223–240.  ———. 1940. Variations in the amount of carbon dioxide in different air currents. Quarterly Journal of the Royal Meteorological Society 66: 395–400.  Chalonge, D., and F.W.P. Goetz. 1929. Measures diurnes et nocturnes de la quantité d'ozone contenue dans la haute atmosphére. Comptes Rendus hebdomadaires  des Sciences de l'Académie des Sciences 189: 704–706.  Chamberlin, T.C. 1899. An attempt to frame a working hypothesis on the cause of glacial periods on an atmospheric basis (pts. 1–3). Journal of Geology 7(6): 545– 584; Journal of Geology 7(7): 667–685; Journal of Geology 7(8): 751–787.  Chapman, S. 1930. A theory of upper atmospheric ozone. Memories of the Royal Meteorological Society 3(26): 103–125.  Ciais, P., P. Tans, M. Trolier, J. White, R. Francey. 1995. A large northern­hemisphere terrestrial CO2 sink indicated by the C­13/C­12 ratio of atmospheric CO2.  Science 269 (5227): 1098–1102.  Clark, W.C., and R.E. Munn. 1986. Sustainable Development of the Biosphere. Cambridge: Cambridge University Press. Cowling, E.B. 1982. A historical resume of progress in scientific and public understanding of acid precipitation and its consequences. Environmental Science and  Technology 16: 110A–123A.  Cowling, E.B., and J.N. Galloway. 1978. The effects of precipitation on aquatic and terrestrial ecosystems: A proposed precipitation chemistry network. Journal of  the Air Pollution Control Association 28(3): 228–235.  Cowling, E.B., and J. Nilsson. 1995. Acidification research: Lessons from history and visions of environmental futures. Water Air and Soil Pollution 85: 279–292.  Crutzen, Paul. 1970. The influence of nitrogen oxides on the atmospheric ozone content. Quarterly Journal of the Royal Meteorological Society 96: 320–325.  Dahl, Knut. 1921. Undersokelser over orretens utdoen i det sydvestlige Norges fjeldvand. (Investigations of the deaths of salmon­trout in mountain lakes in south­ westerly Norway.) Norsk Jaeger o Fisker Forening, 249–267.  Dobson, G.M.B. 1929. Atmospheric ozone. Gerlands Beitrage zur Geophysik 24: 8–15.  Dotto, Lydia, and Harold Schiff. 1978. The Ozone War. New York: Doubleday. Douglas, B.C. 1995. Global sea level change: Determination and interpretation. Reviews of Geophysics 33: 1425–1432.  Dunlap, R.E., G.H. Gallup, Jr., and A.M. Gallup. 1993. Health of the Planet: Results of a 1992 International Environmental Opinion Survey of Citizens in  Twenty­four Nations. Princeton: Gallup International Institute.  Emanuelson, A., E. Eriksson, and H. Egnér. 1954. Composition of atmospheric precipitation in Sweden. Tellus 6: 261–267.  Environmental Law Programme. 1998. Multilateral Treaties Database. http://www.iucn.org/themes/law/elp_elis_categories.html#Multilateral­Agreements. Gland,  Switzerland. World Conservation Union. Erichsen Jones, J.R. 1939. The relation between the electrolytic solution pressures of the metals and their toxicity to the stickleback (Gasterosteus Aculeatus L.).  Journal of Experimental Biology 16: 425–437.  Eriksson, E. 1952. Composition of atmospheric precipitation II. Tellus 4(4): 281–303.  Eriksson, E. 1960. The yearly circulation of chloride and sulfur in nature: Meteorological, geochemical and pedological implications. Tellus 12: 63–100.  Fabry, C., and H. Buisson. 1921. Sur l'absorption de l'ultraviolet par l'ozone et l'extrémité du spectre solaire. Comptes Rendus de l'Académie des Sciences Paris  156: 782. Fleagle, R.G. 1992. From the International Geophysical Year to global change. Reviews of Geophysics 30(4): 305–313.  Fleming, James R. 1998. Historical Perspectives on Climate Change. New York: Oxford University Press. Fourier, Jean­Babtiste­Joseph. 1824. Remarques générales sur les températures du globe terrestre et des espaces planétaires. Annales de Chimie et de Physique  (ser. 2) 27: 136–167. Reprinted as Memoire sur les températures etc. in 1827. Memories Academie des Sciences Institute de France (ser. 2) 7: 569–604.  Galloway, J.N. 1995. Acid deposition: Perspectives in time and space. Water Air and Soil Pollution 85: 15–24.  Gorham, E. 1955. On the acidity and salinity of rain. Geochimica et cosmochimica acta 7: 231–239.  ———. 1958. The influence and importance of daily weather conditions in the supply of chloride, sulphate and other ions to fresh waters from atmospheric  precipitation. Philosophical Transactions of the Royal Society of London B, 247: 147–178.  ———.1981. Scientific understanding of atmosphere­biosphere interactions: A historical overview. In Atmosphere­Biosphere Interactions: Toward a Better  Understanding of the Ecological Consequences of Fossil Fuel Combustion. U.S. National Research Council. Washington: National Academies Press. ———.1982. Robert Angus Smith, F.R.S., and chemical climatology. Notes and Records of the Royal Society of London 36: 267–272.  ———.1989. Scientific understanding of ecosystem acidification: An historical review. Ambio 18: 150–154.  ———.1996. Lakes under a three­pronged attack. Nature 381: 109–110.  Graedel, T.E., and P.J. Crutzen. 1993. Atmospheric Change: An Earth System Perspective. New York: Freeman.

Page 53 Haas, P.M., R.O. Keohane, and M. Levy, eds. 1993. Institutions for the Earth: Sources of Effective International Protection. Cambridge: MIT Press. Haas, P.M., and J. Sundgren. 1993. Evolving international environmental law: Changing practices of international sovereignty. In N. Choucri, ed., Global Accord:  Environmental Challenges and International Responses. (pp. 401–429). Cambridge: MIT Press.  Hampson, J. 1965. Chemiluminescent Emission Observed in the Stratosphere and Mesosphere. Paris: Presses Universitaires de France. Handel, M.D., and J.S. Risbey. 1992. An annotated bibliography on the greenhouse effect and climate change. Climatic Change 21: 97–255.  Harrison, H. 1970. Stratospheric ozone with added water vapor: Influence of high altitude aircraft. Science 170: 734–736.  Hartley, W.N. 1881. On the absorption spectrum of ozone. Chemical Society Journal 39: 57–61.  Hecht, A.D., and D. Tirpak. 1995. Framework agreement on climate change: A scientific and policy history. Climatic Change 29: 371–402.  Huggins, W., and Mrs. Huggins. 1890. On a new group of lines in the photographic spectrum of Sirius. Proceedings of the Royal Society of London 48: 216–217.  Hunt, B.G. 1966. Photochemistry of ozone in a moist atmosphere. Journal of Geophysical Research 71(5): 1385–1398.  Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC). 1990. Climate Change: The IPCC Scientific Assessment. Cambridge: Cambridge University Press. ———. 1996. Second Assessment Report of the IPCC. 3 vols. Cambridge: Cambridge University Press.  ———. 1998. The Regional Impacts of Climate Change: An Assessment of Vulnerability. IPCC Working Group II Special Report, edited by R.T. Watson,  M.C. Zinyowera, and R.H. Moss. Cambridge: Cambridge University Press. International Council of Scientific Unions (ICSU). 1996. Understanding Our Planet. Paris: ICSU Press. Jäger, J., and R.G. Barry. 1990. Climate. In B.L. Turner, ed., The Earth as Transformed by Human Action (pp. 335–351). Cambridge: Cambridge University  Press. Jervis, R. 1998. System Effects. Princeton: Princeton University Press. Johnston, H. 1971. Reductions of stratospheric chlorine by nitrogen oxide catalysts from supersonic transport exhaust. Science 173: 517–522.  Jones, M.D.H. and A. Henderson­Sellers. 1990. History of the greenhouse effect. Progress in Physical Geography 14: 1–18.  Jones, P.D., T.J. Osborn, and K.R. Briffa. 1999. Global monthly and annual temperature anomalies (degrees C), 1956–1998. In Trends Online: A Compendium of  Data on Global Change. Carbon Dioxide Information Analysis Center, Oak Ridge National Laboratory, U.S. Department of Energy: Oak Ridge, TN. See also  http://cdiac.esd.ornl.gov/ftp/trends/temp/jonescru/global.dat. Kates, R.W., B.L. Turner II, and W.C. Clark. 1990. The great transformation. In B.L. Turner et al., eds., The Earth as Transformed by Human Action (pp. 1–17).  Cambridge: Cambridge University Press. Keeling, C.D. 1960. The concentration and isotopic abundances of carbon dioxide in the atmosphere. Tellus 12: 200–203.  Keeling, C.D., and T.P. Whorf. 1999. Atmospheric CO2 concentrations (ppmv) derived from in situ air samples collected at Mauna Loa Observatory, Hawaii. In  Trends Online: A Compendium of Data on Global Change. Carbon Dioxide Information Analysis Center, Oak Ridge National Laboratory, U.S. Department of  Energy: Oak Ridge, TN. See also http://cdiac.esd.ornl.gov/ftp/ndp001/maunaloa.co2. Kempton, W., J.S. Boster, and J.A. Hartley. 1995. Environmental Values in American Culture. Cambridge: MIT Press. Kowalok, M.E. 1993. Common threads: Research lessons from acid rain, ozone depletion and global warming. Environment 35(6): 12–20, 35–38.  Kuylenstierna, J.C.I., H. Cambridge, S. Cinderby, et al. 1995. Terrestrial ecosystem sensitivity to acidic deposition in developing countries. Water Air Soil Pollution  85(4): 2319–2324.  Lanchbery, J. 1997. What to expect from Kyoto. Environment 39(9): 4–11.  Lefohn A.S., J.D. Husar, and R.B. Husar. 1999. Estimating historical anthropogenic global sulfur emission patterns for the period 1850–1990. Atmospheric  Environment 33(21): 3435–3444. See also http://ourworld.compuserve.com/homepages/ASL_ASSOCIATES/sulfur1.  Levy, A. 1878. Analyse chimique de l'air­ozone. Annales de l'Observatoire Municipa Montsouris. Gauthier­Villas, Paris, 495–505.  Levy, M. 1993. European acid rain: The power of tote­board diplomacy. P.M. Haas, R.O. Keohane, and M. Levy, eds., In Institutions for the Earth: Sources of  Effective International Protection (pp. 75–132). Cambridge: MIT Press.  Lotka, A.J. 1924. Elements of Physical Biology. New York: Williams and Wilkins. Lundgren, Lars. 1998. Acid Rain on the Agenda: A Picture of a Chain of Events in Sweden, 1966–1968. Lund: Lund University Press.  Marland, G., T.A. Boden, R.J. Andres, A.L. Brenkert, and C. Johnston. 1999. Global, regional, and national CO2 emissions. In Trends Online: A Compendium of  Data on Global Change. Carbon Dioxide Information Analysis Center, Oak Ridge National Laboratory, U.S. Department of Energy: Oak Ridge, TN. See also  http://cdiac.esd.ornl.gov/trends/emis/tre_glob.htm. Marsh, G.P. 1874. The Earth as Modified by Human Action. New York: Scribner. Mason, J., ed. 1990. The Surface Waters Acidification Project. Cambridge: Cambridge University Press. McCormick, J. 1997. Acid Earth: The Politics of Acid Pollution (3rd ed.) London: Earthscan. ———.1998. Acid pollution: The international community's continuing struggle. Environment 40(3): 15–20, 41–45.  Meadows, D.H., et al. 1972. Limits to Growth. Washington: Potomac. Mitchell, R.B. 1994. Intentional Oil Pollution at Sea: Environmental Policy and Treaty Compliance. Cambridge: MIT Press. Molina, M.J., and F.S. Rowland. 1974. Stratospheric sink for chlorofluoro­methane: Chlorine­atom catalyzed destruction of ozone. Nature 249: 810–812.  Munton, D. 1998. Dispelling the myths of the acid rain story. Environment 40(6): 4–7+. 

Page 54 Nakicenovic, N., A. Grubler, and A. McDonald. 1998. Global Energy: Perspectives. New York: Cambridge University Press. National Acid Precipitation Assessment Program (NAPAP). 1991. 1990 Integrated Assessment Report. Washington: National Acid Precipitation Assessment  Program. ———. 1998. 1998 Integrated Assessment Report. Washington: National Acid Precipitation Assessment Program.  National Aeronautics and Space Administration (NASA). 1986. Earth Systems Science Overview: A Program for Global Change (also known as "The Bretherton  Report"). Washington: NASA. National Research Council (NRC). 1999. Our Common Journey: Science and Technology for a Sustainability Transition. Washington: National Academy Press. Nilsson, J., and E.B. Cowling. 1992. A comparison of some national assessments. In T. Schneider, ed., Acidification Research: Evaluation and Policy  Applications (pp. 464–517). Amsterdam: Elsevier.  Odén, S. 1967. Nederbordens Forsurning, Dagens Nyheter 24 October, 4. ———. 1968. The acidification of air and precipitation and its consequences in the natural environment. Ecology Committee Bulletin No. 1. Stockholm: Swedish  National Science Research Council. Oppenheimer, M. 1995. Context, connection and opportunity in environmental problem solving. Environment 37(5): 10–15, 34–38.  Organization for Economic Cooperation and Development (OECD). 1977. The OECD Programme on Long­Range Transport of Air Pollutants. Paris: OECD.  ———. 1999. OECD Environmental Data: Compendium 1999. Paris: OECD.  Ott, Hermann E. 1998. Umweltregime im Völkerrecht (Environmental Regimes in International Law). Nomos Verlag. Overrein L.N., H.M. Seip, and A. Tollan. 1980. Acid Precipitation: Effects on Forests and Fish. Final report of the SNSF Project 1972–1980. SNSF Research  Report No. 19. Oslo: SNSF Project. Parry, M., and T. Carter. 1998. Climate Impact and Adaptation Assessment. London: Earthscan. Parson, E.A. 1993. Protecting the ozone layer. In P.M. Haas, R.O. Keohane, and M. Levy, eds., Institutions for the Earth: Sources of Effective International  Protection (pp. 27–73). Cambridge: MIT Press.  Parson, E.A., and O. Greene. 1995. The complex chemistry of the international ozone agreements. Environment 37(2): 16–20, 35–43.  Parson, E.A., and D.W. Keith. 1998. Fossil fuels without CO2 emissions. Science 282: 1053–1054.  Plass, G. 1956. The carbon dioxide theory of climate change. Tellus 8(2): 140–154.  Prinn, R., D. Cunnold, P. Fraser, R. Weiss, P. Simmonds, F. Alyea, L.P. Steele, D. Hartley, and R.H.J. Wang. 1999. The ALE/GAGE/AGAGE Network. In Trends  Online: A Compendium of Data on Global Change. Carbon Dioxide Information Analysis Center, Oak Ridge National Laboratory, U.S. Department of Energy:  Oak Ridge, TN. See also http://cdiac.esd.ornl.gov/ndps/agegage.html. Revelle, Roger. 1985. The scientific history of carbon dioxide. In E.T. Sundquist and W.S. Broecker, eds., The Carbon Cycle and Atmospheric CO2: Natural  Variations Archean to Present (pp. 1–4). Geophysical Monograph 32. Washington: American Geophysical Union.  Revelle, R., and H.E. Suess. 1957. Carbon dioxide exchanges between atmosphere and ocean and the question of an increase of atmospheric CO2 during past and  present decades. Tellus 9(1): 18–27.  Rodhe, H., and R. Herrera, eds. 1988. Acidification of Tropical Countries. (Scope 36). New York: Wiley. Rodhe, H., et al. 1995. Acid Reign '95? Water Air Soil Pollution 85(1): 1–14.  Rossby, C.G., and H. Egnér 1955. On the chemical climate and its variation with the atmospheric circulation pattern. Tellus 7: 118–133.  Rowland, F.S. 1991. Stratospheric ozone depletion. Annual Review Physical Chemistry 42: 731–768.  Rowlands, I.H. 1995. The Politics of Global Atmospheric Change. Manchester: Manchester University Press. Salawitch, Ross J. 1998. A greenhouse warming connection. Nature 392: 551–552.  Sand, P.H. 1985. Protecting the ozone layer: The Vienna Convention is adopted. Environment 27(5): 18. ———, ed. 1992. The Effectiveness of International Environmental Agreements: A Survey of Existing Legal Instruments. Cambridge: Grotius.  ———. 1994. Trusts for the Earth: New Financial Mechanisms for International Environmental Protection. Hull: University of Hull Press.  Sands, P., ed. 1994. Greening International Law. New York: New Press. Schindler, D.W., P.J. Curtis, B.R. Parker, and M.P. Stainton. 1996. Consequences of climate warming and lake acidification for UV­B penetration in North American  boreal lakes. Nature 379: 705–708.  Schlesinger, W.H. 1997. Biogeochemistry: An Analysis of Global Change (2nd ed.). New York: Academic Press. Schuchert, C. 1918. The earth's changing surface and climate. In J. Barrell, S. Schuchert, C. Woodruff, R. Lull, and E. Huntington, The Evolution of the Earth and  Its Inhabitants. New Haven: Yale University Press. Schwartz, S.E. 1989. Acid deposition: Unraveling a regional phenomenon. Science 243: 753–763.  Shindell, D.T., D. Rind, and P. Lonergan. 1998. Increased polar stratospheric ozone losses and delayed eventual recovery owing to increasing greenhouse­gas  concentration. Nature 392: 589–592.  Smith, Robert A. 1872. Air and Rain: The Beginnings of a Chemical Climatology. London: Longmans, Green. Somerville, R.C.J. 1998. The Forgiving Air: Understanding Environmental Change. Berkeley: University of California Press. Soroos, M.S. 1997. The Endangered Atmosphere: Preserving a Global Commons. Columbia: University of South Carolina Press. Stern, David I., and Robert K. Kaufman. 1999. Annual estimates of global anthropogenic methane emissions: 1860–1994. In Trends 

Page 55 Online: A Compendium of Data on Global Change. Carbon Dioxide Information Analysis Center, Oak Ridge National Laboratory, U.S. Department of Energy:  Oak Ridge, TN. See also http://cdiac.esd.ornl.gov/trends/meth/ch4.htm. Stolarski, R.S., and R.J. Cicerone. 1974. Stratospheric chlorine: A possible sink for ozone. Canadian Journal of Chemistry 52: 1610–1615.  Study of Critical Environmental Problems (SCEP). 1970. Man's Impact on the Global Environment: Report of the Study of Critical Environmental Problems.  Edited by C.L. Wilson and W.H. Mathews. Cambridge: MIT Press. Study of Man's Impact on Climate (SMIC). 1971. Inadvertent Climate Modification: Study of Man's Impact on Climate. Edited by W.H. Mathews, W.W.  Kellogg, and G.D. Robinson. Cambridge: MIT Press. Sunde, S.E. 1926. Norsk Jaegern o Fisker Forning 55: 1–4.  Thomas, W.L., Jr., ed. 1956. Man's Role in Changing the Face of the Earth. Chicago: University of Chicago Press. Trail Smelter case (United States v. Canada). 1938/1941. In Reports of International Arbitral Awards. New York: United Nations. Turco, R.P. 1997. Earth under Siege: From Air Pollution to Global Change. Oxford: Oxford University Press. Turner, B.L. II, W.C. Clark, R.W. Kates, J.F. Richards, J.T. Mathews, and W.B. Meyer, eds. 1990. The Earth as Transformed by Human Action: Global and  Regional Changes in the Biosphere over the Last Three Hundred Years. Cambridge: Cambridge University Press. Tyndall, J. 1862. On radiation through the earth's atmosphere. Philosophical Magazine (ser. 4) 25: 200–206.  United Nations and Economic Commission for Europe (UNECE). 1992. United Nations Development Programme (UNDP). 1997. Human Development Report 1997. Oxford: Oxford University Press. United Nations Environment Programme (UNEP). 1994. Environmental Effects of Ozone Depletions: 1994 Assessment. Nairobi: UNEP. ———. 1997. Environmental Effects of Ozone Depletion: Interim Summary 1997. Nairobi: UNEP.  ———. Ozone Secretariat. 1998. Results of the Tenth Meeting of the Parties to the Montreal Protocol, 23–24 November 1998, Cairo Egypt.  http://www.unep.org/ozone/10mop­results.htm.  ———. National Aeronautics and Space Administration (NASA), World Bank (UNEP, NASA, World Bank). 1998. Protecting Our Planet, Protecting Our  Future. Nairobi: UNEP. United Nations Food and Agricultural Organization (UN FAO) Statistical Server. 1999. Recent trends on global fisheries production.  http://www.fao.org/WAICENT/FAOINFO/FISHERY/trends/catch/catchf.htm. United Nations Population Fund. 1999. A world of six Billion. http://www.unfpa.org/modules/6billion/en/index.htm. U.S. Environmental Protection Agency. 1996. United States–Canada Air Quality Agreement: Progress Report, 1996. Washington, D.C.: Government Printing  Office. Vernadsky, W.[V]I. 1945. The biosphere and the noosphere. American Scientist 33: 1–12.  Victor, D.G., K. Raustiala, and E.B. Skolnikoff, eds. 1998. The Implementation and Effectiveness of International Environmental Agreements: Theory and  Practice. Cambridge: MIT Press. Vogel, Coleen. 1999. Facing the challenges of the new millennium: A LUCC/IGBP perspective. Global Change Newsletter 38: 3–4.  Weiss, E.B., and H.K. Jacobson, eds. 1998. Engaging Countries: Strengthening Compliance with International Environmental Accords. Cambridge: MIT  Press. Wiener, J. 1990. The Next One Hundred Years: Shaping the Fate of Our Living Earth. New York: Bantam Books. Wissenschaftlicher Beirat der Bundesregierung Globale Umweltveranderungen (WGBU) (German Advisory Council on Global Change). 1994. World in Transition:  Basic Structure of Global People­Environment Interactions. Annual report 1993. Bonn: Economica Verlag.  ———. 1995. World in Transition: The Threat to Soils. Annual report 1994. Bonn: Economica Verlag.  ———. 1997. World in Transition: The Research Challenge. Annual report 1996. Berlin: Springer Verlag.  ———. 1998. World in Transition: Ways Towards Sustainable Management of Freshwater Resources. Annual Report 1997. Berlin: Springer Verlag.  World Commission on Environment and Development (WCED). 1987. Our Common Future. Oxford: Oxford University Press. World Meteorological Organization (WMO). 1979. Proceedings of the World Climate Conference. Geneva: WMO. ———. 1986. Atmospheric Ozone 1985: Assessment of Our Understanding of the Processes Controlling Its Present Distribution and Change. WMO Global  Ozone Research and Monitoring Project, Report No. 16. Geneva: WMO. ———. 1989. Report of the International Ozone Trends Panel 1988. 2 vols. WMO report no. 18. Geneva: World Meteorological Organization.  ———. 1990. Scientific Assessment of Stratospheric Ozone: 1989. 2 vols. WMO report no. 20. Geneva: World Meteorological Organization.  ———. 1994. Scientific Assessment of Ozone Depletion: 1994. WMO Global Ozone Research and Monitoring Project. Geneva: WMO.  ———. 1999. Scientific Assessment of Ozone Depletion: 1998. WMO Global Ozone Research and Monitoring Project, Report No. 44. Geneva: WMO.  World Resources Institute (WRI) and International Institute for Environment and Development. 1996. World Resources 1996. New York: Basic Books. Yan, N.D., W. Keller, N.M. Scully, D.R.S. Lean, and P.J. Dillon. 1996. Increased UV­B penetration in a lake owing to drought­induced acidification. Nature 381:  141–143.  Young, Oran. 1999. The Effectiveness of International Environmental Regimes: Causal Connections and Behavioral Mechanisms. Cambridge: MIT Press.

Page 56 This page intentionally left blank.

Page 57

II STUDIES OF ARENAS

Page 58 This page intentionally left blank.

Page 59

Introduction Part II focuses on historical accounts of how the issues of acid rain, ozone depletion, and climate change developed across a range of national and international  arenas—Germany, the United Kingdom, the Netherlands, the former Soviet Union, Hungary, Japan, Mexico, Canada, the United States of America, the European  Union, and the family of international institutions involved in these issues. The choice of these arenas is described in chapter 1. Comparative data for 1975, the midpoint  of our study, are presented in table II A for the countries in the group (World Bank 1997). The empirical accounts in chapters 3 to 13 give a descriptive history of each issue's evolution within each of the arenas. The arena accounts follow a parallel format.  The main characteristics of the arena that play a role in environmental management are sketched. A descriptive account of the historical development of the issues is  given and summarized in chronologies. Each arena chapter gives an account of the factors that may explain the evolution of the risk management process and evaluates  the evolution of the process over the period studied. We designed the study to examine the historical roles played by a wide range of potentially relevant groups:  experts, governments, private­sector organizations, nongovernmental organizations (NGOs), and the media.  For each arena we sought to explore the significance for issue evolution of differences in factors such as the position of science in state decision making, the openness of  the state policy apparatus to interventions from domestic nongovernmental organizations or international actors, and the role played by the media. In addition, we  examined the extent to which, and means by which, efforts at global environmental management entrained multiple actors across multiple arenas. Data collection and  analysis were organized according to the common research protocol summarized at the end of volume 2 in appendix A. Preliminary working papers presented at the  project's summer studies reported on findings to the protocol questions for each arena and each case studied. For the final arena accounts prepared for this volume,  however, we relaxed the structure imposed by the common protocol and urged each arena team to tell the most interesting story it could about the general themes  introduced in chapter 1. Although this decision was made at the cost of direct comparability among the chapters, it allowed each arena team to emphasize both the  empirical data and the theoretical perspectives that it found most illuminating. As a result, in some chapters the framing of issues gets a relatively heavy emphasis,  whereas in others the role of institutions is the main focus of analysis. Likewise, the chapters vary in the way they Table IIA Comparative data for countries studied, 1975 (mid­point of study) 

Country

Land area (square kilometers)

Population

Commercial energy use  (kilograms of oil equivalents  per capita)

Canada Germany Hungary Japan Mexico Netherlands Former Soviet Union United Kingdom United States of America

9,220,970 350,300 92,340 376,520 1,958,200 33,810 16,888,500 241,840 9,159,120

23,209,000 78,679,000 10,532,000 111,940,000 58,876,000 13,666,000 134,200,000 56,226,000 215,973,000

7,217 4,017 2,225 2,760 1,055 4,356 4,422 3,591 7,625

Source: World Bank (1997).

Page 60 evaluate the evolution of the process. Rather than prematurely foreclosing the underlying theoretical debate of a best way to analyze global environmental issues in their  historical context, this diversity of perspectives and emphasis has, we believe, enriched the overall project. It has certainly made this book more readable. Nonetheless,  the variety visible at the level of explanation in the chapters that follow should not obscure the fact that the explanations are built on comparable data sets.  Patterns among and across the individual arena stories are analyzed in chapter 14, the final chapter in part II. Cross­arena patterns in issue attention, issue framing, and  actor activities are examined. This analysis sets out to illuminate a number of questions. When and how did issues that were first discussed in the scientific community,  and remained on its agenda for decades, eventually gain the attention of the public and policy makers? What triggered the expansion of interest in global environmental  risks to different groups in society, including the media, industry, NGOs, and policy makers? Were these processes similar or different across arenas? How were acid  rain, stratospheric ozone depletion, and global climate change perceived as problems over time? How similar were these perceptions across arenas? 

Reference World Bank. 1997. The World Development Indicators 1997. CD­ROM. Washington: World Bank. 

Page 61

3 Developing a Precautionary Approach: Global Environmental Risk Management in Germany. Jeannine Cavender­Bares and Jill Jäger with Renate Ell1  3.1 Introduction This chapter seeks to illuminate the influences on the evolution of global environmental risk management from both domestic and international factors, to assess whether  and how Germany has gotten better at managing the risks, and to draw conclusions about the barriers to doing better. The chapter focuses on the Federal Republic of  Germany (FRG) before unification. By the time of the 1992 UN Conference on Environment and Development in Rio, Germany had emerged as one of the world's leaders in promoting international  controls for transborder and global environmental risks. Reversing its status as Europe's biggest polluter during a prolonged period of rapid economic growth following  World War II, the FRG made serious efforts to abate pollution emissions and to tackle threats to the global atmosphere after the early 1980s. These efforts are most  apparent from the country's drastic reduction of air pollution from stationary sources, particularly sulfur dioxide, and from its phaseout of chlorofluorocarbons (CFCs)  well ahead of the 1987 Montreal Protocol schedule (see figure 3.1). The "greening" of Germany, particularly with regard to local and regional issues, can be explained to a significant extent by the observation that as the environment  degrades, concern for the environment heightens as long as sufficient financial resources to pay the costs are available. Prompted by serious water­quality problems  since the 1950s and increasingly by health risks due to air­quality problems, pressure mounted in the 1960s and 1970s to take legislative measures at the national level.  Grassroots environmental activism reached a peak in the late 1970s and early 1980s with the antinuclear movement, which subsequently led to the formation of the  national Green Party. In his 100­year history of the environmental movement in Germany, Dominick (1992, viii) concluded that "in German society as a whole, protests  arose when problems arose and these protests grew larger and louder when problems became more severe." Dramatic environmental degradation provides the underlying incentives for improvements in the management process. Indeed, this helps explain why society reacted so  strongly to abate acid rain in the early 1980s when reports of widespread forest dieback were published and eyewitness accounts of nonscientists could confirm them.  In contrast, societal efforts to avert climate change, a risk with less visible and immediate impacts, were less pronounced. The retreat of environmental issues from their  position of high priority in German politics behind the economic concerns surrounding unification, however, underscores the fact that economic security clearly plays an  important role in effective management. Throughout the 1970s and 1980s, when progress was made in developing the capacity to manage environmental risks, West  Germans enjoyed a gross national product that was significantly higher per capita than the GNP of other Organization for Economic and Cultural Development  (OECD) countries (OECD 1993). In a cross­national comparison, Jänicke and Weidner (1995) find that German environmental policy is better than average and that trends in environmental quality,  emissions, and technological development are among the world's best. However, although impressive achievements have been made in environmental protection,  especially in comparison with other countries, enormous challenges still remain to be faced, including accidents in the chemical industry, pollution from traffic, waste  management, and cleaning up the former German Democratic Republic (GDR). Over the decades covered in this chapter Germany's environmental policy has become increasingly entwined with that of the European Community (EC). In 1983  Germany tried to have the U.S. ceilings for automobile exhaust emissions adopted as an EC directive and was blocked by France, the United Kingdom, and Italy.  Some German policies were forerunners of EC policy—for example, the EC's Large Combustion Plant Directive was preceded by a regulation in Germany that limited  sulfur dioxide emissions from large plants. As negotiations for a protocol on protection of the ozone layer and a framework convention on climate change have  proceeded, Germany like its European partners has had to develop its own position, while searching for or pushing for a common European stand. 

Page 62

Figure 3.1 Trends of emissions and CFC production Sources: (1) Carbon dioxide, sulfur dioxide, and nitrogen dioxide: Umweltpolitik: Bericht der Bundesregierung an den Deutschen Bundestag Fuenfter  Immissionnsschutzbericht der Bundesregierung. Drucksache 12/4006. 15.12.92. Data from 1966 to 1990. (2) CFC (Germany): Stellungnahme des Verbandes der  Chemischen Industrie zur Oeffentlichen Anhoerung der Enquete Kommission "Schutz der Erdatmosphaere" am 16. Und 17.1.1992 in Bonn. Data from 1986 to 1991.  (3) CFC (European Community up to 1986): Hans W. Jakobi, Fluorchlorokohlenwasserstoffe (FCKW): Verwendung und Vermeidungsalternativen (Erich  Schmidt Verlag 1988). (4) CFC (European Community beyond 1986): Dritter Bericht der Enquete­Kommission: Vorsorge zum Schutz der Erdatmosphaere zum  Thema Schutz der Erde BT­Drs. 11/8030 24.05.1990. Data from 1976 to 1989.  This chapter explores major changes in the evolution of Germany's response to global environmental risks and seeks explanations for them that go beyond the presence  of environmental degradation and economic security. In particular, the role of various domestic actors and the importance of international influences are examined.  3.2 Evolution of the German Debate on Transboundary and Global Environmental Risks Appendices 3B.1, 3B.2, and 3B.3 at the end of this chapter provide summary chronologies of major discoveries and events relevant to each of the issues observed in  this study from 1970 to 1992. Figures 3.2 to 3.4 provide a graphical overview of the chronologies. The top panel indicates the rise and fall of attention given to the  issue by scientists, politicians, industry, and the media.2 The graphical descriptions in these figures are intended to show the broad patterns in attention paid to the issues  and in particular the timing of the increase and decrease of attention. Because of the nature of the chosen indicators, it is not possible to draw conclusions about the  relative timing of attention by individual actor groups. Below these graphs is a schematic account of the major shifts in the dominant cognitive account of the issues—in  other words, the way each issue was framed over time. In the

Page 63 middle three panels, issue framing is depicted rather narrowly, and changes in the way the issues were debated are shown with fairly high resolution. These panels break  down discussion of the issues into causes of the risk, impacts of the risk, and measures taken to control the risk. The bottom panel reveals the broader context of the  issues by showing the major policy domains in which each of the risks was discussed. It indicates when issues were first discussed within the framework of  environmental policy and also shows when the issues became policy domains rather than peripheral issues of other policy areas. The broad picture sketched in these  figures is described in more detail in the following sections. 3.2.1 Acid Rain

Origins of the Debate: Classical Air Pollution The issue of acid rain in Germany (see figure 3.2A) can be seen as an extension of the air­pollution debate, where  the first legislation was the General Trade Regulation enacted by the Prussian government in 1845 (Boehmer­Christiansen and Skea 1991).  In addition to human health adversities, forest damage was one of the traditional issues that prompted concern about air pollution. By 1883, two scientists had  published a book on forest damage resulting from industrial emissions (von Schroeder and Reuss 1883). In the early 1900s, forest decline was observed over large  regions in various areas of Germany.3 After World War II, economic revival took precedence over other societal concerns. The present debate about forest damage due to acid rain can be traced back to  the period in the 1950s as forest owners in individual Lander began to document their concern about forest dieback.4 In 1957 the state forestry association in North  Rhine Westphalia published the brochure Sterbender Wälder (Dying Forests), which described forest decline due to air pollution in the industrialized Ruhr region. At  that time, the association began to call for radical emissions reductions in that region. Subsequent attention paid to air­pollution issues, however, focused on human health problems. In an effort to remedy increasing incidences of local air­pollution  problems in the 1960s and 1970s, Germany followed the pattern of other industrialized countries by erecting tall stacks to dilute pollution.  The first modern air­pollution­control legislation, the Federal Air Quality Protection Act, was put in place at the national level in 1974. Although it was a relatively weak  law, it provided the basis for later, stricter pollution­control measures. In general, German society overlooked the contribution of automobiles to pollution problems  during this period (Weidner 1986).5 Early Attention to the Issues of Acid Rain and Transboundary Air Pollution With little effect, the Scandinavian countries tried to spark German interest in acid  rain starting in 1972. Scandinavian risk assessments of soil acidification, fish dieback, and forest damage were covered minimally in the German media. Concerns of the  Nordic countries were not reciprocated in the political arena. A cabinet decision in Germany advised the ministerial bureaucracy not to provide any arguments in  support of Swedish damage claims against Germany (Müller 1986). Ministerial experts on air quality were aware of the link between tall stacks and long­distance transport of pollution as well as soil acidification by the late 1970s.6 The  first sign that political actors were taking seriously the issue of long­distance transport came in 1977 and 1978 when the Clean Air Section within the Interior Ministry  drafted a bill to create emissions standards for power plants. This initial draft of the Large Combustion Plant Regulation (GFAVo) proposed state­of­the­art emissions­ reduction technology for power plants greater than 170 megawatts (MW) and set a short­term sulfur dioxide standard of 850 milligrams per cubic meter (mg/m3). It  was rejected in its entirety, however, by the Ministry of Economic Affairs (BMWi) (Müller 1986). This delayed the introduction of the regulation until the early 1980s. At the same time, the Federal Environment Agency (UBA) held a hearing in 1978 on the medical, biological, and ecological bases for evaluating the damaging effects of  air pollution. The hearing considered the effects of sulfur dioxide in detail. The following year, West Germany reluctantly signed the Long­Range Transboundary Air  Pollution (LRTAP) Convention in Geneva along with thirty­two other states. Despite this participation in the international convention and the recognition of the problem  by individuals within the Interior Ministry and the Environment Agency, acid rain did not arrive on the national political agenda until several years later.  Emergence of Acid Rain in the Domestic Debate In 1979, Bernhard Ulrich, a German soil scientist, published his research on the ecological consequences of acid  rain on the forest in the Solling.7 The few government officials who were aware of the study chose not to respond. On the other hand, Ulrich's findings were welcomed  by forestry experts as the explanation of fir dieback, which had spread in southern Germany during the 1970s (Ell and Luhmann 1995). But the issue reached the public  in 1981 when Der Spiegel published a cover story entitled "Acid Rain over

Page 64

Figure 3.2A Attention to dominant issue frames and global atmospheric issues in the Federal Republic of Germany: Acid rain and forest dieback  Germany: The Forest Is Dying" (Saurer Regen 1981). This article was the first in a three­part series that concluded that half of Germany's spruce forests was in danger  and that the first big forests would be dead in the next five years. These articles immediately stirred public controversy and set in motion a heated political debate about  forest dieback (Waldsterben). From this point on, acid rain was no longer framed in public debate as a classical air­pollution problem but as a threat of forest  destruction. Forests have traditionally been very important in German culture, and they have a central role in the folk­lore.8 With 30 percent of its land area in forests, the country  has a very large forestry industry and a strong economic interest in preserving forests. Hence, reports of large­scale damage drastically increased societal attention to  acid rain and caused an atmosphere of crisis to descend on West Germany.9 An important change within the government came in late 1981 when the Minister of Agriculture, responding to the concerns of the forestry industry and the public,  demanded that the proposed Large Combustion Plant Regulation (GFAVo) be strengthened.10 This turn­around aligned the Agricultural Ministry with the Interior  Ministry and enabled them to overcome jointly the opposition of the Ministry of Economic Affairs to tightened emissions restrictions (Müller 1986). At the same time,  all major parties seized the forest dieback issue and included it in their campaign programs for the late 1982 election. When the Christian Democratic, Christian Social  Union, Liberal Democratic (CDU/CSU/FDP) government took over, one of the first items on the agenda was to pass the GFAVo into law.  The final version of GFAVo was much stricter than originally foreseen. It was a powerful and innovative piece of legislation and represented a major policy 

Page 65

Figure 3.2B Attention to dominant issue frames and global atmospheric issues in the Federal Republic of Germany: Acid rain and forest dieback  Source: Bundestag: Number of hearing days or parliamentary questions (1975–1990, maximum in 1983 = 78). Science (Science Citation Index): Number of German  publications (1974–1992, maximum in 1986 = 39). Media: Number of articles in Bild der Wissenschaft, Der spiegel, and Die Zeit(1970–1992, maximum in 1983  and 1985 = 28). Federation of German Industry: Number of paragraphs mentioning risk in biannual reports (1970–1992, maximum in 1984 = 14).  change because it included existing plants as well as new ones, it included plants down to 50 MW, and the sulfur dioxide emissions limit was strengthened to 400  mg/m3 instead of the originally proposed 850 mg/m3. Follow­up measures, including amendments to the Federal Air Quality Protection Act and the Technical  Guidelines for Air (Technische Anleitung zur Reinhaltung der Luft, or TA Luft), set much higher ambient air­pollution standards and provided a much stricter timetable  for implementation. By 1988, plants as small as 1 MW were also subject to the same tight controls. Next on the agenda was the reduction of automobile emissions through the introduction of the three­way catalytic converter. This had to be agreed on with other  member states of the European Community. At the end of 1985 after heated debate the EC agreed on a step­wise introduction of emission limits. Germany  complemented the EC regulation by tax incentives for low emission cars. In addition to control measures, a number of research and monitoring activities on forest decline were initiated in 1983 and 1984. Efforts to improve forest health or  gain time by liming and fertilizing were also undertaken. As indicated by figure 3.2B, scientific attention to the issue mounted after major political measures had already  been undertaken. Public attention remained high through the mid­1980s. Nongovernmental organizations (NGOs) undertook dramatic actions, and the Green Party  fought hard in the Bundestag and at the polls in response to forest dieback. By 1986, however, several important policy

Page 66 measures were implemented or planned, although the battle over mobile­source pollution was proving much more challenging. After 1986 as forest­damage reports  revealed that the crisis was not worsening, and politicians engaged in other problems, attention to the problem of acid rain declined.11  Declining Attention In 1988 the Small Combustion Plant Regulation was enacted to control sulfur dioxide emissions from stationary sources. At the end of the 1980s  and early 1990s, although the forests continued to show signs of severe stress, and the problem was clearly not solved, unhealthy forests were no longer a main focus  of public debate. One factor contributing to the declining interest was that scientists determined that there are multiple causes for forest damage and that acid rain is, at  best, only a partial explanation. A handful of NGOs continued to support new measures to improve forest conditions, particularly those NGOs aligned with or  supported by the forestry industry.12 The debate did not entirely disappear; however, it was reframed as a "car problem."13 3.2.2 Ozone Depletion

Origins of the Debate Although the interest in the issue of stratospheric ozone depletion essentially began in West Germany after Molina and Rowland published their  1974 paper in Nature, some scientists were interested in the issue before then (see figure 3.3A). Peter Fabian and Dieter Ehhalt, as well as the Dutch scientist Paul  Crutzen, who would later join the Max Planck Institute of Chemistry in Mainz, Germany, participated in the Climate Impact Assessment Program (CIAP) of the U.S.  Department of Transportation. The primary goal of CIAP was to examine the impact of supersonic transport vehicles (SSTs) on stratospheric ozone. All three  continued to work on questions of stratospheric ozone depletion after

Figure 3.3A Attention to dominant issue frames and global atmospheric issues in the Federal Republic of Germany: Ozone depletion

Page 67 CIAP. The German media also picked up on the issue to some degree at this early stage.14 The Take­Off Phase from International Research to Domestic Concern There were essentially two peaks of attention to the ozone­depletion issue. The first  reaction in political or industrial arenas resulted from publication of the Molina and Rowland paper in 1974. The paper was covered in the German media and  prompted several parliamentary questions.15 Shortly thereafter, members of Parliament discussed for the first time the issue of skin cancer as a result of ozone  depletion. The following year the federal government commissioned a study of the scientific and economic aspects of the CFC issue, and by the end of 1975 the  government was supporting some twenty projects for the study of the earth's atmosphere. In March 1976, inspired by American and Swedish bans on aerosols in  spray cans, West German NGOs also became involved in the issue.16 The Society of Consumer Associations (AgV) called for a consumer boycott on aerosol cans. The boycott was brief, however, in particular because it was difficult for  consumers to identify which products contained CFCs and which did not (Lenders 1991). The fact that there was a call for a spray­can ban reveals the way the issue was framed at that time. From this early date, spray cans were the major focus of attention  in the media in Germany as in many other countries, in the political arena, and among NGOs, until long after industry had drastically reduced CFCs in the aerosol sector  and was rapidly increasing CFC use in other sectors. The role of SSTs, nitrogen fertilizers, and nuclear war in damaging the ozone layer were discussed at a very low  level during this period.

Figure 3.3B Attention to dominant issue frames and global atmospheric issues in the Federal Republic of Germany: Ozone depletion Sources: Bundestag: Number of hearing days or parliamentary questions (1974–1990, maximum in 1988 and 1989 = 40). Science (Science Citation Index): Number  of German publications (1974–1992, maximum in 1992 = 15). Media: Number of articles in Bild der Wissenschaft, Der Spiegel, and Die Zeit (1970–1992,  maximum in 1992 = 26). Federation of German Industry: Number of paragraphs mentioning risk in biannual reports (1970–1992, maximum in 1990 = 5). 

Page 68 Germany's two CFC producers, Hoechst AG and Kali­Chemie (subsequently renamed Solvay), were involved in the issue as early as 1974, when the aerosol industry  began investigating possible substitutes for CFCs. A few years later the CFC­producers followed suit.17 During this time, the aerosol industry resisted efforts to publish  lists of non­CFC products. In preparation for the first international government­level conference on CFCs held in April 1977 in Washington, D.C., the West German  government began negotiations with industry to reduce CFCs in aerosols. By the end of 1977 industry was prepared to take action and voluntarily agreed to reduce the  volume of CFCs in aerosols by 25 to 30 percent of the 1976 level by 1979. The Federal Environment Agency also began a program in cooperation with industry in  1978 to label all CFC­free sprays. In December 1978, the German Minister of the Interior hosted the second international government­level conference on CFCs. In  the early 1980s, however, U.S. risk assessments showed ozone depletion to be much less serious than previously predicted. As indicated in figure 3.3, attention to the  issue faded in the early 1980s. The Ozone Hole and the Climate Catastrophe The second surge of German attention began in 1986 due to the discovery of the Antarctic ozone hole (see figure  3.3B). Thereafter, an important shift in the framing of the risk occurred as the media began to spread powerful images of the ozone hole. The media often combined  these images with the climate catastrophe, making the two issues practically synonymous at times.18 The general public and the media began to accept them as one risk  so that the ozone hole became part of the climate catastrophe. Despite this new framing of the risk, most actors still focused largely on spray cans until 1988, although a  few began to discuss other CFC sources, such as refrigerants. By the end of 1987 Parliament established the Enquete Commission on Preventive Measures for the Protection of the Earth's Atmosphere"19 to study and make policy  recommendations in response to both global atmospheric risks. NGO pressure on industry and the government to phase out CFCs, particularly from Greenpeace  Germany, increased dramatically after 1987. International risk assessments were also channeled in through the Enquete Commission, making them accessible to  government and industry. Hoechst cites the 1988 NASA Ozone Trends Panel report as the turning point in the company's decision to look seriously for CFC  substitutes.20 Largely as a result of international processes leading up to the Montreal Protocol and Germany's new commitment to the issue because of the Enquete Commission, the  government began to take an aggressive role internationally in an effort to persuade the European Community to step up the pace of phasing out CFCs. German  industry complied with the terms of the Montreal Protocol until 1990 on the basis of voluntary agreements. But by 1990, industry had not yet committed itself to take  the reduction measures recommended by the Enquete Commission and supported by the government. The Environment Ministry, aided by the Federal Environment  Agency, then began to draw up legislation that would become the 1991 CFC and halon ban. This ban mandated a phaseout of fully halogenated CFCs by 1995.  3.2.3 Climate Change

The Origins The issue of human­caused climate change originally surfaced in Germany in the early 1940s. The first scientific insights in Germany about the potential of  humans to alter the climate emerged during World War II when the climatologist Hermann Flohn was investigating the influence of weather variability on humans in his  research with the German Weather Service (Deutscher Wetterdienst). He began considering the influence that humans could have on the climate after reading  publications of the English engineer George Callendar. In January 1941 at the University of Würzburg, Flohn presented the paper "Human Activity as a Climate  Factor" ("Tätigkeit des Menschen als Klimafaktor")21 (Flohn 1941). Although some public concern about the effects of nuclear weapons testing on the climate arose in the 1950s as a result of U.S. tests in the Marshall Islands and the  West Pacific, there was little societal interest in the possibility of anthropogenic climate change until the mid­1970s. This is illustrated in figure 3.4A. Throughout the  1960s the media occasionally presented warnings that fossil fuel combustion could affect the global climate, but these articles always stemmed from research that was  conducted in the United States or elsewhere abroad. Few German scientists took interest in the issue during this early period.  Climate change began to receive growing scientific attention in the 1970s. Both the number of scientists involved in climate studies and the level of funding for their  research increased significantly. With the increase in scientific interest in climate issues, a series of conferences about the impacts of humans on the climate were organized in West Germany, including  the 1976 Dahlem Conference on Global Chemical Cycles and Their Alterations by Man and a meeting on the global carbon cycle in Hamburg in 1977 (Stumm 1977;  SCOPE 1977). In response to the 1979 World Climate Conference, the federal cabinet agreed in 1979 to initiate a National Climate Research Program that would  coordinate at the national level all climatic research efforts underway

Page 69 (Deutscher Bundesrat 1978). Due to interministerial conflict about which ministry should be primarily responsible for the program, its establishment was delayed until  1984.22 Public concern about global warming grew as German scientists like Wilfred Bach, Egon Degens, Hartmut Grassl, and Klaus Heinloth brought their knowledge about  the issue to the press. In 1981 Bach published Our Threatened Climate (Gefahr für unser Klima), the first German book of its kind to present to the public the  threat of human­induced climate change and how it could be avoided (Bach 1981). Not until 1986, however, did the issue make its way onto the national political  agenda. Increasing Concern The shift of the climate change issue from the research agenda onto the national political agenda was driven by a combination of domestic and  international events. The Energy Working Group of the German Physical Society (DPG), led by Klaus Heinloth, began examining the greenhouse effect in the early  1980s.23 In November 1985 this Working Group published a report that the media picked up after a Press Conference in January 1986 and disseminated widely. It  was entitled Warning of a Threatening Climate Catastrophe (Warnung vor einer drohenden Klimakatastrophe) and predicted an apocalyptic "climate  catastrophe" due to fossil fuel combustion and deforestation (DPG 1985).24 Press coverage of the report featured scenes of cracked, dry earth and the Cologne  Cathedral deluged by the North Sea. The DPG report represented a major shift in the way the climate change issue was framed; initially referred to as the "carbon  dioxide problem," it now became the "climate catastrophe" (Klimakatastrophe). After the Chernobyl accident in 1986 the nuclear­energy industry suffered strong  domestic attack. It had long used global warming as a peripheral argument to justify nuclear­energy expansion and now increased its efforts to promote nuclear power  on the basis that it could prevent a "climate collapse." In 1988 the Enquete Commission on Preventive Measures for Protection of the Earth's Atmosphere published its first interim report, which concluded that climate  change was a serious threat and preventive action should be taken immediately. It also recommended "far­reaching reductions" in greenhouse gas emissions, a goal that  the Commission refined in its 1990 report to a 30 percent reduction of carbon dioxide emissions by 2005. The Bundestag unanimously approved the initial report,  thereby officially endorsing the need to respond. In June 1990 the West German cabinet agreed to a target of 25 to 30 percent carbon dioxide reduction by 2005. The  cabinet of the united Germany reaffirmed this goal in December of 1990. Declining Attention As indicated in figure 3.4B, by the end of 1992 attention to climatic change was decreasing in the media. In particular, the economic costs of  German reunification and the economic recession in Europe in general meant that global environmental risks were given lower priority than they had been given in the  two years leading up to the Rio Conference in 1992. However, interest in the question of climate change did not disappear entirely. The second Enquete Commission, chaired by Klaus Lippold, discussed the  implementation of the national carbon dioxide reduction target that had resulted from the work of its predecessor.25 Furthermore, while some efforts were made at the  national level to reduce CO2 emissions, individual municipalities also began to set CO2 reduction goals and implement measures to reach them.26 Although attention to the issue of climate change wanted in the German media after 1992, the Federal Ministry of the Environment continued to maintain a strong  interest in international developments. Germany continued to cochair a working group of the Intergovernmental Negotiating Committee for the United Nations  Framework Convention on Climate Change (FCCC). At the Rio Conference the federal chancellor invited the signatories of the FCCC to hold the first Conference of  Parties in Berlin. 3.3 The Evolution of Germany's Response to Environmental Risks. In the following sections, we seek to explain the development of Germany's response to the environmental risks, which were described above. We assume that societal  responses are conditioned by specific features of a country's political culture and institutions and by the roles played within those institutions by specific domestic and  international actors. Here we evaluate the most important impacts of these potential influences. 3.3.1 Political Culture and Institutions

The Federal Republic of Germany is a federal, parliamentary democracy that is characterized by a strong party system. Germany's governmental policy can be  characterized as "command and control," and a hierarchical view of the relation between society and the state prevails. These factors have influenced Germany's  management of global environmental risks. The election system has generally led to government by coalition. The strong party system reduces the autonomy of  Parliament and increases greatly the likelihood of consensus between the executive and legislative branches.27 Responsibility for drafting national legislation is  consequently held chiefly by the federal

Page 70

Figure 3.4A Attention to dominant issue frames and global atmospheric issues in the Federal Republic of Germany: Climate change bureaucracy and is accomplished through a tight interministerial structure. Germany's upper house, the Bundesrat, represents the sixteen federal states.28 Depending on  the size of their population, these Länder have between three and six votes in the Bundesrat. More than half of all bills—all those that touch vital interests of the states— require approval of the Bundesrat. The administration consists of ministries supported by a large bureaucracy comprised primarily of career civil servants. A number of  agencies also support the ministries, including the Federal Environment Agency, which conducts research, provides data, and occasionally helps draft legislation for the  Environment Ministry. In initiating new legislation, the relatively weak Environment Ministry, established in 1986, often found itself pitted against the larger and more  powerful Ministry of Economic Affairs. In general, business and government share a close relationship that has given rise to what has been called the Federal Republic  of Germany's corporatist style of policy making—one in which industry's voice in governmental decision making is stronger than that of other actors (Katzenstein  1987). There are two major political parties—the Social Democratic Party (SPD) and the Christian Democratic Union (CDU)—and the CDU's Bavarian sister party, the  Christian Social Union (CSU). Several smaller parties are often represented in Parliament, including the Liberal Democratic Party (FDP), the Green Party, and after the  reunification the follow­up to the Party of Democratic Socialism (PDS) from the former East Germany. 3.3.2 The Role of Political Actors in Global Environmental Management

The presence of a strong environmental movement, represented at the state and national levels by the Green Party since the end of the 1970s, played a decisive role in  creating a political environment favorable to new initiatives in environmental policy. A major result of the Green Party's entrance into the Bundestag in 1983 was that it 

Page 71

Figure 3.4B Attention to dominant issue frames and global atmospheric issues in the Federal Republic of Germany: Climate change Sources: Bundestag: Number of hearing days or parliamentary questions (1970–1990, maximum in 1990 = 24). Science (Science Citation index): Number of German  publications (1974–1992, maximum in 1992 = 25). Media: Number of articles in Bild der Wissenschaft, Der Spiegel, and Die Zeit (1970–1992, maximum in 1991 =  33). Federation of German Industry: Number of paragraphs mentioning risk in biannual reports (1970–1992, maximum in 1992 = 9).  helped to create an environmental agenda within the established parties. For the CDU/CSU, SPD, and FDP, it was no longer possible to win elections without  supporting environmental issues. The ultimate significance of the Greens may go even deeper. It has been suggested that the environmental movement and the Green  Party may have caused a transformation of Germany's political culture that allows greater room for change, at least in the area of environmental policy. Katzenstein  (1987, 44) observed that "the Greens have clearly accelerated political change in the Federal Republic by articulating issues that the established parties were not eager  to raise." In the acid rain case federalism and government by coalition were important in allowing the voices of interests most affected by acid rain damages to be heard in the  federal government. In 1980 the Federal Ministry of the Interior (BMI) prepared a draft of the Large Combustion Plant Regulation (GFAVo), but the Federal Ministry  for Economic Affairs (BMWi) did not agree with the planned sulfur dioxide emissions standard of 650 mg/m3. The Federal Ministry for Nutrition, Agriculture, and  Forestry (BML) did not pick up on the disagreement between BMI and BMWi. Müller (1986) suggests that the reason for the non­involvement was that the acute  threat of forest damage had not been recognized at that time in the BML. However, in 1981 the passive position of the BML changed as information on forest damage  and potential causes became widely discussed. In July 1981 the BML established a team of experts to evaluate the air­pollution threat to forests. In September 1981  BML became one of the driving forces for measures to limit sulfur dioxide emissions. By the time the GFAVo was discussed in the federal cabinet in September 

Page 72 1982 BML made a strong push for drastic emissions reductions. On the morning of the cabinet decision the ministers of BMI, BML, and BMWi, all from the liberal  party FDP, and other FDP members agreed over breakfast on a compromise wording that set the standard at 400 mg/m3 normally and 650 mg/m3 in exceptional  cases. This compromise was agreed to in the cabinet, and the BMI was asked to draft the GFAVo on that basis. Various policy entrepreneurs were instrumental in making the three risks priorities for policy change. Most of these entrepreneurs came from the Environment Ministry  or from the Interior or Agriculture Ministries before the Environment Ministry was established. In the early 1980s, State Secretary Günther Hartkopf of the Interior  Ministry, for example, played a decisive role pushing stricter air­pollution controls through the cabinet and in working toward mandating catalytic converters. He had  been trying to move new air­pollution legislation forward in the late 1970s and finally had the opportunity when the forest dieback issue rose to the forefront of political  debate.29 After Hartkopf left the government in 1983, Friedrich Zimmermann, the Minister of the Interior, continued these efforts using the favorable political  momentum created by the concern about forest dieback. Bernd Schmidbauer, the chair of the Enquete Commission on the Protection of the Earth's Atmosphere from 1987 to 1990, also played the role of a policy  entrepreneur, guiding the Commission to consensus on phasing out CFCs by the end of 1995 and reducing carbon dioxide emissions.30 These recommendations  served as guidelines for subsequent policy decisions since they were reached by representatives from all the political parties.  Bureaucratic politics were another important factor in the domestic political process, particularly in the climate case. Squabbles among the ministries often significantly  delayed political action. In 1979, the cabinet agreed to establish a National Climate Research Program, but the ministries could not agree on which ministry should have  primary responsibility for it. As a result, the program was delayed for more than four years (Flohn 1992). Air­pollution legislation introduced in the late 1970s by the  Interior Ministry could not get past its stronger opponent, the Ministry of Economic Affairs. After the cabinet decision on a carbon dioxide reduction target in 1990, the  ministries were not able to agree on how the target should best be implemented. The Environment and Economics Ministries had different interpretations of the meaning  of the national CO2 target. While the Environment Ministry saw it as a binding commitment, the Ministry of Economic Affairs viewed it as a guiding mechanism, and  stated that the 25 percent CO2 reduction goal would be impossible to meet (Müller 1993). Yet interministerial conflict also motivated the Federal Ministry for Environment, Nature Protection, and Reactor Safety (BMU) to take on issues relatively early and to  engage the public in its political conflicts. In 1987 the Environment Ministry saw the climate change issue as a means to gain power within the administration and  consequently pursued the issue aggressively. Once it recognized the international significance of the issue, it was willing to make strong demands using favorable public  opinion to back its proposals. In the ozone case the Environment Ministry was eager to take on the internationally significant debate and was able to use public support  and international pressure to push plans for action forward.31 One strategy it used was to hold public hearings and invite environmental NGOs when it was having  difficulties reaching agreement with other ministries. This would bring media attention to the issue at hand and give coverage to NGO statements, which tended to be  farther­reaching than the BMU's original proposals.32  3.3.3 Scientists and the Science and Policy Interface

Decision making with regard to environmental policy often relies on expert knowledge about the risk. In the case of stratospheric ozone depletion and climatic change,  scientific theories rather than observed environmental impacts generated the first concern about the issue. In the case of acid rain, although the phenomenon of forest  dieback may have been observed without any scientific effort, the causal links between pollutant emissions, acid rain, and forest damage were identified by scientists.  In Germany, scientific uncertainty did not impede, to any significant degree, the advancement toward policy change on the global environmental risks examined in this  study. This is not to say that science was never deconstructed to stall political action but rather that this tendency was minimized.  In the case of acid rain, a scientific consensus formed rapidly in the early 1980s and allowed policy steps to be taken. However, at this time political parties were  searching for an environmental issue to help their election campaigns. Other actor groups, especially the forest owners and various NGOs, wanted an explanation and  something to blame for the observed damages. The role of science in the acid rain case is the subject of Hans­Jochen Luhmann's (1992a) provocatively titled study, "Why Did the Spiegel and Not the Council of  Experts on Environmental Questions Discover Forest Dieback?" Luhmann describes the work of a Commission set up in the early 1970s to make proposals on how  scientific advice on environmental questions should be

Page 73 funneled into government policy making. He points out that the advice of the Commission was not picked up entirely. What was set up was the Council of Experts on  Environmental Questions (SRU), which reports to the Federal Minister of the Environment. The SRU produced very thick reports on environmental questions in  general or on specific issues like environmental problems of the North Sea, energy and the environment, and environmental problems of agriculture. The report in 1978  refers only to forest damage due to sulfur dioxide in Sweden and thereby to literature of 1972 and 1973. The question of soil acidification was not dealt with.33  In the case of stratospheric ozone depletion, individual German scientists played important roles in the development of theories and organization of monitoring  campaigns. Crutzen and Arnold (1986) played a major role in explaining the origins of Antarctic ozone depletion. Policy changes with respect to the problem of ozone  depletion were accelerated because the scientists and policy makers had direct contact in the Enquete Commission. The case of anthropogenic climate change illustrates well the complex interactions between science and policy making. Although individual German scientists, in  particular Hermann Flohn and Wilfred Bach, were aware of the risk of climate change well before the issue became politicized, their publications and lectures did not  stimulate a policy response until other events pushed the issue onto the policy agenda. After the issue of climate change became politicized in 1986, there was a  complex interaction between national and international scientific efforts. The Enquete Commission established in 1987 included German scientitists who were experts on  the issues of climate change and ozone depletion, but they had to rely for large parts of their risk assessments on the work of scientists in other countries, particularly the  United States. Parallel to the deliberations of the Enquete Commission, the international assessment by the Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC) was made. Only two  German scientists attended the first meeting of the IPCC in Geneva in November 1988. As the importance of this international assessment for climate policy  development was realized, an effort was made to increase German participation in the IPCC. When the reports of the Enquete Commission were published in 1990,  care was taken that the projections and basic conclusions were compatible with or even the same as those of the IPCC reports published only a few months earlier.  Other parts of the Enquete Commission report, especially the political recommendations, however, were more progressive than those of the IPCC.  A similar interaction between national and international scientific assessments can be seen with the ozone­depletion issue. Experts from Germany participated in the  Enquete Commission and in international assessments and used the results of bodies such as the international Ozone Trends Panel (OTP) to legitimize their conclusions  in a national context. Individual scientists appear to have played a major role in maintaining and expanding the scientific debate on global environmental risks in Germany. For example, in the  climate change debate Hermann Flohn played a central role. Not only was he the first to address the issue, but he played a central role starting in the 1970s in  increasing in awareness of the issue in Germany and abroad. Interviews with a variety of societal actors show that their early interest in the issue was stimulated by  Hermann Flohn.34 In all three cases, the scientists in Germany had already been addressing the issue before it entered the political agenda. As shown by the curves in figures 3.2 to 3.4,  once the awareness of the issue increased, scientific research also increased. In the acid rain case, this research did not have a major effect on policy development. In  the other two cases, scientists had the opportunity to communicate their results directly to policy makers via the Enquete Commission on Protection of the Earth's  Atmosphere. As a result of experiences with these global environmental risks in the 1980s (during which, in common with other countries, Germany tended to react to crises once  they were in full swing), in 1992 the government set up the Advisory Council on global Change (WBGU). For the first two years and the publications of its first two  reports, this group was chaired by Hartmut Graßl of the Max­Planck Institute and German Climate Centre in Hamburg. The first two reports of the group were  presented directly to the federal cabinet and were published and widely distributed (Wissenschaftlicher Beirat 1993, 1994). One of the important characteristics of this  group, according to Graßl, was its interdisciplinary composition and style of work, which he felt were essential to tackle global change issues.35 The hope was  expressed by the German Research Minister, Heinz Riesenhuber, during the inauguration event of the WGBU, that the Advisory Council would "predict future ozone  holes before they happened" (written correspondence between H.­J. Luhmann and H. Riesenhuber, March 24, 2000).  3.3.4 Industry

Although industry is often seen as an opponent of change in environmental policy, some industries were liable to benefit or avert losses from strong environmental  controls in each of the cases, which was important in swaying the

Page 74 balance of domestic political interests in favor of change. For instance, the forestry industry, as the major bearer of the costs due to acid rain damages, was hoping to  benefit from tighter controls. In the mid­1980s the Union of German Forest Owners' Associations estimated the financial loss resulting from damage to forests at nearly  1 billion DM per year (Weidner 1986). The forestry industry consequently played a large role in initiating goals to combat acid rain. Forest owners in Bavaria had  observed since the mid­1960s that forests were declining. As the issue became widely discussed in the early 1980s, the Bavarian forestry industry urged officials in the  Agriculture and Interior Ministries to impose stricter air­pollution controls and to provide compensation for dying forests. Throughout the acid rain debate, the forest  owners in Bavaria and other Länder continued to apply pressure to the government to undertake stronger control measures. The industries most affected by the costs of control measures were the electricity­supply industry and the coal industry. The coal­production industry, centered in North  Rhine Westphalia and Saarland, had opponents besides the forest owners. Many conservatives were in favor of drastically cutting coal production and moving toward  nuclear power and natural gas as part of their energy­policy agendas. Although the coal industry put up a bitter fight against control measures in the early part of the  debate,36 "It subsequently endorsed them on the grounds that measures which helped to give coal a clean image would enhance market prospects in the long­ term" (Boehmer­Christiansen and Skea 1991, 136).  The nuclear industry and the nuclear­power lobby worked to show the benefits of nuclear power over fossil fuel combustion in the face of the threats of acid rain and  global warming. The CDU­led government, which was in favor of expanding Germany's nuclear­power capacity after 1983, was eager to have reasons to support  nuclear power and appear "green" at the same time. The Chernobyl nuclear accident in 1986, however, dramatically renewed antinuclear sentiment in Germany. This  forced the nuclear lobby to promote the issue of global warming and strict carbon dioxide controls.37 The automobile industry plays a significant role in the German economy: every fifth job directly or indirectly is connected to it. In the case of acid rain the automobile  industry strongly opposed the introduction of the catalytic converter until 1985. In the case of climate change, although progress was made in the 1980s in producing  vehicles that were increasingly energy efficient, the car fleet was continuing to grow during the early 1990s so that the absolute level of carbon dioxide emissions from  the transport sector continued to grow. At the beginning of the 1990s the automobile industry also came under attack because of the increasing incidence of summer  smog. As a result, in 1994 new federal and state regulations were introduced, and the introduction of a speed limit on highways was generally discussed and in some  places was implemented. In the early years of the stratospheric ozone debate, the CFC producer and consumer industries were reluctant to take reduction measures, but nevertheless agreed in  1977 to reduce CFCs by 25 to 30 percent in the aerosol sector. At the end of the 1970s in Germany it was concluded that it was not yet profitable to begin production  of alternatives, since they were five times more expensive than CFCs and there would be no market for them without strict regulation of CFCs.38 At that point,  international regulation did not appear to be on the horizon, and CFC producer and consumer industries opposed further reduction measures. By the late 1980s,  however, Germany had signed the Montreal Protocol, and it was clear that even stricter international and domestic controls were on the way. At this point Germany's  CFC producers, Hoechst and Solvay, began testing substitutes and preparing their customers for the switch to chlorine­free substitutes.  In general, industries opposed to stricter environmental regulation worked hard to lobby the administration, particularly the Ministry of Economic Affairs, the Interior  Ministry, and later the Environment Ministry. In 1975, environmental legislation was rolled back as a result of strong industry and trade­union pressure on the social  democratic, liberal government. Voluntary agreements between industry and the government were not always successful. In the case of CFCs, the observed failure of  voluntary agreements at the end of the 1980s was discussed in the Bundestag and led to the 1991 CFC­halon ban.  3.3.5 Contrasting Role of Environmental Groups

Environmental groups were very active in the acid rain debate in the early 1980s and in the ozone and climate debates after 1988. In no case, however, were the  German environmental NGOs the first actors to enter the debate. They played a role in creating the right political environment for change in all three cases, although  they were most important in the acid rain case. In an effort to stop acid rain damage to forests, numerous activists demonstrated in creative ways, including climbing  high smokestacks or offering pure sulfur and sick branches to participants of a hearing in the Interior Ministry. In an effort to raise public awareness, NGOs also  published numerous books and pamphlets on the causes, effects, and remedies for forest dieback and remained extremely vocal throughout the debate. 

Page 75 In the ozone case, NGO activities were important in raising consciousness and putting pressure on industry and on the Environment Ministry. In the early phase of the  issue cycle, the Association of Consumer Protection Groups called for a spray­can boycott in 1976. This effort was not long­lived however, and environmental groups  next began to approach the issue via their broader concern about a series of environmental problems arising from the use of chlorine.39 Because of this concern about  chlorine chemistry, which did not depend on risk assessments about stratospheric ozone depletion, the Association was the only actor group still calling for reduction of  CFCs in the early to mid­1980s, when risk assessments revealed that ozone depletion was less serious than had been anticipated. In the late 1980s and early 1990s,  Greenpeace Germany focused much of its attention on ozone depletion. In an effort to promote a complete CFC phaseout by 1995, it placed an enormous storage  container, supposedly filled with CFCs, in front of the Environment Ministry with a placard reading, "I, Töpfer [Germany's Environment Minister], have decided that the  ozone layer is allowed to be destroyed further." This, again, was intended to attract the press. Later, the NGO received much acclaim for investing in an East German  refrigerator company, DKK­Scharfenstein (now called Foron), which produced a refrigerator with CFC­free insulating foam. Greenpeace funded the company's  development of a completely CFC­free refrigerator (using propane­butane), and in the summer of 1992 collected 65,000 orders for the refrigerator, which it called the  GREENFREEZE. Greenpeace spent DM 100,000 on the campaign, which secured the survival of the company after unification. Before the intervention of  Greenpeace, DKK­Scharfenstein had been slated for liquidation by the Treuhandanstalt (Trust Agency), the agency responsible for the privatization of state­owned  companies of the former GDR during unification. The campaign also quickly resulted in competition among other German companies to produce CFC­free refrigerators  (Heißkalte Romanzen 1993). In 1989, two groups—the Action Ozone Hole (Aktion Ozonloch) and Doctors and Pharmacists against CFCs (Ärzte und Pharmazeuten  gegen FCKWs)—joined together to form the Stop CFC Initiative (FCKW­Stopp­Initiative). The initiative was supported by a number of celebrities, and various  media advertised the initiative without charge.40 In the climate case, environmental groups were largely silent on the issue until after the climate and ozone Enquete Commission was established. Initially, they felt the  issue threatened their antinuclear stance.41 By 1988, reports from U.S. NGOs, in particular, argued that it would be possible to reduce carbon dioxide by saving  energy and at the same time phase out the use of nuclear power.42 At this point, NGOs took on the climate issue and began to promote energy­saving and energy­ efficiency measures. 3.3.6 The Role of the Media in Global Environmental Management

The media have no doubt been influential in bringing about changes in the management process in the Federal Republic of Germany. In the acid rain case, scholars have  generally acknowledged that the media put the risk onto the national agenda in 1981 (e.g., Luhmann 1992a). This was accomplished by two editors of the news  magazine Der Spiegel, Heinz Hoefl and Jörg Mettke, who had the idea for an article about forest dieback because there had been some coverage of it in  newspapers.43 They spent a few weeks researching the issue and then traveled around Germany for another three weeks, interviewing scientists and visiting forests  (Luhmann 1992b). The three­part series on acid rain in Der Spiegel (Saurer Regen 1981) initiated a dramatic public debate about forest dieback in Germany.  According to one account, "The uproar that followed produced vocal and often very emotional demands for immediate action" (Boehmer­Christiansen and Skea 1991,  189). Many of the media influences apparent in the acid rain case were also present in the climate change case. After the German Physical Society (DPG) published its report  Warning of a Threatening Climate Catastrophe in November 1985, numerous media representatives attended the DPG's press conference in January 1986. Der  Spiegel ran an article about the DPG report in February of 1986 entitled "Death in the Greenhouse." The Frankfurter Rundschau (a supraregional daily newspaper)  reprinted the report in its entirety in September 1986. The North German Broadcasting Corporation (Norddeutscher Rundfunk NDR) covered the DPG press  conference on television and interviewed chair of DPG's Energy Working Group, Klans Heinloth, about the threatening climate catastrophe.  The impact of the media coverage of this report was phenomenal and probably played a role in putting climate change on the national political agenda by the end of  1986. The coverage of the report began to stimulate parliamentary discussion. Members of the Social Democratic Party (SPD) and the Green Party posed several  parliamentary inquiries referring to the report, to which the government had to respond publicly.44 Yet in 1983, the DPG had published a similar report on the issue of global warming entitled The Carbon Dioxide Problem, which was essentially overlooked by the  media. According to Heinloth, who was responsible for the publication of both reports, "We chose a time for our [1983]

Page 76 press conference on a day when all the journalists interested in technology were at some hearing somewhere in Hannover."45 Other than the local Bonn newspaper,  Der Generalanzeiger, no one showed up.46 Influences of the media are also apparent in the ozone case. As with the other issues, the news media were instrumental in bringing information about the risk to the  public. The dominant image used by the press was the ozone hole, after drastic losses in springtime stratospheric ozone over Antarctica were discovered in 1985.  During the period of 1980 to 1984, however, when there was no clear evidence of stratospheric ozone depletion, the few media reports that were published suggested  that there was no problem and thus no reason to restrict CFC emissions. Information, however, was often distorted through the press. Long after CFCs in spray cans had been drastically reduced and CFCs from other sectors were more  important, the dominant image in the mass media was that of a spray can. Often a spray can was shown pointing at the sky creating a huge hole in it. One result of this  imagery perpetrated by the media was that NGOs still continued to call for spray­can bans well into the second half of the 1980s when it would have been much more  effective to focus on other sectors. "We just didn't have access to better information," recalled one city official active in the German Federation for Environment and  Nature Protection (BUND).47 The media played a clear role in fusing and confusing the climate change and ozone­depletion risks. In several instances, Der Spiegel mixed up the scientific  explanations of the two risks. In a December 1992 issue, for example, an article referred to the "ozone­killer" molecule, CO2. Ironically, this had a synergistic effect in  creating a sense of urgency about both problems. For several years momentum toward developing a policy to protect the ozone layer carried over to the climate  debate. One of the most influential aspects of the media was the ability to frame the debate. This issue­framing power enabled the media to play a significant role in guiding  public opinion. In the acid rain case, the media presented powerful images of dying forests under attack by industrial emissions, which resonated with important cultural  values. This drew rapid and emotional responses from the public. The climate catastrophe and the ozone hole were also new frames that the media brought to the  public. In summary, the media played both active and passive roles in environmental risk coverage in Germany. In the acid rain case it played the pivotal role in putting the  issue on the national political agenda by bringing the politically potent issue into the light. In the other cases it amplified the societal debate led by others.  3.3.7 International Influences

From the last section it is apparent that there are some domestic explanations for why events at the national level happened when they did. Yet in several cases the  process of risk management in Germany was intertwined with international processes. Two observations invite closer examination in this regard: the striking  convergence of many of Germany's major policy changes with those of other countries and Germany's shifting role in the international debate from that of a laggard to  that of a leader. International events also influenced general awareness of environmental issues in Germany. The oil­price shocks stimulated awareness of energy issues,  and the work of the Club of Rome at the beginning of the 1970s resulted in attention to questions of resource scarcity. Furthermore, international influences can be seen  in the design of German institutions to deal with environmental issues: the German Federal Environment Agency was to some extent a copy of the U.S. Environmental  Protection Agency. For the case of ozone depletion, the evidence suggests that international influences, taken collectively, were the critical factor in bringing about changes in the  management process in Germany.48 Without international events and processes, it is impossible to imagine that the management process with regard to ozone depletion  could have started as early or developed as quickly as it did. German scientists worked on issues of stratospheric ozone depletion in the CIAP project in the United  States. German policy makers first began to take the issue seriously and to begin negotiations with industry in preparation for the first United Nations Environment  Programme (UNEP) conference of CFCs in Washington, D.C., in 1977. At the same time, the government began sponsoring a number of research efforts pertaining to  the atmosphere or to the quest for alternatives to CFCs. West Germany then hosted the next international UNEP conference on CFCs in 1978.  International risk assessments have had significant influence in the German debate. In some cases they back up or supplement domestic risk assessment, thereby  enhancing or legitimizing German research. The climate and ozone Enquete Commission Reports drew on scientific assessments from around the world, and results  from German research were carefully checked with international results. Care was taken that the main conclusions did not deviate from those resulting from international  scientific consensus. International risk assessments also had immediate impacts on practices of German industry. Hoechst officials claim, for example, that the firm  began doing desk research on CFC substitutes as a result of the Rowland and Molina paper in 1974 and initiated

Page 77 laboratory research on substitutes as a result of the 1988 U.S. National Aeronautics and Space Administration (NASA) Ozone Trends Panel Report.49  The CFC and Halon Ban Regulation of 1991 resulted in part from the increasingly worrisome international risk assessments and the desire of German officials to lead  international CFC reduction efforts, despite opposition from industry. Taking strong national measures, it was argued, would set an example for other countries to  follow and would give Germany a competitive advantage in production of substitutes worldwide. International influences also appear to have been important in the German climate debate. As a result of the 1979 World Climate Conference, for example, Germany  began to organize its National Climate Research Program. Germany trailed North American and Swedish scientists in establishing a national program, but once  underway, German scientists were eager to keep pace with and participate in international developments. The Enquete Commission served as a channel linking  international and domestic risk assessments. Numerous international scientists were brought to Germany to testify at hearings sponsored by the climate and ozone  Enquete Commission. Within this Enquete Commission, scientists ensured that their results conformed with those of the IPCC. A few members of the commission also  participated in IPCC working groups, ensuring an effective information exchange (Jäger, Cavender­Bares, and Ell 1993). The goal of a 25 percent carbon dioxide  reduction by 2005 agreed on at the Toronto Conference in 1988 was directly cited as the basis for Germany's 25 to 30 percent CO2 reduction goal.50  By contrast, in the acid rain case, international influences played a relatively small role. Much more important was the realization that acid rain had impacts in Germany,  a realization that fortuitously coincided with a national political crisis and the rise of the Green Party. These developments opened up a window of opportunity for rapid  policy changes. It appears that international processes, although they may have provided support for Germany's actions, were not critical in the domestic policy­making  process, particularly in the development and implementation of the ambitious German Large Combustion Plant Regulation in 1983 (GFAVo).  In all three cases, government officials publicly expressed the goal that Germany should play a leading role in international environmental policy by setting an example  for other countries to follow. Germany's increased involvement in the international debate often heightened the importance of the risk in Germany's domestic politics,  increasing demands particularly from NGOs and the Environment Ministry that Germany play a leading role. This, in turn, sped up domestic action. As public pressure  mounted to phase out CFCs, Germany worked internationally to speed up the deadlines of the Montreal Protocol and by 1991 had passed domestic legislation to  phase out CFCs well ahead of international agreements. After the 1988 Toronto Conference highlighted the international political significance of the climate change  issue, domestic commitment to develop policy measures was affirmed by the climate and ozone Enquete Commission. Thus, international factors increasingly  contributed to changes in the process of managing global environment risks in Germany throughout the 1980s and early 1990s.  Another international factor that began to play a role in the late 1980s is Germany's membership in the European Community (EC). The European Community was a  signatory to the Montreal Protocol and the United Nations Framework Convention on Climate Change (FCCC). This increased the levels of negotiation, since the EC  position had to be negotiated in addition to deciding on a national position. In the case of the ratification of the FCCC, this international involvement meant that EC  ratification depended on agreement in the EC Council of Ministers.51 Germany found itself unable to introduce a carbon and energy tax, since agreement to introduce  such a tax in all countries of the EC could not be reached. German economic interest meant that unilateral introduction of the tax was not attempted.  3.4 Is Germany Getting Better at Managing Global Environmental Risks?. The question of whether Germany is getting better at managing global environmental risks is addressed here with reference to the concept of effectiveness as developed  by Keohane, Haas, and Levy (1993) in their study of international environmental agreements.52 Keohane, Haas, and Levy (1993) evaluate the effectiveness of  international environmental management on the three criteria of concern, the contractual environment, and capacity. Other things being equal, effective management  requires that concern for an issue be generated and supported by "active networks of individuals and groups, linked to the political system, pointing out environmental  hazards and demanding action on them" (19). Second, effective management of environmental problems requires a hospitable contractual environment in which reliable  commitments can be made. And finally, sufficient political, administrative, and industrial innovation capacity is necessary, including the ability of actors in civil society to  enforce laws and regulations as well as the broader ability of all actor groups in society to play an effective role in the management process. 

Page 78 Germany's management of global environmental risks suggests that these criteria of effectiveness are broadly applicable, covering all of the major changes that were  subjectively classified as improvements in the management process. The chronology summarizes some of the major changes in these three areas with respect to environmental management in the Federal Republic of Germany over the  last thirty years. 3.4.1 Increased Concern

German concern about global environmental risks has clearly increased in the thirty years covered by this study. The inevitable transient rise and fall of media attention  has been accompanied by long­term increases in environmental activism by NGOs and a globalization of their perspectives, the establishment of a strong scientific  community in the fields of atmospheric science and global change, and the growing societal awareness of global environmental risks and of environmental issues in  general. The Environmental Movement and the Green Party The rise of the environmental movement in the postwar era and its institutionalization through the Green Party  is the most obvious indicator of increasing concern for environmental issues in general. This is a striking development in light of the early postwar period, which Weidner  (1986) has characterized by the almost total lack of citizen groups interested in air­pollution control and the almost complete disinterest of the political parties in actively  promoting and developing environmental concepts and strategies. After World War II, resurrecting the economy was West Germany's national priority. Environmental concerns were negligible, although there was a low level of activity  associated with nature protection, stemming from strong cultural ties to nature before the world wars. For example, the German Nature Protection Association (DNR),  an umbrella organization for several groups interested in conservation, was founded in 1950. In the 1960s German society began to develop a greater sensitivity for relationships between humans, technology, and the natural environment. One manifestation of  this was the Social Democratic Party's 1961 election campaign in North Rhine Westphalia, which called for "Blue Skies over the Ruhr." The Ruhr district has  traditionally been one of Germany's most industrialized regions. The DNR also proposed a Green Charter for nature conservation and landscape protection during the  1960s (Boehmer­Christiansen and Skea 1991). Popular books from American authors published in German—such as Rachel Carson's Silent Spring, the work of  Paul and Anne Ehrlich, and the Club of Rome's Limits to Growth—also influenced the developing environmental consciousness (Müller 1986).  Citizen's Initiatives (Bürgerinitiativen) began organizing themselves federally in 1972 by founding the Federation of Citizens' Groups for Environmental Protection  (BBU). However, in the mid­1970s there was a break in the trend toward increasing concern about the environment. In 1975 an industry­government conference was  held at Gymnich Castle, and as a result many environmental control measures were rolled back.53 During this phase, conflicts revolved around the question of how far  environmental measures could be allowed to endanger jobs, international competitiveness, and investment incentives and perhaps reduce economic growth. The  antienvironmental stance of the Schmidt government fueled the grassroots environmental movement that was forming around the peace movement and antinuclear  sentiment in the late 1970s. By 1980, there were over 130 supraregional and over 1100 regionally active environmental groups in West Germany, many of which had  joined the BBU (Müller 1986). Supported largely by the BBU, Green parties formed in 1978 and participated in elections at the local and state levels. The Green Party was officially established at the  federal level in 1979. According to Müller (1986), the election successes of the Greens at the state level in 1978 put pressure on established parties, particularly the  Social Democratic Party (SPD), to become more sensitive to environmental issues. Between 1979 and 1982, all of the major political parties and the government  developed new environmental programs. The incoming conservative­liberal government in September 1982 made the environment, and particularly the issue of acid  rain, a high priority. The Green Party entered the federal parliament in 1983. An Increasingly Global Perspective Along with the overall increase in environmental activism since World War II, the German environmental movement shifted from  concentrating only on local issues in the 1950s through most of the 1970s to broadening attention gradually to include regional, international, and, by the mid­1980s,  global problems. Many of Germany's national NGOs, such as Greenpeace, the German Federation for Environment (BUND), which is the German contingent of the  international NGO Friends of the Earth, DNR, and World Wide Fund for Nature (WWF) have established divisions to deal specifically with transborder and global  issues. The Green Party, which originally formed around issues central to the antinuclear and peace movements, also became more global in its perspective. 

Page 79 Societal Awareness A second indicator of increased concern is greater societal awareness of global environmental risks. A clear indicator of this is the increased  media attention that was paid to the risks of global climate change and stratospheric ozone after the mid­1980s (figures 3.3 and 3.4). In addition, the number of popular  books on these topics increased dramatically.54 Scientists, the media, NGOs, and the federal ministries responsible for environmental issues were all active in increasing societal concern for global risks. Of critical  importance in this regard in the ozone and climate cases was also the Bundestag's Enquete Commission on Protecting the Earth's Atmosphere. Its high level of publicity,  its three widely distributed major reports, and its hearings brought every relevant sector of society into the debate. In addition, this Enquete Commission increased  concern by bringing politicians in direct contact with the scientific discussion, where in the words of one member, "each became convinced of the evidence" and each  "came to believe that action must be taken."55 The Commission also inspired numerous other actors, such as the Federation of German Industry, the state government  of North Rhine Westphalia, and the Ministry of Education, to create their own reports and proposals to deal with threats to the global atmosphere.56  Clearly, there are several indications that concern for environmental risks, including global ones, increased. Yet if the green movement, greater scientific involvement,  and greater societal awareness of environmental problems are evidence of increased concern, spending habits of society reveal some lack of concern. A study  conducted during 1992 by the Federal Environment Agency showed that some German citizens were reluctant to spend money on environmentally friendly products  (UBA 1994). This suggests that increased concern is not sufficient to manage environmental risks effectively. The contractual environment must be such that measures  to manage these risks can be put in place and actually implemented. 3.4.2 Enhanced Contractual Environment

Legislation Enhancing the contractual environment by establishing a broad and in­depth legislative foundation for environmental policy is considered by some to be  Germany's greatest achievement in managing global environmental risks.57 The expansion of Germany's legal framework for environmental policy in the last two  decades is dramatic. The year 1969 saw the birth of national environmental policy in Germany with the preparation of the first Environmental Program.58 By 1974 six  fundamental environmental policies were passed in the form of laws or regulations (Voss 1990). By 1980, about 100 environmental laws and regulations had been put  in place dealing with issues from water, air, and noise pollution to waste disposal and radiation protection (BDI 1980, 163). In the decade that followed, over 2000  environmental laws, regulations, and administrative guidelines were enacted (BDI 1990, 1954). Among the numerous environmental measures, only a small proportion of these were passed specifically to manage global environmental risks. The most important of  these include the 1974 Federal Air Quality Protection Act and its amendments and regulations, including the 1983 Large Combustion Plant Regulation, the 1983 TA  Luft, the 1991 CFC and Halon Ban Regulation, and a 1990 federal table of charges that requires electric utilities to pay higher rates for electricity produced by  independent suppliers from renewable energy sources.59 Although an increase in the mere number of legal measures does not necessarily reveal a great deal about the  contractual environment, German environmental laws have also tended to become more comprehensive. The 1974 Federal Air Quality Protection Act (BImSchG)60  shows the importance of having broad legislative frameworks already established. It facilitates the creation of new legislation and is an example of how past changes in  the management process can be applied to new environmental risks. Passing laws and issuing regulations, however, does not guarantee that global environmental risks are dealt with. Throughout the 1970s environmental policy in  Germany was much criticized for its implementation gap (Vollzugsdefizit). One of the main problems is that the individual Länder are responsible for implementing  national environmental legislation. Thus, large variations in interpretations of laws and unequal allocation of resources to implement them often resulted. Some changes  were made to narrow the implementation gap. For example, many legal measures were accompanied by large penalties for noncompliance in the form of fines and even  jail sentences. Citizens also have somewhat greater access to the courts to force blatant violators of environmental controls into compliance. These changes enhanced  the contractual environment for managing environmental risks in Germany. In addition to direct regulation, other policy instruments have been developed for environmental management, including taxes, subsidies, heavy criminal and civil liability  as well as mandatory civil liability insurance for environmental damage, voluntary agreements, and environmental labeling. In general, there has been an increase over the  past thirty years in both breadth and depth of

Page 80 legislation and other policy instruments relevant to two of the global environmental risks.61 Innovative Political Approach: Development of the Vorsorgeprinzip One of the important innovations in German environmental policy is the precautionary  principle (Vorsorgeprinzip), which declares that action to reduce or prevent environmental harm should be taken as sufficient evidence is found to suggest that a risk  may exist and that actions should not wait for complete scientific certainty. To a certain extent, this approach to policy making has enhanced Germany's contractual  environment for environmental risks: when the hurdle of scientific certainty necessary for establishing policy goals is lowered, policy goals are easier to establish. The  government quoted this principle as providing the basis for its approach to climate and stratospheric ozone policy at the end of the 1980s and early 1990s.62 In  addition to serving as a powerful political argument and justification for taking stringent measures, the Vorsorgeprinzip is also a legal justification. It ensures that the  government cannot be held liable for costs incurred by industries or other actors as a result of environmental controls if it turns out that controls are not justifiable on  scientific grounds. The principle has been used to justify policy responses for each of the global environmental risks of this study. Perceived as a societal crisis and a consequence of  ignoring early warning signs of environmental degradation, the discovery of forest dieback in the early 1980s dramatically increased the potency of the precautionary  principle as political justification for taking measures more stringent than necessary by other criteria. This happened once again with the discovery of the ozone hole.  According to Peter Hennicke, a member of the climate and ozone Enquete Commission, the ozone hole was the turning point in acceptance of the precautionary  principle as a legitimate approach to environmental policy: "That something like that could happen so quickly and so dramatically without scientists being able to predict  it had an enormous effect on the precautionary approach and on climate politics." He said it became clear to him and to the Enquete Commission that "if we had taken  the Rowland and Molina hypothesis seriously and acted then, we would not have to wait into the next century to take care of the problem."63  3.4.3 Increased Capacity

Development of the Scientific Establishment One of the most important changes in capacity to manage global environmental risks was the development of a strong  scientific establishment in atmospheric and global change studies. This development was accompanied by a trend in the German scientific community, particularly after  the mid­1980s, toward international collaboration in global change research. The total federal expenditure for environmental R&D grew in the 1980s by about 30  percent (Coenen 1990). Increased Capacity for Industry to Respond Since the 1970s, all German industries gradually came to include environmental management as an increasingly  important part of doing business and public relations. Although this does not necessarily lessen industry's resistance to new controls, the interactive process by which  new controls are created became more fluid. By the 1990s the Federation of German Industry (BDI) and all major industries had environmental departments. The  establishment of these departments facilitated interaction with environmental NGOs and with the public. In addition, appearing environmentally friendly became an  increasingly important component of marketing strategies for many industries. Another way in which the capacity of industry to manage pollution control changed is the development of industrial activities related to environmental protection.  Stringent pollution controls created a market for environmental technologies, and industrial branches to fill this niche developed as a result. OECD statistics for 1990  showed that the environmental protection industry in Germany employed about 320,000 people and had an annual turnover of more than DM 40 billion (about U.S.  $20 billion), which was almost a quarter the turnover of the German chemical industry (OECD 1993). The industry was fast growing in the early 1990s, and exports  accounted for 40 percent of its production. Internationalization of NGOs The trend toward internationalization of many German NGOs increased their capacity to deal with global environmental risks by  making access to information easier and by plugging them into a global networking process. Greenpeace Germany, BUND (a member of Friends of the Earth), WWF,  and GermanWatch are all German NGOs that are internationally coordinated.64 In the early 1990s interaction between German and North American NGOs,  however, was still fairly low. This may be the result of an ideological barrier as some German NGOs harbored an anti­West, anti­U.S. sentiment.65 Some have  criticized German NGOs for preferring isolation over international cooperation with North American NGOs.66 Increased Institutional Capacity Administrative capacity to manage the environment certainly increased since the 1960s. With the first Environment Program, an  environmental department was established within the

Page 81 Federal Interior Ministry under Hans­Dietrich Genscher (FDP) in 1971. In 1986 the Federal Environment Ministry was created by the government as result of the  Chernobyl accident by essentially merging the environment and nuclear safety divisions of the Interior Ministry and the nature protection division of the Ministry of  Agriculture. Between 1980 and 1992 the number of personnel in the federal government working strictly on international environmental issues increased about fivefold.  The Enquete Commission An important component of Germany's capacity to manage global environmental risks was the 1987 Enquete Commission on  Precautionary Measures for the Protection of the Earth's Atmosphere (Vorsorge zum Schutz der Erdatmosphäre).67 Often credited for Germany's strong stance  internationally on CFC and carbon dioxide reduction and referred to as chartering Germany's "second environmental revolution" (von Moltke 1991), this Enquete  Commission set a valuable precedent in society's ability to grapple quickly with a complex issue and arrive at a societal consensus for policy action.68  In contrast to most other Enquete Commissions, the climate Enquete Commission was very effective in moving policy forward rapidly. This difference from past  Enquete Commissions can be explained in part because of the newness of the issue—political parties had not yet taken a position—and because of a skillful and  dedicated chair willing to distance himself from party ties. The chair, Bernd Schmidbauer, made clear in the first report of this Commission of his intention to make this  Enquete Commission like no other before it (Enquete Commission 1989, 5): The true task and opportunity of an Enquete Commission [is] not only to communicate scientific findings to politicians, and to draft recommendations submitted at the  end of a term of office when it would be either too late or impossible to transform these recommendations into parliamentary decisions. Instead, Enquete Commissions  should take advantage of the close interaction between scientists and politicians within such a body to make sure that well­founded scientific findings [are] continuously  translated into concrete parliamentary decisions or . . . into executive action. Between 1987 and 1990 the Enquete Commission on Precautionary Measures for Protection of the Earth's Atmosphere reviewed the entire scientific and political  debate on global warming and ozone depletion. Through its reports and its hearings with relevant industries and societal actors, the Commission established the basis  for a broad parliamentary consensus on the need to ban CFCs and halons and to reduce carbon dioxide emissions. In a departure from other bodies that have also  thoroughly reviewed the issues, most notably the IPCC, the Enquete Commission made "the decisive step toward a definition of policy measures" (von Moltke 1991,  27). Recommendations of the Commission to phase out CFCs and halons by 1995 and to reduce carbon dioxide emissions by 30 percent were supported by the  Bundestag. A further Enquete Commission on climate and ozone was subsequently established in the next legislative period (1991 to 1994) under the chairmanship of Klaus  Lippold. The membership remained roughly the same. This Commission was much less successful than the first. Members and critics attribute this failure to a number of  factors: (1) the personal commitment to consensus on the part of the chair was lacking, and he was not able to distance himself from party politics; (2) the second  Commission was faced with a much more difficult task: rather than assessing the science and agreeing on national goals, it was charged with finding ways to implement  the national carbon dioxide reduction goal; (3) unification created completely new priorities for society and for many members of the Commission; and (4) by the  second round, political parties had already established concrete positions and were less flexible or willing to search for compromise.69  3.4.4 Germany's Environmental Performance and Policy Style

Similar to the criteria used above, Jänicke (1992) used five criteria to discuss Germany's environmental performance and policy style: problem pressure, economic  capacity, capacity for political integration, innovation capacity, and strategic capability of government. He concluded that the pressure of environmental problems was  still medium to high in 1992. Germany's economic capacity was classified as "comparably high." Furthermore, Jänicke found that the capacity for integration increased,  especially after the successes of the Green Party and development of an environmental policy network. The "ecologicalization" of established institutions is seen as an  example of increased innovation capacity. Finally, the strategic capacity to deal with environmental issues has been increased especially through links with international  environmental policy. Weidner (1995, 12) summarizes the above conclusions as follows: "There has been a remarkable (but slow) learning process, or at least a quite  successful adaptation to challenges." 3.5 Conclusions This chapter charts Germany's shift between 1970 and 1992 from being a major polluter and laggard in environmental risk management to becoming a leader in many  respects.70 The chapter has looked at the domestic and

Page 82 international factors that have influenced the management of global environmental risks and has looked at the question of whether this management improved over time.  A major domestic factor that influenced environmental risk management was the development of citizens' initiatives and the environmental movement at the end of the  1970s accompanied by the establishment of the Green Party at the federal level in 1979. As a result of the increasing popularity of environmentalism, all parties were  forced to add environmental issues to their political agenda. After the evidence of forest dieback was widely publicized in 1981 and a change of government occurred  in 1982, the government coalition in 1983 pushed through a far­reaching regulation to limit sulfur dioxide emissions.  A second factor that played a significant role was the media attention given to global environmental risks. Particularly in the case of acid rain, the publication of articles  in widely read magazines as well as newspapers moved the issue onto the political agenda.71 The scientific interest in global environmental risks increased over the time period studied here, particularly after the mid­1980s (see figures 3.2 to 3.4). Along with the  increased interest, German scientists became involved in the management of these risks. Compared with NGOs in other countries, German NGOs were not very active or effective in the 1970s in response to the issue of stratospheric ozone depletion. In the  climate case the NGOs entered the debate rather late, after it was well established on the political agenda. One explanation for this is that the predominant interest of  the NGOs until at least the mid­1980s was local issues. A major exception to this pattern was the activity of Greenpeace (Germany) in the stratospheric ozone debate.  Their publicity campaigns, interactions with industry, and, in particular, their support of the East German producer of a CFC­free refrigerator played a significant role in  the management of the risk. There have been a variety of international influences on the management of global environmental risks in Germany. In particular, and in common with other countries,  international risk assessments are regularly used to legitimize or confirm national assessments. This study has shown that in terms of increasing concern, improving the contractual environment, and expanding political and administrative capacity to deal with the  problems, management of global environmental risks has improved in Germany since the beginning of the 1970s. The establishment of the Green Party, the work of the  Enquete Commission on Protecting the Earth's Atmosphere, increasing societal awareness and scientific interest, major new environmental laws and regulations, and the  introduction of the precautionary principle in dealing with environmental issues were all factors in improving the management of the global environmental risks.  With the establishment of the German Advisory Council on Global Change in 1992—with broad interdisciplinary participation, the possibility to communicate the  Council's findings to the highest level of government, and the charge to "predict future ozone holes before they occur"—a further step in improving the management of  global environmental risks was taken. Appendix 3A. Acronyms AgV

Arbeitsgemeinschaft der Verbraucherverbände (Society of Consumer Associations)

BBU

Bundesverband Bürgerinitiativen Umweltschutz (Federation of Citizens' Groups for Environmental Protection) 

BDI

Bundesverband der Deutschen Industrie (Federation of German Industry)

BImSchG

Bundesimmissionsschutz­Gesetz (Federal Air Quality Protection Act) 

BMFT

Bundesministerium für Forschung und Technologie (Federal Ministry of Science and Technology)

BMI

Bundesministerium des Inneren (Federal Ministry of the Interior)

BML

Bundesministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten (Federal Ministry for Nutrition, Agriculture, and  Forestry)

BMU

Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit (Federal Ministry for Environment, Nature  Protection, and Reactor Safety)

BMWi

Bundesministerium für Wirtschaft (Federal Ministry for Economic Affairs)

BUND

Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland (German Federation for Environment and Nature Protection)

CDU

Christlich Demokratische Union (Christian Democratic Union)

CFC

chlorofluorocarbon

CIAP

Climate Impact Assessment Program

CO2

carbon dioxide

CSU

Christlich­Soziale Union (Christian Social Union) 

Page 83 DFG

Deutsche Forschungsgemeinschaft (German Research Society)

DM

Deutsche Mark

DNR

Deutscher Naturschutzring (German Nature Protection Association)

DPG

Deutsche Physikalische Gesellschaft (German Physical Society)

EC

European Community

EEB

European Environmental Bureau

FCCC

Framework Convention on Climate Change (U.N.)

FDP

Freie Demokratische Partei (Liberal Democratic Party)

FRG

Bundesrepublik Deutschland (Federal Republic of Germany)

GDR

Deutsche Demokratische Republik (German Democratic Republic)

GFAVo

Großfeurungsanlagen­Verordnung (Large Combustion Plant Regulation)

GHG

Greenhouse gases

IBP

International Biosphere Program

ICLEI

International Council of Local Environmental Initiatives

IPCC

Intergovernmental Panel on Climate Change

LRTAP

(Convention on) Long­Range Transboundary Air Pollution 

MBB

Messerschmidt Boelkow Blohm

MW

megawatts

NASA

U.S. National Aeronautics and Space Administration

NDR

Norddeutscher Rundfunk (North German Broadcasting Corporation)

NGO

nongovernmental organization

NOx

nitrogen oxides

OECD

Organization for Economic Cooperation and Development

OTP

Ozone Trends Panel

PDS

Partei des Demokratischen Sozialismus (Party of Democratic Socialism)

SCI

Science Citation Index

SO2

sulfur dioxide

SPD

Sozialdemoktratische Partei Deutschland (Social Democratic Party)

SRU

Rat von Sachverständigen für Umweltfragen (Council of Experts on Environmental Problems)

SST

supersonic transportation

TA Luft

Technische Anleitung zur Reinhaltung der Luft (Technical Guidelines for Air)

UBA

Umweltbundesamt (Federal Environment Agency)

UNEP

United Nations Environment Programme

VCI

Verband der Chemischen Industrie (Association of the Chemical Industry)

VDI

Verein Deutsche Ingenieure (Association of German Engineers)

VOC

volatile organic compounds

WBGU

Wissenschaftlicher Beirat Globale Umweltveränderungen (German Advisory Council on Global Change)

WMO

World Meteorological Organization

WWF

World Wide Fund for Nature

Appendix 3B. Chronology. (Italic font denotes action entry; roman font denotes knowledge entry.) Appendix 3B.1. Chronology of the Acid Rain Issue in Germany

1845 General Trade Regulation (Gewerbeordnung GeWo) enacted by the Prussian government. 1883 von Schroeder and Reuss publish the first German book on forest damage caused by air pollution. 1918 Stocklas publishes an article on acidification of the soil through sulfur dioxide and the resulting problems for agriculture and forestry.  1921 Winkler develops the process for fluidized bed combustion; by 1925 BASF uses this process for refining coal. 1957 The state forestry association in North Rhine Westphalia publishes Sterbender Wälder (Dying Forests), which describes forest decline due to air pollution in the  industrialized Ruhr region. 1957 The Air Quality Commission of the Association of German Engineers (VDI) is established. 1960 The Association of German Foresters calls for radical reductions of air­pollution emissions. 

Page 84 1961 The Social Democratic Party (SPD) campaigns with the slogan "blue skies over the Ruhr." 1963 A member of Parliament requests compensation for forest damage resulting from air pollution. The government gives preference to regulating  emissions. 1964 The first Technical Guidelines for Air (TA Luft) requires flue­gas desulfurization and denitrification for new power plants to the extent technology is  available. 1966 The Solling Project within the International Biosphere Program (IBP) begins. Ulrich directs the subproject on Cycles of the Elements and Depletion of Organic  Matter. 1967 The Federal Ministry of Health prints a brochure about the threat of forest damage from sulfur dioxide. Wentzel presents a paper at the General Meeting for European Agriculture on widespread forest damage from local and long­range air pollution in central and northern  Europe. 1969 The West German government establishes the First Environmental Program (Sofortprogramm Umweltschutz). 1971 Parliament holds a hearing on air pollution and discusses the effects on forests, human health, and monuments. The Agriculture Minister warns of  potential forest damage due to air pollution. 1972 West German participants at the Stockholm Conference commit to take steps ensuring that no other country is damaged by polluting activities within the country.  1974 The West German Parliament passes the Federal Air Quality Protection Act (BImSchG). The TA Luft is updated. 1975 At the Conference on Security and Cooperation in Europe, West Germany signs the Helsinki Agreement, which contains an important section on  reducing transboundary fluxes of air pollution. 1976 The VDI Commission on Air Quality notes increasing damage to pine forests. 1979 Ulrich publishes a report on the effects of the deposition of air pollution on forest ecosystems in Solling. The Federal Republic of Germany signs the Geneva Convention on Long­Range Transboundary Air Pollution.  1980 The Federal Ministries of the Interior and of Agriculture hold an expert hearing. Der Spiegel reports on extensive dieback of pine forests. The first reports on spruce damage are made in the press. 1981 Der Spiegel publishes a three­part series on forest dieback (Waldsterben).  BBU and BUND criticize planned update of TA Luft at a hearing of the Interior Ministry. 1982 The conservative­liberal coalition comes into power and announces that forest dieback is its top environmental concern.  At the Stockholm Conference on Acidification of the Environment, FRG agrees to reduce sulfur dioxide by 30 percent. The Terrestrial Forest Damage Inventory is created to assess forest damage in all of FRG; damage is estimated at 8 percent of the forest area.  The Interior Ministry issues a report on acid rain and forest dieback. On the basis of the report, the Cabinet asks Interior Ministry to prepare a draft of the Large Combustion Plant Regulation (GFAVo).  1983 The Council of Experts on Environmental Questions (SRU) publishes a special report on forest damage and air pollution. The government establishes a program called Save the Forest. A revised TA Luft is passed by the Bundesrat. The GFAVo comes into force. A forest­damage inventory from 1982 estimates that 34 percent of forest areas are damaged.  The State Farmers' Association sues the government for damages done to crops by acid rain. 1984 The Federal Air Quality Protection Act (BImSchG) is revised. The FRG hosts in Munich the Multilateral Conference on the Causes and Prevention of Damage to Forests and Waters by Air Pollution in Europe.  1985 The Bundesrat passes a law requiring the inspection of vehicle emissions. Tax credits and regulations are introduced for lowpolluting vehicles and lead­free gasoline.  1986 The TA Luft is revised to include requirements for best­available technology.  The fourth forest­damage survey shows increasing damage, especially in deciduous trees.  1988 The sale of leaded gasoline is banned. Sulfur standards for diesel fuel and light oil are tightened. EC restrictions are placed on emissions from passenger cars and goods vehicles. The Small Combustion Plant Regulation comes into effect. 1989 West German auto manufacturers agree to produce only cars with catalytic converters.

Page 85 1990 FRG air­pollution standards become mandatory in the new federal states after a delay.  1991 An EC directive on auto emissions comes into effect. The FRG signs the Protocol on Volatile Organic Compounds. Appendix 3B.2. Chronology of the Ozone Depletion Issue in Germany

Early 1970s Fabian, Ehhalt, and Crutzen participate in Climate Impact Assessment Program in U.S. to examine impact of SSTs on ozone.  1975 The federal government commissions a study of the scientific and economic aspects of the CFC issue. 1976 The federal government supports more than twenty projects for study of the earth's atmosphere. The Working Group of Consumer Associations and BUND call for a ban on spray cans. 1977 The Minister of the Interior reaches an agreement with industry to reduce the volume of CFCs in aerosols by 30 percent of the 1976 value by 1979.  1978 The West German Parliament agrees to the EC Commission's recommendation that CFC­11 and CFC­12 should not be expanded and that the  industry should look for alternatives. Second UNEP international conference on regulating CFCs is held in Munich. 1979 The Parliament's Committee for Interior Affairs asks for a complete ban of CFC in the long term and agrees to an EC recommendation to reduce the  use of CFCs. The Federal Environment Agency begins the blue angel program for labeling CFC­free and other environmentally friendly products.  1980 The Interior Affairs Committee asks the federal government to present a comprehensive report on the CFC problem. 1985 West Germany signs the Vienna Convention. Emissions limits for CFC­emitting facilities are included in the Amendments to the Clean Air Regulations  (BImschV and TA Luft). 1986 BUND calls for a boycott of sprays and hardfoam packaging. 1987 In a speech before the Parliament, Chancellor Kohl refers to the increasing threats to the atmosphere and the need to take national and international  measures. The Bundesrat passes a resolution asking the federal government to prohibit the production and distribution of CFCs. The chemical industry gives the Federal Environment Ministry a voluntary declaration to reduce the use of CFCs in aerosol spray cans.  The Industrial Association for Aerosols announces a voluntary goal to reduce CFC use in aerosol cans by 75 percent by the end of 1988 and 90 percent by  the end of 1989. The Association of the Chemical Industry (VCI) reports that its members have reduced their CFC consumption by 50 percent over the last decade.  With strong support from all of the parties, the Parliamentary Committee for Environment, Nature Conservation, and Reactor Safety recommends the  establishment of the Enquete Commission on Preventive Measures for the Protection of the Earth's Atmosphere. Parliament subsequently establishes the  Enquete Commission. 1988 The federal Cabinet agrees to a draft ratification of the Montreal Protocol in May. The Bundestag passes the law in October.  In June Members of the Enquete Commission press for a drastic reduction of CFC emissions. By September the Commission recommends a 95 percent  reduction of CFCs by 1995. 1989 Parliament unanimously approves the recommendations of the Enquete Commission. The Federal Council (Bundesrat) calls for a ban on halons by  1991. A draft of the CFC­Halon Ban prepared.  Hoechst announces a phase­out plan for production of fully halogenated CFCs.  1990 The Association of the Chemical Industry (VCI) enters a voluntary agreement with the Environment Minister, and producer firms agree to stop  producing CFCs by 1995. On the same day, the German Cabinet agrees to the CFC­Halon Ban. In its third report the Enquete Commission proposes a  production stop on HCFCs by 2005 and a CFC tax to finance international technology transfer. 1991 Parliament passes the CFC and Halon Ban Regulation. At the London meeting, Germany supports a stricter phase­out schedule of the Montreal  Protocol. 1992 Greenpeace announces the availability of a CFC­free refrigerator from an East German firm.  1992 At the Copenhagen meeting, Germany supports a stricter phase­out schedule and regulation of substances not considered in the Montreal Protocol.  Appendix 3B.3. Chronology of the Climate Change Issue in Germany

1941 Flohn publishes an article on "Human Activity as a Climate Factor" that explains the possible role of

Page 86 anthropogenic carbon dioxide emissions in perturbing the climate. 1957 The Federal Republic of Germany participates in the International Geophysical monitoring program. The government establishes a committee to investigate effects of nuclear weapons testing in the atmosphere. 1963 Möller attempts to calculate the effect of a doubling of carbon dioxide on the earth's surface temperature. 1970 West German scientists participate in a U.S. project on Man's Impact on the Global Environment. 1974 West German scientists participate in the Global Atmospheric Research Program. 1975 The Max Planck Institute for Meteorology established in Hamburg. The Interparliamentary Union holds a meeting on the hostile use of weather modification. 1976 The West German government sponsors more than twenty projects in the field of atmospheric research. The Dahlem Conference on Global Chemical Cycles and Their Alterations by Man is held in Berlin. 1977 The FRG signs the Convention on the Prohibition of Hostile Uses of Environment or Climate Modification. ICSU and SCOPE hold a workshop on the biogeochemical cycling of carbon. 1978 The Federal Environment Agency (UBA) sponsors a conference in Berlin on "Man's Impact on Climate." The federal Cabinet agrees to establish a National Climate Research Program. 1979 West Germany participates in WMO's first World Climate Conference. 1980 The German Parliament establishes the Energy Enquete Commission (Enquête­Kommission Zukünftige Kernenergie­Politik). 1980 UBA sponsors two more workshops on climate change. 1981 Bach publishes Our Threatened Climate (Gefahr für unser Klima). 1982 The federal government begins the National Climate Research Program after several years of delay. 1985 The German Physical Society publishes a report called Warning of a Threatening Climate Catastrophe that predicts that irreversible and catastrophic climate  changes would occur if carbon dioxide and other greenhouse gases continued to increase. 1987 Chancellor Kohl, in a policy statement before the Parliament, draws attention to global threats to the earth's atmosphere and to the need to take  national and international action. The Green Party in Parliament proposes a climate­protection program.  The Eleventh Parliament establishes the Enquete Commission on Precautionary Measures for the Protection of the Earth's Atmosphere.  1988 The Enquete Commission publishes its interim report, which concludes that the earth's temperature is already rising due to human activity and that action should  be taken to reduce carbon dioxide and other GHGs. 1990 The federal Cabinet agrees that Germany should reduce its carbon dioxide emissions by 25 percent by 2005 with 1987 as a base year.  The Enquete Commission publishes two major reports—one on Protection of Tropical Forests and the second on Climate Change and Ozone Depletion.  The Twelfth Parliament establishes a second Enquete Commission on Protecting the Earth's Atmosphere. 1991 The federal Cabinet establishes an Interministerial Working Group to develop strategies for implementing the national carbon dioxide reduction goal.  1992 Establishment of the German Advisory Council on Global Change (Wissenschaftlicher Beirat Global Umweltveränderungen, WBGU). 1992 Germany signs the Framework Convention on Climate Change at Rio de Janeiro. Notes 1. Many people contributed to the development of this chapter. In particular we would like to thank Ulrich Klins, Claudia Blümhuber, Irene Loerboks, Norbert  Faβnacht, and Nancy Caputo for collecting data on the three cases and contributing to the reports that were presented at summer meetings of the project. Our work  has also benefited from comments of various colleagues. In addition to the reviewers of the chapter, the comments of Hans­Jochen Luhmann, Helmut Breitmeier, and  David Victor on interim versions are gratefully acknowledged. The research was supported by a grant from the German Ministry of Science and Technology (BMFT)  to Jill Jäger and a Fulbright Scholarship to J. Cavender­Bares. 2. The following summary provides information on sources and methods used in this study for counting data on issue­attention cycles.  • Science We created a search strategy for counting the number of articles in the Science Citation Index (SCI) with corporate sponsors from the FRG pertaining to  each of the risks between 1974 and 1992. The following method was used to search titles in the SCI database: Acid rain: [acid and (rain or deposition or precipitation)] or [(forest or stand) and (die­back or dieback or decline or damage)]  Climate: [(carbon or carbon dioxide or CO2) and (emission or atmosphere or pollution)]

Page 87 or carbon dioxide problem or CO2 problem or global warming or global and warming or climate and change or climate change or greenhouse()effect Ozone: [(ozone) and (cancer or melanoma or stratosphere or global or shield or CFC or chlorofluor)] or [(CFC or chlorofluor) and (UV or ultraviolet)] or chlorine and stratosphere These counts were compared with numbers of publications about the risk per year from four or five individual well­known German scientists involved in research on  each risk. The basic pattern of the data and maximum year were very similar except that the SCI data showed a greater increase in publication numbers near the peak  of attention and much higher maximum numbers despite similar numbers in years of minimal attention. This suggests that a few well­known scientists were working on  these issues before and after they became salient, although they focused more attention on these issues when they were salient. At the stage in which the issues became  salient, however, numerous other scientists published on these issues as well, but only for a brief period. • Bundestag From parliamentary records (Bundestagsdrucksachen) the number of hearing days and parliamentary questions (written or oral) in which the risk was  specifically referred to were counted, one count for each hearing day or question. These were searched in the subject index (Sachregister) under the headings listed  below and read for content. • Acid rain Hearings and questions under several topics (Forstwirtschaft, Luftreinhaltung, Luftverunreinigung, Luftverschmutzung, Gesundheitswesen, Wald,  Waldsterben, Waldschäden) were counted only if they included reference to acid rain, acidification, forest damage, or forest dieback due to air pollution or acid rain,  government programs to save the forest, long­range transport of air pollution, or transboundary air pollution.  • Climate Hearings and questions under several topics (Energie, Energie und Atmosphäre, Erdatmosphäre, Klima, Klimaforschung, Klimaschutz, Klimatologie,  Klimaveränderung, Kohlendioxid, Treibhauseffekt) were counted only if they included specific reference to human­caused climate change, greenhouse effect, or an  increase in atmospheric carbon dioxide. • Ozone Hearings and questions under several topics (Erdatmosphäre, Chlorkohlenwasserstoff, Fluorchlorkohlenwasserstoff, FCKW, FKW,  Halogenkohlenwasserstoff, Klima, Klimaschutz, Ozone, Ozonabbau, Ozonschicht, Ozonschild, UV­Strahlung) were counted only if they included reference to  stratospheric ozone depletion, the ozone hole, CFCs, or other ozone­depleting gases.  • Media Articles were counted from Der Spiegel, a popular weekly news magazine; Bild der Wissenschaft, a popular monthly science magazine; and Die Zeit, a  weekly newspaper. The same topic headings were used as above. More general topics were also searched, including Umwelt, Auto, Abgas, Atmosphärenchemie,  and Kohlenstoff. • Industry The number of paragraphs was counted in which each risk was mentioned in Biannual Reports of the Federation of German Industry (Bundesverband  der Deutschen Industrie, BDI) in the Environment section, 1970 to 1992. 3. J. Stocklas, from Prague, for example, published an article in 1918 in the Technische Gemeindeblatt about the acidification of the soil from sulfur dioxide and the  resulting damage to agriculture and forestry. 4. Interview with K. Giesen, Forest Director, May 1993; Letter to Wilhelm Knabe from the Arbeitsgemeinschaft Deutscher Waldbesitzer (Society of German Forest  Owners), January 21, 1992. 5. For four weeks during the oil crisis of 1973 car­free Sundays and speed limits were adopted, but the initiative ended abruptly due to overwhelming pressure from  Volkswagen and Mercedes. In any case, the effort was prompted more by energy concerns than by pollution issues (Knabe 1992).  6. Interview with Edda Müller, who was a senior official in the Federal Environment Ministry at the time of the interview, May 1993. 7. A mountain area in northern Germany. 8. German culture and German folklore was inspired by the great forests, such as the Schwarzwald and the Erzgebirge. One­third of former West Germany's land area  is covered by forest, a much greater proportion than in other Western European countries. Timber is also a valuable resource, and the forests are much used for  hunting, grazing, and many leisure activities. The cultural importance of forests to Germans is revealed by several commonly heard sayings, such as "First the forest dies,  then the people" or "When the forest dies, the soul dies." 9. von Moltke (1991) refers to the crisis as an environmental "revolution." 10. The Ministry of Agriculture had begun rethinking its position in mid­1981 (Müller (1986, 307). In September 1981 it declared that 8 percent of German forests  were already damaged. Shortly after the Spiegel articles, the Minister of Agriculture called for drastic emissions reductions via the GFAVo. 11. Attention also decreased after Zimmermann left office. Zimmermann and his colleagues had focused attention on the issue. Interview with M.­A. Butz, Federal  Ministry of the Interior, by R. Ell 1994. 12. For example, Foundation Forest Emergency (Stiftung Wald in Not) and its founding organization, Community for the Protection of the German Forest  (Schutzgemeinschaft Deutscher Wald). 13. It is in this context that Germany signed the Sofia Protocol and the Protocol on Volatile Organic Compounds (VOCs) in 1991, pledging to reduce nitrogen oxides  and VOCs by 30 percent. 14. In 1972, for example, Bild der Wissenschaft, a popular science magazine, discussed SSTs and their possible link to a depletion of the ozone layer. 15. As shown in figure 3.2, parliamentary records (Bundestagsdrucksachen) indicate this increased attention. 16. Media studies show that U.S. and Swedish bans led to the German NGOs' interest in bans. 17. Interview with Wolfgang Luppe, Hoechst AG, Frankfurt, March 23, 1993. 18. Another possible source of confusion of the ozone­depletion and climate change issues was the establishment in 1987 of an Enquete Commission, which was to  look at both issues. 19. The German title for the Enquete Commission was Vorsorge zum Schutz der Erdatmosphäre. The final report of the commission,

Page 88 published in 1990, was translated into English with its title as Preventive Measures to Protect the Earth's Atmosphere. That is, the word Vorsorge was translated as  preventive measures, although the usual translation would be precaution or precautionary measures. 20. Interview with Wolfgang Luppe, Hoechst AG, Frankfurt, March 23, 1993; the Ozone Trends Panel report was sponsored by NASA, UNEP, and WMO.  21. Flohn continued to stimulate interest in the issue of anthropogenic climate change in the following decades. In the 1970s his participation in national and international  meetings provided new insights on the magnitude and timing of the risk. In the 1980s and into the 1990s, he continued to do research on the issue and discuss the  subject with numerous actors. As will be shown later in the chapter, he also inspired others to take an interest in the subject and to act.  22. Interview with Wolf­Dieter Garber, Umweltbundesamt, Berlin, July 15, 1991.  23. Transcript of interview with Klaus Heinloth by Arndt Siepmann, September 9, 1993. Heinloth indicated that he learned of the issue from his colleague at the  University of Bonn, Hermann Flohn, who gave a seminar after the first World Climate Conference. 24. The members of the DPG Energy Working Group consisted of natural scientists from German universities and representatives from industry, including MBB,  Siemens, and electricity utilities. It was seen by many as having a nuclear­energy bias.  25. The second Enquete Commission was widely acknowledged to have been less successful than the first for a number of reasons, including the changed composition  of the Commission and the difficulties involved in tackling problems that were more political and less scientific (Beuermann and Jäger 1996).  26. Of particular note here are the Climate Alliance (Klima­Bündnis) of European cities, which committed those cities to reduce carbon dioxide emissions by 50  percent by the year 2010 and to stop using CFCs and tropical wood, and the International Council of Local Environmental Initiatives (ICLEI), which began an urban  Carbon Dioxide Reduction Project. Saarbrücken and Hannover participate in the latter project, while more than a hundred German municipalities joined the Klima­ Bündnis. 27. Constitutionally, the Parliament is granted the authority to make laws, but in practice it plays a subservient role to the administration, acting more or less as a rubber  stamp of administrative bills. Over 90 percent of bills proposed by the administration are passed by the Bundestag uncontested.  28. Before Unification in 1990 there were ten federal states in Western Germany plus Berlin, which had a special status. 29. Interview with Hans­Joachim Keppner by Renate Ell, Deutsche Press Agentur (German Press Agency).  30. The Enquete Commission is discussed in more detail in section 3.4.3 (Increased Capacity). 31. Interview with F.J. Schafhausen, April 1994. 32. Interview with Martina Etzbach, BMU, May 21, 1993. 33. Luhmann concludes that the SRU was structured in a way that made it impossible to bring together the available threads of information to show that forest dieback  was a result of (among other factors) soil acidification. 34. Wilfred Bach (1981) dedicated his book Our Threatened Climate to his colleague Flohn. The environmental spokesperson for the German Hard Coal  Association, G. Zimmermeyer, learned of the risk of climate change through Flohn's publications (interview with Gunter Zimmer meyer, July 1991). The chair of the  Energy Working Group of the German Physical Society, K. Heinloth, learned about the risk of climate change in a seminar by Flohn after the first World Climate  Conference (interview with A. Siepmann, September 1993). Members of environmental NGOs also first heard of the issue through Flohn's work (interview with  Helmut Röscheisen of the Deutscher Naturschutzring and Ludwig Traotmann­Popp of BUND, July­August 1991). 35. The need for an interdisciplinary approach to global climate change issues also led in the early 1990s to the Wuppertal Institute for Climate, Energy, and  Environment and the Potsdam Institute for Climate Impacts Research as well as new interdisciplinary research programs funded by the German Research Society  (DFG). 36. In the third part of the Spiegel series on acid rain in 1981, Jochen Seeliger, director of the German Hard Coal Association, cites his British colleagues, who  calculated that it would cost 2 million pounds sterling to keep one kilo of salmon alive and concluded that it was better to do without both—desulfurization and the  delicate fish. 37. Interview with L. Traotmann­Popp, August 1991.  38. Interview with W. Luppe (Hoechst), Frankfurt, March 1993. 39. Interview with H. Friege, Düsseldorf, March 1993. 40. The initiative supported a boycott of pharmaceuticals from Hoechst and Kali/Solvay. 41. Discussions with individuals from NGOs generally support this point, although some NGOs point out that they did discuss the climate change issue realistically in the  early 1980s. 42. Interview with Wilfred Bach, Münster, March 1993. 43. The editor of the color magazine Illustrierte Wochen Zeitung, which is published weekly in the Stuttgarter Zeitung, noted that a reporter was publishing damage  reports from the Bavarian Forest every four weeks. The Stuttgarter editor began to look for forest damage in his own area and was given evidence from the Black  Forest, which he used in an illustrated article in June 1981 in his magazine. This material was the starting point for research for the Spiegel article.  44. The texts of these debates were published in the interim report of the Enquete Commission in 1988. 45. Interview with Klaus Heinloth by Arndt Siepmann, September 9, 1993. 46. It should be noted in addition that attention was focused in 1983 on the acid rain issue and that the more alarmist title of the 1985 report could have attracted more  attention. 47. Interview with Henning Friege, Düsseldorf, March 1993. 48. Parson (1993, 28) argues that international institutions such as "negotiating bodies, the U.N. Environment Program (UNEP) acting as secretariat, expert scientific  bodies, and recently created implementing bodies" were critical in bringing about larger and faster national CFC reductions than would have occurred otherwise. He  points out that "ongoing negotiations provided a forum for persuasion, for coordination of proposed control measures, for building representatives confidence that costly  controls undertaken by their countries would be reciprocated, and for putting pressure on the reluctant."

Page 89 49. Interview with Wolfgang Luppe of Hoechst AG, Frankfurt, March 1993. 50. Interview with F. Schafhausen, April 27, 1994. The Enquete Commission undertook a comprehensive study to see if the Toronto goal would be feasible in  Germany and found that actually a 30 percent reduction would be feasible. It subsequently recommended this as a national goal, which served as the basis for the  federal government's 25 percent carbon dioxide reduction target by the year 2005. 51. Germany was one of the countries that had made the ratification dependent on implementation of a carbon or energy tax. However, in December 1993 when it was  clear that the tax would not be implemented in the near future, wording was found that allowed European Union ratification although the tax had not been implemented.  52. A direct measure of effectiveness would be to look at trends in pressures on the environment. From the emissions trends we find that some pollutant emissions have  declined a lot and the rest have at least leveled off. Sulfur emissions and CFC production appear to be well under control. Nitrogen dioxide and carbon dioxide,  however, are still problematic. Nitrogen oxides emissions from mobile sources are actually still rising. Emissions trends in the former East Germany all show a rapid  decline in the late 1980s when their economy began to crumble. 53. The oil embargos and price shocks resulted in a mood of crisis, and in 1975 the federal Chancellor's Office recommended that Chancellor H. Schmidt hold a  retreat with representatives of industry, trade unions, and the ministerial department responsible for environmental protection. The objective of the retreat, which was  held at Gymnich Castle, was to discuss the relationship between business and the environment. 54. For example, a listing of popular books on the climate issue in 1992 included seven books published in the years 1986 to 1989, eight books in 1990, seven in  1991, and ten in 1992. 55. Interview with Peter Hennicke, April 26, 1994. 56. For example, in 1990 the Ministry of Education issued a report containing proposed strategies for improving education on global environmental threats in German  schools and universities. The report represents a deliberate effort to increase societal awareness through changes in the educational system.  57. Interview with Gerhard Feldhaus, April 27, 1994. 58. This development was stimulated by the upcoming Stockholm Environment Conference (Müller 1986, 52). The Environment Program adopted in 1971 created the  framework for subsequent environmental policies. 59. The national report of the federal government for the Federal Republic of Germany in anticipation of Article 12 of the FCCC lists twenty­nine measures for  implementing the German carbon dioxide reduction program for which implementation in the legislative period 1990 to 1994 took place or was planned (Federal  Environment Ministry 1993). 60. The act was introduced in 1974. It enabled the federal government to pass directly binding regulations (Verordnungen) as well as administrative directives. The  first and most important administrative directive issued under the BImSchG is the TA Luft. The TA Luft can be modified relatively quickly to take account of technical  developments. It was modified in 1974, 1983, and 1986. The 1986 revision included tough emission standards for combustion plants down to a capacity of 1 MW  thermal. Of the regulations issued under the BImSchG, the Large Combustion Plant Regulation (GFAVo) of June 1983 is very important. It established strict emission  limits for seven pollutants or groups of pollutants. The 1991 CFC and Halon Ban Regulation was also issued under the BImSchG, as were regulations on small furnaces  (1974, 1988). 61. The fact that public and private investment in pollution abatement and control expenditure in western Germany increased from around 25 billion DM in 1980 to  almost 35 billion DM in 1990 indicates that Germany's legislative framework has had an enormous impact. Environmental expenditure in Germany as a percentage of  GNP is one of the highest among the OECD countries and rose from 1.5 percent in mid­1980s to 1.7 percent in 1993. In 1995, this percentage declined to 1.5  percent again. An increase in environmental expenditure between 1991 and 1994 was undoubtedly the result of the clean­up process in the former GDR (OECD 1993;  Statisches Bundesamt 1997). 62. In particular, the establishment of the Enquete Commission on Preventive Measures for the Protection of the Earth's Atmosphere was based on the principle, and it  is the justification for promoting substantial reductions of greenhouse gases rather than taking a "no­regrets" policy approach.  63. Interview with Peter Hennicke, Enquete Commission, April 26, 1994. 64. In Europe the European Environment Bureau (EEB) established in 1980 and the Climate Action Network Europe established in 1989 provided networks for  NGOs interested in global environmental risks. 65. The lack of interaction between German and U.S. NGOs could also be due to structural problems. In Germany there is less networking between the scientific  academic sphere and environmental NGOs. Funds and competence are also limited. Helmut Breitmeier, personal communication, March 1995.  66. Interview with Ernst U. von Weizsäcker, Wuppertal, April 1994. 67. Our translation of the name of the Enquete Commission is slightly different from the official translation by the German government. We feel that "precautionary  measures" is a more accurate translation of the word Vorsorge than "preventive measures." 68. Establishing an Enquete Commission is not a new idea. The first Enquete Commission in Germany was established in 1969 (Kretschmer 1983, 261). By law an  Enquete Commission is a parliamentary body composed of parliamentarians and experts that is formed to deal with complex and often politically sensitive issues. The  establishment of the Energy Enquete Commission in 1980 marked the first time the instrument was used for environmental issues. In 1983 two more environmentally  relevant Enquete Commissions were established, including one on genetic engineering and one on technological development. By 1987 Enquete Commissions had  become a relatively common response to new issues. In that year four other Enquete Commissions, including one on AIDS, were established in addition to the Enquete  Commission on Precautionary Measures for the Protection of the Earth's Atmosphere. 69. Interview with P. Hennicke, Wuppertal, April 1994; interview with R. Schmidt, Bonn, April 1994. 70. There are, however, environmental issues of which Germany is not a prominent leader. In particular, it has not taken leadership in dealing with transportation issues  within the climate debate.

Page 90 71. Clearly, over the time period covered by this study television has become an important medium for disseminating information about global environmental risks.  However, magazine and newspaper coverage played an important role in putting the three risks studied here onto the political agenda.  References Bach, W. 1981. Gefahr für unser Klima: Wege aus der CO2 Bedrohung durch sinnvollen Energieeinsatz. Karlsruhe: Müller. Bundesverband der Deutschen Industrie (BDI). 1980. Jahresbericht 1978–1980. Cologne: BDI.  ———. 1990. Jahresbericht 1988–1990. Cologne: BDI.  Beuermann C., and J. Jäger. 1996. Climate change politics in Germany: How long will any double dividend last? In T. O'Riordan, and J. Jäger, eds., Politics of  Climate Change: A European Perspective. London: Routledge. Boehmer­Christiansen, S., and J. Skea. 1991. Acid Politics. London: Bellhaven Press.  Coenen, R. 1990. Die Reaktion der deutschen Forschungs­und Technologiepolitik auf die Umweltproblematik in den 80er Jahren. Kernforschungszentrum,  Karlsruhe, KfK 4804. Crutzen, P.J., and F. Arnold. 1986. Nitric acid cloud formation in the cold Antarctic stratosphere: A major cause for springtime "ozone hole." Nature 324: 651.  Deutscher Bundesrat. 1978. Vorschlag für ein mehrjähriges Forschungsprogramm auf dem Gebiet der Klimatologie (indirekte Aktion, 1979–93). EG­Dokument,  R/2359/79), Drucksache 458/78, October 6, 1978. Proposal for a multiyear research program in the area of climatology. Dominick, R. 1992. The Environmental Movement in Germany: Prophets and Pioneers, 1871–1971. Bloomington: Indiana University Press.  Deutsche Physikalische Gesellschaft (DPG). 1985. Warnung vor einer drohenden Klimakatastrophe. Arbeitskreis Energie. Bonn: Deutsche Physikalische  Gesellschaft. Ell, R., and H.­J. Luhmann. 1995. Von Scham, Schäden und Ursachen—Zur Entdeckung des Waldsterbens in Deutschland. In G. Altner et al., eds., Jahrbuch  Ökologie 1996 (pp. 310–317). Munich: Beck Verlag.  Enquete Commission. 1989. Protecting the Earth's Atmosphere: An International Challenge. Interim Report of the Study Commission of the Eleventh  German Bundestag on Preventive Measures to Protect the Earth's Atmosphere. Bonn: Bonner Universitäts­Buchdruckerei. ———. 1990. Dritter Bericht der Enquete­Kommission Vorsorge zum Schutz der Erdatmosphäre zum Thema Schutz der Erde. Drucksache 11/8030,  Sachgebiet 2129. Bonn: German Bundestag. Federal Environment Ministry. 1993. Climate Protection in Germany: National Report of the Federal Government for the Federal Republic of Germany in  Anticipation of Article 12 of the United Nations Framework Convention on Climate Change. Federal Environment Ministry. Bonn: Germany. Flohn H., 1941. Die Tätigkeit des Menschen als Klimafaktor. Zeitschrift für Erdkunde (September) 1941: 13–22.  ———. 1992. Meteorologie im Übergang: Erfahrungen und Erinnerungen (1931–1991) (pp. 71–72). Bonn: Dümmler.  Heißkalte Romanzen. 1993. Öko­Test (October): 31–41.  Jäger, J., J. Cavender­Bares, and R. Ell. 1993. Vom Treibhauseffekt zur Klimakatastrophe: Eine Chronologie der Klimadebatte in Deutschland. Jahrbuch Ökologie  1994. Munich: Verlag Beck. Jänicke, M. 1992. Conditions for environmental policy success: An international comparison. The Environmentalist 12(1): 47–58.  Jänicke, M., and H. Weidner, eds. 1995. Successful Environmental Policy: A Critical Evaluation of Twenty­four Cases. Berlin: Edition Sigma.  Katzenstein, P. 1987. Policy and Politics in West Germany. Philadelphia: Temple University Press. Keohane, R., P. Haas, and M. Levy. 1993. The effectiveness of international environmental institutions. In P. Haas, R. Keohane, and M. Levy, eds.,  Institutions for the Earth: Sources of Effective International Environmental Protection. Cambridge: MIT Press. Knabe, W. 1992. Non­governmental activities and air pollution control in West and East Germany and suitable strategies after the unification. In Proceedings of the  Ninth World Clean Air Congress, Montreal, Quebec. Pittsburgh, PA: Air and Waste Management Association. Kretschmer, G. 1983. Enquete­Kommissionen­ein mittel politischer problemlösung? In Gesellschaftliche Probleme als Anstoss und Folge von Politik. Opladen:  Westdeutscher Verlag. Lenders, H. 1991. Auch der Verbraucher muss umdenken. In P.J. Crutzen and M. Müller, eds., Das Ende des blauen Planeten. Der Klimakollaps: Gefahren und  Auswege. Vol. 3, Auflage (pp. 249–255). Munich: Beck.  Luhmann, H.­J. 1992a. Warum hat nicht der Sachverständigenrat für Umweltfragen, sondern der SPIEGEL das Waldsterben entdeckt? In Jahrbuch Ökologie 1992.  Munich: Verlag Beck. ———. 1992b. Was läβt sich aus der Erfahrung der Entdeckung des Waldsterbens lernen? Allgemeine Forst Zeitschrift 47: 744–746.  Molina, M.J., and F.S. Rowland. 1974. Stratospheric sink for chlorofluoromethanes: Chlorine atom catalysed destruction of ozone. Nature 249: 810–812.  Müller, E. 1986. Innenwelt der Umweltpolitik. Opladen: Westdeutscher Verlag. ———. 1993. International Environmental Reporter, January 27.  Organization for Economic Cooperation and Development (OECD). 1993. OECD Environmental Data: Compendium 1993. Paris: OECD. Parson E. 1993. Protecting the ozone layer. In P. Haas, R. Keohane, and M. Levy, eds., Institutions for the Earth (pp. 27–28). Cambridge: MIT Press.  Saurer Regen über Deutschland: Der Wald Stirbt (Acid rain over Germany: The forest is dying). 1981. Der Spiegel, November 16. Scientific Committee on Problems of the Environment (SCOPE). 1977. The Global Carbon Cycle. SCOPE. Chichester: Wiley. Statisches Bundesamt. 1997. Umweltökonomische Gesamtrechnung. Wiesbaden: Statistisches Bundesamt.

Page 91 Stumm, W. 1977. Global Chemical Cycles and Their Alterations by man, report of the Dahlem Workshop held in Berlin, November 15–19, 1976, Berlin,  Abakon Verlags­gesellschaft. Umweltbundesamt (UBA). 1994. Ermittlung des Ökologischen Problembewuβtseins der Bevölkerung. Berlin: Umweltbundesamt. Von Moltke, K. 1991. Review of three reports on German environmental policy from the Deutscher Bundestag Enquete­Kommission Vorsorge zum Schutz der  Erdatmosphäre. Environment 33 (September 7): 27. Von Schroeder, J., and C. Reuss. 1883. Die Beschädigung der Vegetation durch Rauch und die Oberharzer Hüttenrauchschäden (Vegetation damage from  soot and damage from metallurgy emissions in the Oberharz region). Berlin: Verlag Paul Parey. Voss, G. 1990. Die veröffentlichte Umweltpolitik: Ein socioökologisches Lehrstück. Cologne: Kölner Universitätsverlag. Weidner, H. 1986. Air Pollution Control Strategies and Policies in the Federal Republic Of Germany: Laws, Regulations, Implementation, and Principal  Shortcomings. Wissenschaftszentrum Berlin für Sozialforschung. Berlin: Sigma Rainer Bohn Verlag. ———. 1995. Twenty­five Years of Modern Environmental Policy in Germany. FSII 95­301. Berlin: Wissenschaftszentrum Berlin für Sozialforschung.  Wissenschaftlicher Beirat Globale Umwelt. 1993. Welt in Wandel: Grundstruktur globaler Mensch­Umwelt­Beziehungen. Bonn: Economica Verlag.  ———. 1994. Welt im Wandel: die Gefährdung der Böden. Bonn: Economica Verlag. 

Page 92 This page intentionally left blank.

