La educación en la encrucijada: ¿estado docente o sociedad docente? [Primera edición] 9789560102010, 9781512918113

Table of contents :
La educación en la encrucijada: ¿Estado docente o sociedad docente?
Página Legal
Indice
Introducción
Primera parte
Sin educación no hay desarrollo
La verdadera riqueza en la sociedad del conocimiento
Sin educación tampocohay mejor distribución del ingreso
La sabiduría de los chilenos
El Estado Docente en el papel
El Estado Docente en la realidad
El Chile de ayer y el Chile de hoy
Hijos abandonados
Educación básica en Chile: 100 años de retraso
Educación media en Chile: 30 años de retardo
Impacto en nuestros trabajadores
Más educación se traduce en más ingresos
La buena noticia para Chile
El alto precio del retraso:desigualdad y un nuevo analfabetismo
Segunda parte
El valor de los acuerdos en educación
Comisión Brunner: el primer acuerdo nacionalpara una Sociedad Docente
Bachelet y el segundo acuerdo nacionalpara una Sociedad Docente
Gobierno de Piñera: convicciones y avances
Pilares para mejorar la educación pública
Igualdad de oportunidades en la educación superior
Tercera parte
Primero: fortalecer la educación preescolar1
Sembrando oportunidades para el futuro
Segundo: mejorar la calidad de la educación escolar
No hay buena educación sin buenos profesores
Estatuto Docente:obstáculo para la calidad de la educación
Más autonomía para los colegios
Más poder para los padres y las familias
Tercero: asegurar el accesoy la calidad de la educación superior
Cuarto: aumentar la cobertura y calidadde la educación para el trabajo
Quinto: más equidad en el acceso a la educaciónsuperior técnico profesional
Cuarta parte
Casi 2 millones de estudiantes afectados
Igualar hacia abajo
Copago y mayor integración
Emprendimiento privado:aliado y no enemigo de la educación
Impedir la selección por méritoatenta contra la diversidad y la movilidad social
Libertad de las familias:para enseñar y para elegir educación
Lo público es más que lo estatal
La educación como derecho social
Gratuidad universal de la educación superior:un atentado contra la equidad
El caso de Argentina
La voz de los expertos
¿Qué nos diría Edgardo Boeninger?
Conclusión
Agradecimientos
Apéndice
Bibliografía

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LA EDUCACIÓN EN LA ENCRUCIJADA ¿Estado Docente o Sociedad Docente?

cristián larroulet v. jacinto gorosabel o. marcela tapia ladino adriana gonzález gil [compiladores]

La educación en la encrucijada: ¿Estado Docente o Sociedad Docente?

RIL editores bibliodiversidad

Cristián Larroulet Jacinto Gorosabel

La educación en la encrucijada ¿Estado Docente o Sociedad Docente?

370.983 Larroulet, Cristián L La educación en la encrucijada: ¿Estado Docente o Sociedad Docente? / Cristián Larroulet, Jacinto Gorosabel. — — Santiago : RIL editores - Universidad del Desarrollo, 2015. 170 p. ; 23 cm. ISBN: 978-956-01-0201-0   1 educación-chile. 2 educación y estadochile. 3. política educativa

La educación en la encrucijada: ¿Estado Docente o Sociedad Docente? Primera edición: junio de 2015 © Cristián Larroulet y Jacinto Gorosabel, 2015 Registro de Propiedad Intelectual Nº 251.865 © RIL® editores, 2014 Los Leones 2258 cp 7511055 Providencia Santiago de Chile (56) 22 22 38 100 [email protected] • www.rileditores.com Composición e impresión: RIL® editores Diseño de portada: Marcelo Uribe Lamour Impreso en Chile • Printed in Chile ISBN 978-956-01-0201-0 Derechos reservados.

Indice

Introducción ............................................................................. 13 Primera parte El mal desempeño del Estado Docente.................................. 17 Sin educación no hay desarrollo.................................................... 17 La verdadera riqueza en la sociedad del conocimiento.................. 19 Sin educación tampoco hay mejor distribución del ingreso ........... 22 La sabiduría de los chilenos........................................................... 25 El Estado Docente en el papel ...................................................... 26 El Estado Docente en la realidad................................................... 31 El Chile de ayer y el Chile de hoy.................................................. 35 Hijos abandonados ...................................................................... 36 Educación básica en Chile: 100 años de retraso ........................... 39 Educación media en Chile: 30 años de retardo.............................. 41 Educación superior en Chile: 20 años tarde................................... 42 El espejismo.................................................................................. 46 Impacto en nuestros trabajadores.................................................. 47 Más educación se traduce en más ingresos ................................... 50 La buena noticia para Chile.......................................................... 55 El alto precio del retraso: desigualdad y un nuevo analfabetismo..... 57 Segunda parte Acuerdos para una Sociedad Docente.................................... 61 El valor de los acuerdos en educación........................................... 63 Comisión Brunner: el primer acuerdo nacional para una Sociedad Docente............................................................. 64

Bachelet y el segundo acuerdo nacional para una Sociedad Docente.........67 Gobierno de Piñera: convicciones y avances.................................. 69 Pilares para mejorar la educación pública .................................... 75 Igualdad de oportunidades en la educación superior..................... 76 Tercera parte Los desafíos pendientes............................................................ 81 Primero: fortalecer la educación preescolar................................... 81 Sembrando oportunidades para el futuro...................................... 86 Segundo: mejorar la calidad de la educación escolar..................... 87 No hay buena educación sin buenos profesores............................. 99 Estatuto Docente: obstáculo para la calidad de la educación....... 101 Más autonomía para los colegios................................................ 104 Más poder para los padres y las familias..................................... 105 Tercero: asegurar el acceso y la calidad de la educación superior...... 106 Cuarto: aumentar la cobertura y calidad de la educación para el trabajo........................................................................ 110 Quinto: más equidad en el acceso a la educación superior técnico profesional ................................................... 112 Cuarta parte La Reforma Educacional: retroceso al Estado Docente ... 117 Casi 2 millones de estudiantes afectados..................................... 118 Igualar hacia abajo...................................................................... 121 Copago y mayor integración....................................................... 123 Emprendimiento privado: aliado y no enemigo de la educación..... 123 Impedir la selección por mérito atenta contra la diversidad y la movilidad social............................... 125 Libertad de las familias: para enseñar y para elegir educación ....... 127 Lo público es más que lo estatal.................................................. 129 La educación como derecho social ............................................. 130 Gratuidad universal de la educación superior: un atentado contra la equidad ............................................... 135 El caso de Argentina.................................................................... 137 La voz de los expertos................................................................. 139 ¿Qué nos diría Edgardo Boeninger?............................................ 140

Conclusión .............................................................................. 145 Agradecimientos...................................................................... 151 Apéndice Acuerdo por la Calidad de la Educación............................ 153 1. Una institucionalidad pública más sólida que permita dotar a nuestra educación de un sistema de aseguramiento de la calidad. ............................................................................. 154 2. Definición clara de los roles de cada uno de los actores de la comunidad educativa. .......................................................... 155 3. Una nueva estructura curricular para elevar la calidad de la educación. ..................................................................... 155 4. Garantizar la eficiencia y la transparencia de todo el sistema educacional............................................................. 155 5. Asegurar y desarrollar la autonomía. ...................................... 156 6. Normas de no discriminación arbitraria y selección................ 156 7. Financiamiento........................................................................ 157 8. Un nuevo Consejo Nacional de Educación.............................. 157 9. Mantener y desarrollar un sistema educacional de provisión mixta...................................................................... 158 Bibliografía ............................................................................. 159

La Libertad no es ni debe ser una especie de cualidad o de lujo que se puede poseer o no poseer; no es eso, no. La Libertad es sencillamente una función tan vital como la respiración, y cuando ella falta o desaparece, los organismos que llamamos ciudades o Estados degeneran y a veces mueren. Todos recibimos honra y alegría a causa de la Libertad, porque su bien, como el sol, a todos enriquece y beneficia1. Gabriela Mistral, 1956

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Gabriela Mistral, Imagen y palabra en la Educación, 1956. En Roque Esteban Scarpa (Ed.), Magisterio y niño. Santiago de Chile: Editorial Andrés Bello, 1979. Página 198.

Introducción

La motivación para escribir este libro con Jacinto Gorosabel se inició varios años antes de que asumiera la responsabilidad de ser ministro en el gobierno del expresidente Piñera. En efecto, junto con haber sido profesor universitario por alrededor de 30 años, tuve el privilegio de participar activamente en el diseño de políticas educacionales colaborando con los gobiernos del expresidente Frei Ruiz-Tagle y en el primer mandato de la Presidenta Michelle Bachelet. Así, junto a otros participé en la gestación del acuerdo a partir del cual se reformó la Ley Orgánica Constitucional de Educación y se dictaron otras leyes que modificaron profundamente la institucionalidad educativa para otorgarle una visión de largo plazo y de política de Estado. Ello permitió crear por primera vez instituciones como la Agencia de Calidad cuyo centro de atención es precisamente la calidad escolar. A raíz de este proceso, estudié con profundidad la evolución de la institucionalidad y cobertura de la educación chilena, observando que existe un mito que se ha extendido por generaciones: que nuestro país había realizado desde su independencia un esfuerzo suficiente para entregar a los chilenos las oportunidades educacionales necesarias tanto para su realización personal como para el desarrollo cultural, político y económico de nuestra nación. Sin embargo, al revisar las cifras de cobertura educacional desde mediados del siglo XIX en adelante, como se muestra en los capítulos siguientes, podremos comprobar que las políticas públicas diseñadas y aplicadas por el Estado Docente fallaron en proveer las oportunidades educacionales que los chilenos merecían.

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Cristián Larroulet

Sin ánimo de cuestionar el aporte fundamental del Estado a la sociedad chilena, hay que reconocer que su desempeño en la expansión del acceso a la educación fue tan deficiente como el papel que tuvo cuando cumplía el rol de Estado empresario en el desarrollo de la economía nacional. Cuando Chile dejó atrás el modelo de Estado empresario, reemplazándolo por el sistema de economía social de mercado fue posible lograr avances en el progreso económico y social. Asimismo, cuando nuestro país abandonó el modelo de Estado Docente y allanó la participación activa de la sociedad configurando un modelo de Sociedad Docente, alcanzamos finalmente la universalización en la cobertura de la educación escolar y abrimos las puertas de la educación superior para cientos de miles de jóvenes cuyos padres y abuelos no tuvieron la misma oportunidad. El rol del Estado Docente fue deficiente porque al comparar las cifras de la evolución del acceso a la educación entre Chile y Estados Unidos, podremos ver que nuestro país llegó 100 años después que la nación norteamericana a la cobertura universal de la educación básica, 30 años tarde a la cobertura masiva de la educación media y con dos décadas de retardo a un nivel de cobertura de la educación superior similar al mismo país. No debemos olvidar que Estados Unidos es quien lidera la tercera revolución industrial cuyo pilar fundamental es precisamente el conocimiento y, por lo tanto, la educación. ¿Por qué se produjo este enorme retraso en nuestro desarrollo educativo? Fundamentalmente porque el Estado, como lo observaremos en las siguientes páginas, no generó las políticas adecuadas para aprovechar el interés de los chilenos por educarse. Esto lo supo hacer en forma tardía y sin la fuerza suficiente. Al estudiar el desarrollo de la cobertura de la educación podemos observar la profunda influencia que ella ejerce sobre la distribución del ingreso y la evolución de la pobreza. Es así como en este libro queda en evidencia la directa relación entre estos conceptos permitiéndonos entender por qué nuestro país no pudo reducir significativamente la desigualdad ni disminuir más aceleradamente la pobreza durante gran parte del siglo XX. Como lo señalamos en las siguientes páginas, la falta de acceso a la educación se ha traducido en una fuerza de trabajo con un muy 14

La educación en la encrucijada: ¿Estado Docente o Sociedad Docente?

bajo nivel de calificación y, por lo tanto, bajos ingresos para la gran mayoría de los chilenos y altos para los sectores con mejor calificación. No pudimos construir una sociedad más justa cuando equivocamos el camino de la educación y del crecimiento en el empleo. Recién en la década de los 60 del siglo pasado y más claramente a partir de las reformas iniciadas en la década de los 80 y 90 esta realidad comenzó a cambiar. Así, hoy tenemos —salvo en la educación preescolar y la educación para los trabajadores— una cobertura en educación escolar y superior que equivale a los niveles promedios de la OCDE, es decir, de naciones que tienen un ingreso por habitante que es muy superior al de Chile. No obstante, a pesar de estos recientes avances en materia de cobertura y calidad de la educación, aún nos falta mucho. Así ocurre con la cobertura de la educación preescolar y la educación técnica, y con el desafío de mejorar la calidad en todos los niveles. Desgraciadamente, justo cuando habíamos comenzado a ver buenos resultados en este último aspecto, equivocamos el camino pues gran parte de la Reforma Educacional en marcha debilita las políticas que estaban permitiendo esos logros. La mencionada reforma pretende volver al fracasado paradigma del Estado Docente. ¿Por qué? Porque en virtud de sus disposiciones el sostenedor de un colegio pasó de ser el promotor de un proyecto educativo a ser un simple administrador de recursos públicos proporcionados por el Estado; porque en lugar de respetar la libertad de las familias de elegir un colegio y la del colegio de admitir a quienes se identifiquen con su proyecto educacional ahora existe un sistema único de postulación a establecimientos educacionales que será administrado por el Estado; porque ahora el Estado cuenta con nuevas facultades para rechazar la creación de proyectos educativos si este considera que la demanda ya está satisfecha; porque las nuevas corporaciones sin fines de lucro deben enfrentar numerosas regulaciones y restricciones que entorpecen el emprendimiento educativo; porque se pretende volver a una educación escolar pública más centralizada; y porque el Estado —tal como sucedió en el pasado— financia la gratuidad universal de la educación superior favoreciendo principalmente a los grupos más privilegiados del país.

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Cristián Larroulet

Este retroceso al Estado Docente amenaza y pone en riesgo los avances logrados gracias al modelo de Sociedad Docente, construido sobre la base de acuerdos transversales y que nos habían permitido en pocas décadas pasar a liderar la cobertura y la calidad educativa en Latinoamérica. En la influyente obra Por qué fracasan los países sus autores dicen: «Los países pobres lo son porque quienes tienen el poder toman decisiones que crean pobreza»2. Nuestra esperanza, a través de este libro, es contribuir a que la sombría aseveración de Acemoglu y Robinson no se haga realidad en Chile. Confiamos en que este texto contribuya a reorientar el debate educativo para volver a centrarlo en los consensos que el país había construido hasta fines de la década pasada y que se fundamentaban en las experiencias exitosas internacionales y en los instrumentos que aplicados en nuestro país habían demostrado ser eficaces.

Cristián Larroulet V.

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Acemoglu & Robinson (2012). 16

Primera parte

El mal desempeño del Estado Docente

Sin educación no hay desarrollo «La educación es la base cardinal de las sociedades humanas. Sin ella no hay opinión, espíritu público, ni hombres que constituyan el Estado. […] Aquel es el objeto del Instituto Nacional, en que deben formarse, no solo eclesiásticos instruidos y virtuosos, estadistas profundos y magistrados honrados, sino sabios exactos que rectifiquen la ruda agricultura, den a las artes los primeros empujes, ilustren los talleres y rompan las entrañas de la tierra; juristas elocuentes que hagan la concordia civil; químicos que analicen la riqueza que, por desconocida, pisamos en el país de la laceria; botánicos que desenvuelvan las virtudes útiles de los preciosos vegetales que, desvirtuados, acarreamos a grandes costos y distancias; médicos bien elementados que auxilien la naturaleza doliente; cirujanos educados en la disección que alejen la incertidumbre de las operaciones; y ciudadanos virtuosos, dispuestos y útiles en todas las clases del Estado»3. Con estas palabras escritas por José Francisco Echaurren y Juan Egaña se definió la ambiciosa misión educativa que debía cumplir el Instituto Nacional, fundado el 10 de agosto de 1813. Sus artífices fueron Manuel de Salas, Fray Camilo Henríquez y Juan Egaña, patriotas que ya en los albores de la República creían profundamente en el poder que tiene la educación para mejorar la vida de las personas y estimular el desarrollo del país.

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«Ordenanzas del Instituto Nacional, Literario, Económico, Civil y Eclesiástico del Estado», Sesiones de los Cuerpos Legislativos, Tomo I, pp. 296-316. 17

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Doscientos años después, el objetivo de la educación continúa siendo entregar principios y valores; formar a la ciudadanía a través del cultivo y enseñanza de las virtudes cívicas, el respeto y la valoración de lo público, como aquello que nos pertenece y convoca a todos como comunidad nacional. Aunque este ideal no siempre se cumple es una meta que jamás debemos dejar de lado. Y está la dimensión de la educación que hoy explica el progreso en el mundo del siglo XXI como fuente creadora de capital humano, al servir como medio de aprendizaje de conocimientos, desarrollo de aptitudes y adquisición de destrezas que incentivan el avance de las sociedades y el bienestar de los países. En su Encíclica Centesimus Annus el papa Juan Pablo II lo explica con total claridad: «Si en otros tiempos el factor decisivo de la producción era la tierra y luego lo fue el capital, entendido como conjunto masivo de maquinaria y de bienes instrumentales, hoy día el factor decisivo es cada vez más el hombre mismo, es decir, su capacidad de conocimiento, que se pone de manifiesto mediante el saber científico, y su capacidad de organización solidaria, así como la de intuir y satisfacer las necesidades de los demás»4. Hace casi 100 años, el gran educador Darío Salas (2011: p. 21) describió magistralmente el valor que representa para un país el conocimiento de sus habitantes o su capital humano: «El adelanto de nuestro país se liga, sin duda, al aprovechamiento de las riquezas naturales del suelo nacional; pero se halla más estrechamente vinculado todavía al aprovechamiento de nuestra energía humana. […] Y entre nosotros, son precisamente los recursos de hombres lo que más se desperdicia. Porque es energía humana lo que se malgasta cuando dejamos en la ignorancia a medio millón de niños y a más de un millón de adultos y adolescentes...». Y cuando en el año 1900 Enrique Mac Iver (cf. 2001) recordaba con nostalgia el esplendor de la economía nacional de las pasadas décadas preguntándose si acaso Chile sería capaz de recuperar ese dinamismo un escéptico Francisco Encina (1911: p. 137) le respondía negativamente identificando a la formación profesional de la época como una de las causas del declive, diciendo: «La educación, omitiendo 4

Centesimus Annus N° 32 (1991) 18

La educación en la encrucijada: ¿Estado Docente o Sociedad Docente?

ennoblecer el ideal económico y en general la de todas las aptitudes que emplea el hombre de negocios y la enseñanza técnica, hizo al chileno inepto para la actividad económica; y acrecentó el desprecio por el trabajo manual, por el comercio y por la manufactura…». Otro crítico de la calidad y cobertura de la educación del Centenario, Tancredo Pinochet (1909: p. 207), escribe en su más importante obra: «Ya hemos visto cómo en Estados Unidos, que cuenta con dos mil escuelas comerciales, sus estadistas y sociólogos están pidiendo más educación utilitaria. Nosotros debiéramos tener al lado de nuestro Instituto Pedagógico, que prepara profesores de Filosofía y Humanidades, otro plantel análogo que prepare profesores para las escuelas industriales y comerciales que debemos sembrar en el país […]. Pocas naciones como la nuestra tienen los elementos naturales para el desarrollo de las más variadas industrias; depende de nosotros, de la educación de nuestras escuelas, y del espíritu de nuestro gobierno el que sepamos aprovechar las riquezas de nuestra propia casa». Vemos entonces, cómo hace ya más de cien años, un grupo de notables chilenos reconocía el rol fundamental que la educación debía cumplir no solo en la formación humana y espiritual de sus compatriotas, sino también en el desarrollo económico del país. Hoy, un siglo después de aquellas reflexiones, la formación de capital humano sigue siendo decisiva y cada vez más relevante para el progreso integral de Chile.

La verdadera riqueza en la sociedad del conocimiento En las últimas décadas el progreso científico, la automatización y el acelerado desarrollo mundial de las tecnologías han dado paso al nacimiento de la llamada sociedad del conocimiento, concepto que el austriaco Peter Drucker (1999: p.267) estableció haciendo el siguiente paralelo: «El activo más valioso de una compañía del siglo XX era su equipo de producción. El activo más valioso de una institución del siglo XXI (sea o no de negocios) serán sus trabajadores del conocimiento y su productividad». El funcionamiento de la sociedad del conocimiento se basa en el saber y en la producción de nuevas habilidades, generando grandes 19

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cambios en diferentes áreas como la economía, el trabajo, las ciencias y la educación, entre otras. Los avances tecnológicos de esta nueva era se complementan con personas dotadas de destrezas y competencias específicas, incentivando la oferta de trabajadores con mayor nivel de educación y disminuyendo la demanda por trabajadores con menor calificación. Es así como, por ejemplo, en muchas fábricas se reemplazaron a las personas con menos calificación por máquinas computarizadas, reduciendo la demanda de trabajadores con poca instrucción y aumentando fuertemente la necesidad de contratar trabajadores capacitados para operar computadores. Hoy la verdadera riqueza de las naciones no se encuentra en la propiedad de grandes extensiones de tierra, en la posesión de capital físico o de otros bienes materiales, sino en el capital humano que forman las personas a través del aprendizaje de nuevos conocimientos, la creación de nuevas habilidades y el desarrollo de la innovación. Estos son los factores que en nuestros días determinan la productividad y competitividad de las economías del mundo y por ello el progreso puede florecer tanto en la fría Finlandia como en el cálido Singapur. Asimismo, cada vez hay más conciencia acerca del rol protagónico que cumple la educación en la expansión de las capacidades humanas al generar oportunidades para que las personas puedan desarrollar, tanto como puedan, sus habilidades sociales, competencias laborales, aptitudes y destrezas. Podemos decir entonces que la riqueza de las personas se encuentra en sus cabezas y no en sus bolsillos. El aumento del acervo educativo no solo es un eficaz vehículo de movilidad social que genera muchas ventajas individuales sino también diversos beneficios colectivos pues los conocimientos aprendidos tienen un efecto multiplicador en la capacidad para adquirir nuevas habilidades en las labores diarias, aumentando la productividad del trabajo y su retribución, es decir, el salario. De esta manera, la educación que entrega un país a sus niños y jóvenes en las aulas terminará siendo retribuida como aportes al progreso de la sociedad a través de los trabajos que estos desempeñen después como adultos. Estudios realizados sobre cuáles fueron las causas del crecimiento económico en 195 países demostraron la significativa influencia que tuvo la educación como variable explicativa (cf. Mankiw, Romer & 20

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Weil, 1990). Lo mismo han concluido otras investigaciones que destacan la decisiva importancia de las tasas de alfabetización y los años promedio de escolaridad de la población en el desarrollo económico de sus naciones5. Pero tener una buena educación no solo incentiva la prosperidad económica sino que también es una gran ayuda en los días de crisis. En efecto, un estudio de la OCDE (cf. 2012) reveló que las personas que cuentan con una mayor calificación tienen menos riesgo de perder sus trabajos en períodos de recesión. La experiencia vivida en los países desarrollados entre los años 2007 y 2010 confirmó la veracidad de esta afirmación pues las tasas de desempleo en aquel período aumentaron en promedio —especialmente en el grupo de personas que no tenían educación media— de 8,8% a 12,5%. Asimismo, las tasas de alfabetización contribuyeron significativamente al crecimiento de los países pertenecientes al Conosur mientras que los altos niveles de analfabetismo en Bolivia, Brasil y Guatemala han perjudicado el crecimiento de dichos países (cf. De Gregorio, 1992). Otros estudios indican que en América Latina las diferencias de cobertura y calidad en la educación han perjudicado su productividad y, por ende, sus oportunidades de desarrollo económico (cf. Birdsall, Ross & Sabot, 1995). La estrecha relación entre educación y desarrollo, exhaustivamente estudiada y demostrada por distintos expertos, fue muy bien expresada por Nelson Mandela (2010: p. 108) cuando dijo: «La educación es el gran motor del desarrollo personal. Es a través de la educación como la hija de un campesino puede convertirse en doctora, el hijo de un minero puede convertirse en el jefe de la mina, o el hijo de trabajadores agrícolas puede llegar a ser presidente de una gran nación». Y esta es una convicción que también comparten todas las familias chilenas que diariamente se esfuerzan por entregarles a sus hijos la mejor educación que esté a su alcance, para que desarrollen al máximo sus talentos y se realicen plenamente como personas Y aunque, tal vez, no conozcan los estudios técnicos en esta materia, esas familias saben muy bien que vale la pena sacrificarse por educar 5

Barro (1991), Romer (1993), Hicks (1979), Razin (1976), Easterly y Levine (1997), entre otros. 21

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bien a sus hijos porque, tal como lo expresaba Mandela, creen firmemente en que la educación y el esfuerzo de las personas son poderosas herramientas capaces de superar y vencer condiciones tan adversas, pero no determinantes, como provenir de un hogar con pocos medios económicos. Porque la educación justamente reconoce méritos y da oportunidades a quien se esfuerza sin importar su origen. Que la hija del campesino puede convertirse en doctora o que el hijo de los trabajadores agrícolas puede llegar a ser presidente de una gran nación no es una fantasía sino una realidad encarnada en tantas chilenas y chilenos que ayer y hoy han surgido gracias a la educación.