Page 93

4 Institutional Cultures and the Management of Global Environmental Risks in the United Kingdom Brian Wynne and Peter Simmons with Claire Waterton, Peter Hughes, and Simon Shackley1 4.1 Introduction Among all the accounts of the late­twentieth­century confrontations of the industrialized countries with environmental challenges, the United Kingdom's arguably offers  one of the most paradoxical. With its robust democratic culture and institutions, its world­ranking science in most relevant fields, and a confidence in international arenas  borne of a history of empire and economic domination, the U.K. might have been expected to be a global leader in responses to the emergent international  environmental problems from the early 1970s, when the modern environmental challenge and its global dimensions began, unevenly, to engage mainstream policy and  political attention. Yet such a picture has been in evidence only fleetingly over this period, as the U.K.'s potential for leadership in the environmental arena has been  undermined by its perceived resistance to international currents and more progressive environmental commitments. On the one hand, Prime Minister Margaret Thatcher  was the first national leader to address the United Nations General Assembly on the unique threats posed by global warming and ozone depletion. On the other hand,  the U.K. has struggled until the late 1990s to shake off the label of "dirty man of Europe," acquired as a result of its refusal in the 1970s and 1980s to accept European  environmental policies on transboundary air pollution and other issues. To understand these apparent contradictions in the U.K.'s stance on the three issues of acid rain,  stratospheric ozone depletion, and global climate change, we need to attend to the wider political agenda and institutional cultures that shaped them. In particular, these  issues need to be viewed in the light of the institutionalized norms governing what could count as sound knowledge for policy, the overarching 1980s political aim of  privatizing and reducing the U.K. public sector, and the U.K.'s international relations, especially those with the European Community (EC).  The account of these complex pressures and relationships that we present in this chapter is necessarily condensed and no doubt suffers from omissions that, given the  space, we would seek to remedy. Nevertheless, the point that we wish to make most emphatically is that, rather than being merely contextual, these broader political,  institutional, and cultural processes are constitutional for an understanding of the evolution of the U.K. approach to global environmental issues and of the concept of  social learning. Acid rain, ozone depletion, and global climate change on the face of it represent similar challenges. All are transnational atmospheric problems and ostensibly involve  identifying the nature and scale of damage processes and the main sources of damage and then assessing and implementing the best responses—all within the context of  international coordination and highly uneven distributions of losses and gains. The apparent mis­match between the deservedly high status of British science in these  fields and the U.K.'s sluggish and modest policy commitments suggests that the relationship of science to policy deserves critical scrutiny. It is not simply a matter of  identifying the factors that obstruct the linear flow of knowledge from science to society; the cognitive basis of environmental policy commitments is more complex than  is suggested by the idea that advanced science should automatically lead to advanced policies. Although the three issues have interacted in various ways over the years, and insights or responses learned in one context have been extended or adapted to the others,  central features of the treatment of the issues in the U.K. also reflect institutional and cultural traditions that are more deeply and generally entrenched. At the same time  significant changes in approaches to handling the issues can be identified over the period covered. It is important to recognize, however, that many of these changes  cannot be described as being deliberately chosen by actors responding strategically to issues defined as environmental problems, so much as changes in dominant  frameworks that have been shaped and reshaped by cultural and political forces outside the environmental sphere. Even when global environmental issues have loomed  large on political agendas, they have still been framed and shaped by concerns and forces that are much closer to home, such as energy and industrial policy 

Page 94 objectives, ideological commitments, concerns over national sovereignty, and foreign­policy ambitions. In other words, so­called responses to environmental issues are  often contingent on concerns and relationships that are far from being environmental. That this is so should be recognized as the normal state of affairs and not as an  irrational pathology of politics. This perspective inevitably implies a more modest view of the possibilities for rational learning and management than policy discourse often implies, and it raises  questions about the relative significance of, and relationships between, broader, less deliberate kinds of change and the more explicit strategies often equated with  enhanced management and control. One important consequence is that in this chapter we focus as much on the relational aspects of learning processes and on the  enrichment of social interconnections as the proliferation of learning networks as we do on the definition and achievement of declared policy objectives. This reflects a  theoretical commitment that views learning as a process of moral and cultural development as well as cognitive change. Most important, this viewpoint fundamentally  alters the ways in which we approach the relationships between knowledge, actors, and action—and how in principle we conceptualize the nature of social learning.  Rather than seeing it simply in terms of either cognitive or political change, focusing attention on institutional cultures and relationships enables us to recognize the taken­ for­granted assumptions and practices that frame the identification of and responses to environmental risks, thus enhancing the possibility of a more reflective form of  learning. In this chapter we attempt to delineate the institutional and cultural dimensions of the developments that have framed U.K. knowledge and policy commitments in  relation to acid rain, ozone depletion, and climate change. Although, as a consequence of its brevity, this is a selective account, we trace the main developments in the  evolution of the three issues in the period between 1970 and 1992 and try to identify the origins of significant innovations or resistance to innovation. Section 4.2 gives  an overview of U.K. policy culture and the institutional context of environmental policy, including the relationship between science and policy as it has evolved over this  period. Section 4.3 outlines the emergence and framing of the three issues, together with the roles and interactions of various key actor groups in the different issue  arenas. Section 4.4 relates the way in which the issues evolved to the dynamics of wider political concerns and considers how these examples illuminate our  understanding of social learning in relation to the management of global environmental risks. 4.2 U.K. Political Culture and Scientific Institutions 4.2.1 Environmental Knowledge and U.K. Policy Culture

U.K. political culture corresponds with its monarchist roots and unwritten constitution, in which ministers of the crown are drawn from and are accountable to  Parliament. These arrangements have justified the relatively limited accountability of policy makers to the courts, the media, and other third­party institutions.  Consequently, a culture has evolved around government that is paternalistic and discretionary and in which the appointed institutions have an ethos of consensus and a  presumption of public legitimacy. This reflects the common observation that the typical U.K. public is more subject that citizen. This has been intensified by the  empiricist and pragmatic traditions of British political philosophy, which has cultivated ad hoc flexibility and the recognition of situational variation in the implementation  of policy and regulation. The culture of discretion has been reinforced by pervasive official secrecy and limited disclosure of information.2 At the same time, however,  British civil servants, unlike their counterparts in some other countries, tend to be generalists rather than scientific specialists and rely on external scientific advice.  Consequently, in addition to extensive formal scientific advisory mechanisms, an elaborate informal system of consultation has developed in the preparation and  evaluation of policies, which increasingly has included environmental nongovernmental organizations (NGOs) and other critical groups.  Scientific institutions both within and outside government tend to reflect similar characteristics. The scientific research communities in the U.K. are quite small and close­ knit, and their leaders also pay important roles as expert policy advisers. There has thus been a relatively high level of informal control over dissent and fragmentation in  the U.K. science and expert advisory system.3 Scientific elites enjoy close and informal ties with government via an extensive but flexible system of advisory  committees. Although some such committees have recently included public­interest representatives, this remains rare, whereas industry scientists and consultants have  been routinely included.4 These features have combined to produce a relatively closed, exclusive U.K. policy culture, in which special­interest groups have developed channels of informal, and  increasingly open, interaction with officials in government departments. On the other hand, actors and perspectives not fully accepted into this informal but highly  selective system of advice and consultation have been decisively marginalized. In the environmental field access was originally open to long­standing groups such as 

Page 95 nature conservation bodies, but newer activist environmental groups such as Friends of the Earth (FoE), which in the 1970s were outsiders to this informal system of  lobbying and consultation, have increasingly gained entry as they have become more established and both technically and politically more sophisticated.5 Despite  changes since the late 1980s, however, U.K. policy culture remains relatively closed, with still only limited pluralism and accountability.  The economically neoliberal politics of the 1980s, with its program of radical privatization, deregulation, and deference to the market, induced cultural changes that ran  counter to the traditional British style of regulation and negotiated compliance.6 For example, the 1980s economic rationalization and privatization of the public utilities  generated a corresponding counter­demand for independent regulatory oversight by much more formal, less trusting, and less collaborative arrangements. Nevertheless,  in the construction of new initiatives such as those for meeting carbon dioxide (CO2) stabilization goals or achieving chlorofluorocarbon (CFC) reductions, the U.K.  system has remained wedded to nonformalized, voluntary approaches, which are dependent on industry cooperation. In risk assessment this quintessentially British approach often means that quantification is eschewed and policy options are not subjected to close quantitative analysis  because flexibility and situational discretion are central concerns. This is still consistent with a strong role for science, but one that is characterized by informality and a  lack of accountability, emphasizing the importance of tacit expert judgment that cannot be formally codified.7 Compared to experts in other countries, U.K.  environmental and risk policy experts have also tended to adopt a more relaxed attitude toward uncertainties in scientific knowledge. The typical U.K. view is that  environmental uncertainty may turn out to be as much beneficial as harmful. In other words, they perceive no social uncertainty or threat in the form of a legal challenge  arising from the way they have interpreted technical uncertainty in a policy decision because they enjoy the cultural experience of a trusted social network of policy  actors, among whom differences can be informally negotiated to a satisfactory resolution. This discretionary scientific culture has resulted in a very close identification between science and paternalistic government. Many of the most important scientific inputs  to policy are informal and confidential, and even standing scientific advisory committees are protected from transparency and accountability by official secrecy laws and  lack of public­information rights or due process. Conflicts and minority opinion have not been officially recognized, and until the late­1990s proceedings were not  documented. The identity of scientist or policy actor at this level is impossible to distinguish. Equally, the role played by nonscientific considerations in shaping the  "scientific" interpretations that inform policy are all the harder to identify and subject to scrutiny. One of the main justifications of this style of organizing knowledge for policy use—and indeed of the wider idiom of policy making into which it nests—is that it affords  the flexibility to adapt policy more rapidly in the light of new knowledge. According to this view, formalized and statutory processes (as in the United States and to  some extent Germany) and attempts at systematic planning (as in the Netherlands or France) result in inevitable delay, bureaucratic ritual, loss of realism, and thus  dissipation of useful knowledge. However, while this paints a plausible picture in theory, there is actually little evidence of its practical fulfillment. Instead, the longstanding pragmatism, flexibility, and  relative informality of U.K. policy culture appears by the 1970s to have allowed it to become too exclusive, self­satisfied and—combining its empiricist and physics­led  intellectual ethos—unduly reductionist in the sense of admitting only a narrow range of questions as the agenda of state responsibility. Although this has been markedly  adapted and enlarged since the period of this study, from the mid­1990s onwards, these hallmarks are still evident. In particular the learning capacity of U.K. policy  culture appears to have been limited by the ensuing subtle and informal but powerful delimitation of the range of perspectives (including scientific perspectives) granted  standing in serious policy deliberations as distinct from symbolic participative exercises like major public inquiries. One aspect of U.K. policy making that we have so far not mentioned but which is an important part of our account of the three environmental issues is the absence of a  confident and high­status engineering culture around government, which is in turn linked to the relative weakness and defensiveness of manufacturing industry in the  U.K. Much has been written about the social­class origins of Britain's anti­industrial culture (Wiener 1981). Elite institutions still display a cultural legacy of disdain for  industry and technology, and even science is imbued with assumptions about the intrinsically greater importance of the pure sciences, for their cultural and not just  instrumental value.8 The low status of engineering is reflected in government advisory structures and many other fora. We suggest that in the environmental field this  institutional bias is connected to what is usually seen as an unqualified strength—namely, an institutional commitment to and entrenchment of "sound science" as a  dominant principle of policy order.9

Page 96 4.2.2 "Sound Science" and Environmental Issues

Since at least the nineteenth century policy making in the U.K. has, within the constraints outlined above, always accorded science an important role. A particular ethos  of science that corresponded with the policy culture was institutionalized. When environmental concerns and policy responsibilities were crystallized into institutional  form in the late 1960s and early 1970s—with the establishment of the Natural Environment Research Council (NERC) in 1967, the Department of the Environment  (DoE) in 1970, and the standing Royal Commission on Environmental Pollution (RCEP) in 1970—it was taken for granted that science was central to this new and as  yet ill­defined policy field. However, science was itself an arena of contestation as new political configurations took shape around environmental research. Ecologists were beginning to assert their  presence as champions of the new sensibilities, and many were identifying their science with quite radical critiques of the whole of industrial society and endless  economic growth trajectories. To most of conventional science and the government science­advisory establishment, therefore, ecology was almost equivalent to  antiscience.10 It brought with it standards of proof, modes of inference, causal relations, and connections that were radically different from the accepted notions of  "sound science" embedded within the dominant physics­based culture. Only this cultural idiom, with its emphasis on precision, prediction, and control, was deemed  reliable as a basis for disciplining the otherwise capricious worlds that came within the purview of environmental policy.  Physics had since at least World War II enjoyed a preeminent status in the hierarchy of science and advisory institutions.11 Thus, technical frameworks of risk  assessment and regulatory modeling for the new environmental questions often started from physical knowledge and paradigms that had been established for narrower  problems. While the physics paradigm offered, in its own terms, the most precise and controlled form of knowledge, whether this was always the most appropriate  basis for modeling less well­defined environmental processes was an issue that was inadequately addressed as this approach "naturally" informed notions of  authoritative knowledge in policy circles. Although it was presented as purely a matter of rationality in policy—something that in principle no sensible person would  question—this culture of "sound science" coincided with, and reinforced, a very conservative position on establishing the burden of proof of harm and triggering  intervention to protect the environment. This whole idiom became deeply entrenched in U.K. institutional arrangements and in naturalized framings of every significant  environmental issue. Thus an objective approach to all issues meant doing nothing to intervene until there was scientifically definitive proof of harm, even when such  proof was strictly impossible to establish given the complex nature of the systems in question. The full extent of the extrascientific choices embedded in this "scientific"  approach, and its particular depth in U.K. policy culture, became apparent only when, in the 1970s and 1980s, it clashed repeatedly with the radically different  preventive and "best­available technology" philosophy espoused by partners in the European Community, notably Germany. Overall therefore, the U.K. environmental policy process was significantly shaped—indeed constituted—by a close reliance on a particular scientific culture with  substantial policy implications. This scientific culture and the characteristic U.K. policy culture reinforced each other. The recognized international excellence and  leadership of this scientific culture notwithstanding, its hegemonic influence over research and policy has been a particularly marked feature of the U.K. approach and  one that has been only partly overcome by the growth of a plurality of views and greater interdisciplinary collaboration since the late 1980s.  Implicit in this account of the development of U.K. environmental science and policy culture is recognition of a tension between diversity and monopoly in the  development of knowledge. Diversity does not in itself guarantee effective coordination and exploitation of research spread across several organizational boundaries. It  also requires mechanisms that harness such diversity effectively into the policy process, and here the U.K. system appears to have been markedly narrow, at least until  the early 1990s.12 The concentration of resources into supporting singularly influential paradigms and institutions has the advantage of focus and cohesion, but at the  expense of potentially excluding insights and influences from new and unexpected sources and approaches. Thus the breadth and diversity (or narrowness) of debate  between different kinds of knowledge in the research domain and the richness (or poverty) of discourse and intelligence in public policy are interconnected. Indeed, it  has been one of the key features of development in U.K. environmental policy over the period of emergence and maturation of these three issues that many new actors  and groups have arisen that play important hybrid roles between the U.K. scientific and public­policy worlds. Much of this has involved the growth of independent  voices in various research communities, offering dissident interpretations of risks and uncertainties and new evaluations of possible responses and making connections  with other issues. These voices have often been crucially amplified and supported by environmental NGOs,

Page 97 as is shown in our account of the three issues in the next section. 4.3 Framing the Issues. The three issues of acid rain, stratospheric ozone depletion, and global climate change all have rather different histories. As they have evolved, they have involved  different configurations of institutional actors, both national and international, and have been played out in different arenas. In this section, we trace the key aspects of  the development of each individual issue. It should become apparent, however, that, despite the differences, the overarching political concerns and the underlying  institutional cultures described above in section 4.2 provide the unifying subtext to these initially distinct accounts. We return to this in the concluding part of the chapter.  4.3.1 Acid Rain

Acid rain has a long prehistory in the U.K. that extends back to mid­nineteenth­century conflicts between industrialists and landowners over acid emissions. These  conflicts resulted in a major piece of legislation, the Alkali Act 1863, and the formation of an air­pollution inspectorate to enforce regulatory controls. A number of  studies of the climatological chemistry of the problem were published (for example, Smith 1872), and well before the end of the century industry was experimenting  with innovative clean technology. Flue­gas desulfurization (FGD) systems in use in Manchester were the subject of a visit by German industrialists in 1880. Emission­ abatement requirements were based on the principle of best practicable means (BPM), first formulated in 1852, which underpinned the British approach to regulatory  implementation.13 The issue of transboundary acid rain however had no U.K. precursors before it was raised by Scandinavian complaints at the United Nations' Stockholm Conference  in 1972. (The main events related to acid rain in the U.K. are reproduced in appendix 4B.1; for the attention paid to the issue, see figure 4.1.) Before this U.K. policy  actors had been pleased with the apparent success of policy responses to the appalling London smogs of the 1950s, caused largely by coal burning, which included the  1960s policy of increasing industrial chimney heights to disperse emissions. However, the U.K. government acknowledged in 1972 that emissions controls would be  necessary if this strategy proved to be harmful. This small caveat presaged a huge, politically damaging conflict over different approaches to the framing of adequate  proof—a conflict rooted in different science and policy cultures that was to continue into the 1990s.  The main industrial actor in the acid rain issue—until it was privatized in 1988—was the Central Electricity Generating Board (CEGB), a monopolistic, state­owned  industry that was heavily involved in government and policy and that combined coal and nuclear commitments. The 1970s was an important period of expansion for the  CEGB. During this period it commissioned the largest coal­fired power stations that it had ever constructed, contributing as a consequence more than half the sulfur  emissions in the U.K. It was also virtually the sole target of regulatory pressure until nitrogen oxides (NOx) and vehicle emissions entered the U.K. picture from about  1988 onward and, as the main U.K. proponent of nuclear power, was perhaps the major opponent of environmental NGOs. In 1973, following the Scandinavian claims, the DoE increased its funding of research into acidification, and the CEGB reoriented its research to the new international  focus. The CEGB was responsible throughout the 1970s and 1980s for an increasingly significant proportion of U.K. environmental research on acid rain. From the  mid­1970s it expanded the scope of its research program considerably, beginning work on atmospheric chemistry, effects on catchments, soils, and tree health and  funding paleolimnological studies. This work was spurred on by Organization for Economic Cooperation and Development (OECD) research, published in 1977,  which concluded that sulfur dioxide (SO2) from U.K. emissions was contributing to pollution in Norway and Sweden. The U.K. research program was rather  conservative, being defined largely in response to the Scandinavian claims about the direct effect of U.K. SO2 emissions. As a result of these claims SO2 dominated  the research programs throughout the 1970s, despite recognition of the wide range of contributory pollutants as early as the mid­nineteenth century. The CEGB was  seen by environmental NGOs as the central pillar of U.K. refusal to recognize and act on the problem of acid rain. However, as a huge state­owned monopoly it was  also anathema to the Thatcher government, which eventually privatized it in 1989.14 With the exception of the National Society for Clean Air, the main environmental NGOs did not become involved in the acid rain issue until the 1980s, from which time  their strategies have focused on a number of critical areas. From 1983 onward the NGOs exerted pressure for the use of FGD technology as a short­term solution,  which they saw as acceptable due to the urgency of the situation, although CEGB studies of options suggested that liming of surface waters adversely affected by  acidification and other point­of­impact measures would be more cost effective. At the same time NGOs campaigned for longer­term shifts in energy policy away from  the exclusive concern with supply­side expansion and toward demand­side 

Page 98

Figure 4.1 Attention to global atmospheric issues in the United Kingdom: Acid rain Sources: Attention given to the issue (as percentage of maximum) by The Times (articles 1970–1992, maximum in 1984 = 33), Parliament (citations in Hansard  1970–1992, maximum in 1984 = 55), and Nature (articles 1971–1991, maximum in 1986 = 18).  management through energy­conservation measures (and supply­side development of renewable­energy technologies). With policy attention fixed firmly on the  international acid rain issue, the NGOs were also important in drawing attention to the effects nearer home, as part of their attempts to engage the U.K. public. British  tree health became a focus from 1984, when FoE carried out its first tree health survey, which, together with a much larger survey the following year, highlighted the  extent of tree damage and contradicted U.K. government reassurances (Rose and Neville 1985). Yet neither this nor the subsequent Greenpeace survey and campaign  in 1988 and 1989 (Tickle 1988, 1989) managed to capture the public imagination. A further development from the mid­1980s onward was to shift attention from sulfur oxides to nitrogen oxides and ozone emissions from vehicles, following  amendments to the EC Directive on vehicle emissions. In conjunction with these developments the CEGB (and its private successors) ceased to be the main target of  NGO campaigning as they turned their attention to the land­use practices of the Forestry Commission and the automotive industry. A significant shift in NGO strategies  was associated with their strategic use of the critical­loads concept (Tickle 1993), which saw them moving away from simply campaigning about the nature of the  problem and toward the discussion of solutions, although a later review by FoE was critical of the U.K. government's use of the concept (Tickle and Sweet 1993).  Despite increasing pressures—both internationally, particularly from the European Community, and from campaigners at home—until the mid­1980s the U.K.  government and the CEGB resisted calls for mitigative measures on the grounds of continued scientific uncertainty about the problem. This included an unwillingness to  accept the emission­control standards proposed in the

Page 99 EC's Draft Large Combustion Plant (LCP) Directive, along with demands for less stringent U.K. control targets in the United Nations Economic Council for Europe  (UNECE) negotiations on long­range transboundary air pollution and a refusal to sign the 1988 Sulfur Protocol. The government's obduracy on these issues earned the  U.K. the epithet of "dirty man of Europe," a tag that has proved difficult to shake off. However, following a visit by the CEGB chair and research director to  Scandinavian research centers to review the extent of damage to Scandinavian environments, in July 1986 the CEGB changed its stance. It proposed, with government  approval, to fit three of its 6000 megawatt power stations with FGD units by 1997. This proposal was followed in 1987 by the decision to retrofit low nitrogen oxide  burners to its largest coalfired power stations over the period from 1988 to 1998. Influential in CEGB's change of heart was not only the visit to Scandinavia but also  new cost­benefit studies, produced in the context of the UNECE, which enhanced the damage costs significantly, thus rendering the proposed FGD program nominally  cost­effective. One key belief that appears to have been widely held among U.K. policy advisers and that underpinned the framing of the acid rain and climate issues,  was the assumption that by the 1990s nuclear power would have replaced coal in energy supply. In this longer­term perspective, commitments to mitigate the  acidification and climate effects of coal were therefore seen as unnecessary.15 After 1989, which saw the privatization of the electricity­supply industry and the adoption by the EC of the long­resisted LCP Directive, research on acid rain declined,  although many of the problems associated with acidification were still unresolved. The new private electricity companies proposed to meet their sulfur oxide obligations  under the LCP Directive by importing low­sulfur coal and shifting rapidly to gas rather than by using FGD with British coal. By the early 1990s, with the rise of the  global warming and stratospheric ozone issues on the public agenda, acid rain had been displaced or subsumed by those newer atmospheric issues and by 1993 ceased  to have campaign status with either FoE or Greenpeace U.K. To the extent that the acid rain issue has been effectively managed in U.K. policy, this has been much  more due to incidental larger political­economic developments like privatization and the wholesale dash to gas, from coal, than to measures specifically to address acid  rain. 4.3.2 Stratospheric Ozone Depletion

The main events related to the ozone­depletion issue are summarized in appendix 4B.2. Attention paid to the issue is represented in figure 4.2.  Ozone depletion first emerged as an issue in the early 1970s. Earlier concern focused on claims, first made in 1970, that the nitrogen oxide exhaust emissions from  supersonic transport (SST) might damage the stratospheric ozone layer. The U.K. Meteorological Office (UKMO) rebutted these claims in 1972 with its own  assessment of the risks from SST. At the same time, however, the work of an independent British scientist, James Lovelock, on the movement of air masses, which  used CFCs as an inert tracer, indirectly drew attention to the persistence of these substances in the atmosphere. Although Lovelock announced in an article in Nature  (Lovelock, Maggs, and Wade 1973) that CFCs constituted "no conceivable hazard," his research prompted interest in long­term CFC dispositions from major CFC  producers as early as 1972. On the industry side, the ozone­depletion issue in the U.K. was dominated by Imperial Chemical Industries plc (ICI) as the main producer of CFCs and other chlorine­ based chemicals implicated in the problem and threatened by the 1987 Montreal Protocol. As one of Britain's largest companies, ICI was an influential actor in  government circles and a significant international player (Grant and Paterson 1987). The company played a leading role in the international network of major CFC  producers convened by DuPont in the early 1970s, which was responsible for funding millions of dollars worth of independent research on the problem, including work  by Lovelock and other British scientists. During the late 1970s, at the time of moves in the United States and Europe to restrict CFC use in aerosols, ICI also engaged  in its own research into substitutes for CFC­11 and CFC­12, the main refrigerants, although, at that time, aerosols accounted for the major proportion of CFC usage.  However, following the EC Decision of 1980, which called for industry to reduce its usage of CFCs as aerosol propellants and to set a limit on production capacity,  CFCs ceased to be an issue in the U.K. The prevailing scientific view—that mid­1970s concerns had been exaggerated and that any potential problem had been  solved by the EC agreement—hardened. The U.K. government felt able to agree to the EC regulation because it had received a report from the industrial grouping, the  British Aerosol Manufacturers' Association (BAMA), indicating that industry trends would meet the EC targets without requiring regulatory intervention. Yet U.K.  figures for CFC use continued to hold up, as increased usage in refrigeration and foam blowing countered the decline in use by the aerosols industry. This period also  saw the curtailment of ICI's research into CFC substitutes, as the potential alternatives that had been identified would be more expensive to produce and now seemed  unnecessary. Reflecting this

Page 100

Figure 4.2 Attention to global atmospheric issues in the United Kingdom: Ozone depletion Sources: Attention given to the issue (as percentage of maximum) by The Times (articles 1970–1992, maximum in 1989 = 86), Parliament (citations in House of  Commons Hansard 1970–1992, maximum in 1989 = 152), and Nature (articles 1971–1991, maximum in 1990 = 43).  sense of an issue resolved, the U.K. government also wound up its Stratospheric Research Advisory Committee (STRAC) in the beginning of the 1980s. NGO activity  on this issue had never been significant in the U.K. and remained this way until the late 1980s. The U.K. scientific community was central in the revival of global concern about stratospheric ozone depletion by halocarbons, when Joseph Farman and colleagues  from the British Antarctic Survey (BAS) reported their finding of a dramatic decrease in ozone concentrations over the Antarctic region (Farman, Gardiner, and  Franklin 1985). Farman was unknown to the stratospheric ozone physics and chemistry community, and his 1985 paper in Nature, reporting the hole and supporting  the chemical destruction mechanism posited by Molina and Rowland (1974), occasioned disbelief and attempted rebuttal of the link to CFCs. Indeed, prior to  publication, Farman had come under pressure from colleagues and from ICI scientists, who had been passed the submitted manuscript, to omit his inferences about the  role of the CFCs on the grounds that they were premature and speculative. This was ironic in view of the long time it look Farman to deliberate and cross­check the  data carefully over some years before committing himself to print. There were two other significant aspects of this episode, from the point of view of our argument  about the influence of enculturated assumptions and practices. First, U.S. satellite researchers had programmed their automated data­retrieval system to exclude  changes in ozone concentrations of the magnitude that Farman had observed with his manual equipment because they anticipated only small gradual changes and  consequently failed to pick up the phenomenon. Second, Farman's results inadvertently confirmed U.K. scientists' skepticism toward one­dimensional models of ozone 

Page 101 depletion because the models proved unable even to reproduce the observed ozone hole after Farman had reported it, let alone to predict it.16  The Farman discovery transformed the international arena dramatically, especially after the U.S. scientists had returned skeptically to their satellite data and found  supporting evidence that they had been overlooking. Even so the physical or dynamical hypothesis continued to find its advocates against the CFC­based chemical  thesis, and this skepticism over the role of CFCs was well represented among the powerful physical­science climate community in the U.K. Nevertheless, in 1986 the  government established a new scientific advisory committee, the Stratospheric Ozone Research Group (SORG). It is difficult to identify precisely any single event or  factor that swung the U.K. balance in favor of the belief that CFCs were to blame, but the change of international policy thinking occasioned by the sheer drama and  surprise of Farman's discovery appears itself to have been important, as was the announcement in March 1988 by DuPont, the world's largest CFC producer, that it  would be discontinuing CFC production. However, the move orchestrated by the United Nations Environmental Program (UNEP) to complete the 1987 Montreal  Protocol of the Vienna Convention was acceptable to the U.K. because the government was by now assured by ICI that the development of its CFC substitutes was  sufficiently advanced to be confident that there would be no economic penalties and even would be possible comparative advantages over competitors, if CFCs were  now to be controlled (Maxwell and Wiener 1993). For companies in some of the user industries, such as aerosol manufacture, switching from CFCs to nonhalocarbon  substitutes was technically straightforward, if financially unwelcome. Other companies, however (for example, in the refrigeration industry), some with little or no  independent R&D capacity of their own in this area, perceived their options to be more limited and were more dependent on ICI to develop technically feasible  alternatives. From about 1989 onward U.K. NGOs worked to undo this technological lock­in and attacked ICI's hydrofluorocarbon (HFC) solution, identifying it as a powerful  greenhouse gas. They attempted to show industry that there were viable nonhalocarbon solutions to the technical problems posed by discontinuing the use of the ozone­ depleting substances. This campaign strategy led Greenpeace U.K. to team up with a (then East) German manufacturer to produce an innovative hydrocarbon­based  green refrigerator, now a successful international commercial product. The U.K. government meanwhile continued to refuse to introduce regulations or other  interventions to ensure proper control of ozone­depleting substances. In 1992 Greenpeace U.K. found itself invited informally by the government to act as regulator by  privately prosecuting a company found to be allowing illegal venting of CFC refrigerants being replaced by its servicing workers. Eventually the relevant local authority  was persuaded by Greenpeace to prosecute. Since 1989, U.K. NGOs have also been active in publicizing the health implications of continued ozone depletion, using  sophisticated advertising campaigns to bring internationally accepted UNEP and World Health Organization (WHO) figures to the attention of medical practitioners and  of the general public. At the same time they have worked with independent scientists to counter official suggestions that the problem is now under control by stressing a  different perspective on the scientific dimensions of the issue—emphasizing the large amounts of CFC and other such chemicals still in circulation or in scrap equipment,  the long time scales of continued ozone damage in store, and the fragility of recovery processes. These episodes saw Greenpeace acting in various ways in what might  legitimately be seen as the role of government—in the fields of technology policy and industry consultancy, public­health information, and regulation—and represented a  significant shift from its traditional identity as a direct­action organization. 4.3.3 Climate Change

The main events related to the climate change issue in the U.K. are presented in appendix 4B.3. Attention given to the issue is summarized in figure 4.3.  As in the case of acid rain, awareness of global warming from the use of fossil fuels can be traced back to the nineteenth century to theoretical work by Tyndall and  others on atmospheric carbon dioxide and global radiative balances. Empirical work on anthropogenic climate effects first appeared in the U.K. with the work of  Callendar in the 1930s, but this was not pursued. By the 1960s climate modeling with simple general circulation models (GCMs) had begun with the aim of improving  weather forecasting. Mathematical modeling of physical climate processes became the dominant form of climate research at the UKMO under the leadership of John  Mason, a cloud physicist. UKMO visiting researcher Hubert Lamb, a geographer who worked on the historical reconstruction of climatic change from archival data,  left in 1970 to establish the Climate Research Unit at the University of East Anglia, which, under his successor Thomas Wigley, was to become a center for world­class  research in the field. During the 1970s there was considerable debate about the natural global cooling thesis advanced by Lamb and others and hotly disputed in public  by Mason. At that time, both these scientists were for different reasons

Page 102

Figure 4.3 Attention to global atmospheric issues in the United Kingdom: Climate change Sources: Attention given to the issue (as percentage of maximum) by The Times (articles 1970–1992, maximum in 1990 = 106), Parliament (citations in House of  Commons Hansard 1970–1992, maximum in 1990 = 82), and Nature (articles 1971–1991, maximum in 1990 = 146).  skeptical about anthropogenic (or natural) global warming. Extreme weather events in other parts of the world, such as the floods in Bangladesh, and popular science  books and television programs such as Nigel Calder's The Weather Machine (1974) also aroused more widespread interest and concern. Although the official U.K.  view (of which Mason was the leading scientific representative) was that such events were well within the scope of naturally occurring variation within a stable climate  mean, in 1979 the government established an interdepartmental Climatology Group to examine the evidence. This group concluded that no special action or additional  research was called for, above and beyond what was being done already, but recommended an annual review of current research (Cabinet Office 1980). It also  concluded that the U.K. was well placed to adapt to any conceivable climate change. Nevertheless, when the Intergovernmental Panel for Climate Change (IPCC) was  formed in 1988, it was UKMO's John Mason who was invited to chair the main committee, a position that he declined in favor of chairing its scientific assessment  working group. Public and political attention in the U.K. was focused on the question of climate change by extreme climate events both at home and abroad. In the autumn of 1987 a  violent storm took the weather forecasters by surprise and swept across southern Britain, creating millions of pounds worth of damage and felling millions of trees.17  Even more important was media coverage of the drought in the United States the following year. Probably the most significant U.K. event at that time, however, was  the much­publicized "green conversion" of Prime Minister Margaret Thatcher in the autumn of 1988. In a series of high­profile speeches to the Royal Society, the  Conservative Party Conference, and the United Nations General Assembly, Thatcher proclaimed the importance of global

Page 103 climate issues, in the process establishing climate change firmly on the agenda of Britain's political, scientific, and business communities and giving a lift to already  initiated NGO attempts to attract Parliament's attention to the issue. In 1989 and 1990 prominent British scientists, including James Lovelock and Thomas Wigley, the  director of the Climate Research Unit (CRU) at the University of East Anglia, were invited to seminars with Thatcher and her ministers, to brief them on their current  assessment of the problem. Earlier informal briefings by Mason (who was by now more inclined to the idea that anthropogenic climate influences might occur), Farman,  and others, including the DoE's chief scientist Martin Holdgate and U.N. diplomat Crispin Tickell (who had been working on influencing Thatcher and other leading  politicians since the early 1980s), had shaped Thatcher's 1988 proclamations. However, as we elaborate in Section 4.4, this apparently pauline conversion was also  imbued with more complex political calculations in relation to Britain's European and foreign policy.18 By 1990 the government had announced a target (conditional on the commitment of other countries) of stabilizing carbon dioxide emissions at 1990 levels by 2005,  which it calculated to be equivalent to a 30 percent reduction. It held out for this target date, against EC pressure for the earlier date of 2000, until the advent of the  United Nations' Framework Climate Change Convention (FCCC) following the United Nations Council for Economic Development (UNCED) Rio summit in 1992. Its  main policy response to the hardening possibility of global warming was to refer to the 1988 privatization of the electricity­supply sector, which had, for reasons  unconnected with environmental concerns, dramatically reduced the U.K.'s dependency on coal and switched fuel mainly to gas. More directly, the U.K.'s climate  change research was boosted, and the UKMO's Hadley Centre for Climate Prediction was established with DoE funding in 1989. At the same time, reflecting both the  vigorous opposition of the industrial sector and its own concern to avoid damaging the prospects for private­sector investment in several public utilities by jeopardizing  their profitability, the U.K. government consistently refused to accept European moves to introduce a carbon­energy tax. Implacable U.K. opposition, supported by  the European lobbying groups of the affected industry sectors, was probably most responsible for the eventual demise of the European attempts to establish such a tax  as a main response to greenhouse warming. The climate change case has involved the widest population of industries, with diverse and often conflicting interests. The embattled nuclear­power industry attempted  to capitalize on the global warming issue by repositioning itself as the sustainable alternative to fossil fuels. Nevertheless, moves to privatize the industry in 1987 were  rejected by the financial sector, which saw nuclear power as an investment liability, and the government was forced to retain it in the public sector with a large subsidy  amid renewed controversy about long­term waste disposal and decommissioning costs. The rest of the electricity­supply industry took on its new private role  aggressively and abandoned any vestiges of the wider public responsibilities that it had borne as a public utility. It rapidly undermined the powerful position of British  Coal as its main supplier and engaged in the "dash for gas" along with the regional distribution companies that had also been freed to compete in supply. The over­riding  concern was to impress new private shareholders and financial institutions of the industry's ability to keep prices down and to produce profits. Greenhouse gas  emissions targets were deemed to have been met by the switch to gas (a development that had the additional political benefit of furthering the government's long­ standing aim of destroying the political power of the coal mining unions). Although the new gas turbine generators were more efficient, energy­efficiency investments at  the supply end were low priority. Meanwhile, pilot flue­gas desulfurization (FGD) investments scheduled by the CEGB just prior to privatization were replaced by the  cheaper expedient of importing low­sulfur coal, to the outrage of environmentalists and U.K. coal­mining communities.  Although the environmental NGOs had long been aware of the climate change debate, they did not give it priority as a campaigning issue until the late 1980s. This  period witnessed a shift in the strategy of FoE and Greenpeace as they made increasing use of science as a campaigning tool.19 FoE's 1987 Annual Report reveals that  they were planning an awareness campaign on global warming that would integrate with its other campaigns (for example, on energy, countryside, and rainforests), but  it was ranked well behind acid rain and ozone depletion. The issue was not mentioned at all in the 1988 Annual Report, although ozone depletion had overtaken acid  rain at the top of the agenda. The NGOs may have been taken somewhat by surprise by the sudden official prominence given to climate change in 1988. Thanks to  work already under way, however, they were able quickly to integrate it into their campaigns. That same year FoE gave quite elaborate technical evidence to a  Parliamentary Select Committee, setting out the successive least­cost options for reducing greenhouse gas emissions. The following year saw the publication of two  FoE reports—on the nature of the problem and on energy policy options (Karas and Kelly 1989; Jackson and Roberts 1989). 

Page 104 In the climate case, NGOs played several significant scientific functions. FoE were, for example, in their evidence to the Select Committee, the first to offer quantitative  analysis of the effectiveness in carbon dioxide abatement terms of different response options, and this was adopted by a parliamentary select committee, even though  ignored by the government. This was the first significant and systematic options assessment in the U.K. and remained a major reference point for several years (Jackson  and Roberts 1989). Similarly, Greenpeace scientist Jeremy Leggett surveyed many of the IPCC scientists as to what they understood about the uncertainties in  feedbacks, which had been omitted from the existing models and derived a very different interpretation of climate warming risks from essentially the same scientific  knowledge base as the IPCC. He subsequently presented this analysis to the IPCC's Working Group on scientific assessment during its preparation of the 1990 IPCC  Report. This scientific work has been directly linked to the NGOs' campaigning strategy. Thus, since 1992, Greenpeace has turned its focus from the abstract and politically  ineffective long­term predictions derived from global climate models to claims that contemporary climate extremes, with their considerable worldwide costs, were  manifestations of climate change already upon us.20 Alert to growing concern in the financial sector about the long­term implications of climate change for insurers and  investors, Greenpeace has begun to explore new ways of inducing change in industry's response to global warming by framing it in terms of present (and future)  liabilities (Leggett 1994). By reframing the issue in this way, Greenpeace is attempting to enroll the financial sector as a change agent and to mobilize its power in the  market place.21 In this section, we have outlined the emergence and development of the three issues and identified the changing roles and responses of the main actors in each case. In  the final section of the chapter we examine some of the changes that have taken place and some of the impediments to change, emphasizing those aspects that cut  across the boundaries drawn between the separate issues. 4.4 Environmental Policy Change as Social Learning As we indicated at the outset, the perspective that informs this account of British responses to the three environmental issues of acid rain, ozone depletion, and climate  change focuses on the relational and cultural dimensions of the scientific and policy processes by which both problems and strategies are framed. This concluding  section considers some of the changes in stance that have taken place over these issues in the U.K. and the extent to which, within this broader conceptualization, they  might be considered to represent a process of learning. 4.4.1 The Responses of U.K. Actors to International Influences

Between 1970 and the early 1990s, the U.K. undoubtedly became more open to international influences and pressures, even though this sparked frequent conflicts and  crises. This permeability took many forms, from formal commitments in the European Community, OECD, United Nations, and other fora to reactions against  perceived threats to sovereignty. In addition industry, science, environmental NGOs, and even local government grew much more internationally interconnected and  often operated in the U.K. as part of international networks. In the acid rain case, only NGOs collaborated closely with overseas counterparts, importing German  experts and methods of risk assessment of forest damage to expose the inadequate and allegedly biased methods of U.K. government scientists. British government  science and industry were in this case largely isolated and embattled, although large­scale collaborative research programs such as the surface­water acidification  program (1985 to 1989) were conducted jointly with Scandinavian scientists, and much critical­load and other modeling was also jointly developed from the 1980s  onwards. In the ozone­depletion case U.K. science was very well integrated into international networks, although the BAS research from which the Antarctic ozone hole  discovery came in 1984 to 1985 was actually less well integrated than atmospheric physical modeling and might have been discontinued had not a newfound  significance been attached to the Halley base as a consequence of the Falklands conflict in 1982. The U.K. government was in this case highly dependent in its  international policy posture on ICI, as it had been on the CEGB in the acid rain case. As one of the U.K.'s largest companies ICI was a significant political actor in its  own right (see, for example, Grant and Paterson 1987). Unlike the CEGB, the company was highly integrated into international producer networks and markets for  CFCs and related products. The U.K. government's negotiating position was strongly shaped by ICI's advice about when alternatives to CFCs would be commercially  available. Thus, when ICI invested heavily in HFC rather than HCFC substitutes, the U.K. government became more ready to see HCFCs controlled under the  Montreal Protocol review process. U.K. environmental NGOs exploited their intensifying international interactions to the full, developing their capacity to draw on supportive scientific outputs from  wherever they originated and also their increasingly accepted and formalized role in international treaty

Page 105 processes. For example, by bringing WHO estimates of the risk of skin cancer due to ozone depletion to the attention of parliamentarians, medical practitioners, and  the media, FoE and Greenpeace gained them a level of attention that they would not otherwise have received in the U.K. The early years of the global warming issue saw only meteorological modelers and scientists coordinated at an international level, with the UKMO playing a leading  role. Overall the U.K. government's position on global warming was dominated more by its attention to other concerns, especially avoiding carbon taxes and defending  sovereignty, and also by the domestic effects of the international interactions of other U.K. actors, especially industry. Thus, while U.K. scientists involved in the IPCC  process have had a strong influence on the international science, they have actually influenced the specifics of government policy very little, except in the provision of a  science­based projection of the likely timetable for the reduction of various scientific uncertainties, the possible provision of regionally differentiated scenarios of climate  change, and the unfolding of a consequent international policy agenda. However, the report of the IPCC's scientific assessment working group did undercut the  argument that the science was too weak and was important for the negotiation of the U.N. Framework Convention on Climate Convention (FCCC).  The appearance of climate change on the agenda of industry's peak association, the Confederation of British Industry, was a direct consequence of its involvement in  the environment committee of its European counterpart, the Union of Industrial and Employer Associations (UNICE). Although it became active on the issue relatively  late in the day, U.K. industry has arguably been a major influence on government policy. Most of the major U.K. industries have collaborated with international trade  associations to lobby the British and other European governments about the macroeconomic costs of projected response measures such as the carbon tax. Industry  interventions have not in general attacked the scientific risk assessments so much as underlined their acknowledged uncertainties, asserting that these are presently too  great to contemplate large remedial or avoidance investments. They have largely accepted climate change projections but argued that the impacts of these are not very  significant. Overall the links and interactions of all U.K. actor groups have—albeit very unevenly—become more international over time, for reasons outside of these issues  themselves. An important aspect of this process of internationalization has been the way that influences have often been imported via a single­actor network, such as  environmental NGOs or industry, and subsequently impressed on other local actors in a particular arena. This may be a feature of the U.K. policy style, which is both  markedly defensive about being seen to be influenced by overseas forces and also quite close knit and informal in terms of domestic interactions. Thus the claim being  advanced here is that patterns of U.K. response to these issues were significantly shaped through the interaction of international and domestic science and policy  arenas. The importance of developments and relationships on each of these levels for changes in the U.K.'s stance is further illustrated in the following two sections.  4.4.2 Sovereignty and Foreign Policy: Learning from Painful Experience

Perhaps the most significant development in the U.K.'s policy response, over the period from its early encounters with these issues to the later ones, centers on the  impact of the international opprobrium that it met over its resistance to acid rain emission control. A positive account of this would be that the U.K. felt so damaged by  its reputation as the "dirty man of Europe" and its resulting political isolation from the early 1980s until 1988 that when the ozone and climate change issues emerged, it  made a determined effort to adopt a more constructive and progressive international pose. Certainly in terms of scientific research the U.K. enjoyed a very different  international position on these two issues, being a leading participant in global consensus formation on the risk assessments. Although it has stood out against a  European carbon tax and been less ready to adopt definite carbon dioxide stabilization targets, it has been nowhere near so isolated on such issues as it was on acid  rain, where it often appeared to be standing virtually alone against the rest of the European Community and Scandinavia. It might appear then that the politically  damaging effects of its earlier intransigence and conservatism over the acid rain issue in the international relations arena have had a positive effect on the U.K.'s  approach to the later global environmental issues. One can arrive at a rather different interpretation of these developments, however, by setting the U.K.'s response to these issues in a broader political context.  Throughout the 1980s not only did the U.K. feel aggrieved at its treatment by the EC over acid rain and indeed other issues such as drinking­water standards and  marine pollution, but a general crisis over EC and national sovereignty was looming larger and larger in U.K. politics. An alternative account then is that when ozone  depletion and climate change emerged in the late 1980s as major international issues, the U.K. government was ready to exploit its leading international scientific  position to support the bid for a global leadership role—beyond the European Union—in the new international 

Page 106 environmental diplomacy, using this opportunity to undermine EC sovereignty and influence over the U.K. 4.4.3 Dissolving Cohesion in Policy Formulation.

The evolution of the three issues through the latter part of the 1980s coincided with fundamental shifts in the whole idiom of U.K. policy making, which resulted in a less  confident and cohesive institutional culture. In the U.K. system, the notion of cohesion is almost synonymous with a closed, informal policy culture. It has therefore long  implied the exclusion of groups that might be deemed to have a legitimate role to play in the policy arena, rather than simply effective coordination among a wide array  of relevant actors. This kind of closure has been a central feature of U.K. policy processes. Toward the end of the 1980s, however, the traditional cohesion of U.K.  policy institutions began to show signs of strain. One important aspect of these changes was that, during the late 1980s, the Department of Environment (DoE) began to reposition itself as the agent of environmental  commitments within U.K. government rather than as the agent of government influence and control over outside environmental commitments. This shift engendered  increasingly overt conflict between government departments and agencies—in particular, between the DoE on the one hand and the Treasury and the Departments of  Transport, and Trade and Industry on the other. Officials have observed that some of these conflicts went all the way to Cabinet committee or Cabinet itself before they  could be resolved, and many were exposed to parliamentary, media, NGO, and public attention. Thus the idea of a cohesive government position, implicitly supported  by the singular voice of "sound science," was increasingly difficult to maintain, even though official secrecy, the lack of accountability of scientific advisory committees,  and the institutional culture described earlier still largely prevailed.22 A further threat to institutional confidence and cohesion in U.K. policy emerged, rather unexpectedly, from the profound tensions created by the radical privatization  strategy of the Conservative government during the 1980s. This program involved the wholesale dismantling of public institutions that were simultaneously responsible  for supply, policy, regulation, and future development in major areas like water supply, mail and telephones, energy (oil, gas, coal, and electricity), and transport.  However, in transforming these huge agencies, with their pervasive public responsibilities, into private companies the government set in motion political cultural forces  that it had not remotely anticipated. One was the less trusting public mood toward the new private operators, now that these services were to be delivered for private  profit. This demanded more rigorous and less forgiving policing, with greater accountability and formal regulation. In addition, policy makers did not anticipate the new mood of the privatized companies with respect to a whole range of important commitments that the previous  public agencies had performed as part of their identity as public bodies. For example the CEGB, as the monopoly electricity producer in England, effectively planned  and conducted the U.K. government's environmental R&D program on acid rain through the 1970s and 1980s. When the CEGB was privatized in 1989, policy  makers assumed that this public service would continue, so ambiguous was the perceived identity of such companies in constructing and identifying with government  policy commitments. Although the DoE had built up its own research program so as to be less dependent on CEGB, it still came as a shock to some government  officials to learn that the privatized electricity companies intended to drop forthwith their large inherited public­interest research programs on acid rain, on the grounds  that it was a government responsibility and not one for private industry. This unexpected withdrawal left a large hole in the U.K. R&D effort on acid rain from about  1990 onward. This and similar episodes were a symptom of more fundamental confusions. It highlights how the officials concerned had assumed that the relevant industry actors  would identify with the government's plans and that their informal commitment to its objectives could be secured. In effect they took for granted—mistakenly—the  continuation of a previous cultural form. In the U.K. this informal approach had always been seen as preferable to less flexible legislative instruments, but such  instruments, although culturally alien to the traditional British policy style, were more consistent with the brave new world of market roles, arm's­length relationships, and  new demands for formal accountability. In important respects then the U.K. policy system is caught between two incompatible models of authority. The changes  wrought by the privatizations of the 1980s invalidated deeply ingrained assumptions, contributing to uncertainty and confusion among a policy elite whose traditional  canons of effectiveness were based on mutual trust, informal negotiation, and shared responsibility, together with limited participation, transparency, and accountability.  The insecurities inherent in this changing policy culture have made the institutional actors more open to new influences, roles, and relationships, which might be expected  to equate with a greater collective learning capacity. Yet ironically (and perhaps as a result of those insecurities) U.K. policy discourses remain unable so far to escape  from what have been narrowly instrumental and scientific

Page 107 public representations of the human challenges and values at stake. 4.4.4 "Sound Science" and Policy Culture: Learning the Trade­offs 

One important dimension on which there appears to have been relatively little learning in the U.K. as experience has developed from issue to issue concerns the  relationship between the commitment to framing the policy agenda according to "sound science" and the inadvertent exclusion of other important considerations, such as  technological innovation or the problem of culturally diverse reactions to policies derived from a particular science subculture.  As we noted earlier, U.K. policy on acid rain was shaped by a strong commitment to sound scientific proof of harm. Our examination of this issue supports the view of  Boehmer­Christiansen and Skea (1991) that the domination of U.K. environmental decision making by reductionist scientific standards of proof of harm undermined  innovation and the adoption of a confident stance toward clean technologies such as FGD or fluidized­bed combustion. However, one can also find embedded within  this policy culture an implicit commitment to making adaptive responses should they prove necessary, so that responses that were considered in the U.K. to the acid  rain problem included not only liming acidified surface waters but also breeding acid­resistant fish.  A similar pattern was evident in the U.K.'s approach to the ozone­depletion issue from the mid­1980s onward. Although there was far greater readiness to recognize  the scientific evidence of risk, at least after Farman's discovery, this was still hampered by the dominance of the physics­based paradigm over the chemical hypothesis  proposed in the Farman paper, which referred back to the Rowland and Molina thesis of the 1970s. In addition, during the late 1980s the U.K. policy response to calls  for the phasing out of CFCs deferred excessively to a single technological trajectory—namely, halogen chemicals—in consequence of ICI's hegemonic position as the  main British investor in research and development into alternatives. Thus other potential lines of innovation were underdeveloped as a result of the combination of  several factors, in addition to the conservative demands for "sound science" in environmental policy, which included a neoliberal conviction that the market, would  deliver alternatives at the right pace, combined with a policy culture that inadvertently suppressed signals that indicated that there was a need to stimulate industry's  innovative capacities and conservative and dependent technological cultures. In contrast, German industry made rapid advances in commercialization of alternative  refrigeration technologies while U.K. industry delayed, even though the alternatives (propane butane or ammonia refrigerants) were available in both countries.  In the case of ozone depletion it was not government but Greenpeace and FoE that provided strategic information and put quasi­regulatory pressure on industries to  develop innovative response strategies opening up other technological trajectories. This was a significant innovation in the role of the environmental NGOs and one that  proved so effective that, in a reversal of earlier antagonistic relationships, many firms approached them for advice. These examples illustrate the cultural model of  learning that informs this chapter, in which innovative practices are brought about not so much by new knowledge as by new social relationships and cultural  configurations in which new knowledge is implicated. In our account of the climate change issue, the conservative scientific­policy culture that shaped responses to the acid rain issue again plays a significant role. At the  same time, it is striking how, in contrast to the relatively rapid recognition of the contribution of chemicals other than CFCs to ozone depletion, the framing of the climate  change problem in the U.K. was restricted to carbon dioxide emissions, even though risk assessments have explicitly recognized other greenhouse gases since the mid­ 1980s. However, this is only one aspect of the systematic reduction in the framing of the greenhouse issue. As we have noted, other key features of the policy response  to this issue have been the emphasis on the stabilization of emissions, rather than on their reduction, and an adherence (finally abandoned in 1994) to a time horizon of  2000, which determinedly avoided the longer­term question of subsequent increases in emissions due to structural economic trends. Thus the framing of policy  responses systematically encouraged delay in addressing more fundamental questions of economic­technological restructuring and lifestyle changes—for example, in  patterns of mobility, communication, and consumption. 4.5 Conclusion In this chapter our discussion of social learning in the management of global environmental problems has focused at least as much on the ways in which new social  relationships, values, identities, and networks have emerged as it has on intellectual and material environmental change in relation to the issues. We have attempted to  describe the frameworks within which contending definitions of the meaning and importance of the issues have been expressed and interacted. These intellectual framing  processes have been embedded within institutional and cultural patterns that have embodied

Page 108 new understandings and normative commitments that are not necessarily encapsulated in formal knowledge or policies. What might be concluded about the nature and extent of, and perhaps obstacles to social learning in relation to these issues in the U.K.? There are a number of  conclusions that can be drawn. First, the account that we have presented here suggests that U.K. policy on these three issues, itself formed in the context of different  international regimes, has been evolving out of step with U.K. institutional and political cultures. Second, the developments that we have described highlight the  importance of formal policy institutions and political leadership. As we have shown, there can be little doubt that they have been the major influence on U.K. responses  to global environmental issues. Third, those voices speaking from outside the dominant scientific and political establishment, which have been identified as a crucial  source of innovation and learning, continue to be muffled or silenced within the arena of formal U.K. policy making by the prevailing culture within both scientific and  political institutions and have yet to fully make their presence felt. Learning by U.K. policy institutions has to take place in ways that do not acknowledge contributions  from outside the existing elite institutional circles. Fourth, despite the apparent resistance to change (and to acknowledgement of others' inputs) of these institutional  cultures, we have also shown that the roles and identities can be transformed in unintended ways by changes in the wider political and economic context. These new  roles may undermine the allocation of roles and responsibilities assumed by official policy scenarios or, as in the responses of the environmental NGOs to the issue of  CFC substitution, it may stimulate creative responses and the assumption of new identities by existing actors. Finally, the perspective that we have adopted in this  chapter problematizes the very notion that the changes in policy that have taken place should necessarily be viewed as a form of social learning. It demonstrates that we  must turn our attention to the often unexamined dimensions of political contingency and enculturated assumptions and practices if we are to develop the capacity for  reflexive and socially as well as environmentally robust forms of institutional response to global environmental risks. Appendix 4A. Acronyms BAMA

British Aerosol Manufacturers Association

BAS

British Anarctic Survey

BPM

best practicable means

CBA

Cost­benefit analysis 

CEGB

Central Electricity Generating Board (U.K.)

CFC

chlorofluorocarbon

CO2

carbon dioxide

CRU

Climate Research Unit (University of East Anglia)

DoE

Department of the Environment (U.K.)

EC

European Community (now the European Union)

FCCC

Framework Convention on Climate Change (U.N.)

FGD

flue­gas desulfurization 

FoE

Friends of the Earth

GCM

general circulation model

HCFC

hydrochlorofluorocarbon

HFC

hydrofluorocarbon

ICI

Imperial Chemical Industries

ICSU

International Council of Scientific Unions

IPCC

Intergovernmental Panel on Climate Change (U.N.)

LCP

large combustion plants

LRTAP

(Convention on) Long­Range Transboundary Air Pollution 

NERC

Natural Environment Research Council

NGO

nongovernmental organization

NOx

nitrogen oxides

NRA

National Rivers Agency

ODP

ozone­depletion potential 

OECD

Organization for Economic Cooperation and Development

RCEP

Royal Commission on Environmental Pollution

SORG

Stratospheric Ozone Research Group

SO2

sulfur dioxide

SOx

sulfur oxides

SST

Supersonic transport

STRAC

Stratospheric Research Advisory Committee

UCL

University College, London

UKMO

U.K. Meteorological Office

UNCED

United Nations Conference on Environment and Development

UNECE

United Nations Economic Council for Europe

UNEP

United Nations Environment Programme

Page 109 UNICE

Union of Industrial and Employers Associations

WHO

World Health Organization

WMO

World Meteorological Organization

WWF

World Wide Fund for Nature (formerly World Wildlife Fund)

Appendix 4B. Chronology. (Italic font denotes action entry; roman font denotes knowledge entry.) 4B.1. Chronology of the Acid Rain Issue in the United Kingdom

1863 Alkali Act (Air pollution inspectorate) 1872 Publication of R.A. Smith's book which identified local acid air pollution. Late Nineteenth Century Flue­gas desulfurization developed; German industrialists visit to inform themselves.  1950's London smogs lead to Clean Air Act. 1960's "Tall stacks" acid air pollution dispersal policy. 1972 The United Nations Conference on the Human Environment held in Stockholm. Sweden claims that its acid­pollution problems derive in part from  U.K. emissions. The OECD Program to Measure the Long­Range Transport of Air Pollutants begins.  1973 Funding into research on acidification is increased by DoE. CEGB Air Pollution Research is reoriented to an international focus. 1974 Monitoring is assessed as inadequate by a new DoE/NERC acidification study group. 1976 CEGB research expands into atmospheric chemistry. 1977 OECD study confirms that sulfur dioxide emissions from the U.K. are contributing to Scandinavian pollution. 1978 The importance of wet deposition and oxidation processes is discovered. 1979 The Long­Range Transboundary Air Pollution (LRTAP) Convention is signed by the U.K.  1980 A Royal Society study concludes that acid rain has had a limited impact on the worst affected Norwegian fisheries. 1982 The Forestry Commission visits West Germany but is unpersuaded by claims of forest damage. The Stockholm Conference on Acidification presents proposals for a Thirty Percent Club. 1983 The CEGB­funded Surface Waters Acidification Program is launched.  The Thirty Percent Club is formed with 20 signatories. The U.K. declines to join. Acid rain campaigns conducted by FoE and Greenpeace target CEGB. 1984 The U.K. rejects the LRTAP Protocol requiring 30 percent sulfur dioxide reduction between 1980 and 1993. The U.K. opposes the draft EC Large Combustion Plant Directive. The results of CEGB­funded UCL paleolimnological research overturn the land­use hypothesis.  The U.K. government sets itself a target of 30 percent reduction in nitrogen oxide emissions by the year 2000. The Commons Environment Committee expresses concern and urges the U.K. to join the Thirty Percent Club. A FoE Scotland tree survey of English sites finds "tree damage" at thirty­one out of forty­seven sites.  The Forestry Commission denies the existence of tree damage in the U.K. The House of Commons Environment Committee recommends that tree health surveys be conducted by the Forestry Commission. 1985 A more extensive FoE tree survey finds that 78 percent of yews and 69 percent of beech are damaged. The Forestry Commission carries out its first tree survey. 1986 Following a visit to Scandinavia, the CEGB agrees to fit three power stations with FGD by 1997. Environmental NGOs call for critical loads in national and international strategies. 1987 Greenpeace acid rain campaign begins to focus on analyses rather than actions. CEGB to retrofit low nitrogen oxide burners to largest coal­fired power stations by 1998.  1988 Greenpeace carries out analytical work on CBA, energy scenarios, and tree health. The U.K. agrees to the EC LCP Directive and a progressive reduction in sulfur dioxide and nitrogen oxide emissions. The Sophia Protocol is signed by the U.K. and agrees to a nitrogen oxide emissions freeze at the 1987 level from 1994. 1990 The Commons Energy Committee criticizes the government's approach to emissions control. The privatization of the electricity­supply industry takes place. CEGB is broken up into private companies. 

Page 110 1991 Critical load maps for soils and freshwaters are completed by DoE. 1992 National conservation bodies use critical loads to determine strategies and risks. A FoE critique of the government's use of critical loads exposes differences in definitions. 4B.2. Chronology of the Stratospheric Ozone­Depletion Issue in the United Kingdom 

1970 Lovelock makes the first measurements of CFCs in the atmosphere. Crutzen links SST nitrogen oxide emissions and stratospheric ozone. 1971–1972 Lovelock measures atmospheric CFCs between Antarctic and Britain.  1972 UKMO calculations dismiss climate and ozone risk from SSTs. DoE establishes a Stratospheric Research Advisory Committee (STRAC). 1973 Lovelock publishes CFC measurements in Nature and concludes that the presence of CFCs "constitutes no conceivable hazard." 1974 Rowland and Molina publish their paper linking CFCs to stratospheric ozone depletion. The Royal Commission on Environmental Pollution calls on the government to study the issue. 1975 The first scientific assessment of risks of CFCs appears in a report by AERE Harwell. 1976 The DoE's STRAC report is generally cautious and calls for more research. 1978 The BAMA report concludes that there would be "no hazard in waiting for more definite scientific conclusions." The government rejects calls in Parliament for an aerosol ban as still unproven by science. 1979 The DoE's STRAC report stresses uncertainties in science and problems with modeling. The EEC agrees voluntary measures to reduce CFCs in aerosols by 30 percent from 1976 levels. 1980 Lovelock and Allaby criticize Rowland and Molina's position. 1981 ICI stops research into CFC substitutes, claiming that the lack of customer demand is making them too expensive. 1982 BAS first notices a sharp decline in ozone but waits to confirm this finding with more modern instruments. 1984 BAS/Farman measure a greater than 30 percent loss of ozone during the Antarctic spring. 1985 Farman's paper in Nature underlines the link between ozone depletion and CFCs. The Vienna Convention is signed. 1986 ICI recommences research into substitutes. 1987 The Dahlem workshop (with both Farman and Lovelock) produces a scientific consensus. During the Montreal Protocol negotiations, the U.K. finally agrees to a second round of cuts in CFC usage. FoE U.K. launches a consumer boycott campaign against CFC­based aerosols.  1988 The Ozone Trends Panel publishes evidence of ozone depletion in the Northern Hemisphere. FoE relaunches its aerosol boycott campaign. The Largest U.K. toiletries manufacturers announce a phaseout of CFCs by the end of 1989. Antarctic research increases the certainty that CFCs are causing ozone depletion. In a Lancet article, a dermatologist predicts a 33 percent increase in skin cancer risk over the next forty years. DoE interprets the first SORG report to say there is no great problem with CFCs. Farman denies DoE interpretation and calls for a rapid 85 percent reduction in CFC usage. The Lords Committee calls for a ban on nonessential uses and an 85 percent reduction in emissions. BAMA members agree to stop using CFCs in 90 percent of aerosols. Major speeches by the Prime Minister signal the political importance of global climate issues. 1989 Foam producers announce that they are to abandon the use of CFCs. At the London ozone conference, the Prime Minister calls for more scientific certainty and rejects taking faster action. At the Helsinki conference, a U.K. minister supports the EEC decision to phaseout CFCs by 2000. 1990 ICI begins production of HFC 134a. 1992 The European Community calls on member states to halt all CFC production by 1995. Greenpeace unveils a CFC­free domestic refrigerator and launches a skin­cancer prevention campaign.  4B.3. Chronology of the Climate Change Issue in the United Kingdom

1938 Callendar publishes a paper on the empirical evidence for anthropogenic climate change. 1960s Climate modeling with simple GCMs begins and is used to improve weather forecasting. 1969 The Global Atmospheric Research Program is launched.

Page 111 1970 The Royal Commission for Environmental Pollution (RCEP) is established. The Greenhouse effect is first mentioned in a parliamentary debate on pollution. 1971 The Climate Research Unit (CRU) is set up at the University of East Anglia by Lamb (ex­UKMO).  1972 The U.N. Conference on the Human Environment is held in Stockholm. The U.K. confirms its support for a global atmosphere monitoring program. 1974 The Global Atlantic Tropical Experiment is directed by UKMO's Mason. Mason disputes Lamb's global cooling claim in the press. BBC TV broadcasts "The Weather Machine" which emphasizes risks of global cooling to new ice age. 1976 Mason (UKMO) delivers an important Symonds lecture on climate change. Emphasizes climate stability. 1979 At the first World Climate Conference, UKMO's Mason argues there is no climate problem. 1980 Interdepartmental Climatology Group Report on potential U.K. effects of climate change is published. 1983 Oxfam launches its World Weather Alert in response to climate­related human crises such as drought­induced famine.  1985 Three CRU scientists represent the U.K. at the UNEP/ICSU/WMO Villach conference. U.K.'s Gordon Goodman is a key orchestrator.  1986 The ICSU initiates its International Geosphere­Biosphere Program.  CRU scientists present an influential paper on historical evidence for temperature change. 1987 The UNCED (Brundtland) Report reinforces the climate change message and calls for action. Confidential Prime­Ministerial seminars with leading climate scientists.  A violent and unpredicted storm wreaks extensive damage across Southern England. 1988 The Energy Efficiency Office advertising campaign links the 1987 storm to climate change. The IPCC is formed with UKMO's director leading working group 1 on scientific assessment. The U.K. is represented at the Toronto conference on the security implications of climate change. The U.K. response to the 1987 UNCED Brundtland Report accepts climate change but calls for more research. Margaret Thatcher makes ozone and climate change key political issues. Thatcher makes major speeches to the Royal Society, Conservative Conference, and United Nations. Environmental NGOs begin to campaign on the climate­change issue.  Thatcher links the response to climate change to the switch to nuclear power from coal. 1989 The Commons Energy Committee reports on the energy­policy implications of global warming.  Carbon dioxide emissions from fuel are included in official U.K. environment statistics for the first time. 1990 IPCC scientists, including Houghton, Jenkins, and Fisk, give a seminar for Thatcher. Thatcher opens the UKMO Hadley Centre for Climate Prediction and Research. Major funding from DoE. Thatcher is one of the few heads of state to attend the second World Climate Conference. The U.K. government pays for the publication of the first report of the IPCC scientific assessment group. The Inter­Agency Committee for Global Environmental Change (IACGEC) is established. Calls for interdisciplinary including social science research.  University research funds are earmarked under the Global Environmental Change Initiative. A DoE White Paper states a target of stabilizing 1990 carbon dioxide emission levels by 2005. 1991 DoE publishes a report on the potential impacts of climate change in U.K. 1992 NERC, DoE, NRA, and others set up a U.K. environmental change monitoring network. Notes 1. We gratefully acknowledge the assistance of Eamon Molloy, Noel Cass, Alex Hargreaves, and Nik Brown in the collection of textual data and of Sonja Boehmer­ Christiansen for extensive discussions about acid rain and climate change policy and about the conceptual underpinnings of this chapter. We would also like to thank  those people in government, scientific research, industrial, and environmental organizations who kindly gave interviews and other assistance and many other colleagues  who have provided materials for the case studies on which this chapter draws. We especially thank our colleagues in the Social Learning Group itself for their consistent  support and commitment. Finally, we would like to thank Andy Jordan and our three anonymous referees for pointing out some of our errors and suggesting a number  of helpful amendments. Any errors of fact or questionable judgments that have survived their best efforts remain those of the authors.  2. Current efforts at establishing what is, by British standards, open government are reportedly having some impact within Whitehall, but, as the inquiry by Sir Richard  Scott into allegations of ministerial collusion in the illegal sale of arms­related technology to Iraq has demonstrated, old cultural habits die hard.  3. This contrasts markedly with the United States, for example.

Page 112 4. Even the most formally constituted are selected by the relevant government minister, and their proceedings are confidential, as are their decision rules and  procedures. 5. To some extent, this widening access to the informal policy consultation culture reflects the inability of the largely two­party, polarized U.K. parliamentary system to  encompass new issues like environment in a thoroughgoing and politically representative way. 6. For an account of the traditional British environmental policy style, see Vogel (1983, 1986). 7. This typical British reliance on institutional charisma and paternalism as a mode of authority involves a different style of science from that typical of the United States  for example, which entails far greater formalization and standardization of method, the use of fixed standards, a greater use of numerical modeling in risk analysis, and  more accountability. 8. This relative bias against engineering may be reinforced by the influence of the international financial institutions of the City of London on British economic policy,  which has been blamed for setting an antimanufacturing industry tone to U.K. policy and institutions (Ingham 1984). 9. See also Boehmer­Christiansen (1994a, 1994b, 1994c) for a more interest­based account of these institutional relationships.  10. See, for example, the attack published by the editor of the leading scientific journal Nature (Maddox 1972). 11. Significantly, even the chair of the newly formed NERC was given to a physicist, Hermann Bondi. It is arguable that the antitechnology bias of this hierarchy of  knowledge further contributed to the denigration of engineering and the inhibition of innovation in the field of environmental technologies.  12. Although a Cabinet Office review of U.K. environmental research (Wynne, Bererton, and Crouch 1991; Wynne and Crouch 1992) observed a wide range of  agencies involved in such research funding, this overall diversity narrowed sharply when specifically global research was picked out.  13. Ironically, despite the early U.K. development of FGD, the recommendation of a government review body that FGD technology should be installed in all new  power stations was not implemented in the 1956 Clean Air Act because implementation was deemed to be too expensive and therefore not practicable.  14. Before that, some have claimed, the CEGB's intransigence on acid rain was influenced by the government's commitment to low taxes, which constrained the CEGB  from making investments of the scale needed for reducing emissions or for switching fuels. 15. The assumption that nuclear power would replace coal was stated often enough, but the consequent attitude toward acid rain and climate policies was more implicit  and was revealed only in later interviews. The belief in nuclear expansion persisted well into the 1980s. 16. There is evidence that this skepticism was passed over to the climate­research community as a direct consequence of this experience.  17. The association between climate and weather events was subsequently picked up by the government Energy Efficiency Office, which linked the event to climate  change in an advertising campaign launched in 1992. Other departments were infuriated by what they saw as an unwarranted and extravagant claim, and even the  director of FoE U.K. was reported as saying that the claim was overstated. 18. It should also be seen in the context of the successes of green parties in regional, national, and European elections in several neighboring countries during the late  1980s, which put political pressure on the British government and the main opposition parties to demonstrate that they were taking these issues seriously.  19. This shift occasioned organizational changes and internal debates within these organizations, most notably within Greenpeace, where the tensions between  established campaigning styles and new science­based forms of engagement raised questions about the very identity of the organization.  20. The catalogue of events that was produced was strategically useful but did not gain acceptance as scientific evidence of climate change.  21. Although some sections, at least, of the insurance industry have long taken an interest in the implications of climate change and funded research at CRU in the  1970s, this awareness had, until the end of our research period, no noticeable impact on the operation of the insurance market. It remains to be seen whether financial  actors will respond to what is now being framed as a significant threat to their own viability, but they are undoubtedly positioned to play a potentially crucial role in  redirecting industrial responses to global warming. 22. The divisions within government during 1993 and 1994 over the U.K.'s signature of the UNECE second Sulfur Protocol and disagreements over the scientific  credibility of GCM­based assessments of the implications of the global warming threat are more recent examples of this increasingly overt intragovernmental conflict.  References Boehmer­Christiansen, S.A. 1994a. Global climate protection policy: The limits of scientific advice—Part 1. Global Environmental Change 4(2): 140–59.  ———. 1994b. Global climate protection policy: The limits of scientific advice—Part 2, Global Environmental Change 4(3): 185–200.  ———. 1994c. A scientific agenda for climate policy? Nature 372: 400–402.  Boehmer­Christiansen, S.A., and J. Skea. 1991. Acid Politics: Environmental and Energy Policies in Britain and Germany. London: Belhaven Press.  Cabinet Office. 1980. Climate Change: Its Potential Effects on the United Kingdom and the Implications for Research. London: HMSO. Calder, N. 1974. The Weather Machine. London: British Broadcasting Corporation. Farman, J.C., B.C. Gardiner, and J.D. Franklin. 1985. Large losses of total ozone in Antarctica reveal seasonal ClOx/NOx interaction. Nature 315: 207–210.  Grant, W., and W. Paterson. 1987. Large firms as political actors: The case of the chemical industry in Britain and West Germany. Paper presented to the Annual  Conference of the Political Studies Association, Aberdeen, April. Ingham, G. 1984. Capitalism Divided? The City and Industry in British Social Development. Basingstoke: Macmillan. Jackson, T., and S. Roberts. 1989. Getting Out of the Greenhouse. London: Friends of the Earth.

Page 113 Karas, J.H.W., and M. Kelly. 1989. The Heat Trap. London: Friends of the Earth. Legget, J. 1994. Trends in the governmental and business response to climate change problems for the carbon club, opportunities for the renewable energy sector.  Renewable Energy 5(5–8): 1311–1313.  Lovelock, J., R.J. Maggs, and R.J. Wade. 1973. Halogenated hydrocarbons in and over the Atlantic. Nature 241: 194–196.  Maddox, J. 1972. The Doomsday Syndrome. London: Macmillan Maxwell, J.H., and S. Wiener. 1993. Green consciousness or dollar diplomacy: The British response to the threat of ozone depletion. International Environmental  Affairs 5(1): 19–41.  Molina, M., and F.S. Rowland. 1974. Stratospheric sink for chlorofluoromethanes: Chlorine atom­catalysed destruction of ozone. Nature 249: 810–812.  Rose, C., and M. Neville. 1985. Tree Dieback Survey: The Final Report. London: Friends of the Earth. Smith, R.A. 1872. Air and Rain: The Beginnings of a Chemical Climatology. London: Longmans, Green. Tickle, A. 1988. Tree Survey of Southern Britain. Air Pollution Report No. 4. London: Greenpeace Environmental Trust. ———. 1989. Margaret's Favourite Places: A Pictorial Tour of Tree Damage during Margaret Thatcher's Lifetime. Greenpeace: London.  ———. 1993. Critical loads and NGO policy. Unpublished paper.  Tickle, A., and J. Sweet. 1993. Critical Loads and U.K. Air Pollution Policy. London: Friends of the Earth. Vogel, D. 1983. Cooperative regulation: Environmental protection in Britain. Public Interest (Summer) 72: 88–106.  ———. 1986. National Styles of Regulation: Environmental Policy in Great Britain and the United States. Ithaca: Cornell University Press.  Wiener, M. 1981. English Culture and the Decline of the Industrial Spirit, 1850–1980. Cambridge: Cambridge University Press.  Wynne, B., R. Beverton, and D. Crouch. 1991. An Assessment of U.K. Environmental R&D Programs. Report for ACOST. Lancaster: Centre for Science  Studies and Science Policy. Wynne, B., and D. Crouch. 1992. United Kingdom. Science Responds to Environmental Threats: Country Studies. Paris: OECD.

Page 114 This page intentionally left blank.

Page 115

5 Finding Your Place: A History of the Management of Global Environmental Risks in the Netherlands. Josee van Eijndhoven with Gerda Dinkelman, Jeroen van der Sluijs, Ruud Pleune, and Cor Worrell1 5.1 Introduction The management of the global environmental issues of ozone depletion, acid rain, and climate change in the Netherlands shows an interesting pattern over time.  Although relatively dependent on other nations in the ozone­depletion issue, the Netherlands played a leading role in the climate issue. This pattern may have evolved  because of the Netherlands' specific political culture and institutions, general stance toward environmental issues, scientific establishment, and open economy—all of  which led to strong interdependence between its policy and that of other countries. But the example of the Netherlands is also interesting because it shows how a small  country can develop its own way of operating and thereby find its own role in managing interregional and global issues, given that it claims only a fraction of the world's  specialists in any area and that its power base is clearly limited. 5.2 Global Environmental Issues: Background and Development 5.2.1 The Development of Dutch Environmental Policy

Until the end of the 1960s the most important legislation regarding the environment was the Dutch Nuisance Act of 1896. This act stated that activities that can cause  nuisance need a license. The implementation of the Nuisance Act was in most cases in the hands of local government—the municipality—which had to grant Nuisance  Act licenses. At the national level, environmental policy was a limited activity within the policy area of the Ministry of Social Affairs and Public Health until 1970, when the Ministry  of Public Health and Environmental Hygiene was established.2 The first Environmental Policy Document of the newly formed ministry was the Priority Memorandum on  the Environment of 1972 (Urgentienota Milieuhygiene) (Netherlands Tweede Kamer 1972–1973), which presented a general discussion of environmental issues and an  overview of developing legislation for the various environmental categories (water, air, soil, and noise). The general starting points for environmental policy laid down in  this paper were "the polluter pays" and "abating the pollution at the source."3 The Air Pollution Act of 1970 was the second of the new Environmental Acts (it followed the Act on Water Pollution). The first environmental laws were of a sectoral  nature. They were directed toward air, water, soil, and some specific problem areas (waste, radiation, and noise). The Directorate General of the Environment (then of  Environmental Hygiene) at the Ministry was set up along the lines of this split. An important negative effect of the compartmentalization was that the reduction of an  environmental problem in one sector often led to the enlargement of problems in another. A second recurring problem of environmental policy was the relationship between environmental policy and other policy areas. Water, for instance, was a policy area  that came under the Ministry of Transport and Communications (Van Ast and Geerlings 1993, 165), and many environmental policy measures impinged directly on  areas covered by the Ministry of Economic Affairs (which was also in charge of energy issues). To reduce these problems it was decided to integrate environmental policy, internally and externally. The internal integration related to the change in the focus of  environmental policy toward problem areas that cut through sectoral boundaries. External integration related to the coordination between various ministries with respect  to environmental policy. Before 1984 sectoral plans usually were augmented with a strategic integral environmental plan called an Indicative Environmental Multiyear Program (Indicatief  Meerjaren Programma Milieubeheer 1985–1989) (Netherlands Tweede Kamer 1984–1985, 18, 602). After 1986 sectoral plans were no longer made but were  replaced with a new environmental planning model in the frame of the new General Environmental Act (Wet Algemene Bepalingen Milieuhygiene). By 1992 a new  environmental policy plan was required to be made every four years with a strategic plan for eight to ten years and an operational plan for four years at most. The first  National Environmental Policy Plan was published in 1989, and the second in 1993.

Page 116

Figure 5.1 Attention to global atmospheric issues in the Netherlands: Acid rain, ozone depletion, and climate change Sources: The Central Council for Environmental Hygiene issues annual review reports on the environment (Milieu van jaar tot jaar). For 1978 to 1990, the number  of lines were counted in the text explicitly dealing with acid rain, ozone depletion, and climate change. These were calibrated against the number of lines in the report.  From these annual numbers the fraction of text of each report dealing with each of the issues was calculated. By dividing each fraction by the maximum fraction for the  issue in the time series, the normalized attention figures were obtained. For the two years 1988 and 1989 only one report was issued.  The planning system was supported by monitoring and evaluation activities at the National Institute of Public Health and Environmental Protection (Rijksinstituut voor  Volksgezondheid en Milieuhygiene) (RIVM). Every two years RIVM issued a National Environmental Exploration in which the "state of the environment" was  evaluated against existing policy plans. The first of these studies, Concern for Tomorrow, (Zorgen voor Morgen) was published in 1988 (RIVM 1988), and the  second in 1991 (RIVM 1991).4 The three global issues evolved against this shift from sectoral environmental policy to planned, integral environmental policy (thematically oriented policy) (Nelissen  1994), the strengthening relationship of environmental policy to other policy areas, and also the growing importance of supranational environmental policy (especially  European Community policy). In figure 5.1 we show the development of attention paid to the three global environmental issues. The information was taken from the annual document Milieu van Jaar  tot Jaar.5 The issue­attention cycles show that the ozone issues peaked twice, once before and once after the peak in attention paid to acidification, whereas climate  change started to peak only after 1988. 5.2.2 Acid Rain

Until the time acid rain became an issue in the Netherlands, Dutch air­pollution policy was based on health problems and short­range transport of air pollution.  Episodes of heavy air pollution in 1959 and 1962 led

Page 117 to the development of an Air Pollution Bill in 1964 that was finally enacted in 1970. The main purpose of the Act was to reduce ambient air pollution to a level that no  longer affected health. As a result many higher chimneys were built to reduce levels of pollutants at ground level. Acidification of Scandinavian lakes was mentioned for the first time by the government in the five­year program air of 1976 (Netherlands Tweede Kamer 1976–1977),  but acidification as an effect of long­range transport was still seen as debatable.6 Until about 1980 the acid rain issue was discussed as an sulfur dioxide (SO2)  problem, although in 1979 and 1980 (Netherlands Tweede Kamer 1979–1980, 15, 802; Netherlands Tweede Kamer, 1979–1980, 15, 834) emission standards  were also proposed for nitrogen oxides (NOx). During this period the Netherlands was involved in setting up an international monitoring program, the European  Monitoring and Evaluation Program (EMEP), which the United Nations Economic Council of Europe (UNECE) established after the 1975 Helsinki conference on  Safety and Cooperation in Europe (see Chapter 13, International Institutions and Social Learning in the Management of Global Environmental Risks). Then the  Netherlands was involved in UNECE sulfur deliberations, the Protocol on Long­Range Transboundary Air Pollution (LRTAP).7  From 1978 until 1982 researchers and policy makers tended to speak of the sulfur problem. This problem definition referred both to human­health effects of air  pollution and to acidification abroad. During this period it was held that the Dutch sulfur ceiling also took into account the export of acidification from the Netherlands.  After the vocal concern about German forest dieback (Waldsterben), acid rain was no longer exclusively viewed as a problem occurring abroad but came to be  viewed as a domestic problem too. Attention in the Netherlands became focused on this phenomenon after a meeting of European environmental organizations in the  spring of 1981 in Göteborg organized by Swedish environmental organizations and organizations of fishermen (Fransen 1981), the Spiegel article in the summer of  1981, and the ministers' conference in Stockholm in 1982.8 The acid rain issue in the Netherlands became a part of the political agenda when parliamentarian De Boois  (Labor Party) issued a resolution in February 1983 in which she asked for (1) a broad research project to deliver an inventory of soil damage by acidification and (2) a  program to design measures to combat the damage (Netherlands Tweede Kamer 1982–1983, 17, 600, XI, no. 84). As a result of this resolution the Dutch Priority  Program on Acidification (Additioneel Programma Verzuringsonderzoek) was launched in the same year. The third five­year Program Air 1984–1988 concentrated on air and soil acidification (Netherlands Tweede Kamer 1983–1984, 18, 100, no. 7). A maximal  permissible level (a so­called critical load) of soil acidification was established. The concept of an acid equivalent was introduced to bring all acidic substances under  one denominator. The Program specified a maximum permissible level of 1800 acid equivalents (a.e.). At the time the overall acid­deposition level in the Netherlands  was estimated at 5800 acid equivalents. The program thus underscored the need to reduce soil­acidification levels by a factor of three to four (Gutteling, Galetska, and  Wiegman 1995). The 1984 Memorandum on Acidification estimated the (then) current and projected (1985 and 1990) emissions of sulfur oxides (SOx), nitrogen  oxides, and ammonia as well as their potential impacts (Netherlands Tweede Kamer 1983–1984, 18, 225). In the parliamentary debate sulfur dioxide (SO2), nitrogen  oxides (NOx) and ammonia (NH3) emissions all played a role (Dinkelman 1995, 110–115). But when in 1984 research showed that SO2 abatement was relatively  cheaper, NOx and NH3 abatement goals were relaxed. SO2 abatement, however, was not intensified to compensate for this relaxation (Dinkelman 1995, 115). In the  five­year Program Air 1985–1989 (Netherlands Tweede Kamer 1984–1985, 18, 605) the maximum permissible level was heightened to 3000 because of a supposed  threshold level for acidification by nitrogen compounds. As a consequence total deposition of acidifying compounds would have to be only halved instead of reduced  by a factor three to four. The interim results of the Dutch Priority Program on Acidification, supplied in 1987 to support evaluation of acidification policy, calculated critical loads for the  Netherlands as being between 700 and 2100 a.e. The interim evaluation of the policy, on the other hand, showed that the deposition goal of 3000 in 2000 would not  be reached. These conclusions were reconfirmed in Concern for Tomorrow, the first environmental survey of RIVM in 1988 (RIVM 1988). The National Environmental Policy Plan (Netherlands Tweede Kamer 1988–1989) formulated an interim goal of 2400 a.e. in 2000, thereby accepting that critical  levels would still not be attained at that time. The National Environmental Survey 1990–2010 (the second environmental survey of RIVM) (RIVM 1991) concluded  that even the policy targets set for 2000 and 2010 would not be reached. Three causes were mentioned (in order of importance): the lagging behind of surrounding  countries, the new assessments of NH3 emissions, and the insufficiency of measures in domestic policy on intensive cattle breeding and freight transport. Of these, NOx  emissions from freight transport were considered to be the source

Page 118 most difficult to deal with. In its reaction to the second environmental survey the government mentioned the international negotiations about sharpening the SO2 and  NOx protocols and announced measures to reduce NH3 emissions from cowsheds and sties and the development of instruments to reduce emissions from cars. 5.2.3 Ozone Depletion

Of the three issues discussed in this book ozone depletion was the first to reach the Dutch political agenda. In 1974 some mention was made of the possible effects of  supersonic air transport, but the main issue quickly became spray cans after the publication of the Molina and Rowland article in 1974.  In the first stage (1974 to 1981), actions against the use of spray cans were initiated by the Politieke Partij Radicalen (PPR), a left­wing green socialist party, as a result  of deliberations between green parties in Belgium, Denmark, Sweden, France, the United Kingdom, and the Netherlands9 and other groups, including environmental  groups and consumer organizations. In February 1975 a boycott action was launched. During 1974 through 1977 the options preferred by the Dutch government  shifted from awaiting further information on the risk of ozone depletion and the economic effects of an eventual ban to the mentioning of a ban as the preferred option to  the labeling of spray cans. Scientists in the Netherlands were hardly involved in the ozone issue, although there was some debate in professional circles. In April 1980,  the then Minister of Public Health and Environmental Affairs, Leendert Ginjaar, asked industry to reduce the use of chlorofluorocarbons (CFCs) as a propellant by 50  percent relative to 1976 before the end of 1980. Although the suggested reduction was larger than the ones proposed in Germany and the European Community at the  same time (30 percent reduction), the line of reasoning closely followed those arenas. As a result of the boycott of spray cans, sales in the Netherlands decreased by 17 percent in 1975 and 19 percent in 1976. However, the effect on production was  much smaller, since exports far exceeded domestic use (Vonkeman 1977). The CFC­producing industries reacted with brochures in which the risk of ozone depletion  was questioned (e.g., Du Pont 1977), whereas the spray­can industry reacted by shifting to non­CFC spray­cans, stressing meanwhile that not all spray cans impact  the ozone layer. The second period (1981 to 1985) was a quiet period in which almost no action was visible, although the Netherlands actively took part in international  deliberations.10 These activities performed by officials of the ministry11 were not reflected in political action. The signing of the Vienna Convention in 1985, likewise, did not lead to direct visible effects in Dutch policy.12 In 1986 Parliament (Netherlands Tweede Kamer  1986–1987 19, 707, no. 13) asked the government to promote a phaseout of the use of CFCs in spray cans, foam, and refrigeration installations as soon as  alternatives were technically available. In June 1987 the then head of the Ministry of Public Housing, Physical Planning, and the Environment (VROM), Ed Nijpels, sent  a letter to Parliament in which he referred to research results, the Vienna Convention, and international deliberations about a protocol to reduce CFC production  (CRMH 1988, 144).13 Because they considered results of national and international deliberations insufficient, a group of cooperating nongovernmental organizations  (NGOs) decided to start a consumer boycott against spray cans. After the start of the boycott action on November 17, 1987, quite a number of spray­can  manufacturers reconsidered their strategy immediately. A number of companies using spray cans in their product range announced that they would stop the use of  CFCs.14 A covenant between the Ministry of the Environment and the Netherlands Aerosol Association (NAV) was signed on January 5, 1988.  Other applications of CFCs also started to be discussed. In 1990 government, industry, and environmental organizations together established a CFC committee, in  which representatives of the parties involved took part. To be able to monitor the phasing out of ozone­depleting substances it was agreed that annually before May 1 a  report would be drawn up by an external accountant who was granted leave to inspect the books of producers, importers, and industrial consumers (CFC Action  Program 1990). Although the ozone issue was debated in scientific circles during the first as well as the third period, direct support of Dutch policy on the ozone issue by Dutch  scientists was conspicuously absent. Administrators involved in the issue drew their knowledge from outside sources.15 5.2.4 Climate Change

Before the 1970s climate change was not a political issue. It was discussed, however, in popular scientific presentations. Local temperature change through thermal  pollution became an issue before climate change was. The report to the Club of Rome titled Limits to Growth (Meadows 1972) was a bestseller in the Netherlands.  In this report local thermal pollution was seen as a problem that possibly would lead to climate change.16 The possibility of climate change by carbon dioxide (CO2)  was mentioned too, but this was seen as a problem that would

Page 119 vanish when the switch to nuclear energy was made. The Meadows report's mention of thermal pollution may be part of the reason this period saw an increase in  attention paid to thermal pollution in the Netherlands.17 In this period, press coverage of the climate change issue paid almost as much attention to the possibility of  global cooling as to warming. From about 1974 the Royal Netherlands Meteorological Institute (KNMI) was of the opinion that the enhanced greenhouse effect was a larger risk than thermal  pollution (Schuurmans 1974), and warming started to be seen as more probable than cooling (Rijkoort 1975), at least on a time scale relevant to policy. It was a  viewpoint that was mainly presented in popular lectures by employees of the Institute. Between 1978 and 1983 climate change was signaled as an issue by advisory councils, policy makers, and politicians (Wetenschappelijke Raad voor het Regerings­ beleid 1978; Lasom 1979; Commissie Vossers 1981; Gezondheidsraad 1983). It did marginally influence policy choices via its role in the sidelines of the energy  debate.18 In 1982 the government expressed as its view that resources from the National Research Program on Coal could be used for research on the effects of  carbon dioxide (Netherlands Tweede Kamer 1981–1982, 5).  The report by the Ad­Hoc Committee for Meteorological and Oceanographical Research in the Netherlands (Commissie Vossers 1981) chaired by Vossers, was an  important first step to moving climate change higher up on the Dutch research agenda. Two reports by the Health Council (Gezondheidsraad 1983, 1986) were of  major influence in putting "the CO2 problem" on the political agenda.19 The initiative to install a carbon dioxide committee came from the Philosophy Committee on  Radiative Protection (Filosofie Commissie Stralings­hygiene) of the Health Council. When this committee finished its task of drafting standards for exposure to ionizing  radiation—mainly related to nuclear­energy production—it looked into new areas of interest. This led to the installation of the carbon dioxide committee in 1980. By  lobbying this committee managed to evoke an official request for advice from Minister Leendert Ginjaar.20 In response to this request the first report of the Committee  was issued in 1983. The second report concluded that the main management problems related to climate change in the Netherlands would be coastal defense and  water management and supply. Between the two Health Council reports climate change also became an issue on the national research agenda in the Netherlands.  In 1982 to 1983 the carbon dioxide debate in Parliament concentrated on the five­year Program Air. In this program influences of other gases like CFCs, nitrogen  dioxide, and aerosols were mentioned (Netherlands Tweede Kamer 1982–1983, 17, 600, XVII, no. 7, pp. 18–19). In 1984 climate change did not figure as an issue  in the first general environmental five­year Program Air 1985–1989 (Netherlands Tweede Kamer 1984–1985, 18, 602, nos. 1–2), but it was the subject of an  interdepartmental report on Carbon Dioxide: Pointing Out a Policy Problem (ICMH/CIM 1984) by the Interdepartmental Committee for Environmental Hygiene  (IMHC) and the Coordination Committee for International Environmental Issues (CIM). This report was a policy reaction to the first report of the Health Council.  During the years 1985, 1986, and 1987 the climate issue was denoted as being in the "signaling phase" in the five­year Programs on the Environment. In the five­year  Program Air 1985–1989 (Netherlands Tweede Kamer 1984–1985, 18,605, nos. 1–2) the issue was discussed, and it was concluded that no support basis  (draagvlak) existed internationally for putting the issue on the agenda and that therefore policy should be oriented toward international awareness raising, stimulation of  research, and stimulation of (national) measures to reduce the emissions of climate­influencing gases. The first of these lines of action was substantiated among others by  hosting a number of international conferences in Noordwijk (1987 and 1989) and the Hague (1989). In the period 1987 to 1989 the climate issue finally secured a clear position on the policy agenda. In the policy document titled Climate Change by Carbon Dioxide  and Other Trace Gases (Klimaatverandering door CO2 en andere sporegassen) (Netherlands Tweede Kamer 1986–1987, 20, 047), research and consciousness  raising were still seen as the main measures that needed to be taken. The need for policy action was a point of debate between government and Parliament in 1987.  The priority of environmental issues skyrocketed on the policy agenda in 1989, after the presentation of Concern for Tomorrow in 1988 and the First National  Environmental Policy Plan in 1989. In this plan climate change was the first of the central issues, although the announced measures other than those related to CFCs  were not very specific. The measures announced in relationship to the greenhouse effect were still mainly directed at gaining international recognition of the problem.  Additionally, energy conservation and reforestation would be stimulated. A national research program was announced. The importance of the National Environmental  Policy Plan with respect to the climate issue also was that it was internationally the first policy document that posed a stabilization goal for carbon dioxide.21  One of the measures announced in the National Environmental Policy Plan was a cut in the tax­deductible 

Page 120 costs of commuter car use. Even before the Plan was published, this measure led to the downfall of the Christian Liberal government because parliamentarians of the  liberal People's Party for Freedom and Democracy (VVD) did not accept this proposal of its own ministers.22 In the campaign leading to new elections, Prime  Minister Ruud Lubbers, who also was the candidate for Prime Minister of the Christian Democratic Party, made promises to cut carbon dioxide emissions. The  sharpened policy relative to greenhouse gases was taken up in the National Environmental Policy Plan Plus of 1990 (Netherlands Tweede Kamer, 1989–1990, 21,  570) of the new Christian­Labor coalition government. The reduction goal had to be achieved by efficiency measures, shifting fuels, and reuse of waste.  In September 1991 the Memorandum on Climate Change (Netherlands Tweede Kamer 1990–1991, 22, 232) was issued by the Dutch government. The document  did not suggest new policy measures, although it became clear that carbon dioxide emissions would at best be stabilized in 2000. But this was the first policy document  in which an "all­gases approach" became the basis for policy. Until that time greenhouse policy was mainly directed at reducing carbon dioxide emissions, although  CFC­reduction measures were also implemented under the heading of climate change. A National Research Program was proposed and implemented in the period  1991 to 1994. 5.3 Shifting Roles of Actors 5.3.1 Industry

The general approach of industry to the issues discussed can be characterized as reducing commercial risk. The specific approach had two phases. In the first phase,  the uncertainties were stressed, and the relative role of the sector in the problem was debated. In this phase research into alternative options for the challenged  technology were scrutinized and executed. In the second phase industry cooperated in implementing measures. The route then preferred by industry was one of  negotiations leading to voluntary agreements (covenants). In all three issues industry strongly stressed the importance of international trade positions and thereby the  relationship between national and international policy measures. Acid Rain The role played by production sectors in developing an acidification policy was discussed by Liefferink (1995) in his dissertation on the interaction between  Brussels and the Netherlands in the issue and also by Dinkelman (1995). The character of and shifts in the interaction between industry and Dutch environmental policy  in the acidification issue is perhaps best illustrated by the example of industrial emissions of large combustion plants.  Before 1980 plant emissions were considered a local problem, and accordingly emission reduction of plants was not regulated at the national level. Measures could be  agreed on at the local and regional levels by industrial plant managers and the municipal or provincial government according to Nuisance Act licensing. In 1983 the first  drafts of a Dutch Decree on Emission Requirements and Combustion Installations took form without much interaction with the industrial sectors involved. Dutch  industry had not paid much attention to the parallel European Community initiative for a framework directive either, possibly as a result of the low level of  communication between industry and the Ministry of the Environment. The Federation of Netherlands Industry and Employers (VNO) heard about this initiative via its  umbrella organization, the Union of Industrial and Employers' Confederations of Europe (UNICE). The international route is likely to have informed the electricity  generators and oil and petrochemical sectors (Liefferink 1995), too. The emerging European Community framework, however, quickly showed itself to be harmless  because all major obligations that remained after the original idea of including concrete emission standards had been dropped were already fulfilled in Dutch legislation.  Nonetheless, after that time a much closer cooperation between the national environmental authorities and industry started to take shape. Initially (1982), the electricity  sector was the most affected sector and therefore was most involved in the discussions with the environmental ministry. The government tried to agree a covenant with  the electricity producers on emission reduction in their plants, but this did not work out because at that time the provinces asked for stricter reductions. In the end the  government decided in favor of less strict regulation of emissions than the regulation demanded by the provinces. The oil sector pointed out to the Dutch government that the activities of the oil sector did not fit into the planned Decree and that it needed a specific regulation. The  refinery part of the sector played the card of dependency on international markets with much enthusiasm, although about 50 percent (Maandstaat CBS 1984) of the  refined oil was exported to Germany, and Germany's Grossfeuerungsanlagenverordnung was much stricter than the Dutch regulation (see chapter 3 on Germany).  The argument of the sector was that refineries in the Netherlands were much larger than those in other countries and therefore would be unduly strictly regulated if they  were not

Page 121 treated as a special case. Such a special position was indeed effected in the five­year Program Air in 1984 (Netherlands Tweede Kamer 1984–1985, 18, 605).  Ozone Depletion The role of industry in the ozone issue has been discussed by Klok (1989) and Doorewaard (1990), but they did not specifically focus on the role of  CFC producers. The aerosol industry (as CFC users) quickly shifted away from CFCs any time the pressure heightened, whereas the CFC­producing industry  stressed the uncertainties of the ozone­depletion process much longer. It is remarkable that Dutch CFC producers (Du Pont and Akzo) followed the line of European  CFC producers, even after Du Pont in the United States changed course. In the third period of the ozone issue the aerosol industry was quite early on (Doorewaard  1990) prepared in principle to reach an agreement (covenant) with the government, but the process quickened considerably when external pressure heightened.  Climate Change With respect to the climate change issue most industrial actors were in 1992 still stressing the uncertainties. Almost twenty branches of industry,  however, had already signed covenants with the Ministry of Economic Affairs in which they promised to enhance energy efficiency by 20 percent by the year 2000.  The Cooperating Electricity Producers (SEP) and the energy distribution companies were an exception to the general pattern. SEP founded Forests Absorbing Carbon  Dioxide Emissions (FACE) in October 1990. The objective of the FACE foundation was to plant trees, anywhere in the world, to compensate for the emissions of  carbon dioxide in the Netherlands (De Ligt 1993; see also National Environmental Policy Plan 2, Netherlands Tweede Kamer 1993–1994, 75). The activities of  FACE were seen as a form of Joint Implementation (see chapter 18 on goal formulation and chapter 19 on implementation). SEP and the distribution companies,  however, were in a special position because SEP had a monopoly on the Dutch electricity market, and the distribution companies were owned by local governments.  5.3.2 Environmental Organizations

Strategies of Dutch environmental organizations related to the issues of acid rain, ozone depletion, and climate change have been discussed in a thesis by Ruud Pleune  (1997). From the history of the issues it is clear that an important function of environmental organizations was to monitor environmental policy in a number of respects.  They played a role in international transfer: in the cases of ozone depletion (twice) and in the case of acidification they supported the transfer of an international issue  onto the national agenda. They also played a role in monitoring environmental quality and critically assessing the progress of implementation.23 Monitoring was  performed on the initiative of the environmental organizations themselves and occasionally of the ministry. The Krause project exemplifies this. This project was initiated  by Dutch environmental organizations but financed by the Ministry of Housing, Physical Planning, and the Environment. The project's goal was to assess how much  Western Europe could (and should) contribute to carbon dioxide reductions to attain a sustainable goal for global climate change policy and an equitable distribution of  global energy use.24 Other functions of environmental organizations included heightening public pressure (by actions like the boycott actions against spray cans) and developing remedial  measures or the demonstration of alternatives (like nature area management and demonstrating environmentally friendly ways of living). The emphasis on lifestyle and  the industrial structure of the Netherlands as important causative mechanisms of environmental problems was central to how the environmental organizations operated.  For that reason in 1975 spray cans were a target of choice because already in earlier years spray cans had been exposed as examples of not so much harmful but  useless products. In 1987 it was clear that spray cans were not the only culprit, but they still formed an easy target.25 The explanation for the difference in how environmental organizations acted regarding the three issues most likely is their assessment of the effectiveness of action in the  light of action taken by others. It may be speculated that environmental organizations are likely to take action when a concrete target is available (like spray cans in the  ozone case), preferably a target that can act as a symbol of a lifestyle incompatible with what is now called sustainability. Calling attention to issues seems to have  occurred in periods when an issue had not yet gained a firm place on the policy agenda, but actions were planned mainly when policy was lined up but not yet  implemented. Examples of this way of operating were the boycott actions in the ozone case, the acidification weeks,26 and the climate day held in 1989. Finally, we observed that environmental organizations came in relatively slower in the climate issue partly because of the possible impetus climate action could give to  nuclear energy but more important because the relevant people in the "gray" environmental organizations27 were engaged in abating nuclear energy. For the nature­ oriented environmental organizations the issue was seen as less directly impinging on them than, for instance, the

Page 122 consequences of acidification did. In both cases we see how important the strong link to energy issues was for NGOs in taking up the climate issue.  5.3.3 Science.

The difference among the roles played by science in each of the issues was even more remarkable than the differences among the roles played by environmental  organizations. The most likely reason for this is related to the size of the research effort and to the relationships between research and policy.  Acid Rain In the acid rain issue the international visibility of the Netherlands was large because of the role the Netherlands and Dutch scientists played in the framing of  the issue over time. A clear example was the Regional Acidification Information and Simulation (RAINS) model, which was set up to support international negotiations  on acid rain and which was assisted by the strong participation of Dutch scientists. In the early 1960s the first programs on air pollution were established. In the 1970s international cooperative efforts, first with Germany and later in the frame of  EMEP, to measure air pollution led to a sustained research effort in that area. From the start the Netherlands was actively involved in these international activities, first  in a group of senior advisors to the government of the UNECE (where the Netherlands was represented by Spaander) and later in a Steering Committee (presided  over by Schneider of RIVM). The activities of the Steering Committee led to EMEP.28 Moreover, these efforts took place in institutions traditionally linked to policy,  like (predecessors of) RIVM. As a result of the public attention to the acidification issue the Dutch Priority Program on Acidification was launched in 1983. The research was funded by the Ministries  of Housing, Physical Planning, and the Environment, of Agriculture and Fisheries, and of Economic Affairs; the electricity companies (SEP); and the oil refineries  (coordinated by Shell). According to Schulte Fischedick (1986) these latter actors had a major influence on the ultimate demarcation of research themes. In response  to the extremely harmful effects of fertilizers (too much use of manure and the subsequent problems of emissions of, for example, ammonia, phosphates, and nitrates),  the Dutch government also initiated a research program on manure and ammonia (Cramer, de Laat, and Schulte Fischedick 1990). According to Cramer, De Laat, and  Schulte Fischedick (1990),29 university scientists tended to be skeptical about participation in these policy­oriented research efforts at the start of the programs.  However, they stated that the effects of these programs relative to policy were positive. For example, in the evaluation report of the first phase of the priority program it  was stated that "the program has yielded many results. Unlike several years ago the policy can now be aimed at levels of deposition based on research. This is true for  the current deposition levels as well as for critical levels to prevent all or most serious effects" (cited in Cramer, de Laat, and Schulte Fischedick 1990, 24). We can  conclude that the research effort not only generated the data that had been lacking but also led to ways of framing the acid rain problem.30  As part of the Priority Program the Dutch Acidification System (DAS) model was developed. This model described the entire causal chain from emissions of acidifying  components to their effects on a regional scale (De Leeuw and Van Jaarsveld 1992). The model was meant to integrate knowledge on the causes and effects of  acidification and to support policy. It was developed in close cooperation with the International Institute for Applied Systems Analysis (IIASA) in Laxenburg, Austria,  where the RAINS model was developed (Bresser 1985; Alcamo, Shaw, and Hordijk 1990). This model was developed with the explicit purpose of supporting  international negotiations (Hordijk 1991). In the development of the RAINS model the Dutch economist Hordijk played a crucial role as the project leader at  IIASA.31 In Concern for Tomorrow (RIVM 1988) the DAS model was used to calculate the effects of existing acidification policy. In the second National  Environmental Survey of RIVM (1991) both RAINS and DAS results were used. Various government documents used results from DAS and RAINS to derive  emission­reduction targets for the Netherlands.32  Ozone Depletion In the ozone­depletion case the role played by Dutch science was almost nonexistent. Although the Dutch scientist Paul Crutzen (working in different  positions outside the Netherlands) was of pivotal importance in the handling of the ozone issue, it is difficult to find any role played by Dutch science in the development  of Dutch ozone­depletion policy. Although some scientists were involved in the international debate at some time, they do not seem to have had any direct influence on  Dutch policy development.33 Policy in this case explicitly relied on internationally gained data and on evaluations of the problem as developed in the United States.  Some information on alternatives for CFC uses were being developed in the Netherlands, but Dutch science never played a prominent role, either internationally or  nationally. Climate Change In the climate case the role played by Dutch science was different again. In this case a national

Page 123 research program (Dutch National Research Program on Global Air Pollution and Climate Change) was set up as in the case of acid rain and modeled after the Priority  Program in the acid rain issue with respect to the organizational structure of the program. The organization of the National Research Program was shaped by an  interdepartmental steering group (whose task was to develop policy­oriented research) and a project group (whose task was to coordinate the research). In this case,  however, the program was integrated much less with already developed policy­related research in the area. Far fewer Dutch researchers than took part in the case of  acidification initially joined the core of scientists developing the concepts that enabled the international community to conceptualize the issue.34  In 1981 the Vossers Committee made the strategic choice not to develop a separate Dutch global circulation model (GCM) because of the costs involved and because  of the areas Dutch climate research was involved in.35 Climate researchers mainly figured in the popular scientific debate. The scientists most visible in the Dutch policy  debate around climate were mostly not researchers of the climate system itself.36 The Dutch were, however, relatively well presented on the response side. In the  international climate debate the role of the Delft Hydraulic Laboratory37 that developed the Impacts of Sea­Level Rise on Society (ISOS) model was particularly  influential.38 The approach followed in ISOS was later used by the Coastal­Zone Management Subgroup (CZMS) from the Intergovernmental Panel on Climate  Change (IPCC) Response Strategies Working Group as a starting point for an operational common methodology to assess the vulnerability to sea level rise (see also  chapter 13 on international institutions). In the period before the IPCC was established, Dutch climate scientists were not strongly involved in the international scientific climate change debate. The main  advisory activities, the two reports by the Health Council Committee, even showed a remarkable noninclusion of some of the internationally held views—for example,  on the temperature effect of CO2 doubling and the idea that other greenhouse gases should be considered (Van der Sluijs and Van Eijndhoven 1998). Until the middle  of the 1980s Dutch climate scientists did not play a major role in bringing the results of international climate research to bear in developing climate policy.39  It is only in the follow­up of the Villach conference that Dutch scientists became involved in the international climate debate. Vellinga played a key role in this process.  The European conference of 1987 in Noordwijkerhout, where the effects of climate change for Europe were discussed, and the related West European Ministers  Conference in Noordwijk in 1987 further catalyzed the Dutch scientific involvement.40 The late involvement of Dutch scientists in the policy orientation of climate  science may at first sight be viewed as rather surprising in light of the fact that at the end of the 1970s several reports were issued in which attention was asked for  climate research.41 But this may also be seen as proof that Dutch research in the area was still underdeveloped at the time. 5.3.4 Policy Actors

The varying roles of the actors discussed above were reflected and complemented in the various ways that policy actors operated.  Acid Rain Dutch acid rain policy started much later than Dutch policy activities internationally linked to the issue. It was only after 1982 that acid rain or acidification  became a policy issue. The attention to sulfur dioxide and the strong relationship of sulfur dioxide to ambient air quality were important factors involved in shaping  policy. Before 1980 air­pollution policy was directed at ambient air quality (see Dinkelman 1995; Van der Straaten 1990). The main policy actors involved were local or  regional, and the main issues centered around health. The shift in the location of environmental policy from the Ministry of Public Health and Environmental Hygiene to  the Ministry of Housing, Physical Planning, and the Environment at the end of 1982, when Pieter Winsemius became the new minister, marked the transition from a  health focus to an environmental focus. In practice this also marked a shift from a more locally oriented environmental policy to a more nationally oriented policy.  But although nationally the issue at hand was still viewed as a problem of pollution of ambient air until 1982, internationally Dutch policy actors had already long been  involved with the acid rain issue as put on the agenda by Norway and Sweden. The Netherlands was as actively involved in the LRTAP negotiations as it was with  EMEP. Willem Kakebeeke of the Ministry of Public Health and Environmental Hygiene was asked to preside over the negotiations from the second meeting on.42  And of course, the viewpoints presented by the Netherlands in the international negotiations were not completely different from the viewpoints and actions at the  national level, although the national and international framing did not necessarily coincide. The policy of the Netherlands was internationally often viewed as very proenvironment. One of the important factors here was that because of the importance of  international trade to the Netherlands, the country often had a stake in promoting environmental measures

Page 124 internationally. Nationally there was relatively strong pressure to take measures to protect the environment.43 National environmental measures were felt to be much  easier to implement when the same rules held internationally, thereby no longer creating a stumbling block for trade. The interaction between national and transnational  policies can again well be illustrated by the development of regulations regarding large combustion plants. The foundations of Dutch policy with regard to large combustion plants were laid down in the sulfur dioxide policy­framework plan (SO2­beleidskaderplan,  Netherlands Tweede Kamer 1979–1980, 15, 834) and the energy memorandum of the same year (Netherlands Tweede Kamer 1979–1980, 15, 802). Drafts of the  German Grossfeuerungsanlagenverordnung (see chapter 3 on Germany) were used as the basis for a Dutch Decree on Emission Requirements and Combustion  Installations (BEES). Although the pressure to reduce sulfur dioxide emissions was high, the availability of natural gas as an alternative fuel made it less urgent to take  strict measures, and the formal procedural apparatus for establishing emission standards did not yet exist at the end of the 1970s (Dinkelman 1995, 82). It took until  1987 for the Decree to be finalized. In the European Community the Netherlands was actively promoting the EC Directive on Large Combustion Plants. But because  the Netherlands pleaded a special position for its refineries, its usual proenvironment stand had a mixed record in this case (Liefferink 1995). As a consequence the  Netherlands reduced its credibility in the negotiations and thereby its effectiveness. The perception of the acid rain issue gradually shifted from a problem of air pollution to one of soil pollution (Dinkelman 1995). The solutions that had been  implemented before then (such as tall chimney stacks) therefore no longer applied. The new ways of framing the issue led to the formulation of new solutions to the  problem strongly supported by Dutch research in conceptualizing and quantifying the problem. In setting actual priorities for policy, these concepts were used, and the  feasibility of the chosen implementation strategy clearly played a role. When additional research and implementation practice showed that even this solution­oriented  choice was not attainable, a new strategy was chosen by introducing interim policy goals. Implementation problems in the acid rain issue also led to a shift in the way implementation was viewed. Whereas in the earlier policy documents implementation was  described as reaching preset levels of emissions, in later documents the emphasis shifted to reaching agreements (covenants) with specific groups of actors involved in  the policy—the actor­oriented policy (doelgroepenbeleid). This later turn had an influence on the implementation of CFC policy. Although not explicitly labeled as  doelgroepenbeleid, the implementation of the CFC­reduction policy was modeled closely after the way acid rain policy had been implemented.  Ozone Depletion The ozone­depletion issue was discussed in Parliament early on, but influences external to the formal policy process were central in placing the issue  on the policy agenda and in the consecutive shaping of the issue. The initial activities of the Dutch government were spurred by the aerosol industry, which was feeling  the effects of the spray­can boycott. Time and again expected activities of foreign actors (the United States and the European Community) were mentioned as reasons  to postpone action. This dependence was not argued primarily by the feasibility of intended policy (as was the case later in the climate change issue), but the Dutch  government claimed dependency on the analyses conducted elsewhere. Reference was made to knowledge developed in the United States and to EC policy.44 The  role of developments in Germany was visible in policy choices, as, for instance, the shift to labeling CFC­containing spray cans instead of imposing a ban. Analyses  supporting policy choices were drawn from international sources without reassessment until the National Environmental Policy Plan was published, and even then the  assessments of the ozone issue consisted completely of secondary analyses of foreign reports.45 No effort was made by the government to press the population to  become aware of the issue, which is a clear contrast to both the acid rain and the climate change cases. Climate Change Viewed internationally Dutch policy actors were slow in getting the ozone issue on the agenda, in tune with others in putting acidification on the  agenda, but relatively quick in paying attention to the climate change issue. In view of the science­mediated nature of assessing the problem this is rather surprising  because Dutch climate researchers (unlike those in the United States) were not specifically addressing the problem and, more generally, research in the area can be  considered to have been underdeveloped. The issue had already been discussed in the Dutch Parliament in 1978, related to the possible reintroduction of coal as a fuel (Netherlands Tweede Kamer 1978–1979,  15,300, 8, 6).46 The Dutch government was relatively quick in asking policy advice on the issue (in 1981), prompted by the Health Council. Although the issue took  (relative to other policy issues) exceptionally long to take off,47 after it was first discussed in Parliament it returned regularly in policy debates, and it was the object of  (requested) policy advice.48

Page 125 The first advice of the Health Council led49 to the report (mentioned in section 5.3.3) by the Interdepartmental Committee for Environmental Protection (ICMH) and  the Coordination Committee for International Environmental Issues (CIM). This report, for the first time, mentioned the three main policy lines that guided government  action during the next few years—namely, (1) enhancing awareness, especially internationally; (2) enhancing research; and (3) enhancing measures.  These have long stayed the main lines of action, although their relative importance shifted. The first two were seen as necessary requisites because the Dutch  government was of the opinion that Dutch climate policy should be viewed in an international context and more knowledge was needed to reduce uncertainties. The  second line of action was taken up as part of the developing science policy but was later also argued to enable the Dutch role in the issue. The third line of action—until  the United Nations Conference on Environment and Development (UNCED) of 1992—was, despite pressure of Parliament,50 mainly enacted in the elaboration of  CFC policy. The first line of action was taken up vigorously, with the ultimate goal of getting the issue on the agenda of international organizations like the United Nations  Environment Program (UNEP) and UNECE, which initially were primarily oriented toward other issues.51 Getting the issue on the agenda there would also enhance  the position taken by the Ministry of the Environment.52 This line of action resulted in a number of workshops between 1985 and 198753 and the support of a number  of international conferences. For example, Minister Ed Nijpels, who was responsible for environmental policy at the time, was involved in the organization of the 1988  Toronto Conference, with the express purpose of reorienting the Conference from a scientific direction to a more political direction.54  5.3.5 Paths of Influence in the Three Issues

From the above narrative it can be inferred that there were clearly different mechanisms at work in the way in which the three issues became part of the political  agenda. In the ozone issue there was no home base for the issue in the scientific world, and it was not connected to other policy issues. In the first period of action the  general press took surprisingly little notice. Notwithstanding questions posed in Parliament by the left­wing PPR, the issue arrived on the agenda of Dutch government  via the aerosol industry, which was asking for measures to take the impetus out of the boycott actions by environmental and consumer organizations. The involvement  of bureaucrats in international deliberations did prepare the stage for eventual quick implementation but did not influence the public or policy debate until the issue  resurfaced after the discovery of the ozone hole in the wake of the Montreal Conference. It is likely that at that time the renewed boycott by environmental  organizations quickened the Dutch policy response but did not influence implementation of international agreements very much otherwise.  In the acid rain issue the agenda­setting process can be seen as a shift in the terms of the air­pollution agenda into a more complex issue, combined with a heightening of  attention, rather than as the addition of a completely new issue on the agenda. As a result the roles and influences of various actors were much more linked to previous  relationships than they tended to have in the ozone issue. The issue led to a reorientation and enhanced attention to air­pollution research and soil research, but these  changes were gradual because both areas of research already were closely related to policy and policy development. The main change was that these areas now  became interrelated. It may well be that the success (also internationally) of marrying these efforts was also linked to the already existing relationship between science  and policy in these areas of research.55 On a number of occasions the importance of the link between national negotiations of government and industry and Dutch  transnational policy was clearly demonstrated (Liefferink 1995). In the climate­change issue the links between the actors were much less straightforward than in the acid rain issue, with the possible exception of industry. The roles of  policy actors and of environmental organizations were different from the roles one tends to expect. Government officials took the lead in putting the issue on the agenda.  Although climate change already had been debated for a long time in environmental organizations, it was clear that they felt some reluctance to take up the issue (as  discussed in section 5.3.2). The role played by policy actors, however, was more exceptional in this case than that played by environmental organizations. Parliamentarians with a scientific  background kept paying attention to the issue. Much of the attention was related to the positions taken in the energy debate. This debate had been very fierce for a  number of years, and although the greenhouse effect was not central in it, the fact that it was mentioned regularly in the frame of this debate guaranteed relatively  permanent attention. The attention paid by parliamentarians to the carbon dioxide issue may in its turn have supported the attention paid to it by government. But it is  also likely that the threat of a demise of Dutch energy policy sustained the appreciable effort devoted to the issue and the efforts at gaining international support. Energy  policy in the Netherlands

Page 126 was shaped very much by the energy crisis of 1973 and by the nonacceptance of nuclear energy by the Dutch. After the discovery of large natural­gas resources in 1963 in Slochteren (in the northern part of the Netherlands), energy was considered a resource that would stay  cheap, not only because abundant quantities of natural gas were available but also because nuclear energy was thought to become the energy source of the future (in  this period also the Dutch coal mines were closed). This rosy outlook changed quite suddenly when the 1973 energy crisis hit the Netherlands particularly hard, even  leading to a temporary ban on driving cars on Sundays. As a result the Dutch government started to develop a fuel­diversification policy. When nuclear energy became  less and less acceptable to many Dutch people (culminating in a societal debate on energy use for electricity generation in 1981 to 1983), the policy emphasis shifted to  new energy sources (like solar and wind energy) and energy efficiency. The falling prices for oil and gas tended to frustrate the realization of this development. Economically no shortage of fossil fuels existed, against the expectation in the  1970s. As a result the goals of energy policy tended not to be reached because no immediate pressure was felt and energy problems stayed hypothetical, at least in the  short run. When it was shown that the greenhouse effect was a much stronger reason to reduce energy use than economic shortage, this was taken over as the  argument and pacemaker for energy reduction. It is interesting to observe that—contrary to the direction in the ozone issue, where international conventions lay at the start of Dutch policy—the route to gain  acceptance for greenhouse policy was the gearing up of international support to finally gain national support for specific measures. Also interesting was the growing role  of science policy. In the climate case research was generated to support government policy internationally, whereas the ozone case and the acidification case initially  were primarily aimed at supporting national policy. 5.4 The Netherlands as Part of the World The main observation on how the Netherlands managed global environmental issues is that it played a different role in each of them. This is a contrast to the role of the  United Kingdom or the United States, where in all three issues a strong tradition of scientific assessments was found, or of Japan, where implementation was relatively  quick as soon as an issue finally reached the policy agenda. The small size of the country may be one of the explanations because the country will not in all cases have a  research community that is large enough to support government policy. Still, it is remarkable that the country made its dependence on other countries' science so explicit  in the ozone case. This may have been related to the underdeveloped state of its science policy at the time and the nonexistent ties between relevant bodies of  knowledge and relevant officials in government. Another general observation is the important role international politics and trade play in environmental policy in the Netherlands. This is understandable again from the  size of the country and the relative importance of its international trade. Viewed in that light it may even be seen as remarkable that the country tended to take a  proenvironment stand on issues. But it must be remarked that the stand internationally was sometimes more proactive than nationally, as was the case when  internationally the carbon dioxide reduction target for the Netherlands related to UNCED was stated to be 3 to 5 percent, whereas nationally only the lower goal was  adopted. Furthermore, some of the national goals of the country reduced the possibilities for reaching strict environmental goals, like the choice to view the Netherlands  as an distribution country with transport as an important economic sector. Another peculiarity in the way the Dutch handled environmental issues was the way in which environmental organizations were involved. Environmental organizations  organized a large share of the population.56 Some environmental organizations (and sometimes independent environmental expertise) were being subsidized by the  government, either on a semi permanent basis or in the form of subsidies for specific projects, like the Krause project. Usually representatives of environmental  organizations also took part in committees overlooking covenants, like the CFC covenant. In many instances these representatives were paid for their activities. A  critical view of the issues, a critical assessment of a policy plan, or a critical evaluation of an implementation process was therefore in many cases embedded in the  process as a whole. From a critical perspective one can state that in this way environmental organizations were wedded to official policy. From the point of view of  society as a whole the advantage is twofold. First, it is guaranteed that the environmental viewpoint is taken into account or at least heard during the development of  policy and implementation. Second, the societal process is better controlled. The way in which views of critics were invoked in the development of Dutch environmental policy may be seen as related to the political culture of the Netherlands that  is often described as a consensus culture or a consultation culture. Parties involved in the results of a political decision are in most cases also involved in the deliberation  leading to that decision. For instance, before a bill can be

Page 127 passed, it should be discussed and commented on by a number of consultative bodies, including representatives of employers and trade unions. But to understand the  relationship between actors something else has to be stressed too. Dutch society was long considered to be a pillared society: various social groups (Protestants, Catholics, socialists) had their own organizations and their own leaders  (Lijphart 1982). Socially these groups were widely separated, but their leaders were in contact with each other via the political system. Beginning in the 1960s these  pillars became less important in social life. A new development partly parallels the development of global environmental issues and the roles played by the different  actors but also shows interesting new features. Relatively close ties existed between the persons who operated on behalf of one or another of the groups. Even more  so, one single person sometimes operated on behalf of one group and at a different time on behalf of another.57 The actor groups are relatively permeable. Apart from  the consensus culture that may enhance this permeability, the shear size of the leadership groups involved in environmental issues in a small country like the Netherlands  may be a causal factor. This is clearly different from the U.S. case (chapter 11), where the agencies involved in the three issues hardly overlapped and cross­case  learning was limited. The reverse situation held in the Netherlands. Even when the differences between issues might have been a reason for involving different expertise,  the same persons from various institutions tended to be involved. A further peculiarity of environmental management in the Netherlands was the way in which a quantitative, rational approach was married to a qualitative, interactive  approach. According to Idenburg and Van der Loo (1993), the general trend is toward goal rationality as the basis for government action, instead of earlier  legitimization on traditional and ideological grounds.58 As a result they see science and bureaucracy guide government action. Environmental policy indeed tended to be  an area dominated by formal quantitative argumentation. As discussed earlier, the goals for the acidification policy were quantified and requantified in each successive  policy document, as were the goals for CFC­depleting substances and carbon dioxide reduction. However, at the same time (but sometimes in different parts of the  environmental ministry) consensus building was considered important, and in many instances this meant defining goals and directions less precisely.  The sometimes conflicting tendencies of participation versus rationalization were characteristic of the way policy actions in the Netherlands were designed and  developed. The implementation of an acid rain policy may serve as an example. As long as the officials or the politicians involved felt that the participation of target  groups in the development of policy measures was leading to enough progress, the participatory (or consultative) track was taken. Otherwise, they imposed  scientifically or economically underpinned measures. This threat of imposition challenged the consultation process and strengthened the wish to develop consensus.  The political culture of environmental policy was more goal­rationality oriented and less consensus seeking than other policy areas. On the one hand, this was a new  area of policy that still needed to establish its position. Relative to other policy areas (like agriculture, internal affairs, and the social­economic policy area), its  relationships with actor groups in society (with the possible exception of ties to environmental groups) were less established. Influence that was too direct and visible,  however, might have delegitimized policy in the eyes of some other influential actors, especially industry. Interest­oriented ways of operating (involving corporatist  structures) may therefore have been less effective than they had been in older policy areas. Communication between local and regional officials and national officials in  this policy area was less well developed than in some others. As a result incentives to use a scientific rational approach were stronger in this ministry than elsewhere. On  the other hand, participatory ideals were much ingrained in the personal culture of many of the officials working in this ministry. Therefore, they also had strong  incentives to listen to actors in society but were constantly reminded that a goal­rational defense would be required for any decisions that were made.  The goal­rational tendency in Dutch policy led to a strong tradition of evaluating policy against the original targets and adapting policy according to the findings.  Understandably, this held even more strongly for environmental policy than for policy in general. The establishment of National Environmental Policy Plans and the  evaluation of those plans in National Environmental Surveys by RIVM were cases in point. A final point of difference compared to other regions studied is Dutch coastal defense regarding the climate change issue. Whereas generally coastal defense as an issue  was viewed as part of the climate­change agenda, coastal defense in the Netherlands was not primarily an environmental issue. Coastal defense was viewed as a  permanent safety­management problem, with very strong and universally shared roots in Dutch society. Recently coastal defense has attained environmental  connotations, but even then only in the sense that some parts of coastal­defense policy are seen as threatening environmental 

Page 128 quality.59 As a result of this shift, parts of a coastal­defense policy were adapted. Relative to other countries the package of policy measures in the Netherlands related  to changing climate may look relatively adaptive. For instance, a policy was developed to keep the 1990 coastline intact by beach nourishment, dike heightening, and  other means of defense against the sea. This policy was developed side by side with measures to reduce carbon dioxide and other greenhouse gas emissions. But  because Dutch coastal­defense policy is not part of environmental policy, Dutch environmental policy related to climate change therefore is as preventive as the same  policy in Germany. What, if any, of the above is specific to the management of global environmental risks in the Netherlands? Most of the observations hold for environmental policy in  general and do not apply specificly to global issues. But there are some specifics for global risks. Understandably, the need for international cooperation is large in  relationship to global issues, more so than for national environmental issues like soil pollution, an issue that is closely related to the very specific situation of soils in the  Netherlands. But the international dependence was in many ways not very different from the interdependence in economic issues. Being a small and very internationally  oriented country, interdependence is viewed as a fact of life, a fact that often is stressed in developing and prioritizing policy measures, especially in the climate issue but  not necessarily in a different way than in issues related to international trade. Also the tendency to merge national scientific efforts related to acidification and climate  change to enable the country to become internationally visible cannot be seen as particular for global environmental risks. The policy relevance and the international  interdependence with respect to these issues only enhanced but did not occasion the thrust toward concentration and international cooperation.  Finally, in global environmental issues the country was seen as proactive. And because it is a country with a relatively weak power base, it was sometimes entrusted  with roles (like chairs in EMEP) that it would not have been given had the country been a big power. 5.5 The Developing Process of Managing Global Risks in the Netherlands What can we conclude about the lessons the Netherlands learned with respect to managing global environmental issues? The Netherlands developed a rather elaborate environmental planning process. The development of this planning process ran parallel to the development of the three  issues discussed in this book. Part of the peculiarities of the development may be explained by the more general process of how Dutch environmental policy developed  and how various actors participated in the process. The ozone­depletion issue was the extreme example on the one side. After the publication of Molina and Rowland's paper in 1974, ozone showed up on the political  agenda. Because it had no prior history, it had no clear relationship to specific issues that had appeared on the policy agenda before. At the time no overall policy  existed for environmental issues. The result was that the ozone issue was handled as a single issue and therefore could become completely invisible on the political  agenda during the years 1981 to 1985 (when Winsemius was responsible for environmental policy). When it returned to the agenda in 1986, a number of things had changed. First, the perceived certainty of the problem had become much larger, it had become the  subject of international deliberations in the frame of the Montreal Protocol, and therefore the embedding of a policy had become clear. Second, an integrated  environmental policy had become a widely accepted goal in the Netherlands, and ozone depletion could be tied to a certain type of environmental issue: those of a  global character. Third, the policy­development process for environmental policy had become a much more systematic planning process in which issues can change  rank but are less likely to come up and vanish because of haphazard external influences. In this planning process the role of various actors in society had also become  much more defined. An actor­oriented policy (doelgroepenbeleid) had started to gain importance as a mechanism for ensuring implementation, and the instrument of  covenants had gained acceptance. Therefore, when the issue reentered the agenda, it could be fitted relatively easy into policy thinking and implementation strategy.  We can say that the ozone issue shows what the Netherlands learned with respect to environmental management during the 1980s. Relative to the ozone­depletion  issue, the development of a policy for acid rain and climate change in the Netherlands was more clearly linked to Dutch environmental policy. These issues exemplify  the way in which environmental policy changed character during the period these issues reigned supreme on the environmental agenda.  The acid rain issue was the major environmental issue in the period when Winsemius was the minister entrusted with environmental policy and when it was realized that  setting goals for environmental quality and attaining those goals were two completely different things. Evaluations of environmental policy showed that procedures  related to environmental measures were slow to be implemented and enforcement was weak. It became clear that

Page 129 new ways of operating were needed: the stick of legislation had to be replaced at least partly by the carrot of generating incentives for implementing policy measures.  Winsemius, who had been an advisor to industry, strongly promoted a different way of operating from the way that had been favored before. The actor­oriented policy  (doelgroepenbeleid)—in which actors who generate pollution are addressed directly and take part in the deliberations on goals and strategies for implementation— became central. Although acidification was—because of its cross­media character—a problem that clearly demonstrated the shortcomings of sectoral environmental policy, it was not  the cause of the integration of that policy. Plans for integration already had come up in 1981. Frustrations with the old sectoral policy led to these plans. The acid rain  issue, however, was important for the integration process because it offered many opportunities for trying out the new ideas.  The climate change issue was the overriding issue in the first National Environmental Policy Plan. It had the power to interconnect a number of other issues that for  various reasons formed part of the environmental policy agenda, such as the ozone­depletion issue and energy policy. It was the issue that necessitated a global, integral  view of the environment, and in that sense it was a godsend that it was there at the moment an integrated environmental plan was drafted. The global climate change  issue also allowed an integrated environmental policy. Viewed from that angle the prominence of the Netherlands in the international climate debate and the  development of integral policy plans reinforced each other. Reviewing the development of the three issues over time, we see a clear difference in the way the issues were managed. Some differences can be viewed as systematic  changes that could be allotted the label learning, but others have been occasioned by the peculiarities of the issues. These could include a larger knowledge base for  one case as opposed to the others (such as more initial knowledge on acid rain than on ozone depletion), the specific industrial interests involved, and the peculiarities  of the way actors influence ways of operating (such as the specific interests of CFC users versus CFC producers in the ozone­depletion issue).  The most interesting developments in the Dutch situation seem to be related to how environmental policy became part of a planning process and how an  interrelationship developed between science and policy. The planning process for environmental policy developed roughly between 1974 and 1990. As a result an issue  that has once been taken up is not likely to vanish from the agenda unnoticed. The complete vanishing and reentering of the ozone issue is difficult to imagine in the new  system. Comparing the three issues also reveals the developing role of science policy. It was nonexistent in the ozone­depletion issue but became crucial in both the acid rain  and climate change issues. A policy­directed orientation for science clearly was successful in the acid rain issue and not only helped to orient research but also  supported policy development appreciably. This specifically has been questioned in the United States (see the evaluations of the National Acid Precipitation Program  (NAPAP) in chapters 11 and 20). The acid rain model was mirrored in the climate change case. Again it contrasts favorably to the situation in the United States, partly  because of limitations in the size of the elites involved in the issues. However, in the Netherlands it is not clear whether the developing climate research was as well  connected to policy measures as acidification research was. It may be that a successful model was copied but without the essential precondition of a positive interaction  between the questions posed by policy and the kinds of answers that can be provided by science. Appendix 5A. Acronyms a.e.

acid equivalent

BEES

Besluit Emissie Eisen Stookinstalaties (Decree for Emission Requirements and Combustion Installations) 

CFC

chlorofluorocarbon

CIAP

Climate Impact Assessment Program

CIM

Coordinatie Commissie voor Internationale Milieuvraagstukken (Coordination Committee for International  Environmental Issues)

CMA

Chemical Manufacturers Association

CO2

Carbon dioxide

CZMS

Coastal­Zone Management Subgroup (a subgroup of the Response Strategies Working Group of IPCC) 

DAS

Dutch Acidification System

EC

European Community

ECMTWF

European Center for Medium­Term Weather Forecasting 

EEB

European Environmental Bureau

EMEP

European Monitoring and Evaluation Programme

FACE

Forests Absorbing Carbon Dioxide Emissions

GCM

general circulation model

Page 130 IIASA

International Institute for Applied Systems Analysis

ICMH

Interdepartementale Commissie voor de Milieuhygiene (Interdepartmental Committee for Environmental  Protection)

IPCC

Intergovernmental Panel on Climate Change

ISOS

Impacts of Sea­Level Rise on Society 

IWACO

International Water Consultants

KNMI

Koninklijk Nederlands Meteorologisch Instituut (Royal Netherlands Meteorological Institute)

LRTAP

Long­Range Transboundary Air Pollution 

NAPAP

National Acid Precipitation Assessment Program (U.S.)

NAS

National Academy of Sciences (U.S.)

NASA (U.S.)

National Aeronautics and Space Agency

NAV

Nederlandse Aerosol Vereniging (Netherlands Aerosol Association)

NGO

nongovernmental organization

NH3

ammonia

NM

Vereniging tot Behoud van Natuurmonumenten (Society for the Preservation of Nature in the Netherlands)

NOx

nitrogen oxides

OECD

Organization for Economic Cooperation and Development

PPR

Politieke Partij Radicalen (Radical Political Party)

RAINS

Regional Acidification Information and Simulation (model)

RIVM

Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieuhygiene (National Institute of Public Health and Environmental  Protection)

SEP

Samenwerkende Elektriciteits Producenten (Cooperating Electricity Producers)

SO2

sulfur dioxide

SOx

sulfur oxides

UNCED

United Nations Conference on Environment and Development

UNECE

United Nations Economic Council of Europe

UNEP

United Nations Environment Programme

UNICE

Union of Industrial and Employers' Confederations of Europe

VA

vulnerability assessment

VMD

Vereniging Milieudefensie (Dutch branch of Friends of the Earth)

VROM

Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening, en Milieuhygiene (Ministry of Housing, Physical Planning, and the  Environment)

VNO

Verbond Nederlandse Ondernemingen (Federation of Netherlands Industry and Employers)

VVD

Volkspartij voor Vrijheid en Democratie (People's Party for Freedom and Democracy)

WMO

World Meteorological Organization

WWF

World Wide Fund for Nature, until 1986, World Wildlife Fund

Appendix 5B. Chronologies (Italic font denotes action entry; roman font denotes knowledge entry.) Appendix 5B.1. Chronology of the Acid Rain Issue in the Netherlands

1986 Nuisance Act comes into force. 1965 Sulfur dioxide emissions in the Netherlands reach a level of 1000 million kg. 1970 The Air Pollution Act comes into force. 1970 Ministry of Public Health and Environmental Hygiene is established. 1971 The Directorate of Environmental Protection opens at the new Ministry of Public Policy and the Environment. 1972 The U.N. conference is held in Stockholm. Dutch government publishes the Priority Memorandum on the Environment. 1975 The Helsinki Conference on Safety and Cooperation in Europe is held. 1975 The EMEP Steering Committee is formed. 1976 The five­year Program Air 1976–1980 is published, establishing a sulfur dioxide ceiling of 500 million kg per year.  1979 The Geneva Treaty on Long­Range Transboundary Air Pollution (LRTAP) is signed. 

Page 131 1981 The first publications appear on describing forest dieback (Waldsterben). 1981 The Conference of Environmental Organizations is held in Göteborg. 1982 The United Nations Economic Council of Europe Conference is held in Stockholm. 1983 De Boois asks for research. A survey is made on Dutch acidification research. The first overview of the vitality of Dutch forests (Staatsbosbeheer) is made. An acid rain conference is held in 's Hertogenbosch. The third five­year Program Air 1984–1988 concentrates on air and soil acidification.  1984 An integral Multiyear Program Air includes an agreement with refineries. 1984 A Memorandum on Acidification plans to adapt acidification policy. 1985 Additional Program Acidification Research begins. 1985 The Sulfur Dioxide Protocol is included in the Treaty of Geneva (Helsinki). An Interim Evaluation Acidification Policy is established. 1987 The first Phase of the Additional Program ends. 1988 The Nitrogen Oxide Protocol is included in the Treaty of Geneva (Sofia). 1988 The Final Report of the Additional Program is published. Concern for Tomorrow is published. 1989 The National Environmental Policy Plan is published. 1989 An Abatement Plan on Acidification is presented. 1990 A covenant is signed with SEP on sulfur dioxide and nitrogen oxide emissions. 1991 The final report on the second phase of the Additional Program agrees with policy goals but ranks ammonia as more important.  1991 The Second National Environmental survey is published by RIVM. 1992 Ammonia policy is evaluated. Appendix 5B.2. Chronology of the Ozone­Depletion Issue in the Netherlands. 

1974 The first articles in Dutch papers mention stratospheric­ozone depletion.  1975 The PPR, a left­wing party, asks the government for a CFC ban. With NGOs it starts a consumer boycott of spray cans.  1975 Chemisch Weekblad (Chemical Weekly), a professional journal, publishes a review article based on U.S. publications. 1976 Questions in Parliament reveal that the government requires more research results before measurements can be taken. The consumer boycott ends. 1976 In Elseviers Magazine, the Dutch scientist Paul Crutzen (then at the U.S. National Oceanic and Atmospheric Administration) poses that there is convincing  proof that ozone is potentially broken down in the stratosphere. 1977 A Draft Decree to label spray cans is passed. 1978 A ban is prepared. 1978 A decree to label spray cans is signed. 1980 Minister Ginjaar asks industry to reduce its use of CFCs as a propellant before the end of 1981. The European Community decides on CFC reduction as a goal. 1980 Chemisch Weekblad publishes articles claiming that evidence of ozone depletion is insufficient (based on the New Scientist of July 17 and on statements made  by Brasseur before the European Commission). 1982 Secretary of State Lambers announces that she would prefer a total ban of CFC propellants in the European Community. Deliberations on an international convention begin. 1984 The NAS report is completed. 1985 The Vienna Convention is signed. 1986 Dutch newspapers publicize the discovery of the ozone hole. The Dutch Parliament asks the government for a phaseout of CFCs in spray cans, foams, and refrigerator installations. 1987 NGOs ask the aerosol industry to ban CFCs, but the aerosol industry declines. NGOs start a second consumer boycott against spray cans. 1987 Minister Nijpels sends a letter to Parliament referring to research results, the Vienna Convention, and international deliberations on a protocol.  1988 The Ministry of the Environment signs a covenant with the Netherlands Aerosol Association (NAV) to reduce CFCs to 95 percent of 1976 levels by  1990. The Vienna Convention is signed by the Upper House of Parliament. 1989 The Montreal Protocol becomes operational.

Page 132 1990 The CFC action program is published. Producing and importing hard CFCs and halons are banned from 1998 on. Appendix 5B.3. Chronology of the Climate Change Issue in the Netherlands

1953 After a flood disaster in which 1800 people are killed, a member of Parliament refers to the melting of polar ice. 1963 Gas is discovered in the northern part of the Netherlands. 1972 A Dutch translation of Limits to Growth is published. 1973 The oil crisis leads to carless Sundays. 1974 An Energy Memorandum (the first integrated policy document on energy policy) mentions the carbon dioxide problem as an argument for energy conservation.  1978 Report on Climate Fluctuations, Causes, and Possible Consequences (Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid) is completed. 1978 The government's decision to use more coal for electricity production leads to questions in Parliament about the carbon dioxide problem.  1980 The National Research Program on Coal includes carbon dioxide research. 1981 A report is published by the Ad­Hoc Committee for Meteorological and Oceanographical Research in the Netherlands (Vossers Committee).  1981–1983 Societal debate on energy occurs.  1983 The Health Council issues the first assessment report on the carbon dioxide problem. 1984 Carbon Dioxide: Pointing out a Policy Problem is published by the ICMH and the CIM. 1985 KNMI starts a climate change research program. 1986 RIVM starts development of the IMAGE model. 1986 Delft Hydraulic Laboratory starts development of the ISOS model. 1986 VROM publishes the five­year Program Air 1986–1990, mentioning the carbon dioxide problem for the first time.  1986 The Health Council issues a second assessment report on the carbon dioxide problem. 1987 Parliament members ask for a plan outlining measures and costs of carbon dioxide abatement. 1987 A conference (Noordwijk) of West European ministers calls for action. 1988 The Concern for Tomorrow study is published by RIVM. 1988 A Climate Division is created at the Directorate for the Environment (for the preparation of the Noordwijk Ministers' Conference in 1989).  1989 The Conference of Ministers in The Hague calls for the formation of a U.N. environment organization. 1989 The first National Environmental Policy Plan is published. 1989 The Greenhouse effect is a central issue in the elections. The Christian Democratic Party promises to mitigate carbon dioxide emissions by 2 percent per year.  1989 A government agreement (Regeeraccord of cabinet Lubbers III) sets a goal of stabilization of carbon dioxide emissions within four years.  1989 The International Climate (Ministers) Conference is held in Noordwijk. 1990 The National Environmental Policy Plan Plus is published. 1990 A Memorandum on Energy Conservation is presented. 1990 The National Research Program begins. 1990 A Policy document discusses coastal defense after 1990. 1990 SEP founds Forests Absorbing Carbon Dioxide Emissions (FACE). 1991 Memorandum on Climate Change (Nota Klimaatverandering) is published by the government. 1993 The second National Environmental Policy Plan is published. Notes 1. Many people were involved in generating and critically assessing the information contained in this chapter, especially at the Department of Science, Technology, and  Society at Utrecht University. We want to mention Gunther Nieuwdorp, Jos Dekker, Kaat Schulte Fischedick, Ellis Toxopeus, Hanneke Maasland, Sigrid Berk,  Sander Toet, Patrick Blom, Ewald Korevaar, Willem Kakebeeke, and Toni Schneider. Without their help and support this chapter would have been less  comprehensive. Of course, the final result is completely the responsibility of the authors. 2. The name indicates that environmental hygiene became more central in policy but also that environmental policy was no longer exclusively seen as directed toward  human health (Tellegen and Tommel 1984). In 1982 environmental policy was split from health issues when the Directorate General for Environmental Management  became tied to Housing and Physical Planning in the Ministry for Housing, Physical Planning, and the Environment. 3. In these starting points it is apparent that environmental policy derived from efforts to deal with local pollution problems and thus was not particularly applicable to  later transboundary issues.

Page 133 4. The third was published in 1993. 5. It is difficult to find one good measure for attention to environmental issues in the Netherlands for any actor because no Dutch scientific journal or single authoritative  newspaper is available over the entire period. Therefore, we took the annual overview report of a relatively longstanding advisory committee to the government as the  measure of attention paid to these issues. This may have led to some bias in stressing political and governmental attention.  6. "The acidification of rain is caused by large quantities of sulfur dioxide and possibly also nitrogen oxides, which, it has been suggested, originate partly from industrial  areas in western and eastern Europe" (Netherlands Tweede Kamer 1976–1977, 52) (translated by, J.v.E.).  7. T. Schneider of RIVM became chair of EMEP. W. Kakebeeke of the Ministry became chair of the committee that prepared the Protocol.  8. The conference in Goteborg took an unexpected turn when the then Minister of Agriculture of Sweden, who had just returned from a visit to Germany, told the  conference that the first proofs of damage to trees in Germany had become available. As a consequence it was agreed that the European Environmental Bureau (EEB)  would disseminate this news throughout Europe (interview Jan Fransen of The Netherlands Society for Nature and Environment, February 25, 1991; Report of the  European Conference on Acid Rain 1981). 9. Interview S. Brokerhof of the PPR (November 25, 1987); see also the newspapers Volkskrant, June 25, 1975, and NRC­Handelsblad, May 16, 1975.  10. In the deliberations leading to the Vienna convention, the Netherlands chaired the negotiations starting from the second session. The chair was held by W.  Kakebeeke, an official of the ministry responsible for environmental affairs. 11. During this period the ministry changed names. Until the end of 1982 it was the Ministry of Public Health and Environmental Hygiene, and after that it became the  Ministry of Housing, Physical Planning, and the Environment, with Pieter Winsemius as the first minister. 12. According to kakebeeke (interview, June 1995) the departmental head did not consider this issue a priority issue, and it did not prove possible to put the issue on  the agenda. At the time acidification was a top­priority issue.  13. Kakebeeke states that it did not prove possible to get the issue on the agenda directly after the Vienna Convention. It was only when the preparations for the  Montreal Protocol were in a final stage that it was decided to present the complete package to Parliament. 14. Letters to the NGO Natuur en Milieu (Nature and Environment), e.g., by Indola Cosmetics, May 4, 1987, Beyersdorf NV, May 11, 1987, and GABA Almere,  July 1987. 15. Kakebeeke mentions NASA and Norwegian sources, plus Brasseur (who also informed the European commission). He also mentions that the Ministry of  Economic Affairs based itself in part on the conclusions of the Coalition for Friendly Use of CFCs, which was related to the Chemical Manufacturers Association  (CMA) in the United States. 16. This report discussed two energy options: a fossil fuel option and a nuclear option. The first option would lead to local thermal pollution and climate change; the  second to nuclear waste and local thermal pollution. As a result reduction of energy use was considered the only positive option.  17. E.g., in publications by the Dutch branch of Friends of the Earth (Vereniging Milieudefensie) (VMD 1972) and by the Netherlands Society for Nature and  Environment (Stichting Natuur en Milieu) (Vonkeman 1974; Hekstra 1978) and in the Energy Memorandum of 1974 (Netherlands Tweede Kamer 1974–1975).  18. From 1981 to 1983 a broad societal debate was organized around future electricity generation in the Netherlands. The underlying issue in this debate was the use  of nuclear energy as a fuel for electricity generation. 19. The Health Council (Gezondheidsraad) was a standing committee that advised the government on health issues. It usually operated via subcommittees consisting of  invited experts for the issue under consideration. The Health Council was a very influential body. 20. Personal communication, Schuurmans, 1991. 21. The goal formulated on page 130 of the plan was "for the moment stabilization of CO2 emissions on the average level of 1989 and 1990, which is estimated at 183  million tons CO2 per year." 22. The VVD is a conservative liberal party. The Minister of Housing, Physical Planning, and the Environment (Nijpels) and the Minister of Transport and  Communications (Smit­Kroes) both belonged to this party, and both did not accept changes in their proposal.  23. In the case of the CFC covenant this was mainly done from within the committee controlling the covenant. With respect to acidification, the Society for the  Preservation of Nature in the Netherlands (NM) performed vitality research on trees. Vitality inspections were also conducted by a government research institution.  These parallel activities regularly led to diverging interpretations of the vitality of the trees. 24. The project also exemplified the hesitations of the environmental organizations and marks their conversion relative to the carbon dioxide issue. From the preface of  the report (Krause, Bach, and Koomey 1989) it can be inferred that in 1987 the greenhouse effect was not planned to have the central role in the project that it finally  did. Stimulating energy reduction was initially much more central than climate change, especially because of the effects of acidification and the limitations of resources.  But gradually it became clear that the greenhouse effect necessitated much more severe energy reductions than resource problems.  25. It is remarkable that in analyses of Dutch policy and of the reactions to the two boycotts the role of environmental groups is downplayed (Van der Heijden and  Hisschemoller 1983; Doorewaard 1990) and the active role of government and industry is stressed. However, in 1976 as well as in 1987 changes in the behavior of  industry immediately followed the start of the boycott action by a large number of groups in which environmental organizations played a central role. This change in the  behavior was not mediated via the general media (at least not the written media), since these reported surprisingly little on the actions (Van Heusden 1990). Van  Heusden studied publications on the ozone­depletion issue in De Volkskrant in the period 1974 to 1990. De Volkskrant is a national newspaper that has been shown  to pay relatively more attention than other papers to environmental risks (Gutteling and Calje 1993). We cite from Van Heusden's summary: "We found that De  Volkskrant, when the ozone issue was not long known, published mainly research done in other countries and not about events in the Netherlands. To be sure, Dutch  government and industry did behave as expected relative to the ozone issue. But no articles were published about environmental groups that had started actions against  spray cans. Even more remarkable, whereas spray­can producers were several times given the opportunity to present their views, it was only in 1980 that somebody  from a environmental organization was cited" (Van Heusden 1990, 3).

Page 134 26. The first of these international weeks was held in April 1985, at a time when snow with accumulated acid was melting in Scandinavia. During international weeks  several actions exerted pressure on both industry and government, and activities were undertaken to educate the population. The most visible actions were guided acid  rain tours in forests and cities and actions by the Dutch branch of Friends of the Earth (VMD) against Shell, the "biggest acidifier in the Netherlands" (Berk 1994).  27. In the Netherlands the environment­oriented NGOs (as opposed to green­nature­oriented NGOs) are called gray environmental organizations.  28. Interview with T. Schneider, RIVM, September 23, 1995. 29. Citing Bovenkerk (Ministry of Housing, Physical Planning, and the Environment) and Schneider (RIVM). 30. A much more critical view on the role of the Additional Program is provided by Hajer (1995, 220), who concludes that the program led to the periodical  reinforcement of a legitimization crisis for acidification policy. Our view is that the framing forced by the additional program enabled the further development of acid rain  policy at the time. 31. The RAINS model was partially sponsored by the Dutch Ministry of Housing, Physical Planning, and the Environment. Eight percent of the funds of the Priority  Program were devoted to developing the DAS­model (Stuurgroep Verzuringsonderzoek 1985).  32. In the negotiations on the 1994 Sulfur Dioxide Protocol, RAINS results were used as the source of data. A task force led by Hordijk (then at the Wageningen  Agricultural University) did the calculations, and RIVM mapped the critical depositions in Europe (Kakebeeke 1994). In his thesis Hordijk (1991) discussed the  criteria that a model has to fulfil to support negotiations and concluded that RAINS in principle fulfilled those conditions but had not yet been the basis for an  agreement. 33. The name of Van der Leun, a professor of dermatology at Utrecht University, was the only name we found mentioned. Van der Leun stated (interview, May 9,  1994) that he chose to play the role of a researcher instead of somebody who influences policy. Nonetheless, he formed part of the international scientific community  involved in assessing the risks of ozone. For instance, he became the chair of the subgroup on the effects of the Climatic Impact Assessment Program (CIAP) of the  U.S. Department of Transportation that reported in 1975 (see chapter 11 on the United States). It was only at the UNEP conference in Munchen in 1978 (see chap.  3/13, Germany/II) that he first encountered an official from the Environmental Department (Van Beckhoven). Afterwards he became a member of the Coordination  Committee for UNEP (see the list of persons involved in UNEP activities in chapter 13 on international institutions). The research of Van Der Leun did influence UNEP  reports, but, according to Van der Leun, in policy documents this research was not cited because international reports were considered more authoritative.  34. The exception was the Delft Hydraulic Laboratory (Vellinga). Although a number of persons and groups were involved in climate research and the international  networks around climate research, those were not specifically related to the type of research that was most central in the debate of the climate change issue—global  circulation models. However, other types of climate research were done—for example, the Royal Netherlands Meteorological Institute gathered data on the  development of the climate (Schuurmans 1974), work was done on the development of ice caps, glaciers, and sea­level rise (Oerlemans), and the carbon dioxide cycle  was also a subject of research (Goudriaan). 35. The fact that in the 1970s the Royal Netherlands Meteorological Institute was one of the latest meteorological services in Europe to have a new, powerful computer  facility to its disposal contributed strongly to this relatively backward position. Instead, the Vossers Committee recommended joining the European Centre for Medium­ Term Weather Forecasting model for GCM research. For Dutch climate research they recommended continuing the reconstruction of time series of past climate and  intensifying the development of simplified parameterized climate models and specially coupled ocean atmosphere models. 36. Böttcher was a retired chemistry professor, Turkenburg an energy researcher, and Vellinga originally an hydraulic engineer. Goudriaan was the exception.  37. Vellinga was located there before he became an official in the Ministry of Housing, Physical Planning, and the Environment. At the end of our research period he  was a professor of Environmental Science at the Free University in Amsterdam. 38. In 1986 the Delft Hydraulic Laboratory started an international research project called Impacts of Sea­Level Rise on Society (ISOS) with funds from UNEP and  the Dutch government. The aim of the project was to enhance international awareness of the impacts of sea­level rise and to develop response strategies (Wind 1987).  Initially three case studies were worked out: for Bangladesh, the Maldives, and the Netherlands. In 1988 a first attempt was made to compile a global inventory of  areas at high risk from sea­level rise. That study was carried out for UNEP. ISOS was applied in the so­called vulnerability assessment (VA) case studies initiated by  CZMS. This group, chaired by New Zealand and the Netherlands, involved participants from seventy countries (fifty developing countries). It assessed the costs of the  defense measures necessary to be able to cope with a sea­level rise of 1 meter. As of 1992 VA studies had been carried out for twenty­four countries using the Dutch  approach (Tidal Waters Division 1992). 39. And it can even be stated that the contrary was true. International reports were sent to the Dutch Parliament directly from the Ministry of Housing, Physical  Planning, and Environmental Hygiene in 1982, including Climate Change and Society (Kellogg and Schware 1981), Energy and Climate (Bolin 1985), and Food­ Climate Interactions (Bach, Pankrath, and Schneider 1981). The same happened to the results of the 1985 Villach conference. The results of this meeting were  entered into the deliberations of the Health Council Committee by the ministry member of the Committee, Hekstra, but barely played a role there (Van der Sluijs and  Van Eijndhoven 1998). 40. Trouw, Zorg over "broeikas," Europese milieuministers willen maatregelen, October 27, 1987; Trouw, Paar graadjes warmer heeft grote gevolgen, October 22,  1987. From 1988 until the first IPCC report was published fourteen Dutch scientists were involved in IPCC Working Group I. This can be seen as the moment at which  Dutch scientists started to become part of the international community involved in the climate issue. 41. In 1979 the Royal Netherlands Meteorological Institution (KNMI) mentioned a need for heightened attention to the possibly deleterious effect of climate change  and the need for research (KNMI 1979, 8). This mention was caused by World Meteorological Organization (WMO) plans to start a world climate program. Two  reports produced as parts of an effort initiated by the Ministry of Education and Science to program research in the environmental area mentioned the need to enhance  the Dutch research effort with respect to the relationship between climate and environment (Ester and Schreurs 1978, 18; Lubach and Van Juchem 1979, 19–22). 

Page 135 42. Interview with T. Schneider, RIVM, September 23, 1995. 43. Reasons often given for this are the dense population (and associated pollution) of the Netherlands, the large industrial sectors that contribute to pollution (oil and  petrochemical industries but also agribusiness), and the large numbers of people who were members of environmental organizations.  44. E.g., by Kakebeeke, interview, August 1995. 45. In Zorgen voor Morgen (Concern for Tomorrow) (RIVM 1988, 73), however, RIVM calculated the expected CFC concentrations in the atmosphere related to  four CFC­reduction scenarios.  46. The answers of Minister Ginjaar mention an IIASA Conference on Carbon Dioxide, Climate, and Society in February of the same year.  47. It is striking how long the issue was considered to be in its "signaling phase." Pieter Winsemius, Minister of the Environment between 1982 and 1986, described the  policy process as a four­stage cycle with the signaling phase as the first phase. Since then this way of describing the development of environmental policy has almost  become the standard in the Netherlands (Winsemius 1986). 48. See Dinkelman (1995) for more details. 49. Apparently the fact that the Health Council advised the Minister of Health instead of the Minister for the Environment led to some debate about the way in which  the activities of both committees should be related (Dinkelman 1995). 50. E.g., in the frame of the debate on the electricity plan for the years 1987 to 1996 the standing Committee for Economic Affairs accepted a resolution in which it  asked for a plan of measures (Netherlands Tweede Kamer 1986–1987, 19, 948, no. 7). This was reiterated during the debate on the policy document Climate  Change and Other Trace Gases in January 1988 (Netherlands Tweede Kamer 1987–1988, 20, 047, no. 5, p. 7).  51. Desertification for UNEP and acid rain in the case of UNECE. 52. Deliberations between the Directorate General for the Environment and the Health Council, March 29, 1983. 53. One on the West Antarctic Ice Cap on May 6–8, 1985; one on the Impacts of Sea­Level Rise on Society, August 27–29, 1986; one on Bioclimatic and Land­ Use Changes, December 15–19, 1986; and one on the Melting of Glaciers and Ice Caps, 1987.  54. Words of Nijpels during the debate on the document Climate Change by Carbon Dioxide and Other Trace Gases in January 1988 (Netherlands Tweede  Kamer 1987–1988, 20, 047, no. 5, p. 9).  55. This development has stayed unparalleled until now in the climate issue. There is, however, a parallel to the situation in Dutch agriculture more generally, where  research in governmental institutions is very much geared toward the solution of practical problems in agriculture. Recent developments in that area, however, also show  the disadvantages of too strong entrenchment. 56. The membership of VBN rose from close to 300,000 in 1989 to more than 700,000 at the end of 1993, donators of World Wide Fund for Nature (WWF)  Netherlands rose from about 300,000 in 1989 to 600,000 in 1994, the national membership of VMD rose from 1989 to 1993 from 21,000 to 33,000, and the  donators of Greenpeace numbered 600,000 in 1993. These numbers should be compared to the total population of the Netherlands of almost 16 million (De Graaf  1994). 57. Examples are numerous. Winsemius was the Minister of Environmental Affairs from 1982 to 1986. Before and after he was an advisor for industry. He also  became the chair of the board of VBN, one of the nature­oriented environmental organizations. Also more generally, the boards of environmental organizations consist  of people holding positions in society—for instance, as university teachers or professors, officials in ministries, or (former) parliamentarians. Hekstra was an official in  the Ministry of Housing, Physical Planning, and the Environment and as such was involved in international deliberations, but he also was one of the first to draw  attention to climate change in publications of environmental organizations. A number of parliamentarians (especially those in the Upper House) involved in the energy  debate at the same time held positions at universities. One might tend to conclude from this observation that an actor analysis is not suitable because of these overlapping constituencies. It is, however, clear that different  rules apply for the adequate behavior of a person in different roles and therefore that one can still analyze the actions of different actors. Of course, the fact that a single  person has to marry the different roles limits the width of the variation in behavior that is still credible. 58. Idenburg and Van der Loo (1993) explain this by stating that in the process of "depillarization" a need was felt to legitimize government action socially. The vacuum  was filled by a very strong tendency toward goal rationality. 59. It must, however, be mentioned that the threat of sea­level rise was used as a way to make people aware of the climate change issue, especially by the VMD in its  climate actions in the period 1989 to 1991. For example, a bucket full of water—symbolizing sea­level rise by the greenhouse effect—was delivered to the head of the  Governmental Committee for Economic Affairs (Buitenkamp 1989), and during an action day called "In Sea/At Sea" on May 25, 1991, that took place in thirty­two  towns, the names of the municipalities were extended with "in sea" or "at sea," depending on their location relative to the future coastline (De Rijk 1991).  References Alcamo, J., R.W. Shaw, and L. Hordijk. 1990. The RAINS Model of Acidification: Science and Strategies in Europe. Dordrecht: Kluwer. Bach, Wilfried, Juergen Pankrath, and Stephen H. Schneider. 1981. Food­Climate Interactions. Proceedings of an International Workshop held in Berlin (West).  Dordrecht: Reidel. Berk, S.I.M. 1994. Management van de zure regenproblematiek door Nederlandse milieuorganisaties. NW&S Report 94028, Contribution F20 to SL­project.  Department of Science, Technology and Society, Utrecht. Bolin, Bert. 1985. Energy and Climate: A Summary of Our Knowledge about Those Mechanisms That Determine the Climate of the Earth and the Possibility  That Man May Directly or Indirectly Influence the Climate. Stockholm: University of Stockholm. Bresser A.H.M. 1985. Het RIVM­onderzoek aan zure regen, In Berichten uit het RIVM (pp. 200–202). Bilthoven: RIVM.  Buitenkamp, M. 1989. Ook "zachte" ozonvreters dragen bij aan broeikaseffect. Milieudefensie 18(1): 13. Vereniging Milieudefensie, Amsterdam. CFC Action Program. 1990. The Hague, June 21.

Page 136 Commissie Vossers. 1981. Nieuwe wegen in het fysisch onderzoek van zee en atmosfeer. Report of the Ad­hoc Committee for Meteorological and Physical­ Oceanographical Research in the Netherlands. The Hague: Staatsuitgeverij. Cramer, J., B. de Laat, and C. Schulte Fischedick. 1990. Responsiveness of Scientific and Technological Institutes to Environmental Change in the  Netherlands. Report prepared by the TNO Centre for Technology and Policy Studies on behalf of the Ministry of Economic Affairs as part of a comparative cross­ national study coordinated by the Organization of Economic Cooperation and Development, Apeldoorn, August 24. CRMH. 1988. Milieu van Jaar tot Jaar 1987. 's Gravenhage: Staatsuitgeverij. De Graaf, H. 1994. Geld en idealen: Financiering van de idealen van vijf natuurbeschermings­ en milieuorganisaties, etc. NW&S Report 94065. Department  of Science, Technology and Society, Utrecht. De Leeuw, F.A.A.M., and J.A. Van Jaarsveld. 1992. Bepaling van Bron­receptor relaties voor verzurende componenten. RIVM­report. Bilthoven: RIVM.  De Ligt, J.M. 1993. Face Foundation finances afforestation to compensate for Dutch carbon dioxide emissions. Change, Research, and Policy Newsletter on  Global Change from the Netherlands 17: 3–5.  De Rijk, P. 1991. Actie in zee/ aan zee groot succes. In Nieuwsbrief Broeikas­Informatiebulletin voor lokale groepen 4 (October): 3–4. Amsterdam: Vereniging  Milieudefensie. Dinkelman, G. 1995. Verzuring en Broeikaseffect, De wisselwerking tussen Problemen en Oplossingen in het Nederlandse Luchtveron­treinigingsbeleid  (1970–1994). Utrecht: Jan van Arkel.  Doorewaard, M.E.M. 1990. Milieuwetgeving en het Bedrijfsleven; de Paradoxale rol van Belangenorgansiaties. Groningen: Wolters­Noordhoff.  Du Pont de Nemours Nederland. 1977. Focus op Zon. Brochure, July. Ester, P., and L.J.M. Schreurs. 1978. Prioritieiten voor milieuonderzoek. Een onderzoek naar milieuimplicaties van maatschappelijke ontwikkelingen en prioriteiten  voor milieu­onderzoek. In LaSOM, Signalering en Evaluatie Van Oorzaken en Effecten van Milieuverandering. Amsterdam: IVM, VU.  Fransen, J. 1981. Zure regen: Effecten, aanpak van het probleem. Natuur en Milieu 7–8: 14.  Gezondheidsraad. 1983. Deeladvies inzake CO2 problematiek. 's Gravenhage: Gezondheidsraad. Gezondheidsraad. 1986. Advies inzake CO2 problematiek. 's Gravenhage: Gezondheidsraad. Published in English as Health Council. 1987. Carbon Dioxide  Problem: Scientific Opinions, and Impacts on Society: Second Advice. 's Gravenhage: Gezondheidsraad. Gutteling, J.M., and J.F. Calje. 1993. De invloed van het milieu in het nieuws: Mondiale risico's en risico's dichter bij huis. Milieu 1: 14–19.  Gutteling, Jan, Mirjam Galetska, and Oene Wiegman. 1995. The Netherlands: Elite newspaper reporting on the acid rain issue from 1972 to 1992. In William C. Clark  and Nancy M. Dickson, eds., The Press and Global Environmental Change: An International Comparison of Elite Newspaper Reporting on the Acid Rain  Issue from 1972 to 1992. CSIA Discussion Paper 95­12, Kennedy School of Government, Harvard University, December.  Hajer, M.A. 1995. The Politics of Environmental Discourse, Ecological Modernization, and the Policy Process. Oxford: Clarendon Press. Hekstra, G.P. 1978. Gevolgen voor klimaat en ecosystemen van energieproduktie en ­gebruik. Natuur en Milieu. Stichting Natuur en Milieu, 's Graveland 2(3): 3–16.  Hordijk, Leendert. 1991. An integrated assessment model for acidification in Europe. Thesis, Amsterdam. ICMH/CIM Committee on Research. 1984. Kooldioxide, signalering van een beleidsvraagstuk. VROM/DGM. September. Idenburg, P.A., and H.R. Van der Loo. 1993. De staarten van de rattenkoning: Opmerkingen over de vervlechting van wetenschap, politiek en bureaucratie.  Beleidswetenschap 2: 125–140.  Kakebeeke, W.J. 1994. Wordt de hemel nog Blauwer: retrospectief van een Nederlandse luchtbeschermer. Lucht 2 (June): 48–51.  Kellogg, William W., and Robert Schware. 1981. Climate Change and Society: Consequences of Increasing Atmospheric Carbon Dioxide. Boulder: Westview  Press. Klok, P.J. 1989. Convenanten als Instrumenten van Milieubeleid. Enschede: Faculteit der Bestuurskunde, Universiteit Twente. KNMI. 1979. Flitsen uit het KNMI, 125 jaar flitsen uit het Koninklijk meteorologisch instituut, 1854–1979. Den Haag: Staatsuitgeverij.  Krause, F., W. Bach, and J. Koomey. 1989. Energy Policy in the Greenhouse. Volume 1, From Warming Fate to Warming Limit: Benchmarks for a Global  Climate Convention. El Cerrito, Calif.: International Project for Sustainable Energy Paths. Lasom. 1979. Signalering en Evaluatie van oorzaken en effecten van milieuverandering. Delft: Lasom. Liefferink, J.D. 1995. Environmental policy on the way to Brussels: The issue of acidification between the Netherlands and the European Community. Thesis,  Landbouw Universiteit Wageningen. A. Lijphart. 1982. Verzuiling, pacificatie en kentering in de Nederlandse politiek. Amsterdam: De Bussy. Lubach, J., and J. Van Juchem. 1979. Milieueffecten op het gebied van het klimaat. In Lasom, ed., Signalering en evaluatie van oorzaken en effecten van  milieuveranderingen (appendices to Vervolgrapport, nos. 5 and 6). Delft: Lasom. Maandstaat CBS. December 1984. Den Haag: CBS. Meadows, D.L. 1972. Rapport van de Club van Rome. Utrecht/Antwerpen: Het Spectrum. Molina, Mario, and F. Sherwood Rowland. 1974. Stratospheric sink for chlorofluoromethanes: Chlorine atomic catalyzed destruction of ozone. Nature 249: 810– 812. Nelissen, N.J.M. 1994. Het themagericht milieubeleid. In P. Glasbergen, ed., Milieubeleid, een beleidswetenschappelijke inleiding (4th ed., pp. 59–77). The  Hague: VUGA. Netherlands Tweede Kamer. 1972–1973. Urgentienota Milieuhygiene, 11,906, nos. 1–2 (letter and white paper), 3 (questions), 4 (comments), 5 (answers), 7 and 8  (comments). ———. 11974–1975. Energienota, 13, 122, nos. 1–2.  ———. 1976–1977. Indicatief Meerjarenprogramma Lucht 1976–1980, 14, 314, nos. 1–2. 

Page 137 ———. 1978–1979, 15, 300, XVII, no. 8.  ———. 1979–1980, 15, 834, nos. 1–2, SO2­Beleidskaderplan (Frame for SO2 Policy).  ———. 1979–1980. Nota Energiebeleid, Part 2, Kolennota (Memorandum on Coal), 15, 802 nos. 6–7.  ———. 1981–1982. 15, 802, no. 47.  ———. 1982–1983. 17, 600. XI, no. 84.  ———. 1982–1983. Indicatief Meerjaren Programma Lucht 1981–1982, 17, 600, XVII, no. 7.  ———. 1983–1984. Indicatief Meerjaren Programma Lucht 1984–1988, 18, 100, XI, no. 7 (September).  ———. 1983–1984. Notitie inzake de problematiek van de verzuring, 18, 225, nos. 1–2 (January).  ———. 1984–1985. Indicatief Meerjarenprogramma Milieubeheer 1985–1989, 18, 602, nos. 1–2.  ———. 1984–1985. Indicatief Meerjaren Programma Lucht 1985–1989, 18, 605, nos. 1–2 and 63.  ———. 1986–1987. 19, 707, no. 13.  ———. 1986–1987. Klimaatverandering door CO2 en andere sporegassen, 20, 047, nos. 1–5.  ———. 1986–1987. 19, 948, no. 7.  ———. 1987–1988. 20, 047, no. 5.  ———. 1988–1989. Nationaal Milieubeleidsplan, 21, 137, nos. 1–2.  ———. 1989–1990. Nationaal Milieubeleidsplan plus, 21, 137, no. 20.  ———. 1989–1990. Nota Energiebesparing, 21, 570, nos. 1–2.  ———. 1990–1991. Nota Klimaatverandering, 22, 232, nos. 1–2.  ———. 1991–1992. 22, 497, nos. 1–2 (January).  ———. 1993–1994. Nationaal Milieubeleidsplan 2, 23, 560, nos. 1–2.  Pleune, Ruud. 1997. Strategies of Dutch Environmental Organizations, Ozone Depletion, Acidification and Climate Change. Utrecht: International Books. Report of the European Conference on Acid Rain. 1981. Goteborg, May 9–11.  Rijkoort, P.J. 1975. Statistische beschouwingen van enkele aspecten van temperatuurreeksen in verband met mogelijke klimaatschommelingen. De Bilt:  KNMI. RIVM. 1988. Zorgen voor Morgen (Concern for Tomorrow), Nationale Milieuverkenning 1985–2010. Alphen aan den Rijn: Samson H.D. Tjeenk Willink.  ———. 1991. Nationale Milieuverkenning 2 1990–2010. Samson H.D. Tjeenk Willink b.v.: Alphen aan den Rijn.  Schulte Fischedick, C. 1986. Het additioneel programma verzuringsonderzoek (Dutch Priority Programme on Acidification). In A. Rip, R. Hagendijk, and H. Dits,  eds., Implementatie van Prioriteiten in het Wetenschappelijk Onderzoek Bestudeerd aan de hand van enkele case Studies. Part II, Case Studies (pp. 104– 118). Department of Science Dynamics, University of Amsterdam. Schuurmans, C.J.E. 1974. Eenvoudige klimaatmodelllen en hun toepassing voor de berekening van temperatuurveranderingen als gevolg van het toenemend  wereldenergieverbruik, synopsis of a symposium by KNMI. Paper, October 8. Stuurgroep Verzuringsonderzoek. 1985. Additioneel Programma Verzuringsonderzoek. Den Haag: VROM. Tellegen, E., and D.K.J. Tommel. 1984. Milieuactie en milieubeleid. In J.J. Boersema, J.W. Copius Peereboom, and W.T. de Groot, eds., Basis­boek Milieukunde  (pp. 55–74). Boom: Meppel/Amsterdam: Boom.  Tidal Waters Division. 1992. Analysis of Vulnerability to the Impacts of Sea Level Rise: A Case Study for the Netherlands. Report DGW­93.034.  Van Ast, J.A., and H. Geerlings. 1993. Milieukunde en Milieubeleid, een Inleiding. Alphen aan den Rijn: Samson H.D. Tjeenk Willink. Van der Heijden, H.A., and M. Hisschemoller. 1983. Naar een Lange Termijn Milieubeleid. Final report of research project on behalf of the Dutch Committee for  Long­Term Environmental Policy, Amsterdam.  Van der Sluijs, Jeroen P., and Josée C.M. Van Eijndhoven. 1998. Closure of disputes in assessments of climate change in the Netherlands. Environmental  Management 22(4): 597–609.  Van der Sluijs, Jeroen, Josée Van Eijndhoven, Simon Schacklay, and Brian Wynne. 1998. Anchoring devices in science for policy: The case of consensus around  climate sensitivity. Social Studies of Science 28: 291–323.  Van der Straaten, J. 1990. Zure regen, Economische theorie en het Nederlandse Beleid. Utrecht: Jan Van Arkel. Van Heusden, K.J. 1990. De Ozonlaag, Wat moet je daar nu over zeggen. Een onderzoek naar publicaties over de ozonproblematiek in de media. Internal Document,  Chemistry and Society, Utrecht. VMD (Vereniging Milieudefensie). 1972. Blauwdruk voor Overleving. Milieudefensie 1(1–2) (June–July). Vereniging Milieudefensie, Amsterdam.  Vonkeman, G.H. 1974. Grondstoffen en Energiedragers, Grenzen in zicht. Natuur en Milieu 55–63. Amsterdam.  ———. 1977. Alarm voor de spuitbus, Verbod mag niet langer worden uitgesteld. Natuur en Milieu. 1(10) (October): 3. Stichting Natuur en Milieu, 's­Graveland.  Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid. 1978. Klimaatveranderingen, oorzaken en mogelijke consequenties. Paper written on behalf of the Commissie  Algemene Toekomstverkenning of the Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, KNMI, De Bilt, January. Wind, H.G. Ed. 1987. Impact of Sea Level Rise on Society. Report of a project­planning session/Delft 27–29 August 1986. Rotterdam/Brookfield: Balkema.  Winsemius, Pieter. 1986. Gast in eigen Huis, Beschouwingen over Milieumanagement. Alphen aan den Rijn: Samson H.D. Tjeenk Willink.

Page 138 This page intentionally left blank.

Page 139

6 Turning Points: The Management of Global Environmental Risks in the Former Soviet Union. Vassily Sokolov and Jill Jäger with Vladimir Pisarev, Elena Nikitina, Alexandre Ginzburg, Elena Goncharova, Jeannine Cavender­Bares, and Edward A. Parson1 6.1 Introduction Perhaps nowhere have efforts to understand and manage global environmental risks been as erratic, as paradoxical, or as unpredictable as in the former Soviet Union.  Since the early years of the Soviet epoch these efforts have passed through four significant and increasingly sharp turning points. The first turning point occurred in the  1960s, when an increasing number of Soviet scientists and officials graduated from the utopian idea of "conquering nature" to recognition of the risks inherent in the  anthropogenic transformation of the natural environment. The second turning point came in the 1970s, when the Soviet political leadership, after some initial hesitation,  accepted global environmental challenges as a promising sphere for international cooperation. In practice, however, efforts to understand and address these issues  continued to be obstructed by the Soviet leadership's emphasis on economic and military development and the absence of any autonomous public sphere in the USSR.  A sharper turning point came in the second half of the 1980s, when a new Soviet leader, Mikhail Gorbachev, made an ambitious effort to fundamentally reform the  USSR's domestic and foreign policies. Within the space of a few years, many of the long­standing obstacles to scientific, diplomatic, and regulatory progress were  circumvented or removed altogether. The mass media became increasingly free of government censorship, a genuinely autonomous public sphere (including  nongovernmental environmental organizations) (NGOs) emerged, and the need to address global environmental problems became a familiar theme in Soviet foreign­ policy pronouncements. However, a still sharper turn was in store. From 1989 to 1991, the autonomous social forces unleashed by perestroika spun out of the Soviet government's control.  The result was economic and political chaos and ultimately the collapse of the Soviet Union. After the disintegration of the USSR, the Russian Federation accepted all  of its predecessor's international obligations relative to global risks, but the domestic context for the management of these issues had now changed. Some of  mechanisms put in place to manage global environmental risks had disappeared, and the other ones had not been financially supported. Moreover, both official and  public interest in environmental protection sharply decreased. As a result, it quickly became clear that Russia and the other successor states were unlikely to undertake  costly measures to address global environmental risks without significant external assistance. This chapter examines these dramatic developments in more detail. First, we set the stage with a brief description of the changing political and institutional context of  environmental protection in the former USSR. This is followed by brief histories of Soviet and post­Soviet efforts to understand and manage the issues of acid rain,  ozone depletion, and global climate change. In the third section, we turn to the problem of explanation, focusing our attention on the factors that we believe have been  most important in determining Soviet and post­Soviet responses to these issues. Finally, we conclude with some observations about the challenges that the ongoing  process of political and economic transformation has posed for the management of global environmental risks. 6.2 The Domestic Context of Environmental Management in the Former Soviet Union 6.2.1 Political and Economic Institutions

For most of the period under consideration in this study, the USSR was characterized by a political and economic system that has, with considerable justification, been  portrayed as totalitarian: one in which almost all forms of public activity were organized and controlled by the state. The state in turn was controlled by a single political  party, the Communist Party of the Soviet Union (CPSU), which legitimized its rule with the principles of the Marxist­Leninist ideology. The USSR was in theory a  federal state, and each of its fifteen constituent republics (particularly the non­Russian republics) had its own set of political and social institutions, which mirrored those  at the federal level. In fact, however, all major decisions were taken by the central authorities in Moscow: by the Central Committee of the CPSU and above all by the  dozen or so party leaders represented in the Central Committee's Politburo, led by the General Secretary. Members of

Page 140 these organizations were selected by cooptation from above rather than by elections from below. Formal legislative, judicial, and electoral institutions existed, but they  had no real effect on the policy­making process.  The Soviet economic system was based on the principles of administrative command and control, state planning, and state ownership of all means of production,  ranging from cash registers to natural resources. The state bureaucracy responsible for the economic management was consequently extremely large and highly  centralized. The major governmental bodies included highly specialized ministries such as the Ministry of the Chemical Industry and the Ministry of the Automobile  Industry and state committees responsible for regulation in areas such as public education and science and technology. The ministries and committees were responsible  for the planning, strategy, and budgeting of all enterprises and state entities except those of a local, small­scale nature. In most cases the ministries and committees had  their own research institutions. The overall planning for the national economy was carried out by the State Planning Organization, Gosplan. The main executive organ  was the USSR Council of Ministers. Almost all ministers and top executives were party members, many were members of the CPSU Central Committee, and the most  powerful were members of the Politburo. The Soviet state controlled the mass media and most public organizations. The press served as a vehicle for official propaganda rather than as a source of independent  evaluation of state policies: journalists could and did criticize shortcomings in the implementation of official goals but not these goals themselves. Major public  activities—except some of those with a nonpolitical orientation (cultural, ethnic, sport, professional, etc.)—were channeled through official organizations and served  official goals. Science, too, was controlled by the state to an extent unparalleled in most other countries despite many democratic traditions that existed within the scientific process.  Most fundamental research was conducted within the various institutes of the USSR Academy of Sciences, traditionally independent from the state organization  regarding the decision­making process and research policy but transformed over time to a highly hierarchical, centralized body that was dependent on state funding and  specific interests of political leadership. There was, however, enough space and liberty to initiate diversified research of limited scale and nonpolitical orientation. For  the most part, applied work was carried out by research institutes affiliated with the various ministries (including the military sector) and state committees. Being  incorporated into ministerial structures these institutes were forced in many cases to carry out nonscientific functions or to promote specific agency interests. The top  leadership had a large impact on the development of main directions for both basic and applied research, however. The final list of research priorities was set up as a  result of formal and informal interactions between the most powerful science leaders and managers with political leadership and state funding agencies.  Ironically, despite all its putative advantages, the centralized Soviet system could not compete effectively with the advanced countries of the capitalist West, where state  controls were much less extensive. Due to the absence of market incentives, chronic backwardness of many economic regions and sectors, and the heavy militarization  imposed on the country economy by the cold war, Soviet industrial enterprises were slow to introduce technological innovations. The command of the state also had a  negative effect on the development of Soviet science, which became overloaded by bureaucratic interest groups. Even in key areas such as space, aviation, and military  development, where the state made an enormous effort to mobilize resources, the USSR gradually fell behind its Western rivals.  In 1985, a new General Secretary, Mikhail Gorbachev, came to power with the expressed intent of reforming the Soviet political and economic system. Over the  course of the next several years, his efforts to do so grew increasingly radical, as he sought to circumvent his conservative opponents by expanding the scope of  permissible political participation. Under the slogans of glasnost (openness) and perestroika (restructuring), Gorbachev and his allies eased press controls, encouraged  the formation of independent social organizations, and tried to reduce the role of the state in the economy. In 1989 to 1990, competitive elections at the federal,  republic, and local levels were held for the first time. Ultimately, however, this reform campaign spun out of control, as perestroika gave way to economic chaos and  growing ethnic nationalism. Following the abortive coup of August 1991, the USSR broke up, leaving fifteen successor states to cope with a "triple transition": the establishment of new political  institutions, the transition to market economies, and the construction of viable nation­states (in most cases, where none had previously existed). This was an extremely  difficult, chaotic, and sometimes violent process and was still unfolding several years later. 6.2.2 The Evolution of Environmental Management

Throughout the late nineteenth and early twentieth centuries, Russian scientists made significant contributions to the fledgling science of ecology, and the Soviet state  made noteworthy efforts to implement their recommendations,

Page 141 establishing, for example, an impressive system of nature preserves.2 Valuable contributions to the understanding of emerging environmental problems of global significance were made by Russian science. Among the prominent scientists  were Alexander Voyeykov, Russian climatologist, and Vladimir Vernadsky, the founder of biosphere theory in Russia. Various efforts—Soviet science input to global  biochemical cycles exploration, close collaboration of the USSR with the United Nations and other international agencies on global issues, such as the project of the  Scientific Committee on Problems of the Environment (SCOPE) on the Environmental Effects of Nuclear War, as well as active participation of Soviet scientists in most  of the international debates on global change—led to the recognition both by the international community and national governing circles of the high reputation of Soviet  science and its potential in managing global risks. Unfortunately, many of these accomplishments were largely wiped out during different periods, frequently on the basis of policy priorities, social values, and other  reasons. For example, the global carbon cycle was a focus of Soviet scientists since V. Vernadsky initiated the appropriate research in the late 1920s. Many research  institutions had been involved in carbon­cycle research. However, the social demand for the results of such research was extremely limited until recently.  In the era of "industrial romanticism," which stretched in the USSR from the late 1920s to the early 1960s, substantial efforts were put into industrial development.  Industrial development was carried out within the limits of the dominant ideology, which proclaimed the "unlimited possibilities of the Soviet system" to change the  natural environment in the way most favorable to economic development and prosperity. In this phase, state support of scientific exploration for managing the "new  environment" was of political value and thus of great importance. The Great Stalin Plan for Transformation of Nature reflected this ideology, as did the conquest of the  Arctic, the river diversion projects, and the "swamps­to­arable­lands" program carried out for decades by the USSR Ministry of Water Management and Land  Amelioration. The risks inherent in these activities were ignored or minimized. In the 1960s and 1970s, the need for environmental protection was placed on the national agenda and gradually incorporated into official policy.3 Understanding of the  urgent need for environmental protection came from visible environmental damage that occurred as side effects of large­scale development projects such as the  construction of the Volga River Hydrodams Cascade or the development of virgin and unused lands in Kazakhstan and Siberia. The old slogan "Do not wait for  nature's favor, but transform it for human benefits," widely used for political reasons during the Stalin and Khrushchev eras, clearly showed its bankruptcy. Pressure  within the Soviet elite for more attention to be paid to environmental protection began in the early 1960s with the emergence of concern for the fate of Lake Baikal and  subsequently expanded to include a number of other areas. In 1972, the Soviet government adopted an important resolution on the improvement of environmental  protection (USSR 1972). At this time, the Main Hydrometeorological Service of the USSR Council of Ministers, upgraded in 1978 to the status of a State Committee  for Hydrometeorology and Environmental Monitoring (Hydromet), was selected as the principal coordinating agency for the national environmental protection program.  This period was also marked by the passing of important legislation concerning the protection of land, water, air, forests, and wildlife.  Unfortunately, the implementation of these noble goals proved to be highly problematic.4 Environmental protection and natural­resource conservation in the USSR  suffered from all the defects of a centralized planning system, as well as from the nationalization of the natural resources that led to free access and resource misuse. The  other most important constraint to environmental improvement was linked to the realities of the cold war in which the national priorities list was clearly unbalanced in  favor of military purposes. In addition, despite Hydromet's status as the lead agency for environmental protection, its responsibility for environmental regulation was  highly fragmented, with a dozen or more agencies typically involved in any given area. These agencies were quite weak relative to the centralized, concentrated, and  impenetrable economic ministries, and no nongovernmental organizations existed that might have provided an alternative basis of support. These obstacles were  compounded by the relatively low priority that the Politburo attached to environmental issues. Although Soviet leaders supported environmental protection in principle,  they were rarely willing to sacrifice economic growth or military development to achieve it. By the time of perestroika the USSR clearly faced an environmental crisis, a crisis compounded and symbolized by the Chernobyl accident in 1986.5 Accordingly, the  reform of environmental regulation became a political issue on a national scale. In 1988, the Soviet government announced a new "radical" national policy regarding  environmental protection and, in particular, the creation of the State Committee for Nature Protection (Goskompriroda) (which was upgraded to ministerial status the  following year) with regional and local affiliations (USSR 1988). The new agency united many (but by no

Page 142 means all) of the agencies and departments responsible for environmental protection and natural resource conservation into a single organization for the first time. The  press was given much wider latitude to publicize environmental problems, and a wide variety of nongovernmental environmental groups organized all over the USSR.  Many of the successful candidates in the elections of 1989 to 1990 ran on environmental platforms, and new legislative environmental commissions were subsequently  established at the federal, republic, and local levels. In 1991 to 1992, the structure of environmental management changed dramatically (Kotov and Nikitina 1998a). With the disintegration of the Soviet Union, the  responsibility for environmental protection shifted to the successor states—many of which had established their own environmental ministries in advance of the actual  dissolution of the USSR. Moreover, environmental protection was pushed far down on the political agenda of most of the new states by rising economic and political  instability. Press attention to environmental problems decreased, and many of the new public environmental groups vanished as suddenly as they had appeared.  6.3 The Management of Global Environmental Risks in the Former Soviet Union 6.3.1 Acid Rain

As in most countries, local air pollution became a national concern in the Soviet Union long before the threat of acid rain or long­range transboundary air pollution  emerged in the domestic debate. Modern air­pollution regulation began in the USSR in 1951 when standards were fixed for ten air pollutants including sulfur dioxide  (SO2) and nitrogen oxides (NOx). By the time long­range transboundary air pollution emerged as a major international issue in the 1970s, however, the USSR's air­ pollution controls were much less developed than those of most Western countries. At that time the Ministry of Health was still working on the control of particulate  emissions such as dust, ash, and heavy metals. In 1971 the Ministry developed new maximum allowable standards for industrial emissions that included sulfur emissions  but targeted only urban areas (Spravochnik 1978, 420–425). A pollution­monitoring network was set up nationwide in 1972, although it did not start functioning  continuously until a decade later (Akademia nauk SSSR 1991). From 1973 to 1975 continuous efforts were made to control local air pollution, including primarily the  construction of tall stacks, the transfer of most polluting industrial enterprises outside large cities (more than 300 enterprises were moved outside Moscow), as well as  the creation of so­called green belts and zones. In 1980 the Law on the Protection of Atmospheric Air was introduced, which again created a new legal framework for air­pollution control and new targets in  standard­setting. The law stipulated the adoption of national plans for air protection, a state licensing system for emissions, as well as enforcement measures to meet  standards. Along with this law, a series of environmental norms and standards were adopted by the USSR Council of Ministers in the early and mid­1980s for  stationary and mobile sources of atmospheric emissions (USSR 1981) including harmful air pollutants: the total number of regulated substances increased from 98 in  1971 to 497 in 1991 (USSR 1991, 361). In general, however, cleanup technologies were not widely installed and were usually inefficient. Pollution reductions, when  they occurred, resulted primarily from changes in energy policy (especially increasing the use of the natural gas reserves) and later from economic decline.  Participation in international pollution­reduction regimes, however, was predominantly for the sake of diplomacy rather than for domestic environmental protection.6  Throughout most of the 1980s Convention on Long­Range Transboundary Air Pollution (LRTAP) negotiations, the Soviet media never portrayed acid rain as an issue  of domestic concern. Disputes among the Scandinavian countries, Great Britain, and Germany in the mid­1970s and later between Canada and the United States over  transboundary pollution were reported in the Soviet press. These issues were used as illustrations of the expanding ideological and political conflicts among Western  countries (Sokolov 1985a, 1985b, 1985c). Not until the second half of the 1980s did the media occasionally report on acid rain as an important environmental  problem inside the Soviet Union (see, e.g., Sutugin 1987). Soviet involvement in the international negotiations process on acid­deposition regulations was clearly motivated by détente and by preliminary studies proving the  dominance of West­East mass transport of air pollutants. In an effort to rekindle détente, in December 1975 Secretary General Brezhnev proposed an East­West  conference along the lines suggested in the Final Act of the Convention on Security Cooperation in Europe, which had been signed in July at a summit meeting in  Helsinki attended by the representatives of thirty­five European and North American countries. Brezhnev suggested that the meeting be held on three of the issues  mentioned in the Final Act: energy, transportation, and environmental protection. These proposals were reiterated in several public statements over the next year,  including a joint communication

Page 143 with the Finnish Foreign Minister in January 1976 and a declaration by the heads of state of the Warsaw Pact in November (Darst 1993, 11).7  At the annual meeting of the U.N. Economic Commission for Europe (UNECE) in April 1977, the representatives of the Warsaw Pact countries insisted that the  organization's yearly report contain references to Brezhnev's proposal. It was then agreed that the UNECE would consider holding a ministerial conference on the  environment but not on the other two issues, which were thought to be more politically challenging.8 During the ensuing four years of bargaining, the Scandinavian  countries lobbied hard to have the East­West conference discuss the issue of long­range transboundary air pollution.  In 1979, Brezhnev's initiative resulted in the international Convention on Long­Range Transboundary Air Pollution (LRTAP). Norway's Environment Minister  Brundtland made a special visit to Moscow, and specialists from the Norwegian Institute for Air Research held discussions about the issue with Soviet officials and  scientists from the Hydromet to convince them that acid rain and transboundary air pollution were serious problems (Wetstone and Roscranz 1983, 140). It was  through these international channels that Soviet officials first learned in detail about the issue. After Hydromet's recommendation to the Ministry of Foreign Affairs that  the USSR should participate in LRTAP, the Soviets signed the LRTAP Convention in 1979 (Levy 1993; Kotov and Nikitina 1996a, 1998b).  Nevertheless, a solid foundation in research on atmospheric and climatic processes was already well established by the 1960s in the USSR. Y. Izrael, who became the  chair of Hydromet in 1974, was deeply involved in this work. In the process of the LRTAP negotiations, he and other Soviet scientists began to develop contacts with  the international scientific community, and scientific exchange was considerably intensified. In the 1980s, research on transboundary pollution and its impacts intensified  (e.g., Izrael, Nazarov, and Pressman 1983; Briukhanov, Kriukov, Nazarov, and Riaboshpko 1985; Kontrol dal'nego 1988), partially as a result of this exchange within  the context of the Convention on LRTAP. A major national study concluded, for example, that air pollution was responsible for at least 600,000 ha of forest dieback in  the Soviet Union. Analyses of remote sensing data increased this estimate threefold (USSR 1991). Transboundary­pollution monitoring in the Soviet Union was also enhanced as a result of the Convention LRTAP. Initially, the Soviets and East­bloc countries did not  participate in the Organization for Economic Cooperation and Development's (OECD's) Cooperative Program to Measure the Long­Range Transport of Air  Pollutants, which in 1978 became the Co­operative Programme for Monitoring and Evaluation of the Long­Term Transmission of Air Pollutants in Europe (EMEP).  One of the reasons for this, as it was interpreted in certain Western publications, was that the Soviet leadership refused to allow the release of data on emissions on the  grounds that Western intelligence would use the information to calculate the location, composition, and potential of the Soviet industrial complex (e.g., Darst 2001).  Heavy investments in cleanup equipment as a result of further international obligations were also among the factors considered by the political leadership.9 All this  jeopardized the entire participation of the USSR in both EMEP and LRTAP. Officials at Hydromet, however, were eventually able to solve the problem by proposing  that the USSR calculate and release its own calculations of the "transboundary fluxes" of pollutants crossing the western border into Europe. To accomplish this, a  center for synthesizing emission data was established in Moscow.10 This became later the EMEP Meteorological Synthesizing Centre–East (MSC­East), which  calculated the trajectory and deposition of air pollutants based on emission data submitted by EMEP members. The main EMEP synthesizing center in Oslo (MSC­ West) had to recalculate Soviet emissions from the Soviet calculations of transboundary fluxes (Darst 1993). These developments enabled the Soviets to build up their  monitoring network and improve the quality of their data collection and analysis. Continued participation in LRTAP, however, seemed unlikely. The Soviets did not attend the Acidification Conference in Stockholm in 1982, and they initially rejected  the proposal by the Nordic countries at the first session of the Executive Body in June 1983 calling for a 30 percent reduction in sulfur dioxide emissions. Nevertheless,  Hydromet officials, led by chair Izrael, were in favor of the 30 percent proposal, as were geophysicists associated with the MSC­East. At a ministerial conference on  acidification in Munich in June 1984, the Soviet delegation unexpectedly changed its position and announced Soviet membership in the Thirty Percent Club, committing  the USSR to reduce its "transboundary fluxes" of sulfur dioxide by 30 percent. As it turned out, the decision was predominantly a political maneuver on the part of the Soviet leadership to bolster détente and to embarrass the United States, which  did not sign. The commitment to reduce transboundary fluxes rather than total emissions was based on strategic calculations and was the key to the USSR's ability to  sign the protocol. Earlier, in preparing the LRTAP negotiations, the Energy Resources Institute of Gosplan (the State Planning Organization) determined that the USSR 

Page 144 was a net importer of sulfur dioxide and that only a small percentage of the USSR's total emissions were transported westward over the border to Europe. They  projected that the USSR could comply with its commitment at relatively little expense (by using pollution control along this border, switching major power plants to  natural gas, and shifting some of the most polluting facilities to remote areas of the country) and, finally, benefit from the best­available technology transfer if an  appropriate provision was included in the protocol.11 After the agreement was made, an Interagency Commission composed of representatives from science and relevant industrial ministries was established to plan a  strategy for complying with the LRTAP commitments. The plans that resulted were to reduce emissions by 2 to 2.2 million tons of sulfur dioxide by converting  dustabsorbing systems into gas­purification systems at the thermal power plants along the western border and to reduce emissions at two nickel smelters on the Kola  peninsula12. The actual implementation was left to the regional branches of Hydromet and the responsible economic ministries. In 1985 experimental sulfur dioxide and  nitrogen oxide gas­absorbing facilities were tested, but these were not widely installed before the economic crisis. Sulfur­recovering equipment was installed in the  Pechenganikel and Severonikel nickel smelters in the Kola peninsula, yet these emission reductions were more than offset by an increases in production.  By the mid­1980s, many power plants in the western region of the European USSR still lacked adequate particulate­trapping systems, and only a handful had  gasabsorbing systems (Berliand 1990). Nevertheless, annual sulfur dioxide emissions in the European USSR fell by more than 20 percent between 1980 and 1988.  The major reductions in sulfur pollution came from a decision the Soviet Union had already made in the late 1970s to shift from reliance on oil to greater use of natural  gas and nuclear power, particularly in the European part of the USSR. Low­sulfur coal deposits in the Kansk­Achinsk region had also been found, allowing for  automatic reductions in sulfur emissions from coal (Varnavsky, Gromov, and Kovyliansky 1989, 38–40).  During Gorbachev's tenure as General Secretary, the Soviet government agreed to sweeping reductions in the country's atmospheric emissions of sulfur and nitrogen. In  the late 1980s the Soviet Union agreed to freeze its "transboundary fluxes" of nitrogen emissions and signed the Nitrogen Oxide Protocol in Sofia, Bulgaria, in January  1988. The decision to commit to a freeze was made rather quickly in an effort to improve the USSR's international image, despite warnings from technical experts that  the protocol could not be complied with under the Soviet Union's energy policy. While heavy reliance on natural gas had reduced sulfur emissions, it had also increased  nitrogen emissions. In 1988 the USSR also agreed to declassify data on pollution emissions. In 1989, for the first time, Hydromet was able to give its raw data on  pollution emissions directly to the main EMEP synthesizing center in Oslo (MSC­West).  Freezing nitrogen "fluxes" at a time when emissions were rapidly rising, however, was a much tougher commitment for the Soviet Union than a 30 percent reduction in  sulfur fluxes. Annual nitrogen oxide emissions in the Soviet Union increased by 1.4 million tons throughout the 1980s as the number of privately owned automobiles  climbed (UNECE 1989). A technology to control automobile emissions was not even available in the Soviet Union until the late 1980s and then was implemented on a  very small scale (VINITI 1989, 24). In 1988 Finnish and Soviet environmental officials negotiated an agreement to reduce sulfur dioxide emissions in Finland and the adjacent regions of the USSR  (including Estonia, the Leningrad Region, Karelia, and the Kola Peninsula) by 50 percent by the end of 1995. The Soviet Union had already drawn up plans to reduce  sulfur emissions in this region in an effort to comply with the Sulfur Protocol, and this agreement would have pushed these plans into action. With the decentralization  that occurred under perestroika and the chaos ensuing the breakup of the Soviet Union, however, neither these commitments nor the nitrogen freeze was implemented.  Compared to the interest that the Soviet government had shown in the issue of long­range transboundary air pollution, the reduction of sulfur and nitrogen emissions  turned out to be a relatively low priority for the new independent states of the former USSR. These smaller states were much less concerned about their international  image than they were preoccupied with the battle for economic survival. New state boundaries led to new balances of the transboundary emission flow. For example, a  large amount of acidic emissions is now coming to Russia from Ukraine. The new situation created conditions for new international negotiations—this time within the  Commonwealth of Independent States (CIS). In the post­Soviet period, more funding became available for environmental protection through international cooperation. These trends were most easily seen in the  Kola peninsula (Kotov and Nikitina 1996b). Polluting emissions from the two nickel smelters on the Kola peninsula, Pechenganikel and Severonikel, had been rising  dramatically since the 1970s, and together they presented the major source for sulfur and other air pollution in the Kola peninsula. The two nickel smelters contributed  to the demise of the Peninsula's fragile

Page 145 ecology, which was destroyed by the late 1970s, particularly in the regions closest to the smelters (Russian Federation 1992b).  Interest in cooperation between Finland and the Soviet Union to refit the Pechenganikel smelter originated in 1985. The project was predicted to increase sulfur  recovery up to 95 percent but would cost over $600 million (Darst 2001). The Finnish government would provide half of this. Norway, Sweden, and other Western  countries would also contribute, but the funds would be provided mostly as a long­term loan to be repaid by export earnings. Years of negotiation ensued, and the  project was nearly ready for implementation before the dissolution of the USSR. Afterward, however, the Russian government refused to continue negotiations, and the  agreement fell apart by 1992. Despite this failure, successful cooperation was achieved in less costly endeavors, including that of the Severonikel nickel smelter. An agreement, initiated by the Finnish  and Norwegian governments, was reached with Russia by 1993 to recover sulfur from the smelter. The project was to be financed by the Finnish and Norwegian  governments and by revenues from the plant's exports, but also failed (Darst 2001). The Kostomuksha iron­mining complex in Karelia, near the Finnish border, and a  thermal power plant in northeast Estonia were other examples of successful joint ventures to reduce sulfur emissions. The Finnish government agreed in both cases to  finance most of the costs of retrofitting the plants with Finnish flue­gas desulfurization systems. The Karelian government in Russia and the Estonian government had to  finance only a small portion of the costs from revenues. 6.3.2 Ozone Depletion

Since the possibility of anthropogenic depletion of the earth's ozone layer was first aired in the early 1970s, the debate within the USSR and Russia over whether and  how to respond to such a risk has passed through three distinctive stages. The first stage (1973 to 1985) was one of cautious assessment, during which foreign theories  about the possibility of ozone depletion were disseminated and evaluated within the Soviet scientific community; these ideas were found to be worthy of further research  but not sufficiently compelling to justify immediate action. The second stage (1985 to 1990) was, by contrast, one of rapid action, during which Soviet scientists and  officials undertook ambitious plans to curb the emission and production of ozone­depleting substances. The third stage (1990 onward) was marked by the frustration of  those plans, as political and economic chaos sapped the resources and attention available to manage the risk of ozone depletion.  Before stratospheric ozone emerged as an international policy issue in the 1970s, the Soviet scientific community had already gathered substantial knowledge about the  role of ozone in the atmosphere through several decades of study and observation (see, e.g., Luguin 1935, 1936; Fesenko 1937; Balakov 1936). Early works on  atmospheric ozone were translated into Russian, and Soviet scientists began atmospheric­ozone measurements in the early 1930s. Vladimir Vernadsky identified the  link between ozone and surface ultraviolet radiation, asserting that this linkage and its effect on life on the earth's surface was insufficiently studied (Vernadsky 1965,  241). General Soviet studies and observations of atmospheric ozone resumed after World War II (see, e.g., Rodionov et al. 1949; Prokofieva 1951; Guishin 1965).  Soviet ozone research accelerated in the 1950s, partly due to the impetus provided by the International Geophysical Year (IGY). After the IGY, three interagency  meetings on atmospheric ozone were held in Leningrad (in 1957, 1959, and 1963) at which the State Committee on Hydrometeorology (Hydromet) was instructed to  expand its ozone research and to incorporate the Soviet ozone­monitoring network into the newly established international network.13 Ozone measurements were first  conducted from satellite in 1965 (from Cosmos 65) and from oceanographic research vessels in 1963.14 In the Antarctic, ozone measurements were first taken from  the whaling vessel Slava in 1947, and ground­based Antarctic ozone observation began on expeditions in 1956, became continuous beginning in 1964,15 and was  expanded to four stations (in cooperation with East Germany) in 1987. This Antarctic monitoring program continued as of 1992 but was coming under extreme  financial pressure. Over the former Soviet territory, ozone monitoring proceeded at a network of forty­five stations (twenty­nine of them in Russia), mostly using two  varieties of Soviet­designed filter instruments but now also including three Dobsons and two Brewers. The utility of this large network for detecting long­term trends  was hampered by the use of several types of instruments and by limitations of the earlier Soviet design.16 Until the early 1970s, Soviet ozone research was driven primarily by the interest in natural atmospheric processes (such as the influence of the ozone layer on  atmospheric heat exchange, air currents, and turbulence) as well as by the Soviet regime's rapidly growing interest in aviation and rocketry. Soviet publications followed  the increasing concern among Western scientists about ozone depletion through the 1970s, but with some skepticism.

Page 146 The first indications of concern in the USSR about the possible anthropogenic depletion of the ozone layer emerged in the 1970s along with the expansion of aviation  (including supersonic transport) and increasing atmospheric pollution. To a large extent, this growth in concern was stimulated by the work of foreign scientists, whose  publications (many of them subsequently translated into Russian) alerted their Soviet counterparts to the possible risks to the ozone layer posed by supersonic aviation,  nitrogen fertilizers, chlorofluorocarbons (CFCs), and other substances. These concerns also spread to the Soviet military, apprehensive of a possible intentional  modification of the harmful ozone effects of American military and space programs (Filin and Bundakov 1989). By the early 1980s, the atmospheric scientists in and around Hydromet had clearly accepted anthropogenic ozone depletion as a real possibility, but they remained  relatively complacent, arguing that further research would be needed before action could be justified. The public, lacking alternative sources of information, mirrored  this complacency. Indications of the state of concern at this time include the 1979 book Man and Stratospheric Ozone, which asserted that ozone depletion was  "becoming a political and economic problem, rather than a scientific one" (Alexandrov and Sedunov 1979), and a 1980 monograph that summarized Western concern  about the ozone risk in a relaxed and rather skeptical tone and continued to focus mainly on the risks of breathing ozone for airplane crews (Perov and Hrgian 1980).  Soviet scientific, official, and public attention to the danger of ozone depletion sharply increased in the second half of the 1980s (e.g., Alexandrov and Sedunov 1979;  Hattatov and Filyushkin 1990). The impetus was again external: the announcement in 1985 of the discovery of the ozone hole over Antarctica and the international  negotiations of the Vienna Convention and the Montreal Protocol. After the Soviet Union had signed the Vienna Convention, an interagency commission was  established to implement its provisions. Hydromet headed the commission and was responsible for coordinating the activities of other ministries (USSR 1986).  Hydromet's responsibilities were subsequently expanded to include the USSR's obligations under the Montreal Protocol, while the Ministry of Chemical Industry was  made responsible in 1987 for elaborating measures to reduce production and consumption of ozone­depleting substances (ODS) and increase supplies of substitutes  (USSR 1987). The Soviet Union was among the early signers and ratifiers of the Convention, the Protocol, and the London Amendments.17  By the late 1980s, the USSR was responsible for approximately 10 percent of the world production of ozone­depleting substances. In 1990, the USSR produced over  120,000 tons of CFCs (of which less than 5,000 tons were exported) and 4,242 tons of halons. Soviet enterprises also continued to produce large numbers of aerosol  spray cans: 400 to 450 million units annually through the late 1980s. Increased official attention to the risk of ozone depletion was also reflected in the Soviet press, which previously had evinced little interest in global environmental  issues. The burst of international activity surrounding the Vienna and Montreal agreements coincided with the flowering of glasnost (openness) in the Soviet press, one  of the early hallmarks of which was increased openness about the USSR's environmental problems. Consequently, the ozone issue received a considerable amount of  attention in the Soviet news media (certainly more than any other global environmental problem), and it doubtlessly contributed to the growing public awareness of  environmental issues in the late 1980s. But the USSR remained a follower in international policy making on the ozone layer, concerned with meeting its international obligations but not with advancing or  tightening the obligations. As late as 1988, the vice­chair of Hydromet published an article denouncing alarmist tendencies in the Western press and asserting that  measures already adopted under the Vienna Convention and the Montreal Protocol were sufficient to solve any potential problems of ozone depletion (Zakharov  1988). It is noteworthy that once concern about ozone depletion arose, there was much more debate about geoengineering solutions in the Soviet Union (and subsequently in  Russia) than elsewhere. Various schemes to destroy CFCs in the atmosphere and to regenerate ozone were advanced, criticized, and debated. One scheme of ozone  regeneration was taken up by a Russian NGO to be presented at the Global Nongovernmental Organizations Forum in Rio in 1992.18 Despite strong criticism of such  an approach on the part of the majority of the Russian scientists,19 interest among scientists and technologists in such schemes persisted in the 1990s.20 To meet the obligations under the Protocol, several bureaucratic initiatives were taken. First, there was the adoption in 1990 of the national program of scientific  research and monitoring of the ozone layer for 1990 to 1995, which allocated responsibilities for the implementation of specific research to about twenty research  institutes and organizations, including the Ministries of Health and Education, the USSR Academy of Sciences, and the various scientific organizations affiliated with  Hydromet (USSR 1990a).

Page 147 Also in 1990, a second interagency program, on ozonefriendly refrigerants production, was developed, involving the State Institute of Applied Chemistry (GIPH) and  the industrial R&D establishment Technochemistry (Technochim). The purpose of this program was to develop a national capacity for production of non­ozone­ depleting alternatives. It was to be government financed with 1.4 billion rubles, plus 10 million hard­currency­equivalent rubles over ten years, though the funding was  not accomplished (USSR 1990b). Ozone was also mentioned in the first State Program of Environmental Protection and Rational Use of Natural Resources for 1991 to 1995, published in 1990. This  program, though of much broader scope, included the goal of phasing out production and consumption of ODS by 2000, which was stated in terms of compliance with  international treaty obligations (GKNT SSSR 1988). Following the collapse of the USSR, Russia's Law on Natural Environment Protection included a section on ozone depletion (though there was none on climate change)  (Russian Federation 1991; Article 56, para. 7). The section included regulation of production and consumption of ozone­depleting substances, plus monitoring, control  of discharges, and liability provisions. The obligation to phase out ODS was placed on industry, but there were no fixed targets and timetables; these were to be  elaborated later by special decrees. Subsequently, in 1992 Russia's Cabinet of Ministers issued a resolution on a national program for ozone­saving refrigerant production and compliance with the  international obligations of the Montreal Protocol and established an interagency commission in charge of implementation. The program proposed providing incentives  for producers and consumers to switch away from ozone­depleting substances and included a list of proposed technological substitutions, which included pumps for  aerosol sprays and preserves for frozen fruit and vegetables (USSR 1992). The program stated goals of shifting aerosol production to non­ozone­depleting propellants by 1996, with research undertaken from 1992 to 1994 and conversion of  industrial processes beginning in 1993. Government financing was supposed to be 2.8 billion rubles (at 1992 prices) over five years. Implementation of this program  was severely obstructed, though, due to budget, production, and coordination problems. Due to budget and political crises, none of the proposed government funding  was provided in either 1991 (in the Soviet budget) or 1993 (in Russia's state budget). A major difficulty with converting aerosol plants away from CFCs was that the  only domestic producer of the propane­butane mixture that is the best substitute in some applications was located in Grozny, and deliveries ceased as the Chechnyan  unrest developed in late 1992. Many aspects of implementation required international coordination from that time on, since formerly domestic trade in ODS, substitutes,  and related products is now international. A coordinating meeting was held in late 1992 between officials from Russia, Georgia, and the Baltic states to help smooth  implementation. Some enterprises refused to share information with state officials about their production volumes, technologies, or plans or progress in substituting non­ ozone­depleting substances. Substitution of some aerosol applications with dimethyl­ether propellant was delayed due to concerns about its narcotic properties.  In terms of compliance with the Montreal Protocol obligations, Russia met its (limited) 1992 obligations regarding production and consumption of ODS21 but not its  financial obligations (Kotov and Nikitina 1996).22 6.3.3 Climate Change

The issue of climate change was never a subject of broad public attention in the former Soviet Union. Interest was mainly shown by scientists,23 some science fiction  writers, and government officials involved in weather­related activities or in the international environment debates. On the other hand, climate in a broader sense— regional and seasonal variations and impacts on economic welfare—was always an important topic for such a vast country as the USSR.  In 1961 to 1962 interagency meetings on climate modification took place in Leningrad where the risk of anthropogenic impact on climate was put on the national  agenda for the first time.24 In 1972 the issue of global warming was raised in the USSR Supreme Soviet (Parliament) by a governmental official (Kirillin 1972). The  government attention to the climate change issue increased due to the 1972 Soviet­American State Agreement on Environment, in which one of the projects proposed  by the Americans was climate research.25 The starting point of scientific interest in the risk of climate change was the work of M. Budyko in the late 1960s and early  1970s (Budyko 1972c). There was considerable scientific interest in the 1970s in the effect of large releases of waste heat and earlier in the climate­modification  projects, especially in the Arctic (Fedorov 1972). Systematic observations of anthropogenic climate change started in the USSR in this period.  Budyko reported on his work to the international Study of Man's Impact on Climate of 1971 (Inadvertent Climate Modification Report 1971). This work, published  in the Soviet Union in 1974, made quantitative predictions about the average temperature increase in the Northern Hemisphere. In 1972 Budyko's views on climate  change

Page 148 appeared in the Soviet press, both in Pravda and Izvestiya. In these articles the global warming trend and the role of carbon dioxide (CO2), aerosols and the energy  used in their production were presented as established facts. The potential negative consequences were not discussed (Budyko 1972a, 1972b).26  In 1975 Hydromet created the Department on Climate Change and Atmospheric Water Circulation within the State Hydrological Institute to conduct research on  anthropogenic climate change. The scientific results were published during the 1970s and 1980s in a series of works (e.g., Budyko 1980; Karol, Rozanov, and  Timofeev 1983; Buytner 1986; Vinnikov 1986). According to Borisenkov (1988), in these early years interest in the risk of climatic change was stimulated by international events, in particular the drought in the Sahel  region of Africa.27 By the middle of the decade concern was expressed about inadvertent modifications of the atmosphere. Further attention to the issue of climate  change arose during the international exchange of views on the above­mentioned international convention prohibiting military and other hostile impacts on the  environment.28 Large projects, such as the Northern and Siberian Rivers Diversion Project, also stimulated research on the risk of climate change (Meleshko 1982).  In 1978 a Telegraphy Agency of the Soviet Union (TASS) bulletin with closed circulation disseminated United Press International (UPI) information on secret plans of  the U.S. Pentagon to use climate change for military purposes. The risk of climate change in this context aroused considerably more attention from the government and  the public than the early scientific findings of Budyko and his colleagues. In response to this, the 1980 Law on the Protection of Atmospheric Air contained a special  provision entitled Regulations of Weather and Climate Impact. This stated that actions to purposefully change the state of the atmosphere could be undertaken only with  a permit from specially authorized state organs and only on the condition that the change would not negatively affect weather and climate.  An important point in extending national research efforts was the World Climate Conference held in 1979 in Geneva (Fedorov 1979). Soviet scientists and government  representatives participated in the conference, and subsequently the major scientific debates on climatic change in the Soviet Union concentrated on the role of human  activities in climate change and the uncertainties in existing assessments. A number of scientists were of the opinion that natural climatic changes would dominate the anthropogenic changes and even concluded that the anthropogenic warming  would be compensated by a natural cooling. During the 1970s and 1980s M. Budyko's close colleagues were actively engaged in developing paleoclimatic  reconstructions and supported the idea that natural climatic changes would predominate in the near future. In the first edition of his book on environmental issues, Y. Izrael (1979) ranked climate change among the "serious global problems" but considered the most serious to  be ocean pollution and transboundary pollution. In the second edition of the book in 1984 (Izrael 1984) climate change ranked first in the "most serious" category. This  almost invisible change in research priorities was based on results published by Soviet scientists and a clear interest in the climate change issue in the national scientific  community (Budyko and Vinnikov 1976, 1980; Budyko, Buytner, Vinnikov, Golitsyn, Drozdov, and Karol 1981; Borisenkov 1982; Golitsyn 1983b; Karol, Rozanov,  and Timofeev 1983; Kondratiev and Moszkalenko 1984). By the 1980s, the view that human activities are an important cause of climate change had gained legitimacy in the Soviet press. Two articles published under the same  title of "What Has Happened to the Climate?" early in 1983 asserted unequivocally that the global climate had left its former state of balance. N. Reymers (1983)  implied and G. Golitsyn (1983a) argued explicitly that human activities had acted as the trigger. This idea received further development in several publications with large  circulations (Pravda, September 15, 1989; Izvestiya, March 24, 1987; etc.). The potential impact of climate change was explored in the late 1970s and most intensively in the late 1980s (e.g., Golitsyn 1986; Vinnikov 1986; Izrael and Budyko  1987; Karol 1988; Yanshin 1989). The first discussion of regional climatic changes was by M. Budyko in 1976. One year later the first overview of the impact of  regional climatic change was published. At this time and in subsequent assessments most attention was paid to agriculture followed later by more or less comprehensive  assessments of climate change on the national economy (Golitsyn 1989). Starting from the early 1980s, just after the World Climate Conference, climate change research received government support. It was included in the State Scientific  and Technical Program for 1981 to 1985 under the title "To Develop a Methodology of Assessing Possible Climate Change and Its Impact on the National Economy."  This provided priority status and specially directed funding of research, which was later considerably enlarged. Since that time appropriate research was carried out by  several research institutes, which developed their internal research programs. In 1988 the Academy of Sciences adopted the Program of Biosphere and Ecologi­ 

Page 149 cal Research. This Program included sections on Geophysical Aspects of Ecology and Monitoring and on Climate Change and Ecology (Programma biosfernyh 1988).  With the 1985 start of the monthly publication of the bulletin Data on Climate Monitoring by Hydromet and the Institute of Global Climate and Ecology, regular  climate­change monitoring began.29  A spate of articles in the mid­1980s catalogued the potential consequences of nuclear war, one of which would be "nuclear winter." A member of the Academy of  Sciences, said that "we" (subject not identified) "have created physical­mathematical models to simulate the effects of nuclear war on the climate, as well as  climatological changes that would result from large­scale pollution" (Kazakhstanskaya Pravda, September 14, 1984). Other articles denouncing the arms' race and  highlighting the dangers of "nuclear winter" were written by Moscow News (April 1, 1984, 13, p. 5) and Kondratiev (1986). Such articles linked climate change with  denunciations of U.S. military policy, particularly the Strategic Defense Initiative (SDI), and usually omitted discussion of nonmilitary causes of climate change. These  articles coincided, not incidentally, with the USSR's unilateral moratorium on nuclear testing (August 1985 to February 1987), to which a great deal of publicity was  given. In 1987, the Interagency Commission on the World Climate Program, headed by the chair of Hydromet, was formed by the USSR Council of Ministers. A special  decree of the Council of Ministers on climate change, entitled Prevention of Negative Effects of Climate Change for the National Economy was published two  years later (USSR 1989). The development of this national program took almost a year and a half, and many experts and sectoral representatives were involved in the  process, including people from the coal, gas, and oil industries, agriculture, and science. Also in 1987, the proposal for the National Climate Program played an important role in focusing governmental attention on the climate change issue. The program  was, however, not adopted, since it was believed that the scientific uncertainties were too large.30 In 1990, a state scientific and technological program on Global  Changes in the Natural Environment and Climate was adopted for the period 1991 to 1995. So the question of scientific uncertainties appears to have been resolved  between 1987 and 1990 as far as the formulation of the state program was concerned. Press reports toward the end of the 1980s tended to be positive about the impacts of climate change, at least in some important dimensions. For example, a popular  scientific magazine with wide circulation commented on M. Budyko's (1988) article, saying that the impact of climate change in the twenty­first century in the Soviet  Union would be favorable. Considerable warming would have a positive effect on agriculture, and although there would be some negative effects of permafrost melting,  there was no danger of sea­level rise or desertification (Nauka i Jizn, 1989, 2, p. 65). In 1991 M. Budyko continued to claim that the impact of climatic change on  world food production would be positive, with the average productivity of plants increasing by at least 20 percent by the year 2040.31  In 1988, the USSR state program on Environmental Protection and Rational Use of Natural Resources for 1991/1995 until 2005 (published for general  circulation in 1990) outlined certain specific goals related to climate change. One goal was to elaborate and implement a long­term state program of national sustainable  development under conditions of global climate change. The proposal for such a program was under consideration by the Soviet government in 1990. This included  measures to reduce the negative impact on the environment, health, and well­being of the population, as well as to decrease the influence of climatic change on  economic activities. Also included was a special program that addressed issues of branches of industry that had a negative impact on climate. First priority was given to the energy sector.  There was enormous potential for reducing carbon dioxide emissions by increasing energy efficiency and conservation efforts. The energy intensity of the gross national  product of the former Soviet Union was two times higher than in the countries of Western Europe, and about one­third of the energy resources was wasted. According  to experts' estimations, energy savings and improved energy efficiency programs could cover 55 percent of energy­growth requirements during the decade 1991 to  2000 and 75 percent in the decade 2001 to 2010 (Yudin and Makarov 1991). Another possible response to global warming envisaged by the national program was the development of renewable sources of energy32 and the expansion of nuclear­ power production despite great public opposition after the Chernobyl catastrophe. The adopted energy program suggested that it should increase twofold by the year  2010 (Izvestia, July 14, 1992). Another goal was to increase scientific research, modeling, and forecasting of climatic change, including research on the social and economic consequences of climate  change. A final goal was to increase national participation in international efforts to reduce negative human impacts on global climate. 

Page 150 In the 1990s, Russia continued the scientific and technical programs set up in 1990. After signing the U.N. Framework Convention on Climate Change (FCCC) in Rio  in 1992, Russia began to formulate national institutional responses. After 1990 a drop in carbon dioxide emissions was observed as a result of lower industrial  production.33 6.4 Explaining the Evolution of the Management Process How can we explain the evolution of the former Soviet Union's response to global environmental risks? A large number of factors were at work, and this brief  discussion cannot do justice to all of them. However, it is possible to isolate four particularly important factors: the monopolization of these issues by the state agency  Hydromet until the late 1980s, the interest of the Soviet military in global atmospheric issues, the absence of any major input from the public or the media, and the  manner in which the discussion of these issues was nested within the Soviet government's broader foreign­policy agenda.  6.4.1 Controlled Learning: The Rise and Fall of Hydromet

The evolution of efforts to understand and manage international atmospheric problems in the USSR was shaped to a considerable degree by the manner in which  responsibility for these issues was institutionalized. By the 1970s, the focus of research activity relative to each of the three global environmental risks had gradually  concentrated on the departmental (vedomstvennyi) level. The Academy of Sciences or universities where appropriate research was also extended had much more  flexibility and freedom in reacting to "government assignments" due to their autonomous status. In the established bureaucratic system the policy makers facing growing  political interest in the issues needed more operational research entities dedicated to the policy­making process. Hydromet, with its long­standing traditions and many  prominent scientists (incorporated within the government structure), fully responded to this need. At the same time, the missing link in Soviet bureaucracy for  environmental controls (except wildlife and nature reserves controlled by the Ministry of Agriculture) offered large opportunities for Hydromet and its leadership,  including expected large government funding, expansion of international activities, enhancement of its role, and influence in the ministerial structure. As a result,  Hydromet, retitled in 1972 as the State Committee for Hydrometeorology and Environmental Monitoring, was nominated to be the lead agency responsible for  coordinating research on atmospheric pollution problems, environmental monitoring, and the USSR's national and international environmental policies. The learning  process was thus controlled by a single governmental body that was the central and dominant player in the field, providing both membership and expertise for  subsequent international negotiations on global environmental risks. Hydromet concentrated both the scientific and policy­making functions within its framework. It not only supervised and directed the scientific activities performed by an  extensive network of specialized research institutions within its own framework but also sought to coordinate the related scientific activities within the various institutions  of the Academy of Sciences and universities. The agency was also responsible for coordination of the USSR's international activities—including both scientific  discussions and intergovernmental negotiations—concerning transboundary air pollution, ozone depletion, and global climate change. In effect, Hydromet provided a full  cycle of risk management: not only the direction of scientific research and environmental monitoring but also policy development, formation of national goals and  strategies, and coordination of and control over their implementation. All three global environmental risks were thus processed by a relatively small group of individuals who were members simultaneously of both the scientific teams and the  government. For example, Y. Izrael, the head of Hydromet from 1974 to 1991, remained closely involved in the direction of atmospheric research, coauthoring a  number of important books and articles on the subject (e.g., Izrael 1984; Izrael, Nazarov, and Pressman 1983; Izrael and Budyko 1987; Izrael, Nazarov, Pressman,  Rovinski, Ryaboshapko, and Filippova 1989). These same individuals were also involved in international negotiations on global environmental risks.  One might expect that this institutional arrangement would provide a favorable environment for the rapid incorporation of new issues and new scientific knowledge into  policy making. And certainly, when a propitious window of opportunity presented itself (typically once issues had already been raised abroad), Hydromet's leaders  were eager to expand the USSR's involvement in the assessment and negotiation of international environmental issues. This, in turn, translated into an expansion of the  agency's resources, responsibilities, and opportunities for foreign travel. However, for the most part Hydromet's monopolization of research and policy formulation  discouraged the introduction of innovative ideas into policy making. There were three main reasons for this.

Page 151 First, since the main directions and conclusions of scientific research were determined by a relatively small group of prominent senior scientists grouped in and around  Hydromet, the manner in which issues such as acid rain or climate change were framed and assessed depended heavily on these individuals' preexisting interests and  expectations. This effect was most marked in the issue of climate change, where the delay in placing the issue on the national agenda was a function of the previously  formed opinion that global warming was likely to be a favorable phenomenon, at least in some dimensions or impacts. In the same manner the dominant line in managing  global risks was always linked to the expansion of monitoring activities—the most professional field of Hydromet. The priority put on monitoring in any of the  correspondent state programs can be explained not only by the need to reduce uncertainties but to a large extent by Hydromet's interests and abilities.  Second, the leaders of Hydromet sought to protect their bureaucratic control over the discussion of global atmospheric problems by depoliticizing them. They did so by  framing the issues in purely scientific terms wherever possible.34 Thus, these issues were framed not as immediately pressing practical problems that might demand  costly policy responses (and thus engage the interest of the powerful economic ministries, which could bring far more weight to bear in internal policy disputes than  could the comparatively puny Hydromet) but as lofty theoretical debates of interest only to atmospheric scientists and climatologists.  One consequence of Hydromet's strategy of depoliticizing global atmospheric risks was the virtual exclusion of Soviet social scientists from internal discussions of these  issues. The effort to circumvent participation by social scientists was motivated not only by concern that the latter might raise vexing policy questions that were best left  unasked but also by the fact that the social sciences in the USSR continued to be thoroughly permeated by Marxist­Leninist ideology. The natural scientists successfully  defended their autonomy against any efforts to establish the ideological basis for their activities—lessons learned from the tragic fate of early and impressive discoveries  in genetics and cybernetics made by Soviet scientists.35 By minimizing the social content of international environmental issues, the natural scientists in and around  Hydromet sought to ensure that these issues would not be turned into another area of ideological interest and control. At the same time, however, this lack of interaction between the social and natural sciences also had a negative effect on the policy­making process. Sounding the alarm  on environmental risks and pointing out the options for institutional measures and mechanisms to counter these risks are a rational symbiosis of natural and social  sciences, but this symbiosis was not present in the former Soviet Union. The policy­oriented dimensions of global environmental risks were consequently brought onto  the national agenda primarily through the USSR's participation in the negotiation of international environmental conventions. That is why first demand for more or less  comprehensive policy­oriented research relative to global risks was met by the adoption of a five­year state research program on Global Changes of Natural  Environment and Climate in 1990 (and earlier, in 1988 by a long­range research program on Ecology adopted within the USSR Academy of Sciences).  Finally, and perhaps most important, Hydromet played a relatively passive role primarily because of its dual status as a scientific and a governmental institution. Izrael  and his colleagues were high state officials whose positions depended on the goodwill of the Soviet political leadership. Having no alternative basis of support, the  agency's leaders could not have mounted a serious challenge to the basic priorities pursued by the Soviet political leadership, even if they had wished to do so—and  there is no evidence that they did. This double­standard role was manifested most evidently during the Chernobyl crisis when Hydromet leaders, probably following the  political leadership's instructions, were forced to hide for a long time the information on the scale and risks of radioactive contamination. And, what is more important,  the assessment of the scales of the risks and management measures were often defined by politics as well, and global environmental risks were no exception. The  possibility of manipulating policy­making decisions with scientific results also occurred. The most controversial case in this sense is again related to nuclear power  development. The risk of global warming and acid rain was widely used by policy makers in their attempts to realize new plans on the construction of nuclear­power  plants. On the other hand, the uncertainty of this risk was used as a major argument for not taking action related to the management of global environmental risks (not  adopting the National Climate Program is one example). Hydromet's monopolization of international atmospheric issues came to an abrupt end in early 1988 with the creation of Goskompriroda (later called Minpriroda). This  step was the culmination of long­brewing dissatisfaction with the poor performance of the USSR's various and sundry regulatory agencies and had been advocated for  many years by the USSR's top environmental specialists—including Izrael and his colleagues, who had assumed that any such centralization would take place under the  aegis of Hydromet. In this event Izrael

Page 152 and Hydromet were the biggest losers in the bureaucratic reshuffling; the agency was stripped of all but its atmospheric monitoring functions, and the responsibility for  international environmental affairs was transferred to the new state committee.36 In 1989, Goskompriroda was upgraded to ministerial status and renamed Minpriroda,  a name subsequently retained by its Russian successor. Moreover, for a couple of years Hydromet became a part of Minpriroda; enormous efforts were made by  Hydromet to regain its independent status within the Russian governmental structure. Had the displacement of Hydromet by Minpriroda taken place within a more or less unchanged domestic political context, this organizational reshuffling might not have  led to any major change in the USSR's approach to the management of global environmental risks, since the new agency would have faced all of the obstacles and  temptations of its predecessor. However, the late 1980s were also a period of rapid and far­reaching political change in the USSR. The result was a proliferation of  new actors and channels of influence, ranging from the formation of local environmental organizations to a virtual explosion in transnational scientific and  nongovernmental contacts. Minpriroda remained the most visible player in the formulation of the Soviet or Russian approach to the management of global risks, but  never again would it be able to monopolize those issues as had Hydromet. 6.4.2 Unexpected Alliance: The Soviet Military and Social Concern for the Global Environment

The set of actors involved in the social­learning process in the former Soviet Union was rather limited. This was particularly true in the case of the threat of global  warming, which most nonspecialists regarded as a sciencefiction topic comparable to the legend of the abominable snowman (a legend that remains popular in Russia to  this day).37 Organizations other than scientific groups were occasionally involved with global environmental risks. This was particularly true of the Soviet military.  To begin with, a considerable amount of learning about atmospheric risks was a consequence of the developments in the aviation and space industry that were closely  linked to the military sector. The most poignant case was that of ozone depletion. The first satellite fitted with an ozone­measurement device was put into orbit as early  as 1965. At that point, the primary concern was the potential changes in air currents and atmospheric turbulence that might affect aviation and rocketry, as well as  possible health risks for the crews of high­altitude aircraft. Research on this issue was later expanded to determine the atmospheric effects of the supersonic Tu­144  and of multiple launches of missiles and rockets. The Soviet military's interest in the risk of anthropogenic climate change increased sharply in the early 1970s. In the wake of the U.S. use of environmental modification  during the war in Vietnam, increasing reports about military climate research in the United States, and debates in the U.S. Congress over the military use of  environmental modification, both the Soviet military and the Soviet government began to pay increasing attention to the prospect of so­called geophysical war (see, e.g.,  Radchenko 1973; Jarov 1976). This was a major turning point in the Soviet debate over these issues, for it was the first time that the prospect of climate manipulation  had been cast in a purely negative light. It is interesting to note that the geophysical­war debate in the USSR raised the ozone­depletion risk before it became an issue of broad national interest. This concern  was reflected in the 1976 edition of The Soviet Military Encyclopedia. Referring to research in the United States and other Western states, the authors noted: "The  possibility of using rockets and other means is being explored for the purpose of changing the physical state of the ozone layer and creating 'windows' above certain  adversarial territories to provide unlimited penetration of ultraviolet rays and cosmic radiation" (Sovetskaya voennaya enciklopedia 1976). Perhaps because the Soviet military had made little progress in this area of military research, the USSR launched an intensive international effort to secure a global ban  on all activities aimed at modifying the environment for military purposes. In August 1974, the Soviet government placed on the agenda of the United Nations a draft  treaty on prohibition of the military use of environmental modification. The United States responded positively to these efforts, and the result, after two years of  negotiation, was the signing of the Convention on Prohibition of Military or Any Other Hostile Use of Environmental Modification Techniques.38 This was the only  international environmental negotiation in which the USSR ever assumed the role of a leader—although, as we have seen, Brezhnev's diplomacy did contribute  significantly (if not altogether intentionally) to the subsequent negotiation of LRTAP. A further connection between military issues and global climatic change emerged in the early 1980s with the debate over "nuclear winter"—the hypothesis that the large  quantities of smoke and debris thrust into the atmosphere by a major nuclear exchange could block out solar radiation, with disastrous and perhaps terminal  consequences for all life on earth.39 The publication of this

Page 153 hypothesis generated a number of major efforts to model the climatic consequences of nuclear war, which in turn made a major contribution to the debate over the  prospects for global climate change—a contribution that survived the demise in interest in the issue of nuclear winter itself. International efforts to evaluate the nuclear­ winter scenario were enthusiastically supported by the Soviet government, although in this case the primary impetus came not from the military but from the top political  leadership, which sought to use the issue to stimulate popular opposition to the ongoing modernization of nuclear weapons by the United States and NATO.  Although military concerns did play a crucial part in stimulating Soviet interest in global environmental risks, the role of the Soviet military cannot be said to have been  positive on balance. Like any military community it used its power to obstruct the collection or dissemination of any information that might conceivably be of interest to  foreign intelligence agencies, including all data concerning emissions from military industrial facilities. This policy and appropriate restrictions were, of course, supported  by many industrial ministries, which saw no reason to provide any additional ammunition to internal proponents of more aggressive environmental policies and to reduce  monitoring expenses and heavy pollution­control investments. This is why, in the negotiation of LRTAP, the USSR insisted that it release only its own calculations of the  transboundary flux of air pollutants rather than figures on actual emissions. Hydromet's insistence on the equivalence of these two sets of data was dictated by political  and economic rather than scientific considerations, and it was abandoned once restrictions on the collection and dissemination of data were eased in the late 1980s.  6.4.3 The Missing Link: Public Pressure and the Media

In many other countries the mass media and various forms of public pressure—such as the activities of NGOs or the consumer boycotts of aerosol sprays—played an  important role in placing global environmental risks on the political agenda and bringing about action to address them. In the former USSR, by contrast, the role played  by the public and the media was insignificant—a pattern that emerged under the Soviet regime and continued, for different reasons, after its demise.  Prior to the 1980s, this passivity was a result of two major factors. The first was the extremely narrow scope for public participation in the decision­making process.  Soviet citizens could participate in "voluntary' activities designed to promote official goals—indeed, they were frequently required to do so—but they could not organize  independently to press for the addition of new goals to the political agenda. The second factor was the limited role played by the mass media in educating the public about global environmental risks. Global environmental risks and, particularly,  global warming are relatively recent subjects in Russian mass media. Most of the information on global risks even in the 1990s was covered almost exclusively by  specialized science magazines. The general press referred to the topic only occasionally. The frequency search for the years 1960 to 1992 in the two weekly magazines  edited in the former USSR and in Russia covering political and social issues—Ogonyok (Light) oriented mainly toward domestic topics and Novoye Vremya (New  Time) with largely broader interests covering foreign affairs and international topics as well—clearly showed a low level of interest expressed for global environmental  risks as well as the low priority of environmental issues on the national agenda. For example, in Ogonyok only fifteen articles on general environmental problems were  found with a peak in perestroika and the Chernobyl accident recovery period (1985 to 1988). Global environmental risks, particularly ozone depletion, were covered  just by two articles (1989 and 1992) for the whole period. In this connection it is interesting to note that the poll carried out in 1989 by the All­Union Centre for Public  Opinion Surveys on environmental issues showed that only 3 percent of the responders were concerned about global environmental problems.  The same trend with more visible results can be traced in Novoye Vremya: for the same period thirty­five articles were found discussing or just referring to the global  risks—ozone depletion, climate change, and transboundary acid deposition (just two articles in the 1960s and twenty in the 1980s). The relatively high interest in global  environmental issues in the 1980s (with a peak in 1987 and 1988) can again be explained by social concern generated by the Chernobyl accident. Besides, it should be  noted that in the 1980s M. Gorbachev and his predecessors tried to put the so­called concept of comprehensive international security (of which the global  environmental security was supposed to be an important part) on the international agenda. A general decline in global risks coverage took place in 1990 but was  reversed to some extent by the U.N. Conference on Environment and Development (UNCED) in 1992. From these data it is clear that the discussion of global environmental issues was mainly restricted to publications aimed at a narrow circle of specialists and intellectuals  rather than at the general public. This factor was

Page 154 especially important, for it left the learning process without a crucial "connecting chain" between specialists and society. As a result, the public considered these issues to  be the exclusive domain and responsibility of science, industry, and the government. After the tight restrictions on the press and on public activity were relaxed in the perestroika period, there was a notable increase in attention paid by the media to  global environmental risks. Ozone depletion was the issue taken most seriously by the general press; not only was the risk itself explored, but in many cases particular  technical solutions and policy strategies were discussed. Acid rain was a much less popular topic, and most of this discussion was linked to transboundary pollution in  Western Europe and North America. Global warming received the least attention of the three risks; according to G. Golitsyn, in assessing the relative importance of the  three major global environmental risks for Russia for the next two decades, global warming represented only 20 percent of the total risk of global environmental  change.40 Both public and media attention to global environmental issues dropped sharply after 1989. This was due not to any decrease in opportunities for public expression but  to the rising tide of other economic and political problems that drained attention away from environmental problems. To the extent that the public and the media  continued to pay attention to environmental problems, most of this attention focused on local and regional problems (such as water pollution, radioactive contamination,  and municipal air quality) rather than on those of a more global scope. This perspective is also characteristic of those groups that focus specifically on the environment:  of more than 750 environmental groups surveyed for a directory published in 1991, not one mentioned climate change as a field of activity, despite the fact that this  topic was proposed by the editors of the book (VNIITs Ekologii 1991, 254). 6.4.4 External Influences: The Cold War, Détente, and the Global Environment.

Although the institutional interests of Hydromet and the military provided an internal impetus for the assessment of global environmental risks, the internal bureaucratic  pressures following certain national scientists' concerns were quite weak relative to the powerful influence that the external discussion of these issues exerted on the  USSR. Soviet government officials paid no attention to the risks of acid precipitation or ozone depletion until these issues were raised abroad, and only under the  influence of international discussions did the Soviet debate over global warming move from the abstract theoretical plane to the consideration of practical policy  responses. In and by itself, this sensitivity to external influences is in no way unique; the majority of countries in the world (including most of those analyzed in this volume) began to  grapple with global environmental risks only after these issues had been placed on the international agenda by someone else. But what is striking about the Soviet case  is the unique nature of the political linkage that coupled external concern over these issues to the internal response to these issues. For, until the Soviet system crumbled  at the end of the 1980s, successive Soviet political leaders (including Gorbachev) viewed international discussions of global environmental risks primarily as promising  vehicles for the advancement of broader foreign policy goals, such as the promotion of East­West détente or the reinforcement of cleavages among the USSR's  Western rivals. As a result, the Soviet government's enthusiasm for international environmental cooperation was a function not of the substantive issues at stake but of  the intensity of the reigning Soviet leader's interest in the relaxation of East­West political tensions.  As it happened, the emergence of the environment as an international political issue in the late 1960s and early 1970s coincided with Leonid Brezhnev's campaign to  promote East­West détente. Despite some initial fumbling—most notably, the Soviet government's decision to boycott the 1972 Stockholm Conference over the issue  of the East German representation—Brezhnev and his colleagues quickly recognized the political gains to be made by participating in international environmental  cooperation. The Soviet government regained much of the ground lost in Stockholm with a series of highly visible international environmental agreements, such as the  1972 U.S.­Soviet Agreement on Cooperation in the Field of Environmental Protection (which included cooperation in the study of climate change) and the Helsinki  Convention on the Protection of the Marine Environment of the Baltic Sea, signed in 1974. Of the three international atmospheric issues examined in this volume, the principal beneficiary of the Soviet leadership's interest in the establishment and preservation of  détente was the issue of acid rain. By the mid­1970s, détente had already begun to unravel, as it became clear that the expectations of the Soviet government and its  Western counterparts were incompatible. To the Soviets, détente implied noninterference in the USSR's internal affairs and Western acceptance of Soviet competition  for global influence. In the West, it implied precisely the opposite: greater respect for human rights in the Soviet bloc and Soviet restraint in developing countries. In  1975, in an effort to place détente back on a less awkward track, Brezhnev proposed the organization of an East­West conference on environmental protection.

Page 155 Brezhnev had no particular substantive issues in mind, the goal being simply to reestablish the USSR's cooperative image, but Sweden and Norway quickly took  advantage of this opening to place the issue of acid rain on the agenda. And a propitious opening it was, for the fact that acid rain was now defined as an East–West  issue increased the determination of all of the participants—including the USSR, which had previously demonstrated no interest in the problem—to reach an agreement.  The USSR's participation in the negotiation of LRTAP and the subsequent sulfur protocol led to a sharp increase in the attention that Soviet scientists and officials  devoted to the problem. Indeed, Hydromet was able to use this issue to secure a major expansion in its resources and responsibilities. However, the USSR's  participation was constrained by the fact that the Soviet leadership was prepared to accept only modest costs to improve its image in the West. Thus, the USSR agreed  to release only its own calculations of transboundary flux, rather than raw emissions data, and restricted the scope of its participation to the European part of the  country. The Soviet signing of the Sulfur Protocol was presented as a major foreign policy coup, particularly since the recalcitrant United States refused to sign, but the  USSR acceded to the protocol only after ensuring that it would be easy to fulfill. The USSR agreed only to cut transboundary fluxes of SO2, rather than actual  emissions, and Soviet experts calculated that this goal could largely be met through existing plans to increase the use of natural gas and nuclear power in the European  region of the USSR (the goal being not to reduce air pollution but to free up oil production for hard­currency export). A limited number of pollution­control devices  could then be concentrated in border regions, such as the Kola Peninsula, but this part of the Soviet response plan was never effectively implemented.  In contrast to his predecessors, Mikhail Gorbachev sought to completely restructure East–West relations. This, Gorbachev believed, would allow him to sharply reduce  Soviet military spending, integrate the USSR into the world economy, and reduce the domestic political influence of his conservative opponents, who used the threat of  capitalist aggression as a justification for the continuation of the status quo. One of the main themes that Gorbachev and his allies used to promote this "new thinking"  about international affairs was the concept of "global environmental security." Furthermore, rhetoric was backed by action: restrictions on international travel and the  dissemination of information were quickly eased, and Soviet delegations were encouraged to adopt very progressive positions in international negotiations concerning  specific environmental issues. As a result of this dramatic change in the orientation of Soviet foreign policy, Soviet scientific and diplomatic attention to all three global environmental risks sharply  increased in the second half of the 1980s. The practical effect of this shift was most pronounced in the issues of ozone depletion and acid rain, where concrete  international negotiations were more advanced at this time. The USSR quickly embraced the need to control the production of ozone­depleting gases and emissions of  nitrogen oxides, and agreed to still deeper reductions in sulfur dioxide emissions along its northwestern border as part of a bilateral agreement with Finland. And unlike  the early Sulfur Protocol, these targets would be neither cheap nor easy to achieve. Ironically, this campaign was undermined by the conjunction of its own success and the failure of the domestic reform program that it was intended to serve. By 1990,  Gorbachev had effectively convinced his Western audience that the cold war was over. Henceforth, there would be no need for the USSR (or the successor states) to  cooperate in the management of global environmental risks simply for the sake of appearing cooperative; each issue could be evaluated in terms of national interests  rather than the need to moderate Western hostility. Yet Gorbachev's domestic reforms led not to greater wealth and social stability but to political chaos, economic  impoverishment, and a sharp drop in support for environmental protection. Thus, by the time the delegations of the successor states reached Rio de Janeiro in June  1992, there was no longer any question of staking out bold positions on climate change or any other international environmental issue. If the Western states wanted  reductions in emissions beyond those inadvertently attained through the collapse of the Soviet economy, then they would have to pay for it.  6.5 Conclusion: The Troubles of Transition Until its collapse in 1991, the USSR played a special and visible role in the international efforts to manage global environmental risks. Despite the existence of strong  ideological constraints, political isolationism, and economic self­sufficiency, the USSR clearly manifested interest in participating in international efforts to combat global  environmental risks and in creating the institutional, scientific, and technological means for appropriate national actions. Risk assessment efforts were based on rather  well­developed scientific and monitoring networks inside the country and on linkages with international networks. The appropriate responses became national goals and  strategy as a result of international obligations adopted with the signing of relevant conventions and

Page 156 agreements. Furthermore, Soviet science made a number of valuable contributions to the international understanding of global environmental risks, such as the work of  Mikhail Budyko and the Soviet and Russian contributions to the Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC) process. This activity was stimulated by both internal and external factors. The most important internal factors were the institutional interests of the Soviet military, the  international political ambitions of the top leadership, and the existence of a well­developed indigenous scientific community with its own long­standing traditions and a  prominent position in social life. At the same time, many lessons about managing global risks came to the USSR from the international arena. The World Climate  Conference, the Vienna Convention on Ozone­Depleting Substances, the Montreal Protocol, and the Rio process were among the most important international events  that focused public and official attention on global environmental risks. However, these efforts were relatively ineffective in raising official or public concern about environmental issues. National implementation was successful only in those  areas where environmental goals coincided with current economic goals. In all other areas, the implementation was retarded or even phased out due to funding  shortages, technological constraints, and the absence of enforcement mechanisms. The major causes of this contradiction were the country's societal mechanisms. The  highly centralized and bureaucratic state institutions were incapable of fully using and mastering scientific innovations and ideas. The decision­making process isolated  from broad public participation, and the immaturity of public organizations and the restricted role of the mass media meant that there was no strong connecting chain  between experts and the public. Moreover, the merger of scientific and governmental institutions subordinated scientific research to economic goals and deprived  science of its independent status. Only the scientific community's own traditions, the high reputation of certain scientists, and the large number of scientists and scientific  institutions in the country partially counterbalanced this situation. Several other important factors should be taken into account when explaining the low concern about global environmental risks in Soviet society. One factor was the  uncertainty surrounding global risks: even in the Soviet scientific community, there were (and are) contradictory views on global changes and their effects. Second, there  was a large gap between the natural and social sciences when it came to the management of global environmental risks. In existing social sciences literature, one can  find very few references to global environmental risks, with a very few exceptions in the 1990s. This was not simply the result of the backwardness of the social  sciences, which were constrained by ideological restrictions; it was mainly a product of the failure to bridge the interests of the two major branches of scientific  development. Finally, compared to its Western counterparts, the Soviet Union was a low­consumption society. The dominance of economic development priorities  meant that environmental goals had to wait—a view especially characteristic of industry and the government.  The disintegration of the USSR brought about a radical change in the framework for the implementation of international agreements. The administrative mechanisms  originally in place to control the implementation of international obligations had disappeared or were abolished, and new ones had not yet been established or were still  ineffective. Moreover, the system of national priorities had been changed in a historically short period of time. Environmental goals were now pushed far down on the agenda of the  newly established countries facing more pressing problems of economic and social survival.41 It is indicative that environmental priorities reached the lowest level after  the disintegration of the Soviet Union because this period ushered in a deep economic crisis. As a result, there was a large gap between declarations and legislation in  the field of environmental protection and their implementation. The former republics began to reorganize themselves as separate sovereign states, and the ultimate implications for the management of global environmental risks are  still uncertain. Traditionally, the republics within the USSR did not pay any significant attention to global issues, since most of the scientific activities and all of the  decision making concerning these issues was performed in Moscow. In the early 1990s the majority of the new independent states were only marginally aware of  developments in the field, but in most cases the level of the available scientific knowledge fell short of that necessary for independent action. Most were not ready to  participate actively in the management of global environmental risks. Yet even the establishment of a national scientific capacity in the new independent states is no guarantee that decisive action to manage global environmental risks will  follow. In the first place, most of these states will continue to place economic development before environmental protection. Second, the national perspectives of fifteen  separate states will necessarily be quite different from those of one large unitary state, regardless of their economic or political circumstances. For instance, 

Page 157 assessments of the risks of global warming might show that regional differences in temperature and precipitation patterns exist and that the impact of climate change on  regional economies will differ. These factors could lead to potentially serious variations in national approaches to risk management. Moreover, the disintegration of the  USSR and the decentralization of decision making within the Russian Federation also exacerbated the problem of collective action. To the extent that the Soviet Union's  heirs could export their pollution across the border into neighboring states or regions, they had far less incentive to take unilateral action to control their own emissions.  Looking beyond the period studied here, after 1992 the national activities in response to global environmental risks showed that there were visible results of a learning  process in Russia. First, the global issues were firmly incorporated in a list of national priorities despite the radical changes that occurred on the list and the continuing  deep economic crisis. The specialized interagency commissions with multisectoral representation—dealing with climate change, ozone depletion, and acid rain—were  recreated under the new jurisdiction of the Russian Federation and restarted work. The new countrywide program on The Prevention of the Risk of Climate Change  and Its Negative Effects was adopted by the Russian government, which provided, despite the unprecedented budget deficit, 267.9 billion rubles (around $54 million)  until the year 2000, including 179.2 billion from the federal budget, 23.7 billion from regional governments, and 68.0 billion from nonbudget sources (Russian  Federation 1996). In a new federal climate program as well as in the activities related to the ozone­depleting substances phaseout or the acid rain regulations, different  social groups became involved, which is an indication of increased public attention to the global issues. New business opportunities were picked up through active  participation of the business sector, particularly in parliamentary hearings on the implementation of the Vienna Convention. The global issues were still in the focus of the  scientific community.42 Second, established intersectoral cooperation was not the only result of the learning process, but international cooperation went beyond scientific contacts and policy  discussions to cooperative planning and actions. Joint implementation acquired more visible and practical approaches, particularly through afforestation programs in  Russia. Third, the integration of the new independent states into the world economy meant that industrial enterprises must become more profitable to survive; this may result in a  more efficient use of energy resources. The collapse of the command economy was accompanied by a sharp drop in industrial activity and hence in the production of  sulfur dioxide, carbon dioxide, and ozone­depleting substances. Likewise, those enterprises that produce for the international market must adapt their products to the  demands of that market, including the introduction of ozonefriendly components in products such as refrigerators. However, most enterprises continued to produce for  the CIS domestic market, where such requirements were much less demanding, and in any case overall energy use (and emissions of greenhouse gases and other  atmospheric pollutants) may eventually rise as a result of economic growth in the successor states. Indeed, the burgeoning number of private automobiles already led to  a sharp increase in nitrogen oxide emissions in most major cities. A second source of hope is the new system of international cooperation that has been developed to deal with the troublesome effects of transition in the former socialist  states. Prior to 1990, most Western scientists and officials assumed that once their Soviet counterparts were convinced of the need to take action to address an issue  such as ozone depletion, the USSR could mobilize its own resources to manage the problem. By the early 1990s, however, this was clearly no longer the case. Thus, in  a number of cases, Western governments and international banks used loans and credits to promote the installation of scrubbers, the modernization of production lines,  and the greater use of natural gas in energy production in the successor states. Unfortunately, the resources available for this kind of assistance were dwarfed by the magnitude of the problems that needed to be addressed. Consequently, Western  donors tended to concentrate on the most visible problems. Thus, areas such as Estonia, the Kola Peninsula, and the St. Petersburg region, which are located near the  borders of Western Europe, could expect to benefit from substantial amounts of external assistance, as could Ukraine, which successfully frightened potential donors  with the prospect of the continued operation of the Chernobyl nuclear plant. Ultimately, the resolution of these issues will depend on the difficult and arduous process of  restoring economic and political stability in the successor states. Appendix 6A. Acronyms CFC

chlorofluorocarbon

CIS

Commonwealth of Independent States

CO2

carbon dioxide

CPSU

Communist Party of the Soviet Union

Page 158 EMEP

European Monitoring and Evaluation Programme

FCCC

Framework Convention on Climate Change (U.N.)

GEF

Global Environmental Facility

GIPH

State Institute of Applied Chemistry

Goskompriroda

State Committee for Nature Protection (USSR)

Gosplan

State Planning Organization (USSR)

Hydromet

State Committee for Hydrometeorology and Environmental Monitoring (USSR)

IPCC

Intergovernmental Panel on Climate Change

IGY

International Geophysical Year

LRTAP

(Convention on) Long­Range Transboundary Air Pollution 

MSC

Meteorological Synthesizing Centre of the EMEP

NATO

North Atlantic Treaty Organization

NGO

nongovernmental organization

NOx

nitrogen oxides

ODS

ozone­depleting substances 

OECD

Organization of Economic Cooperation and Development

SCOPE

Scientific Committee on Problems of the Environment

SDI

Strategic Defense Initiative

SO2

sulfur dioxide

TASS

Telegrafnoe Agentstvo Sovetskogo Soyuza (Telegraph Agency of the Soviet Union)

UNCED

United Nations Conference on Environment and Development

UNECE

United Nations Economic Commission for Europe

UPI

United Press International

USSR

Union of Soviet Socialist Republics

Appendix 6B. Chronology (Italic font denotes action entry; roman font denotes knowledge entry.) Appendix 6B. 1. Chronology of the Acid Rain Issue in the Former Soviet Union

1951 Air­pollution standards are fixed for ten substances, including sulfur dioxide (SO2) and nitrogen oxide (NOx).  1958 Nationwide precipitation monitoring network begins. 1964 V. Drozdov and others publish a study on chemical composition of precipitation. 1970 Y. Izrael, I. Karol, and V. Petrov publish research on the long­range transport of particulate matter.  1971 The USSR Ministry of Health develops new maximum allowable standards for urban industrial emissions. 1972 A national pollution monitoring network is created. 1972 Resolution on the improvement of nature protection and use of natural resources by the USSR Council of Ministers and the Central Committee of the Communist  Party of the USSR. 1973–1978 Research is carried out on chemical transformations in the atmosphere.  1974 The USSR Council of Ministers approves and publishes instructions for the use of air­pollution­abatement technologies.  1975 L. Brezhnev proposes holding an East­West conference on transportation, energy, or environmental protection.  The Trade Unions Central Committee develops rules and safety procedures for air­pollution abatement.  1977 The USSR participates in the creation of the European Monitoring and Evaluation Programme (EMEP). Hydromet adopts licensing procedures for stationary sources of SO2 and NOx and introduces norms for the sulfur content of fuel. The Central Statistical Administration issues a form for reporting ninety­eight pollutant emissions, including SO2 and NOx.  1978 L. Botneva, I. Nazarov, and T. Sisigena publish a major study on the impacts of air pollution on vegetation. 1979 Y. Izrael and others publish the first comprehensive study in the USSR on transboundary air pollution, and they produce a report for the international  meeting in Villach. 1980 Y. Izrael and Z. Mikhailova publish a model for estimating transboundary fluxes of air pollution.

Page 159 The USSR Law on Atmospheric Air Protection is published and in the following year is adopted with guidelines for its implementation. 1982 The national pollution­monitoring network begins functioning continuously.  Provisions are introduced for the reduction of air pollution from industrial facilities and automobiles. 1983 National standards are introduced for pollutants harmful to forests. Soviet scientists publish research on human inputs into the global sulfur cycle. Y. Izrael and I. Nazarov publish the first Soviet book on acid rain. 1984 At a ministerial conference on acidification in Munich, the Soviet delegates agree to reduce their transboundary sulfur fluxes by 30 percent.  1985 The USSR signs the Sulfur Protocol in Helsinki in July. USSR adopts European Community standards for mobile source pollution from the E.C. Agreement on Unification of Transport Sources of Pollution and ratifies the  agreement the following year. 1986 Soviet scientists A. Ryaboshapko, V. Lepeshkin, and V. Medinets research the chemical composition of acid precipitation as part of USSR World Ocean  Study. 1987 The technology for catalytic converters is introduced in the USSR. 1988 The USSR agrees to freeze NOx fluxes (Sofia, Bulgaria). The Environmental Protection Agency (Goskompriroda) is created, taking over many of the responsibilities of Hydromet, including the responsibility for compliance  with the convention on LRTAP. 1990 The USSR adopts the Long­Range State Environmental Program for 1991 to 1995.  1991 Estonian and Finnish environment ministers announce that the Finnish firm Ahlstroem will aid in the installation of flue­gas desulfurization technology in an Estonian  power plant in Narva. Karelian and Finnish authorities agree to retrofit the Kostomuksha iron­mining complex in Karelia with a flue­gas desulfurization system financed primarily by the  Finnish government. 1992 The Russian Council of Ministers adopts a Strategy of Energy Development that is forecasted to reduce acid pollutants by 30 to 40 percent through energy  conservation, fuel switching, clean technologies, and enforcement of air­pollution measures.  The Russian government rejects a proposal negotiated between the USSR and Finland to modernize the Pechenganickel nickel smelter in the Kola Peninsula and  reduce sulfur emissions by 95 percent. Appendix 6B.2. Chronology of the Ozone­Depletion Issue in the Former Soviet Union 

1933–1936 The first scientific interest is shown in ozone, and the first measurements are taken.  1936 V. Vernadsky says the link between ultraviolet light and life is too little studied. 1947 The first Antarctic ozone measurements are taken from the whaling vessel Slava. 1951 The first scientific monograph on ozone is published. 1956 Antarctic ozone measurements are taken on a ground­based expedition.  1957–1963 Post­IGY interagency meetings are held on ozone monitoring.  1963, 1969 Ozone measurements from oceanographic ships. 1964 Continuous Antarctic ozone monitoring begins. 1965 The first ozone measurements are taken from a satellite. 1973–1976 Debate begins on the ozone risks from nitrogen and CFCs.  1976–1980 The ozone­depletion issue first appears in the mass media.  1979–1980 Two ozone books show policy awareness and skepticism.  1980 Ozone content map is published for the territory of the USSR. 1982 A publication accepts the existence of risk but stresses the need for further research. 1985 The Vienna Convention is signed. 1986 The USSR Council of Ministers establishes an interagency commission to implement the Vienna Convention. 1987 The Montreal Protocol leads to consultations among government, industry, and science. USSR Ministry of Chemical Industry is charged to develop alternatives for 1990 to 1999. 1987–1989 The ozone issue is the most debated global environmental issue covered in the mass media.  1988 As NGOs debate, the Ecological International Group develops the regeneration project.

Page 160 1989 A national program to convert to non­ODS propellants is started.  1990 The London Amendments are signed. A national program is begun for research and monitoring for 1990 to 1995. 1990 An interagency program plans R&D into non­ozone­depleting alternatives.  The state environmental protection program plans to cut ozone­depleting substances by 2000.  1991 Russia passes the Law on the Protection of Natural Environment. 1992 The Russian government resolves to implement the state program on ozone­depleting substance elimination.  Appendix 6B.3. Chronology of the Climate Change Issue in the Former Soviet Union

1961–1962 Interagency meetings are held on climate­modification projects and anthropogenic effects.  1971 M. Budyko first predicts a temperature rise in the Northern Hemisphere. 1972 First discussion of the issue appears before the Supreme Soviet in a short statement in the large report on environmental protection.  1972 The U.S.­Soviet Agreement on Cooperation in the Field of Environmental Protection purpose. Climate change is one of roughly forty joint projects.  1972 The first Russian book on climate change appears. 1974 The first foreign monograph on climate change is published in Russian. 1974 M. Budyko expresses the idea of global climate change regulation (the role played by aerosols in slowing the greenhouse effect).  1975 The first scientific division is formed to carry out research on climate change (Department on Climate Change and Atmospheric Water Circulation  within the State Hydrological Institute). 1976 The first World Meteorological Organization Statement on Climate Change is published in the Soviet Union. 1979 Soviets participate in the first World Climate Conference (E. Fedorov, G. Marchuk, I. Gerasimov, Y. Izrael). Non­carbon dioxide gases are brought into the debate, and in 1982 to 1983 the first comprehensive assessment of their role is made.  The first overview of the effect of climate changes appears. 1980 The USSR Law on Atmospheric Air Protection is passed. 1981 The first State Scientific and Technical Program is adopted under the title To Develop the Assessment Methods of Possible Climate Changes and Their  Impact on the National Economy. K. Vinnikov and P. Groisman make an empirical analysis of CO2 doubling and its impact on temperature trends. The first attempts are made to assess global warming effects, particularly on agriculture. 1983–1984 The nuclear winter debate takes place (V. Alexandrov, G. Stechnikov, A. Ginzburg, G. Golitsyn, Y. Izrael).  1986–1990 The state scientific and technological program called Atmosphere begins.  1987 The first Interagency Commission on the World Climate Program is created. A proposal is made for a National Climate Program. 1989 The Interagency Commission adds "on Climate Change" to its name. The USSR Council of Ministers issues a decree that begins a national program On the Prevention of Negative Effects of Climate Change for the National  Economy. A draft of the National Climate Program is declined. 1990 The first scientific institution on global climate change research is held (Institute of Global Climate and Ecology of Hydromet and Academy of  Sciences). The new state scientific and technological program on Global Changes in the Natural Environment and Climate for 1991 to 1995 is adopted.  The new State Program of Sustainable Development in the Country under the Conditions of Changing Climate is developed. 1992 Russia signs the United Nations Framework Convention on Climate Change in Rio. Notes 1. Many people contributed to the research on which this chapter is based and to the drafting of various sections. In particular we would like to acknowledge the  contributions of Ivan Tugarinov, Jane Prokop, and Robert Darst. 2. For a detailed history of early conservation efforts in Russia and the Soviet Union, see Bannikov (1974), Khachaturov (1982, 1987), Kurazhkovski (1977), and  Weiner (1988).

Page 161 3. For the evolution of governmental environmental regulation, see Politicheskaya Literatura (1986). 4. The vicissitudes of environmental protection in the USSR before perestroika are also described in the Western literature. See, for example, Goldman (1972),  Kramer (1973), Kelley (1976), Gustafson (1981), DeBardeleben (1985), Jancar (1987), and Ziegler (1987). 5. For comprehensive overviews of the current state of the environment in the former Soviet Union, see Lemeshev (1989, 1990, 1991), Khachaturov (1987),  Feshbach (1995), Feshbach and Friendly (1992), Peterson (1993), Pryde (1991, 1995), Yablokov (1991, 1992), and annual reports on the state of environment  published by Russian Federal Ministry on Environmental Protection and Natural Resources (Gosudarstvennyi doklad o sostoyanii okrujayuschei sredy v  Rossiiskoy Federatsii). 6. This chapter is written on the basis of numerous interviews made in Russia. Some of our sources spoke under the condition of anonymity; therefore, most of  references to interviews are cited as Russian Research Group Data. In this particular case: Interview with a former Hydromet high­level official, July 16, 1993.  7. In Pravda, January 9, 1976, p. 4, and November 27, 1976, p. 2. 8. Russian Research Group Data: Interview with a former Hydromet high­level official, July 16, 1993.  9. Russian Research Group Data: Interview with a Russian Ministry of Foreign Affairs official, October 1992. 10. Russian Research Group Data: Interview with Professor M. Galperin, EMEP/MSC­E, December 1991.  11. Russian Research Group Data: Interview with a former Hydromet high­level official, participant of the LRTAP negotiations, July 16, 1993.  12. Russian Research Group Data: Interview with A. Pressman, Institute of Global Climate, November 1990; Interview with Aleksandr Zaitsev, USSR State  Committee for the Protection of Nature, by Robert Darst, 1989. 13. At this meeting, the only risk mentioned concerning stratospheric ozone was associated with the presence of ozone and not with its reduction: potential respiratory  difficulties for aircraft crews flying in the ozone layer. 14. The vessel Vize conducted ozone measurements on Southern Hemisphere voyages in 1963 and 1969. 15. Continuous monitoring was begun at Mirnyi Station and later expanded to Vostok and Novolazarevskaya stations. 16. The two Soviet­designed ozonometers were the M­83 and the M­124. The former had particular deficiencies in detecting long­term trends (Khattatov and  Zaitseva 1992). 17. The Convention entered into force for the Soviet Union on September 22, 1988, and the Protocol on January 1, 1989. 18. The Ecological International Group headed by O. Khabarov developed an experimental project for ozone generation at the elevation of 25 to 30 kilometers using  an appropriately equipped plane; the test was performed in the Moscow region in 1992. 19. Russian Research Group Data: Interview with Professor A. Hgrian, Moscow State University; Professor A. Aloyan, Russian Academy of Sciences and Hydromet  official, 1992. 20. The appropriate research had been done in the Institute of General Physics, Russian Academy of Sciences. 21. The only obligations coming into effect in 1992 were a freeze on production and consumption of methyl chloroform. On January 1, 1994, more stringent obligations  came into effect: cuts of 50 percent in methyl chloroform and 75 percent in CFCs and total elimination of halons. 22. It has subsequently become clear that Russia and the other former Soviet states could not meet the aggressive phaseout requirements imposed by the protocol, and  since 1993 the World Bank and the Global Environmental Facility (GEF) were involved in consultations and developing programs of financial assistance.  23. For a more detailed story of climate change research in the USSR, see Ellington, Baer, Ellsaesser, Harshvardhan, and Randall (1993).  24. The summaries of the proceedings are exposed in Gal'tsov (1961) and Gal'tsov and Chaplygina (1962). 25. Russian Research Group Data: Interview with a Russian Ministry on Ecology and Natural Resources official, November 1991; Interview with Hydromet's  department head, February 1992. 26. The Pravda article ends with the following: "The possibility of climatic change in the relatively near future, which has become clear in recent years, constitutes new  evidence of the unbounded opportunities opening up before mankind in the humbling of nature's forces." 27. The same idea was expressed in the interview with Professor T. Aizatulin, Russian Academy of Sciences, who indicated that climate warming was perceived as a  challenge for Africa in 1960s. Positive expectations in the USSR in these days were associated with all­season free navigation in the Arctic's northern seas.  28. In this regard the USSR made a proposal to the United Nations in 1974. The Convention was adopted by the U.N. General Assembly in December 1976.  29. Russian Research Group Data: Interview with Hydromet's department head, January 1992. 30. The debate around the National Climate Program draft played, however, an exeptional role in alerting government and industry to the climate change issue (Russian  Research Group Data: Interview with a Hydromet high official, December 1991). 31. The five­year program on Global Changes of the Natural Environment and Climate was followed by a comprehensive national research program on Environmental  Security for Russia, 1993 to 1995, which included consideration of climate change as well as other global environmental risks (Russian Federation 1992a).  32. The idea of an expansion of the use of renewables as a solution to global warming was raised and supported by most of the persons interviewed in Russia, including  academicians, government officials, and industry representatives. 33. The reductions of air emissions in Russia for 1992 are estimated by 11 percent, while the industrial output decreased for the same year by 18.8 percent (Russian  Federation 1993, 5). 34. Russian Research Group Data: Interviews with Hydromet officials and experts, December 1991 to January 1992. 35. For further information on the ideological battle over the framing of global environmental issues, see Hall (1987).

Page 162 36. The first head of Goskompriroda, the regional Party leader V. Morgun, was transferred to Moscow from the Ukraine. He was replaced in the following year by  Nikolay Vorontsov, a prominent biologist elected to the USSR Supreme Soviet in the first competitive elections ever held in the country. In late 1991, primary  responsibility for domestic and international environmental affairs was shifted to the Russian Ministry of Environmental Protection and Natural Resources, headed by a  professor of economics, Viktor Danilov­Danilyan.  37. It is interesting to note that this comparison was made in two independent interviews—by Professor A. Kyslov, Moscow State University, and Professor T.  Aizatulin, Russian Academy of Sciences. 38. For further information on the origins and the resolution of the environmental modification debate, see Vavilov (1984).  39. For the details of exploring this hypothesis in the USSR, see Alexandrov and Stenchikov (1984), Moiseyev (1988), and Kondratiev (1987).  40. Russian Research Group Data: Interviews with Academician G. Golitsyn, Director, Institute of Atmospheric Physics, Russian Academy of Sciences, March 1992.  41. According to the new chair of Hydromet, Alexander Berditskyi, the number of monitoring stations within Hydromet had been reduced by 25 percent since 1986  due to the budget deficit and was expected to be decreased again by 25 percent in the following years (Izvestia, July 4, 1994, p. 1). 42. See, for example, Golitsyn (1995), Losev, Danilov­Danilyan and Kotliakov (1993), Kondratiev (1992), Kondratiev, Danilov­Danilyan, Donchenko, and Losev  (1994), Kotlyakov (1995), Velichko (1995), and others. References. Akademia nauk SSSR. 1991. Meteorologia i gidrologia v SSSR. Moscow: Moskovskiy filial geograficheskogo obshestva SSSR. Alexandrov, E., and Y. Sedunov. 1979. Chelovek i stratosfernyi ozon. Leningrad: Gidrometeoizdat. Alexandrov, V., and G. Stenchikov. 1984. Journal vychislitelnoi matematiki i matematicheskoi fiziki 24(1): 140–144.  Balakov, V. 1936. Izmerenie koncentracii ozona metodom pogloschenia ultrafioletovyh luchei. Trudy Elbruisskoi expeditcii AN SSSR i VIEM, 1934, 1935.  Moscow: Izdatelstvo AN SSSR. Bannikov, A. 1974. Po zapovednikam Sovetskogo soyuza. Moscow: Mysl'. Berliand, M. 1990. Ezhegodnik sostoyanya zagriaznenia vozdukha i vybrosov vrednykh veshchestv v atmosferu gorodov i promyshlennykh tsentrov Sovetskogo  Soiuza. In Vybrosy vrednykh veshchestv, 1989. Leningrad: Goskomgidromet. Borisenkov, E. 1982. Klimat i deyatelnost' cheloveka. Moscow: Nauka. ———, ed. 1988. Kolebania klimata za poslednee tysiacheletie. Leningrad: Gidrometeoizdat.  Briukhanov, L., E. Kriukov, I. Nazarov, and A. Riaboshpko. 1985. Otsenka perenosa SO2 i sylfatov na territorii SSSR. Moscow: Trudy IPG. Budyko, M. 1972a. Klimat buduschego. Pravda, June 25. ———. 1972b. Menyaetsa li klimat Zemli? Izvestia, June 1.  ———. 1972c. Vliyanie cheloveka na klimat. Leningrad: Gidrome­teoizdat.  ———. 1980. Klimat v proshlom i buduschem. Leningrad: Gidrome­teoizdat.  ———. 1986. Antropogennoe izmenenie klimata. Priroda 8:14–21.  ———. 1988. Klimat kontsa dvadsatogo veka. Meteorologia i gidrologia 10.  Budyko M., E. Buytner, K. Vinnikov, G. Golitsyn, O. Drozdov, and I. Karol. 1981. Antropogennye izmenenia global' nogo klimata. Meteorologia i gidrologia 8: 5– 14. Budyko, M., and K. Vinnikov. 1976. Globalnoe poteplenie. Meteorologia i gidrologia 7: 16–26.  Buytner E. 1986. Planetarnyi gazoobmen O2 i CO2. Leningrad: Gidrometeoizdat. Darst, Robert G. 2001. Smokestack Diplomacy: Cooperation and Conflict in East­West Environmental Politics. Cambridge: MIT Press.  DeBardeleben, J. 1985. The Environment and Marxism­Leninism: The Soviet and East German Experience. Boulder: Westview.  Ellington, R., F. Baer, H. Ellsaesser, Hoffert M. Harshvardhan, and D. Randall. 1993. Climate Research in the Former Soviet Union. Foreign Applied Sciences  Assessment Center. Technical Assessment Report, SAIC, McLean, Va., San Diego, Calif., September. Fedorov, E. 1972. Vzaimodeistvie obschestva i prirody. Leningrad: Gidrometeoizdat. ———. 1979. Izmenenie klimata i strategia chelovechestva. Meteorologia i gidrologia 7: 12–24.  Fesenko, V. 1937. Lunnye zatmenie i atmosphernyi ozon. Atmosphernyi Journal 1214: 505–520.  Feshbach, M. 1995. Ecological Disaster: Cleaning Up the Hidden Legacy of the Soviet Regime. New York: Twentieth Century Fund Press. Feshbach, M., and A. Friendly, Jr. 1992. Ecocide in the USSR: Health and Nature under Siege. New York: Basic Books. Filin, V., and Bundakov. 1989. Ne porvut li rakety ozonovyi zontik? Krasnaya zvezda, June 7. Gal'tsov, A. 1961. Soveschanie po probleme preobrazovania klimata. Izvestia AN SSSR, seria geographicheskaya 5: 128–133.  Gal'tsov, A., and A. Chaplygina. 1962. Vtoroe soveschanie po probleme preobrazovania klimata. Izvestia AN SSSR, seria geographicheskaya 5: 184–186.  GKNT SSSR. 1988. Kontseptsia reshenia prirodookhrannykh problem v SSSR na XIII pyatiletku i na perspektivu do 2005 goda (proekt). Materialy  Gosudarstvennoi programmy okhrany okruzhayuschei sredy i ratsional' nogo ispol'zovania prirodnukh resursov SSSR na XIII pyatiletku i na perspektivu do  2005 goda. AN SSSR, Gosplan SSSR, Goskomhydromet SSSR, VTsSPS, Moscow, January. Goldman, Marshall I. 1972. The Spoils of Progress: Environmental Pollution in the Soviet Union. Cambridge: MIT Press. Golitsyn, G. 1983 Chto sluchilos's klimatom? Vestnik Akademii Nauk SSSR 9: 57–60. 

Page 163 ———. 1986. Izmenenie klimata v XX i XXI stoletiyakh. Izvestia AN SSSR, t.22, 12: 1235–1249.  ———. 1989. Klimat i prioritety hoziaistvovania. Kommunist 97–105.  ———. 1995. Pod'em urovnya Kaspiiskogo morya kak zadacha diagnoza i prognoza regionalnikh izmenenii klimata. Fizika atmosfery i okeana t.31: 3.  Guishin, G., ed. 1965. Atmosphernyi ozon. Leningrad: Gidrometeoizdat. Gustafson, Thane. 1981. Reform in Soviet Politics: Lessons of Recent Policies on Land and Water. Cambridge: Cambridge University Press. Hall, Barbara Welling. 1987. Soviet perceptions of global ecological problems: An analysis based on simulated interviewing. Ph.D. dissertation, Ohio State University.  Hattatov, V., and N. Zaitseva, eds. 1992. Issledovanie atmosfernogo ozona. Moscow: Gidrometeoizdat. Hattatov, V., and V. Filyushkin. 1990. Atmosphernyi ozon: Prognozy i realnost. Nauka i chelovechestvo 26: 149–156.  Inadvertent Climate Modification Report, 1971. Study of Man's Impact on Climate. Cambridge: MIT Press. Izrael, Y. 1974. Globalnaya sistema nablyudenii. Prognoz i otsenka izmenenii sostoyaniya okruzhayuschei prirodnoi sredy. Osnovy monitoringa. Meteorologia i  gidrologia 7: 3–8.  ———, ed. 1984. Ekologia i kontrol sostoyania okruzhauschei sredy. Moscow: Gidrometeoizdat.  ———. 1987. Antropogennoe naryushenie ozonnogo sloya zemli. In Y. Izrael, Ecologia i kontrol sostoyania prirodny sredy (pp. 404–415). Moscow:  Gidrometeoizdat. Izrael, Y., and M. Budyko, eds. 1987. Antropogennoe izmenenie klimata. Leningrad: Gidrometeoizdat. Izrael, Y., et al., eds. 1979. Issledovanie i otsenka perenosa zagryaznyaiuschikh vestchesv na dalnie rasstoyania. Moscow: Gidrometeoizdat. Izrael, Y, I. Nazarov, A. Pressman, et al., eds. 1983. Kislotnye dozhdi. Leningrad: Gidrometeoizdat. Izrael, Y., I. Nazarov, A. Pressman, F. Rovinski, A. Ryaboshapko, and L. Filippova, eds. 1989. Kislotnye dozhdi (2nd ed.). Leningrad: Gidrometeoizdat. Jancar, Barbara. 1987. Environmental Management in the Soviet Union and Yugoslavia. Durham, N.C.: Duke University Press. Jarov, V. 1976. Geofizicheskaya voina i ee posledstvia. Voeinnyi vestnik 1: 4. Karol, I. 1988. Vvedenie v dinamiky klimata Zemli. Leningrad: Gidrometeoizdat. Karol, I., V. Rozanov, and Y. Timofeev. 1983. Gazovie primesi v atmosphere. Leningrad: Gidrometeoizdat. Kelley, Donald R. 1976. Environmental policy­making in the USSR: The role of industrial and environmental interest groups. Soviet Studies 28: 570–589.  Khachaturov, T., ed. 1982. Ekonomicheskie problemy ratsional'nogo prirodopol'zovania i okhrany okrujauschei sredy (pp. 120–141). Moscow: Izdatelstvo  Moskovskogo Universiteta. ———. 1987. Ekonomika prirodopol'zovania. Moscow: Nauka.  Kirillin, V. 1972. O merah po dalneishemu uluchsheniu ohrany prirody i ratsionalnomu ispolzovaniu prirodnyh resursov. Pravda, September 20, p. 2. Kondratiev, K. 1986. Klimat Zemli i yadernaya ugroza. Leningadskaya Prava, March 29. ———. 1987. Globalnyi klimat i ego izmenenia. Moscow: Nauka.  ———. 1992. Global'naya ekologia. St. Petersburg: Nauka.  Kondratiev, K., V. Danilov­Danilyan, V. Donchenko, and V. Losev. 1994. Ekologia i politika. St. Petersburg: RAN.  Kondratiev, K., and N. Moskalenko. 1984. Parnikovyi effekt atmosfery i klimat. In Itogi nauki i tekhniki. Moscow: VINITI. Kontrol dal'nego transgranichnogo perenosa zagryaznyauschih vozduh veschestv. 1985. Moscow: Gidrometeoizdat. Kotlyakov, V. 1995. Globalnye izmeneniya i geografiya. Izvestiya RAN. Seria Geograficheskaya 3: 5–10.  Kotov, Vladimir, and Elena Nikitina. 1996a. Russia and international environmental cooperation. In Green Globe Yearbook 1995. Oxford: Oxford University Press. ———. 1996b. Norilsk nickel: Russia wrestles with an old polluter. Environment 38(9): 6.  ———. 1996c. To reduce or to produce? Problems of implementation of the Climate Change Convention in Russia, In J.B. Poole and R. Guthrie, eds., Verification  1996: Arms Control, Peacekeeping and the Environment (pp. 339–358). Boulder, Colo.: Westview Press.  ———. 1998a. Environmental protection and capacity building in Russia, In M.S.A. Anderson, ed., Environmental Policy and the Role of Foreign Assistance in  Central and Eastern Europe (pp. 69–92). Denmark: KPMG–CESAM, Paritas Grafik.  ———. 1998b. Implementation and effectiveness of the acid rain regime in Russia, In D.G. Victor, K. Raustiala, and E.B. Skolnikoff, eds., The Implementation and  Effectiveness of International Environmental Commitments: Theory and Practice (pp. 519–548). Cambridge: MIT Press.  Kramer, John Martin. 1973. The politics of conservation and pollution in the USSR. Ph.D. dissertation, University of Virginia.  Kurazhkovskyi, Y. 1977. Zapovednoe delo v SSSR. Rostov­na­Donu: Rostovskii Gosudarstvennyi Universitet.  Lemeshev, M. 1989. Priroda i my. Moscow: Sovetskaya Rossia. ———, ed. 1990. Ekologicheskaya al'ternativa. Moscow: Progress.  ———, 1991. Poka ne pozdno. Moscow: Molodaya Gvardia.  Levy, Marc. 1993. European acid rain: The power of toteboard diplomacy. In Peter Haas, Robert O. Keohane, and Marc Levy, eds., Institutions for the Earth (pp.  75–132). Cambridge: MIT Press.  Losev, K.S., Viktor Danilov­Danilyan, and Vladimir Kotliakov. 1993. Problemy ekologii Rossii. Moscow: VINITI. 

Page 164 Luguin, N. 1935. Opredelenie koefitsientov prozrachnosti atmosphery v raslichnih spektralnych luchah i tolschah atmosphernogo ozona. Journal Geofiziki 5(1): 8.  ———. 1936. Resultaty izmerenia soderjanya ozona v 1935 po nabluideniam v Kuchino. Astronomicheskiy Journal 13(6): 348.  Meleshko, V. 1982. Vozmojnye izmeneniya klimaticheskogo regima atmosfery v resultate perebrosky chasti stoka sibirskih rek na yug. Trudy GGO, vypusk 468: 4– 16. Moiseyev, Nikita. 1988. Vernadsky and the Gaia System. London: Zwan. Perov, S., and A. Hrgian. 1980. Sovremennye problemy atmosphernogo ozona. Leningrad: Gidrometeoizdat. Peterson, D.J. 1993. Troubled Lands: The Legacy of Soviet Environmental Destruction. Boulder: Westview Press. Politicheskaya Literatura. 1986. Ob okhrane okrujayuschei sredy: Sbornik documentov partii i pravitelstva 1917–1985 gody. Moscow: Politicheskaya Literatura.  Prokofieva, I. 1951. Atmosphernyi Ozon. Moscow: Izdatelstvo AN SSSR. Programna biosfernyh i ekologicheskih issledovanii Academi nauk SSSR. 1988. Vestnik AN SSR II: 1–160.  Pryde, Philip R. 1991. Environmental Management in the Soviet Union. New York: Cambridge University Press. ———, ed. 1995. Environmental Resources and Constraints in the Former Soviet Republics. Boulder: Westview Press.  Radchenko, G. 1973. Geofizicheskaya voina. Morskoi Sbornik 9:13–15.  Reymers, N. 1983. Chto sluchilos's klimatom? Trud, January 6. Rodionov, S., et al. 1949. O prostoi prirode dlia ozonometricheskich issledovanii. Doklady AN SSSR. 66: 381. Russian Federation. 1991. Zakon Rossiiskoi Federatsii ob Okhrane Okrujaiuschei Prirodnoi Sredy (art. 56, para. 7). Moskva, 19 dekabria.  Russian Federation. 1992a. Federalnaya Tselevaya Komplexnaya Nauchno­Tekhnicheskaya Programma Ekologicheskaya Bezopasnost' Rossii (1993–1995).  Moscow: Ministerstvo okhrany okruzhayuschei sredy i prirodnyh resursov Rossiiskoi Federatsii. ———. 1992b. Gosudarstvennyi doklad o sostoyanii okrujaiuschei prirodnoi sredy v Rossiiskoi Federatsii v 1991 godu. Moscow: Administatsia Presidenta  Rossiiskoi Federatsii, Ministerstvo ekologii i prirodnykh resursov Rossiiskoi Federatsii. ———. 1993. Gosudarstvennyi doklad o sostoyanii okrujayuschei sredy Rossiiskoi Federatsii v 1992 godu. Moscow: Ministerstvo okhrany okrujayuschei sredy i  prirodnukh resursov Rossiiskoi Federatsii. ———. 1996. Federal'naya tselevaya programma Predotvraschenie opasnykh izmenenii klimata i ikh otritsatel'nykh posledstvii. Postanovlenie Pravitel'stva  Rossiiskoi Federatsii ot 25 iulya 1996 goda. Sokolov, Vassili. 1985a. Kislotnye dozhdi i mezhgosudarstvennye konflikty. Nauka i jizn 7: 35–37.  ———. 1985b. Kislotnye dozhdi nad Kanadoi. SShA—ekonomika, politika, ideologia 1: 21–23.  ———. 1985c. SShA—Kanada: ekologicheskie konflikty. Priroda i chelovek 1: 14–17.  Sovetskaya voennaya enciklopedia. 1976. Moscow: Voenizdat 2: 523. Spravochnik. 1978. Okhrana okrujayuschei sredy. Leningrad: Izdatel'stvo Sydostroenie. Sutugin, A. 1987. The open space is waiting for protection (translation). Novoye Vremya 44. United Nations Economic Commission for Europe (UNECE). 1989. The State of Transboundary Air Pollution: Effects and Control. Air Pollution Studies 5. New  York: United Nations. USSR. 1972. Postanovlenie TsK KPSS i Soveta Ministrov SSSR ot 29 dekabrya 1972 Ob usilenii okhrany prirody i uluchshenii ispol'zovania prirodnykh  resursov. ———. 1981. Postanovlenie Soveta Ministrov SSSR ot 16 dekabrya 1981 goda 1180 O normativakh predel'no dopustimykh vybrosov zagryaznayuschikh  veshestv v atmosferu i vrednykh fizicheskih vozdeistvii na nee. ———. 1986. Postanovlenie Soveta Ministrov SSSR ot 7 maya 1986 goda, 525.  ———. 1987. Postanovlenie Soveta Ministrov SSSR ot 10 dekabrya 1987 goda, 2663.  ———. 1988. Postanovlenie TsK KPSS i Soveta Ministrov SSSR ot 7 janvarya 1988g. 32 O korennoi perestroike dela okhrany prirody v strane.  ———. 1989. Postanovlenie Soveta Ministrov SSSR ot 18 maya 1989 goda 413 O predotvraschenii otritsatel'nukh izmeneniy klimata dlya narodnogo  khoziastva. ———. 1990a. Postanovlenie Komiteta SSSR po nauke i tekhnike ot 2 iylya 1990, N. 727.  ———. 1990b. Postanovlenie Soveta Ministrov SSSR ot 1 marta 1990, 237.  ———. 1991. Natsionalnyi doklad SSSR k konferentsii OON 1992 goda po okruzhayuschei srede i razvitiyu. Proekt. December. Moscow: Ministerstvo  prirodopol'zovania i okhrany okrujayuschei sredy SSSR. ———. 1992. Postanovlenie Soveta Ministrov SSSR ot 6 iyunya 1992 goda, 378.  Varnavsky, V., B. Gromov, and J. Kovyliansky. 1989. Teplofikatsya i ee rol' v reshenii socialnykh i ekologicheskikh problem. Elektricheskie stantsii 8: 162.  Vavilov, A. 1984. Ekologicheskie posledstvia gonki vooruzhenii. Moscow: Mezhdunarodnye otnoshenia. Velichko, V. 1995. V poiskakh strategii buduschego. Izvestiya AN RAN. Seria Geograficheskaya 3: 11–23.  Vernadsky, V. 1965. Chimicheskoe stroenie biosphery Zemli i ee okruijhenia. Moscow: Nauka. Vinnikov, K. 1986. Chuvstvitel'nost' klimata. Leningrad: Gidrometeoizdat. VINITI. 1989. Doklad o sostoyanii okhrujayuschei sredy v SSSR v 1988 godu. Moscow: VINITI.

Page 165 VNIITs Ekologii. 1991. Spravochnik ekologicheskikh obshestvennykh ob'edinenii na territorii SSSR. Moscow: VNIITs Ekologii. Weiner, Douglas R. 1988. Models of Nature: Ecology, Conservation, and Cultural Revolution in Soviet Russia. Bloomington: Indiana University Press. Wetstone, Gregory and Armin Rosencranz. 1983. Acid Rain in Europe and North America: National Responses to an International Problem. Washington, D.C.:  Environmental Law Institute. Yablokov, A. 1991. Strana­mutant. Zakonnoe ditya bol'noi tsivilizatsii. EKOS­magazine 2: 36–39, 64.  ———. 1992. Stalker. Moskovskii Komsomolets, February 5, p. 2.  Yanshin, A. 1989. Global'nye posledstvia antropogennogo vozdeistvia na okrujayuschuiu sredu. Vestnik AN SSSR 6: 71–82.  Yudin, V., and O. Makarov. 1991. Environmental issues in the future development of the USSR energy system. Energy Journal 12(3): 9. Zakharov, V. 1988. Zagadki ozonovyh dyr. Izvestia, March 26. Ziegler, Charles E. 1987. Environmental Policy in the USSR. Amherst: University of Massachusetts Press.

Page 166 This page intentionally left blank.

Page 167

7 Catching Up with the International Bandwagon: The Management of Global Environmental Risks in Hungary Ferenc L. Tóth with Éva Hizsnyik1 7.1 Introduction The perception, interpretation, and management in Hungary of long­term, large­scale environmental risks has shown a number of distinctive characteristics in  comparison to most other regions. Therefore, a few notes on Hungary's ideological, economic, political, and social characteristics during the period 1956 to 1992 are a  necessary introduction to the subsequent analysis of the processes of social learning in the management of global environmental risks.2  Communist Hungary was characterized by a strange mixture of strict ideological­political principles (no one was allowed to ask questions about the rule of the working  class as carried out by its elite steering group, the Communist Party) and a variety of very pragmatic arrangements (probably the most liberal ones in Eastern Europe)  that served a single purpose: to make the system work. This dualism penetrated all segments of society. Its manifestation in the context of environmental management  produced particularly peculiar circumstances. While the ideology stated that environmental protection is an inherent and habitual feature of a communist socioeconomic  system, East European countries (including Hungary) achieved unprecedented levels of environmental degradation at the local level and provide more­than­proportional  contributions to continental­ and global­scale environmental problems.  According to the then prevailing ideology, environmental protection in the Communist countries was a universal societal objective. Party and government were  supposed to optimize economy­environment relations according to the overall objective of increasing people's welfare. Accordingly, there was neither need nor room  for green movements in the political scene in practice. Any criticism, even the purest environmental concern, was suspicious and automatically considered to be political  opposition. Similarly to other "official" nongovernmental organizations (NGOs) in the Kádár regime, those that had any environmental concerns on their agendas—such  as the National Patriotic Front (HNF) and the Alliance of Technical and Natural Science Unions (METESZ)—were integrated into the state party system. They had  little influence on environmental policy. In the 1980s the situation slowly began to change, and Hungary witnessed slowly emerging green movements that were true grassroot movements resembling NGOs in  the West. While the origins of these movements were undoubtedly environmental concerns, they attracted at least some of their broad public support because  environmental protection was then the only relatively safe, quasi­tolerated form of public opposition to government policy and the existing political system. These green  movements were typically single­issue "anti" groups opposing specific activities or not in my backyard (NIMBY) siting decisions—such as a limestone quarry at  Szársomlyó (Baranya county), a lead­battery recycling plant in Gyöngyösoroszi (Heves county), and a medium­radiation nuclear­waste disposal facility near Ófalu  (Baranya county). By far the most famous and most influential environmental movement was the association of groups opposing construction of the Gabcikovo­ Nagymaros Dam (GNV) on the Danube. Their importance is proven by the fact that the first real street demonstration in Budapest after 1956 was against GNV in  1988. In general, however, the Hungarian public at the end of our study period was still largely unconcerned about the environment and rather pessimistic about the  government's ability to protect or improve environmental quality. In the first quarter of 1992, just before the United Nations Conference on Environment and  Development (UNCED) in Rio, Gallup International and its affiliates conducted the largest ever environmental opinion survey in twenty­four countries (Dunlap, Gallup,  and Gallup 1993a; for a short summary, see Dunlap, Gallup, and Gallup 1993b).3 Results of the survey for Hungary were astounding both in absolute terms and  relative to other countries included in the survey. Only 1 percent of Hungarians considered environmental problems the most important problem facing their nation,  although 52 percent of them stated that environmental problems are a "very serious" issue in their country, and 79 percent expressed at least a "fair amount" of personal  concern about

Page 168 environmental problems. This was a beautiful reflection in the public of the sentiments voiced by representatives of the various social­actor groups interviewed for the  Social Learning Group project: "Yes, we know about the environmental problems, they are really terrible, but we have so many other and more urgent problems to  solve that we cannot afford to devote much attention or many resources to environmental protection." The above, however, contradicted somewhat other survey results showing that about half of the Hungarians chose protecting the environment over economic growth  and said they would be willing to pay higher prices so that industry could better protect the environment—a good average ratio in the twenty­four­nation survey. Based  on the short history of environmental movements in Hungary, it is not surprising that 25 percent of Hungarians thought citizens should have primary responsibility in  protecting the environment but that only 9 percent thought citizen movements can make a major difference in solving environmental problems.  In terms of international politics, the Kádár regime was born under bad circumstances in 1956. Following the military suppression of the Hungarian revolution by Soviet  troops and an internal political retaliation of unprecedented scale, the "Hungarian case" was on the agenda of the United Nations General Assembly for several years. It  took a long time and considerable effort to get the Kádár government internationally recognized. This effort to get Hungary accepted as a "civilized" country left long­ term marks on foreign policy in the period 1960 to 1990. Within the constraints of the Council for Mutual Economic Assistance (Comecon) and the Warsaw Pact, it  was always an important objective to earn the recognition of the West when foreign­policy decisions were made. This international political concern was later increasingly reinforced by sheer economic motivations. Hungary has traditionally been an open economy. Beyond the  slogans about the "brotherhood of socialist countries," the pragmatic economic policy clearly recognized the importance of hard­currency markets, especially after the  1968 economic reforms. Western economic linkages gained increasing importance as foreign debt was accumulating after 1975. This was further enhanced by the  economic recession in the early 1980s and the disintegration of Comecon later. Good political relations with the West became a must by 1990 as Hungary expressed  its intention to become a member of the European Community (EC). The effect of this political background was explicitly detected as we searched for the reasons and motivations behind specific decisions that were made concerning the  management of the three global environmental risks. Fear of possibly negative international political and economic consequences if Hungary would not demonstrate its  readiness to cooperate in combating these environmental problems led to the paradoxical behavior that is discussed below in section 7.3.  7.2 The Perception of Global Environmental Problems in Hungary Concerns about environmental risks emerged slowly. Official policy focused on issues related to nature protection (endangered species and national parks) and public  hygiene (safe drinking water and sewage collection and treatment). Figure 7.1 presents the number of environmental articles published in Népszabadság (NSZ), the  daily paper with the highest circulation.4 The dominant perception of all three global environmental issues was that they are large­scale problems. Hungary was considered much too small both in terms of  contributing to the problems and in its capacity to make any difference in solving them. As a result, the general attitude was that large countries and major contributors  should sort out appropriate management strategies and that Hungary needed to evaluate the options and its own capacity to participate in implementing those strategies.  First, the temporal patterns of attention intensities were different for the various social­actor groups. Each global environmental risk investigated here caught first the  attention of the research community through its international contacts and involvement in international science.5 Second, these issues got on the agendas of government  agencies (ministries and central agencies) as a result of the need to respond to emerging or already ongoing international negotiations or to develop action plans to an  already existing international commitment. Third, global environmental issues caught the attention of the general public for a very short period of time. The summit of  public attention usually coincided with the culmination of the scientific debate (the 1985 debate on forest dieback and acid rain) or with a major international political  event (the signing of the Framework Convention of Climate Change in Rio in 1992). These general patterns seem to apply even to the acid­deposition problem where  linkages between domestic emissions and impacts were more direct. 7.2.1 Issue Attention

The basic principle that was used to delineate the various periods in the Hungarian issue cycles was the intensity of attention that key actor groups (science,  government, and industry) paid to issues and the amount of resources that those groups devoted to the issues. Acid Rain General interest in the acid rain issue started in the 1970s, intensified in the 1980s, and declined

Page 169

Figure 7.1 Frequency of environmental articles in Népszabadság, 1960 to 1992 Sources: Frequency of environmental articles in Népszabadság scaled as a proportion of maximum citations (1992 = 418 articles), 1960 to 1992. The newspaper was  searched manually on all environmental problems. by the 1990s (see figure 7.2 and appendix 7B.1). The interest of both the scientific and expert community and the public culminated around 1985. This was the time  when atmospheric scientists involved in acid­deposition research gave the greatest number of interviews to newspapers and satisfied requests to write articles for  semiprofessional or popular science journals. The only book on acid rain in Hungarian was published by László Horváth (1987). According to the author, the book  belongs to the category of popular science and is not a scientific treatise. Ozone Depletion This global environmental problem remained a marginal issue in Hungary (see figure 7.3 and appendix 7B.2).6 The Hungarian Meteorological  Service (OMSZ) joined the international ozone­monitoring net­work in 1969, but the atmospheric­science community limited its ozone­related activities to summarizing  new scientific results from Western scientific literature and to analyzing monitoring data collected in Hungary. Various government agencies were first informed about the issue from research reports that they received from the United States Environmental Protection Agency  (EPA) in the late 1970s. Despite this early warning, Hungary was not involved in negotiating the Vienna Convention. The first steps that were taken to catch up with the  international negotiations process were made in 1988 when it became evident that stratospheric ozone depletion was a potentially serious problem and there was no  chance to ignore international control measures limiting the use of ozone­depleting substances (ODS).  After signing the Montreal Protocol, the first steps toward domestic regulations were made: the Central Statistical Office (KSH) collected data on ODS use, an import  permission scheme was prepared, and information

Page 170

Figure 7.2 Attention to global atmospheric issues in Hungary: Acid rain Sources: Media: Articles on acid rain in NSZ scaled as a proportion of maximum citations (1986 = 14 articles). Science: Based on the combined measure of scientific  papers, popular science articles, scientific meetings, research staff and budgets, and content analysis of interviews conducted with scientists. Government and industry:  Based on the combined measure of legislation, committee meetings and working documents of various ministries, and content analysis of interviews conducted with  government officials and industrial actors. campaigns for ODS users were organized that explained what technologies were available to replace these substances. At the end of 1992, a National Action Plan was  still missing, but ODS use had declined dramatically, partly due to the anticipatory behavior of large users and partly due to the economic recession.  Climate Change Temporal patterns of attention devoted to the problem of global climate change are similar to the acid rain patterns (see figure 7.4 and appendix  7.B.3). Climate change was on the agenda of atmospheric scientists and meteorologists for over fifteen years before the policy community became interested in the  issue. The first publications merely summarized foreign research results about the probable causes, mechanisms, and estimated magnitudes of anthropogenically induced  climate change. Over the years, a substantial and high­quality original­research component emerged, but it was still exclusively driven by international scientific trends  and the research interests of participating Hungarian scientists. The government became interested in the issue in 1988, and this was apparently triggered by the organization of the Intergovernmental Panel on Climate Change  (IPCC) and a series of high­profile international conferences (Toronto, The Hague). Yet the initiative of a small and motivated team at OMSZ organized and  commissioned the first policy­oriented assessments of climate change in 1989 and 1990. Except for the usual "Is it already happening?" types of newspaper interviews  on the occasions of extreme weather events (especially hot

Page 171

Figure 7.3 Attention to global atmospheric issues in Hungary: Ozone depletion Sources: Media: Articles on stratospheric ozone depletion in NSZ scaled as a proportion of maximum citations (1992 = 14 articles). Science: Based on the combined  measure of scientific papers, popular science articles, scientific meetings, research staff and budgets, and content analysis of interviews conducted with scientists.  Government and industry: Based on the combined measure of legislation, committee meetings and working documents of various ministries, and content analysis of  interviews conducted with government officials and industrial actors. summer periods), the public was largely uninterested in climate change. A notable exception was the period of a few months before and after the Rio Conference, when  most media reports focused on the climate convention as the centerpiece of the event. 7.2.2 Case Histories

Acid Rain Issue Emergence, 1960 to 1978 Emergence on the agenda of acidic pollutants came in different time periods for scientists and the public in Hungary.7 The scientific  literature noted that the pollutants causing precipitation acidity were sulfur dioxide and nitrogen oxides long before the acid rain problem emerged, and monitoring  started in the mid­1960s. Two lines of general research in atmospheric chemistry established the background for scientific and policy debates about environmental  acidification in Hungary. One was the establishment of the national precipitation­chemistry monitoring network, while the second was related to aerosol research and  the publication of results in international journals. The first component provided historical data sets for conducting deposition and impact assessments several years later  when it was recognized that acid rain was an environmental risk that requires management. The second component led to international recognition and contacts in the  international scientific community that helped secure information and often funds for further research. July 1, 1966, marked the beginning of systematic monitoring of precipitation chemistry at the Central Institute for Atmospheric Physics (KLFI) of the Hungarian  Meteorological Service (OMSZ) by   Mészáros. This was one of the first monitoring networks in Europe and was

Page 172

Figure 7.4 Attention to global atmospheric issues in Hungary: Climate change Sources: Media: Articles on climate change in NSZ scaled as a proportion of maximum citations (1992 = 15 articles). Science: Based on the combined measure of  scientific papers, popular science articles, scientific meetings, research staff and budgets, and content analysis of interviews conducted with scientists. Government and  industry: Based on the combined measure of legislation, committee meetings and working documents of various ministries, and content analysis of interviews conducted  with government officials and industrial actors. established long before the issue of acid rain emerged internationally. The first four stations were followed by another five stations that were operated for a three­year  period between 1968 and 1970. The objective for this network was related to agronomical management—that is, to determine the ratio of chemical inputs from  fertilizers and from atmospheric sources. In the early 1960s, the transformation of agriculture to Soviet­style large state farms and agricultural cooperatives was  completed, and in the mid­1960s large­scale fertilization began. It was important to know the amount of atmospheric deposition of various substances, especially the  nutrient load relative to the applied fertilizer doses. Atmospheric deposition was linked to industrial pollution sources from the very beginning. Although the basic  objective was not to measure precipitation acidity, the acidic character of the precipitation was already well known. This line of research had been initiated in Europe  by the Swedes back in the 1950s. Partly based on Hungarian monitoring results, Mészáros (1973) investigated sulfur, calcium, ammonium, chloride, and nitrate ion concentrations in precipitation in the  Central European region. He studied background pollution levels based on measurement data from twenty­three stations in six countries (Austria, the Federal Republic  of Germany, the German Democratic Republic, Czechoslovakia, Poland, and Hungary). He produced the first regional distributions of these trace elements. He found,  for example, that the summer concentration of sulfate ions was increasing from the west toward the east and from the northwest toward the southeast. 

Page 173 Alarm 1: Forest Dieback, 1978 to 1986 In the late 1970s a serious dieback was detected in the forests of Hungary. Sessile oak was most severely hit. Almost 10  percent of the total forest stock was damaged, and sessile oak alone accounted for 7.5 percent. Sessile oak belongs to the original natural vegetation of the Carpathian  basin. The damage was worst in the most polluted regions like the Borsod industrial region (northeast) and in the region of Várpalota (central west). Forest dieback  made acid rain an important scientific issue. The interest of the Hungarian Academy of Sciences (MTA) in the acidification problem increased significantly as a result.  Shortly after the first signs of forest damage were detected, a heated debate started between foresters and ecologists about the possible causes. One key issue in the  debate was that while acid rain was observed to cause major damages in pine forests in other parts of Europe, the highest rates of damage in Hungary were found in  oak forests.8 The initial phase of the debate was soon followed by targeted research programs, but the first results did not lead to convergence of opinions. Jakucs (1985) argued  that fungi could not be the main cause of the forest damage in Hungary. Based on his several years of research, Jakucs held that the primary cause of forest dieback  was the narrowing of water­delivery channels in trees as a direct effect of acidification. This leads to reduced water and nutrient uptake and also blocks defense  mechanisms in the trees. In contrast, Igmándy (1985) argued that the cause of sessile oak dieback was an epidemic. He described symptoms of the dieback as  observed at experimental sites of Research Institute for Forestry (ERTI): decoloring of foliage, thickening of crowns, and browning of tree rings. He pointed out that  since 1984 an increasing recovery of oak forests was observed. Nevertheless, damage was significant. Solymos (1986) estimated the extent of forest damage in Hungary to be around 1 million cubic meters of timber and 1 billion  Forints. He summarized the views of foresters: research results did not clearly demonstrate the primary role of air pollution in these forest damages. Other factors were  also named in the debate. Apatóczky (1988), for example, emphasized the contribution of inappropriate forest management, the so­called overthinning problem, and  the effects of fungi. At the beginning of the debate, the majority of scientists accepted the ecologists' view, most probably because it coincided with mainstream Western European views  on impacts of air pollution on forests. Hungarian results clearly challenged the explanation based solely on acid rain and other air pollutants. By the mid­1980s, a  middle­ground consensus emerged. A semifinal conclusion for most participants in the debate was drawn by a report prepared by MTA in 1988. The report argued for  a middle­ground, multiple­cause explanation of the Hungarian oak forest dieback. By the early 1990s, most researchers tended to accept this explanation.  Alarm 2: International Agreements, 1978 to 1985 Parallel to the above efforts by the scientific community to understand causes of the forest­decline problem in  Hungary, the policy community got also moving. Their activities and motivations, however, were largely independent of the forest issue. The impulse to address the  issue stemmed from the international political process that increasingly pointed to the need to reduce emissions of substances responsible for environmental acidification.  Lobbying by the energy industry against emissions control was not very strong in the beginning. Environmental protection was new and popular in those days. Industry  opposition started later when concrete numbers and targets for reduction were negotiated. Hungary signed the Geneva Convention on Long­Range Transboundary Air  Pollution (LRTAP) in 1979 and ratified it in 1980. Follow­up activities consisted of monitoring as requested by the Cooperative Program for the Monitoring and  Evaluation of the Long­Range Transmission of Air Pollutants in Europe—also called the European Monitoring and Evaluation Programme (EMEP). No evidence was  found of preparations during this period to actually reduce emissions.9 As a combined outcome of domestic debates on possible effects of acid rain and the international process to manage the risk, the Hungarian Academy of Sciences  (MTA) and the National Office for Environmental and Nature Protection (OKTH) established a joint committee in 1985 to assess the problem of environmental  acidification in Hungary and to develop policy proposals for the government. Realization of Costs, 1985 to 1986 The two years 1985 and 1986 marked the summit of the acid­deposition problem on the Hungarian scientific and public  agendas. The culmination of several years of scientific research conducted in the early 1980s commenced with the Meteorological Science Days jointly organized by  MTA and OMSZ in November 1985 and publication of the results the following year. This event was also widely covered in the media. "Never before or after did we  give so many interviews as in those two years," noted a leading scientist in the acidification research. Mészáros (1986) analyzed the relative contribution of dry and wet deposition processes to acidification and found that levels of atmospheric wet and dry deposition in  Hungary were roughly the same. Szepesi (1986)

Page 174 evaluated the merits and shortcomings of Eliassen's model. Fekete (1986) studied long­range transport and developed a second­generation national­scale model of  acid deposition. Popovics, Szepesi, and Horváth (1986) conducted a continental­scale analysis of spatial and temporal distribution of air and precipitation chemistry.  Somlyódy and Zotter (1986) assessed the impacts of acid deposition on water resources in Hungary. They concluded that there were no detectable signs of  acidification in the water organisms and that the chemical composition of the Hungarian water system was favorable with respect to neutralizing acid load. Várallyay,  Rédly, and Murányi (1986) analyzed impacts of acid deposition on soils. Their conclusion was that high doses of nitrogen fertilizers (NH3NO4) made a much larger  contribution to acid load of soils in Hungary than atmospheric­acid deposition. These findings explain why the impacts of acid deposition on water quality and soils have  never been a major issue in Hungary. Bede and Gács (1986) presented a paper about the uncertainty and unreliability of Hungarian emission data. They projected for the period 1980 to 2000 that sulfur  dioxide emissions would increase after a small decline in the mid­1980s due to the startup of the nuclear­power plant at Paks and slower industrial development.  Nitrogen oxide emissions were projected to steadily increase throughout their projection horizon. Béla Donáth (1986) of OKTH presented the government policy. He  recalled that Hungary committed itself to a 30 percent emission reduction and mentioned five options under consideration: flue­gas cleaning, changing combustion  technologies (that often would be less expensive than flue­gas cleaning), fuel desulfurization, alternative fuel sources, and energy savings. He stated that most options  would be rather expensive. In terms of concrete strategies, he listed a few initiatives, of which the most important was that a government program would be launched to  investigate technological and economic options of implementing emission reduction measures. Government activities did really intensify in this period. An early 1984 internal Ministry for Industry (IM) document reviewed commitments related to international  environmental agreements. The appendix estimated sulfur dioxide emissions in 1978 at 1640 kilo tons (kt) (reported to the United Nations Economic Commission for  Europe) (UNECE) and emissions in 1983 at 1177 kt, although there was some discrepancy between company reports and calculations based on the fuel balance. The  document projected 1995 emissions in the range of 1240 to 1600 kt. Several high­level committees also addressed the issue, including the State Planning Commission (ÁTB). The issue was also drafted into the seventh five­year plan  (1986 to 1990), which stated: "The first phase of the Paks Nuclear Power Plant must be completed and the second phase initiated. Reconstruction work at the coal­ based power plants should result in larger capacities and lower environmental pollution." Yet transboundary pollutants were still addressed as local concerns: "Pollutant  emissions, mainly SO2, should be reduced, especially in the highly polluted urban areas and industrial regions" (MNK 1985, para. 72/2). Bifurcation: A Decline in Scientific and Public Interest and Sustained Government Activity, 1986 to 1989 Following the Meteorological Science Days in  1985, most scientists felt they had said what there was to say about acid rain in Hungary. The notable exception was a small group of foresters and ecologists who  continued their monitoring, analyses, and debate but at a much reduced level. The MTA (1988) report seemed to close the issue of forest dieback in Hungary for most  experts. The public noted that Hungary joined the Helsinki and later the Sofia Protocols and did not show much interest in the issue.  For most government agencies, however, involvement in international environmental agreements just started. The 1985 Ministry for Industry proposition to ÁTB  estimated that sulfur dioxide deposition in Hungary was about 6 grams per square meter, roughly the same as in West Germany.10 The chapter on the options and  costs of reducing SO2 emissions by 30 percent by 1993 was primarily concerned with power plants.11 Preparations for the nitrogen oxides agreement started in around 1987. Although transport was a major issue, Ministry for Transport (KM) involvement was very  limited. Neither the Hungarians nor the international partners accepted their reservations, which rested on the recognition that it is inappropriate to make equal  abatement commitments for countries at very different stages of development.12 In preparing a detailed emissions inventory, the government's request was to work  with the high estimates of the emission range because it would be relatively easy to stabilize emissions at a relatively higher baseline. In the first approximation,  Hungarian experts came up with 320 kt. This was considered much too high by the Norwegian center supervising implementation of this agreement. Finally, after some  adjustments, 280 kt (±20 percent) was agreed on and officially reported as baseline emission.  In 1988 and 1989, a major debate emerged within the government about joining the Sofia Protocol and the implementation strategies. For the period 1987 to 1995,  the Ministry for Industry projected the increase in nitrogen oxides emissions at 8 to 10 percent in power plants and

Page 175 20 percent in transport. An internal IM document pointed out that the health effects of NOx reductions in power plants were worth only about a quarter of what the  same abatement might entail in urban transport. The Ministry for Environmental Protection and Water Management (KVM) and the Ministry for Health (EM) seconded  this position, which shows that even at that point NOx was still considered a local health problem rather than a transboundary issue. However, the Ministry for  Transport argued that motorization was increasing, and this implied a growing fleet of outdated and low­fuel­efficiency cars and increasing NOx emissions. Therefore,  reductions should be achieved in the power plants because it was more cost­effective and because it was impossible to replace 2 million cars in a few years. The  Ministry for Finance (PM) seconded this position, and thus it should have been up to the Ministry for Industry to implement NOx reductions. This, however, would  have required additional investment funds so that emission reductions could become part of the ongoing modernization and renewal of power plants. At this point, the  Ministry for Health and the Ministry for Environmental Protection and Water Management protested again and argued that power plants only slightly exceeded then  prevailing emission standards and stated that the main problem was transport. The 1989 KVM proposal to join the Sofia Protocol specified 27 kt emission reduction as a target by 1994. The proposal identified transport as the major source of  emission increase and thus the primary sector of emission reductions.13 As Hungary signed LRTAP's nitrogen oxides protocol in 1989, there have been various  estimates about the costs of compliance. At 1989 prices, 2.3 to 2.9 billion forints was calculated as the cost of stabilizing nitrogen oxide emissions by 1994.14  Postproblem State, 1990 to 1992 Forest dieback disappeared from the agenda by the 1990s. A Ministry for Environmental Protection and Regional Policy (KTM)  publication (1991) stated that the health status of the forests declined noticeably partly due to environmentally harmful emissions and partly as a result of various other  factors (overpopulated game stocks, insects, fungi). The extent of forest dieback was lower in Hungary (9 to 11 percent) than in the West European countries.  Estimates assessed that 1 million cubic meters of oak trees died, mainly in the northeastern part of the country. Much of the emission reduction required by the 1975 Helsinki Protocol was achieved by 1987 largely as a result of the increasing share of the Paks Nuclear Power  Plant in the Hungarian electricity production. The 1633 kt emission in 1980 declined to 1180 kt by 1987, which is a 27.7 percent reduction that was achieved without  any special effort as the nuclear program had been decided and planned long before acid rain entered the agenda. Some additional measures involved reduction of coal  and oil consumption, reduced sulfur content in oil, and increased share of lignite. The ultimate implementation of nitrogen oxide reductions was achieved by the economic recession in the early 1990s. Industrial output declined to about 70 percent of  its 1988 level, and fuel consumption in transport also decreased by 30 to 35 percent. As a result, NOx emissions declined significantly. The government's position in  1991 was that its energy policy and already existing environmental regulation would be sufficient to fulfill the Sofia commitments up to 2000.  Ozone Depletion One notable effect of the 1957 International Geophysical Year on global environmental research in Hungary was a paper summarizing the  stratospheric ozone research conducted on that occasion mainly based on Soviet results (Mészárosné 1964). Up to the mid­1980s, the Hungarian literature on ozone  only reported developments in the international debate without adding much new. In terms of general social concern, it was impossible to detect much until 1991.  The ozone issue came onto the agenda of the Hungarian government and ministries in the late 1970s. The U.S. EPA sent research reports to Hungary indicating that  chlorofluorocarbons (CFCs) and halons might destroy the ozone layer. An international action plan was proposed to replace these substances. In that period, Hungary  was only monitoring the events and remained just an observer at the preparatory negotiations for the Vienna Convention. In 1988 OKTH became a ministry and made  the first steps to join the Montreal Protocol. However, the agenda was still dominated by local environmental problems and compliance with the acid rain agreements.  Stratospheric ozone was not much of an issue in Eastern Europe in general, and this characterized Hungary as well. Issue Emergence, 1969 to 1988 In contrast to environmental acidification, there was not much original research on stratospheric ozone in Hungary.15 Scientists  simply adopted research results from abroad. Hungary joined the international ozone­monitoring network as early as 1969 by using a Dobson spectrophotometer.  Since then, systematic measurements of the total ozone content of the atmosphere have been part of standard environmental monitoring activities. Data were forwarded  to the international centers and analyzed by Hungarian experts occasionally. The first paper to address the human impacts of increased ultraviolet (UV) radiation (Pataki 1981) reported results about health effects based on medical research at 

Page 176 the Semmelweis University of Medical Sciences. In atmospheric sciences, Mészáros (1982) published a paper on the future of the atmosphere, and he listed natural  sources of ozone­depleting gases as well as anthropogenic sources like fertilizers, spray cans, and supersonic airplanes. Pataki (1984) reported results of ozone  monitoring in Hungary and discussed the distortionary effects of urban pollution. Alarm 1: International Agreements, 1988 to 1991 On March 24, 1988, the government passed a resolution to investigate the feasibility of Hungary's joining the  Montreal Protocol. An Interministerial Committee was established to coordinate investigations. An internal document makes clear that the issue got on the government  agenda as a result of international pressure: perceived sanctions of the Montreal Protocol (mainly trade sanctions) forced the government to sign it despite numerous  uncertainties about the costs and feasibility of implementation. The government decision was made easier by the fact that Hungary did not produce CFCs, that per  capita use (0.6 kg) was below that of developed countries (0.8 to 1.2 kg), and that total use amounted to 0.5 percent of the world total.  The 1985 Vienna Convention on the Protection of the Ozone Layer became effective in Hungary in September 1988, while the Montreal Protocol was ratified in July  1989. Hungary was official participant at the London (June 1990) and Copenhagen (November 1992) Conferences.16 The Interministerial Committee made several  proposals, including introducing an import permission scheme for ODS, with permission to be obtained from the Ministry for Trade (KeM) and KTM; preventing new  products with ODS from entering the market through the Institute for Quality Control for Trade (KERMI); informing companies about the international agreements and  their effects and helping companies find appropriate solutions; preventing the establishment of new industrial plants that would use ODS; collecting information about  ODS use (KSH); collecting information about the ozone layer (OMSZ); obtaining information about internationally accepted replacement technologies and assessing  their domestic potentials; and so on. The committee also coordinated most of the above activities. OMSZ promised the research and monitoring that was required by the international agreement (it basically  continued what it had been doing with the Dobson device since 1969). IM prepared an inventory of ODS uses and users for the 1986 base year and found that the  total use of ODS amounted to 5500 t CFCs and 600 t halon. It became apparent that companies were still not aware of the problem and projected increasing use of  these substances for the next five years. KTM organized information sessions for the thirty biggest users. Foreign experts were also involved through the U.S. Trade  Office in Budapest. Although the committee also included interest groups, like associations of plastic, chemicals, and pharmaceutical manufacturers, the first small results were achieved.  KERMI prevented market introduction of several ODS­related products (for example, a CFC­operated boat horn). KeM (later NGKM, for Ministry for International  Economic Relations) organized an import permit scheme for ODSs, while KSH collected data in 1989 and 1990. New results in ozone research were summarized in Mészáros (1990). He emphasized the need to consider atmospheric chemistry processes in the troposphere as well.  In polluted regions, anthropogenic effects of the two processes (in the stratosphere and in the troposphere) compensated each other. Loksa (1991) presented an  analysis of twenty years of ozone monitoring with the explicit objective of confronting Hungarian measurements to international records. He used data from twenty  years, 2946 days, and 9000 measurements and produced an annual schedule: a spring maximum and a fall minimum in total ozone content. The spring maximum was  attributed to the arrival of ozone­rich Arctic air masses in the region. His results were confirmed by records from Central and Eastern Europe, where no declining trend  in the total ozone content was detected. Alarm 2: Public Interest, 1991 Public interest in stratospheric ozone depletion and its potential impacts in Hungary started only in 1991. As a somewhat delayed  response to the public interest (probably as a result of some satellite television channels reporting stratospheric ozone and UV­radiation data), Hungarian media, starting  in 1992, also published information about the status of stratospheric ozone. Nonetheless, it remains difficult to assess true public interest in the issue against the  marketing opportunity seized by manufacturers of sun products and sun glasses. The stratospheric ozone issue remained just as a distant problem for the Hungarian  public, like tropical deforestation. Realization of Costs, 1991 Response assessment in managing the ozone issue was practically equivalent to assessing Hungary's response to complying with  international environmental regulation rather than a response to an environmental risk. The major objective was to comply and adjust the steps of the international  regulations. A clear example of this international pressure was the case of CFC imports. As late as 1989, IM estimated that CFC imports would increase as the  operation of a new polyurethane foam plant of the Borsod Chemical Company was scheduled to start later that year. Although the 

Page 177 Montreal Protocol provided exemptions if an investment had started before the agreement, the task was to turn an upward trend of ODS use into fast decline. The first  studies indicated that the refrigeration industry could reach a 50 percent reduction by changing its technology to produce insulating material, but this would be coupled  with an increase in electricity consumption due to increasing refrigeration capacity (100 MKWh by 2000). The cosmetics industry could to a large extent replace CFCs  by propane­butane, but no appropriate substitute for pharmaceutics was known yet. Thus, availability of CFCs was of high priority.  As of January 1, 1991, any import of ODS to Hungary was subject to a special import permit issued by NGKM. Events since then indicate that trade restrictions or  even a threat thereof were powerful incentives to find substitutes and reduce emissions. Bifurcation: Decline in Public Interest and Sustained Government Activity, 1992 to Present In May 1992, KTM issued a regulation (13/1992) to implement  the Vienna Convention and the Montreal Protocol that was unique in the region. It contained very detailed regulation of substances and activities in five major areas of  ODS use. The import regulation was strictly enforced, and permission was needed to import even small quantities. By 1992, many companies went bankrupt; only  Electrolux­Lehel was working at full capacity. This reduced ODS use significantly.  The European Community (EC) provided financial assistance to hire a Danish consulting company to prepare a country study. This report also recognized that ODS  use declined substantially after 1990, partly due to the economic recession and partly due to the steps undertaken. The report considered the 1992 ministerial regulation  an important step but called for a national program to foster next steps.17 Several industrial users did not wait for the national action plan and instead acted on their own. Most noteworthy is the case of Electrolux­Lehel. When the Hungarian  refrigerator manufacturer Lehel was privatized in 1991, the Swedish multinational company made the commitment to replace CFCs. This was implemented as part of a  major renewal in technologies and equipment. Investment costs associated with the transition to produce green refrigerators was estimated on the order of 1 billion  forints. Leading environmental technologists at Electrolux maintained that the KTM regulation had little influence, while the CFC­related decision was made by the  company. This was an interesting example of implementation of a risk management strategy through the involvement of a multinational company where deploying  environmentally benign technology in a transition country helped solve a global problem. The postproblem state in CFC management in Hungary was not reached within our investigation period. The three amendments of the Montreal Protocol show that this  process developed much faster than sulfur dioxide regulation, for example, which took twenty years to reach the first targets. Back in 1989, it was suggested in  government circles that it might be impossible to reduce ODS use as fast as required by the Montreal Protocol. In the meantime, major ODS users acted on their own;  many others operated at reduced capacity or went bankrupt and disappeared altogether. ODS use decreased drastically as a result. A comprehensive National Action  Plan, first mentioned in 1989, was still missing at the end of 1992. Eventually, Hungarian users needed to adopt what international suppliers offered as ODS substitutes.  The combined outcome of being at the mercy of international suppliers and an effective import permit scheme will probably be sufficient to phase out remaining ODS  use in Hungary. Climate Change. Issue Emergence, 1973 to 1987 Hungarian meteorologists and atmospheric scientists recognized the scientific and practical importance of a possible human­induced  global climate change very early. An early publication discussing climate change was Péczely (1973). He described the observed global temperature rise, gave a  forecast of future climate change, and mentioned the role of human activity in increasing atmospheric carbon dioxide and the enhanced greenhouse effect. Ambrózy,  Czelnai, and Götz (1977) explained the increasing social interest in the climate change issue by two factors: a few alarming scientific reports and the increasing climatic  variability since the early 1960s that had unfavorable economic impacts. They quoted the World Meteorological Organization (WMO) Executive Committee when  emphasizing uncertainties and unknowns. Tárkányi (1979) analyzed interactions between energy systems and climate. She stated that it would be too early to conclude  that a decrease of fossil fuel use was desirable. A few years later, Péczely (1981) still raised doubts about anthropogenically induced climate change. In his view, the characteristic temperature changes in the Arctic  region were probably connected to variations in heat transport by the Gulf Stream. In contrast, Szász (1981) stated that increased carbon dioxide concentration in the  atmosphere was a result of anthropogenic influences and had a marked effect not only on atmospheric processes but also on the productivity of plants at the surface. 