Sin educación tampoco hay mejor distribución del ingreso La educación es también el factor principal para explicar la distribución del ingreso en los países. Y aunque no concordamos con quienes creen que una excesiva desigualdad de ingresos no representa un problema, tampoco coincidimos con aquellos que piensan que es el problema más grave que afecta a Chile. Nos preocupa que cuando las autoridades y otros actores sociales insisten en señalar que la primera prioridad del país es terminar con la desigualdad como el gran desafío que enfrenta Chile estemos perdiendo de vista que aún viven en condiciones de pobreza más 2 millones de compatriotas. Por lo tanto, nuestro principal desafío continúa siendo superar la pobreza. Desigualdad y pobreza no son lo mismo. El ejemplo más claro es el de Níger que ocupó el último lugar en el ranking 2014 de los 187 países del Índice de Desarrollo Humano elaborado por la ONU. En este país la pobreza afecta al 59,5% de sus 16.601.000 de habitantes, justamente uno de los motivos por los cuales fue elegido nuevamente como el «peor» país del mundo para vivir. Sin embargo, según el mismo informe en Níger el índice de Gini6 es de 0,317, es decir, es un país mucho menos desigual que Chile, cuyo índice de Gini es de 0,50

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Coeficiente que mide la distribución de ingresos, donde cero representa ausencia de desigualdad de ingresos y uno la mayor desigualdad posible. Banco Mundial (2012). 22

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(cf. OCDE, 2014). Esto demuestra que la desigualdad, por sí sola, es un mal indicador del grado de bienestar social. La desigualdad refleja la diferencia entre los ingresos más altos y los más bajos, mientras que la pobreza es la carencia de recursos suficientes para satisfacer las necesidades más básicas de alimentación, vivienda, educación, salud y vestuario que sufren las personas. Por lo tanto, para quienes consideramos como centro de nuestra preocupación a la persona humana, es la pobreza lo que más debe preocuparnos. A pesar de que Chile es el país de la OCDE con más desigualdad de ingresos, según el mismo ranking del Índice de Desarrollo Humano antes citado, nuestro país entre el 2010 y el 2013 avanzó cinco lugares, ubicándose por segunda vez consecutiva entre las 49 naciones catalogadas con un «desarrollo humano muy alto». Estos datos situaron a Chile en el primer lugar de América Latina, superando a Cuba (0,815) y Argentina (0,808), y también sobre el promedio mundial, que llegó a 0,7028. Los chilenos solemos mirar el vaso medio vacío aunque también esté medio lleno. Tal vez por eso no destacamos como se merecía el buen resultado obtenido en el IDH. Tampoco recordamos que, según el mismo informe de la OCDE, Chile es uno de los siete países que más ha reducido la brecha de desigualdad entre el 10% más rico y el 10% más pobre desde el comienzo de la crisis financiera del 2007 (EE. UU., Alemania, Italia y Dinamarca, entre otros 27, aumentaron su desigualdad). Y más importante aun: Chile fue contra la corriente y también logró reducir la pobreza pasando de 11,4% en 2009 a 10,9% en 2011 a diferencia de la mayoría de los países europeos, donde crecieron la pobreza y la desigualdad después de las crisis subprime y europea. Más aun, gracias a las buenas políticas económicas que potenciaron el empleo y a las políticas sociales que, como el Ingreso Ético Familiar, focalizaron la ayuda del Estado en los más pobres, entre el

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Asimismo, en comparación con América Latina, la OCDE y el mundo, Chile mejoró en mayor proporción su Índice de Desarrollo Humano entre 2010 y 2013. Mientras Chile incrementó su IDH en un 1,7% en dicho período, América Latina subió 0,8% y la OCDE un 0,6%. 23

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2009 y el 2013, 1.700.0009 chilenos superaron la pobreza, un logro que representa un hito histórico para el país. Sin embargo, hay un hecho mucho más trascendente que obviamos por querer mantener fija la mirada en la mitad vacía del vaso. En Chile la desigualdad no ha empeorado ni está estancada, al contrario, está disminuyendo porque las generaciones más jóvenes tienen una distribución del ingreso sustancialmente más equitativa que las generaciones más viejas. Y también tienen mayor movilidad social y menor pobreza. A diferencia de los adultos y de la tercera edad que son más desiguales entre sí, las generaciones más jóvenes de la sociedad chilena son mucho más igualitarias. Así lo demuestran los resultados de la última encuesta Casen, pues entre 2009 y 2013 prácticamente todos los indicadores que miden la desigualdad mostraron mejorías. La diferencia en los ingresos del 10% más rico y el 10% más pobre de los chilenos cayó de 25,9 a 21,7 veces en dicho período, siendo el menor valor reportado por la encuesta en su historia. En pocas palabras, hoy somos más iguales que ayer y mañana seremos más iguales que hoy. Esta es la verdad que se esconde tras la cifra que señala que el coeficiente Gini10 de Chile es de 0,50. Este número representa un promedio general que, tal como una matrioska11, contiene en su interior otros promedios Gini que corresponden a distintas generaciones de chilenos que viven realidades diferentes a la que muestra el índice general. Estas son algunas de las conclusiones más reveladoras de la exhaustiva investigación realizada por el economista Claudio Sapelli, autor del libro Chile: ¿más equitativo? En el referido estudio, el profesor Sapelli muestra cómo la brecha de desigualdad de ingresos entre las generaciones más viejas y jóvenes se genera por los diferentes niveles de educación que ellas tienen. Es así 9 10

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Encuesta Casen 2013. Aunque el coeficiente de Gini es uno de los indicadores más utilizados para calcular y expresar las diferencias de ingreso en los países no es el único instrumento que existe para dar cuenta de la desigualdad. También hay que tener en cuenta que se ha criticado a este índice porque no permite abordar o dimensionar en su totalidad y complejidad estas disparidades. Por ejemplo, el Gini no considera las diferencias en el acceso a bienes y servicios fundamentales como la salud y la educación. Asimismo, se concentra en los distintos niveles de ingreso corriente sin considerar el consumo o el capital humano, elementos que pueden ser tanto o más importantes como indicadores del grado de desigualdad. Muñeca tradicional rusa que contiene en su interior réplicas más pequeñas. 24

La educación en la encrucijada: ¿Estado Docente o Sociedad Docente?

como mientras la generación de entre 55 a 64 años registra un 39% de personas con educación secundaria, los que tienen entre 25 a 34 años alcanzan el 85%, superando incluso el promedio de los países de la OCDE, donde el 80% de los jóvenes tienen educación secundaria. La mayor cantidad de años de escolaridad de los jóvenes explica que tengan ingresos más iguales entre sí. Por lo anterior, discrepamos de la opinión expresada por el sociólogo Eugenio Tironi e su libro La lección12, donde afirma que «la educación no es el remedio contra la desigualdad», pues al igual que la mayoría de los chilenos pensamos que la educación es la clave. La clave para que Chile sea un país más justo y desarrollado, un país con más igualdad de oportunidades y menos pobreza. Y aunque las consignas predominantes y de moda repitan, una y otra vez, que en Chile hay que cambiarlo todo porque ya nada sirve, la realidad evidencia con hechos y cifras que Chile está transitando por un camino que lo lleva a ser un país con más movilidad social y menos desigualdad. Hoy se repiten falsedades en nuestro debate público como la afirmación que dice que la distribución del ingreso se ha deteriorado, lo que no tiene ningún fundamento. El propio INE publicó en diciembre del 2014 la Nueva Encuesta Suplementaria de Ingresos, la cual reveló que el Coeficiente de Gini, excluyendo transferencia, pasó de 0,47 el 2010 a 0,44 el 2013, es decir, la desigualdad disminuyó en este período.

La sabiduría de los chilenos En nuestro país la mayor parte de nuestra actual fuerza laboral está integrada por trabajadores no calificados que reciben bajos salarios, bastante inferiores a las remuneraciones de los trabajadores que obtuvieron un título profesional universitario o técnico. Esta realidad explica por qué los padres dedican tantos esfuerzos y desvelos por entregarles a sus hijos la mejor educación a su alcance. Frases como «la educación es la mejor herencia que les puedo dejar a mis hijos» o el viejo y consabido consejo paternal «estudia para que seas algo en la vida» expresan con sencillez y autenticidad la motivación que incentiva a las familias a invertir tiempo, energía y dinero en la educación de 12

Tironi (2015). 25

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sus hijos y que no es otra que entregarles las herramientas necesarias para que con ellas y su propio esfuerzo labren el mejor destino posible. Diversos estudios hechos sobre la relación entre la educación y el nivel de ingresos de las personas y los países les dan la razón a los padres y confirman con datos empíricos la sabiduría que demostraron cuando alentaron durante años los estudios de sus hijos, con la esperanza de que así pudieran acceder a mejores empleos, lograr mayores ingresos y, por tanto, obtener una mejor calidad de vida que la que tuvieron ellos en el pasado. El Estudio Nacional de Opinión Pública realizado en noviembre del 2014 por el CEP ratifica que la mayoría de los chilenos cree que la razón más importante que explica la desigualdad de ingreso en Chile es la mala calidad de la educación. Desde hace 24 años, el Centro de Estudios Públicos le ha preguntado a los chilenos cuáles son las dos razones más importantes en el éxito económico de las personas, presentándoles una lista de 11 alternativas posibles. En las encuestas de los años 1990, 1995, 2001, 2007, 2008, 2010, 2012, 2013 y 2014 la mayoría de los chilenos ha elegido como las tres primeras opciones el «nivel educacional alcanzado», la «iniciativa personal» y el «trabajo responsable». Y, desde el año 2001, han coincidido en señalar como la razón más importante al «nivel educacional alcanzado». Vemos entonces que no solo varios expertos identifican a la educación como un medio para obtener mayores ingresos y palanca de movilidad social sino también la gran mayoría de los chilenos que consideran que la educación y el esfuerzo personal son las claves para surgir en la vida y tener éxito económico. Además, expresan su acuerdo con la existencia de desigualdades de ingreso, siempre que todos los hogares mejoren su calidad de vida.

El Estado Docente en el papel Hasta ahora hemos visto que existe una estrecha relación entre educación, ingresos y movilidad social, donde la educación desempeña el rol protagónico como la locomotora que impulsa el movimiento y el desarrollo de los demás factores. Cuando se amplía el acceso a la educación se estimula la movilidad social y aumentan los ingresos, mejorando la distribución de los mismos. Por el contrario, como en 26

La educación en la encrucijada: ¿Estado Docente o Sociedad Docente?

una suerte de efecto dominó, cuando se reduce el acceso a la enseñanza también se restringen las oportunidades de obtener mejores remuneraciones y se estanca la movilidad social, empeorando la distribución de los ingresos. Antes de revisar cómo fue el crecimiento de la cobertura de la educación en nuestro país es importante tener presente que el Estado asumió, temprana y formalmente, la responsabilidad de brindar educación a sus ciudadanos. Así, por ejemplo, la Constitución de 1833 declaraba en su artículo 153 que «La Educación Pública es una atención preferentemente del gobierno. El Congreso formará un plan general de Educación Nacional y el Ministro del despacho respectivo le dará cuenta anualmente del estado de ella en toda la República». El artículo 154 agregaba «Habrá una Superintendencia de Educación Pública a cuyo cargo estará la inspección de la enseñanza nacional y su dirección bajo la autoridad del gobierno». En 1860 se dicta la Ley General de Instrucción Primaria que en su artículo 1° expresó «La instrucción primaria se dará bajo la dirección del Estado» añadiendo después que «será gratuita y comprenderá a las personas de uno y otro sexo». Luego el artículo 4° agrega «Se establecerán en las poblaciones de cada departamento las escuelas de ambos sexos que fueren necesarias, hasta llegar a la proporción de una escuela elemental de niños y otra de niñas, por cada dos mil habitantes que contuviera la población». En 1879 se crea el Consejo de Instrucción Pública, encargado de la superintendencia de la educación financiado con fondos del Estado. Sin embargo, al poco andar empiezan a aparecer los problemas propios de lo que llamamos Estado Docente: incapacidad para cumplir las metas de cobertura, desvío de recursos hacia otros sectores con mayor prioridad política y falta de continuidad de los programas educativos. Así, ya en 1865, el entonces ministro de Justicia, Culto e Instrucción Pública, Federico Errázuriz, reconocía estos problemas: «Ya que el Estado no puede con sus propios recursos proveer en toda su extensión a las exigencias de la enseñanza, provechoso es que proporcione estímulos y facilidades a los establecimientos de educación dirigidos por particulares».13 13

Memoria del Ministro de Justicia, Culto e Instrucción Pública, Anales de la Universidad de Chile, 1865. 27

Cristián Larroulet | Jacinto Gorosabel

Y aunque los particulares también contribuyeron a la expansión de la educación, incluso recibiendo el apoyo financiero del Estado, esta participación no tuvo la envergadura necesaria como para cubrir las demandas insatisfechas por la acción del Estado. Ello se debió a una mínima entrega de subvenciones públicas a los sostenedores de escuelas y, asimismo, a un mal diseño estructural en esos aportes y a la incertidumbre de su entrega. Esto último se vio alentado por el hecho de que a principios del siglo XX surgieron ácidas críticas a la educación particular subvencionada, incluso expresadas en términos parecidos a los que hemos escuchado en el debate de los últimos años. En efecto, en 1906 el defensor del Estado Docente y fundador de la Asociación de Educación Nacional (AEN), Carlos Fernández Peña, decía: «Hoy día ocurre que las escuelas privadas atraen a los niños con dádivas de alimento, objetos del vestir, premios, dinero, etc. Esta es una de las causas del despueble de ciertas escuelas públicas. [...] Estas mueren, pues y las privadas surgen y surgirán más pero no por la calidad de la educación que suministran, que no puede compararse a la del Estado y que sería sin duda un justo título suyo al mayor aprecio público que ninguna persona honrada sabría negarlos. Este incremento de las escuelas privadas, de cualquier tendencia se alejará después en abono del sistema de subvenciones y de este modo, lógicamente los fondos del Presupuesto de Instrucción Pública irán año tras año pasando a las escuelas privadas y servirán para matar la educación nacional y en todo caso para desviar al Gobierno de la preferente atención que debe prestarle según el precepto constitucional»14. Precisamente gran parte de la defensa que hacía Fernández del rol monopólico del Estado en la enseñanza se basaba en los preceptos legales vigentes en aquella época, algunos de los cuales mencionamos arriba. Cuatro meses después de esta declaración, la AEN volvió a plantear un argumento similar, aunque esta vez fue más lejos, ya que comparó a los sostenedores de colegios particulares con «negociantes sin aspiraciones de cultura nacional y quizá sin moralidad ni condiciones ni elementos para la enseñanza». Su crítica pretendía desprestigiar un mecanismo de subsidio que atrajera «alumnos hasta asalariadamente, especulando sobre la base de la subvención a tanto por cabeza» y, de 14

Ossa (2007). 28

La educación en la encrucijada: ¿Estado Docente o Sociedad Docente?

ese modo, evitar «el inminente peligro de que la educación particular se convierta en un negocio»15. Como es posible apreciar, los argumentos ideológicos que promueven la presencia hegemónica del Estado Docente en la educación no se han renovado mucho desde hace más de un siglo. ¿Por qué fracasó el Estado Docente? En primer lugar, no hay duda que la falta de consensos y acuerdos es uno de los factores que explica el lento avance en la cobertura educacional. Así, durante fines del siglo XIX y comienzos del XX, surgieron dos grandes bandos que dividieron y enfrentaron a los chilenos, especialmente a políticos, intelectuales y clérigos. El eje Iglesia-Estado aún tenía gran peso e influencia y definía dos visiones antagónicas del tipo de sociedad que anhelaban construir unos y otros. El creciente proceso de secularización agudizaba aun más las diferencias entre quienes promovían una educación religiosa y aquellos que deseaban su reemplazo por una de tipo laica. La lucha entre católicos, masones, liberales, radicales y conservadores traspasó el cambio de siglo y significó un desgaste de energías y esfuerzos que se prolongó por demasiado tiempo hasta lograr alcanzar acuerdos mínimos que hicieran posible avanzar como lo hicieron otros países, tal como lo veremos más adelante. Otra posible causa del lento crecimiento de la cobertura y la calidad de la educación, especialmente de la enseñanza básica es la manifiesta inequidad, desproporción que existió durante décadas entre el presupuesto destinado por el Estado Docente a los diferentes niveles educativos. Así, por ejemplo, en 1852 el gasto público16 por alumno de educación media era más de 13 veces superior al de educación básica aunque la matrícula de enseñanza media correspondía a 720 estudiantes y la de básica a 23.503 niños. En 1891 el gasto estatal por estudiante universitario era más de 18 veces superior al destinado a un alumno de educación básica, en circunstancias que, en ese momento, el país tenía 731 jóvenes matriculados en universidades y 122.461 niños en primaria. En 1930 el aporte en dinero del Estado a cada universitario era más de 25 veces superior al gasto por alumno de educación básica. En 1967, aunque solo el 4,97% de los jóvenes estaba en la educación 15 16

Ibídem. Braun-Llona et al. (1998). 29

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terciaria, el Estado gastaba por cada universitario una suma 28 veces mayor que la destinada a cada alumno de educación básica. Esta inequitativa asignación de recursos estatales se rectifica fuertemente recién a fines de la década de los 80 y en los años 90. Así tenemos que, según el mismo estudio, en 1995 el gasto público por universitario es 1,8 veces el gasto por alumno de educación básica y por alumno de enseñanza media. A pesar de esta corrección en el gasto por alumno, según un informe de la OCDE, Chile está entre los países que menos invierte en educación básica y secundaria en relación al gasto en educación superior. Sobre este punto un estudio afirma que «por cada peso gastado en educación superior, Chile gasta solamente 1,4 pesos en educación básica y media, mientras que para el promedio de la OCDE las cifras sugieren que por cada peso invertido en educación superior se invierten 2,4 en los niveles básicos y medio» (...). «Esta situación debería generar mayor atención de las políticas públicas. Alinear al país respecto de las tendencias observadas en el mundo, donde se brinda mayor atención presupuestaria a los primeros niveles del proceso de formación, debería ser una prioridad»17. Los antecedentes mencionados nos muestran el otro problema inherente al Estado Docente que se refleja en el trato marcadamente preferente que se le brindó a la educación superior, dejando a miles de niños excluidos de las escuelas. Ocurre que, tal como lo expusieron Stigler18 y Olson19, cuando la mayor parte de los recursos públicos para la educación son administrados y asignados por el Estado se presenta una posibilidad para que los grupos de presión organizados y con intereses en este mismo ámbito operen sobre el gobierno de turno para obtener beneficios y privilegios exclusivos. Por el contrario, cuando la educación no depende enteramente de un Estado Docente sino de un sistema como la Sociedad Docente, se descentraliza y distribuye el poder y, junto con él, los recursos y las oportunidades, permitiendo que todas las personas y grupos, incluso los no influyentes, puedan acceder a ellos de manera mucho más equitativa. 17 18 19

Espinoza & Urzúa (2014). Stigler (1971). Olson (1965). 30

La educación en la encrucijada: ¿Estado Docente o Sociedad Docente?

El Estado Docente en la realidad A continuación veremos la evolución que tuvo el acceso a la educación en Chile, según la investigación realizada sobre la cobertura de la educación básica, media y superior desde el año 1852 hasta el 200020. Es muy importante señalar que en este largo período que comprende casi toda nuestra vida republicana el crecimiento de la cobertura de estos niveles de educación fue muy lento, tardío y desigual para la mayoría de los chilenos. Chile demoró más de 100 años en universalizar el acceso a la educación básica21. Después de entregar acceso total a la enseñanza primaria, tuvieron que transcurrir siete décadas para masificar la educación secundaria22 y recién, hace muy pocos años, hemos logrado extender el acceso a la educación superior. Esta situación perjudicó a generaciones de chilenos, limitando seriamente sus horizontes y oportunidades de progreso y afectando negativamente el desarrollo de Chile. Como lo podemos ver en el siguiente gráfico, en 1852, poco más de 23 mil niños estaban matriculados en educación básica, es decir, la cobertura de este nivel para los niños entre 6 y 14 años ni siquiera llegaba al 10%. Ese mismo año, solo 720 jóvenes entre 15 y 18 años cursaban la educación media, cifra que corresponde una cobertura de 0,62%. Mientras tanto, en la educación superior teníamos 185 alumnos, cifra equivalente a una cobertura de apenas un 0,09% para los jóvenes entre 19 y 25 años. Como vemos, a cuatro décadas de su nacimiento, el Chile del año 1852 prácticamente no ofrecía oportunidades de educación. Veamos qué pasa cuando Chile cumple sus primeros 100 años de vida. En 1910 tenemos casi 335.509 niños matriculados en la educación básica, es decir, alcanzamos una cobertura de 65% aproximadamente. En la educación media contamos con 28.503 alumnos, es decir, cerca de 10,5% de cobertura. Mientras que en la educación superior o terciaria solo existen 1.824 jóvenes estudiando, correspondiente a un exiguo 0,41% de cobertura. Vale decir, al llegar a los 100 años de vida, 20 21 22

Díaz, Lüders & Wagner (2010) y Vergara (2008, 2012). Según Díaz et al. (2010) en 1922 la cobertura de educación básica llegó a 90,75%. Según Díaz et al. (2010) en 1989 la cobertura de educación media alcanza el 80%. 31

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Chile aún mantiene a casi la mitad de los niños fuera de la enseñanza primaria y a la gran mayoría de los jóvenes sin educación secundaria y superior. Este desolador panorama de la educación, sumado al 60% de analfabetismo de la población, explica las reiteradas críticas que expresaron varios intelectuales de la época del Centenario por la mayoritaria exclusión de los niños y jóvenes del sistema educativo. Gráfico 1 COBERTURA EDUCACIONAL POR NIVELES 1852-2006 Cob. Básica

Cob. Media

Cob. Superior

120% 100% 80% 60% 40% 20%

06

95

20

84

19

73

19

62

19

51

19

40

19

29

19

18

19

07

19

96

19

18

85

74

18

63

18

18

18

52

0%

Fuente: Gabriela Acharán (2009) y Díaz, Lüders & Wagner, La República en Cifras, 2010. EH Clio Lab-Iniciativa Científica Milenio. URL: http://www.economia.puc.cl/cliolab

Gráfico 2 Evolución de las tasas de analfabetismo, 1854-1994 100,0 90,0 80,0 70,0 60,0 50,0 40,0 30,0 20,0 10,0 0,0

86,5

83,0 77,0 71,1

68,3 60,1 46,7

43,9

41,7

36,3 12,8

9,7

8,8

7,8

1854 1865 1875 1885 1895 1907 1920 1930 1940 1952 1970 1982 1992 1994

Fuente: elaboración propia a partir de «Economía Chilena 1810-1995: Estadísticas Históricas».

32

La educación en la encrucijada: ¿Estado Docente o Sociedad Docente?

Por otra parte la asistencia de los niños a la escuela significaba que no podrían trabajar y ello representaba un alto costo para sus familias que dejarían de percibir su aporte económico al hogar. Generalmente los niños solo iban a clases durante los meses en que no eran requeridos para colaborar en las labores agrícolas. Además, una vez que alcanzaban cierta edad la abandonaban definitivamente para trabajar en el campo o en la ciudad (cf. Serrano et al., 2012). La fundación de una escuela no implicaba necesariamente que los niños asistieran a ella (cf. Ponce de León, 2010). A pesar de la importante inversión estatal en el sistema de instrucción primario, los censos de 1853 y 1854 revelaron elevados porcentajes de inasistencia escolar, cercanos al 90% de los niños entre cinco y quince años (cf. Serrano et al., 2012). En 1906 Chile tenía cerca de 2.627 escuelas pero solo tres de cada diez niños estaban matriculados en ellas y solo uno de cada diez asistía a la escuela (cf. Ponce de León, 2010). El censo de 1907, el primero del siglo XX, verificó nuevamente un elevado porcentaje de analfabetismo entre los niños en edad escolar, cercano al 62%, incluso superior al 60% a nivel nacional (cf. Salas, 2011). Este censo puso de manifiesto que, aunque había crecido el número de escuelas, la mayoría de los niños continuaban fuera de sus aulas dando lugar a un intenso debate nacional sobre la obligatoriedad de la instrucción primaria. Darío Salas (2011: p. 34), uno de los artífices de la educación primaria obligatoria, abordó con crudeza este problema: «No era la falta de escuelas lo que impedía, tanto en 1910 como en 1916, a más de 20 mil niños de Santiago recibir educación: era sin duda, en parte, la pobreza; pero era sobre todo la falta de padres que comprendieran las ventajas de la enseñanza, que tuvieran conciencia de sus deberes y a quienes repugnara vender el futuro de sus hijos por la mísera moneda con que podían contribuir al sostén de la familia». Asimismo, la expansión de la enseñanza fue desigual y no llegó a todo el territorio nacional simultáneamente ni con la misma efectividad. Geográficamente, las escuelas primarias estaban más presentes en los centros urbanos de Santiago, Valparaíso y el norte minero que en los campos donde vivía el 70% de los chilenos. Socialmente, la cobertura también fue dispar pues en 1853 por cada escuela pública de mujeres 33

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había 3,2 de hombres y por cada niña matriculada había cuatro niños (cf. Serrano et al., 2012). Una de las razones que se señalan como posible causa de la bajísima matrícula y asistencia escolar es que el Estado no abrió las escuelas en los lugares donde residía la mayor cantidad de personas sino donde eran pedidas por la comunidad, favoreciendo además fuertemente a las ciudades por sobre el campo. Y aunque el Estado fundaba —de manera bastante desordenada— cientos de escuelas, también dejaban de existir otras tantas, por falta de financiamiento, de matrículas o por la inasistencia de alumnos. En suma, la política pública para extender la cobertura educacional fue muy deficiente. Distinta habría sido la realidad si en vez de financiar directamente a los establecimientos escolares se hubiera otorgado un financiamiento relacionado con la asistencia de los niños a clases, ya que esto último, como ocurrió a partir de la década del 80, promueve el esfuerzo de las escuelas para atraer a los estudiantes a sus aulas. Las autoras de Historia de la educación en Chile indican que el sistema educacional de la época era socialmente regresivo pues, aunque el Estado gastó más recursos en la educación primaria, invirtió proporcionalmente menos en los niños vulnerables que en los alumnos secundarios y universitarios. Un siglo y medio después del nacimiento de Chile, casi en la década de los 60, la educación primaria por fin llega al 100% de los niños. Sin embargo, a pesar de alcanzar esta meta, el promedio de años de escolaridad de la población refleja el pobre y lento crecimiento de nuestra educación, bordeando los 4 años23. El avance en el acceso a la educación media continúa siendo demasiado lento y tan restringido que apenas alcanza al 23% de los jóvenes. Mientras que el sueño de ser profesional sigue siendo eso, solo un sueño, pues entrar a la universidad era un raro privilegio reservado para la élite y, por tanto, inalcanzable para la gran mayoría de los chilenos. Es así como en 1960 menos del 3% de los jóvenes pudo matricularse en alguna carrera de educación superior.

23

Braun-Llona et al. (1998). 34

La educación en la encrucijada: ¿Estado Docente o Sociedad Docente?

El Chile de ayer y el Chile de hoy Ese era el Chile de mediados del siglo XX, muy diferente al actual donde más de 1 millón de jóvenes se encuentra estudiando en la educación superior, cifra que representa una cobertura de 51,2% de los jóvenes24. Y aunque todavía no llegamos al 100% de cobertura en la educación media, hemos alcanzado un promedio de escolaridad que sobrepasa los 10 años. Desde esta perspectiva, el Chile de hoy es mucho más inclusivo, abierto y equitativo pues ofrece mayores oportunidades de movilidad social que el Chile de ayer donde la cuna o el origen social de una persona no solo era determinante para su futuro sino también para el porvenir de sus hijos. A diferencia de lo que ocurría hace cuarenta o cincuenta años, en el Chile de hoy haber cursado la enseñanza media completa es algo tan normal que casi se da por hecho y estudiar una carrera profesional ya no es un sueño sino una posibilidad que está al alcance de un creciente número de jóvenes. Nuestra tradicional mala memoria y la falsa creencia de que el Chile de ayer brindaba tantas o incluso más oportunidades educacionales que el Chile de hoy explican la conmoción que causó una información publicada en la prensa en junio del 2013 y que daba cuenta que actualmente casi la mitad de los adultos en Chile no tiene cuarto medio, es decir, más de 5 millones de chilenos. Peor aun, más de 2,2 millones de adultos no completaron su enseñanza básica, lo que equivale al 18,9% de los mayores de 19 años en el país. Y de estos, casi medio millón de personas no recibió ningún tipo de estudios formales, es decir, ni siquiera ingresó a 1° año de educación básica. Justo cuando en el Chile de hoy —el que gracias a los avances logrados en los últimos 30 años ingresó a la OCDE— se discutía apasionadamente sobre si era o no una urgente necesidad establecer la gratuidad universal de la educación superior aparecía esta información

24

Según la Encuesta Casen 2013, la cobertura bruta de la educación superior corresponde a un 51,2% y la cobertura neta a 36,7%. La tasa de cobertura bruta se define como el total de personas en la educación superior como porcentaje del total de personas entre 18 y 24 años de edad. La tasa de cobertura neta se define como el porcentaje de personas en educación superior entre 18 y 24 años sobre el total de personas del mismo rango de edad. 35

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disonante y casi inverosímil —tan poco OCDE— y que, durante unos días, escandalizó a las redes sociales. ¿Qué pasó? Lo que ocurrió es que se nos apareció el fantasma del Chile de ayer, la sombra del país que tardó un siglo y medio en llegar al 100% de cobertura en educación básica. El mismo donde, hasta comienzos de los años 70, tenía «pateando piedras» a casi dos tercios de sus jóvenes25 entre 15 y 18 años pues estaban excluidos de la educación media. El Chile de ayer es el país de las generaciones jóvenes que vieron frustradas sus esperanzas por la falta de oportunidades para estudiar —no solo en la universidad— sino también en el liceo. Muchos de esos más de 5 millones de chilenos que fueron noticia el 2013 tuvieron que abandonar sus estudios obligados por la necesidad de trabajar para ayudar al sustento de sus familias. Esos chilenos no se quedaron en el pasado ni en los libros de historia, están hoy con nosotros y forman parte de este Chile. Tal vez muchos ignoran sus historias de expectativas defraudadas porque cuando fueron jóvenes nunca marcharon ni protestaron contra el país que no les dio la oportunidad de estudiar. Cuando se publicó la referida noticia se encontraron frente a frente dos Chiles opuestos. Por un lado, el Chile de ayer, aquel donde casi la mitad de su población no pudo terminar el colegio y, por otro lado, el Chile de hoy, donde cerca de la mitad de sus jóvenes estudian en la educación superior y casi el 90% de sus niños y adolescentes reciben educación escolar.