Page 178 Somewhat later, Mika (1984) pointed out that climate change in the past was largely due to natural forces, while recently human activity had become an important  factor. He emphasized that in addition to carbon dioxide other trace gases (methane, nitrous oxide [N2O], CFCs) played an increasingly important role in the enhanced  greenhouse effect. Several other studies and a number of Hungarian experts contributed to an improved understanding of the atmospheric processes and climate. An  impressive survey of research results was presented at the Meteorological Science Days in 1987 (Práger 1988). Meteorological and climate­system studies were soon followed by studies of climate­society interactions (Czelnai 1980; Faragó 1981) and by the first assessments of  the primary impacts of climate change. They addressed hydrological and water­supply problems (Nováky 1985, 1988; Nováky, Pachner, Szesztay, and Miller 1985;  Szilágyi 1989), plant productivity, and agricultural production (Szász 1981; Harnos 1988). An extremely difficult but equally important research area was the  development of regional scenarios of climate change for the Carpathian basin (Mika 1987, 1988). Several studies analyzed the interactions between energy production  and atmospheric pollution (Mészáros, Major, and Horváth 1984; Tárkányi and Ambrózy 1984; Mészáros and Molnár 1992). Alarm 1: International Agreement, 1988 to 1989 The Hungarian policy community became interested in the climate change issue in 1988. Triggered by the  establishment of IPCC and preparations for the Toronto Conference, the Ministry of Environment wanted to know what the international community was doing in the  field. Tibor Faragó, then with OMSZ, later with KTM, organized a study and a 100­page report was prepared and published by OMSZ in 1990 (Faragó, Iványi, and  Szalai 1990). Hungary participated in the Toronto Conference in 1988 and accepted its declaration.18 In preparation to the Hague Conference in 1989, KVM and the Ministry for  Industry discussed possibilities of greenhouse gas reductions. IM did not oppose Hungary's signing the declaration but pointed out that it would be an urgent task to  prepare emission inventories and to investigate technological and economic aspects of possible emissions­reduction strategies. Prime Minister Miklós Németh signed  the Hague Declaration (March 1989) to reduce carbon dioxide emissions by 20 percent relative to the 1989 level by 2005. In November 1989, Minister Maróthy  (KVM) participated in the Ministerial Conference on Atmospheric Pollution and Climate Change in Nordwijk. There were no follow­up activities to these events in  Hungary. Alarm 2: Media and Public, 1992 The interest in climate change by the media and public emerged late and was short­lived. It was almost exclusively triggered by  the publicity that was generated by the Rio Conference. Among the issues on the Rio agenda, climate change and the Climate Convention were most often mentioned.  Realization of Costs, 1989 to 1992 A preliminary position paper prepared by OMSZ for KTM in preparation for the second World Climate Conference (WCC) in  1990 listed the following tasks: commission expert groups to determine impacts and risks of climate change (in hydrology, agriculture, etc.); assess future greenhouse  gas (GHG) emissions in Hungary and the possibility of emission reductions; assess forestry and afforestation options; analyze the environmental, policy, economic, legal,  and financial aspects of the convention and its implications for Hungary; coordinate information dissemination; and involve NGOs.  The 1990 KTM­OMSZ report was widely distributed in the country. As a follow­up, KTM requested a second report. This time the question was what Hungarian  experts could add to the international results. The study involved many experts from various institutions. Climate change scenarios and impact assessments were  prepared for Hungary largely based on domestic models and computations (see Faragó, Iványi, and Szalai 1991). These studies provided the scientific basis for several  committee statements and government documents later. A statement by the Scientific Committee for Meteorology (MTB) of the Hungarian Academy of Sciences (MTA) in November 1991 concluded that Hungary should  take seriously both the risks associated with global climate change and the international efforts to manage the problem (MTA­MTB 1991). Simultaneously, the  Hungarian National Committee (MNB) Climate Subcommittee (ÉA) for the United Nations Conference on Environment and Development (UNCED) was established  and issued a preliminary position paper on the Framework Convention (MNB­ÉA 1991). This was submitted to the fourth session of the Intergovernmental  Negotiating Committee (INC) in December 1991. Subsequently, international pressure became tangible. European Community representatives had repeatedly  requested KTM to declare at least the intention to adopt EC­conforming abatement targets. Hungarian Environmental NGOs also emphasized the country's intention to  join the European Community as the main argument in their call for signing the Climate Convention (MNB 1992, 18). Based on the proposition prepared by KTM, the Hungarian government passed a resolution in April 1992 (MKK 1992) that declared the intention to stabilize the  country's energy­related carbon dioxide emissions by 2000 at the average annual level of the 1985 to 1987 period. The declaration was preceded by a summary report 

Page 179 in March 1992 (MNB­ÉA 1992) based on background studies conducted in energy production, energy use, and the feasibility of stabilizing CO2 emissions. Another  government resolution confirmed the April declaration and authorized President Árpád Göncz to sign the Framework Convention in Rio (see also Faragó and Pálvölgyi  1992). The decline phase was not reached in the climate case in Hungary in our investigation period, except for the decline in public and media attention. Detailed studies about  the rate and magnitude of GHG emissions reductions, their feasibility, and their costs started only after the Rio Conference. The European Community and several  countries provided assistance financially or otherwise to conduct these studies (see, for example, Faragó 1994).19 7.2.3 Trends in Emissions

As it can be seen from the case histories, drastic reductions in the emissions of pollutants associated with the three global environmental risks were primarily the results  of the economic transition, macroeconomic structural change, and the deep recession that started in 1989. Emissions reduction thus were not the results of implementing  carefully crafted government policies. Under the turbulent circumstances, there was little room for such policies in this period anyway.  In 1980 Hungary was the third­highest country in Europe in per capita sulfur dioxide emissions. As four units of the Paks Nuclear Power Plant started up one after  another, the least efficient and most polluting fossil plants were shut down. This fuel switch itself was sufficient to reach an almost 30 percent reduction at the national  level. Electricity industry reached a 36 percent reduction by 1993 without any significant intervention, except for the Ajka power plant, where a total of 400 t per hour  combustion capacity unit was modified to reduce SO2 emissions by 60 to 80 percent. After 1990, sulfur dioxide emissions declined further and nitrogen oxide emissions also decreased due to the general decline in industrial production and the crisis of  heavy industry. Even scientists involved in acid rain research hold that this issue was not of high priority at that time. Since heavy industry is highly unlikely to revive in  the region at the scale and with the technologies characterizing its past, there is not much chance that acid deposition will reestablish itself as an important issue in the  future. The long­term trend of growth in energy use in Hungary was broken by the economic crisis at the end of the 1980s. Energy consumption grew by 1.6 percent per  annum between 1973 and 1989. The average annual growth rate for electricity consumption was 3.8 percent. In contrast, GDP dropped from its 1989 level by 14 to  15 percent by the end of 1991 together with an 11 percent decline in energy use and a 10 percent decline in electricity consumption. The downward trend continued in  1992 as the output of the electricity sector decreased by another 9 to 10 percent. This put hydrocarbon (oil and natural gas) plants practically out of business and  reduced carbon dioxide emissions significantly. Table 7.1 Acid­rain­related emissions in Hungary (thousands of tons)   

Sulfur dioxide

Nitrogen oxide

1980 1985 1987 1988

1633 1404 1292 1231

260 270 280 259

Table 7.2 Ozone­depleting­substance emissions in Hungary (metric tons)   

CFCs

Halons

Other

Total

1986 1989 1990 1991

5330 4720 4650 2300

610 380 730 250

  870   820 1030   900

6810 5920 6410 3450

Table 7.3 Carbon dioxide emissions in Hungary (metric tons)  

Carbon dioxide

1980 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991

89.5 88.6 87.0 87.3 83.4 80.9 75.2 72.7

Tables 7.1 to 7.3 present emission data obtained from various government sources. These show the decline of emissions related to all three issues (acid rain, ozone  depletion, and climate change) toward the end of the 1980s. 7.3 Actors and Institutions: Cross­Case Comparisons  It follows from the characteristics of the prevailing socioeconomic system in Hungary prior to 1990 that the social organization, role, and relative weight of various 

Page 180 actor groups in addressing global environmental problems do not offer an easy comparison to those in democratic countries in the West. This section provides an  overview of the role and performance of the actors, identifies major sources of influence for their action or inaction, but leaves performance evaluation to Section 7.4.  7.3.1 Actors

In a small country where most people working in the broad area of environmental management usually know each other very well, it is difficult to precisely separate and  classify certain acts and events in distinct categories. Representatives of the scientific community were invited to become members of various ministerial and  interministerial committees addressing and preparing policy making on various environmental issues. These scientists were often commissioned to conduct specific  studies to support the work of the committee or at least to report state­of­the­art scientific results from their field. Similarly, it is difficult to determine where government  ended and where industry or business began as sectoral ministries (industry, food, agriculture, etc.) were supposed to forward central policy intentions downward to  the companies but, at the same time, also were supposed to represent the interests of those companies in the central decision­making processes.  The Scientific Community In all three cases, the scientific community provided an early warning for the rest of the society about global environmental risks. The  general pattern was that scientists were following the international literature and conducted the monitoring and primary data analysis associated with the risks but that  their results usually did not generate much interest. The overall attitude was that scientists communicated international results to the public but refrained from making  extreme, panic­inducing statements or sensationalistic reports.  As there was no research program on stratospheric ozone in Hungary, the views and statements of Hungarian scientists and experts have been shaped by changes in  international trends as new research results came to the fore. Very few people were involved altogether. No Hungarian debate emerged about the ozone issue because  foreign sources were more or less the same. Climate and acid rain were different. There were substantial research activities going on in several aspects of both issues. In climate, these activities ranged from analysis  of climate records and comparisons of global circulation model results to developing regional scenarios of climate change. In the beginning, authors explained and  interpreted international research results. Later, increasing Hungarian research efforts covered issues of regional and local impacts (special geography of the Carpathian  basin), modeling efforts, and linkages to the international research. Rushed and expensive measures were not supported in general, but scientists advocated reduced  fossil fuel use and reduced tropical deforestation. The number of people working on the acid rain issue consisted of only a small team at OMSZ. Even atmospheric scientists acknowledged that there was no need for a  bigger research capacity in atmospheric sciences in a small country. Impact studies involved geologists, ecologists, hydrologists, and others. Forest dieback was the  main focus of the research activities associated with acid rain. Coincidentally, this was the only global environmental issue about which a major debate emerged  between various groups of scientists in Hungary. The debate started around 1984 and continued until 1990 between foresters and ecologists (see section 7.2.2). The  central dilemma was that while in other countries mainly pine forests were affected, in Hungary sessile oak in the Bükk Mountains (Northeast) suffered the heaviest  losses. The ecologist group maintained that the major cause was air pollution, while foresters named several causes and claimed that accounts from the Western  literature about acid deposition could not be generalized for Hungary. Government Our research confirmed and documented that the scientific community did provide early warning in each case as environmental risks emerged on the  international agenda. However, little use was made of these reports in government circles. As a leading atmospheric scientist put it: "If we [OMSZ] told the ministries  that something was a problem, it did not matter much. They recognized the importance of the issue when preparation of international agreements started" (personal  interview). When the climate problem arrived on the Hungarian policy agenda, some experience in the management and coordination of the necessary background studies had  already accumulated at OMSZ. The lack of expertise at the various ministries made it possible (and necessary) to coordinate the government's background study there.  It can also be observed that single events triggered government interest. As Iván Mersich, chair of OMSZ, noted in 1992: "One more drought­year and the decade of  [weather­related] disasters will be our most important research topic" (personal interview). The Hungarian government followed a typical "tracing strategy" in managing the ozone issue. It adopted consensus­based research results about the likely damaging  effects of ozone depletion, but concrete steps were undertaken only when international environmental agreements made them necessary. Possible impacts, the likely 

Page 181 causes, and the responsible pollutants were taken for facts. Nature and magnitude of risk, its temporal dimensions, were simply irrelevant. The only important issue was  compliance with international agreements. General statements about the UV protection provided by the ozone layer, hints at international research results on ozone  depletion, and the need to stop this process were sufficient to support the measures necessary to comply. In April 1989 the Ministry for Industry circulated an internal document suggesting that, although little technological and economic information was available about ODS  substitutes, Hungary must sign the Montreal Protocol because of the trade restrictions threatening those who did not sign it. In contrast, Hungarian users at that point  did not consider using substitutes: they forecasted increases in ODS use. Initially, companies expected information about substitutes from the government and ministries  rather than searching themselves for possibilities. Plastic production was expected to increase in Hungary in the 1990s, inducing an increase in CFC use. Companies  recommended that KVM should intervene at the Secretariat of the Montreal Protocol to set the country's allowance higher than the 1986 base year.  Industry Besides the two major players (the scientific community and the government), the various industrial actors had limited if any interest in global environmental  issues prior to 1990. This follows from the interests and incentives of the typical state­owned companies: it is up to the owner (government) to make international  commitments; it is the owner's task as well to provide companies with whatever is necessary to comply—investment funds, technologies, information, and so on.  Theoretically, companies in a centrally planned economy were easier to control and direct toward environmentally benign technologies and products by traditional  command and control instruments. In practice, this rarely reduced emissions associated with global problems. For example, a few industry­initiated technological  experiments were conducted to reduce sulfur dioxide emissions, but only one coal­based electric power plant was eventually equipped with scrubbers.  In a later phase, we observed industrial companies acting independently of government regulations or in anticipation thereof. At the end of 1992, there was still no  national program to phase out CFCs as required by the international agreements. Yet some companies, including the two major ODS users (responsible for about 50  percent of the national total), already had acted. In some cases, the motivation was self­interest: Caola, the largest cosmetics manufacturer in Hungary, replaced ODS  in one­third of its output and reduced CFC use by 75 percent in the rest between 1988 and 1993, primarily to reduce costs. In other cases, the foresight of regulation  led to preemptive action: Electrolux­Lehel, the only Hungarian refrigerator manufacturer, completed its phaseout of ODS by October 1993.  7.3.2 Cross­Case Comparison 

In Hungary, the framing of the issue of acid deposition was quite different from the framing the global warming and stratospheric ozone­depletion issues. This statement  is valid for both the expert and scientist community and the general public. Climate change and ozone are truly global problems. Whatever happens in Hungary, it does  not much impact the global outcome. In the case of acid deposition, atmospheric transport calculations showed that domestic emissions were responsible for about 50  percent of the deposition in Hungary. Thus, at least in principle, it could have been possible to reduce deposition levels by decreasing domestic emissions. As the only  apparent negative impact was forest decline, and the role of acid rain was disputed even in this case, there was no significant push to act. Feasibility studies on emission  reduction started years after forest decline was detected and were clearly motivated by the emerging international commitments.  The real orphan among the three issues was climate change. None of the ministries was interested in it, not even OKTH. Both acid rain and ozone (stratospheric and  tropospheric) as air­pollution problems were considered to be more important. They were perceived to be more urgent problems; therefore, they crowded out climate  change from the agenda for a long time.20 The need for comprehensive approaches to manage these issues was gradually acknowledged even in government circles.  However, as international negotiations to control the various substances proceeded independently of one another, Hungarian institutions involved in these processes did  not develop integrated strategies either. Overall, we have not detected many signs of cross­case learning in the management of these global risks. The various ministries and responsible authorities had been  reorganized several times, and institutional memory was short. The predominant motivation to participate in international political processes did not diminish, but  foreign­policy orientation did go through a major change. Since 1990 it was more important to fulfill actual or perceived expectations of Western Europe and the  European Union (EU) to demonstrate that Hungary deserved the chance to join them. Acid rain was the first problem, and it took a long time to come to an agreement at the international level on emissions control. The long and tedious process in which  "big players" argued with each other about basic facts did

Page 182 not alert small participants like Hungary that the issue should be tackled seriously and soon. Stratospheric ozone was relatively simple in terms of cause­and­effect  mechanisms, but it was also easy to control the relatively few domestic users of ODS. Following the discovery of the Antarctic ozone hole, international negotiations  proceeded very fast. The target was also unambiguous: complete global phaseout as soon as possible. The direct threat of an international trade embargo in the case of  noncompliance was perceived to be most tangible in the ozone case. These facts combined with fast­moving international activities to induce relatively fast and efficient  action in Hungary, although the state regulatory environment was anything but ideal in the period of 1991 and 1992. The climate case was evolving more slowly  internationally, but policy­oriented activities had already started.  7.3.3 International Influence

Hungary became a player in the European political process by signing the 1975 Helsinki Protocol on European Security and Cooperation. This already included a  chapter on environmental protection. Its signature and ratification implied the country's readiness to participate in East­West cooperation, including environmental  management. Acid rain and transboundary air pollution were already part of the Helsinki Protocol. East European Communist countries were trying to delay, soften,  tone down, or otherwise weaken the Convention on Long­Range Transboundary Air Pollution (LRTAP), almost at the level of West Germany, but they did not dare to  go too far in opposing it because the Soviets allotted high priority to its success. The 1979 Framework Convention on transboundary air pollution marked the beginning of hard battles between groups of countries for and against emissions control.  West Germany also suffered from severe forest dieback, made a 180 degree turn, and became a major mover in the international scene. East Europeans should and  could have opposed the 30 percent target because they were the poorest in this group, but the Soviets would not have liked this opposition. Politically and for  propaganda purposes, it was important for the Soviets to demonstrate that they were the pioneers in environmental protection.  In addition to the implicit Soviet pressure, other foreign­policy objectives also fostered Hungarian participation in the LRTAP protocols: a true commitment towards  détente, an interest in East­West economic and political cooperation, and a demonstration that Hungary shared some Western values, like environmental protection. To  some extent perhaps surprisingly, our research could not detect direct linkages between the motivations to join the international agreement and the damages associated  with the forest­dieback problem in Hungary. The 30 percent negotiations involved hard bargaining within Hungary as well. There was a long series of negotiations among several ministries about the costs, feasibility  of implementation, and so on. When background documents for preparing government decisions on international environmental agreements were formulated for the  acid rain case, their authors always emphasized how many other countries indicated that they would sign it and proposed therefore that Hungary should sign it, too.  The largest number and most specific regulatory steps were made in relation to the ozone­depletion issue because this was the most clearly defined and most tangible  problem. The general perception in the Hungarian government circles was that those who would not sign the agreement would not get CFCs any more. Thus the  motivation to deal with the ozone issue was not even international politics but rather the perceived international trade threats against noncomplying countries.  7.4 Evaluation of Management It is rather difficult to separate changing patterns (and thus signs of learning) in the management of global environmental issues from the effects of numerous changes  associated with the political and economic transition. To a large extent, really important tasks associated with the management of these risks coincided with the final  decay of the previous political system and the transition period toward a new one. Acid rain had to be managed by the previous institutional system. There was some  prehistory in the ozone case, but not much happened before 1990. The issue of climate change became important only after 1990.  The turbulent history since the late 1980s involved a profound change in the political and economic system. Numerous components of this overall change are relevant to  the problem of social learning as addressed by this project. They include major shifts in foreign­policy orientation and dramatic changes in the domestic political scene.  The central­planning mechanisms and associated institutions disappeared, and new coordination mechanisms emerged slowly. Privatization has been transforming the  industry and business sector with important implications. First, increasingly influential market forces demanded a higher degree of economic efficiency that did not  tolerate wasteful use of materials and energy and thus decreased environmental load in general. Second, some multinational companies modernized their newly obtained  Hungarian affiliations by transferring new, environmentally benign production technologies.

Page 183 At the level of governmental regulation, there were two important implications of the socioeconomic transition. There was a large number of really pressing and urgent  problems on the political agenda. They demanded a great deal of time and energy from politicians and kept administrative staffs busy. In the midst of this domestic  turbulence, no one would have really cared about global environmental problems if international political processes had not made it necessary to address them. In a  sharp reorientation of foreign policy toward Western Europe (the European Parliament, the European Union, and NATO), however, precisely those international  environmental processes became very important to demonstrate Hungary's readiness and ability to participate in international cooperation of any kind.  There was little room to maneuver for the various Hungarian governments in managing the three global risks. The most important constraints included  • The domestic economic situation The Hungarian economy had been permanently in a near­crisis situation since the early 1970s. Balance­of­payment problems,  foreign debt, and declining standards of living characterized the last fifteen years of the Communist regime. Declining output, inflation, unemployment, and increasing  poverty have been added since 1990. • Foreign policy (East) Comecon played a major role in shaping the macroeconomic structure as well as the technologies adopted for the Hungarian economy. Even if  there had been serious intentions in one or another member country to deviate from the prescribed route, historical events (in 1968 in Czechoslovakia and in 1980 in  Poland) demonstrated a strict Soviet dominance in foreign­policy formation. Changing East­West relations from détente to chill also influenced the significance attached  to global environmental issue. • Foreign policy (West) Real or perceived pressure led policy makers to imitate Western European environmental standards and regulations to demonstrate  compatibility and secure good economic relations. Poverty and technological limitations often prevented enforcement and gave rise to wide­ranging exemptions from  those regulations. This blend of constraints and aspirations produced a strange "Act, then learn" management pattern. We cannot say that it was a strategy because there was hardly any  strategy: to a large extent, events shaped actions. The administration usually reacted too late. There was no time for thorough studies in practically any of the traditional  risk management functions. Risk assessments may have been available as a result of scientific research inspired by international science or conducted for other  purposes. Rudimentary response assessments were perhaps possible to derive from the international literature. When it came to more country­specific goal and strategy  formulation, however, achievements were usually too little, too late. As a result, some international agreements were signed and ratified in the almost complete absence  of detailed knowledge about the costs and feasibility of implementation (Montreal Protocol), others were adopted because ongoing policies ensured implementation at  little or no additional costs (sulfur dioxide, Toronto afforestation target), while some others were signed in full awareness that a miracle would be needed to implement  them. Whichever was the case, this "unstrategy" worked, and the country was able to accomplish its international environmental commitments. The miracles have  several names—economic recession, privatization, structural change—but all are associated with the collapse of communism.  Some improvement can be observed in the way these global risks were tackled between 1989 and 1992. As the IPCC process began and several high­level  international political events dealt with climate change, it was possible to convince KTM to commission at least some preliminary studies about the possible impacts of  climate change in Hungary. These were published and circulated in 1991. Similarly, the swift process of ODS management at the international level induced rudimentary  but, in the final account, fast and efficient action in Hungary compared to the implementation of LRTAP agreements.21 7.5 Conclusions When considering the most important lessons on how global environmental risks were managed in Hungary, we must note that the socioeconomic transformation since  1989 made it difficult to learn about learning processes. The long series of reorganizations at the Ministry of Environment and changes at other ministries resulted in  large fluctuations of staff and limited our possibilities to reconstruct events from participants' memories. What is perhaps worse, many working documents were not  archived. They moved together with their authors or were simply discarded, inflicting serious damage on the institutional memory. What is presented here is the best we  were able to retrieve from a combination of whatever was left in those two types of memories. An important background observation related to the environmental issues addressed in this chapter is that they are all long­term problems. Even if we undertake costly  and ambitious policies, the impacts of today's decisions will be felt in twenty to 100 years. When many pressing problems crowd the social agenda, actions that might 

Page 184 bring results in 100 years are easily elbowed out even if the high risks associated with those long­term problems are recognized and the need to manage them is  acknowledged on a purely rational basis. The major lessons about processes of social learning in managing global environmental risks can be grouped around three key themes: the small­country complex, the  dichotomy of good science and poor management, and the process of reluctantly catching up with the international bandwagon of environmental agreements.  7.5.1 The Small­Country Complex. 

Various aspects of the small­country complex have been mentioned throughout the chapter. First, emissions from a small country are small contributions to big  problems. Second, Hungary is too poor to implement major changes, and even if it did, these would not matter much at the continental or global level. Third, although  Hungary has excellent scientists, it is beyond its financial resources to make major contributions (such as satellite monitoring or global circulation models) (GCMs) to  scientific research; therefore, international collaboration is important. Fourth, and as a result, Hungary waits until big nations with large emissions and large scientific  capacities sort out the desired management strategy and then evaluates its options to participate. 7.5.2 Good Science and Poor Management

We demonstrated in each of the three cases that scientists picked up the issues relatively early and made significant contributions to the international science  development. They often went beyond addressing scientific aspects of the issues, warned about the emerging need for action, and reported about various precursors to  international policy formulation. These signals were largely ignored by the policy community. Policy makers were generally "pushed" by the emerging international  agreements. What they did was often too little, too late. Virtually all international environmental agreements were signed with Hungary knowing little about how to  implement them. This general pattern renders peculiar features to risk management processes. First, steps in risk management followed a "perverse" sequence: signing an international  agreement was perhaps preceded by hectic, last­minute fact­finding exercises, but thorough feasibility studies of compliance were initiated only after the commitment  had already been made. Second, although risk assessments were available from Hungarian scientists for each issue, they were rarely used as arguments in strategy  formulation as abatement targets, and all other risk management functions were primarily driven by international commitments. Third, international linkages were more  important for each actor group than the domestic connections among them; internal communication, cooperation, or action in general was often triggered by influence  from a peer foreign actor. Fifth, even when communication between science and policy started (such as by involving scientists in committees), the influence of science  on policy remained very limited. Additional deficiencies detected in risk management were due to the unpreparedness of institutions to address long­term, international environmental issues. The  "ownership" of these problems was not defined, and it was not clear who had the authority (and responsibility) to initiate and coordinate investigations, develop action  plans, and so on. As ministries tended to represent sectoral interests upward rather than government intentions downward, bargaining among them and fudging emission  estimates and abatement­cost assessments became the norm. Under these circumstances, the role of individuals (personal interest, ambition, political connections,  receptiveness to ideas from Hungary and abroad) seems to have been important in shaping events in all risk management functions.22  7.5.3 Bandwagon

For a small country like Hungary, good international political and economic relations are vital. Favorable image and good reputation are important factors in shaping  those relations. The unanimous discernment of all representatives interviewed for the project from various actor groups was that Hungary must join international  environmental agreements to avoid being an outlier even if costs are high and there are other current priorities. Signing an environmental agreement was always a  political decision based on a simple logic: Europe signed it, we would like to join Europe, therefore we sign it, too. This influenced the motivations and behavior of both  researchers and policy makers because often departments within the same ministry argued about basic issues of implementation. Economic transition made  development of implementation strategies more difficult. Perhaps surprisingly, we found that many characteristics of the social learning process detected for the period prior to 1990 remained valid in the postcommunist era.  This suggests two important conclusions. First, institutional behavior and procedures and even individuals involved are changing slowly even in the midst of historical  turbulence. Second, despite all the "bads" of environmental management under the Communist system, the small­country complex and international environmental  politics were the prime drivers before 1990 and remained such after. Peculiarities of the socioeconomic system and the geopolitical situation that characterized Hungary over the

Page 185 period in which we analyzed processes of social learning in managing global environmental risks made it difficult to compare with other countries included in the project,  even with the former Soviet Union. Despite the special circumstances that prevailed in Hungary, however, many lessons learned here are likely to apply to most other  small countries in the region. Initial broad comparisons showed that patterns of management practices and social learning detected in Hungary resemble reasonably well  those in other socialist countries in Central and Eastern Europe, as well as in many developing countries. Appendix 7A. Acronyms ÁTB

Állami Tervbizottság (State Planning Commission)

CFC

chlorofluorocarbon

Comecon

Council for Mutual Economic Assistance

EC

European Community

EM

Egészségügyi Minisztérium (Ministry for Health)

EMEP

European Monitoring and Evaluation Programme on Pollutants in Europe

EPA

Environmental Protection Agency (U.S.)

ERTI

Erdészeti Tudományos Kutató Intézet (Research Institute for Forestry)

E.U.

European Union

GARP

global atmosphere research program

GCM

general circulation model

GDP

gross domestic product

GHG

greenhouse gases

GNV

Gabcikovo­Nagymaros 

HNF

Hazafias Népfront (National Patriotic Front)

ICSU

International Council of Scientific Unions

IM

Ipari Minisztérium (Ministry for Industry)

INC

Intergovernmental Negotiating Committee

IPCC

Intergovernmental Panel on Climate Change

KeM

Kereskedelmi Minisztérium (Ministry for Trade)

KERMI

Kereskedelmi 

KLFI

Központi Légkörfizikai Intézet (Central Institute for Atmospheric Physics)

KLTE

Kossuth Lajos Tudományegyetem (Lajos Kossuth University, Debrecen, Hungary)

KM

Közlekedési Minisztérium (Ministry for Transport)

KSH

Központi Statisztikai Hivatal (Central Statistical Office)

KTM

Környezetvédelmi és Területfejlesztési Minisztérium (Ministry for Environmental Protection and Regional Policy) 

KVM

Környezetvédelmi és Vízgazdálkodási Minisztérium (Ministry for Environmental Protection and Water  Management)

LRTAP

(Convention on) Long­Range Transboundary Air Pollution 

MAB

Man and Biosphere (program)

MéM METESZ

 (Gabcikovo­Nagymaros Dam) 

 Intézet (Institute for Quality Control for Trade)

 és Élelmezésügyi Minisztérium (Ministry for Agriculture and Food)  és Természettudományi Egyesületek Szövetsége (Alliance of Technical and Natural Science Unions)

MKK

Magyar Köztársaság Kormánya (Government of the Hungarian Republic)

MNB

Magyar Nemzeti Bizottság (Hungarian National Committee for UNCED)

MNB­ÉA 

Éghajlati Albizottság (Climate Subcommittee of the Hungarian National Committee for UNCED)

MSZMP

Magyar Szocialista Munkáspárt (Hungarian Socialist Workers' Party)

MTA

Magyar Tudományos Akadémia (Hungarian Academy of Sciences)

MTB

Meteorológiai Tudományos Bizottság (Scientific Committee for Meteorology)

NATO

North Atlantic Treaty Organization

NGKM

Nemzetközi Gazdasági Kapcsolatok Minisztériuma (Ministry for International Economic Relations)

NGOs

nongovernmental organizations

NIMBY

not in my back yard

NSZ

Népszabadság (newspaper)

ODS

ozone­depleting substance 

OKTH

Országos Környezetvédelmi és Természetvédelmi Hivatal (National Office for Environmental and Nature  Protection)

Page 186 OMSZ

Országos Meteorológiai Szolgálat (Hungarian Meteorological Service)

PM

Pénzügyminisztérium (Ministry for Finance)

U.N.

United Nations

UNCED

United Nations Conference on Environment and Development

UNECE

United Nations Economic Commission for Europe

UNESCO

United Nations Educational, Scientific, and Cultural Organization

UV

ultraviolet

WCC

World Climate Conference

WMO

World Meteorological Organization

Appendix 7B. Chronology (Italic font denotes action entry; roman font denotes knowledge entry.) Appendix 7B.1. Chronology of the Acid Rain Issue in Hungary

1902 E. Kazay, pharmacist, analyzes ammonia and nitrate­ion content of precipitation in Budapest.  1966 Precipitation chemistry begins to be monitored at four stations. 1972 The government passes the Clean Air Act. 1973 Hungary joins the global monitoring network established by UNEP (Kecskemét). 1975 The first major research project on acid deposition is begun (OMSZ). 1975 Hungary signs the Helsinki Protocol on environmental protection. 1979 Hungary signs the Geneva Convention on the Limitation of Transboundary Air Pollution. 1980 Hungary ratifies the Geneva Convention. 1981 The Meteorological Scientific Days examines the transport and deposition of air pollutants. 1982 The Stockholm Conference on the Human Environment is held. 1982 The Comecon conference discusses the implementation of the 1979 Geneva Convention on air pollution. 1983 Hungary participates on an international conference in Geneva on acid rain. An internal Ministry of Industry document reviews international environmental commitments. 1984 The OKTH/MTA joint committee on acidification is formed. 1984 The Protocol to the Geneva Agreement on monitoring and evaluation is prepared. 1985 Hungary signs and confirms the 1984 Protocol. A joint committee to assess the problem of environmental acidification in Hungary is established by the Hungarian Academy of Sciences and the National Office for  Environmental and Nature Protection. 1985 The International Year of the Forest is celebrated (FAO). 1985 Meteorological Scientific Days, fully devoted to acid deposition, are established. 1985 The Environmental Committee of the Parliament discusses forest damage and things to do. 1985 Helsinki: Hungary signs the Sulfur Protocol on sulfur emission reduction (30 percent). 1986 Hungary confirms the Helsinki Protocol on 30 percent reduction. 1986 Unleaded gasoline is introduced in Hungary (mainly for tourists). 1986 The government passes stricter measures against air pollution. 1986 MTA Report on Environmental Acidification is published by an ad hoc committee. 1988 An international agreement is proposed on the reduction of nitrogen oxide emissions, but only twelve Western European countries sign it.  1988 A major MTA report is published on results of a research program on the causes of forest damage. 1989 Hungary signs the International Agreement on Nitrogen Oxide Reduction. 1989 The first demonstrations in Hungary take place against air pollution (and two­stroke engines).  1991 The Gulf War generates several reports on environmental damage (acid rain). 1991 Hungary confirms the Agreement on Nitrogen Oxide Reduction. 1991 Hungary signs the Protocol on the reduction of volatile organic compounds but does not confirm it. 1992 Emission standards for cars are introduced in Hungary. Appendix 7B.2. Chronology of the Ozone­Depletion Issue in Hungary 

1969 OMSZ starts measuring the total ozone content of the air

Page 187 1975 A Hungarian journal describes the findings of Molina and Roland about the effects of CFCs. 1983 A Hungarian innovation to substitute CFCs as propellants in spray cans is introduced. 1985 Hungary is an observer at the Vienna Convention on the Protection of the Ozone Layer. 1988 KSH starts data collection on the use of freons and halons. 1987 The Montreal Protocol on ozone­depleting substances is presented.  1988 A committee is set up to investigate the possibility of joining the Montreal Protocol. 1988 Hungary joins and confirms the Vienna Convention. 1989 A committee reports on "things to do" to meet the requirements of the Montreal Protocol. 1989 Hungary joins and confirms the Montreal Protocol. 1989 In spray can production 75 percent of CFCs are substituted by carbon dioxide (Caola). 1990 Hungary is an official participant at the London Conference to amend the Montreal Protocol. 1991 WMO sets up the Global Ozone Monitoring System, and Hungary joins. 1992 Hungary is an official participant at the Copenhagen conference to amend the Montreal Protocol, and confirms it in 1993. 1992Y A report on Assessment of Ozone­Depleting Substances in Hungary is sponsored by the European Community.  1992 Ministerial regulations are based on the Vienna Convention and Montreal Protocol. Appendix 7B.3. Chronology of the Climate Change Issue in Hungary

1955 von Neumann first describes the problems of modeling climate change. 1973 Péczely first mentions in Hungarian literature human activity as a cause for a possible global warming. 1974 The GARP program (WMO) is accepted, and Hungary participates. 1976 WMO publishes a statement on global climate change. 1979 Hungary participates in the first World Climate Conference in Geneva. 1980 WMO starts a ten­year world climate program, and Hungary participates.  1980 At the Meteorological Scientific Days, the main issue is climate change. 1981 Monitoring of carbon dioxide concentrations of the air is started in Hungary. 1983 MTA and MÉM begin a joint study to assess the impacts of multiple drought years in Hungary. 1985 E. Mészáros participates at the Villach Conference. 1987 At the Meteorological Scientific Days, the main issue is regional and global environmental changes (climate). 1988 Hungary participates at the Toronto Conference. 1988 Hungary participates in the Intergovernmental Panel on Climate Change. 1989 MTA is the host of an international conference on carbon dioxide reduction strategies. 1989 Hungary participates in the Nordwijk Ministerial Conference on Atmospheric Pollution and Climate Change. 1990 Hungary signs the declaration at the second World Climate Conference in Geneva. 1990 Scientists of thirty­nine countries, among them Hungary, publish a U.N. report on the possible effects of global warming.  1990 Hungary (with seven other countries) participates in a study sponsored by the WWF on the efficient reduction of carbon dioxide emissions.  1991 The Hungarian Academy of Science issues a statement on climate change. 1991 The government issues a resolution on a long­term reforestation program.  1991 A committee is set up to prepare the statement for the Global Climate Convention. 1992 The government declares it will stabilize carbon dioxide emissions at 1985 to 1987 levels by 2000. 1992 Hungary signs the U.N. Framework Convention on Climate Change in Rio. Notes 1. The authors are indebted to Ágnes Gulyás and Zsolt Boda for their superb research assistance. Contributions by Réka Matolay, Balázs Forman, Attila Rábaközy,  László Jakus, and Éva Vajda are gratefully acknowledged. We thank numerous Hungarian scientists, government officials, and company executives for their time and  the information they provided in interviews. Special thanks are due to Bill Clark of the

Page 188 Center for Science and International Affairs at the Kennedy School of Government, Harvard University, for his advice and general support throughout the project and  to Nancy Dickson for coordination. We also thank Josée van Eijndhoven and Rudolf Czelnai for their comments on earlier versions of this chapter. Financial support for the research was provided by the National Scientific Research Fund (OTKA), Hungary, under Project Number T4807 and the International  Institute for Applied Systems Analysis (IIASA), Laxenburg, Austria. 2. For a concise review of the socioeconomic and institutional background to environmental management in Hungary between 1956 and 1993, see Tóth (1996).  3. In Hungary, this was almost two years after the first free elections and halfway through the term of the Antall government. This period in Hungary was characterized  by fierce political debates in the domestic political scene, a deepening recession, and increasing unemployment. The survey was conducted at a time that was sufficiently  distant from the old regime that people were not still afraid to reveal their opinions. See also Szirmai (1995) on the fate of environmental protection in the transition  period. 4. NSZ was the newspaper of the Central Committee of the Hungarian Socialist Workers' Party (MSZMP) until 1989 and became an independent paper thereafter.  5. A good example is drawn from the climate case. As a result of successful scientific diplomacy, Budapest hosted the session of the joint World Meteorological  Organization (WMO) and International Council of Scientific Unions (ICSU) Organizing Committee for a Global Atmospheric Research Program (GARP), where the  Subprogram on Climate Dynamics (a forerunner of the World Climate Program) was discussed. This provided an excellent early opportunity for Hungarian  meteorologists to learn about the issue (Czelnai 1995). 6. As discussed below, Hungary was not a producer but only an importer and user of ODS. 7. As noted above, there are several odd features of the issue­attention cycles in Hungary. Yet we tried to follow the basic pattern of emergence, alarm, realization of  costs, decline, postproblem state, to make comparisons across issues easier. 8. The ecologist team was headed by Pál Jakucs, KLTE (Lajos Kossuth University). His opinion was based on a comprehensive ecological research project (the so­ called Síkfókút project) that was initiated in 1972 as part of the U.N. Educational, Scientific, and Cultural Organization's (UNESCO) Man and Biosphere (MAB)  program. The ecologists emphasized the role of environmental pollutants in forest dieback and explicitly named acid deposition as one of them. In contrast, foresters  argued that the dieback in Hungary was due to a variety of causes, including climatic factors as well as insects, fungi, and other biotic factors.  9. This clearly would have implied huge financial burden due to the high sulfur content of the domestic coal resources and the high specific gasoline consumption of the  car fleet. 10. Most damage is difficult to express in monetary terms: health effects, ecological systems, and impacts on water bodies. Corrosion damage was estimated to be in  the order of 6.5 to 6.7 billion forints, while forestry and other losses were about 4 billion forints, bringing total damage to 10 to 11 billion forints.  11. Proposed measures and estimated costs included precombustion fuel desulfurization (150 million Ft/kt/year for oil, 134 million Ft/kt/year for coal); in­combustion  desulfurization (208 million Ft/kt/year by introducing fluidized bed combustion in existing boilers); and postcombustion (flue­gas) desulfurization (62.8 million Ft/kt/year  for a 250 MW power­plant unit).  12. For example, the size of the car fleet in Hungary was at the level of 160 to 170 per 1000 persons as opposed to about 300 in West Germany. An agreement to  freeze these levels was perceived as dangerous for future development. 13. The proposal asserted that 14.4 kt nitrogen oxide increase could be prevented by importing 200,000 cars equipped with catalytic converters each year between  1991 and 1994 and assuming a car fleet of 2.1 million. However, these cars could be imported only from the West for hard currency (at the cost of U.S. $4 billion to  $5 billion). Thus, the option was declared unrealistic by the proposal itself. All other options considered in the study implied major costs (5 to 6 billion forints) and  modest abatements (3 to 5 kt per year). 14. The underlying economic scenario was not overly optimistic, but at that time no one considered economic recession and especially not the deep recession that  unfolded. These estimates were included in a proposal to the government prepared early 1990. Later it became obvious that the government never saw this proposal in  the political turbulence preceding the first free elections. In the meantime, the whole issue faded away because the 1994 emission target was easily achieved without any  intervention. 15. This was mainly due to the need for (and the lack of) sophisticated and expensive equipment to conduct such research.  16. Both amendments were ratified after 1992, the end of our investigation period. 17. An IM proposition in April 1993 repeated the actions proposed by the Interministerial Committee back in 1989. This indicates that not much happened in four  years at the level of governmental regulation. No comprehensive strategy, no real "response assessment," and no cost­benefit analysis of possible options were  developed for a national action plan. In 1993 there was still discussion that preparation of a national program to reduce ODS use was underway. In contrast, the  Danish/EC study analyzed a range of possible substitutes and stated that a full transition would be possible in three to four years.  18. Government Resolution 3223/1991 determined the basic principles for a long­term afforestation strategy. Afforestation has been an ongoing process in Hungary  since the early 1900s, irrespective of the global carbon balance. The long­term potential area for afforestation was estimated on the order of 1 million hectares, and  600,000 hectares were afforested over forty years. The resolution aimed for afforesting 150,000 hectares in the period of 1991 to 2000. Costs were calculated for the  first three years only: costs of 33,000 hectares were estimated at 2.7 billion forints (1991). This would imply a cost of 12.3 billion forints (1991) for the 150,000  hectares. 19. Hungary ratified the Climate Convention in 1994. 20. The first sign of government interest in climate change was detected in 1989 when KTM's Department of International Relations agreed to commission a project  that produced the KTM­OMSZ report mentioned above.  21. In 1993, the year beyond the period investigated in our study, a major change occurred in the administrative capacity to manage global environmental problems. As  part of the by­then­regular reorganizations at the Ministry of Environment, a separate division was set up within the 

Page 189 Department of International Relations with the explicit mandate to address global issues. Tasks included representation of Hungary at international environmental  negotiations, as well as preparation and co­ordination of domestic activities (the risk management functions) associated with those international events. The arrangement  has several advantages. First, there was ownership and responsibility for these issues within the ministerial structure. Second, information about possible commitments,  associated costs, and implementation schedules were concentrated at a focal point that might help avoid making conflicting or overcommitments. Third, the arrangement  had at least the possibility that the various global environmental problems would be studied and managed in an integrated fashion. This might reduce costs and increase  the efficiency of implementing existing and future international commitments. 22. The single most important event that helped alleviate these problems was the establishment of the Global Environmental Office at KTM in 1993, which induced a  dramatic increase in the administrative capacity to address global environmental risks. References Ambrózy, P., R. Czelnai, and G. Götz. 1977. Modeling climate change and the climate system. Fizikai Szemle 2: 54–61. (in Hungarian)  Apatóczky, I. 1988. On the oak forest dieback—from a different perspective. 

 1: 107–108. (in Hungarian) 

Bede, G., and I. Gács. 1986. Present and future SO2 and NOx emissions from sources in Hungary. 

 90: 77–83. (in Hungarian) 

Czelnai, R. 1980. Climate and society: The great plain of the Danube basin. In J. Ausubel and A.K. Biswas, eds., Climate Constraints and Human Activities (pp.  149–180). Oxford: Pergamon Press.  ———. 1995. Personal communication.  Donáth, B. 1986. Options to reduce SO2 and NOx emissions in Hungary. 

 90: 84–88. (in Hungarian) 

Dunlap, R.E., G.H. Gallup, Jr., and A.M. Gallup. 1993a. Health of the Planet. Princeton: Gallup International Institute. ———. 1993b. Of global concern: Results of the Health of the Planet survey. Environment 35(9): 7–15, 33–39.  Faragó, T. 1981. The present role and tasks of the climate research. Idójárás 85: 162–171. (in Hungarian)  ———, ed. 1994. Energy use and carbon­dioxide emissions in Hungary and in the Netherlands: Estimates, comparisons, scenarios. Budapest: Committee for  Sustainable Development. Faragó, T., Z. Iványi, and S. Szalai, eds. 1990. Climate Variability and Change: Causes, Processes, Regional Impacts with Special Emphasis on the  Socioeconomic Impacts, and the Tasks Related to International Cooperation. Budapest: OMSZ. (in Hungarian) ———, eds. 1991. Climate Variability and Change. II, Changes in Composition of Atmosphere and in the Climatic Characteristics, Detection, Modeling,  Scenarios, and Impacts of the Regional Changes. Budapest: OMSZ. (in Hungarian) Faragó, T., and T. Pálvölgyi. 1992. The United Nations Framework Convention on Climate Change. Budapest: Hungarian National Committee of UNCED. (in  Hungarian) Fekete, K. 1986. Simulation of acid deposition on a regional scale. 

 90: 103–114. (in Hungarian) 

Harnos, Z. 1988. Climate variability and its impact on plant production. Vízügyi Közlemények 3: 397–406. (in Hungarian)  Horváth, L. 1987. Acid Rain. Budapest: Gondolat. (in Hungarian) Igmándy, Z. 1985. Dieback of sessile oak forests in Hungary. Magyar Tudomány 6: 456–459. (in Hungarian)  Jakucs, P. 1985. Impacts of increasing acidification on natural ecosystems. Magyar Tudomány 10: 731–741. (in Hungarian)  KTM. 1991. Communiqué on the state of the environment in Hungary. Budapest: KTM. (in Hungarian) Loksa, G. 1991. Temporal variations of the total ozone content of the atmosphere over Hungary. Idójárás 95: 106–109. (in Hungarian)  Magyar Köztársaság Kormánya (MKK), Government of the Hungarian Republic. 1992. Government Resolution 3219/1992 to Join the FCCC. Budapest:  Government of the Hungarian Republic. (in Hungarian) Magyar Nemzeti Bizottság (MNB), Hungarian National Committee for UNCED. 1992. The Anthropogenic Greenhouse Gas Emissions, Their Potential Global  Environmental Consequences, the Possibility of Stabilization of the Hungarian Energy­Related Carbon­Dioxide Emissions, and Other Issues Related to the  Framework Convention on Climate Change. Budapest: MNB. (in Hungarian) Magyar Népköztársaság Kormánya (MNK), Government of the Hungarian People's Republic. 1985. The Seventh Five­year Plan for the National Economy,  1986–1990. Budapest: Government of the Hungarian Republic. (in Hungarian)  Magyar Nemzeti Bizottság (MNB), Éghajlati Albizottság (EA), Climate Subcommittee of MNB. 1991. Preliminary Hungarian Position on the Framework  Convention on Climate Change: The Basic Principles. Budapest: MNB. (in Hungarian) ———. 1992. Investigation of CO2 Emission and Its Stabilization in 2000 and 2010: With Costs and International Comparisons. Budapest: MNB. (in  Hungarian) Magyar Tudományos Akadémia (MTA). 1986. On Environmental Acidification. Budapest: MTA. (in Hungarian) ———. 1988. The Role of Forests in Socioeconomic Development. Budapest: MTA. (in Hungarian)  Magyar Tudomámyos Akadémia (MTA­MTB). 1991. Statement on the Future of Our Climate. Budapest: MTA, Division X. (in Hungarian) Mészáros, E. 1973. Chemical composition of precipitation water in Central Europe. 

 77: 35–47. (in Hungarian) 

———. 1982. Future of the earth's atmosphere. Élet és Tudomány 37: 678–679. (in Hungarian)  ———. 1986. Atmospheric acid deposition. 

 90: 69–75. (in Hungarian) 

———. 1990. Atmospheric ozone and human activity. Fizikai Szemle 8: 247–251. (in Hungarian)  Mészáros, E., G. Major, and L. Horváth. 1984. Impacts of fossil fuel use on the composition, acidification, and thermal pollution of the atmosphere.  342. (in Hungarian)

 88: 339–

Page 190 Mészáros, E., and Á. Molnár. 1992. Energy production, economy and greenhouse gas emission in Hungary. 

 96: 14–21. 

Mészárosné Nagy, Á. 1964. Some results of ozone investigation executed during the International Geophysical Year. 

 1: 45–46. (in Hungarian) 

Mika, J. 1984. Global warming: Local implications. MTA X. Osztályának Közleményei 10: 434–437. (in Hungarian)  ———. 1987. Application of the annual cycle of meteorological elements to estimate the regional properties of global climate change.  Hungarian) ———. 1988. Regional features of a global warming in the Carpathian Basin. 

 91: 34–42. (in 

 92: 178–189. (in Hungarian) 

Nováky, B. 1985. Climatic conditions of run­off in the Zagyva­Tarna Basin. Vízügyi Közlemények 1: 78–93. (in Hungarian)  ———. 1988. Dependence of annual run­off variability on climatic factors. Hidrológiai Közlöny 4: 193–206. (in Hungarian)  Nováky, B., C. Pachner, K. Szesztay, and D. Miller. 1985. Water resources. In R.W. Kates, J. Ausubel, and M. Berberian, eds., Climate Impact Assessment:  Studies of the Interaction of Climate and Society (pp. 187–214). New York: Wiley.  Pataki, M. 1981. Anthropogenic changes in the earth's ultraviolet radiation climate and their effect in the biosphere. MTA X. Osztályának Közleményei 14: 307–315.  (in Hungarian) ———. 1984. Results, problems, and outlook of the determination of the full amount of ozone. OMSZ Beszámoló 18: 62–73. (in Hungarian)  Péczely, G. 1973. History and future of our climate. Légkör 3–4: 65–70, 83–87. (in Hungarian)  ———. 1981. Secular variation of temperature in the polar region of the northern hemisphere and its connection with the general circulation. MTA X. Osztályának  Közleményei 14: 231–237. (in Hungarian)  Popovics, M., D. Szepesi, and L. Horváth. 1986. Territorial and temporal variations of air and precipitation quality for Europe. 

 90: 131–142. (in Hungarian) 

Práger, T. 1988. Regional and global changes in the environment. Magyar Tudomány 33: 394–395. (in Hungarian)  Solymos, R. 1986. The health of Hungarian forests and the acid deposition. 

 90: 181–191. (in Hungarian) 

Somlyódy, L., and K. Zotter. 1986. The expected effects of acid precipitation on the quality of water resources in Hungary. 

 90: 159–168. (in Hungarian) 

Szász, G. 1981. The effect of the variation of atmospheric carbon dioxide concentration on the productivity of cultivated plants. MTA X. Osztályának Közleményei  14: 277–291. (in Hungarian)  Szepesi, D. 1986. Long­range transmission of acid pollutants in Europe. 

 90: 89–102. (in Hungarian) 

Szilágyi, J. 1989. Impacts of anthropogenic climate change on dam capacity. Vízügyi Közlemények 2. (in Hungarian) Szirmai, V. 1995. Environmental protection and political transition in Hungary. Magyar Tudomány 95: 406–415. (in Hungarian)  Tárkányi, Z. 1979. Meteorology and energy. Légkör 3: 11–18. (in Hungarian)  Tárkányi, Z., and P. Ambrózy. 1984. The role of atmospheric resources in energy management. OMSZ Hivatalos Kiadvány 57: 43–54. (in Hungarian)  Tóth, F.L. 1996. Social Dimensions of Environmental Management in Hungary between 1956 and 1993. Research report 96­1E. Budapest: Budapest Institute  for Environmental Studies. Várallyay, G., L. Rédly, and A. Murányi. 1986. The influence of acid deposition on soils in Hungary. 

 90: 169–180. (in Hungarian) 

Page 191

8 Shifting Priorities and the Internationalization of Environmental Risk Management in Japan Miranda A. Schreurs1 8.1 Introduction The Japanese case presents something of a paradox. Of all the countries considered in this study, Japan was the most effective in implementing domestic air­pollution­ control measures and improving energy efficiency, yet it was among the last to respond to the emergence of transboundary acid rain, stratospheric ozone depletion, or  global climate change. Japan, which produced among the most visible and effective environmental movements in the early 1970s, played a minor role in early  international efforts to address global environmental risks. This began to change only in the late 1980s when Japan became increasingly concerned about global  environmental risk management. Although by the early 1990s Japan was making efforts to address global atmospheric­pollution issues, it was still struggling with an  image problem that emerged as a result of its relatively inactive and even resistant stance toward early international efforts to formulate policy options for addressing  global atmospheric­pollution problems.  Important changes happened within Japan's environmental movement and policy­formation processes between the 1970s and the 1990s. In the 1970s thousands of  environmental groups organized around local environmental problems, but nongovernmental organizations (NGOs) played essentially no role in getting global  atmospheric­pollution issues onto the political agenda in Japan in the 1980s. In the early 1970s the newspapers were filled with pollution­related articles (over 1600  articles on the environment were published in 1970), but by the mid­1970s pollution had fallen out of the print media's spotlight: by 1980 pollution reporting was at  one­sixth of the 1970 level (Schreurs 1995b). Not until 1989 did the print media again show a strong interest in environmental issues. Until the late 1980s there was  almost no media reporting on stratospheric ozone depletion or global climate change and very little on acid rain. Politicians at the local and national levels also paid little  attention to global environmental issues. Japanese scientists, who were among the most knowledgeable in the world about tropospheric air­pollution issues, showed  little interest in global atmospheric­pollution issues. In short, few actors in Japan were trying to get global atmospheric­pollution issues onto the policy agenda in the  1970s and 1980s. The early 1990s presented quite a different picture. Japanese industry began showing interest in developing new environmental technologies and the government in  enhancing monitoring capabilities in Asia for addressing air­ and atmospheric­pollution problems. The government hosted numerous global environmental conferences  and Japan emerged as one of the world's major funders of environmental protection efforts in developing countries. According to a United Nations Environment  Programme (UNEP) register of international environmental treaties (UNEP 1991), Japan had become signatory to thirty­six multilateral environmental treaties as of  1989. It is important to consider both why Japan initially was a peripheral player when transboundary and global atmospheric­pollution issues became international political  matters and why this began to change in the late 1980s. Several factors help explain why Japan was a late­comer in responding to the emergence of new kinds of  transboundary environmental risks. One is simply that Japan was an island nation and thus was relatively isolated from transboundary environmental problems. Another  is that Japan was more successful than other states in implementing policies to clean up air pollution and thus initially felt little need to act in response to the emergence  of global atmospheric pollution issues. A third points to domestic institutions that kept Japan's scientific, NGO, and political communities relatively isolated from  international developments. There are also various explanations for why Japan became more active in addressing global atmospheric­pollution issues. These include foreign pressure, growing  environmental awareness, learning from abroad, and the linking by powerful domestic policy actors of atmospheric­pollution issues to other policy problems and  opportunities. This chapter suggests that while all these explanations are important, the last is the most persuasive. This chapter begins with a very brief review of the formation and implementation of early air­pollution­control 

Page 192 legislation. These sections are followed by a discussion of Japan's responses to acid rain, stratospheric ozone depletion, and global climate change and an analysis of  efforts at implementation. In a final section, the question of what Japan has learned about global environmental risk management is addressed.  8.2 Early Air­Pollution­Control Efforts.  The Japanese archipelago is among the most densely populated in the world, with a population of about 125 million (roughly half that of the United States) living in an  area about the size of California. For such a densely populated country, pollution has long been a problem. Because of the damage caused to rivers and vegetation,  sulfur emissions from mines and factories have engendered protest from farmers for centuries. One particularly well­known early case was when farmers protested  against the pollution caused by the Ashio Copper Mine in 1891. Their protests led eventually to a government directive ordering the mining company to introduce  equipment to control sulfur emissions several years later (Gresser, Fujikura, and Morishima 1981, 4–10).  It was not until many decades later, however, that pollution problems became so severe that a national movement arose. The rapid economic growth that Japan  experienced in the post–World War II period resulted in life­threatening environmental problems. As was true of most countries at this time, Japan had no national air­ pollution controls. Early air­pollution­control measures were weak and targeted only at specific local problem areas.2 The central government showed little interest in  expanding its jurisdiction to pollution­control matters. By the late 1960s, however, public concern with air, water, and noise pollution; Minamata mercury poisoning;  Toyama cadmium poisoning (itai­itai disease); chemical contamination; and growing mounds of waste turned the environment into a major political issue.  A citizenry that had in the past left issues of governance largely to the conservative Liberal Democratic Party (LDP) and a highly trained bureaucracy began to protest.  Citizens' groups that were concerned about local pollution problems and quality­of­life issues sprang up around the country. By the early 1970s, there were between  3000 and 10,000 citizens' movements demanding action at the local and national levels (Gresser, Fujikura, and Morishima 1981; Huddle, Reich, and Stiskin 1975;  McKean 1981). The citizens' movements were aided by mounting scientific evidence that linked health problems to industrial emissions and growing media interest in  environmental issues. Over time, the citizens' groups became increasingly sophisticated in their protest activities. With the support of lawyers and journalists, pollution victims began to take  their cases to the courts. Four pollution cases were particularly influential in altering Japan's environmental policies. In one of these cases, in 1967 twelve asthma victims  living in heavily polluted Isozu, Yokkaichi, sued companies in the area's petrochemical complex for health damages allegedly caused by their sulfur oxide (SOx)  emissions. The case attracted much media attention. The court eventually decided in favor of the pollution victims (Huddle, Reich, and Stiskin 1975, 51–101). Japan is  not a very litigious society; thus, this kind of court activism was perceived as a threat to the LDP and the powerful Japanese bureaucracy. The LDP also found itself  challenged at the local level by rising support for the Japan Socialist Party (JSP) and the Japan Communist Party that were turning sympathetic ears to citizens' protests  (Reed 1986). Furthermore, international attention to pollution issues was on the rise. In response to this changing situation, in 1967 the Japanese government formulated a Basic Law for Environmental Pollution Control. Despite the fact that this law had  no teeth—in part because of a "harmony clause" that called for environmental protection that was harmonious with economic growth—it marked a turning point in the  control of air pollution. To begin with, the Basic Law required the establishment of emission standards and ambient­air­quality standards. These took the form of the  1968 Air Pollution Control Law and the 1969 Cabinet decision on ambient­air­quality standards. Although the standards were only administrative targets, these  developments helped prompt research and development into desulfurization technology and a switch from high­sulfur to low­sulfur fuels. The 1968 Air Pollution  Control Law, moreover, extended emissions control throughout the nation and developed a new system for controlling emissions that made it harder for industries to  simply build higher stacks to meet standards. The laws also ensured the expansion of the air­pollution monitoring system that was initiated in the early 1960s. The introduction of the monitoring stations was  extremely important since it gave the public access to information about air­pollution levels and was used by municipalities in their photochemical smog alert systems  (Hashimoto 1989; Weidner 1989b, 461–476).  In the following years, as citizen protest continued and international attention to pollution problems grew, further steps to address the severe pollution levels within Japan  were taken. New ambient­air­quality standards for SOx emissions were established by a Cabinet decision in 1969 and amended in the Pollution Diet of 1970 when  fourteen major new environmental laws and amendments to existing laws were passed within a month. An Environment Agency was set up in 1971, and new strict 

Page 193 ambient­air­quality standards for suspended particulates were established in 1972 and for SOx, nitrogen oxide (NOx), and photochemical oxidants in 1973. In 1974,  the government passed several additional laws, including one regulating plant sitings, another requiring the establishment of a factory pollution­control manager system,  and a third establishing total mass­emission regulations for SOx, which allowed companies to choose the most economical method of limiting discharges (Hashimoto  1989, 34). As a result of the legislative changes made in Japan in the early 1970s, Japanese NOx and SOx emission standards became among the strictest in the world. The  success with which Japan implemented its air­pollution­control policies is really quite remarkable. As of the late 1980s, Japan's total SOx emission level was 4 percent  that of the United States, 21 percent of the United Kingdom, and 43 percent that of West Germany. Total NOx emissions were 6 percent that of the United States, 40  percent that of the United Kingdom, and 48 percent that of West Germany (Ministry of Foreign Affairs 1992, 10). Per capita carbon dioxide (CO2) levels in Japan  also were kept at much lower levels than might otherwise have been the case had dramatic improvements to energy efficiency not been made (Fermann 1993, 288).  After ignoring pollution protesters in the 1960s, in the 1970s Japanese government, industry, and local communities worked together to address domestic pollution  problems. 8.3 Acid Rain 8.3.1 Acid Rain as a Health Concern

Initially, Japan was receptive to early Scandinavian warnings about acid rain because of its own experience with severe air pollution. The main concern with acid rain in  Japan was health related. There were several reported incidents in the mid­1970s of acid rainfall causing damage to the eyes and skin. In the summer of 1974, for  instance, within two days of a highly acidic rainfall in Tokyo, 4000 people reported eye injuries from exposure to sulfur oxide and nitrogen oxides to the Tokyo Hygiene  Bureau (Asahi Shimbun, July 5, 1974, 10). Limited concern with acid rain, acid mist, and acid snow began to be expressed in scientific journals and the media. One 1974 media report indicated that there had  been 9181 documented incidents of acid rainfall in Japan (Asahi Shimbun, July 5, 1974, 14). In most cases, acid rainfall was associated with emissions from nearby  factories or automobile traffic. Acid rain was considered to be a serious enough issue that in the mid­1970s it was briefly discussed in the Diet.  Despite these signs of early public concern with acid rain, it is difficult to really separate concern with acid rain from the more general concern with SOx and NOx  emissions, photochemical smog, and local health and environmental problems that dominated media, public, and scientific attention in Japan in the 1970s. From its start  in 1972, the Journal of Japan Association of Air Pollution (Taiki Osen Gakkai shi) printed hundreds of articles that dealt with SOx and NOx. In contrast there  were only about a dozen articles in this journal in the 1970s that specifically mentioned acid mist or acid rain in their titles. These articles focused on air­pollutant levels  in distant Japanese islands and the impact of wind patterns on the dispersion of acid­rain­causing pollutants. They also addressed research into photochemical smog,  the analysis of air pollutants, measuring and monitoring techniques, and the impacts of SOx and NOx emissions on human health, vegetation, and metals (e.g., Japan  Society of Air Pollution 1972, 1974). 8.3.2 European and North American Interest in Japanese Pollution­Control Techniques 

By the late 1970s, as a result of improvements in domestic air quality, acid rain was not much of a domestic concern. Japan took pride in the fact that other countries  began looking to Japan in a search for solutions to their acid rain problems. As concern with acid rain mounted in northern Europe, teams were sent to Japan to study  its success in reducing NOx and, particularly, SOx emissions (Asahi Shimbun, May 22, 1977, 2). The Dutch Ministry of Housing, Physical Planning, and Environment,  for example, sent a team to Japan in 1983 to conduct a study on Japanese denitrification technology in stationary combustion plants (Ministerie van Volkshuisvesting,  Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer 1983). This was quite a change from even a few years earlier when foreigners traveled to Japan to advise Japanese on pollution­ control matters. What explains the relative success of air­pollution­control measures in Japan in the 1970s?  Initially, industries and the Ministry of International Trade and Industry (MITI) were opposed to the establishment of strict air­pollution­control regulations for fear of  their impact on Japan's international competitiveness. Yet pressures were mounting and so they began developing desulfurization technology. The first large­scale  project began in 1966. As a result of this project, a one­year desulfurization pilot project was set up in the heavily polluted city of Yokkaichi in 1967, and an expanded  pilot project began the following year (Keizai Hokoku Sentaa 1989, 10–12). The government further promoted industrial efforts into research and development of  heavy oil desulfurization and flue­gas desulfurization with tax

Page 194 benefits and low­interest financing from the Development Bank of Japan.  Stringent emission standards proved to be technology forcing. Japan became an early leader in the production of pollution­control devices for automobiles and in the  manufacture and installation of flue­gas desulfurization and denitrification units. In 1970 the first five flue­gas desulfurization units were installed. By 1971 there were  over 100 flue­gas desulfurization units, and an additional 1000 such units were installed at various plants (including oil refineries, thermal power plants, chemical plants,  and iron and steel mills) in the next five years (Environment Agency of Japan 1990). In contrast, it was not until 1977 that the first German plant was equipped with  flue­gas desulfurization equipment. As of 1983, there were a total of ten such plants in Germany (Weidner 1986, 100). As of 1989, Japan's 2189 desulfurization and  denitrification plants accounted for a remarkable 76 percent of the global total (Ministry of Foreign Affairs 1992, 10). A similar story can be told for the automotive industry in Japan. The establishment of carbon monoxide (CO) and nitrogen oxide standards in Japan were closely tied to  developments in the United States. The nascent Japanese passenger car industry had a strong stake in the U.S. market. Thus, Japan watched legislative developments  in the United States very closely. Japan quickly adopted the NOx, CO, and hydrocarbon emissions standards and timetables that were proposed by Senator Edwin  Muskie and incorporated in the 1970 Clean Air Act amendments. Although Japan's automobile manufacturers joined their U.S. counterparts in claiming these standards  to be unattainable on technological grounds, extensive research and development into automobile emissions pollution­control technologies was initiated. Mazda and  Honda became the first companies in the world to meet the new NOx emission­standards targets. By 1978 Japan had met the standards established in the Muskie Bill.  The same standards were not met in California until 1983 (Nishimura and Sadakata 1989, 115–122). The success of Japanese auto manufacturers in producing fuel­ efficient and relatively clean burning cars is well known. Increasingly, the positive benefits of pollution control became more and more apparent as the quality of the  environment improved and new pollution­control industries and energy­efficient technologies were developed. Local governments also played an important role in ensuring industry compliance with strict emissions standards. A system of nonbinding agreements between local  governments and industry emerged under which emissions standards that went beyond those existing nationally were sometimes established. While there were only a  few such agreements in the 1960s, by 1970 over 800 such agreements had been established, and by 1994 there were 40,000 agreements in effect (Yamanouchi and  Otsubo 1989; OECD 1994, 103). From October 1991 to September 1992, close to 220 agreements on fuel use and another 630 on emission control were made  between local authorities or citizens' groups and industries (OECD 1994, 41). These agreements gave local governments considerable power over enforcement. In the  future, such agreements may be important in Japan's efforts to reduce greenhouse gas emissions as well. In the 1970s, investment in pollution­control technology soared. Between 1970 and 1975 investment levels in pollution­control technology rose from 5.3 percent of  equipment investment to 17.1 percent. Between one­half and one­third of this investment was in air­pollution­control technologies (Keizai Hôkoku Sentaa 1989, 19– 20). The threat of costly payments to pollution victims also pushed industry to act. A Pollution­Related Health Damage Compensation Law was enacted after the first of the  Four Big Pollution Trials (the Yokkaichi case described above) came to a close. After a lengthy trial, the court ruled that the companies had been negligent in siting and  operating the complex near residential areas and in failing to use the best­available technology to control emissions. The industries involved were heavily fined. The  government responded to this ruling by establishing a polluter­financed, nationwide compensation system for victims of designated air­ and water­pollution diseases.  The cost of implementation was placed on polluting industries and varied by type of emission and the nature of the health damage. Thus, for example, in cases of  diseases related to air pollution in areas that were designated as being heavily polluted, 80 percent of costs were collected as a tax on emissions from stationary sources  emitting more than a specified amount of flue gas. The remaining 20 percent of costs was paid for by an automobile weight tax (Gresser, Fujikura, and Morishima  1981; Weidner 1989a, 146). The Organization of Petroleum Exporting Countries' (OPEC) oil embargo was another major factor behind MITI's promotion of alternative energies and energy  conservation measures. In 1973, 78 percent of total energy supply in Japan came from petroleum, essentially all of which was imported. The sudden quadrupling in oil  prices as a result of the oil embargo made the desulfurization of heavy petroleum cost competitive with importing low­sulfur oil. High energy taxes were imposed in an  effort to force energy conservation, and an ambitious alternative energy program was initiated. Reliance on alternative energies (nuclear, natural gas, and hydro) as a  percentage of total energy consumption went from

Page 195 3.3 percent in 1973 to 12.7 percent in 1979 and 24.5 percent in 1990 (OECD 1991, 437). Japan became one of the most energy efficient of the industrialized  nations.3 Together these factors helped make Japan a leader in air­pollution control and explains why acid rain was not viewed as much of a problem in Japan in the 1980s.  Many Japanese felt that they had largely solved their air­pollution problems. These developments also help to explain why the environment fell off the political agenda in  Japan. As far as many people were concerned, the worst of the problems had been addressed. Many of the environmental citizens' groups that had emerged to protest  serious pollution problems in the 1960s and early 1970s disbanded. 8.3.3 Research and Monitoring of Acid Rain

In contrast with the situation in North America and Europe, throughout most of the 1980s there was only limited research on acid rain in Japan. Initially, the  Environment Agency became involved in research on acid rain because of lingering concern about the health­related implications of acidic rainfall. In 1981, for example,  the Environment Agency compiled information on the mechanisms by which acid rain forms and irritates the eyes (Environment Agency of Japan 1983, 192).  Subsequent to this report, because of mounting concern with forest dieback in Germany and elsewhere in Europe and the emergence of tensions between the United  States and Canada due to acid rain, the Environment Agency began to consider the possibility that long­range transboundary air pollution (LRTAP) might be a problem  for Japan too. In 1982 the Japanese government's annual white paper on the environment noted that acid rain was rapidly becoming an international problem and that although there  were no reports of damage to ecosystems in Japan from acid rain, "when there is unquestionable damage to the ecosystem, it is already too late" (Environment Agency  of Japan 1982, 211). This same year the Environment Agency established a Committee on Acid Rain Counter­measures within its Air Quality Bureau. The committee  was set up to survey existing scientific information on acid rain and to prepare plans for future surveys and research. The Water Quality Bureau also began to collect  data on the acidification of lakes in Japan. The following year, a new advisory Committee on Acid Rain Counter­measures was established. It launched a five­year  research program on the extent of acid rainfall in Japan and its effects on ecosystems. The Committee issued its first report in August 1989. According to the report, the  average pH level of precipitation between 1984 and 1987 was in the range of 4.4 to 5.5. Of the 133 lakes that were monitored, most had pH levels of around 7. The  report concluded that Japan's ecosystems were not currently affected by acid rainfall but that if rainfall maintained its current acidic level, there could be a long­term  impact on soil, water, plants, and animals (Kankyôcho 1989). A second report issued in 1992 found average pH levels of between 4.3 and 5.3. The report's  conclusions were similar to those in the earlier report. They called for close monitoring of acid rainfall and its impact on ecosystems because in the future acid rain­ related problems could arise (Environment Agency of Japan 1992). Scientific research also expanded to include studies of acid precipitation in China (Hao 1991), long­range transport mechanisms (Sasaki et al. 1986), effects of acid  rain on vegetation (Izuta et al. 1993; Hosono and Nouchi 1992), and areas in Japan suffering from acid rain (Matsumoto, Nishikawa, Nisikawa, and Mizoguchi 1986;  Fujita 1990; Tamaki and Koyama 1991; Fujita and Takahashi 1991). Public and political attention did not turn to acid rain, however, until there was a sharp rise in  acid rain reporting in the media and environmental journals beginning in 1988. It was also at this time that acid rain began to be raised as an issue in the Diet (figure 8.1).  This rise in popular attention to acid rain had little to do with any new scientific evidence of a problem. Rather, it was related to an underlying shift that was going on in  societal and political perceptions of the significance of global environmental protection. To explain this, it is first necessary to examine Japanese reactions to the  emergence of concern about stratospheric ozone depletion. 8.4 Ozone Depletion 8.4.1 Scientific Developments

Much like acid rain, stratospheric ozone depletion did not hit Japan's political agenda until the end of the 1980s even though the international debate on the role of  chlorine in the depletion of the ozone layer has its roots in a meeting of scientists in Kyoto in September 1973. At this meeting attention was turned to the possibility that  chlorine in exhaust from space shuttles could cause damage to the ozone layer. Prior to this, concern already had been raised about the possibility that NOx emissions  from supersonic transport (SST) could adversely affect the ozone layer. Until the 1980s, NOx was seen as the primary problem for the ozone layer among Japanese  scientists. One of the few articles appearing in the 1970s on ozone depletion in Kôgai to Taisaku, an environmental policy journal, pointed to the U.S. decision to  postpone approving landing and take­off rights for the Concord because of noise pollution and the possibility of skin cancer from stratospheric ozone depletion that  might be caused by the Concord's emissions (Kôgai to Taisaku, March 1976, 46).

Page 196

Figure 8.1 Attention to global atmospheric issues in Japan: Acid rain Sources: Diet = questions indexed in the Kokkai Gijiroku under sansei u (acid rain). Science = total number of articles on acid rain in Kankyô Kenkyû, Kôgai  Kenkyû, Kôgai to Taisaku, Taiki Ohsen Gakkaishi. Media = articles on acid rain appearing in Asahi Shimbun's Shukkusatsuban index 1972 to 1984 and keyword  search of Asahi Shimbun data base under sansei u 1985 to 1992. Scientific research on the stratospheric ozone layer was limited in Japan. Mario Molina and Sherwood Rowland's theory about the role of chlorofluorocarbons (CFCs)  in ozone depletion was first introduced in Japan in 1975 when Rowland gave a speech to the Japan Chemistry Association in Tokyo. One of Rowland's students was  Yoshihiro Makide, who became one of the first to conduct research on CFCs in Japan at the University of Tokyo.4 Research on CFCs began in the Meteorology  Agency in 1976, and in 1977 the Environment Agency in collaboration with the Meteorology Agency initiated a four­year study on the concentration of ozone­ depleting substances in the stratosphere between Japan and the west coast of the United States. This was the primary contribution of the Environment Agency to  understanding ozone depletion. The results of this study were published in Japanese in a technical report of the Meteorological Research Institute (1982) but received  little international or domestic attention. Perhaps the most important Japanese scientific contribution to understanding ozone depletion was made by Shigeru Chûbachi, a scientist employed by the Meteorology  Agency. In November 1981, he traveled to the Shôwa meteorological observation station in Antarctica to conduct research on stratospheric ozone. In conducting his  research on the ozone layer he inadvertently became the first to discover a hole in the ozone layer over Antarctica. Chûbachi's findings of unusually low levels of  stratospheric ozone initially stirred little interest within the Meteorology Agency or in the dozen or more speeches he made within Japan and in Greece about his work in  the following year (Chûbachi 1984). Apparently, the Meteorology Agency doubted his findings since something so important it was felt could not have been missed by  U.S.

Page 197 scientists.5 It was not until the British scientist Joseph Farman reported his findings about a hole in the ozone layer in 1985 that Chûbachi's findings gained attention, first  overseas and then in Japan (Kawahira and Makino 1989, 10–38).  8.4.2 The CFC Industry.

Japan had five producers of chlorofluorocarbons and three producers of halon as of the late 1980s: Showa Denko KK (CFCs), Daikin Industries, Ltd. (CFCs and  halon), Asahi Glass Co., Ltd. (CFCs and halon), Central Glass Co., Ltd. (CFCs), DuPont­Mitsui Fluorochemicals Co., Ltd. (CFCs), and Nihon Halon (halon).  Japan's producers of fluorocarbons were members of the Japan Flon Gas Association (JFGA). In 1974, Japan ranked as the world's sixth­largest producer of CFCs,  producing 34,200 metric tons (Stoel 1983, 48). Production of CFCs began to rapidly increase after 1979. Production levels in 1988 were more than double their  1980 level and accounted for roughly 10 percent of global production. Consumption levels showed a similar sharp rise. In Japan, by the mid­1980s about half of all  CFC use was as a cleaning solvent (Greenpeace Japan 1991, 10–11).  In 1973, on the invitation of the U.S. Manufacturing Chemists' Association (later renamed as the Chemical Manufacturers' Association) (CMA), the JFGA members  joined the Manufacturing Technical Panel (later called the Fluorocarbon Program Panel) to consider the impact of CFCs on stratospheric ozone. From 1973 to 1989,  the JFGA members contributed between 5.5 and 9 percent of the Fluorocarbon Program Panel's budget (JFGA, unpublished document). The JFGA, however, was  not actively involved in research efforts. As late as 1990, of the principal investigators on CMA Fluorocarbon Panel Research Contracts, there were only three  Japanese, compared with ninety­one U.S. and twelve German researchers (CMA Fluorocarbon Panel 1990).  Through the Manufacturing Technical Panel and attendance at Organization for Economic Cooperation and Development (OECD) and UNEP meetings, Japan's CFC  producers and MITI followed international developments regarding the regulation of CFCs. It was a low­priority issue for them. At international meetings where CFC  regulation was discussed, Japan opposed regulatory measures. MITI and Japanese industry, however, did follow international developments. In 1981 MITI established  a Policy Committee on Chlorofluorocarbons and the Environment and another Committee on Chlorofluorocarbon Modeling. MITI also began to conduct yearly  surveys on fluorocarbon production capacity and the potentials for alternatives. 8.4.3 Policy Activity

CFCs first became a political issue in the United States and many European countries in the late 1970s when the United States and then several other OECD countries  banned or restricted the nonessential use of CFCs in aerosol spray cans. There was no domestic pressure for Japan to follow suit. Although the Environment Agency  had sent representatives to OECD meetings where CFCs were being discussed in the 1970s, it stopped sending representatives as of 1981. In fact, the Agency only  established a Research Group on Stratospheric Ozone Protection in the spring of 1987. There was only one NGO within Japan calling for a consumer boycott, a  consumers' alliance in Osaka that later formed an NGO called Citizens' Alliance for Saving the Atmosphere and the Earth (CASA). Their activities began in March  1981 (Citizens' Alliance for Saving the Atmosphere and the Earth 1994). There was almost no reporting on CFCs in Japan's press or its environmental journals before  1988. The handful of scientists researching the stratospheric ozone layer in Japan were not well tied into international scientific debates, and as Chûbachi's story so well  illustrates, they had no policy impact. It was really international pressure that forced Japan to take policy action first in 1980 and then again in 1987. At both times, Japan was under considerable foreign  pressure to act. In December 1980 at the OECD environmental committee's meeting MITI announced that it would freeze production capacity of CFC­11 and CFC­ 12 through administrative guidance at 1980 levels and would work to decrease the use of CFC­11 and CFC­12. According to two Environment Agency officials,  "Japan did not take these measures because it decided that regulations of CFCs were necessary to protect the ozone layer. Rather, they were taken in consideration of  our relations with international society" (Imura and Kobayashi 1988, 26). The prevailing view in the Environment Agency at the time was that ozone­layer depletion  was more of a problem for Caucasians who have higher rates of skin cancer than Japanese. Thus, the Environment Agency did not invest much energy into regulatory  change. MITI announced it would take this step as a provisional measure waiting on further action until there was clearer evidence that CFCs were in fact harmful. At the same  meeting, MITI objected to a proposal for an international treaty to protect the ozone layer made by the United States, Canada, and the northern European countries.  The basis for this position was that (1) Japanese consumed only one­fourth the amount of aerosols on a per capita basis that were consumed in other advanced  industrialized countries, (2) domestic restrictions on the use

Page 198 of liquid petroleum gas meant that it could not be used as a substitute for CFCs in aerosols as was done in the United States, and (3) in 1979 consumption of CFCs in  Japan was already down approximately 25 percent over 1973 (Nihon Keizai Shimbun, December 15, 1980, 1). For these reasons, MITI argued, Japan should not be  required to participate in any international treaty. The lack of interest in Japan in ozone depletion was exhibited again in Vienna at the preparatory meeting of the United Nations Environmental Programme (UNEP) for  an ozone framework convention. The Environment Agency, with limited financial resources and only one employee working half­time on ozone layer depletion, chose  not to send a representative to the meeting. Japan did not sign the convention on the grounds that it was unclear what would be written into a protocol. Instead,  represented by MITI and the Ministry of Foreign Affairs (MoFA), Japan called for more scientific research into the issue (Imura and Kobayashi 1988, 27–28).  Farman's 1985 discovery of a hole in the ozone layer over Antarctica heightened international fears about ozone­layer depletion. Computer­generated graphics of the  hole over Antarctica began to be circulated in Japan. Still, for some time, Japan remained one of the staunchest opponents of an international agreement. In 1980, only  two kinds of CFCs (CFC­11 and CFC­12) had been targeted for regulation, but by this time numerous other substances (including, among others, CFC­113 and  various halons) had made it onto the list of ozone­depleting substances. This meant that such important industries as the electronics, refrigeration, food, packaging, and  automobile industries had a direct stake in any policy decision. There were over 30,000 enterprises that made direct use of CFCs in Japan, and some 80,000 that had  an indirect interest in their use (Kômiya 1988, 47). MITI was particularly concerned about the impacts that the regulation of CFC­113 would have on Japan's  semiconductor industry at a time when Japan dominated the market worldwide. Japan's position was relatively safe as long as other major CFC producers, such as the United Kingdom and France, opposed regulations, but once the EC position  began to change, it became harder for Japan to remain opposed to the establishment of an international agreement. Moreover, at several points in the international  negotiations for the formulation of a legally binding protocol, the United States introduced specific proposals to restrict trade in CFCs and other controlled substances  to nonparties. As an incentive to get countries to sign the Montreal Protocol, the United States bargained hard to introduce into the protocol restrictions on imports of  products containing or produced with CFCs or other substances that were to be controlled. In the words of Richard Benedick, the chief U.S. negotiator in the  international process: "One rationale for such limits was to provide another incentive for potential holdouts to join the protocol, lest they lose their markets (for example,  Asian electronic products using CFC 113 as a circuit cleaner)" (Benedick 1991, 92). In early 1987 Senator John Chafee introduced a bill to ban imports of CFC­ containing products from countries that were not in compliance with the international agreement or that had not taken action equivalent to actions taken by the United  States. Benedick publicized this bill in Japan during a satellite press conference, and the bill "received attention disproportionate to its likely legislative prospects" (Miller  1995). Criticism from abroad became increasingly strong, and the United States mounted a serious bilateral effort to get Japan to change its position. In reaction to this  pressure, in December 1985, Japan invited U.S. and British experts on ozone depletion for an exchange of opinions. In the fall of 1986 Rowland was invited to give a  talk in Japan. Then in March and April of 1987, U.S. experts were again invited to Japan for a meeting to exchange scientific information on stratospheric ozone  protection (Mori 1987). These activities helped to expand levels of participation in Japan related to risk and option assessments. Beginning in 1987 a few Clean  Government Party and JSP members began to raise questions about Japan's ozone­depletion policy (House of Councilors, Foreign Affairs Committee meeting, March  26, 1987 and May 15, 1987). In February 1987 MITI's Chemical Substances Committee produced an influential report that provided the foundation for Japan's Law Concerning the Protection of  the Ozone Layer through the Control of Specified Substances and Other Measures. In May 1987, the Environment Agency's Research Group on Stratospheric Ozone  Protection relying almost completely on research findings from abroad because of the lack of original scientific data coming out of Japan and the Environment Agency's  difficulties in getting information from industry, issued an interim report that summarized the science behind the ozone hole predictions. The twelve­page report  concluded with a statement that it would take many, many years to correct damage to the stratospheric ozone shield and that to wait for evidence of environmental  destruction before acting would be acting too late (Kankyôcho 1987). In June 1987, just months before the convening of the Montreal Convention, Environment Agency Director­General Inamura made the first official announcement at the  UNEP's annual General Council meeting that Japan would agree to the establishment of an international treaty. In September 1987, twenty­five countries, including  Japan and the European Community, agreed to the

Page 199

Figure 8.2 Attention to global atmospheric issues in Japan: Ozone depletion Sources: Diet = questions indexed in the Kokkai Gijiroku under furon (fluorocarbon) (no questions were listed under ozone). Science = total number of articles on  stratospheric ozone depletion in Kankyô Kenkyû, Kôgai Kenkyû, Kôgai to Taisaku, Taiki Osen Gakkaishi. Media = articles indentified with a keyword search of  Asahi Shimbun database under ozonso (ozone layer) 1985 to 1992 and a manual search of the Asahi Shimbun's Shukusatsuban index for 1972 to 1984. provisions of the Montreal Protocol. Japan agreed to the Protocol after a compromise was made regarding CFC­113. Under the compromise, CFC­113 was included  in the Protocol, but as a concession to Japan, countries were permitted to shift consumption among CFCs, so long as their total ozone­depleting potential was not  exceeded (Litfin 1994, 114). Media, political, and scientific interest in ozone depletion picked up after this date (figure 8.2) just as global climate change was emerging  as an international political issue. 8.5 Climate Change 8.5.1 Scientific Developments

One of the earliest documented instances of concern in Japan with climate change was a 1930s Japanese fairy tale, The Life of Gusukôbudori, by Kenji Miyazawa  (Miyazawa 1991).6 This story describes the efforts of a young man to increase average global temperatures by about 5 degrees Celsius because of his concern for  farmers whose harvest was suffering from cold weather. He was going to do this by making a volcano erupt (Ohta 1994). Miyazawa's knowledge of the turn­of­the­ century work on climate change by Svante Arrhenius clearly influenced his writing.7 Throughout much of the 1970s, the scientific community in Japan sided with the idea that the earth was entering another ice age, although some scientists expressed  awareness of global warming theories. In 1975 at the Sixteenth National Assembly of the Japan Society of Air Pollution, Giichi Yamamoto presented one of the first  papers in Japan on global climate change, "Air Pollution and

Page 200 Climate Change." This was a review paper that gave a sweeping overview of thoughts on desertification, global cooling, global warming, and stratospheric ozone  depletion from supersonic transportation (Yamamoto 1975). Particularly influential in stimulating interest in global warming was the U.S. Global 2000 report, which was translated into Japanese in 1981. It was really with the  publication of this report that one detects the beginnings of research activity related to climate change in Japan. This report was also behind the decision to establish an  Ad Hoc Committee of Global Environmental Problems, which was chaired by Saburo Okita, a former Minister of Foreign Affairs. After reviewing UNEP reports, the  Global 2000 report, and the Club of Rome report, in 1982, this committee produced one of the first really influential risk and option assessments in Japan. The report  argued that threats from rapid deforestation, desertification, global warming, and other global environmental problems warranted greater international attention  (Chikyûteki Kibo no Kankyô Mondai ni Kansuru Kondankai, April 8, 1982). On the basis of this report, "International Responses to Environmental Problems of a  Global Scale," the Environment Agency director­general Bunbei Hara proposed the establishment of the World Commission on Environment and Development to the  Governing Council of UNEP in Nairobi (Hara 1982). It was this committee, better known as the Brundtland Commission, that produced the highly influential 1987  report, Our Common Future, that warned of the dangers of rapid population growth and pollution to the planet. Despite these developments, research efforts related to climate change remained small in scale and received relatively little government or serious scientific attention.  Shûzo Nishioka, former director of the National Institute for Environmental Studies' Center for Global Environmental Research, admitted that as late as 1987 he and  the prominent global environment and energy specialist, Tokyo University professor Yôichi Kaya, had discussed disbanding research efforts they had begun two years  earlier on the role of CO2 in the atmosphere because it did not appear the issue was going anywhere internationally. In 1985 and 1986 they had formed research  groups to survey U.S. research on CO2 and climate change.8 8.5.2 Getting Climate Change onto the Policy Agenda

Much as occurred in the stratospheric ozone case, initially Japan opposed growing international pressure for policy action. Few Japanese attended the June 1988  World Conference on the Changing Atmosphere: Implications for Global Security (the Toronto Conference), where governments were first urged to formulate energy  policies that would reduce the emissions of CO2 (thought to account for about 50 percent of the greenhouse effect) by 20 percent of 1988 levels by 2005. At the  November 1989 international ministerial conference on climate change in Noordwijk the Japanese sided with the United States, the Soviet Union, and China in  opposing an international CO2 stabilization target. At the meeting, the director­general of the Environment Agency, Setsu Shiga (Kankyôcho 1991), announced that he  agreed in principle to stabilization but that concrete targets should wait until the International Panel on Climate Change made its report in the fall of 1990. Within the  Environment Agency there were differences in opinion as to whether stabilization would be technologically feasible. By this time, however, the seeds of change had been sown. Public and media interest in international environmental issues was growing (see figure 8.3). Global warming  coverage jumped from a mere six articles in the Asahi Shimbun in 1989, to ninety­eight in 1990, and to 328 in 1991 (figure 8.3). An opinion poll conducted in 1988  by the Prime Minister's Office, found that 32 percent were very worried about climate change from rising CO2 levels and another 42.1 percent were somewhat  worried; 29.2 percent said they were very worried about stratospheric ozone depletion, and 38.3 percent responded they were somewhat worried (Sôrifu 1988).  There were also growing hints of interest in the global environment on the part of Japan's politicians. Particularly surprising, and important, was the greening of former  Prime Minister Noboru Takeshita, who must have noticed that his British counterpart Margaret Thatcher had chosen to become green in March 1988. On his  resignation in June 1989, Takeshita, then leader of the largest faction in the LDP, announced that he would make the environment his "special issue area" and became  the chair of the Diet Environment Alliance, an association of Diet members interested in the environment.9 When an Investigatory Committee on Basic Environmental  Problems was set up, former LDP finance minister Ryûtaro Hashimoto, and a future prime minister was made its chair. Global warming caught on as an issue in Japan because actors began to find ways to link their own interests to policy solutions. For industry, it was an area where  Japan potentially could replicate its earlier success in developing a pollution­control industry. Politicians and industrial actors began to accept the environmentalists'  argument that with financial assistance and technological know­how Japan could simultaneously aid developing countries such as China in dealing with their air pollution  problems and give a boost to the pollution­control industry at home. Policy makers began to view the global envi­ 

Page 201

Figure 8.3 Attention to global atmospheric issues in Japan: Climate change Source: Diet = questions indexed in the Kokkai Gijiroku under ondanka (global warming). Science = total number of articles on global climate change in Kankyô  Kenkyû, Kôgai to Kenkyû, Kôgai to Taisaku, Taiki Osen Gakkaishi. Media = articles identified with a keyword search of Asahi Shimbun database under  ondanka (global warming) 1985 to 1992 and through a manual search of the Asahi Shimbun's Shukusatsuban index for 1972 to 1984. ronment as an area where Japan could fulfill demands for the country to play a larger international role. At the Group of Seven summit meeting in Paris in July 1989, Prime Minister Toshiki Kaifu announced that Japan would spend ¥300 billion in Official Development  Assistance (ODA) to be targeted specifically for environmental measures over the fiscal years 1989 to 1991 (Murdo 1990). Whereas in 1986, the ratio of  environmental aid to ODA was 4.8 percent, in 1990 it was 12.4 percent. At the Rio Conference, Prime Minister Miyazawa pledged to increase Japan's environmental  aid to ¥900 billion to ¥1 trillion over a five­year period beginning in 1992 (OECD 1994). This made Japan one of the world's largest donors of ODA. Eager to  promote a new environmental image internationally, in the fall of 1989 Japan also hosted the Tokyo Conference on Global Environmental Protection.10 Several other  major conferences were held in Tokyo in subsequent years, including ones focused on Asia, such as the Asian­Pacific Seminar on Climate Change held in 1991.  Learning from its weak performance in the ozone­depletion case, the Environment Agency began to strengthen its research and policy­making capacities related to  climate change. This was essential for the Agency if it were to have any chance at making a viable jurisdictional claim on what was clearly becoming an important  international and domestic policy issue. In 1987, global climate change research was initiated at the Environment Agency's National Laboratory of Pollution  (subsequently renamed the National Institute of Environmental Studies). In May 1988 it established the Research Group on Global Warming, and in 1990 it added a  new division on the

Page 202 global environment within the Agency (Kankyôcho 1991, 112–116). Against strong opposition from the MoFA and MITI, the Environment Agency also succeeded in  gaining the top position in a newly established Interministerial Council on Global Environmental Protection. In a coup for the Agency, in the summer of 1989, Prime  Minister Sosuke Uno appointed the Agency's director­general as minister in charge of global environmental affairs (Asahi Shimbun, July 8, 1989). Most of Japan's  ministries and agencies subsequently established their own global environmental offices. 8.5.3 Risk and Response Assessments

As of 1989, Japan was responsible for about 4.7 percent of total global CO2 emissions, putting it at a distant fourth behind the United States, Russia, and China. In  1990, CO2 emissions totaled 1.17 billion tons, of which 92 percent was generated by fuel combustion. Industry accounted for approximately half of this,  transportation, approximately 17.7 percent, and the residential and commercial sector, another 10.8 percent. Carbon dioxide emissions had increased 40 percent  between 1970 and 1990. Between 1986 and 1990 growth in emissions was particularly high, showing a 4.9 percent increase (Government of Japan 1993).  Japan's first assessment of the risks of climate change were conducted by the Environment Agency's Ad Hoc Committee on Global Warming Problems (Chikyû  Ondanka Mondai ni Kansuru Kentôkai). Members of the committee included Shûzo Nishioka and Yôichi Kaya, who had recently traveled to the United States.  Nishioka noted that his position on climate change had been strongly influenced by a meeting with Peter Lake, who informed him about the Toronto Conference.11  Kaya personally attended the conference. Based on these exchanges and overseas and international risk assessments, the committee released a report in November  1988. The report concluded that when CO2 levels reach double their current level, there could be a 1.5 to 4.5 degree Celsius change in average global temperatures.  The panel recommended that the Japanese government act now and "support basic scientific research, the development of technological countermeasures, and further  investigation of the social and economic impacts of global warming" (Environment Agency of Japan 1988). At the 1989 Noordwijk convention a timetable was established for research into CO2 and global warming, including plans for a second World Climate Conference to  be held in Geneva in October 1990. It was clear that Japan would have to produce some kind of plan by the Geneva meeting. At issue was the shape that policy  change should take. MITI and the Environment Agency were the central actors defining this aspect of the debate. Representatives from the Environment Agency  supported the idea of international cooperation and the establishment of a CO2 reduction target called for by the Dutch in Noordwijk. MITI officials also expressed  some concerns about possible climate change but were more concerned about the economic implications of "premature action" and the division that existed between  the United States and European positions on CO2 stabilization (Schreurs 1995). Instead of a concrete target, MITI sought a plan that would promote energy conservation, the transfer of energy efficiency know­how, and research and development  in new technologies. Energy efficiency and the promotion of alternative energies fit in well with MITI's existing interests in energy­supply diversification and improving  energy security. Moreover, MITI felt that Japan's past successes in improving energy efficiency deserved some recognition.  MITI moved quickly. At the White House Conference on the Global Environment in April 1990, MITI first announced its ideas for New Earth 21: Action Program for  the Twenty­First Century. The plan, the brain child of MITI's Sozaburo Okamatsu, called for international cooperation in establishing a 100­year plan for environmental  cleanup after 200 years of pollution caused by the industrial revolution. The plan called for the accelerated introduction of "clean" energies, including the building of safer  nuclear power plants (beginning 1990), the introduction of new and renewable energies (beginning 2000), and the development of environment­friendly technologies,  including CFC substitutes, CO2 fixation and reutilization technology, and environment­friendly production processes (Ministry of International Trade and Industry  1990). In June 1990, the Interministerial Council on Global Environmental Protection announced that Japan would prepare an Action Plan to Address Global Warming. At this  time MITI's and the Environment Agency's positions remained widely divergent. The Environment Agency continued to back what was known in Japan as the  European idea of CO2 stabilization. MITI fought hard for a longer­term plan that did not incorporate a short­term target. MITI initially maintained the position that  CO2 emissions could at best be kept to a 16 percent rise over 1988 levels by 2000 (Nihon Keizai Shimbun, November 8, 1989). The Environment Agency  responded with its own response option, which suggested that—with the implementation of various energy­saving measures, fuel switching, and cogeneration— stabilization would be possible.

Page 203 Reaching a compromise position was difficult and might not have happened if the Environment Agency had not gained support from several other important ministries,  including the MoFA and the Ministry of Agriculture, Forests, and Fisheries (MoAFF), and the LDP. The LDP was anxious to have a CO2 reduction target to bring to  Geneva. A compromise became possible with some statistical juggling.12 The director of MITI's Environment Division at the time, Keiichi Yokobori, said that he was  confident that if plans went smoothly total CO2 emissions could be reduced after 2013 or so. Thus, it was conceivable that with further efforts, stabilization by 2000  would be more or less possible on a per capita basis.13 The Environment Agency chose to stick to its position of a flat stabilization target. The difference between MITI and the Environment Agency was never breached.  Thus, at the October 23 meeting of the Ministerial Council on Global Environmental Protection two plans for CO2 stabilization were announced (Naikaku Sôri Daijin  1990). The first was MITI's revised plan calling for stabilization of CO2 emissions at 1990 levels by 2000 on a per capita basis. The Action Plan then went on to say  that if technological developments in new energies and CO2 fixation go faster than predicted, the Environment Agency's plan would be put into effect. It was also  announced that the emission of methane gas should not exceed the present level. Japan announced its CO2 stabilization target at the second World Climate Conference  in November 1990. It also signed the U.N. Framework Convention on Climate Change (FCCC) in Rio de Janeiro in 1992. 8.6 Policy Implementation Japan's ratification of the Montreal Protocol, the Vienna Convention, the FCCC, and the Biodiversity Treaty and its rise to the position of one of the world's largest  donors of foreign assistance, including aid for the environment, represent dramatic policy changes. The process of legislative change and institutional building has been  rapid and has changed considerably the membership of Japan's environmental policy community and increased its international visibility in relation to environmental  protection initiatives. 8.6.1 Acid Rain

Since the early 1990s, acid rain in Japan has been treated largely as an overseas­development­aid and technology­export issue. Although there is relatively little  government concern about acid rain damage within Japan, government reports suggest that acid rain damage could be a problem in the future. Domestic measures are  targeted primarily at monitoring acid rain levels, discovering the extent to which emissions were produced domestically or overseas, and improving scientific  understanding of the mechanisms in acid rain formation and their ecological impacts. Regionally, Japan is playing an increasingly visible role in efforts to address acid rain. The biggest problem for Japan is the rising sulfur dioxide emissions in China and  other parts of Asia. In April 1992, in a meeting between the Chinese vice premier Zhu Rongji and Minister of International Trade and Industry Michio Watanabe, the  possibility that sulfur dioxide emissions in China were causing acid rain in Japan was discussed. This was apparently the first time the possibility was publicly  acknowledged by an influential Chinese. At this meeting, Japan and China established a bilateral agreement on environmental technology cooperation.  Japan became increasingly involved in air­pollution­control technology transfer under its expanding overseas development aid program. In early 1992 MITI unveiled a  ¥2.60 billion Green Aid Plan, which focused on technical aspects of foreign environmental pollution­control assistance. Under this plan, MITI established energy and  environmental technology centers in Thailand and China and launched construction of a pilot desulfurization plant in China. Mitsubishi Heavy Industries won the first  contract to install simplified desulfurization technology in a Chinese power plant. Although the efforts in China under the Green Aid Plan remain small compared to the  task at hand, this was an important step toward regional environmental cooperaton in Asia. In addition to these technology­transfer and ­export projects, the  Environment Agency in order to improve the quality of data established an Asia­Pacific regional research and monitoring network. 8.6.2 Ozone Depletion

Since signing the Montreal Protocol Japan has been relatively supportive of further regulatory initiatives. It enacted the 1990 London Amendment to the Protocol in  September 1991 to phase out CFCs by 2000 and 1,1,1 trichloroethane by 2005 (OECD 1994, 169). As of June 1991, production of CFCs was down by 14 percent  compared to 1986 levels. Following the lead set by U.S. President George Bush, in 1992 Japan announced it would completely phase out designated ozone­depleting  substances by 1996 (Tsûsan Sangyôsho Kiso Sangyô Kyoku Ozonsô Hogo Taisaku Shitsu 1994). In addition, following Protocol requirements, MITI banned exports of CFCs to countries that had not yet become party to the Montreal Protocol, including Singapore,  Korea, Malaysia, and Taiwan. In 1992, Japan

Page 204 contributed $9.6 million to the Montreal Protocol Multilateral Fund (OECD 1994, 169). Implementation of CFC­reduction plans worked better in large companies than in Japan's many small firms. To assist efforts to reduce reliance on CFCs, in June 1988  MITI invited thirty­eight industrial associations to form the Japan Industrial Conference for Ozone Layer Protection (JICOP). Its activities included advertising the law,  surveying alternatives and recovery and recycling technologies, producing manuals for reducing reliance on stratospheric ozone­depleting substances, and assisting  developing countries, primarily in Asia, in phasing out CFCs (Japan Industrial Conference for Ozone Layer Protection n.d.). In addition to JICOP's efforts, numerous  educational manuals were prepared, including ones by the Japan Flon Gas Association (JFGA) (Nihon Furongasu Kyôkai 1990) and by MITI (Tsûsan Sangyôsho  Kiso Sangyô Kyoku Ozonsô Hogo Taisaku Shitsu 1994). In the early 1990s Greenpeace Japan was the only group actively monitoring and critiquing Japanese policies on ozone­depleting substances.14 A problem for the  future of Japanese policy may be the reliance on CFC substitutes that have high greenhouse gas potentials. 8.6.3 Climate Change

In the area of global climate change, numerous steps began to be taken to fulfill pledges made under Japan's Action Program to Arrest Global Warming and under the  FCCC. These included energy­conservation measures designed to reduce carbon dioxide, methane, and other greenhouse gas emissions; measures to enhance CO2  sinks; the promotion of scientific research, observation, and monitoring; education; international cooperation; and the development and dissemination of technology.  A look at Japan's global warming budgets in the early 1990s suggests there was a proliferation of bureaucratic actors involved in policy implementation. Financially  speaking, the biggest players were the Science and Technology Agency, which is under the Prime Minister's Office, and MITI. This is because of the money allocated  for nuclear­energy­related activities.  MITI's budget in the early 1990s included support for research and development in global environmental industries, global environmental protection technology, CO2  fixation, and energy­friendly technologies and for the promotion of new and alternative energies, nuclear energy, and improved energy efficiency.  The Environment Agency's budget, in contrast, included funding for research on greenhouse gas concentrations, policy formation, cooperation with developing  countries, cooperation with international organizations, and monitoring. There were, however, many ministries and agencies with larger global warming budgets than that  of the Environment Agency. The MoFA, for example, had a global warming budget twice that of the Environment Agency in 1991 because of its responsibility for negotiating agreements. The  Ministry of Education's global warming budget targeted research­related activities, such as the Man and the Biosphere program and atmospheric observation from  Antarctica. Much of its budget was for support of basic research on global environmental science. The projects overseen by MoAFF included monitoring of acid  rainfall in forest areas, studying the impacts of harmful substances on the fishing industry, afforestation to prevent the spread of desertification, and support of the  International Tropical Timber Organization. The Ministry of Posts and Telecommunications' budget included funding for space radar observation of acid rainfall and the  development of space­based weather observation systems. The Ministry of Transportation's budget covered international cooperation through the World  Meteorological Organization (WMO) and support of the Global Monitoring System. Japan's global warming–mitigation policies focused heavily on the promotion of nuclear energy and research, the development of environmental technologies, and  energy conservation. Scientific research into the global environment and nontechnological solutions to global warming also received some funding but far less than  expenditures for environmental­ and energy­technology enhancement.  The government also began to develop important guiding principles for the implementation of global environmental­protection efforts in the future. One example was the  report, Fourteen Proposals for a New Earth: Policy Triad for the Environment, Economy, and Energy, produced by MITI's Special Committee on Energy and  the Environment (MITI 1992). The broad membership of the committee, which included prominent energy, environment, and economic specialists as well as many  journalists, and its consideration of not only energy but also environment matters made the report unusual. The report was based on the ideas found in New Earth 21  (MITI 1990). The proposals call for measures for efficient energy use, including the introduction of energy­efficient equipment, technological development, and the  revision of the Energy Conservation Law; the building of district energy systems; the promotion of nuclear energy; the development of technologies to protect the global  environment, including CO2 fixation technologies, enactment of New Earth 21, and the promotion of international cooperation. Much of this work is to be done  through the Research Institute for Innovative Technology for the Environment (RITE).

Page 205 8.7 Learning in the Management of Global Environmental Risks By 1990 it was clear that global environmental issues were on the agenda and that they were there to stay for the foreseeable future. Japan's new concern for the global  environment resulted in institutional, policy, and value changes. Essentially every ministry and agency and most of Japan's major corporations established global­climate  offices of one kind or another. Japanese industry became more sensitive to global environmental protection issues if for no other reason than that being green  increasingly was perceived as making good business sense. An August 1991 survey of large manufacturing and construction companies found that 80 percent were  investing in R&D for global environmental technologies or in global environmental protection (Nikkan Kôgyô Shimbun, August, 27, 1991, 7). In 1991, the Keizai  Dantai Rengô Kai, more commonly known as Keidanren (the Japan Federation of Economic Organizations), prepared a Global Environment Charter. This Charter  outlined environmental guidelines for industry to follow in operations domestically and overseas and appears to have been an effort to respond to criticism that Japan  was protecting the environment at home but destroying it overseas (Keidanren 1991). The globalization of the environment also gave new life blood to Japan's environmental movement. Throughout most of the 1970s and 1980s there was very little  interest in global environmental issues among Japan's NGOs. In part, this is explained by the dramatic improvements in the quality of the environment in Japan. By  aggressively taking on environmental problems in the 1970s, the LDP responded to the concerns of local governments, environmental activists, the courts, and other  political parties. It is revealing to consider some information about Japanese environmental groups. The largest and oldest international group with a predominately environmental focus  was World Wide Fund for Nature Japan (38,774 individual and organizational members in 1993). Of the other international environmental groups only a small handful  had activities even remotely related to stratospheric ozone depletion, global warming, desertification, or tropical rainforest destruction before the 1990s. These were  Friends of the Earth Japan (founded in 1979); the Osaka Association of Consumer Groups (out of which CASA formed in 1988); OISCA International, which among  its technical training activities, promotes afforestation in Asia (founded 1961); the Sumiyaki no Kai, founded in 1985 to promote traditional Japanese charcoal­making  techniques abroad; and Defense of Green Earth, which tackles problems of desertification (founded in 1982). Most of the groups most visible in the early 1990s, like  Greenpeace Japan and Japan Tropical Forest Action Network, were not founded until 1987 or later. It was only after the late 1980s that Japan's environmental groups  became more active in response to global atmospheric pollution problems (Japanese NGO Center for International Cooperation 1994).  While NGOs were still small and limited in their ability to influence policy formation, in the early 1990s they began attracting growing interest from young people. Not  only did the numbers of NGOs with an interest in environmental issues grow, but they started forming national networks to strengthen their position. Approximately 500  Japanese NGO representatives attended the United Nations Conference on Environment and Development (UNCED), and about fifty NGOs formed a new umbrella  organization called NGO Forum Japan. This group participated in the People's Forum for the UNCED and actively critiqued the Japanese government's heavy focus  on technological solutions to addressing global environmental problems. Japanese NGOs called for more attention to lifestyle changes that must be made to protect the  environment. Concerned about the small size of the NGO community in Japan (in part because of concerns about Japan's international image), the Japanese government created the  Japan Fund for the Global Environment. Run by the Japan Environment Corporation, a government entity established in 1965, the aim of this semiprivate, semipublic  fund is to promote NGO activities in the field of environmental protection and sustainable development.15 This fund is closely linked to Japan's ODA efforts for the  environment. In response to concerns about the fact that Japan was a minor player in the development of ozone­depletion and global climate change science, new emphasis also was  placed on the importance of scientific research into global environmental issues. The Environment Agency's main research arm was reorganized to enhance research on  global environmental issues. Environmental education was made a more important element of university education and research. Monitoring capacities were expanded  both domestically and overseas, and new emphasis was placed on the importance of international scientific exchange in the environmental area. Japan became an  important member of the Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC), cochairing its subcommittees on Energy and the Environment and Impacts.  Finally, and in some ways most important, there was a noticeable greening of Japan's politicians. Whereas throughout the late 1970s and most of the 1980s only five 

Page 206 or six politicians actively followed environmental issues, in the early 1990s politicians of most parties took up the environment. Many leading politicians became  members of the interparliamentary group Global Legislators' Organization for a Balanced Environment (GLOBE), which was established to facilitate international  cooperation for the environment among leading parliamentarians. Individual politicians played an important role in pushing through new legislative measures for  environmental protection. The level of activity of the Environmental Committees in both Houses of the Diet in the early 1990s were at levels not seen since the early  1970s. Combined these changes in actor orientations have had important impacts in many areas. In education, the environment became an important part of the primary and  secondary curriculum with special environmental textbooks prepared under the supervision of the Ministry of Education. Local governments became more active on  environmental protection issues. Japanese Official Development Assistance was made more environmentally sensitive due to concern about the negative publicity  environmentally destructive ODA projects attracted in the past. In the realm of domestic environmental policy many important changes occurred as well. New recycling laws were established. Stiff controls on diesel trucks were  implemented. Energy­conservation efforts were stepped up. A new Basic Environment Law with a more comprehensive and broad understanding of the meaning of the  environment was established one year after the UNCED. The old emphasis on control of pollution (kôgai) was replaced by a new emphasis on protection of the  environment (kankyô) nationally, regionally, and globally. In implementing its early 1970 air­pollution­control laws, the Japanese government emphasized improvements in energy efficiency, diversification of energy supply, and  the development of pollution­control technologies. In doing this, Japan became one of the world's most energy­efficient nations and a leading producer of pollution­ control technologies. As the Fourteen Proposals discussed above suggest, Japan followed a similar course in response to global environmental problems. Japan's global  environmental policies were premised on measures that promote energy conservation, a switch away from fossil fuels, and the development and dissemination of  pollution­control technologies. They were also long term in outlook.  Japan was a latecomer in recognizing the need for international cooperative efforts for the protection of the global atmosphere. The experience leading up to Japan's  last­minute decision to become a party to the Montreal Protocol raised some hard questions for Japanese policy makers, NGOs, scientists, and industry. Among them  were questions about why Japan had to rely almost completely on risk assessments coming from overseas in formulating its environmental policies. Why was there so  little civic involvement in Japan related to international environmental issues? What kind of corporate responsibility to protect the global environment do Japanese  industries have? What should Japan's role in relation to global environmental issues be? Japan started playing a larger role in international negotiations for environmental protection in the period leading up to the UNCED. Both in its policy statements and  resource allocation, Japan began to demonstrate its desire to emerge as a leader in technological efforts to address global environmental problems. At the same time,  Japan still was struggling to go beyond a technological definition of environmental protection. Some progress was made, as can be seen from the greening of Japanese  ODA, the introduction of environmental education into the classrooms, and efforts to expand basic research on the environment. Many Japanese NGOs, however,  lamented that not more progress had been made in nontechnological solutions to environmental protection. Signs of a genuine commitment to global environmental protection in Japan were evident by the UNCED. Nevertheless, by this time it also was clear that even with  Japan's strong technological capabilities, Japan's earlier success with air­pollution­control in the 1970s would be difficult to match. In its 1994 report to the secretariat  for the FCCC, the Environment Agency essentially was forced to abandon its goal for a flat CO2 stabilization target. In the report, the Environment Agency declared  that even with energy­conservation measures—including an expansion of solar energy by 1000 times its current level—Japan's total CO2 emissions would rise by 3.1  percent over 1990 levels by 2000 (Asahi Shimbun, August 20, 1994, 1). An important lesson for Japan that came out of the UNCED process was that meeting the challenges of global environmental protection would require moving beyond  the kinds of policies enacted in the 1970s to cope with air pollution. Japan could apply many lessons from its success with reducing certain air pollutants and improving  energy efficiency to the management of global atmospheric risks. Yet it was recognized that Japan would also have to enhance international cooperative research,  monitoring, and policy­enforcement capabilities. The most important lesson may be that policy makers began to understand the need for the pluralization of the policy­ making process in order to manage environmental risks effectively.

Page 207 Appendix 8A. Acronyms. CASA

Citizens' Alliance for Saving the Atmosphere and the Earth

CFC

chlorofluorocarbon

CMA

Chemical Manufacturers' Association

CO

carbon monoxide

CO2

carbon dioxide

EC

European Community

FCCC

Framework Convention on Climate Change (U.N.)

GLOBE

Global Legislators' Organization for a Balanced Environment

IPCC

Intergovernmental Panel on Climate Change

JFGA

Japan Flon Gas Association

JICOP

Japan Industrial Conference for Ozone Layer Protection

JSP

Japan Socialist Party

LDP

Liberal Democratic Party

LRTAP

(Convention on) Long­Range Transboundary Air Pollution 

MoAFF

Ministry of Agriculture, Forests, and Fisheries

MoFA

Ministry of Foreign Affairs

MITI

Ministry of International Trade and Industry

NGO

nongovernmental organization

NOx

nitrogen oxides

ODA

Official Development Assistance

OECD

Organization for Economic Cooperation and Development

OPEC

Organization of Petroleum Exporting Countries

RITE

Research Institute for Innovative Technology for the Environment

SOx

sulfur oxide

SST

Supersonic transport

toe

metric ton of oil equivalent defined as 107 Kcal

UNCED

United Nations Conference on Environment and Development

UNEP

United Nations Environment Programme

WMO

World Meteorological Organization

Appendix 8B. Chronology (Italic font denotes action entry; roman font denotes knowledge entry.) Appendix 8B.1. Chronology of the Acid Rain Issue in Japan

1897 The Ministry of Agriculture and Commerce issues a directive for Furukawa Co. to control its sulfur emissions at the Ashio Copper Mine.  1962 The Smoke and Soot Control Law is passed. 1967 The Yokkaichi asthma trial begins. MITI and industry use pilot desulfurization technology in Yokkaichi. The Basic Law for Environmental Pollution Control is established. 1968 The Air Pollution Control Law is established. 1969 Ambient­air­quality standards for sulfur oxide emissions are established.  1970 Amendments to the air pollution control laws are passed. 1973 Nitrogen oxide emissions are established, and controls on sulfur oxide emissions are strengthened. 1974 Thousands report sore eyes and skin irritations from acid rain. 1978 Japan meets Muskie Bill standards on nitrogen oxide emissions for automobiles. 1980 Reports of sore eyes and skin irritations from acid rain continue. 1981 The Environment Agency publishes a report on acid rain and eye irritation. 1983 The Environment Agency's Committee on Acid Rain Countermeasures launches a five­year research program on long­range transboundary acid rain. The  Environment Agency begins monitoring acid rainfall. 1985 Scientific and media interest focuses on acid rain from China. 1989 The Environment Agency reports on results of its five­year research program into long­range transboundary acid rain. The report urges caution but finds no acid  rain damage in Japan. 1992 The Environment Agency produces a report based on a second research program into long­range transboundary acid rain, which confirms the findings of the first  report. MITI launches a Green Aid Plan to China to introduce desulfurization technology.

Page 208 The Environment Agency creates an acid­rain monitoring network in Asia.  Appendix 8B.2. Chronology of the Ozone­Depletion Issue in Japan 

1966 Stratospheric ozone monitoring is initiated at the Shôwa Base in Antarctica. 1973 The International Association of Geomagnetism and Aeronomy Meeting is held in Kyoto. JFGA joins the Fluorocarbon Program Panel to consider the impact of CFCs. 1975 Rowland introduces Molina and Rowland's theory of CFCs and ozone depletion in Japan. 1979 The Environment Agency and the Meteorology Agency begin a survey of ozone concentrations in Narita, Anchorage, and San Francisco.  1980 At an OECD meeting MITI announces a plan to use administrative guidance to freeze production of CFC­11 and CFC­12 and to decrease use of  CFC­11 and CFC­12 in aerosols.  1981 MITI establishes a Policy Committee on Chlorofluorocarbons and the Environment and a Committee on CFC Modeling. 1982 Shigeru Chûbachi discovers unusually high degrees of stratospheric ozone depletion over Antarctica. MITI publishes Survey Research on the Effects of CFCs in Stratospheric Ozone Depletion. MITI, the Japan Chlorofluorocarbon Association, and relevant industries hold a closed meeting on a Treaty to Protect the Ozone Shield.  The Meteorology Agency reports on stratospheric ozone depletion. 1984 Chûbachi presents a paper at the Halkidiki Ozone Symposium (Greece). 1985 MITI sends representative to attend the UNEP meeting in Vienna, but Japan does not sign the Convention. Information on ozone depletion is exchanged with U.S. and British scientists. 1987 The Environment Agency establishes a Research Group on Stratospheric Ozone Protection. The United States and Japan exchange scientific information on stratospheric ozone protection. The Research Group on Stratospheric Ozone Protection publishes a report. Japan signs the Montreal Protocol. MITI establishes a Stratospheric Ozone Protection Section within its Chemical Products Research Committee. The U.S.­Japan Joint Environmental Policy Coordination Committee holds a special meeting on stratospheric ozone protection.  Fiscal 1988 tax revisions provide for a tax to restrict CFC emissions. 1988 The Cabinet decides to present a bill to the Diet on The Protection of the Ozone Layer through the Control of Specified Substances and Other  Measures. The Central Pollution Policy Committee publishes a report called Fundamentals of a System to Protect Stratospheric Ozone. The Chemical Product Committee (MITI) publishes a report called Fundamental Ideas on the Regulation of Specified Chlorofluorocarbons for the Protection of  Stratospheric Ozone. The government enacts the Law Concerning the Protection of the Ozone Layer through the Control of Specified Substances and Other Measures.  The Cabinet decides to sign the Montreal Protocol and Vienna Convention. The Vienna Convention goes into effect. 1989 The Montreal Protocol goes into effect. MITI and the Environment Agency produce guidelines on CFC regulations and rationalization of consumption. Japan adopts the Helsinki Protocol to phase out CFCs by 2000. Japan sponsors the Seminar on Stratospheric Ozone Protection and the Asia­Pacific Region.  The Japan Industrial Conference for Ozone Layer Protection is established. The Research Institute for Innovative Technology for the Earth is established. 1991 The Central Pollution Policy Committee publishes its report called Strengthening the Response System for the Protection of Stratospheric Ozone. The Chemical Products Committee (MITI) publishes a report called Future Measures for the Protection of Stratospheric Ozone. The London Amendments to Montreal Protocol are adopted. 1992 Japan, Thailand, and the United States meet to phase out CFCs in Thailand. MITI using administrative guidance targets a complete phaseout of CFCs by 1996. Appendix 8B.3. Chronology of the Climate Change Issue in Japan

1924 Kenji Miyazawa links volcanic carbon dioxide to a five­degree temperature rise.  1972 The Club of Rome Report is introduced in Japan.

Page 209 1975 Giichi Yamamoto presents a paper on "Air Pollution and Climate Change" to the Japan Society of Air Pollution. 1978 The Japan Academy of Sciences joins the World Climate Research Program. 1980 The U.S. Global 2000 report is introduced to Japan. Prime Minister Suzuki directs the Environment Agency to establish a Research Group on Global  Environmental Problems (chair is Saburo Okita). 1981 The Meteorology Agency establishes a Basic Plan for Climate Change Measures and a carbon dioxide monitoring site in Iwate Prefecture.  1982 The Ministry of Education establishes a Climate Change Experimentation Facility in Kyoto University and coordinates research on global warming at Tohoku  University. Japan proposes the establishment of a World Commission on Environment and Development to UNEP. 1984 The Environment Agency begins monitoring carbon dioxide. The Science and Technology Agency produces a report called Survey on Climate Changes from Carbon Dioxide Accumulation and Resource Problems. 1986 The Science Council of Japan initiates an eight­year plan for international research cooperation into climate change.  1987 Global climate change research is initiated at the Environment Agency's National Laboratory of Pollution. The World Commission on Environment and Development report, Our Common Future, is published. The Ad Hoc Committee on Global Environmental Problems is established. 1988 IPCC is formed. Japan cochairs subcommittees on energy and the environment and impacts. The Environment Agency establishes the Research Group on Global Warming and publishes a White Paper entitled Japan's Contributions toward the Conservation  of the Global Environment. The Science Council of Japan establishes a Committee on Anthropogenic Activities and the Global Environment. MITI establishes a Research Group to Consider Japan's Contributions to Global Problems and produces Survey on the Prevention of Global Environmental  Destruction. The Ad Hoc Committee on Global Environmental Problems produces a report on the state of knowledge on climate change (primarily of Western science).  1989 Japan opposes establishment of the World Climate Fund. The Environment Agency director­general is appointed Minister Responsible for Global Environmental Issues.  Japan announces $2.1 billion in foreign aid for environment. The Tokyo Summit on Global Environmental Protection is held. 1990 MITI announces New Earth 21: Action Program for the Twenty­First Century, establishes a Research Institute of Innovative Technology for the  Environment, and proposes a Pledge and Review System. The Council of Ministers for Global Environment Conservation produce an Action Plan to Arrest Global Warming calling for per capita carbon dioxide  stabilization by 2000 (1990 levels). The Environment Agency establishes a Global Environmental Research Program and Global Environment Monitoring Program. 1991 The Asian­Pacific Seminar on Climate Change is held in Nagoya.  Japan Federation of Economic Organizations (Keidanren) produces Global Environmental Charter. 1992 Prime Minister Miyazawa is absent from UNCED. Japan signs the Climate Convention and the Biodiversity Convention. Japan promises ¥900 billion to ¥1 trillion in environmental aid over a five­year period. 1993 Japan establishes a new globally oriented Environment Basic Law. Notes 1. I would like to acknowledge support for this research from the Fulbright Foundation; the Social Science Research Council and John D. and Katherine T. MacArthur  Foundation in International Peace and Security Affairs; and the Center for Science and International Affairs, John F. Kennedy School of Government, Harvard  University. All views represented within are those of the author. 2. In the 1940s, for instance, Osaka and Tokyo established smoke­ and soot­control programs, but the national government did not enact its first comprehensive air­ pollution policy until 1962 (Iijima 1977). This Smoke and Soot Control Law had many loopholes that made effective implementation difficult.  3. In 1990, Japanese energy intensity defined as the total primary energy supply per capita ration was 3.47 metric ton of oil equivalent (toe) per inhabitant, well below  most other OECD members. This compared to the United States' 7.58 toe, West Germany's 4.40 toe, and the United Kingdom's 3.66 toe. Of the Group of Seven  nations, only Italy was lower at 2.68 toe (OECD 1991, 502). 4. Telephone interview with Hisafumi Muramatsu, August 1994. 5. Interview with Shigeru Chûbachi, August 1994.

Page 210 6. This 1991 collection of Miyazawa's writings includes a short biography of the author. My thanks go to Tsuneyuki Morita for pointing this story out to me and to  Hiroshi Ohta and another anonymous reviewer for correcting my initial understanding of Miyazawa's work. 7. Interview with Tsuneyuki Morita, December 12, 1991. 8. Interview with Shûzo Nishioka, August, 1994. 9. Interview with Ken Takeuchi, April, 1992. 10. Chaired by Saburo Okita, the conference was organized to gather the most recent scientific knowledge concerning such key environmental issues as climatic  change, tropical forests, and related problems of development and environmental protection in developing countries, as well as to explore possibilities for international  cooperative action. Participants included forty experts from overseas and seventeen Japanese experts. 11. Interview with Shûzo Nishioka, August 1994. 12. MITI's estimates were based on the long­term energy forecast produced by the Energy Agency. The Agency's initial estimates had been based on the sharp rise in  energy demand seen in the 1988 and 1989 period. The 16 percent forecasted rise in carbon dioxide emissions could be adjusted downward to a 9 percent increase by  2000 when 1990 was used as a base year. Due to the recession, energy demand was lower than expected. A further 1 percent decrease to an 8 percent rise in carbon  dioxide emissions over 1990 levels by the year 2000 became possible when the Ministry of Transportation announced a revised long­term energy plan for the  transportation sector. This revision reflected plans to shift more goods transport to rail and to increase mileage­efficiency standards. Finally, the 6 percent figure settled  on by MITI was within the room for error provided by the forecast. This figure, moreover, equaled stabilization on a per capita basis given an estimated 6 percent rise  in the population by 2000 (Enerugii to Kankyô, October 18, 1990; October 25, 1990; November 1, 1990). 13. Interview with Keiichi Yokobori, August 1994. 14. Interview with Yasuko Matsumoto, August 1994. 15. With an initial endowment of ¥1 billion and a ¥500 million grant for fiscal 1993 operations, the fund supported forty­seven Japanese NGOs working on domestic  environmental issues, three overseas NGOs, and fifty­four Japanese NGOs working on environmental protection in developing countries (Japan Environment  Corporation 1994). References Asahi Shimbun. July 5, 1974: 10, 14; May 22, 1977: 2; July 8, 1989. Benedick, Richard E. 1991. Ozone Diplomacy: New Directions in Safeguarding the Planet. Cambridge: Harvard University Press. Chikyûteki Kibo no Kankyô Mondai ni Kansuru Kondankai. 1982. Chikyûteki Kibo no Kankyô Mondai he no Kokusaiteki Torikumi ni Tsuite: Kokuren Ningen  Kankyô Kaigi 10 Shûnen ni Atatte. (On the international response to environmental problems of a global scale, on the tenth anniversary of the United Nations  Conference on the Human Environment). April 8. Chûbachi Shigeru. 1984. Preliminary results of ozone observation at Syowa Station from February 1982 to January 1983; Memoirs of National Institute of Polar  Research Issue 34; Proceedings of the Sixth Symposium on Polar Meteorology and Glaciology. Reprinted in National Institute of Polar Research, Tokyo  (December): 13–19.  Citizens' Alliance for Saving the Atmosphere and the Earth. 1994. Sekai to Chiiki o Tsunagu Nettowaaku Sore ga CASA desu (CASA, the Network That Links  Society; pamphlet). Osaka: CASA. CMA Fluorocarbon Panel. 1990. Searching the Stratosphere (pamphlet). Enerugii to Kankyô (Energy and Environment). October 18, 1990. Shûkan Enerugii to Kankyô (Weekly Energy and the Environment) 1125: 2–3.  ———. October 25, 1990. Shûkan Enerugii to Kankyô 1126: 2–3.  ———. November 1, 1990. Shûkan Enerugii to Kankyô 1127: 2–3.  Environment Agency of Japan. 1982. Quality of the Environment in Japan. Tokyo: Okurasho Insatsu Kyoku. ———. 1983. Quality of the Environment in Japan. Tokyo: Okurasho Insatsu Kyoku.  ———. 1988. Policy Recommendations Concerning Climate Change. Tokyo: Okurasho Insatsu Kyoku.  ———. 1990. Japanese Performance of Energy Conservation and Air Pollution Control: How Japanese Performance Has Resulted in Its Relatively Low  Emissions of Greenhouse Gases among Industrialized Countries. Tokyo: Environment Agency of Japan. Fermann, Gunnar. 1993. Japan's 1990 climate policy under pressure. Security Dialogue 24(3): 287–300.  Fujita, Shin­ichi. 1990. Kyûshû Hokusei Kaiiki ni Okeru Iô Kagôbutsu no Nôdo to Chinchakuryô (Chemical composition of precipitation and wet and dry deposition  of sulfur compounds around the northwestern Kyushu region). Taiki Osen Gakkai shi 25(2). Fujita, Shin­ichi, and Akira Takahashi. 1991. Wagakuni ni Okeru Nisanka Iô no Chinchaku Sokudo no Kisetsu Henka (Seasonal variation of deposition velocity of  sulfur dioxide in Japan). Taiki Osen Gakkai shi 26(1). Government of Japan. 1993. Japan's Response to Global Warming. Greenpeace Japan. 1991. Furon Repooto. Tokyo: Greenpeace Japan. Gresser, Julian, Koichiro Fujikura, and Akio Morishima. 1981. Environmental Law in Japan. Cambridge: MIT Press. Hao, Quan. 1991. Chûgoku ni okeru sanseiu no genjô to korekara no kadai (Present status of the acid rain problems in China and tasks for the period ahead). Taiki  Osen Gakkai shi 26(5). Hara, Bunbei. 1982. Statement to the Session of a Special Character of the Governing Council of the United Nations Environment Programme, Nairobi, May 11.  Hashimoto, Michio. 1989. History of air pollution control in Japan. In H. Nishimura, ed., How to Conquer Air Pollution: A Japanese Experience (pp. 1–94).  Amsterdam: Elsevier. Hosono, Tatsuo, and Isamu Nouchi. 1992. Hatsuka Daikon Hôrensô oyobi Ingenmame no Seichô ni Oyobosu Jinkô Sanseiu no Eikyô (Effects of simulated acid rain  on the growth of radish, spinach, and bush bean plants). Taiki Osen Gakkai shi 27(3). House of Councilors, Foreign Affairs Committee meeting, Record of the 108th Diet, March 26, 1987, May 15, 1987. Huddle, Norie, Michael Reich, and Nahum Stiskin. 1975. Island of Dreams New York: Autumn Press. Iijima, Nobuko, ed. 1977. Pollution Japan: Historical Chronology. Tokyo: Asahi Evening News.

Page 211 Imura, Hidefumi, and Hikaru Kobayashi. 1988. Kagakuteki Fukakujitsusei no moto ni okeru Ishi Kettei: Ozonsô o Megutte no Kôsatsu (Decision making under  scientific uncertainty: The case of the ozone layer). Kankyô Kenkyû 68: 26. Izuta, Takeshi, Tomoko Otani, Masaaki Yokoyama, Katsutoshi Horie, and Tsumugu Totsuka. 1993. Momi nae no Seichô ni Taisuru Jinkô Sanseiu he no Eikyô  (Effects of simulated acid rain on the growth of fir seedlings). Taiki Osen Gakkai shi 28(1). Japan Environment Corporation. 1994. Chikyû Kankyô Kikin Dayori (The Global Environment Fund). Japan Industrial Conference for Ozone Layer Protection. n.d. JICOP Guide. Tokyo: JICOP. Japanese NGO Center for International Cooperation. 1994. NGO Dairekutori. Tokyo: NGO Kasudô Suishin Sentaa. Japan Society of Air Pollution. 1972. Proceedings of the Thirteenth Annual Conference of the Japan Society of Air Pollution. Taiki Osen Gakkai shi 7(2).  Japan Society of Air Pollution. 1974. Proceedings of the Fourteenth Annual Conference of the Japan Society of Air Pollution. Taiki Osen Gakkaishi 9(2).  Kankyôcho (Environment Agency of Japan) 1987. Seisôken Ozonsô Hogo ni Kansuru Kentôkai Chûkan Hôkoku (Interim Report on the Protection of  Stratospheric Ozone). ———. 1989. Ichiji Sanseiu Taisaku Chôsa Kekka ni Tsuite (Provisional Findings of the Acid Rain Countermeasures Survey). August.  ———. 1991. Kankyôcho 20 Nen shi. Tokyo: Gyôsei.  ———. 1992. Dai ni Sanseiu Taisaku Chôsa no Chûkan Torimatome ni Tsuite. (Interim Report of the Acid Rain Countermeasures Survey). Second March 30.  Kawahira, Joji, and Yukio Makino. 1989. Ozon Shôshitsu (Vanishing Ozone). Tokyo: Yomiuri Shimbunsha. Keizai Dantai Rengô Kai (Keidanren) (Japan Federation of Economic Organizations). 1991. Chikyû Kankyô Kenshô (Global Environmental Charter). Keizai Hôkoku Sentaa, Sangyô to Kankyô no Kai (Economic Reporting Center, Industry and the Environment Group). 1989. Sangyô to Kankyô no Hensen  (Changes in Industry and the Environment). Kôgai to Taisaku (Journal of Environmental Pollution Control) 10(3): 46. Kokkai. Kokkai Kaigiroku Sosakuin (Index to the Minutes of Diet Meetings). Tokyo: Kokkai. Kômiya, Yoshinori. 1988. Furon Kisei Mondai to Nihon no Taiô (Japan's Response to the Regulation of CFCs). Kôgai to Taisaku 24(3): 45–51.  Litfin, Karen. 1994. Ozone Discourses: Science and Politics in Global Environmental Cooperation. New York: Columbia University Press. Matsumoto, Mitsuhiro, Yoshitaka Nishikawa, Masataka Nishikawa, and Tsuguo Mizoguchi. 1986. Sangaku Chiiki de aru Ohdaigahara ni okeru Usuiseibun no Nôdo  (Concentration of ionic components in rain water at Mt. Ohdaigahara, a mountainous area). Taiki Osen Gakkai shi (21)2. McKean, Margaret. 1981. Environmental Protest and Citizen Politics in Japan. Berkeley: University of California Press. Meteorological Research Institute, Kiso Kenkyûjo Gijutsuhôkoku. 1982. Seisôken Ozon no Hakai ni Tsunagaru Taiki Seibun Oyobi Shigai Hizashi no Kansoku  (Observations of the Atmospheric Constituents Related to the Stratospheric Ozone Depletion and the Ultraviolet Radiation). November. Yatabe: Kiso Kenkyûjo.  Miller, Alan. 1995. Personal communication. Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer. 1983. Rookgas Denitrificatie in Japan. TAP­Mil/Pij/AvV.  Ministry of Foreign Affairs. 1992. Japan's Environmental Endeavors. Ministry of International Trade and Industry (MITI). 1990. New Earth 21: Action Program for the Twenty­First Century.  ———. 1992. Special Committee on Energy and the Environment. Fourteen Proposals for a New Earth: Policy Triad for the Environment, Economy, and  Energy. Miyazawa, Kenji. 1991. Kaze no Matasaburo (Matasaburo of the Wind). Tokyo: Shinchô Bunko. Mori, Kazuaki. 1987. Ozonsô Hogo Mondai no Kagakuteki Chiken ni Kansuru Nichibei Senmonka Kaigô ni Tsuite (Regarding the Japan–U.S. expert meeting on the  scientific understanding of the ozone layer protection problem). Kankyô Kenkyû 65: 53–58.  Murdo, Pat. 1990. Japan's Environmental Policies: The International Dimension. Japan Economic Institute Report (10A), March 9. Naikaku Sôri Daijin (The Prime Minister). 1990. Chikyû Ondanka Bôshi Kôdô Keikaku (Action Program to Arrest Global Warming). February 10. Nihon Furongasu Kyôkai Japan CFC Association, ed. 1990. Tokutei Furon Shiyô Sakugen Manyuaru (Manual for the Reduction of the Use of Designated CFCs).  Tokyo: Nihon Furongasu Kyôkai. Nihon Keizai Shimbun. November 8, 1989; December 15, 1980. Nikkan Kôgyô Shimbun. August, 27, 1991: 7. Nishimura, Hajime and Masayoshi Sadakata. 1989. Emission control technology. In Hajime Nishimura, ed., How to Conquer Air Pollution: A Japanese  Experience. Amsterdam: Elsevier. OECD. 1994. OECD Environmental Performance Reviews: Japan. Paris: OECD. OECD/International Energy Agency. 1991. Energy Policies of IEA Countries. Paris: OECD. Ohta Hiroshi. 1994. Presentation for the Reischauer Institute's Japan Forum, Coolidge Hall, Harvard University, December 2.  Reed, Steven. 1986. Japanese Prefectures and Policymaking. Pittsburgh: University of Pittsburgh Press. Sasaki, Kazutoshi, Hidemi Kurita, Kentaro Murano, Motoyuki Mizuochi, and Hiromasa Ueda. 1986. Taiki Osen Busshitsu no Chôkyori Yusôji ni Okeru Iô sanen,  Shô sanen tô no Kyodô (Behaviors of sulfate, nitrate, and other pollutants in long­range transport of air pollutants). Taiki Osen Gakkai shi 21(3). Schreurs, Miranda. 1995a. Devil in the sky: Acid rain in the Japanese media. In William C. Clark and Nancy Dickson, eds., Acid Rain and the 

Page 212 Media: An International Comparison. Center for Science and International Affairs Study in Environment and Natural Resources. Cambridge: Center for Science and  International Affairs, Kennedy School of Government, Harvard University. ———. 1995b. Policy Laggard or Policy Leader: Global Environmental Policy­Making Under the Liberal Democratic Party. Journal of Pacific Asia 2: 3–33.  Sôrifu Naikaku Sôridaijin Kanbô Kôhô Shitsu (Office of the Prime Minister Official Press Office) 1988. Yoron Chôsa Nenpô, Kankyô Mondai ni Kansuru Yoron  Chôsa (Public Opinion Annual Survey, Survey of Public Opinion toward Environmental Problems), January. Tokyo: Sôrifu Naikaku Kanbô Kôhô Shitsu. Stoel, Thomas B., Jr. 1983. Fluorocarbons: Mobilizing concern and action. In David A. Kay and Harold Jacobsen, eds., Environmental Protection: The  International Dimension (pp. 45–74). Totowa, N.J.: Allanheld, Osmun.  Tamaki, Motonori, and Isao Koyama. 1991. Chijô kara Mita Nihon no Sanseiu­Sanseiu Chôsa Kenkyû de Erareta Seika to Kongo no Kadai (The acid rain observed  at ground level in Japan: A review of major recent issues and problems). Taiki Osen Gakkai shi 26(1). Tsûsan Sangyôsho Kiso Sangyô Kyoku Ozonsô Hogo Taisaku Shitsu (Ministry of International Trade and Industry. Basic Industry Division, Ozone Layer Protection  Policy Office), eds. 1994. Ozonsô Hogo Handobukku (Ozone Layer Protection Handbook). Tokyo: Kagaku Kôgyô Nippôsha. United Nations Environment Programme (UNEP). 1991. Register of International Treaties and Other Agreements in the Field of the Environment. Nairobi.  UNEP/GC.16/Inf.4. Weidner, Helmut. 1986. Air Pollution Control Strategies and Policies in the Federal Republic of Germany. Berlin: Edition Sigma. ———. 1989a. An administrative compensation system for pollution­related health damages. In Shigeto Tsuru and Helmut Weidner, eds., Environmental Policy in  Japan. Berlin: Edition Sigma. ———. 1989b. Environmental monitoring and reporting by local government. In Shigeto Tsuru and Helmut Weidner, eds., Environmental Policy in Japan. Berlin:  Edition Sigma. World Commission on Environment and Development. 1987. Our Common Future. Oxford: Oxford University Press. Yamanouchi, Kazuo, and Kiyoharu Otsubo. 1989. Agreements on pollution prevention: Overview and one example. In Shigeto Tsuru and Helmut Weidner, eds.,  Environmental Policy in Japan (pp. 221–245). Berlin: Edition Sigma.  Yamamoto, Giichi. 1975. Taiki Osen to Kikô Hendô. Special lecture delivered at the Sixteenth Annual Conference of the Japan Society of Air Pollution. Taiki Osen  Gakkai shi 10(4).

Page 213

9 Southern Skies: The Perception and Management of Global Environmental Risks in Mexico Diana Liverman and Karen O'Brien1 9.1 Introduction This chapter analyzes the perception and management of acid rain, ozone depletion, and climate change in Mexico, providing a case study of risk management in the  developing world. The successful management of global environmental problems clearly needs the attention and participation of developing nations, yet many countries  lack information about global atmospheric risks and must focus on much more urgent economic and local environmental crises. This chapter attempts to explain the  emergence of global environmental concerns in Mexico, a nation that has tried to lead other developing countries in environmental policy and in voicing a perspective  from the "south." Mexico was the first to sign the Montreal Protocol in 1987 and began relatively early discussions on transboundary air pollution in 1973. The scientific  community had a strong record of research on climate change and overall environmental awareness, and political commitment grew rapidly in the last years of our study  period. However, global atmospheric risks received marginal attention compared to domestic environmental issues and socioeconomic problems in Mexico. As we will show,  public and government attention focused on local air pollution, whereas global risks were addressed only at the highest levels of government, often with influence from  the international community or Mexico's northern neighbor, the United States. Overall environmental policy was largely determined by the interests of individual  Mexican presidents and the inclinations of the expanding environmental movement and was constrained by a lack of human, political, and financial resources (Mumme,  Bath, and Assetto 1988; Mumme and Sánchez 1992; Simonian 1996). As in the other national case studies, our research methods and evidence included interviews with key actors and reviews of the news media and scientific literature.  The literature review focused on material such as scientific journals and books, reports from conferences and workshops, memos and notes from participants in  meetings and discussions, popular science and news magazines, and major newspapers. Our key actor interviews included scientists (mainly meteorologists and  ecologists who study global change), government officials (for example, from the environmental ministry and electricity commission), international organizations (such as  the United Nations Environmental Programme) (UNEP), journalists, and environmental groups.2 9.2 The History of Concern about Atmospheric Risks in Mexico 9.2.1 The General Historical Context for Environmental Policy

In 1989 a study conducted for UNEP found that 63 percent of the public and 42 percent of decision makers thought that changes in climate were a major problem for  Mexico; 79 percent of the public and 83 percent of decision makers thought that acid rain was a major problem (Harris 1989).3 Forty­eight percent of the public and  25 percent of decision makers were very concerned that the climate was becoming worse; but compared to ten other environmental issues, climate change ranked  lowest. Acid rain ranked seventh among the public and fourth among decision makers with deforestation, air pollution, and water pollution ranking highest. The level of  public concern about climate change in Mexico was higher than in many other countries. The Mexican interest in climate change, ozone depletion, and acid rain emerged from a long­term experience of climate variability and air pollution in Mexico. Because  much of Mexico is semiarid and subject to climatic extremes such as droughts and severe storms, the inhabitants have always had a heightened awareness of climate.  Prehispanic groups such as the Aztec and Maya included weather gods in their religious rituals and documented famines and hurricanes in their written codices (Musset  1991). Contemporary archaeologists include climate change as a possible cause of the collapse of these civilizations, including the idea that widespread deforestation  caused local drying and warming (Culbert 1973). When the Spanish arrived in Mexico in the sixteenth century, they too became acutely aware of the variability of Mexican climate, and activities that they introduced 

Page 214 such as cattle grazing and mining increased drought vulnerability and promoted desertification. A number of the colonial documents allude to this anthropogenic  modification of regional environments and discuss the role of water law, irrigation, granaries, migration, and disaster relief as responses to drought and environmental  change (Meyer 1984; Florescano 1969). Toward the end of the nineteenth century the newly independent government focused on irrigation developments as a solution  to aridity and drought risk and on deforestation and wood exports as a source of export revenue (Kroeber 1983; Gonzalez Pacheco 1983).  In the aftermath of the Mexican Revolution (1910 to 1920), land reform and public investment in irrigation were just starting to increase agricultural productivity when  much of Mexico experienced the drought conditions similar to those of the Dust Bowl in the United States. Drought conditions continued to plague Mexico during the  1940s, prompting the Mexican president to ask the World Meteorological Organization (WMO) to advise on whether a permanent change in Mexican climate was  occurring.4 WMO sent C. C. Wallen, who concluded that no major shifts were occurring but that Mexican rainfall was highly variable (Wallen 1955). In contrast, a  report by William Vogt warned that Mexico was turning into a desert (Vogt 1948). He argued that deforestation and overgrazing were causing permanent changes in  Mexican climate and ecology. The Mexican scientific community worked from a fairly early stage with national and international agencies to set up monitoring for climate and a variety of pollutants.  Mexico's meteorological network is extensive: of more than 200 stations, many have thirty to 100 years of record.5 Although colonial records mention air­pollution problems from mining and from dust storms, air pollution did not become a major issue in Mexico until the mid­ twentieth century. It was not until government policy began to promote rapid industrialization and oil development in the 1940s and improved health conditions  stimulated a demographic boom that air quality in Mexico City and other centers began to decline (Bravo 1987). The 1917 revolutionary constitution gave the government the general responsibility for the conservation of natural resources and care of health but in vague terms  (Branes 1987). As in many other countries, Mexican environmental awareness and policy solidified in the 1960s. Air pollution in Mexico City emerged as a major  problem as the growth of population, industry, and automobile ownership increased emissions of particulates, sulfur dioxide, and other gases (Beltran 1958). The city,  at an altitude, of more than 2000 meters in an enclosed basin prone to atmospheric inversions, is highly susceptible to air pollution.  In preparation for the 1972 Stockholm Conference, Enrique Beltran, a scientific leader of Mexico's early environmental concern, organized a seminar on the evaluation  of environmental pollution (IMERNAR 1972)6 that reviewed the issues of air, water, and radioactive pollution from a Mexican perspective. Beltran also organized a  regional preparatory meetings for Stockholm in Mexico City, and Mexico sent several delegates and journalists to the United Nations conference.  Between the Stockholm and Rio Conferences environmental problems and awareness grew significantly in Mexico, and the government responded with a series of  policies and laws. In 1971 the Federal Law for the Prevention and Control of Environmental Pollution set out general goals for the protection of air, water, and other  natural resources to be administered by a subsecretariat within the Ministry of Health. Russell (1994) explains the passing of this law with reference to the  demonstration effect of similar environmental legislation in the United States, the influence of Stockholm, and the growth of domestic concern, particularly among  scientists and intellectuals. Unfortunately, the law lacked good mechanisms for implementation and enforcement and for many seemed little more than symbolic.  The Ixtoc­I oil spill in the Gulf of Mexico in 1979 drew international attention to Mexico's environmental policies, and the presidential campaign of Madrid in 1981  included specific references to the need for environmental protection. A second overarching environmental law was passed in 1982, and environmental protection was  moved to a new separate Ministry for Urban Development and Ecology. No overall changes in environmental law occurred until 1988, when a new law went into effect to consolidate environmental protection. The new General Law was  designed to consolidate environmental policy and overcome the sectoral approach to government actions through coordinating of decisions in the three levels of  government in the solution and prevention of ecological problems and including provisions for enforcement and environmental impact assessments (La Jornada,  October 13, 1988). 9.2.2 The History of Concern with Acid Rain

Appendix 9B.1 provides a chronology of concern with acid rain in Mexico. Concern with acid rain and long­range transport of atmospheric pollutants in Mexico  emerged from problems in two distinct geographic regions—Mexico City and the border with the United States. Air pollution in the border region largely originated in  the development of the mining and metal smelting industries in the region at the turn of the century and in the growth of population and industry in border cities such as  Tijuana and Ciudad Juárez.7

Page 215 The United States and Mexico Border Scientific cooperation and discussion about the transport of air pollutants across the U.S.­Mexico border was formally  initiated in 1973 at a symposium on border air pollution in El Paso (Applegate 1974). These meetings included representatives from both the U.S. Environmental  Protection Agency (EPA) and the Mexican environmental agency, which continued to meet regularly to discuss border environmental issues during the 1970s, with a  second meeting held in Nuevo Laredo in 1975. In 1978 a Memorandum of Understanding between Presidents Carter and Portillo initiated by the U.S. EPA explicitly mentioned transfrontier air pollution as a subject  for concern and action (Bath 1982a, 1982b), and in August 1979 a formal agreement was signed between federal environmental agencies in the two countries. At this  time Mexican law controlled only particulates. Transboundary air pollution was also an issue for state and regional governments. Border governors addressed the issue in 1981 when an environmental subcommittee  recommended joint monitoring and exchanges of personnel. The cities of El Paso–Juárez and Tijuana–San Diego have cooperated in air­quality monitoring and  management since 1972 and 1977, fostered through the local offices of the Pan American Health Organization (PAHO), which held regular meetings that included  discussions of environmental health issues (Nalven 1984). Acid rain became an important component of the border air­pollution debates in the early 1980s when it became evident that sulfur dioxide emissions from smelters in  both the United States and Mexico were associated with acid deposition in the western United States. The smelter debate originally surfaced as an issue of economic  development and protectionism when the World Bank decided to loan $450 million toward the modernization and expansion of the Cananea copper smelter in Sonora,  Mexico.8 When it was further revealed that an additional $100 million was to come from the U.S. Import­Export Bank, the copper industry in the United States raised  an outcry about the unfair competition because the Mexican smelters did not have to spend money on pollution equipment, while U.S. operations had to conform with  the sulfur dioxide provisions of the Clean Air Act (Mumme 1984). This alerted environmental groups such as Greenpeace, the Sierra Club, and the Environmental  Defense Fund, which began to talk about acid rain risks from the Mexican smelters, pointing out that an expanded Cananaea plant would produce more sulfur dioxide  than all eight plants in Arizona would together (more than 350 tons of sulfur per year). Mexico was also planning to expand the smelter at Nacozari, also in Sonora.9  The Mexican government acknowledged the acid rain problem along the border in an August 1983 meeting between Presidents Reagan and Madrid in La Paz (Baja  Sur), and the control of smelter emissions was mentioned in the subsequent Border Environmental Agreement, which provided a framework for cooperation. Public  attention grew with the publication of a paper in Science (Oppenheimer, Epstein, and Yuhnke 1985) and a World Resources Institute study (1985), which discussed  the role of copper smelters in the southwestern United States and northern Mexico in causing acid deposition in the Rocky Mountains. The Cananaea copper smelter in  Sonora was blamed for 7 percent of all acid deposition in the U.S. southwest. At the same time U.S. activists were focusing on pollution from the Douglas smelter, and Mexican scientists were suggesting that these smelters were causing acid rain  damage to ecosystems in northern Mexico (Bravo, Torres, and Sosa 1988). The media had been particularly concerned about the endangered Tarahumara frog (El  Nacional, November 8, 1984; El Día, May 10, 1985). Pollution from the Douglas smelter was being blown into Mexico by prevailing winds almost 40 percent of the  time and especially in summer (Rieber 1986). In 1987 automobiles were also identified as source of acid rain in the border cities of El Paso–Juárez (Excelsior,  November 9, 1987). A range of options were considered for responding to acid rain in Mexico, including scrubbers, fuel switching, smelter closure, compensation, and regulations.  Transboundary air issues were specifically addressed in the 1985 agreement on long­range transport of air pollutants between the United States and Mexico in which  Mexico agreed to install sulfur dioxide controls in the Nacozari smelter by 1988 (La Jornada, September 8, 1986). Scrubbers were rejected as too expensive  because of lime requirements and the lack of a market for the resulting gypsum. The option selected was an acid­recovery plant at a cost of $60 million (partially loaned  from Canada). In 1987 a new agreement set the acceptable sulfur dioxide limit for Nacozari at 0.065 percent per volume in six hours with an eventual standard of 0.13 ppm over  twenty­four hours. Mexico's response was carefully calibrated to U.S. willingness to control pollution at the Douglas copper smelter in Arizona. This old plant was  closed in 1987 by Phelps Dodge in response to economic problems and failure to meet U.S. sulfur dioxide regulations. Controlling sulfur dioxide emissions and acid rain was also part of 1989 United States–Mexico discussions on border environmental agreements where environmental  agencies focused on cooperation in monitoring, industrial planning, and vehicle inspections. The 1991 Integrated

Page 216 Environmental Plan, developed by the U.S. EPA and the Urban Development and Ecology Secretariat (SEDUE), provides a framework for the monitoring and control  of transboundary pollutants and acid rain. In 1991, Canada and Mexico also signed an environmental agreement in which cooperation on issues of climate change, acid  rain, and ozone were first on a list of activities. Mexico City and the Oil Region As we noted earlier, concern about the increasing pollution of air in Mexico City developed in the late 1960s. The first  measurements of precipitation acidity around the city were apparently made by Armando Baez as part of a general study on rainfall characteristics sponsored by the  United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization (UNESCO) in 1958 (Baez 1971), and Humberto Bravo mentions acid rain in some of his early  scientific work.10 Although scientists and the media accepted assessments of the risk of acid rain to other countries, especially to lakes, trees, and fish in Scandinavia,  reports from the early 1980s seem to ignore or discount risks to Mexico. Scientists such as Bravo and Baez pointed out that although sulfur particles were increasing in  the atmosphere around Mexico City and the pH of rainfall was quite high in some regions, the alkalinity of other particulates and of soils buffered Mexican ecosystems  and neutralized the effect in rainfall. But in 1981, a preliminary study was published on precipitation acidity in the basin of Mexico that showed that acidity was much more serious than previously thought.  As the decade progressed, scientific experts, the media, and nongovernmental organizations (NGOs) became more concerned about the risks to Mexico and published  articles about possible damage to buildings, trees, and crops. In 1982, Excelsior, probably then the most influential newspaper in Mexico, announced that Mexico City  had become the most contaminated city in the world. Acid rain was identified as a major culprit, originating in sulfur dioxide and nitrogen oxides produced by industry  (especially refineries and thermoelectric plants) and automobiles. It was reported that Swedish and U.S. scientists had linked acid rain to damage to lakes, fish, soils,  forests, and building materials, as well as to the release of heavy metals into the environment (Excelsior, February 8, 1982). Bravo and colleagues had found acid  levels at ten times the international average in oil regions in the Isthmus (Uno más Uno, October 19, 1982). News articles between 1982 and 1984 document the expansion of concern about acid rain to encompass a wider range of regions and impacts, as well as multiple  causes and cumulative effects, including health, ecology, lakes, forests, and infrastructure.11 In our newspaper sample, concern over acid rain peaks in 1984 in Mexico  City newspapers and then drops, resurging slightly in 1988 and 1991 (figure 9.1). The resurgence in 1991 is associated with the debate about the North American Free  Trade Agreement (NAFTA) and the border environment. A new angle on acid rain emerged in 1990 with reports of acid rain damage to archaeological sites. These  involved the ruins at Tula, north of Mexico City (El Sol, November 9, 1990). Problems were also identified in the Yucatan, where Mayan buildings at Palenque could  be at risk from acid deposition from gulf oil developments (Parungo, Nagamato, and Hoyt 1990). A study of pH and damage to buildings at Palenque was funded by  the National Geographic Society, but the increased acidity in the region was blamed by government and industry on El Chichon volcanic eruption in 1984 rather than  the oil industry (Novedades, February 24, 1991). The issue of acid rain in Mexico City was totally overwhelmed by the local air­pollution issues. In many cases the term acid rain was used for local rainfall rather than  for any long­distance transport of pollution. The majority of policy actions in Mexico City were focused on controlling the local air­pollution problem. For example,  toward the end of 1987 SEDUE announced a series of "21 measures" and "100 actions" to reduce air pollution and protect the environment, including substituting gas  for oil in thermoelectric plants, introducing lower lead gasoline and low­sulfur diesel, vehicle emissions testing, oxy­genation to improve efficiency, and a program to  close industries and schools during air­pollution emergencies. The government joined with environmentalists in supporting a voluntary program called "Un dia sin auto."  Under this program, individuals were asked to voluntarily refrain from using their cars one working day per week. One of the more entertaining debates about responses to air pollution occurred in 1992, when Heberto Castillo, an engineer and member of the Partido Revolucionario  Democrática or Revolutionary Democratic Party (PRD) opposition, proposed that large fans should be installed on the hills around Mexico City to blow air pollution  into the surrounding countryside. Several critics pointed out the possible risks of acid deposition, as well as the scientific and technical impossibility of the proposals.  In 1988, as Salinas began his presidency, air pollution reached high levels, and he decided to extend school vacations (to protect children from winter pollution) and  increase the number of pollution inspectors. In September 1989, the Mexico City government decided to initiate a mandatory program to reduce automobile circulation  by controlling auto use.12 Environmental groups were critical of the program because they felt that public transportation could not adequately meet the needs of the  increased ridership. They expressed doubt over the officially claimed

Page 217

Figure 9.1 Attention to global atmospheric issues in Mexico: Acid rain Sources: (1) Newspaper articles from the ecology scrapbooks of news clippings at Prodata in Mexico City. Papers clipped include El Día, Excelsior, La Jornada,  Novedades, El Universal, and Uno más Uno. Files begin in 1983 and were examined for each month since that date searching for articles on global warming, climate  change, air pollution, acid precipitation, international environmental policy, and ozone depletion. Relevant articles were copied and summarized in notebook format. (2)  Journal articles from the two main atmospheric science journals in Mexico—Atmósfera and Geofísica Internacional. Table of contents was examined for every issue  1974 to 1992. 20 percent reduction in pollution, believing the actual decrease to be more like 5 percent because many people purchased a second, old, polluting car. Finally, they  claimed that regardless of the success, other measures were vital, including a day without industry and an alteration of the school calendar (El Día, December 1, 1989).  These criticisms were partly support by monitoring studies that showed an increase in gasoline consumption, car ownership, and pollution between 1989 and 1990.  Industry generally backed the program because it diverted attention from fixed sources but fought for more flexibility about industrial transport (El Financiero,  December 26, 1989). In 1992, the government became stricter in implementing pollution regulations for industry. In a highly publicized decision Salinas shut down one of Mexico City's main  oil refineries—Azcapotzalco—which reputedly produced 5 percent of regional sulfur emissions. Petróleos Mexicanos (PEMEX), the Mexican Petroleum company,  implemented a billion peso program to reduce sulfur content of fuel oil by 80 percent and diesel oil by 95 percent. Ninety­four industries were forced to switch to  lower­sulfur fuels, and the two major thermoelectric plants in Mexico City initiated a switch from coal to gas. Although the concern and response to air pollution in Mexico City rarely mentioned acid precipitation, the issues were often confused in the media, and the policy  responses, especially fuel switching and closure of industries, were also important ways to reduce the risk of acid rain. 

Page 218 9.2.3 The History of Concern with Ozone Depletion.

Appendix 9B.2 provides a chronology of the stratospheric ozone issue in Mexico. Early attention to the ozone­depletion issue in Mexico is commonly attributed to the  fact that Mario Molina, who with Sherwood Rowland, published the key article in Nature in 1974 linking chlorofluorocarbons (CFCs) with ozone depletion, is a  Mexican.13 Molina circulated his findings to colleagues and government officials in Mexico in the 1970s.14 At the same time, scientists at the National Autonomous  University of Mexico (UNAM) Geophysical Institute were establishing an ozone­monitoring site for looking at both tropospheric and stratospheric ozone.15 Ozone  measurements began in Mexico City using a Dobson unit in 1960. In the 1976 trilateral United States, Canada, and Mexico workshop (CONACYT 1976), Julian Adem briefly discussed the potential role of fluorocarbons used in  deodorants, paints, and air conditioners, as well as nitrogen oxides from stratospheric transport in the destruction of the ozone layer. He mentioned the risk of higher  ultraviolet radiation in causing skin cancer. Ozone depletion was more extensively discussed by Humberto Bravo at the same workshop. He summarized the 1974  papers in Nature by Molina and Rowland and by Lovelock, as well as the results of the 1971 Climate Impacts Assessment Program (CIAP) study and pointed out  that residents of Mexico City might be at greater risk from ultraviolet (UV) radiation and skin cancer because of the higher altitude and thinner atmosphere of the  capital. The need for national UV monitoring and epidemiological studies was emphasized. Our information is inadequate to assess the range of options considered to protect the ozone layer in the 1970s, although we were told of calls by environmentalists to  boycott spray cans.16 The first newspaper articles we found on ozone depletion appeared in 1987, although the news media apparently reflected concern about spray­ can propellants and stratospheric aircraft in the 1970s. In our newspaper sample ozone depletion received most coverage between 1988 and 1991 (figure 9.2).  Mexico stood out internationally for the enthusiasm and speed with which the Mexican government agreed to phase out CFCs under the Montreal Protocol and  London Amendments. Mexico signed the Vienna Convention in 1985. The Mexican government met with scientists and industry in 1987 to ensure an understanding of  the risk and that industry would cooperate to implement reductions in CFC use. In 1987, a study from the National Council on Science and Technology (CONACYT)  reported that the recovery of the ozone layer would take at least 100 years and that international cooperation was needed to reduce CFC emissions (La Jornada,  September 23, 1987). This report also suggested that a 25 percent depletion of ozone would cause a two­degree rise in global temperatures.  In 1987, Mexico was the first country to sign the Montreal Protocol. The Mexican government followed its rapid signing of the agreement by stating that it would phase  out CFCs at a faster rate than required by the Protocol. The main option considered for responding to ozone depletion was voluntary agreements with industry and  negotiation for international assistance for substitutes. Since Mexico had only two CFC producers—Dupont and Quimobasicos—and about seven major corporations  that used CFCs, it was possible to develop proposals to reduce CFC use to 5 percent of total aerosols by 1989 and 0 percent by 1991. Industry negotiated for laxer  standards for medical and electric parts­cleaning businesses. Implementation of the Montreal agreement was achieved through agreements with the main CFC  producers and users, who were required to file quarterly reports (Altamirano 1990). The risks of ozone depletion were elaborated in a 1988 statement by Sergio Reyes Lujan, subsecretary of SEDUE. He said that world CFC production of 1 million  tons a year was producing a reduction in the protective ozone layer and that Mexico produced 15,000 tons a year (La Jornada, October 13, 1988). In June 1990,  Mexico hosted a regional seminar on ozone depletion at which, Chirinos, the head of SEDUE, called for reviews of the costs of substitution and the quotas17 (La  Jornada, June 2, 1990). Mexican industry, on the whole, responded well to the government commitments to CFC reductions. Representatives of industry attended workshops on CFC  alternatives in 1989. But the Mexican Aerosol Institute felt a need to place advertisements in national newspapers claiming that their products did not contain ozone­ depleting chemicals (Excelsior, December 13, 1987). In 1990, the company Proposyl published an open letter to President Salinas (Excelsior, September 30, 1990)  complaining that the government had closed its aerosol manufacturing plant although the company had met the requirements of Montreal Protocol. It claimed that 4000  jobs were at risk. Mexico benefited considerably from international goodwill gained by its rapid response to the Montreal Protocol. The Mexican government made agreements with  Canada's Northern Telecom to obtain CFC alternative technologies at minimum cost and obtained funding from the World Bank.  9.2.4 The History of Concern with Climate Change

Appendix 9B.3 summarizes some of the key events in the history of concern with climate change in Mexico.

Page 219

Figure 9.2 Attention to global atmospheric issues in Mexico: Ozone depletion Sources: See figure 9.1. The earliest references to climate change, and more specifically global warming, that we have identified in the Mexican literature were in the seminars organized by the  Mexican Institute for Renewable Natural Resources.18 Beltran (IMERNAR 1972) referred to the possible warming of the earth as a result of atmospheric carbon  dioxide increases and the possible melting of polar ice caps and sea­level rise. Global warming was also briefly mentioned in a preparatory seminar for Stockholm as a  problem of air pollution (IMERNAR 1971). A key event in scientific discussions of climate change in Mexico was a meeting in Mexico City on climate impacts sponsored by the Mexican Science and Technology  Council in collaboration with the Science Council of Canada, the Canadian and American Meteorological Societies, and the Mexican Geophysical Union in 1976  (CONACYT 1976). This meeting was a follow­up to the trinational 1975 workshop in Toronto that produced the document Living with Climatic Change. At the  Mexico City meeting Julian Adem provided an interpretation of the international assessment of the risks of global warming by examining the results of a series of recent  scientific articles. At the conclusion of the meeting, scientists in the three countries agreed to cooperate in the study of climate change. Mexican scientists and  government representatives participated in several key meetings of the World Meteorological Organization (including the first and second World Climate Conferences  and the Toronto Conference on the Changing Atmosphere) as well as in early discussions of the Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC).19  The existence of a Mexican climate model and expertise in climate modeling is significant in the history and legitimacy of the global warming issues in Mexico. In the  1960s, Julian Adem worked to develop a thermodynamic model of the global atmospheric circulation

Page 220 while visiting the U.S. National Meteorological Center, Lamont Doherty, and the Swedish Meteorological Institute. The model he developed with Rene Garduño was  very sensitive to its ocean mixed layer and produced smaller changes than some of the simulations done in the United States (Adem and Garduño 1982 and 1984).20  In 1986, Adem gave a series of public lectures on climate change at the Colegio Nacional, suggesting that carbon dioxide increase would produce a warming of 1 to 2  degrees Centigrade. The Mexican model results were publicized in an interview with Rene Garduño for the University news bulletin in 1987 (UNAM 1987), where he  suggested that CO2 could double by 2020, produce an increase in global temperatures of 1.5°C, and produce a melting of the polar ice caps because the temperature  increase would be greater at higher latitudes. There have been a few skeptics and critics of the global warming risk in Mexico, although articles by Kondratyev (1991) and by Wallen (1992) in major Mexican  scientific journals argued that scientific uncertainties and feedbacks made forecasts of global warming questionable. No comprehensive analysis of Mexican climate data  to detect climate change was undertaken. A series of papers on climate trends, especially related to urbanization, have been written by Ernesto Jauregui (1989, 1991;  Oke, Zeuner, and Jauregui 1992). Mexican scientists began to research and debate­Mexico's responsibility for greenhouse gas emissions in 1990. For example, Omar Masera published several papers  in which he estimated Mexico's emissions of carbon dioxide in 1987 as 136 million tons, 27.5 from deforestation.21 He highlighted uncertainties in the deforestation  data and projected 2025 emissions at 177 to 251 million tons unless energy conservation and reforestation were implemented (Mendoza, Masera, and Macias 1991).  The director of the energy program at the national university (UNAM), Mariano Bauer, published a study stating that Mexico produced 106 million tons of carbon a  year, 33 from deforestation; per capita emissions were 1.33 tons; and Mexico was responsible to 1.5 percent of global carbon dioxide (Vargas and Bauer 1993).  It was only during the presidency of Carlos Salinas (1988 to 1994) that the Mexican government began to focus on the greenhouse issue. President Salinas made a  number of international statements about global warming, claiming that it was a priority for the Mexican government. For example, in 1989, Salinas gave a speech on  World Environment Day stating that Mexico would cooperate to solve the ozone­depletion and global warming problems and offering to host a conference on the issue  and promote the search for technical solutions. In 1990, Mexico was UNEP's international host for World Environment Day. Salinas used the opportunity to publicize  Mexico's commitment to protecting the environment and combatting global warming through advertisements in international newspapers (Los Angeles Times, June 4,  1990). He committed to planting 32 million trees as a solution to global warming and other ecological problems. As scientific interest in global change grew, national and international organizations began to encourage research on global warming issues in Mexico. Mexican scientists  began to research and debate Mexico's responsibility for greenhouse emissions in 1990. A workshop on global change was held in association with World Environment  Day in 1990. This workshop, hosted by UNAM, issued a statement—the Carta de Anahuac—about environmental issues that strongly supported IPCC  recommendations and urged action on global warming. Also in 1990, two workshops were organized by the Fundacíon Veintiuno, an environmental research  foundation in Mexico City. The first focused on global warming in Mexico and included participants from universities and government as well as several international  and U.S. agencies. The second, on sustainable development in the Yucatan, included discussions on global warming and sea­level rise.  In 1991, climate change and ozone depletion were specifically suggested as the international themes for World Environment Day. The Mexico City office of UNEP  made considerable efforts to publicize the risks by distributing information and posters about the issue and holding a press conference. The year 1991 also brought the  first major workshops on global warming and the human dimensions of global changes at the national university (UNAM). The U.S. EPA and the Agency for  International Development began to support Mexican research on energy policy, emissions estimates, and reforestation, and a study was undertaken on the risks of  sea­level rise. Mexican scientists developed several proposals for integrated studies of climate change impacts and emissions.22  The results and discussions of scientific research on climate change did not draw much media, public, or political attention until the late 1980s. An early exception was a  discussion of climate change in a popular magazine, similar to National Geographic, called Revista de Geografía Universal (Morales and Garcia 1976). The authors  began by discussing the decline in temperatures since the 1930s but then pointed out that a doubling of atmospheric carbon dioxide by 2025 may result in a 0.7 to 1.5  degree Centigrade increase in global temperatures. The article also discussed risks of ozone­layer destruction associated with stratospheric transport and spray cans. 

Page 221

Figure 9.3 Attention to global atmospheric issues in Mexico: Climate change Sources: See Figure 9.1. Because our main source for media coverage begins in 1983, it is probably coincidental that the first mention of the risk of global warming is in our sample of news  articles for that year (see figure 9.3). Media coverage of climate change was quite low over the ten years for which we have clipping files, with articles appearing less  than once a month. Concern about climate change, specifically global warming, grew fairly steadily to a peak in 1991.23 Figure 9.3 also shows the number of articles in  the two Mexican scientific journals covering atmospheric issues (Geofisica Internacional and Atmósfera). In these, a peak in climate change articles appears relating  to effects of the El Chichón volcano, which erupted in southern Mexico in 1984. Until the late 1980s, there was little information or discussion in the Mexican media or scientific community about the possible impacts of climate change on specific  regions or sectors in Mexico. But 1989 was a severe drought year with all­time high temperatures in northern Mexico. In 1989, Ivan Restrepo, a journalist and  scientist, attended a meeting held by the World Resources Institute in Washington. At this meeting he was given an unpublished manuscript that used global circulation  model (GCM) results to provide scenarios of possible changes in climate, water resources, and crop production in Mexico.24 Restrepo decided to write a series of  articles in a major newspaper, discussing the possible impact of global warming in Mexico (La Jornada, May 30 and 31, 1989) and linking the results to the heat wave  and drought that were occurring at the time. Several related articles appeared in other newspapers, and scientists were interviewed on popular radio and television  programs. There are interesting parallels with 1988, when drought and scientific claims about global warming coincided in the United States. 

Page 222 Official government assessments of the risk began to be publicized in 1990. For example, Sergio Reyes Lujan, the undersecretary of ecology in SEDUE, stated that  atmospheric concentrations of carbon dioxide had increased 30 percent in fifty years and would cause an increase in global temperatures of 1.5 to 4.5 degrees  Centigrade by 2030 (Uno más Uno, January 15, 1990). The serious risks of global warming were also emphasized in the coverage of an international study group on  economy and environment chaired by former Mexican president Miguel de la Madrid. As international efforts to control greenhouse gas emissions expanded, the Mexican government and media also began to be more critical of the role of developed  countries in causing the climate change problem. For example, articles blamed greenhouse emissions primarily on the United States and other developed countries and  reported that a UNEP study had suggested that developing countries would be more vulnerable to climate change and ozone depletion (La Jornada, June 2 and 6,  1990). These sentiments were also expressed by government officials such as Patricio Chirinos (Secretary of Ecology) on his return from George Bush's White House  Conference on Global Warming (Excelsior, April 19, 1990). And in a 1991 regional preparatory conference for the United Nations Conference on Environment and  Development (UNCED), President Salinas suggested that the cost of global change should be born by those responsible and that the international funding to developing  countries for implementation of the Montreal Protocol should be extended to the climate change and biodiversity issues. Some articles also appeared suggesting more positive interpretations of the greenhouse issue in that higher carbon dioxide would mean higher crop yields (Excelsior,  July 14, 1991, 14). Others suggested the concern was exaggerated because the volcanic eruption of Pinatubo would counteract any warming (The News, July 8, 1991,  19). In 1991, fires in the Yucatan peninsula were linked to climate change and to the legacy of Hurricane Gilbert, which had devastated the region in 1988. The media  reported UNEP statements that more severe storms were likely as a result of global warming and that the summer of 1991 had record high temperatures in Mexico  City of 31.5 degrees Centigrade, as a result of global warming. By 1992, the Mexican government was ready to be an early signatory to the Framework Convention on Climate Change at the Rio Conference and to take advantage  of international assistance in responding to the climate change problem. The Federal Electricity Commission (CFE) matched $10 million from the World Bank Global  Environmental Facility (GEF) for a program to install low­energy, high­efficiency lightbulbs in the cities of Monterrey and Guadalajara. Assistance was obtained for  reforestation and forest protection under the auspices of global change mitigation (INE 1996). The combination of a long scientific interest in climate change, some media attention, and the commitments of some key individuals in government seem, at least on the  surface, to have resulted in a serious analysis and response to the global warming issue in Mexico. 9.3 Explaining Environmental Risk Management in Mexico Several important factors and groups of actors explain the evolution and management of global atmospheric risks in Mexico. The following section seeks, in particular,  to explain the ways in which politics, environmental groups, international relations, economic conditions, scientific traditions, and the media have constrained and  influenced how Mexico has learned to manage global environmental issues. 9.3.1 Political Culture

The Mexican government is highly centralized and has been dominated by the president and the political party that ruled Mexico for more than fifty years—the  Institutional Revolutionary Party (PRI). Mexico has been praised for its political stability: the PRI held power from the Revolution until 2000. However, some suggest  that this stability has been maintained at the expense of truly democratic elections and by a tradition of political patronage that has opposed change and popular  participation (Barry 1992; Philip 1985; Gil 1992). One important political factor is the concentration of power in the office of the president—the tradition of presidencialismo. Although on paper the Mexican  government is structured with three autonomous branches of government, checks and balances, and federalism with considerable autonomy at the local level, in  practice, most policy, including environmental, is developed by the president and close political appointees who run central government agencies. The extent of the  president's power was legally expanded in mid­1984 to include the power to appoint staff of the semiautonomous agencies of the federal government, intervene in  industrial or commercial activities, control monetary policy and foreign investment, intervene in the education system, grant and revoke concessions for radio and  television channels, and influence the national press through the supply of newsprint (Barry 1992). The power of presidential interest is visible in the effects of at least three Mexican presidents on environmental

Page 223 policy. For example, the introduction of environmental legislation in the early 1970s has been associated with President Echeverria's interest in the environment and  desire for Mexico to lead the developing countries in meetings such as the 1972 Stockholm Conference (Mumme, Bath, and Assetto 1988). The second and much  more significant sexenio or presidential six­year term was that of President Miguel de la Madrid Hurtado (1982 to 1988), in which environmental issues were first  mentioned as a campaign issue, and a new environmental ministry (SEDUE) and law were established. Madrid's National Meeting on Ecology in 1984 satisfied a  political campaign promise but signaled to many scientists and environmentalists that the government was finally willing to tackle some of the more serious environmental  problems. A series of public hearings on environmental issues were convened by the Madrid administration. Mumme (1992) identified this period as the beginnings of  "preemptive" environmental reform to avoid the rise of a strong opposition based partly around environmental concerns. In terms of global environmental issues, the most influential Mexican president has been Carlos Salinas (1988 to 1994). Salinas emphasized ecological issues in several  key campaign speeches and won the election despite only receiving 27 percent of the popular vote in Mexico City (Russell 1994). Opposition votes were significant in  the 1988 elections and, in Mexico City, were partly attributed to the government's inability to control air­pollution and environmental degradation. As a result he made  the environment one of the high priorities of his administration, appointing Manuel Camacho (the former Secretary of the Environment Ministry) as mayor of Mexico  City, charged specifically with the problems of crime and air pollution. Environmentalism was also becoming a political force with the formation of green political  organizations and the use of the environment as a campaign issue by all political parties. Salinas eventually increased environmental protection budgets such that in 1991 the budget was six times what it had been in 1988. Mumme argues that the Salinas  administration practiced preemptive reform to divert or coopt threats to the political system that may partly result from environmental problems. The preemptive reform  involved substantive efforts to distribute resources and reorganization to establish formal avenues of participation (Mumme 1992; Mumme and Sánchez 1990, 1992).  In retrospect it is also evident that Salinas saw environmental policy as a way to enhance his personal standing in the international arena. In speeches from 1989 onward  he drew attention to the problems of global warming and ozone depletion and committed Mexico to reducing greenhouse gas emissions through reforestation and  energy efficiency. His goal of international recognition was achieved in 1991 when he received the Claus Nobel Tierra prize, as well as the United Nations Tierra Unida  award, for his overall environmental policies and efforts to clean up pollution in Mexico City. The power of the president explains both the emergence of global environmental risks onto the Mexican political agenda and the lack of serious implementation or  evaluation of environmental policy at the national and local levels. Several presidents have used the rhetoric of concern about global issues to enhance their national and  international reputations but have not fully implemented policies at the local level to reduce atmospheric pollution or vulnerability to climatic changes.  Another important characteristic of Mexican politics was the "corporatist" culture in which most groups in society were represented within the dominant political party  by official organizations, and for many years important economic sectors were run by the government as parastatal corporations. Labor, peasant, and other official  organizations were represented within the PRI and thence the legislature. Within this system, patron–client relationships developed in which career politicians maintained  power through favors and personal contacts. Certain environmental groups have been incorporated through government funding, their leaders have been appointed to  government office, and they have maintained personal links to PRI and powerful politicians (Mumme and Sánchez 1992). These traditions have significantly reduced  grassroots influence and opposition to government, allowed industry unusual access to government, and reduced Mexico's ability to manage environmental problems in  an open fashion. The largest and most powerful businesses often had direct access to the executive because of their role in economic growth and family or personal contacts (Barry  1992). Industry was linked to the corporatist political structure through organizations such as the Confederations of Industry (CONCAMIN) (94,000 members),  especially its Subsidiaries for Manufacturing (CONACINTRA), Commerce (CONCANACO) (400,000 members), and Employers (COPARMEX). The most  powerful group was the elite CMHN, comprising thirty of the country's most powerful business executives. CONACINTRA had a spokesperson on environmental  issues, and CONCAMIN made statements promoting environmental concern and programs such as reforestation (El Nacional, February 4, 1985). These groups  were frequently consulted prior to new legislation such as pollution laws or the Montreal Protocol. In many cases environmental policy was implemented through  voluntary agreements or covenants

Page 224 (convenios) negotiated with industry to control pollution rather than through fixed standards or enforcement. Many of the most important industrial corporations have been parastatal enterprises, including Petróleos Mexicanos (PEMEX, the national oil and petrochemicals  company), Company for Agricultural Chemicals (FERTIMEX, agricultural chemicals), and the Federal Electricity Commission (CFE). Ironically many of Mexico's  major polluters have been these parastatals that are part of the government. PEMEX, in particular, has been blamed for numerous air­ and water­pollution incidents.  The Salinas administration moved to privatize many of these parastatals and to develop strong consultative links with other key industries with relevance to global  change such as the copper (Mexicana de Cobre), cement, aerosol, chemical (DuPont), lumber, and livestock industries. Global change issues often seemed minimized by the overwhelming focus of political attention on Mexico City. This relates to the centralized nature of Mexican  government, political, and economic activity. Until very recently most of the authority for environmental legislation was at the federal level and administered from offices  in Mexico City. Twenty­two percent of Mexico's population, almost 50 percent of economic activity, and most major newspapers and scientific researchers were  located in Mexico City. This may also explain a relative lack of concern about climate change, which was most often experienced by poor, rain­fed farmers in regions  remote from the city. For a long time food subsidies buffered urban populations from drought­induced scarcities (Appendini and Liverman 1994).  9.3.2 Environmental Groups and Social Movements

In the last year of our research period some important challenges emerged to this corporate, centralized state dominated by career politicians and the PRI. Many  independent citizen groups rose to challenge the state, including several focused on environmental issues. There is a long tradition of social protest in Mexico in search  of material improvement (Fowermaker and Craig 1990). Political­action and social movements organized around environmental issues grew rapidly during the 1980s,  partly in response to the inadequacy of Mexico's environmental laws but also, according to Mumme, Bath and Assetto (1988), with encouragement from the  government, which feared the rise of opposition political parties using green themes. The 1985 earthquake was an important stimulus to social movements in Mexico  City working for better housing conditions and infrastructure.25 Environmental organizations included the Grupo de los Cien (Group of the Hundred) and were dominated by intellectuals (such as the authors Octavio Paz and Carlos  Fuentes) and the wealthier urban populations. Others were founded by grassroots rural organizations (Redclift 1987). Coalitions were also extremely important,  including the Convergencia de Organizaciones Civiles por la Democrácia (120 NGOs), the Mexican Ecological Movement (sixty three groups), and the Alianza  Ecológico. The issues of greatest concern to the Mexican environmental movement were air pollution in Mexico City, the loss of forests and biodiversity, and the nuclear­power  plant of Laguna Verde. Global change issues were considered of secondary importance to these urgent domestic concerns.26 The media provided the main way for  environmental groups to influence the government in Mexico, but the lack of resources, the corporatist and centralized nature of politics, and the government control of  the media made it difficult for independent environmental groups to influence environmental management. 9.3.3 Scientific Traditions

With universities dating back to the colonial period (the National Autonomous University of Mexico—UNAM—developed from an institution founded in 1553),  Mexico had a strong scientific community with several decades of interest in environmental change. Schoijet (1991) suggests that Mexico was the most significant of the  Latin American countries in contributing to international scientific research. The research community is highly centralized in Mexico City, especially in the UNAM, but  research focused on environmental issues has also developed in other institutions.27 In 1970, the CONACYT was created as a decentralized public organization to administer a national program of science and technology and provide scholarships and  research funds. Scientific research was also carried out in government agencies such as the National Meteorological Service (SMN), the Agriculture and Water  Resources Secretariat (SARH), and the Federal Electricity Commission (CFE). Mexican scientific research was severely damaged by the economic crisis of 1982,  which resulted in lower salaries, difficulties in international travel, fewer grant opportunities, and a brain drain, mainly to the United States. University faculty were poorly  paid and some took second jobs, but many published in national and international journals and did research for government and international funding agencies. Mexican  scientists were encouraged to publish in the international literature because it is one criteria for membership in the National System of Researchers (SNI), established in  1984, which brings salary enhancements and prestige. This pressure to publish internationally, and in narrow subject areas, has probably cut back on the time and  energy that Mexican scientists devoted to writing broader reports and news articles or working with environmental groups and may have reduced cooperative efforts 

Page 225 between science, government, and environmental groups to manage global environmental risks. The scientific community used several strategies to communicate its concerns to the public and policy makers, including personal contacts with colleagues in  government, speeches to conferences or high­level seminars, and interviews or articles for the media. Scientists from government, universities, and industry met through  professional associations (such as the Mexican Society of Sanitary and Environmental Engineering) that have held conferences and published reports on environmental  protection.28 But there were few formal opportunities for scientific input into government policy, such as congressional hearings or advisory panels, and this was a  major limitation in learning to manage environmental risks in Mexico (Camp 1985; Cleaves 1987). Mexican scientists made international contributions to the understanding of atmospheric risks, and the number of scientists involved has grown. International journals  were available to the scientific community, and Mexico published several high­quality journals that included articles on climate change and acid rain. The government  generally supported Mexican involvement in international activities of the WMO, IPCC, and other important fora for risk assessment. Unfortunately, Mexican scientists  have often been overlooked or snubbed in the international arena and did not have an infrastructure for influencing their own government.  9.3.4 International and Bilateral Relations

The response to global environmental problems in Mexico was heavily influenced by a desire to lead developing nations in the international arena and by relations with  the United States. Mexico has been a member of most of the global or Western Hemisphere international organizations constituted in the twentieth century, such as the United Nations  and the Organization of American States, and has had fifty­six bilateral conventions or agreements. Mexico has led in support of nuclear disarmament, nonintervention  in Latin America, and regional economic integration. The regional headquarters of several international agencies are based in Mexico City, most significantly the United  Nations Environment Program. Many international nongovernmental environmental groups and foundations such as Conservation International and Greenpeace also  have offices in Mexico City. Mexico usually has sent one or more delegates to all international political and scientific conferences and receives considerable financial  support from multilateral lending agencies such as the World Bank, International Monetary Fund, and InterAmerican Development Bank. Several Mexicans have  worked in leadership positions in international organizations such as UNEP and Conservation International. This active international participation and leadership partly  explain Mexico's willingness to sign the Montreal Protocol and Climate Convention and presidential speeches on the environment in international fora.  The United States has dominated Mexico's international relations, and interactions have not always been cordial (Pastor and Castañeda 1988). Mexico retains the  memories of loss of territory to the United States and of U.S. military invasions in the nineteenth century, and U.S. business interests remember the nationalization of  Mexican oil in 1938. Mexican nationalism and sovereignty have been defined partly in relation to the northern neighbor because of the tensions of geographic proximity  and economic dependency. During the Reagan administration U.S.­Mexico relations were tense because of the U.S. position on Central America and opposition to the  Contadora peace process (Roett 1993). Relationships improved when Bush changed policy on Central America, setting the stage for negotiations on trade  liberalization, but conflicts and misunderstandings on immigration, drugs, and debt continued to stress the bilateral relationship and have sometimes inhibited cooperation  on environmental issues. Whatever the relationships between the two federal governments, local links have always been important along the U.S.­Mexico border, with numerous meetings and  agreements between states, municipalities, scientists, government agencies, and nongovernmental organizations, including those on air pollution.  In the 1990s, U.S.­Mexico relations were dominated by the prospect and practice of the North American Free Trade Agreement (NAFTA), and this had important  influences on environmental policy as the Mexican government tried to demonstrate its "greenness" in the face of criticisms from environmental groups in the United  States and Canada. Mumme (1994) suggests that closings of polluting industries and increases in SEDUE's budget and staff may be traced to NAFTA pressures.  Scientific risk assessments for global atmospheric issues in Mexico showed considerable evidence of international and binational influences. A number of Mexican  scientists trained in the United States or Germany and returned with information about climate change and other risks.29 The 1975 and 1976 U.S.­Canada­Mexico  trilateral climate meetings were also important in diffusing information. Mexican scientists and government officials later participated in international meetings such as the  World Climate Conferences, the Toronto and White House Conferences, and the IPCC. Environmental groups used international risk assessments and diffused them within Mexico, especially to the media. For example, the Greenpeace Office in Mexico  City translated documents such as Jeremey Leggett's

Page 226 book on global warming and used the Climate Action Network's materials. The media and environmental groups used images of acid rain damage in Europe to raise  concern. Assessments of local risks of air pollution and deforestation made wide use of the international literature. Several general strategies were evident in Mexican positions in international negotiations and responses to global change issues. Mexico generally liked to lead in signing  international environmental agreements.30 This enhanced the reputation of Mexico's presidents, provided Mexico with an early opportunity for technical and financial  assistance, and did not necessarily mandate a strict commitment to rapid implementation. 9.3.5 The Mexican Media

Mexico has many daily newspapers (approximately 200) and magazines, and most are published and circulated in Mexico City. A significant percentage of the  population buy a newspaper each day, and many news programs are aired on radio and television. Many of these papers have reporters who might focus on  environmental issues and carry international wire coverage. In the 1980s the scientific community and NGOs began to use press conferences and press releases more  frequently to obtain media coverage. However, there has been considerable debate concerning the freedom of the press in Mexico. The government has been accused of controlling the media by  manipulating the supply of newsprint from the state­controlled corporations, placing paid articles in newspapers, censoring reports from the State News Agency  (NOTIMEX), varying allocations for advertising, and intimidating journalists critical of government policy (Barry 1992; Jones 1993; Mahan 1988; Reavis 1990).  In 1976, the government ousted the leadership of the elite newspaper Excelsior, alienating intellectuals and stimulating the creation of other, more critical, publications  such as Proceso, Uno más Uno, Nexos, and in 1984 La Jornada, which became one of the newspapers most critical of government environmental policy.31 Thus, the role of the Mexican media in learning to manage global environmental risks is confusing and often contradictory. Articles deeply critical of government policy  are rare, whereas those that deal with more superficial aspects of environmental issues are more common. International wire service articles on global issues often  appear without any discussion of what the issue means to Mexico or what local response might be appropriate. Mexican politicians, scientists, environmental groups,  and even the public are often quite cynical about the role and influence of the media, and this reduces the ability of the media to influence policy or educate the public.  9.3.6 The Economy and Energy Policy

With a per capita gross national product (GNP) of about $2000 (in 1990), compared to $21,000 in the United States or Germany, economic concerns dominate life  and politics in Mexico. Government policy focuses on economic growth and industrial development, and environmental protection is sometimes considered (by people  living in Mexico) to be a luxury enjoyed only by those living in the developed world (Bath 1982a, 1982b). The growth of the economy in the twentieth century has been  spectacular, with dramatic increases in energy consumption, industrial and agricultural production, oil and agricultural exports, and automobile ownership. Of course,  many of these activities were the prime drivers of global warming and acid rain, exacerbated by the rapid growth in the Mexican population. If trends continue without  environmental regulation, Mexico's emissions of carbon dioxide, sulfur dioxide, and methane will also increase. Budgets for environmental protection have been vulnerable to the state of the economy. The first major budget increase in 1982 under Madrid's administration was  rapidly eroded by the 1983 economic crisis, and even under Salinas the environment budget was less than 48 cents per person, compared to the U.S. EPA budget of  $24 per person in 1992 (Russell 1994). These budget constraints have clearly limited research into global environmental risks, the ability of Mexican scientists and  policy makers to participate in international conferences and committees, and the ability to implement and enforce environmental policy.  Energy debates have mainly focused on the economic and political dynamics of oil development, especially the effects of the oil boom and subsequent crisis in 1982  when prices fell dramatically, affecting the whole of the Mexican economy. Oil development fueled inflation and debt and discouraged diversification, and the  importance of oil to the economy discouraged environmental discussion and policy critical or limiting of oil development. Both acid rain and global warming fell into  categories threatening to the oil economy. The first energy plan was established in 1984 and included goals for environmental protection. In 1989 the government established the National Commission for the  Conservation of Energy (CONAE), which included representatives from PEMEX and the CFE as well as important government ministries. The Commission called for  an energy strategy that would include eliminating waste, developing more efficient technologies, and adjusting prices and tariffs with the goal of reducing oil consumption  by 125,000 barrels per day. The 1990 energy plan made environmental protection a priority and proposed more efficient use of fuel oil, development of low­sulfur  fuels, and the substitution of natural gas for oil and coal,

Page 227 especially in thermoelectric plants. These goals were reflected in the announcement, in January 1992, of PEMEX's Paquete Ecológico, an ecological package for  Mexico City to reduce sulfur emissions and promote lead­free gasoline. Alternative energy sources have also been suggested as solutions to Mexico's pollution  problems but with little government support or public acceptance. Above all, the debate over nuclear energy dominated Mexican energy politics over the last two decades of our study period. The first nuclear electricity plant, Laguna  Verde, was proposed in 1966, during the administration of President Díaz Ordaz. Construction began in 1969 but was suspended in 1970. After much public and  political debate, construction resumed, and the first reactor went into service in 1987 (Arias and Barquera 1988).32 The nuclear industry used the acid rain and global  warming impacts of oil and gas production to promote the use of nuclear energy. 9.4 Conclusion: Has Global Environmental Risk Management Improved in Mexico? It is evident that there was awareness of global environmental risks such as climate change, ozone depletion, and acid precipitation in Mexico and that the Mexican  government responded to these risks by signing international agreements and passing some domestic legislation. But to what extent has the management of global  environmental risks improved over time and between different groups? Mexico was ahead of everyone in signing and implementing the Montreal Protocol, and this has been taken as an indication of significant improvements in managing  global environmental risks in Mexico. Explanations of Mexico's actions include the seriousness of the perceived risk, the influence of an individual scientist (Molina), the  small number of affected industries, and, above all, the opportunity to obtain international implementation and technology assistance.  The role of individuals and personal networks in improved environmental management in Mexico has been extremely important. For example, certain individuals such as  Enrique Beltran have been extremely important in developing policy ideas both outside and within governments. There have been close personal networks among  scientists, journalists, and environmentalists because many are based in Mexico City and are members of the capital's intellectual elite. A small number of  businesspeople have maintained close links to the president and ruling party. Within the scientific community improved training, monitoring equipment, and technical cooperation have benefited scientific research over time, although economic  crises and lack of access to government have created severe barriers to scientific progress and influence over policy. In more recent periods the government slightly  opened up the risk assessment process by establishing advisory panels (for air pollution) and agreeing to a national assessment of global warming risks. (beginning in  1993). Other constraints on improved risk assessments included the costs of attending international meetings (e.g., of IPCC); the small number of poorly paid and  overcommitted scientists; few translations of international risks assessments into Spanish; the lack of attention to regions outside Mexico City; a focus on the results of  the Mexican climate model; public confusion between low­ and high­level ozone and local air pollution and acid rain; and the closed, corporate, and centralized nature  of Mexican government. Global atmospheric risks also have been understudied and underemphasized in comparison to the much more urgent problems of local air and  water pollution, deforestation, and soil erosion. Mexican interest in global change also has been limited because the climate, environment, and society of Mexico (and  other developing nations) were neglected in most international risk or response assessments (such as IPCC), which tended to be biased toward temperate and  industrialized nations. Overall interest and response to environmental problems in Mexico increased dramatically between the Stockholm and Rio Conferences as reflected in newspaper  coverage, scientific publications, legislation, growth of environmental groups, and the mention of the environment in government documents and presidential speeches.  But although the Mexican public and environmental groups were very conscious of environmental issues, interest in global issues such as climate change and ozone  depletion remained very limited and was often confused with concern over local air pollution. Mexico's options and responses have been limited by economics, technology, and institutional structures, which discourage consultation and promote top­down,  voluntary agreements. The rapid pace of population and economic growth has tended to cancel out gains in controlling pollution or emissions, and interactions have not  been considered in an integrated fashion. The ability of the environment or industry to appeal decisions has been constrained by legal and bureaucratic institutions.  Widespread poverty in Mexico has limited environmental management in many ways. People often focus on day­to­day survival and sometimes are forced to degrade  their environment (for example, in cutting forests) in a struggle for subsistence. A lack of resources for education at all levels has reduced public awareness and the  infrastructure for scientific training and research. The government must focus on managing poverty, hunger, and social unrest rather than on environmental pollution,  although the problems are often interrelated.

Page 228 The Mexican government signed the Framework Convention on Climate Change at Rio and has taken a number of steps to control global warming through  reforestation and energy efficiency. The higher levels of Mexican government have wanted to be seen as pro­environment to enhance personal prestige and national  status; obtain international technical assistance, technology transfer, and financial aid; and ensure the safe passage of the North American Free Trade Agreement.  Although the Mexican government and presidents have showed growing interest in signing international treaties and conventions such as those on ozone depletion,  climate change, and transboundary air pollution, the implementation of policy to support these initiatives has been much slower and often ineffective. The rhetoric of  international environmental leadership has hidden an inability (or unwillingness) to enforce policies that threaten economic growth or powerful interests. In any case,  reductions in emissions have been overwhelmed by increases associated with the rapid growth in population, exports, and consumption in the last twenty years.  The government implementation of pollution­control and environmental policy has also been constrained because of lack of finances, technology, monitoring, and  enforcement personnel. Discussion of options for reducing pollution has been somewhat limited and lacked public and scientific participation. For example, market  incentives and emissions trading have only recently started to be fully explored in Mexico, and options were rarely expressed in specific costs and benefits, technical  performance, or quantified social measures. However, the active discussion of responses to local air pollution and the considerations of broad­scale forest and energy  policies have contributed to improved global risk management in that reforestation and energy conservation have become explicitly coopted as options for responding  to global change since about 1990. International and binational factors have been very important influences on Mexican environmental policy. The influences include the use of U.S. sources in the Mexican  media and the growing access to U.S. television, the strong links between Mexican scientists and their U.S. and German colleagues, the linkage of environmental  groups in Mexico to those in other countries, and the linking of international economic policy to environmental issues. The role of international influence was evident in  the way NAFTA influenced Mexican environmental policy because it compelled the government to demonstrate a commitment to environmental protection. The  responses included significant increases in the budget and staff of SEDUE at the border, closing of polluting industries, and cooperative agreements between and among  local governments, industries, and NGOs on either side of, and across, the U.S.­Mexico border (Uno más Uno, June 15, 1989; Mumme and Sánchez 1992). Mexico  benefited considerably from multilateral and bilateral assistance, in, for example, seeking alternatives to CFCs and funds for reforestation and energy conservation.  On the one hand, the international role in global environmental risk management can be seen as extremely positive and has led to overall improvements in environmental  policy. On the other hand, international efforts have sometimes been insensitive to Mexican conditions or sovereignty and have therefore met with resistance—for  example, in attempts by the United States to oversee environmental monitoring in the border region or support Mexican scientific research. However, as noted earlier,  the international encouragement of Mexican oil exports or other industrial developments can also been seen as counteracting any improvements in pollution control as  production expands. Mexican global environmental risk management may benefit from moves toward more democratic government and the rise of nongovernmental organizations, and  regional political independence are likely to create a more complex, open, and contested risk management landscape in Mexico. In the post­Rio refinement of risk  assessments, the development of responses, the implementation of policy, and its monitoring and evaluation, Mexico is likely to be a significant actor in the management  of global environmental risks. Appendix 9A.1. Acronyms.

CFC

chlorofluorocarbon

CFE

Comisión Federal de Electricidad (Federal Electricity Commission)

CIAP

Climate Impacts Assessment Program

CITES

Convention on Trade in Endangered Species

CMHN

Consejo Mexicano de Hombres de Negocios (Mexican Council of Businessmen)

CONACYT

Consejo Nacional de Ciencias y Tecnología (National Council on Science and Technology)

CONACINTRA

Cámara Nacional de la Industria de la Transformación (National Chamber of the Manufacturing Industry) 

Page 229 CONAE

Comisión Nacíonal de Energía (National Commission for Energy)

CONCAMIN

Confederación de Camaras Industriales (Confederation of Industrial Chambers of Commerce)

COPARMEX

Confederación Patronal de la República Mexicana (Mexican Employers Federation)

CONCANACO

Confederación de Cámaras Nacionales de Comercio, Servicios y Turismo (Cofederation of National Chambers  of Commerce, Services and Tourism)

CSE

Center for Science and Environment

EPA

Enviromental Protectional Agency (U.S.)

FERTIMEX

Fertilizantes Mexicanos (Company for Agricultural Chemicals)

GCM

global circulation model

GEF

Global Environmental Facility

GNP

gross national product

IMERNAR

Instituto Mexicano de Recursos Naturales Renovables (Mexican Institute for Renewable Natural Resources)

IPCC

Intergovernmental Panel on Climate Change

NAFTA

North American Free Trade Agreement

NCAR

National Center for Atmospheric Research (U.S.)

NGO

nongovernmental organization

NOAA

National Oceanic and Atmospheric Administration (U.S.)

NOTIMEX

Noticias Mexicanas (Mexico News)

PAHO

Pan American Health Organization

PEMEX

Petróleos Mexicanos (Mexican Petroleum Company)

PRD

Partido Revolucionario Democratica (Revolutionary Democratic Party)

PRI

Partido Revolucionario Institucional (Institutional Revolutionary Party)

SARH

Secretaria Agricultura y Recursos Hidráulicos (Agriculture and Water Resources Secretariat)

SEDESOL

Secretaria de Desarrollo Social (Social Development Secretariat)

SEDUE

Secretaria de Desarrollo Urbano y Ecología (Urban Development and Ecology Secretariat)

SMN

Servicio Meteorología Nacional (National Meteorological Service)

SNI

Sistema Nacíonal de Investigadores (National System of Researchers)

UNAM

Universitaria Nacíonal Autónoma de México (National Autonomous University of Mexico)

UNCED

United Nations Conference on Environment and Development

UNEP

United Nations Environmental Programme

UNESCO

United Nations Educational, Scientific & Cultural Organization

UV

ultra violet

WMO

World Meteorological Organization

Appendix 9B. Chronology (Italic font denotes action entry; roman font denotes knowledge entry.) Appendix 9B.1. Chronology of the Acid Rain Issue in Mexico

1970 IMERNAR seminars are held on air pollution in Mexico City. 1971 Federal law for the prevention and control of environmental pollution. 1972 The cities of El Paso and Juárez cooperate on air­quality management. 1973 The El Paso binational symposium is held on air pollution along the U.S.­Mexico border.  1975 Tijuana and San Diego initiate cooperation on air pollution. 1978 A Memorandum of Understanding is signed by Presidents Portillo and Carter on transfrontier air pollution.

Page 230 1979 The U.S.­Mexico agreement on transfrontier air pollution is signed.  1981 Border governors agree to joint monitoring and exchange of personnel. 1982 Establishment of SEDUE (Secretariat for Urban Development & Ecology). 1983 Presidents Reagan and Madrid discuss acid rain in the La Paz Border Environmental Agreement. 1984 Concerns are raised about urban air pollution and acid rain in Mexico City. The El Chichon volcanic eruption produces sulfur. 1985 Scientific and media articles discuss air pollution from copper smelters in the Grey Triangle. The U.S.–Mexico agreement on the long­range transport of air pollutants is signed.  1987 The Douglas, Arizona, copper smelter closes. The twenty­one measures and 100 actions on air pollution are progressed in Mexico City.  1988 Reports are published on acid rain from oil refining. General Law on Ecology. 1990 Articles are published on acid rain damage to archeological sites. 1991 Border Integrated Environmental Plan. Mexico and Canada sign an environmental agreement to cooperate on acid rain. 1992 The North American Free Trade Agreement is signed. The SEDESOL report on acid rain is published. Appendix 9B.2. Chronology of the Ozone­Depletion Issue in Mexico 

1974 The Molina and Rowland article appears in Nature. 1975 Some discussions of the spray­can threat to the ozone layer appear in newspapers.  1976 Bravo discusses the ozone issue at a CONACYT trilateral workshop. 1985 The ozone hole is discussed in the media. Mexico signs the Vienna Convention. 1987 CONACYT publishes a study on the ozone layer. The government conducts meetings with industry. Mexico is the first to sign the Montreal Protocol. 1989 An industry workshop is held on CFC alternatives. An agreement is reached with Northern Telecom on CFC alternatives with funding from the World  Bank. 1990 Mexico hosts a regional seminar on ozone depletion. Appendix 9B.3. Chronology of the Climate Change Issue in Mexico

1971 The threat of global warming is mentioned at IMERNAR seminars. 1975 Mexican scientists and policy makers participate in the Toronto workshop on Living with Climatic Change. 1976 A U.S.­Canada­Mexico workshop is held in Mexico City on Climatic Fluctuations and Human Activities.  1979 Mexican scientists participate in the World Climate Conference (Adem, Jauregui). 1982 Adem and Garduño publish global warming scenarios using the Mexican thermodynamic climate model. 1984 The volcano El Chichón erupts in southern Mexico. 1986 Adem lectures on climate change at the Colegio Nacional. 1989 Drought. News articles appear on the possible impacts of global warming in Mexico. 1990 Mexico hosts World Environment Day with a global change workshop. Fundacion Veintiuno organizes workshops on climate change. 1991 UNAM workshops are held on global change. The Climate Institute briefs Salinas on climate change. The U.S. EPA supports Mexican global change research. 1992 Mexico signs the Climate Convention at the Rio Conference. Notes 1. The authors wish to acknowledge the assistance of C. Blümhuber, M. de Oliver, M. Dilley, H. Bravo, R. Garduño, L. Menchaca, C. Rosin, and O. Sánchez in  conducting research for this project and a grant from the Social Science Research Council Committee on the Human Dimensions of Global Change.  2. Our historical perspective was limited by the availability of newspaper archives, the memory of key actors, and the time needed to track down reports in libraries.  We were unable to identify accessible indices of individual newspaper coverage of issues over time, and reading daily papers was not efficient for issues as infrequently  reported on as global change. The most important sources were the news­clipping files of a group in Mexico City that has maintained scrapbooks of articles relating to  ecology in about ten Mexico City newspapers since 1983 and the

Page 231 libraries and scientists of the National Autonomous University of Mexico (UNAM), especially at the Centro de Ciencias de la Atmósfera, where most of the research  on climate change and air pollution has been based (Centro de Ciencias de la Atmósfera, Universidad Nacional Autónoma de México, Circuito Exterior, Ciudad  Universitaria, CP 04510, Mexico, D.F., Mexico). 3. This survey was based on interviews with 400 members of the public and fifty­two decision makers. It found that 61 percent of the public and 88 percent of decision  makers thought the environment had become worse in Mexico in the last ten years; more than 80 percent of both groups felt this posed a great deal of danger to human  health. Mexicans had higher levels of concern than most other countries. The other countries surveyed included Kenya, Nigeria, Senegal, Zimbabwe, China, India,  Japan, Saudi Arabia, Argentina, Jamaica, Brazil, Hungary, Norway, West Germany, and the United States. The survey did not address the issue of ozone depletion.  4. Interview with P. Mosiño by Diana Liverman and Maxx Dilley, CCA, Mexico, July 6, 1991. 5. A comprehensive list of stations can be found in the Servicio Meteorológico publication "Normales Climatologicas" (S.M., Mexico City). Some Mexican climate  data is also available from the U.S. National Climate Data Center and its online computer servers. 6. This seminar was sponsored by the Mexican Institute for Renewable Natural Resources (IMERNAR), which Beltran headed, and the Mexican Society of  Geography and Statistics. 7. The original smelter at Cananaea, Sonora, Mexico, dates from 1907. Just across the U.S. border, the Douglas, Arizona, smelter began operation in 1913 (Rieber  1986). The ASARCO smelter in El Paso began operation in 1887. Tijuana's population grew from 60,000 in 1950 to 700,000 in 1990; Ciudad Juárez from 120,000  in 1950 to 800,000 in 1990 (Lorey 1993). 8. Cananaea is interesting because for many years it was a symbol of Mexican sovereignty and labor struggles against foreign ownership. A parastatal (partially state­ owned firm), it was sold to a private company in the 1990s. 9. A 1984 article in Excelsior (October 25, 1984) interviewed activists of the Border Ecology Project in Arizona, who described how acid rain from smelters in the  "Grey Triangle" of southern Arizona and northern Sonora was damaging ecosystems, soils, and tourism. 10. Bravo early in his career worked with the weather­modification projects at the National Center for Atmospheric Research (NCAR).  11. Uno más Uno (April 1, 1983) reported that the director of ecology for the state of Veracruz was concerned about acid rain damage to health from petrochemical  plants in the city of Minantitlan. Later in the year, concern was expressed that acid rain may damage Lake Texcoco near Mexico City despite the alkalinity of  environment (Uno más Uno, September 12, 1983). In 1984, news articles quote a representative of the Mexican forest service, who claimed that acid rain was  affecting trees around Mexico City as one of a multiple set of stresses, including urbanization and disease. Acid rain was reported to be eroding electrical transmission  cables in Mexico City and causing millions of pesos in damage (El Universal, September 4, 1984). Studies at UNAM and the National Agricultural School in  Chapingo showed that acid rain was affecting agriculture and soils around Mexico City (El Dia, May 9, 1984). By 1984 the potential cumulative effects of acid rain  were being recognized for trees and crops. Multiple causes of acid deposition were discussed, including nitrogen oxides from automobiles and chlorine, fluorine, and  heavy metals (El Universal, February 9, 1987). Both sulfur and nitrogen oxides are recognized as causes of acidity in Mexico. Acid rain has been blamed on  automobiles (Mexico City), oil refineries (Mexico City and Gulf), thermoelectric plants (Mexico City, northern Mexico), copper smelters (U.S.­Mexico border), and  transboundary transport from U.S. industry (border). A 1992 assessment by the Social Development Secretariat (SEDESOL) (Uno más Uno, August 10, 1992)  reported that acid rain was damaging large areas of Mexico City and states. The study states that 70 percent of the sulfur dioxide and 24 percent of the nitrogen oxides  are produced by industry and that 70 percent of the acid rain is caused by sulfur dioxide and 30 percent by nitrogen oxides.  12. This program, officially called "Hoy no circula," was similar to the "Un dia sin auto" program. Under the new program, regulations would be enforced by  impounding the violating automobiles and imposing fines on the drivers. The goal of the program was to keep 460,000 vehicles off the roads each day, reducing  atmospheric pollutants by 2,000 tons per day (El Universal, September 30, 1989). 13. In 1995 Mario Molina received the Nobel Prize for chemistry for his work on ozone depletion. The award was greeted with tremendous pride and publicity in  Mexico because Molina is the first Mexican scientist to receive a Nobel Prize (La Jornada, October 12, 1995). Several articles noted that although he is now a United  States citizen, he returns frequently to Mexico to discuss environmental issues with scientific colleagues (he has a degree in chemical engineering from UNAM) and  government representatives. 14. Telephone interview with Mario Molina, Massachusetts Institute of Technology, September 1994. 15. Interview with Humberto Bravo, UNAM, July 1991. 16. Telephone interview with Mario Molina, by Diana Liverman, September 1994; Comments by Humberto Bravo on draft manuscript sent to Diana Liverman, August  1994. 17. The U.S. ambassador to Mexico in the 1989 to 1992 period was John D. Negroponte, who had previously been heavily involved in the U.S. State Department's  response to ozone risks. 18. Beginning in the 1950s scientific and government interest in resource conservation and environmental problems was fostered by Enrique Beltran, who started the  Mexican Institute for Renewable Natural Resources (IMERNAR) in 1964 and was the Mexican representative to IUCN for many years. His 1958 book El Hombre y  su Ambiente (Man and Environment) warned of the rapid deterioration of the atmosphere, water, and vegetation around Mexico City. In 1966 he initiated a series of  publications and seminars about environmental issues based on roundtable discussions that included scientists and decision makers. The 1968 meeting (in cooperation  with the Mexican Institute of Chemical Engineers) focused on air pollution in Mexico City. 19. Interview with Julian Adem by Diana Liverman, Centro de Ciencias de la Atmósfera, Mexico, June 1991. 20. Another experiment examined the separate and combined effects of surface ocean temperatures, parameterizations of evaporation and condensation, albedo­ temperature feedbacks, and clouds on estimates of the results of carbon dioxide doubling (Adem and Garduño 1984). In this case the Northern Hemisphere  temperature increases ranged from 1° to 1.2°C but were lower if albedo, clouds, ocean temperatures, and water vapor were not taken into account.  21. Masera is a graduate of the Energy and Resources Group in Berkeley, California.

Page 232 22. In 1993, the U.S. EPA agreed to support a Country Study of climate change in Mexico that included assessments of climate scenarios, vulnerabilities, and response  policies. The research was coordinated by UNAM but included scientists from government agencies and other parts of Mexico.  23. The sample for 1992 is incomplete and should not be taken as an indication of declining interest. 24. This is where we as the authors of this chapter begin to influence the story we are telling. The paper that Restrepo obtained was the draft of an article we later  published in Global Environmental Change (Liverman and O'Brien 1991). Restrepo continued to request our reprints, and they also circulated fairly widely in the  UNAM scientific community. 25. For example, the Asamblea de Barrios and the masked urban folk hero Superbarrio, who has spoken to the press about environmental pollution when he appears  at popular rallies. 26. Interview with Homero Arijidis (Grupo de Cien) by Diana Liverman and Karen O'Brien, Mexico City, 1990. 27. Such as the Colegio de Mexico in Mexico City, the National Agricultural School at Chapingo, the Colegio del Frontera Norte in northern Mexico, and regional  universities in states such as Veracruz and Nuevo Leon. 28. J. L. Bravo, personal communication, September 1994. 29. For example, in the early 1970s Enriqueta Garcia, a climatologist from UNAM, studied with Reid Bryson at the University of Wisconsin; Julian Adem spent time at  Lamont in New York and the International Meteorological Institute in Stockholm; and Humberto Bravo was at the National Center for Atmospheric Research in  Colorado. 30. With the exception of the Convention on Trade in Endangered Species (CITES), which Mexico did not sign until 1991. 31. Russell (1994) described government control of the media as including the purchase of more than 60 percent of print advertising, payments to more than 80 percent  of Mexico's poorly paid journalists, and a $1 million payment in 1989 to the owner of Uno más Uno to leave the country so he could be replaced with someone more  progovernment. Intimidation of journalists included the notorious murder of Buendía in 1982 and the killing of twenty­six journalists in 1990 and 1991, probably by  locally powerful officials accused of corruption, torture, or drugs. One of the more confusing aspects of the Mexican media are the gacetillas, articles paid for and  placed without identification in major newspapers (Russell 1994). 32. The initial cost was estimated at around $128 million, but over the years it multiplied, such that in the 1980s the government found itself with an enormous financial  investment that was increasing public hostility, particularly after the Chernobyl accident in the Soviet Union in 1985. Despite the controversy over Laguna Verde, in  1988 President Carlos Salinas de Gortari presented a plan for a Programa Nucleoeléctrico, which would include the construction of eight nuclear reactors in four  plants, adding to the two at Laguna Verde. References. Adem, J., and R. Garduño. 1982. Preliminary experiments on the climatic effect of an increase of the atmospheric CO2, using a thermodynamic model. Geofísica  Internacional 21: 310–324.  ———. 1984. Sensitivity studies on the climatic effect of an increase of CO2. Geofísica Internacional 23: 17–35.  Altamirano, R. 1990. Global environmental problems and policy in Mexico. Unpublished paper presented at the American Association for the Advancement of Science  Annual Meeting in Dallas, Texas Feb. 15, 1990. Appendini, K., and D.M. Liverman. 1994. Agricultural policy and climate change in Mexico. Food Policy 19(2): 149–164.  Applegate, Howard G. 1974. Air Pollution along the United States–Mexico border: The First Binational Symposium on Air Pollution Held on the Campus of  the University of Texas at El Paso, September 27–28, 1973. El Paso: Texas Western Press.  Arias, J., and L. Barquera, eds. 1988. Laguna Verde Nuclear? No gracias! Mexico: Claves Latinoamericanas. Báez, A.P. 1971. Actualización de datos y tendencias de la contaminación del aire en la Ciudad de México. Tomado de IMIQ 21(4): 30–36.  Barry, T. 1992. Mexico: A Country Guide. Albuquerque, N.M.: Inter­Hemispheric Education Resource Center.  Bath, C.R. 1982a. Health and environmental problems: The role of the border in El Paso­Ciudad Juárez coordination. Journal of Interamerican Studies and World  Affairs 2(3): 375–392.  ———. 1982b. U.S.­Mexico experience in managing transboundary air resources. Natural Resources Journal 224: 1147–1167.  Beltran, E. 1958. El Hombre y su ambiente: Ensayo sobre el Valle de México. Tezontle, Mexico: UNAM. Branes, R. 1987. Derecho Ambiental Mexicana. Mexico: Universo Veintiuno. Bravo, Humberto. 1987. La contaminación del aire en Mexico. Mexico City: Universo Veintiuno. Bravo, H., R. Torres, and R. Sosa. 1988. Transboundary impact on the air­quality induced by copper smelters, Mexico­U.S. Abstracts of Papers of the American  Chemical Society 195: 50. Camp, R.I. 1985. Intellectuals and the State in Twentieth­Century Mexico. Austin: University of Texas Press.  Cleaves, P. 1987. Professions and the State: The Mexican Case. Tucson: University of Arizona Press. Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologia (CONACYT). 1976. Fluctuaciones climaticas y actividades humanas. Mexico: CONACYT. Culbert, T.P., ed. 1973. The Classic Maya Collapse. Albuquerque: University of New Mexico Press. Florescano, Enrique. 1969. Precios del Maíz y Crisis Agricola en Mexico: 1708–1810. Mexico City: Ediciones Era.  Fowermaker, J., and Ann L. Craig, eds. 1990. Popular Movements and Political Change in Mexico. Boulder: Rienner. Gil, C.B., ed. 1992. Hope and Frustration: Interviews with Leaders of Mexico's Political Opposition. Wilmington, Del.: SR Books. Gonzalez Pacheco, C. 1983. Capital Extranjero en la Selva de Chiapas 1863–1982. Mexico City: Instituto de Investigaciones Economicas, UNAM.  Harris, Associates. 1989. Public Attitudes to Environmental Protection: The UNEP Survey. New York: Harris.

Page 233 Instituto Mexicano de Recursos Naturales Renovables (IMERNAR), ed. 1971. Mesas Redondas sobre Deterioración del Ambiente. Auditorio del Instituto  Mexicano de Recursos Naturales Renovables, 21 a 25 de junio de 1971. Mexico: IMERNAR. Instituto Mexicano de Recursos Naturales Renovables (IMERNAR), ed. 1972. Seminario sobre Evaluación de la Contaminación Ambiental, Atlihuetzia, Tlax,  21 a 24 de octubre de 1971. Aportación para la Comisión Preparatoria de Mexico a la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Humano,  Estocolmo, 1972. Mexico: IMERNAR. Instituto Nacíonal de Ecologia (INE). July 1996. Cambio Climatico. http://www.ine.gob.mx/ucci/cam_clima/ccg.htm. Jauregui, E. 1989. The dust storms of Mexico City. International Journal of Climatology 9(2): 169. ———. 1991. The human climate of tropical cities: An overview. International Journal of Biometeorology 35(3): 151.  Jones, E. 1993. Is there freedom of the press in Mexico? Studies in Latin American Popular Culture 12: 221–227.  Kondratyev, K.Y. 1991. New assessments of global climate change. Atmósfera 4(3): 177–188.  Kroeber, C.B. 1983. Man, Land, and Water: Mexico's Farmland Irrigation Policies 1885–1911. Berkeley: University of California Press.  Liverman, D.M., and K. O'Brien, 1991. Global warming and climate change in Mexico. Global Environmental Change 1(4): 351–364.  Lorey, D.E. 1993. United States Border Statistics since 1900: 1990 Update. Los Angeles: UCLA Latin American Center. Mahan, E. 1988. Mass media and society in twentieth­century Mexico. Journal of the West 27(4): 41.  Mendoza, Yolanda, Omar Masera, and Paloma Macias. 1991. Long­term energy scenarios for Mexico: Policy options for carbon savings and main barriers. Energy  Policy 19(10): 962–971.  Meyer, Michael C. 1984. Water in the Hispanic Southwest: A Social and Legal History, 1550–1850. Tucson: University of Arizona Press.  Morales, Juan, and Enriqueta Garcia. 1976. Cambios en el clima: Enigma para el futuro. Revista de Geografia Universal 4 (January): 6–15.  Mumme, S.P. 1984. The Cananea copper controversy: Lessons for environmental diplomacy. Inter­American Economic Affairs 38(1): 3–22.  ———. 1992. System maintenance an environmental reform in Mexico: Salinas's preemptive strategy. Latin American Perspectives 19(1): 123–143.  ———. 1994. Enforcing international environmental agreements: Lessons from the U.S.­Mexico border. Journal of Environment and Development 3: 71–85.  Mumme, S.P., R.C. Bath, and V.J. Assetto. 1988. Political development and Mexican environmental policy. Latin American Research Review 23(1): 7–34.  Mumme, S.P., and R. Sánchez. 1990. Mexico's environment under Salinas: Institutionalizing policy reform. Review of Latin American Studies 3(2): 44. ———. 1992. New directions in Mexican environmental policy. Environmental Management 16(4): 465–474.  Musset, Alain. 1991. De L'eau Vive á L'eau Morte: Enjeux Techniques et Culturels dans la Vallée de Mexico (XVIe–XIXe siècles). Paris: Éditions Recherche sur  les Civilisations. Nalven, J. 1984. A cooperation paradox and an "airy" tale along the border. New Scholar 9(1/2): 171–200.  Oke, T.R., G. Zeuner, and E. Jauregui. 1992. The surface energy balance in Mexico City: Atmospheric environment, Part B. Urban Atmosphere 26(4): 433.  Oppenheimer M., C.B. Epstein, and R.E. Yuhnke. 1985. Acid deposition, smelter emissions, and the linearity issue in the western United States. Science 22: 859– 862. Parungo, F., C. Nagamoto, and S. Hoyt. 1990. The investigation of air quality and acid rain over the Gulf of Mexico. Atmospheric Environment A 24(1): 109. Pastor, R.A., and J.G. Castaneda. 1988. The Limits to Friendship: The United States and Mexico. New York: Knopf. Philip, G.D.E. 1985. Politics in Mexico. London: Croom Helm. Reavis, D.J. 1990. The press: A report on journalists and journalism in Mexico. Nieman Reports 44(2): 23. Redclift, M. 1987. Mexico's green movement. The Ecologist 44–46.  Rieber, M. 1986. The economics of copper smelter pollution control: A transnational example. Resources Policy 3: 87–102.  Roett, R., ed. 1993. Political and Economic Liberalization in Mexico: At a Critical Juncture? Boulder: Rienner. Russell, Philip R. 1994. Mexico under Salinas. Austin: Mexico Resource Center. Schoijet, Mauricio. 1991. La Ciencia Mexicana en Crisis. Mexico: Editorial Nuestro Tiempo. Simonian, L. 1996. The Land of the Jaguar. Austin: University of Texas Press. UNAM (Universidad Nacional Autonoma de México). 1987 Entrevista can Rene Garduño. Boletin Universitaria. Vargas, Rosio, and Mariano Bauer, eds. 1993. Mexico–Estados Unidos: Energia y medio ambiente (Programa Universitario de Energia, Universidad  Nacional Autónoma de Mexico, Centro de Investigaciones sobre Estados Unidos de America, 1992 Seminario "Mexico­Estados Unidos: Energia, Medio  Ambiente y el Tratado de Libre Comercio"). Mexico City: Universidad Nacional Autonoma de Mexico. Vogt, William. 1948. Road to Survival. New York: Sloane. Wallen, C.C. 1955. Some characteristics of precipitation in Mexico. Geografiska Annaler 37: 1–85.  ———. 1992. Some remarks on the scientific problems related to the greenhouse gas issue. Atmósfera 5(3): 157–168.  World Resources Institute. 1985. The American West's Acid Rain Test. Washington: World Resources Institute.

Page 234 This page intentionally left blank.

Page 235

10 Leading while Keeping in Step: Management of Global Atmospheric Issues in Canada Edward A. Parson with Rodney Dobell, Adam Fenech, Don Munton, and Heather Smith1 10.1 Introduction This study traces and assesses the development of Canadian management and understanding of three major international atmospheric issues—climate change, acid  deposition, and ozone depletion—from the mid­1950s to the early 1990s, roughly beginning with preparations for the 1957 International Geophysical Year (IGY) and  ending with the 1992 United Nations Conference on Environment and Development (UNCED). Section 10.1 provides background on Canadian history, politics, and institutions relevant to the management of environmental issues. This section is intended to give  readers unfamiliar with this context enough background to understand the issue histories that follow. Readers familiar with this material may wish to skim this section.  Section 10.2 summarizes the development of the three issues in Canada, from their early scientific development and initial emergence as matters of public concern  through to the early 1990s. Section 10.3 identifies a set of consistent regularities in the three issue histories. Section 10.3.1 discusses the effect of the dominant position  of the Atmospheric Environment Service (AES) in Canadian atmospheric science on the character of science pursued and the processes by which scientific assessment  of environmental risks entered policy deliberations. Section 10.3.2 discusses how the need for extensive coordination and consultation obstructed target setting and  policy implementation on these issues and how policy attention has often concentrated on organizational design. Section 10.3.3 discusses the striking level of Canadian  leadership on these issues internationally and outlines relationships between international leadership and the difficulty of taking action at home. Finally, section 10.4  identifies trends and changes over time in the issue histories, tentatively identifies the most significant forms of learning that seem to have occurred, and assesses the  overall effectiveness with which these issues have been managed in Canada. 10.1.1 Geographic, Political, and Economic Settings

One prime minister described Canada as having "too much geography."2 Canada is a large, sparsely settled country its economy wealthy but still significantly dependent  on primary­resource sectors, its 31 million people concentrated in the country's southern fringe. Canada's size, temperate to arctic climate, and resource­intensive  economy contribute to high per capita energy use and emissions of carbon dioxide. Its mineral and forest industries, and its abundant but regionally concentrated  hydroelectric resources, create large interregional differences in the pattern of these emissions. Canada's population is substantially, and increasingly, heterogeneous. A small indigenous population is now experiencing a cultural and political resurgence, and a rapid  rate of population growth. Through the mid­twentieth century, the non­indigenous population consisted principally of two national and linguistic groups descended from  European colonizations, roughly two­thirds English­speaking and one­third French­speaking, the latter primarily but not exclusively concentrated in the province of  Quebec. After a long history of English dominance, the equal status of the two groups and languages was formally recognized beginning only in the 1960s, coincident  with a political awakening in Quebec, whose recurring secessionist strain remains the most basic threat hanging over Canadian public life. In the last several decades the  population has grown rapidly more heterogeneous through a liberal immigration policy, currently yielding net immigration of nearly 1 percent of the population per year  and a total immigrant population in 1996 of nearly five million.3 Official policy supporting new communities retaining cultural identification with their former homelands,  and a tendency to political organization along ethnic lines, have given the country a social­political character that has been described as a "mosaic" in contrast with the  U.S. "melting pot" (Porter 1965).4 Public soul­searching about the lack of a coherent national identity, and its origins and cure, is a frequent activity of Canadian writers  and journalists, among both those who do and those who do not possess such second communities of identification. Whatever confusion Canadians may experience about national identity is not helped by the potentially overpowering proximity of the United States. While pre­war 

Page 236 elite Canadian political culture and public life were dominated by the relationship to Britain and characterized by the ambivalence typical of relations with a former  colonial master, in the postwar era the dominant influence—and the ambivalence—have shifted decisively to the United States, bringing profound changes in national  culture and politics. Canada is inundated with political, economic, and cultural influx from the United States, which has roughly ten times its population and gross national product. With  most Canadians speaking the same language as people in the United States and language posing a barrier of declining significance for those who do not, an open  economy and communications systems make the influence of U.S. politics, events, and culture pervasive. Elite scientific, professional, and business communities are  particularly open and mobile. In politics and economics, former Prime Minister Trudeau described the relationship as "sleeping with an elephant" (Trudeau 1969). The  trading relationship is the world's largest, with annual bilateral trade around U.S. $325 billion and exports to the United States representing nearly 25 percent of  Canada's gross domestic product.5 While the increasing integration of the two economies was formalized by the 1989 U.S.­Canada Free Trade Agreement and the  1993 North American Free Trade Agreement (NAFTA), these treaties only advanced long­standing trends. For example, a separate sectoral free­trade treaty for the  automotive sector in force since 1965 led to a completely integrated North American auto industry. Consequently, major Canadian policy initiatives that affect  commerce or industry proceed either with a close eye to coordination with the United States or with substantial friction and difficulty.6  The dominance of the U.S. relationship also accounts for much of Canadian activity in international affairs. Since World War II every Canadian government has put  vigorous activity into developing and supporting international organizations and promoting multilateral channels for solving international problems. This principled  commitment to multilateralism also offers the possibility of partially offsetting U.S. dominance in Canadian foreign affairs (Keating 1993).  10.1.2 Politics and Institutions for Science and the Environment

Politically, Canada is a parliamentary democracy and a federal state comprised of ten provinces and three territories.7 Executive authority is held by the Cabinet,  comprised of the prime minister and his or her ministers, who conduct their business through a committee structure organized principally by policy areas and who have  substantial authority to govern through orders­in­council (executive orders). Though the Cabinet is accountable to Parliament and must rely on Parliament to pass its  proposed legislation, strong party discipline normally renders the position of a government with a parliamentary majority quite secure.  The Constitution of Canada8 specifies division of powers between the federal and provincial governments,9 granting each level of government authority to enact laws in  enumerated areas, with residual powers held federally.10 Despite the centralist inclination of the Constitution, provinces in fact wield substantial and increasing power,  reflecting a strong postwar trend toward provincial assertiveness and federal diffidence.11 In part due to provincial strength, regional concerns dominate much of  domestic politics; indeed, a major function of the federal government, stated in the Constitution's principle of equalization,12 is to shift revenues from richer to poorer  provinces. Authority for environmental protection is not explicitly assigned by the Constitution, and the division of powers on related matters is complex enough to create ample  opportunities for ambiguity, duplication of effort, and federal­provincial conflict. Both federal and provincial governments have the power to tax. The provinces own the  land and have exclusive authority to develop, manage, and conserve the natural resources within their borders, as well as authority over "local works and undertakings"  and "property and civil rights."13 The federal government has authority over the seacoast and fisheries, navigable waters, criminal law, emergency matters affecting  public health or safety, interprovincial and international trade, and negotiation of international treaties.14 In practice, provinces have enacted the vast majority of  environmental laws and regulations and in most instances have full authority over land, water, and stationary­source air pollution. The federal government has been  supreme in regulating a variety of matters with extraprovincial implications, including migratory wildlife and new automobile emissions standards (VanderZwaag and  Duncan 1992; Skogstad and Kopas 1992). The federal and all provincial governments have environment ministries. Environment Canada, the federal ministry, was formed in 1971, bringing together several  existing environmental services and the national parks and adding new ones. The Canadian Meteorological Service (CMS), which had operational responsibility for  observing and forecasting the weather, was brought into Environment Canada under the new name Atmospheric Environment Service (AES), headed by an assistant  deputy minister (ADM) with an expanded mandate to include all atmospheric research and coordinate all federal research on ecological effects of atmospheric  issues.15 

Page 237 The first Canadian Clean Air Act, enacted the same year, covered a broad set of ambient­air issues related to human health and ecosystem damage and gave some  regulatory authority to the newly established Environmental Protection Service, but made no mention of climate, stratospheric ozone, or acid rain (Canada House of  Commons 1971). At both federal and provincial levels, the atmospheric science and policy communities are small, so relations between scientists and policy makers are  close. Federal and provincial environment ministries coordinate their activities through the Canadian Council of Ministers of the Environment (CCME), a consultative body  with a number of associated, lower­level committees.16 All governments also have energy or resource ministries to promote the interests of, and sometimes to regulate,  the relevant sectors. Federal and provincial energy ministers coordinate their activities through their own council. The first Canadian environmental groups were established in 1970—Society for Pollution and Environmental Control (SPEC)17 in Vancouver and Pollution Probe in  Toronto—while the predecessor of Greenpeace was founded in Vancouver in 1971 to protest a proposed American nuclear test in the Aleutians. Prior to the mid­ 1980s, Canadian environmental groups focused predominantly on local issues of air and water pollution. In sum, Canadian management of the three atmospheric issues discussed in the next section developed in a setting characterized by a scientifically strong federal ministry  with limited or ambiguous regulatory authority, a strong tradition of intergovernmental consultation in policy making, an orientation toward multilateral management of  international issues, and a lack of strong non­governmental organizations following the issues.  10.2 Development of International Atmospheric Issues in Canada 10.2.1 Acid Rain

Local harm from sulfate deposition near smelters had been observed in Canada since the 1920s in Trail, British Columbia, and since the 1950s in Sudbury, Ontario,  and one 1957 paper completed the causal chain by identifying acid emissions, transport (though not long­range transport), and deposition (Herman and Gorham 1957).  The issue attracted no public or official attention, however, through the 1960s.18 At the time, the Canadian Meteorological Service (CMS) dominated Canadian  atmospheric research and lacked interest or expertise in chemistry, so this lack of attention is unsurprising. Provincial regulators began controlling smelter emissions in  the 1960s, but the controls were motivated by local air quality, not long­range transport, and were often relaxed when compliance appeared too costly.  The 1971 Clean Air Act gave AES responsibility for understanding ambient air pollution, creating a need for atmospheric chemists in the institution for the first time.  AES hired its first chemist in 1972, and two more in 1973. Alarming Swedish observations of acid damages presented at the 1972 U.N. Conference on the Human  Environment, organized and chaired by Canadian Maurice Strong, generated initially modest increases in Canadian attention to acid rain. In 1973, partly to participate  in an international monitoring program then being coordinated through the Organization for Economic Cooperation and Development (OECD), AES established an  eight­station precipitation monitoring system, the Canadian Survey of Acid Precipitation (CANSAP), which augmented continuing observations of Northern Ontario  lake acidification already undertaken by a few scientists. Interest and concern grew slowly among scientists and officials, initially pushed by a few independent researchers against some opposition.19 The first results from the  CANSAP network, published in 1976 by two AES scientists (Summers and Whelpdale 1976), showed substantial sulfate deposition but attracted little attention.  Rather, it was several years of acidification trend data from an Ontario government monitoring station at Dorset, which observed precipitation and lake chemistry to  assess aggregate impacts of recreational development, that first aroused more attention among scientists and officials. But the Ontario Cabinet, where action would  have to originate, remained uninterested. Federal environment minister Roméo LeBlanc made one speech in June 1977 about acid rain, but there was no significant  follow­up. This complacency ended suddenly in June 1978, when a front­page story in the Toronto Star said that the Muskoka Lakes, sacred cottage country for affluent  Toronto residents, were being killed by acid rain (Howard 1978, 1). Frenzied activity followed in the Ontario government. A few weeks later, a normal regulatory  decision to extend a Sudbury smelter's deadline for meeting a sulfur dioxide reduction order, expected to be uncontroversial, provoked a public outcry that forced the  Ontario Environment Minister's resignation.20 Within weeks, Ontario had funded an extensive study and ordered Ontario Hydro, the provincial electrical utility, to cut  its sulfur dioxide emissions at a large coal­fired generating station.21  Since transboundary flow of acidity clearly made the problem bilateral, diplomatic activity also followed rapidly. At the July 1979 meeting of the International Joint  Commission (IJC), two advisory bodies both discussed acid rain in their reports.22 A U.S.­Canada bilateral 

Page 238 research consultation group was established with U.S. congressional support, and it issued a report in October 1979 that summarized origins, transport, and impacts.23  In November 1979, after two years of multilateral negotiations under the United Nations Economic Commission for Europe (UNECE), Canada signed the Convention  on Long­Range Transboundary Air Pollution (LRTAP), along with the United States and thirty­one European governments.  Ministerial discussions through 1979 and early 1980 sought to establish Canada–U.S. bilateral negotiations to reduce acid emissions. In August 1980 these yielded a  Memorandum of Intent, parallel in structure to the LRTAP Convention, which created a bilateral coordinating committee with four working groups and committed the  two nations to starting negotiations by June 1981. These working groups issued an interim assessment in February 1981, which stated that acid deposition in eastern  North America posed a high potential for environmental damage. New U.S. officials under the incoming Reagan administration sought to obstruct the bilateral process,  however. The committee became so contentious that its 1983 final report required separate sections for agreed scientific text and for interpretations by each side, with  the U.S. interpretation stressing uncertainty at every stage. Separate Canadian­ and American­led peer reviews of the report—the Canadian one chaired by Professor  F.K. Hare and sponsored by the Royal Society of Canada and the U.S. one directed by the President's Science Adviser—both broadly endorsed the agreed scientific  summary and concluded that the U.S. interpretation could not be reconciled with the scientific evidence. Canadian governments had initially sought domestic emission controls only as part of a bilateral strategy. A 1982 federal­provincial meeting stated a target of 50  percent sulfur reductions in the seven eastern provinces, derived from a crude critical­loads analysis conducted by the bilateral working groups.24 The meeting deferred  action, however, on the half of this proposed cut that was not already achieved, awaiting the result of bargaining with the United States and moreover did not allocate  reduction shares to individual provinces. But no progress was achieved toward a bilateral agreement, despite Canada's increasingly inventive, aggressive, and desperate diplomatic campaign. The campaign  included repeated American tours and official visits by Canadian and Ontario environment ministers; acid rain tours to damaged lakes for U.S. Congressmen; the hiring  of Michael Deaver to lobby the White House; special materials for American tourists as they crossed the Canadian border; Mulroney–Reagan summits; the  appointment of special envoys; aggressive social diplomacy in Washington by an unusually high­profile ambassadorial couple; displays at American sporting association  shows and articles in sports magazines; and a highly competent nongovernmental organization, the Canadian Coalition on Acid Rain, which frequently worked in  concert with Canadian officials. All these efforts came to naught. Failing to move Washington through either conventional diplomacy or more unconventional means, Ottawa turned both to multilateral diplomacy and to unilateral action.  Having maintained an active involvement in LRTAP Convention activities in Europe, in 1984 the Canadian government organized a meeting in Ottawa of countries  committed to, or willing to commit to, sulfur dioxide emission reductions. Announcements of reduction commitments at this meeting created the so­called Thirty Percent  Club, which included neither the United States nor the United Kingdom. While a major purpose of this club in Canadian minds was to put additional international  pressure on the Americans, and while the meeting clearly embarrassed the U.S. officials who attended as observers, it did not move U.S. policy. Frustrated in its  diplomatic initiatives, the federal government also began assembling a serious unilateral acid­control program. A 1984 scientific assessment reaffirmed the earlier  estimated deposition limit of 20 kilograms per hectare per year, while a March 1984 meeting restated the 50 percent sulfur dioxide reduction goal for the seven eastern  provinces, this time adding a 1994 deadline.25 Subsequent hard negotiations through February 1985, backed by an offer of up to $150 million of federal money (little  of which was actually spent), yielded specific reduction agreements with five provinces. New Brunswick and Nova Scotia held out for two years and were finally  brought on board with hard arm twisting (Munton and Castle 1993, 34). Ontario and Quebec, by far the largest sulfur dioxide–emitting provinces, each negotiated individual deals with their major sources. Ontario announced phased  reduction targets in December 1985 for three smelters and Ontario Hydro, which together accounted for almost all emissions in the province, and all moved quickly  ahead of their targets.26 Quebec met its target with a single deal to build an acid plant at the Noranda smelter, the source of half the province's emissions, with the cost  split equally between Canada, Quebec, and the firm. Still, despite occasional face­saving gestures from the U.S. administration, bilateral progress remained stalled.  Canada and twenty European nations signed the Sulfur Dioxide Protocol to LRTAP in 1985, but the United States did not sign, citing incompatibilities between the  Protocol's national emission limits and its own approach to emission regulation through technology standards.

Page 239 Only after the United States resolved its domestic acid rain conflict and enacted the 1990 Clean Air Act Amendments was the Canada­U.S. Air Quality Agreement  signed in March 1991. The Agreement enshrined measures already in domestic legislation and federal­provincial agreements, but in addition made a bilateral  commitment to keep them, imposed a Canadian national sulfur cap for the first time,27 and enacted automobile nitrogen oxide standards in Canada equivalent to those  in the U.S. Clean Air Act.28 The agreement also established a mechanism to coordinate monitoring, exchange information, and develop protocols on other pollutants  as appendices. Discussions also started on possible agreements on tropospheric ozone and particulates. A 1990 Canadian assessment projected that full  implementation of U.S. and Canadian acid rain controls would reduce the number of acidified lakes in eastern Canada from 45,000 to 4,000. A bilateral Air Quality  Committee created under the Agreement would oversee assessments of both Canadian and American control programs in 1996, including an assessment of whether  further emission reductions were required. 10.2.2 Ozone Depletion.

Stratospheric ozone was an area of keen research interest to CMS scientists in the 1950s and earlier, not because of concern about ozone depletion but because ozone  was a good tracer of stratospheric movement and was thought to have a strong influence on surface weather. CMS scientists contributed several major advances to  understanding the stratosphere, including the discovery of the winter jet stream, the discovery of large­scale rapid stratospheric warmings and their connection with  ozone variation, and the first study of large­scale differences between the dynamics of the Arctic and Antarctic stratospheres (Lee and Godson 1957; Allington, Boville,  and Hare 1960; Boville, and Hare, 1961; Godson 1960, 1963). As part of Canada's contribution to the 1957 International Geophysical Year (IGY), CMS established  the Canadian ozone­monitoring network.29 At the same time, CMS scientists pressed the World Meteorological Organization (WMO) to establish a centralized  international system to store and distribute world meteorological data and volunteered to run the system for ozone.30 The World Ozone Data Center was established  at CMS headquarters in Toronto, where it remains to the present and now also maintains records of global surface ultraviolet (UV) radiation (Parson, Fenech, and  Homer­Dixon 1993, 58, 60).  The first person to identify a threat of ozone loss was John Hampson, an English chemist working for a Canadian defense research center. Seeking radiative signals of  missile reentry, Hampson identified a risk of ozone loss from hydrogen species emitted by stratospheric blasts and rockets, which he contended could cause  catastrophic climate change, particularly by changing the height of the tropopause in the tropics. He published his theories in obscure working papers and conducted a  futile and ultimately tragic personal campaign to alert scientists and world leaders to the threat (Hampson 1964, 1966).31 Canadian ozone research continued through the 1960s, but public and political concern about ozone depletion returned to Canada only with the American supersonic  transport (SST) controversy of 1971, through news coverage and the participation of one Canadian scientist, chemist Harold Schiff, in the initial scientific meeting on  the topic in Boulder, Colorado. Subsequently engaged to write a report on the subject for the prime minister, Schiff was dissatisfied by the lack of governmental  response to his recommendation for a senior advisory committee, and continued to argue for its establishment through senior bureaucratic channels.  Through the 1970s, the Canadian policy debate on ozone closely paralleled the American one. Canadian scientists continued to serve on American advisory and  assessment bodies, including participating in research under the Climate Impact Assessment Program (CIAP). In 1973, two years after Schiff's original suggestion, the  federal government established the AES Advisory Committee on Stratospheric Pollution, a group of senior scientists who advised on priorities for a newly established  stratospheric research program, reviewed current stratospheric research, and summarized the state of world research and its policy implications. When the Committee  issued a report in 1976 saying it was time to control ozone­depleting substances, within one week the minister announced the government's intention to regulate CFCs  in aerosol sprays (Environment Canada 1976a, 1976b). The regulations were developed with careful industry consultation, particularly since they were one of the first  to fall under new requirements to assess social and economic impacts of any proposed regulations (Environment Canada 1979). Enacted in 1979, the regulations  banned CFC propellants in aerosol deodorants, antiperspirants, and hair sprays, a slightly narrower regulatory target than in the three other countries that restricted  aerosols at this time.32 AES's stratospheric research expanded through the 1970s and included a major new monitoring project flying large balloons with multiple instruments to observe trace  atmospheric constituents. Observations of Northern Hemisphere ozone declines were reported in 1981 (AES 1981).33 Atmospheric modeling work and computer  capacity also expanded, and existing AES models were modified to study the effects of CFCs on both ozone

Page 240 depletion and greenhouse warming (Boer 1976, 1978; Wardle and Evans 1976; Vupputuri 1975). As domestic regulations were being enacted, Canadian attention shifted increasingly to promoting international activity. This included a combination of official activity  and initiatives by prominent individuals. Canadians Hare and Schiff, acting as individuals, wrote the 1976 United Nations Environment Programme (UNEP) report that  argued the UNEP should call an international meeting on managing ozone. When the meeting was held in Washington in June 1977, AES scientist B. Boville worked  with U.S. officials at UNEP to design the program and draft the proceedings.34 When the Coordinating Committee on the Ozone Layer (CCOL) recommended by the  Washington meeting was established, AES scientists Boville and Chisholm acted as technical consultants to the chair and wrote the Committee's reports for several  years. When international negotiations to control ozone depletion began in 1982, a small group of AES and Environment Canada officials pursued the negotiations full­ time, providing strong leadership at several key points and operating with very little control by their superiors, to the point that some acknowledge they were essentially  working for UNEP to promote an agreement rather than for the Canadian government. The decision to hold the September 1987 ministerial conference in Montreal, at  which the Protocol was signed, acknowledged the contributions to the negotiations of key Canadians. Only after the signing of the Montreal Protocol did Canadian nongovernmental organizations (NGOs) engage the ozone issue for the first time. In concert with their  international counterpart organizations, they moved to promote rapid ratification and implementation of domestic sectoral CFC phaseout regulations. Movement toward  ratification and implementation of regulations was already underway in the federal government, though. At the same 1989 Ottawa meeting of legal experts that  discussed the Canadian proposal for a Law of the Atmosphere, Environment Minister Lucien Bouchard stated Canada's goal of eliminating all CFCs within ten years.  The newly strengthened House of Commons Standing Committee on Environment issued its first report on stratospheric ozone in June 1990, just before the London  meeting at which the Protocol was amended. While a strong environmentalist sympathy was evident here as in all the committee's reports,35 this one was only slightly  ahead of the government's position, advocating stronger controls on HCFCs than the government favored, and was used by Robert de Cotret, the new minister, to help  prepare himself for the London meeting (Canada House of Commons 1990a).36 Environment Canada promulgated regulations restricting the production and import of  ozone­depleting substances in 1989 and updated them in 1991 and 1993 (Parson, Fenech, and Homer­Dickson 1993, 44–45).  Since 1990, while international negotiations progressively tightened control obligations, domestic activity concentrated on implementation and continued monitoring.  Canadian scientific attention concentrated particularly on the Arctic, prompted by concern that processes similar to those causing extreme Antarctic depletion may  occur there. A 1992 U.S. announcement that the Northern Hemisphere was primed for large ozone loss, which subsequently did not occur, generated near­panic in  Canada and sharp conflict between the U.S. National Aeronautics and Space Administration (NASA) and AES (Parson, Feneche, and Homer­Dixon 1993, 24).  Later in 1992, AES developed two innovative programs, Ozone Watch and UV Index, to inform the public about ozone levels and predict daily UV intensity in major  Canadian cities. All environment ministers agreed to the advances in phaseout targets that were negotiated internationally in 1990 and 1992, while the Green Plan and  subsequent federal­provincial negotiations developed cooperative federal­provincial programs for recycling and recovery of ozone­depleting substances. The ambition  and degree of implementation of these programs vary substantially among provinces (Parson, Fenech, and Homer­Dixon 1993, 46; Friends of the Earth Canada  1994). 10.2.3 Climate Change

Before climate arose as a policy issue in Canada, it was part of the scientific domain of the physical meteorologists in the Canadian Meteorological Service (CMS). The  CMS was an expert scientific body that since the last century had observed and forecast the weather,37 conducted related atmospheric research,38 and actively  engaged in international cooperation for both forecasting and research, through the prewar International Meteorological Organization (IMO) and the postwar WMO.39  While Canadian atmospheric research at both CMS and the universities (particularly McGill) developed rapidly through the 1950s, it retained two characteristics  inherited from the earlier, smaller research community: disciplinary dominance by physical meteorology, with particular emphasis on observation and instrumentation,  reflecting CMS's historical expertise and operational mission; and a presumption that major atmospheric processes are stationary, reflecting the cautionary lessons  drawn from an earlier generation's mistakenly reading the severe anomaly of the 1930s as a long­term trend.40 Canada expanded its atmospheric monitoring through  the late 1950s and 1960s, first as a contribution to the 1957 International Geophysical Year (IGY) and subsequently

Page 241 as part of other international cooperative programs.41 Through these observations, a few Canadian scientists became concerned about atmospheric change,  particularly CO2­induced climatic change, and tried—largely ineffectively—to bring these issues to public attention.42  Among those concerned was Patrick McTaggart­Cowan, who tried to increase interest in climate while serving as CMS director and later as the first executive­ director of the Science Council of Canada.43 While climate change never became an official Council priority, several Council reports reflected McTaggart­Cowan's  interest, up until his 1975 departure. These included discussions of intentional weather modification, anthropogenic carbon dioxide emissions, and potential effects of  climate variability on global food supply (Science Council of Canada 1968, 1972, 1976).44 A few scientists also suggested, cautiously, that climate change might be  beneficial for Canada (Dobell, Fenech, and Smith 1993, app. 1, p. 12).45 There was, however, little senior policy interest or public interest in climate prior to the late  1970s. A few mentions of climate appear in policy documents, but always subsidiary to then­current debates on energy policy.46  AES's first major climate initiative was the 1978 establishment of the Canadian Climate Program (CCP) to pursue interdisciplinary climate research, integrate climate  research across organizations, and help develop scientifically sound climate policies. From its inception, the CCP was to include atmospheric, oceans, biological, and  socioeconomic studies. Informally governed by a senior board of government and university scientists,47 the CCP was designed to mirror the structure of the World  Climate Program (WCP) then being developed, with components on Data, Applications, Impacts, and Research.48 The Canadian Climate Center (CCC), established  within AES in 1979 as the principal operational component of the CCP, supported modeling and impact studies. In 1981, CCC received a large increase in funding  and approval to acquire a supercomputer (shared with the national weather forecasting center) and began developing an advanced climate model.49 After an early  debate over whether impact studies should be narrowly sectoral or should pursue a broader assessment function, CCP decided that only the former was initially  feasible and began a set of sharply focused impact studies that have been widely distributed through the Canadian Climate Digest series (Munn 1979; CCPB 1984). As  CCC's modeling work progressed, the modeling and impacts components of the CCP were integrated, with CCC model outputs providing the climate scenarios for  impact studies (CCPB 1993). Following the 1981 establishment of a special position to help coordinate the work of AES and the Department of Energy, Mines, and  Resources on climate and energy issues, AES also began to examine the emissions side of climate, hiring an energy consulting firm to conduct the first study of Canada's  carbon dioxide emissions (Acres International 1983, 1987). Although climate continued to receive little senior policy attention within Canada, Canadians were active in advancing the climate agenda internationally, acting  sometimes officially and sometimes as individuals. Canadian climatologist F. K. Hare organized the 1979 World Climate Conference, which formally established the  World Climate Program. AES Assistant Deputy Minister (ADM) Jim Bruce, representing Canada as WMO vice­president, called for and chaired the subsequent  Villach conference, which assessed greenhouse gases and their potential climate impacts and issued the first official international statement that policy makers should  attend to climate change (WMO 1986). The Advisory Group on Greenhouse Gases (AGGG), established to follow up on the Villach meeting, was chaired by Hare.50  In 1985, a series of hearings of the Brundtland Commission51 was held in Canada, and the federal government wished to announce a significant environmental initiative.  Environment Minister Tom McMillan took a suggestion of AES officials and announced Canada's intention to hold a major conference on global atmospheric change.  The Conference on the Changing Atmosphere, originally intended to consider several major forms of atmospheric change, was held in Toronto in June 1988 during an  extreme continental drought and heat wave, and climate change came to dominate its agenda. Though not an official intergovernmental conference, representatives from  about a dozen governments attended, including Prime Ministers Mulroney and Brundtland, plus many scientists and NGOs. Through skillful negotiations involving AES  and other government officials, scientists, and NGO representatives on the Conference drafting committee, the official Conference Statement endorsed, as an "initial  global goal," a 20 percent reduction in carbon dioxide emissions from 1988 levels by 2005, to be accomplished half through improving energy efficiency and half  through fuel switching (AES 1988). This reduction came to be widely known as the "Toronoto target." In addition, Canadian officials at the Conference sought  international support for a comprehensive approach to international atmospheric cooperation entitled the Law of the Atmosphere. The Prime Minister and Environment  Minister both endorsed this approach in their remarks to the Conference, and the Prime Minister stated that it should be a goal of UNCED, which Canada offered to  host. Advocates of the Law of the Atmosphere also proposed this formulation to an international meeting in

Page 242 Ottawa in February 1989, where it was both vigorously opposed by the Americans and—for different reasons—strongly criticized by UNEP Director Tolba,52 and  subsequently disappeared from view (UNEP 1989). The Toronto Conference marked the starting point of greatly increased attention to climate change by senior policy makers, both in Canada and internationally. In late  1988, Canada's energy ministers formed a task force of deputy ministers to review the Toronto targets and commissioned a consultant's study to assess the cost of  meeting them. The preliminary draft of the study, leaked to Friends of the Earth, concluded that the 20 percent carbon dioxide target could be achieved with net  national savings of Canadian $100 billion, but this saving was to be realized through large interprovincial energy reallocations that would have reduced energy  production in some provinces by as much as 70 percent. A revised analysis, which limited carbon dioxide emission reductions in any province to 20 percent, found a  substantial projected cost instead of the earlier estimated savings. The revised analysis was presented as the basis for deferring formal Canadian adoption of an  emissions target. This study was the first in Canada to assess reductions of non­CO2 greenhouse gases (DPA Group 1989).  The Canadian Climate Center continued its atmospheric modeling work, completing its first major doubled­CO2 experiment in late 1989 (Boer, McFarlane, and  Lazare 1990; McFarlane, Boer, Blanchet, and Lazare 1990). But the policy agenda was driven by the requirements of international meetings and negotiations, not by  research progress. In May 1990, during preparations for an international meeting in Bergen, Environment Minister Lucien Bouchard was embarrassed by a leaked  American document that suggested Canada would support the United States in opposing European nations that advocated fixed targets and timetables for greenhouse  gas emission reductions. Bouchard called a press conference in Bergen to declare Canada's commitment to stabilize carbon dioxide emissions at present levels by 2000  as a first step (Bouchard 1990). Bouchard left the Cabinet and government one week later, in a move unrelated to this controversy, to establish a Quebec secessionist party in Parliament. His  successor, Robert de Cotret, spent the rest of summer and fall 1990 in a series of intense, conflictual consultations over Canada's greenhouse­emission commitment  and the simultaneous development of The Green Plan, Canada's comprehensive environmental plan. The National Action Strategy on Global Warming, developed by a  committee of energy and environment deputy ministers, was released in draft by CCME in November for the Second World Climate Conference, at which de Cotret  committed Canada to stabilizing greenhouse gases at 1988 levels by the year 2000 (CCME 1990).53 The Strategy stated four principles intended to guide any  subsequent greenhouse gas reduction commitments: that Canada would not move unilaterally; that commitments must be comprehensive across all greenhouse gas  sources and sinks; that commitments must be flexible to new science; and that they must accommodate regional differences.54 The Green Plan, released in December,  restated both the stabilization commitment and the Action Strategy language nearly verbatim, though the latter remained officially only a draft.55 The only change was to  make explicit that the second principle referred to controlling net emissions.56 Relative to Bouchard's initial announcement, then, the effect of these statements was to  replace carbon dioxide with "carbon dioxide and other greenhouse gases not controlled by the Montreal Protocol," and to replace emissions with "net emissions."  As these domestic negotiations were proceeding, a new institutional actor appeared. A 1986 change in Parliamentary rules, which substantially increased the  independence of parliamentary committees and allowed them for the first time to set their own agendas and hire staff, enabled a few committees with energetic chairs to  emerge as prominent fora for views distinct from government policy (Canada House of Commons 1985). Committees had no legislative authority, but could force the  agenda and embarrass the government, which must respond point by point to a committee report within 150 days. The Standing Committee on Environment, established after the hot summer of 1988, gained particular prominence by holding a series of high­profile hearings on climate  and ozone, including international scientists and environmentalists as witnesses, and by circulating their reports widely. The Committee's first report on climate, issued in  October 1990, recommended that Canada follow the Toronto target for carbon dioxide emissions, a 20 percent reduction from 1988 levels by 2005 (Canada House  of Commons 1990b).57 Canadian environmental NGOs came late to the climate issue, but during 1989 and 1990 quickly became active in two ways: through involvement in consultative  processes, at both provincial and federal levels,58 and by joining in large coalitions to issue prominent reports.59 In some instances, Environment Canada helped to  build up the capacity and expertise of NGOs by engaging them on research or consulting projects or by including them as observers on Canadian delegations to  international negotiations. The start of international climate negotiations followed immediately the conclusion of domestic consultations over the Action Strategy and the Green Plan. AES ADM 

Page 243 Elizabeth Dowdeswell, who had cochaired the Response Strategies working group of the International Governmental Panel on Climate Change (IPCC), was named  chair of one working group of the negotiating committee. The Canadian delegation, though, due to the Bergen leak and the delegation's support for controlling emissions  comprehensively, had to fight European perceptions that they were shills for the United States. As negotiations proceeded through 1991 and 1992, the Canadian  delegation conducted several parallel consultations at home—with federal departments, with all environment and energy ministries, and with a broad collection of  affected interests including industry, environmentalists, and others.60 In final negotiations before UNCED, the Canadian delegation presented a Quick Start program— a set of national commitments to promote early and effective implementation of the Convention.61 Following its Quick Start commitment, the federal government released a draft of Canada's first National Report on Climate Change in September 1993. The report  stressed uncertainty in future emission trends but estimated that Canada's energy­related greenhouse gas emissions would increase 10 percent by the year 2000 unless  additional control measures were enacted (Environment Canada 1993).62 The next day a senior non­governmental panel released its own report on the same topic.63  While not strictly inconsistent with the national report, the panel report stressed the high potential for abatement through increased energy efficiency, stating that holding  2000 emissions to 1990 levels, and even cutting 20 percent by 2010, were both feasible and cost­effective. The panel also stated they could not predict whether even  larger reductions, of the order of 50 percent, would carry significant costs. The panel emphasized that measures beyond existing policies, which consisted merely of  providing information to consumers, would be required, including both direct regulation of end­use sectors and market­based measures such as carbon taxes or  removal of existing subsidies. Federal­provincial coordination on atmospheric issues shifted to a new institutional setting in 1992. Environment and energy ministries sought to better manage the links  among atmospheric issues by negotiating a "Comprehensive Air Quality Management Framework," a short statement of principles to govern subsequent  intergovernmental agreements on air quality. As part of this management framework, they established, as a subsidiary of CCME, the National Air Issues Coordinating  Committee (NAICC). This committee, composed of deputy ministers of environment and energy, had to examine both scientific and policy questions bearing on six  major atmospheric issues,64 seeking to identify linkages and feedbacks, research priorities, opportunities to integrate and harmonize policies, and opportunities for  learning (CCME 1993; Environment Canada 1993). NAICC had a detailed support structure of science, policy, and ad hoc committees.  10.3 Regularities across Issues This section identifies three patterns in the development of these issues in Canada. The first concerns science. The dominant position of AES, a federal scientific  bureaucracy, gave the scientific community a stable, conservative character that could effectively support long­term monitoring and observation work and contribute to  international collaborative activity, but that had difficulty addressing new issues or assimilating heterodox views. The second concerns domestic Canadian actions to  manage these risks. The need to coordinate multiple layers of policy actors obstructed the implementation of concrete regulatory measures and biased domestic  response on these issues toward normative declarations, exhortations of individual responsibility, and modifications of organizational design. The third concerns  Canadian contributions to international management. Canadian individuals and institutions exercised a striking degree of leadership and constructive contribution to  international science, policy, and management on these issues. Indeed, there was a striking contrast between the reticence of Canadian action domestically and the vigor  of Canadian contributions internationally. 10.3.1 Atmospheric Science inside the Government: AES

Most atmospheric scientists in Canada were federal civil servants, most of whom were employed in one organization, the Atmospheric Environment Service (AES).  The country's expertise on these issues was consequently highly concentrated inside the federal government, while tight scientific networks and the dominance of federal  funding sources ensured that scientists outside AES were tightly bound into the same community. The prominence of AES at the intersection between the atmospheric  science and policy communities had major effects on both science and policy. The dominance of AES gave the atmospheric science community a stable, bureaucratic, and conservative character, bringing several important advantages. Such a  system was better able to support two kinds of activity than more pluralistic, competitive, and entrepreneurial systems. Perhaps most important, it provided secure  support for the careful, long­term, unglamorous monitoring and observational work that is essential for developing 

Page 244 baselines and identifying long­term trends. It also reliably provided resources to support international public goods, through extended participation in international  research and coordination activities. The remarkable level of involvement of Canadians in activities of UNEP, WMO, and other international bodies, discussed in the  next section, in part reflected the value their government employers and sponsors placed on such activity and their ability to support it.  This system also facilitated a particular mechanism for bringing scientific knowledge to bear on policy: the senior advisory committee of scientists and officials, whose  charge included both reviewing and prioritizing research effort, and drawing implications for policy. The most prominent examples of such bodies were the AES  Advisory Committee on Stratospheric Pollution and the Canadian Climate program Board, but similar bodies were used for acid rain and were later established for  integrated management of six major atmospheric issues under NAICC. Such advisory bodies could in principle support a well­ordered process of risk management, in which scientific consensus is developed and informs policy response.  Some participants declare that this is in fact what happened, and the 1970s debate over ozone indeed appears to have followed this pattern. Scientists became alerted  to the risk from American activities and investigated the issue for three years under the coordination of the AES Advisory Committee. When this Committee reported  that it was time to act, within a week the minister announced his intention to regulate. But this story may be too simple: for ozone in the 1970s met several special conditions, and the record shows no other instance of a process so canonical. AES's  expertise was particularly strong and long­standing on ozone, giving exceptional confidence and commonality of view to their recommendations. Moreover, this  regulatory decision was reached entirely through elite and expert consultation, with none of the acrimony and popular arousal that characterized the U.S. debate of the  same time. This may have been because the Canadian CFC industry of the time comprised three firms, each a subsidiary of an American firm, so it was predictable  (and widely acknowledged) that in any concrete regulatory action, Canadian policy would largely align with American. Climate, acid, and ozone in the 1980s all followed less orderly paths to policy. By the early 1980s, climate had as strong a body of long­term monitoring data and as  well­established a structure for scientific coordination and policy advice as did ozone in the early 1970s, but it lacked the external push into the policy arena that the  U.S. SST controversy had given to ozone. Prominent Canadians spent years advocating policy attention to climate, but directed nearly all this effort through  international channels. It took three separate steps to gain senior Canadian policy attention for climate change. First, the hearings of the World Commission on  Environment and Development (WCED) facilitated obtaining enough domestic support to proceed with the Toronto Conference. Second, the international prominence  of the Toronto Conference, together with accumulated international activity in WMO, UNEP, and ICSU (and the 1988 heat wave), triggered a high­profile  international political response. Third, this international political process put climate change on the Canadian policy agenda—although significant actions still did not  follow. Ozone in the 1980s followed a similar path, in that all Canadian policy was reactive to, and derivative from, international scientific assessments and negotiations,  even though these international processes had been substantially driven by Canadians. The decline in significance of the AES Advisory Committee, which was  established in 1973 to provide independent Canadian scientific advice for policy making but stopped meeting in the mid­1980s, marked the increasing subordination of  Canadian policy to international policy and science. Acid rain's movement from environmental problem to policy issue was delayed by the lack of such accumulated data and expertise as AES had on ozone and climate,  and complicated by the fact that atmospheric science alone could not provide a complete picture of the issue. Atmospheric transport estimates were largely in place by  the late 1970s, but reliable damage estimates were not and were difficult to obtain; they required going outside the atmospheric community to fishery, forest, and soil  specialists in other institutions, particularly in the early years to experts in the Ontario provincial government. The history of these three issues also suggests two possible costs of the conservative, bureaucratic character of the scientific community. First, AES's near­monopoly of  atmospheric science may have imposed its institutional biases on whether and how an atmospheric issue could be perceived. AES's primary orientation toward physical  meteorology may account for both its late recognition of acid rain and its characterizing ozone depletion for some time as a climate issue. Second, the conservatism of  the scientific community appears to have imposed serious costs on individual scientists who tried to break with the prevailing view of an issue, even if they were of  senior stature, perhaps because so little diversity existed in scientific communities of collegial and financial support. The government careers of a number of scientists  may have suffered for their early advocacy of heterodox views.65

Page 245 10.3.2 Coordination, Consultation, and Organizational Design

Canadian policy on these issues cannot be made and implemented without extensive coordination and consultation, along four dimensions. The same dimensions of  coordination are required in many areas of Canadian policy but are more prominent on atmospheric issues due to the limited mandate of Environment Canada within the  federal government, the primary responsibility of the provinces for implementing many aspects of environmental policy, and the issues' strong international linkages. The  effect of these required forms of coordination has consistently been to delay, limit, and soften the adoption of environmental targets and the implementation of measures  to achieve them. First, making federal policy required close coordination among ministries. In part because most legislation in Canada is enabling, granting the minister authority to take  certain actions but not requiring them, most policy initiatives must go through Cabinet or one of its committees. Access to the Cabinet agenda was controlled by central  agencies, whose jobs included ensuring that norms of interagency comment and consultation were observed. Though Environment Canada was formally charged with  coordinating the actions of federal ministries as they affect the environment, its weak position—in terms of statutory authority, expenditure management systems, the  Cabinet committee structure, and the seniority and length of tenure of its ministers—limited its ability either to implement strong initiatives or to rein in the activities of  other ministries. At the end of the 1980s, when Environment Canada benefited from major new legislation, high public environmental concern, a senior minister close to  the Prime Minister, and a new Cabinet Committee on Environment chaired (contrary to normal practice) by the Environment Minister, its clout increased substantially  for about two years. Thereafter, it declined to more customary levels, and indeed the Cabinet Committee on Environment, established in 1989, was abolished in 1993.  Second, political tradition required close consultation with large stakeholders over regulations, at both provincial and federal levels. On some environmental issues, this  consultation was so close as essentially to block any measures that the affected industry would not have adopted voluntarily. On the issues considered here, such close  consultation took place whenever concrete policy action was proposed: on ozone in the 1970s through Dupont Canada's membership on the AES Advisory  Committee and in the 1980s through extensive sectoral consultations to develop the Ozone­Depleting Substances Regulations; and on acid rain through linked  negotiations between the federal and provincial authorities in each province and between each province and its major emitters, yielding separate control agreements  (and sometimes government money) for each source. Third, extensive federal­provincial consultations were required to make policy on these issues. Legally, these may have been necessary because division of  constitutional authority was unclear or complex or because established practice and federal diffidence precluded the unilateral use of federal powers. Politically, they  may have been necessary because regional diversity of economies, environments, and resource bases brought national and provincial interests into substantial conflict.  Consultations over environmental issues took place against a backdrop of serious federal­provincial strains over regionally divisive issues like energy and broader  constitutional questions. Given this setting, environmental consultation was surprisingly harmonious most of the time. Resort to legalistic division of authority or to the  courts was relatively uncommon. Most frequently, negotiations over principles and policies proceeded to consensus, and then implementation of the agreed solution  was divided on constitutional lines. These federal­provincial consultations were enshrined institutionally in the CCME, an unconventional organization in which all  environment ministers were equal members, and since 1993 in the National Air Issues Coordinating Committee (NAICC), which granted the same equality of status to  all environment and energy ministers. Possibilities for federal­provincial conflict over these global issues were particularly sharp on the question of who had the authority to negotiate and implement  international environmental treaties. Some Supreme Court decisions suggested the possibility of federal authority to implement treaties even in areas of established  provincial jurisdiction.66 Provinces increasingly sought, and the federal government usually resisted, direct provincial participation on Canadian negotiating teams.67  The 1992 Comprehensive Air Quality Management Framework, which said that the federal government would provide the opportunity for such provincial participation  "where appropriate," did not resolve this conflict. Officials of other countries began suggesting that federal­provincial conflict could call into question Canada's ability to  deliver on its international commitments. Finally, Canadian action on these atmospheric issues could not be chosen independently of U.S. action. This constraint on Canadian policy making took several forms:  a need to coordinate details of policy, either implicitly or explicitly, for it to be effective; tactical policy linkages in bilateral bargaining; or political needs in multilateral  diplomacy to stand sometimes with, sometimes against, the United States. The three issues reviewed here

Page 246 each illustrate one of these forms of policy dependency. On ozone, implicit coordination of policy took place in developing the 1970s regulations, through consultation  with major Canadian stakeholders who were subsidiaries of U.S. firms that set strategy internationally. In developing the 1980s ozone regulations, open markets and  industry integration required regulatory harmonization to avoid conferring spurious competitive advantages. For example, in establishing phaseout schedules for ozone­ depleting substances, Canadian industry advocated following precisely the U.S. schedule to avoid having surplus CFCs dumped in Canada.68  In the case of acid rain, Canada's paramount goal was to influence American policy, since half or more of Canada's deposition came from the United States. Faced  with American recalcitrance in bilateral negotiations, Canadian initiatives were at first carefully phased for their anticipated effect in eliciting U.S. actions. Only when this  effort failed did Ottawa and the provinces proceed with unilateral Canadian reductions. On climate, Canada's apparent movement toward the U.S. position in Bergen  caused great political embarrassment, though the delegation may merely have been trying to play Canada's traditional conciliating role, seeking compromise positions  the United States could accept. The incident forced the minister (despite the government's apparent intentions) to stake out a position more environmentally aggressive  than that of the United States, which was followed by a later retreat. These four forms of consultation were a perennial feature of Canadian policy making and were confined to elites: whenever specific actions were proposed, the  scientifically advised bureaucracy and politicians consulted with directly affected interests and other governments. But from the late 1980s through the early 1990s,  another form of consultation, involving more participants and less directed to specific policy decisions, came to prominence—if not to influence—in Canadian  environmental policy making. The first such initiative, stemming from a recommendation of the Brundtland Commission and the CCME's National Task Force on Environment and Economy, was the  establishment of national and provincial roundtables on environment and economy. With multisectoral membership from industry, unions, environmental and other  NGOs, native people's groups, and government ministers, these bodies had broad mandates and no authority except the opportunity to report to the Prime Minister or  Premier. Most pursued a mixed path of mutual education and relationship­building, public education, and exhortation through reports and statements.  An explosion of environmental consultative bodies followed in the early 1990s, becoming so numerous at one point that Environment Canada had to publish a special  Consultations Calendar to help its officials keep track of the 120­odd consultations underway at once. Most were purely advisory or addressed broad questions of  principle distant from immediate decisions on programs, expenditures, or regulations, while the few that had serious charges to resolve contentious resource and land­ use conflicts (for example, the consultations managed by British Columbia's Commission on Resources and Environment) mostly ended in deadlock. The early impact  of these consultative bodies appears to have included raising the prominence and influence of environmental NGOs, particularly through building relationships with  governmental officials. Indeed, Canadian environmental officials increasingly helped build the capacity of NGOs through such means as bringing them to international  negotiations and hiring them as consultants.69 The impact may also have included some public education or some improvement in the government's capacity to assess  public reaction to environmental initiatives. Whether such consultative bodies are likely to bring major changes in Canadian actions to manage environmental risks or  less contentious means of choosing them, as some observers claim, is too early to judge. This wave of consultative bodies reflected the political spirit of the time, an aspiration for more participatory forms of democracy. But it also reflected a broader  regularity, evident across many issues and over several decades, of a bias toward organizational design as a major component of policy response. The favored  particular forms of organizational design changed over time. The 1960s enthusiasm for small independent expert advisory bodies was as pronounced as the 1990s  enthusiasm for broad­based consultative fora.70 Other examples have included the senior scientific and official advisory committees discussed above, the various forms  of the Cabinet Committee on Environment, the establishment of the carbon dioxide adviser's position in AES, and the succession of various federal­provincial  consultative bodies with their associated committee structures. But the greater emphasis given to designing organizations and processes than to policy or programmatic  outcomes was striking throughout the period examined. 10.3.3 International Leadership

The prominence of Canadian contributions to international management of these issues is remarkable, particularly when contrasted with the difficulty of realizing  environmental management initiatives domestically. On all three issues Canadians were first or nearly first to

Page 247 advocate international management, which they did before the pursuing national measures. Once international processes were under way, Canadians were conspicuous  in their support. This support was both individual and institutional, and both operational and substantive. It extended from the time of the establishment of the WMO  and the IGY to the UNCED follow­up, and was so relentless as to suggest that Canadian governments cared as much about the principle of cooperative international  management as about any particular outcome. These contributions took several forms. They were often initiated or supported by prominent individuals, either scientists or scientifically trained officials, sometimes  operating in their personal capacities but often with close official connections. Those who were government officials typically received strong support for their  international activity, in terms of time, operational latitude, money, and respect. Canadian investment in international management extended to the point that Canadian  governments appeared to take more seriously than others the normative statements and reports of senior international bodies with no formal authority, such as the  Brundtland Commission. There are several possible interpretations of this heavy commitment to international management. First, it is consistent with the general pronounced Canadian preference  for multilateral management across diverse issues. Second, it may simply reflect early recognition of the intrinsically international character of these atmospheric issues  and the consequent impossibility of managing them nationally, an insight likely to be particularly obvious to a medium­sized country next door to a superpower.  Third, it may reflect the ways that a country like Canada can be an international leader. A country that is rich and scientifically advanced but only of medium size can  more readily make leading contributions on environmental or scientific issues, where the requisite resources are primarily scientific and diplomatic expertise, than on  security or economic policy. Recognition of these leadership opportunities may explain Ottawa's willingness (much more than the provinces) to pay for substantial  scientific research in­house and to direct it to policy­relevant scientific questions. That Canada's leadership opportunities took this form was also reflected in the  structure of professional incentives in the careers of individual Canadians. A well­established route to advancement at home is through accomplishment or acclaim  abroad. This general pattern extends to senior levels of AES, where a strong tradition of institutional support for WMO and UNEP complemented the professional  interests of a long series of senior officials who capped their careers with periods of distinguished international service.  Finally, the primacy given to international activity is also consistent with Environment Canada's weakness at the Cabinet table and the consequent difficulty of enacting  and implementing policies for atmospheric protection within Canada. Moving a global atmospheric issue to the international arena may well have been the logical way to  manage it, but also had two important domestic political consequences. First, both advocates and opponents of strong action might favor the initial movement to the  international level: advocates, because the existence of negotiations may raise domestic public concern and hence facilitate strong action later; opponents, because  negotiations under way provide a legitimate reason to resist pressure for early action, in order to permit an international consensus to develop and to maintain bargaining  flexibility. Second, once international negotiations yielded an agreement, the existence of an international obligation strengthened the position of Environment Canada  relative to other ministries, and of the federal government relative to the provinces, often facilitating agreement on stronger domestic action than would otherwise have  been feasible.71 Even international normative statements seemed able to influence domestic debates in this way, a surprising observation considering how often they  were written by Canadians.72 There are, of course, limits to how wide a domestic gulf can be bridged by the existence of an international obligation, but the evidence  suggests that in Canada the gulf that is bridgeable is wider than elsewhere. Taken together, the history of these three atmospheric issues suggests the following pattern. Even on issues where Canadian scientists have all the expertise necessary  to apprehend an emerging risk, issues rose to prominence in response either to international events or, less frequently, to an immediate and vivid threat (such as the  Muskoka threat in 1978 and the 1992 UV scare). The apparent need for international events to trigger Canadian policy attention was the case even when the  development of the international events in question was strongly influenced, or even initiated, by the actions of Canadians. Canadian policy goals or targets were always  set reactively or interactively with international political and bargaining processes, and implementation normally followed the adoption of international obligations, except  in special circumstances: when the pursuit of international action was frustrated, as in acid rain, or when a crisis called for an immediate response, as when the 1992 UV  scare (though itself provoked by an American agency) motivated the establishment of the Ozone Watch and UV Index programs. Still, the reactive character of  Canadian responses to international policy and scientific processes was not total, for it was not acceptable merely to import 

Page 248 assessments from abroad without at least "putting a Canadian slant on them."73 Domestic scientific expertise was always used to evaluate and validate international  assessments, even when the international assessments were strongly shaped by Canadians who went abroad to bring international attention to the issue.  10.4 Changes, Assessment, and Conclusions 10.4.1 Trends and Learning

Aside from specific advances in understanding or managing particular atmospheric issues, four larger trends, suggestive of learning, were evident in these cases over  time. First, there were increasing recognition of and attempts to address the substantive and policy linkages among atmospheric issues. The recognition of linkages  motivated the unsuccessful Canadian advocacy in 1988 and 1989 of a Law of the Atmosphere. Institutionally, this recognition was embedded in the new NAICC, the  first organization established with the explicit mandate to identify linkages across issues, coordinate policies, and seek opportunities to learn across issues.  Second, in rhetoric and in policy there were increasing references to and reliance on individual citizen responsibility. The Green Plan was full of such exhortations  throughout, particularly on recycling and energy issues. Such rhetoric can be viewed as an attempt to rationalize governments' inability to make and implement policies,  but these statements also had substantial truth and were in one instance put into practice. The Ozone Watch and UV Index, the most innovative policies identified in our  study, put the information needed to make informed risk management decisions into the hands of individual citizens. These policies, and the accompanying shift in  rhetoric, could reflect learning on two major fronts: the recognition that environmental risks are managed by actors at all levels, from individuals through national  governments and international bodies, and the recognition that managing environmental risks necessarily includes components of adaptation as well as mitigation. The  test of such learning will be in whether these understandings are reflected in other decisions to facilitate intelligent risk management at all levels, which is not yet clear.  Third, as domestic policy making on these issues became increasingly tied to international events, Canadian scientists and officials grew increasingly sophisticated at  working in international bureaucratic and political arenas and at using international activities to advance their domestic and departmental policy agendas. This increasing  skill was evinced by both the increasing number and prominence of Canadians doing such international work and, less directly, by the increasing effectiveness of  nonbinding international processes at advancing the domestic political agenda, in Canada and elsewhere. Finally, the establishment of the system of scientific and advisory supporting bodies under CCME and NAICC represented an advance in understanding the processes  by which scientific advice and assessment influences policy. Formerly, senior expert bodies were established largely to advise at the federal level, while the need for  coordination with the provinces and other actors served principally to obstruct subsequent action. The new system holds the prospect of getting the advice to where it is  needed to facilitate decision making. That the new system consists of standing committees, not bound to any particular issue or decision, also represents an advance in  the possibility of getting anticipatory advice into the decision­making level, without necessarily waiting for international events to trigger action.  10.4.2 Effectiveness of Risk Management: What Is Done Well, What Is Missing?

Effective management of environmental risks requires scientific assessment of risks; assessment of potential response options; development, articulation, and  implementation of appropriate policies; and continuing processes of monitoring, evaluating, and updating. The management of these three atmospheric issues in Canada  shows disparate effectiveness of these different functions. Scientific assessment of risks was generally done well, drawing on the formidable scientific expertise of AES. While risk assessment was mostly done internally and not  widely circulated, AES provided continuity of relevant expertise and a strong critical connection with the world research community. Assessment of potential response  options was consistently weaker but showed a distinct trend of improvement. Like risk assessments, response assessments were largely done within the federal  government and not widely circulated. They also showed two important weaknesses that Canadian risk assessments did not share. First, they were mostly ad hoc,  lacking the continuity of expertise that AES was able to bring to risk assessment, and second, they almost always followed, and consequently were forced to react to,  public setting of political targets, encouraging an excessively narrow focus on those options already proposed or adopted. This premature closure of options  considered, while also common in other nations, may have been especially likely in Canadian assessments because of the importance vested in international processes.  Options may have been assumed to be restricted to those already undertaken or under discussion internationally.

Page 249 More recent climate assessments, in particular the DPA Group and COGGER reports, suggest a promising contrary trend. Though the contradictions between each of  these and official assessments released at the same time caused some embarrassment, this plurality of assessments shows two positive trends: assessment outside  government by bodies with the expertise to engage policy debate at a professional level, and a plurality of assessments promoting public consideration of a broader  range of options and consequences than would emerge from internal assessments and elite consultations. Considering that Canadians have been characterized as "a nation of evaluators,"74 it was surprising how little systematic evaluation was conducted of the effectiveness  of policy or management on these issues. This may reflect the relative recentness of concrete actions, the greater familiarity with evaluating expenditure programs rather  than either assessment activity or the appropriateness of goals, or governments' general distaste for being embarrassed—a risk that serious evaluation always poses.  New governments, of course, have few qualms about evaluating their predecessors' programs, and the Liberal government elected in 1993 initiated three evaluations  bearing on these issues.75 Moreover, the general Canadian preference for international management may imply a preference for international evaluations, and Canadian  officials actively promoted international evaluation and review processes on all three issues.76 In terms of concrete policy responses, management of these risks in Canada reflected both the basic structure of the issues and the established processes, institutions,  and norms that shaped Canadian policy making generally. The effectiveness of management of these issues was largely shaped by general power struggles between  relatively weak environmental regulators and relatively strong sectoral ministries and their corresponding industry sectors, and between federal and provincial  governments, though the conflict that might be expected was often mitigated by surprisingly effective consultation through informal channels. Ozone depletion was  managed effectively because agreement on the required regulatory measures was secured through international treaty, while the adaptive responses needed could be  effectively promoted through a combination of good science and public exhortation. Acid deposition was managed effectively (to the extent that it was) because once  the diplomatic campaign had failed, Canadian emission controls could be accomplished through private negotiations with the few major emitters, sweetened with  government money. Climate, lacking either of these advantages, deadlocked along the familiar lines of conflict. Appendix 10 A. Acronyms. ADM

assistant deputy minister (second official rank, below deputy minister)

AES

Atmospheric Environment Service (Canada)

AGGG

Advisory Group on Greenhouse Gases

BAPMoN

Background Air Pollution Monitoring Network

BRCG

Bilateral Research Consultation Group (on acid deposition)

CANSAP

Canadian Survey of Acid Precipitation

CCC

Canadian Climate Centre

CCME

Canadian Council of Ministers of the Environment

CCOL

Coordinating Committee on the Ozone Layer (WMO and UNEP)

CCP

Canadian Climate Program

CCPB

Canadian Climate Program Board

CCREM

Canadian Council of Resource and Environment Ministers

CEPA

Canadian Environmental Protection Act

CFC

chlorofluorocarbon

CIAP

Climatic Impact Assessment Program (U.S. Department of Transportation)

CMS

Canadian Meteorological Service (predecessor of AES)

COGGER

Canadian Options for Greenhouse Gas Emission Reduction Panel

GCM

general circulation model

FCCC

Framework Convention on Climate Change (U.N.)

GHG

greenhouse gases

HCFC

hydrochlorofluorocarbon

ICOLP

Industry Cooperative for Ozone­Layer Protection 

ICSU

International Council of Scientific Unions

IJC

International Joint Commission

IGY

International Geophysical Year

IMO

International Meteorological Organization (prewar predecessor of WMO)

INC

Intergovernmental Negotiating Committee

INCO

International Nickel Company

Page 250 IPCC

Intergovernmental Panel on Climate Change

LRTAP

(Convention on) Long­Range Transboundary Air Pollution 

MOI

Memorandum of Intent

NAFTA

North American Free Trade Agreement

NAICC

National Air Issues Coordinating Committee

NAPAP

National Acid Precipitation Action Program (U.S.)

NASA

National Aeronautics and Space Administration (U.S.)

NGO

nongovernmental organization

ODS

ozone­depleting substance 

OECD

Organization for Economic Cooperation and Development

PPM

parts per million

SPEC

Society for Pollution and Environmental Control (until 1980)

 

Society for Promotion of Environmental Control (from 1980)

SST

supersonic transport

UNCED

United Nations Conference on Environment and Development (Rio, 1992)

UNECE

United Nations Economic Commission for Europe

UNEP

United Nations Environment Programme

UV

ultraviolet radiation

WCC

World Climate Conference

WCED

World Commission on Environment and Development (Brundtland Commission)

WCP

World Climate Program

WMO

World Meteorological Organization

Appendix 10 B. Chronologies (Italic font denotes action entry; roman font denotes knowledge entry.) Appendix 10 B.1. Chronology of the Acid Rain Issue in Canada

1941 International Joint Commission rules on the Trail Smelter Case. 1957 Herman and Gorham discover acid rain in Nova Scotia. 1972 Harvey and Beamish announce acidification is killing fish in La Cloche Lakes, Ontario. 1973 An eight­station CANSAP monitoring network is established.  1976 Summers and Whelpdale report long­range transport from CANSAP data.  1977 Environment Minister LeBlanc describes acid rain as an "environmental time bomb." 1978 The threat of acid rain in Muskoka Lakes provokes a public outcry in Ontario. The Canada­U.S. Bilateral Research Consultation Group is established.  The United States requests ministerial discussions on transboundary air pollution. 1979 Canada and the United States sign a statement of principles on transboundary air quality. The first BRCG report shows that North America is sensitive to acid rain damage. The LRTAP Convention is signed by thirty­one European countries, the United States, and Canada.  1980 Canada and the United States sign a Memorandum of Intent on transboundary pollution. The second BRCG report outlines a range of effects of acid rain. 1981 "Stop acid rain" demonstrators confront U.S. President Reagan in Ottawa. Formal bilateral negotiations begin. 1982 Canada proposes a target load of 20 kilograms per hectare per year of sulfates and 50 percent reductions in emissions. The United States rejects both the proposed reductions and the target­loads concept.  Formal Canada­U.S. negotiations are broken off, but informal discussions continue.  1983 MOI Work Groups release their final reports. A secret federal­provincial emissions reduction accord is enacted, contingent on U.S. action.  1984 Federal and provincial governments agree on a 50 percent emission­reductions target.  The Thirty Percent Club is formed at an Ottawa meeting. 1985 A federal­provincial accord on emission controls and finances is signed.  Mulroney and Reagan appoint Special Envoys on acid rain. The LRTAP Protocol on sulfur dioxide is signed by Europeans and Canada but not the United States.

Page 251 1986 The Special Envoys' report states that acid rain is a serious environmental problem. Mulroney and Reagan endorse the Envoys' findings and conclusions. 1987 The U.S. program to develop clean coal technologies lags. Reagan promises to consider a Canadian proposal to negotiate an acid­rain accord.  The U.S. NAPAP interim report states that acid rain damage is neither widespread nor worsening. 1990 The U.S. Clean Air Act amendments include acid rain controls. A Canadian assessment concludes that a 20 kilogram per hectare per year critical load will not protect sensitive areas. 1991 The Canada­U.S. Air Quality Agreement is signed.  1992 The first Air Quality Committee report is published. Appendix 10 B.2. Chronology of the Ozone­Depletion Issue in Canada 

1957 The Canadian ozone­monitoring network is established for IGY, with four Dobson instruments.  1964 Hampson hypothesizes hydrogen­catalyzed ozone loss from bombs and missiles.  The Ozone Data Center begins publishing daily worldwide ozone values. 1966 Sonde measurements of the vertical ozone profile are begun at Resolute, North West Territories. 1971 Schiff attends the first U.S. meeting on the supersonic transport and writes a report for the prime minister. 1973 The AES Advisory Committee on Stratospheric Pollution is established. 1973–1975 Canadian scientists do stratospheric measurements and modeling under U.S. CIAP.  1974 AES starts the Stratoprobe program making multiple observations from large, high balloons. 1976 The AES Advisory Committee report states that it is time to regulate ODS. The Minister says he will. 1976 Hare and Schiff write a UNEP report calling for an international meeting on ozone. 1977 AES's Boville designs a program and writes proceedings for the Washington UNEP meeting. Environment Canada begins demanding production data from all CFC plants. 1978 McConnell and Schiff estimate potential ozone depletion from methyl chloroform. 1979 Federal regulations ban CFC aerosols in their three largest uses. Kerr, McElroy, and Wardle begin designing an automated Brewer spectrometer. 1978–1982 AES's Boville and Chisholm advise the chair of CCOL and write the Committee's reports.  1982 The first commercial Brewer spectrometer is delivered. 1985 Canada signs the Vienna Convention. 1986 The AES balloon program is moved to the Arctic; twenty­four sondes from Alert study the vertical ozone profile.  1987 An AES report from the Canadian monitoring network shows a 5 percent ozone decline since 1975. Six Brewers are added to the Canadian Ozone network, operating in parallel with Dobsons. The Montreal Ministers Conference enacts the Montreal Protocol: Canada signs. 1988 The Options report evaluates a few (similar) options to implement the Protocol. The Canadian Environmental Protection Act is enacted. Canada ratifies the Montreal Protocol (after waiting for CEPA). 1989 Contradictory announcements of Arctic observations are made by the AES and NASA programs. At the Ottawa meeting in February, Minister Bouchard says Canada will cut CFCs in ten years. Federal regulations implement the Protocol and forbid certain specific uses. Northern Telecom states a corporate goal to end CFCs worldwide by 1991. ICOLP is formed. 1990 The House of Commons Environment Committee report calls for the end of CFCs and HCFCs. Canada signs the London Amendments. In December, the Green Plan promotes recycling, more monitoring, and publishing UV levels. 1992 NASA's Arctic ozone announcement prompts a near panic in the public and an angry AES response. Environment Canada establishes the Ozone Watch and UV Index Programs. Appendix 10 B.3. Chronology of the Climate Change Issue in Canada

1966 The Science Council of Canada cites a risk of climate change. 1969 A Canadian carbon dioxide monitoring program is established at Ocean Station Papa.

Page 252 1975 Living with Climate Change meetings consider climate variability and food security. 1979 The Canadian Climate Program is established. The first run of the Canadian general circulation model is made. 1979 Canadian Hare chairs first World Climate Conference. 1980 The Council of Canadian Resource and Environment Ministers is established. 1981–1982 A carbon dioxide advisor and program are established in Environment Canada.  1983 A Cray IS/13000 computer is installed at the Canadian Climate Center. 1984 The Climate Change Impact Series begins. 1985 AES ADM Bruce chairs the Villach Conference and calls for policy attention to climate. 1988 The Toronto Conference on Changing Atmosphere calls for 20 percent carbon dioxide reductions by 2005. The IPCC is established: AES ADM Dowdeswell cochairs WG III, Response Strategies. 1989 The Ottawa meeting of Legal and Policy Experts rejects the Law of the Atmosphere. A DPA Group abatement cost study shows large savings with interprovincial transfers but is rejected. The First doubled­CO2 experiment is completed with CCC's Canadian Climate Model.  Canada signs the Noordwijk declaration to stabilize GHGs and adopt the precautionary principle. The Hague Conference calls for international action even in the absence of unanimity. 1990 At Bergen an embarrasing U.S. leak is followed by Bouchard's statement seeming to support carbon dioxide controls. The Environmental Committee recommends that Canada adopt Toronto target, but the government rejects the recommendation. Retired AES ADM Ferguson coordinates the second WCC, and Canada commits to stabilizing GHGs. The National Action Strategy commits to stabilize carbon dioxide and other GHGs at 1990 levels by 2000. The Green Plan repeats the Action Strategy's stabilization commitment. 1992 The Green Plan commits Canadian $85 million for climate change research, but the amount is later reduced. At UNCED, Canada signs the FCCC and announces its Quickstart Agenda. The National Air Issues Coordinating Committee is established. Canada ratifies the FCCC. Notes 1. This chapter has drawn on background studies conducted by Geoffrey Castle, Fen Hampson, Nader Hashemi, Jill Homer­Dixon, Mark Lutes, Natalie  Mychajlyszyn, Joan Russow, and Terry J. Vossen. The chapter benefited from research assistance by Heidi Freiheit and Kim Hunter. Discussions among colleagues at  Social Learning Group summer workshops and the comments of three anonymous referees, resulted in substantial improvements to the paper. All these contributions  are gratefully acknowledged. 2. House of Commons Debates, June 18, 1936, 3868, Prime Minister William Lyon Mackenzie King. 3. Ethnic origins: British Isles, 40 percent; France, 27 percent; other European countries, 20 percent; other countries, 13 percent. In 1993, total immigration was about  257,000, of whom one­third came from Asia and less than one­third from the United States and Europe together. Emigration was 46,000, yielding net immigration of  211,000 (Statistics Canada 1994; Statistics Canada 1999). 4. Some recent writing has questioned both the descriptive validity of the mosaic image (Breton and Reitz 1994) and the wisdom of the policies of multiculturalism  supporting it (Bibby 1990; Bisandooth 1994). 5. In 1998, Canadian exports to the United States were U.S. $170 billion, roughly twenty times greater than Canada's exports to second­place Japan; U.S. exports to  Canada were U.S. $154 billion, roughly double those to Japan and Mexico, nearly equal in second place. (U.S. Central Intelligence Agency 1999.)  6. Instructive examples of Canadian attempts to follow independent policy courses in the face of U.S. opposition are provided by Canadian maintenance of relations  with Cuba and the 1980 National Energy Program. 7. The northern territories' status is in some respects evolving toward that of provinces. Territorial governments participate in federal­provincial consultations, as on  some issues do representatives of First Nations. 8. The Constitution of Canada includes the British North America Act, 1867 (BNA Act, now called the Constitution Act, 1867), some thirty Acts and orders­in­ council passed between 1870 and 1975 to amend the constitution or admit new provinces (most of which were enacted by the Parliament of the United Kingdom), and  the Canada Act, 1982, which includes the Charter of Rights. The 1982 patriation of the Constitution was accomplished over the objections of the then­separatist  government of Quebec. Two subsequent attempts to further amend the Constitution and address the concerns of Quebec failed, one through opposition of provincial  politicians and one through defeat in a national referendum. 9. Defined in Constitution Act, 1867, pt. VI. 10. Constitution Act 1867, S. 91. In contrast with the United States, where the Constitution vests residual power in the states (art. 1, sec. 8), there are many  indications that the framers of the BNA Act, developed immediately after the American Civil War, intended Canada to have a strong central government (Hogg 1985,  86).

Page 253 11. While postwar Supreme Court of Canada decisions have tended to favor the federal government (Hogg 1979), earlier judicial interpretation (which may have  contributed to the political maturation of the provinces noted here) tended to favor provincial authority. The opposite pattern has prevailed in the United States, where  states' residual powers have been limited by generations of expansive Supreme Court interpretations of certain constitutional clauses, particularly interstate commerce  and equal protection. The pattern in each case has been that residual powers tend to be eroded relative to enumerated powers (McKenna 1993).  12. Constitution Act, 1982, sec. 36. 13. Constitution Act, 1867, sec. 92. Control over provincial public lands (sec. 92(5)) grants authority over mining and forestry, while the power over property and civil  rights (sec. 92(13)) permits regulation of land use and most aspects of mining, manufacturing, and other business activity (R.V. Lake Ontario Cement [1973], 2 O.R.  247 (Ont. H.C.)). 14. Constitution Act, 1867, sec. 91. Federal fisheries power (sec. 91(12)) provides broad authority to regulate the marine environment. Federal environmental  authority also includes federal public lands (sec. 91(1A)), the activities of industries within federal jurisdiction (such as, aviation), and waters lying outside or along  provincial boundaries (Re Offshore mineral rights of B.C., [1967] S.C.R. 792; Interprovincial Cooperatives v. The Queen, [1976] 1 S.C.R. 477). 15. This role coordinating government research remained in AES until 1994, when it was moved to Environment Canada's Conservation and Protection Service.  16. While predecessors of the CCME have existed under different names since before there were environment ministries, a series of decisions in the late 1980s  established CCME's present mandate and structure. It is a nongovernmental organization with thirteen equal members, a permanent Secretariat in Winnipeg, and a  rotating chair, funded one­third by Ottawa and two­thirds on a per capita basis by the provinces. A 1989 ministers' decision granted CCME a central role in  coordinating and harmonizing federal and provincial policy making. Under CCME, ministers meet two or three times annually, deputy ministers four or five times, and  lower­level officials more often.  17. This organization, founded under the infelicitous name Society for Pollution and Environmental Control, changed its name in 1980 to Society for Promotion of  Environmental Conservation. 18. Officials of the Trail smelter, understanding the harm their emissions would cause, had purchased smoke easements on all the British Columbia land downwind of  the plume but were prevented from continuing the same program on the Washington side of the border by a law limiting foreign ownership of agricultural land. The  consequent harm to Washington farmers caused a diplomatic dispute whose 1948 resolution by a international arbitration panel became one of the cornerstones of  international environmental law. Gorham's studies of local acidification around Sudbury and in Nova Scotia extended his previous work in the Lake District of his native  England. 19. Beamish and Harvey discovered the effects of acidification initially by accident through their studies of salmon stocking in the La Cloche Lakes of northern Ontario.  David Schindler, an American fish biologist working in Northern Ontario for the Canadian government (who was influenced by Swedish acid rain pioneer Svante  Oden), faced heavy initial opposition to his attempts to shift from earlier studies of eutrophication and mercury to studying the effects of acidification on fish (Munton  and Castle 1993, 17). 20. The Sudbury smelter of the International Nickel Company (INCO), which was at that time the largest single sulfur source in North America.  21. During 1978, the Ontario government became alerted to acid rain much faster than the federal or other provincial governments. The Ontario minister reported that  he tried to explain acid rain to other environment ministers at the Canadian Council of Resource and Environment Ministers (CCREM), but they had no interest.  22. The two bodies, the Science Advisory Board and the Water Quality Board, were both established by the U.S.­Canada Great Lakes Water Quality Agreement of  1972 and charged with reporting on scientific matters of concern to the Great Lakes. Recognizing that acid rain was going to be an important topic, both bodies  discussed it in their reports even though both realized it was not a significant environmental threat for the Great Lakes. They argued that it revealed the importance of  long­range pollutant transport, which was increasingly perceived as an important source of other pollutants more important to the Great Lakes (Munton and Castle  1993, 2 n. 3). 23. U.S. scientists and legislators worried that Canadian air pollution from power plants near the border in northwestern Ontario and Saskatchewan was harming the  United States (Munton and Castle 1993, 10). 24. The working groups' preliminary analysis estimated that deposition limits of 20 kilograms per hectare per year would protect all but the most sensitive ecosystems  and that meeting this deposition target would require emission cuts of 30 to 70 percent. In subsequent federal­provincial negotiations, the politicians collapsed this range  to a point reduction target of 50 percent (Munton and Castle 1993, 24). 25. At the Ottawa meeting that established the Thirty Percent Club, the Europeans (who were trying to put pressure on the United Kingdom) insisted that emission  reductions be defined nationally. Canada's agreed targets of 50 percent cuts in seven provinces would reduce national emissions by 30 percent, and this defined the  limits of what could be agreed: hence, the Thirty Percent Club. 26. The targets were implemented at substantially greater cost than necessary, for several political reasons. Smelters remained the largest source, and further reductions  through process change could be made there at one­tenth the cost of installing scrubbers on Ontario Hydro generating stations. But smelting companies had already  made substantial reductions, and opponents of U.S. acid rain controls were fond of asking rhetorically, "How many scrubbers has Canada installed?" So Ontario  Hydro installed scrubbers, at an estimated cost of Canadian $5 billion. 27. This cap was realized through difficult negotiations with the three western provinces, whose emissions did not contribute significantly to acid deposition and which  had not participated in earlier negotiations. 28. The federal government has authority to regulate new­car emission standards unilaterally and did so. While Canada normally follows U.S. auto tailpipe standards,  this action bypassed the normal regulatory lag of several years (Munton and Castle 1993, 35). 29. The first Canadian ozone­monitoring station had been installed at Edmonton, Alberta, in 1950 and was operated by Edward Gowan, who had trained in Oxford  with Dobson. Four more stations were added for IGY—at Alert and Resolute, Northwest Territories; Moosonee, Ontario; and Goose Bay, Labrador.  30. Warren Godson, interview by E. A. Parson, June 15, 1993.

Page 254 31. One 1966 magazine article on unusual weather patterns seems to reflect Hampson's suggested mechanism, though it does not mention him (Stephenson 1966, cited  in Dobell, Fenech, and Smith 1993, app. 1, 3). Although Hampson's proposed mechanism was wrong, it was used in slightly modified form in the calculations of J. E.  MacDonald, the American physicist who galvanized the SST debate by identifying the UV­skin cancer link. (H. Schiff, interview by E. A. Parson, June 14, 1993)  32. Sweden, Norway, and the United States all controlled "nonessential uses" of CFCs in aerosol sprays. 33. The minutes of the 1981 meeting of the AES Advisory Committee on Stratospheric Pollution show Mateer reporting 6 percent ozone loss over the Northern  Hemisphere. This research was not subsequently published, and the researchers did not claim the reduction represented a long­term trend.  34. F. Kenneth Hare, interview by E. A. Parson, June 16, 1993; B. Boville, interview by E. A. Parson, June 14, 1993. 35. For example, on one occasion the committee adopted parts of a submission from Friends of the Earth as its own report (Boardman 1992, 241).  36. Robert Hornung, interview by E. A. Parson, May 7, 1991; James MacDonald, interview by E. A. Parson, June 17, 1993. 37. By 1935, CMS operated 876 weather stations in Canada and Newfoundland (still a British colony). 38. In 1917, CMS Director R. F. Stupart published observations of regional­scale warming and drying trends and examined the hypothesis that deforestation could be  responsible (Stupart 1917; Homer­Dixon 1993).  39. The IMO was international but not intergovernmental, in that national weather bureau directors sat on it but did not speak for their governments. After World War  II, WMO organizers recognized that increased needs for international coordination could be met only through the higher political clout of an intergovernmental  organization. When WMO was established, CMS hosted the 1947 organizing meetings of all eight of the new body's technical commissions. Canadian scientists have  since served extensively on these and other WMO bodies, at one time chairing three of the eight (Warren Godson, interview by E. A. Parson, June 15, 1993).  40. F. Kenneth Hare, interview by E. A. Parson, June 16, 1993. 41. Cooperative monitoring projects included an offshore carbon dioxide monitoring station (established in 1969 as a joint project of the Canadian Institute for Ocean  Sciences and the Scripps Oceanographic Institute) and four air­pollution­monitoring stations (established as part of the WMO's Background Air Pollution Monitoring  (BAPMoN) network, which monitors a variety of atmospheric trace components including carbon dioxide, methane, CFCs, ozone, nitrogen compounds, and  aerosols). 42. Examples included a CMS meteorologist who discussed CO2­ induced climate change on a 1958 television show (Hornstein 1958) and a 1960 article in a popular  magazine reporting Canadian regional climate trends since the 1920s (though not identifying greenhouse gases as a potential cause (Black 1960).  43. McTaggart­Cowan was CMS director from 1959 to 1964 and then, after a period as president of Simon Fraser University, executive director of the Science  Council from 1968 to 1975. The Science Council was an independent federal advisory body comprising a senior council, which initially included some senior federal  officials, and a small professional staff. It provided information on important science and policy topics through widely distributed nontechnical reports, normally  authored by eminent outsiders. 44. The presentation of the 1972 report was clearly intended to shock (it was titled It's Not Too Late—Yet), but its content was more circumspect. It identified a 0.7  ppm per year carbon dioxide increase, described the missing carbon sink and the possibility of greenhouse warming being offset by cooling from particulate emissions,  and recommended more research (Science Council 1972). In 1975 the Council cosponsored a conference with the American and Mexican Meteorological Societies,  seeking unsuccessfully to bring climate variability and food supply to the attention of senior policy circles. This agenda, subsequently dropped by the Council, was  carried forward by the American Meteorological Society, the MITRE Corporation, and the Aspen Institute, which sponsored a second meeting in 1976 (MITRE  Corporation 1977). 45. Barney Boville, Interview on CBC Radio, cited in Dobell, Fenech, and Smith (1993, app. 1, p. 13). 46. For example, King (1976); Davis (1971); There are also brief mentions of climate change in Ontario Royal Commission on Electric Power Planning, and  Intergroup Consultants 1979 report on biomass energy (Dobell, Fenech, and Smith 1993, 29). 47. The Canadian Climate Program Board (CCPB), chaired for its first ten years by F. K. Hare. The Board has an advisory and coordinating role among program  participants, which include federal and provincial government departments, universities, and private institutions and associations.  48. These studies were published as the Canadian Climate Change Digest series (Dobell, Fenech, and Smith 1993, 23–24).  49. The Canadian Climate Model is a three­dimensional coupled ocean­atmosphere general circulation model (GCM). In one of several recent reorganizations of  Environment Canada, the research, data, and analysis functions of CCC were moved to separate institutions, with atmospheric modeling and ocean modeling finally  housed together in Victoria, British Columbia (Dobell, Fenech, and Smith 1993, 17–18, 24, 29–30).  50. The AGGG was established under the sponsorship of WMO, UNEP, and the International Council of Scientific Unions (ICSU), the same organizations as  sponsored the Villach meeting. In 1987 the AGGG sponsored another international meeting at Bellagio, where an international group of climate experts issued a still­ stronger call for governmental attention to climate change (Dobell, Fenech, and Smith 1993, 66). 51. Canadians Maurice Strong and Jim MacNeill served on the Commission, Strong as a commissioner and MacNeill as secretary general to the Commission.  52. Tolba placed highest priority on enacting a greenhouse gas convention rather than a comprehensive convention for atmospheric protection. American participants  sought to avoid broad commitments in general and objected to the particularly embarrassing analogy to the Law of the Sea (AES 1989).  53. Howard Ferguson served as coordinator of this conference at WMO, after retiring as ADM of AES. 54. The principle to "accommodate regional differences" reflected differences in regional interests that had been revealed by the controversy over the consultant's  abatement­cost study described above. 

Page 255 55. The Green Plan remained government policy, though its program funds were cut back every year for several years. The original Canadian $5 billion over five years  stood in 1995 at $2 to $3 billion over six years. 56. The change to "net emissions" was crucial because studies underway at the time suggested Canada's net emissions might be nearly zero. Estimates for 1986 showed  the Canadian forest sector as a net sink of 116 million tons of carbon, while fossil fuel emissions were 114 million tons (Forestry Canada 1990).  57. The Committee on Energy, Mines, and Resources engaged the climate issue a little later, holding hearings and issuing reports in 1992 and 1993, which cautioned  that unilateral Canadian greenhouse gas stabilization may not be feasible (Dobell, Fenech, and Smith 1993, 46). 58. For example, NGOs were centrally involved in National and Provincial Roundtables, in the Green Plan consultations, and in the proceedings of the Parliament  Committee on Environment. 59. For example, a group of twenty­eight NGOs presented the Green Print for Canada to the prime minister in June 1989 (Green Print for Canada Committee 1989);  ten NGOs prepared a major climate strategy report under contract to the Ontario government (Ontario Global Warming Coalition 1991).  60. Environmental NGOs from English Canada decided to boycott the consultation, reportedly fearing that they would be coopted or overwhelmed by other interests  represented. Only Quebec NGOs participated. 61. The program included six commitments: to sign the Convention at UNCED and ratify it by 1992, to support the October 1992 International Negotiating Committee  (INC) meeting, to conduct more climate research, to issue the Canadian National Report by June 1993, and to support country studies and other capacity­building  initiatives in developing countries (Dobell, Fenech, and Smith 1993, 54). 62. This report also stated that 1990 baseline emissions were higher than had earlier been projected (Dobell, Fenech, and Smith 1993, tables 6.1 and 6.4).  63. The Canadian Options for Greenhouse Gas Emission Reduction Panel (COGGER) included seven nongovernmental energy and environment experts, operating  with federal support under the Canadian Climate Program Board (CCPB) and the independent Canadian Global Change Program of the Royal Society of Canada.  64. The issues were acid deposition, urban smog (nitrogen oxides, volatile organic compounds, and tropospheric ozone), ozone depletion, climate change, hazardous  air pollutants, and suspended particulates. 65. This list might include Hampson, who worked on ozone; McTaggart­Cowan, who worked on climate; and Schindler, who worked on acid rain, though Schindler  later received substantial international honor for his work. In addition, Gorham reports having refrained from trying to draw attention to the problems that his early work  on acid transport identified, believing at the time that to do so would be inappropriate behavior for a scientist. 66. "In . . . McDonald v. Vapor Canada, Ltd., (1977, 2 S.C.R. 134, 7, n.r. 477), the Supreme Court of Canada hinted . . . (i)ndependent treaties, like 'Empire  treaties,' might encroach on provincial jurisdiction and bypass provincial implementation, provided the federal legislation . . . clearly showed an intent to implement the  treaty and stayed within the limits of treaty obligations" (VanderZwaag and Duncan 1992, 6; see also Lenihan, Robertson, and Tasse 1994, 44).  67. The normal practice of the federal government was to consult provinces but exclude them from negotiations when the issue affected most or all of them, but to  include provinces in negotiations when one or two were specifically affected. Thus, provinces did not participate in international negotiations for GATT, NAFTA,  climate change, or ozone depletion, but British Columbia participated in negotiations of the Columbia River Treaty in the 1960s, as did Ontario in the 1972 Great  Lakes Water Quality Agreement. Quebec governments sometimes negotiated their own accords, particularly with France; other provinces have negotiated agreements  with U.S. states but have not sought to negotiate directly with other nations. 68. In the late 1970s, when the timing of U.S. and Canadian CFC aerosol regulations was not coordinated, several incidents of dumping surplus U.S. CFCs in Canada  occurred (Milroy 1978). 69. Canada was one of only two nations to include NGO observers on their delegation at the first session of the climate negotiations. By the time of UNCED, fifteen  nations did so. 70. The Science Council was the body from this earlier wave most relevant to these atmospheric issues. Others included the Economic Council of Canada and the Law  Reform Commission. All were abolished in February 1992. 71. While such effects have been reported on all three of the issues discussed here, the clearest example is acid rain, on which American conditions on the 1991 Air  Quality Agreement enabled both a national cap on Canadian sulfur dioxide emissions and an advance in auto tailpipe standards.  72. This observation suggests an explanation for Canadian prominence in international affairs: Canadians use it as a clever device to influence Canadian policy. A  particularly striking example is a 1976 AES Advisory Committee report that reviews several international assessment documents to prepare its own report to the  minister and places special emphasis on a UNEP report "because of its strong Canadian participation." 73. Interviews with scientists and officials. 74. "We're not a nation of doers, we're a nation of evaluators," Glenn Gould, quoted in Payzant 1978, 57. 75. The three were a comprehensive Program Review seeking budget­cutting opportunities, a strategy­setting review of Canada's federal Science and Technology  programs, and a parliamentary review of the provisions and operations of the 1988 Canadian Environmental Protection Act (CEPA).  76. International evaluations underway in 1994 and 1995, all strongly supported by Canada, included bilateral evaluations of the acid rain programs, two evaluations of  the Montreal Protocol Multilateral Fund, and the implementation review processes under development under the Framework Convention on Climate Change.  References Acres International, Inc. 1983. Energy Consumption and Carbon Dioxide Trends in Canada: A Study. Downsview, Ont.: Atmospheric Environment Service. ———. 1987. Energy Consumption and Carbon Dioxide Trends in Canada: A Study. Downsview, Ont.: Atmospheric Environment Service. 