Hijos abandonados El Chile de ayer no solo tiene el rostro de los chilenos que no pudieron asistir a la escuela o terminar el colegio. También tiene el rostro de los miles de trabajadores no calificados que, precisamente por el hecho de tener menos educación, hoy ganan salarios bajos o muy bajos, teniendo que trabajar en «lo que hay», incluso habiendo sobrepasado su edad de jubilación, viviendo diariamente la angustia de si acaso les alcanzará la plata hasta fin de mes y bajo la constante 25

Según Díaz, Lüders & Wagner (2010) en 1973 la cobertura de educación media era de 45,72%. 36

La educación en la encrucijada: ¿Estado Docente o Sociedad Docente?

amenaza de caer en la pobreza si les sobreviene una enfermedad grave, un accidente o peor aun si quedan cesantes. Chilenos que miran con miedo al futuro porque tienen pocas probabilidades de obtener ingresos laborales más altos y que, por tanto, viven con pocas esperanzas de mejorar sus condiciones de vida. ¡Y esos compatriotas son millones! Cada vez que alguien se declara —con legítimo orgullo— «hijo de la educación pública» no podemos olvidar que millones de chilenos no tuvieron la oportunidad de estudiar en el Chile de ayer y que, por tanto, son algo así como los «hijos abandonados» por el Estado Docente. Y lamentablemente el Chile de ayer tuvo muchos más «hijos abandonados» por el Estado Docente que «hijos de la educación pública». Al comparar el rostro del Chile de ayer con el del Chile de hoy, es inevitable encontrar estas y otras diferencias originadas por la falta de igualdad de oportunidades en el Chile de ayer. Hoy, con mucha superficialidad, los promotores del igualitarismo radical olvidan o niegan la realidad que hemos descrito y que condenó a millones de chilenos a la desigualdad. Con un discurso populista levantan la bandera de la justicia social y responsabilizan al actual modelo de economía social de mercado de ser el origen de la desigualdad y la pobreza, en circunstancias que es precisamente este modelo el que ha logrado disminuir la indigencia y las brechas sociales. Recordemos que en 198726 el 45,1% de los chilenos vivía en la pobreza y un 17,4% en la extrema pobreza. Hoy, según la Encuesta Casen 2013, la pobreza corresponde a un 7,8% y la extrema pobreza a un 2,5%. No es casualidad que los mismos que pretenden tapar el sol con un dedo, negando la contundente evidencia de los avances logrados, también postulen que la educación solo se convierte en un derecho social cuando el Estado es su único proveedor. Así buscan reeditar el paradigma históricamente fracasado del Estado Docente, el mismo modelo que nunca pudo ofrecer ni justicia social ni igualdad de oportunidades para superar la pobreza. ¿Qué habría pasado en Chile si la cobertura de la educación escolar y superior hubiese crecido más rápidamente permitiendo un acceso amplio y temprano a la mayoría de sus ciudadanos? ¿Cuál habría sido

26

Encuesta Casen 1987. 37

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el impacto de esa evolución en nuestro desarrollo como nación? ¿Tendríamos los mismos niveles de equidad, prosperidad y pobreza de hoy? Si miramos a los demás países de América Latina no podremos encontrar la respuesta, pues, en la mayoría de ellos, la evolución de la expansión educativa fue casi tan lenta y tardía como la que tuvo nuestro país. Para responder esta pregunta debemos mirar más lejos y fijarnos en el proceso de masificación de la educación que tuvo lugar en los países desarrollados. Por eso a continuación vamos a comparar la evolución de la cobertura de la educación básica, media y superior entre Chile y Estados Unidos. ¿Por qué Estados Unidos? No se trata de un capricho ni de una elección casual. Aunque Chile y Estados Unidos comenzaron sus vidas como países independientes con apenas tres décadas de diferencia, la nación norteamericana logró transformarse en pocos años en el líder mundial en la generación de capital humano y, junto con ello, en el país que ha liderado la revolución del conocimiento que domina gran parte del mundo hace décadas. Hace más de un siglo el educador Darío Salas entregaba un argumento muy parecido al nuestro a quienes le preguntaron por qué había elegido Estados Unidos, en lugar de algún país europeo, como destino para perfeccionarse como pedagogo: «Para contestar yo pregunto: ¿cuál es el país cuyo conocimiento reportará mayor utilidad a los chilenos? ¿Cuál es el llamado a ejercer mayor influencia en este continente? Los Estados Unidos de Norteamérica, es en ese país donde hay que buscar la escuela completa, la que da conocimientos y habilita para la vida, la que desarrolla armónicamente todas las facultades, la que forma hombres de trabajo e iniciativa, la que forma los mejores ciudadanos. Vamos a estudiar ese pueblo, para quien la libertad y la igualdad no quedan en los códigos, ese país donde la educación de la mujer ha llegado a prominente altura, donde cada cual es capaz de gobernarse a sí mismo y gobernar a los demás […]. Se ha dicho que fue el maestro alemán el que ganó en Sedán y en Sadowa. Con igual lógica puede afirmarse que ha sido el educador norteamericano el que ha ganado para su patria las mejores victorias

38

La educación en la encrucijada: ¿Estado Docente o Sociedad Docente?

del progreso en las ciencias e industrias y en el perfeccionamiento de las instituciones republicanas»27. Darío Salas tuvo mucha razón al ver a Estados Unidos como un país modelo en el desarrollo de su educación, lamentablemente —como lo veremos en las próximas páginas— Chile no pudo o no supo seguir su ejemplo en este vital ámbito.

Educación básica en Chile: 100 años de retraso Comencemos por confrontar los datos disponibles en educación básica y veamos cuál era el número de alumnos matriculados en este nivel por cada 10 mil habitantes entre los años 1850 y 1975 en ambos países. Mientras en 1850 Estados Unidos tenía 1.800 alumnos en educación primaria por cada 10 mil habitantes (cf. Easterlin, 1981), Chile en ese mismo año apenas contaba con 173. El año 1900, Estados Unidos alcanza una media de 1.969 estudiantes, mientras Chile llega a los 1.088. Como podemos ver en la Tabla 1, recién en 1930 nuestro país alcanza un promedio de 1.411 alumnos en primaria, casi la misma cifra que Estados Unidos exhibía 100 años antes y que correspondía a 1.500 alumnos matriculados en educación básica. En otras palabras, Chile llegó 100 años después que Estados Unidos en materia de cobertura de la educación básica. Nuestro retraso no solo resulta evidente al compararnos con Estados Unidos. También lo encontramos al cotejar el crecimiento de la cobertura educativa chilena con otras naciones desarrolladas como Gran Bretaña, Francia o Alemania.

27

Revista de la Asociación Nacional de Educación, N°1, Santiago, 1 de julio de 1905, p. 45. 39

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Tabla 1 Comparación Chile y EE.UU., tasa matrícula primaria, 1830-1975 (Por cada 10.000 habitantes) 1830 1840 1850 1860 1870 1882 1890 1900 1910 1920 1930 1939 1950 1960 1975 EE. UU. 1.500 1.650 1.800 1.751 1.702 1.908 1.985 1.969 1.828 Chile

173

303

463

385

541 1.088 1.088 1.238 1.411 1.250 1.368 1.689 2.147

Fuente: elaboración M. L., Vergara en base a Easterlin (1981), Díaz et al. (2007).

En la Tabla 2 se comparan las cifras de cobertura de la educación básica en Chile (niños entre 6 y 14 años) y Estados Unidos (niños entre 5 y 13 años) durante gran parte del siglo XX. Como podemos observar, ya en 1900 Estados Unidos no solo había alcanzado el 100% de cobertura para el mencionado grupo etario sino que además incluía en este nivel de enseñanza a niños de mayor edad que el rango citado. Es por esta razón que las cifras de cobertura, con excepción del año 1970, exceden el 100%. Esta misma situación se registra en Chile entre 1960 y 1980. Tabla 2 Comparación Chile y EE.UU., cobertura educación básica, 1900-1990. Año 1900 1910 1920 1930 1940 1950 1960 1970 1980 1990

Chile 34,96% 64,69% 74,28% 85,18% 85,50% 90,48% 104,16% 118,36% 112,53% 94,26%

EE. UU. 106,6% 107,1% 105,8% 105,8% 103,6% 102,1% 101,8% 99,8% 101,7% 106,2%

Fuente: elaboración propia en base a Díaz, Lüders & Wagner, La República en Cifras, 2010 y U. S. Census Bureau, Statistical Abstract of the United States: 1999.

40

La educación en la encrucijada: ¿Estado Docente o Sociedad Docente?

Otro estudio que investigó la expansión mundial de la enseñanza primaria28 entre los años 1870 y 1940 ratifica lo que ya hemos señalado. Si revisamos las tasas de matrícula registradas en Chile (cf. Díaz et al., 2010) durante este período veremos que son significativamente más bajas que las obtenidas por la mayoría de los países de Europa, Estados Unidos, Canadá, Australia y Nueva Zelanda.

Educación media en Chile: 30 años de retardo Comparemos ahora la expansión de la cobertura de la educación media entre Chile y Estados Unidos29 en el período comprendido entre 1900 y 1990. Al comenzar el siglo XX, solo un 4,22% de los jóvenes chilenos entre 15 y 18 años estaba matriculado en la educación secundaria (cf. Díaz et al., 2010), mientras que en Estados Unidos aproximadamente el 10,6% de los jóvenes entre 14 y 17 años se encontraba en el colegio. Treinta años más tarde, la distancia entre ambos países se amplía dramáticamente. En Chile tenemos un 13,5% de acceso a la educación media, mientras que Estados Unidos alcanza una cifra 4 veces superior a la nuestra, llegando a 54,9%. En 1970 Estados Unidos sobrepasa el 90% de cobertura, cifra que Chile va a superar el año 2003 cuando obtenga un 94,8%30 de cobertura, 30 años más tarde. Tabla 3 Comparación Chile y EE.UU., cobertura educación media, 1900-1990 Año 1900 1910 1920 1930 1940 1950 1960 1970 1980 1990

Chile 4,22% 10,56% 14% 13,51% 12,35% 19,21% 23,65% 34,83% 61,59% 77,25%

EE. UU. 10,6% 17,8% 35% 54,9% 71,3% 74,5% 86,9% 92% 90,3% 93,7%

Fuente: elaboración propia en base a Díaz, Lüders y Wagner, La República en Cifras, 2010 y U. S. Census Bureau, Statistical Abstract of the United States: 1999. 28 29 30

Benavot & Riddle (1988). U. S. Census Bureau (1999). Casen 2003, tasa bruta. 41

Cristián Larroulet | Jacinto Gorosabel

Educación superior en Chile: 20 años tarde Ahora veamos cómo fue el crecimiento del acceso a la educación superior chilena en relación con la de Estados Unidos. En 1900 solo 1.228 jóvenes chilenos entre 19 y 25 años se encuentran matriculados en alguna universidad, es decir, el 0,31%. Ese mismo año en Estados Unidos el 2,3% de los jóvenes entre 18 y 24 años está matriculado en alguna institución superior. Dos décadas después, nuestro país alcanza un 1,06% de cobertura mientras que Estados Unidos llega al 4,7%. En 1960 la cobertura chilena apenas llega al 2,95% mientras que en Estados Unidos es 8 veces superior y asciende al 23,6%. Esta brecha comienza recién a reducirse a partir de 1970, sin embargo hasta 1990 la tasa norteamericana más que triplicaba nuestra cobertura. Tabla 4 Comparación Chile y EE.UU., cobertura educación superior, 1900-1990 Año 1900 1910 1920 1930 1940 1950 1960 1970 1980 1990

Cobertura educación superior Chile 0,31% 0,41% 1,06% 0,89% 1,12% 1,47% 2,95% 6,99% 8,09% 14,67%

EE. UU. 2,3% 2,8% 4,7% 7,2% 9,1% 14,3% 23,6% 35,8% 40,2% 51,1%

Fuente: elaboración propia en base a Díaz, Lüders & Wagner, La República en Cifras, 2010 y U. S. Census Bureau, Statistical Abstract of the United States: 1999.

Tal como ocurrió con la extensión de la educación básica y media, Chile también llegó tarde. Es así como recién en 2013 logra un 51,2%31 de cobertura, casi la misma cifra que Estados Unidos obtuvo 23 años antes.

31

Casen 2013, tasa bruta. 42

La educación en la encrucijada: ¿Estado Docente o Sociedad Docente?

Gráfico 3 EVOLUCIÓN TASA DE MATRÍCULA EN EDUCACIÓN SUPERIOR (Matrículas cada 10.000 habitantes) 600 500

EE.UU.

400

UK

300

Francia

200

Rep. de Corea

100

Chile

96

94

19

92

19

90

19

88

19

86

19

84

19

82

19

80

19

78

19

76

19

74

19

72

19

19

19

70

0

Fuente: Unesco: http://www.uis.unesco.org/pagesen/dbEnrolPriSex.asp.

En el gráfico N° 3, en que podemos comparar la evolución de la cobertura en educación superior de Chile con la de Estados Unidos y otros países desarrollados entre 1970 y 1996, allí vemos que durante este lapso de tiempo Estados Unidos lidera al grupo. Ya en 1970 esta nación tenía un promedio por sobre 400 alumnos matriculados por cada 10.000 habitantes, mientras que el resto de los países no superaba la media de 200 estudiantes matriculados por cada 10 mil habitantes. Ese mismo año, Chile aún no llegaba a 100 alumnos matriculados por cada 10 mil habitantes, cifra similar a la que habían alcanzado naciones desarrolladas como Inglaterra, España y la República de Corea que, no obstante, muy pronto nos superaron dejándonos atrás. Es destacable el caso de la República de Corea, cuyo ciclo de crecimiento en cobertura de la educación superior incluso llegó a ser inferior al de Chile por casi 8 años. Sin embargo, en 1978 este país nos alcanza y velozmente comienza a superar a Chile para dejarnos definitivamente atrás, logrando avanzar sin pausa hasta sobrepasar, a comienzos de la década de los 80, al Reino Unido, Francia y España e igualar y aventajar a Estados Unidos a mediados de la década de los 90. Una de las razones que explican la tardía expansión de la educación superior en Chile es el escaso número de universidades que tuvo 43

Cristián Larroulet | Jacinto Gorosabel

nuestro país. Durante el primer siglo de vida republicana solo existieron la Universidad de Chile y la Universidad Católica. Posteriormente se crearon otras 6 instituciones, completando 8 casas de estudios hasta 1981. Dos de estas instituciones eran estatales (Universidad de Chile y la Universidad Técnica del Estado) y las 6 restantes eran privadas. De estas últimas, 3 eran católicas (Pontificia Universidad Católica de Chile, Católica de Valparaíso y del Norte), 2 fueron creadas por iniciativas regionales (Universidad de Concepción y Universidad Austral) y una tuvo su origen en una fundación privada (Universidad Técnica Federico Santa María). Según los registros disponibles (cf. Díaz et al., 2010), por más de un siglo (1852 a 1953) menos del 2% de los jóvenes chilenos pudo matricularse en la educación superior. Cifra que confirma que la educación superior en Chile fue un exclusivo privilegio reservado para la élite pero paradojalmente financiado por todos los chilenos. Un ejemplo de lo poco equitativo que era nuestro sistema lo revela el censo de 1907, según el cual de las 361.012 mujeres que trabajaban con remuneración solo 30 eran profesionales universitarias (3 abogadas, 7 médicos, 10 dentistas y 10 farmacéuticas) (cf. Klimpel, 1962). La escasa oferta de establecimientos de enseñanza terciaria cambió radicalmente a partir de 1981 con la dictación de la Ley de Universidades que, junto con reformar la organización territorial de las universidades existentes, transformó el antiguo esquema de ocho universidades tradicionales en un sistema educativo diversificado y abierto, permitiendo el ingreso de nuevas universidades privadas y creando dos nuevos tipos de instituciones de educación superior: los institutos profesionales (IP) y los centros de formación técnica (CFT)32. Esta reforma es el origen de la expansión de la educación superior en Chile, que multiplicó y amplió las oportunidades de estudiar una profesión para miles de jóvenes. De esta manera, Chile pasó de tener 8 universidades en 1980 a contar con 160 instituciones de educación superior en 1990: 58 centros formación técnica, 42 institutos profesionales y 60 universidades. Gracias a este crecimiento, desde 1985 se observa que la matrícula de mujeres se ha ido igualando a la de los hombres. Así, el género femenino comenzó a concentrar una mayor matrícula total a 32

DFL N° 5 y N° 24 de 1981. 44

La educación en la encrucijada: ¿Estado Docente o Sociedad Docente?

partir de 2009 (50,7%). En 2010 y 2011 las mujeres reunieron el 51,0% y el 51,6%, respectivamente (cf. Ministerio de Educación, 2013). Esta multiplicación de las posibilidades de estudiar fue aprovechada por la juventud. Si en 1980 teníamos solo 119 mil jóvenes estudiando en alguna universidad tradicional, tres décadas después más de 1 millón se encuentra matriculado en la educación superior, es decir, la cobertura bruta pasó de 8% a 51,2%33. Este histórico salto hizo más equitativo y diverso el acceso a la enseñanza terciaria, acercándola a una etapa de universalización y permitiendo a muchos jóvenes convertirse en la primera generación profesional de sus familias. Es así como pasamos de tener un poco más de 46 mil profesionales titulados en 2000 a más de 123 mil el año 2010, es decir, hubo un crecimiento del 164,7% para el período 2000-2010, con una tasa de crecimiento promedio anual de 10,2% (cf. op. cit.). Gráfico 4: Cobertura bruta y neta de educación superior, años 1990-2013 Cobertura bruta

60%

Cobertura neta

50%

51,2% 37,8%

40%

38,3%

30,9%

30%

26,1% 26,0%

20%

15,6%

10%

12,8%

0%

39,7%

1990

21,0%

1996

29,1%

45,2%

33,2%

36,7%

27,4%

22,1%

2000

2003

2006

2009

2011

2013

Fuente: Elaboración propia a partir de las Encuestas Casen, Ministerio de Desarrollo Social.

Pero el aporte no solo consistió en ampliar la cobertura sino que también fue significativo en materia de inclusión social, pues este aumento de oportunidades educacionales favoreció especialmente a los sectores pobres y de clase media. A diferencia de lo que ocurrió durante gran parte de nuestra historia en que unos pocos privilegiados pudieron acceder a la educación superior. 33

Casen 2013. 45

Cristián Larroulet | Jacinto Gorosabel

Junto a esto también ha crecido la necesidad de continuar perfeccionándose después de egresar de una carrera. En 1983 las matrículas de posgrado34 correspondían a 32235, mientras que las de postítulos36 a 1.933. Tres décadas más tarde, el año 2013, las matrículas de posgrado ascienden a 46.726 y las de postítulo a 20.920 (cf. op. cit.).

El espejismo El espectacular crecimiento de la cobertura terciaria en los últimos 30 años, junto con otros favorables indicadores educacionales como el promedio de 10,537 años de escolaridad de los chilenos con 15 o más años de edad, han situado a Chile no solo a la vanguardia de los países latinoamericanos sino también entre los primeros países de la OCDE en estas materias. Pero, ¿significan estas cifras que Chile dejó atrás el desierto del subdesarrollo y hoy se encuentra a pasos del oasis del desarrollo o solo se trata de un espejismo y aún nos queda mucho por avanzar? Estos índices representan indudablemente la realidad del Chile de hoy pero no nos olvidemos que Chile también tiene otro rostro que es justamente el que se esconde tras la atractiva imagen del espejismo. Si pudiéramos imaginar a Chile como un largo tren que avanza con destino al desarrollo, veríamos que gran parte de sus pasajeros jóvenes (y algunos más viejos) viajan en los primeros vagones mientras que la mayoría de los pasajeros más viejos (y algunos jóvenes) ocupan los últimos carros. Durante el trayecto siempre serán los viajeros más jóvenes los primeros en abandonar un tramo del camino y los viajeros más viejos los últimos en dejarlo. Asimismo, cuando se cumpla el itinerario, los primeros en llegar y disfrutar del desarrollo serán los pasajeros de los primeros vagones, mayoritariamente jóvenes, mientras

34

35

36

37

Programa de estudios que puede ser realizado luego de obtener el grado de licenciado y que conduce a un grado académico superior: magíster o doctorado. Fuente: Compendio Histórico de Educación Superior del Servicio de Información de Educación Superior (Ministerio de Educación). Denominación genérica referida a los estudios realizados tras la obtención de un título profesional, exceptuando los de posgrado. Encuesta Casen 2011. 46

La educación en la encrucijada: ¿Estado Docente o Sociedad Docente?

que los últimos serán los pasajeros de mayor edad cuyo número va en aumento por efecto de nuestra mayor expectativa de vida. Los primeros vagones del tren representan a las oportunidades de acceder a la educación superior que, como vimos, fueron muy escasas para la gran mayoría de los chilenos durante casi toda nuestra historia republicana. Por eso, son pocos los chilenos viejos los que que van viajando en los primeros carros mientras que, la mayoría de su generación, ocupa los últimos. Sin embargo, las ubicaciones de los pasajeros no están fatalmente determinadas hasta el final del viaje. Pueden cambiarse a alguno de los primeros vagones aquellos pasajeros que hayan tenido la opción y la voluntad de mejorar su educación. A este cambio de vagones lo llamamos movilidad social. ¿Es posible lograr hoy esa movilidad social? Por supuesto, pero para alcanzarla debemos destinar los recursos necesarios a quienes están en los últimos vagones y, muy especialmente, a quienes aún no abordan el tren: los niños más pequeños que aún se encuentran fuera de la educación preescolar. Desgraciadamente, como veremos más adelante, existen grupos de interés y sectores ideológicos que presionan a nuestro sistema político para desconocer esas prioridades y destinar los recursos a quienes ya están en los primeros carros del tren. Es así como, por ejemplo, demandan gratuidad universal para los que ya están en la educación superior sin considerar que ello significa destinar una enorme cantidad de recursos para los que son o serán los sectores de mayores ingresos de la sociedad, impidiendo que se utilicen para ir en ayuda de aquellos chilenos que han estado postergados por largas décadas: los niños más pequeños de nuestro país, tanto aquellos que aún no han podido abordar el tren como quienes van en los últimos carros.

Impacto en nuestros trabajadores La progresiva y constante demanda en el tiempo de trabajadores calificados ha impactado en las posibilidades de conseguir trabajo y en los salarios de las personas en función de su nivel educacional. Es así como al estudiar los datos de las encuestas de empleo de la Universidad de Chile en el Gran Santiago entre 1957 y 2007 podremos notar

47

Cristián Larroulet | Jacinto Gorosabel

cómo fue cambiando la composición en la calificación de nuestros trabajadores en el transcurso de estos cincuenta años. Tal como podemos ver en el siguiente gráfico, al comienzo de este período más del 58% de los trabajadores había cursado parcialmente la educación básica, participación que va disminuyendo en el tiempo hasta llegar a cerca del 11% el 2007. En este último año casi el 53% de la fuerza laboral está integrada por trabajadores con educación media38 mientras las personas con educación básica representan el 20% aproximadamente de quienes ofrecen sus servicios laborales. Asimismo, podemos ver que la presencia de los trabajadores con formación universitaria va creciendo gradualmente, y pasa de cerca de un 0,5% en 1957 a un 26% aproximadamente el año 2007. Gráfico 5: evolución de la composición educacional de la fuerza de trabajo en Chile 1957-2007 1,00 0,90 0,80 0,70 0,60 0,50 0,40 0,30 0,20 0,10 0,00

1957 Universidad completa

1967

1977

Universidad incompleta

1987

Media completa

1997

Media incompleta

2007 Básica o menos

Fuente: M. L. Vergara a partir de Encuesta Empleo Universidad de Chile.

A continuación, y tal como lo hicimos con el crecimiento de la cobertura de la educación básica, media y superior, vamos a comparar cómo ha sido la evolución de nuestra oferta de trabajadores con el proceso de transformación de la fuerza laboral en Estados Unidos. Como podemos observar en la siguiente tabla, en 1915 más del 75% de la fuerza laboral norteamericana estaba integrada por trabajadores con educación básica, una composición muy parecida a la que en 1960, casi cinco décadas más tarde, presentaba Chile cuando casi el 70% de 38

Educación media completa e incompleta. 48

La educación en la encrucijada: ¿Estado Docente o Sociedad Docente?

sus trabajadores tenía educación básica39. Aunque esta cifra no nos debe extrañar, pues ella es el reflejo del retraso en la cobertura educacional ya señalada, sí nos lleva a reflexionar sobre el enorme costo social que significó para Chile el no haber aplicado oportunamente las políticas públicas de educación adecuadas. Un costo social que se tradujo en el aumento de la desigualdad y en la pérdida de oportunidades de desarrollo. Tabla 5 Composición educacional fuerza laboral EE.UU. Año

Básica o menos

Media incompleta

Media completa

Superior incompleta

Superior completa o más

1915

75,6%

12,9%

6,4%

2,8%

2,6%

1940

52,2%

17,4%

18,5%

6,1%

5,8%

1960

30,3%

21,8%

26,2%

12,1%

9,6%

1980

8,7%

15,4%

34,6%

22,8%

18,5%

2005

3,4%

7%

30,9%

29%

29,7%

Fuente: Goldin & Katz (2007a).

Tabla 6 Composición educacional fuerza laboral Chile Año

Básica o menos

Media incompleta

Media completa

Superior incompleta

Superior completa o más

1960

68,8%

18%

7,9%

2,8%

2,5%

1980

47,6%

18,5%

22,5%

6,2%

5,2%

2005

23,6%

17,3%

37,3%

10,2%

11,7%

Fuente: Educación y distribución del ingreso, María Luisa Vergara, 2012.

Si volvemos a comparar el nivel educativo de los trabajadores de ambos países el 2005 encontraremos que en Estados Unidos casi el total de su fuerza de trabajo se compone de tres grupos (89,6%): aquellos que poseen educación media completa, quienes tienen educación superior incompleta y los que cuentan con educación superior completa o estudios de posgrado. En contraste, en Chile los mismos 3 grupos de trabajadores corresponden al 59,2%, mientras que cerca del 24% solo cuenta con educación básica 39

Educación básica completa e incompleta. 49

Cristián Larroulet | Jacinto Gorosabel

y el 17% aproximadamente posee educación media incompleta. Es decir, a pesar de los avances de los últimos años, hoy la calificación de nuestros trabajadores es similar a la que tenía Estados Unidos en 1960. Pero las diferencias en la cobertura educativa entre ambos países no solo explican las distintas composiciones en el tiempo de la fuerza laboral chilena y norteamericana sino también los diferentes niveles de productividad que exhiben ambos países. Es así como mientras en Estados Unidos el producto generado por hora es, en promedio, cercano a los US$ 470, en Chile apenas supera los US$ 20. Y además, aunque los chilenos trabajamos 20% más que un estadounidense, ganamos 67% menos (cf. Bergoeing, 2014).

Más educación se traduce en más ingresos En el último tiempo el histórico retraso en el proceso de calificación de nuestra fuerza laboral ha ido retrocediendo y cediendo lugar a una creciente presencia de trabajadores con mayores niveles de educación. ¿Qué impulsa este cambio? Decíamos que la sociedad del conocimiento requiere de las habilidades y destrezas que hacen más productivos a los trabajadores calificados y que, por lo tanto, demanda más a trabajadores que han estudiado en la educación superior. Este hecho hace que los trabajadores calificados sean más escasos que los trabajadores no calificados y, en consecuencia, que los primeros reciban remuneraciones más altas que los segundos. Estos salarios más altos son considerados como un premio a la calificación y, por lo tanto, conllevan un mensaje muy claro para las personas que les dice que vale la pena sacrificarse e invertir tiempo y dinero en obtener un título profesional, pues ello se traduce en mejores condiciones de vida para ellos y sus familias. Ahora, basándonos nuevamente en la Encuesta de Empleo de la Universidad de Chile entre los años 1957 y 2005, veremos cómo ha sido la evolución del premio recibido por los trabajadores según su nivel educativo. El primer grupo está integrado por los que poseen enseñanza básica40, en el segundo grupo están las personas con educación media41, y en el tercer grupo se encuentran los trabajadores que tienen educación superior42. 40 41 42

Educación básica completa e incompleta. Educación media completa e incompleta. Educación superior completa e incompleta 50

La educación en la encrucijada: ¿Estado Docente o Sociedad Docente?

Tabla 7 Composición educacional de la fuerza laboral chilena Año

Educación básica completa o incompleta

Educación media completa o incompleta

Educación superior completa o incompleta

1960

68,8

25,9

5,3

1980

47,6

41,0

11,4

2005

23,6

54,6

21,9

Fuente: M. L. Vergara (2012)

Al observar la Tabla 7 vemos que en 1960 los trabajadores con educación media eran relativamente escasos en comparación con aquellos que contaban con educación básica (25,9% versus 68,8%). Por ello, el premio, es decir, la mayor remuneración que recibía un trabajador con educación media, se diferenciaba sustancialmente de aquel que tenía solo educación básica. Así lo indica el Gráfico N°6 que muestra un premio cuatro veces superior al que existía en Estados Unidos en ese año. Sin embargo, el gradual incremento de la matrícula de enseñanza media fue provocando un creciente aumento de la oferta de trabajadores con este tipo de enseñanza lo que, aproximadamente a partir de 1961, hizo disminuir el premio a la calificación que recibían en sus ingresos, reduciéndose la brecha salarial que los separaba de los trabajadores con educación básica. De esta manera, a partir de la década de los 80 el premio se reduce significativamente hasta ser solo 75% superior al de Estados Unidos en 2005.

51

Cristián Larroulet | Jacinto Gorosabel

Gráfico 6 Evolución del premio43 a la educación media entre Chile y EE. UU. EEUU

0,81

Chile

0,80 0,76

0,56 0,39

0,229

1960

1970

0,273

0,229

0,23

1980

1990

0,36 0,29

0,298

2000

2005

Fuente: M. L. Vergara con datos de Goldin & Katz (2007a) y Encuesta Empleo U. de Chile.

¿Qué pasó con la educación superior? En 1957 apenas el 5,3% de los trabajadores contaba con estudios superiores (completos e incompletos), situándose por largos años en la cúspide de una pirámide social y laboral que era recompensada con los más altos salarios existentes en el mercado. Premio que, a diferencia de lo ocurrido con la educación media, aumentó durante gran parte del período comprendido entre 1957 y la década de los 90, impulsado por la constante demanda del mercado por este escaso tipo de trabajadores. Es así como, a fines de la década pasada, el ingreso de un trabajador con educación superior completa era 3,3 veces el salario de una persona con educación media completa. El informe del Centro de Estudios del Ministerio de Educación respecto a la Encuesta Casen 2011 confirma lo anterior al revelar que los jóvenes que estudian una carrera universitaria (5 a 6 años) tienen una expectativa de salario entre 2 y 3,5 veces mayor que aquellos que solo terminan la enseñanza media. Asimismo, aquellos que se titulan de una carrera técnica de nivel superior (2 años) se espera que tengan 43

Corresponde a la razón entre el salario que obtiene el egresado de educación media y el salario que recibe quien solo cursó la educación básica. 52

La educación en la encrucijada: ¿Estado Docente o Sociedad Docente?

una renta 1/3 más alta que quienes no estudian. Finalmente, los que egresen de una carrera en un instituto profesional (4 años) se estima que obtendrán el doble del ingreso de quienes solo terminaron el colegio. Es decir, la histórica baja cobertura de la educación superior sumada a la fuerte demanda —en Chile y el resto del mundo— por trabajadores calificados explica la diferencia de salarios existente en nuestro país. ¿Es justo que el premio a la educación superior sea mayor que el premio a la educación media?, ¿es justo que quien estudió más años reciba un salario más alto que aquel que no lo hizo? Por supuesto que sí, es justo y lógico que así sea porque es la merecida recompensa a una importante inversión de tiempo y dinero que además significó años de esfuerzos y sacrificios. Si hay una injusticia envuelta en esta desigual distribución de premios e ingresos es no haber tenido la oportunidad de acceder a la educación superior producto de las deficiencias que vimos en la expansión de la educación en todos sus niveles y, especialmente, en la enseñanza terciaria. Y es que sabemos que existen dos tipos de desigualdades. Una que es resultado del trabajo, el esfuerzo y el mérito personal; y otra, que es producto de la influencia política, el estatus o el linaje. La primera es buena y socialmente justa. La segunda es mala e injusta. El deber del gobierno es promover la igualdad de oportunidades para propiciar la primera y evitar la segunda. Pero no solo en Chile los trabajadores con educación superior son premiados con ingresos laborales más altos, lo mismo ha ocurrido en países desarrollados como Estados Unidos, Gran Bretaña, Alemania y Japón, entre otros, donde al comparar las remuneraciones que reciben estos profesionales encontramos una notable alza que acentúa las diferencias en la distribución del ingreso en estas naciones. Y como en Chile, también en estos países las matrículas de la educación terciaria se incrementaron en los últimos años junto con la oferta de profesionales para satisfacer los crecientes requerimientos de capital humano de la sociedad del conocimiento. Pero ese aumento de matrículas no fue el suficiente para satisfacer la demanda que el cambio tecnológico, la innovación y la globalización han generado. La necesidad de nuevos profesionales con calificaciones en las nuevas tecnologías de la información, la biotecnología, la nanotecnología, pero también la gestión de sofisticados instrumentos 53

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financieros o la entretención masiva ha permitido un notable incremento en el premio a la educación superior especializada de la nueva revolución industrial que vive el mundo especialmente en los países desarrollados. Este fenómeno es el que principalmente explica el deterioro de la distribución del ingreso en estos países44. No es el caso de Chile. Como podemos ver en el siguiente gráfico, en nuestro país (1990-2011) el premio a los trabajadores profesionales ha caído sostenidamente, a diferencia de lo que ocurre en los países desarrollados. La principal explicación es que el aumento en la demanda por trabajadores profesionales se haya más que satisfecho ante el explosivo crecimiento de la oferta de éstos mismos, como fruto del incremento de oportunidades para estudiar en la educación superior iniciada en la década de los 80.

110

Gráfico N° 7: variación porcentual del premio a la educación superior Hombre

80

90

Retornos

100

Mujer

1990

1995

2000 Años

Fuente: V. Martínez (2015).

44

Sobre este debate, ver X. Sala i Martin, T. Picketty. 54

2005

2010

La educación en la encrucijada: ¿Estado Docente o Sociedad Docente?

La buena noticia para Chile Hemos visto que el premio a la educación superior es la principal causa que explica las diferencias de ingreso en nuestro país. Un profesional gana un salario casi 3 veces superior que el de un trabajador que completó 12 años de educación media. Sin embargo, tal como lo señalamos el fenómeno del aumento en la cobertura de la educación terciaria está produciendo un cambio en Chile. En efecto, aunque tanto en Chile como en Estados Unidos el premio mayor a la calificación se lo lleva la educación superior, existe una diferencia en la evolución de esta recompensa en ambos países, pues en nuestro país el premio alcanza su punto más alto en 1980 cuando llega a equivaler casi 2,6 veces el premio de Estados Unidos. Posteriormente comienza a descender y en 1990 el valor de ambos premios se estabiliza. Un reciente trabajo45 del economista Sergio Urzúa basado en la Encuesta Casen confirma esta realidad ya que muestra que se ha venido registrando una disminución relativa en los ingresos económicos de los profesionales en comparación con quienes no poseen este nivel de educación. El siguiente gráfico lo ilustra con claridad: Gráfico 8: tasa de crecimiento real de los ingresos según nivel educacional de individuos entre 25 y 35 años. 1996-2009 38,0%

11,3%

9,5% 4,6%

Ed. media incompleta

Ed. media completa

Terciaria incompleta

Fuente: Sergio Urzúa, 2012. 45

Urzúa (2012). 55

1,6% Titulados de CFT o IP

Titulados de universidad

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Tal como se muestra, el ingreso de los titulados de las universidades es el que experimentó el menor aumento real entre 1996 y 2009: solo 1,6%. Por otra parte, aquellos que terminaron sus carreras en un instituto profesional o en un centro de formación técnica solo tuvieron un alza promedio en sus ingresos de 9,5% para el mismo período, cifra muy menor si se la compara con la del crecimiento de los salarios de aquellos con educación media incompleta: 38%. Ahora bien, nuevamente podemos preguntarnos ¿a qué se debe esta reducción relativa de los retornos a la educación superior? Por un lado, es consecuencia natural —e incluso deseable— del incremento de la matrícula de educación superior. De 200 mil estudiantes de educación superior en 1985, pasamos a tener poco más de 1 millón en la actualidad. Si en 1985 solo el 13% de los jóvenes entre 18 y 24 años cursaba educación de ese nivel, hoy lo hace el 51,2%. Y esto evidentemente tiene claras repercusiones en el mercado laboral. Entre 1996 y 2009 los jóvenes entre 25 y 35 años con educación superior pasaron del 20% al 30%, mientras que aquellos con educación secundaria incompleta lo hicieron del 46% al 29%. Lógicamente la relativa abundancia de profesionales lleva a un menor crecimiento relativo de sus remuneraciones, mientras que la relativa escasez de trabajadores no calificados conduce al aumento de las mismas, reduciendo las brechas entre unos y otros y, con ello, la desigualdad. Para obtener estos resultados fue clave la reforma a la educación superior impulsada en los años 80, la que permitió la creación de nuevas universidades, institutos profesionales (IP) y centros de formación técnica (CFT). Lo anterior más el acceso a becas y créditos consiguieron aumentar la cobertura. Esta mayor abundancia de profesionales también ha permitido una mejoría en la distribución del ingreso ya que la diferencia de rentas entre trabajadores profesionales y no profesionales se ha reducido. Sin embargo, esto no nos debe dejar satisfechos ya que la revolución industrial a la ya nos hemos referido sigue demandando más profesionales calificados a ritmos crecientes, por lo cual debemos continuar con políticas públicas que nos permitan seguir aumentando la oferta de trabajadores con educación superior para responder a las nuevas necesidades que el cambio tecnológico impone.

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La educación en la encrucijada: ¿Estado Docente o Sociedad Docente?

El alto precio del retraso: desigualdad y un nuevo analfabetismo ¿Por qué el premio a la educación superior en Chile continúa siendo mayor al de Estados Unidos? Gran parte de la respuesta se encuentra en el histórico retraso de nuestro país para extender masivamente el acceso a la educación superior pero también a la primaria y secundaria. No fue gratis haber llegado cien años tarde a la masificación de la educación básica y treinta años tarde a la expansión de la enseñanza media. Fueron muchas las generaciones de chilenos las que tuvieron que enfrentar la falta de oportunidades para estudiar y crecer profesionalmente, porque debieron abandonar la escuela o el liceo para ganarse el sustento o porque no tenían los recursos suficientes para seguir estudiando, debiendo asumir la frustración de tener que desempeñar trabajos que no realizaban su vocación ni sus sueños. Hemos visto cómo la falta de acceso a la educación influyó de manera decisiva en nuestra baja productividad, lento crecimiento y alta desigualdad de ingresos, rasgos que han caracterizado a nuestro país durante casi toda su historia. Sin embargo, existe otra consecuencia —aún presente en nuestros días— de la deficiente cobertura educativa del pasado. Nos referimos a una nueva forma de analfabetismo que afecta la vida diaria de la mayoría de los chilenos pero, especialmente, a los adultos mayores de 35 años. En 2013 fue publicado el Segundo Estudio sobre Competencias Básicas de la Población Adulta realizado por el Centro de Microdatos de la Universidad de Chile. Esta investigación tuvo por objeto determinar el nivel de competencias básicas y alfabetización funcional de los chilenos entre 15 y 65 años y comparar su evolución con la primera evaluación realizada en 1998. De acuerdo a este estudio el término «alfabetización» no corresponde a saber leer y escribir sino a la «habilidad de entender y utilizar la información impresa en actividades cotidianas en el hogar, la comunidad y el trabajo»46. Las competencias básicas fueron medidas en 3 aspectos. El primer dominio evaluado fue «prosa», es decir, la capacidad para comprender textos tales como notas de prensa o textos literarios; el segundo dominio fue «documentos», que comprueba la 46

Centro de Microdatos, Universidad de Chile (2013). 57

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habilidad para ubicar y usar información en gráficos, mapas e índices; y el tercero fue «cuantitativo», que establece la capacidad para hacer operaciones aritméticas en textos, por ejemplo, calcular el tiempo a partir de horarios. Finalmente, el rendimiento obtenido en cada dominio se clasificó en 5 categorías. Los resultados revelaron que el 80% de la población chilena se ubica en los dos niveles inferiores de competencias básicas en todos los dominios. Es decir, la gran mayoría de los adultos entre 15 y 65 años no son capaces de comparar e integrar información satisfactoriamente, así como tampoco de realizar inferencias o cálculos matemáticos a partir de la información47. Si miramos los logros alcanzados en cada dominio, encontramos que un 44,3% de la población adulta en Chile se encuentra en una situación de analfabetismo funcional en textos, un 42% en documentos y un 51,4% en el área cuantitativa. Solo cerca de un 4% de los chilenos obtuvieron los mejores resultados. Este mismo estudio señala que uno de los factores más importantes para predecir el nivel de alfabetización en los adultos es la escolaridad. Existe una correlación importante entre el nivel educacional logrado por las personas y su nivel de alfabetización. Es así como más del 80% de los chilenos sin educación se encuentra en el nivel más bajo de alfabetización en prosa, es decir, no comprenden textos como artículos de prensa o de literatura. Respecto de la relación entre las edades de los evaluados y sus rendimientos se encontró que a mayor edad existe, en líneas generales, un menor rendimiento en las competencias básicas. Este hecho no debe sorprender a los lectores pues, como lo hemos visto en este libro, los adultos tuvieron menor acceso a los diferentes niveles educativos y, en consecuencia, hoy no cuentan con las competencias básicas ya descritas. Si por casi un siglo y medio fallamos en brindar educación, no podemos ahora esperar buenos resultados.

47

Estas cifras son concordantes con los resultados del Estudio de Comportamiento Lector, publicado en diciembre del 2011 que reveló que el 84% de los chilenos entre los 9 y 65 años no comprende lo que lee. 58

La educación en la encrucijada: ¿Estado Docente o Sociedad Docente?

Al comparar los resultados de la evaluación del 2013 con el estudio realizado en 1998, los investigadores encontraron que, pese a los avances en materia económica y social, el nivel promedio de alfabetización de los adultos chilenos no ha variado significativamente en los 15 años que separan a ambas encuestas. Leer no solo aumenta el acervo cultural, también los ingresos laborales. Así lo explica uno de los autores del Estudio de Comportamiento Lector: «Si entiendo lo que leo y soy capaz de desarrollar hipótesis a partir de eso, tengo un pensamiento crítico y soy capaz de obtener conclusiones, eso está asociado a un mayor nivel de salarios. Es decir, hay una formación de capital humano que importa y que genera mayores ingresos. Esto no se relaciona solo con tener más años de educación, sino que hay habilidades más generales que tienen que ver con entender un texto que me permiten obtener saberes mayores». Y agrega: «La conclusión más importante del estudio es que pasar del nivel 3 al 4 en la escala de desempeño del comportamiento lector aumentaría el ingreso por hora en un 7,6%, indicando que la capacidad lectora afecta el crecimiento económico a través de aumentos en productividad en el mercado del trabajo»48. Otro interesante resultado del estudio es que, en promedio, las personas que han realizado alguna capacitación o estudio en los últimos 12 meses tienen un nivel de alfabetización en prosa, documentos y cuantitativa significativamente mayor que aquellos que no han realizado ningún tipo de curso o capacitación. Hemos podido apreciar la estrecha relación entre capacitación y mayor dominio de competencias, lo cual nos confirma la necesidad de abordar una nueva tarea prioritaria en la agenda educacional: la capacitación laboral, otra importante fuente de capital humano. A lo largo de estas páginas hemos mostrado el Chile del pasado cuya dura realidad hoy algunos olvidan o prefieren soslayar, tal vez para seguir evocando con nostalgia la imagen romántica de un Chile pretérito, supuestamente con mejor educación que el actual, pero que, lamentablemente, no vivieron la gran mayoría de los chilenos.

48

Esteban Puentes, investigador del Centro de Microdatos de la Universidad de Chile. 59

Segunda parte

Acuerdos para una Sociedad Docente

En los capítulos anteriores analizamos cómo la reducción de la pobreza, una mejor distribución del ingreso y un aumento en la cobertura y calidad de la educación en todos sus niveles tienen un enorme impacto en el desarrollo del país. Asimismo, hemos podido comprobar que durante más de un siglo nuestras políticas educacionales fueron muy deficientes, lo cual se reflejó en una muy baja calificación de nuestra fuerza de trabajo. Justamente por lo anterior, históricamente nuestro crecimiento económico fue bajo y desigual nuestra distribución del ingreso nacional. Sin embargo, las realidades descritas han cambiado favorablemente gracias a buenas políticas públicas aplicadas en las últimas décadas y a un fuerte incremento de los recursos aportados a la educación por las familias y el Estado. Si ayer el desafío fue expandir su cobertura, hoy es incrementar su calidad en todos sus niveles, desde la educación preescolar —cuya universalización es aún un desafío pendiente—, pasando por la básica y la media, hasta la educación superior sin olvidar la capacitación laboral. Durante las últimas tres décadas Chile logró avanzar, gradual y progresivamente, hacia el objetivo de ofrecer una mejor educación para todos sus niños y jóvenes. Bajo diferentes gobiernos se realizaron diversas reformas para aumentar la cobertura, calidad y equidad de la educación. Ellas se llevaron respetando y fortaleciendo las bases fundamentales de nuestro sistema educativo: provisión mixta, que combina el aporte del Estado con la contribución de los privados; libertad de enseñanza y derecho a la educación; derecho de elección y aporte de 61

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los padres a la educación de sus hijos; y la participación del Estado en el establecimiento de un marco regulatorio que asegure igualdad de trato y el cumplimiento de los derechos y libertades anteriormente mencionadas. De esta manera fue configurándose el modelo de educación que en este libro hemos llamado Sociedad Docente. Tal como lo hacen los competidores de una carrera de relevos o postas, cada gobierno avanzó cuanto pudo en educación y al terminar su período el siguiente continuó adelante tomando el legado del anterior. Todos sabemos que para ganar una carrera de relevos o postas los corredores de un equipo no solo deben correr más rápido que el resto, sino además cumplir con ciertas condiciones elementales: entregarle al compañero el mismo bastón o testimonio, correr en la misma pista y, por supuesto, en dirección hacia la misma meta. Si algunos corredores del equipo deciden —súbitamente— cambiar el bastón o testimonio, competir en otra pista o dirigirse hacia una meta diferente, obviamente el equipo terminará perdiendo la carrera. Esta analogía nos sirve para entender por qué Chile logró en las últimas décadas masificar la cobertura de la educación media, comenzar a extender la cobertura de la educación preescolar, mejorar la calidad de la educación escolar y abrir el acceso de la educación superior, especialmente para los jóvenes más vulnerables. Continuando con la analogía, la Reforma Educacional actualmente en marcha significa un grave retroceso y el riesgo de perder la carrera, pues importa un cambio radical y equivocado respecto del objetivo que nos trazamos y de la ruta que hemos recorrido hace más de 30 años y con el apoyo de todos los sectores políticos. Este cambio de pista y meta se debe a que una parte del equipo —hoy en el gobierno— lamentablemente decidió dejar atrás los consensos logrados en las últimas décadas e imponer su visión ideológica en el campo de la educación, buscando reflotar aspectos del Estado Docente en detrimento de la participación de la sociedad civil. Como vimos en la primera parte de este libro, los errores en educación cuestan muy caro y, aunque sus efectos no se ven de inmediato, las consecuencias siempre las terminan pagando los más vulnerables de nuestra sociedad. Quien mejor interpreta nuestro pensamiento respecto del Estado Docente es nuestra poetisa y Premio Nobel Gabriela Mistral (1928), 62

La educación en la encrucijada: ¿Estado Docente o Sociedad Docente?

quien en su carta al pedagogo argentino Julio R. Barcos, le decía: «Me parece a mí calamidad el Estado Docente, especie de trust para la manufactura unánime de las conciencias. Algún día los gobiernos no habrán sino de dar recursos a las instituciones y los particulares que prueben abundantemente su eficacia en la educación de los grupos». Después señala: «El Estado sigue siendo y será siempre Napoleón que movilizará las pobres almas de los niños para afianzar el imperio, dando credo social, credo económico y… credo religioso», y agrega: «El Estado tiene que servir a una masa heterogénea sin mano homogénea». Y finaliza diciendo: «Hago lo que puedo, hice lo que pude y reconozco que fue poco. También pesó sobre mí el Estado Docente, centurión que fabrica programas y que apenas deja sitio para poner sabor al alma». Como Gabriela Mistral, no creemos en el Estado Docente, sino en la Sociedad Docente, que es aquella donde coexisten establecimientos educacionales públicos y privados, de entidades filantrópicas y sociedades comerciales, laicos y religiosos, conservadores y progresistas, sin más requisito que respetar rigurosamente la legalidad vigente, cumplir con estándares de calidad establecidos y contar con la preferencia de un número suficiente de padres o estudiantes. No hay ninguna razón atendible, sino solo prejuicios ideológicos, para que el Estado impida el funcionamiento o deje de dar apoyo financiero a una institución educativa donde, contando con toda la información relevante, los jóvenes quieren estudiar o los padres quieren matricular a sus hijos.

El valor de los acuerdos en educación La experiencia de uno de los autores, Cristián Larroulet, en el diseño de las políticas educacionales consensuadas en los años 1995 y 20071 y durante el período 2010-2014 muestra que para impulsar reformas exitosas en la educación se requiere construir acuerdos amplios y transversales entre los distintos actores políticos y sociales para asegurar no solo su aprobación y puesta en marcha, sino también su permanencia en el tiempo. No es fácil promover el diálogo y la búsqueda de entendimiento pues siempre habrá algún grupo de interés que se movilice para entorpecer y bloquear cualquier arreglo 1

Larroulet & Montt (2010). 63

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que amenace sus privilegios. Por otra parte, los acuerdos suelen dejar sectores insatisfechos entre las partes que concurren a ellos. Sin embargo, bien vale la pena cada esfuerzo porque los acuerdos en educación bien fundados, amplios en los contenidos y prolongados en su tiempo de vigencia, favorecen el éxito de las políticas educativas que buscan mejorar la calidad de la enseñanza. Sin pretender ser exhaustivos a continuación mencionaremos acuerdos políticos de impacto favorable en el mejoramiento de la cobertura y la calidad de la educación durante los gobiernos de la Concertación y del expresidente Piñera. En estos consensos se conjugaron liderazgo político, conocimiento experto y madurez cívica. Entre las reformas a la educación realizadas por el expresidente Patricio Aylwin destacan la ley2 que estableció el financiamiento compartido en el sistema escolar (1993), permitiendo que los establecimientos particulares subvencionados de enseñanza básica y media y los liceos municipales de enseñanza media pudieran complementar el subsidio estatal con aportes de los padres sin perder la totalidad de la subvención, sino solo una parte de ella, según el monto del copago que realicen a los padres. También el «Programa de mejoramiento de la calidad de las escuelas básicas de sectores pobres» que brindó apoyo al 10% de las escuelas con más bajo rendimiento; el Programa de Mejoramiento de la Calidad y Equidad de la Educación Básica (MECE Básica) enfocado en fortalecer la educación parvularia y básica; entre otras.

Comisión Brunner: el primer acuerdo nacional para una Sociedad Docente Bajo el gobierno del expresidente Eduardo Frei Ruiz-Tagle se actualizaron los contenidos curriculares y los programas de la educación básica y media, se amplió la Jornada Escolar Completa y se creó el Fondo Solidario de Crédito Universitario para la Educación Superior, entre otros. 2

Ley N°19.247, «Introduce Modificaciones a la Ley Sobre Impuesto a la Renta; Modifica Tasa del Impuesto al Valor Agregado; Establece Beneficio a las Donaciones con Fines Educacionales y Modifica otros Textos Legales que Indica», publicada el 15 de septiembre de 1993. 64

La educación en la encrucijada: ¿Estado Docente o Sociedad Docente?

En 1994 se formó la Comisión Nacional para la Modernización de la Educación, más conocida como «Comisión Brunner»3, cuyo trabajo se tradujo en la elaboración de nuevas leyes e instituciones fundamentales. Transcurridos 20 años del trabajo realizado por esa Comisión, es conveniente hacer una reflexión sobre sus logros y recomendaciones a la luz del debate educacional presente. Al respecto podemos constatar que muchas de sus propuestas fueron acogidas y aplicadas exitosamente —aunque algunas hoy se están revirtiendo— mientras otras continúan siendo desafíos plenamente vigentes y aún pendientes. Entre las primeras destaca la ampliación de la jornada escolar y el importante aumento de los recursos públicos destinados a educación que se han incrementado en un 375% en términos reales entre 1994 y 2013, pasando de ser un 2,6% del PIB en 1994 a un 4,3% en 2013 (cf. Libertad y Desarrollo, 2014). Contrariamente a lo que hoy proponen algunos en orden a eliminar el Simce o impedir que las familias accedan a la información que entrega, la Comisión enfatizó —por la unanimidad de sus miembros— la importancia de esta prueba y criticaba que hace 20 años no existiera «un adecuado uso de este valioso instrumento, puesto que los resultados de las pruebas no son comunicados públicamente a nivel de cada unidad educacional, lo cual le resta parte de su eficacia como elemento de información para las decisiones educacionales y entraba la competencia que, basada en la subvención, busca estimular la calidad de la enseñanza»4. Asimismo, hoy se pretende eliminar o restringir la inversión privada en educación en circunstancias que la Comisión recomendaba aumentarla «a través del aporte de las familias a la educación mediante la extensión y el fortalecimiento del financiamiento compartido, y de la contribución de personas, empresas, fundaciones o corporaciones 3

4

Los miembros del Comité Técnico Asesor de esta comisión fueron José Joaquín Brunner Ried, Edgardo Boeninger Kausel, Enrique Correa Ríos, Monseñor Juan De Castro Reyes, Gabriel de Pujadas Hermosilla, Verónica Edwards Risopatrón, Gonzalo Figueroa Yáñez, Fernando Léniz Cerda, Sergio Markmann Dimitstein, Alfonso Muga Naredo, Andrés Navarro Heussler, Antonio Sancho Martínez, Teresa Segure Marguiraut, Claudio Teitelboim Weitzmann, Manuel Valdés Valdés, Gonzalo Vial Correa, Fernando Ríos González y Cristián Larroulet Vignau, coautor de este libro. «Los desafíos de la educación chilena frente al siglo 21», p. 45. 65

Cristián Larroulet | Jacinto Gorosabel

al financiamiento y la gestión de los establecimientos, dentro de un marco de incentivos y reglas que garanticen la transparencia y estabilidad de los procedimientos y la plena responsabilidad de las personas e instituciones que asumen una obligación educacional»5. En el saldo negativo, es decir, entre las tareas pendientes, debemos señalar la necesidad de aumentar la flexibilidad y autonomía en la administración de recursos por parte de cada colegio. Al efecto, el informe señalaba que «el contexto legal-administrativo —esto es, de gestión y de manejo de sus recursos humanos, materiales y de financiamiento— en que actualmente operan las escuelas no ofrece los adecuados incentivos para mejorar su calidad, aumentar su efectividad y por esta vía tornarse más equitativa. En las escuelas y liceos municipales esta situación se ve agravada por las rigideces adicionales que introduce la Ley Nº 19.070 del Estatuto de los Profesionales de la Educación»6, norma conocida como Estatuto Docente. Durante el mandato del expresidente Ricardo Lagos se creó la Asignación de Excelencia Pedagógica, una asignación de carácter voluntario que entrega un incentivo monetario a aquellos docentes que aprueban una prueba que mide contenidos disciplinarios y pedagógicos. También se concretó la reforma que estableció la obligatoriedad de la educación media (2002) extendiendo la enseñanza obligatoria a 12 años en total. Al mencionar esta iniciativa es inevitable recordar que ella fue posible gracias a los avances logrados en el pasado: en 1920 se dicta la Ley de Educación Primaria Obligatoria que consagra 4 años de escolaridad; luego, en 1929 se eleva a 6 años la escolaridad; después, en 1965 se aumenta a 8 años la educación básica; el 2002 se alarga a 12 años; y, finalmente, el año 2013 llegamos a los 13 años de enseñanza obligatoria cuando el expresidente Sebastián Piñera promulgó la ley que establece el kínder obligatorio, reforma que comenzará a regir este año 2015. Al recorrer estos hitos de la historia de nuestra educación nuevamente se nos presenta el ejemplo de la carrera de relevos o postas como la analogía que grafica cómo los esfuerzos y sacrificios de una generación fructifican cuando aquella que la sucede continúa y proyecta su trabajo. 5 6

Ibídem. Ibídem. 66

La educación en la encrucijada: ¿Estado Docente o Sociedad Docente?

Bachelet y el segundo acuerdo nacional para una Sociedad Docente Durante su primer mandato, la Presidenta Michelle Bachelet tuvo que enfrentar entre abril y junio del 2006 una serie de protestas, paros y marchas de miles de estudiantes escolares que comenzaron exigiendo la gratuidad del pase escolar y terminaron demandando la derogación de la Ley Orgánica Constitucional de Enseñanza (LOCE). Con motivo de esta movilización, conocida como la «Revolución Pingüina», Bachelet convocó en junio de ese año al Consejo Asesor Presidencial para la Calidad de la Educación, el cual después de 6 meses de trabajo, entregó un informe final que contenía diversas propuestas, como reemplazar la LOCE, modificar la Jornada Escolar Completa y perfeccionar el sistema de financiamiento de la educación escolar, entre otras. En abril del 2007 el gobierno envía al Congreso el proyecto de Ley General de la Educación7 que sustituiría a la LOCE. Debido a los reparos que le merecía esta iniciativa, la oposición convocó a un grupo de expertos y presentó un proyecto alternativo. Después de meses de diálogo entre el gobierno y la oposición, el 13 de noviembre se firma el Acuerdo por la Calidad de la Educación en el Salón Montt Varas del Palacio de La Moneda con la presencia de la Presidenta Bachelet, sus ministros y los dirigentes de los partidos oficialistas y de oposición. En aquella oportunidad la Presidenta señaló: «Es un gran día para Chile, ya que se firmó un importante acuerdo político que creo que privilegia y reconoce con mucho orgullo lo que las fuerzas políticas de nuestro país somos capaces de hacer cuando ponemos por delante el interés nacional, cuando entendemos que aquí todos estamos trabajando para los chilenos»8. En una parte de este histórico acuerdo se expresa: «Todos los aquí firmantes tuvimos que deponer alguna de nuestras pretensiones contenidas en los proyectos originales, pero lo hicimos porque por sobre todas las cosas está el bien de Chile y el futuro de nuestros hijos»9.