Page 256 Atmospheric Environment Service (AES). 1981. Minutes of the AES Advisory Committee on Stratospheric Pollution., AES Archives, Toronto.  ———. 1988. The Changing Atmosphere: Report of a Conference. Toronto: Atmospheric Environment Service.  ———. 1989. Canadian Position on a Framework Convention. Toronto: Atmospheric Environment Service.  Allington, K., B.W. Boville, and F.K. Hare. 1960. Midwinter ozone variations and stratospheric flow over Canada, 1958–1959. Tellus 12: 266–273.  Bibby, Reginald W. 1990. Mosaic Madness: The Poverty and Potential of Life in Canada. Toronto: Stoddart. Bisandooth, Neil D. 1994. Selling Illusions: The Cult of Multiculturalism in Canada. Toronto: Penguin. Black, Robson. 1960. Why the maritimes are getting warmer. Atlantic Advocate 50(7) (February): 96. Boardman, Robert, ed. 1992. Canadian Environmental Policy: Ecosystems, Politics, and Process. Toronto: Oxford University Press. Boer, G.J. 1976. The Greenhouse Effect of Freons in a Simple Energy­Balance Climate Model. AES Internal Report No. APRB 49N16.  ———. 1978. The Greenhouse Effect of Chlorofluoromethanes in a Simple Energy­Balance Climate Model. AES Internal Report No. APRB 95N31.  Boer, G.J., N.A. McFarlane, and M. Lazare. 1990. Greenhouse Gas—Induced Climate Change Simulation with the CCC Second­Generation GCM. Canadian  Climate Centre. Bouchard, Lucien. 1990. Statement of Minister of Environment, Bergen Norway, May 16. Boville, B.W., and F.K. Hare. 1961. Total ozone and perturbations in the middle stratosphere. Quarterly Journal of the Royal Meteorological Society. 87: 490– 501. Breton, Raymond, and Jeffrey Reitz. 1994. The Illusion of Difference: Realities of Ethnicity in Canada and the United States. Toronto: Howe Institute. Canada House of Commons. 1971. An Act Relating to Ambient Air Quality and to the Control of Air Pollution, Bill C­224, June 21. Ottawa: House of Commons.  ———. 1985. Special Committee on the Reform of the House of Commons, Third Report of the Special Committee. Ottawa: Queen's Printer of Canada.  ———. 1990a. Standing Committee on Environment. Deadly Releases: CFCs. Ottawa: Queen's Printer of Canada.  ———. 1990b. Standing Committee on Environment. No Time to Lose: The Challenge of Global Warming. Ottawa: Queen's Printer of Canada.  Canadian Climate Program Board (CCPB). 1984. Minutes from meeting. AES Archives, Toronto. ———. 1993. The Canadian Climate Program. Edited by F. K. Hare. Toronto: Atmospheric Environment Service.  Canadian Council of Ministers of the Environment (CCME). 1990. National Action Strategy on Global Warming. Winnipeg: CCME. ———. 1993. Envirogram (Vol. 2, No. 4). Winnipeg: CCME.  Davis, Jack. 1971. Energy and environment. H. R. MacMillan Lecture Series, University of British Columbia, December 9, p. 22.  Dobell, A.R., A. Fenech, and H. Smith. 1993. Climate change in Canada: A history of risk management. Working paper, Canadian Social Learning Project.  DPA Group. 1989. Study on the Reduction of Energy­Related Greenhouse­Gas Emissions. Toronto: DPA Group.  Environment Canada. 1976a. Fluorocarbon Report Calls for Government Regulations. News Release. December 6. Ottawa: Environment Canada.  ———. 1976b. Press Release, Minister of Environment. December 15, 1976. Ottawa: Environment Canada.  ———. 1979. Preliminary Study of the Socio­economic Impact of Proposed Regulation of Chlorofuoromethanes under the Environmental Contaminants  Act. Ottawa: Planning, Policy, and Analysis Branch, Environment Canada. ———. 1993. Draft Canadian Report under the Framework Convention on Climate Change. Ottawa: Queen's Printer.  Forestry Canada. 1990. The State of Forestry in Canada: Report to Parliament. Ottawa: Queen's Printer. Friends of the Earth Canada. 1994. ODS Regulation Report Card. Ottawa: Friends of the Earth. Godson, W.L. 1960. Total ozone and the middle stratosphere over Arctic and sub­Arctic areas in winter and spring. Quarterly Journal of the Royal Meteorological  Society 86: 301–317.  ———. 1963. A comparison of middle­stratosphere behaviour in the Arctic and Antarctic, with special reference to final warmings. Meteorologische Abhandlung  36: 161–206.  Green Print for Canada Committee. 1989. A Green Print for Canada. Ottawa. Hampson, John. 1964. Photochemical behaviour of the ozone layer. Technical Note 1627/64. Val Cartier, Quebec: Canadian Armaments and Defense Research  Establishment. ———. 1966. Atmospheric energy change by pollution of the upper atmosphere. Technical Note 1738/66. Val Cartier, Que.: Canadian Armaments and Defense  Research Establishment. Herman, F.A., and E. Gorham. 1957. Total mineral material, acidity, sulphur, and nitrogen in rain and snow at Kentville Nova Scotia. Tellus 9(2): 180–183.  Hogg, P.W. 1979. Is the Supreme Court of Canada biased in constitutional cases? 57 Canadian Bar Review 721. Hogg, P.W. 1985. Constitutional Law of Canada. Toronto: Carswell. Homer­Dixon, Jill. 1993. The development of stratospheric ozone research in Canada. Mimeo. Institute for History and Philosophy of Science and Technology,  University of Toronto, April 23. Hornstein, R.A. 1958. Causes of climate change. Meet Your Weatherman. Canadian Broadcasting Corporation, Radio Broadcast. Howard, Ross. 1978. Rain of pollution killing our resort lakes. Toronto Star, June 1.

Page 257 Keating, Thomas F. 1993. Canada and World Order: The Multilateralist Tradition in Canadian Foreign Policy. Toronto: McClelland & Stewart. King, P. 1976. A report on the proceedings of "Climate and the Environment." February 23–24, 1976. AES Internal Report APRB 43D4.  Lee, R., and W.L. Godson 1957. The arctic stratospheric jet stream during the winter of 1955–56. Journal of Meteorology 14: 126–135.  Lenihan, Donald G., G. Robertson, and R. Tasse. 1994. Canada: Reclaiming the Middle Ground. Montreal: Institute for Research on Public Policy. McFarlane, N.A., G.J. Boer, J.P. Blanchet, and M. Lazare. 1990. The CCC Second Generation CGM and Its Equilibrium Climate. Dorval: Canadian Climate  Centre. McKenna, Marian C. 1993. The Canadian and American Constitutions in Comparative Perspective. Calgary: University of Calgary Press. Milroy, Breck. 1978. Canada and the Regulation of Fluorocarbons. Washington, D.C.: Natural Resources Defense Council. MITRE Corporation. 1977. Living with Climatic Change. Phase II, report of a workshop held in Reston, Virginia, November 9–11, 1976, jointly sponsored by the  MITRE Corporation, Aspen Institute for Humanistic Studies, and American Meteorological Society. June. Munn, R.E. 1979. The Framework for a Climate Impact Assessment in Environment Canada. Center for Environmental Studies, University of Toronto. Munton, Don, and G. Castle. 1993. Acid Rain, Basic Politics, and Social Learning in Canada. Vancouver: Social Learning Project. July 19. National Task Force. 1987. Report of the National Task Force on Environment and Economy, submitted to the Canadian Council of Resource and Environment  Ministers, September 24. Ontario Global Warming Coalition. 1991. Degrees of Change: Steps toward an Ontario Global Warming Strategy. Toronto, June. Parson, E.A., A. Fenech, and J. Homer­Dixon. 1993. Canada Ozone Study. Social Learning Project.  Payzant, G.: 1978. Glenn Gould: Music and Mind. Toronto, Van Nostrand Reinhold. Porter, John A. 1965. The Vertical Mosaic: An analysis of Social Class and Power in Canada. Toronto: University of Toronto Press. Science Council of Canada. 1968. A Space Program for Canada. Ottawa. ———. 1972. It's Not Too Late—Yet. Ottawa.  ———. 1976. Living with climatic change. Occasional paper. Proceedings of a workshop in Toronto, November 17–22, 1975.  Skogstad, Grace, and Paul Kopas. 1992. Environmental Policy in a federal system: Ottawa and the provinces. In R. Boardman, ed., Canadian Environmental  Policy: Ecosystems, Politics, and Process (pp. 43–59). Toronto: Oxford University Press.  Statistics Canada. 1994. Canadian Social Trends (Summer). ———. 1999. Notion Jobles from 1996 census, at http://www.statcan.ca:80/english/pgdb/people/population/demoy2a.htm.  Stephenson, B. 1966. Unusual weather patterns. Maclean's Magazine 79(1) (January 1): 24–25, 27–28.  Stupart, R.F. 1917. Is the climate changing? Journal of the Royal Astronomical Society of Canada 40, no. 6 (July–August): 197–207.  Summers, P., and D.M. Whelpdale. 1976. Acid precipitation in Canada. Water Air and Soil Pollution 6: 447. Trudeau, Pierre E. 1969. Remarks to U.S. National Press Club, Washington, D.C., March 25. Reprinted in New York Times, March 26. United Nations Environment Programme (UNEP). 1989. Report of the meeting of legal experts. Ottawa: February 20. United States CIA 1999. The world Factbook, 1999. http://www.odci.gov/cia/publications/factbook. VanderZwaag, Duncan, and Linda Duncan. 1992. Canada and environmental protection: Confident political faces, uncertain legal hands. In R. Boardman, ed.,  Canadian Environmental Policy: Ecosystems, Politics, and Process (pp. 5–23). Toronto: Oxford University Press.  Vupputuri, R.K.R. 1975. The steady­state structure of the natural stratosphere and ozone distribution in a two­dimensional model incorporating radiation and O­H­N  photochemistry and the effects of stratospheric pollutants. Atmosphere 14: 214–236.  Wardle, D.I., and W.J. Evans. 1976. The effects of freons on the global climate: The freon greenhouse effect. APRB Internal Report 40X8. Atmospheric Environment  Service. Downsview, Ontario. World Meteorological Organization (WMO). 1986. Report of Villach Conference. Geneva: WMO, UNEP, and ICSU.

Page 258 This page intentionally left blank.

Page 259

11 Civic Science: America's Encounter with Global Environmental Risks. William C. Clark and Nancy M. Dickson1 11.1 Introduction This chapter summarizes our research on the history of the United States of America's encounter with the global environmental risks of acid deposition, stratospheric­ ozone depletion, and climate change. We focus on a period beginning with the emergence of global environmental science in the late 1950s and extending through the  emergence of global environmental politics in the early 1990s. Three broad groups of questions shape our analysis and are addressed in successive sections of this  chapter: • How have global environmental issues made their way onto the national agenda of the United States? What have been the timing and context of their emergence? To  what extent and in what ways have various actors and institutions, ideas, and policy concerns affected these issues' dynamics?  • How has America's response to the substantive challenges raised by these emergent risks changed over time? What were the most significant trends in the realms of  knowledge and action regarding these risks? Which factors have been most important in shaping those trends? • How can the United States improve its contribution to the long­run management of global environmental risks? What are the opportunities for, and obstacles to, doing  better? Which are the highest priorities for reform? By embedding our analysis of these questions in contemporary theories of policy development, we attempt to understand the extent to which the dynamics of global  environmental issues resemble those of other societal problems. By comparing the three issues of acid rain, ozone depletion, and climate change, we seek to  differentiate general conclusions that might be expected to hold across a range of large­scale environmental issues from findings specific to particular cases and historical  circumstances. By drawing on the other country studies reported elsewhere in this volume, we try to distinguish those aspects of America's encounter with global  environmental risks that reflect broader international trends from those that are a unique product of its national history and institutions.  11.2 The U.S. Context Our expectations regarding America's encounter with global environmental risks are conditioned by four general and enduring characteristics of the nation's politics and  policy making. First, American political institutions were explicitly designed to "distribute authority in such a way that it would be difficult for any single official or institution to exercise  power arbitrarily" (Porter and Vernon 1991, 2). This applies to relations among federal, state, and local layers of government; among the branches of the national  government; and—most significant for our study—within the federal executive bureaucracy itself. The resulting fragmentation and overlap of responsibility allowed  exceptional latitude for independent initiatives on the part of multiple government actors, even on international issues. Efforts to coordinate these initiatives were  designed more to provide a forum for debate within government than to project a coherent American policy to the outside world. We should therefore expect that there  will seldom exist such a thing as "the American government's position" on a global environmental risk. Other nations seeking to negotiate with the United States on  international environmental affairs are most likely to encounter a multiplicity of American positions, all lacking ultimate authority. One should not be surprised if they are  as frustrated with the resulting confusion in the environmental realm as they have been with the variety of American voices speaking in other, more established policy  areas. Second, the American government's propensity for independent, uncoordinated policy initiatives has been accentuated by the absence of a career civil service at the  highest levels of the federal bureaucracy. The U.S. reliance on short­term political appointments to fill its top spots has provided a steady supply of new recruits and  ideas coming into government from the business and academic communities. A less desirable consequence has been described as "a government of strangers": people  who are individually motivated to make their marks quickly but who are short on institutional memory, long­term perspective, or motivation to collaborate 

Page 260 (Heclo 1977, 84–112). We thus expect that, when compared to governments with a more permanent senior civil service, this itinerant American government should be  relatively good at innovation but relatively poor at the sustained "learning" that interests us in the present study. Third, the American political system has been characterized as particularly open to parties outside of government who wish to influence policy agendas and outcomes  or to reopen issues government has temporarily set aside. The influence of the press, business, and other moneyed interests in this open system have long been noted  (Lindblom 1990). These traditional nongovernmental participants in the American policy­making process were joined during the period of our study by an increasing  number of nonprofit, "public­interest" groups. Some of the most active of these had environmental agendas at their core (Hays 1987; Morris 1988, notes 7–11).  America's encounter with global environmental risks, as its encounter with other issue areas, can thus be expected to be an inherently social phenomenon,  incomprehensible from a perspective that includes governmental actors and actions alone. Fourth, scientific and technical experts have historically enjoyed an especially privileged position in the formulation and legitimization—if not the implementation—of  American public policy (Ezrahi 1990). This comfortable relationship experienced its golden age in America during the quarter century following World War II. But by  the time that global environmental risks began to come onto the U.S. national agenda in the late 1960s and 1970s, the gold had begun to tarnish. Doubts were  increasingly voiced about both the efficacy and value­neutrality of science applied to societal problems, even as science was increasingly called on to support policy  making (Lindblom and Cohen 1979). This meant that throughout most of America's historical engagement with the science­laden issues of global environmental risk, a  national debate was evolving on the proper role of scientific advice in the policy­making process. We can expect that social responses to global environmental risks  have been shaped by that changing debate and in turn have fueled it. Beyond these enduring general characteristics of American politics and policy making, the historical development of the U.S. environmental movement has been  particularly important in setting the stage for the country's encounter with global environmental risks. By the late 1950s, a new, distinctive, and vigorous environmental  movement was increasingly reflecting urban­based worries about public health and beautification rather than traditional conservation concerns. Its urban focus was soon  "nationalized" through works such as Rachel Carson's Silent Spring, which "made a very direct connection between amenity and health, and by so doing energized the  environmental movement" (Carson 1962; Morris 1988, 450). This merging of concern for the natural environment with concern for the environment where people lived  gave American environmentalism a central focus on what Samuel Hays has called issues of "beauty, health, and permanence" (Hays 1987). A growing wave of public  support for these issues crested in 1970, which saw the first Earth Day, the founding of both Greenpeace and the Environmental Protection Agency (EPA), and the  signing of the National Environmental Policy Act. Atypically for public issues in America, this initial outpouring of concern has been sustained for more than two  decades. The result, summarized in figure 11.1, has been a trend toward increasing participation, increasing public awareness, increasing regulation, increasing expense,  and increasing (though hardly uniform) protection of the nation's domestic environment. Global environmental problems received little attention in the heady debates surrounding the landmark events of 1970, despite the haunting images of a precious and  fragile earth produced through the Apollo space program. But two years later—even as the country virtually ignored the Stockholm Conference on the Environment— the publication of computer models purporting to show global Limits to Growth nudged America's environmental horizon firmly beyond its national borders  (Meadows, Meadows, Zahn, and Milling 1972). This nascent global perspective was greatly amplified by the incorporation of environmental concerns in many of the  global energy assessments undertaken in the wake of the 1973 energy crisis. By 1980, the international dimension of U.S. environmental concerns had become  sufficiently established to occupy a prominent role in the Carter administration's monumental Global 2000 Report (CEQ 1980). Over the next decade global environmental risks emerged as mature issues of public policy in the United States. As we show in section 11.3, the pace of scientific  discovery, public mobilization, and government action all increased at unprecedented speed. By the time 1992—the year of the Rio Earth Summit—had drawn to a  close, the United States had signed the Montreal Protocol for Protection of the Ozone Layer in 1987 and strongly supported subsequent amendments. Acid rain had  finally been tackled in the Clean Air Act Amendments of 1990; an accord with Canada was signed in 1991. A decade of official government skepticism regarding the  greenhouse effect had given way to grudging support for the climate convention signed at Rio. Perhaps inevitably, public attention to global environmental risks  declined, and high politics turned elsewhere in the immediate post­Rio

Page 261

Figure 11.1 Trends in environmental policy in the United States Notes: Frequency for this figure is scaled as a proportion of the maximum value for the period measured. a. Laws: Maximum is 49 laws on the books in 1990 to 1992. Source: Ausubel and Sladovich (1989). b. Cost: Maximum is $114,181 million (of 1986 dollars) in 1992. Percentages based on annualized costs for all U.S. pollution­control efforts in millions of dollars as a  percentage of GNP. Source: Carlin, Scodari, and Garner (1992) from Carlin and ELI (1990). c. Concern: The full question was: "We are faced with many problems in this country, none of which can be solved easily or inexpensively. I'm going to name some of  these problems, and for each one I'd like you to tell me whether you think we're spending too much money on it, too little money, or about the right amount. First, . . .  Are we spending too much, to little, or about the right amount on . . . Improving and protecting the environment?" Percentages responding "too little" are shown.  Maximum response was 71 percent in 1990. Source: National Opinion Research Center (1989, 104) as reported in Dunlap and Mertig (1992, 98, 104).  d. Organizations: Cumulative totals for the creation dates of environmental groups at ten­year intervals. Maximum is 448 environmental groups in the period 1980 to  1989. Source: Baumgartner and Jones (1994, 187). e. GNP: Measured in constant 1987 dollars (U.S. Bureau of the Census 1998, 456). f. Media coverage: Environmental topics in the New York Times Index. Maximum is 1970, 1400 column inches of coverage. Source: Costain and Lester (1995).

Page 262 period. But the legacy of ideas, institutions, and interests left behind seemed almost certain to guarantee a continuing and significant engagement with global  environmental issues for years to come. A desire to understand how this transformation of global environmental problems from scientific curiosities to mature public issues came about, and what that  transformation portends for the future, has motivated the work reported in this chapter. 11.3 Issue Dynamics and Agenda Setting This section describes the timing and nature of emergence of global environmental issues onto America's national agenda. We view that agenda through the actions and  ideas of those citizens who exercise leadership roles in science, politics, and business.2 We explore how the framing of global environmental issues within existing policy  debates affected their evolution. We pay special attention to the role of ideas and images in shaping the evolving public debate, as well as to the actors and institutions  that carried the debate forward. 11.3.1 A Comparative Overview

Scientific concern for the risks we studied has a long history in America—for acid rain back into preindustrial times, for "greenhouse" versions of climate change into the  19th century, and even for stratospheric ozone back to the 1930s. Action addressing these concerns as largescale problems is more recent. An awareness of the policy  implications of long­range transport of pollution can nonetheless be traced back at least to 1907, when, in a ruling of the U.S. Supreme Court, Justice Oliver Wendell  Holmes Jr. found for the state of Georgia in its suit against the Tennessee Copper Company: "[T]he defendants generate . . . large quantities of sulfur dioxid [sic] which  becomes sulphurous acid by its mixture with the air . . .. [T]his gas often is carried by the wind great distances . . . [where its] fumes cause and threaten damage on so  considerable a scale to the forests and vegetable life, if not to health, within the plaintiff State as to make out a case" (Georgia v. Tennessee Copper Co. 1907, 238– 239). Nothing quite this pointed turns up again in the early American history of attention to global environmental issues. The 1950s and 1960s nonetheless saw consistent  scientific and occasional political interest in global atmospheric risks. This is summarized in the chronologies in appendix 11B and discussed in more detail in section  11.4 below. As important as this interest may have been to the later development of the issues, it was confined to communities of a few scholars and public officials.  Not until the 1970s did global atmospheric risks, along with the rising tide of American environmentalism in general, begin to make any substantial inroads onto the  public agenda. Figure 11.2 summarizes the rise and fall of public attention to our global environmental issues, measured in terms of their coverage by a nationally distributed newspaper  of record (the New York Times) and congressional hearings. The data show that the first surge of public attention to these issues in the United States occurred in the  mid­1970s and focused on the risk of stratospheric ozone depletion. The late 1970s were marked by a return to relatively low levels of public attention to any global  risks. By 1980, the debate on acid rain was shaping up. It rose to a peak in 1984 but continued to command substantial though declining attention throughout the rest  of the decade. Ozone depletion came back on the agenda in 1986 and 1987, though its peak levels of media and congressional attention at the time only matched those  accorded acid rain during the same period. By 1989, the climate change problem for the first time dominated public debate on global atmospheric risks, a position it  would continue to hold—despite an absolute decline in attention from its 1989 peak—through the end of our study period. The remainder of this section examines the  ideas, actors, and institutions underlying these changing patterns of public attention for each of the three cases. 11.3.2 Acid Rain

Acid rain emerged onto the American public agenda in the late 1970s, remained there for a decade of rancorous debate, and finally fell back into the relative obscurity  of a "resolved" problem in the early 1990s. By the end of 1992, America was committed to controlling the long­range transport of acidifying substances through  provisions of the 1990 Clean Air Act Amendments and a 1991 Air Quality Accord with Canada and had ratified the Convention on Long­Range Transboundary Air  Pollution (LRTAP) and the Protocols concerning the control of emissions of nitrogen oxides (NOx) and volatile organic compounds (VOCs), but not sulfur. Together,  these provided for a national cap on sulfur dioxide (SO2) emissions amounting to a 10 million ton (40 percent) reduction below 1980 levels and accomplished through  a market in emission allowances, curtailment of NOx and VOC emissions, and a binding arbitration mechanism to handle future disputes with Canada. Prior to the emergence of acid rain as a public issue, air pollution in America had been viewed as a local problem of public health and welfare associated with particular  urban and industrial areas. The impetus to begin considering these pollutants in the context of their

Page 263

Figure 11.2 Attention to global atmospheric issues in the United States3 possible long­range transport and ecosystem effects came from abroad, first through scientific and then through political channels.  In 1970, American scientists traveling to Scandinavia for other purposes encountered, in the work of Svante Oden and others, an emerging picture of how acidifying  pollutants transported over long distances might have serious effects on ecosystems (Oden 1968; Cowling 1982; Kowalok 1993). As a result, Oden was invited to  make a lecture tour of the United States the following year,4 stimulating a number of American scientists to begin interpreting data they had collected for other reasons  in terms of the long­range transport of pollution. Follow­up activities in the United States explicitly sought out further European experts and experience. By 1974, the  first articles characterizing acid rain as a serious regional problem for America were beginning to appear in the country's most widely circulated scientific journals and  newspapers (Likens and Bormann 1974; Likens, Wright, Galloway, and Butler 1974; Rensberger 1974). Three years later the issue achieved official recognition as the  President's Council on Environmental Quality (CEQ) announced that long­range transport of acid rain was a problem worthy of serious scientific scrutiny (CEQ 1977,  198). Growing international scientific concern over the ecological impacts of long­range transport of acidifying pollutants made it increasingly likely that something would  eventually have edged the issue onto America's public agenda. The immediate stimulus again arrived from abroad but this time through political channels. In June of  1977, Canadian Environment Minister Romeo Leblanc claimed that "an environmental time bomb" had been created by the "massive international exchange of air  pollutants" underway between the two countries. He urged immediate negotiations to address the problem, a theme echoed later in the year by Prime Minister Trudeau. 

Page 264 The American government responded positively. A Bilateral Research Consultation Group was set up promptly in 1978. Prodded by a Toronto Action Seminar on  Acid Precipitation that drew over 800 activists from the two countries, negotiations began in 1979. These resulted a year later in a formal Memorandum of Intent  (MOI) committing the two countries to work out a bilateral acid rain treaty backed by appropriate domestic policies. The issue was decisively launched onto America's  national political agenda when President Carter, in a 1979 address, identified acid precipitation as "a global environmental problem of the greatest importance," called  for its control by the federal government under the Clean Air Act, and joined with Congress in promoting what became the Acid Precipitation Act of 1980 (P.L. 96­ 294) (OWHPS 1979). The Act called for the development of a ten­year National Acid Precipitation Assessment Program (NAPAP) to be chaired by an Interagency  Task Force on Acid Precipitation. Three assessments were to be performed: on current and future damages by 1985, on alternative control and mitigation strategies by  1987, and on scientific and policy issues by 1989. The United States also signed the LRTAP Convention in 1979 and ratified it in 1981. The LRTAP Convention did not play a significant role in the American encounter  with acid rain. This building momentum for action on acid rain was derailed with Ronald Reagan's election to the presidency. Reagan and his "Revolution" arrived in Washington in  1981 with a commitment to roll back federal government in general and environmental regulation in particular. His administration immediately canceled or relaxed a  number of administrative actions to limit acid rain that had been initiated under President Carter.5 Soon thereafter, it pulled the United States out of acid rain talks with  Canada.6 Canadians were outraged. Prime Minister Trudeau greeted President Reagan in his 1981 visit to Canada with a statement that the country did not appreciate "this lethal  airborne assault on their waters" called acid rain (Cary 1981). Similar themes would be echoed by Canada's political leaders, nongovernmental organizations (NGOs),  and scientists throughout the Reagan administration's eight years in office. Canada made it a top priority to keep the topic of America's international responsibilities  regarding acid rain on the U.S. national agenda.7 The eventual result was more research, more consultation, and more information exchange but no reduction of U.S.  acid emissions.8 A widespread backlash against the extremist antienvironmentalism of the Reagan administration led to a gradual moderation of its rhetoric and some innovative efforts  by EPA Administrator William Ruckleshaus in 1983 and 1984. Unfortunately, acid rain had become a litmus test on Reagan's environmental policy in general. The  environmental community would give Reagan little credit for any of his administration's environmental accomplishments until acid rain was addressed; Reagan's own  deregulation constituency made "hanging tough" on acid rain a measure of adherence to the central faith. This produced a standoff in which the White House could do  nothing more than make symbolic gestures and support more research and development on acid rain. It would take other political actors and, ultimately, another  president to lead the domestic debate forward. NGOs and individual state governments reacted aggressively to the lack of executive leadership on acid rain. An extraordinarily diverse group of organizations was  involved, ranging from special interests such as Trout Unlimited and the Yellowstone Valley Citizens Council to the all­encompassing National Clean Air Coalition.  Their prime impact was through rear­guard legal actions, seeking to force EPA to promulgate or enforce acid rain–related rules already established under the Clean Air  Act and its amendments. These generally failed to secure specific redress because of the courts' inclination to uphold "executive discretion." They did help to keep  public and congressional attention focused on the issue and on the Reagan administration's failure to act on it. The states also stepped into the void created by the lack  of leadership from the national executive, initiating lawsuits, lobbying efforts, publicity campaigns, and monitoring efforts. Starting as early as 1982, states adopted their  own unilateral plans and policies for reducing acid rain. They even negotiated their own bilateral agreements with Canadian provinces and, eventually, the Canadian  federal government. These local initiatives made life increasingly complicated for industries engaged in national operations and increasingly awkward for a federal  government unwilling to pass national acid rain legislation.9 Congress was the center of the national debate on acid rain in the 1980s. And in Congress, "the crux of the acid rain . . . problem" was, in the words of Senator John  Glenn, "the cost of cleanup and who should bear it" (Mosher 1983, 1998, 998). When the "Who pays?" question was first raised in the early 1980s, precedent  answered simply: "The polluter pays." Early attempts to pass acid­rain legislation followed precedent.10 This approach was supported by eastern states that saw  themselves as downwind from what the technical debate had defined as the "polluters": coal­fired electric utilities in the Midwest. Those "polluter" states opposed it and,  principle or no, introduced alternative legislation designed to spread control costs through a nationwide electricity tax. An unsurprising array of states, utility groups, and  fuel interests

Page 265 lined up on each side of this equity debate, with the environmental NGOs generally taking a neutral position. Jobs, income losses, and direct economic costs constituted  the denominators of disagreement. The alignments remained largely unchanged—and a point of enormous contention on the domestic political scene—throughout the  1980s. Some resolution of America's acid rain dilemma was probably inevitable as the 1980s drew to a close. By then it was clear that the ongoing scientific studies conducted  by NAPAP—while sometimes seemingly lost in the details and uncertainties of an unprecedentedly complex problem—were not going to exonerate acid rain as a  serious transboundary pollution problem. By 1983, most countries of the Organization for Economic Cooperation and Development (OECD) had already regulated  transboundary pollution of acid rain through adherence to the Economic Commission for Europe's LRTAP Convention. America was under insistent high­level pressure  from Canada and elsewhere to "join the club." On the domestic front the unremitting efforts of the northeastern states and a variety of NGOs had convinced most  industrial and regional interests that some form of serious regulation was inevitable. Finally, a bipartisan consensus was growing on the shortcomings of traditional  "command"­based regulatory strategies and the advantages of market­based, flexible alternatives that seemed attractive to conservatives and liberals alike. But if these long­term trends made possible a resolution of America's decade­long deadlock on the acid rain problem, it was a rare coalescence of political leadership  that realized the opportunity. This included initiatives from state governors and the Congress, where in 1989 George Mitchell, a long­term advocate of acid rain  legislation, had replaced its implacable foe Robert Byrd as Senate majority leader. Above all the key catalyst for American resolution of the acid rain problem was  leadership from candidate—and then President—George Bush. Seeking to distance himself from the environmental record of the Reagan administration (in which he  had served as vice president), candidate Bush had declared in an August 1988 campaign speech that for acid rain "the time for study alone has passed."11 After his  election, Bush moved swiftly to back up his campaign rhetoric with a proposal "reducing SO2 emissions by 10 million tons, and NOx emissions by 2 million tons" while  ensuring "that coal continues to play a vital role in our energy future." A year later, the Clean Air Act Amendments of 1990—with the acid rain emission reductions and  a tradable­permit scheme included at the behest of the president—were passed by Congress. Regional tensions inherent in the "Who pays?" question were not so much  resolved as overtaken. For, as a direct result of that legislation, by 1992 the polluters were indeed paying. No national tax on emissions, fuels, or power was adopted,  nor was any equivalent cost­sharing measure to spread the costs of acid rain abatement substantially beyond the regions responsible for generating the relevant  pollution. An Air Quality Accord with Canada was signed in 1991, committing the United States to little more than its own domestic laws now required.  With substantive aspects of the problem finally tackled and regional, national, and international political concerns addressed, America's attention turned elsewhere. By  1992, the issue had returned to the esoteric world of science and law from which it had emerged a dozen years earlier. It disappeared from the public agenda.  11.3.3 Ozone Depletion

The ozone­depletion issue emerged three times onto the American political agenda over the period of this study (see figure 11.2). During its first two comings in the  1970s, it was framed largely as a domestic problem in the regulation of "hazardous technologies." Only with its reemergence in the later 1980s and its subsequent  melding with climate change concerns did America come to view stratospheric ozone depletion as a global environmental problem per se. Each appearance of the  ozone­depletion issue onto the American agenda left in its wake an additional set of institutions and interests that exerted a significant influence on the timing and content  of the issue's subsequent development.12 U.S. scientists did not figure prominently in the early scientific investigation of stratospheric ozone. The issue of ozone depletion was first pulled onto the public agenda  by a political controversy in which it played a minor role: the proposal to build an American fleet of supersonic transport (SST) aircraft. The SST debate had been cast  during the late 1960s largely in economic terms. Environmental concerns were secondary, emphasizing the noise pollution of sonic booms and the possible impact of  stratospheric contrails on climate. The possibility that SST exhaust products might destroy stratospheric ozone had been raised in the 1960s by studies of the effects of  intercontinental ballistic missiles (ICBMs) and nuclear explosions on the stratosphere, but initial American assessments in 1970 discounted this danger (Pressman 1962;  SCEP 1970; Harrison 1970). Those assessments nonetheless drew the attention of an increasing number of scientists to questions of stratospheric ozone depletion.  Inevitably in such a young field, this brought about the rapid emergence of new concerns, hypotheses, and disagreements.13 In March of 1971, just as the scientific  debate began to develop in America, Congress voted to cancel funding for the SST—largely on economic 

Page 266 grounds. With the death of the controversy for which it had provided arguments, public and political interest in the stratosphere rapidly waned.  Professional attention did not. The Department of Transportation (DoT), responsible for the SST program, had in 1970 begun "developing a research plan to  investigate the nature and magnitude of the impact of the SST upon the environment" (Mormino, Sola, and Patten 1975, v). Congress approved in late 1971 DoT's  request for funds to initiate the resulting Climatic Impact Assessment Program (CIAP) (DoT 1975). Over the next three years, CIAP's investigation of "the possible  physical, biological, social, and economic effects that might result from future aircraft operations in the stratosphere" provided one of America's first experiments in  "integrated assessment" of a global environmental issue, "doubl[ed] the number of [published research] pages devoted to the stratosphere over the preceding  decade . . . [and] attracted a new generation of stratospheric scientists" into the field (DoT 1975, iv; McElroy and Salawitch 1989, 1654; Brooks 1975; Broderick and  Oliver 1982). The planning of the National Aeronautics and Space Administration (NASA) for the space shuttle brought further attention and funding to the impacts of  exhaust gasses on the stratosphere. And the Atomic Energy Commission (AEC)—mindful of lingering concerns over the impact of atomic explosions on the  atmosphere—began a series of workshops bringing together meteorologists and chemists to explore recent developments in the emerging field of stratospheric science.  By the latter half of 1973, scientists engaged in and connected through these activities were becoming increasingly interested in chlorine as a possibly important catalyst  for stratospheric ozone destruction. This scientific community, itself catalyzed by the political SST debate, was in turn responsible for ushering the ozone debate back  for its second appearance on America's public agenda. The precipitating event was a paper published in mid­1974 by Mario Molina and Sherwood Rowland in which  they connected a plausible chlorine­based catalytic mechanism for ozone destruction with a previously unappreciated anthropogenic source: the chlorofluoromethanes  that had long been used as refrigerants and were increasingly employed as aerosol propellants (Molina and Rowland 1974). The Molina­Rowland hypothesis became a  focal point for the emerging international community of stratospheric researchers and achieved rapid and widespread support among its leaders.  America's environmental revolution was well under­way by this time, providing fertile ground for converting these new scientific arguments about ozone depletion into  political action. Activists picked aerosol uses of chlorofluorocarbons (CFCs)—the fastest­growing and largest application—as a vulnerable target for initial action.  Rowland himself argued forcefully and publicly for a ban on nonessential CFC use in aerosols. He was joined by other stratosphere experts, including Ralph Cicerone,  who helped to convince his home town of Ann Arbor, Michigan, to promulgate a voluntary ban on CFC propellants in the fall of 1974. Media attention soared to levels  far above those engendered by the SST debate. Additional consumer boycotts spread throughout the country. State­level initiatives on CFCs were quickly adopted,  with Oregon leading the way in May of 1975. Congressional proposals for various forms of national restrictions were introduced by December of 1974 and multiplied  thereafter. Industry opposition was initially weak and disorganized, though it nonetheless succeeded in blunting initial congressional enthusiasm for action. NGOs  petitioned the federal government to ban nonessential uses of CFCs in 1974 and stepped up the pressure with a suit in 1975. The federal executive scrambled for  several years seeking to determine whether responsibility for regulating aerosol CFCs ought to lie with the Consumer Product Safety Commission, the Food and Drug  Administration (FDA), or the EPA. By 1977, when the U.S. federal government finally announced regulations to phase out CFCs as aerosol propellants over the next  two years, American production of such propellants had already fallen to half of its pre­1974 level. Political interest in CFCs declined in tandem with the imposition of  controls over this most visible aspect of the ozone threat, despite the continued use of CFCs for other purposes and the increasing severity of the CFC risk as assessed  by the scientific community. As U.S. production of CFC aerosols virtually ceased in 1979, the stratospheric ozone issue disappeared for a second time from America's  public agenda. For the next half dozen years, American NGOs,14 Congress, and media would remain virtually silent on the ozone issue, their environmental agendas  saturated with other concerns—particularly acid rain.15  Both research into and policy interests in the ozone issue were by then thoroughly institutionalized. Industry organized both a lobbying group to oppose regulation and  an R&D program to inform and expand policy options.16 Within the federal executive, early organizational squabbling and experimentation were eventually resolved by  spreading responsibilities widely. A vigorous national research program on stratospheric ozone emerged under the direction of a single lead agency—NASA—rather  than as an interagency task force as was the case with acid rain. Policy development settled at arm's length from the basic science in EPA. The job of negotiating  multilateral treaties to protect the ozone layer was assigned by

Page 267 Congress to the Department of State. And initial responsibility for providing assessments linking the scientific and policy arenas was given to the independent National  Academy of Sciences (NAS). These various interests continued a pluralistic, not to say anarchic, pursuit of multiple agendas on the ozone issue through the late 1970s  and early and mid­1980s. The arrival of the Reagan Revolutionaries in Washington in 1981 put a heavy damper on the domestic policy development. Significantly, by  then the stratospheric ozone issue had also become institutionalized internationally. It was in the international arena that America's ozone entrepreneurs made some of  their most important contributions during this period, and it was from developments in the international arena that the ozone issue would be pulled back for its third  appearance on the American public agenda. International developments leading to the crafting of the Vienna Convention for the Protection of the Ozone Layer (1985), its Montreal Protocol on Substances That  Deplete the Ozone Layer (1987), and subsequent revisions are recounted elsewhere in this volume and in a number of independent works. Suffice it here to note that,  in contrast to the acid rain case, international developments increasingly set the pace and influenced the character of American engagement with the ozone issue from  the early 1980s onward. In particular, two streams of development—one scientific and the other political—combined to propel the ozone issue back onto the  American agenda in 1986 and 1987. The Vienna Convention—itself largely unremarked by the American press or Congress—had set in place a series of follow­up international negotiations that became  the road to Montreal. The first of these was scheduled for Geneva in December of 1986. On the scientific front, numerous assessment efforts were undertaken with the  explicit purpose of providing timely background information to these post­Vienna negotiating efforts. Most significant was the three­volume report Atmospheric  Ozone: 1985 (WMO et al. 1986). This international work—widely known as the Blue Book in deference to its cover color—was prepared under NASA's leadership  over an intense eighteen­month period, involving virtually every leading stratospheric ozone scientist in the world. It was published by the World Meteorological  Organization (WMO) in July of 1986, just as national negotiating positions for Montreal were beginning to be worked out. As intended by its authors, the Blue Book  was widely credited with establishing an international scientific consensus that the ozone­depletion threat was real and thus with helping to keep scientific controversy  from undermining political consensus at Montreal. Even as the Blue Book was being written, a new scientific discovery changed the atmosphere of the negotiations  dramatically. This, of course, was the British Antarctic Survey's discovery of a completely unexpected and pulsating "hole" in the ozone layer over Antarctica.17  Despite rapid confirmation of the hole's existence by NASA (see chapter 16 on monitoring), what was causing it would remain debatable for another two years.18  Careful efforts were therefore made to exclude formal consideration of the hole from the political negotiations leading up to Montreal. Formal consideration aside, the  hole transformed the overall tone of the ozone debate dramatically. It drew on a direct and visceral response to what one widely quoted observer described as "watch [ing] the future of the human race go down a big black hole."19 This powerful image of environmental doom—bolstered by sporadic reports of a deepening and  spreading of the hole—cast an ominous shadow under which key domestic and international political responses to the ozone issue were debated not only at Montreal  but beyond into the 1990s. On the political front, America needed an official negotiating position for the preparatory international meetings leading up to Montreal. This provided the opportunity  for a cadre of lower­level policy analysts at EPA to surface the regulatory strategies they had been developing but had been unable to implement domestically during  the highly charged, antiregulatory climate of the early Reagan administration. Without much fanfare EPA's technical ideas were assimilated into a formal "authorization to  negotiate" document by the Department of State, were circulated to federal executive agencies for review, and became the basis for the strong, proactive stance taken  by U.S. officials at Geneva and in subsequent formal and informal meetings with foreign governments, scientists, NGOs, and media.20 This international position  proposed substantially stronger regulation than anything that had made it through America's domestic policy­making process. And even as the efforts of U.S. civil  servants gathered momentum in the international arena, a domestic backlash set in, spearheaded by antiregulatory political appointees in the White House. These  individuals, who had apparently not noticed or taken seriously developments of the previous year, launched a formal "review" of America's negotiating position in early  1987. The review dragged on through the first half of the year, increasingly bewildering and angering both foreign and domestic parties as the final September  negotiating session in Montreal approached. The debate over America's "true interests" on the ozone issue escalated to such a level that it required presidential  mediation among warring Cabinet officials, some of whom were widely quoted as advocating the wearing of "hats and

Page 268 sunglasses" as an alternative to regulating CFCs.21 President Reagan ultimately ruled in favor of retaining a modified version of the original negotiating position—at least  in part because of arguments advanced by the Department of State and pointed communiqués from Germany and Japan—that a domestically driven "policy retreat at  this stage would damage U.S. international credibility" (Benedick 1991, 66). Congressional and media attention soared, peaking as America ultimately chose to  promote and sign an aggressive Montreal Protocol on Substances That Deplete the Ozone Layer in September 1987. In the years after Montreal, American attention to ozone depletion slowly declined, even as an ever more detailed and intricate set of international working groups and  negotiations proceeded to revise and tighten measures to arrest ozone depletion. By the end of 1992, the United States had without undue domestic debate adopted a  variety of national laws and international agreements that significantly reduced its production and use of ozone­depleting substances, committed it to future phaseouts,  production limits, or recycling of such substances, and provided modest assistance to help developing countries limit their own use of chemicals that might deplete the  stratospheric ozone layer. It had also come full circle on how it conceptualized the ozone problem: in the 1990s, as in the 1960s, most scientists, politicians, and  laypeople who thought about stratospheric ozone at all thought about it as inextricably bound up with the issue of global climate change.22 We turn to this other,  climatological, half of America's ozone story in the next section. 11.3.4 Climate Change

Climate change was the first of the three issues studied here to appear on America's scientific agenda as a global environmental problem. It was the last to receive  wide­spread attention, riding the coattails of the stratospheric ozone debate onto the public agenda only during the late 1980s. America's grudging endorsement of the  Rio Climate Convention in 1992 committed it to little more than long­term goals backed by voluntary measures with no standing in domestic law. During its long and  inconclusive history in the United States, the debate on climate change has been shaped more by changing politics than by changing science. Advocates of solutions  ranging from bigger research programs to more nuclear energy to greater international cooperation have found the risk of climate change to be an irresistibly attractive  problem, in the process entwining its issue dynamics with their own. American scientists had written on the possible relationship between industrial carbon dioxide emissions and climate change since the nineteenth century and were  generally aware of European work (Craig 1957; Revelle and Suess 1957; Arnold and Anderson 1957). The modern debate was largely initiated in a 1957 publication  by Roger Revelle and Hans Seuss. They argued that the oceans would not, as generally expected at the time, rapidly absorb human­induced emissions of CO2. With  scientific rather than environmentalist fervor, the authors noted that through the resulting increase in atmospheric CO2, "Human beings are now carrying out a large­ scale geo­physical experiment . . . [that] if adequately documented, may yield a far­reaching insight into the processes of determining weather and climate" (Revelle and  Suess 1957, 18). As America's efforts in the International Geophysical Year (IGY) got underway, Revelle's "experiment" was drawn into an ongoing policy debate on problems of  weather and, later, climate modification.23 Despite several entrepreneurial attempts to highlight the carbon dioxide issue, it attracted little attention and little new funding  and changed few research agendas through the 1960s (Conservation Foundation 1963; PSAC 1965, 112). The rising tide of America's environmental movement in  1970 nonetheless carried the overall topic of inadvertent climate change along with it. Scientific attention to the question of how human activities might warm, cool, or  otherwise affect the climate was significantly broadened and intensified through preparation of the Study of Critical Environmental Problems (SCEP 1970) and Study of  Man's Impact on Climate (SMIC 1971) reports as back­ground documents for the Stockholm Conference. In America, such questions were given particular impetus  by the SST controversy, framed at the time largely as a climate problem. Public and political attention to climate were further enhanced by a series of worldwide  weather anomalies beginning in 1972. These raised concerns over food production and international security sufficiently that Secretary of State Kissinger was moved to  address the U.N. General Assembly on the topic.24 The Congress debated at length and finally, in 1978, created a National Climate Program (NCP). Administratively  based in the National Oceanic and Atmospheric Administration (NOAA)—home of America's Weather Bureau—this Program held a broad mandate to enhance the  ability of the nation to respond to climate variability in general, stressing better forecasting, international cooperation, research, and assessment. Change induced by  CO2 emissions was only one of many climate issues entrained by the NCP and a minor one at that. It would take the arrival on the American scene of another problem  area to provide Revelle's "experiment"—now almost twenty years further along—with a significantly expanded audience in the science and policy communities. 

Page 269 That problem was energy. The renewal of a "limits to growth" debate in the early 1970s and the arrival of the energy "crisis" in the winter of 1973 to 1974 brought  energy issues to occupy a central position on the American policy agenda. The global geopolitical context of the accompanying debate provided a perfect stage for the  further evolution of concerns about the possible effects of carbon dioxide emissions on the world's climate. This was especially true as the Carter administration's  response to the energy crisis focused on expanding the use of domestic coal and synthetic fuels. Advocates of alternative energy sources—from solar to nuclear— found themselves in unaccustomed agreement regarding the potential seriousness of CO2 emissions from Carter's preferred fuels, even as they promoted their radically  different solutions to the problem. From 1977 through the end of the decade, therefore, Congress increasingly heard about what was becoming referred to as "the CO2  problem" in the context of energy debates rather than the climate concerns of previous years (see U.S. Congress 1977, 1978, 1979a).25 Executive Branch thinking in  the Carter administration shifted in the same direction, producing a number of reports exploring the CO2­energy connection under the auspices of the CEQ  (Woodwell, MacDonald, Revelle, and Keeling 1979; CEQ 1980, 1981). The last of these reports—issued in January 1981 during Carter's final weeks in office— made an overt attempt to push the carbon dioxide issue onto the national political agenda, stressing the possibility of "substantial economic, social, and environmental  disruptions" and recommending that the country promote energy policies that would prevent a doubling of atmospheric CO2.26 Narrowly framed as a carbon dioxide, energy, and climate problem, the issue again failed to take hold in America outside of certain core research and advocacy  communities. The most important reason for this was political: the Reagan administration that came to office in 1981 had no interest in imposing further regulations on  the energy sector, especially at a time when the energy crisis seemed to be receding. As in the case of acid rain, it called for more understanding as a prerequisite to  action and invested generously in the support of relevant basic research programs initiated under Carter.27 This search for knowledge actively avoided asking the  questions of climate impact and policy for which the Reagan administration did not want the answers.28 Such political biases were institutionally reinforced by the  decision—initially made under Carter but retained under Reagan—to place leadership for the government's research program with the Department of Energy (DoE).  This cast in bureaucratic concrete for America the prevailing view of the late 1970s that climate change was essentially a problem of CO2 pollution resulting from  energy use, even as other nations were beginning to explore broader framings of the issue. Moreover, with responsibility for understanding the "CO2 problem" placed  in an institution whose primary responsibility was promoting energy use, the politicization of the research and assessment program became almost inevitable.29 Finally,  it must be said that while American politics of the early 1980s provided lots of "push" to keep CO2 and climate off the policy agenda, the American science  establishment provided little "pull" to get it on. Despite strong positions taken by individual researchers, formal reviews of the issue by the National Academy of  Sciences and other domestic scientific institutions all took as given a CO2/energy focus for their assessments, and none went further than to confirm the plausibility of  the CO2­climate connection and to stress the need for further study.30 A wider national debate on the greenhouse effect would begin to take shape only when  America's narrow energy, CO2, and climate framing of the issue was broken open in the mid­1980s—principally in response to developments in the international  arena. (Those developments are summarized by Haas and McCabe in chapter 13 of this volume on international institutions.)  For America, as for many other nations, the catalytic event was the international assessment of the Role of Carbon Dioxide and of Other Greenhouse Gases in  Climate Variations and Associated Impacts completed at Villach, Austria, in October of 1985 (UNEP, WMO, and ICSU 1985). This assessment was essentially  an independent effort by the international scientific community, largely shaped by scholars and officials from outside the United States.31 The assessment—as its  awkward title suggests—reframed the issue at hand as one involving greenhouse gases generally and their climate­mediated impacts on people and ecosystems. It  concluded that combined greenhouse gas emissions could cause unprecedented climate change within the first half of the next century, that governments needed to  appreciate the linkages among policies for dealing with the greenhouse effect and those addressing other problems such as acid rain and ozone depletion, and that  United Nations Environment Program (UNEP), WMO, and the International Council of Scientific Unions (ICSU) should "establish a small task force on greenhouse  gases" that would, among other things, "initiate, if deemed necessary, consideration of a global convention" (UNEP, WMO, and ICSU 1985, 4).  In America, Villach's reframing of the climate issue allowed it to be amplified through independently increasing concerns over stratospheric ozone depletion. Within  months, NGOs had worked with Congress to schedule hearings exploring the connections between the two

Page 270 issues. The hearing's conveners—following a pattern laid down almost a decade earlier for the stratospheric ozone problem—echoed the Villach charge to the  international organizations to move toward a global convention, called on the Department of State to promote abroad a greater awareness of the need for action, and  requested EPA to initiate research on the effects of climate change and on policy options for dealing with greenhouse gases and ozone depletors. EPA rose to the  challenge, building on its prior record of international collaborative work with UNEP and eclipsing DoE as the substantive lead agency on the issue.  By mid­1988 the greenhouse issue was ready to solo. The occasion for its debut in America and elsewhere was the Toronto Conference on the Changing Atmosphere:  Implications for Global Security. The Toronto Conference ultimately featured calls by two heads of state (Norway's and Canada's) for a global greenhouse convention  and by the Conference as a whole for a 20 percent reduction in carbon dioxide emissions by the year 2005. During the summer of 1988, the Toronto declarations  resonated strongly with a United States suffering under severe droughts and heat waves. These external events were amplified through a series of legislative hearings  and initiatives that focused increasingly on "the greenhouse effect and global warming"—a far cry from the "carbon dioxide, energy, and climate" framing of earlier years.  Public and congressional attention soared to a peak in 1989 and remained relatively high throughout the remainder of our study period. Interest was sustained by the  connection with the stratospheric ozone issue and the emergence of an unprecedented volume of science and policy assessments, most of which had been initiated in  the immediate wake of Villach and Toronto (e.g., McKinsey & Co. 1989; EPA 1989, 1990; DoE 1989; OTA 1991; NRC 1991). Even more important was that  Revelle's geophysical "experiment" had finally come into its own as a hot topic of high politics after thirty years of technical debate and minor roles in support of other  agendas. The U.S. government, while not overly concerned about global warming, had responded with alarm to the spiraling international policy response to the issue—a  process it saw as having been driven by a somewhat anarchic combination of entrepreneurial scientists, NGOs, individual governments, and international organizations.  Its first step was to push in 1988 for replacement of the informal "Villach" process with an Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC)—an explicitly  governmental initiative to which delegates would be appointed by their national executives. Moreover, the United States worked to structure the IPCC so that an  American would chair the working group responsible for analysis of policy options (Bodansky 1993). This determination to shape the pace and content of international  developments carried through in U.S. support for an Intergovernmental Negotiating Committee on climate change, set up by the U.N. General Assembly in December  of 1990 and charged with preparing a convention to be signed at the United Nations Conference on Environment and Development (UNCED) in 1992.  On the domestic front, the climate issue was pulled to the highest level of American politics by presidential candidate George Bush in 1988. Bush moved to enhance his  environmental bona fides by assuring Americans that he would bring a "White House effect" to bear in the battle against global warming. As president, he raised the  stakes further throughout 1989 by calling in bi­ and multilateral summit meetings for "common efforts to limit emissions of carbon dioxide and other greenhouse gases"  and a "framework or umbrella convention on climate change."32 Combined with a growing flow of congressional proposals, the presidentially sanctioned prospect of  real action to limit greenhouse gas emissions finally awakened America's industrial and other business interests to an issue that they had generally ignored. Between  1989 and 1991 several major groups of companies and trade associations formed to keep members informed on developments, prevent "uneconomic climate  legislation," and publicize criticisms of the scientific basis of greenhouse gas–induced climate change.33  These concerns found receptive ears in the White House. In the aftermath of its disconcertingly reactive experience in formulating a negotiating position for the Montreal  Protocol, the Reagan White House had moved to assert control over Executive Branch policy development on global environmental issues—a process it saw as having  been driven by overly aggressive proponents of regulation in the Department of State and the EPA. A series of unsatisfactory experiments in interagency coordination  begun under Reagan and continued under Bush indeed curtailed the entrepreneurship of State and EPA but failed to establish effective replacements (Nitze 1991). As  the Intergovernmental Negotiating Committee (INC) process took shape, disagreements among U.S. agencies and interests were not resolved at home but spilled over  into ongoing international conferences and negotiating sessions in the form of large, uncoordinated, and disputatious American delegations. Emerging from this disorder  was a comparably inchoate national policy on climate change in which environmental voices were overborne by domestic economic arguments about what America  would not do. In particular, the fixed point for American negotiators became a domestically dictated refusal to commit to

Page 271 specific targets or timetables for reducing greenhouse gas emissions.34 The Framework Climate Convention ultimately tabled at Rio in 1992 took a watered­down form that was acceptable to the United States, which signed it, albeit  reluctantly. In part, this was because domestic American interests had, in fact, succeeded in shaping the Convention to fit their views. In addition, it was because other  powerful nations had softened their initial positions as their own business interests and energy and economic affairs ministries had belatedly asserted similar pressures to  those experienced from the outset by American negotiators. American advocates of a stronger Convention took heart as presidential candidate William Clinton and his  environmentalist running mate Albert Gore campaigned on a pledge to reduce greenhouse gas emissions to 1990 levels by the year 2000. But the elections had not  been about the environment, and—as subsequent events would show unambiguously—a generation of geophysical experimentation had still not prepared America to  incur real costs for mitigating what it still saw as a worrisome but still hypothetical and distant greenhouse problem. 11.4 Patterns and Trends in America's Response to Global Environmental Risks In the previous section we addressed the short­term dynamics of America's historical encounter with the risks of acid rain, stratospheric ozone depletion, and climate  change, highlighting factors responsible for their rise and fall as public issues. Here we seek to suggest some significant persistent patterns and long­term trends that  underlie the nation's past responses to global environmental risks and thus might be expected to shape its encounters in the future. Our approach is necessarily selective  rather than comprehensive and suggestive rather than conclusive. While acknowledging the risk of oversimplification and overgeneralization, our goal is to highlight  interesting propositions latent in our three case histories that subsequent work might critically evaluate and explore. 11.4.1 Actors

Each of the environmental issues we investigated was brought onto the American agenda by scientists who in turn drew strongly on seminal work of colleagues abroad.  Scientists continued to be major contributors to the national debate as the issues matured, but their initially dominant voice soon shared the stage with government  officials, industry, and environmental NGOs. In later periods, voices from government were more often heard than other groups in public fora. On the order of 40  percent of congressional hearing witnesses and 50 percent of the sources cited in newspapers of record spoke for governmental organizations. These government  voices were of many varieties and often at odds with one another. Each issue ultimately involved presidential decisions, primarily for the purpose of resolving conflicts  among warring governmental bodies. Perhaps the most important trend in actor­group participation for the environmental debates we studied is the blurring of their roles through time. From the beginning of  our study period through the late 1970s, roles had been relatively distinct. The officials who managed research and proposed policy on our three issues worked for the  federal government. Expertise came from natural scientists in universities who did the research, called for more, and with few exceptions stayed out of policy. NGOs  could be counted on to call for action, sue, provide prompt information to the media and congressional staffers, criticize, and rabble rouse but did not generally aspire  to conduct either science or policy analysis. Industry mainly opposed almost any possibility of regulation. By the time of the Rio Conference, in contrast, it had become  increasingly difficult to match institutions with functions. Relevant expertise was by then recognized to include both natural and social scientists, engineers, and,  increasingly, international lawyers. These experts were distributed throughout government, the universities, NGOs, and industry. Government involvement was no longer  restricted to federal officials but included significant input from states and international bodies as well as NGOs. Aided by the rapidly growing interest in global  environmental change, the U.S. tradition of revolving­door government had brought individuals who had been active as scientists and NGOs in earlier years into  important government positions. Former government officials cycled back to industry, NGOs, and academia. Key industrial players joined the government. Facilitated  by this cross­fertilization, government agencies, NGOs, and industry found themselves increasingly cooperating in the formulation and even implementation of policy  proposals. These linkages and cooperation were most pronounced at the technical level. From the later 1980s onward, the White House found itself not infrequently  moved to exert political control over what it viewed as an international environmental advocacy coalition that extended throughout society and into the executive  agencies. Beyond these broad generalities, the differences among the three issues we studied are stronger than the similarities. The acid rain debate, which inherited a strong  policy component from its origins in domestic air pollution concerns, was joined from the beginning by an exceptional number of industrial actors—particularly in 

Page 272 congressional hearings. The discussions on climate—for much more of their existence relatively removed from policy—not unexpectedly had a higher representation of  independent experts than of industrialists. Stratospheric ozone attracted a more balanced representation from the two groups. Environmental NGOs, their undoubted  influence behind the scenes notwithstanding, were always relatively late arrivals to the public discussion of the issues we studied, usually received less attention than any  other actor group, and never reached visibility approaching half of the exposure given to governmental actors. Finally, it is worth pointing out the opportunities that the alignment of actor groups and issues provided for drawing on experience with one risk in formulating the  response to another. Linkage was most complete for the NGOs. There, a small number of influential individuals systematically emphasized the policy linkages among  the three cases from the mid­1980s onward.35 Congress also had the potential to provide linkages, since the same committees in both the House and Senate  dominated the hearing process for all three issues.36 In fact, we found little evidence that this potential was realized, perhaps due to the absence of linkage at the  subcommittee level, where most of the hearings were held. Although any number of scientists were aware of multiple chemical and physical linkages among the issues,  virtually none focused on the three­way interactions until the very end of our study period. Only a handful were visible public figures in more than one of our three  issues, despite the firm coupling of climate and ozone on the public agenda.37 Many of the same industry actors—primarily energy producers and consumers— participated in both the climate and acid rain debates, though none of these connected significantly with the stratospheric ozone experience. Perhaps most significantly,  there was little apparent overlap within the executive branch among individuals or departmental offices working on the three issues. This is especially noteworthy given  the dominance in the public debate on the three issues of officials from the executive branch of government. It would seem that America's traditional "government of  strangers" persisted in the global environmental area with few exceptions. The nature and consequences of this disconnect for America's management of global  environmental risks are further explored below in section 11.4.3. 11.4.2 Ideas.

Perhaps the most fundamental long­term change in the response of the United States to the issues covered in this study has been its reframing of the issues themselves.  Two major trends are evident. Obvious but still worth noting has been the emergence of a substantially stronger international dimension to America's traditionally domestic framing of U.S.  environmental policymaking. The origins of international environmental policy in the United States go back well before the IGY and include significant efforts to limit  marine oil pollution and radioactive fallout in the 1960s. Nonetheless, the encounters of the United States with SSTs and spray cans as threats to stratospheric ozone in  the 1970s were framed in almost wholly domestic terms. The country toyed with a bilateral approach to the acid rain problem in the late 1970s. Despite Canada's  urging, it soon retreated to a domestic framing within which the issue was debated and substantially resolved over the succeeding decade.  The breakthrough of the United States to environmental internationalism on the three issues came in the mid­1980s. The country's earlier domestic attention to ozone­ depleting chemicals was carried over into the international arena by an energetic group of scientists, NGOs, and midlevel civil service entrepreneurs. Preparing for the  crucial 1987 meeting in Montreal, the White House unexpectedly found itself constrained by an international negotiating process that it had not taken the trouble to  shape. With climate discussions apparently headed the same way, political leadership of the United States finally found itself motivated to treat seriously the international  dimensions of environmental policy making. The White House promptly discovered that even the United States could not unilaterally control what got on the  international environmental policy agenda. With public and private interest in such policy soaring, the government was nonetheless unwilling to stay out of the  international environmental arena altogether. By the late 1980s it had therefore moved to assert its interests in the content of international environmental assessment and  negotiation. The tough bargaining over President Bush's decision to attend and bless a Rio Conference only if it was reshaped to be consistent with American interests  succinctly, if brutally, reflected the country's new internationalized approach to environmental policy. This internationalization brought with it a number of changes that should, over the long run, enhance the ability of the United States to deal with global environmental  risks. The prospect of allowing the United States to sit out the debate on international environmental policy no longer seems viable—a statement that would have been  harder to make in the midst of the strife with Canada over acid rain in the mid­1980s. Through its decision to stay in the game, America has ensured that its scientists,  NGOs, business leaders, and government officials will have increased exposure to the ideas and experiences of other countries. This is likely to exert periodic "pulls"  toward more expansive international agreements since some of those countries, in the future as in the

Page 273 past, are likely to be more aggressively "green" than the United States. The international arena will almost certainly continue to provide environmental policy  entrepreneurs with a variety of substantive venues and decision­forcing agendas relatively insulated from the daily noise of domestic politics. International processes of  environmental policy making will, on occasions in the future as in the past, entrain enough momentum and linkage to carry America further than it otherwise would have  gone toward active risk management. That said, the reframing of environmental policy as a sometimes­international affair in the United States has almost certainly not  changed the dominant influence of domestic interests in shaping what the United States has actually done to manage global environmental risks. We return to this theme  in section 11.4.6 below. A second more subtle but nonetheless important change in how the United States addresses global environmental risks deals with risk characterization. Recall that  throughout this study we have employed a broad model of possible modes of risk characterization that calls attention to human activities that might harm the  environment, environmental properties that many people might choose to value, and social or ecosystem impacts that might occur as a result of changes to those  environmental properties. Over the period of this study, American thinking about global environmental risks evolved from a focus on particular harmful activities to a  focus on particular threatened environmental properties. Sensational impacts periodically enlivened the debate but never emerged as a dominant frame of U.S. thinking  about global environmental risks. Thus the spray­can problem and its early focus on skin cancer evolved into an international Protocol to avoid "depletion of the ozone  layer." And the carbon dioxide debate became progressively less focused on the details of impacts on soybean yields or even energy policy as it moved toward a  Convention to "prevent dangerous anthropogenic interference with the climate system." Even on the acid rain issue, where the United States remained skeptical of  European efforts to adopt effects­based "critical­load" concepts, the early focus on sulfur dioxide and "tall stacks" gave way to a broader view of combating "system  acidification." These formal characterizations resonate with popular American images of global environmental risks—umbrella­corroding rain, pulsating holes in the  heavens, and the accelerated weathering of our national monuments—all evoking the threatened environment per se more than particular, assessable damages. Despite  its ostensible overreliance on benefit­cost accounting in environmental policy, the United States seems to have decided early on that too much acidity, depletion of the  ozone layer, or climate warming was likely to be a bad thing that ought to be avoided. The question the country debated was not "Why?" but "How?"  This ascendancy of broad environment­centered characterizations of environmental risks—if it can be sustained in practice—almost certainly represents an advance in  the nation's management capacity. The initial framing of issues in terms of specific technologies, pollutants, and damages was generally more a consequence of  entrepreneurial advocacy than of scientifically objective analysis. It was doubtless effective in helping get the new issues onto the public agenda. But the very success of  these narrow initial framings meant that they soon became institutionalized in the agendas of scientific elites, mission agencies, and political advocacy coalitions. There  the framings eventually became an impediment to further evolution of the issues. The emergence of broader, consequence­based framings of global environmental risks  in the late 1980s encouraged the consideration of a much wider range of scientific interrelationships and policy responses than had previously been the case. By the time  of the Rio Conference, the outstanding question was whether these new consequence­based framings would remain broadly oriented toward the "fundamental  properties of the global environment" as suggested in recent international treaty language or, instead, would focus increasingly on specific impacts and effects. In the  United States, as elsewhere, advocates of "precautionary" strategies for environmental management generally supported the broader framing, while those more  concerned with "efficient" or "no­regrets" approaches preferred the narrower version. In the next section, we examine more closely these strategic dimensions of the  global environmental risk debate. 11.4.3 Goals

The goals of the United States for the management of domestic air pollution evolved in parallel with the broader environmental goals sketched at the beginning of this  chapter. By the time of the Clean Air Act Amendments of 1977, this process had produced a comprehensive national goal for domestic air­pollution management: first  protect human health with an "ample margin of safety" and then—as distinctly secondary concerns—preserve beauty (visibility) and material welfare. This goal was  defined in terms of National Ambient Air Quality Standards (NAAQSs) for common pollutants and emission standards for less common ones. In practice, as emission  standards emerged as the primary means for attainment of NAAQSs, they tended to displace ambient standards as the de facto goal of domestic air­pollution  regulation. These well­established domestic air­quality goals were not so obviously appropriate for the transboundary and 

Page 274 global environmental issues that began to emerge onto the American agenda in the early 1980s. But no comprehensive goal for the management of transboundary  environmental issues emerged in the United States to take their place. Indeed, in contrast to developments in other countries such as Germany, no debate on national  goals for dealing with global environmental risks in general was ever enjoined in the United States. In the absence of such a debate, the United States adopted  numerous ad hoc goals for addressing particular causes of each of the three global risks we studied, while devoting relatively little effort to placing these goals in relative  or comparative perspective.38 The various "global" goals that emerged from this process broke with its domestic precedents in focusing less on public health than on  the broader but vaguer concepts of "environmental protection" that had emerged as the country's dominant frame for thinking about global environmental issues.39 On  the other hand, they kept to domestic precedent by abandoning early concern for impact mitigation in favor of an exclusive focus on emission­reduction goals. By the  late 1980s, efforts had begun to consolidate emission goals for individual gases in a more "comprehensive" or integrated approach to the management of particular risks  (U.S. Task Force 1991). The goals for managing individual global risks were embodied in the principal international and bilateral treaties the United States signed on each of the risks studied  here. By the end of 1992 these goals included binding targets and timetables for reducing emissions of sulfur dioxide (but only from power plants), nitrogen oxides, and  a variety of specific ozone­depleting chemicals. The Bush administration formally rejected targets and timetables on greenhouse gas emissions at the Rio Conference.  But presidential candidate William Clinton had campaigned on a pledge to join the European Union and other nations in reducing national greenhouse gas emissions to  1990 levels by the year 2000. Looking back over the historical development of the goals for managing global environmental risks, three features stand out. First, goals have mattered in the evolution  of U.S. responses. They have been a powerful force in defining or framing the national debate on particular risks. In particular, they have served to focus attention on  particular aspects of a risk while drawing attention away from others. The early goal of banning aerosols containing CFCs, for example, focused attention for an  effective mass­action campaign but at the same time made the United States slow to its attention to the broader array of ozone­depleting chemicals.40  Second, goals have been "sticky." Once adopted, they have tended to persist long after evidence and action would rationally have led to their revision or replacement.  An example is the goal of a 10 million ton reduction in sulfur dioxide emissions that dominated the U.S. acid rain debate for a decade, impervious to new science,  technology, or policy options such as decreasing emissions of nitrogen oxides as well as sulfur dioxide or the value of increased energy conservation.  Third, the emission­oriented goals adopted in the cases reviewed here have been only distantly relevant to the actual mitigation of the risks they address. Considerations  of political feasibility have weighed far more heavily than those of policy­option effectiveness in determining what the country has set out to do.41 America's (and, for  that matter, the world's) fascination with the substantively arbitrary "Toronto goal" of a 20 percent reduction in carbon dioxide emissions is only one of many examples.  The particular distaste of the United States for planning (and thus for formal and seriously debated goal setting) and apparent preference for crisis management has been  frequently remarked and its consequences debated. None of the patterns highlighted here is unique to the country's handling of global risks, but indeed each applies  across the spectrum of (at least) environmental issues. In the case of global environmental risks, the failure to address substantive goals seriously has been an  impediment to the ability of the United States to develop more effective responses. In the absence of consciously articulated and critically evaluated goals, the net result  of the tendencies outlined above has been pernicious. As shown in the case histories of section 11.3, for most of this history the country consistently set arbitrary and  narrow courses for its actions on global environmental risks, invested heavily in those courses, and found itself unable to alter direction in response to new ideas,  scientific knowledge, or political realities. The United States' more recent willingness to adopt comprehensive goals for emission reductions may well be a positive  development. But so long as the comprehensive approach is pursued as a matter of strategy rather than principle—adopted in cases such as climate change where it  serves U.S. interests and rejected in cases such as acid rain where it does not—its status as a systemic improvement in the country's ability to manage global  environmental risks will remain suspect. Even America's otherwise admirable goal of developing new knowledge on global environmental risks has proven  problematical, too often coming to be treated as an end in itself and thus a potential delaying tactic rather than as a means for designing appropriate social responses.  All things considered, the United States—having largely failed to develop an articulate vision of where it is trying to get in responding to global environmental risks—has  been unable to ask whether it is going where it wants to be.

Page 275 11.4.4 Knowledge

The United States treated the management of global environmental risks as knowledge­intensive activity, investing heavily in related research, monitoring, technology  development, and assessment. As described in section 11.3, major national research and assessment programs were mounted in America for each of the risks  addressed in this study, beginning in the early 1970s for stratospheric ozone and the late 1970s for acid rain and climate change. Increasingly through the 1980s, the  knowledge gathering done under these national programs was complemented by an array of other international, governmental, academic, NGO, and industrial  contributors. In the areas of research and monitoring, the vast majority of U.S. effort was devoted to knowledge accessible through natural sciences. Economics played a role  beginning in the early 1980s, initially focusing on problems of emission forecasting. Other social science disciplines began to conduct serious and sustained research  programs on global environmental risks only in the late 1980s and, as of 1992, had yet to produce any substantial monitoring programs. The natural­science dominance  of U.S. research and monitoring agenda for global environmental risks was due in part to initial framings of the issues by natural scientists and in part to the difficulty that  official national programs had in sustaining support for research that political leaders believed might strengthen arguments for policy actions they did not want to take.42  This dominance has meant that the deepening understanding in the United States of how, and in what ways, the global environment is changing was not matched by  remotely comparable knowledge about how different economic, social, and political structures drive that change or about how that change affects the prospects for  sustainable human development. The United States also invested heavily in technologies relevant to reducing global environmental risks, through both public and private investment. Indeed, there were  extended periods in the evolution of each of the issues studied here when the policy debate was more about which technologies would benefit from risk regulation than  about how risk regulation would benefit from technologies. This complex relationship between "problems" and "solutions" in development of societal issues was hardly  unique to global environmental issues. Just as in other areas of United States environmental policy, regulations specifying particular technologies have almost certainly  impeded subsequent innovation. And just as in other areas of environmental policy, the pace and direction of technical innovations relevant to the risks discussed here  have almost certainly been affected by perceptions about the likely stringency and stability of their regulation. The participation of the United States in international  agreements to reduce emissions held out the prospect of significantly enhancing the perceived stability—and thus technology­forcing influence—of its risk regulations.  But whether the country's characteristic openness to revisiting past decisions will actually be dampened by the sorts of international environmental agreements it has  been willing to sign remains to be seen. The research investment of the United States did not make it immune to surprise, as illustrated by the failure of scientists to predict the ozone hole. Such surprises are  inevitable and indeed welcome in any serious program of research into the unknown. All in all, the United States did a generally good job of producing, over the long  term, an accumulation of reliable knowledge concerning those aspects of global environmental risks that the country has chosen to address. The time scales involved are  long—on the order of a decade or more between the initiation of systematic research, monitoring, and technology programs and the emergence of a widely shared and  robust consensus on the nature, severity, and manageability of each risk.43 Over these extended periods, the thrust of research and development was often altered by a  variety of factors external to the science, including changes in issue framing, in the constellation of institutions engaged in the issue, and in the political directions imposed  on national research programs. Nonetheless, the science and technology of global environmental change advanced. And it was this long­term advance that, after the  surprise of the ozone hole, allowed the United States to lead a series of expeditions into the Antarctic that within two years had demonstrated its cause beyond  reasonable doubt. Looking back over the entire period of this study, there is every reason to conclude that regardless of motivation, the willingness of the United States  to provide and sustain substantial funding of basic scientific research in the broad area of global environmental change has almost certainly been the nation's single  greatest contribution to its own—and the world's—ability to respond intelligently to these issues.  Turning our attention from the gradual growth of conventional wisdom to the occasional moments of novelty, innovation, or redirection of the research programs,  several particularly influential factors stand out. One is the impact that foreign scientists had on the direction of U.S. research, especially in the initial stages of problem  identification—Swedish work on acid rain in the late 1960s provides an example. Another important factor in shaping the evolution of the knowledge base has been the  frequency with which path­breaking discoveries have been made by scientists working outside the mainstream disciplines and national research programs: Molina and 

Page 276 Rowland's crossover into stratospheric chemistry from radiochemistry is only the best­known case. The relative openness of America's scientific establishment to  international exchanges and the relatively pluralistic structure of the country's research planning and funding structures have both clearly facilitated the incorporation of  such "outside" innovations into the nation's understanding of global change. Perhaps the greatest transformer of U.S. research trajectories on global environmental risks has been monitoring programs—often monitoring programs conducted  elsewhere for other purposes entirely. The European Air Chemistry Network's acid rain data, Lovelock's CFC tracers, Keeling's Mauna Loa record of carbon  dioxide, the British Antarctic Survey's, and Nimbus satellite's description of the ozone hole—all of these observations posed radical challenges to prevailing theory and  changed forever the ways that scientists looked at global environmental risks. U.S. support for environmental monitoring has never been as secure as its support for  basic research. These most important sources of break­throughs in understanding of global environmental change have suffered from low and uncertain funding and  prestige from the IGY to Rio. Absolute degradation in the nation's capacity for monitoring central features of the acid rain problem occurred in the late 1980s and early  1990s, a disturbing trend evident in other areas as well. 11.4.5 Assessment

The United States had an exceptional appetite for formal assessments linking scientific research to policy problems. This was as true in the area of global environmental  policy as in any other, with literally hundreds44 of substantial assessments on the issues covered in this study published over the last several decades. The national  government was the principal client for such studies, though NGOs, industry, academia, and—more recently—international organizations also issued their own.  Especially for government, the nominal objective for global environmental assessments was clear and consistent: to provide a comprehensive, integrated evaluation of  the causes, impacts, costs, and response options in order to support the development of appropriate policy with the best available expertise. This "integrated  assessment" philosophy was initially articulated for the Climate Impact Assessment Program (CIAP) mounted in response to the SST­ozone controversy of the early  1970s. It reappeared in the early planning for a National Acid Precipitation Assessment Program (NAPAP) and the National Program on Carbon Dioxide,  Environment, and Society in the late 1970s. And it was essentially unchanged in the Global Change Research Program Act and related plans adopted in the early  1990s. U.S. assessment practice has been much different than its assessment principles. By and large, U.S. assessments were partial, disintegrated, and—when conducted by  the federal government—politicized. They were also one­directional, conveying science into the policy debate but of little help in translating the needs of policy makers  back into modifications of research agendas. In particular, the assessment of science and policy dimensions of global environmental risks became almost entirely  separate affairs. Science assessments themselves have become ever more limited in scope, first shedding estimates of damage costs and then social and ecosystem  impact assessment—to the point that many finally concentrated only on the relation between emissions and atmospheric loading of key chemicals. The assessment of  possible response options was likewise extremely limited, focusing almost entirely on the possibilities for emission reductions and ignoring adaptation or restoration  options. Even within their focus on emissions, these studies rapidly became preoccupied with narrow comparisons among a few competing technologies—a trend only  partially broken in the late 1980s with the rise of interest in market incentives. The eternal promise of cost­benefit analysis to couple impact and option analysis was  virtually never realized in a major U.S. assessment. Finally, crude political intervention frequently undermined the credibility of government assessment processes  through the truncation of research agendas, the suppression of policy analysis, and the editing of executive summaries. The final CIAP summary and the 1987 NAPAP  Interim Assessment were noteworthy examples of this unfortunate tendency. At least three forces underlie these patterns. First, a basic tension between comprehensive and limited assessment was deep­seated and long­standing, reflecting even  more fundamental differences between rational actor versus bounded rationality views of human decision making. Suffice it to say that nothing about the global  environmental arena lessens the problems that have made comprehensive assessment such a grand objective and poor performer in other areas of American social  engineering. Second, U.S. attitudes toward the use of science in policy debates put an enormously heavy premium on consensus. Scientific assessment is valued in large part for its  offer to provide answers to policy questions that are perceived to be true rather than partisan (Ezrahi 1990). Scientific consensus has been treated in assessment as a  necessary—and perhaps sufficient—guarantor of truth. This encouraged a set of complex interactions, the result of which was that the most prestigious and influential  assessments in the United States tended to address predominantly those questions on which consensus was possible. Since damage costs and impact estimation in  general

Page 277 were among the least certain elements of any assessment, this meant a progressive shedding of such "consensus­breaking" elements in favor of an emphasis on hard­ core physical and chemical science. Some impact assessments were nonetheless produced, but their relative inability to achieve definitive consensus, together with their  more obviously political orientation, tended to make them less noticed or used except for overtly partisan or persuasive purposes. This sequence of consensus­driven  disintegration of assessment was most clearly demonstrated in the history of U.S. stratospheric ozone assessments but was evident in the other cases as well. More  generally, it fitted with the U.S. trends in issue framing already described in section 11.4.2. The general separation of policy assessments from science assessments is almost certainly in part due to the same consensus­seeking dynamics. Overtly political forces  have also been at work. For most of the 1980s—the period when by far the largest number of assessments were performed—U.S. environmental policy was an  intensely politicized affair. With the White House generally opposed to regulation, those responsible for government assessments frequently discouraged both research  and analysis that might provide arguments for those promoting action. Strategic policy analysis virtually vanished from those parts of the federal assessment program  most sensible to White House ideology. Such response assessment as did occur was restricted to narrow comparisons among alternative technologies that would allow  a change in emissions without significant changes in costs or levels of economic activity. The pattern of assessment experience sketched above has actually served America rather better in dealing with global environmental risks than might at first appear.  The "shortcomings" of the record stand out if one assumes that the federal government directs most of the important assessment activity and that the "integrated­ assessment" model endorsed in principle by the United States for more than twenty years was really a desirable goal. Fortunately for the United States, neither of these  assumptions is warranted. The pluralistic and open character of the country's research and policy processes meant that a great variety of groups launched assessments into the debates about  global environmental risks. When politicized federal bureaucrats laid a heavy hand on U.S. climate assessments in the early 1980s, scientific groups and NGOs simply  published their own. For that matter, so did entrepreneurial groups in other federal agencies. The growth of international assessment activity, as we have shown, has  made the prospect of governmental control even more remote. Impact assessments have clearly been orphaned in the U.S. response to global environmental risks, and it is hard to see how this did not weaken the country's ability to  respond. But as we argued in the "issue­framing" discussion of section 11.4.2, the U.S. debate on global environmental risks seems to have moved beyond a need to  evaluate specific impacts, adopting instead a strategic perspective that treats major modifications of the global environment as something to be avoided. In contrast, the  separation of science from policy assessments appears in practice to have actually been quite useful. "Pure" science assessments, unencumbered by disagreements  about impacts or policy, have not infrequently managed to reach consensual conclusions that a given risk was real, only to find that this was all the policy process  actually needed to move forward (for example, the Villach climate assessment of 1985 and the WMO ozone assessment of 1986). Discrete assessments of policy  options, not particularly integrated with science assessments, have likewise managed to be useful when tightly focused on real policy choices (for example, the work on  tradable permits for sulfur dioxide emissions). The most disturbing pattern in U.S. assessment may in fact be that, by 1992, the country seemed determined to bring  back the formally integrated assessment approaches that it had tried, and discarded, in the past. 11.4.6 Action

Consistent with the trends we have already described, the majority of U.S. actions addressing global environmental risks sought to increase relevant research and  institutional capacity or to reduce relevant emissions. There were relatively few sustained national actions to counter, adapt to, or educate people about changes in the  environment associated with the risks studied here. This bias toward actions that reduce emissions was ultimately formalized in the 1990 Pollution Prevention Act's  declaration of a national policy that "pollution should be prevented or reduced at the source whenever feasible." In its efforts to accomplish emission reductions relevant to our three global environmental risks, the United States at one time or another employed the entire range of  standard policy instruments. Direct regulatory instruments were by far the most common measures used by the United States to combat air pollution in general. Few  regulations were unique to the "global" character of the risks we studied here. Instead, measures to address them built on prior domestic regulatory experience in  banning hazardous technologies and chemicals, in imposing performance and technology requirements for controlling automotive and utility emissions, and in setting  energy­efficiency standards. Despite their undoubted efficacy in bringing about environmental improvements, direct regulation came increasingly under attack in  America through the 1980s and early 1990s,

Page 278 leaving in some doubt the extent of its future role in environmental management. More innovation was found in the use of economic instruments, notably the tradable­permit systems adopted in the 1990s to decrease U.S. costs of reducing CFC use  and sulfur dioxide emissions. An analogous approach to reducing releases of greenhouse gases in general was implicit in the "comprehensive strategy" the United States  advocated for the Climate Convention. The basic concept of emission trading was developed for domestic purposes in the mid­1970s and had seen enormous success  in reducing lead in gasoline during the mid­1980s before being adopted to combat global risks in the 1990s. Less popular in the United States was the use of taxes to  achieve environmental aims, whether domestic or international. U.S. energy prices were among the lowest in the OECD, primarily because their very low level of  taxation. Efforts to raise energy prices and decrease use through taxes failed politically. Even the steep CFC tax the United States imposed was adopted on the basis of  controlling windfall profits derived from regulation rather than as a widely accepted means of reducing use. The subsidies provided for activities likely to reduce  emissions relevant to U.S. global environmental risks were few and small. Finally, it is worth noting that some of the earliest and latest U.S. actions in the cases studied here involved persuasion and voluntary efforts. The consumer boycott of  CFC aerosol cans in the mid­1970s arose in the absence of any formal regulatory structure. More recently, a number of measures specified in the National Action Plan  for Global Climate Change issued in 1992 were essentially voluntary in nature (Department of State 1992). U.S. enthusiasm for voluntary measures, public­private  partnerships, and "soft" or nonbinding agreements grew rapidly for both domestic and global environmental issues in the early 1990s. Early successes notwithstanding, it  remains to be seen how much "bite" such measures will have as they are brought to bear on harder choices in times of moderating environmental concern.  Compliance with official policy to reduce air­pollutant emissions was a source of enormous friction in the early days of U.S. environmental management. In particular,  failure of both the states and the executive branch to carry out congressional mandates resulted in ever­greater centralization of control in Congress until the very end of  the period studied here. By the 1980s, in the face of a federal executive often loath to enforce environmental regulations, initiative passed back to some of the more  activist states, which pushed their own local, national, and even international initiatives on the risks we have studied here. They were joined by a number of NGOs,  which used the courts to force implementation of declared national policy. The spotty and tendentious compliance record of the United States with domestic legislation  did not carry through into the international arena. There, at least for the risks that concern us here, the United States through 1992 had amassed a quite good record of  meeting those admittedly limited obligations it had been willing to undertake (OECD 1996, ch. 10). The actions described above were associated with a mixed picture of changes in America's emissions of pollutants relevant to its global environmental risks. As shown  in figure 11.3, U.S. emissions of sulfur dioxide and CFCs declined dramatically, while those of carbon dioxide and nitrogen oxides slowed and seemed to stabilize at  the end of our study period. On the other hand, U.S. emissions of SO2, NOx, and CO2 and its consumption of CFCs remained among the highest in the world on a  per capita basis. Moreover, rates of improvement in air emissions were not as great as in many other developed countries. To what extent these changes in emissions  were due to external trends in prices and technology as opposed to actions undertaken in the name of global environmental management was hotly debated but simply  not known (Portney 1990). It seems almost certain that the United States bought such progress as it made on these and other environmental quality issues at a  significantly higher price than was required for comparable gains elsewhere (OECD 1996, 243). This troubling situation, typical of U.S. efforts to manage a variety of  domestic as well as global environmental problems, had brought about by the early 1990s a widespread consensus that new approaches to environmental policy were  needed. The exciting advances in international environmental policy of the late 1980s and early 1990s raised hopes among many that some of those new approaches had been  invented by novel coalitions of scientists, NGOs, civil servants, and even businesses reaching across national boundaries. This may indeed turn out to be the case. By  the end of our study period there were signs that such coalitions might become victims of their own success. For, as it looked increasingly as though real action was  going to take place in the international environmental arena, the White House became increasingly determined to establish its authority over U.S. management of global  environmental risks. Indeed, it is important to keep in mind that throughout the history covered in our studies, the United States has been willing to impose international  constraints on environmentally relevant activities only when this suited the interests of engaged domestic actors. The United States supported international regulation of 

Page 279

Figure 11.3 Emissions of selected pollutants in the United States Sources: AFEAS (1994); Marland et al. (1994); U.S. EPA (1993). CFCs that had the effect, inter alia, of bringing the world into conformity with domestically determined restrictions on U.S. users and producers. The acid rain  agreement finally signed with Canada did little more than bless the United States' long delayed domestic settlement of the issue. And the taxes on energy or carbon fuels  that have long been proposed to mitigate risks of climate change have been resoundingly and repeatedly rejected by entrenched domestic interests regardless of the  country's political leadership. From this perspective, the heady days of the Montreal Protocol were almost certainly an anomaly rather than the harbinger of a radically  different way of formulating environmental policy in the future. The undoubted international reframing of U.S. environmental policy presages less its long awaited  conversion to multilateral action than the arrival in national decision­making circles of a sober—but perhaps sustainable—green realpolitik. This would be less disturbing  if there were a vision of national interest guiding that realpolitik. As our study period drew to a close, there was not. In the absence of any such vision or associated  strategy, the United States seemed likely to lurch into the future as it had navigated the past, with a platter of preferred actions on global environmental risks defined by  its most vocal domestic interests. 11.5 Opportunities for Doing Better The title of this chapter is drawn from Kai Lee's (1993) vision of "civic science" as a strategy for effective environmental management. In this view, pluralistic political  conflict and critical scientific inquiry have crucial and complementary roles to play in fostering social learning and improved policy performance. In particular, it sees 

Page 280 partisan political conflict as a means for sorting out socially sustainable goals, while critical scientific inquiry serves as a means to structure, influence, and make sense of  efforts to attain those goals (Lee 1993). The three U.S. histories of global environmental risk management we have reviewed here each contain a good measure of both political conflict and scientific inquiry.  On occasion, their interactions have indeed been complementary and effective. At least as often they seem to have either clashed ineffectively or passed each other in  the dark. Our goal in this concluding section is to suggest some of the most important opportunities the United States faces for improving the integration of science and  politics in its efforts to manage global environmental risks. At the outset, we should emphasize our conviction that many of the most obvious and often recommended reforms run so counter to U.S. political culture that— independent of their particular merits—they are highly unlikely to be adopted in the foreseeable future. Nothing in the case histories reviewed here suggests that the  issue area of global environmental change is likely to be exempt from the enduring characteristics of U.S. politics and policy making we outlined in section 11.2. U.S.  response to global environmental risks in the future, as in the past, is likely to remain fragmented among multiple institutions, implemented by itinerant civil servants,  reshaped by multiple domestic interest groups, and framed as a problem of incomplete and contested science. Our analysis nonetheless suggests several opportunities for modest but practical reforms in the U.S. approach to the management of global environmental risks. These  are summarized below. 11.5.1 Leadership

The first opportunity is for leadership: leadership in defining the national interest in managing global environmental risks and leadership in articulating the goals for such  management. At no time in the history recounted here did the United States develop a widely shared understanding of its long­term national interests in controlling  transboundary or global pollution flows.45 Instead, the debate has been framed largely by specific interests tied to specific technologies or policy agendas. An  opportunity for developing a national consensus—or at least an informed national debate—on U.S. interests in global environmental protection arose with the surge of  images and attention to these matters that swept the country in the late 1980s. The opportunity was lost as the promised "White House effect" turned out to be little  more than election­year rhetoric, scripted by political operatives with the shortest of time horizons and narrowest of objectives. The strained efforts by some  environmental advocates of the time simply to equate national security with global environmental protection contributed equally little to the development of a sustainable  national consensus on how global environmental protection should fit the U.S. approach to its international affairs. And U.S. participation in the Rio Conference seemed  almost perversely crafted to focus attention on the minutiae of protocol, bureaucratic turf fights, and technocratic detail rather than on the broad scope and significance  of the issues at hand. This failure of the United States to place global environmental risks in perspective matters. We have shown in this chapter how influential the emergence of national and  international goals for global environmental management have been in shaping the evolution of each issue we studied. And we have shown how, in the absence of  responsible and sustained national debate on such goals, the ones that did emerge were arbitrary, technocratic, or counter­productive or have preferentially served  special interests. But although related failures of leadership in goal and priority setting have long been noted in U.S. environmental policy, there are signs that it is  possible to do better (Landy, Roberts, and Thomas 1990; Carnegie Commission 1992). The strongest of these come from the experience in other countries. Of the  cases reported on elsewhere in this volume, Germany, Japan, Canada, the Netherlands, and perhaps even, if sporadically, the United Kingdom have by almost any  criteria made more progress than the United States in articulating their national interests in managing global environmental risks. In some cases this has involved  sustained attention by the country's chief executive, in others the work of high­level, ad hoc groups of national leaders. It is the latter route that seems to offer the  greatest opportunities for the United States, though the influence of presidential leadership could be as great as it is unlikely. Several of the U.S. government's executive  agencies, including EPA, finally began in the early 1990s a high­level process of developing vision statements, strategic planning, and goal setting to order their own  long­term activities (OECD 1996). At the same time, the President's Council on Sustainable Development (PCSD)—a coalition of senior government, NGO, and  industrial leaders—developed for the first time a set of broadly based national goals and performance indicators for the long­term integration of economic and  environmental concerns in American life (PCSD 1996). Global environmental concerns played relatively little role in the PCSD's first report. But a point of departure  for a national debate on global environmental goals had, by the mid­1990s, been established. The question remains of how, and from where, the United States can  provide the leadership necessary to make that debate a constructive and sustained reality.

Page 281 11.5.2 Information

A second opportunity for practical reform in the U.S. approach to the management of global environmental risks involves the country's use of assessment as a bridge  between science and policy. As we have shown, the United States traditionally treated assessment as though it were a vehicle for substituting truth for power in defining  global environmental problems and solutions. This has produced a recurrent demand for comprehensive, consensual, and neutral assessments of global environmental  problems. It resulted in the substantial and sustained support of basic scientific research, monitoring, and technology development. But the practical impossibility of  performing the sorts of assessments that the United States wished for also produced a widespread dissatisfaction with the assessments that it in fact produced. This was  accompanied by a largely unproductive argument over whether we "know enough to act." Consensus threatened to become an end in itself, encouraging assessments to  become preoccupied with process and the endless elaboration of what was already rather well known, to the neglect of those questions on which consensus was not  (yet) possible. And the nominal role of assessment processes in articulating the information needs of decision makers and in translating these needs back into the design  of R&D strategies has been almost completely neglected. The United States almost certainly has an opportunity to improve significantly its overall response to global environmental risks by rethinking what it wants from  assessments of such issues. Our historical studies suggest that there will always be a need for basic scientific assessments to inform the debate on the potential  seriousness of newly raised prospects of global environmental change. Such assessments do not appear to benefit—indeed their ability to move the debate on emergent  issues forward may suffer—from incorporating detailed studies of health, ecosystem, or welfare impacts. They do improve in both quality and credibility by moving to  international settings relatively free from domestic political intervention as early as possible. On the policy side, a far different picture emerged. The actions the United States has taken, or is likely to take in the future, in response to global environmental risks  were dispersed and pluralistic. National legislation matters, but often less so than actions by local and state governments, the private sector, NGOs, and concerned  citizens at home and abroad. This means that while the same science assessment may be used by everyone, useful policy assessments must be targeted to specific  decision­making contexts. The United States has almost certainly overinvested in policy studies targeted at the national level and underinvested in ensuring that the best  scientific and technical information on global environmental risks was available to "local" public and private decision makers contemplating relevant choices. More  generally, our evidence—and that of others—suggests that future response to global environmental risks in the United States will be shaped by a pluralistic assemblage  of decision makers skeptical of any single "official" assessment and drawing instead on a variety of analyses performed by competing stakeholders. The country's  political culture is more suited to, and will be best served by, the development of systems for global environmental assessment and information that support such  multiple, competing analyses. What such systems might look like, how they would engage the most relevant scientists and policy makers from the United States and  abroad, and in which ways they could improve the link back from policy needs to research design are the questions that now most need to be addressed.  11.5.3 Learning

The United States also has an opportunity for improving its management of global environmental risks through a commitment to learning from its past and continuing  experience. The study summarized here has been predicated on the observation that America's encounter with global environmental risks is already a generation old.  Even restricting our attention to formal national programs to address such risks, the U.S. history runs back for more than two decades. As we have attempted to show,  history includes a wealth of management experiments running from how to organize and sustain research and monitoring programs through how to achieve compliance  with international accords. Many individuals involved in these experiments have clearly reflected on their experiences and learned from them. Many institutions changed  their approaches as the issues evolved. And numerous evaluations of specific programs have taken place. But informal, unstructured learning by individuals risks the  uncritical and inappropriate transfer of lessons from one issue area into another. Institutional adaptation has not always meant better managerial performance. And—as  discussed in more detail in chapter 20 of this book (on evaluation)—program evaluations have more often than not become either post hoc occasions for allocating  blame or rhetorical devices for promoting alternative approaches. In particular, our studies found that few of the Americans involved in global environmental assessment  in the 1990s had any but the vaguest notions of what had been tried, with what success, in the programs of the 1970s—even within the same issue area. Likewise, we  discovered that though a handful of individuals had sufficient experience with

Page 282 two or more of the issues we studied to venture comparisons, the comparisons frequently pointed to contradictory lessons. In short, the United States never developed  anything approaching a systematic, critical capacity to reflect on its experience with global environmental risks with a view to learning how to do better.  As we have noted, this failure to take learning seriously results in part from the pluralistic character of U.S. politics, in part from the itinerant character of its civil service,  and in part from the country's disinclination to define goals against which performance might be evaluated. But if these are reasons why the United States has not  developed a systematic capacity for learning, they are also reasons why the United States needs to create such a capacity if it is to improve performance in the future.  Our historical analysis suggests that this is likely to be a very tough challenge indeed. Given the reality of interagency conflict in the federal executive of the United  States, the Executive Office of the President is an obvious and often recommended place to locate a process for evaluating and learning from the country's various  efforts to manage global environmental risks. But the rapid turnover, near­term horizon, and inevitable politicization of Executive Office operations pose what we  believe are likely to be insuperable obstacles to such a venture. A Congress that destroyed its Office of Technology Assessment is an equally unpropitious venue. The  use of blue­ribbon panels such as those of the National Research Council and Carnegie Commission have problems of continuity. Certain NGOs and industrial  associations have probably come closer than any other group in the United States to fulfilling the needed evaluation and learning function. But most such organizations  have taken sufficiently strong stands on global environmental issues that their credibility as unbiased forums for social learning will be—at best—difficult to establish. We  can only conclude that the development of institutions that can help the United States to learn from its experience with global environmental change is itself a challenge in  which deliberate experimentation and critical evaluation are urgently needed. Appendix 11A. Acronyms AEC

Atomic Energy Commission

CAAA

Clean Air Act Amendments of 1977 and 1990

CEQ

Council on Environmental Quality

CFC

chlorofluorocarbon

CIA

Central Intelligence Agency

CIAP

Climatic Impact Assessment Program

COAS

Council on Atmospheric Sciences

DoE

Department of Energy

DoT

Department of Transportation

EPA

Environmental Protection Agency

ERDA

Energy Research and Development Administration

FDA

Food and Drug Administration

GCM

general circulation model

ICBM

intercontinental ballistic missile

ICSU

International Council of Scientific Unions

IGY

International Geophysical Year

INC

Intergovernmental Negotiating Committee

IPCC

Intergovernmental Panel on Climate Change

LRTAP

(Convention on) Long­Range Transboundary Air Pollution 

MOI

Memorandum of Intent (United States and Canada)

NAAQSs

National Ambient Air Quality Standards

NAPAP

National Acid Precipitation Assessment Program

NAS

National Academy of Sciences

NASA

National Aeronautics and Space Administration

NCP

National Climate Program

NGO

nongovernmental organization

NIGEC

National Institute for Global Environmental Change

NOAA

National Oceanic and Atmospheric Administration

NOx

nitrogen oxides

NRC

National Research Council

NRDC

Natural Resources Defense Council

NSF

National Science Foundation

OECD

Organization for Economic Cooperation and Development

OSTP

Office of Science and Technology Policy

PCSD

President's Council on Sustainable Development

SCEP

Study of Critical Environmental Problems

SCOPE

Scientific Committee on Problems of the Environment

SMIC

Study of Man's Impact on Climate

SOA

state of the art

Page 283 SO2

sulfur dioxide

SST

supersonic transport

UNCED

United Nations Conference on Environment and Development

UNEP

United Nations Environment Program

VOC

volatile organic compound

WCP

World Climate Program

WMO

World Meteorological Organization

WQA

Water Quality Act

Appendix 11B. Chronology. (Italic font denotes action entry; roman font denotes knowledge entry.) Appendix 11B.1. Chronology of the Acid Rain Issue in the United States

1962 Carson's Silent Spring uses the term "poison rain." 1967 Oden (Sweden) shows acid rain in Scandinavia is due largely to sulfur emissions in the United Kingdom and Europe. 1970 The 1970 Clean Air Act Amendments require nitrogen oxide emissions to be cut 90 percent from 1971 levels by 1976. 1971 U.S. interest in acid rain is stimulated by lectures at various U.S. institutions by Sweden's Oden. 1972 Sweden's acid rain case study is prepared for the U.N. Conference on the Human Environment. 1972 Likens reports on the ecosystem impacts of acid precipitation and points to role of nitrogen. 1972 Nordic countries persuade the OECD to establish a Cooperative Technical Program. 1975 The Helsinki Agreement is concerned about the reduction of air pollution as a supranational effort. 1976 Lake acidification in the Adirondacks is reported by Schofield. 1977 CAAA require the EPA to promulgate new source performance standards for nitrogen oxides and sulfur oxide. 1978 The Foreign Relations Reauthorization Act urges U.S.­Canadian concern over sulfur dioxide emissions from a Canadian power plant.  1978 The U.S.­Canadian Great Lakes Water Quality Act is renewed, establishing a Bilateral Research Consultation Group on LRTAP.  1978 At ECE negotiations, the U.S. delegation tries unsuccessfully to promote an ambient air­quality standard for SO2.  1978 The National Atmospheric Deposition Program begins. 1979 The United States and Canada sign a Statement on Transboundary Air Quality to reduce air pollution that injures health or property.  1979 The Convention on Long­Range Transboundary Air Pollution is signed in Geneva.  1979 President Carter's initiative calls for a ten­year, $10 million per year interagency program of research on acid rain.  1980 The United States and Canada sign the Memorandum of Intent committing the United States to work out an acid rain treaty. 1980 The Acid Precipitation Act calls for the development of a National Acid Precipitation Assessment Program. 1981 A Canadian proposal calls for a 50 percent reduction in SO2 emissions. 1981 The NRC report on Atmosphere­Biosphere Interactions is issued.  1981 Ontario and Quebec intervene in proposed EPA State Implementation Plan relaxations. 1981 The United States ratifies the LRTAP Convention. 1982 The Conference on Acidification of the Environment is held in Stockholm. 1982 New York and Quebec sign a five­point agreement to coordinate efforts to combat acid rain.  1983 New England governors meet premiers of eastern Canadian provinces to discuss acid rain. 1983 Negotiations with Canada under the Memorandum of Intent effectively end with no agreement. 1983 The NRC report on Acid Deposition: Atmospheric Processes in Eastern North America is issued. 1984 The Office of Technology Assessment report on Acid Rain and Transportation of Acid Pollutants is issued. 1984 In the presidential campaign, the issue is raised during New Hampshire primaries. 1984 New York State requires reduction of SO2 emissions by 12 percent before 1988 and by 30 percent before 1991. 1984 Congress authorizes the Clean Coal Demonstration Program, providing $400 million for DoE.

Page 284 1984 The Thirty Percent Club is formed in Ottawa to reduce sulfur emissions. 1985 The Protocol to the LRTAP Convention on Reduction of Sulfur Emissions by 30 percent is concluded at Helsinki. The United States does not sign.  1985 Reagan and Mulroney meet at the Shamrock Summit. Special envoys study ways to deal with acid rain. 1985 A plan to cut SO2 32 percent from 1980 levels by 1995 is adopted by New England governors and eastern Canadian premiers. 1985 United States and Mexico sign an agreement to clean up smelter emissions causing acid rain. 1986 Wisconsin sets an emission standard of 1.2 pounds of SO2 per mBtu for five major utilities and a NOx emissions cap. 1986 The NRC report on Acid Deposition: Long­term Trends is issued.  1987 The NAPAP Interim Assessment report is published. 1987 Mulroney and Reagan have a third summit meeting in Ottawa. 1988 The Protocol to the LRTAP Convention on Control of Emissions of Nitrogen Oxides is adopted. United States signs. 1988 Congressionally sanctioned Project 88 endorses a tradable­permit scheme.  1989 New political configurations, include President Bush and Senate Majority leader Mitchell from Maine. 1989 The United States ratifies the LRTAP Nitrogen Oxide Protocol. 1990 CAAA require SO2 cuts to 8.95 million tons per year in two phases by 2000 (including 50 percent cut by utilities). 1991 The NAPAP Integrated Assessment Report is published. 1991 The U.S.­Canada Air Quality Accord is signed committing to SO2 and NOx emissions reductions (talks resumed in 1990).  Appendix 11B.2. Chronology of the Ozone­Depletion Issue in the United States 

1962 Pressman publishes an article citing concern that space rockets can cause changes in the upper atmosphere. 1964–1966 Hampson (Canada) suggests nuclear explosions and water vapor from SSTs might destroy ozone.  1970 Crutzen's nitrogen­ozone chemistry theory shifts the SST issue.  1971 Congress authorizes a Climatic Impact Assessment Program to determine whether SSTs affect the ozone layer. 1971 Lovelock (U.K.) measures fluorine compounds in the atmosphere. 1972 The Fluorocarbon Program Panel of Chemical Manufacturers Association is established. 1974 Molina and Rowland publish in Nature a theory that CFCs can destroy the stratospheric ozone. 1974 The director of the Arms Control and Disarmament Agency states that nuclear war could destroy the ozone layer. 1974 Ann Arbor (Michigan) passes a voluntary ban of CFC aerosols. 1975 NRDC sues the Consumer Product Safety Commission for a ban on CFCs used in aerosol spray cans. 1975 Johnson Wax announces it will stop using CFCs in its products. 1975 The Climatic Impact Assessment Program report is published. 1975 Oregon bans CFCs in aerosol cans. 1976 An NRC report says government action on CFC regulations should be postponed. 1976 The Food and Drug Administration and EPA propose a phaseout of CFCs used in aerosols. 1977 The UNEP World Plan of Action on the Ozone Layer is issued; Coordinating Committee on the Ozone Layer is formed. 1977 Several government agencies announce joint plans to limit the uses of CFCs in aerosols. 1978 CFCs used in aerosols are banned in the United States (regulation not law). 1979 NRC report projects a 16.5 percent ozone depletion and says a "wait­and­see" approach is not practical.  1979 EPA announces the United States' intention to freeze all CFC production at 1979 levels. 1980 The Carter adminisration's EPA releases an Advance Notice of Proposed Rulemaking with plans for more CFC regulations. 1982 An NRC report predicts eventual ozone depletion of 5 to 9 percent. 1982 The first UNEP Ad Hoc Working Group meeting prepares for a Convention for Protection of the Ozone Layer. 1984 An NRC report lowers depletion estimates to 2 to 4 percent.

Page 285 1984 NRDC sues EPA for failing to provide Phase Two regulations on CFCs as specified by the CAAA. 1985 The Vienna Convention for the Protection of the Ozone Layer calling for research and the exchange of information on ozone depletion is adopted.  1985 Farman (U.K.) reports in Nature a 40 percent ozone loss over Antarctica during the austral spring. 1986 WMO's Atmospheric Ozone: 1985 is published. 1986 The chemical versus dynamic explanations of the hole are debated. 1986 A U.S. court order settles a lawsuit brought by NRDC against EPA to enforce unilateral U.S. controls. 1986 CFC manufacturers suggest that safe substitutes might be possible for a high enough price. 1986 The United States ratifies the Vienna Convention. 1986 National Ozone Expedition departs for Antarctica to determine the cause of the ozone hole. 1986 DuPont calls for limits on worldwide CFC production. 1987 The State Department announces a Personal Protection Plan as an alternative to CFC reductions. 1987 Antarctic Ozone Experiment confirms that chlorine and bromine are the primary agents causing ozone hole. 1987 The Montreal Protocol on Substances That Deplete the Ozone Layer is adopted. The United States signs. 1988 WMO Ozone Trends Panel Report says depletion is occurring in the Northern Hemisphere and the Arctic. 1988 DuPont announces it will cease manufacture of the chemicals as substitutes become available. 1988 The Vienna Convention enters into force. 1988 The United States ratifies the Montreal Protocol. 1989 The Montreal Protocol enters into force. 1989 A CFC excise tax passed. 1989 The Helsinki Declaration calls for a phaseout of CFCs and halons. 1990 The CAAA requires CFC recycling and a CFC excise tax and limits the time that CFC replacements can be used. 1990 The United States ratifies the London Amendments to the Montreal Protocol. 1990 WMO's Scientific Assessment of Stratospheric Ozone: 1989 is published. 1992 The Copenhagen Amendments to Montreal Protocol are adopted. The London Amendments enter into force. 1992 Bush announces the United States will phase out ozone­depleting substances by 1996.  Appendix 11B.3. Chronology of the Climate Change Issue in the United States

1953 Energy in the Future (AEC sponsored) relates carbon dioxide to quantitative estimates of future energy use. 1956 Plass at Ford estimates a global surface temperature response to increasing CO2. 1957 Revelle and Suess report that upper oceans cannot rapidly absorb all the CO2 associated with fossil fuel burning. 1958 Keeling establishes CO2 monitoring stations in Hawaii and South Pole. 1963 The Conservation Foundation holds a conference on the implications of a CO2 increase in the atmosphere. 1964 and 1996 NRC reports on weather modification and climate. 1965 The President's Science Advisory Committee report comments on atmospheric CO2. 1966 Congressional hearings discuss the CO2 problem, climate change, and the development of nuclear power. 1967 Manabe and Wetherald begin numerical climate modeling, including both radiative and dynamical effects. 1969 The Study of Critical Environmental Problems is held at MIT. 1970 Concern heightens over potential global cooling. Mean Northern Hemisphere surface temperature starts to rise. 1970 First Annual Report of the Council on Environmental Quality is the first government statement on the problem. 1970 Study of Man's Impact on the Environment is issued. 1971 Congress authorizes the Climatic Impact Assessment Program. 1972 The U.S.­USSR Environmental Agreement is the first government­to­government discussion on climate change.  1972 The United Nations Conference on the Human Environment in Stockholm calls for global monitoring.

Page 286 1975 Ramanathan highlights CFCs as active green­house gases and discusses implications for climate.  1976 Keeling publishes a time series showing a secular trend and seasonal variations of CO2 for 1959 to 1973. 1976 The Energy Research and Development Administration establishes a Carbon Dioxide and Climate Office. 1977 The NRC Energy and Climate report (Revelle report) is published. 1977 Energy Research and Development Administration holds a conference on the Environmental Impacts of Fossil Fuel Carbon Dioxide.  1978 The National Climate Program Act establishes a National Climate Program Office. 1979 Woodwell et al. report to CEQ on The Carbon Dioxide Problem: Implications for Policy in the Management of Energy and Other Resources. 1979 DoE's Annapolis workshop on Environmental and Societal Consequences of a Possible Carbon Dioxide–Induced Climate Change is held.  1979 The First World Climate Conference is held. 1979 NRC's Carbon Dioxide and Climate estimates global warming is due to a doubling of CO2 at 1.5 to 4.5 degrees Centigrade. 1980 The first WMO/UNEP/ICSU meeting on CO2­induced climate change is held in Villach.  1980 The Energy Security Act calls for an OSTP study of the climatic effects of CO2. 1983 NRC's Changing Climate (Nierenberg report) is issued. 1983 An unauthorized EPA report called Can We Delay a Greenhouse Warming? is circulated. 1985 WMO, UNEP, and ICSU sponsor assessment meeting in Villach, Austria, the Advisory Group for Greenhouse Gases is formed. 1985 DoE State­of­the­Art reports are issued.  1986 Congress calls for federal action to address climate change. 1987 The Beijer Institute (Sweden) holds workshops in Villach, Austria, and Bellagio, Italy, to call attention to global warming.  1988 A heat wave and drought occur during the summer in eastern United States. 1988 NASA's Hansen testifies with 99 percent certainty that a real warming trend has occurred over the past thirty years. 1988 The Toronto Conference on The Changing Atmosphere: Implications for Global Security calls for a 20 percent reduction of global CO2 emissions by  2005. 1988 Applied Energy Services spends $2 million to support agroforestry in Guatemala to offset CO2 emissions. 1989 EPA issues The Potential Effects of Global Climate Change on the United States (Smith and Tirpak report). 1989 The United States rejects the targets and timetables called for at the Noordwijk, Netherlands, Ministerial Conference. 1990 The First three Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC) reports are released. 1990 The Global Change Research Act establishes a ten­year research program.  1990 The EPA issues a report on Policy Options for Stabilizing Global Climate. 1990 The Global Climate Change Prevention Act and the America the Beautiful Act focus on forestry efforts. 1990 The Global Warming Initiative requires AID funding of $15 million and multilateral development banks to promote initiatives.  1990 The Second World Climate Conference is held in Geneva. 1991 Bush's America's Climate Change Strategy: An Action Agenda is presented. 1991 NRC issues a report on Policy Implications of Greenhouse Warming, and OTA reports on Changing by Degrees. 1991 INC negotiations begin. 1992 The Framework Convention on Climate Change is signed at UNCED in Rio. The United States ratifies. Notes 1. Many people contributed to the research on which this chapter is based. For researching and drafting the working papers that contributed to the chapter, we wish to  thank Elizabeth Bennett, Ellis Cowling, Jenny Craig, Kevin Diehl, William Dietrich, James Ebenhoh, David Fairman, David Festa, David Hart, Michael Hatch, Eric  Haxthausen, Karl Irving, Chris Nielsen, Romney Resney, James Risbey, Diana Roth, Roderick Sheer, Susan Subak, Jonathan Taylor, Joshua Tosteson, David Victor,  Margrethe Winslow, and Janice Wright. For reviews of those working papers, we thank Jesse Ausubel, Jeannine Cavender­Bares, Ellis Cowling, Jill Jäger, Henry Lee,  Michael Oppenheimer, Gordon MacDonald, Mario Molina, Don Munton, Edward Parson, Ralph Perhac, John Perry, Sherwood Rowland, Milton Russell, Miranda  Schreurs, David Slade, Derek Winstanley, Alvin Weinberg, and Jonathan Weiner. This chapter is based on research supported in part by grants from the John D. and Catherine T. MacArthur Foundation, the National 

Page 287 Science Foundation (Grants SES­8913578, SES­9011503, and SES­9122509), the Stockholm Environmental Institute, the U.S. Department of Energy, and the  National Institute for Global Environmental Change (NIGEC) Northeast and Great Plains Centers. Financial support does not constitute an endorsement by the  sponsoring organizations of the views expressed in this chapter. 2. Our analysis is conducted within the context of continuing scholarship on the dynamics of issue emergence and agenda setting that is reviewed in chapter 14 (on issue  attention). In general, we find ourselves to be sympathetic with work of Baumgartner and Jones (1994). However, our findings also suggest that the slow accumulation  of knowledge and building of actor linkages that occur during long periods where little appears to be happening exert substantial influence on the timing, character, and  residue of more visible outbreaks of public attention. 3. This figure summarizes the rise and fall of public attention to our global atmospheric issues, measured in terms of their coverage by an elite newspaper, the New York  Times, and congressional hearings. The data show that the first surge of public attention of these issues in the United States occurred in the mid­1970s and focused on  the risk of stratospheric ozone depletion. The late 1970s were marked by a return to relatively low levels of public attention to any of our global risks. By 1980,  however, the debate on acid rain was shaping up. It rose to a peak in 1984 but continued to command substantial though declining attention through the rest of the  decade. Ozone depletion came back on the agenda in 1986 and 1987, though its peak levels of media and congressional attention at the time only matched those  accorded acid rain during the same period. By 1989, the climate change problem for the first time dominated America's public debate on global atmospheric risks, a  position it would continue to hold—despite an absolute decline in attention from its 1989 peak—through the end of our study period. The remainder of this section  examines the ideas, actors, and institutions underlying these changing patterns of public attention for the climate change case.  Other indicators are, of course, possible. With our focus on the evolution of attention among elites, however, this set seemed as good as any. The New York Times is  the closest thing America has to a nationally read newspaper of record. Congressional hearings provide a public venue for members of Congress to show their interest  in and position on issues they judge to be politically salient (Hurley and Wilson 1989; Baumgartner and Jones 1994). Methodology for Figure 11.2: Frequency of articles on acid rain, stratospheric ozone, and climate change in the New York Times and congressional hearing days  scaled as a proportion of the number of articles in the year of maximum citations, 1970 to 1993. Portrayal of issues to the public by the elite mass media is measured by  counting the articles appearing in the New York Times. Articles were searched from 1960 to 1993. Dialog's National Newspaper Index, which covers the New York  Times for the period 1979 to 1993, was searched electronically, and the New York Times Index was searched manually for the period 1960 to 1978. The search  employed the following strategies, applied to titles and descriptors: • acid rain or acid deposition or acid precipitation • ozone and (shield or layer or uv or u v or ultraviolet or CFC? or chlor? or halo? or stratospher? or aerosol or spray) • global warming or climate? change or greenhouse effect or greenhouse gas? or carbon dioxide problem or CO2 problem Frequency is scaled as a proportion of the number of articles in the year of maximum citations across all three issues. (1984 = 82 for the acid rain issue). The graph  shows 1970 to 1992. For the period 1960–1969 we found relatively few articles: acid rain (0), ozone (2), climate change (30).  Evolution of political interest is measured by counting congressional hearing days when the issue was discussed. Dialog's Congressional Information Service was  searched for the period 1970 to 1992. The search employed the following strategies, applied to titles, hearing and witness testimony abstracts:  • acid rain or acid deposition or acid precipitation • ozone (The results were heavily edited to remove hearings where tropospheric ozone was discussed.) • global warming or climate? change or greenhouse effect or greenhouse gas? or carbon dioxide problem or CO2 problem Frequency is scaled as a proportion of the number of hearing days in the year of maximum citations across all three issues (1989 = 37 for the climate change issue).  4. American scientists who visited Scandinavia in 1970 and would later become central figures in the U.S. acid rain debates included Gene Likens, Ellis Cowling, and  David Schindler. The earlier and highly relevant work of Canadian scientists Eville Gorham (1955), Harold Harvey, and R. J. Beamish (1972) had no discernible  impact on early U.S. understanding. 5. After Reagan's inauguration, the EPA immediately suspended activation of Section 115 of the Clean Air Amendments (CAAA). In 1981, the EPA reversed a Carter  proposal that would have required sulfur dioxide emission reductions from tall stacks and allowed stationary sources to increase their SO2 emissions by 1 million tons  annually. 6. In 1981, Reagan announced that the reports of the control strategies work group of the Memorandum of Intent would be prepared individually by the United States  and Canada, blatantly violating the spirit of the MOI agreement. In 1982, the Reagan administration denied a request by the Canadian government to allow the National  Academy of Sciences (NAS) to participate in a joint peer review of the MOI work group reports with the Royal Society of Canada. In addition, it cut off all  government funding for further NAS work on acid rain and selected its own scientific body, the Office of Science and Technology Policy (OSTP), to conduct the  review. Furthermore, in the same year Reagan designated three current and former utility consultants to serve on the Interagency Task Force on acid precipitation. The  subsequent pullout from all discussions is described in Wetstone (1987) and Smith and Biniaz (1991). 7. In 1982 the Canadian government took the unprecedented step of organizing a $500,000 public information campaign on acid rain targeted in part on the American  public, Congress, and media. 8. The 1985 summit meeting between Reagan and Prime Minister Mulroney resulted in the appointment of "special envoys" on acid rain. The envoys were charged with  reporting on a variety of issues bearing on transboundary pollution, including enhancing cooperative research and pursuing consultation on laws relevant to  transboundary acid deposition. A year later, the envoys concluded that "immediate measures" needed to be taken to manage the acid rain problem but pointed out that  insufficient scientific evidence existed to pursue specific emission­control goals.  Reagan endorsed the report, called for the establishment of an interagency advisory group to facilitate further bilateral consultation and information exchanges with  Canada, and pledged to devote $2.5 billion to promoting clean coal technologies (OWHPS 1986; NYT 03/23/86). But no emission reductions were forthcoming, and  in 1987 Prime Minister Mulroney again denounced the United States for not doing enough on the problem (Roberts 1987). 9. They became even more significant when, in May of 1988, New York Governor Mario Cuomo and Ohio Governor Richard Celeste announced 

Page 288 that the time had come to break the regional deadlock. Though they had represented opposite sides of the "Who pays?" question, they announced agreement on a goal  of seeking "a reasonable and imaginative effort to . . . solve the acid rain problem," stating that "if the folks in New York and Ohio can find a common ground, it may  well serve as a guidepost for the rest of the nation." Their proposal called for a nationwide 10 million ton sulfur dioxide reduction and a 3 million ton nitrogen oxides  reduction (New York Times, June 5, 1988). Three months later, presidential candidate George Bush took up their call. The stage was thus set for the resolution of the  domestic policy debate over the next two years in discussions leading to the CAAA of 1990. 10. Senator Mitchell, for example, proposed in 1981 one of the first bills to address acid rain directly. He called for emission reductions from the thirty one­state region  east of and bordering on the Mississippi River, arguing "in this geographic region is created 80 percent of the sulfur dioxide in the country . . . . The contribution of each  of the 31 states to the total sulfur emissions in the region is unequal. My bill . . . seeks to apportion cleanup responsibility accordingly" (U.S. Congress 1981, 11, 14).  11. Why the time had passed was clearly for Bush a political rather than technical judgment. No new scientific or technological results had emerged, and the final report  of the National Acid Precipitation Assessment Program was still two years away. 12. The policy debate over supersonic transport (SST) stimulated the development of a vigorous stratospheric science community. This scientific community in turn  launched the second round of public attention with its creation and broad support of the CFC/chlorine­depletion hypothesis. In response to the chlorofluorocarbon  (CFC) debate there emerged for the first time an international network of institutions and agendas concerned with the ozone issue. This community pulled the  stratospheric ozone issue forward through a period of domestic disinterest during the first half of the 1980s. In so doing it prepared the ground of international technical  consensus and diplomatic negotiations onto which the scientific community finally—in the second half of the 1980s—dropped the fruits of its decade­long monitoring  efforts to detect actual ozone depletion in the stratosphere. This resulting third surge of attention to the stratospheric ozone issue did much to establish international  environmental diplomacy as an important, institutionalized component of America's subsequent response to other global environmental issues.  13. Among the most important new perspectives emerging early in the debate was James McDonald's contention that ozone depletion from a full fleet of SSTs would  cause an additional 10,000 cases of skin cancer per year in the United States and Crutzen's (1970) and Johnston's (1971) refutation of earlier studies dismissing  nitrogen oxide emissions from SSTs as a serious depletion threat. 14. The Natural Resources Defense Council (NRDC) was a partial exception. It had been active behind the scenes promoting nascent international action in the period  1975 to 1978 and kept pressure on EPA to fulfill its regulatory responsibilities at a crucial period in 1984 and 1985. But NGO involvement in this "middle phase" of the  ozone story is significantly less than it was during the periods when public attention was high either before or afterward. Generally speaking, NGOs were an important  part of the social amplification of the ozone issue once it was on the agenda but seem to have lost interest during the periods when it was not. Details of such NGO  engagement as did exist in this period are recounted in Cagin and Dray (1993, 220–221).  15. This raises an interesting question regarding the allocation of attention among competing risks. Milton Russell (letter communication to Clark) argued that one  reason EPA was somewhat slow to move on acid rain issues was that it was preoccupied with the requirements of getting in place regulations of air toxics required  under the 1977 CAAA. It just could not handle another issue. Relative to EPA, the NGOs were extremely small, especially at the level of senior people who could  engage technical issues of the sort ozone was becoming after the aerosol ban. 16. DuPont, the world's largest CFC manufacturer, went on record in 1974 as being skeptical of the chlorine­ozone hypothesis but promising that if "credible scientific  data . . . show that any chlorofluorocarbons cannot be used without a threat to health, Du Pont will stop production of these compounds" (McCarthy 1974, 381). It  proceeded with other industrial interests to mount research programs coordinated by a Council on Atmospheric Sciences (COAS), to invest heavily in the development  of CFC alternatives, and, as the federal government moved toward more comprehensive regulation at the end of the decade, to organize the Alliance for Responsible  CFC Policy as a lobbying group. COAS was established in 1975 to assemble "data necessary to form the technical basis for legislation and executive decisions in the  public interest on the fluorocarbon issue . . . and to place such data on the record and in the hands of governmental decision makers" (Gibney 1975, 17).  17. The "hole" terminology seems to have come from scientists. It was not used in the original report of the seasonal Antarctic depletion (Farman, Gardiner, and  Shanklin 1985). But the first report of the phenomenon in the New York Times (November 7, 1985, B­21)—published after NASA announced that satellite data  confirmed the ground­based British observations—reads, in part, "the data show a 'hole' appears in the ozone layer there, scientists say" (see also Solomon et al.  1990). 18. The 1988 Ozone Trends Panel report credited the ground­based observations from McMurdo from the National Ozone Expeditions I (1986) and II (1987) and  the in­situ and remote­sensing techniques from aircraft in Punta Arenas in 1987, the Airborne Arctic Stratospheric Expedition, as increasing understanding of the  chemical composition of the springtime Antarctic atmosphere: "Observational evidence strongly suggests that chemical mechanisms involving chlorine contribute to the  formation of the Antarctic ozone hole, and meteorology sets up the special conditions required for the perturbed chemistry" (Ozone Trends Panel 1988, 749).  19. The quote is from Michael Oppenheimer, a scientist with the Environmental Defense Fund, as quoted in a New York Times editorial (September 19, 1987). Other  variations on the image were equally graphic. The New York Times later quoted John Lynch, program manager for polar aeronomy at the National Science  Foundation, as saying "If these ozone holes keep growing like this, they'll eventually eat the world" (New York Times, September 23, 1989, 2). 20. Circular 175 is the document circulated by the State Department by which agencies and departments formulate a negotiating position and the State Department  authorizes it as the official position of the United States. This circular called for a freeze in the near term, a substantial reduction possibly as great as 95 percent, and  periodic reviews to add chemicals to the list or change the schedule (Benedick 1991). In December this position solidified when the EPA and the State Department  settled on a negotiating position that called for a freeze followed by 20 percent, 50 percent, and 95 percent phaseouts. 21. Reagan's Secretary of the Interior, Donald Hodel, was widely reported to have proposed a plan of "personal protection" to combat ozone depletion (Roan 1989,  201–202). A Washington Post article, by Cass Peterson, broke the story of Hodel's alternative to the risk of ozone depletion with the title "Administration May Favor  Sunglasses, Hats; Support for Chemical Cutbacks Reconsidered" (Petersen 1987, A1).

Page 289 Peterson claimed that Hodel argued for the wider use of hats, sunglasses, and sunscreens. A strong case can be made, however, that the plan was not Hodel's. Haas  writes that he has been assured "that the statement about personal protection was incorrectly attributed to Hodel and was actually made by someone from another  department at an Office of Management and Budget briefing" (Haas 1992, 218 n.). Roan writes that "Hodel had not specifically called for the use of sunglasses and  hats," and Nancy Risque, Reagan's assistant and Cabinet secretary, claimed in a letter to the New York Times that she was at the meeting and Hodel did not make  such a comment (New York Times, August 12, 1987). In any event, the story was picked up by the media nationwide and was met with immediate ridicule, reaffirming  the urgency of the situation. Within a few weeks a resolution calling for CFC reductions of at least 50 percent, with a program for additional phaseouts, passed the  Senate in a vote of 50 to 2 (Roan 1989, 202). 22. The emergence of the hole also brought with it a return of the ozone­depletion debate to the close association with global climate change that existed in the early  1970s. Governmental and nongovernmental organizations increasingly subsumed both climate change and ozone depletion under the rubric of "global environmental  change." 23. As America's efforts in the IGY got underway, Revelle's "experiment" posed opportunities for both the geochemical and atmospheric science communities. Though  both groups became engaged, in America it was the meteorological community that most energetically picked up on the carbon dioxide question in the 1960s and, in so  doing, set the dominant context in which it would evolve in America over the next two decades. Within that community, Revelle's "geophysical experiment" was drawn  into an ongoing policy debate on problems of weather modification. The prospects for intentional weather modification had been explored in America since at least the  late 1940s. A decade later, the possibility that human activities might inadvertently alter large­scale rainfall or radiation patterns had begun to receive serious attention,  initially focused on the possible effect of nuclear explosions. Through the 1960s the possible impacts of rocket and aircraft exhausts, urbanization, and deforestation  were added to what by then was becoming increasingly a "weather and climate" discussion. Despite several entrepreneurial attempts to place it on the American policy  agenda, however, the carbon dioxide and climate issue attracted little attention and little new funding and changed few research agendas through the 1960s.  24. As noted by Hart and Victor (1993), these included the failure of the Peruvian anchovy fishery, drought in the Soviet Union's breadbasket, and unseasonably cold  winters in the United States. Secretary of State Kissinger took these events seriously, calling in a 1974 speech to the U.N. General Assembly for better international  research on climate disasters (New York Times, April 16, 1974, 12). The Kissinger speech was cited as the basis for the reformulation of the WMO research program  at the June 1974 meeting of the WMO Executive Committee (1974). A report by the Central Intelligence Agency (CIA) issued the same year explored linkages among  world population, food production, and climate (CIA 1974). The treatment of the carbon dioxide and greenhouse debate within the frame of climate variability would  continue as a minor theme for U.S. attention through to the end of our study period (NDU 1978; NDU et al. 1978, 1980, 1983).  25. Congressional attention was nudged along by a visit to the United States of German Chancellor Helmut Schmidt in 1979. Schmidt met with Abraham Ribicoff, chair  of the Senate Committee on Governmental Affairs, who was holding hearings on the development of synfuels (U.S. Congress 1979b, 51). Schmidt told Ribicoff that, in  his judgment, the accumulation of carbon dioxide in the atmosphere represented a major threat to the future of humanity. 26. This appears to be the first mention of the "prevent a doubling" goal—one of several popular and scientific­sounding goals encountered in this study with no  discernible foundation in scientific analysis. 27. The budget for the National Program on Carbon Dioxide­Climate increased from $15,369,000 in FY 1980 to $28,373,000 in FY 1987.  28. The Reagan administration promptly abandoned plans for the integrated, policy­driven assessment of the carbon dioxide issue that had been drawn up under  Carter. And it worked to strike from the National Program on Carbon Dioxide, Environment, and Society essentially all research on possible social impacts or policy  mitigation of the CO2 problem. "Policy" work was largely confined to methodological work on models to forecast CO2 emissions (DoE 1989) (an extension of  traditional DoE activities), methods to cost agricultural impacts (DoE 1982), or evaluation of technologies that might allow continued use of fossil fuels while mitigating  CO2 emissions (DoE 1983, 1984). The effort to eliminate funding for work on social effects and impacts was opposed by Senator Gore and others and was the  subject of congressional hearings in 1984 (U.S. Congress 1984). Some of the funding stayed but was directed to work that would show CO2 emissions in a positive  light (for example, work on vegetation impacts was largely confined to the fertilizing effects of CO2 and did not include the impacts of CO2­ induced climate change).  29. This institutionalization was initiated by President Carter. In the midst of the energy debates of the 1970s, President Carter and the Congress turned to the  government's Energy Research and Development Administration (ERDA)—soon to become the DoE—to "take a look at the CO2 question and the expanded use of  coal." Planning for a program on the effects of increased atmospheric carbon dioxide began in 1976 and was organized by ERDA. The effort resulted in two  workshops (ERDA 1977; DoE 1980). When the National Climate Program Act belatedly emerged from Congress as legislation in 1978 (six years after the almost  forgotten droughts that had precipitated it), DoE was assigned responsibility for an analysis of the current trends in global climate change and projections for man­ induced versus natural change for the next 50 to 100 years. DoE emerged as lead agency responsible for a National Program on Carbon Dioxide, Environment, and  Society. 30. Given the pluralistic character of the American science and policy scene, the conventional view of the "CO2 problem" sketched here never wholly monopolized  discussion of the issue, even within the government. For example, scientists at the NOAA had been central to climate modeling aspects of the issue from the beginning  and continued to operate relatively independently of DoE's politicized program leadership. 31. For America's engagement with the climate issue, what mattered most was the development under the auspices of the World Climate Program (WCP) of a series  of international scientific assessments of the climate issue held in Villach, Austria, during the period from 1980 to 1987. The joint sponsorship of these meetings by  WMO, the United Nations Environment Program (UNEP), and the International Council of Scientific Unions (ICSU) gave them a peculiar quasi­governmental, quasi­ nongovernmental character. Most participants were present as experts rather than as government representatives, yet the final product carried all the trappings of a  formal intergovernmental document. Those Americans who were involved in the 1985 Villach Assessment generally came from outside the group that had been central to the country's national research  program and domestic assessments. The influence of America's peculiarly conservative politics and framing of the climate problem was correspondingly diminished. The  extensive influence of that framing can be seen by comparing the Department of Energy's massive State­of­the­Art (SOA) report on the carbon dioxide problem (DoE 

Page 290 1985a, 1985b) with the Villach 1985 conclusions. Among the various American participants at the Villach meeting were officials from the U.S.DoE and editors of the  1985 SOA reports who rather crudely sought to inject their just completed "state­of­the­art" assessment into the proceedings (DoE 1985a, 1985b). It became clear  that where the official American (DoE) assessment focused narrowly on carbon dioxide, Villach and its supporting SCOPE documents highlighted the climate impacts  of all greenhouse gases, emphasizing that their combined effects could significantly advance the schedule of global warming over that based on CO2­only assessments.  Where DoE focused narrowly on the CO2­climate link, Villach emphasized the linkages among problems of, and policies toward, climate change, acid rain, and  stratospheric ozone. Where DoE omitted any discussion of policy on the grounds that scientific uncertainties made such discussion premature, Villach emphasized the  need to expand and deepen our understanding of how policy choices might limit the risk those uncertainties posed to society. Where DoE made no action  recommendations whatsoever, Villach recommended that "governments . . . should take into account the results of this assessment in the policies on social and  economic development, environmental programmes, and control of emissions of radiatively active gases" (UNEP, WMO, and ICS U 1985, 3).  32. The quotes are from the Economic Declaration from the Paris Economic Summit (1989, paras. 40–41, 45). Similar statements emerged from the U.S.–USSR  summit in Malta later that year (Lauter 1989). Secretary of State James Baker took the occasion of his first public speech to articulate a U.S. "no regrets" policy of  "prudent steps that are already justified on grounds other than climate change" (Baker 1989). 33. For example, 1989 saw formation of the Leadership Council for Effective Climate Change Policies, a group of utilities, coal, and rail interests organized to prevent  "uneconomic climate legislation." By 1991 this had become the Climate Council. The Global Climate Coalition, a group of eighty­five companies and trade associations,  also formed in 1989 with the goal of providing information within industry and liaison to government and the IPCC. The pending amendment of the Clear Air Act  brought forth in 1990 the Clean Air Working Group of 2000 companies and trade associations. Their early activities included assembly and distribution of a packet of  press clippings casting doubt on greenhouse theories. Such groups became increasingly vocal, with the Information Council for the Environment running in the summer  of 1991 test newspaper campaigns questioning the greenhouse theory and hiring a public relations firm to arrange talk­show appearances by skeptics. Not all of the  scientific skepticism was business brokered, however. As early as 1989, a report by several distinguished scientists was issued by the George Marshall Institute  critiquing current scientific thinking on the greenhouse problem (Marshall Institute 1989). This revisionist report was itself criticized by many of the foremost American  scientists working on the problem (e.g., Roberts 1989; Hansen and Lacis 1990; Schneider 1990), initiating a debate that resonated with antiregulatory factions in the  White House and would last throughout the period addressed in this study. 34. As an example of the not atypical American approach to foreign affairs, over forty American delegates without a common brief attended the second session of the  IPCC Working Group III/Response Strategies Working Group that was held in Geneva in October of 1989. Responsibility for America's negotiating stance in the INC  ultimately, if somewhat bizarrely, settled in the White House Domestic Policy Council rather than the National Security Council and was channeled through a special  working group chaired by the President's Science Advisor rather than by the head of EPA. Positive American proposals—for example, a "comprehensive approach"  embracing all greenhouse gases and a tradable­permit scheme for efficient emission reduction—reflected the dominance of technical expertise over diplomatic  experience in the Domestic Policy council and the Science Advisor's working group. These proposals were seen by others to be at best unrealistically ahead of their  times and at worst rather transparent efforts to slant the playing field of international negotiations in a direction advantageous for American interests (Bodansky 1993;  Nitze 1991). 35. These included Michael Oppenheimer at the Environmental Defense Fund, Rafe Pomerance at Friends of the Earth and later World Resources Institute, and Irving  Mintzer at World Resources Institute and later the Stockholm Environmental Institute. 36. In the House, the Science, Space, and Technology Committee held 44 percent of the House's total hearing days on climate, 47 percent on ozone, and 23 percent  on acid rain (where the Energy and Commerce Committee led with 38 percent). In the Senate, the Environment and Public Works Committee dominated for acid rain  (52 percent) and ozone (37 percent), while ranking only third in climate (19 percent), behind Commerce, Science, and Transport (30 percent) and Energy and Natural  Resources (27 percent). This conclusion is based on our own analysis of where the 500 most important hearing days on the three issues took place over the entire  period of the study. 37. Exceptions were Robert Dickinson of the National Center for Atmospheric Research and Robert Watson of NASA in climate and ozone; William Nierenberg of  Scripps and Gordon McDonald of Mitre in acid rain and climate change; and Dennis Tirpak, an EPA policy analyst with a substantial grasp of the technical issues who  worked on acid rain and climate. 38. The "ad hoc" attribution holds even for climate change and ozone depletion in 1992. While the dual role of CFCs and other gases in the two risks is recognized in  domestic and international key policy documents of the time, the Montreal Protocol and its follow­ups nonetheless focus on protecting the ozone layer, while the Rio  Convention focused on climate. The only systematic U.S. attempt to place the three risks studied here in comparative context were the risk ranking reports initiated by EPA in the mid­1980s (EPA  1987, 1990). In the 1987 report Unfinished Business: A Comparative Assessment of Environmental Problems and its 1990 follow­up Reducing Risk: Setting  Priorities and Strategies for Environmental Protection EPA portrayed climate change and ozone depletion as posing high risks to the nation's ecosystem and social  welfare and acid rain as posing medium risks in the same categories. None of the risks were ranked high in terms of threats to public health.  39. Health issues were always present in the background, however—via the traditional concern over local sulfur dioxide and nitrogen oxide pollution as threats to  health, the haunting cancer images associated with ozone depletion, and the periodic efforts to incorporate health impacts in studies of climate change.  40. At the other extreme, the "comprehensive" approach to greenhouse gas emissions advocated by the United States at Rio helped to move attention away from an  exclusive focus on carbon dioxide to include other gasses that the United States was more anxious to have controlled. 41. The broader applicability and implications of these trends are discussed elsewhere in this book in chapter 18 (on goals and strategy) and chapter 21 (on knowledge  and action). Specific examples dealt with earlier in this chapter include the goal of a ban on CFC aerosols and the U.S. history of the so­called Toronto goal of 20  percent carbon dioxide reductions. A telling additional illustration is provided by the American goal of "reducing national sulfur dioxide emissions by 10 million tons 

Page 291 from 1980 levels." This was first introduced in proposed congressional legislation in 1981 and finally adopted as the core of America's effort to address acid rain in the  1990 Clean Air Act Amendments. Unfortunately, justification of the 10 million ton goal was based on a strained reading of a single controversial report, backed by new  source standards that had been set with no reference to acid rain. Its relevance to managing the risk of acid rain was thus by no means self­evident. It was, in essence, a  political number that took hold. The tremendous accumulation of knowledge, technical options, and political experience over the intervening years provided many  opportunities to change the 10 million ton goal for one that would have been more related to managing the acid rain risk. All failed to budge what had effectively  become a sacred cow, including an innovative proposal by EPA Administrator Ruckleshaus to carry out an experimental reduction of 3 to 4 million tons to assess  source­receptor relationships, an admittedly ill­advised effort by NGOs to raise the ante to 12 million tons, and consideration of effects­based goals such as those  adopted in Europe. The decade­long U.S. fixation on the 10 million ton sulfur­reduction goal helped to keep attention focused on sulfur rather than nitrogen or other  acidifying chemicals and on utility plants rather than other sources of acidification problems. It also effectively set up an arbitrary "finish line" for the policy debate, just  as the CFC­aerosol goal had done in the ozone­depletion case. The consequences were the same: once policy pushed across the "line" and attained the goal,  America's enthusiasm for further effort flagged, despite the fact that most of the real management challenge remained. 42. The strategic character of the U.S. government's frequent reluctance to sustain work on impacts and policy options is well illustrated by its 1992 National Action  Plan for Global Climate Change (Department of State 1992, 3–4). Here, one of the reasons cited for not acting more decisively is that "methods for inventorying  sources and sinks of greenhouse gases and, more particularly, for estimating the effects of specific actions . . . do not yet exist." What it fails to mention is that one of the  reasons such methods did not exist is that they were dropped from the nation's research program on the climate problem in the early 1980s under instructions from an  administration that did not want to know the answers. 43. For example, the stratospheric ozone programs initiated in the early 1970s required until the mid­1980s before they were able to produce the Blue Book consensus  of WMO et al. (1986). The National Acid Precipitation Assessment Program took about as long. Even climate research needed a decade from the publication of the  first three­dimensional global circulation models (GCMs) explorations of a carbon dioxide doubling in the mid­1970s to the Villach consensus of 1985. These long time  scales are one reason why the failure of social science scholarship to produce much in the way of deep insight into global environmental risks by the time of Rio should  not be viewed too pessimistically: the social science research program was at that time substantially less than a decade old.  44. For example, we reviewed forty­nine major risk assessments and twenty­two options assessments involving American authors in the acid rain case, thirty­five  major risk assessments and thirty­seven options assessments in the climate case, and thirty­nine risk assessments and fifteen options assessments for ozone. Many  additional assessments were performed. 45. The closest approach was the Carter administration's Global 2000 Report. But this was a broadly conceived exercise in which the transboundary pollutants that  concern us here played a relatively minor role. More important, the Report was issued only at the end of the Carter administration and was not in tune with the  incoming Reagan administration's goals. References Alternative Fluorocarbons Environmental Acceptability Study (AFEAS). 1994. CFC­11 and CFC­12 release estimates from AFEAS. In T.A. Boden, D.P. Kaiser,  R.J. Sepanski, and F.W. Stoss, eds., Trends '93: A Compendium of Data on Global Change (pp. 472–478). ORNL/CDIA­65, Oak Ridge, Tenn.: CDIAC,  ORNL. Arnold, J.R., and E.C. Anderson. 1957. The distribution of radiocarbon in nature. Tellus 9: 28–32.  Ausubel, Jesse, and Hedy Sladovich, eds. 1989. Technology and Environment. Washington: National Academy Press. Baker, James. 1989. Secretary addresses Panel on Global Climate Change. Department of State Bulletin. April. Remarks before the Response Strategies Working  Group of the Intergovernmental Panel on Climate Change at the Department of State on January 30, 1989. Baumgartner, Frank, and Bryan Jones. 1994. Agendas and Instability in American Politics. Chicago: University of Chicago Press. Benedick, Richard. 1991. Ozone Diplomacy: New Directions in Safe­guarding the Planet. Cambridge: Harvard University Press.  Bodansky, Daniel. 1993. The United Nations Framework Convention on Climate Change: A commentary. Yale Journal of International Law 18: 451–558.  Broderick, A.J., and R.C. Oliver. 1982. The supersonic transport. In F.A. Bower and R.B. Ward, eds., Stratospheric Ozone and Man (Vol. 2, pp. 7–28). Boca  Raton, Fla.: CRC Press. Brooks, Harvey. 1975. Testimony before the Senate Committee on Aeronautical and Space Sciences, Subcommittee on the Upper Atmosphere. Stratospheric Ozone  Depletion. September 19, pp. 775–783.  Browne, Malcolm. 1989. Growing hole in ozone shield is discovered over Antarctica. New York Times, Sept. 23, 2. Cagin, Seth, and Philip Dray. 1993. Between Earth and Sky: How CFCs Changed Our World and Endangered the Ozone Layer. New York: Pantheon Books. Carlin, Alan, and the Environmental Law Institute. 1990. Environmental Investments: The Cost of a Clean Environment—A Summary. EPA­230­12­90­084.  Washington: EPA. Carlin, Alan, Paul Scodari, and Don Garner. 1992. Environmental investments: The cost of cleaning up. Environment 34(2): 16–17.  Carnegie Commission on Science, Technology, and Government. 1992. Environmental Research and Development: Strengthening the Federal Infrastructure.  New York: Carnegie Commission. Carson, Rachel. 1962. Silent Spring. Boston: Houghton Miflin. Cary, Bob. 1981. U.S. pollution of Canada. New York Times, April 30, A3. Central Intelligence Agency (CIA). 1974. Potential Implications of Trends in World Population, Food Production, and Climate. Washington: CIA. Conservation Foundation. 1963. Implications of Rising Carbon Dioxide Content of the Atmosphere. New York: Conservation Foundation. Council on Environmental Quality (CEQ). 1977. Environmental Quality. Washington: Government Printing Office.

Page 292 ———. 1980. Global 2000 Report to the President. Washington: Government Printing Office.  ———. 1981. Global Energy Futures and the Carbon Dioxide Problem. Washington: CEQ.  Costain, W. Douglas, and James P. Lester. 1995. The evolution of environmentalism. In James P. Lester, ed., Environmental Politics and Policy: Theories and  Evidence (2nd ed.). Durham, N.C.: Duke University Press. Cowling, Ellis. 1982. Acid precipitation in historical perspective. Environmental Science and Technology 16: 110A–122A.  Craig, H. 1957. The natural distribution of radiocarbon and the exchange time of carbon dioxide between the atmosphere and sea. Tellus 9: 1–17.  Crutzen, P.J. 1970. The influence of nitrogen oxides on the atmospheric ozone content. Quarterly Journal of the Royal Meteorological Society 96: 320–325.  Department of Energy (DoE). 1980. Carbon dioxide effects: Research and assessment program. In E. Boulding and S.H. Schneider, eds., Workshop on  Environmental and Societal Consequences of a Possible CO2­Induced Climate Change. Annapolis, Md., conference, 1979, CONF­7904143. Washington:  DoE. ———. 1982. An Analysis of Methods and Models for Assessing the Direct and Indirect Economic Impacts of CO2­Induced Environmental Changes in the  Agricultural Sector of the U.S. Economy. Prepared by J. Callaway et al., Pacific Northwest Laboratory, PNL­4384, DoE Contract DE­AC06­76RLO 1830.  ———. 1983. An Analysis of Concepts for Controlling Atmospheric Carbon Dioxide. Prepared by M. Steinberg, Brookhaven National Laboratory.  DoE/CH/00016­1. Washington: DoE.  ———. 1984. A Systems Study for the Removal, Recovery, and Disposal of Carbon Dioxide from Fossil Fuel Power Plans in the United States. Prepared by  M. Steinberg, H. Cheng, and F. Horn, Brookhaven National Laboratory. DoE/CH/00016­2. Washington: DoE.  ———. 1985a. State of the Art (SOA). Characterization of Information Requirements for Studies of CO2 Effects: Water Resources, Agriculture, Fisheries,  Forests, and Human Health. DoE/ER­0236. Washington: DoE.  ———. 1985b. SOA. Detecting the Climatic Effects of Increasing Carbon Dioxide. DoE/ER­0235. Washington: DoE.  ———. 1985c. State of the Art. Glaciers, Ice Sheets, and Sea Level: Effect of a CO2­Induced Climatic Change. DoE/ER/60235­1. Washington: DoE.  ———. 1985d. State of the Art. Projecting the Climatic Effects of Increasing Carbon Dioxide. DoE/ER­0237. Washington: DoE.  ———. 1989. A Preliminary Analysis of U.S. CO2 Emissions Reduction Potential from Energy Conservation and the Substitution of Natural Gas for Coal  in the Period to 2010. Prepared by J. Edmonds and W. Ashton, Pacific Northwest Laboratory, and H. Cheng and M. Steinberg, Brookhaven National Laboratory.  DoE/NBB­0085. Washington: DoE.  Department of State. 1992. Bureau of Oceans and International Environmental and Scientific Affairs, Office of Global Change. National Action Plan For Global  Climate Change. Washington: U.S. Government Printing Office. Department of Transportation (DoT). 1975. Climatic Impact Assessment Program (6 vols.). Washington: DoT. Dunlap, Riley, and Angela Mertig, eds. 1992. American Environmentalism: The U.S. Environmental Movement, 1970–1990. New York: Taylor and Francis.  Energy Research and Development Administration (ERDA). 1977. ERDA Workshop on Environmental Impacts of Fossil Fuel CO2. Miami Beach, Fla., March 7– 11. Environmental Protection Agency (EPA). 1987. Office of Policy Analysis, Office of Policy, Planning, and Evaluation. Unfinished Business: A Comparative  Assessment of Environmental Problems. EPA/230/2­87/025a. Washington: EPA.  ———. 1989. The Potential Effects of Global Climate Change on the United States. Edited by J.B. Smith and D. Tirpak. Washington: EPA.  ———. 1990a. Policy Options for Stabilizing Global Climate. Edited by Daniel Lashof and Dennis Tirpak. EPA 21P­20003.1. Washington: EPA.  ———. 1990b. Reducing Risk: Setting Priorities and Strategies for Environmental Protection. Washington: EPA.  ———. 1993. National Air Pollutant Emission Trends, 1900–1992. Washington: EPA.  Ezrahi, Yaron. 1990. The Descent of Icarus. Cambridge: Harvard University Press. Farman, J.C., B.G. Gardiner, and J.D. Shanklin. 1985. Larger losses of total ozone in Antarctica reveal seasonal CIOx/NOx interaction. Nature 315: 207–210.  Georgia v. Tennessee Copper Company. 1907. 206 U.S. 230. Gibney, Ling­gee. 1975. Federal task force probes ozone issue. Chemical and Engineering News, 53(10):17.  Gorham, E. 1955. On the acidity and salinity of rain. In Geochimica at Cosmochimica Acta 7:231–239.  Haas, Peter. H. 1992. Banning chlorofluorocarbons: Epistemic community efforts to protect stratospheric ozone. International Organization 46(1): 187–224.  Hansen, James, and Andrew Lacis. 1990. Sun and dust versus greenhouse gases: An assessment of their relative roles in global climate change. Nature 346(6286):  713. Harrison, Halstead. 1970. Stratospheric ozone with added water vapor: Influence of high­altitude aircraft. Science 170: 734–736.  Hart, David M., and David G. Victor. 1993. Scientific elites and the making of U.S. policy for climate change research, 1957–74. Social Studies of Science 23:643– 680. Harvey, H.H., and R.J. Beamish. 1972. Acidification of the LaCloche Mountain Lakes. Journal of the Fisheries Research Board of Canada 29: 1131–1143.  Hays, Samuel P. 1987. Beauty, Health, and Permanence: Environmental Politics in the United States, 1955–1985. Cambridge: Cambridge University Press.  Heclo, Hugh. 1977. A Government of Strangers. Washington: Brookings Institution. Hurley, Patricia, and Rick Wilson. 1989. Partisan voting patterns in the U.S. Senate, 1877–1986. Legislative Studies Quarterly 14: 225–250. 