7

8 9

Ley 20.370, «Establece la Ley General de Educación», publicada el 12 de septiembre de 2009. Emol, 13 de noviembre de 2007. Acuerdo por la Calidad de la Educación, noviembre de 2007. 67

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En virtud del documento suscrito se establecieron en la Ley General de Educación las bases fundamentales del Sistema Nacional de Aseguramiento de la Calidad, integrado por la Superintendencia de Educación, Agencia Nacional de Calidad y el Consejo Nacional de Educación. El proyecto de ley que estableció esta nueva institucionalidad fue enviado al Congreso el año 2007 y gracias a los amplios acuerdos legislativos alcanzados se convirtió en ley10 en agosto de 2011, bajo el mandato del expresidente Piñera. También se reestructuraron los ciclos escolares, tanto en la educación básica como en la educación media, las que pasaron a tener seis años cada una11. Además se establecieron requisitos más exigentes para los sostenedores como responsables del establecimiento educacional, así como la prohibición de seleccionar a los alumnos de enseñanza básica de los colegios municipales o particulares subvencionados. Asimismo, se confirmaron explícitamente los principios generales de nuestro sistema educativo como la libertad de enseñanza, la que debe ser garantizada por el Estado y que se expresa tanto en la libertad de los padres para elegir la educación de sus hijos como en la libertad para establecer y administrar establecimientos educativos que poseen los sostenedores. Respecto del sistema educacional de provisión mixta, el punto número 9 del Acuerdo señala: «Históricamente la educación en Chile ha sido provista de manera mixta. Es responsabilidad del Estado mantener y desarrollar un sistema de educación gratuito y de excelencia. Junto con ello debe velar por la eficaz realización de la libertad de enseñanza y del derecho a una educación de calidad a través del apoyo todas las escuelas, sean públicas o privadas, aumentando así la diversidad de los proyectos educativos en nuestro sistema escolar. Ello es una condición indispensable en una sociedad democrática y plural, que valora todas las expresiones culturales y religiosas que conviven en su seno»12. Junto con reconocer el aporte de la provisión mixta en la educación escolar también se admite el retiro de las utilidades, consolidando y valorando la iniciativa y el emprendimiento privado en la educación. 10

11 12

Ley 20.529, «Sistema Nacional de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Parvularia, Básica y Media y su Fiscalización», publicada el 27 de agosto de 2011. Este cambio curricular debe entrar en efecto en 2017. Acuerdo por la Calidad de la Educación, noviembre de 2007. 68

La educación en la encrucijada: ¿Estado Docente o Sociedad Docente?

Otra importante reforma de este período es la ley13 que creó la Subvención Escolar Preferencial (SEP) que establece la entrega por parte del Estado de un monto de dinero a los establecimientos educacionales municipales y particulares subvencionados por cada alumno prioritario que estudie en ellos y que curse prekínder o kínder, educación básica o media. Para solicitar esta subvención los colegios deben cumplir con varias condiciones, como por ejemplo eximir a los alumnos prioritarios de los cobros del financiamiento compartido y destinar la subvención a implementar el Plan de Mejoramiento Educativo14, con especial énfasis en los alumnos prioritarios, entre otras.

Gobierno de Piñera: convicciones y avances Inspirados en los principios de una Sociedad Docente, durante el gobierno de la Coalición por el Cambio, encabezado por el expresidente Piñera se establecieron como objetivos aumentar la cobertura de la educación preescolar; incrementar fuertemente el monto de la subvención escolar; flexibilizar el Estatuto Docente e instaurar una nueva carrera docente; seleccionar, remunerar mejor y dar mayores atribuciones a los directores de los colegios públicos; mejorar radicalmente el sistema de financiamiento de la educación superior; y crear una institucionalidad que velara por la transparencia y la calidad en todos los niveles. Todos estos cambios se materializaron buscando siempre acuerdos que fueran lo más amplios posible, manteniendo siempre una perspectiva de Estado, es decir, una mirada de largo plazo, independiente de los intereses de grupo o particulares y siempre enfocada en el interés general del país. Esta actitud es una condición indispensable para el diseño y aplicación de políticas públicas exitosas, especialmente en el delicado ámbito de la educación15.

13

14

15

Ley N°20.248, «Establece Ley de Subvención Escolar Preferencial», publicada el 1 de febrero de 2008. Plan de Mejoramiento Educativo contempla acciones en las áreas de gestión del currículum, liderazgo escolar, convivencia escolar o gestión de recursos en la escuela. Este plan debe ser presentado al Ministerio de Educación y a la Agencia de Calidad de la Educación. Larroulet (2013). 69

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Sin embargo, ella fue puesta a prueba el año 2011 cuando el gobierno debió enfrentar durante largos meses decenas de marchas, protestas y paros organizados por el llamado movimiento estudiantil. Recordemos que en aquel período la posibilidad de estudiar una carrera profesional estaba más restringida por varias razones, por ejemplo, el débil crecimiento económico de los años 2008 y 2009 que tuvo un fuerte impacto en el empleo y los salarios especialmente en sectores de la clase media, el insuficiente número de becas que además eran entregadas de acuerdo a criterios que no atendían a las condiciones socioeconómicas de las familias y, por lo tanto, discriminaban a los que más necesitaban si querían estudiar en un instituto profesional, centro de formación técnica o universidad privada. Otro obstáculo lo representaba la alta tasa de interés que tenía hasta entonces el Crédito con Aval del Estado sumado a la falta de facilidades que tenían sus condiciones de pago. Pero no solo había problemas objetivos sino que, como lo recuerda acertadamente el escritor Mauricio Rojas, «lo particular de estos movimientos —especialmente del estudiantil— fue la acelerada escalada ideológica que los caracterizó. Los problemas concretos y las demandas que inicialmente los motivaron fueron rápidamente transformados en una crítica al conjunto del modelo imperante de desarrollo y sociedad. Esta ideologización del descontento no fue por cierto casual sino que respondió a la presencia de una dirigencia radicalizada, producto en gran medida del persistente trabajo de formación política de parte de sectores opuestos al sistema vigente, entre los que destacan el Partido Comunista y sus Juventudes». Más adelante, Rojas agrega: «Se proponía un proyecto social bastante difuso, caracterizado sobre todo por una demanda genérica de más Estado y menos mercado, concretada en la consigna “No al lucro”, que si bien se refería directamente al sector educacional tenía una clara connotación de condena al lucro en general»16. En efecto, el movimiento estudiantil planteó una serie de demandas que iban desde la exigencia de gratuidad universal de la educación superior, pasando por la desmunicipalización y estatización de la educación escolar, hasta la estatización de la industria del cobre, reformas tributarias y el fin del sistema de AFP. 16

Rojas, M. (2014) 70

La educación en la encrucijada: ¿Estado Docente o Sociedad Docente?

El gobierno estaba sometido a una fuerte presión política y social que no solo desgastaba a La Moneda sino también a muchos de sus partidarios, tanto dentro de los partidos oficialistas como en otros ámbitos sociales. Muchos de ellos cedieron a la tentación populista y esperaban que el gobierno acogiera total o parcialmente el petitorio del movimiento estudiantil. Posiblemente pensaron que claudicar en ciertos principios y dejar de cumplir nuestros compromisos programáticos era la única salida existente para superar esta crisis. Sin embargo, a pesar de la constante y fuerte presión que ejercieron sobre las autoridades del gobierno para torcer el rumbo trazado, no tuvieron éxito. Fracasaron, no por falta de sensibilidad o tozudez del gobierno, sino porque el expresidente Piñera tenía plena conciencia de la profunda incoherencia doctrinaria y política que implicaba la decisión de crear privilegios para un grupo de interés en desmedro de las necesidades urgentes de gran parte de la población. Fuimos testigos de la excepcional fortaleza que tuvo el expresidente Piñera para contener las presiones populistas y mantener firme el rumbo de su gobierno y del país. En esos duros momentos Piñera dio prueba de entender que el norte de todo gobierno debe ser siempre el bien común y para servir a este objetivo no basta tener políticas públicas bien diseñadas, buenas ideas y vocación de servicio, también se necesita coraje y mucha visión de Estado. Si entre nuestras filas el populismo debilitaba convicciones, otro tanto hacía la demagogia entre dirigentes de la oposición que, aun cuando tenían conciencia de la imposibilidad de varias demandas del movimiento estudiantil o del nocivo efecto que tendría la adopción de algunas de sus propuestas, prefirieron capitalizar a su favor la efervescencia política del momento, adhiriendo incondicional e irresponsablemente a los planteamientos de este grupo estudiantil. Sin embargo, las dificultades no lograron paralizar la agenda de educación del gobierno. Sin pretender ser exhaustivos a continuación mencionaremos algunos de los avances logrados en ese período. En educación preescolar aceleramos la marcha ya que la inversión en la temprana infancia es la que tiene el mayor impacto para sentar las bases de un país con más desarrollo y equidad, igualando la cancha 71

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y reduciendo las diferencias en las oportunidades que posteriormente son difíciles de compensar. Casi se triplicó el presupuesto en cinco años, pasando de US$615 millones en 2009 a US$1.696 millones en 2014. A partir del año 2011 se aumentaron las subvenciones para prekínder y kínder. De esta manera, la subvención regular por alumno se elevó en 20% y la subvención escolar preferencial en 21%. Otro avance en favor de la educación preescolar fue la reforma constitucional aprobada el 2013 que estableció la obligación del Estado de financiar la educación de los niños desde los 2 años de edad, asegurando de esta forma a todos los niños —con independencia de su condición social, económica y cultural— la posibilidad de asistir a un centro de educación parvularia. En virtud de esta reforma, el Estado pasó a asegurar 2 años más de educación con financiamiento universal, aumentando este período de 12 a 14 años. Recordemos que la encuesta Casen reveló que la cobertura de la educación preescolar de los niños entre 3 y 4 años alcanzaba a solo el 51%, cifra que en los niños de 2 a 3 años disminuye a 32%. Por ello, esta reforma constitucional también representa una fuerte señal a la sociedad acerca de la importancia que tiene para el desarrollo la educación parvularia para todos los padres y, especialmente, para las familias de los niños que no están matriculados en los establecimientos preescolares. Como se puede apreciar en el siguiente gráfico, la cobertura neta17 para los niños de 0 a 5 años que asisten a la educación parvularia pasó de 15,9% en 1990 a 49,1% en 201318.

17

18

Tasa Neta de Educación Parvularia (0-5 años): número total de niños de 0 a 5 años que asisten a educación parvularia dividido por la población de 0 a 5 años. Encuesta Casen 2013. 72

La educación en la encrucijada: ¿Estado Docente o Sociedad Docente?

Gráfico 9: cobertura neta educación parvularia (1990-2013) 60 49,1

50 43,5

40

36,9 29,9

30 20

37,4

15,9

18,9

21,7

23,7

24,8

1996

1998

26,8

10 0

1990

1992

1994

2000

2003

2006

2009

2011

2013

Fuente: Ministerio de Desarrollo Social, Encuestas Casen 1990 a 2013.

En educación escolar un paso clave fue trazar la meta de duplicar la subvención escolar hacia el 2018. Para ello se aumentó la Subvención Escolar Preferencial (SEP) para todos los alumnos y en todos los niveles en 21%, beneficiando a más de 1.200.00019 alumnos pertenecientes al 40% de las familias más vulnerables del país. También se incrementó en 20% la subvención por concentración de la SEP para todos los niveles educativos, beneficiando a casi dos millones de estudiantes. Asimismo, se equipararon los montos de esta subvención para los niños desde 1º a 6º básico, aumentando la SEP para los alumnos de 5° y 6° básico, eliminando de esta manera la brecha existente para más de 240.000 niños. Lo anterior significó un aumento de 80% del valor de la SEP para estos niños. Otra medida fue la extensión de la SEP para estudiantes de enseñanza media, la cual se fue implementando gradualmente desde 2013 con un nivel curso por año. El plan es que al año 2016 la extensión a los alumnos de segundo a cuarto medio beneficie a cerca de 450.000 estudiantes. El monto de esta subvención es el mismo que para los alumnos de 7º y 8º básico, que a su vez se incrementó en ese gobierno, reduciendo la 19

Alumnos prioritarios año 2013. 73

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brecha con los estudiantes de cursos inferiores desde 30% a 10%. Este incremento benefició a más de 240.000 estudiantes de 7º y 8º básico. Junto con el incremento de la subvención y el consiguiente impacto en involucrar más a los padres, se realizó un esfuerzo significativo por aumentar la información de los logros de aprendizaje en los establecimientos. Así, por ejemplo, a partir del 2011 se envió una carta a cada apoderado informando de manera simple y clara los resultados que obtuvo en el Simce su hijo, así como el promedio de su escuela y de los establecimientos de su comuna, para que puedan comparar y tomar mejores decisiones respecto a la educación de sus hijos. Porque a pesar de que algunos no lo acepten, el Simce no es una medición para que se luzcan las autoridades o los expertos, sino para que los profesores y padres comprueben los avances e identifiquen las falencias de la educación que reciben los niños y jóvenes de nuestro país y, de ese modo, puedan hacer las correcciones a tiempo y exigir más a los estudiantes y al sistema escolar cuando corresponda. Casi tan importante como contar con buenos profesores es tener buenos directivos (cf. McKinsey & Company, 2007), adecuadamente empoderados y remunerados (cf. Brunner & Elacqua, 2003). En esta materia, la ya citada Ley de Calidad y Equidad de la Educación20 introdujo importantes cambios para los directores de colegios municipales. Por una parte, dicha normativa estableció un mejor procedimiento de selección de los directores de escuelas y liceos municipales, creando al efecto un Sistema de Alta Dirección Pública Docente, basado en concursos públicos que garanticen la idoneidad de los escogidos. Así, aproximadamente 3.500 directivos deberán ser seleccionados por mérito y por organismos independientes. Asimismo, se concedió a los directores libertad para formar sus propios equipos de trabajo así como para desvincular a aquellos docentes que presenten bajos niveles de desempeño, en un número que puede llegar hasta el 5% de la dotación del establecimiento cada año. A la vez, se dispuso el incremento de sus ingresos, elevando el monto de la asignación directiva en función de la matrícula del colegio que dirijan y de la cantidad de alumnos vulnerables que estén a su cargo, 20

Ley 20.501, «Ley de Calidad y Equidad de la Educación», publicada el 26 de febrero de 2011. 74

La educación en la encrucijada: ¿Estado Docente o Sociedad Docente?

pudiendo alcanzar un monto hasta 7 veces superior a la asignación que tenían antes de la citada ley.

Pilares para mejorar la educación pública Otro avance sustancial fue la creación de 60 liceos Bicentenario que siguen el ejemplo de los liceos emblemáticos, poderosos vehículos de movilidad social, como el Instituto Nacional, el Liceo N°1 de Niñas Javiera Carrera, el Liceo de Aplicación o el Liceo N°7 de Providencia. La meta fue multiplicar a lo largo de Chile este tipo de instituciones que buscan materializar un modelo educativo que establece como eje articulador al estudiante y su formación, lo que requiere un compromiso de todos los actores para poner la atención en el aula, en los resultados y en metas de aprendizaje de los alumnos, el compromiso y orgullo de los profesores, contando además con el respaldo de una familia que apoya y está preocupada por la educación de sus hijos. Después de transcurridos 3 años de aplicación de este programa, los resultados del Simce 2013 confirmaron el éxito de este plan. En la prueba de 8° básico los alumnos de los liceos Bicentenario obtuvieron en Lenguaje un puntaje promedio de 294 puntos, situándose por encima de los colegios particulares pagados. Mientras que en la prueba de Matemáticas obtuvieron 305 puntos, cifra levemente inferior a la de los particulares pagados pero muy superior a la obtenida por los particulares subvencionados y por el resto de los municipales. Especialmente notable es el caso de los alumnos del Liceo Bicentenario San Pedro de Puente Alto, el cual se ubicó en el primer lugar nacional en el Simce de 8° básico y en el quinto en 2° medio. El ejemplar rendimiento académico de los alumnos de este liceo fue destacado por el semanario británico The Economist en un artículo21 sobre cómo superar las brechas en educación. Esta experiencia demuestra cuál es el camino a seguir con la educación pública: no se trata de «bajar de los patines» a la educación particular subvencionada sino de «subir a los patines» a los establecimientos educacionales municipales. 21

The Economist, «To close the education gap, Latin America must produce better teachers», 26 de julio de 2014. 75

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Sabemos que no habrá mejoramiento de la educación sin relevar la importancia del papel que desempeñan los profesores en la calidad de la educación, así como también la importancia de fortalecer los diferentes aspectos y etapas relacionados con la profesión docente (McKinsey & Company). Por eso se creó el año 2010 la Beca Vocación de Profesor que tiene por objetivo financiar por completo las carreras como Pedagogías, Educación de párvulos y Educación diferencial. Este es el único beneficio que permite estudiar gratis una carrera y que no exige a los postulantes cumplir con requisitos en atención a su situación socioeconómica particular. Se trata de una política pública que ha contribuido efectivamente a atraer a estudiantes con mejores desempeños al estudio de la pedagogía. Así ella ha influido para hacer caer fuertemente —en más de un 36%— la proporción de alumnos con menos de 500 puntos en la PSU que ingresaron a carreras pedagógicas; incrementando en más de un 15% los estudiantes con más de 600 puntos en la PSU y triplicando la cifra de alumnos con más de 680 puntos en la PSU que ingresan a Pedagogía. En los últimos 5 años se han otorgado alrededor de 12 mil becas, gracias a las cuales estamos dando un significativo salto en el mejoramiento de la calificación inicial de los estudiantes de Pedagogías. Por supuesto, estas becas deben ser aumentadas y complementadas con políticas orientadas a aumentar los incentivos para estudiar Pedagogía.

Igualdad de oportunidades en la educación superior No hay duda de que en educación superior las protestas estudiantiles tenían un fundamento. En efecto, existían restricciones arbitrarias que limitaban el uso de los beneficios de becas y créditos en algunas instituciones, y a la vez discriminaban fuertemente respecto del monto de los beneficios ofrecidos. En ambos casos se discriminaba a los alumnos matriculados en las instituciones privadas (creadas después de 1980), ya que se veían excluidos de gran parte de las becas de arancel así como del crédito subsidiado y contingente al ingreso, ambos de uso exclusivo de aquellos estudiantes que optaran por alguna de las

76

La educación en la encrucijada: ¿Estado Docente o Sociedad Docente?

universidades del Cruch22, a pesar de poseer las mismas características de rendimiento y necesidad socioeconómica que los primeros. Había que eliminar estas graves discriminaciones y además otorgar mayores oportunidades de acceso a los jóvenes de clase media. Por eso se modificaron los criterios socioeconómicos que determinaban la asignación de las becas de arancel para los alumnos provenientes de los dos quintiles de menores ingresos, es decir, el 40% más pobre. Extendiendo la entrega del beneficio hasta los alumnos del quintil 3, logrando así cubrir con beca al 60% de menores ingresos, tanto a los alumnos que ingresaban a primer año así como a quienes estaban en cursos superiores y que mostraran mérito académico. Teniendo por objetivo fortalecer la igualdad de oportunidades en el acceso a la educación superior, se implementó a partir de 2013 un esquema de requisitos académicos diferenciados según el nivel socioeconómico de los alumnos23 que postulan a las becas de arancel Bicentenario (universidades Cruch) y Juan Gómez Millas (universidades privadas no Cruch). Esto permitió ampliar en aproximadamente 30 mil los beneficiarios de la beca de arancel Juan Gómez Millas, cifra que, de acuerdo a las exigencias del pasado, habría quedado sin el beneficio. Gracias a las modificaciones introducidas se otorga mayor libertad de elección a todos quienes cumplan con los requisitos, pues ya no se enfrentarán a la disyuntiva de tener que elegir entre estudiar con beca en un determinado grupo de instituciones o ingresar a otra pero debiendo perder el beneficio del arancel. Estas medidas se tradujeron en un incremento considerable tanto de la cobertura de becas —pasando de 149.970 a 282.557 becas en el período 2010-2013 y que llegó a casi 400.000 en 2014— así como de los montos de los beneficios asociados a ellas. Todo esto significó un incremento del presupuesto del Programa de Becas de 198% en el período, casi triplicando el presupuesto destinado a becas en 2010; y llegando a más de $430.969 millones para 2014. La Tabla 8 presenta la evolución en la cantidad de becas asignadas cada año, donde 22 23

Consejo de Rectores de las Universidades chilenas. Se debe considerar que en Chile los resultados escolares y de PSU están todavía fuertemente relacionados con el nivel socioeconómico de las familias. 77

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destacan especialmente los incrementos en las Becas Nuevo Milenio, Juan Gómez Millas y Bicentenario. Además se realizó una importante modificación al Crédito con Aval del Estado reduciendo su tasa de interés de un 6% a un 2% anual. Asimismo, se estableció que las cuotas mensuales de este crédito no podrán exceder del 10% del sueldo o ingreso del egresado. Este fue un cambio trascendente ya que, junto con permitir un mayor acceso a sectores de la clase media, conlleva un elemento de justicia al disponer que los futuros profesionales retribuyan la ayuda que recibieron cuando eran estudiantes, permitiendo así que otros jóvenes puedan también estudiar. Tabla 8 Evolución de cantidad de beneficios a becas de arancel 2009-2013 2009 (Nº)

2010 (Nº)

2011 (Nº)

2012 (Nº)

Becas Bicentenario

40.788

47.783

50.511

72.375

81.349

Beca Nuevo Milenio(*)

55.594

71.948

82.685

97.069

126.742

Beneficios otorgados

Beca de Articulación

2013 (Nº)

-

-

-

-

895

Beca Juan Gómez Millas

2.853

2.459

1.858

9.476

25.552

Becas Excelencia Académica y PSU

10.278

13.427

16.232

18.277

21.305

Beca de Nivelación Académica Beca Hijos de Profesionales de la Educación Beca Pedagogía Beca Vocación de profesor Becas de Reparación Total Becas

-

-

-

996

2.059

7.959

9.598

10.744

10.552

11.148

793

796

-

-

7.407

-

-

3.901

6.056

4.879

3.959

4.462

5.427

6.100

123.144

149.970

170.393

220.228

282.557

(*): considera 7.351 Becas de Excelencia Técnica en 2013. Fuente: Memoria 2010-2014, Ministerio de Educación.

No hay duda que el período entre el 2010 y el 2014 fue fructífero en materia educacional. Para avanzar hacia la igualdad de oportunidades desde la cuna, el gasto destinado a educación parvularia entre el 2009 y el 2014 prácticamente se triplicó, creciendo desde US$ 615 millones en 2009 a US$ 1.696 millones en 2014; se reajustó y extendió la Subvención Escolar Preferencial (SEP) a la enseñanza media y se perfeccionó 78

La educación en la encrucijada: ¿Estado Docente o Sociedad Docente?

la ley para permitir un mejor uso y fiscalización de estos recursos. Pero más allá de los recursos, se hicieron cambios institucionales, es así como se actualizaron las bases curriculares de los alumnos de 1° básico a 2° medio y se implementó el Sistema de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Escolar, creando la Superintendencia de Educación y la Agencia de Calidad junto al Consejo Nacional de Educación (que reemplazó al Consejo Superior de Educación). Como lo vimos, también se incrementaron los recursos a la enseñanza terciaria si en 2009 se entregaron $212.000 millones por parte del Estado a las instituciones de educación superior, en 2013 esta cifra aumentó a $302.000 millones. Estas y otras medidas se tradujeron en un aumento de la cobertura y de la calidad de la educación en todos sus niveles. Sin embargo, lo más importante es que se continuó con la creación e implementación de instituciones que de mantenerse en el futuro permitirán al país estar mejor preparado para enfrentar los desafíos de la sociedad del conocimiento.

79

Tercera parte

Los desafíos pendientes

La Sociedad Docente tiene el gran mérito de haber surgido gracias a los grandes acuerdos nacionales que son los requeridos para asegurar el éxito y permanencia en el tiempo de las políticas educacionales. Hoy cuando nuestro país se encuentra en medio de un gran debate sobre la educación, consideramos imperativo recordar las grandes prioridades señaladas en los acuerdos mencionados y también aquellas recomendadas por prestigiados especialistas e instituciones. Nos referimos a prioridades como fortalecer la educación preescolar, mejorar la calidad de la educación escolar, asegurar la calidad de la educación superior y ampliar la cobertura y calidad de la educación para el trabajo.

Primero: fortalecer la educación preescolar1 Aunque los chilenos nacemos iguales la influencia del medio ambiente en el que crecemos va moldeando nuestra personalidad y estimulando o inhibiendo el desarrollo de nuestras capacidades. De esta interacción emergen rápidamente las ventajas y desventajas que nos diferenciarán el resto de nuestras vidas. Por ello, la estimulación temprana es fundamental para promover un desarrollo integral de las personas. La evidencia de las neurociencias indica que durante la infancia temprana la experiencia contribuye a la organización cerebral y, por lo tanto, a las oportunidades futuras de aprendizaje y de salud 1

En Chile se divide en 4 etapas: sala cuna (0-2 años), jardín infantil (3-4 años), prekínder (4-5 años) y kínder (5-6 años). 81

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física y mental. La inversión en la primera infancia genera un efecto multiplicador que a la vez incrementa las posibilidades de aprendizaje durante las posteriores etapas de desarrollo. Asimismo, diversos estudios2 señalan que el 75% del desarrollo cerebral se produce durante los 3 primeros años de vida, por tanto, todo lo que hagamos o dejemos de hacer en estos primeros años va a ser determinante en las oportunidades, habilidades y talentos que acompañen a nuestros niños para el resto de sus vidas. Es decir, lo que un niño aprende o deja de aprender hoy repercutirá en su futuro. Lamentablemente, muchos de nuestros niños comienzan sus vidas con fuertes desventajas, es así como se ha detectado que los menores en situación de pobreza presentan importantes diferencias en el desarrollo psicomotor que en muchos casos se originan antes de los dos años de edad para luego acentuarse con el transcurso del tiempo (cf. Seguel, Izquierdo & Edwards, 1992). Por el contrario, un niño que recibe cuidado, atención y educación desde pequeño tiene mayores posibilidades de crecer mejor y desarrollarse más, tanto física como mentalmente. Ello explica que los programas sociales destinados a brindar apoyo a la infancia y a fortalecer la formación preescolar sean considerados como una efectiva contribución a la disminución de las brechas de desigualdad, cuya raíz se encuentra precisamente en estos primeros años de vida. Por otra parte, existe un creciente consenso respecto de que un peso invertido en educación durante la primera infancia genera un mayor retorno en logros futuros que un peso invertido en educación en edades posteriores. Por lo tanto, cuanto antes se realice la inversión, mayor será su retorno (cf. Heckman, 2006). En otras palabras, la cosecha es mucho más abundante cuando se siembra educación en la temprana infancia que después. Según la Encuesta Longitudinal de Primera Infancia del año 20123, los niños de entre 24 y 58 meses que asisten al jardín infantil o a prekínder tienen resultados hasta 6,2% más altos en pruebas estandarizadas en comparación a los niños que no asisten a ningún establecimiento. El impacto es mayor en los niños de las familias que pertenecen al 20% 2 3

Meyer (1995), Bloom (1964), Dobbing (1987). Centro de Microdatos, Universidad de Chile (2012). 82

La educación en la encrucijada: ¿Estado Docente o Sociedad Docente?

más pobre de la población. Es así como en la prueba de desarrollo psicomotor estos menores obtuvieron resultados 7,2% superiores al de sus pares que no van al jardín o al kínder. Buscando detectar y explicar las diferencias cognitivas, sociales y psicológicas que aparecen en los primeros años de vida de los chilenos, desde el año 2010 y hasta el 2025 se está realizando en nuestro país una investigación (cf. Bravo, Behrman, Heckman, Urzúa, Fernald, Leong & Bodrova, 2013) que evalúa periódicamente el desarrollo de 15.000 niños nacidos entre 2006 y 2009 aplicando diversas encuestas, entrevistas y test, tanto a los menores como a sus madres. Según el investigador David Bravo4, a la fecha los datos obtenidos indican que las primeras diferencias que distinguen a los niños de familias de altos y bajos ingresos aparecen cerca de los 10 meses de edad para después profundizarse en el tiempo. Así, por ejemplo, mientras un niño de 4 años de una familia de bajos ingresos es capaz de mostrar algunas habilidades como jugar con otros niños, solidarizar con sus amigos y explicar coherentemente por qué no es correcto tomar cosas ajenas, un niño de la misma edad, pero proveniente de una familia de altos ingresos, presenta además destrezas adicionales como la capacidad de justificar coherentemente por qué es incorrecto burlarse de los demás, la de entender que es positivo integrar a las personas discapacitadas, y además puede expresar adecuadamente su rabia. Esta evidencia sugiere que antes de ingresar a la educación escolar los niños de familias de menores recursos ya tienen ciertas desventajas frente al resto de sus pares. Desventajas que, de no ponerles atajo a tiempo, irán profundizándose hasta convertirse en una brecha, tal como lo reflejan tanto los resultados de los test5 aplicados por este estudio, como los del Simce y la PSU6. Los investigadores señalan que una de las principales causas que explican la aparición de estas diferencias es el entorno familiar y social de los niños en cuyo desarrollo tienen mucha influencia aspectos como, por ejemplo, si vive con uno o ambos padres, así como el nivel educacional de los mismos. Respecto de esta última variable podemos ver que 4 5 6

Revista Capital, 2 de junio de 2014. Batelle, TVIP, test de aprendizaje y desarrollo infantil. Prueba de Selección Universitaria. 83

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existen diferencias muy marcadas entre los padres que componen las familias de mayores y menores recursos. Es así como, por ejemplo, el 20% de las madres de las familias de mayores ingresos tiene enseñanza universitaria, versus un 1% en las familias de menores recursos, donde predomina la enseñanza básica con un 42%. El investigador Sergio Urzúa comparó las familias del 10% de niños con mejores puntajes en el Simce con el 10% que obtuvo los peores resultados. En el primer grupo el 86,1% de los niños tenían padre y madre con más de 12 años de escolaridad, mientras que en el segundo grupo el 56% de los niños no tenía ni padre ni madre con licencia de enseñanza media, y solo el 1,2% tenía a ambos padres con 12 años de escolaridad. Al respecto, Urzúa declaró que «las políticas públicas poco han contribuido a aminorar los efectos de crecer sin un padre»7. Como vemos, la fuerte incidencia del medio ambiente en la formación de los niños confirma, una vez más, que mejorar la cobertura y la calidad de la educación preescolar es una urgente prioridad, pues ella puede compensar las debilidades del entorno, «emparejando» efectivamente la cancha de la igualdad de oportunidades. Al respecto, el economista y Premio Nobel James Heckman ha señalado: «Si la sociedad es capaz de intervenir en una edad temprana, puede mejorar la capacidad cognitiva y socioemocional, así como la salud de los niños desfavorecidos. La intervención temprana fomenta la escolaridad, reduce la delincuencia, promueve la productividad de la fuerza laboral y disminuye el número de embarazos entre las adolescentes. Se considera que esas medidas presentan una relación costo/eficiencia muy beneficiosa y constituyen una inversión altamente productiva. La atención a la primera infancia es aun más importante en los períodos críticos y delicados del desarrollo de diversas capacidades»8. Como lo hemos visto, actualmente el problema más grave de cobertura educacional se produce en la edad temprana. Muchos de los recursos fiscales que se destinarán a financiar la gratuidad universal en la educación superior podrían ser invertidos en mejorar la calidad y el acceso de la educación preescolar que es donde, como hemos visto, se originan las desigualdades. ¿Podría alguien creer que la educación 7 8

Pulso, 11 de octubre de 2013. Servicio de Prensa, Unesco.org, 2 de septiembre de 2010. 84

La educación en la encrucijada: ¿Estado Docente o Sociedad Docente?

superior es un «derecho social» y la enseñanza preescolar no lo es?, ¿o tal vez que la educación preescolar es un derecho social pero de segunda categoría? La verdad es que cuesta imaginar o entender qué motivo podría tener nuestro país para anteponer el bienestar de algunos de sus ciudadanos por sobre el de otros, más aun, tratándose de quienes son más débiles. Por lo anterior, cuesta comprender por qué hay sectores que hoy buscan privilegiar la gratuidad universal de la educación terciaria por sobre la pronta cobertura total de la educación parvularia, sabiendo que ello atenta abiertamente contra el más elemental sentido de justicia. Queremos decirlo claramente: es imposible hacer de Chile un país más justo y con menos desigualdad garantizando la gratuidad universal de la educación superior ya que los principales beneficiados con esta medida son los estudiantes de las familias de más altos ingresos en lugar de los alumnos más vulnerables. Se trata además de un gravísimo error en la focalización de recursos —siempre escasos en nuestro país—, los que podrían ser destinados a mejorar significativamente la educación preescolar y escolar. Por ello distintos especialistas han calificado esta decisión como una política social regresiva9 ya que favorece a los más ricos y perjudica a los más pobres. Pero además esta decisión representa una enorme injusticia social, cuyos efectos sufrirán nuestros niños no hoy día, sino mañana cuando, como jóvenes o adultos, sientan la frustración de perder oportunidades para desarrollarse como personas y trabajadores, por no tener las destrezas y habilidades que solo pudieron haber desarrollado durante su infancia en la educación preescolar. Así como para construir una casa se comienza por sus cimientos y no por el techo, para hacer de Chile un país con más igualdad de oportunidades debemos empezar invirtiendo en la educación de nuestros niños menores porque ahí está el cimiento de Chile. ¿Y cómo están hoy esos cimientos en el país que estamos construyendo? Para responder esta interrogante debemos revisar cuál es el grado de cobertura que tenemos en nuestra educación preescolar así como el nivel de asistencia a ella. 9

Así lo señaló el informe «Tertiary Education in Chile» (2009), publicación conjunta de la OCDE y del Banco Mundial. 85

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Sembrando oportunidades para el futuro De acuerdo a la encuesta Casen 2013, actualmente en Chile solo el 49,5% de los niños de 0 a 5 años asiste a educación parvularia. Esta cifra corresponde a la cobertura neta10. Es importante tener en cuenta que el porcentaje de asistencia a la educación parvularia va descendiendo a medida que disminuye la edad de los niños. Esto se explica, en parte, por un factor cultural de las familias, y es así como es posible observar una mayor cobertura en los niños de 4 y 5 años, con una tasa del 83% frente al 26% de la cobertura en los menores entre 0 y 3 años11. En relación a la dependencia de los establecimientos, la mayor proporción de niños asiste a establecimientos estatales dependientes de instituciones como Integra, Junji y municipalidades (54%) y el resto a establecimientos particulares subvencionados (35%) y particulares pagados12. Aunque desde 1990, año en que la cobertura neta alcanzaba al 15,9%, la asistencia a la enseñanza preescolar ha aumentado sostenidamente, el acceso a este nivel educacional varía según el nivel de ingresos de las familias. Por ejemplo, los niños de 0 a 5 años de las familias más pobres tienen una asistencia de 42,3%, mientras que los menores entre las mismas edades de las familias más ricas tienen una cobertura de 48,4%13. Esta diferencia aumenta respecto de los niños de 0 a 3 años. Según la encuesta Casen 2011, el 76% de los padres de niños entre 0 y 5 años justificó la inasistencia de sus hijos a la educación preescolar expresando que no era necesario llevarlos a un establecimiento porque los cuidan en la casa. Mientras el 91,2% de las familias más pobres14 manifestaron razones personales para no asistir a un establecimiento 10

11 12 13 14

Tasa neta de asistencia a educación parvularia corresponde al número de alumnos de 0 a 5 años que asiste a educación parvularia dividido por la población de 0 a 5 años. La tasa bruta de asistencia a educación parvularia corresponde al número total de alumnos que asiste a educación parvularia dividido por la población de 0 a 5 años. La educación parvularia incluye los siguientes cursos: sala cuna, jardín infantil, prekínder y kínder. Cobertura neta según Casen 2011. Encuesta Casen 2011. Cobertura neta según Casen 2011. Primer quintil de ingreso. 86

La educación en la encrucijada: ¿Estado Docente o Sociedad Docente?

de educación parvularia, finalmente un 8,8% adujo problemas de financiamiento o dificultades de acceso por su ubicación geográfica. Lo anterior evidencia una grave falta de conocimiento e información de las familias sobre la decisiva importancia de la educación parvularia en la formación cognitiva y social de los niños. La gran mayoría de los padres consideran que el establecimiento preescolar tan solo corresponde a una especie de guardería infantil. Para revertir esta situación es necesario incentivar a los padres a que lleven a sus hijos al jardín infantil, al prekínder y kínder, informándoles acerca de los enormes beneficios educativos que favorecerán un mejor desarrollo de sus niños. También resulta indispensable generar políticas que vayan en ayuda de las madres, facilitándoles la posibilidad de entregar el cuidado de los menores a un establecimiento y permitiéndoles de esta manera trabajar fuera del hogar. Esta política es especialmente importante para las familias de menores ingresos que, a pesar de ser numerosas, cuentan con pocos integrantes que aporten ingresos al hogar. Esta medida podría producir en un plazo breve una mejor distribución del ingreso al permitir que un mayor número de mujeres de menores recursos puedan ingresar a la fuerza de trabajo, generando de esta manera un aumento en los ingresos en las familias más vulnerables. Para lograr lo anterior es fundamental extender la cobertura de la subvención preescolar por niño atendido en los establecimientos que reciban a menores de entre 0 y 3 años, creando también una subvención preferencial para los hogares vulnerables. Así como la subvención escolar por niño atendido fue fundamental para lograr la cobertura universal en el nivel escolar, hoy resulta necesario promover este mismo instrumento para garantizar que todos los niños tengan acceso a la educación preescolar.

Segundo: mejorar la calidad de la educación escolar En las páginas anteriores hemos visto cómo la cobertura de la educación escolar fue creciendo lentamente hasta llegar a la universalización. Sin duda, en este proceso influyeron las sucesivas reformas legales que aumentaron los años de escolaridad obligatoria y el incremento de los recursos fiscales y de las familias destinados a 87

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este nivel educativo. También las distintas normas que otorgaron financiamiento público a establecimientos particulares determinados. Por ejemplo, el Decreto con Fuerza de Ley N° 5.29115 de 1929 que entregó a los establecimientos particulares primarios una subvención por alumno; la Ley N° 9.864 de 1951 que también otorgó una subvención por alumno a los establecimientos de educación secundaria, profesional y normal particulares gratuitos; y el artículo 104 de la Ley N° 10.343 de 1952 que extendió la subvención recién mencionada a los establecimientos particulares pagados. Sin embargo, como vimos, todas estas reformas fueron insuficientes para llegar oportunamente a la completa cobertura. Es así como, según la investigación realizada por Patricia Matte y Antonio Sancho (1991: p. 99), «en 1970 la elaboración del Mapa de la Extrema Pobreza sobre la base de los datos del censo de 1970 señaló que el 43% de los niños en condición de extrema pobreza y en edad escolar no asistía a la escuela. Asimismo, en 1970, el promedio de escolaridad de los chilenos era de solo 4,5 años. Es decir, el centralismo, la burocracia y el desincentivo a la educación particular estaban impidiendo que, a pesar de los recursos invertidos en el sector, el país obtuviera mejores resultados en la formación de su capital humano. Se había ampliado la cobertura, pero esta no había logrado el resultado esperado en mejorar las condiciones en los sectores de mayor necesidad»16. «Hasta 1980 el sistema de educacional chileno se caracterizó por una gran intervención estatal que alcanzaba más de un 80% de la matrícula, cuyos establecimientos se administraban en forma centralizada, presentando los mismos problemas de la mayor parte de los sistemas educacionales públicos de todo el mundo: era insuficiente y tenía una baja efectividad en el logro de una calidad de educación proporcional al esfuerzo financiero, y una escasa capacidad para extenderse aun más y absorber a los pobres que aún quedaban fuera del sistema educacional»17.

15 16 17

Ley de Educación Primaria Obligatoria, promulgada el 22 de noviembre de 1929. Matte, P. (1991) Matte, P. & Sancho, A. (1991). 88

La educación en la encrucijada: ¿Estado Docente o Sociedad Docente?

Para revertir esta situación, en 1980 se puso en marcha una reforma que significó una profunda transformación del sistema educacional financiado por el Estado. En primer lugar, los recursos asignados a la educación comenzaron a ser distribuidos entre los establecimientos públicos y particulares subvencionados sobre la base de una subvención por alumno efectivamente asistente y sin hacer ninguna discriminación según el tipo de dependencia del establecimiento. En segundo lugar, el Ministerio de Educación traspasó la administración de los colegios y liceos a asociaciones descentralizadas, tanto municipalidades como organizaciones privadas. Y en tercer lugar, para lograr recibir mayores recursos económicos, los establecimientos educacionales tendrían que competir en igualdad de condiciones para matricular estudiantes. El sistema de subvención por alumno consiguió incentivar el ingreso de proveedores privados que mejoraron la calidad, cantidad y diversidad de proyectos educativos, fortaleciendo la libertad de elección de las familias. Pero principalmente consiguió un aumento de cobertura ya que los establecimientos fueran públicos o privados, tuvieron que atraer a los alumnos para recibir su financiamiento. Esta subvención fue complementada y ampliada el año 2008 cuando se promulgó la ley18 que creó la Subvención Escolar Preferencial (SEP). Como vimos anteriormente, el propósito de esta ley fue asignar mayores recursos a los estudiantes más vulnerables, reconociendo que el costo de la enseñanza es mayor en la medida que aumenta la vulnerabilidad socioeconómica de los niños y jóvenes. En virtud de esta reforma, los establecimientos que reciben esta asignación se comprometen a no seleccionar alumnos según rendimiento escolar, a no cobrar dinero a los alumnos prioritarios y a retenerlos. La aplicación de esta subvención ha tenido un crecimiento gradual pero sostenido en el tiempo. El 2008 se implementó para los alumnos de educación parvularia (prekínder o kínder) a 4° básico. El 2009 se amplió a 5° básico; el 2010 a 6° básico y así sucesivamente. El año 2011, bajo el gobierno del expresidente Piñera, se extendió también gradualmente esta subvención a los alumnos de educación media a

18

Ley 20.248, que «Establece Ley de Subvención Escolar Preferencial», publicada el 1 febrero de 2008. 89

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través de la Ley de Calidad y Equidad de la Educación19. Además se incrementó en un 21% para el 40% de alumnos más vulnerables. En nuestros días la tasa de cobertura escolar20, de acuerdo a la Encuesta Casen 2011, es de 3.047.096 estudiantes, de los cuales el 43% asiste a establecimientos municipales, 49% a particulares subvencionados y 5% a particulares pagados. La tasa de cobertura alcanza a cerca del 91,1%21 sin presentar diferencias significativas entre las familias de mayores y menores ingresos. Lo anterior indica que, respecto a la cobertura en educación escolar, gracias a sus políticas públicas, Chile ha logrado un acceso equitativo a este nivel de enseñanza. No obstante, tal como lo indican las pruebas de evaluaciones nacionales e internacionales, aún tenemos importantes desafíos pendientes en materia de calidad. Gráfico 10 número de estudiantes de educación escolar por dependencia del establecimiento 1.600.000 1.400.000 1.200.000 1.000.000 800.000 600.000 400.000 200.000 0

489.384 434.444

887.342

1.002.315

Municipal

Part. subv.

73.865 90.901

Enseñanza básica

50.069 1.528

Part. no subv. Corp. de adm. deleg. Enseñanza media

Fuente: Encuesta Casen 2011.

19 20 21

Ley 20.501, publicada el 26 de febrero de 2011. Comprende a la educación básica y media. Cobertura bruta. La tasa de cobertura bruta se define como el total de personas en la educación escolar como porcentaje del total de personas entre 6 y 18 años de edad. La tasa de cobertura neta se define como el porcentaje de personas en educación escolar entre 6 y 18 años sobre el total de personas del mismo rango de edad. 90

La educación en la encrucijada: ¿Estado Docente o Sociedad Docente?

Desde fines de la década de los 80, el principal instrumento de medición que se utiliza en Chile para evaluar la calidad de nuestra educación escolar es la prueba Simce22. Su objetivo fundamental es contribuir al mejoramiento de la calidad y equidad de la educación, informando sobre los logros de aprendizaje de los estudiantes en diferentes áreas de aprendizaje y relacionándolos con el contexto escolar y social en el que estos aprenden. Como lo podemos ver en la Tabla 9, en la última década los estudiantes de nuestro país han mostrado un mejoramiento modesto pero sostenido en su desempeño en mediciones nacionales. También se observa una disminución de la brecha entre los grupos socioeconómicos. Sin embargo, aún existe una gran dispersión en desempeño para escuelas de un mismo nivel socioeconómico. Tabla 9: resultados Simce 2004-2013 Nivel

Materia

2004

2° básico

Lectura

-

-

-

-

-

Lectura

-

253

254

260

262

Matemática

-

248

246

247

253

Cs. Naturales

-

-

250

-

Lectura

-

-

-

-

Matemática

-

-

-

4° básico

6° básico

8° básico

2° medio

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

-

-

250

254

271

267

267

264

253

259

261

256

256

-

259

-

255

-

-

-

-

250

-

-

-

-

-

250

Lectura

251

-

253

-

252

-

254

-

255

Matemática

253

-

256

-

260

-

259

-

262

Cs. Sociales

251

-

250

-

251

-

259

Cs. Naturales

256

-

258

-

259

-

262

-

272

Lectura

-

254

-

255

-

259

-

259

254

Matemática

-

252

-

250

-

256

-

265

267

Durante décadas los resultados del Simce han entregado una información muy valiosa para que cada comunidad educativa conozca y reflexione sobre los aprendizajes alcanzados por sus estudiantes e identifique los desafíos y fortalezas que contribuyen a la elaboración o reformulación de estrategias de enseñanza orientadas a mejorar los aprendizajes. Lamentablemente, el Gobierno de la Presidenta Bachelet ha planteado eliminar las pruebas Simce de Lectura para 2° básico y 22

Sistema de Medición de la Calidad de la Educación. 91

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de Ciencias Naturales para 4° básico. Además anunció que este año no se aplicará la prueba Simce de Tecnología (TIC). Esta decisión resulta abiertamente contradictoria con el objetivo de avanzar hacia una educación de calidad al eliminar la principal herramienta disponible para evaluar esa calidad. ¿Cómo podrán saber —profesores, estudiantes y apoderados— qué aspectos se deben mejorar en la enseñanza de una asignatura si no se cuenta con información sobre cuánto y cómo han aprendido los alumnos? La eliminación de las pruebas Simce perjudica especialmente a los estudiantes más vulnerables que son justamente los que asisten —en su mayoría— a establecimientos educacionales con bajo desempeño en las pruebas Simce, precisamente los que más información necesitan para mejorar su rendimiento. A pesar de los avances, el Simce 2013 mostró que más de un tercio de nuestros alumnos de 4° básico no tienen los conocimientos mínimos para su nivel escolar en Lectura (31,8%), Matemática (39,9%) y Ciencias Naturales (41,5%). Esta cifra se eleva hasta casi el 40% en 8 básico en las pruebas de Lectura (39,2%) y Matemática (39,7%). Es decir, aún queda mucho por avanzar en calidad. ¿Qué nos dicen las evaluaciones internacionales? En general, ellas confirman los antecedentes vistos del Simce: hemos avanzado pero todavía estamos lejos de los niveles de calidad de los países de la OCDE. Uno de los primeros exámenes de calidad de la educación a nivel internacional en los que participó nuestro país fue la prueba Perce23. La Tabla 10 nos muestra los resultados obtenidos en 1997 por los alumnos de 3° y 4° básico. En la prueba de Matemática los estudiantes chilenos de ambos niveles se ubicaron en el cuarto lugar, mientras que en la prueba de Lenguaje los alumnos de 3° básico ocuparon el tercer lugar y los de 4° básico el segundo lugar.

23

Primer Estudio Regional Comparativo y Explicativo realizado en 1997 por el Laboratorio Latinoamericano de Evaluación de la Calidad de la Educación de la Unesco, participaron 13 países de América Latina y el Caribe. 92

La educación en la encrucijada: ¿Estado Docente o Sociedad Docente?

Tabla 10 Resultados Prueba Perce (1997)

Lenguaje

Matemática

Curso

Puntaje Chile

Promedio Regional

Chile Posición Ranking

3° básico

259

247,5

3° lugar

4° básico

286

265

2° lugar

3° básico

242

245,6

4° lugar

4° básico

265

259,4

4° lugar

Fuente: elaboración propia con datos de la Unesco.

En la Tabla 11 podemos ver los resultados de la evaluación Serce24. En ella los alumnos de 3° y 6° básico lograron obtener el tercer lugar en Lenguaje. Sin embargo, en Matemática solo consiguieron el sexto puesto. Como podemos ver en la Tabla 12, siete años más tarde, los resultados de la prueba Terce25 muestran un mejoramiento significativo al ubicar a Chile como el país con el mejor rendimiento de la región y además el que más mejoró su desempeño. Una de las razones que explican esta notable mejoría entre 2006 y 2013 es la implementación de la Subvención Escolar Preferencial (SEP) que comenzó en 2008. Tabla 11 Resultados Prueba Serce (2006)

Lectura

Matemática Ciencias

Curso

Puntaje Chile

Promedio Regional

Chile Posición Ranking

3° básico

562

505,13

3° lugar

6° básico

546

513,02

3° lugar

3° básico

529,5

505,11

6° lugar

6° básico

517,3

506,7

6° lugar

6° básico

N. P.*

491,57

No participó

Fuente: elaboración propia con datos de la Unesco. * No participó.

24

25

Segundo Estudio Regional Comparativo y Explicativo realizado el 2006 por el Laboratorio Latinoamericano de Evaluación de la Calidad de la Educación de la Unesco, participaron 16 países de América Latina y el Caribe. Tercer Estudio Regional Comparativo y Explicativo realizado el 2013 por el Laboratorio Latinoamericano de Evaluación de la Calidad de la Educación de la Unesco, participaron 15 países de América Latina y el Caribe. 93

Cristián Larroulet | Jacinto Gorosabel

Los resultados de la prueba Terce muestran a Chile como el país que entrega la mejor calidad de educación en el nivel básico dentro de Latinoamérica. Estas cifras además confirman el sostenido avance que presenta Chile en otras pruebas internacionales. En la prueba PISA (2012) Chile alcanzó —por primera vez— el primer lugar en Latinoamérica en todas las materias. Tabla 12 Resultados Prueba Terce (2013)

Lectura

Matemática Ciencias

Curso

Puntaje Chile

Promedio Regional

Chile Posición Ranking

3° básico

571,3

509,7

1° lugar

6° básico

557

506,6

1° lugar

3° básico

582,4

521,7

1° lugar

6° básico

580,5

511,2

1° lugar

6° básico

551,2

488,4

1° lugar

Fuente: elaboración propia con datos de la Unesco.

Otra medición que se aplica en varios países para evaluar la calidad de la educación es el Estudio Internacional de Tendencias en Matemática y Ciencias, Timss26. Como podemos ver en los Gráficos 11 y 12, los resultados obtenidos por Chile en la versión 2011 de esta prueba muestran que nuestra educación escolar mejoró sus rendimientos en Matemática y Ciencias, no obstante se mantiene bajo el promedio internacional (500 puntos). La mayor alza se registró en la prueba de Ciencias, donde los alumnos de 8° básico obtuvieron 461 puntos, lo que representa un aumento de 49 unidades respecto de la medición del 2003. Mientras que en Matemática los estudiantes de este mismo nivel alcanzaron 416 puntos, lo que significa un alza de 29 puntos.

26

Estudio Internacional de Tendencias en Matemática y Ciencias, realizado por la Asociación Internacional para la Evaluación del Logro Educativo (IEA), que busca proveer de información de calidad sobre los logros de aprendizaje de los estudiantes de educación básica. Se aplica desde 1995, cada cuatro años, a estudiantes de 4° y 8° básico en las áreas de Matemática y Ciencias Naturales. Chile ha participado en Timss en los años 1999, 2003 y 2011. 94

La educación en la encrucijada: ¿Estado Docente o Sociedad Docente?

Gráfico 11: tendencia Chile 1999 - 2011, Matemática 8° básico 550 500 450 416

400 350

392

387

1999

2003

2007

2011

Fuente: Timss 1999, 2003 y 2011 (Análisis de la Agencia de Calidad de la Educación).

Gráfico 12: tendencia Chile 1999 - 2011, Ciencias Naturales 8° básico 550 500 461

450 420

413

400 350

1999

2003

2007

2011

Fuente: Timss 1999, 2003 y 2011 (Análisis de la Agencia de Calidad de la Educación).

En la versión Timss 2011 participaron por primera vez los alumnos de 4° básico logrando obtener 480 puntos en Ciencias y 462 en Matemática. En concordancia con la tendencia positiva que revelan las cifras de la medición Timss 2011, la prueba internacional PISA27 2012 ubicó a 27

Programa para la Evaluación Internacional de Estudiantes, es un estudio realizado por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), que busca evaluar en qué medida los estudiantes que se acercan al final de la enseñanza escolar obligatoria han adquirido competencias esenciales para una completa participación en la sociedad. Se aplica cada tres años (desde 2000) a estudiantes de 15 años con pruebas que evalúan las áreas de Lectura, Ciencias Naturales y Matemática. Chile ha participado en PISA en los años 2001, 2006, 2009 y 2012. 95

Cristián Larroulet | Jacinto Gorosabel

Chile como el país con el mejor resultado de Latinoamérica superando a México, Uruguay, Costa Rica, Brasil, Argentina, Colombia y Perú. Como podemos ver en los gráficos siguientes, Chile ha tenido una evolución favorable con alzas moderadas en las pruebas de Matemática, Lenguaje y Ciencias Naturales. Sin embargo, nuestro rendimiento —en el contexto de la OCDE— todavía está lejos de ser óptimo, pues, en promedio, los estudiantes chilenos obtuvieron 423 puntos en Matemáticas, 441 en Lectura y 445 en Ciencias Naturales, mientras que el resto de los países miembros de la OCDE promediaron 494 puntos en la primera, 496 en Lenguaje y 501 en Ciencias. Gráfico 13: tendencia Chile 2006-2012 en Matemática 424 423

422

421

420 418 416 414 412

411

410 408 406 404

2009

2006

2012

Fuente: PISA 2006, 2009 y 2012 (Análisis de la Agencia de Calidad de la Educación).

96

La educación en la encrucijada: ¿Estado Docente o Sociedad Docente?

Gráfico 14: tendencia Chile 2000-2012 en Lectura 500 480 449

460

442

441

440 420

410

400 380 360 340 320 300

2000

2006

2009

2012

Fuente: PISA 2000, 2006, 2009 y 2012 (Análisis de la Agencia de Calidad de la Educación).

Gráfico 15: tendencia Chile 2006-2012, Ciencias Naturales 480 470 460 447

450 440

445 438

430 420 410 2009

2006

2012

Fuente: PISA 2006, 2009 y 2012 (Análisis de la Agencia de Calidad de la Educación).

Finalmente, el año 2012 se publicó un estudio28 que midió el rendimiento educativo de 49 países y 41 estados de EE. UU., entre los años 1995 y 2009 considerando las pruebas internacionales rendidas, como PISA, Timss y Pirls, entre otras. Según este informe, Chile es el segundo país que más ha mejorado su desempeño en educación (Lenguaje, 28

Hanushek & Woessmann (2012). 97

Cristián Larroulet | Jacinto Gorosabel

Matemáticas y Ciencias) en 15 años, después de Letonia y por sobre naciones como Estados Unidos. Según Erick Hanushek, investigador de la Universidad de Stanford y creador de la metodología utilizada en este estudio, si «Chile continúa a este ritmo de aumento en la próxima década, va a superar a países como Grecia y Rusia»29. Aunque todavía nos quedan muchos desafíos en calidad y equidad por delante, estos resultados confirman que Chile está avanzando por el camino correcto. Nuestro sistema educativo lejos de estar fracasado o estancado exhibe un lento y gradual mejoramiento a lo largo de casi 20 años de mediciones internacionales. No obstante, el ritmo de este mejoramiento en su calidad y equidad es demasiado lento y por eso es urgente terminar de implementar y profundizar las reformas que el país logró consensuar en los acuerdos de los años 1994, 2007 y 2011 a 2013. En su camino hacia el desarrollo, Chile no puede volver a tropezar con la misma piedra en educación. En el pasado tropezamos con la piedra de la insuficiente cobertura educativa durante un siglo y medio. Si no queremos condenar a las actuales y futuras generaciones de niños y jóvenes es responsabilidad de nuestra generación producir un cambio en la realidad actual. Volver a tropezar, esta vez con la piedra de la mala calidad de la educación, significaría tener que volver a repetir las amargas quejas de Mac Iver y Encina que hace un siglo denunciaban los males que para el desarrollo significó nuestra inferioridad educacional30. Hoy sabemos que para mejorar la calidad de la educación necesitamos buenos profesores, liderazgo de los directivos escolares, participación protagónica de las familias e instituciones que incentiven un proceso educativo serio, exigente y acorde con los estándares de la sociedad del conocimiento. Para lograr lo anterior, ¿acaso no sería inteligente utilizar los instrumentos e incentivos que nos permitieron avanzar más rápidamente para extender la cobertura en las últimas décadas? Lo preocupante es que hoy existen sectores que, obnubilados por prejuicios ideológicos y sin tener mayor evidencia, rechazan de plano esta posibilidad. Más adelante nos referiremos a las reformas educativas recién aprobadas, las que a nuestro juicio nos desvían y alejan de la urgente necesidad de mejorar la calidad de la educación escolar. 29 30

La Tercera, 21 de julio de 2012. Larroulet (2003). 98

La educación en la encrucijada: ¿Estado Docente o Sociedad Docente?