Page 293 Johnston, H. 1971. Reduction of stratospheric ozone by nitrogen oxide catalysts from supersonic transport exhaust. Science 173: 517–522.  Kowalok, Michael E. 1993. Research lessons from acid rain, ozone depletion, and global warming. Environment 35(6): 12–20, 35–38.  Landy, Marc K., Marc J. Roberts, and Stephen R. Thomas. 1990. The Environmental Protection Agency: Asking the Wrong Questions. New York: Oxford  University Press. Lauter, David. 1989. In policy shift, U.S. seeks talks on global warming. Los Angeles Times, December 3, A1. Lee, Kai N. 1993. Compass and Gyroscope: Integrating Science and Politics for the Environment. Washington: Island Press. Likens, Gene, and F. Bormann. 1974. Acid rain: A serious regional environmental problem. Science 184: 1176–1178.  Likens, Gene, R. Wright, J. Galloway, and T. Butler. 1974. Acid rain. Scientific American. 241(4): 43–51.  Lindblom, Charles E. 1990. Policy­Making Process. Englewood Cliffs, N.J.: Prentice Hall.  Lindblom, Charles E., and David Cohen. 1979. Usable Knowledge: Social Science and Social Problem Solving. New Haven: Yale University Press. Malta Summit. 1989. White House fact sheet on the meeting with Soviet Chairman Mickhail Gorbachev in Malta. In Public Papers of the Presidents of the United  States: George Bush, 1989. Book II. p. 1642–1643. Washington, D.C.: U.S. Government Printing Office.  Marland, G., R.J. Andres, and T.A. Boden. 1994. Global, regional, and national CO2 emissions. In T.A. Boden, D.P. Kaiser, R.J. Sepanski, and F.W. Stoss, eds.,  Trends '93: A Compendium of Data on Global Change (pp. 505–584). ORNL/CDIAC­65. Oak Ridge: CDIAC, ORNL.  Marshall Institute. 1989. Scientific Perspectives on the Greenhouse Problem. Washington: Marshall Institute. McCarthy, R.L. 1974. House Committee on Interstate and Foreign Commerce. Fluorocarbons: Impact on health and environment. Testimony at hearing. December  11–12, 381.  McElroy, M.B., and R.J. Salawitch. 1989. Stratospheric ozone: Impact of human activity. Planetary and Space Sciences 37: 1653–1672.  McKinsey & Co. 1989. Protecting the Global Atmosphere: Funding Mechanisms. Report to the Steering Committee for the Ministerial Conference on  Atmospheric Pollution and Climate Change, Noordwyk, Netherlands. Meadows, Donnela H., D. Meadows, E. Zahn, and P. Milling. 1972. Limits to Growth. Washington: Potomac Associates. Molina, M.J., and F.S. Rowland. 1974. Stratospheric sink for chlorofluoromethanes: Chlorine atom catalysed destruction of ozone. Nature 249: 810–812.  Mormino, J., D. Sola, and C. Patten. 1975. Climatic Impact Assessment Program: Development and Accomplishments, 1971–1975. Final report, CIAP. DOT­ TST­76­41. Washington: D.T.  Morris, D.J.S. 1988. Help keep the peccadillo alive: American environmental politics. Journal of American Studies 22(3): 447–455.  Mosher, L. 1983. Acid rain debate may play a role in the 1984 Presidential sweepstakes. National Journal 15(May 14): 998­999.  National Acid Precipitation Assessment Program (NAPAP). 1987. Interim Assessment: The Causes and Effects of Acidic Deposition. Washington, GPO. ———. 1991. Acidic Deposition: State of Science and Technology. Washington: GPO.  ———. 1991. 1990 Integrated Assessment Report. Washington: GPO.  National Defense University (NDU). 1978. Department of Agriculture, Defense Advanced Research Projects Agency, NOAA, and Institute for the Future. Climate  Change to the Year 2000. Washington: Defense Documentation Center. NDU, USDA, DARPA, NOAA, IFF. 1980. Crop Yields and Climate Change to the Year 2000. Washington: GPO. ———. 1983. The World Grain Economy and Climate Change to the Year 2000: Implications for Policy—Report on the Final Phase of a Climate Impact  Assessment. Washington: GPO. National Opinion Research Center (NORC). 1989. General Social Surveys, 1972–1989. Cumulative codebook. Chicago: NORC.  National Research Council (NRC). 1991. Policy Implications of Greenhouse Warming: Report of the Migration Panel. Washington: National Academy Press. Nitze, W.A. 1991. Acid rain: A United States policy. In D.B. Magraw, ed., International Law and Pollution. Philadelphia: University of Pennsylvania Press. Oden, S. 1968. The acidification of air and precipitation and its consequences in the natural environment. In Ecology Committee Bulletin No. 1. Stockholm: Swedish  National Science Research Council. Translation by Consultants, Ltd., Arlington, Va. Organization for Economic Cooperation and Development (OECD). 1996. Environmental Performance Reviews: United States. Paris: OECD. Office of Technology Assessment (OTA). 1991. Changing by Degrees: Steps to Reduce Greenhouse Gases. OTA­0­482. Washington: OTA.  Office of the White House Press Secretary (OWHPS). 1979. Second environmental message of President Carter. Washington: Executive Office of the President,  August 2. ———. 1986. Remarks on signing the Canada–United States NORAD agreement and endorsing the joint report on acid rain. Washington: Executive Office of the  President, March 19. Ozone Trends Panel. 1988. Report of the International Ozone Trends Panel: 1988. U.S. National Aeronautics and Space Administration, U.S. National Oceanic  and Atmospheric Administration, U.S. Federal Aviation Administration, World Meteorological Organization, United Nations Environment Program. WMO Global  Ozone Research and Monitoring Project Report No. 18. Paris Economic Summit. 1989. 28 International Legal Materials 1292, 1297–1298, July 16.  Peterson, Cass. 1987. Administration ozone policy may favor sunglasses, hats. Washington Post, May 29, A­1.  Porter, Roger B., and Raymond Vernon. 191. Foreign Economic Policy­making in the United States. Cambridge: Center for Business and Government, John F.  Kennedy School of Government, Harvard University.

Page 294 Portney, Paul, ed. 1990. Public Policies for Environmental Protection. Washington: Resources for the Future. President's Council in Sustainable Development (PCSD). 1996. Sustainable America: A New Consensus for Prosperity, Opportunity, and a Healthy  Environment for the Future. Washington: GPO. President's Science Advisory Committee (PSAC). 1965. Environmental Pollution Panel: Restoring the Quality of Our Environment. Washington: White House. Pressman, J. 1962. Space rocket upper atmosphere modification. Aerospace Engineering 21: 16–21.  Public Law (PL) 96­294. The Energy Security Act. Title VII, Acid Precipitation Act.  Rensberger, B. 1974. Acid rain found up sharply in east; smoke curb cited. New York Times, June 15, 1. Revelle, Roger, and H.E. Suess. 1957. Carbon dioxide exchange between the atmospheric and ocean and the question of an increase of atmospheric CO2 during the  past decades. Tellus 9: 18–27.  Roan, S.L. 1989. Ozone Crisis: The Fifteen­Year Evolution of a Sudden Global Emergency. New York: Wiley.  Roberts, Leslie. 1989. Global warming: Blaming the sun. Science 246(4933): 992. Roberts, Steven. 1987. Reagan, in Canada, is pressed to act to cut acid rain; strict controls sought; Mulroney presents demands forcefully at meeting—trade also  discussed. New York Times, April 6, A5. Schneider, Stephen. 1990. Prudent planning for a warmer planet. New Scientist 128(1743): 49. Siedel, Stephen, and D. Keyes. 1983. Can We Delay a Greenhouse Warning? Washington: EPA. Smith, R.J., and S. Biniaz. 1991. Beyond dispute: An air quality agreement in the context of a consultative relationship. Canada–United States Law Journal 17: 421– 429. Solomon, S., W.L. Grose, R.L. Jones, M.P. McCormick, M.J. Molina, A.O'Neill, L.R. Poole, and K.P. Shine. 1990. Polar ozone. In Daniel L. Albritton and Robert  T. Watson, eds., Scientific Assessment of Stratospheric Ozone: 1989. Washington: NASA. Study of Critical Environmental Problems (SCEP). 1970. Man's Impact on the Global Environment. Edited by C.L. Wilson and W.H. Matthews. Cambridge: MIT  Press. Study of Man's Impact on Climate (SMIC). 1971. Inadvertent Climate Modification. Edited by W.H. Matthews, W.W. Kellogg, and G.D. Robinson. Cambridge:  MIT Press. Sullivan, Walter. 1985. Low ozone level found above Antarctica. New York Times, November 7, B­21.  UNEP, WMO, and ICSU. 1985. An Assessment of the Role of Carbon Dioxide and of Other Greenhouse Gases in Climate Variation and Associated  Impacts. Villach, Austria. U.S. Bureau of the Census. 1998. Selected per capita income and product items in current and real dollars: 1960–1997. In Statistical Abstract of the United States:  1998. (118th edition). Austin, TX: Hoover's Business Press. U.S. Congress. 1977. House Committee on Interior and Insular Affairs, Subcommittee on Energy and the Environment. Constraints on Coal Development. June 9.  ———. 1978. House Committee on Science and Technology, Subcommittee on the Environment and the Atmosphere. Environmental implication of the new energy  plan. June 8, 9; July 21, 26, 27; September 27, 28, 29. ———. 1979a. House Committee on Science and Technology. Oversight Vol. 11, Synthetic Fuels. September 6–7, 10, 12–13.  ———. 1979b. Senate Committee on Government Affairs. Synthetic Fuels. July 17, 18, 20.  ———. 1981. House Committee on Interstate and Foreign Commerce, Subcommittee on Health and Environment. Hearing on the Clean Air Act, Part 2. October 20.  ———. 1984. House Committee on Science and Technology, Subcommittee on Investigations and Oversight and the Subcommittee on Natural Resources,  Agriculture Research, and Environment. Carbon dioxide and the greenhouse effect. February 28. U.S. Task Force on the Comprehensive Approach to Climate Change. 1991. A Comprehensive Approach to Addressing Potential Climate Change. Washington:  Department of Justice. Wetstone, G.S. 1987. A history of the acid rain issue. In Harvey Brooks and Chester Cooper, eds., Science for Public Policy. New York: Pergamon Press. WMO, NASA, NOAA, FAA, UNEP, CEC, BFT. 1986. Atmospheric Ozone 1985: Assessment of Our Understanding of the Processes Controlling its Present  Distribution and Change (3 vols.). WMO report no. 16. Geneva: WMO. Woodwell, George, Gordon MacDonald, Roger Revelle, and C. David Keeling. 1979. The Carbon Dioxide Problem: Implications for Policy in the Management  of Energy and Other Resources: A Report to the Council on Environmental Quality. In United States Congress. Senate. Committee on Governmental Affairs.  Carbon Dioxide Accumulation in the Atmosphere, Synthetic Fuels, and Energy Policy: A Symposium. Committee Point, July 30, pp. 49–51. Washington: GPO. 

Page 295

12 A Regional Approach to the Management of Global Environmental Risks: The Case of the European Community. Michael Huber and Angela Liberatore1 12.1 Background: The European Community Context The European Community (EC)2 presents some peculiarities that must be taken into consideration when analyzing the emergence and development of acid rain, ozone  depletion, and climate change as EC policy issues. With the adoption of the Treaty of Rome that established the European Economic Community (EEC) in 1957, a  process of unique regional integration started. Such integration has been mainly economically oriented; however, European integration also includes elements of political  and social integration that were stressed in the Treaty of Maastricht on the European Union, adopted in 1992. In contrast to other regional and international  organizations, the European Community is a supranational setting in institutional and legislative terms. One institution—namely, the EC Commission, composed of  various Directorates General responsible for different policy sectors—can be regarded as the EC executive branch. It has the power to initiate legislation beside  formulating policy strategies; legislation is then adopted (according to the codecision procedure introduced with the Maastricht Treaty) by the EC Council of Ministers,  the Commission, and the European Parliament. EC legislation is binding and (in case of differences) prevails over the legislation of the Member States.3 Another EC  institution, the European Court of Justice, has the final word in cases of controversy over the interpretation or implementation of EC legislation in the Member States.  On the other hand, the European Community presents some similarities with other regional or international organizations as far as the central role of intergovernmental  negotiations is concerned. The Community's decisions result from bargaining and compromise between the representatives of the Member States in the EC Council of  Ministers. The intergovernmental nature of the EC decision­making process sometimes clashes with the attempts to speak with one voice in international arenas and  with the attempts by EC institutions to gain competencies and establish themselves as truly supranational entities. In our analysis we focus on the role played and actions  taken by EC institutions—and particularly the Commission as the core of EC policy initiatives—to illuminate the scope and limits of a regional or supranational  approach to the management of global environmental issues. The important role of the Member States and the relations between domestic and EC levels are also  discussed; however, an in­depth treatment of the influence of domestic agendas goes beyond the scope of this contribution. But detailed accounts of how three EC  Member States (Germany, the United Kingdom, and the Netherlands) responded to the three issues is provided in chapters 3, 4, and 5 of this book.  The Treaty of Rome of 1957 did not include environmental protection among EC competencies. The decision to start an EC environmental policy was made in  December 1972, a few months after—and under the influence of—the United Nations Conference on Human Environment held in Stockholm. In 1973 the first EC  Environmental Action Program (EAP) was adopted. In the following years other EAPs were issued, and the fifth one, entitled Towards Sustainability, was endorsed  by the Council in 1993. In 1987, with the adoption of the Single European Act (SEA), which amended the Treaty of Rome, environment protection was officially  included among EC competencies. Beside stating some guiding principles of EC environmental policy, such as the polluter pays principle, the precautionary principle  and the need to integrate environmental factors in all EC policies, the SEA provided for new decision procedures. Particularly, it allowed the use of qualified majority  voting for those pieces of legislation (including, while not being the main focus, environmental legislation) needed to complete the internal market; it was regarded as an  opportunity for overcoming potential vetoes of single Member States. A comprehensive legislation covering most aspects of environmental protection was developed  and comprised 283 regulations and directives in June 1993 (ERN 1993, 27–34).4 In many cases, however, the SEA triggered a debate concerning whether certain  environmental legislation is directly linked with—and needed for—the completion of the internal market.  Economic reasons, particularly the need to avoid distortion of competition due to nonhomogeneous

Page 296 environmental regulation in the Member States, played a main role in starting and developing an EC environmental policy. Such economic reasons were pointed out in  EAPs and guided numerous environmental Directives. Political reasons such as the possibility to enhance EC institutions' competencies and the overall integration  process were important too. Besides gaining competence on environmental matters, EC institutions participated in the negotiation of—and the European Community  became party to—several international environmental agreements. Both those economic and political factors influenced also the development of the three issues  analyzed here. Of particular relevance for the emergence and development of the acid rain, ozone layer, and climate change issues is the observation that those issues  were not immediately defined and addressed as environmental issues. On the contrary, some were initially regarded as trade issues and were dealt with at the EC level  only due to their trade implications. In spite of different beginnings, all three issues under consideration have been influenced by—and in turn contributed in shaping— the evolution of the overall EC environmental policy. Such evolution has been marked by the prevailing economic orientation of EC policy making and by the  supranational dynamics of EC decision making and institution building. Having briefly outlined the main features of the EC arena,5 we turn now to the reconstruction and analysis of the three issues. In the second section we reconstruct the  main features of EC acid rain, ozone­depletion, and climate change policies between 1972 and 1992. In the third section we analyze some specific features of EC  policy making focusing on similarities and differences among the three issues. In the concluding section we discuss whether the development of policies indicate that  processes that can be interpreted as learning by EC institutions took place. 12.2 The Emergence and Development of European Community Policies The issues of acid rain, ozone depletion, and climate change emerged sequentially on the EC policy agenda. Starting in the second half of the 1980s, however, tight  links can be observed between them with regard to emphasizing the transboundary nature of the issues and a specific selection of solutions, such as the setting of overall  EC targets related to specific emissions. In the evolution of EC environmental policies two main phases can be distinguished.  In the first phase trade considerations decisively shaped the emergence of the issues. When sulfur reduction (the precursor of acid rain policy in terms of the regulated  substance) and the ozone issue emerged on the EC policy agenda (respectively, in the early and late 1970s), they were strictly linked to trade considerations related to  the regulation of the sulfur dioxide (SO2) content of fuels and chlorofluorocarbons (CFCs). In that period trade was a field of well­established EC competence, while  EC environmental policy had only recently emerged and was not yet officially included among EC competencies. When the climate change issue emerged in the EC policy agenda in the late 1980s, environmental considerations were focused on immediately. In this second phase the  European Community had official competencies, acknowledged in the Single European Act of 1987, and had also cumulated regulatory experience in the field of the  environment. The emergence of the climate change issue evidentiates the effort to integrate environmental factors into other policy sectors, such as energy, fiscal policy,  or transport. This challenge met, and is still meeting, opposition within and outside the EC institutions. The establishment of a specific environmental policy area as well  as conflicts about the definition of such policy and its relation with other policies played an important role in the development of the three issues under examination.  Hence, we focus on the particular features these histories took in the EC policy context. 12.2.1 The Emergence of the Three Issues

Sulfur Policy Regulation of substances responsible for acidification was first addressed by EC institutions in the early 1970s, when sulfur compounds, suspended  particles, nitrogen oxides, and carbon monoxide were indicated in the first EAP as pollutants that deserved priority for investigation (EC 1973). This first appearance of  the sulfur policy addressed health and local air­pollution problems and was justified in terms of trade implications. The first EAP argued for the need of a Directive on  the maximum sulfur content of EC domestic fuel oils to enable their trade across internal borders. Directive 75/716 on the "Approximation of the Laws of Member  States relating to the Sulfur Content of Certain Liquid Fuels" (EC 1975a) was adopted due to the need to harmonize Member States' legislation that otherwise could  hamper the functioning of the Common Market.6 Here the main source of acidification was regulated without mentioning acidification but making generic references to  the impacts of sulfur dioxide on human health and the environment. In 1975 the European Community started the first activity directly related to acidification—that is, monitoring activities concerning atmospheric pollution caused by  sulfur compounds and suspended particulates (EC 1975b). This supported the Organization for Economic Cooperation and Development (OECD) technical pro­ 

Page 297 gram to measure long­range transport of air pollutants initiated in 1972. In February 1976 another initiative aimed at harmonizing legislation related to sulfur dioxide. It  addressed a major source of acidification and was therefore regarded as a component of control by EC officials but should initially tackle local pollution problems.  Instead of regulating the product, this time the Commission suggested regulating emissions by setting an ambient standard. A proposal for a Directive on air quality using  limit­values and guide­values for SO2, and suspended particulates was presented to the Council that proposed yearly limit values of 80 to 120 milligrams per cubic  meter for SO2 (EC 1976). It took four years before this Directive was adopted. Major producers of SO2 emissions—namely, the United Kingdom, Germany, and  France—opposed it by using scientific and regulatory arguments. France argued that the standards suggested were too strict for (industrial and urban) high­emission  areas and not strict enough for low­emission, rural areas. Germany, on the other hand, wanted to continue to use the gravimetric method of measurement, which was  different from the OECD method endorsed in the proposed Directive. The United Kingdom challenged the Directive's assumption that there is synergism between SO2  and smoke; this assumption was supported by the World Health Organization (WHO). These arguments slowed down the EC decision process considerably (see  Haigh 1992b). While negotiating on this air­quality Directive, EC Member States also participated in the international negotiation of the Convention on Long­Range Transboundary Air  Pollution (LRTAP). Member States such as Germany and the United Kingdom initially opposed these negotiations on the grounds of their skepticism about the  scientific basis on acidification. Moreover, during the negotiation of the LRTAP Convention, non­EC countries raised problems regarding the participation of EC  institutions as representatives of their Member States. Eastern European countries, in particular, raised objections with regard to the EC participation, which were  overcome by modifying Article 14 of the Convention. It entitled regional economic integration organizations to participate if they have been granted permission to act on  behalf of their member states (Wetstone and Rosencranz 1983; Levy 1993). Similar problems were met in other international negotiations on environmental issues.7 In  spite of all these difficulties, the negotiation (which ended up adopting the LRTAP Convention in 1979) favored the adoption of the air­quality Directive at the EC level  in 1980 (EC 1980b). After committing themselves to international collaboration on the same issue, EC Member States could not continue postponing a decision on air­ quality control within the Community. It can be said that sulfur policy and acid rain policy had come together through the interplay between the European Community  and the international levels. After long negotiations on the air­quality Directive, the British criticisms of synergism were rejected. To overcome German objections, the  final Directive allowed two different measurement methods even if they were hard to compare. A postponement of the deadline to meet the standards accommodated  French objections. CFC Regulation In 1977 a first Council Recommendation on Fluorocarbons in the Environment was proposed by the Commission (EC 1977). It reacted to increased  international activities in this area. Unlike the sulfur policy, here the need to address the issue at the EC level mainly came from actions taken outside the Community.  The United States adopted a ban on CFCs in aerosols in 1975; the Scandinavian countries followed soon and reduced their use of CFCs. Within the European  Community Germany established voluntary agreements between industry and government to reduce CFCs in aerosols by 30 percent in 1975. To avoid generating  trade barriers and inflicting negative effects on European chemical industries, it was agreed to develop a Community policy related to CFCs control. In May 1978 a  Council Resolution on Fluorocarbons in the Environment (EC 1978) was adopted. It focused on the stabilization of CFCs production capacities. The Resolution was  considered insufficient by the European Parliament, which suggested following the policy proposals of the United States and the Scandinavian countries to ban aerosols  (EP 1978). The Parliament's suggestions were not retained by the Council. However, two years later, the Council expanded the scope of action with Council Decision  80/373, which introduced a reduction goal for CFCs—namely, a 30 percent reduction by 1981 of the use of F11 and F12 in aerosols as of 1976.  The economic impacts of this regulation and the state of knowledge regarding the physical processes leading to ozone­layer depletion were examined by the European  Community in the late 1970s. Scientific uncertainties were emphasized by the Community in a document of 1980. The document concluded that nothing indicated that  CFCs had a genuine effect on the ozone layer and that a delay of five years before taking any decision was regarded as acceptable by the Community. Within one year  those conclusions were modified (EC 1981; see also Brasseur 1980). In a Symposium organized by the Directorate General for Science, Research, and Development  (DG XII), new evidence was presented that made the Commission change its position. It was stated that a five­year delay in a complete ban of CFC­11 and CFC­12  would contribute to serious depletion of the ozone layer,

Page 298 and new regulations were suggested (EC 1981; Ghazi et al. 1981). In November 1982 the Council adopted a Decision that emphasized the need to pursue a  preventive policy by continuing the regulation of production capacities of CFC; it also recommended defining best­practicable technologies for limiting the emissions by  users of CFCs, such as the refrigeration, foam, and solvent industries (EC 1982a). In spite of the remarkable change of perception, the Decision was understood as  continuation of the "successful" ozone policy pursued by the European Community until that time. Climate Change as a Scientific Issue In the late 1970s and beginning of the 1980s climate change was addressed in the European Community as an exclusively  scientific problem. DG XII started to sponsor research intended to assess the risk of human­induced climate change in 1979 when the EC Commission adopted the  Climatology R&D Program (EC 1980a). However climate change did not emerge as a Community policy issue until 1986 and, more forcefully, 1988.  12.2.2 Negotiations

In the early 1980s important changes for the acid rain and ozone issues can be identified. While in 1983 the acidification problem ranked high on the EC policy agenda,  ozone­layer depletion became subject to international negotiations, and the EC Commission was authorized to represent the Member States. In general, EC internal  and international negotiations played a main role in the establishment of those issues in the EC policy agenda during the 1980s.  The Large Combustion Plant Directive The increased importance of the acidification issue in the EC policy agenda can be traced in major policy documents. The  Third EAP (EC 1983c) emphasized the need to combat atmospheric pollution by establishing sulfur dioxide and nitrogen oxide emission standards for large, fixed  sources. In the Council meeting of June 1983 reference was made to the acute threats to the European forests and immediate action was urged.8 Also in June 1983 a  report on Acid Rain: A Review of the Phenomenon in the EEC and Europe was commissioned by Directorate General (DG) XI and published; it provided a review  of current scientific knowledge (ERL 1983). Almost at the same time, a scientific symposium on Acid Deposition: A Challenge for Europe organized by DG XII was  held on the initiative of Environment Commissioner K.H. Narjes, who regarded acidification as a crucial issue (Ott and Stangl 1983; Mathy 1987, foreword by  Narjes). In November 1983 the main elements of the EC acid rain–control policy were formulated in a Communication on "Environmental Policy in the Field of  Combating Air Pollution" (EC 1983b). Damage to forests, acidification of lakes and rivers, damage to buildings and monuments, losses of productivity in agriculture,  and long­term, effects on human health were identified as areas of particular concern. A work program including two proposals for Directives on air pollution from  industrial plants and on SO2, particulates, and NOx emissions from large combustion plants was presented. Finally, in December 1983 a proposal for a Directive on  the limitation of emissions from large combustion plants (Large Combustion Plant Directive, LCPD) was submitted to the Council (EC 1983d). It proposed a SO2  emission standard for single plants that should depend on the fuels utilized and suggested equal SO2 percentage reductions for all Member States. Aspects of trade and  competition policy (such as the need to harmonize legislation on large combustion plants) still influenced but no longer guided the acid rain issue. This was mainly due to  Germany, which changed its position on the acidification problem due to an increased national sensitivity toward Waldsterben (forest dieback). Since Germany was  one of the main emitters of SO2 and one of the most powerful countries in the Community, its new strong stand on the acidification problem proved very influential in  the development of the EC agenda. However, it did not lead to a rapid conclusion of negotiations. In March 1984 four EC Member States—Denmark, France, Germany, and the Netherlands—participated in the establishment of the Thirty Percent Club together with  six other countries.9 All members of this club were parties to LRTAP and wanted to push for further action; they were also committed to reduce their 1980 sulfur  dioxide emissions by at least 30 percent by 1993 and to reduce nitrogen oxide emissions too. Later in 1984 other EC countries—Belgium, Italy, Luxembourg—joined  this Thirty Percent Club. As a result, the majority of EC Member States had accepted the SO2 emissions reduction target by 1985, while a minority of states  (consisting of the United Kingdom, Greece, and Ireland) were unwilling to accept it. Such a split was also reflected in the ongoing negotiation of the LCPD at the EC  level. At the Council meeting held in December 1984, Germany and the Netherlands strongly supported the Commission's proposal presented the previous year.  Belgium, Denmark, and France expressed qualified support, while the United Kingdom, Ireland, Greece, and Luxembourg opposed it, and Italy did not take a definite  position (Bennett 1988). In 1985 an amended proposal was presented where tighter limit values for NOx were set, and three categories of plants (according to their  capacity) were identified. The split remained, and Italy joined the opposition to the proposal. However, at the same time a Directive on air­quality standards for NOx  was adopted (EC 1985c). In 1986 another

Page 299 proposal for the LCPD was advanced by the Netherlands during its semester of EC presidency. Here the regulatory "bubble approach" advanced in the 1983 proposal  was reinforced and modified. Instead of regulating the performance of single plants and setting the same percentage reductions for all Member States, the new "bubble  approach" focused on the different percentages of reductions to be obtained by each country. This was intended to leave more freedom to single countries to pursue  their preferences in energy production and environmental policies in view of meeting an overall Community target. A target of 45 percent emission reduction by 1995  was set together with diversified emission targets for each EC Member State on the basis of its total combustion plant emissions, installed generating capacity, gross  national product (GNP), and contribution to acidification in other Member States. But the Dutch attempt also failed to bridge the split. Germany and the EC  Commission opposed this attempt as they felt it weakened the 60 percent reduction by 1995 put forward in the previous proposal. Thus in addition to the issue of  choosing the reduction percentage of SO2 emissions, distributive issues played a major role in negotiations. It became the task of EC internal negotiations to indicate  how costs and benefits of a policy could be distributed among Member States with unequal economic, social, and environmental conditions—a task that proved very  difficult in the case of the LCPD. In 1987 another report commissioned by DG XI was published and attempted a cost­benefit analysis of emission­reduction programs  (ERL and CDA 1987). The results of the study were not prominently used for policy formulation since they varied by a factor of about 15 due to the weak database  available. However, the study triggered attention to acid rain, since it indicated potentially high costs to society in case of nonaction.  The Vienna Convention Parallel to the above­mentioned developments related to the acid rain issue, the EC ozone policy also concentrated on international  negotiations. In January 1982 the Council authorized the Commission to represent the EC Member States in the international negotiations for the development of a  global framework Convention on the protection of the ozone layer (EC 1982b). In May 1983 Commissioner K.H. Narjes who also actively promoted the acidification  issue and presented a Communication where the scientific findings on ozone­layer depletion were summarized and the current EC ozone policy was outlined (EC  1983a). The scientific findings were based on results of a United Nations Environmental Program (UNEP) meeting held in Geneva, where new estimates of ozone  losses were presented and other substances than CFCs—namely, carbon dioxide (CO2), methane (CH4), nitrous oxide (N2O), and nitrogen oxides (NOx)—were  discussed with regard to ozone­layer depletion and climate change. More important, in October 1984 the Commission forwarded a proposal regarding international  negotiations and the preparation of a first draft of a global Convention (EC 1984a). Its main point did not concern substantial problems but focused on the relation  between the signing of the Convention by the Community and by its Member States. In a Communication issued in January 1985 the matter was specified when the  possibility for the Commission to negotiate on behalf of a "regional economic integration organization" was emphasized (EC 1985a). Here formal questions of  negotiations emerged to be important—for example, how votes should be distributed among the European Community and its Member States. If the Community would  be accepted as a party in such negotiations, should all Member States be represented in one vote, or should the Community's representative get an additional vote so  that twelve Member States would obtain thirteen votes? In the case of the ozone issue these problems were resolved by a "mixed agreement" saying that the European  Community can also sign the Convention but that it controls together with the Member States only twelve votes. The insistence of the Commission on the procedural  point of its participation attracted the criticisms of environmental nongovernmental organizations (NGOs) and the United States. They accused the EC institutions of  endangering the adoption of the Convention on the ozone layer by being more interested in the Community internal balance of power than in the ozone problem (see  Jachtenfuchs 1990; Benedick 1991). In March 1985 the impasse was overcome, and the Community signed the Vienna Convention on the Protection of the Ozone  Layer; however, the Convention had been deprived of specific commitments due to the difficulties of the EC institutions to persuade some Member States—France,  Germany, and the United Kingdom—to accept them.  While negotiating at the international level, the Commission negotiated also with user industries of the EC Member States to establish voluntary agreements on the use  of CFCs. The Commission submitted three Codes of Conduct for the refrigeration, foam plastic, and solvent sectors of CFC users (EC 1984b, 1984c, 1984d). They  were mainly based on a German proposal and represented a first step in the designing of voluntary agreements between the European Community and national industry.  It is worthwhile noticing that the Community regulated supply at the international level, while demand­oriented regulations were developed directly with representatives  of large users of CFCs.

Page 300 In 1986 the Commission reexamined control measures related to CFCs (EC 1986a). Statistical figures showed that the decrease of CFCs in the aerosol sectors was  coupled with an increase of CFC use in other sectors. Hence the total decrease in the use of CFCs—as it was claimed in previous Communications—could not be  observed. Such development indicated that new actions should be taken also because scientific findings pointed to the additional contribution of other substances to  ozone depletion. However, even though the Vienna Convention was signed, there remained considerable disagreement between the European Community and the  United States on their CFC policy. The United States advocated a ban of CFCs in aerosols, while the EC Commission preferred a more comprehensive approach, but  it was unable to win the acceptance of its member states, in particular France, the United Kingdom, and Germany. Climate Change: Signs of Policy Attention In 1986 a major scientific conference on Carbon Dioxide and Other Greenhouse Gases: Climatic and Associated  Impacts (Fantechi and Ghazi 1989) was organized by DG XII. It took place only one year after the influential Villach Conference and brought together scientists from  Europe, the United States, Japan, and other countries and represented the first European­focused systematic overview of climate change research. Beside being  addressed by scientists, in 1986 climate change also appeared in policy documents. Two reports were prepared by members of the European Parliament (EP) on  energy sources and the greenhouse effect (EP 1986a, 1986b). The reports summarized the current scientific knowledge and perceived climate change as an energy­ related issue. Based on these reports, the European Parliament issued also a Resolution on measures to counteract the rising concentration of carbon dioxide in the  atmosphere (EP 1986b). In the same period the EC Commission cosponsored, together with the Dutch and German Ministries for Environment, a seminar organized  by the European Environmental Bureau (EEB) on Energy and Climate Change to launch the climate change problem. The encouragement of external initiatives by  NGOs represented a strategy used in several cases by DG XI to test certain ideas or concerns without committing itself to formulate a policy. The focus of both the EP  reports and of the EEB's conference on energy problems anticipated later developments of the EC climate change policy. 12.2.3 A Turning Point in Issue Evolution

The year 1988 was a turning point for EC policies related to all the three issues under consideration. Concerning the acid rain issue, in that year the Large Combustion  Plant Directive (LCPD) and a Directive on car emissions were adopted. In connection with the ozone issue, the European Community ratified the Montreal Protocol  and issued a related Regulation on the control of substances that deplete the ozone layer. Also in 1988 the climate change issue finally entered the Commission's and the  overall EC policy agenda. Adoption of the LCPD and the Car Emissions' Directive The agreement on the LCPD was reached in November 1988 (EC 1988b) (see also table 12.1). The  final Directive included three emission­reduction stages for sulfur dioxide emissions and two stages for nitrogen oxide emissions from plants of a thermal capacity equal  to or greater than 50 Mw for all new plants. For plants licensed or in operation before January 1, 1987, it set different national reduction targets for each Member  Country and retained in this way the "bubble approach." These percentages were decided on the basis of political rather than environmental considerations. This can be  demonstrated by the fact that the percentages of emission reduction for United Kingdom (the largest producer of SO2 and NOx emissions in the European  Community) and for Italy (the second­largest producer of SO2 emissions and third­largest producer of NOx emissions) were significantly lower than those of Germany  and France. It is important to notice that the EC overall reduction target was not explicitly stated in the Directive, but it can be calculated on the basis of national  reduction targets and data on emissions. The common target was a reduction of SO2 emission of about 23 percent by 1993, 41 percent by 1998, and 57 percent by  2003. Comparing the LCPD target with international agreements, we can observe that the first target of 23 percent is below the 30 percent target set in the LRTAP  Protocol. Thus it is not surprising that the Community did not accede the Protocol. The implicit NOx targets (10.1 percent in 1993 and 29.7 percent in 1998) allowed  the Community to comply with the requirement of the Nitrogen Oxide Protocol of LRTAP. The EC accession to that Protocol was decided in 1993 (see table 12.1).  In 1988 the Council adopted also another Directive relevant for the acidification problem—namely, the Directive on limit values for emissions of nitrogen oxides (NOx),  hydrocarbons (HC), and carbon monoxide (CO) from cars (EC 1988a). This Directive was criticized by environmental NGOs because only about 10 percent of the  current car fleet would have to have catalysts and because the standards imposed were less stringent than those in force in the United States for small and medium cars  (see Arp 1993). NGO pressure and especially the changed attitude of major producers of small cars such as FIAT and Renault led to the adoption of tougher EC  legislation on car emissions (EC 1989b).

Page 301 Table 12.1 Reduction of sulfur dioxide emissions in the Large Combustion Plant Directive Member state

   1993

   1998

 2003

Belgium Denmark Federal Republic of Germany France Greece Ireland Italy Luxembourg Netherlands Portugal Spain United Kingdom European Community

  –40    –34    –40    –40     +6   +25   –27    –40      40 +102      0   –20    –23.39 

  –60    –56    –60    –60     +6   +25   –39    –50    –60  +135   –24    –40    –41.72 

–70  –67  –70  –70   +6 +25 –63  –60  –70  +79 –37  –60  –57.38 

Source: EC (1988b). Ratification of the Montreal Protocol In 1988 the EC Council ratified the Montreal Protocol and translated it into a binding regulation on certain CFCs and halons  that deplete the ozone layer (EC 1988c). According to this regulation CFC­11, ­12, ­113, ­114, and ­115 should be decreased by 20 percent of the 1986 levels by  June 1994 and by 50 percent by June 1999, and halons should be stabilized at the level of 1986 by the end of 1992. At a political level the EC Commission had to  press its Member States to ratify the Vienna Convention and the Montreal Protocol as some CFC­producing countries strategically delayed this process. The  European Parliament suggested presenting stricter regulations, which was at first refused by the Commission but presented as a new proposal a few weeks after the  ratification of the Montreal Protocol (EC 1989a). The Greenhouse Effect and the Community In 1988—two years after the European Parliament Resolution on carbon dioxide control—climate change entered the  Commission's and overall EC policy agenda. The Commission submitted a Communication to the Council on "The Greenhouse Effect and the Community" (EC  1988d). The Communication outlined the current knowledge on climatic change and sketched the wide range of potential policy options. Scientific evidence related to  climate change was summarized; it referred mainly to U.S. sources, even though climate change research had been financed by EC institutions since the adoption of the  EC Climatological Research Program in 1979. The 1986 Conference organized by DG XII on "Carbon Dioxide and Other Greenhouse Gases" was mentioned only  briefly. This indicates the dependence at that time of EC policy making on exogenously produced knowledge and advice. The activities of the Intergovernmental Panel  on Climate Change (IPCC) mitigated this due to its relative openness and the participation of European scientists. On the basis of the available scientific assessment, the Commission suggested a first screening of possible options, including preventive actions in the fields of energy  and forestation, adjustment actions related to agriculture and sea­level rise, and research activities. The target of 20 percent reduction of carbon dioxide emissions in  industrialized countries was taken from the final document of the Toronto Conference on The Changing Atmosphere: Implications for Global Security. This conference  was held a few months before the drafting of the Communication and was explicitly acknowledged as an important event, together with the ratification of the Montreal  Protocol and the promotion of an international Convention on climate change. The setting of a target and the mentioned policy options provided the basis of the future  EC climate change policy. 12.2.4 Implementing Commitments and Formulating a Climate Change Policy

After 1988 attention was mainly—while certainly not exclusively—focused on the climate change issue. Acid rain and ozone depletion were still debated but were no  longer the focus of environment­related political debate. Attention to acid rain concerned the means of implementing the related Directives and Regulations and the  negotiation of the LRTAP second Sulfur Protocol. As far as ozone depletion was concerned, revisions of the Montreal Protocol were hotly discussed in the EC  institutions. However, the most debated EC relevant documents addressed policy initiatives related to climate change, mainly the stabilization target and the proposal for  a carbon dioxide/energy tax. Implementing Commitments Once the problems related to the adoption of the LCPD had been overcome, two main problems of implementation arose. One  concerned the availability and comparability of the national reduction plans for existing installations that were required by the Directive. By the end of 1992 some  Member Countries had not provided the Commission with their plans. The second problem concerned the feasibility of technological improvements and the related  revision of limit values for emissions from new combustion plants. In view of the revision of the Directive in 1994, a Working Group formed by EC officials,  representatives of Member States, and representatives of industry10 was

Page 302 established. Moreover problems related to the implementation of the LRTAP Convention and its protocols were debated during the negotiation of the second Sulfur  Protocol. In this case the issue of how and whether it was feasible to set critical loads at the European level was of particular concern.  After signing the Montreal Protocol, its implementation and adaptation to new scientific findings and substitutes became the core of the EC ozone policy. Political  attention shifted toward the domestic level—that is, EC internal implementation of these regulations. Up to the end of 1992 the European Community was following the  schedule of reduction set in Regulation 594/91 (EC 1991c) that was based on—but went further than—the amended Montreal Protocol. Once the necessity to phase  out substances that deplete the ozone layer had been accepted, the political process became mainly concerned with identifying all substances depleting ozone and  including them into the regulations. The main criteria for phasing out were the available substitutes and the size of their impact on the ozone layer. The targets of the  ozone­depletion policy changed, but strategies and means remained the same. Distributive matters became more important in the ozone policy at the international and  EC levels. At the international level a fund to redistribute resources to developing countries was established, while no comparable mechanism existed within the  European Community. Somewhat similar distributive problems emerged within the Community, since the availability of alternatives to CFCs—especially "softer CFCs"  such as methyl bromide that are very important for agricultural production in economically less developed Member States—had been the object of negotiation.  Climate Change Policy The climate change policy took form after the first Communication of 1988 on this issue. In the introductory phase no clear policy goal was  established as the emphasis was laid on the scientific basis and remedies rather than on ends that should be achieved by them. Only in October 1990 the Energy and  Environment Council established a policy goal for the Community. It stated that the carbon dioxide emissions should be stabilized in the year 2000 at the level of 1990.  This policy was part of a No­Regret Policy, which was assumed to comprise all actions to reduce CO2 emissions at low or zero costs. Beside the stabilization of the  emissions in the European Community, other goals such as securing an energy supply and safeguarding employment and economic growth also have to be taken into  consideration when the EC policy is decided on (EC 1990). The stabilization goal was considered to be only a first step. It was believed that it would be necessary to  progressively reduce emissions after the year 2000. To ensure the economic growth of all EC Member States, the Environment Council emphasized a differentiated  approach that protected the economically weaker countries. At the same time the Council emphasized several times that the success of the stabilization goal depended  first on the willingness of other OECD countries (mainly the United States and Japan) to join the initiative and second on the ability to find a fair system of burden  sharing between the industrialized and developing countries. Here the Council pointed to economic and fiscal instruments that should play an essential role in the climate  change policy. The perspective of discussion shifted after 1990. The scientific evidence related to the causes of climate change was no longer focused on. The assessment of the costs  of action (and nonaction) and the availability of technical solutions (especially in the field of energy efficiency) became central dimensions. A Draft Communication (EC  1991b) suggested that four sectors of industry would have to face large additional costs—that is, they were regarded as the main potential losers of the climate change  issue. It is worthwhile noticing that the main loser of the impact of global warming mentioned in the first documents—namely, agriculture—disappeared from the front  stage of the greenhouse policy. EC documents evaluated winners and losers only from the perspective of energy consumption and tended to neglect emission shares or  potential impacts of climate change. The winners of the greenhouse policy were all industries that can profit from the first­mover advantage that should be provided by  the increased research efforts and by measures aimed at improving energy efficiency. One example is the insulation industry.  The rationale behind this shift was based on four assumptions about climate change policy. First, a technical approach similar to the acid rain issue (removal of carbon  dioxide by filters) was considered technically not feasible. Technological options to improve energy efficiency were discussed. Second, it was felt that the European  Community has the moral, economic, and political power and authority to present an example for other OECD countries for the development of climate change policy.  The Commission wanted to take over a leadership role in "the protection of the environment and the sustainable use of natural resources" (EC 1991a). Third, referring  to Article 130R of the Single European Act, an environmentally sound development was envisaged, where a rational utilization of resources was favored by  implementing the polluter pays principle and taking into account potential benefits and costs of action or lack of it. Fourth, the problem of policy solutions was  described in terms of economic theory. The concept of market failure was used by the Commission to refer to

Page 303 economic causes of inefficient use of energy resources, and it was assumed that removing the causes of market failures ensures better environmental conditions. EC  policy attempted to correct market failures by applying least­cost solutions and under the condition that the policy leads to benefits also in other policy areas. Additional  benefits of the EC greenhouse policy were mentioned: to improve energy security, efficiency, and diversification; to increase the competitiveness of EC industry; to  favor a larger share of public transport in the Community; and to provide positive issue linkages in relation to health, the environment, and other policies.  Among those additional benefits, industrial competitiveness became increasingly important to legitimize the greenhouse policies. Solutions focused on fiscal measures to  reach the stabilization goal in a cost­effective and efficient way.  It was felt that a carbon dioxide/energy tax would not be enough to reach the goal. The debate on taxation was influenced by two important problems—namely, the  issue of energy security and the competitiveness of energy­intensive sectors within the OECD. The matter of competitive disadvantage of industrial sectors was at the  center of political attention. Economic consequences of higher energy prices conflicted with the emphasis on the competitive advantage put in the Commission's tax  proposal that would be provided by the development of environmentally sound and energy­efficient technologies. Such developments were expected to be a major  benefiting factor of the EC leadership in environmental matters. EC institutions tried to play a leadership role also in the negotiation of the Climate Change Convention  and in the Rio Conference on Environment and Development of 1992 (Jachtenfuchs and Huber 1993; Liberatore 1993; Huber 1997). The Environment Commissioner  C. Ripa di Meana emphasized the need for the European Community to take a leadership role in the climate negotiation, but the Community did not succeed to  persuade all OECD countries, especially the administration of the United States, to include in the Framework Convention on Climate Change a stabilization target like  the one decided at the EC level. In June 1992 the Commission issued a Communication on a carbon dioxide/energy tax with a detailed proposal for taxation that  started with a $3 tax rate divided between an energy and a CO2 component. Industries with large consumption of energy could be partially or totally exempted from  the tax; the extent of exemption had to be decided by the single Member States. The strategy of the EC Commission to concentrate on the tax proved to have little  success. In spite of a strong focus, by the end of 1992 no final political decision was taken regarding this proposal (EC 1992b).11  In the meantime the European Community suffered a decreased influence with its Member States on the implementation of large research and demonstration programs  aimed at fostering energy saving and conservation, such as the SAVE (EC 1992b), ALTENER (EC 1993b), JOULE (EC 1989c) and THERMIE (EC 1989d)  programs. Following the Rio Conference, the Community attempted to translate into action some of the commitments made in that occasion by adopting, inter alias, the Council  Decision on the monitoring of carbon dioxide emissions (EC 1993b), funding of research, and coordination of national policies on climate change. Distributive problems  played an important role in the EC internal debate on climate change. In 1990 it was suggested that the European Community be divided into three groups where large  contributors should reduce their emissions of 5 percent, average polluters should meet the stabilization goal, and economically weaker Member States (such as Greece,  Portugal, and Ireland) would have the possibility to increase their emissions by 15 percent. The Commission discussed this concept of "burden sharing" where  Structural Funds and the new Cohesion Fund of the Maastricht Treaty should provide for a fair balance of burden, mainly to include less wealthy Member States like  Spain, Ireland, Portugal, and Greece. This operationalization of the concept of burden sharing was rejected, but the need to find an equitable burden sharing remains  high in the European Community and international agenda of climate change. 12.2.5 Outlook

Figures 12.1, 12.2, and 12.3 present chronologies including the most important steps of EC policy making with regard to each of the three issues.  On the basis of the account presented above, we can conclude that critical changes occurred in the definition and management of the three issues. Since we are  interested in the those changes rather than in single events, we focus here on frames that emerged and shaped the EC acid rain, ozone layer, and climate change  policies. As will be seen, these frames also defined the broader EC environmental policy. In a more general concept, frames capture the perception of actors and  indicate basic views on issues—and help to relate them to certain chains of actions. In the following sections we analyze their dominance and interaction. Presenting  three frames in a sequential mode we also introduce an implicit hypothesis about the evolution of EC environmental policy making—namely, the development from  reacting to elements disturbing trade to actively shape the development of mainly transboundary, environmental issues.

Page 304

Figure 12.1 Dominant issue frames in the European Community: Acid rain The first frame can be called trade frame or economic integration frame.12 Here (environmental) issues address actual or potential distortion to competition and  barriers to trade. In the case of sulfur policy, EC internal trade of fuels triggered attention. In the case of ozone depletion, EC attention was triggered by external events,  particularly the US ban of CFCs in aerosols that would hamper exports of CFCs produced by European industries. The main institutional reference of the trade frame  was the Treaty of Rome of 1957.13 A second frame is the environmental frame. According to this frame, environmental protection emerges as a specific area of policy attention. The main institutional  references are the White Paper on the internal market of 1985, some decisions of the European Court of Justice, and especially the Single European Act of 1987.  Toward the end of our study period a third frame started emerging, the sustainability frame (Rayner 1991; Jachtenfuchs and Huber 1993; Liberatore 1993). The  main EC documents where this frame was utilized were the Fifth Environmental Action Program Towards Sustainability, Article B of the Maastricht Treaty, the  documents prepared by the Commission for the United Nations Conference on Environment and Development (UNCED), several Resolutions of the European  Parliament, and documents prepared by various DGs of the Commission where sustainability was stated as a goal and preliminary operational interpretations are  suggested. The sustainability frame emphasized the necessity to consider both environmental and economic aspects in the regulation of environmental problems. At the  same time it indicated that economic programs and policies have to (or at least should) take into account environmental issues. Rather than representing a radical  change as compared to the trade and the environmental frames, the sustainability frame provided an explicit attempt to harmonize environmental and economic  considerations.

Page 305

Figure 12.2 Dominant issue frames in the European Community: Ozone depletion 12.3 Analyzing Common Features and Differences Literature on EC environmental policy making frequently does not explain why certain issues are managed at the EC level while others are not. When discussing  common features of and differences between the three issues, we have to start by analyzing the way the EC institutional setting selects policy issues. Or more  specifically, how environmental policy making emerges in an institutional setting that was designed to foster economic integration and facilitate free trade among its  members. Apart from economic integration, environmental issues were addressed not only for their own sake but also to accumulate new competencies at the EC level,  to safeguard economic integration, and to increase the power of the EC institutions toward their Member States in a new policy area.  In the first part of this section we identify and analyze common features and differences of some contextual variables that shaped the emergence and development of the  three issues. In the second part some specific factors are presented. A first factor refers to the way scientific inputs played a role in shaping the issues. A second  specific factor concerns the type of regulatory approaches and instruments developed and adopted to manage the issues. And a third factor concerns the selection of  environmental problems by the EC setting, where not only substantial but also institutional dimensions shape the outcome. EC environmental policy making focuses on  problems that are not confined to single countries but have a transboundary dimension. 12.3.1 Contextual Variables

In our chronology we observed that, due to the mainly economic orientation of the European Community, frequent references were made to trade and energy. The  discussion on the context of EC environmental issues must start with their origin to see if and how features of policy making continue to influence policy as time evolves. 

Page 306

Figure 12.3 Dominant issue frames in the European Community: Climate change Existing Policies as a Framework for Environmental Issues In the sulfur­policy case, the need to regulate the sulfur content of fuels was argued on the basis of  potential trade barriers between Member States. To foster economic integration such barriers should be avoided. In the further development of the acid rain issue such  barriers reentered the debate in the form of competition aspects that influenced the LCPD and the Directives on car emissions. Trade issues also shaped the  development of the EC ozone policy. The first proposals to control CFC production capacities were motivated by the need to respond to regulations issued outside the  Community more than to address the problem of ozone depletion. As some EC Member States were large producers of CFCs, the Community had to react to  regulations that might hamper the competitiveness of the EC chemical industry. Trade issues were also essential features of the Montreal Protocol and its amendments.  The case of climate change differed from this pattern because it was conceptualized since the beginning as an environmental problem. Here energy was initially the  policy area from which major improvements of the climatic conditions were expected. Hence a tight interaction—involving both cooperation and competition—between  energy and environmental issues and their respective actors could be observed. Climate change policies were utilized, to some extent, by energy policies. Climate  change provided a chance to launch again energy policy (EiE 1990) as an essential area of European cooperation that was regarded as deficient (Daintith and Williams  1987). Also other policy areas—such as industrial, transport, agricultural policies, and external relations—influenced the emergence and development of EC actions  related to the three issues. The Integration Framework and Institution Building The acid rain policies were initiated to improve economic integration. The principal goals concerned  economic integration, but as a result of successful economic integration,

Page 307 political integration emerged—emphasized in the White Paper of 1985 (EC 1985b) and particularly the Maastricht Treaty—as a partly new and controversial goal.  Parallel to processes of integration, we can observe processes of institution building that were intermingled with the emergence and development of our specific issues.  Throughout the acid rain case, attempts to gain competencies for EC institutions for external representation and environmental issues were mainly linked to the  negotiation of the LRTAP Convention. At the same time the institutional setting shaped the management of the emerging distributive problems. Four out of the six  proposals developed for the LCPD can be interpreted as attempts to address distributive issues among Member States by shifting the discussion from the level of  single­polluter industries to the national and eventually EC level. Emissions were regarded as indicators of economic growth: they can as well be indicators of insufficient  environmental policy. The differences in growth should be influenced such that they reduce the differences in environmental burden as the burden should be distributed  in a fair way. Fairness was understood in the sense that richer countries should reduce their emissions further to allow for less wealthy countries to obtain adequate  economic growth rates. EC institutions had to develop mechanisms for addressing distributive aspects that allowed the combining of economic development,  integration, and environment protection of Member States in a fair way. Also in the ozone­depletion and climate change case, institution building was used to foster the position of the EC Commission and enable it to become a stronger actor  in European policy making. The turning point for the ozone issue was clearly the authorization for the Commission to represent its Member States in 1982 where the  difference between formal decision and the factual acceptance by some Member States—mainly Germany, France, and the United Kingdom—occupied large parts of  EC internal and international negotiations. Therefore, a view on the objective interests of those Member States that delayed international negotiations neglects the fact  that for the Commission it was of essential importance to gain influence in the context of international negotiations and so to foster its political strength within the  Community. With regard to the climate issue, the Commission started soon after 1988 to claim that the Community should and could act as an international  environmental leader. Such leadership was advocated not only for environmental reasons but also to foster European economic competitiveness in the area of  environmentally sound technologies. International leadership is based on the idea that external success of the European Community can lead to internal improvements  (Jachtenfuchs and Huber 1993). The EC institutions met the opposition of some Member States when they attempted to establish and increase their competencies, as  Member States were interested in keeping their sovereign powers in environmental matters and external relations.14 This EC internal conflict led to difficulties and  delays in internal and international negotiations. In spite of the opposition, external relations play an increasingly important role for EC environmental issues. By participating and becoming a party to international  negotiations and agreements, the EC institutions did not only try to represent Member States at international fora but also to put pressure on Member States to pursue a  common policy. Such pressure could be exercised, for example, when some Member States delayed ratifying the Montreal Protocol and the Council urged ratification  as the Community was party to the Protocol. With regard to the interplay between the European Community and the broader international context, it must also be  noted that external events and actors often provided a stimulus for EC policies. For example, the Toronto Conference of 1988 was instrumental in drawing EC policy  makers' attention to the climate change issue, and the Second World Climate Conference of 1990 represented an implicit deadline for deciding on the carbon dioxide  stabilization target. In the ozone­depletion case, the U.S. ban on nonessential use of aerosols urged an EC response concerning CFC control, and the negotiations of  the Vienna Convention and the related protocols influenced the timing and contents of the EC ozone­policy agenda. The initiative of OECD on the monitoring of long­ range depositions and the negotiation of the LRTAP Convention stimulated the early developments of the EC acid rain policy, and the debate on critical loads within the  framework of the negotiation of the second Sulfur Protocol influenced the later developments of acid rain policy. These contextual features shaped the policy outcome. The dimension of institution building flags the particular processes of EC policy making that distinguished them  from both national and international policy processes. 12.3.2 Issue­Specific Features 

In this section we present the EC specific perception of our three issues, focusing on regulation, science, and the global dimension of the three issues at stake. The first  dimension is concerned with the management across (national) borders, the second is concerned with the influence of knowledge on decisions, and the third dimension  focuses on the more technical level of policy making—that is, the choice of policy measures.  Globalism The most peculiar feature of EC environment policies is that policy making is to be agreed on by

Page 308 all or most Member States. Here the transboundary and even global characteristics of the issues are a crucial component in the definition of a problem as an EC issue.  The European Community appears to be the adequate structure to manage certain transboundary issues. The global nature of a problem legitimizes the Community (as  a supranational entity) to intervene, and at the same time this situation favors a certain construction of the issue. Globalism is understood here as the identification of  certain cause­and­effect relationships of policies that justify pursuing a policy at the supranational EC level. Globalism reflects both objective features of a policy and  strategies of specific actors. Two dimensions of globalism appear important in the evolution of the EC environmental policies—namely, the possibility to define an issue  on the basis of causal relations between sources and effects of pollution and the possibility to define a role for EC institutions in the framework of international  environmental negotiations. The construction of causal relationships is related to four domains in the EC context—namely, science, law, politics, and economy. International scientific research and  its strategic use by different actors contributed to the definition of acidification, ozone depletion, and climate change as environmental risks of a transboundary  respectively global nature.15 By identifying anthropogenic causes of the problems under consideration, scientists provided a basis for identifying targets for action and  for designing policy options. Legal issues of liability in the case of transboundary environmental damage and EC competencies in negotiating international environmental  agreements were also important factors for the management of the issue. The political debate on subsidiarity that is concerned with the appropriate level of action and  the division of responsibility between the supranational, national, and local levels emphasized the crucial contribution of coordination in the context of environmental  policies. Here the definition of a problem as global justifies in fact supranational (and international) action even in times of strong emphasis on national and local decision  making. Finally, economic interests related to the competitiveness of European industry and products in the global economic and trade system complete the picture of  EC interests and competencies in dealing with global environmental issues. Globalism took different forms in the development of our three issues. In the acid rain case single, identifiable combustion plants were sources of sulfur dioxide and  nitrogen oxide emissions. What made the problem eligible for EC attention was the fact that the effects frequently also could be observed in other countries than the  ones where the plants were located (transboundary dimension). To manage this, transboundary emission standards were applied at the EC level; they related to  countries, rather than single plants, as sources. The responsibility for damages that had already occurred and implementation of regulation were a matter of negotiations  between governments. To define acidification as an inherently transboundary issue affecting most or all Member States was also a necessary condition to allow the  European Community to participate in international negotiations. And to identify causal relations between sources of emissions and damage was necessary to identify  and involve potential winners and losers in these negotiations.16 In the ozone case, ozone­depleting substances could be identified with reasonable accuracy, while it was less simple to identify all sources and users of these  substances. Effects on the environment and humans were more globally distributed and more vaguely perceived than in the acid rain case. The EC arena was chosen  because the trade issues the related to changes in regulations in the United States and the Scandinavian countries triggered attention at the EC level. The issue  development pointed to a structural change in perceiving the issue, which was also reflected in the reasons to manage ozone­layer depletion at the EC level. A common  feature of the causal models underlying the ozone­depletion issue identified the polluting substances and most sources with accuracy, while the assessment of direct  impacts on the environment and human health appeared less robust. Technological development related to the production of alternatives to CFCs implied a change in  the form of political intervention, and scientific uncertainties could not play a decisive role any more. Instead of questioning whether and how far CFCs really  contributed to ozone­layer depletion, it was agreed that strict action had to be taken both at the Community and international levels. Production standards for the entire  European Community were adopted, which then should be distributed in a fair way among Member States' industries; the issue of fair distribution became a crucial  subject of EC internal negotiations. In the case of climate change both the sources and the effects were globally spread. Here the establishment of causal relationships was especially difficult because many  sources contributed to a global climate change that would generate a still uncertain distribution of effects across regions. International policy making emerged and also  shaped the EC climate change policies. To some extent it provided legitimacy to the European Community in its attempt to become a leader. The Community  subscribed to the international scientific assessments of the IPCC and to its view that possible impacts are spread

Page 309 (while in a not homogeneous manner) and that solutions are dependent on coordination between virtually all countries and regions. Due to this international character of  climate change, the EC institutions themselves thus emphasized that they represented an adequate instance to coordinate policies and develop their profile as  environmental leaders. At the same time, the general emphasis given to economic aspects of environmental policies was linked with the idea of a global economy under  pressure through climatic modifications. Here conditions of cooperation for the European Community were discussed as including assistance for economically less  wealthy Member States, the coordination of scientific research and technology development, and speaking in a common voice at international negotiations. Those  assumptions were not, however, agreed on. Science Scientific research and its strategic use by actors contributed to the definition of the three issues as global environmental risks, and it provided a basis for  identifying targets for action and for designing policy options. Scientific evidence and uncertainty were referred to and used in different ways by EC decision makers,  depending on the issues and interests at stake. The management of scientific evidence and uncertainty and the changes in the expertise relied on in the policy process  are briefly examined in this section. The strategic use of scientific arguments played a crucial role in the definition of problems and in the changing of such definition over time. Scientific facts were used in  the policy process by emphasizing either the available evidence or the remaining uncertainty. In the case of acidification, scientific disagreements on the transboundary  effects of the phenomenon were referred to by large producers of sulfur dioxide emissions (namely, the United Kingdom and, until the emergence of the forest­dieback  (Waldsterben) debate, Germany) to oppose EC regulation of acidifying substances. On the other hand, evidence of damage to European forests and lakes stimulated  political action even though uncertainties remained with regard to the exact contribution of SO2 and other emissions in causing such damages (see Ashmore et al.  1990). In the first EC policy documents on the ozone issue uncertainties were emphasized related to the Molina­Rowland hypothesis regarding the relation of causes  and impacts of ozone­layer depletion. Starting in the mid­1980s the available scientific evidence on ozone­layer depletion was not perceived as uncertain but as a solid  basis for policy making. Only on a few occasions, such as during the discussion on the regulation of methyl bromide at the 1992 meeting in Copenhagen, were the  remaining uncertainties mentioned as reasons for delayed regulatory decisions. In particular, specific agricultural interests strategically utilized uncertainties to delay  regulations. With regard to the climate change issue, scientific uncertainties were referred to in EC policy documents (quite in contrast to the other issues) as reasons for  taking precautionary action due to the high stakes involved. If more pessimistic predictions would turn out to be correct, enormous damage could be expected.17  The management of scientific uncertainty with regard to the three issues started from an emphasis on uncertainty to oppose and delay policy response and shifted to an  emphasis on uncertainty as a reason in favor of precautionary action. This shift involved also a change in the allocation of the burden of proof: the proof of nondamage is  looked for rather than the proof of the damage. In turn, this implied that the actors and policy sectors that may have caused the damage were supposed to justify why  action was not needed; if this was not done, precautionary environmental measures were justified. In practice, of course, the implementation of the precautionary  principle was constrained by considerations of administrative, economic, social, and technical feasibility. In the climate change issue, for instance, while arguing for  precautionary action, the European Community also argued for a "no­regret" policy where measures that were expected to prevent climate change at low cost and at  the same time provide economic benefits were preferred, although these measures seemed to be little efficient in the longer run.  During the 1980s we observe an increased reliance on economic and policy expertise. With regard to the acid rain case, the increased importance of such expertise  was manifested by DG XI's decision to commission a study on costs and benefits of policy options to combat acidification (ERL and CDA 1987). In spite of the  significant range of uncertainties characterizing this study, the identification of different types of economic and environmental costs of different policy options (including  nonaction) played an increasingly important part in EC policy making. For the climate change issue, various studies on the macroeconomic impacts and the cost­ effectiveness of a Community carbon dioxide energy tax were produced or sponsored by DG II, DG XI, and DG XII soon after the 1988 Communication (European  Economy 1992). The ozone case presents different features because cost considerations characterized the development of the EC ozone policy from the very  beginning. This early attention to economic and policy aspects fostered research on CFC substitutes by industry. The increased attention of EC policy makers for research on economic and policy aspects indicates that scientific evidence on the physical causes or scope of  environmental problems needed a translation in economic

Page 310 and policy terms for the issues to become relevant for policy makers (Liberatore 1994). In other words, expertise able to identify measures to tackle the problem was  needed to translate climatological and other findings into policy action. Such translation varied according to the dominant frame. Within the trade frame (as we observed  in the emergence of the acid rain and ozone­depletion issues) it is not surprising when costs influenced policy making. However, most estimates in the trade frame  focused on costs and mainly indicated the borderline between action and nonaction. When the environmental frame emerged, two important changes regarding cost  estimates could be noticed. First, beside costs considerable attention was also given to benefits—also as the potential costs of environmental measures had to be  justified on the grounds of expected benefits. Second, especially in the context of acid rain and climate change, considerable attention was paid not only to economic  but also to equity considerations, with the related need for policy and economic expertise in designing policy instruments that were equitable and feasible. When  sustainability became a frame of EC policy making, the need to harmonize environment and development and also intra­ and intergenerational fairness made the link  between economic feasibility and equity even more visible and hence objects of conflicts. We can conclude that the shift from natural science to economic and policy expertise indicates that when improvements of the scientific base led to a certain degree of  consensus on the physical facts, even if scope and other features remained uncertain, political attention shifted toward the identification of tools to deal with it. Exposure  of policy makers to science proved then to be important for them to become aware of certain problems. On the other hand, for policy makers not only to be aware but  to evaluate and take action, expertise aimed at identifying possible solutions was needed—expertise that varied depending on whether the focus of policy attention was  on avoiding distortion of competition, on designing options for burden sharing, or on other aspects. Regulation It is generally observed that regulation in environmental matters moved from traditional standard setting to a new, mainly economic approach of regulation.  However, due to the specific features of the EC setting, such international trends met specific problems. For example, the idea to introduce economic instruments (such  as the carbon dioxide energy tax) in environmental regulation implied a radical change in the EC setting because the Community has very limited fiscal competencies.18  In the case of sulfur dioxide control policy, the initial regulatory approach focused on product standards—that is, on the SO2 content of fuel. This approach shifted later  to air­quality standards when the environmental damages due to SO2 and other acidifying emissions became more visible. Due to a general shift of EC environmental  policy from a mainly curative approach to a preventive one, an attempt was made to address problems at the source, and so emission standards were introduced in the  acid rain policy. In the first proposals of the LCPD emission, standards were designed for single plants' performance, while later on the "bubble approach" dominated  the debate. What made the interpretation and implementation of the "bubble approach" in the EC context particularly challenging was the issue of the management of  distributive problems linked with environmental protection measures at the regional level. Distributive aspects had been dealt with in the European Community earlier  on, mainly to balance differences in the economic development of different geographical areas of the Community. But the management of these aspects in association  with environmental measures proved to be especially difficult. Regulation had to be fair and efficient at the same time, but the distribution of emission reduction targets  among Member States was based on mainly political considerations where efficiency hardly played a role and fairness was perceived distinctly by Member States. The  course of the acid rain policy was determined by parallel negotiations on the same set of measures at the international and EC levels.  Also in the ozone­depletion issue parallel negotiation strategies were pursued; however, negotiating strategies were not identical but complementary. At the  international level a supply­oriented approach was chosen that, step by step, reduced the production of substances that deplete the ozone layer. At the EC level  demand­oriented regulations were introduced in the form of voluntary agreements. Such voluntary agreements could prepare the market for reduction of supply. Here  the EC Commission was able to involve most industrial actors and interest organizations in Europe to negotiate voluntary agreements. This dialogue with important  stakeholders determined the successful implementation process after the ratification of the Montreal Protocol. In the climate change case a major regulatory issue to be addressed regarded the formulation and implementation of economic instruments, instruments that had been  previously focused on in the overall EC environmental policy (Task Force 1989). As mentioned, the introduction of a carbon dioxide/energy tax at the EC level  involved problems related to the allocation of fiscal competencies in the Community. Thus the idea to introduce such a tax represented a double innovation: innovation  in the design of environmental policy instruments and innovation in the design of a fiscal instrument at the Community level. 

Page 311 Moreover the issue of the formulation of a package of policy measures aimed at achieving the CO2 stabilization target had to be dealt with at the EC level, with the  related difficulties in assessing and forecasting how the same measures would be implemented—and have an impact—in different Member States.  In summary, regulatory strategies of the European Community in the history of all three issues were determined rather by attempts to integrate all Member States in a  common approach than by focusing on efficient or effective solutions. We observe a searching approach (as, for example, in the acid rain case from product standards  to emission­standards bubble approach and back to product standard) rather than the implementation of a linear regulatory strategy. This search strategy partly reflects  the tendency by EC institutions to select instruments adopted already or favored by at least some (more influential) Member States, and it partly reflects EC institution  attempts to build competencies. However, the background for regulations and their goals depended, to a large extent, on the frame prevailing in the period of adoption. When the trade frame prevailed,  the regulatory differences among Member States were pointed to and harmonized, the sulfur policy being an excellent example. Environmental issues were therefore  approached to correct regulatory differences. The idea is that public interest focused on equal conditions for trade. In the environmental frame this approach was  substituted by a view that public interest focused on equally good environmental conditions. While the first approach was to be negotiated in terms of a widely agreed  (trade) common denominator, the shift toward environmental concerns introduced the problem of interpreting for all Member States what are equally good  environmental conditions and ways of guaranteeing them. Here the EC regulatory policy was mainly characterized by negotiating different approaches to combine the  regulation of sources and procedures to set standards and so to find a commonly accepted scheme to manage environmental issues. Reaching consensus often played a  more important role than effectiveness or efficiency considerations. Within the sustainability frame, the regulatory focus was on equal opportunity for both environment  and development. Thus regulatory preferences shifted toward instruments that allowed the integration of environmental factors in economic performance at the least  cost and through incentives rather than through direct regulation. 12.3.3 Summary.

The European Community­specific features of the three issues have in common that the economic, and partially political, integration of the Community played a central  role. However, in the trade frame the integration of environmental problems was understood to disturb economic performance. So environmental policies were  designed to mitigate this disturbance. In the environmental frame environmental problems were anticipated as serious matter and occupied a position in their own right.  The acid rain and ozone­depletion issues underwent this shift from trade to environmental frame and therefore underwent also a fundamental change in the perception of  environmental policy making in the European Community. The climate issue was instead formulated within the environmental frame, but important measures to manage it  were designed according to the sustainability frame. A certain continuity in EC policy making was, however, obtained by the form of institutional and political guidelines  of a free­trade organization.  At the international level we can observe in all three issues an increasing interest of EC institutions to become party to international negotiations and treaties—an interest  not always shared by the Member States. This points to the strategy to pursue a policy not only at different levels within the European Community but also at the  broader international level. However, while in the acid rain issue all levels shared—to a large extent—the problem definitions and negotiated similar regulations, for the  ozone­depletion issue different strategies were pursued at the different levels. At the national level voluntary agreements with user industries of CFCs were ratified; at  the Community level a production­standard policy was followed, beside some additional voluntary agreements; and at the international level the general acceptance of  the European Community as representative for its Member States was the focus of political interest. At all three levels the global nature of the issue was stressed;  however, distinct forms were chosen that need to be included in our analysis to comprehend the tactics and strategies of EC institutions. Concerning the interplay  between these levels, a gap between EC attempts to be a leader in environmental matters and the constraints on such role represented by the need to reach an  averaging of Member States positions have to be emphasized. Here a tight link between domestic interest and international claims can be noted, but the large gap  indicates the important role that symbolic claims made at the international level played within the framework of EC integration (see Jachtenfuchs and Huber 1993).  Another point on similarities and differences concerns the role of (scientific) uncertainties in policy making. In the acid rain issue uncertainties were regarded as hindering  rational policy making, as it was assumed that only with positive knowledge is it possible to plan rational interventions. In the ozone­layer­depletion issue, 

Page 312 uncertainties were initially used to hamper policies; in the early 1980s, however, this position changed to an approach that accepted the need to take action in  conditions of uncertainty, consistently with the precautionary approach that was developed in that period. The change toward the sustainability frame points also to a  new form of uncertainty management. The high uncertainties on the scope and timing of climate change and its impacts were acknowledged and dealt with, on the one  hand, by attempts to develop regional assessments of impacts (see Warrick et al. 1990) and, on the other hand, by adopting no­regret strategies.  12.4 Learning Processes We discussed the main aspects of the emergence and development of the acid rain, ozone­depletion, and climate change issues in the EC context to be able to draw  conclusions about whether and which kind of learning processes had been taking place. Have EC policy makers learned from previous successes or failures? Have they  learned and hence done better? Learning processes are conceptualized as learning from experience. Hence, we inquire in this chapter whether and how EC policy makers learned from previous events  and policies related to the same issue or to different ones. This implies a certain continuity in EC environmental policies even though learning processes are processes of  change. Change implies here structural changes rather than the myriad of small incremental changes that identify learning. Within the evolution of an issue we focus  therefore on (more or less) radical shifts in their interpretation. Most literature on learning suggest that learning leads to improvement. This does not imply that results of  learning processes are morally better. Learning how to better torture represents an improvement in using certain skills, but these skills are certainly not universally  regarded as positive or better. Improvement involves normative statements that need to be qualified. It will be difficult to find improvement that is generally accepted by  all actors. As we cannot anticipate a socially accepted criterion for improvement, we refer in our (preliminary) evaluation to a set of outcome­oriented and procedural  criteria that seem relevant for the cases under examination. In the following section we first identify the structural changes of all three issues. We then evaluate the direction of such change according to the above mentioned  criteria and conclude by identifying instances of learning. 12.4.1 Structural Changes

Acid Rain Two main structural changes can be identified in the acid rain case—namely, the shift in framing from a trade issue to an environmental issue and the  introduction of the regulatory strategy of "bubbles" to respond to the emerging debate about a distributive dimension. While the sulfur policy constituted a precursor rather than the beginning of the EC acid rain policy, its focus on sulfur dioxide control represents the starting of EC  regulatory experience related to the main source of acidification. Such experience is marked by an important shift. After the initial, strong emphasis on the need to  harmonize Member States' legislation to avoid distortion of competition, the control of SO2 emissions as an environmental policy issue (for example, in the air quality  Directive and LCPD) indicates the increased importance of environment protection for the European Community. This shift was due to several events. First, the causal  link between SO2 and nitrogen oxide emissions and acidification had been acknowledged, and it led to an increased awareness of environmental damage, independent  of trade barriers. Second, the development of air­pollution regulation in the Community was influenced by its Member States' policies. Here, the exposure of EC policy  makers to scientific evidence and regulatory debate at the national and international level (LRTAP Convention, the Thirty Percent Group) provided sources for  structural change—that is, change about the perception of the nature of the issue and about the possible options to tackle it. Third, we can observe that this specific  frame shift was tied to a general change in EC environmental policy from reactive to precautionary. More specifically, we observed that the introduction of the "bubble approach" in the negotiation of the LCPD reflected the increasing attention given to distributive  aspects of EC environmental issues. When the technical emission standards for single plants with a capacity over 50 megawatts were substituted with national targets,  the responsibility for the control of emissions was shifted from single industries toward the national policy level. At this stage the European Community contributed to  issue management by setting a regional "bubble" but allowing national governments to carry out emission reductions according to their capacity. To obtain a feasible  distribution of burden among Member States the entire issue structure was modified, and the EC institutions obtained a central role.  The acid rain policy set a precedent for the management of distributive constraints, which shaped further policy making at the EC level. Given the need to reach  unanimity in the LCPD negotiations, opposing Member States that were unwilling to take a burden because they regarded their economic development in danger could  stop negotiations. Hence problems could be overcome

Page 313 only by finding a compromise among Member States. The innovation put forward in the LCPD modified the perception of the issue and prepared the ground for  dealing with similar problems in the future. Ozone Depletion In the emergence and development of the ozone issue, two structural changes could be identified. First, here again a shift from the initial trade frame  to the environmental frame could be observed. Related to the frame shift, the issue was perceived after 1982 as a genuinely global problem that was assumed to require  a broad international agreement on measures and the EC Commission assumed a specific role in negotiating such measures. Second, a minor but consequently  important change occurred with the introduction of economic instruments in the management of production schedules. The first major change was represented by the shift from initiating CFC regulation as a defensive reaction to measures adopted outside the Community to developing a  comprehensive, preventive ozone policy. As in the acid rain case, the environmental frame prevailed over the initially dominating trade frame where the frame shift is  related to a general evolution of environmental policy making. Here again such a shift was promoted both by the exposure of EC policy makers to new scientific  evidence and regulatory approaches during international negotiations and also by the previous development of EC environmental policy with special regard to the  control of chemical substances. And at the same time, the perception of uncertainties changed in a significant way. EC policy makers evaluated them first to be a  constraint to action, while later on the idea that even large uncertainties should allow for preventive actions prevailed. International negotiations and interactions meant  that new possibilities emerged to identify causes and possible impacts of ozone­layer depletion and that to take action in the face of uncertainty was conceived as  possible or even necessary. A second change relates to the introduction of economic instruments in the form of tradable production permits to distribute quotas among the few producers at the EC  and international level by market mechanisms during the phaseout of CFCs. Such permits were to enter in force when the production costs of CFCs became infeasible  due to the decreasing size of production. Producers could close their production units and sell the remaining, suboptimal quotas to their competitors. The introduction of  tradable production permits was innovative as far as the design of regulatory instruments is considered. Such innovation emerged in a general context of "re­ regulation" (Majone 1990), where it is assumed that effective policy making cannot rely on command and control regulations and hence a partial economization of  environmental issues (also in terms of their relevance for European industry competitiveness) could take place. These arguments prepared the debate on tradable  emission permits and carbon dioxide taxes in the climate change case. Climate Change The development of the EC climate change policy presents two main structural changes—the translation of climate change from a scientific issue into  a policy issue and the increased role played by economic instruments in the policy debate. With regard to the first aspect, we can observe that the time lag between the starting of Community­sponsored research on climate change in 1979 and the emergence  of climate change as an EC policy issue in 1988 was long. This indicates that the Commission was aware of the debate on possible anthropogenic causes and risks of  impacts of climate change for a relatively long time but did not regard it as a problem deserving political intervention. Scientific research by itself was not sufficient to  push the issue onto the EC policy agenda. Other factors contributed to this event, including imported policy proposals like the ones discussed at the Toronto  Conference. A specific EC feature is the first appearance of the climate change issue on the EC Commission's agenda in 1988 when the LCPD was adopted, the  Montreal Protocol was ratified, and the SEA had only recently been implemented. This seems to indicate that the new institutional structure for environmental issues  was to rearrange and more offensively use previous experiences. EC policy makers had already addressed global environmental issues in a more or less successful  way, accumulated regulatory experience, dealt with the issue of scientific uncertainty and its management, strengthened their legal competencies in the field of  environment protection, and become accepted international actors. The second structural change regards a fundamental change of how environmental issues were addressed by EC institutions. We observe an increased emphasis on  sustainability when policy options were designed. Reference to the precautionary principle characterized the EC climate change policy and the way scientific  uncertainties had been dealt with in 1988. When designing policy specific instruments such as the carbon dioxide/energy tax, issues of a combination of economic and  policy feasibility within the overall goal of harmonizing environment protection and economic development emerged. The problem of addressing both economic and  environmental matters was approached by reference to the concept of sustainability (WCED 1987). This redefinition of environmental problems at a methodological  level provided a chance for compromise and new alliances. Furthermore, the shift toward an economization of climate change 

Page 314 policies reflected the emerging role of economists in environmental decision making. Here two aspects can be distinguished. First, the distribution of costs and benefits  of measures aimed at stabilizing CO2 emissions was explicitly addressed by the burden­sharing approach. Before, economic and environmental matters were  conceived to be interdependent. In the acid rain issue reference to economic factors was understood as means to negotiate political acceptance but did not reflect on  the link of environment and the economy. Second, the prominent role economic instruments played in the EC climate policy debate indicated an new emphasis on the  link between environment and economic development. Economy no longer implied trade aspects but reflected broader economic processes. Here the public debate  referred to emission permits and their economic analysis. 12.4.2 Improvement

In this section we present some preliminary considerations regarding the direction of the structural changes discussed above. Four criteria are applied to identify the  direction of improvements in the EC management of global environmental issues—effectiveness, efficiency, legitimacy, and fairness.  Effectiveness of an environmental policy can, in a first attempt, be measured in terms of environmental quality; if environmental quality improves because of a certain  course of measures adopted to address environmental issues, we may call this policy effective. In our context we simplify the matter by investigating whether emissions  were reduced by EC policies. Efficiency refers to a balance between the resources used to reach a certain goal and the goal obtained. This includes the assessment of  economic and administrative resources incurred or saved in relation to the goal obtained. A crucial aspect concerns accounting for various constraints that impede  efficient policy making. A third criterion for evaluating the direction of learning concerns the legitimacy of the policy process. The main indicator for legitimacy here is  the extent to which the public or previously marginalized actors are able to influence the course of environmental policies. The increased legitimacy derived from their  involvement reduces efficiency (Weber 1972). We focus on the involvement of actors to be located outside the institutional setting in the EC policy process. Fairness  is both a process and a result­oriented criterion. It is utilized frequently in policy debates, but no commonly accepted formula for fairness has been developed. The  lowest common denominator is to share burden and benefits of an environmental policy in a way that no actor envies the other parties to this agreement (Baumol 1987).  Here we evaluate fairness in two steps: first, whether the issue of fair distribution of costs and benefits was raised in the policy debate and second, whether there were  changes in the patterns of distribution goals of policies and whether they were perceived to be fairer than the previous one.  Applying these three criteria to the structural changes analyzed above, we ask if any structural change made the respective policy more effective, efficient fair, or  legitimate. We conclude that learning occurred when structural changes improve policy in terms of their effectiveness, efficiency, legitimacy, and fairness.  Effectiveness Changes in environmental quality that can be attributed to EC environmental policies can be evaluated at a general level. In the acid rain case, the LCPD  provides for reduction of sulfur dioxide, nitrogen oxide, and particulates' emissions. According to the Report on the State of Environment published by the Commission  in 1992 (EC 1992a), in several Member States a considerable reduction of SO2 and NOx emissions occurred between 1975 and 1985—that is, before the adoption  of the LCPD. In the second half of the 1980s such reduction occurred at a considerable lower rate. The main part of the observed reduction can be attributed to  energy­saving measures adopted following the oil shocks in 1973 and 1979, industrial restructuring, and other factors. Thus evidence of environmental improvement  related to the acidification problem does not seem to be directly correlated with the timing of adoption of relevant EC environmental legislation. Concerning the ozone  issue, the production of CFCs in the European Community decreased as a consequence of the implementation of EC regulations that were based on the Montreal  Protocol. In this case a direct correlation between reduction of emissions and policy measures—adopted at the EC and international levels—can be identified (EC  1994). In the climate change case, the national programs to be presented under the EC monitoring mechanism indicated that they were insufficient to meet the goal of  stabilizing CO2 emission by 2000 at the level of 1990. Various elements of the EC climate change policy were not adopted or cannot be expected to have immediate  impact on emissions. Therefore, in terms of effectiveness it seems that only in the ozone case, an EC policy—largely influenced by external developments—directly  contributed to improve environmental quality. On the other hand, if we consider that the development of EC policies on the three issues led to actions being taken by  reluctant countries that otherwise might have not taken them, we can soften the conclusion and state that minor improvements in environmental quality were achieved.  With regard to the influence of frame shifts in improving effectiveness, it can be argued that the shift from a trade to an environmental frame cannot be automatically 

Page 315 linked to better environmental quality. On the contrary, while the harmonization of sulfur in fuels was implemented effectively, even though considerable resistance of  some Member States was registered, the shift toward an environmental frame initially reduced the effectiveness as can be indicated by the six years of negotiations for  the LCPD. In 1988 this directive set national emission standards below the results of the Thirty Percent Group or the LRTAP negotiation. However, if (as mentioned  above) including reluctant countries in a regional agreement is perceived as leading to better environmental quality at least in those countries, the LCPD can be regarded  as improving the situation. This improvement seems mainly due to the "bubble approach," which is not only based on environmental concern but approaches the issue in  the context of a broad regional cooperation where economic and political tradeoffs could be made. For the ozone­layer­depletion issue we observed that the frame  shift from trade to environment did not improve effectiveness as no effective regulation was passed before 1988. Subsequent changes to this frame shift—that is, the  redefinition of the global character of the issue and the introduction of production permits—increased effectiveness because they opened the possibility of a preventive  EC policy and they provided an effective distributive mechanism for the reduction of CFCs. In both cases the increased effectiveness was indirect, but there was a clear  impact of these structural changes on the overall improvement sketched above. In the climate change case we observe that the shift from environmental to sustainability  frame might lead to improvements in environmental quality because it potentially allowed a broader range of solutions that were excluded in the environmental frame.  However, problems in adopting the suggested measures do not allow for optimistic assessments. Efficiency When we want to evaluate whether a goal was met by using a reasonable amount of resources, we have to be aware of the fact that both the goal and  reasonable amount depend on actors perceptions. We focus here on the perspective of EC institutions. In the case of acid rain we observe an exclusive reliance on  direct regulation to control acidification sources. Here the time lag between the proposals for and the adoption of the LCPD can be regarded as indicators of the low  priority of efficiency considerations in this policy. However, the focus on large combustion plants as targets of regulatory attention and on emissions standards can be  regarded as a way of favoring administrative efficiency by selecting easy­to­control and significant producers of sulfur dioxide emissions as well as by directly  addressing the source (emissions) of acidification. In the EC ozone policy, efficiency aspects were addressed more explicitly than in the acid rain case—for example, in  the choice of the production standard approach and in the pursuit of voluntary agreements. It is, however, still to be clarified whether and under which conditions the  latter may improve economic and administrative efficiency or rather represent ratification of business as usual. In both cases, elements of efficiency were debated, but— except for production permits—no clear efficiency improvement was obtained. Under the specific EC conditions, efficiency may, however, not be related to a clear  goal­measure ratio but require complex consideration regarding the fact that also reluctant actors have to be on board. Here the negotiations of the LCPD point to the  development of a mechanism to improve a common approach. Efficiency considerations have been immediately up front in the development of the EC climate change policy. Energy­efficiency measures and economic instruments  were the most debated options to stabilize carbon dioxide emissions. The efficiency of fiscal instruments to achieve emission reduction at the least cost has been  extensively studied and debated (see European Economy 1992; Barker, Johnstone, and Speck 1994). On the other hand, the focus on certain economic options, such  as the carbon dioxide/energy tax, might have had the inefficient effect of catalyzing valuable administrative resources on options that were not likely to be implemented.  Given the slow pace of progress during the time period of our study, not only at the EC level but at the broader international one, in implementing any option to stabilize  CO2 and other greenhouse gas emissions, it is too early to try to assess the efficiency of EC climate policies. Concerning the question of whether efficiency improved with the frame shifts observed for the three issues, a rather counterintuitive trend can be identified. The shift  from the trade frame to the environmental frame did not obscure efficiency concerns in the acid rain and the ozone cases; it rather required them to be addressed more  explicitly in conjunction with effectiveness and fairness. The shift from the environmental to the sustainability frame involved a stronger emphasis on economic  instruments and overall economic efficiency aspects. But again such emphasis was not disjoined from attention to distributive and other aspects. This might be regarded  as an instance of learning since efficiency considerations alone are unlikely to bring fruitful results; fairness and legitimacy concerns have proven to be important for  countries and social groups in order to reach agreement. Legitimacy In all the three cases it can be observed that the group most frequently and substantially involved in the EC policy process—apart from the EC institutions  themselves—has been industry. Industry representatives 

Page 316 were consulted by the Commission, had access to governmental officials, and were able to influence the decision­making process.19 This can be seen in the negotiation  of the LCPD, in the whole debate on the regulation of CFCs where the chemical industry played a major role, and in the debate on the carbon dioxide energy tax.  Environmental NGOs were the second group that obtained some influence on EC environmental policies. They were instrumental either in helping some EC institutions  in pushing certain issues onto the policy agenda or in bundling public pressure. Concerning the first aspect, one can mention the conferences organized by the EEB.  Concerning the second aspect mention was already made of the role played by NGOs in criticizing the Commission for attaching more importance to its role than to the  ozone problem during the negotiation of the Vienna Convention. An increased collaboration with environmental NGOs could also be noted, mainly through the  coorganization of workshops and conferences related to the EC policies on the three issues. However, environmental NGOs played an important role in monitoring the  implementation of EC regulations, but this was mainly performed at the national level. Legitimacy was improved with all frame shifts—from the trade to environment frame in acid rain and ozone­layer depletion and from the environmental to sustainability  frame in climate change. This was mainly due to the fact that new actors were involved and new rules were applied when such fundamental redefinition occurred. In the  acid rain case the bubble approach increased legitimacy as it attempted to include a variety of new factors and perspectives and translate them into a flexible policy  mechanism. In the ozone and the climate change case, the acceptance that uncertainties no longer should hinder policy interventions opened the field of policy advice for  economic and policy considerations. The discussion was no longer focused on the question of whether the ozone layer was being depleted or climate was changing but  on what could be done about such unwanted changes. The shift toward the sustainability frame implied the need to consult and involve a plurality of actors (especially  economic sectors) that could be affected by or benefit from policies aimed at tackling the two issues—the introduction of voluntary agreements being a case in point.  Fairness In a regional organization fostering economic integration and free trade, problems of fairness (sharing burdens and benefits of an environmental policy) have  been frequently discussed. Under the given decision­making procedures one can assume that EC environmental policies have met some requirements of fairness  because in most cases unanimous decisions were demanded. Fairness is mainly understood as burden sharing among states. It is difficult to assess whether the EC acid  rain, ozone depletion, and climate change policies led to increased fairness since a detailed analysis of their distributive impact within and across countries, sectors, and  social groups goes beyond the scope of our study. However, some trends can be identified. In the acid rain case, fairness considerations were taken into account and contributed to the formulation of the "bubble approach." Cooperation between Member  States was assumed to work better if factors such as wealth, productivity, or standard of living were systematically introduced in the distribution of burden. Hence, in  the acid rain case economically less developed countries—as well as politically less willing ones—bore less of the burden than economically developed and  environmentally more sensitive countries. However one important aspect of fairness—namely, the effects of large polluters in third countries—has not been managed in  a satisfactory way (Bennett 1988). Also in the ozone­layer depletion case, fairness considerations played a role but mainly in the context of international negotiations.  The technological gap between industrialized and developing countries raised the issue of fair distribution of costs and led to the establishment of funds for technology  transfer; this strategy did not apply within the European Community. In the climate change issue, fairness aspects were crucial in the debate on burden­sharing  mechanisms related to measures aimed at meeting the overall EC stabilization target. However, as it was extremely difficult to establish such a burden sharing, the EC  policy focus shifted to market mechanisms where economic efficiency rather than fairness was the main concern. In this context, the concept of sustainability might  provide the framework to combine an efficient and effective policy outcome with a fair distribution of costs and benefits.  12.5 Conclusions It can be argued that, when evaluating directions of learning, we must be cautious not to confuse potentials with actual performance. While effectiveness (in terms of  reaching better environmental quality) can be observed, its links with intended policy measures were not always straightforward. Moreover, while some trends related  to the increased consideration of legitimacy and fairness aspects can be identified, the degree of legitimacy and fairness achieved are hard to measure. Still, the trends  can be observed and allow some preliminary conclusions with regard to the EC institutions' ability to learn from experience.  The acid rain issue showed attempts to utilize all regulatory instruments from product, emission, and ambient

Page 317 standards at different points in time. This use of regulatory instruments indicates a trial­and­error approach where the acknowledgment of the need to address  distributive aspects led to an agreement on the LCPD. Several actors evaluated the acid rain policy, especially the negotiation of the LCPD, as a failure due to the long  time spent to reach agreement on a far from radical measure. In this respect, we can interpret this evaluation as an attempt to learn from failure. At the same time, it can  be noted that the LCPD set a precedent in dealing with distributive aspects. Learning from success seems to be identifiable with regard to the climate case. The success  of production permits in the ozone­depletion case influenced the policy advice and scholarly discussion on emission permits in relation to climate policy, not only as far  as concepts and (limited) experience are concerned but also regarding the generally positive attitude toward economic instruments (e.g., Hahn and Stavins 1990).  Other important sources for learning from experience were more general policy changes, which opened new possibilities to define, decide, and implement a policy.  Here we can mention the SEA and, more recently, the codecision procedure introduced by the Maastricht Treaty as examples of the changes in the general EC policy,  which offer official acknowledgment for environmental issues and the possibility to refer to sustainable development. Summing up, if we try to answer the question Did the European Community improve its policies related to the three issues under consideration? we must take into  consideration both the above­mentioned instances of learning from experience and the caution suggested at the beginning of this section. On such a basis we can  conclude that improvements can be observed with regard to some specific policy aspects. These aspects were mainly related to attempts of EC institutions to improve  cooperation by finding more legitimate procedure and fair ways of distributing costs and benefits of action as well as a tendency to abandon a one­sided environmental  or economic approach in view of harmonizing these perspectives. Appendix 12A. Acronyms. CFC

chlorofluorocarbon

CH4

methane

CO2

carbon dioxide

COST

Cooperation Européenne dans le domaine de la Recherche Scientifique et Technique

DG

Directorate General (of the European Community)

DG II

Directorate General for Economic and Financial Affairs

DG XI

Directorate General for Environment, Nuclear Safety, and Civil Protection

DG XII

Directorate General for Science, Research, and Development

EASOE

European Arctic Stratospheric Ozone Program

EAP

Environmental Action Program

EC

European Community

EEB

European Environmental Bureau

EEC

European Economic Community

EP

European Parliament

GNP

gross national product

HC

hydrocarbons

IPCC

Intergovernmental Panel on Climate Change

LCPD

Large Combustion Plant Directive

LRTAP

(Convention on) Long­Range Transboundary Air Pollution 

NGO

nongovernmental organization

NOx

nitrogen oxides

N2O

nitrous oxide

OECD

Organization for Economic Cooperation and Development

SEA

Single European Act

SO2

sulfur dioxide

UN

United Nations

UNCED

United Nations Conference on Environment and Development

UNEP

United Nations Environment Programme

VAT

value­added taxation 

WHO

World Health Organization

Appendix 12B. Chronologies (Italic font denotes action entry; roman font denotes knowledge entry.) Appendix 12B.1. Chronology of the Acid Rain Issue in the European Community

1974 EAP mentions sulfur dioxide. COST research is conducted on the behavior of atmospheric pollutants. 1975 A Directive is issued on approximation of sulfur contents.

Page 318 A Directive is proposed on air­quality values.  1977 The EC participates in the LRTAP negotiations. 1979 The EC signs the LRTAP Convention. An EC symposium examines the behavior of atmospheric pollutants. 1980 A Directive is issued on air­quality values for SO2 and particulates.  A desulfurization pilot plant is designed by the EC research center at Ispra. 1981 The Council decides that the EC is a party to the LRTAP Convention. A proposal for LCPD is presented. A regulation to protect forests is passed. A Directive is issued on nitrogen oxides and air pollution by motor vehicles. A Directive is issued on air quality and NOx. Some EC members join the Thirty Percent Club. The European Parliament rejects the LCPD proposal. An EC Conference is held on acid rain. The ERL report is issued on acid rain. 1985 A new proposal for LCPD is presented. 1986 A regulation to protect forests is passed. The EC collaborates with the EUREKA program. 1987 The ERL and CDA report on acid rain is published. An EC conference is held on air pollution. 1988 The LCPD is adopted. A Directive on nitrogen oxides, hydrocarbons, and carbon monoxide emissions from cars is issued. 1989 A revised Directive is issued on car emissions. The first forest health survey is published. 1990 Negotiations take place on the Sulfur Protocol. The air­quality Directive implementing LCPD is revised.  Research on air pollution and forests and other ecosystems continues within EC research and development programs. Appendix 12B.2. Chronology of the Ozone­Depletion Issue in the European Community 

1974 The Molina and Rowland hypothesis is published. 1975 The United States and Scandinavia ban aerosols. Germany agrees to a 30 percent reduction. 1976 Information is provided to the EC by Member States' agencies. 1977 A proposal on CFCs in the Environment is presented. WHO assessment on CFCs is published. 1978 Council Resolution on CFCs in the Environment is passed. 1979 The Council Decision is proposed. 1980 The Council Decision is passed. U.S. and U.K. studies are reviewed. 1981 A conference on CFCs is held by DG XII, which issues a Communication on a workshop. 1982 A Council decision gives authorization to negotiate at the international level. 1983 At a UNEP meeting, the Commissioner presents the EC position. 1984 Voluntary agreements are signed with the construction, solvents, and refrigeration industries. 1985 Communication is issued on international negotiations. The Vienna Convention is signed. The British Antarctic Survey is published. 1986 The EEB Conference on "The Sky Is the Limit" is held. A Communication is issued on the negotiations. 1987 Environmental ministers seek a preventive policy. 1988 The Vienna Convention and Montreal Protocol are ratified. A Communication links the ozone and climate issues. 1989 Voluntary agreements are signed with the aerosol industry. The STEP program begins. 1990 Voluntary agreements are signed with the plastic and refrigeration industries. The London Conference is held. The European Arctic Stratosphere Experiment (EASOE) begins. 1991 The Council Regulation passes. 1992 The Council Decision passes. Environmental ministers seek faster reduction. Appendix 12B.3. Chronology of the Climate Change Issue in the European Community

1979 The Climatological Research Program mentions climate change. 1986 The European Parliament reports on climate change. The EPA study is published. 1988 A Communication is issued on the greenhouse effect. The Toronto Conference is held. A Council Resolution is issued on greenhouse policy.

Page 319 1990 The Energy and Environment Council announces a goal of stabilizing levels of carbon dioxide. IPCC studies are published with simulation models. Environmental ministers present a policy package of fiscal measures. 1992 The DRI study on tax measures is issued. Joule country reports are issued by DG XII. The carbon dioxide/energy tax is proposed. The UNCED conference is held. The DRI study is revised. The ERL study on long­term strategies is issued.  Notes 1. Empirical research for this chapter was carried out by the authors during their employment, respectively, at the European Policy Unit of the European University  Institute, Florence, Italy (A.L. and M.H.) and at the Institute of Political Science, University of Århus, Denmark (M.H.). We gratefully acknowledge the substantial  contribution of Markus Jachtenfuchs (now University of Mannheim, Germany) as well as contributions of Henning Arp (now Commission of the European Union,  Belgium) and the organizational assistance of Ida Kopppen in an early stage of the research project. The responsibility for this chapter, however, remains with the  authors. The views expressed are their own and do not necessarily represent the views of their respective present institutions.  2. With the entry into force of the Maastricht Treaty in November 1993, the term European Union (E.U.) was introduced. The Union is not a substitute for but does  include the European Community, together with additional competencies in internal and external affairs. In this chapter we use the term European Community (EC)  since we analyze events and processes that occurred before 1993. 3. Five EC legislative instruments can be distinguished. Regulations have general application, are binding in their entirety, and are directly applicable; Directives are  binding as to the results to be achieved, leaving national authorities to choose forms of implementation; Decisions are binding in their entirety on those to whom they are  addressed; Recommendations, Resolutions, and Declarations have a mainly political, non­legally­binding nature (see Rehbinder and Stewart 1985).  4. Here it must be noted that several Directives were revisions of previous ones rather than new measures. 5. A comprehensive discussion of EC integration through environmental law, including comparisons with the United States, is given by Rehbinder and Stewart (1985).  Other accounts focused on legal aspects are provided by Koppen (1989) and Kraemer (1992). An analysis of the evolution and features of EC environmental policy  can be found in Liberatore (1991). Specific aspects of EC environmental policy are examined in Haigh (1992b) and Liefferink, Lowe, and Mol (1993).  6. Limits to sulfur contents of fuels were already set in Italy in the law of 1966 and in the Federal Republic of Germany (FRG) in 1974; legislation on this matter was  planned in the Netherlands. See Dente et al. (1984) and Boehmer­Christiansen and Skea (1991).  7. For example, in the negotiation of the Barcelona Convention on the protection of the Mediterranean Sea see Yturriaga (1989) and Haas (1990).  8. A proposal for a Regulation on the protection of forests against acid rain and fire was proposed and was adopted three years later (EC 1986b).  9. The non­EC members were Austria, Canada, Finland, Norway, Sweden, and Switzerland.  10. Environmental NGOs could participate but did not, partly because of the highly technical nature of the Working Group.  11. The tax proposal was dropped at the EC Council of Ministers of December 1994 in Essen, where the Commission was asked to develop guidelines to introduce  national carbon dioxide energy tax on the basis of a common framework instead. 12. Economic integration is broader than trade. Given the focus on potential trade barriers and distortion of competition aspects with regard to the issues discussed in  the text, the term trade frame seems more suitable. 13. It is worth stressing that while new frames have been developed, the trade frame still significantly contributes to the shaping of EC environmental policy making,  even if reference is made to new legal provisions, competencies, and policy arguments. 14. On EC external competencies on environmental matters, see Haigh (1992a) and Hession and Macrory (1994). 15. Acidification is a transboundary problem, while ozone depletion and climate change are of global nature. However, because globalism applies to all three issues, we  are interested mainly in the forms it may take and its strategic use. 16. Here emerge problems of legal liability, responsibility of actors, and conceptualizing the threat. Still, a clear link between source and damage can be identified, even  if not all actors subscribe to this identification. 17. Here it is worth noting that a preference for a precautionary approach can be observed in the evolution of EC environmental policy making. We captured this  change in the notion of an environmental frame. 18. There are some Directives on value­added taxation (VAT), some of which (such as a tax on mineral oils) are relevant for the environment. According to the SEA,  provisions of a fiscal nature related to the environment have to be adopted unanimously, limiting the scope of EC action in this sphere.  19. It must be noted that this applies mainly to large industries—especially those better organized at the European level or located in the major countries. Therefore,  industrial influence does not reflect the position and different stakes of all relevant industries. Still, it is important to stress that industrial actors were increasingly not  exogenous but participated in the regulatory process. Influencing EC policies occurred not only directly via EC institutions but started frequently at the national level.  This aspect is not elaborated further here. References Arp, H. 1993. Technical regulation and politics: The interplay between economic interests and environmental policy goals in EC car emission legislation. In J.D.  Liefferink, P. Lowe, and A. Mol, eds., European Integration and Environmental Policy. London: Belhaven Press. Ashmore, M.R., et al., eds. 1990. Air Pollution and Forest Ecosystems in the European Community. Brussels: European Commission.

Page 320 Barker, T., N. Johnstone, and S. Speck. 1994. Fiscal policy and GG abatement in four EU economies. Paper presented at the workshop on Climate Change and Acid  Rain: Analyzing and Improving Policies to Manage Transboundary Environmental Problems, Brussels. Baumol, W.J., and W.E. Oates. 1979. Economics, Environmental Policy, and the Quality of Life. Englewood Cliffs, N.J.: Prentice Hall. Baumol W.J. 1987. Superfairness: Applications and Theory. Cambridge: MIT Press. Benedick, R.E. 1991. Ozone Diplomacy: New Directions in Safeguarding the Planet. Cambridge: Harvard University Press. Bennett, G. 1988. The EC Large Combustion Plants Directive. Paper presented at the Workshop on EnvRisk '88. Energy and Environment: The European Perspective  on Risk, Como. Boehmer­Christiansen, S., and J. Skea. 1991. Acid Politics: Environmental and Energy Policies in Britain and Germany. London: Belhaven Press.  Brasseur, G. 1980. Critical analysis of recent reports on the effect of chlorofluorocarbons on atmospheric ozone. Brussels (EUR 7067).  Daintith, T., and S.F. Williams. 1987. The Legal Integration of Energy Markets. Berlin: deGruyter. Dente, B., et al. 1984. Il controllo dell'inquinqmento atmosferico in Italia: Analisi di una politica regolativa. Rome: Officina Edizioni. DRI. 1992. Impact of a package of EC measures to control carbon dioxide emissions on European industry. Report prepared for DGXII, Brussels.  Energy in Europe (EiE). 1990. Energy for a new century: The European perspective. In Energy in Europe special issue, European Commission, DG XVII, Brussels. Environmental Research Newsletter (ERN). 1993. No 11, June. ERL. 1983. Acid Rain: A Review of the Phenomenon in the EEC and Europe. London: Graham and Trotman. ERL and CDA. 1987. Acid Rain and Photochemical Oxidants Control Policies in the European Community: A Decision Analysis Framework. London:  Leopard Press. European Community (EC). 1973. First environmental action programme. O.J. C 112, December 20. ———. 1975a. Directive on the approximation of the Laws of the Member States relating to the sulphur content of certain liquid fuels. 75/716.  ———. 1975b. Decision on a common procedure for the exchange of information between the surveillance and monitoring networks on data concerning atmospheric  pollution caused by certain sulphur compounds and suspended particulates. 75/441. ———. 1976. Proposal for a Directive on air quality limit values and guide values for sulphur dioxide and suspended particulates. COM (76) 48, February 25.  ———. 1977. Proposal for a Council recommendation on the fluorocarbons in the environment. O.J.C 217, September 10.  ———. 1978. Council resolution of 30 May 1978 on fluorocarbons in the environment. O. J.C 133, June 7.  ———. 1980a. Council Decision of 18 December 1979 adopting a multiannual research programme of the EC in the field of climatology. O.J. L 12, January 17.  ———. 1980b. Directive on air quality limit values and guide values for sulphur dioxide and suspended particulates. 80/779.  ———. 1981. Chlorofluorocarbons in the environment. Information and basis for evaluation for the pursuit of community policy. COM (81) 261 final 2, July 10.  ———. 1982a. Council Decision of 15 November 1982 on the consolidation of precautionary measures concerning chlorofluorocarbons in the environment. O. J. L  329, November 25. ———. 1982b. Decision of the Council of 19.1.1982. 4132/82 ENV 4.  ———. 1983a. Chlorofluorocarbons in the environment. Reexamination of the situation. COM (83) 284, May 20.  ———. 1983b. Communication of the Commission to the Council concerning environmental policy in the field of combating air pollution. COM (83) 721 final.  ———. 1983c. Directive on measures aimed at combating air pollution due to motor vehicles emissions. 83/351.  ———. 1983d. Proposal for a Directive on the limitation of emissions of pollutants into the air from large combustion plants. COM (83) 704 final.  ———. 1984a. Communication of the Commission to the Council concerning the negotiations for a global framework convention on the protection of the ozone layer.  COM (84) 549 final, October 5. ———. 1984b. Codes of good practice for the reduction of emissions of chlorofluorocarbons CFC 11 or CFC 12 in production of polyurethanfoam for construction  industry. Brussels (EUR 9508). ———. 1984c. Code of good practice for the reduction of emissions of chlorofluorocarbons (CFCs) R 11 and R 12 in refrigeration and air conditioning applications.  Brussels (EUR 9509). ———. 1984d. Code of good practice for the reduction of emissions of chlorofluorocarbons (CFCs) R 11 and R 12 for solvents. Brussels (EUR 9510).  ———. 1985a. Communication from the Commission to the Council concerning the negotiations for a global framework convention on the protection of the ozone  layer. COM (85) 8 final, January 16. ———. 1985b. Completing the Internal Market. COM (85) 310 final (White Paper).  ———. 1985c. Directive on air quality standards for nitrogen dioxide. 85/203.  ———. 1986a. Communication from the Commission to the Council. Chlorofluorocarbons in the environment: A re­examination of control measures. Proposal for a  Council decision authorising the Commission to participate in the negotiations for a protocol on chlorofluorocarbons to the Vienna Convention for the Protection of the  Ozone Layer. COM (86) 602 final, November 20. ———. 1986b. Regulation on the protection of Community's forests against atmospheric pollution. 3528/86.  ———. 1988a. Directive amending Directive 70/220/EEC on the approximation of the laws of the Member States relating to measures to be 

Page 321 taken against air pollution by gases from the engines of motor vehicles. 88/76. ———. 1988b. Directive on the limitation of emissions of pollutants into the air from large combustion plants. 88/609.  ———. 1988c. Council regulation (EEC) No. 3322/88 of 14 October on certain chlorofluorocarbons and halons which deplete the ozone layer. O.J.L 297, October  31. ———. 1988d. The greenhouse effect and the community. Commission Work Programme concerning the evaluation of policy options to deal with the greenhouse  effect. COM (88) 656, November 16. ———. 1989a. Commission recommendation of 13 April 1989 on the reduction of chlorofluorocarbons used by the Community's aerosol industry. O.J. L 144, May  27. ———. 1989b. Directive amending with regard to European emissions standards for cars below 1.4 liters the Directive 70/220/EEC on the approximation of the laws  of the Member States relating to measures to be taken against air pollution by emissions from motor vehicles. 89/458. ———. 1989c. European technologies for energy management—Thermie programme. COM (98) 121 final.  ———. 1989d. Specific research and technological development programme (EEC) in the field of energy—non­nuclear energies and rational use of energy (JOULE),  1989–1992. O.J.L. 98, April 11.  ———. 1990. Policy options in view of the Community's carbon dioxide emission stabilization target. Working paper proposed by the Commission. SN/538/90.  ———. 1991a. A Common Platform: Guidelines for the Community for UNCED. Brussels: EC.  ———. 1991b. Community Strategy to limit carbon dioxide emissions and to improve energy efficiency. Council Conclusions. SN/283/91, December 13.  ———. 1991c. Council decision of 12. December 1991 on amendments to the Montreal Protocol on substances that deplete the ozone layer decided by the parties  to the protocol in London June 1990. O.J.L 377, December 31. ———. 1992a. Proposal for a Council Directive introducing a tax on carbon dioxide emissions and energy. COM (92) 226, June 30.  ———. 1992b. Proposal for a Council Directive to limit carbon dioxide emissions by improving energy efficiency (SAVE programme) COM (92) 182 final.  ———. 1993a. Council Decision 93/389 establishing a monitoring mechanism for carbon dioxide emissions. O.J.L 167, July 9.  ———. 1993b. Specific action for greater penetration for renewable energy sources. ALTENER, in O.J.L 235, September 18.  ———. 1994. O.J.C 52, February 19.  European Parliament (EP). 1978. Recommendation on fluorocarbons. Official Journal. C 6, January 9. ———. 1986a. Report drawn up on behalf of the Committee on Energy, Research, and Technology on research and energy policy measures to counteract the rising  concentration of carbon dioxide in the atmosphere. EP Doc. A 2­68­86, June 27. ———. 1986b. Resolution on Measures to Counteract the Rising Concentration of Carbon Dioxide in the Atmosphere (the "Greenhouse" Effect). In Official Journal  C 255. Fantechi, R., and A. Ghazi, eds. 1989. Carbon Dioxide and Other Greenhouse Gases: Climatic and Associated Impacts. Dordrecht: Kluwer. Ghazi, A., et al. 1981. Evaluation of the effects of Chlorofluorocarbons on atmospheric ozone: Present Status of research. European Commission, DG XII, Brussels.  Haas, P. 1990. Saving the Mediterranean: The Politics of International Environmental Cooperation. New York: Columbia University Press. Hahn, R.W., and R.N. Stavins. 1990. Incentive­based environmental regulation: A new area from an old idea? JFK discussion paper E 90­13, Kennedy School of  Government, Harvard University. Haigh, N. 1992a. The European Community and international environmental policy. In A. Hurrell and B. Kingsbury, eds., The International Politics of the  Environment. Oxford: Oxford University Press. ———. 1992b. Manual of Environmental Policy: The EC and Britain. Harlow: Longman.  Hession, M., and R. Macrory. 1994. The legal framework of European Community participation in international environmental agreements. New Europe Law Review  2(1). Huber, M. 1997. Leadership in the EU climate policy: Innovative policy making in policy networks. In M.S. Andersen and D. Liefferink, eds., The Innovation of  European Environmental Policy. Copenhagen: Scandinavian University Press. Jachtenfuchs, M. 1990. The European Community and the protection of the ozone layer. Journal of Common Market Studies 3. Jachtenfuchs, M., and M. Huber. 1993. Institutional learning in the European Community: The case of the greenhouse issue. In D. Liefferinck, P.D. Lowe, and A.P.J.  Mol, eds., European Integration and Environmental Policy. London: Belhaven Press. Koppen, I. 1989. The European Community's environmental Policy: From the Summit in Paris, 1972, to the Single European Act, 1987. Florence: EUI  Working Paper Kraemer, L. 1992. EEC Treaty and Environment Protection. London: Sweet and Maxwell. Levy, M. 1993. European acid rain: The power of toteboard diplomacy. In P. Haas, R. Keohane, and M. Levy, eds., Institutions for the Earth. Cambridge: MIT  Press. Liberatore, A. 1991. Problems of transnational policy making: Environmental policy in the European Community. European Journal of Political Research 19(2). ———. 1993. Beyond the Earth Summit: The European Community towards sustainability? EUI Working Paper 93/5, Florence.  ———. 1994. Facing global warming: The interactions between science and policy making in the European Community. In M. Redclift and T. Benton, eds., Social  Theory and the Global Environment. London: Routledge. Liefferink, D., P.D. Lowe, and A.P.J. Mol, eds. 1993. European Integration and Environmental Policy. London: Belhaven Press.

Page 322 Majone, G., ed. 1990. Deregulation or Re­regulation? London: Francis Pinter.  Mathy, P., ed. 1987. Air Pollution and Ecosystems. Dordrecht: Reidel. Ott, H., and H. Stangl, eds. 1983. Acid Deposition: A Challenge for Europe. Brussels: European Commission G XII. Rayner, S. 1991. The greenhouse effect in the United States: The legacy of energy abundance. In M. Grubb et al., eds., Energy Policies and the Greenhouse Effect.  Aldushot: Darthmouth Publishing. Rehbinder, E., and R. Stewart. 1985. Integration through Law. Vol. 2, Environmental Protection Policy. New York: deGrutyer. Task Force. 1989. Report on the Environment and the Internal Market. Brussels: European Commission. Warrick, R.A., et al. 1990. The Greenhouse Effect and Its Implications for the European Community. EUR 12707. Brussels: European Commission. WCED. 1987. Our Common Future. Oxford: Oxford University Press. Weber, M. 1972. Wirtschaft und Gesellschaft (5th ed.). Tübingen: Mohr. Wetstone, G., and A. Rosencranz. 1983. Acid Rain in Europe and North America: National Responses to an International Problem. Washington: Environmental  Law Institute. Yturriaga, J. 1989. The Barcelona Convention for the protection of the Mediterranean sea against pollution. Paper presented at the Conference on EC Environmental  Policy and the Mediterranean Region, EUI, Florence.

Page 323

13 Amplifiers or Dampeners: International Institutions and Social Learning in the Management of Global Environmental Risks Peter M. Haas and David McCabe1 13.1 Introduction Global (climate change and ozone depletion) and regional (acid rain) environmental threats cross borders and affect most countries. Effective management must be  multilateral. States collect and share information and coordinate their policies since no one state alone is either technically capable or trusted by the international  community to monitor the environment, conduct risk and responses assessments, and formulate effective management responses. International institutions provide the  venue for this process. Unlike their domestic counterparts, international institutions operate within a political setting that lacks a centralized source of authority. Without  a formal authority to compel compliance, all collective measures must at least appeal to a majority of the member states.  In this chapter we focus on the ways in which international institutions have recognized global environmental risks and the ways in which they have developed new  techniques for their management. We concentrate on the formal institutions (organizations) active in coordinating international activity in the environmental realm.2 By  formal institutions we mean collections of individuals involved in a given activity within an established organization over a period of time. The Villach Group is a unique  institution in this context. While not an intergovernmental organization—it was in existence for just a few years, and its members disagreed about its desired  permanence—it did influence states' and others' views of the nature of the threats of global climate change. Non­governmental organizations (NGOs) did not exercise  such systematic or sustained influence on the process during the time period covered by this study. The chapter begins with brief histories of institutional involvement with each of the global risks, provides a brief overview of the primary actors involved in the  multilateral management of each case, and follows with a comparative analysis of some selected instances of the application of knowledge to collective management in  each case. Of particular interest are new efforts that seem to reflect an appreciation of the complexity of global environmental risks. Because few international  institutions are designed to deal with the broad nature of environmental risks (because they lack the responsibility or experience that is comprehensive enough to take  account of the many dimensions exhibited by global environmental risks), significant new management efforts will be substantially at odds with traditional ways of doing  business. Thus, we focus on institutional learning, defined by Ernst B. Haas as "any change in behavior due to a change in perception about how to solve a problem" (E.  Haas 1991, 63; also E. Haas 1990). Learning is distinguished from adaptation, in which behavior changes "without questioning [deeper] beliefs about basic causation  or underlying values" (Tetlock 1991, 45). We emphasize manipulable factors that encourage or inhibit social learning in the management of global environmental risks  by international institutions and on the capacity or ability of international institutions to disseminate such lessons more broadly to governments and other social actors in  the international community. We conclude with an appraisal of these institutions' ability to respond effectively to global environmental risks. We identify some functional  activities performed by the institutions that increase the likelihood that institutional innovations will spread—helping actors identify and apply new techniques for the  management of environmental problems as well as contributing to the capacity of such actors to improve their own management.  International institutions generally serve as intermediaries in international relations, taking inputs from governments, which in turn are responsive to pressures from other  governments and from within their own societies. Arild Underdal notes that "International organizations can serve at least two major functions in international  environmental management: that of being an arena for the exchange of information, discussion, and decision making and that of being an actor in the policymaking or  the policy implementation process. All intergovernmental organizations . . . serve as arenas. . . . To qualify as actor, an organization must provide independent inputs  into the policy process or somehow amplify the outputs of the process" (Underdal 1993, 153; on international and national interplay, see also Karns and Mingst 1992;  Evans, Jacobson, and Putnam 1993).

Page 324 This chapter takes an inductive approach to the study of institutions and social learning by studying a selective but illuminating set of vignettes of new directions pursued  by international institutions and examining the lessons learned within the institutions by their constituent members. The origins of innovative ideas are regarded as  exogenous. In this chapter we focus on the factors associated with their adoption and diffusion by and through international institutions. We draw conclusions about the  significant factors associated with learning by institutions, although we are unable to identify their relative frequency and scope.  13.2 Institutional Histories Although concern in the international political community about global environmental risks had been spurred by the 1970 Study of Critical Environmental Problems  (SCEP) and the 1971 Study of Man's Impact on Climate (SMIC) reports, the 1972 United Nations Conference on the Human Environment (UNCHE) was a catalyst  in engaging wider interest.3 However, even in the wake of UNCHE, few of the global risks studied here received widespread attention by governments, and most  intergovernmental organizations continued to focus on particular environmental problems relevant to their general mandate rather than engage the full magnitude of such  problems. UNCHE was significant because it prompted many governments to create domestic environmental agencies and to create the United Nations Environment  Programme (UNEP) that was responsible for catalyzing and coordinating action on environmental issues in the United Nations system. UNEP has been the only  international institution with a formal mandate of encouraging action on a wide dimension of environmental risks. National governments are the primary actors in the management of global environmental risks; however, none of the institutions involved is dominated by a small group  of countries, and all, to varying degrees, were open to input from business groups and environmental NGOs. Although the chemical industry was a participant in the  ozone case, business had its heaviest presence at international meetings in the climate change case. This was in part because business's material interests were most  acutely affected in that case—both in terms of potential market gains as well as potential for regulation—and in part perhaps because business was growing more  familiar with and sensitive to the potential for international regulation, which it had failed to observe in prior international policy activities (Schmidheiny 1992). Firms and  industry groups have preferred and achieved their greatest impact by lobbying their governments directly, although some individuals have enjoyed observer status on  national delegations (Faulkner 1994, 231).4 Coal and other industry groups such as the Global Climate Coalition, the International Petroleum Industry Environmental  Conservation Association (IPIECA), and the Climate Council, as well as environmental nongovernmental organizations (NGOs), particularly the Environmental Defense  Fund (EDF), Natural Resources Defense Council (NRDC), Union of Concerned Scientists (UCS), and Greenpeace International, actively participated at the  Intergovernmental Negotiating Committee (INC) Framework Convention on Climate Change (FCCC) meetings. Still, there is no evidence of any direct influence on  the United Nations Framework Convention on Climate Change. Other international business groups, such as the Business Council for Sustainable Development  (BCSD) and the International Chamber of Commerce (ICC), have tended to avoid direct lobbying efforts and instead have attempted to persuade corporations to  voluntarily adopt sound environmental practices. Environmental NGO activity at the international level was spotty. In the ozone case, NGOs were nonparticipants until  after the 1985 Vienna Convention. In the climate change case, NGOs, like business groups, had their greatest influence in the national policy arena (Rahman and  Roncerel 1994, 248), although the Center on International Environmental Law (CIEL) (later, Foundation for International Environmental Law and Development— FIELD) worked closely with the Alliance of Small Island States (AOSIS) in developing its bargaining strategy and legal drafts for the U.N. FCCC. In the acid rain  case, NGOs again achieved their greatest impact by mobilizing acid rain campaigns nationally rather than directly influencing international negotiations. The  environmental NGOs did perform significant information dissemination functions during intergovernmental meetings, provided financial assistance for international  scientific meetings, and had an impact on agenda setting. 13.2.1 Acid Rain

In the acid rain case the Organization for Economic Cooperation and Development (OECD), the United Nations Economic Commission for Europe (UNECE), and the  International Institute of Applied Systems Analysis (IIASA) were the prominent international institutions. Although Sweden highlighted the problem of long­distance  transmission of acid precipitation at UNCHE, the issue did not generate concern outside of the victim countries in Scandinavia. The OECD launched early monitoring  programs of European sulfur emissions into the atmosphere in 1972, and in 1978 the network was transferred to the Europe­wide acidification monitoring network  called the European Monitoring and Evaluation

Page 325 Program (EMEP) and the UNECE, with initial financial contributions from UNEP until 1984. The UNECE became the locus of European actions to deal with acid rain in Europe. The UNECE coordinated negotiations on controlling European acidification.  Although constrained by cold war tensions at the time of Stockholm (leading Sweden to approach the OECD to sponsor regionwide atmospheric monitoring), after the  Conference on Security and Cooperation in Europe (CSCE) called for increased East­West cooperation on the environment in 1975 as a vehicle for promoting détente  with the USSR, the Scandinavians (led by Sweden) realized that the UNECE was a forum in which they could successfully present their concerns and called for a  Europe­wide conference on acid rain. The OECD was an institution largely devoted to monitoring and policy harmonization and not to the kind of strong regulation that  Sweden advocated (Gehring 1994, 65). In November 1979 a Framework Treaty on Long­Range Transboundary Air Pollution (LRTAP) was signed by thirty­three  states, followed by a 1984 Protocol for the long­term financing of EMEP, a 1985 Protocol calling for reduction of sulfur dioxide emissions by 30 percent from their  1980 levels, a 1988 Protocol calling for reductions in nitrogen oxide emissions, and a 1991 Protocol on volatile organic compounds (VOCs).5 The Executive Body  established by LRTAP within UNECE coordinated the activity of the EMEP regional monitoring program's data collection (MSC­W) and modeling Chemical  Coordinating Center (CCC) in Norway and Russia (MSC­E), the mapping center in the Netherlands, as well as organizing meetings of international cooperative  programs on forests, freshwaters, materials, ecosystems, and crops. On the basis of EMEP computer models of long­range atmospheric transport and deposition of pollutants, IIASA began work on its own Regional Acidification  Information and Simulation model (RAINS) in 1982. The model was consulted closely by the UNECE members during the negotiations of the revised Sulfur Dioxide  (SO2) Protocol to perform simulations and optimizations for different policy outcomes. The model could both simulate forward from assumed emissions to  environmental effects and optimize backward from desired environmental effects to determine emissions (Amann 1993, 8). 13.2.2 Ozone Depletion.

UNEP was the primary international institution active in the ozone­depletion issue, although WMO did cosponsor a number of international workshops and copublish a  number of assessments. UNEP convened the March 1977 Washington meeting of experts in response to concerns by the Secretariat and the Governing Council,  stimulated by the SCEP and SMIC reports, that the "outer limits" of the stratospheric ozone layer were being threatened by chlorofluorocarbon (CFC) use, which  ongoing discussions about supersonic transport (SST)­induced ozone depletion were unlikely to address (Thacher 1991, 44–45).6 The "outer­limits" program also  helped UNEP determine that the relative simplicity of the ozone issue made it a more practicable management target than climate change. Risk management activities  for climate change were subsequently conducted in conjunction with the WMO after 1979.7 The Washington meeting gave UNEP a mandate to develop a World Plan  of Action on the Ozone Layer, which called for an ozone­protection treaty, and to establish the Coordinating Committee on the Ozone Layer (CCOL) to assist with  this task. CCOL met annually from 1977 to 1986 and prepared scientific reports that summarized current research and developed an agenda of research needs for  policy makers. In 1981 CCOL exceeded its scientific mandate and called for international action to control stratospheric ozone depletion. Despite the absence of  government support or activity during this period, UNEP was able to push the agenda. In accordance with a decision of its Governing Council, UNEP initiated  negotiations on an ozone treaty in 1982, leading to the 1985 Vienna Convention, 1987 Montreal Protocol, 1990 London Amendments, and 1992 Copenhagen  Amendments. UNEP hosted two meetings in 1986 on economic issues related to CFC control. UNEP, with cooperation from the World Meteorological Organization  (WMO), also coordinated influential international assessments of scientific understanding about stratospheric ozone levels (completed in 1989 and 1991) and  technology and economic assessment panels to help identify substitutes for CFCs and to develop procedures to reduce the use of CFCs, which are technically feasible  and cost­effective. UNEP's Paris­based Industry and Environment office collected and exchanged information about CFC usage through an online data system, a  quarterly newsletter, and a series of technical publications designed to assist developing states comply with the Protocol.  13.2.3 Climate Change

Climate change was addressed by a number of international institutions. The World Meteorological Organization (WMO) began monitoring weather by satellite in the  early 1960s. Its World Weather Watch (WWW) was established in 1963 with a mandate to improve the understanding of the physical basis of climate and large­scale  weather modification and to improve weather forecasting. The Global Atmospheric Research Program (GARP) was formed in 1967 by WMO and ICSU to study the 

Page 326 atmosphere to improve weather forecasting and to improve the understanding of the physical basis of climate (WMO 1990).8 In both of these programs the climate  aspect was missing or underdeveloped; this reflected WMO's programmatic focus on shorter­term weather forecasting versus longer­term inadvertent climatological  effects of anthropogenic activities.9 The WMO convened the World Climate Conference in 1979, following a shift in attention from weather monitoring to climate change by the scientific community that  was stimulated by international concern over the disastrous effects drought had brought to the Sahel region of Africa throughout the previous decade. The sixth WMO  Congress in 1971 and the seventh Congress in 1975 had been dominated by presentations by atmospheric scientists that underscored the urgency of focusing on  climate change (WMO 1990). Climate change still had to compete with other issues for attention, though, and implementing the WWW and GARP continued to  absorb much of the institution's energy. WMO developed the World Climate Program (WCP) in 1979 in the aftermath of the World Climate Conference. The WCP  collected data and coordinated climate change research at the national level. Most relevant for the study of global environmental risks of the WCP's four components  was the World Climate Research Program (WCRP), which was jointly administered by WMO and the International Council of Scientific Unions (ICSU) and was the  successor to GARP. The WCRP's research focus included studies of long­term (several decades) responses of climate to natural and anthropogenic influences. WMO  held the second World Climate Conference in 1990, at which international scientific evidence of climate change was exchanged and examined. The WCP was  "reconstituted" in the aftermath of the second World Climate Conference to vitalize links between its four component parts and between the WMO and other  international institutions engaged in climate change–related activities. In addition, the Global Atmosphere Watch (GAW) was approved in June 1989 by the WMO's  Executive Council to strengthen the WMO data­gathering activities in developing countries on the changing chemical composition of the atmosphere and of  precipitation. The Global Climate Observing System (GCOS) was established in 1990 to serve as an early warning system to detect changes in atmospheric  concentrations of greenhouse gases, in the ozone layer, and in the long­range transport of pollutants, including the acidity and toxicity of rain. This reorganization  represented a reconceptualization by WMO of the methodology required to address climate's long­term time horizon, as well as an effort by its top figures to play an  active role in international climate change negotiations, such as had been played by UNEP in ozone. By the early 1990s climate and environmental activities accounted  for 30 percent of WMO's scientific and technical budget and 13.5 percent of its overall budget, revealing the underlying shift in orientation from weather prediction to  climate change.10 WMO worked closely with ICSU in administering its monitoring and research programs, as well as in preparing for the first and second World Climate Conferences.  The Scientific Committee on Problems of the Environment (SCOPE) was established by ICSU in 1969 to assemble, review, and assess the information available on  anthropogenic environmental changes and the effects of those changes on humanity; to assess and evaluate the methodologies of measures of environmental parameters;  and to engage in research that could be utilized by organizations involved in environmental studies. Many SCOPE reports were published discussing the state of  scientific knowledge on these particular subjects. ICSU's International Geosphere­Biosphere Program (IGBP), established in 1986, was designed to describe and  understand the interactive physical, chemical, and biological processes of the earth system, the changes in this system, and the impacts of human actions on this system.  Unlike WMO, the IGBP stressed interdisciplinary research. The IGBP quickly became a platform for climate­related research that had been excluded by WMO's  narrow focus on the meteorological dimensions of climate change. The Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC) was established by UNEP and WMO in November 1988, at the behest of national governments, to organize  the scientific background, appraise the risks from climate change, and evaluate possible mitigation strategies in preparation for negotiations for a climate change treaty  (UNGA Resolution 42/184, 1987).11 The IPCC's approach was dominated by its method of assessing the costs and benefits of the response strategies associated  with various emission scenarios. Through 1992 (the period covered in this book) the IPCC was composed of three working groups: scientific analysis, socioeconomic  impacts, and policy responses. The IPCC released its first major Assessment Report in August 1990 and a supplement in 1992. The entire effort was steered by a  bureau composed of the IPCC chairman Bert Bolin, the Panel's vice­chair and rapporteur, the chairs of the three working groups, and the vice­chairs of the working  groups (two each from Working Group I and II and five from Working Group III) (Ramakrishna and Young 1992, 256). Actual negotiations for a climate change treaty were conducted under the auspices of the Intergovernmental Negotiating Committee for a Framework Convention on  Climate Change (INC), which was established by

Page 327 the U.N. General Assembly in December 1990 with an autonomous secretariat (UNGA Resolution 45/212, 1990).12 The Climate Change Convention was adopted in  June 1992 and entered into force in January 1994. 13.3 Knowledge and Action in the Management of Global Environmental Risks A similar international pattern is evident in the management of all three risks. In each, some effort was undertaken to develop a set of equivalencies between potential  environmental threats to human well­being by which risks could be compared and policies formulated. As these approaches were developed under the auspices of  international institutions collective action came to be framed in terms of the new framework and many countries based policy on them. In the acid rain case the concept  of critical loads allowed decision makers to identify a cost­efficient level of environmental protection. In the ozone case, the ozone­depletion potential (ODP) and  chlorine­loading potential (CLP) allowed decision makers to weigh the threats posed by different CFCs and, through the subsequent establishment of expert panels,  appraise changes in the degree of threat and to help identify cost­efficient technological means to ameliorate the risk. In the climate change case a tolerable rates  approach was developed to stipulate the degree of potential harm that the global environment could sustain without intolerable social costs.13  Collective framing and policy identification in each case was the result of a small transnational network of experts already actively involved in policy­relevant science  who gained access to the process through the timely intercession of international institutions.14 Yet the management of global environmental risks occurs within a  broader interactive international context in which international institutions adopt and transmit new policy approaches to the national level. For an approach to diffuse  broadly, it must be institutionally sanctioned. This institutional backdrop confers authority on the views of individuals whose claims would otherwise lack substantial  legitimacy. 13.3.1 Acid Rain

In the acid rain issue a tight network of atmospheric modelers converted the concept of critical loads into a policy package that was applied to negotiations for revising  the Sulfur Protocol in LRTAP. From 1991 until the adoption of the Protocol in 1994 the modelers developed a series of computer­based scenarios of sulfur  production, transmission, and deposition that were applied to the negotiations by diplomats. The concept was virtually revolutionary in diplomacy because it assigned  differential national obligations based on the carrying capacity of vulnerable ecosystems rather than a politically equitable (and arbitrary) emission cut that is universally  applied, such as the 30 percent cuts of the 1985 Sulfur Protocol. The Nordic Council of Ministers endorsed the use of critical loads in making air policy and called for a project "to arrive at scientifically defined critical loads for sulfur  and nitrogen, especially in regard to their acidifying effects on forest soils, groundwater and surface water" in April 1986 (Nilsson 1986, 4).15 Estimates of critical  levels for sulfur dioxide, ozone, nitrogen oxides, and ammonia for vegetation were developed at a UNECE workshop in Bad Harzburg, Federal Republic of Germany  (FRG), from March 14 to 18, 1988. Common critical­load estimates were adopted for sulfur in forest soils and ground water, critical loads for nitrogen in terrestrial  ecosystems, critical loads for sulfur and nitrogen in surface­water systems, and biological consequences of an excess load of nitrogen to terrestrial ecosystems at a joint  UNECE/Nordic Council workshop in Skokloster, Sweden, from March 19 to 24, 1988 (Nilsson and Grennfelt 1988; Bull 1991, 105–123).16 In October 1988 the  Nordic Council of Ministers and U.S. Environmental Protection Agency (EPA) jointly sponsored a workshop to review the state of science on the role of nitrogen in  the acidification of soils and surface waters in Europe and North America (Malanchuk and Nilsson 1989, 92). Critical loads were appended to the acid rain regime in 1988 during the final negotiations of the Nitrogen Protocol. Canada, supported by Sweden, successfully  submitted the proposition that controls should seek to ensure that the critical loads beyond which ecosystems could not respond to stress would not be exceeded. Few  members at the time appear to have anticipated the significance of the addition. While scientists at home in Canada and Sweden argued fervently that critical loads  would provide a stronger basis for policy—in terms of economic efficiency of specific measures and also in terms of the scientific warrant for action—at the moment  Canada was seeking a compromise that would allow the United States to sign the treaty. Since the United States wanted credit for past reductions, there was a  widespread fear that the United States would not sign the Protocol and could actually increase its nitrogen oxide emissions. Canada, as the victim country, was striving  to find a way to ensure U.S. support for the treaty. The Swedish delegation recognized that such a science­based approach would strengthen the victim countries'  claims. Talks began in 1989, under the auspices of the Working Group on Strategies (WGS), to revise the Sulfur Protocol in light of the new critical­load mandate. The  Protocol

Page 328 was due to expire in 1994, and it was clear that many countries would reach their commitments of 30 percent reductions in sulfur emissions before then. The Swedish  chair of the WGS encouraged the use of the RAINS model that was being developed at IIASA as a means to systematically appraise the ecosystem effects throughout  Europe of individual policies at the national level. The RAINS model was used to develop alternate scenarios of how to reduce acid deposition below critical­load  levels. The model proved appealing to its target audience because it could run cost estimates for obtaining scenarios of levels of protection. The models enabled policy  makers to work backward from the effects­based estimates of the critical­loads group to actually limit emissions according to the ability of individual EMEP grids to  sustain ecological stress (Agren 1994; Park 1987, 161–162).17  A tight network of modelers evolved through their participation in the policy­making efforts. Atmospheric transport and deposition models were run by the EMEP  centers in Oslo and Moscow, mapping of critical loads and of areas in which critical loads are exceeded were conducted at the LRTAP Coordinating Center for  Effects at the National Institute of Public Health and Environmental Protection (RIVM) in Bilthoven, Netherlands, and integrated assessments and cost estimates were  run at IIASA. Loose professional ties had bound many of these individuals together, as the RAINS work from the beginning of the early 1980s forged contacts  between IIASA and RIVM. Later the need to integrate airborne transmission models with the RAINS models strengthened the connections between IIASA, RIVM,  and the two EMEP centers in Norway. Close ties developed between the UNECE secretariat in Geneva, the modelers and mappers at the RIVM in the Netherlands,  the RAINS modelers at IIASA, and the Norwegian atmospheric modelers. The frequent interactions demanded by the policy enterprise and cemented by UNECE  financing reinforced their common enterprise, deepened their confidence in their efforts, and consolidated their authority in the eyes of diplomats and policy makers in  governments. The modelers submitted their scenarios to the Task Force on Integrated Assessment Modeling (TFIAM), which then sent them to the negotiators in the Working  Group on Strategies (WGS). Chaired by the Netherlands, the TFIAM was a suitable conduit for the RAINS network to provide their work to the negotiators. Several  other models challenging the RAINS model were introduced to negotiations until 1993, at which point it was determined by the TFIAM that they did not significantly  contradict the RAINS model and thus should not be allowed to muddy up the authority of the RAINS scenarios (Hordijk 1990; Shaw 1993).  The model was accepted by decision makers, who had little information about the effects or costs of actions that were anticipated under a revised Sulfur Protocol. In  June 1991 the leaders of "almost all of the national negotiating teams spent three days practicing with RAINS and studying its potential use" at a training session  sponsored by RIVM and held at IIASA (Amann 1993). IIASA briefed heads of delegations on the scenarios in 1992 and held meetings and seminars at which  European managers and scientists were exposed to it. The IIASA modelers worked closely with the WGS during its efforts to revise the Sulfur Protocol.  In February 1992 the WGS asked IIASA to use RAINS to analyze about ten scenarios that would optimize cuts in sulfur emissions, based on critical loads. IIASA  developed these scenarios and more to estimate the ecosystem effects of various emissions cuts and the corresponding costs of such cuts.18 The WGS was presented  with eleven scenarios by the TFIAM (which had gotten them from IIASA) estimating the costs of achieving different scenarios, ranging from maximum feasible technical  reductions based on RAINS data (at a cost of 84.5 billion DM per year accounting for 0.45 percent of European gross domestic product) to current reduction plans  (at a cost of 15.5 billion DM per year accounting for 0.08 percent of European GDP) to a 50 percent gap closure from current reduction plans (at a cost of 34 billion  DM per year and 0.18 percent of GDP) to a 30 percent gap closure (at a cost of 8.5 billion DM per year and only 0.04 percent of GDP). The WGS selected five  scenarios for further elaboration, including the 50 percent gap­closure scenario (Agren 1994). In August 1992 countries decided that it was too costly to immediately  reach critical loads and that they would limit their efforts to reducing the difference between current emissions and critical loads by 50 percent, which fell at the cusp  point in the cost curves depicting the marginal environmental benefit obtained from additional pollution­control investments. It would protect a relatively high percentage  of ecosystems (nearly 90 percent) at a relatively low cost (DM 26 billion per year) for Europe as a whole, while achieving 56 percent emission reductions from 1980  levels. In May 1993, following new RAINS runs and the elimination of about fourteen highly sensitive grids in southern Norway that had been driving some of the projections,  the WGS realized that 60 percent cuts could be accomplished at much the same cost, so that number was endorsed as a goal. The 60 percent gap closure would leave  only 7 percent of the ecosystems receiving sulfur deposition above their critical loads, an improvement from the 30 percent that remained above the critical load  following the 1985 Helsinki Protocol (Amann 1993, 9).

Page 329 The selection of the 60 percent gap closure, based on critical loads, entailed real costs for some of the European countries. Overall it required an additional 18.5 billion  DM per year from the participating countries for limiting emissions above their current plans, at an additional 14 percent of total GDP. It was particularly costly for the  United Kingdom (an additional 2894 million DM per year for 1980 to 2000), the Netherlands (an additional 137 million DM per year), and Poland (an additional 1435  DM per year) (ENDS Report 218, 1993, 41). In September 1993 delegates finally came to meetings armed with their estimates of domestic cuts. Negotiations on the substance of the new Protocol now began in  earnest, while IIASA representatives sat in the room and entered the national bids on laptops to run the model to ascertain the environmental effects of suggested  strategies. Not all governments embraced the critical­load concept, and some of the initial supporters, including Sweden and the Netherlands, were growing fearful that  additional modeling work might lead to delays in adopting actual cuts. The use of critical loads was initially opposed by Germany, the United Kingdom, Austria, and  Switzerland, which preferred an approach that would endorse the use of best­available technology or best­available technology not entailing excessive cost (U.K.).  Agreement on the revised Protocol was finally reached at the final round of negotiations in March 1994, and the treaty was signed in June 1994. The critical­load  concept was accepted as the organizing principle for the treaty, even though the national commitments in the treaty are merely to a 60 percent gap closure between  existing measures and those needed to fully reduce emissions below critical levels. However, the states acknowledged that their current efforts were "target loads"  adopted as interim measures until they could move, at some unspecified point in the future, toward more vigorous policies. Some technical identification of state­of­the­ art technologies, largely left up to national discretion as how to reach targets. 13.3.2 Ozone Depletion

UNEP was instrumental in developing scientific consensus and feeding it into the policy process for managing ozone depletion. Deadlocked negotiations on the  Montreal Protocol were freed up by the introduction of scientific consensus, which was developed among a small group of the principal ozone modelers, convened  under the independent authority of Mostafa Tolba, executive director of UNEP. Despite two years of negotiations, by March 1987 the negotiators were stalled. France  and the United Kingdom did not view the issue as serious enough to warrant regulatory action stronger than a capacity cap, Japan was reluctant to accept standards  that would limit the amount of CFC­113 available for cleaning computer boards in computer production, and developing countries denied the need for immediate  measures in their countries. The UNEP secretariat invited the primary ozone modelers to attend a small meeting in Wurzburg, Germany, to coordinate their models and  to seek to generate consensual conclusions based on the different models' use of ozone­depletion potential (ODP) values (UNEP 1987).19 Connected with their  laboratories by telephone from the hotel, the scientists were able to reach consensus on the atmospheric lifetimes of individual CFCs and their relative ozone­depleting  potential.20 The UNEP secretariat channeled the Wurzburg consensus into negotiations, where, combined with the discovery of the ozone hole, it facilitated multilateral bargaining.  The ODP served as a guide for subsequent negotiations. The ODP value allowed different substances to be compared based on their relative contribution to ozone  loss. Models of national contributions to ODP demonstrated that the least developed countries (LDCs) were not significant sources of ozone­depleting gases and thus  could be granted a ten­year grace period for compliance with the Montreal Protocol without significantly affecting the quality of the stratospheric ozone layer. By  negotiating over the ODP rather than on emissions of individual CFCs, it became easier to forge compromises regarding specific national commitments. The consensus  about ODPs and lifetimes also underscored the urgency for actually implementing cuts rather than a freeze in emissions, as had been widely discussed. Governments  also learned that other substances were involved in ozone depletion, such as halons, and that further control measures were necessary.  The ODP approach was subsequently replaced by an equivalency index based on contributions to stratospheric chlorine (chlorine­loading potential) following the  developments of the Ozone Trends Panel that definitively associated CFCs with Antarctic thinning by introducing chlorine molecules into the stratosphere. Concern with  chlorine levels and peaks led to more vigorous efforts to restore prior ozone levels rather than merely limit ozone depletion. The 1989 Assessment endorsed the return  to the natural chlorine level or at least to the pre­ozone hole chlorine level, and the 1991 Assessment urged members to hasten and lower the chlorine peak. The  London and Copenhagen Amendments to the Montreal Protocol developed measures to accomplish these goals. Wurzburg also recommended that periodic scientific assessments of ozone depletion should be conducted, an idea that was firmly incorporated in the Montreal  Protocol. Subsequent assessments have been extremely

Page 330 influential in guiding further policy responses by alerting decision makers of environmental change and providing the flexibility to modify protocols and control measures  as necessary and by maintaining public concern about the issue. This example influenced institutional design in the climate change case; both the IPCC and the Scientific  and Technical Advisory Body were intended to perform a similar assessment function (INC 1993). 13.3.3 Climate Change21

In the climate change case, the activities of a small group of scientists conferred urgency and focus to discussions that had lacked leadership and focus. The SMIC  report was a one­shot study prepared for UNCHE, but ICSU was capable of providing the infrastructure for long­term mobilization. A scientific community was first  mobilized under the auspices of ICSU's Scientific Committee on Problems of the Environment (SCOPE). SCOPE had a long­standing interest in global biogeochemical  cycles.22 Scientists in the USSR, many of whom had been students of Vernadsky, had performed much of the relevant research, and SCOPE planners tried hard to  include them in SCOPE projects, although few were involved in the seminal SCOPE 29 report that was presented in 1985 at Villach, Austria. In November 1980, as a  joint activity of the World Climate Program, SCOPE, UNEP, and WMO sponsored a meeting of eleven experts to discuss the role of carbon dioxide on climate and  its impacts. The group reported that CO2­induced climate change was a major environmental issue but that because of scientific uncertainties it was premature to  promote limits on CO2 emissions (Kowalok 1993, 35; WMO/UNEP/ICSU 1980).23 With the encouragement of UNEP and principally at UNEP's expense, the  SCOPE Executive Committee authorized a report on the Greenhouse Effect, Climatic Change, and Ecosystems. Interim results were reviewed at Villach in 1983, and  the full report was presented at a meeting in Villach from October 9 to 15, 1985. The meeting was held under the auspices of the World Climate Program jointly  implemented by WMO, UNEP, and ICSU, and the report was published by WMO as part of the World Climate Program series of reports on behalf of the other  sponsors, giving its conclusions more authority with national governments than would have been the case if it had simply been issued as a SCOPE report. For the first  time, the participating experts concluded that "it is now believed that in the first half of the next century a rise of global mean temperature could occur which is greater  than any in man's history" and recommended that action be taken: "support for the analysis of policy and economic options should be increased by governments and  funding agencies. In these assessments the widest possible range of social responses aimed at preventing or adapting to climate change should be identified, analyzed,  and evaluated" (Bolin, Doos, Jäger, and Warrick 1986, xx, xxxiii; WMO 1986).24 The 1985 Villach meeting emphasized that climate change was likely the consequence of more than just carbon dioxide, and the chair, Jim Bruce of the Canadian  Atmospheric Environment Service, pushed the group to endorse the conclusion that it was time to move from research to action by developing risk assessments and  response assessments for the issue. It took several years for this message to be articulated in WMO's climate change­related activities. The heads of UNEP, WMO,  and ICSU formed the Advisory Group on Greenhouse Gases (AGGG) in 1986 to advise them on global warming issues.25 Three working groups were established  under the auspices of the AGGG in 1988, with funding from Rockefeller Brothers Fund, Stockholm Environment Institute (SEI) core funds, and the W. Alton Jones  Foundation. Working Group I focused on the analysis of limitation strategies, Working Group II focused on the indicators of climatic change, and Working Group III  focused on assessments of adaptation and limitation strategies. However, the final AGGG report was not released until 1990, by which time it was overshadowed by  the IPCC assessments released that same year (Fisher 1990; Jäger 1990; Clark 1990; Rijsberman and Swart 1990). Under the initial auspices of the AGGG, a group of younger scientists coalesced into an active science and policy network. Called the Villach Group, for want of a  better name, they organized a set of policy­related workshops. Members of this subgroup were bound together by a common approach toward dealing with  uncertainty. While they did not believe that the science was as yet definitive, they believed that more vigorous approaches to understanding and possibly delaying or  avoiding climate change were needed. They were comfortable with developing heuristic approaches to understand and manage large complex and uncertain systems,  such as the climate system (Bolin, Jäger, and Doos 1986; Keepin, Mintzer, and Kristoferson 1986; Oppenheimer 1989; Jäger 1992; Clark 1989; Fisher 1990; Jäger  1990). They were concerned with maintaining the momentum within international institutions toward policy response that was established at Villach in 1985, which  served as the catalyst to bring together the core members of the group (see table 13.1). In July 1986 Professor Gordon Goodman of the Beijer Institute Stockholm, together with Michael Oppenheimer of the Environmental Defense Fund (New York) and  George Woodwell (Woods Hole Research Center, Massachusetts), initiated a project to fulfill the policy

Page 331 Table 13.1 Core groups of experts involved in the climate change issue

Villach Conference  (Oct. 9–15, 1985) 

Villach­Bellagio  Steering Committee

Villach Workshop  (Sept. 28–Oct. 2,  1987)

Bellagio Workshop  (Nov. 9–13, 1987) 

Toronto Steering  Committee

Toronto Conference  (June 27–30, 1988) 

SWCC  Statement  Writing  Committee  (Nov. 1990)

Bert Bolin (IMI)

Bolin (AGGG; U. of  Stockholm)

 

Bolin (AGGG; U. of  Stockholm)

 

Bolin (AGGG; U. of  Stockholm)

 

Jim Bruce (AES,  Canada)

 

 

Bruce (WMO)

Bruce (WMO)

Bruce (WMO)

 

William Clark (IIASA) Clark (Harvard)

Clark (Harvard)

Clark (Harvard)

 

 

 

 

Workneh Degefu  (NMS, Ethiopia)

 

Degefu (NMS,  Ethiopia)

 

Degefu (NMS,  Ethiopia)

 

Howard Ferguson  (AES, Canada)

Ferguson (AES,  Canada)

 

Ferguson (AES,  Canada)

Ferguson (AES,  Canada)

Ferguson (AES,  Canada)

Ferguson  (AES,  Canada)

Gordon Goodman  (Beijer Inst.)

Goodman (AGGG;  Beijer Inst.)

Goodman (AGGG;  Beijer Inst.)

Goodman (AGGG;  Beijer Inst.)

Goodman (AGGG;  Beijer Inst.)

Goodman (AGGG;  Beijer Inst.)

Goodman  (AGGG;  Beijer Inst.)

Jill Jäger (None)

Jäger (None)

Jäger (None)

Jäger (None)

Jäger (None)

Jäger (None)

Jäger (None)

Michael Oppenheimer  Oppenheimer (EDF) (EDF)

Oppenheimer (EDF)

Oppenheimer (EDF)

Oppenheimer (EDF)

Oppenheimer (EDF)

Oppenheimer  (EDF)

Peter Usher (UNEP)

Usher (UNEP)

Usher (UNEP)

 

Usher (UNEP)

Usher (UNEP)

Usher  (UNEP)

CC Wallen  (WMO/UNEP)

Wallen  (WMO/UNEP)

Wallen  (WMO/UNEP)

Wallen  (WMO/UNEP)

 

Wallen  (WMO/UNEP)

 

 

George Woodwell  (Woods Hole  Research Center)

Woodwell (Woods  Hole)

Woodwell (Woods  Hole)

 

Woodwell (Woods  Hole)

 

Sources: WMO (1986, 1989, 1990); WHO, UNEP (1988). mandate from the 1985 Villach meeting.26 The first workshop was held in Villach in September 1987 and was attended by about fifty scientists and technical experts.  It examined how climatic change resulting from increases of greenhouse gas concentrations in the atmosphere could affect various regions of the earth during the next  century. The participants also discussed the technical, financial, and institutional options for limiting of or adapting to climate change (WMO/UNEP 1988).  A follow­up workshop was held in Bellagio, Italy, in November 1987. The Villach Group invited a small number of experts who it believed were willing to try to  translate science into policy options.27 The twenty­four participants used the technical material from the Villach workshop as background material and explored what  policy steps might be considered for implementation in the near term and what institutional arrangements would be needed to achieve them. The Villach Group  developed the concept of "tolerable rates" of environmental impact at the 1987 Bellagio workshop, where a target rate of 0.1 degree Centigrade of temperature change  per decade was proposed based on observed historic rates of temperature and sea­level change and on expected consequences for ecosystems and societies. While  UNEP and WMO representatives expressed interest in using such material in preparation for a climate change treaty modeled possibly on the successful Montreal  Ozone Protocol experience, governments drew slightly different conclusions from the process, as is discussed below.28 The spirit of the Villach Group's tolerable­rates  approach lives on in the FCCC, although no formal commitments consistent with the approach are elaborated. The objective of "the stabilization of greenhouse gas  concentrations in the atmosphere at a level that would prevent dangerous

Page 332 anthropogenic interference with the climate system" expressed in the FCCC (FCC, art. 2) also reflected the Villach Group's commitment "to achieve . . . stabilization of  greenhouse gas concentrations in the atmosphere at a level that would prevent dangerous anthropogenic interference with the climate system. Such a level should be  achieved within a time­frame sufficient to allow ecosystems to adapt naturally to climate change, to ensure that food production is not threatened, and to enable  economic development to proceed in a sustainable manner." The Villach Group was instrumental also in organizing the 1988 World Conference on the Changing Atmosphere in Toronto, which was the first international  conference on climate change to deliberately include a political perspective (WMO 1989). Howard Ferguson, the organizer of the conference, had attended the 1987  Bellagio workshop and requested assistance from the Villach Group in preparing for the conference, which Canadian Environment Minister McMillan had volunteered  to sponsor at the public hearings on the Brundtland Commission report held in Ottawa in May 1986. The conference was financed by the government of Canada,  UNEP, and WMO, and a number of scientists and government officials were invited in their personal capacities.29 The 1988 Toronto Conference proposed that governments cut 1988 carbon dioxide emission levels by 20 percent by 2005: 10 percent by conservation and 10  percent by fuel switching. The 20 percent figure was a dramatic innovation, as up to this point national governments had not proposed such targets. The proposal  emerged from the energy group and was included in the conference declaration by a number of the Villach Group's core members who also served on the drafting  committee and who saw the 20 percent figure as an economically and politically tractable interim step toward to the 50 percent cuts that were necessary to meet the  tolerable rate of 0.1 degree Centigrade warming per decade that had come out of the 1987 Bellagio and Villach workshops. The Toronto 20 percent cut target diffused internationally. It was subsequently discussed in Germany, for example (see chapter 3 on Germany). While the 1988  Enquete Commission report preceding the Toronto Conference contained no carbon dioxide targets, the Enquete report following Toronto, released in 1990,  recommended the goal of 30 percent carbon dioxide and methane cuts by 2005. Later in 1990 the German government adopted the goal of a 25 percent CO2 cut by  2005. The specific Toronto target did not diffuse to become policy in all states, and it was not endorsed by the INC, largely due to the diplomatic efforts of the United  States and the Organization of Petroleum­Exporting Countries (OPEC). However, it did stimulate national government activity regarding climate change. It was a key  event in stimulating concern in Canada, and it prompted congressional bills and industry goal and strategy formulation in the United States.  This successful mobilization of science for global climate change policy precipitated political backlash. Governments wanted options rather than formal  recommendations regarding what they should do. The publicly aired advice tendered by the Villach Group and the Toronto Conference usurped what many  government officials felt was their formal role. Reflecting on the role of scientists and secretariats in both the ozone and climate change experiences, the U.S. State  Department and the Europeans designed new institutions for climate change through which they would be better able to control the political agenda through exercising  greater restraint over the use of science in the discussions. Governments recognized that unrestrained scientists could press governments to take measures they were  unwilling to adopt or to move more quickly than was deemed politically desirable at home. A number of experiences contributed to this political suspicion of  unconstrained science. UNEP's ability to designate individual experts was seen as by the U.S. State Department as a loss of control over the diplomatic process. The  Toronto Conference's endorsements of 20 percent cuts, contrary to U.S. policy wishes, demonstrated to politicians that activist scientists could shame them publicly.  Moreover, many of the diplomats from the industrialized countries had grown weary of Tolba's strong leadership and hectoring ways (Nitze 1989, 44–45).30  The IPCC was formed, via a United Nations General Assembly (UNGA) resolution, as a consequence of the lesson drawn by some national governments that their  interests would be better served by exerting direct control over risk and response assessment functions. The UNGA decision was adopted six months after UNEP's  Governing Council had instructed Tolba to consult with WMO about establishing a coordinated scientific assessment of climate change (UNEP 1987). The UNGA  resolution removed from UNEP and WMO the authority to designate experts and also firmly lodged the responsibility for drafting a legal document with the  governments rather than an international institution. IPCC experts were designated by governments, and the major bureau positions, particularly in Working Group III  on policy, were high­level foreign ministry officials (see Fitzgerald 1990, 231–250). The Response Strategies Working Group (Working Group III), under the chair of  the United States, was charged with considering "legal" issues as part of its broader agenda. The United States continually used the IPCC as an instrument to  demonstrate the efficacy of U.S.