No hay buena educación sin buenos profesores «Los docentes son el factor más importante de cualquier cambio en educación» fue el mensaje que entregó el profesor Oon Seng Tan, director del Instituto Nacional de Educación de Singapur, país líder en los resultados de las pruebas Timss y PISA y que, en la década de los años 60, tenía un ingreso similar al que Chile exhibía en aquella época. En la presentación realizada en el Seminario «Innovación en la formación de docentes: ¿cómo tener profesores efectivos en el siglo XXI?», organizado por el Centro de Estudios Públicos31, el profesor Tan señaló también que «toda nación debiera asegurar que quienes entran a estudiar esta carrera lo hagan en las distintas instituciones acreditadas y que para acceder a ellas se deban cumplir requisitos: la carrera debe tener cierto grado de inaccesibilidad, porque si das el mensaje de que cualquier persona puede transformarse en profesor, encuentras que la protección de la profesión ya no está ahí». Sobre este mismo asunto, el semanario británico The Economist señaló en un artículo32 recientemente publicado que «la razón principal del fracaso educacional de la región es simple. Latinoamérica produce grandes cantidades de profesores que son reclutados entre personas no muy brillantes que han abandonado sus estudios. Les dan una mala capacitación y les pagan una miseria. Por tanto, enseñan mal». Sin duda, los profesores son el factor que más influye en la calidad de la educación, para bien y para mal, pues un profesor de bajo desempeño va a afectar negativamente el futuro de sus alumnos. Por ello, es crucial elevar la calidad de la formación de los docentes tanto en su nivel de conocimientos como de habilidades para enseñar. Para ello es imprescindible establecer los incentivos apropiados a los docentes para que realicen su mejor esfuerzo por aumentar el aprendizaje de sus alumnos. En este sentido, es fundamental evaluar la calidad de los profesores y la influencia que ellos ejercen en la formación de sus alumnos. Al respecto, diferentes estudios han comprobado que la calidad de los profesores tiene una influencia gravitante en el nivel de los ingresos

31 32

CEP, 23 y 24 de julio de 2014 The Economist, «To close the education gap, Latin America must produce better teachers», 26 de julio de 2014. 99

Cristián Larroulet | Jacinto Gorosabel

que recibirán sus alumnos cuando se encuentren trabajando (cf. Chetty, Friedman & Rockoff, 2012). En nuestro país se realizan distintas evaluaciones a los docentes que tratan de medir tanto sus conocimientos profesionales como la capacidad de enseñar, motivar y afectar positivamente a sus alumnos. Es así como el año 2008 se implementó por primera vez la prueba Inicia que evalúa los conocimientos y habilidades de los profesores de educación básica y de enseñanza parvularia recién egresados33. Los resultados obtenidos en el año 2011 no fueron muy alentadores ya que solo un 8% de los profesores de educación básica mostró un nivel sobresaliente en conocimientos pedagógicos y un 2% obtuvo el mismo resultado en conocimientos disciplinarios, mientras que un 42% y un 69% alcanzaron un nivel insuficiente en conocimientos pedagógicos y disciplinarios respectivamente. Por otra parte, el 63% de los profesores egresados de Educación Parvularia y Enseñanza Básica no logró niveles aceptables en la evaluación de las habilidades de comunicación escrita, mientras que solo un 4% del total de los evaluados consiguió un nivel adecuado en ortografía. Estos resultados grafican las deficiencias que tienen los profesionales de la educación al momento de egresar de sus carreras. Por lo anterior, resulta imperativo que Chile avance en la calidad de sus docentes, mejorando sustancialmente los contenidos curriculares de sus planes de estudios así como la exigencia de las instituciones formadoras en la evaluación de los mismos. Asimismo, es necesario revisar qué aspectos son los que deben ser evaluados en el trabajo de los profesores para aplicar adecuadamente los incentivos que premien y estimulen el buen desempeño. Por ejemplo, Becker propone evaluar a los profesores en función de las probabilidades que tengan sus alumnos para egresar del colegio e ingresar a la educación superior. Un reciente informe34 de la OCDE confirma la necesidad de fortalecer tanto la formación profesional de los docentes así como sus condiciones laborales, en el objeto de mejorar la calidad de la enseñanza que entregan. Para ello, aconseja, en primer lugar, entregar incentivos para que los mejores estudiantes se matriculen en carreras

33

34

Conocimientos disciplinarios, conocimientos pedagógicos, habilidades de comunicación escrita y habilidades básicas TIC. «Re-shaping teacher careers in Chile. Selected international evidence», OECD, 2014. 100

La educación en la encrucijada: ¿Estado Docente o Sociedad Docente?

pedagógicas35. Segundo, apoyar a los profesores para perfeccionarse como profesionales de la docencia a través de la realización de prácticas, cursos de posgrado y la reformulación de la carrera docente. Y tercero, mejorar las condiciones laborales de los profesores en todas las escuelas, incrementando salarios y disminuyendo la carga de trabajo. En el libro Un 7 para siete se describen las ejemplares experiencias de colegios que con pocos recursos materiales han conseguido grandes resultados académicos y humanos. La exministra de Educación, Mariana Aylwin, relata la historia del Colegio San Joaquín, establecimiento particular subvencionado, de la comuna de Renca, destacando el rol fundamental que juegan sus profesores: «La innovación en la metodología de enseñanza es una piedra angular en el sistema educativo de este colegio. Si bien siguen los programas del Ministerio de Educación, han ido más allá buscando nuevas experiencias, nacionales o internacionales que apoyen la excelencia»36.

Estatuto Docente: obstáculo para la calidad de la educación Hemos visto la importancia decisiva que los docentes tienen en la calidad de la educación y en el futuro laboral de sus alumnos. ¿Qué pasa cuando un grupo importante de profesores tiene un mal desempeño docente y, a pesar de este deficiente rendimiento profesional, no pueden ser removidos de sus funciones o resulta muy difícil relevarlos de sus cargos? Es precisamente lo que sucede en Chile con el Estatuto Docente, que en lugar de premiar el esfuerzo por mejorar de los profesores, premia el inmovilismo, al asegurar la permanencia de los docentes en sus puestos de trabajos. Además, el Estatuto Docente fija una rígida estructura de remuneraciones, que en lugar de depender del esfuerzo y del rendimiento se establece de acuerdo a la cantidad de tiempo que se ha ejercido la labor docente y a los cursos de perfeccionamiento realizados. 35

36

Al respecto, un avance sustancial ha sido la creación en 2011 de la Beca Vocación de Profesor que premia a los alumnos con resultados destacados en la PSU y que ingresan a estudiar Pedagogía; en una dirección parecida va el proyecto de ley de la Nueva Política Nacional Docente, presentado por el actual Gobierno. Aylwin, M. (2011). 101

Cristián Larroulet | Jacinto Gorosabel

Esta situación perjudica a los alumnos que tienen profesores deficientes, pero también afecta a los buenos profesores que, sin importar el empeño y la pasión que pongan en sus trabajos, reciben los mismos bajos salarios que sus colegas de bajo desempeño. Este injusto sistema también desmotiva a los jóvenes que tienen la vocación y la capacidad para ser buenos docentes pero que no están dispuestos a trabajar en estas condiciones. Mario Waissbluth, profesor de la Universidad de Chile, se ha ocupado hace largos años de este tema. Acerca del Estatuto Docente afirma que «el error más caro para el país en dos décadas no es el Transantiago: es el Estatuto Docente»37. Y sobre la situación generada por esta normativa hace un sombrío diagnóstico: «Como en un juego de ajedrez, al gremio de profesores se le concedió, por medio del Estatuto Docente, la captura de la educación municipal y la tiene de rehén. Por ende, tiene de rehén el futuro del país»38. En marzo del 2012, el gobierno del expresidente Piñera envió al Congreso un proyecto de ley para regular la carrera docente, iniciativa que aumentaba tanto los sueldos de los profesores así como las exigencias que estos deberían cumplir para ingresar y mantenerse en el sistema educacional, municipal y subvencionado. Por ejemplo, para que los nuevos profesores pudieran ejercer la docencia tendrían que aprobar la prueba Inicia, que se rinde al término de la carrera docente. El proyecto proponía aumentar a dos las evaluaciones durante el ejercicio de la profesión docente y establecía que, de acuerdo a sus resultados, los profesores podrían recibir aumentos de sueldos pero también ser desvinculados del sistema si su desempeño era deficiente. Lamentablemente, este proyecto de ley, tan necesario para el país, no tuvo los avances necesarios. Sin embargo, el actual Gobierno presentó una propuesta de nueva carrera docente que eleva el sueldo inicial de los profesores, permite su crecimiento en función de su desempeño, considera un aumento de horas fuera del aula para preparar sus clases y además incrementa las exigencias tanto para el ingreso a las carreras de Pedagogía como para la acreditación de las mismas. Valoramos esta iniciativa y esperamos que en definitiva ella recoja la experiencia

37 38

Qué Pasa, 23 de agosto de 2008. Ibídem. 102

La educación en la encrucijada: ¿Estado Docente o Sociedad Docente?

internacional como la que consigna un estudio39 realizado acerca del funcionamiento de los buenos sistemas educativos y que demostró que la mayoría de los sistemas de enseñanza con alto rendimiento eliminan los obstáculos para incorporar a la actividad docente a quienes cuenten con la experiencia y la capacidad de enseñar bien. Esta investigación hace referencia a la experiencia de Inglaterra, donde prácticamente no se habían observado mejoras durante medio siglo en los resultados obtenidos por los alumnos en las asignaturas de Lenguaje y Aritmética. Para revertir esta situación el gobierno de la época presentó nuevos programas de capacitación nacionales con técnicas desarrolladas en base a las mejores prácticas observadas. Los resultados no se hicieron esperar, y en apenas 3 años el porcentaje de alumnos que mejoró su rendimiento en el ramo de Lenguaje pasó del 63% al 75%. Los buenos docentes hacen la diferencia no solo en Inglaterra sino también en Melipilla. Así lo demostraron los alumnos del colegio municipal Monseñor Jaime Larraín Bunster que recibe a niños desde prekínder hasta 8° básico, el 90% de los cuales pertenecen a familias con bajos ingresos. Este colegio subió 110 puntos entre 2002 y 2012 en la prueba Simce de Matemática y Lenguaje para 4° básico y por ello recibió el «Premio Supérate 2014» que entrega por segundo año el grupo Enersis y revista Qué Pasa. El director del colegio, Miguel Alonso Fuentes, agradeció el reconocimiento diciendo: «El único camino para salir de la pobreza es la educación», y agregó que «nos fue bien por tres motivos. Uno es el tener docentes con vocación; profesores muy dedicados, que se perfeccionan y que están comprometidos con el proyecto. Segundo, trabajamos el reforzamiento de la autoestima de los niños, diciéndoles que ellos son capaces, y por último que aprovechamos el 100 por ciento del tiempo»40.

39 40

McKinsey & Company (2007). La Tercera, 17 de octubre de 2014. 103

Cristián Larroulet | Jacinto Gorosabel

Más autonomía para los colegios La excelencia profesional de los docentes es un factor muy importante pero no el único en determinar la calidad de la educación que reciben nuestros niños y jóvenes. También es muy relevante el papel que desempeña el equipo directivo que tiene la responsabilidad de dirigir un establecimiento educativo. Elementos tales como el liderazgo del director de escuela, el clima escolar, las prácticas de enseñanza y el manejo en las salas de clases tienen efectos significativos en el aprendizaje de los alumnos. La evidencia (cf. Brunner & Elacqua, 2003) señala que son escuelas más efectivas aquellas que tienen una misión y enfoque claros, y que cuentan con directores que son líderes fuertes, proactivos y motivadores con su equipo docente41. Una investigación42 realizada durante 35 años en más de 2.800 escuelas concluyó que cuando un director mejora sus habilidades de liderazgo también consigue elevar el rendimiento académico de su escuela. El estudio antes citado realizado por McKinsey & Company (2007) expresa que la ausencia de un director eficiente disminuye las probabilidades de que la escuela tenga una cultura de esfuerzo y mejoramiento continuo. Para reforzar lo anterior cita nuevamente el caso de Inglaterra donde el 97% de las escuelas que obtuvieron una calificación buena o excelente están a cargo de equipos directivos que también han sido positivamente evaluados en su desempeño. No obstante, la eficacia de un buen equipo directivo no solo depende de la capacidad de sus integrantes sino también de contar con las atribuciones suficientes para llevar adelante sus acciones. Aunque con las reformas introducidas por la Ley de Calidad y Equidad en la Educación43 se ha logrado mejorar las normas vigentes en nuestro país, ellas todavía limitan de manera considerable las funciones que pueden ejercer los directores. Si bien se ha avanzado en la dirección de entregarles mayores grados de autonomía aún existen importantes obstáculos. Es así como, por ejemplo, estos no cuentan con las facultades necesarias para contratar o desvincular a sus profesores cuando tienen un deficiente desempeño, pudiendo solo dar su opinión al consejo que los elige; la evaluación que los directores realizan sobre el rendimiento de los profesores solo tiene una ponderación 41 42 43

Eyzaguirre & Fontaine (2008). Marzano, Waters & McNulty (2004). Ley 20.501, «Calidad y Equidad de la Educación», publicada el 26 de febrero de 2011. 104

La educación en la encrucijada: ¿Estado Docente o Sociedad Docente?

que alcanza al 5% de la evaluación final de los mismos; de igual manera, tienen dificultades para efectuar el monitoreo de las prácticas de aula y para contratar al personal de la escuela. No hay duda que limitaciones como las mencionadas, y que tienen por objeto proteger la estabilidad laboral del profesorado, también limitan las posibilidades de los directores para mejorar el desempeño de sus establecimientos. Tanto es así que una encuesta44 realizada por la Universidad Central en 140 colegios de Santiago revela que solo el 4,4% de los directores consultados considera que su labor es un factor que incide efectivamente en los resultados que obtienen sus alumnos en la prueba Simce. Aunque en los últimos años se han realizado algunos esfuerzos por ampliar la autonomía de los equipos directivos, es indispensable continuar avanzando en esta dirección con el propósito de ampliar los efectos positivos de este liderazgo. Al mismo tiempo se debe seguir mejorando la selección de los directores e incentivando su capacitación de manera de fortalecer e incrementar sus destrezas.

Más poder para los padres y las familias Acompañar y respaldar a los hijos durante su educación no solo es una expresión de cariño sino también un compromiso que refuerza la confianza y la motivación de los niños y jóvenes en sus estudios. Cuando los padres y las familias están atentos al desarrollo de las actividades de sus hijos en la escuela, así como a los problemas o dificultades que deben enfrentar, pueden prestar una colaboración oportuna y trabajar conjuntamente con los profesores en su formación. Padres más informados también son padres más empoderados y, por tanto, pueden adoptar más y mejores decisiones como elegir el establecimiento más apropiado para sus hijos. Empoderar a los padres es otro de los objetivos de la SEP pues aunque la reciben las escuelas, esta subvención le pertenece al niño y, por ello, finalmente la recibirá la escuela elegida por su familia. A pesar de su importancia, muchas familias de bajos recursos no la conocen o no saben que ellas son beneficiarias. Así lo demostró un estudio45 44 45

Universidad Central (2008). Racynski et al. (2009). 105

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que reveló que muchas familias de menores ingresos no eligen a los colegios particulares subvencionados porque estiman que no tendrán los recursos necesarios para pagarlos. Para remediar este problema, el economista Osvaldo Larrañaga propuso informar a las familias beneficiarias de la SEP acerca de sus posibilidades para acceder a diferentes establecimientos educacionales. Como vemos, mejorar la calidad en la formación de los profesores, fortalecer la autonomía y el liderazgo de los equipos directivos, y empoderar a las familias y a los padres entregándoles más información para que sean partícipes de la educación de sus hijos son tres caminos que confluyen hacia un solo gran objetivo: entregar más y mejor calidad y equidad en la educación escolar.

Tercero: asegurar el acceso y la calidad de la educación superior Respecto de la educación superior vimos cómo durante largas décadas, y a pesar de ser gratuita, su cobertura fue mínima ya que solo un pequeño grupo de privilegiados pudo acceder a ella. A partir de las reformas que se instauran en 1981 se amplió y diversificó el acceso a la educación terciaria hasta alcanzar una cifra histórica que hoy sobrepasa el millón de jóvenes matriculados, esto es, aproximadamente 1 de cada 3 jóvenes, de los cuales el 51% corresponde a mujeres, y el 70% a la primera generación en sus familias que logra acceder a ella. Y desde el año 1990, los principales promotores de este notable aumento en la matrícula de pregrado han sido las universidades privadas, centros de formación técnica e institutos profesionales. Asimismo, la encuesta Casen confirma que los principales responsables del mayor acceso de jóvenes de los grupos sociales menos favorecidos también son estos tres tipos de instituciones educativas. Otros importantes cambios que revela la encuesta Casen 2013 dicen relación con una mejoría en la equidad del acceso a la educación superior. En el Gráfico N°16 se observa que entre 1990 y 2013 se ha registrado un gradual aumento de la cobertura neta en educación superior para los grupos de menores ingresos. No obstante este avance,

106

La educación en la encrucijada: ¿Estado Docente o Sociedad Docente?

aún falta reducir las brechas que se mantienen respecto a los jóvenes de ingresos altos. Gráfico 16: cobertura neta de educación superior por quintil, años 1990-2013 59%

60%

58%

50% 40% 30%

39% 32%

27% 26%

20% 16% 10% 0%

41% 36% 31% 27%

22%

2003

2006 2009

2011

q4 q3 q2 q1

9% 6% 3%

1990 1998 2000

q5

2013

Fuente: Libertad y Desarrollo a partir de Encuestas Casen, Ministerio de Desarrollo Social.

A pesar de este progreso, aún nos queda mucho por avanzar para continuar mejorando la equidad en el ingreso a la educación. En efecto, si revisamos cuáles son los grupos socioeconómicos con mayor participación en la educación terciaria veremos que todavía menos del 30% de los estudiantes proviene de las familias de menores recursos, mientras que los estudiantes que provienen de las familias con más ingresos son los que más estudian en la educación superior y además son los que ingresan a las carreras más caras. Justamente esta es otra poderosa razón para oponerse a la gratuidad universal de la educación superior pues ella beneficiaría mayoritariamente a los estudiantes de más recursos. ¿Resolvería la gratuidad el desigual acceso a la educación superior según nivel socioeconómico? No, porque las dificultades de los jóvenes de menos recursos para entrar a ella no se producen cuando egresan del colegio sino mucho antes, especialmente en su infancia, por la ausencia de una educación preescolar formadora de hábitos y destrezas no cognitivas y/o por la deficiente calidad de su educación escolar, desventajas que se traducen en un bajo capital cultural. Este es el principal obstáculo para el ingreso de los jóvenes más vulnera107

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bles. Por el contrario, quienes tienen mayores opciones de estudiar en la educación superior son los jóvenes que poseen un capital cultural. Basta con recordar el caso de Argentina donde, a pesar de haber gratuidad y ausencia de pruebas de selección en el sistema estatal, el 57% de los jóvenes con más recursos estudia en la educación superior, mientras que solo asiste un 18% de los jóvenes de menos ingresos (cf. Acción Educar, 2014a). La falta de equidad en el ingreso a la educación superior junto con los altos ingresos que obtienen los profesionales, que alcanzan 2,6 veces el salario de alguien que solo completó educación media y que sitúan a Chile como el país con el premio monetario más alto de la OCDE, hacen que la gratuidad universal de la educación terciaria sea una política pública regresiva pues se destinarían cuantiosos recursos fiscales a los jóvenes que menos ayuda necesitan, los mismos que al graduarse podrán percibir altos ingresos laborales. Por otra parte, dentro de la OCDE Chile es el tercer país con menor gasto por alumno en educación básica y media, situándose en un lugar inferior al que le correspondería según su grado de desarrollo. Asimismo, nuestro país ocupa el segundo lugar dentro de los miembros de la OCDE que más recursos destina a la educación terciaria respecto de cada peso invertido en educación escolar. Es decir, aumentar nuestro gasto en la educación superior significa postergar las necesidades educativas de nuestros párvulos, niños y jóvenes escolares. Otro importante aspecto relacionado con la educación superior que debe ser perfeccionado es el aseguramiento de la calidad de los contenidos que imparten sus instituciones. De acuerdo al Consejo Nacional de Educación, actualmente existen 61 universidades, 46 institutos profesionales y 70 centros de formación técnica. De ellos, solo el 44% se encuentra acreditado, es decir, 49 universidades, 17 institutos profesionales y 11 centros de formación técnica. Especial atención merecen los establecimientos que imparten educación técnico profesional, pues del total existente solo un 15,7% está acreditado. Por tanto, resulta imperativo continuar avanzando en la acreditación de un mayor número de IP y CFT, mejorar sus vínculos con el mundo laboral y sintonizar sus currículos de acuerdo a las necesidades de la empresa, pues se encuentran en juego los esfuerzos y esperanzas de 108

La educación en la encrucijada: ¿Estado Docente o Sociedad Docente?

miles de jóvenes estudiantes que junto a sus familias cifran en sus estudios la oportunidad de surgir y acceder a mejores condiciones de vida. Asimismo, es necesario seguir avanzando en transparentar y entregar mayor información a los estudiantes y sus familias acerca de las instituciones de educación superior, las carreras que imparten y su relación con el mundo del trabajo. Esta información es clave a la hora de tomar buenas decisiones sobre la elección de la carrera y el establecimiento donde estudiar. No hay duda de que la creación de universidades y la mayor competencia entre ellas nos ha permitido no solo aumentar la cobertura sino también la calidad de esta educación. Un buen ejemplo es el avance en los rankings internacionales de algunas universidades chilenas, es así como la Universidad Católica fue rankeada como la primera en Latinoamérica46. Sin embargo, debemos avanzar mucho más. Fijémonos en lo que ha ocurrido en la última década con las universidades asiáticas que han dado un gran salto en materia docente e investigación. Debemos plantearnos como país que en la próxima década tengamos, por lo menos, una de nuestras universidades entre las 100 mejores del mundo y que simultáneamente otras casas de estudio avancen a lugares superiores. Ello requiere hacer reformas en áreas como el acortamiento de carreras de pregrado, acabar con la institucionalidad arcaica y discriminatoria del Cruch y crear otra instancia que incorpore a todas las universidades; terminar con el sistema de financiamiento segmentado que discrimina arbitrariamente entre alumnos de universidades tradicionales y privadas e instituciones de educación superior técnico profesional; fortalecer los recursos destinados a investigación y posgrados con asignación competitiva y crear estímulos para globalizar más el sistema universitario. Y en este ámbito la tarea es enorme. Hoy existe una verdadera revolución mundial en la educación superior, impulsada en gran medida por las innovaciones tecnológicas, la creciente globalización y la necesidad de estrechar lazos con el mundo de la empresa. Estos cambios han modificado conceptos tradicionales, como el rol que desempeña el profesor, la forma de organización de las universidades e incluso el diseño de su infraestructura y ubicación. Estos aspectos son objeto de 46

Ranking Internacional Mundial, QS 2014. 109

Cristián Larroulet | Jacinto Gorosabel

intenso debate en Asia, Europa y Estados Unidos, sin embargo en Chile aún no han sido tomados en cuenta. Por ejemplo, existen diferentes rankings47 mundiales de universidades que clasifican y jerarquizan a estas instituciones de acuerdo a distintos parámetros. En ellos no solo influye el prestigio académico medido por el número y calidad de sus docentes, publicaciones y premios, sino también otros parámetros como su grado de internacionalización (presencia de alumnos extranjeros), el promedio de ingresos que reciben sus exalumnos, entre otros criterios48. Este cambio paradigmático de la educación superior redefinirá no solamente la forma en que las universidades desempeñan sus funciones sino además el contenido y la orientación de la innovación y el conocimiento, condicionando por tanto el futuro desarrollo de los países. Por ello Chile no puede quedarse fuera de este cambio y debe adecuar sus normas e instituciones, por ejemplo, promoviendo la competencia y la innovación en la educación terciaria, considerado propuestas como la creación de un Ministerio de Educación Superior, Ciencia y Tecnología 49.

Cuarto: aumentar la cobertura y calidad de la educación para el trabajo Hemos visto que una de las consecuencias que genera la formación de capital humano es el aumento de la productividad laboral de los trabajadores, lo que se traduce en mayores ingresos laborales, mejores condiciones de empleabilidad y más movilidad social. Se trata de beneficios individuales que además tienen un poderoso efecto multiplicador en la sociedad, al estimular el crecimiento de la economía y mejorar la inclusión social. Sin embargo, no todo proceso de capacitación tiene estos retornos positivos, pues ello dependerá de la calidad y pertinencia de los contenidos que se enseñen. La importancia que tiene la capacitación laboral para el desarrollo del país justifica que se destinen recursos públicos para financiar y apoyar la implementación de programas y becas para la formación de trabajado47 48 49

www.timeshighereducation.co.uk Brunner & Villalobos (2014). Esta propuesta es fruto del trabajo de la Comisión Asesora Presidencial en materia de Ciencia, Tecnología e Innovación (C+T+I), encabezada por Bruno Philippi. 110

La educación en la encrucijada: ¿Estado Docente o Sociedad Docente?

res. Estos esfuerzos son canalizados, principalmente, a través del Servicio Nacional de Capacitación y Empleo (Sence), repartición dependiente del Ministerio del Trabajo y Previsión Social. Muchos de los programas se realizan utilizando la llamada franquicia Sence, que permite descontar del impuesto de primera categoría que afecta a las empresas los costos de la capacitación laboral. Este instrumento de crédito permite que parte de la capacitación se financie con fondos públicos. Lamentablemente este instrumento posee falencias50 y por ello se requiere introducir reformas a nuestro sistema nacional de capacitación para que sus programas sean, efectivamente, un aporte para la productividad, empleabilidad y los ingresos de los trabajadores. Entre las deficiencias mencionadas encontramos fallas en la equidad de la asignación de los recursos, poca eficiencia para conseguir sus objetivos y la escasa efectividad en sus resultados. Respecto del primer punto, existe un riesgo de regresividad en la destinación de los fondos, pues ellos generalmente favorecen a los trabajadores con niveles de escolaridad relativamente altos y con remuneraciones que, en promedio, superan a las de quienes no acceden a este tipo de capacitación. Por otra parte, gran parte de los recursos públicos se destinan a trabajadores que ya poseen un nivel de competencias laborales relativamente desarrolladas. Otro problema detectado dice relación con la proliferación de cursos de corta duración que no incrementan la productividad de los trabajadores, así como con una gran variedad en la calidad de los Organismos Técnicos de Capacitación (OTEC) y el deficiente desempeño de los Organismos Técnicos Intermedios para Capacitación (OTIC). Si deseamos mejorar la calificación de nuestros trabajadores tenemos que impulsar distintas reformas, como por ejemplo establecer un sistema moderno y completo de certificación de competencias laborales, ya que este es un componente decisivo de la política de formación de capital humano que, bien diseñada e implementada, puede tener un importante impacto tanto en la calidad y pertinencia de la capacitación como en la empleabilidad y movilidad laboral de los trabajadores. Por 50

El año 2011, la exministra del Trabajo, Evelyn Matthei, presentó un informe elaborado por una comisión de expertos encabezada por el economista Osvaldo Larrañaga, el cual contenía un completo diagnóstico sobre las deficiencias del sistema y diversas propuestas para mejorarlo. 111

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ello, es aconsejable que las decisiones de capacitación las tomen los empleadores en acuerdo con los trabajadores o tras una negociación con los Comités Bipartitos de Capacitación, cuando existan, o con otras instancias de representación de los empleados. Otra importante recomendación es vincular más estrechamente el sistema de educación formal con el sistema de formación de competencias laborales. Al respecto, la educación técnica en los niveles de enseñanza media y superior debiera tener como guía el desarrollo de competencias laborales para asegurar su pertinencia y eficacia. Asimismo, se sugiere que la política de capacitación incluya el financiamiento de cursos conducentes a títulos técnicos en instituciones de educación de calidad, mediante su modularización efectiva. Desgraciadamente, hasta el momento, no se ha implementado ninguna iniciativa de envergadura que priorice la educación de adultos y la capacitación de trabajadores a través de las reformas y recursos necesarios. A pesar del correcto diagnóstico que existe sobre la capacitación en Chile, ha faltado voluntad política para acometer con la debida rigurosidad este desafío.