Page 333 domestic efforts and the absence of any urgency for further action (Barratt­Brown, Hajost, and Sterne 1993, 107; Hatch 1993; Gray and Rivkin 1991). The tolerable­ rates heuristic approach was brought from the Villach Group to IPCC Working Group III by Pier Vellinga, who served on both bodies. However, the innovation failed  to diffuse between the institutions. The IPCC did not develop the concept, as its effects­based logic ran counter to the IPCC's focus on cost­based assessments of  strategies. Further, this approach generated stringent emission­control scenarios that the United States sought to exclude from consideration. The direct involvement of  governments in the IPCC also prevented the UNEP and WMO secretariats and the Villach Group from driving the international agenda on climate change.  Governments were not entirely successful in their effort to divert the political impact of the scientific community. Government designation of scientists appears to have  had no noticeable effect on the output of the scientific working groups (I and II) because of the large number of scientists involved, the voluminous background of peer­ reviewed scientific literature, the extensive peer­review process that was followed, and the large number of nongovernment agency scientists involved (Houghton,  Jenkins, and Ephraums 1990; Tegart, Sheldon, and Griffiths 1990; WMO/UNEP 1990). Despite governmental reluctance, the 1990 IPCC report did catalyze  governmental concern and precipitated the establishment of the INC. The whole enterprise met with extensive suspicion from LDCs, who were incapable of  participating in the technical discussions because they lacked the indigenous science to run their own global circulation models (GCMs). Politically, they were distraught  that they were unable to extract significant concessions for technology transfer and financing. The INC itself was formed under UNGA auspices. Again, this distanced UNEP and WMO from exerting influence and derailed their fledgling plans to sponsor  negotiations (Anderson and Aldhous 1991, 727).31 Developing states, led by Malta, sought to move the climate negotiations under General Assembly auspices to  enhance the bargaining position of the South and revive New International Economic Order (NIEO) discussions.32 Environmental NGOs sought to block this move,  for fear that it would inject intractable NIEO discussions and make substantive negotiations impossible (Nitze 1989; Anderson and Aldhous 1991, 727). The United  States supported the move to UNGA as a way of preventing Tolba and the activist UNEP secretariat from exerting entrepreneurial leadership and cajoling laggard  states toward a substantive agreement (Nitze 1989; Young 1991). Although UNEP continued to play a role in the Climate Convention process, it was never again a  leading one. Science provided the background for what was primarily a political process after 1988. Overriding political concerns about the costs of control overshadowed the  influence of science in the INC (Taplin 1996). Although the 1990 IPCC report was a catalyst in the formation of the INC, a much more powerful magnet for  negotiations was the UNCED timetable. The INC virtually ignored inputs from concurrent risk and response assessments, and most governments' responsiveness to the  IPCC declined once negotiations began. The emphasis on political concerns at the expense of scientific input was foreshadowed at the second World Climate  Conference (SWCC) in late 1990, where the ministerial declaration differed markedly from the more activist scientific declaration on which it was putatively based.  13.3.4 Reprise

Negotiations conducted under the auspices of international institutions in these three cases reveal common features. Core elements of environmental management were  articulated by small transnational networks of scientists. While the existence of these groups preceded the emergence of the issue, their membership was reinforced and  tightened through their collective involvement in seeking to develop ways to manage the risks. International institutions helped to legitimate the networks' ideas,  consolidate and strengthen the networks, and provide the logistics by which governments actually converted the management concepts into concrete policy measures.  The institutions facilitated the persuasion of politicians, as well as supplementing the immediate appeal of the policy concepts with additional institutional incentives.  The information flow diagrams given in figures 13.1 to 13.3 show the key units and groups that developed and provided scientific input into policy. In the ozone case  this was largely the groups of experts organized by UNEP. In LRTAP it was the small group of atmospheric modelers working at UNECE, IIASA, and RIVM. The  International Cooperative Programs (ICPs), designed to mobilize specialized scientific communities, failed to provide significant input to the process, largely because  each ICP was subject to national funding and coordination.33 The core group presented in the climate change diagram consists of individuals who participated in the  1987 Bellagio workshop, served on statement writing and conference organizing teams from 1987 to 1990, and attended key scientific meetings and conferences  during this same period. Networks had more enduring influence in the ozone­depletion and acid rain cases than in the climate change case. To some extent this difference was due to the  variation in the institution to which the networks turned for

Page 334

Figure 13.1 Acid rain information flow Source: Task Force on Mapping (1994). support. The more robust influence deployed within UNEP in the ozone case and IIASA and UNECE in the acid rain case proved more enduring than that of the  Villach Group in the climate change case because of the authority and resources of the backing institution. The sequence of one of the workshops developed by the  Villach Group lacked the subsequent institutional procedures and routines to which actions in the other institutions gave rise. National government efforts to exert  control over the scientific dialogue through the formation of the IPCC and INC were significant in this regard. These institutions prevented UNEP from playing a major  role and marginalized the Villach Group, whose effort to provide an alternative to the IPCC product was largely inconsequential as it lacked the institutional legitimacy  that the IPCC was endowed with as a result of national govern­ 

Page 335

Figure 13.2 Ozone depletion information flow

Figure 13.3 Climate change information flow Sources: WMO (1986); Jäger (1988); Jäger and Ferguson (1991). ment endorsement and that it cultivated through participation expansion efforts. The narrow membership of these networks hampered the transmission of lessons between issues and between institutions. For example, despite Pier Vellinga's efforts,  the Villach Group's tolerable­rates innovation, which based analysis of response options on environmental targets, was excluded by IPCC Working Group III as a  basis for the formation of emission scenarios as its effects­based logic ran counter to the IPCC's cost­based assessment of strategies. Few examples exist of  developments in one institution in one issue that were successfully adopted elsewhere. The ODP concept was adopted by the IPCC in its formulation of global warming  potentials (GWPs), but it was eventually found technically inadequate for the climate change case. The few available examples suggest that the specific lessons were  transmitted by members of these networks whose professional profile and standing attracted attention by institutions. In one case collaborative work by UNEP and  IIASA for the World Climate Impact Program assessing the vulnerability of food production to climate change was adopted in the IPCC Working Group II's 1990  Impacts Assessment chapter on agriculture because its author served as a consultant to Working Group II (Parry, Carter, and Konijn 1985, 4–5, 43; Parry 1990).  The widespread use of the Framework Convention and then Protocol sequence is another exception, and this is

Page 336 due to internal communications in UNEP and also UNEP's demonstration effect for the INC and UNECE. This sequence was first proposed for ozone protection at a  UNEP meeting of legal experts in Montevideo in 1981 as a result of its success in UNEP's regional seas program and was subsequently adopted in the climate change  case as well. However, the diffusion of the Convention­Protocol sequence and the ODP­GWP concept were cases of adaptation rather than learning, as we defined  them above. The critical loads, tolerable rates, and chlorine­peak concepts were instances of learning, in that they all entailed a reconceptualization of the risk and new  goals. Learning diffused much less frequently than adaptation, due in part to the barrier of institutional inertia, as well as the idiosyncrasies of the issues and political  opposition. 13.4 International Institutions and Lesson Drawing: How Are We Doing? How have these international institutions contributed to the management of global environmental risks? How have they contributed to learning about these problems? In  this section we look at changes in the performance of programmatic functions by the institutions relating to the management of global environmental risks, both in terms  of initiatives from the institution itself as well as new mandates charged by member governments. We offer a number of propositions about interventions available to  international institutions that may improve the capacity of national governments and nonstate actors to cope with environmental risks.  These conclusions cut across the three cases insofar as learning and adaptation both within and by organizations active in each case correspond to their institutional  profiles. Only UNEP was involved in each issue, although perhaps to a more limited extent in the acid rain issue. Other organizations were not involved in all three  issues. The most striking difference between the cases is the more rapid pace of movement from early scientific warning to international action in ozone than climate change. In  the ozone case it took four years from the first scientific warning (publication of the Rowland and Molina hypothesis) to a political international planning meeting (1977  Washington Conference), eight years until inter­governmental negotiations began, and fourteen years until strong international measures (Montreal Protocol). The  climate change case was much more protracted. The first scientific warnings appeared in the nineteenth century. It took twenty­one years from the renewal of scientific  concern (Keeling's Moana Loa study is representative) to a political international planning meeting (establishment of the INC) and twenty­three years from first warning  until weak international measures (FCCC). Several institutional factors may account for some of this variation. UNEP's institutional design emphasized its role as a catalyst and did not tie it to a single constituency  or single mission, as is the case with WMO. This enabled UNEP to be more independent and flexible than WMO and thus to recognize and respond to problems in a  more rapid manner. Possibly more important for understanding the variation in institutional impact on overall environmental management across the three issues may be the characteristics of  the issues themselves. Climate change was simply a much more intractable political problem, with less scientific certainty, greater anticipated economic costs of  suggested responses, and with more painful social adjustments asked from citizens of the industrialized countries than in the ozone case. The acid rain case in this regard  falls between the ozone and climate change cases, and the involved international organizations guided international responses at a pace that fell between that of the  ozone and climate change cases. Consequently, the manipulable variables associated with different institutions and their capabilities for guiding multilateral environmental  management may be easier to invoke in cases that are structurally closer to ozone and acid rain than to climate change. 13.4.1 Learning by the Institution

The most responsive institutions in which learning occurred were UNEP and the Villach Group (see table 13.2). WMO experienced some learning, but this was fairly  delayed because of the rigid structures through which information to the institution flowed. The INC and IPCC learned very little.  The most common processes by which learning occurred involved the transmission of information to the institution from outside sources. In most cases described here  this information came from the scientific community because it had the closest established ties to the institutions. In the absence of these ties, major new lessons are  likely to be rejected or ignored. There is no reason to believe that other groups—environmental NGOs and business—could not provide valuable new information as  well. Learning occurred as new knowledge or understanding was imparted to the institutions and converted into new programmatic activities. For an institution to be  able to engage in this process, it must be able to have timely access to relatively impartial information, be able to effectively process the information internally, and be  capable of converting such new ideas into new activities. Adaptation occurred in institutions without these features. However, potential lessons for dealing with environmental risks that run counter to the wishes of the 

Page 337 dominant coalition or are seriously at odds with major institutional routines are unlikely to be adopted by such institutions or adapted very gradually. For example, the  long gestation involving WMO's weather to climate shift reflected the persistence of organizational inertia. Adaptation generally occurred for reasons of political  expediency; the new ideas were adopted because they corresponded to broader desires of the parties involved.34 For an institution to respond promptly to new information and to develop new programs it must also be able to act independently of the direct control of member  governments. An institution's ability to act independently of the direct control of member governments tended to be a function of a number of factors. Prior research and  conventional wisdom in international relations suggest that, at a general level, for international institutions to be able to effectively operate independently of the control of  their most influential member governments there must be the absence of fundamental political schisms about world­order ideologies among the member governments (E.  Haas 1990). North­South splits often proved insuperable to consensus formation among member governments, although the cold war did not impede low­profile policy  coordination on nuclear nonproliferation, limiting atmospheric nuclear radiation from testing atomic weapons, meteorological research, and Antarctica (George, Farley,  and Dallin 1988). The secretariat must have autonomy from governmental hiring choices, some discretion in programmatic choice, and sufficient autonomy and technical  capacity to be able to assimilate new information and actively promote its acceptance and diffusion. The institution must have relatively porous organizational  boundaries, which facilitate the flow of information from outside, generally from NGOs and the scientific community. Finally, the executive head must have a  management style that is appropriate to the political makeup of the dominant coalition of member countries. Other factors are important as well, such as the utility of the  new ideas for satisfying other demands facing the institution. UNEP had the strongest institutional capabilities for learning and repeatedly demonstrated this capacity. It was able to translate new information emanating from the  scientific community into effective policy­oriented programs.35 Its executive heads (Strong from 1973 to 1975 and Tolba from 1976 to 1992) were vigorous  exponents of environmental protection and research in public, in private with heads of state, and also in private negotiations. They were generally able to effectively  cope with disagreements among Member States and avoid institutional deadlock. Tolba served as a strong advocate for stringent ozone and climate change targets and  cuts during negotiations on the Montreal Protocol and the FCCC. Tolba also acted as the developing countries' representative at the meetings and periodically  interceded in his own capacity to press for more stringent measures. The secretariat was chosen by merit and actively solicited input from NGOs and the scientific  community, which served on advisory boards, received funding to provide input into UNEP programs, and were invited in their personal capacity to appear at technical  meetings. In contrast with the WMO secretariat, whose recruitment from national meteorological services reinforced WMO's existing perspective, members of the  UNEP secretariat were recruited from a broader disciplinary base and often brought lessons with them from other institutions or international policy­coordination  efforts.36 This recruitment pattern underlay UNEP's openness to outside sources of information. WMO was a slow learner. For instance, it took WMO over a decade to shift its priorities from shorter­term weather issues to longer­term climate concerns. WMO  did undertake some background efforts but was unable to launch a more vigorous influence on multilateral environmental governance because WMO faced structural  limits to its ability to significantly influence collective environmental management. WMO was partially constrained by the constituent meteorological services that  controlled its activities, its status as a specialized agency that has reinforced its weather­oriented mandate and structure, and its betrothal to a single scientific  constituency. WMO heads (Davies from 1949 to 1984 and Obasi from 1984 to the end of our study period) played much more reserved roles than UNEP heads,  responding to pressures from the G77 on the Executive Council and overseeing a Secretariat that was responsive to programmatic expressions of need by the member  governments but that did not engage in the type of proactive training and educational activities that the UNEP Secretariat performed in both ozone and climate change.  This role was spurred by UNEP's organizational mission of catalyst, rather than specialized agency, within the U.N. system. The provision of new information and  scientific initiatives to WMO filtered through the permanent representatives of national governments to WMO. Thus, WMO absorbed scientific input primarily through  formal and informal consultations with national representatives, following the slow percolation up of information from individual scientists through their national  meteorological offices, which acted as gatekeepers between national experts and WMO.37 ICSU was closely involved in the administration of many of the WCRP and  IBGP projects (Morel 1990). WMO focused on information related to atmospheric science; it was not porous to knowledge generated in other disciplines. This  institutional reliance on a single disciplinary base, stemming from the demands of its core constituency of

Page 338 Table 13.2 Institutional features of major international institutions engaged in managing global atmospheric risks 

 

UNEP

WMO

IPCC

Membership

Universal; 58 members on rotating basis  Universal; 161 that meet at Congresses  Universal; bureau based on geographic  by geographical distribution every 4 years representation

  Decision rules

Consensus

2/3 majority at annual meetings of 36  member European Community

Consensus in bureau; peer review in  Working Groups I, II consensus; U.S.  influence in Working Group III

Degree of conflict about world­order  ideology

Manageable; moderate dependency  reversal v. liberalism; compromise  possible; political culture of North­ South compromise

Manageable; weather prediction v.  global change; general technocratic  orientation; disagreement over weather  v. climate

High; technocratic orientation of  Working Groups I and II; dependency  of less developed countries about  science; disagreement over response  options

Leadership style of executive head

Highly effective; crisis and conflict  manager

Medium effectiveness; responsive to G7 High; seeks credibility through global  participation (Bolin)

Permeability of organization

High; widespread access by NGOs and  Low­medium; heavy reliance on ICSU  Medium­high for Working Groups I  independent scientists and II; low for Working Group III,  some NGO and scientific access to  Working Groups I and II; scientists  represent governments

Secretariat recruitment patterns

Recruitment by merit; unpenetrated by  government influence

Recruitment by merit; unpenetrated by  government influence

Irrelevant; work done by members

Staff

252 technical (1991)

414 total, 147 technical (1985)

 

Budget

$60 million (1992); $100 million (year  1993–1994) 

$19.5 million (1985); $41.85 million  (year 1992–1995) 

$550, 617 (1989); $1.2 million (1990)

Source of revenue

Annual assessments; voluntary  contributions by other international  organizations

Annual assessments; UNDP voluntary  contributions

Voluntary contributions from states,  Rockefeller Foundation, UNEP, and  WMO

 

Sources: United Nations (1993), Imber (1993), UNEP (1992), WMO (1990), Jäger (1990), UNGA (1991a, 1991b), IPCC (1990), Sullivan (1994).

Page 339 Table 13.2 (continued) Institutional features of major international institutions engaged in managing global atmospheric risks 

INC

AGGG

UNECE

IIASA

Universal; 145 states at INC5; bureau  UNEP, WMO, and ICSU each  of chair, 4 vice­chairs, and–rapporteur  nominate 2 members chosen on basis of geographic  representation

East and West Europe; 46 member  states

East and West Europe; 15 member  states

Consensus

Consensus

Consensus

 

NA; environmentalist orientation

Manageable; various forms of liberalism Low; consensus on comprehensive  multidisciplinary approaches to complex  problems

Medium effectiveness; responsive to  less developed country needs (Ripert)

NA

High; effective at managing conflicts

Low­medium, for NGOs; extensive  lobbying

High

Medium; heavy reliance on core group  Medium; scientific access of scientists; limited NGO lobbying

Recruited by merit from UNEP and  WMO staff; too small for impact

NA; same as membership

Recruited by merit

Recruited by merit; unpenetrated by  government influence

 

7 members; use of staff of UNEP,  WMO, and ICSU; later use of staff of  SEI

 

About 200 professional and staff

$2.8 million (est.) for secretariat

None

 

$13.5 million (1994)

Existing U.N. budget; additional  voluntary contributions necessary for  secretariat and less developed country  participation

Originally UNEP, WMO, and ICSU;  later SEI, EDF, and Rockefeller Fund

General U.N. funds

 

  High; North­South conflict;  environmental leader v. laggard conflict   NA

 

Page 340 national weather service chiefs, impaired its ability to rapidly assimilate information about new environmental risks, and stimulated the formation of the multidisciplinary  IGBP by ICSU in 1986. While WMO may well have been a good meteorological learner, it was much less adroit at learning about environmental risks.38  The INC and IPCC were hobbled by the limits imposed on Secretariat autonomy by member governments. The INC Secretariat's responsibilities were highly  circumscribed—due to the insistence of China, India, the United States, and the OPEC states—to avoid the potential for an independent Secretariat that could advance  international goal and strategy efforts more aggressively than they desired (Djoghlaf 1994, 104). The small Secretariat relied only on governments for data and provided  data only to governments. The Secretariat could not exceed these constraints out of fear of antagonizing the developing countries.39 Deep North­South political  schisms have further hampered the potential for learning. Control over the IPCC was left entirely up to the member governments serving on the Bureau. Flawed organizational design further inhibited the openness of the IPCC  to the transmission of scientific information: IPCC risk assessments and response assessments did not take account of other group findings as the groups worked in  parallel rather than in sequence, so that response policies failed to take much account of evolving risk assessments.40 Further, the IPCC deliberately excluded  alternative approaches.41 Overriding political concerns about the costs of control also precluded the use of science in the INC.42 The UNECE staff had circumscribed autonomy due to the limited financial resources of the institution. The staff was limited to supporting individual meetings and travel;  it lacked time or money to initiate additional activities. It worked with some European NGOs in publicizing reports of forest dieback and worked closely with IIASA in  applying the RAINS model to developing regulatory controls. While the EMEP Trust Fund established by the 1984 Protocol provided important autonomous funding  for atmospheric monitoring and modeling activities, the work on monitoring of effects (on freshwaters, forests, materials, ecosystems and crops), critical loads, and  mapping depended on voluntary national funding. 13.4.2 Learning by Members of Institutions

Institutions vary in their capacity to foster social learning by groups participating in the institution. Ultimately, innovative ideas are adopted by other actors for their own  reasons and through their own methods. Thus, institutions' ability to diffuse lessons is largely a consequence of their ability to influence other actors' willingness to  change their behavior and the capacity of these actors to absorb lessons. Institutions that foster learning exhibit different features than do institutions that learn. To foster learning, institutions must be capable of working directly with national  figures in the field and of providing financial resources to enable others to apply the lessons or to reward them for doing so. UNEP, the Global Environmental Facility  (GEF), and the UNECE (in conjunction with IIASA) were some of the most effective institutions in this regard because they had the financial, technical, or intellectual  resources that enabled them to influence other actors. A lack of institutional legitimacy will hinder the acceptance of new information from an institution. Few results diffused to LDCs because many LDCs were suspicious of  the IPCC and unable to independently appraise its findings. UNEP's strength was its ability to work with counterparts, both national groups and other international institutions, in countries where the innovations could be adopted  and to work with NGOs and firms that wished to adopt innovations. UNEP also had a proactive engagement with NGOs, providing funding to permit their  participation in UNEP assessments and program development. Lack of resources can inhibit the spread of ideas between institutions. UNEP had little success in  catalyzing WMO to undertake more comprehensive activities in climate change, despite the joint sponsorship of the World Climate Impact Studies Program (WCIP)  and Background Air Pollution Monitoring Network (BAP­MoN) climate­monitoring activities. WMO approached the climate issues with the same organizational  routines with which it addressed weather. It was resistant to the interdisciplinary features of the issues, which were inconsistent with its organizational mission. UNEP  lacked the financial clout to be able to dictate to WMO, and WMO was relatively immune or impervious to information provided by UNEP because WMO depended  almost exclusively on information from ICSU and from its constituent Meteorological Services. In addition to encouraging the dissemination of innovations to other actors, institutions also performed a number of functions that build national capacity to learn.  International organizations can set the agenda for members, distribute information, build national monitoring and research capacity, assist industry and societal groups to  identify new practices that contribute to effective environmental management, train and assist governments to enforce international commitments, structure bargaining  fora, and empower new national and transnational political coalitions. Many institutional activities contribute to several of these effects, and the effects are also  interactive in their influence on governments and other actors to modify or change their practices.

Page 341 Sponsorship of international meetings is a primary technique in performing these functions. In addition to international institutions, environmental NGOs were active in  this regard. International meetings can forge a policy­relevant scientific consensus, setting the agenda for states or other societal actors; this was the case with Wurzburg  regarding the use of ODP and with Villach regarding the magnitude and likelihood of climate change. They can also encourage research coordination and national  institution building. WMO established the WCP to coordinate national research regarding climate variability and change and UNEP­sponsored international ozone  assessments. An important effect of the WCP was the creation of national climate programs in states that had previously lacked this infrastructure.  International meetings spread new scientific knowledge among meeting participants and subsequently to their home states, and they publicize information that can  increase public and national government concern regarding an environmental risk. Ozone information generated by UNEP was used by Greenpeace in Germany to  pressure its own government. The Toronto conference had these effects on public opinion and national government activity in the climate change case.  International meetings also provide national governments with a source of scientific information. Rather than rely on the scientific expertise of a single state, states that  lack indigenous scientific expertise often look to international sources. Developing states often accept scientific expertise that stems from international institutions more  readily than that from an individual metropole. Even states with significant capacity utilize the results of international efforts. For example, Germany's Enquete panel used  the IPCC sea­level rise estimates and impact assessments and used the Villach workshop's and Villach Group's temperature­change estimates in making its  recommendations (Jäger and Cavender­Bares 1992, 12–18). In the United States, the 1992 climate policy study by the U.S. National Research Council used the  scientific results of the IPCC to bolster the authoritative legitimacy of its report (Dickson and Clark 1993, 21–22). LRTAP's forest surveys also heightened regional  concern about forest dieback. Financial assistance to developing states builds national capacity to implement environmental management strategies (table 13.3). Financial support for ozone was  provided primarily through the Montreal Protocol Fund (MOF), while for climate change it was provided primarily through the Global Environmental Facility (GEF).  Other international institutions—particularly the United Nations Development Program (UNDP) and the World Bank—are involved with supporting developing states'  overall environmental management capacity, through training, purchase of equipment, and funding projects that will reduce emissions. Although it had limited resources  itself, UNEP was very effective at enlisting the support of these larger, better­funded institutions in an effort to spread innovative practices, particularly for mobilizing  funding to seek commercial alternatives to CFCs. Table 13.3 Environmental expenditures by major international institutions Institution

Expenditures (millions of U.S. $)

United Nations Development Program World Meteorological Program World Bank Environment Projects Global Environmental Facility Montreal Protocol Fund

$530.6 (1990–1991)    105.9 (1990–1991)    8,180 (1986–1994)    95 (1990–1994)    195 (1991–1994) 

Sources: Kimball (1992, 36); Franz (1996). UNEP's Industry Environment Program Activity Center (IE/PAC) conducted seminars and workshops on energy efficiency to assist industry in responding to climate  change (UNEP/IPEICA 1991). Participation in UNEP and WMO global research and monitoring programs has the ancillary effect of building low levels of indigenous  scientific capacity. UNEP's Ozone Action Program sponsored country programs to assist developing states establish baseline surveys and prepared CFC replacement  and control strategies. It also published a series of technical publications designed to assist developing states comply with the Protocol.43 The IE/PAC in Paris alerted  firms to opportunities for improving energy efficiency and assisted developing country officials to establish baseline surveys of CFC use and to prepare strategies for  controlling and replacing CFC use. UNEP thus helped relatively inefficient companies to improve their performance and allowed more efficient manufacturers of  energy­efficient technology to expand their markets.  International organizations can stimulate the spread of innovative ideas during state bargaining by playing leadership roles. For example, in the ozone case, UNEP  convened the Wurzburg meeting to develop a scientific consensus regarding ODPs. It then channeled this concept into the bargaining forum that it was sponsoring,  facilitating agreement on control measures. Monitoring and research projects in member countries can also build the receptivity for social learning. The governments will be more prone to accept new ideas that  accompany activities that they value, such as training activities and technology transfer, as well as the prestige that accompanies such activities. National participants in 

Page 342 such activities tend to become advocates of the ideas with which such activities are associated and thus contribute to transnational social learning. The use of local  researchers in coordinated international activities is critical. Thus, institutions with significant local counterparts are more likely to encourage learning by doing in member  countries. For instance, WMO, IPCC, and IIASA all contributed to the ability of weaker countries (those in Eastern Europe and some LDCs) to independently assess  computer models developed elsewhere. Institutions can also accord publicity to scientists' views and thus help to set the overall international agenda. UNEP did this in  ozone by convening the 1977 experts meeting and attracting attention to the Molina­Rowland hypothesis. The hypothesis was also legitimized by its recognition by an  authoritative group such as UNEP. Institutional activities may provide impetus for indigenous learning through socialization in member countries or among actor groups in those countries. As a  consequence of capacity­building activities by institutions, groups in society have an enhanced chance to learn and to disseminate their own lessons throughout their  country. Capacity­building exercises, such as joint monitoring and training exercises, can contribute to learning by doing, as other actor groups gain knowledge from  new experiences resulting from obligations entailed from the institution. Enhancing domestic capacities may enable countries (that otherwise were unable) to learn. For  instance, UNEP training programs and IPCC outreach efforts to developing countries provided information and training in information processing. Risk assessment and  risk management functional capacities were also enhanced by international organizations, although not significantly. By improving the cooperative environment, the  potential for disseminating lessons abroad was enhanced. By building concern governments became more sensitive to lessons propounded by members of their society.  Appendix 13A. Acronyms. AES

Atmospheric Environment Service (Canada)

AGGG

Advisory Group on Greenhouse Gases

AOSIS

Alliance of Small Island States

BAPMoN

Background Air Pollution Monitoring Network

BCSD

Business Council for Sustainable Development

CCC

Chemical Coordinating Center (Norway)

CCOL

Coordinating Committee on the Ozone Layer

CFC

chlorofluorocarbon

CIEL

Center for International Environmental Law

CLP

chlorine­loading potential 

CO2

carbon dioxide

CSCE

Conference on Security and Cooperation in Europe

EDF

Environmental Defense Fund

EMEP

European Monitoring and Evaluation Program

EPA

Environmental Protection Agency (U.S.)

FCCC

Framework Convention on Climate Change (U.N.)

FIELD

Foundation for International Environmental Law and Development

GARP

Global Atmospheric Research Program

GAW

Global Atmosphere Watch

GCM

general circulation model

GCOS

Global Climate Observing System

GDP

gross domestic product

GEF

Global Environmental Facility

GWP

global warming potential

ICC

International Chamber of Commerce

ICP

International Cooperative Program

ICSU

International Council of Scientific Unions

IE/PAC

Industry Environment Program Activity Center

IGBP

International Geosphere­Biosphere Program 

IIASA

International Institute for Applied Systems Analysis

IMI

International Meteorological Institute

INC

Intergovernmental Negotiating Committee (for a Framework Convention on Climate Change)

IPCC

Intergovernmental Panel on Climate Change

IPIECA

International Petroleum Industry Environmental and Conservation Association

LDCs

least developed countries

LRTAP

(Convention on) Long­Range Transboundary Air Pollution 

Page 343 MOF

Montreal Protocol Fund

MSC­E 

Meteorological Synthesizing Center, East (Russia)

MSC­W 

Meteorological Synthesizing Center, West (Norway)

NAS

National Academy of Science (U.S.)

NGO

nongovernmental organization

NIEO

New International Economic Order

NILO

Norsk Institute for Luftforskning (Norwegian Institute for Air Research)

NMS

National Meteorological Service (Ethiopia)

NRDC

Natural Resources Defense Council

ODP

ozone­depletion potential 

OECD

Organization for Economic Cooperation and Development

OPEC

Organization of Petroleum­Exporting Countries 

OTP

Ozone Trends Panel

RAINS

Regional Acidification Information and Simulation (model)

RIVM

National Institute of Public Health and Environmental Protection (Netherlands)

SCEP

Study of Critical Environmental Problems

SCOPE

Scientific Committee on Problems of the Environment

SEI

Stockholm Environment Institute

SMIC

Study of Man's Impact on Climate

SO2

sulfur dioxide

SST

supersonic transport

SWCC

Second World Climate Conference

TFIAM

Task Force on Integrated Assessment Modeling

UCS

Union of Concerned Scientists

UNCHE

United Nations Conference on the Human Environment (Stockholm Conference)

UNDP

United Nations Development Program

UNECE

United Nations Economic Commission for Europe

UNEP

United Nations Environment Programme

UNGA

United Nations General Assembly

VOC

Volatile organic compound

WCIP

World Climate Impact Studies Program

WCP

World Climate Program

WCRP

World Climate Research Program

WGS

Working Group on Strategies

WMO

World Meteorological Organization

WWF

World Wide Fund for Nature

WWW

World Weather Watch

Appendix 13B. Chronology (Italic font denotes action entry; roman font denotes knowledge entry.) Appendix 13B.1. Chronology of the Acid Rain Issue in International Institutions

1969 Svante Oden's study of acidification in Scandinavian lakes is published. 1972 The United Nations Conference on the Human Environment is held. 1973 The OECD begins its monitoring network. 1974 The OECD Council issues its Recommendations on air­pollution control.  1975 The Conference on Security and Cooperation in Europe is held. 1977 The EMEP is established. 1979 The LRTAP Convention is signed. 1982 The Stockholm Conference is held. RAINS modeling begins at IIASA. 1984 The Ottawa and Munich Conferences are held. The Protocol on EMEP financing is signed. 1985 The Sulfur Protocol is signed. 1988 The Nitrogen Oxide Protocol is signed. The Bad Harzburg and Skokloster meetings are held. 1994 The Revised Sulfur Protocol is signed. Appendix 13B.2. Chronology of the Ozone­Depletion Issue in International Institutions 

1972. The United Nations Conference on the Human Environment is held. 1973 Molina and Rowland publish their article. 1974 The Intergovernmental Meeting on Monitoring is held. 1976 UNEP calls for an international meeting. 1977 The Washington Meeting is held. 1977 The World Plan of Action is issued.

Page 344 1977 The Coordinating Committee on the Ozone Layer is formed. 1980 UNEP calls for CFC­11 and CFC­12 cuts.  1981 UNEP calls for a convention. 1981 The Vienna Group is formed. 1985 The Vienna Convention is signed. 1985 Antarctic ozone hole data are published. 1986 NASA, WMO, and UNEP issue an Ozone Assessment. 1986 UNEP hosts the Rome Workshop. 1986 UNEP hosts the Leesburg Workshop. 1986 The Ozone Trends Panel (OTP) is formed. 1987 The Wurzburg meeting on ODP and models is held. 1987 The Montreal Protocol is signed. 1988 The OTP Report is issued. 1989 UNEP issues assessments. 1989 The Helsinki Declaration is issued. 1989 The Global Atmosphere Watch is established. 1990 The London Amendments are issued. 1990 MOF is established. 1991 The OzonAction Program is established. 1991 UNEP Assessments are issued. 1992 The Copenhagen amendments are issued. 1992 MOF is made permanent. Appendix 13B.3. Chronology of the Climate Change Issue in International Institutions

1957 International Geophysical Year takes place. 1963 The World Wide Watch is established. 1967 The Global Atmospheric Research Program is established. 1968 BAPMoN is established. 1969 The Scientific Committee on Problems of the Environment is formed. 1971 The Study of Critical Environmental Problems is issued. 1971 The Study of Man's Impact on Climate is issued. 1972 The United Nations Conference on the Human Environment is held. 1975 The WMO EC Panel of Experts is formed. 1977 The WMO EC Panel proposes a World Climate Program. 1978 The IIASA Workshop hosts a discussion of tolerable rates. 1979 The World Climate Conference is held. 1979 The World Climate Program is started. 1980 The Villach meeting is held. 1985 Villach policy discussions are held. The Villach summary of consensus is issued. 1986 The Advisory Group on Greenhouse Gases is formed. 1986 The International Geosphere­Bioshere Program is started.  1987 The Villach Workshop is held. 1987 The Bellagio Workshop is held. 1988 The Toronto World Conference on the Changing Atmosphere is held. Carbon dioxide cuts of 20 percent are called for. 1988 The Intergovernmental Panel on Climate Change is formed. 1989 Conferences are held at New Delhi, Ottawa, The Hague, Tokyo, Noordwijk, Male, and Cairo. 1989 The Global Atmosphere Watch is approved. 1990 The Global Environmental Facility is established. 1990 IPCC issues reports. 1990 The Global Warming Potential is used by IPCC. 1990 The Villach Group reports are based on environmental targets. 1990 Conferences and meetings are held at the White House, Nairobi, and Bergen. 1990 The second World Climate Conference is held. 1990 The Alliance of Small Island States is formed. 1990 The Global Climate Observing System is established. 1990 The Intergovernmental Negotiating Committee for a Framework Convention on Climate Change is formed. 1991 Conferences and meetings are held at Bievres, Bangkok, and Beijing. 1992 The IPCC supplemental report is issued. 1992 Global Warming Potential is criticized by IPCC. 1992 The UNCED Conference and FCCC are signed.

Page 345 Notes 1. We are grateful to Anilla Cherian for research assistance on ozone and climate change. We also thank Jill Jäger and M.J. Peterson. Peter M. Haas acknowledges  financial support from grants from the National Science Foundation (SES 9010101 and SBR­9123033) and the German Marshall Fund of the United States. 2. In this regard we are consciously focusing narrowly on formal institutions rather than on the informal arrays of norms, actors, roles, and habits with which studies of  international institutions also concern themselves. 3. SCEP, sponsored by MIT, highlighted several potential climatic effects of human impact on the global environment (SCEP 1970). SMIC, a multilateral study  arranged through cooperation of scientific bodies at MIT and in Sweden, included a detailed assessment of the state of scientific understanding of human­induced  climatic effects (SMIC 1971). 4. Efforts by industry groups to directly influence international institutions have been ineffective. For example, a letter from the Climate Council to IPCC Working  Group I chair John Houghton that sought modification of the group's emission scenarios had no impact on the IPCC report. 5. A revised Sulfur Protocol was adopted in 1994, calling for further reductions in sulfur dioxide (SO2), nominally based on a critical­load approach to determining  national reductions. 6. The UNEP Governing Council called for increased monitoring and research on ozone concentrations at its 1975 and 1976 meetings (Thacher 1991).  7. We are grateful to an anonymous referee for making this point clear to us. 8. Gilbert White, telephone interview conducted by Peter Haas, September 23, 1994. 9. Brown Weiss (1981, 1983) notes these distinctions in early U.S. and international discussions about climate issues. 10. John Perry, telephone interview by Peter Haas. 11. Adopted by a vote of 149 for and 1 against (Israel). 12. Adopted by consensus without vote. 13. The ozone­depletion potential concept allows different substances to be compared based on their relative contribution to ozone loss. It directed attention to the  most hazardous substances and facilitated interstate bargaining as states found it easier to agree on overall ODP cuts as opposed to specific cuts on specific substances.  See elsewhere in volume for more information on ODP. The chlorine­loading potential refers to the amount of chlorine that a substance is capable of introducing into  the atmosphere. See the Risk Assessment chapter (chapter 15, volume 2) for more information. The tolerable­rates approach to policy response is based on working  from desirable environmental targets toward an assessment of the response options necessary to achieve them; this contrasts with the IPCC approach of assessing the  response options associated with multiple emission scenarios. See the Option Assessment chapter (chapter 17, volume 2) for more information.  14. In other work, P. Haas calls these epistemic communities (P. Haas 1989, 1990, 1992). 15. Members of the group were Bent Anderson (Cowisconsult, Denmark), William Dickson (Swedish Environmental Protection Board), Erik Eriksson (University of  Uppsala, Sweden), Arne Henriksen (Norwegian Institute for Water Research), Juha Kamari (National Board of Waters, Finland), Ingvar Nilsson (Swedish University  of Agricultural Sciences), and Jan Nilsson (Swedish Environmental Protection Board). Critical loads were defined as "the highest load that will not cause chemical  changes leading to long­term harmful effects on the most sensitive ecological systems" (Nilsson and Grennfelt 1988, 1).  16. Experts from sixteen countries plus UNECE and IIASA attended the Skokloster workshop: Canada (3), Czechoslovakia (4), Federal Republic of Germany (7),  German Democratic Republic (2), Denmark (4), Finland (4), France (1), Hungary (2), Iceland (1), Netherlands (3), Norway (5), Poland (2), USSR (2), Sweden (17),  United Kingdom (6), United States (7), IIASA (1), and UNECE (1). 17. Although estimates for each country may vary, the relative positions of countries tends to remain fairly constant. For the purpose of assigning general blame this is  no problem; for the purpose of deriving absolute cuts for each country it becomes much more uncertain. 18. Christer Agren, personal communication, from his meeting notes. See also Amann (1993) and Amann et al. (1992a, 1992b).  19. The seven participants were G. Brasseur (Belgium), I. Isaksen (Norway), G. Jenkins (United Kingdom), M. Ko (United States), D. Sze (United States), R.  Watson (United States), D. Wuebbles (United States), and P. Usher (UNEP). 20. ODP is the amount of ozone that would be destroyed by the emission of a gas over its entire atmospheric lifetime relative to that due to the emission of the same  mass of CFC­11.  21. Evidence in this section is based on the conference statements from each meeting and interviews conducted with Jill Jäger, Gilbert White, Michael Oppenheimer,  Peter S. Thacher, Alan Miller, Peter Gleick, Bo Doos, and Victor Boldirev. 22. SCOPE had published studies on global biogeochemical cycles SCOPE 7 (Svensson and Soderlund 1976), SCOPE 17 (Likens 1981), SCOPE 21 (Bolin and  Cook 1983); global sulfur cycles (SCOPE 19 (Ivanov and Freney 1983), and global carbon cycles (SCOPE 13 (Bolin 1979, SCOPE 16 (Bolin 1981).  23. The experts were Bolin, Hasselman, Liss, Lorius, Robin, Schneider, Manabe, Pearman, Preinig, Sinha, and Tosi. The sponsoring institutions were represented by  Doos, Bojkov, Engelmann, MacLeod, Malone, and Perry. 24. At the time of publication, the affiliations of the twenty­two authors were with institutions in the following countries: United Kingdom (9), Sweden (5), United States  (4), West Germany (2), USSR (1), Austria (1), and Australia (1). In addition to the twenty­two authors, participants came from the United States (16), Austria (5),  Canada (4), WMO (7), ICSU (3), UNEP (3), Netherlands (3), France (2), Japan (2), West Germany (2), IIASA (2), Nigeria (2), and one each from Australia,  Belgium, India, Venezuela, United Kingdom, USSR, Egypt, Finland, Kenya, Poland, OECD, German Democratic Republic, China, Brazil, New Zealand, Yugoslavia,  Hungary, Switzerland, and Norway. An effort to ensure international distribution was clear: 16 came from international institutions, 41 from industrialized countries, 3  from centrally planned economies, and 8 from developing countries. 25. The AGGG was made up of six senior scientists appointed by the heads of the three institutions: Bert Bolin, Ken Hare, G. Golitsyn, S. Manabe, G. Goodman, and  M. Kassas (Boehmer­Christiansen 1993, 377–381). 

Page 346 26. Funding for the activities came from the German Marshall Fund of the United States, Rockefeller Brothers Fund, and UNEP.  27. Michael Oppenheimer, interview conducted by David McCabe, EDF, New York, December 8, 1992. 28. UNEP's Governing Council had charged Tolba in June 1987 to develop with WMO an "intergovernmental mechanism" to conduct internationally coordinated  scientific assessments of climate change, presumably in anticipation of drafting a climate treaty "joint future action by states" (GC Decision 14/20 of June 18, 1987).  29. Among the 341 delegates (from 46 countries) were 20 politicians and ambassadors, 118 policy and legal advisors and senior government officials, 73 physical  scientists, 50 industry representatives and energy specialists, 30 social scientist, and 50 environmental activists (204 from North America, 46 from Western Europe, 24  from Asia, 16 from Africa, 16 from South and Central America, 6 from Eastern Europe, and 5 from Australia and New Zealand. Fifteen international institutions were  represented by 24 individuals (WMO 1989, viii). 30. Dan Reifsnyder, interview by Peter Haas, Washington, D.C. 1993; William Nitze, interview by Peter Haas, Washington, D.C., October 16, 1992.  31. UNEP GC Decision 15/36 of May 25, 1989, directed the UNEP secretariat, in consultation with WMO, to begin preparations for negotiations. At a UNEP GC  meeting in Nairobi in May 1990, forty­four states initiated plans for negotiations, with a projected start date of early 1991 (see Lancaster 1992, 544).  32. Alexander Borge­Olivier, interview by Anilla Cherian, New York, 1992.  33. The forests ICP was the most successful of the groups at mobilizing the scientific community. Professional foresters became involved in annual forest surveys and  pressed for national policies to reduce acidifying emissions. They appear to have been more influential in Germany than in any other country. The release of the survey  data itself was controlled by governments at the executive body meetings of the UNECE and were highly controversial. Their political impact was dampened by the  relatively weak understanding of soil and forest chemistry compared to the understanding of lakes. 34. Examples include the IPCC's move to encourage greater LDC participation and the 30 percent sulfur dioxide cuts in the acid rain case.  35. Examples include its establishment of the Vienna Group in response to CCOL's recommendation, its construction of the Wurzburg ODP consensus and subsequent  insertion into the bargaining process, and its role in steering the ODP to chlorine­loading shift into the formation of new goals and strategies.  36. Members of the UNEP secretariat had experience in prior negotiations on arms control, notably for the Outer Space Treaty, where science and technology were  crucial. We are grateful to an anonymous reviewer for pointing this out. 37. We are grateful to Brian Wynne for pointing out this gatekeeping role in the U.K. case. 38. We are grateful to Brian Wynne for pointing out this point. 39. Rudolf Dolzer, interview conducted by Peter M. Haas, Cambridge, Mass., March 31, 1994. Although governments are responsible for submitting reports to the Secretariat on their emissions and planned reduction policies, their review is to be "facilitative, non­ confrontational, open and transparent" (A/AC. 237/46 para. 18). 40. This institutional design was deliberately constructed by the U.S. chair of Working Group III, who sought to influence the results of Working Group III. Although  Working Groups I and II were less directly influenced by state concerns than Working Group III, they were still disappointing in their lack of responsiveness to  innovations elsewhere and their inability to disseminate risk and response assessment innovations more broadly. 41. For example, the Villach Group's tolerable­rates innovation, which based analysis of response options on environmental targets, was excluded by IPCC Working  Group III as a basis for the formation of emission scenarios as its effects­based logic ran counter to the IPCC's cost­based assessment of strategies.  42. The INC virtually ignored inputs from concurrent risk and response assessments, paying no attention to the 1990 scientific declaration of the Second World  Climate Conference or the IPCC's 1992 supplemental appraisal. Once negotiations on the climate change treaty were underway, governmental responsiveness to the  IPCC declined. 43. UNEP IE/PAC published five reports in this series, based on the 1992 reports of the UNEP Technical Options Committees (see UNEP IE/PAC 1992).  References Agren, Christer. 1994. The making of a protocol. Acid News (February): 13. Amann, Markus. 1993. Transboundary air pollution. IIASA Options (Winter): 8–9.  Amann, Markus, et al. 1992a. Estimating emission control costs SR­92­001. Laxemburg: IIASA.  ———. 1992b. Strategies for reducing sulphur dioxide emissions in Europe. IIASA SR 92­08, July 27.  Anderson, Christopher, and Peter Aldhous. 1991. Third world muscles in on climate treaty. Nature 349: 727. Barratt­Brown, Elisabeth. P., Scott A. Hajost, and John H. Sterne, Jr. 1993. A forum for action on global warming: The U.N. framework convention on climate  change. Colorado Journal of International Environmental Policy and Law 4: 103–118.  Boehmer­Christiansen, Sonja. 1993. Science policy, the IPCC, and the climate convention. Energy and Environment 4: 362–406.  Bolin, Bert, Bo R. Doos, Jill Jäger, and Richard A. Warrick, eds. 1986. The Greenhouse Effect, Climate Change, and Ecosystems SCOPE 29. Chicester: Wiley. Bolin, Bert, ed. 1979. The Global Carbon Cycle. SCOPE 13. Chichester; New York: Wiley; published on behalf of the Scientific Committee on Problems of the  Environment (SCOPE) of the International Council of Scientific Unions (ICSU). Bolin, Bert (ed.) 1981. Carbon Cycle Modeling. SCOPE 16. Chichester; New York: Wiley; published on behalf of the Scientific Committee on Problems of the  Environment (SCOPE) of the International Council of Scientific Unions (ICSU). Bolin, Bert, and Robert B. Cook (eds). 1983. The Major Biogeochemcial Cycles and Their Interactions. SCOPE 21. Chichester; New York: Wiley; published on  behalf of the Scientific Committee on Problems of the Environment (SCOPE) of the International Council of Scientific Unions (ICSU). 

Page 347 Breslauer, George W., and Philip E. Tetlock, eds. 1991. Learning in U.S. and Soviet Foreign Policy. Boulder: Westview. Brown Weiss, Edith. 1981. The international implications of seasonal climate forecasting. Stanford Journal of International Law 17: 315–345.  ———. 1983. Management of weather and climate disputes. UCLA Journal of International Law and Policy 3: 275–309.  Bull, K.R. 1991. The critical loads/levels approach to gaseous pollutant emission control. Environmental Pollution 69: 105–123.  Clark, William C. 1989. Managing planet earth. Scientific American 261: 47–54.  ———. 1990. Usable Knowledge for Managing Global Climate Change. Stockholm: Stockholm Environment Institute.  Dickson, Nancy, and William Clark. 1993. Global climate change: A historical perspective of risk management in the United States. Contribution I.15, version 2, to the  Project on Social Learning in the Management of Global Environment Risks, April. Cambridge: Center for Science and International Affairs, Harvard University.  Djoghlaf, Ahmed. 1994. The beginnings of an international climate law. In Irving M. Mintzer and J. Amber Leonard, eds., Negotiating climate Change: The Inside  Story of the Rio Convention. Cambridge: Cambridge University Press. ENDS Report 218. 1993. United Kingdom likely to be hard hit by revised sulfur dioxide protocol. March. Evans, Peter B., Harold K. Jacobson, and Robert D. Putnam, eds. 1993. Double­Edged Diplomacy. Berkeley: University of California Press.  Faulkner, Hugh. 1994. Some comments on the INC process. In Irving M. Mintzer and J. Amber Leonard, eds., Negotiating Climate Change: The Inside Story of  the Rio Convention. Cambridge: Cambridge University Press. Fisher, Diane, ed. 1990. Options for Reducing Greenhouse Gas Emissions. Stockholm: Stockholm Environment Institute. Fitzgerald, Jack. 1990. The Intergovernmental Panel on Climate Change: Taking the first steps toward a global response. Southern Illinois University Law Journal  14: 231–256.  Franz, Wendy E. 1996. Appendix: The scope of global environmental financing. In Robert O. Keohane and Marc A. Levy, eds., Institutions for Environmental Aid:  Pitfalls and Promise. Cambridge: MIT Press. Gehring, Thomas. 1994. Dynamic International Regimes. Frankfurt am Main: Peter Lang. George, Alexander L., Philip J. Farley, and Alexander Dallin, eds. 1988. U.S.—Soviet Security Cooperation. Boulder: Westview Press.  Gray, C. Boyden, and David B. Rivkin, Jr. 1991. A "no regrets" environmental policy. Foreign Policy Summer (no. 83): 47–65.  Haas, Ernst B. 1990. When Knowledge Is Power. Berkeley: University of California Press. ———. 1991. Collective learning: Some theoretical speculations. In Breslauer and Tetlock (1991).  Haas, Peter M. 1989. Do regimes matter? International Organization. 43: 377–404.  ———. 1990. Obtaining international environmental protection through epistemic consensus. Millennium 19: 347–363.  ———, ed. 1992. Knowledge, power, and international policy coordination. International Organization 46: 1.  Hatch, Michael T. 1993. Domestic politics and international negotiations. Journal of Environment and Development 2: 1–40.  Hordijk, Leen. 1990. Task force on integrated assessment modelling. MONITAIR (no. 6) 4: 8–11.  Houghton, J.T., G.J. Jenkins, and J.J. Ephraums, eds. 1990. Climate Change: The IPCC Scientific Assessment. Cambridge: Cambridge University Press. Imber, Mark. 1993. Too many cooks? The post­Rio reform of the United Nations. International Affairs 69(1): 55–70.  Intergovernmental Negotiating Committee (INC). 1993. Report of the Intergovernmental Negotiating Committee for a Framework Convention on Climate Change on  the work of its eighth session held at Geneva from August 16 to 27, 1993. Geneva: United Nations. Intergovernmental Panel on climate Change. 1990. IPCC Policymakers Summary. Cambridge: Cambridge University Press. Ivanov, M.V., and J.R. Freney. 1983. The Global Biogeochemical Sulphur Cycle. SCOPE 19. Chichester; New York: Wiley; published on behalf of the Scientific  committee on Problems of the Environment (SCOPE) of the International Council of Scientific Unions (ICSU). Jäger, Jill. 1988. Developing Policies for Responding to Climate Change. WCIPO­1, WMO/TD No. 225. Geneva: World Meteorological Organization.  ———, ed. 1990. Responding to Climate Change: Tools for Policy Development. Stockholm: Stockholm Environment Institute.  ———. 1992. From conference to conference. Climatic Change 20: iii–vii.  Jäger, Jill, and Howard Ferguson, eds. 1991. Climate Change: Science, Policy, and Impacts. Proceedings of the Second World Climate Conference.  Cambridge: Cambridge University Press. Jäger, Jill, and Jeannine Cavender­Bares. 1992. The issue of climate change in the Federal Republic of Germany. Paper for the Project on Social Learning in the  Management of Global Environmental Risks, April. Karns, Margaret P., and Karen A. Mingst 1992. The United States and Multilateral Institutions. London: Routledge. Keepin, W., I. Mintzer, and L. Kristoferson. 1986. Emission of carbon dioxide into the atmosphere. In Bolin, Doos, Jäger, and Warrick (1986). Kimball, Lee. 1992. Forging International Agreement. Washington: World Resources Institute. Kowalok, Michael E. 1993. Research lessons from acid rain, ozone depletion, and global warming. Environment 35(6): 12–20, 35–38.  Lancaster, Justin. 1992. The developing law of the atmosphere and the 1992 Rio de Janeiro Convention on Climate Change. In Richard A. Geyer, ed., A Global  Warming Forum: Scientific, Economic, and Legal Overview. Boca Raton: CRC Press. Likens, Gene E. 1981. Some Perspectives of the Major Biogeochemical Cycles. SCOPE 17. Chichester; New York: Wiley; published on behalf of the Scientific  Committee on Problems of the Environment (SCOPE) of the International Council of Scientific Unions (ICSU). Malanchuk, John L., and Jan Nilsson, eds. 1989. The role of nitrogen in the acidification of soils and surface waters. Nord: 92. Copenhagen: Nordic Council of  Ministers.

Page 348 Morel, Pierre. 1990. Overview of the World Climate Research Program. Proceedings of the Second World Climate Conference. In Jäger and Ferguson. Nilsson, Jan, ed. 1986. Critical loads for sulphur and nitrogen. Miljorapport. Nilsson, Jan, and Peringe Grennfelt, eds. 1988. Critical loads for sulphur and nitrogen. NORD: 15. Copenhagen: Nordic Council of Ministers. Nitze, William A. 1989. The Intergovernmental Panel on Climate Change. Environment 31(1): 44–45.  Oppenheimer, Michael. 1989. Developing policies for responding to climate change. Climatic change 15: 1–4.  Park, Chris C. 1987. Acid Rain. London: Methuen. Parry, Martin. 1990. Climate Change and World Agriculture. London: Earthscan. Parry, Martin, Timothy Carter, and Nicolaas Konijn. 1985. Climatic change: How vulnerable is agriculture? Environment 27(1): 4–5.  Rahman, Atiq, and Annie Roncerel. 1994. A view from the ground up. In Mintzer (1994). Ramakrishna, Kiliparti, and Oran R. Young. 1992. International organizations in a warming world. In Irving M. Mintzer, ed., Confronting Climate Change.  Cambridge: Cambridge University Press. Rijsberman, F.R., and R.J. Swart. 1990. Targets and Indicators of Climatic Change. Stockholm: Stockholm Environment Institute. SCEP. 1970. Man's Impact on Global Environment. Cambridge: MIT Press. Schneider, T., ed. 1992. Acidification Research: Evaluation and Policy Applications. Amsterdam: Elsevier Science. Schmidheiny, Stefan, ed. 1992. Changing Course: A Global Business Perspective on Development and Environment. Report of the Business Council for  Sustainable Development. Cambridge: MIT Press. Shaw, Roderick W. 1993. Acid rain negotiations in North America and Europe. In Gunnar Sjostadt, ed., International Environmental Negotiations. Newbury  Park: Sage. SMIC. 1971. Inadvertent Climate Modification. Cambridge: MIT Press. Sullivan, Walter. 1994. Institute overcomes a threat to survival. New York Times, December 6, C5. Svensson, B.H., and R. Soderlund, eds. 1976. Nitrogen, Phosphorus and Sulphur—Global Cycles: Report from a Project on Biochemical Cycles. SCOPE 7.  Stockholm: Statens Naturvetenskapliga Forskningsrad; published on behalf of the Scientific Committee on Problems of the Environment (SCOPE) of the International  Council of Scientific Unions (ICSU). Taplin, R. 1996. Climate science and politics: The road to Rio and beyond. In T.W. Giambelluca and A. Henderson­Sellers, eds., Climate Change: Developing  Southern Hemisphere Perspectives. New York: Wiley. Task Force on Mapping. 1994. Manual on Methodologies and Criteria for Mapping Critical Levels/Loads on Geographical Areas Where They Are Exceeded.  Berlin: Federal Environmental Agency. Tegart, W.J., G.W. Sheldon, and D.C. Griffiths, eds. 1990. Climate Change: The IPCC Impacts Assessment. Canberra: Australian Government Publishing Service. Tetlock, Philip E. 1991. In search of an elusive concept. In Breslauer and Tetlock (1991). Thacher, Peter S. 1991. Global Security And Risk Management. Geneva: World Federation of United Nations Associations. Underdal, Arild. 1993. The roles of IGOs in international environmental management: Arena or actor? In Micahel H. Glantz, ed., The Role of Regional Organizations  in the Context of Climate Change. Berlin: Springer Verlag. United Nations. 1993. United Nations 1993 Handbook. Wellington, N.Z.: Ministry of Foreign Affairs and Trade. United Nations Environment Programme (UNEP). 1987. Ad hoc scientific meeting to compare model generated assessments of ozone layer change for various  strategies for CFC control. UNEP/WG. 167/INF. 1. UNEP. 1992. UNEP Annual Report of the Executive Director. Nairobi: UNEP. UNEP IE/PAC. 1992. Protecting the Ozone Layer. Paris: UNEP IE/PAC. UNEP/IPEICA. 1991. Climate Change and Energy Efficiency in Industry. London: IPEICA. United Nations General Assembly (UNGA). 1987. Resolution 42/184: International co­operation in the field of the environment. December 11.  ———. 1990. Resolution 45/212: Protection of global climate for present and future generations of mankind. December 21.  ———. 1991a. Doc A/AC.237/6, March 8.  ———. 1991b. Doc A/AC.237/12, October 25.  World Meteorological Organization (WMO). 1986. Report of the International Conference on the Assessment of the Role of Carbon Dioxide and of Other  Greenhouse Gases in Climate Variations and Associated Impacts Held at Villach, Austria, October 9–15, 1985. WMO No. 661. WMO: Geneva.  ———. 1989. The Changing Atmosphere: Implications for Global Security. Toronto, Canada, June 27–30, 1988. WMO No. 710. WMO: Geneva.  ———. 1990. The WMO Achievement: Forty Years in the Service of International Meteorology and Hydrology Geneva: WMO.  WMO/UNEP. 1988. Developing Policies for Responding to Climatic Change. WMO/TD­No. 225. Geneva: WMO.  ———. 1990. Climate Change: The IPCC response Strategies. Washington: Island Press.  WMO/UNEP/ICSU. 1980. Assessment of the role of carbon dioxide on climate variations and their impact. Austria, meeting report, WMO/UNEP/ICSU.  Young, Oran. 1991. Political leadership and regime formation: On the development of institutions in international society. International Organization 45: 281–308. 

Page 349

14 Issue Attention, Framing, and Actors: An Analysis of Patterns across Arenas. Miranda A. Schreurs, William C. Clark, Nancy M. Dickson, and Jill Jäger1 This chapter provides a cross­cutting analysis of data on issue framing, agenda setting, and actor involvement that was developed in the arena studies that constitute  chapters 3 to 13 of part II of this book. It is designed to complement chapter 21's cross­cutting analysis of part III's data on the performance of management functions  and interactions among them. Taken together, these two cross­cutting analytic chapters provide the foundations for our synthesis, in chapter 22, of this study's overall  conclusions and their implications for the future of global environmental risk management. Many aspects of the rich arena histories related in part II would benefit from comparative analysis. Here, we focus on one overarching question that came to occupy a  central position in our study: What determines when particular issues, conceptualized in particular ways, emerge as "global environmental risks" that are accorded high­ level policy attention by society? To answer this question, we address here a number of subsidiary questions regarding social response to the issues of acid rain, ozone  depletion, and climate change: How were these issues conceptualized or framed (and reframed) by society? How did they gain (and lose) the attention of various elites  and come to command a place on national and international policy agendas? How did changes in the cast of characters pulling and pushing on our global environmental  issues both reflect and affect issue framing and attention? How did social responses in one arena or issue area affect responses in others?  Our motivations for asking these questions, together with our conceptual approaches to exploring them, were outlined in chapter 1. Suffice it here to recall that we  adopted an agnostic position with regard to contending models of the policy process. We acknowledge that some models portray a more or less linear sequencing of  problem definition, the exploration of alternative solutions, and the choice among them, while other models emphasize more interactive relationships among these  activities and a greater influence of outside events and perceived political opportunities in driving the policy process. In our work, we strove to remain open to evidence  relevant to each of these views. We also devoted special attention to the potential role of ideas and of changing conceptualizations or framings of issues in shaping their  subsequent development. Moreover, we attempted to document the extent to which issue framings and policy processes differed among arenas and affected each other  across arenas. The evidence presented in the arena studies of part II suggests that many of our most interesting findings with regard to these questions were dynamic ones, changing as  a function of where issues were within developmental progressions very like the classic "issue­attention cycle" originally popularized by Downs (1972) and subsequently  documented by a number of scholars. We therefore begin this chapter in section 14.1 with an analysis of data on attention "cycles" for the issues of acid rain, ozone  depletion, and climate change. Section 14.2 presents a comparative analysis of data on issue "framing"—that is, what various segments of society were actually talking  about when they discussed our global environmental risks. Section 14.3 briefly examines the roles played by different arenas in influencing the management of the three  global environmental risks and addresses changes in the roles they played over time. Section 14.4 turns to an analysis of actor involvement in agenda setting, examining  the roles played by international institutions, scientists, nongovernmental organizations (NGOs), industries, the media, and governmental actors in framing issues and  getting them onto policy makers' and the public's agendas. The concluding section returns to the questions raised at the outset of this chapter and identifies challenges  posed by this study's empirical results for further conceptual development. 14.1 How Does the Timing of Changes in Social Attention to Global Environmental Risks Vary across Issues and Arenas? As noted above, the individual arena studies reported in chapters 3 to 13 suggest that whether an issue had yet emerged into the public and political limelight was highly  relevant in making sense of who and what shaped issue development. As an initial step in addressing the larger

Page 350 question of this chapter, we therefore need to establish how the timing of changes in political attention varies across issues and arenas.  One useful comparative metric for assessing the amount of attention paid to environmental issues by the public is coverage of global environmental issues in a country's  most prestigious "elite" newspapers (see figure 2.5 above and figures 14.1 to 14.3 below). Additional data gathered in some of our arena studies, plus findings reported  by other scholars, suggest that the levels of attention accorded each of the three global environmental issues in the elite media correlated strongly with levels of attention  shown to these issues at the same period in time by other actors such as parliaments, industry groups, and even the scientific community.2 We thus treat the media data  as a rough reflection of overall changes in levels of attention to global environmental risks among actors.3 With a few important exceptions discussed more fully below, the figures show that for each issue, each arena exhibits something of the "classic" issue­attention pattern  initially identified by Downs (1972) and subsequently confirmed by many scholars.4 Social attention to global environmental risks tended to lag years and even decades  behind scientific developments. At some point, it then rose relatively rapidly, remained high for a short period of time, and then dropped off again. In some cases, as  with stratospheric ozone depletion in the United States, two such cycles in issue attention occurred. Looking at the figures for each issue individually, the most striking property shown is the remarkable degree of similarity across arenas in the timing of the rise and fall of  attention to each of the global environmental risks. In general, one or two arenas came to an issue a year or so "early," another one or two arenas came "late," but the  majority of the arenas experienced their rise and fall of attention at roughly the same time. This suggests either a common cause of issue emergence and decline or an  effective "linking" mechanism that carries most arenas in the wake of "early movers," or both. We turn to the question of what our evidence has to say about these  possibilities later in this chapter. First, however, it is worthwhile to examine the individual issues, their similarities, and their differences in more detail.  14.1.1 Acid Rain

Acid rain was the first of the three issues to receive significant public attention across multiple countries (see figure 14.1).5 What triggered its rise onto the public­policy  agenda? Rising public concern was first exhibited in the early 1970s in Sweden and other Scandinavian countries about acid rain and the ecological damage it was  causing. Despite Sweden's media and diplomatic efforts to get acid rain onto the agenda of other European actors, it was not Sweden's neighbors but Canada that was  the first non­Scandinavian arena to exhibit widespread social concern for acid rain. This occurred after reports in 1978 that some of the nation's favorite lakes were  dying because of acid rain and a Cabinet minister likened the problem to a chemical "time bomb." The discovery of domestic ecological problems thus helped push the  issue onto Canada's political agenda. NGOs, bureaucrats, and politicians took up the cause and began lobbying for political action. Because of the transboundary  nature of the problem, Canada began a sustained, high­profile bilateral diplomatic effort to win U.S. agreement to cooperate in reducing sulfur dioxide (SO2) emissions.  This and growing concerns about acid rain damage, particularly in the northeastern part of the country, put the issue before the U.S. public and policy makers as well.  By the turn of the decade, acid rain was on the public agenda both in Canada and the United States. The rise of concern about acid rain in North America was soon followed by sharp increases in public attention to acid rain in Europe. The surge of attention there began  with media reports of an ecological crisis—Waldsterben (forest dieback)—in Germany. Concern spread rapidly within Germany. There also was a sudden rise in  public attention to acid rain elsewhere in Europe, as indicated by the studies of the Netherlands and the United Kingdom. The spread of attention also extended to the  east, as shown by the data on Hungary and the former Soviet Union, although the actual number of articles on the issue remained very limited in these arenas. By 1983  and 1984, in most of the arenas examined, attention to acid rain had peaked and soon began to decline. 14.1.2 Ozone Depletion

The first noticeable public attention to the issue of stratospheric ozone depletion shows up in our studies in the late 1960s and early 1970s in the context of debates in  the United States, United Kingdom, and France regarding the potential risks of supersonic transport (SST) aircraft. Relative to later attention paid to the threat of ozone  depletion, however, this initial attention was minimal. The next surge in attention to this issue occurred in the mid­1970s, as shown in figure 14.2. It grew around publicity accorded the Molina and Rowland hypothesis,  published in 1974, that chlorofluorocarbons (CFCs) could contribute to ozone­layer destruction. The theory gained widespread attention in the United States, where  NGOs, state governments, and various politicians lobbied for the immediate regulation of CFCs. In contrast with the heated debate in the United States, little attention  was paid in other arenas to the issue. Only a small

Page 351

Figure 14.1 Country comparison of newspaper attention to acid rain number of articles on the subject appeared in the press in the United Kingdom, Germany, and Canada at any time during the 1970s. There was essentially no coverage  by the media of any of the other arenas, where the issue was taken up only by relatively small and closed expert communities.  In the United States, a ban on the "nonessential" use of CFCs went into place in 1977. From the perspective of the U.S. public, the issue appeared "solved," and media  attention dropped off. Scientific research on potential threats to the stratospheric ozone layer nonetheless continued, and international organizations took up the issue as  well. But even when producers of CFCs became engaged in international discussions through the United Nations (U.N.) and the Organization for Economic  Cooperation and Development (OECD) about the necessity for imposing bans on the nonessential use of CFCs in aerosol sprays during the late 1970s and early  1980s, these efforts received almost no public or policy attention outside of small specialized communities in any of the arenas we studied. Perhaps more surprisingly,  the issue remained largely invisible even when negotiations began for the Vienna Convention for the Protection of the Ozone Layer, eventually signed in 1985.  It was not until after the discovery of a hole in the ozone layer above Antarctica in 1985 that the issue came to high­level attention in most of the arenas. Again, North  America led the way, though this time it was the United States and Mexico rather than the United States and Canada.6 But unlike in the mid­1970s (when the issue  made it to the public agenda only in the United States), after 1985 the ozone­depletion issue quickly emerged onto public and political agendas worldwide.  In many arenas, media coverage of ozone depletion picked up beginning in the 1985 to 1986 period and then began to drop off within a year of the signing of the 

Page 352

Figure 14.2 Country comparison of newspaper attention to ozone depletion Montreal Protocol in 1987. In some arenas media attention rose again in 1992 in tandem with heightened concern for climate change and preparations for the Rio  Conference. Scientific reports that the ozone layer was more damaged than previously thought doubtless contributed to heightened concern for the depletion issue. In  many arenas this concern was translated into action as efforts were stepped up to phase out ozone­depleting substances.  14.1.3 Climate Change

Of the three issues we studied, climate change shows the highest degree of simultaneity across arenas in the timing of when this issue became known to the general  public. Much as in the cases of acid rain and stratospheric ozone depletion, climate change was an expert issue long before it became a public one. Relatively little  attention was paid to climate change in the press of any arena prior to 1988, despite decades of sustained scientific work (see figure 14.3). In this case, "issue linkage"  appears to have been a critical factor in getting climate change onto the agenda of the public and policy makers. The rise of stratospheric ozone depletion to the political  agenda forced a certain amount of political attention in at least some of the arenas to the issue of global climate change because of the high global warming potential of  CFCs. Also important was the role of political leadership. In the late 1980s, high­ranking politicians in many of the politically powerful arenas started to speak about the need  to take action regarding the global warming threat. This put political momentum behind scientific developments in several arenas, and the issue appears to have caught  on in several of the other arenas. By 1989 and 1990 a relatively high level of attention was being paid to the issue of global climate change in the media of almost all of  the arenas.

Page 353

Figure 14.3 Country comparison of newspaper attention to climate change Climate change remained on the public agenda even when media attention to stratospheric ozone depletion began to decline. Our systematic data collection for this  study runs only through 1992, leaving unclear the duration in individual arenas of the late 1980s attention peak for climate change. But the more general international  trends reported in chapter 2 and evidence collected from several of the arenas suggests that attention dropped sharply in most arenas toward the mid­1990s before  rising again in the period preceding the Kyoto Conference of 1997. 14.1.4 Cross­Issue Comparisons 

Looking across the issues of acid rain, ozone depletion, and climate change, a few additional observations stand out. First, no arena systematically experienced its  surges of media attention before or after the others. For example, Canada and Germany had widespread national acid rain debates underway before most other arenas  we studied (if after the Scandinavian countries) but did not lead the debate on other issues. Japan was a latecomer by many years to the acid rain debate but only by a  much shorter period in the case of global climate change. Issue characteristics, not just national characteristics, matter in determining the timing of social responses to  global environmental risks. Second, public attention given to acid rain was the least synchronized across arenas, while attention to climate was the most and to ozone in between. This is consistent  with a commonsense interpretation that acid rain was less global than climate change and that the production of ozone­depleting chemicals was less ubiquitous than that  of greenhouse gases. It is worth noting, however, that the acid rain, ozone depletion, climate change sequence is also a temporal one: it could be that the world's  discussion of transboundary environmental issues was becoming more "globalized" with time. We return to this prospect in our discussion of issue framing below. 

Page 354 An additional finding of our research speaks to questions regarding issue "crowding." According to the classic issue­attention model, problems tend to compete with  each other for attention of policy makers and other elites. Some of our individual arena studies reported in part II of this book did find evidence suggesting that even  large government ministries and NGOs had a hard time devoting significant attention to multiple environmental issues simultaneously. The figures presented in this  chapter show little overlap between attention devoted to acid rain and attention to the "next" big transboundary issue to come along (ozone depletion). This is a case  where issue crowding may have been at work. Attention to global climate change, however, rose immediately after attention had begun to grow on stratospheric ozone.  Does this refute the "crowding" hypothesis? Not necessarily. Evidence from our arena studies and elsewhere (e.g., Kempton 1995) suggests that the issues of ozone  depletion and climate change became deeply intermingled in the minds of many citizens, political leaders, and communicators. (Given the intricate connections between  the two issues at the scientific level as discussed in chapter 2, this intermingled perspective is technically defensible.) By the late 1980s and early 1990s, the "crowding"  question may have been moot to the extent that the two issues merged into one for much of public discourse. The similarity across most of the arenas in the timing of the rise and fall of attention to each of our issues suggests that there may have been powerful mechanisms of  linkage, diffusion, or learning at work. The existence of a few arenas where the timing of issue takeoff differed significantly from that in other arenas, however, suggests  that national conditions may limit the effectiveness of such mechanisms. Factors that may have contributed to this pattern of limited synchrony of issue attention cycles  are discussed in the remainder of this chapter. 14.2 How Are Variations in Issue Framing Related to the Development of Global Environmental Risk Management?. As noted in chapter 1, the quantity and timing of attention paid to global environmental issues measure only one dimension of issue development. A second is the  content of that attention: What are people concerned about? Chapter 1 reviewed several strands of research that have emphasized the potential importance for risk management of how societies characterize or "frame" the issues  that concern them (e.g., Schon and Rein 1994; Hajer 1995). Moreover, it has become clear that some of the most important social learning involves changes in higher­ order concepts including the norms, goals, and the overall interpretive frameworks that Hall (1993, 279) has called "policy paradigms" and that we treat here under the  heading of "issue frames" (see also Vig 1997, 1).7 This section therefore analyzes how global atmospheric­pollution issues were framed within and among different  arenas, how those frames changed over time, and how such variations affected and were affected by the overall course of issue development.  Recall from chapter 1 that to facilitate a more rigorous comparison of issue framings than has been customary in the literature, we developed and employed in this study  a taxonomy for issue characterization.8 For present purposes, that taxonomy lets us analyze variations in issue framing according to whether and how a particular  characterization dealt with causes, impacts, or management options relevant to the risk at hand.9 There is no obvious reason to expect that this simple framework  should do justice to the complex reality of changing social framings for global environmental risks. Empirically, however, it did rather well, capturing much of how very  different groups, in very different arenas, talked about our issues over the period we studied. We therefore believe it represents a useful contribution to the empirical  investigation of issue framing and the role of framing in the evolution of global environmental issues. The next part of this section analyzes similarities and differences  across arenas in the way each of the three issues was framed. We conclude with an analysis of patterns in framing across issues.  14.2.1 Acid Rain

At the beginning of our study period in the late 1950s, most of our arenas characterized air pollution as a relatively local phenomenon involving various emissions  vaguely associated with industrialization and urbanization. "Acid rain," as a social issue, did not exist. In contrast, by the time of the Rio Conference in 1992, an "acid  rain problem" was recognized in elite public discourse and public­policy debates throughout our study arenas. Common to the issue's framing in most of those arenas,  including international policy discussions, was an emphasis on long­range transport of sulfur dioxide emitted from coal burned in electric utility plants. Much less widely  shared were characterizations of "the" acid rain problem entailing other acidifying pollutants, other sources of those pollutants, and particular impacts or control  measures. Instead, beyond the most general features noted above, individual actors and arenas tended to frame "acid rain" in their own distinctive ways, shaped by their  own domestic agendas, even as their representatives met in international negotiations to address it as a "common" problem. Consider the following particulars. 

Page 355 Causes The U.S. debate on acid rain remained focused on sulfur emissions from power plants throughout our study period. This reflected America's preoccupation  with questions of what role coal from different regions would play in the country's energy future. Even though Americans have among the highest automobile ownership  rates in the world, automotive emissions were rarely discussed as a major cause of acid rain. Instead, auto­exhaust issues were framed as part of a different policy  problem—namely, that of meeting local air­quality standards.  In Germany, issue framing with regard to the causes of acid rain also initially focused on sulfur dioxide from power plants and other stationary sources. In contrast with  the United States, however, by the mid­1980s Germany had shifted its framing of the acid rain issue to include automobile emissions. This change in focus was tied to  the domestic policy situation. Power­plant emissions were addressed by domestic regulations introduced in 1983. Once this source of emissions was dealt with,  attention turned to automobiles and other sources that had yet to be addressed in the German context. The question of when catalytic converters for automobiles would  be introduced in the European Community (EC) (they had been introduced in Japan and the United States years earlier) became a major element in the framing of the  acid rain issue. The Netherlands expanded the framing of causes one step further, driven by domestic debates on pollution stemming from that country's high­intensity agriculture. Not  only were emissions of sulfur dioxide and nitrogen oxide (NOx) from industrial and automobile sources seen as primary causes of acid rain, but ammonia emissions  from manure were given serious policy attention as well. Hungary provides an example of how the strong relations between the state and industry in the former Communist states influenced issue framing. In Hungary, "industrial  emissions" were blamed for acid rain without specifically attributing the cause to a particular activity. This broad framing of the problem appears to have emerged  because of the importance of the coal industry to the Hungarian economy and the influence of the state in the nation's economy and press.  Impacts Public health and welfare concerns dominated most local air­pollution discussions in the 1960s and 1970s. These existing framings initially influenced how acid  rain was perceived. In Japan, for example, acid rain was viewed as a problem when highly acidic rainfall resulted in thousands of people complaining of burning eyes in  the early 1970s. In Mexico as well, acid rain was linked with air pollution in general as a cause of respiratory ailments.  The acid rain issue began to develop an impacts framing of its own only when scientific evidence began to mount that long­range transport of acidifying pollutants could  endanger remote ecosystems. This reframing was significant in that it brought new interests and actors into the policy debate, as discussed in more detail in subsequent  sections of this chapter. Even within the new "ecological impacts" framing, however, important differences among arenas persisted, largely shaped by the particular  impacts to which they were ecologically or culturally sensitive. Scandinavians and Eastern North Americans living in areas with many poorly buffered lakes initially  focused on aquatic impacts. The rest of our study areas remained uninterested, however, until scientific findings and a dramatic 1981 cover story in Germany's Der  Spiegel linked acid rain to the dieback of forests. This reframing of the acid rain issue in terms of forest impacts took hold most immediately and strongly in Germany— a place where, as argued in chapter 3, forests were both deeply valued in the national culture and heavily exposed to pollutants. But the forest­damage frame resonated  widely in other arenas. The United Kingdom had assumed it had no forest damage but—once this possibility was considered—found otherwise. Countries such as the  Netherlands and Hungary, where there was little observable damage to a relatively small forest sector, picked it up as well. It eventually made inroads even in those  countries that had initially framed acid rain solely in terms of aquatic impacts. Options In all arenas, the discussion on options available to deal with acid rain exhibited a general tendency to focus on reducing emissions. Much less attention was  given to neutralizing impacts (through, for example, the application of lime or the breeding of resistant species). The policy options that framed the acid rain debate largely reflected policy options already being promoted in other domestic issue contexts. This was true for the U.S.  focus on coal cleaning and fuel switching and, later, market incentives. It is consistent with Germany's switch from a focus on power­plant emissions to auto emissions  after 1983. And it helps to make sense of the timing of both the United Kingdom's and Japan's belated incorporation of particular emission­reduction measures into  their respective framings of the acid rain debate. A second dimension of option framing for the acid rain debate concerns whether the issue was treated as primarily a domestic or an international problem. In the United  States, Germany, and the Netherlands the focus was primarily on domestic measures. In contrast, the arenas that framed acid rain as a "foreign problem" either pursued  policy options involving international or bilateral rule

Page 356 making or paid the issue little attention. Thus, Canada consistently pushed for an international agreement committing the United States to pollution controls. Over time,  Japan became increasingly interested in possible foreign markets for Japanese low­pollution technologies to address acid rain and in getting the acid rain issue onto the  agenda in China. In the former Soviet Union, acid rain was largely framed as a foreign problem, and thus, little attention was paid to it until the collapse of the socialist  system resulted in the emergence of new environmental actors. 14.2.2 Ozone Depletion

By the end of our study period, the ozone­depletion issue was framed in most of the arenas we studied as a risk to the earth's protective ozone layer caused by the use  of chlorofluorocarbons and other ozone­depleting chemicals. It was generally accepted that this risk needed to be countered through emissions reductions and the  eventual phaseout of most offending chemicals. As in the acid rain case, however, significant differences also existed in how ozone depletion was framed over time and in different arenas. Differences in framing across  arenas were related, at least in part, to domestic actor concerns and their relative influence in the agenda­setting process. These differences in framing, both within  expert communities and across arenas, greatly influenced the stance of governments toward regulatory action and the effectiveness of efforts to reach international  agreement on the need for action. Causes While the causes of stratospheric ozone depletion were framed similarly in most arenas, there were considerable differences in the degree to which various  sources were seen as threats. In the early 1970s, U.S. scientists expressed concern that emissions from SST fleets could catalytically destroy ozone. This framing  received little support in Japan, the United Kingdom, or the former Soviet Union. These arenas viewed U.S. concern about ozone depletion with considerable  skepticism. After the publication of the Molina and Rowland hypothesis in 1974, the U.S. scientific and policy debate turned to the destruction of stratospheric ozone by CFCs.  Initially, the focus was on CFCs used in spray cans, reflecting an explicit choice of advocates to target a particularly frivolous use. This frame proved to be  extraordinarily persistent in the United States and influenced developments in other arenas as well. It was only in the second half of the 1980s that framing of the ozone issue expanded to include other sources of CFCs, such as solvents, foaming agents, coolants, and  so on. Interest­related national differences persisted, however. In Japan, where the semiconductor industry relied heavily on the use of CFCs as a cleaning solvent, for  example, there was initially strong resistance to the idea of halving CFC production levels. Also, within individual arenas, there were often differences among actors in  how seriously different ozone depleting chemicals were viewed. Thus, hydrochlorofluorocarbons (HCFCs) became a substitute for CFCs despite concerns of NGOs  about their global warming potential. Impacts As with the case of acid rain, early concern with stratospheric ozone depletion focused on human­health impacts and, in particular, skin cancer. This  framing—coupled with national differences in concern for skin cancer—was a reason that the issue received considerable attention in the United States in the early  1970s but almost no attention in Japan before the discovery of the "ozone hole." By the time attention to ozone depletion rose in the mid­ to late 1980s, additional impacts—especially on ecosystems, agriculture, fisheries, and the human immune  system—were incorporated in the overall framing of the issue. This spread of concern to a wider array of impacts reflects improved scientific understanding of the issue  but also an increasing number of social actors seeking to tie the now popular ozone issue to their particular concerns. In many arenas, the impacts of stratospheric ozone depletion were also framed in more general terms. In Germany, the problem was portrayed urgently by the media as  part of a larger "climate catastrophe," reflecting a merging of frames from the debates on ozone depletion and climate change. In Mexico, ozone depletion was  portrayed as a general threat but also as an opportunity for Mexico to take on a leadership role in the environmental realm among developing countries.  Options Distinct differences among arenas in the response options they considered again reflected different domestic interests and preferences. These differences  influenced strongly how the debate on ozone­layer protection developed among international experts (largely out of view of the general population). Thus, one group of  countries, known as the Toronto group (including Canada, Finland, Norway, Sweden, Switzerland, and the United States) advocated a worldwide ban on nonessential  uses of CFCs in spray cans as well as additional regulations on CFC use. This position reflected the fact that these states had already instituted bans on aerosol sprays  containing CFCs and that substitutes for CFCs in aerosol sprays (but not for other applications) were already available. The European Community group, backed by  Japan and the Soviet Union, proposed that each nation be

Page 357 required to freeze its CFC production capacity (as opposed to total production) and reduce the use of CFCs in aerosol sprays. The Community maintained that an  outright ban on CFCs in aerosols was jumping ahead of what current science warranted. Differences in how policy options were framed stalled international regulatory  efforts. A sudden shift in the framing of the issue with the discovery of the ozone hole over Antarctica helped to break the stalemate and push international negotiating efforts  forward. The discovery of the "hole" made stratospheric ozone depletion an issue that publics and policy makers could understand. Much as reports of dying lakes in  Canada or dying forests in Germany were perceived as crises, the discovery of a "hole" in the ozone layer was a crisis that helped to bring new actors into the policy  process within the different arenas and add a sense of urgency to international negotiations. This sense of urgency helped to legitimize the search for other options for  addressing the issue. Thus, discussion was initiated on the recovery and recycling of CFCs, the control of non­CFC ozone­depleting gases, and technology and  financial transfers. In the former Soviet Union, significant attention focused also on geoengineering solutions to the problem. Thus, plans to destroy CFCs in the  atmosphere and to regenerate ozone were given more attention here than in other countries. 14.2.3 Climate Change

Over time, the framing of the phenomena commonly known as "global warming" but now often referred to as "climate change" became increasingly complex. The shift in  terminology represents an improved understanding of the complex and diverse impacts that a rise in concentrations of greenhouse gases may have on the global climate  system and on natural and human systems on the earth's surface. In addition, however, as the number of actors involved in climate change debates proliferated, the  framing of the issue became increasingly fragmented and diverse across arenas to accommodate their diverse interests. Causes For close to a century, and certainly throughout much of our study period, global climate change was framed primarily as a risk associated with carbon dioxide  (CO2) emissions. In some arenas (Canada, Germany, the United States) there was a period in the 1970s when intentional weather modification (such as cloud seeding)  was discussed widely as an additional cause of global climate change. In other arenas, there were also specific discussions of other contributing factors, such as the  debate in the Netherlands in the 1970s on the role of thermal pollution or heat islands. None of these other possible causes of climate change persisted as a focus of  discussion within the frame of what had started as the CO2 question. As attention to the issue increased in the mid­1980s, all arenas shifted to framing the issue in terms of a wider array of greenhouse gases. In those countries where  agriculture played a large role, there was considerable discussion of the role of methane as a greenhouse gas. Many arenas sought to link their efforts to reduce CFC  use to efforts to reduce greenhouse gases, since CFCs are also greenhouse gases. Most arenas also widened their framing of the climate change debate to include  rainforest destruction as a cause. Thus, there was a more sophisticated but more fragmented framing of the issue after the rapid and almost universal increase in  attention of the late 1980s. Impacts Through the 1970s, debates over the prospects of global climate change were often framed as a competition between "cooling" and "warming" trends. By the  mid­1980s, however, essentially all discussion of an overall climate cooling had ended. Instead, the buildup of greenhouse gases was associated more and more  strongly with the idea that the earth risked experiencing a global warming. By the late 1980s, framing of the issue had expanded to include climate change as opposed to merely global warming. This was accompanied by noticeable differences  across arenas in how the discussion on impacts was framed. The differences reflected the geographical attributes of the arenas as well as their diverse societal interests.  For example, Canadian discussion suggested national concern with greater climate variability and sea­level rise. Much discussion in Hungary concentrated on the  agricultural impacts of climate change. The debate in Germany was more alarmist as reflected in the frequent mention of the impending "climate catastrophe." In the  former Soviet Union, there was some interest in the prospect that global warming might make parts of Siberia agriculturally viable.  Options There was also an evolution in the discussion of response options to include a wider array of activities. Initially, before the rapid rise of attention to climate  change in the 1980s, discussion of options focused on the need for more research. There was also some discussion in the 1970s—in those arenas where climate  change was discussed at all—about energy­efficiency improvements being an important response option. That this option surfaced at this time is certainly tied to the  effects of the oil shock on national energy policies. Once international attention to climate change soared in the late 1980s, many different response options surfaced in national and international discussions. Options 

Page 358 that were added to the mix included afforestation, rainforest protection, energy­efficiency improvements, the building of nuclear power plants, the protection of coastal  areas with sea walls, the development and promotion of alternative transportation, energy taxes, fuel switching, and economic instruments. The mix of options that  gained dominance in different national settings, however, varied depending on the strength of domestic advocacy groups for different response options. Thus, in the  United States, support for economic instruments was strong. In Japan, nuclear energy was promoted as a dominant alternative. In the United Kingdom, a switch from  coal to natural gas was framed as the most favorable response. In Germany, energy­efficiency improvements and the modernization of the East German economy  became increasingly common themes. In Mexico, debate centered on the need for financial and technical transfers. 14.2.4 Cross­Issue Comparisons 

Across the cases we studied, two apparently contradictory trends in issue framing emerge. First, issue framing clearly became more complex over time. By the end of our study period, for example, the simple early framing of acid rain as a sulfur/fish/scrubbers  issue had evolved into the complex frame of acidifying substances/ecosystems+health+materials/energy policy. Similar complexification through time is evident for the  other issues we studied. Second, both early and late, what stands out from this analysis is the "localness" of the frames in which most of the discussion and debate about the "global"  environmental risks was carried out. This "localization" is clearest for the acid rain issue. As we have noted, little was shared among arenas but the phrase itself, and a  general agreement that sulfur from coal­fired electricity­generating plants belonged on the short list of causes and places to look for solutions. Many arenas and often  different actor groups within them constructed their own frame of locally salient causes, effects, and options for action. Similar, if less intense, "local" differences existed  for the ozone and climate issues as well. Simultaneously with this "localization," however, there emerged for each issue a relatively simple and widely shared framing that coexisted with the more complex and  actor­ and arena­specific frames noted above. Most actors in most arenas through most of our study period would have agreed that they were concerned with "acid  rain" or "ozone depletion" or "climate change." These shared frames were those in which international management negotiations were carried out. Progress in shaping  internationally coordinated action involved a long, halting process of forging agreements on the implementation of particular options while leaving differences in domestic  framings largely unaddressed. Possible explanations for these transformations are reviewed in the next two sections of this chapter and in the concluding chapter of this book.  14.3 What Were the Similarities and Differences among Arenas in the Development of Global Environmental Risk Management? In seeking explanations for the patterns of issue framing and attention summarized in the previous sections, one important question is the extent to which specific arenas  played distinctive roles in the development of management response. This study lets us ask whether individual arena's distinctive contributions are dependent on the  specific issue at hand, thereby letting us evaluate the degree to which the results of issue­specific case studies can be generalized.  The section examines the distinctive roles played by various arenas in addressing global environmental risks and looks for patterns across them. While each arena's  behavior was clearly influenced by how scientific ideas and the interests and capabilities of domestic actors came together, there were some arenas that shared common  characteristics in their responses over time to global environmental risks. Thus, rather than viewing the role of each arena separately, some arenas have been paired in  the analysis that follows. 14.3.1 The United States

The United States stands out among the arenas in this study for its distinctive contributions to research and assessment. Although U.S. scientists were not the first to  raise any of the issues addressed in this study, the number of scientific and policy reports to come out of the United States on global environmental risks overwhelms  that of any other arena. Reports disseminated in the United States were often monitored by actors in other arenas and influenced scientific and policy activities at the  international level. Despite its dominance in the fields of research and assessments, however, the United States was relatively slow to take policy action. (The exception  was its early boycott­led efforts to protect the ozone layer.) In contrast with the case of Germany, which became more active in addressing global environmental risks  at the policy level over the course of the 1980s, in the United States something of the reverse occurred. Early policy leadership of the 1970s waned as a result of  domestic political changes and the intensification of relevant interest­group politics in the 1980s and 1990s. 

Page 359 14.3.2 Germany

Germany was initially a reactive state on international environmental issues. It opposed early action on acid rain in the 1970s. With the rise of the environmental  movement in the 1970s and the formation of a Green Party, the political milieu began to change. The "greening" of Germany altered its position on many environmental  concerns. Germany became a policy leader within the European Community pushing for controls on sulfur oxide and nitrogen oxide emissions once domestic concern  about dying forests pushed the acid rain issue onto the domestic political agenda in the early 1980s. After the Chernobyl nuclear accident, environmentalism was given a  renewed boost in Germany. The timing of this helped to create an atmosphere more favorable to regulatory action on global environmental risks. After the discovery of  the ozone hole Germany also began to push for a stronger Community­wide position on stratospheric ozone depletion and then global climate change.  In Germany, which was also under a conservative leadership in the 1980s, no effort (parallel to the one that occurred in the United States) was made to roll back  environmental regulations. While specific industries in Germany opposed the introduction of new environmental regulations to address global environmental risks, as a  whole industry and government worked quite closely with scientists and NGOs in formulating risk assessments and response options.  14.3.3 Canada and the Netherlands

Canada and the Netherlands played roles rather different from that played by the United States or Germany. Both of these countries are relatively rich, democratic  systems, but they are overshadowed by their economically and politically powerful neighbors. As a result, both relied heavily on scientific assessments produced by  these neighbors and international institutions. In the 1980s, changes occurred in the roles played internationally by Canada and the Netherlands. In Canada, concern  with acid rain that formed in the early 1980s heightened awareness of other environmental issues. In the Netherlands, the greening of Germany greatly enhanced  environmental tendencies. Both Canada and the Netherlands began to act as sponsors of international policy action. Particularly noteworthy were the many pivotal conferences they organized.  Canada's frustrating and largely unsuccessful experience in getting the United States to act to reduce sulfur oxide emissions in the early 1980s helps to explain why  Canada actively pushed at the international level for the formation of a Thirty Percent Club committed to reductions in SOx emissions in 1984, for hosting the  negotiating sessions that produced the Montreal Protocol in 1987, and for the Toronto Conference on the Changing Atmosphere in 1988.  Similarly, the Dutch played an important role within the European Community pushing for Community­wide action on CFCs beginning in 1987 and internationally in  pushing for action on global climate change. The Dutch government sponsored the interministerial conference on climate change in Noordwijk. For both of these  arenas, pushing issues onto the international agenda became an important part of domestic policy strategy. It is also noteworthy that during the 1980s the Netherlands  shifted away from a sector­specific approach toward a more comprehensive environmental management strategy. Simultaneously, it began to pay more attention to  transboundary and global environmental concerns. Dutch policy formulation came to rely increasingly heavily on a process of negotiation among relevant policy actors  and the formulation of covenants among industry, government, and NGOs. This helped to propel the Netherlands to a position where it could become a leader in  introducing innovative response options to the international community early on in international negotiations. 14.3.4 The United Kingdom and Japan

Both the United Kingdom and Japan were viewed as reactive states on global environmental issues during the 1980s. Both countries were also slow to agree to the  need for international regulatory action in the ozone­layer case, even though Japanese and British scientists were the first to discover (independently) a hole in the ozone  layer over Antarctica. Japan was a peripheral player in the development of risk and option assessments and frequently joined the United Kingdom in opposing  regulatory action. The United Kingdom and Japan won images as foot draggers in international environmental negotiations, a position that did not change until late in the  1980s or even early into the 1990s. Like Canada and the Netherlands, Japan and the United Kingdom are rich countries and open democracies, but both appear to  have been less affected themselves by transboundary pollution issues than continental European or North American nations. In addition, Japan and the United Kingdom  share similar histories in their experiences with air pollution. After suffering from serious domestic air­pollution issues, both countries were relatively successful in their  implementation of domestic air­pollution controls. Thus, when acid rain emerged on the agenda of many other states in the early 1980s, neither Japan nor the United  Kingdom perceived it as much of a domestic concern. Moreover, as in the United States in the 1980s, in the United Kingdom efforts were made to roll back

Page 360 environmental regulations. Plans to privatize the Central Electricity Generating Board were a factor in persuading the U.K. government to oppose the introduction of  new sulfur oxide and nitrogen oxide regulations. In Japan, the lack of an active environmental NGO community meant there were few sponsors of policy action.  Toward the end of the 1980s, both the United Kingdom and Japan began to play more proactive roles in global environmental risk management. In part this reflected  the growing international momentum that was building behind international regulations, but it also reflected a shift in the calculations of their political leaders. It began to  make good political sense domestically and in their foreign relations to support international environmental protection initiatives.  14.3.5 Hungary and Mexico.

Hungary and Mexico played only very limited roles in influencing the content or direction of international agenda setting on our global environmental issues. They  accorded little domestic attention to such risks in the 1970s and 1980s. Toward the end of our study period, Hungary jumped onto the international bandwagon and signed international environmental agreements in part out of a desire to  strengthen relations with its European neighbors. As a small country within central Europe, global environmental risk management in Hungary was driven by foreign­ relations concerns. Like Hungary, Mexico throughout our study period was still struggling to deal with classic local air­pollution problems. In the early 1980s, acid rain problems on the  border with the United States led to a series of bilateral meetings, measures to address emissions from heavy polluters near the border, and a growing awareness of the  transboundary character of the issue. In the case of stratospheric ozone protection, the fact that Mario Molina was a Mexican helped to interest Mexican government  leaders in ozone depletion. Mexico was relatively quick to cooperate with international regulatory efforts for the protection of the global atmosphere because of its  desire to be perceived as a leader among developing countries. 14.3.6 The Former Soviet Union

As a superpower, the former Soviet Union played a more visible role in international environmental science and negotiations than Hungary. Still, the Soviet Union  played a primarily reactive role internationally. Soviet scientists were already involved in stratospheric ozone study and observation in the early 1930s when research  was driven largely by interest in natural atmospheric processes. Influenced by foreign scientific developments, Soviet scientists were aware of potential anthropogenic  ozone depletion, but the issue was treated with skepticism until after the discovery of the "ozone hole." Similarly, while the former Soviet Union played an important role  in launching East­West negotiations on acid rain, this was propelled more by foreign­policy considerations than concerns with acid rain. With both the media and  science heavily controlled by the state, there were few independent voices calling for action on international environmental issues. Acid rain, stratospheric ozone  depletion, and global climate change remained minor policy issues for the former Soviet Union throughout the 1970s and well into the second half of the 1980s.  Skillful lobbying by environmental bureaucrats in the former Soviet Union, however, did succeed in winning Soviet agreement to the goals of acid rain's Thirty Percent  Club, committing the country to reduce transboundary fluxes of sulfur oxide by 30 percent. With the opening of the country under Gorbachev, international  environmental issues achieved greater political salience. The breakup of the former Soviet Union resulted in an economic downturn and a period of major structural  transition as state firms began to be privatized. This made more complex the role of industry in the agenda­setting and implementation processes. Political transition had  some unintended consequences in relation to global environmental management because of heightened concerns about the former Soviet Union's capacity to implement  international environmental agreements. 14.3.7 The European Community

Over the period of time in which attention to global environmental risks increased internationally, the European Community also emerged as an increasingly important  international actor. Like the states examined in this study, the Community participated in international negotiations and established independent policy positions on  global environmental risks. The position of the Community was often quite similar to that of more reactive states, although in the climate case it was much more  proactive than others (such as the United States and Japan). It was often only after several states within and outside of the European Community had announced policy  goals that the Community proposed its own policy targets; the emissions targets that it established were often less ambitious than those of lead states. This stemmed  from the need of the Community to reach agreement among its member states on policy positions. Since the member states varied in their levels of concern about global  environmental risks and in the costs and benefits that they perceived would follow from regulatory action, the European Community had to find compromise positions 

Page 361 among member states before it could act. Still, the Community played an important role in disseminating information about global environmental risks to member states  and in pushing global environmental risks onto national policy agendas. Increasingly, toward the end of our study period the European Community was also carving out  a more independent and proactive role for itself in global environmental risk management. 14.3.8 Cross­Arena Findings 

Over the course of our study period, all arenas experienced a growth in issue awareness and developed enhanced capacities for managing global environmental risks.  Different arenas did make distinctly different contributions to overall issue development: the individual arena histories related in part II of this volume present strikingly  different experiences in dealing with the "same" issues. Nonetheless, some arenas had more similar experiences than others, generally reflecting similarities in their  geopolitical position and their exposure to the risk in question. Significantly, with the exception of the U.S. lead in formal assessments, no arena played the same  distinctive role in relation to all three environmental risks. The roles arenas play in the management of global environmental risks are thus dependent on both their own  sociopolitical characteristics and characteristics of the particular environmental issues that come before them. 14.4 What Were the Most Important Roles Played by Actors and Institutions in the Management of Global Environmental Risks?  How did domestic actors and institutions influence the agenda­setting process and issue framing? The empirical evidence presented in part II suggests a variety of  pathways—some conventional, others less so. Here, we highlight some of the most interesting, important, and unexpected pathways of influence that seem to have  operated across arenas and issues. 14.4.1 Scientists

Beyond their contributions through the creation of new knowledge, one of the most important roles played by scientists in the early stages of the development of global  environmental risk management was as individual missionaries (Kowalok 1993). Personal visits by scientists to other countries were centrally important in spreading  early awareness and understanding about what became our global environmental issues during the early stages of their development. For example, Svante Oden's  speaking tour in the United States in 1971 did much to stimulate U.S. scientific interest in the long­range transport of air pollutants. His research visits elsewhere had  similar affects. A visit by Sherwood Rowland to Japan in 1975 was instrumental in introducing the idea of ozone­layer depletion to scientists in that country. After  Mexican scientist Julian Adem visited the U.S. National Meteorological Center and the Swedish Meteorological Institute, he introduced the idea of a thermodynamic  model of global atmospheric circulation to the Mexican scientific community. Individual scientists were also important in stimulating international attention to issues. For  example, Bert Bolin played a critical role in developing the Scientific Committee on Problems of the Environment (SCOPE) and Villach assessment of the climate issue  in 1985 and taking on the leadership of the Intergovernmental Panel on Climate Change. Much scientific exchange represented active efforts by scientific actors in one arena to stimulate interest in global environmental risks in another. In March 1991, for  example, a group from the U.S.­based Climate Institute traveled to Mexico to brief President Salinas and his Cabinet on global warming issues. The United States  Environmental Protection Agency (EPA) and Agency for International Development began to support Mexican research on issues related to climate change. U.S.  scientists traveled to Japan in 1987 to share information about the state of scientific knowledge on stratospheric ozone depletion.  14.4.2 International Institutions

International institutions served as important forums for the exchange of scientific information and policy­related ideas among governments and other participants,  including industries and NGOs. In addition, they functioned as independent actors attempting to influence the direction of international negotiations. International  institutions played several important roles in diffusing concern about environmental risks to actors at the national level. In some cases, international institutions were  important in pushing states to establish common criteria for monitoring and assessing environmental threats. In the acid rain case, for example, Sweden's efforts to push  acid rain onto the agenda of the European continent led to the formation of coordinated monitoring efforts within the OECD beginning in the early 1970s. In the climate  change case, the World Meteorological Organization (WMO) convened the 1979 World Climate Conference, which in turn led to the development of the World  Climate Program (WCP) with related national climate research programs. These sorts of efforts by international institutions enhanced national capacity to deal with  environmental risks and expanded concern for these risks

Page 362 within bureaucratic agencies and research institutions even when public attention to these issues was still low. International institutions also strongly influenced the direction of domestic science. For example, through participation in the International Geophysical Year and the  WMO, a small group of Canadian scientists became concerned about atmospheric change and carbon dioxide–induced climatic change. The linking of international and  domestic scientific communities was an important aspect of spreading awareness of new scientific lines of inquiry and in stimulating domestic research activities.  14.4.3 Governmental Bureaucracies.

Our study period was marked by a substantial increase in the capacity of governmental bureaucracies to promote global environmental risk management. An important  early stimulus for such capacity building was the emergence of bureaucratic interest in a scientific line of inquiry. As scientific ideas were tied to the policy interests of  particular bureaucracies, research activities often expanded. Thus, concerns about the cold war drove much early inquiry into global climate change, including research  on intentional weather modification and the potential impact of a nuclear war on the earth's climatic system. Interest in space programs and SST led to enhanced  research on the impacts of various chemicals on the stratospheric ozone layer. The early linkage of basic science to bureaucratic policy interests occurred most frequently in the United States, the former Soviet Union, the United Kingdom, and  Germany. The other arenas examined in this study typically picked up on developments emerging in these arenas somewhat later. Over time, research capacities  expanded in all the arenas we examined with the possible exceptions of the former Soviet Union and Hungary, which were hit by severe economic problems toward the  end of our study period. Once governmental bureaucracies began to develop some capacity to address particular global environmental risks, they were generally slow to abandon that risk. This  turned out to be enormously important in sustaining interest and momentum over the long run, despite the rapid swings in public and political attention summarized  earlier in this chapter. It was also at the bureaucratic level that much of the initial work on policy options was conducted domestically and internationally. In the case of stratospheric ozone  depletion, for example, it was largely at the bureaucratic level that governments formulated plans to reduce CFC use in aerosol sprays or to freeze or reduce production  capacity of CFCs in the late 1970s and early 1980s. Finally, the specialized bureaucracies were where much of the management of environmental issues occurred after  an issue dropped off the larger political agenda. This, too has been particularly evident in the ozone case since the adoption of the Montreal Protocol.  14.4.4 The Media

The media also played a critical role in disseminating to the public images of risks associated with global environmental issues and information on the status of scientific  and political developments. At times it played a pivotal role in tying a global environmental risk to a particular crisis scenario as when the media linked the spray can to  the "hole" in the ozone layer or when images of the extinction of the dinosaurs were linked to global warming in the Japanese press. Yet the media appear not to have  pushed issues onto the agenda but to have reacted to major scientific developments or ecological crises like the ozone hole, the (North American) "hot summer" of  1988, or forest or lake death in the case of acid rain. In addition, in many countries the media appear to have followed the lead of the media in other countries in  increasing attention to an environmental risk. The amount of media reporting on global environmental risks differed significantly across countries and cases. In Hungary, Mexico, and the former Soviet Union, for  example, there were only a handful of articles that appeared on any of the three global environmental risks over the entire period examined. This was undoubtedly tied  to state control of the media in these countries. It is noteworthy that in those states where there was very limited media coverage of global environmental risks, there  was also limited NGO activity related to global environmental risk management. Absence of these two mechanisms of spreading attention and promoting issue frames  thus went hand in hand. 14.4.5 Industry

It is difficult to discuss industry in a unitary way. In most cases, industries have opposed regulatory action while calling for (and often supporting) more scientific  research into issues. In some cases, however, industries supported regulatory action and proposed various response options.  The chapters in part II of this volume suggest that typically, it was only after bureaucratic and scientific interests were linked in such a way that regulatory action  appeared imminent that relevant industries began to engage in the risk management debate. In all three of the cases and across all of the market­economy arenas, when  industries were targeted as "polluters" they attempted to keep global environmental risks off the political agenda to postpone or avert regulatory measures. In doing this,  they typically questioned scientific assessments and argued that regula­ 

Page 363 tory measures would be economically crippling to domestic industry. Selected industries and industry groups also supported some of the best research on global environmental risks. The CFC industry under the initiative of the Chemical  Manufacturers' Association launched an international research initiative into CFCs and their impact on the ozone layer to have scientific information to back its position.  In the acid rain case, utility industries in the United Kingdom and in the U.S. Midwest were strongly opposed to the introduction of new sulfur dioxide or nitrogen  oxides regulations but did support substantial and high­quality work on the problem. In the case of global climate change the automobile and energy industries in many  of the arenas argued that there were still too many uncertainties to justify the introduction of costly regulatory measures to control carbon dioxide emissions.  At times, industrial sectors emerged as supporters of regulatory action because they had something to gain from doing so. The fact that such industries existed helped to  get global environmental risks onto domestic political agendas. For example, in many arenas, the nuclear industry, stung by the antinuclear sentiment that intensified  post­Chernobyl, began to portray nuclear energy as a favorable alternative to fossil fuels. Thus, in the case of climate change, the nuclear industries in Japan, Germany,  and the United Kingdom worked in favor of the introduction of response options that would include nuclear energy as an alternative.  14.4.6 Nongovernmental Organizations

As might be expected given differences in political systems across the arenas, NGOs played an important role in some but not all of the arenas. They were not present  in Hungary and the former Soviet Union for most of the period examined in this study. In Japan and Mexico, they were largely absent from the political scene until the  late 1980s and then continued to have only limited political influence. What difference did the presence of NGOs make in the processes of agenda setting and issue  framing? NGOs are often viewed as the champions of environmental issues. Our research shows that NGOs, like industry, tended to become involved relatively late in the  development of management responses to global environmental risks. Most NGOs acted only when they perceived that issue frames and scientific evidence would  allow them to target a particular industrial activity or consumer behavior that was adverse to the environment. In those arenas where NGOs were present, they were important but not dominant actors in agenda setting in the global environmental cases studied here. NGO  activities were most widespread across the arenas in the acid rain case. This makes sense since acid rain is closest in character to the kinds of classic air­pollution issues  that NGOs had worked on in the past. They were only active in a few of the arena—the United States, Germany, and the Netherlands—in the stratospheric ozone  case before the formation of the Montreal Protocol. In all of the arenas, NGOs also were late to arrive on the scene in the global climate change case. This suggests  that at least with some kinds of environmental issues, particularly those dealing with new kinds of global atmospheric pollution issues, NGOs were not well prepared to  mobilize for action until these issues were already being widely discussed within specialized bureaucracies or even at the international level.  14.4.7 Cross­Actor Comparisons 

The greatest change in the role of actors through the period of this study was the general increase in the number and kind of interests engaged in shaping the  development of global environmental risk management. This increase resulted from a combination of trends encompassing the environmental issues in general plus  specific factors associated with increased attention accorded to the specific global issues we studied. As the political salience of these issues increased, and more actors  and interests were pulled into the debate, the framing of issues often became increasingly detailed and increasingly tailored to the requirements of specific arenas and  actors. This general proliferation of actor­specific issue frames was countered and complemented by the emergence (especially after issues began to be addressed in  international arenas) of relatively widely shared and generic frames within which multiple actors could fit their own agendas.  Appendix 14A. Acronyms CFC

chlorofluorocarbon

CO2

carbon dioxide

EC

European Community

EU

European Union

HCFC

hydrochlorofluorocarbon

EPA

Environmental Protection Agency (U.S.)

NGO

nongovernmental organization

NOx

nitrogen oxides

OECD

Organization for Economic Cooperation and Development

SCOPE

Scientific Committee on Problems of the Environment

SO2

sulfur dioxide

Page 364 SOx

sulfur oxides

SST

supersonic transport

U.N.

United Nations

WCP

World Climate Program

WMO

World Meteorological Organization

Notes 1. This chapter has benefited significantly from extensive discussion among a number of people involved in this research project. In particular, Brian Wynne, Angela  Liberatore, Josee van Eijndhoven, and Jeannine Cavender­Bares provided specific inputs into the chapter and detailed critiques of many of its versions.  2. See the arena reports in this volume on Germany (chapter 3), the United Kingdom (chapter 4), and Japan (chapter 8). Unpublished data from our study of the U.S.  climate case confirm the pattern. Extensive documentation of correlations between congressional and media attention in the United States is provided in Baumgartner  and Jones (1993). 3. A word of caution in viewing the data, however, is in order. The data do treat differences in levels of attention to the three environmental risks within arenas, but they  do not indicate in which arenas coverage was very large at its peak in comparison with those where coverage was still quite limited even at the time of peak coverage.  4. See especially Baumgartner and Jones (1993) for a comparison of issues within the United States and Harrison (1994) for a comparative look at global  environmental issues that is consistent with much of what is reported here. 5. Figures 14.1 to 14.3 report data only for the period after 1970, since before this time the amount of public attention recorded in our studies was very small. No  comparable quantitative data were available for the former Soviet Union, the European Community, or the international institutions. See, however, the qualitative  discussion of issue attention in the respective chapters on these arenas. For the period 1970 to 1992, the figures compare the relative percentage of maximum coverage  of each issue in newspapers that were identified as representing the most prestigious "elite" press in each of the arenas. Peaks in the graphs represent the largest number  of articles appearing on a given environmental risk in a country in percentage terms. 6. One interesting outlier to the issue­attention patterns for ozone depletion is the case of Mexico. We lack data for its response to the Molina and Rowland hypothesis  in the mid­1970s. But its early surge of attention to stratospheric ozone­layer protection at the time of the discovery of the "ozone hole" in the mid­1980s is remarkable.  As discussed in chapter 9, however, this surge appears to be related to the fact that one of the prominent scientists working in the field of stratospheric ozone layer  depletion (Molina) was a Mexican and therefore was looked on as particularly newsworthy by Mexican elites. (Mexico went on to be the first country to ratify the  Montreal Protocol.) The particularly high peak in figure 14.2 is also due to the fact that the total pool of news stories on the ozone issue reported on for Mexico is  rather small, and thus relative­frequency counts are heavily affected by a few stories.  7. Jachtenfuchs and Huber (1993) develop the closely related concept of "policy frames." 8. As noted in section 14.1, despite the increasing importance being attached to framing questions in the study of issue development, these remain notoriously difficult  questions to illuminate through empirical analysis. The difficulties are compounded when making comparisons across issue areas and arenas, as we have done in the  present study. We do not pretend to have resolved these methodological difficulties. But we did treat them seriously. In practice, this meant designing our research  protocol so as to enable systematic comparisons of how the three global environmental issues were discussed in official assessments, parliamentary debates, advocates'  writings, and media coverage. This design work was led by team member Jeannine Cavender­Bares, who pioneered its application in the German arena study reported  here in chapter 3. 9. This framework, conventional in the risk literature, can also be seen as an elaboration of Kingdon's 1984 characterization of issue development in terms of the  content of related problem and solution streams. The difference is that our evidence led us to differentiate Kingdon's problem category into components of cause and  impact. References Baumgartner, Frank R., and Bryan D. Jones. 1993. Agendas and Instability in American Politics. Chicago: University of Chicago Press. Downs, Anthony. 1972. Up and down with ecology: The "issue­attention cycle." Public Interest 28: 38–50.  Hajer, Maarten A. 1995. The Politics of Environmental Discourse, Ecological Modernization, and the Policy Process. Oxford: Clarendon Press. Hall, Peter. 1993. Policy paradigms, social learning, and the state: The case of economic policymaking in Britain. Comparative Politics 25(3): 1–35.  Harrison, Neil E. 1994. Heads in the clouds, feet in the sand: Multilateral policy coordination in global environmental issues. Ph.D. dissertation, University of Denver.  Jachtenfuchs, M., and M. Huber. 1993. Institutional learning in the European Community: The response to the greenhouse effect. In J.D. Liefferink, P.D. Lowe, and  A.P.J. Mol, eds., European Integration And Environmental Policy. London: Belhaven Press. Kempton, Willett. 1995. Environmental Values in American Culture. Cambridge: MIT Press. Kingdon, John W. 1984. Agendas, Alternatives, and Public Policies. Boston: Little, Brown. Kowalok, M.E. 1993. Common threads: Research lessons from acid rain, ozone depletion, and global warming. Environment 35(6): 12–20, 35–38.  Molina, Mario, and Sherry Rowland. 1974. Stratospheric sink for chlorofluoromethanes: Chlorine atomic catalyzed destruction of ozone. Nature 249: 810–812.  Schon, Donald A., and Martin Rein. 1994. Frame Reflection: Toward the Resolution of Intractable Policy Controversies. New York: Basic Books. Vig, Norman J. 1997. Toward common learning? Trends in U.S. and E.U. environmental policy. Lecture presented at the Summer Symposium on Innovation of  Environmental Policy, Bologna, Italy, July.

Page 365

Appendix A About the Authors. Jeannine Cavender­Bares is a biologist at the Smithsonian Environmental Research Center in the United States and an Adjunct Faculty Member at Georgetown  University. Her research focuses on plant physiology and evolution and the ecological impacts of global change. William C. Clark is a professor at Harvard's Kennedy School of Government in the United States. His research focuses on how technical information mediates the  interactions of environment, development, and security concerns in international affairs. Ellis B. Cowling is a forest biologist at North Carolina State University in the United States. His research focuses on the response of terrestrial and aquatic ecosystems  to human­induced changes in the chemical climate of North America and Europe.  Nancy M. Dickson is a Senior Research Associate at Harvard's Kennedy School of Government in the United States. Her research explores the role of assessment  as a bridge between science and policy and focuses on large­scale environmental change.  Gerda Dinkelman is a political scientist. She works for the Advisory Council for Science and Technology Policy (AWT), an advisory body to the Dutch government.  Rodney Dobell is Professor of Public Policy at the University of Victoria in Canada. His current research focuses on citizen agency and institutions of government in  shaping the flow of knowledge into public or individual action. Renate Ell is a freelance science journalist working with German press and radio on environmental topics. She is also an adjunct research assistant at the Wuppertal  Institute for Climate, Environment, and Energy. Adam Fenech is an Associate Faculty Member at the Institute for Environmental Studies at the University of Toronto, and a Senior Science Advisor at the  Meteorological Service of Canada. Alexandre S. Ginzburg is a Senior Research Fellow at the Institute of Atmospheric Physics at the Russian Academy of Sciences. His research focuses on  urbanization, urban climate, and environment. He is a professor of climate dynamics at the International University in Moscow.  Elena Goncharova is a journalist in Russia. She worked for many years for the Russian Press Agency "News" and now writes for several Russian magazines and  newspapers on social and economic issues. Peter M. Haas is a professor of political science at University of Massachusetts at Amherst in the United States. He studies international environmental governance  and the interplay of international institutions and scientific knowledge in shaping how states address transboundary environmental threats.  Éva Hizsnyik is an economist at the Budapest Institute for Environmental Studies in Hungary. Her work is related to methodologies of integrated environmental  assessments and their applications in climate change and other global environmental issues. Michael Huber is employed at the Institute of Sociology at the University of Hamburg in Germany. His research focuses on European regulatory policy making in the  field of the environment and problems of organizational learning. Peter Hughes is Senior Lecturer and Programme Leader for Environmental Studies at the University of Sunderland in the United Kingdom. His research and teaching  focus on the relationship between environment and development processes from local to global scales. Jill Jäger is Executive Director of the International Human Dimensions Programme in Germany. Her research focuses on the design of assessment processes. She has  a strong interest in developing effective interdisciplinary and international research projects dealing with global environmental issues.  Marc A. Levy is Associate Director for Science Applications at the Center for International Earth Science Information Network (CIESIN) at the Columbia University  Earth Institute in the United States. His research is on institutional effectiveness and environment­security connections. 

Page 366 Angela Liberatore works in the Research Directorate General of the European Commission in Belgium. She focuses on the research­policy interface, environmental  policy, European governance and citizenship, and new models of development, and is the author of a book on Chernobyl. Diana Liverman is Professor of Geography and Director of the Latin American Studies Program at the University of Arizona in the United States. Her research  focuses on the social causes, consequences, and policy responses to environmental change in Latin America. Justin Longo is a Ph.D. student at the University of British Columbia in Canada. His current research focuses on the validity and relevance of policies as perceived by  the individuals whose compliance with the intentions raises important questions for implementation. David McCabe is a Ph.D. candidate in the Department of Political Science at the University of Massachusetts at Amherst in the United States. His dissertation  focuses on the role of new information on state interest formation and international collaboration to limit chemical warfare.  Donald Munton is professor and chair of the International Studies Program at the University of Northern British Columbia in Canada. His research focuses on  international environmental issues and the relationship between science and policy making. Elena Nikitina is a senior researcher at the Institute of World Economy and International Relations at the Russian Academy of Sciences. Her research is on domestic  implementation and effectiveness of international environmental agreements, particularly in Russia. Karen L. O'Brien is a senior research fellow at the Center for International Climate and Environmental Research–Oslo (CICERO) at the University of Oslo in  Norway. Her research focuses on climate change impacts and adaptations, with an emphasis on vulnerability to climate change.  Edward A. Parson is Associate Professor of Public Policy at Harvard's Kennedy School of Government in the United States. His research examines international  environmental policy, institutions, and negotiations. Vladimir Pisarev is a Senior Research Fellow at the Institute of USA and Canada Studies at the Russian Academy of Sciences. He is interested in sustainable  development, environmental security in U.S. policy, and Russian­American relations.  Ruud Pleune is a staff member of Waterpakt, the Dutch water protection organization. His main interest is the relation between values and action in strategies of  environmental actors. He was affiliated with Utrecht University. Miranda A. Schreurs is an Assistant Professor in the Department of Government and Politics at the University of Maryland at College Park in the United States. Her  research addresses national policy making in response to global environmental issues, particularly in Japan and Germany. Peter Simmons is Lecturer in Environmental Risk in the School of Environmental Sciences, University of East Anglia. His research focuses on the sociocultural  dimensions of public and institutional responses to technological and environmental risk. Simon Shackley is a lecturer in environmental management at the School of Management at the University of Manchester Institute of Science and Technology in the  United Kingdom. He is interested in the science­policy interface and regional climate change impacts and adaptation.  Heather A. Smith is an Assistant Professor in International Studies at the University of Northern British Columbia in Canada. Her work focuses on Canadian foreign  policy and the issue of climate change. Vassily Sokolov chairs the Department of Canada at the Institute of USA and Canada Studies at the Russian Academy of Sciences and is CIS Academic Director for  International Program Leadership for Environment and Development. He is interested in environmental management and economics.  Ferenc L. Tóth is Associate Professor at the Department of Economic Geography at the Budapest University of Economic Sciences in Hungary. His research  activities cover economic and policy dimensions of global environmental change, especially climate change. Jeroen van der Sluijs is a research associate and lecturer at the Department of Science, Technology, and Society of Utrecht University in The Netherlands. His main  research area is the management of uncertainties and values in integrated assessment of climate change. Josee van Eijndhoven is director of the Rathenau Institute, the Dutch national organization for technology assessment. The institute focuses its activities on assessment  of information and communication technology, biotechnology, and environmental issues. Claire Waterton is a lecturer at the Centre for the Study of Environmental Change at Lancaster University in the United Kingdom. Her research interests center  around science and the relationship between scientific knowledge and decision making in environmental policy.

Page 367 Cor W. Worrell is a chemist at the Department of Science, Technology, and Society at the University of Utrecht in The Netherlands. His research focuses on risk  assessment and risk communications, particularly on the implementation of Dutch governmental risk policy. Brian Wynne is Professor and Director of the Centre for the Study of Environmental Change at Lancaster University in the United Kingdom. He is interested in the  ways in which scientific knowledge about environmental issues is shaped and understood by scientists, policymakers, and the public. 

Page 368 This page intentionally left blank.

Page 369

Author Index Cavender­Bares, Jeannine, I:21, I:61, I:139, II:7, II:87, II:115  Clark, William C., I:3, I:21, I:259, I:349, II:49, II:87, II:115, II:165, II:181 Cowling, Ellis, II:147 Dickson, Nancy M., I:21, I:259, I:349, II:7, II:31, II:49, II:115, II:147 Dinkelman, Gerda, I:115, II:49, II:87, II:115, II:147 Dobell, Rodney, I:235, II:115, II:147 Ell, Renate, I:61 Fenech, Adam, I:235, II:7, II:31, II:115 Ginzburg, Alexandre, I:139 Goncharova, Elena, I:139 Haas, Peter, I:323, II:31, II:49, II:115, II:147 Hizsnyik, Evá, I:167 Huber, Michael, I:295, II:49 Hughes, Peter, I:93 Jäger, Jill, I:3, I:21, I:61, I:139, I:349, II:7, II:31, II:115, II:147, II:165, II:181 Levy, Marc, II:87 Liberatore, Angela, I:295, II:49, II:147 Liverman, Diana, I:213, II:49, II:147 Longo, Justin, II:115 McCabe, David, I:323 Munton, Donald, I:235 Nikitina, Elena, I:139, II:87 O'Brien, Karen, I:213 Parson, Edward, I:139, I:235, II:7, II:31, II:49 Pisarev, Vladimir, I:139 Pleune, Ruud, I:115, II:87, II:115 Schreurs, Miranda, I:191, I:349, II:49, II:115, II:147 Shackley, Simon, I:93 Simmons, Peter, I:93 Smith, Heather, I:235, II:49, II:87 Sokolov, Vassily, I:139, II:7, II:31, II:49, II:147 Tóth, Ferenc L., I:167, II:7, II:31, II:49, II:115, II:147 van der Sluijs, Jeroen, I:115, II:7, II:31 van Eijndhoven, Josee, I:3, I:115, II:7, II:49, II:115, II:147, II:165, II:181 Waterton, Claire, I:93, II:7, II:31 Worrell, Cor, I:115 Wynne, Brian, I:93, II:49, II:147

Page 370 This page intentionally left blank.

Page 371

Subject Index The index covers volumes I and II of the book. It is designed to direct the reader to where major themes and events addressed in the book are given  substantial attention. Since most of the topics listed here are accorded at least passing mention in most of the book's chapters, we believe that this approach  should be more useful to the reader than a comprehensive index. Acid deposition. See Acid rain Acid precipitation. See Acid rain Acid rain, I:27 agreements (see Agreements, acid rain) arena studies, I:63, I:97, I:116, I:142, I:171, I:193, I:214, I:237, I:262, I:312 chronologies (see Chronologies, acid rain) function studies, II:23, II:42, II:44, II:50, II:96, II:115, II:118 historical context, I:29 (see also Acid rain, arena studies; Acid rain, function studies) international institutions (see International institutions, acid rain) issue attention (see Issue attention, acid rain) issue framing (see Issue framing, acid rain) overview, I:27 Actors, I:361, II:186, I:8. See also Experts, Government, Industry, Media, Nongovernmental organizations Ad hoc Scientific Meeting to compare Model Generated Assessments of Ozone Layer Change for various Strategies for CFC Control (Würzburg 1987), I:329, I:335,  I:341, II:13, II:174 Adequacy, I:15, II:5, II:23, II:25, II:26, II:44, II:45, II:74, II:160, II:193 Advisory Group on Greenhouse Gases (AGGG), I:330, I:339, I:241, II:26, II:175, II:176 Agenda setting, I:5, I:8, I:25, I:125, I:262, I:324, I:361, I:363, II:170, II:184, II:187, II:190 Agreements, I:25, II:131 acid rain, I:33 (see also Long­Range Transboundary Air Pollution Convention, United States of America–Canada Memorandum of Intent on Transboundary Air  Pollution) climate change, I:44 (see also Framework Convention on Climate Change, Kyoto Protocol to the Framework Convention on Climate Change) ozone depletion, I:39 (see also Montreal Protocol on Substances That Deplete the Ozone Layer, Vienna Convention for the Protection of the Ozone Layer) America. See United States of America Arenas, I:8, I:57, I:61, I:93, I:115, I:139, I:167, I:191, I:213, I:235, I:259, I:295, I:323. See also Canada, European Community, Germany, Hungary, International  Institutions, Japan, Mexico, Netherlands, Soviet Union, United Kingdom, United States of America comparisons among, I:349, I:358, I:361 issue framing (see Issue framing, arena comparisons) learning, I:77, I:81, I:104, I:107, I:128, I:155, I:182, I:205, I:227, I:248, I:279, I:312, I:316 Assessment. See Option assessment; Risk assessment; Climatic Impact Assessment Program (CIAP); Enquete Commission; Intergovernmental Panel on Climate  Change (IPCC); National Acid Precipitation Assessment Program (NAPAP); Ozone Trends Panel; Regional Acidification Information and Simulation Model  (RAINS); Technology and Economic Assessment Panels (UNEP) Canada, I:235, I:359 acid rain, I:237 actors, I:245 Atmospheric Environment Service, I:243 case comparisons, I:243 chronologies, I:250 climate change, I:240 coordination, I:245 effectiveness, I:248 historical context, I:235 interactions with other arenas, I:245, I:247 international leadership, I:246 learning, I:248 ozone depletion, I:239 politics and institutions for science, I:236 Capacity, II:181, I:187, I:4, I:6, I:13, I:25, I:80, I:81, I:340, I:362, II:55, II:56, II:57, II:60, II:62, II:67, II:69, II:91, II:92, II:102, II:103, II:115, II:116, II:117, II:118,  II:121, II:123, II:132, II:135, II:136, II:137, II:138, II:139, II:159, II:166, II:167, II:169, II:172, II:173, II:182, II:187, II:191, II:193, II:194, II:195  Carbon dioxide doubling and temperature, II:9 Cases, I:7 acid rain (see Acid rain) climate change (see Climate change) comparisons among, I:45, I:353, I:358, II:18 issue framing (see Issue framing, case comparisons) ozone depletion (see Ozone depletion) Causal chain. See Functions, linear relationship Causes and impacts. See Impacts Chronologies acid rain, I:46, I:83, I:109, I:130, I:158, I:186, I:207, I:229, I:250, I:283, I:317, I:343 climate change, I:48, I:85, I:110, I:131, I:160, I:187, I:208, I:230, I:251, I:285, I:318, I:344 global environmental change, I:22 option assessment, II:50 ozone depletion, I:47, I:85, I:110, I:131, I:159, I:186, I:208, I:230, I:251, I:284, I:318, I:343 Climate change, I:40, II:26 agreements (see Agreements, climate change) arena studies, I:68, I:101, I:118, I:147, I:177, I:199, I:218, I:240, I:268, I:313 chronologies (see Chronologies, climate change) function studies, II:26, II:45, II:51, II:98, II:120, II:153

Page 372 Climate change (continued) historical context, I:40 (see also Climate change, arena studies; Climate change, function studies) international institutions (see International institutions, climate change) issue attention (see Issue attention, climate change) issue framing (see Issue framing, climate change) overview, I:40 Climatic Impact Assessment Program (CIAP), I:67, I:76, I:218, I:239, I:266, I:276, II:11, II:19, II:25, II:66, II:67, II:68, II:173, II:174  Comparisons. See Arena, comparisons among; Cases, comparisons among Conference on Developing Policies for Responding to Climatic Change (Villach 1987), I:269, I:277, I:331, I:335, II:175, II:176  Conference on the Assessment of the Role of Carbon Dioxide and of other Greenhouse Gases in Climate Variations and associated Impacts (Villach 1985), I:123,  I:241, I:330, I:331, I:335, I:361, II:9, II:26, II:27, II:45, II:67, II:175, II:176 Conference on the Changing Atmosphere: Implications for Global Security (Toronto 1988), I:77, I:125, I:178, I:200, I:202, I:219, I:225, I:241, I:242, I:244, I:270,  I:301, I:307, I:331, I:332, I:335, I:359, II:27, II:99, II:101, II:108, II:128, II:130, II:167, II:176, II:177, II:183 Conferences and meetings. See Ad hoc Scientific Meeting to Compare Model Generated Assessments of Ozone Layer Change for various Strategies for CFC Control  (Würzburg 1987); Conference on the Assessment of the Role of Carbon Dioxide and of other Greenhouse Gases in Climate Variations and associated Impacts  (Villach 1985); Conference on the Changing Atmosphere: Implications for Global Security (Toronto 1988); Conference on Developing Policies for Responding to  Climatic Change (Villach 1987); Coordinating Committee on the Ozone Layer meetings (1977–1986); United Nations Conference on Environment and Development  (Rio 1992); United Nations Conference on the Human Environment (Stockholm 1972); World Climate Conferences (Geneva 1979, 1990)  Consequences. See Impacts Conventions. See Agreements Coordinating Committee on the Ozone Layer meetings (CCOL, 1977–1986), I:39, I:240, I:325, I:335, II:14, II:22  Criteria for evaluating risk management, I:15, II:5, II:23, II:73, II:160 Critical loads, I:33, I:98, I:117, I:238, I:273, I:302, I:307, I:327, I:329, I:336, II:19, II:24, II:50, II:57, II:68, II:89, II:96, II:104, II:105, II:108, II:109, II:110, II:118,  II:170, II:171, II:172, II:193 Economic options. See Options Effectiveness, I:5, I:15, I:77, I:248, II:5, II:24, II:25, II:26, II:32, II:44, II:74, II:109, II:127, II:134, II:137, II:160, II:191  Enquete Commission, I:68, I:69, I:73, I:76, I:77, I:79, I:81, I:332, I:341, II:14, II:33, II:35, II:38, II:62, II:64, II:66, II:71, II:73, II:75, II:77, II:100, II:122, II:126,  II:150, II:151, II:194 Environmental groups. See Nongovernmental organizations Environmental management, I:7 actors (see Actors) arenas (see Arenas) functional framework (see Functions, framework) issue development (see Issue development) European Community (EC), I:295, I:360 acid rain, I:296, I:298, I:300, I:301, I:312, I:317 case comparisons, I:305 chronologies, I:317 climate change, I:298, I:300, I:301, I:302, I:313, I:318 criteria for evaluating risk management, I:314 globalism, I:307 historical context, I:295 issue framing, I:303 Large Combustion Plant Directive, I:298 learning, I:312, I:316 negotiations, I:298 ozone depletion, I:297, I:299, I:301, I:313, I:318 regulation, I:310 science, I:309 European Monitoring and Evaluation Program (EMEP), I:33, I:117, I:122, I:143, I:173, I:325, I:328, I:334, II:14, II:17, II:38, II:44, II:70, II:118, II:171  European Union. See European Community Evaluation, I:12, II:43, II:147, II:167, II:193, II:210 acid rain, II:151 actors, II:157 arena comparisons, II:154 case comparisons, II:157 climate change, II:153 criteria for evaluating risk management, II:160 Dutch National Environmental Policy Plans, II:154 Intergovernmental Panel on Climate Change, II:154 learning, II:161 Montreal Protocol, II:149 National Acid Precipitation Assessment Program, II:152 ozone depletion, II:149 patterns over time, II:158 planning cycle, II:154 of policy, II:155 of research, I:154 styles of, II:148, II:155 Experts, I:5, I:8, I:9, I:10, I:72, I:73, I:95, I:104, I:122, I:224, I:225, I:227, I:140, I:152, I:180, I:198, I:243, I:248, I:260, I:271, I:327, I:331, I:361, II:18, II:20, II:26,  II:27, II:38, II:50, II:52, II:64, II:99, II:106, II:108, II:117, II:133, II:149, II:150, II:153, II:156, II:184, II:190, II:186, II:195. See also Actors  Federal Republic of Germany. See Germany Former Soviet Union. See Soviet Union Framework Convention on Climate Change (FCCC), I:44, I:69, I:77, I:103, I:150, I:168, I:203, I:204, I:206, I:222, I:228, I:271, I:303, I:326, I:335, II:26, II:99,  II:100, II:121, II:127, II:132, II:137, II:175 Framing. See Issue framing Function comparisons, II:165 acid rain, II:171 climate change, II:175 ozone depletion, II:173 Functions, I:12, II:3, II:7, II:31, II:49, II:87, II:115, II:147. See also Evaluation; Goal and strategy formulation; Implementation; Monitoring; Option assessment; Risk  assessment actors (see Actors, functions) case comparisons, II:18, II:59, II:117, II:154, II:177 emissions and concentrations of pollutants, II:167 framework, II:3 issue attention, II:182 knowledge and action linkages, II:170 learning, II:23, II:44, II:73, II:109, II:136, II:161, II:170, II:192 linear relationship, II:7, II:170, II:183 participation, II:169 patterns of linkage among functions, II:170, II:183, II:7 stickiness, II:168 Germany, I:61, I:359, II:150 acid rain, I:63 actors, I:71, I:80

Page 373 chronologies, I:83 climate change, I:68 Enquete Commission, I:81 Green Party, I:78 historical context, I:62 institutions, I:69 interactions with other arenas, I:76 issue attention, I:62 issue framing, I:62 learning, I:77, I:81 legislation, I:79 ozone depletion, I:66 political culture, I:69 precautionary principle, I:80 Goal and strategy formulation, I:12, I:273, II:87, II:166, II:193, II:43, II:208 acid rain, II:96 actors, II:89 analytic approach, II:89 capacity building, II:102 chlorofluorocarbon bans, II:94 classification, II:91 climate change, II:98 convergence of goals, II:107 critical loads, II:96 definitions, II:87 emissions reduction, II:104 learning, II:109 local responses, II:100 ozone depletion, II:90 patterns over time, II:102 stickiness, II:104 taxonomy, II:92 Toronto 20% carbon dioxide reduction goal, II:98 Government, I:71, I:105, I:123, I:180, I:222, I:236, I:362, II:117. See also Actors Historical context, I:21 acid rain (see Acid rain, historical context) arena studies (see individual arenas headings, historical context) climate change (see Climate change, historical context) ozone depletion (see Ozone depletion, historical context) Human forcing of global change, I:25. See also Causes and impacts Hungary, I:167, I:360 acid rain, I:168, I:171 actors, I:180 case comparisons, I:181 chronologies, I:186 climate change, I:170, I:177 emissions, I:179 historical context, I:167 institutions, I:179 interactions with other arenas, I:182 issue attention, I:169 learning, I:182 ozone depletion, I:169, I:175 Ideas, I:5, I:6, I:8, I:12, I:13, I:15, I:272, I:358, I:361, I:362, II:75, II:88, II:184 IGBP. See International Geosphere­Biosphere Program  IIASA. See International Institute for Applied Systems Analysis Impacts, I:11, I:32, I:37, I:43, I:355, II:5 Implementation, I:12, I:277, II:43, II:115, II:167, II:193, II:209 acid rain, II:118 action taken, II:117 actors, II:117 agreements, II:131 (see also Agreements) carbon sequestration, II:127 case comparisons, II:117 chlorofluorocarbon bans, II:124 Clean Air Acts, II:123 climate change, II:120 criteria to assess improvement, II:134 economic options, II:128 (see also Options) industrial uses of chlorofluorocarbons, II:126 learning, II:136 ozone depletion, II:118 policy instruments, II:117 (see also Options) stories, II:122 voluntary initiatives, II:130 (see also Options) Industry, I:38, I:43, I:73, I:80, I:105, I:120, I:147, I:149, I:156, I:181, I:191, I:194, I:197, I:200, I:205, I:215, I:223, I:236, I:239, I:246, I:271, I:315, I:324, I:341,  I:362, II:20, II:34, II:35, II:38, II:42, II:43, II:50, II:64, II:71, II:94, II:99, II:103, II:105, II:107, II:108, II:117, II:133, II:137, II:138, II:149, II:151, II:156, II:169,  II:174, II:175, II:181, II:186. See also Actors Institutions, I:13. See also International institutions Interests, I:6, I:8, I:9, I:12, II:184 Intergovernmental Negotiating Committee (INC) for a Framework Convention on Climate Change, I:43, I:178, I:270, I:324, I:326, I:332, I:333, I:335, I:336, I:339,  I:340, II:175, II:176 Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC), I:41, I:43, I:44, I:73, I:102, I:105, I:123, I:156, I:178, I:205, I:219, I:225, I:243, I:270, I:308, I:326, I:332,  I:335, I:336, I:338, I:340, II:10, II:26, II:49, II:61, II:63, II:64, II:66, II:68, II:69, II:72, II:75, II:76, II:106, II:154, II:160, II:166, II:175, II:176, II:177  International agreements. See Agreements International Council of Scientific Unions (ICSU), I:8, I:244, I:325, I:330, II:9, II:98, II:175 International Geosphere­Biosphere Program, I:23, I:326, I:340  International Institute for Applied Systems Analysis (IIASA), I:122, I:324, I:328, I:339, I:340, II:19, II:23, II:64, II:65, II:66, II:68, II:69, II:73, II:75, II:77, II:136,  II:176 International Institutions, I:323. See also Advisory Group on Greenhouse Gases; Intergovernmental Negotiating Committee for a Framework Convention on Climate  Change; Intergovernmental Panel on Climate Change; International Institute for Applied Systems Analysis; United Nations Economic Commission for Europe; United  Nations Environment Programme; Villach Group; World Meteorological Organization acid rain, I:324, I:327, I:334 chronologies, I:343 climate change, I:325, I:330, I:335 critical loads, I:327 expenditures, I:341 experts, I:330 historical context, I:324 information flows, I:333 institutional features, I:338 learning, I:336 ozone depleting potential, I:329 ozone depletion, I:325, I:329, I:335 tolerable rates of impact, I:331

Page 374 Issue attention, I:9, I:26, I:349, II:181 acid rain, I:26, I:63, I:97, I:116, I:169, I:195, I:216, I:263, I:296, I:350 case comparisons, I:26, I:353 climate change, I:26, I:68, I:101, I:116, I:170, I:212, I:263, I:296, I:352 functions, II:182 ozone depletion, I:26, I:66, I:99, I:116, I:169, I:218, I:263, I:296, I:350 stickiness, II:185 synchrony, II:181 Issue development, I:12, II:182, II:189, II:194 Issue dynamics, I:262 Issue evolution, I:59 Issue framing, I:9, I:354, II:184, II:192, II:212 acid rain, I:63, I:97, I:116, I:142, I:171, I:193, I:214, I:262, I:303, I:354 arena comparisons, I:358 case comparisons, I:358 causes, I:355, I:356, I:357 climate change, I:68, I:101, I:118, I:147, I:177, I:200, I:218, I:268, I:303, I:357 impacts, I:355, I:356, I:357 options, I:355, I:356, I:357 ozone depletion, I:66, I:99, I:118, I:145, I:175, I:199, I:218, I:265, I:303, I:356 Issues. See Cases Japan, I:191, I:359 acid rain, I:193, I:203 actors, I:205 air pollution control, I:192 assessment, I:202 chronologies, I:207 climate change, I:199, I:204 historical context, I:191 interactions with other arenas, I:193 learning, I:205 ozone depletion, I:195, I:203 policy implementation, I:203 Knowledge and action linkages, II:170 Kyoto Protocol to the Framework Convention on Climate Change, I:44 Large Combustion Plant Directive (E.C.), I:33, I:61, I:63, I:99, I:124, I:298, I:300, II:130, II:172 Learning, I:13, I:14, II:181 actors, I:361, II:186 (see also Actors) arenas (see Arenas, learning; individual arenas, learning) functions (see Functions, learning) ideas, II:184, II:188 (see also Ideas) institutions, I:336 (see also Institutions) interests, II:185 (see also Interests) issue attention, II:181, II:183 (see also Issue attention) issue development, II:189 (see also Issue development) issue framing, II:184, II:192 (see also Issue framing) patterns of linkage among functions, II:170 (see also Functions, patterns of linkage among functions) Legitimacy, I:15, I:315, II:5, II:24, II:25, II:26, II:46, II:75, II:77, II:109, II:110, II:136, II:161 Linear model. See Functions, linear relationship Long­Range Transboundary Air Pollution Convention (LRTAP), I:33, I:63, I:117, I:142, I:155, I:173, I:182, I:238, I:262, I:264, I:297, I:325, I:327, I:333, II:39,  II:63, II:67, II:68, II:75, II:76, II:77, II:97, II:131, II:152, II:171, II:172, II:189, II:191, II:194 LRTAP. See Long­Range Transboundary Air Pollution Convention  Management. See Environmental management Management options. See Options Media, I:75, I:9, I:75, I:79, I:82, I:94, I:153, I:168, I:195, I:226, I:262, I:362, II:38, II:43, II:44, II:157, II:186, II:188. See also Actors; Issue attention  Mexico, I:213, I:360 acid rain, I:214 actors, I:222 chronologies, I:229 climate change, I:218 energy policy, I:226 environmental groups, I:224 historical context, I:213 interactions with other arenas, I:225 learning, I:227 media, I:226 ozone depletion, I:218 political culture, I:222 scientific traditions, I:224 Monitoring, II:31, II:166, II:192, II:158, II:205 acid deposition in Europe, II:38 acid rain, I:12, I:275, II:42, II:44 actors, II:42 capacity, II:42 chlorofluorocarbon production and emissions, II:34 climate change, II:45 concentration of carbon dioxide, II:33 data sharing, II:43 emissions, II:42 forests, II:40 gas in ice bubbles, II:32 integrated systems, II:40 learning, II:44 links with other functions, II:43 ozone depletion, II:44 ozone hole, II:36 Ozone Trends Panel, II:37 patterns over time, II:41 problems and pitfalls, II:45 stories, II:32 ultraviolet radiation exposure, II:38 Montreal Protocol for the Protection on the Ozone Layer, I:39, I:68, I:74, I:128, I:146, I:156, I:176, I:198, I:203, I:206, I:213, I:218, I:222, I:225, I:227, I:240, I:267,  I:301, I:325, I:329, I:335, I:341, I:359, II:12, II:13, II:25, II:35, II:46, II:62, II:68, II:69, II:72, II:73, II:76, II:93, II:95, II:104, II:124, II:126, II:128, II:130, II:131,  II:132, II:133, II:136, II:149, II:160, II:161, II:173, II:174, II:175, II:177, II:189, II:191, II:194 National Acid Precipitation Assessment Program (NAPAP), I:264, I:276, II:17, II:19, II:20, II:24, II:73, II:106, II:119, II:152, II:157, II:161  Netherlands, I:115, I:359, II:149, II:154 acid rain, I:116 actors, I:120 case comparisons, I:125 chronologies, I:130 climate change, I:118 environmental policy, I:115 historical context, I:115 interactions with other arenas, I:126 learning, I:128 ozone depletion, I:118

Page 375 Nongovernmental organizations (NGOs), I:74, I:94, I:104, I:107, I:121, I:153, I:167, I:191, I:205, I:224, I:228, I:246, I:271, I:282, I:316, I:324, I:336, I:341, I:363,  II:20, II:27, II:42, II:43, II:50, II:64, II:68, II:94, II:95, II:96, II:99, II:100, II:101, II:102, II:107, II:108, II:116, II:117, II:120, II:121, II:122, II:124, II:126, II:127,  II:128, II:137, II:149, II:151, II:157, II:158, II:159, II:167, II:169, II:177, II:181, II:186, II:187, II:189, II:194, II:195. See also Actors  Option assessment, I:12, I:276, II:49, II:166, II:193, II:158, II:206 acid rain, II:50, II:57 actors, II:49, II:63 analytic approach, II:53 arena comparisons, II:60, II:62 boundary work, II:54, II:72 case comparisons, II:59, II:61 chronology, II:50 classification, II:54, II:56 climate change, II:51, II:58 criteria, II:55, II:59 historical perspective, II:52, II:77 international institutionalization, II:76 issue development, II:53, II:70 learning, II:73 option pool, II:55 options (see Options) outcomes, II:66 ozone depletion, II:50 patterns over time, II:69 process, II:71 scoring, II:68 usable knowledge, II:53 user partnerships, II:77 Options, II:49, II:117, II:128, II:130 acid rain, I:32, I:355, II:57 climate change, I:44, I:357, II:58 ozone depletion, I:38, I:356, II:57 Ozone chemistry, I:34 Ozone depleting gases, I:38 Ozone depletion, I:34 agreements (see Agreements, ozone depletion) arena studies, I:66, I:99, I:118, I:145, I:175, I:195, I:218, I:239, I:265, I:313 chronologies (see Chronologies, ozone depletion) function studies, II:25, II:44, II:50, II:90, II:118, II:149 historical context, I:35 (see also Ozone depletion, arena studies; Ozone depletion, function studies) international institutions (see International institutions, ozone depletion) issue attention (see Issue attention, ozone depletion) issue framing (see Issue framing, ozone depletion overview) Ozone depletion potential (ODP), I:327, II:12, II:21, II:132, II:134, II:177 Ozone hole, I:37, I:68, I:100, I:104, I:146, I:182, I:196, I:198, I:267, I:329, I:351, I:356, I:359, I:360, I:362, II:36, II:41, II:46, II:93, II:95, II:126, II:166, II:173,  II:177, II:185, II:192 Ozone Trends Panel, I:68, I:73, I:77, I:329, II:22, II:37, II:51 Participation, II:169 Policy options. See Options Precautionary principle, I:80, I:82, I:273, I:295, I:309, I:313, II:88, II:135, II:177 Private sector. See Industry Problem definition, I:3, I:4, I:5, I:9, I:349, II:53, II:190 Problem framing. See Issue framing Processes of global change, I:24 Protocol. See Agreements, Research protocol RAINS. See Regional Acidification Information and Simulation Model Regional Acidification Information and Simulation Model (RAINS), I:122, I:328, I:340, II:15, II:19, II:23, II:64, II:65, II:66, II:68, II:69, II:70, II:73, II:75, II:136,  II:173, II:189, II:194 Research protocol (for this study), I:6, II:201 Response assessment. See Option assessment Rio conference. See United Nations Conference on Environment and Development Risk assessment, I:12, I:276, II:7, II:43, II:158, II:165, II:192, II:203 acid rain, II:23 (see also National Acid Precipitation Assessment Program, Regional Acidification Information and Simulation model) acidifying substances other than sulfur dioxide, II:14 actors, II:20 arena comparisons, II:22 carbon dioxide doubling and temperature, II:9 case comparisons, II:18 climate change, II:26 (see also Climatic Impact Assessment Program; Conference on Developing Policies for Responding to Climatic Change; Conference on the  Assessment of the Role of Carbon Dioxide and of other Greenhouse Gases in Climate Variations and associated Impacts; Enquete Commission; Intergovernmental  Panel on Climate Change) Climatic Impact Assessment Program, II:11 cumulative effects, II:15 greenhouse gases, non­carbon dioxide, I:36, II:8  human health impacts of ozone depletion, II:13 learning, II:23 links with other functions, II:26 multiple stress and acid rain, II:17 ozone depletion, II:25 (see also Climatic Impact Assessment Program; Enquete Commission; Ozone Trends Panel; Technology and Economic Assessment Panels) patterns over time, II:18 sea level rise, II:10 stories, II:8 transport of acid pollutants, II:16 urgency of the ozone depletion problem, II:12 Russian Federation. See Soviet Union Scales of global change, I:23 Scientific Committee on Problems of the Environment (SCOPE), I:68, I:141, I:326, I:330, I:361, II:26, II:67, II:98 Scientists. See Experts; Actors SCOPE. See Scientific Committee on Problems of the Environment Sea level rise, I:30, I:43, I:123, I:219, I:220, I:341, II:10, II:27, II:168 Social learning. See Learning Social Learning Group, I:6 Sources. See also Causes and impacts acid rain, I:31 climate change, I:41 ozone depletion, I:36 Soviet Union, I:139, I:360 acid rain, I:142 actors, I:153 chronologies, I:158 climate change, I:147 Cold War, I:154

Page 376 Soviet Union (continued) détente, I:154 historical context, I:140 Hydromet (State Committee for Hydrometeorology and Environmental Monitoring), I:150 institutions, I:139 interactions with other arenas, I:154 learning, I:155 media, I:153 military, I:152 ozone depletion, I:145 political parties, I:139 public, I:153 transition, I:154 Stages of policy development, II:182 Stickiness, II:104, II:168, II:169, II:185, II:192 Stockholm conference. See United Nations Conference on the Human Environment Stratospheric ozone depletion. See Ozone depletion Taxonomies, I:10, II:3, II:92 Technology and Economic Assessment Panels (UNEP), I:335, II:62, II:63, II:64, II:65, II:66, II:70, II:71, II:73, II:76, II:149, II:174, II:175, II:189  Tolerable rates of impact, I:331 Toronto conference. See Conference on the Changing Atmosphere: Implications for global security Treaties. See Agreements United Kingdom, I:93, I:359 acid rain, I:97 actors, I:104 chronologies, I:109 climate change, I:101 foreign policy, I:105 historical context, I:94 interactions with other arenas, I:105 issue framing, I:97 learning, I:104, I:107 ozone depletion, I:99 policy making, I:106 political culture, I:94, I:107 scientific institutions, I:94 United Nations Conference on Environment and Development (UNCED, Rio 1992), I:3, I:21, I:25, I:44, I:69, I:103, I:126, I:150, I:153, I:167, I:179, I:201, I:205,  I:206, I:222, I:243, I:270, I:303, II:70, II:98, II:99, II:101, II:104, II:110, II:128, II:136, II:139, II:153, II:154, II:157, II:160, II:169, II:175  United Nations Conference on the Human Environment (UNCHE, Stockholm 1972), I:24, I:25, I:31, I:33, I:97, I:154, I:214, I:268, I:295, I:324, I:330, II:16, II:31,  II:39, II:55, II:60, II:97, II:123, II:124, II:139, II:166, II:171, II:172 United Nations Economic Commission for Europe (UNECE), I:31, I:99, I:117, I:125, I:143, I:174, I:238, I:324, I:334, I:339, I:340, II:39, II:41, II:67, II:77, II:171,  II:172, II:173 United Nations Environment Programme (UNEP), I:25, I:39, I:45, I:125, I:198, I:200, I:220, I:225, I:240, I:244, I:247, I:269, I:324, I:325, I:329, I:333, I:335, I:336,  I:338, II:13, II:21, II:31, II:37, II:39, II:44, II:60, II:66, II:121, II:131, II:137, II:149, II:154, II:156, II:175 United States of America, I:259, I:358 acid rain, I:262 action, I:277 actors, I:271 agenda setting, I:262 assessment, I:276, I:281 chronologies, I:283 climate change, I:268 emissions, I:278 environmental policy, I:260 goals, I:273 historical context, I:259, I:262 ideas, I:272 issue dynamics, I:262 issue framing, I:272 knowledge­intensive activity, I:275  learning, I:279 ozone depletion, I:265 United States of America–Canada Memorandum of Intent on Transboundary Air Pollution, I:33, I:238, I:264, II:97, II:152  Value, I:11, I:15, II:5, II:75, II:78, II:147, II:161, II:168, II:169, II:170, II:184, II:187, II:194 Vienna Convention for the Protection of the Ozone Layer, I:39, I:118, I:146, I:156, I:176, I:203, I:218, I:267, I:299, I:324, I:351, II:35, II:121, II:126, II:127, II:131,  II:132, II:173, II:174 Villach conferences. See Conference on the Assessment of the Role of Carbon Dioxide and of other Greenhouse Gases in Climate Variations and associated Impacts  (Villach 1985); Conference on Developing Policies for Responding to Climatic Change (Villach 1987) Villach Group, I:323, I:330, I:332, I:334, I:336 World Climate Conferences (Geneva 1979, 1990), I:41, I:77, I:148, I:156, I:178, I:202, I:219, I:225, I:307, I:326, I:333, I:361, II:98, II:121  World Meteorological Organization (WMO), I:8, I:41, I:177, I:204, I:214, I:225, I:267, I:269, I:325, I:330, I:336, I:338, I:340, I:361, II:9, II:31, II:37, II:39, II:67,  II:98, II:154, II:173, II:174, II:175 Würzburg meeting. See Ad hoc Scientific Meeting to compare Model Generated Assessments of Ozone Layer Change for various Strategies for CFC Control  (Würzburg 1987)