Quinto: más equidad en el acceso a la educación superior técnico profesional Tanto a nivel nacional e internacional se observa desde hace muchos años una creciente demanda por calificación superior en el área técnica. Así lo demuestran numerosos estudios y la evolución del premio de este tipo de educación. Esto último responde a los cambios tecnológicos que ha experimentado el mundo y a la necesidad que tiene el país de superar el secular déficit que arrastra hace décadas, provocado en parte por el trato privilegiado que recibió durante largo tiempo la educación universitaria por parte del Estado. Las carreras técnico profesionales, por ser más cortas y de menores costos, constituyen la principal fuente de movilidad social e inserción laboral para muchos jóvenes chilenos. De acuerdo a la encuesta Casen 2013, en promedio casi el 40% de los alumnos de educación superior de menores ingresos estudia en institutos profesionales y centros de formación técnica. Es decir, la 112

La educación en la encrucijada: ¿Estado Docente o Sociedad Docente?

educación superior técnico profesional representa una alternativa más inclusiva y equitativa para los jóvenes vulnerables que la que ofrecen las universidades del Cruch y privadas. Recién el año 2001 se creó la Beca Nuevo Milenio destinada especialmente a los estudiantes técnico profesionales pertenecientes al 70% de menores ingresos. Este beneficio financia parte o la totalidad del arancel anual por un monto máximo de $600.000. Lamentablemente esta suma resulta muy insuficiente pues, en promedio, solo alcanza a cubrir alrededor del 50% del arancel real anual de las carreras, razón por la cual muchos se ven obligados a tomar préstamos como el Crédito con Aval del Estado. El año 2015 se entregó la Beca Nuevo Milenio a 193.97351 estudiantes y aunque esta cifra significó un aumento de 7,7%52 respecto del año anterior contrasta fuertemente con el incremento de 45,6%53 que registró la Beca Bicentenario destinada para los estudiantes universitarios del Cruch. A diferencia de la Beca Nuevo Milenio, la Beca Bicentenario cubre el total del arancel de referencia, es decir, en promedio alrededor de un 90% del arancel real. Vemos entonces que a pesar de que existe un mayor número de estudiantes de menores ingresos matriculados en los IP y CFT, ellos reciben menos ayuda del Estado que los alumnos universitarios del Cruch. Es difícil entender por qué dos jóvenes que pertenecen a una misma familia vulnerable y que desean ingresar a la educación superior reciben un trato distinto de parte del Estado según cuál sea el tipo de institución donde decidan matricularse. Lejos de rectificar esta inequidad, la partida de educación del Presupuesto 2015 amplió todavía más la brecha. En efecto, el monto asignado para la Beca Bicentenario registró un aumento de 33% ascendiendo a $26654 mil millones. Lo contrario ocurrió con los recursos establecidos para la Beca Nuevo Milenio pues ellos se rebajaron en $600 millones, es decir, tuvieron una disminución de -0,6% respecto del año anterior. En el siguiente gráfico se pueden apreciar las magnitudes que implican estas diferencias de trato: 51 52 53 54

Ministerio de Educación. Ibídem. Ibídem. Dirección de Presupuestos (2015), Gobierno de Chile. 113

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Gráfico 17: comparación entre Beca Nuevo Milenio y Beca Bicentenario (presupuestos y beneficiarios) Presupuesto 2015 en MM

Beneficiarios

300,0

250000

250,0

200000

200,0

150000

150,0

100000

100,0

50000

50,0 0,0

0 Nuevo Milenio

Bicentenario

Nuevo Milenio

Bicentenario

Fuente: elaboración propia en base a datos del Ministerio de Educación y la Dirección de Presupuestos.

Otro ejemplo de trato discriminatorio que perjudicará a miles de estudiantes vulnerables de IP y CFT, es el anuncio hecho por el Gobierno de que en el 2016 la gratuidad en la educación superior solo será para las Universidades del Cruch y CFT e IP sin fines de lucro. Además, otra importante prioridad es aumentar la articulación entre la educación media55 y superior de nivel técnico profesional, así como entre estas y el mundo de la empresa. Un 90%56 de los alumnos de educación media técnico profesional pertenece a los sectores de menores ingresos y solo un tercio de ellos ingresa a la educación superior. Por ello resulta fundamental establecer una conexión fluida entre los liceos técnico profesionales y los CFT e IP con el fin de que estos últimos puedan reconocer materias cursadas en los primeros, así como certificar los estándares de los cursos que entregan los liceos técnicos. A la luz de los antecedentes expuestos resulta evidente cuáles son las prioridades más urgentes en este ámbito de la educación, por eso llama la atención el anuncio del gobierno sobre la próxima creación de 15 CFT estatales y gratuitos (uno en cada región). Una vez más es posible constatar que ante las necesidades y problemas más complejos

55 56

Larrañaga, Cabezas & Dussainllant (2014). Ministerio de Educación (2012). 114

La educación en la encrucijada: ¿Estado Docente o Sociedad Docente?

de la sociedad algunos solo ofrecen como solución aumentar el tamaño del Estado en lugar de canalizar su apoyo hacia quienes lo necesitan. Un estudio57 de Acción Educar sobre la realidad de los establecimientos de educación superior técnico profesional estatales arrojó interesantes hallazgos. Por ejemplo, solo 2 de las 5 instituciones del Estado se encuentren acreditadas, 3 CFT creados por universidades estatales fueron cerrados a los pocos años de haber iniciado sus funciones; el porcentaje de empleabilidad de los titulados de los establecimientos estatales es menor al de los egresados de las instituciones privadas; también era menor el ingreso promedio que obtienen en el 4° año de egreso los profesionales titulados de IP y CFT estatales. Es decir, en términos de acreditación, empleabilidad e ingreso promedio las instituciones del Estado no son superiores a las privadas, conclusión que abre una gran interrogante acerca de la real necesidad y provecho que tendrá la apertura de nuevos CFT estatales.

57

Acción Educar (2015). 115

Cuarta parte

La Reforma Educacional: retroceso al Estado Docente

Como lo hemos señalado a lo largo de este libro, durante gran parte de nuestra historia no se hizo el esfuerzo por aplicar oportunamente las políticas correctas para avanzar en la cobertura educacional. Este grave y costoso error histórico comenzó a rectificarse en las últimas décadas. Es así como hemos logrado —no sin dificultades y retrasos— un consenso sobre las características, instituciones y políticas que debemos respetar e impulsar para mejorar la calidad del sistema de educación escolar. Sin embargo, rompiendo con el espíritu de los consensos alcanzados, el actual gobierno inició una Reforma Educacional que, a diferencia de las anteriores, no fue construida siguiendo el espíritu de los acuerdos con visión de Estado y largo plazo, sino que es reflejo de las banderas ideológicas enarboladas por el movimiento estudiantil el año 2011 y que se identifican con las consignas del fin del emprendimiento privado en la educación particular subvencionada; el término de la selección por mérito académico en los colegios y liceos públicos y particulares subvencionados; con la eliminación del aporte en dinero de las familias para la educación de sus hijos; una mayor centralización de la provisión de educación pública y el menoscabo del gobierno municipal; y finalmente con el establecimiento de la gratuidad universal en la educación superior. Todos estos planteamientos jamás formaron parte de los acuerdos alcanzados en las últimas décadas, mientras que sí era ampliamente compartida la necesidad de mejorar la calidad de la educación 117

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municipal, aspecto que inexplicablemente no fue una prioridad en la agenda de reformas durante el primer año de gobierno. Una explicación rigurosa del trasfondo que subyace en la Reforma Educacional la entregó la historiadora Lucía Santa Cruz1: «Desde un punto de vista conceptual lo que se postula es la reconstrucción de la sociedad, del sistema político y económico, a partir de una idea rectora única —característica principal de los totalitarismos— en aras de la cual se sacrifican todas las otras aspiraciones legítimas existentes en una sociedad diversa y plural: la igualdad. Igualdad que se obtendría a través de la acción coercitiva del Estado en todos los ámbitos, especialmente en la educación»2. A la hora de implementar las primeras reformas que se concentraban en la educación particular subvencionada, el gobierno se encontró con la crítica de un numeroso grupo de expertos y con el creciente rechazo ciudadano de los padres, familias y sostenedores en las calles. Y es que, como reza el refrán «del dicho al hecho, hay mucho trecho», una cosa es respaldar la aspiración de tener una «educación pública, gratuita y de calidad» y otra muy distinta, es que para conseguirla el Estado prohíba que las familias contribuyan a la educación de sus hijos a través del copago, que reemplace la selección meritocrática por una tómbola restringiendo seriamente la libertad de enseñanza, que impida el emprendimiento en la educación escolar y, todavía más grave, que no priorice el mejoramiento de la educación municipal, un imperativo que la mayoría del país coincide en relevar.

Casi 2 millones de estudiantes afectados Para entender la magnitud de los alcances y efectos de los cambios que el actual gobierno lleva adelante tenemos que recordar que, de acuerdo a un estudio3 en el año 2012, Chile tenía 3,4 millones de estudiantes, de los cuales un 53% asistía a establecimientos particulares subvencionados (1,8 millones de estudiantes), un 40% a escuelas 1

2 3

Esta observación fue hecha por Lucía Santa Cruz el 30 de noviembre de 2013, es decir, cuando aún no asumía el actual gobierno y 6 meses antes del envío del proyecto de Reforma Educacional al Congreso. Santa Cruz, L. (2013). Fundación Avanza Chile (2014). 118

La educación en la encrucijada: ¿Estado Docente o Sociedad Docente?

municipales (1,36 millones de estudiantes) y un 7% a colegios particulares pagados (240 mil estudiantes). Nuestros estudiantes se reparten en 12.174 establecimientos educacionales a lo largo de Chile, de los cuales 5.965 corresponden a escuelas particulares subvencionadas, 5.584 a establecimientos municipales y 625 a colegios particulares pagados. En los últimos 15 años la cantidad de establecimientos particulares subvencionados ha aumentado significativamente, pasando de 3.000 a cerca de 6.0004. Este incremento es reflejo de la clara preferencia de la ciudadanía por la educación particular subvencionada, una realidad confirmada por la encuesta CEP (julio, 2014) que señaló que un 59% de las personas opta por ella porque hay más orden y disciplina (60%) y porque su calidad académica es mejor (69%). Respecto del monto del aporte monetario de los padres a la educación de sus hijos, el total recaudado anualmente a través del financiamiento compartido asciende aproximadamente a US$ 560 millones; un 2% de los establecimientos municipales tenía financiamiento compartido mientras que un 37% de los particulares subvencionados contaba con financiamiento compartido, cifras que corresponden a un 6% y un 67% de la matrícula respectivamente. Según el mismo estudio, el aporte familiar al financiamiento cubre a cerca de 1.287.000 estudiantes, de los cuales el 64% tiene un cobro inferior a $19 mil y el 41% inferior a $10 mil. Asimismo, de acuerdo a datos del 2010, el 79% de los establecimientos particulares subvencionados corresponde a colegios con fines de lucro, equivalente al 66% del total de alumnos que asisten a dichos establecimientos (cerca de 1,2 millones de estudiantes). De estos sostenedores, el 90% tiene solo un establecimiento. En otras palabras, la ciudadanía no compartía la agenda del gobierno y este comete el error de falta de realismo frente a lo que el país prioriza y requiere en materia de educación escolar. Como lo veremos a continuación, un excesivo ideologismo y la influencia de un grupo de presión, como la Confech, llevaron a la autoridad a un diagnóstico errado y a la equivocada aplicación de políticas. En efecto, cuando la Presidenta Bachelet firmó el 19 de mayo de 2014 su reforma a la educación particular subvencionada señaló que «el lucro, la selección y el copago son incentivos equivocados que 4

Avanza Chile (2014). 119

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combinadamente afectan la calidad y fomentan la discriminación, la segregación y las inequidades. Debemos terminar con ellos para construir un sistema mejor, más integrado, más justo y equitativo»5. Con estas palabras, la Presidenta Bachelet firmó el proyecto de ley que contiene el corazón de la Reforma Educacional. Lamentablemente, y contrariamente a lo que la jefa de Estado expresó, el contenido de esta iniciativa no sirve para mejorar la calidad de la educación, pues nada dice sobre evaluación docente, mejores profesores, mejores programas educativos, nuevas tecnologías de enseñanza y lo que la experiencia mundial aconseja. Peor aun, no recoge los principales consensos que nos habían permitido mejorar gradualmente nuestro sistema educacional, solo propone reformar elementos de la estructura organizativa del sistema educacional particular subvencionado, justamente aquellos que hicieron posible extender su cobertura y aumentar la oferta y diversidad de proyectos educativos. Para lograr lo anterior, en los próximos 12 años se van a destinar recursos por alrededor de US$ 15 mil millones de mayor gasto público, de los cuales cerca de US$ 5.000 serán utilizados en la compra de los establecimientos en manos de los sostenedores, suma que permitiría, por ejemplo, duplicar el monto de la subvención preferencial de los 700.000 mil niños vulnerables que están en la educación básica, una decisión que sí beneficiaría la calidad y equidad de la enseñanza que reciben. Eliminar el financiamiento compartido es un grave retroceso ya que este aporte de los padres ha sido fundamental para contribuir con mayores recursos a la educación. Hoy las familias entregan a través del copago US$ 560 millones y es indispensable que esa cantidad de recursos continúe apoyando a la educación. En los países OCDE el gasto promedio por estudiante de educación primaria corresponde al 23% del PIB per cápita6, por lo tanto en Chile el gasto promedio anual para ser equivalente debiese ascender a los US$ 3.600, y estamos muy lejos de alcanzarlo. Por otra parte, el aporte que entregan los padres, más que el cumplimiento de una obligación legal refleja el compromiso 5

6

Discurso de la Presidenta Bachelet al firmar los proyectos de ley de Reforma Educacional, 19 de mayo de 2014. Se consideran las subvenciones existentes como la regular, preferencial y por concentración y las dos nuevas que establece el proyecto: preferente y por gratuidad. 120

La educación en la encrucijada: ¿Estado Docente o Sociedad Docente?

de estos con la educación de sus hijos. Como se sabe, para mejorar la calidad es fundamental la participación de las familias. Las reformas señaladas han producido una profunda incertidumbre en las familias respecto del futuro de la educación de sus hijos. La eliminación del copago para los establecimientos particulares subvencionados, probablemente, disminuirá sus ingresos, lo que afectará la calidad del servicio educativo que prestan. Algunos de ellos optarán por transformarse en particulares pagados, aumentando todavía más la segregación que el proyecto se proponer eliminar, mientras que otros simplemente tendrán que optar por reducir sus costos o enfrentar una situación de insolvencia financiera, afectando la calidad de la educación que proveen. Por otra parte, es inevitable para la ciudadanía relacionar la Reforma Educacional con el Transantiago, pues ambas políticas tienen bastante en común. Por de pronto, ambas reformas tienen a la Presidenta Bachelet como principal impulsora. Ambas medidas son resultado de «ingeniería social», es decir, fueron diseñadas desde el Estado por un grupo técnico sin mayor experiencia en educación para ser implementadas en la sociedad civil. Y además ambas políticas fueron creadas por un conjunto de personas que no serían afectadas por los resultados de las mismas, pues ni los responsables del Transantiago utilizan la movilización colectiva ni la mayoría de los autores de la Reforma Educacional tiene a sus hijos en colegios particulares subvencionados o municipales. Y sin duda este hecho pesa de algún modo al momento de planificar y llevar adelante una reforma de tan significativo alcance.

Igualar hacia abajo En noviembre de 2014 se conocieron los resultados de la Encuesta Nacional Bicentenario Universidad Católica-Adimark, una de las investigaciones más completas de los últimos años. Algunos de sus resultados ayudan a entender por qué existe un rechazo tan arraigado en la sociedad a la Reforma Educacional del gobierno. Por ejemplo, un abrumador 92% de los chilenos cree que los padres deben decidir el colegio donde educar a sus hijos. Ante la disyuntiva de elegir entre un colegio particular subvencionado y un liceo municipal, a igual costo de matrícula y aproximadamente igual distancia, el 69% se decidió 121

Cristián Larroulet | Jacinto Gorosabel

por una escuela o colegio particular subvencionado, mientras que un 24% optó por una escuela o liceo municipal. ¿Por qué la mayoría de los encuestados prefiere la educación particular subvencionada? La respuesta es muy sencilla: la mayoría de los chilenos identifica las características de un buen colegio con las que presenta la educación particular subvencionada. En efecto, un 47% cree que en este tipo de establecimientos existe diversidad económica y social, contra el 22% que identifica a la educación municipal con este elemento. Respecto de la formación en valores y hábitos, el 50% piensa que ella la entrega la educación particular subvencionada y solo un 6% la municipal. ¿Con qué tipo de educación se asocia el logro de un alto rendimiento escolar? Un 71% lo identifica con la particular subvencionada y un 4% con la enseñanza municipal. Asimismo, un 59% identifica a la disciplina con la educación particular subvencionada y 4% con la municipal. Finalmente, el 75% asocia a la enseñanza particular subvencionada con «infraestructura y equipamiento» y solo el 4% los identifica con la educación municipal. Por eso fue tan poco afortunada la metáfora utilizada por el ministro de Educación para explicar la estrategia educacional del gobierno: «Lo que tenemos actualmente es en una cancha enlozada un competidor corriendo con patines de alta velocidad y otro descalzo. El descalzo es la educación pública. Entonces me dicen, ¿por qué no entrenas más y le das más comida al que va descalzo? Primero tengo que bajar al otro de los patines»7. Estas palabras reflejan el error de querer igualar suprimiendo oportunidades y nivelando hacia abajo hasta uniformar toda la sociedad, en lugar de igualar creando oportunidades para todos. En otras palabras, el propósito de la reforma no es elevar la calidad de la educación, sino que debilitar la educación privada por un prejuicio ideológico.Por ello no nos debe extrañar que a medida que transcurre el tiempo y mejor se conocen los alcances de la Reforma, mayor es el rechazo social que ella concita. En efecto, la encuesta Cadem de la primera semana de junio de 2015, reveló que el 63% rechaza la Reforma, es decir, 6 de cada 10 chilenos.

7

Televisión Nacional, programa Estado Nacional, 15 de junio de 2014. 122

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Copago y mayor integración Otro de los argumentos del gobierno para promover la reforma es que el financiamiento compartido, que hace posible el aporte de las familias, genera segregación escolar. Sin embargo, esa conclusión no es correcta. Recordemos que están exentos de todo pago los alumnos prioritarios suscritos a la Subvención Escolar Preferencial y los considerados dentro del 15% de matrícula vulnerable de cada colegio. El diseño del mecanismo del financiamiento compartido permite que en un mismo establecimiento se reúnan alumnos de familias que pueden pagar un copago, con alumnos prioritarios y los del 15% que están becados, generando una mayor diversidad al interior de la sala de clases. De hecho, la mayoría de los estudiantes más pobres que estudian en la educación particular subvencionada están matriculados en establecimientos con fines de lucro y copago. Es así como el año 2013 más de 330.000 alumnos prioritarios asistieron gratuitamente a escuelas que cobran financiamiento compartido gracias a la Subvención Escolar Preferencial (cf. Acción Educar, 2014a), mientras que 177.879 alumnos prioritarios están matriculados en los establecimientos sin fines de lucro. Por otra parte, existe evidencia que señala que el principal factor que explica la segregación educacional es la segregación residencial y que la eliminación del copago no eliminaría la segregación de manera significativa. Además, es posible mejorar la integración en los establecimientos escolares utilizando virtuosamente el aporte de las familias. En efecto, se puede elevar el porcentaje de alumnos vulnerables que deben ser incluidos en los establecimientos que reciben aportes de sus padres y exigir que parte de esos recursos se destinen a fortalecer la capacidad de los alumnos. En suma, en vez de prohibir el aporte de las familias, condicionarlo a mayor inclusión, esto habría creado un círculo virtuoso de más integración, participación y calidad.

Emprendimiento privado: aliado y no enemigo de la educación Como hemos dicho, nuestro país tiene una larga tradición educacional mixta. Es así como desde el siglo XIX y particularmente a partir de su establecimiento en la Ley de Instrucción Primaria (1920) se ha 123

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permitido el emprendimiento a través de sostenedores de establecimientos educativos con fines de lucro. Sin duda, ello se debió a que los esfuerzos desplegados por el Estado no bastaban para asegurar a todos los chilenos la cobertura escolar. Vimos que a Chile le costó mucho tiempo alcanzar la meta de dar acceso universal a su educación escolar. A la consecución de ese objetivo contribuyó significativamente en las últimas décadas el desarrollo de la educación particular subvencionada y, especialmente, aquella que tiene fines de lucro. Tanto es así que hay lugares en Chile que únicamente cuentan con la presencia de educación privada en establecimientos con fines de lucro. En 2013, de las 346 existentes en nuestro país, 246 contaban con provisión de educación particular subvencionada con fines de lucro. Y de ellas, en 56 comunas el 100% de la educación particular subvencionada tenía origen en instituciones educacionales con fines de lucro. Asimismo, la educación particular subvencionada y, especialmente la enseñanza con fines de lucro, contribuye fuertemente a la diversidad del sistema. El 67% de los establecimientos con fines de lucro corresponde a proyectos laicos, mientras que el 89% de las instituciones sin fines de lucro están vinculadas a proyectos educacionales religiosos. En este sentido, es comprensible la crítica formulada por la Sra. Erika Muñoz, líder de la Confederación de Padres y Apoderados de Colegios Particulares Subvencionados de Chile (Confepa), quien señaló que el gobierno se olvidó «de la diversidad de familias que hemos optado por colegios laicos que no podrán continuar porque su inmueble no es de una congregación religiosa y no lo podrán seguir arrendando»8. Los colegios particulares subvencionados con fines de lucro no solo contribuyen decisivamente a la diversidad cultural sino también a mayores niveles de inclusión social al tener una mayor proporción de alumnos vulnerables que el sector educacional sin fines de lucro. En efecto, el 65% de los alumnos prioritarios, vale decir 300.000 niños y jóvenes, asiste y estudia gratuitamente en estas instituciones. Para justificar esta reforma se caricaturizó burdamente a los sostenedores con fines de lucro diciendo que su único interés era maximizar sus utilidades y que ello perjudicaba la calidad de la educación. Sin embargo, esta afirmación era absurda pues, desde una perspectiva 8

Emol, 10 de septiembre de 2014. 124

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estrictamente comercial, lo que le conviene al sostenedor para captar una mayor cantidad de alumnos y obtener más recursos es entregar una educación de mejor calidad, que sea reconocida por la prueba Simce y que se traduzca en un prestigio que haga más atractivo su colegio para las familias. En otras palabras, el sostenedor que maximiza sus ganancias en detrimento de la calidad educativa de su colegio estaría haciendo un muy mal negocio. Es dable prever que la prohibición del lucro ocasionará el cierre de un número relevante de escuelas, sin que la oferta de particulares subvencionados sin fines de lucro aumente como consecuencia de las restricciones que impone el mismo proyecto de reforma, lo que obligará a las familias a migrar al sistema municipal. Además, al disminuir el número de proyectos educativos laicos se perjudicará gravemente la diversidad cultural característica de nuestro sistema educativo y, junto con ello, la libertad de enseñanza y el derecho de los padres a elegir para sus hijos el tipo de educación que mejor interprete sus valores y principios. Es esta realidad la que además choca con los números, ya que no hay evidencia concluyente que permita sostener que los colegios con fines de lucro tienen peores resultados que los que no lo tienen.

Impedir la selección por mérito atenta contra la diversidad y la movilidad social Asimismo, la eliminación de la selección por mérito atenta contra la diversidad cultural de la sociedad civil representada por la existencia de un abanico de proyectos educativos, la libertad de enseñanza de los colegios y el derecho a la educación de los padres. En efecto, durante siglos las personas han formado asociaciones en torno a ciertos elementos comunes que comparten con otros, y que generan de forma natural un sentido de pertenencia e inclusión entre ese grupo y sus miembros. Esos elementos comunes pueden ser culturales, religiosos o sociales y explican el nacimiento de sociedades, gremios o clubes que tienen derecho a crear proyectos educativos que reflejen los rasgos particulares de su identidad y acojan a quienes compartan y se sientan interpretados con esos rasgos. Es el caso, por ejemplo, de los establecimientos de diversas comunidades religiosas o de los creados 125

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por los extranjeros residentes en Chile como, por ejemplo, los colegios de impronta alemana o francesa, o de los establecimientos educacionales que enseñan la lengua y cultura de nuestros pueblos originarios. Al eliminar y sustituir la selección por un sistema de postulación centralizado o una «tómbola» también se afecta la libertad de esas comunidades para llevar adelante sus propios proyectos educativos y, simultáneamente, el derecho de los padres a educar a sus hijos de acuerdo a los valores, principios o rasgos que caracterizan a ese proyecto y que los interpretan mejor que otras propuestas educativas. Quienes desean prohibir la selección también buscan disminuir la influencia de la familia como principal educadora de la sociedad y por ello proponen levantar un muro que separe a las familias de los establecimientos educativos. No es justo que con la excusa de disminuir la segregación escolar se termine imponiendo a la fuerza una igualdad uniformadora que aplasta la diversidad cultural y los derechos constitucionales de la sociedad civil. La limitación de seleccionar solo al 30% de los alumnos significará un grave debilitamiento al proyecto educativo encarnado por los liceos emblemáticos como el Instituto Nacional o el Carmela Carvajal, destruyendo así lo mejor de la educación pública chilena y un gran vehículo para la movilidad social. En efecto, un 17,45% de los alumnos de los liceos emblemáticos logra entrar a las Universidades de Chile y Católica, cifra que es casi idéntica al 17,70% de los estudiantes de colegios particulares pagados que también consiguen ingresar a estas dos prestigiosas casas de estudios superiores, mientras que solo un 1,10% de los alumnos de los colegios municipales y un 1,60% de los de particulares subvencionados llega a alguna de ellas9. Algunos podrán pensar que los alumnos de liceos emblemáticos que entran a las universidades tradicionales pertenecen a familias de altos ingresos, sin embargo ello no es efectivo. Según los académicos Fontaine, Urzúa y Leiva las cifras de los procesos de postulación del año 2009 revelan que un 65% de los egresados del Instituto Nacional y un 60% de las alumnas del Carmela Carvajal provenía de familias 9

«Por los liceos emblemáticos», columna de A. Fontaine, S. Urzúa y S. Leiva publicada en El Mercurio el 9 de septiembre de 2014. 126

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con ingresos inferiores a los $576.000 mensuales. Aun más, un 29% de los egresados del Instituto Nacional pertenecía a hogares con ingresos menores a $288.000 mensuales. Estas cifras no solo demuestran que los egresados de ambos liceos tienen tasas de matrículas en la U. de Chile y la U. Católica que no dependen del ingreso de sus hogares, sino también que estos liceos tienen una composición socioeconómica heterogénea, lo que echa por tierra el argumento de la segregación como excusa para suprimir la selección en estos colegios. Durante décadas generaciones de chilenos egresados de estos y otros liceos de excelencia han pasado a formar parte de los grupos directivos del país incorporando realidades y perspectivas que amplían la diversidad de la élite. La desaparición o el debilitamiento de estas instituciones, lejos de disminuir la segregación, terminará aumentándola al dejar que solo los egresados de los colegios particulares pagados continúen integrando este grupo. Solo el ideologismo y el poco conocimiento sobre la estrecha relación que existe entre la calidad de la educación y la movilidad social pueden explicar esta incongruencia que, más temprano que tarde, deberá ser revertida.

Libertad de las familias: para enseñar y para elegir educación Cuando se propone que el Estado promueva un tipo de proyecto educativo dejando a otros de lado, están desconociendo derechamente los fines centrales que persigue la educación. Ella no consiste solo en un aprendizaje de determinados conocimientos y competencias profesionales porque implica el crecimiento de las personas y el desarrollo de destrezas sociales e intelectuales, virtudes y comportamientos. La enseñanza preescolar y escolar complementan la educación que reciben los niños y jóvenes de sus padres y familias, por ello la formación que entregan los colegios y liceos no puede contrariar la que reciben en su hogar que es, por naturaleza, la primera escuela. En razón de la diversidad de visiones sobre el hombre y la sociedad que caracteriza a nuestro país, es indispensable que el sistema educacional respete y exprese esta diversidad, asegurando efectivamente el ofrecimiento de distintas alternativas de proyectos educativos que 127

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respondan a las diferentes convicciones, credos y posturas existentes en la sociedad civil. La diversidad de proyectos educativos y la libertad de enseñanza son condiciones esenciales para que los padres y las familias puedan ejercer plenamente el derecho a educar a sus hijos pudiendo elegir aquel establecimiento que mejor interprete la forma en que desean que estos sean educados. Cuando el Estado limita esta diversidad o suprime ciertos proyectos, restringe el ámbito de la libertad de enseñanza dejándola solo al alcance de las familias que cuenten con los recursos para acceder a los proyectos que ofrecen la educación particular pagada y obligando a las familias de menores ingresos a escoger la educación municipal. Para evitar esto, el Estado debe continuar entregando su apoyo al sistema educativo mixto, tal como lo ha hecho durante gran parte de nuestra historia republicana. En efecto, desde el nacimiento de nuestra república, el Estado chileno financió y apoyó diferentes proyectos educativos, públicos y privados, laicos y religiosos, que hicieron del sistema mixto de provisión de educación una tradición de diversidad cultural de la que debemos sentirnos orgullosos. De hecho, si revisamos el trabajo10 de Díaz, Lüders y Wagner, podemos ver que en el período comprendido entre 1852 y 2000 la provisión de educación escolar siempre ha sido mixta, es decir, durante casi toda nuestra historia se ha mantenido constante la participación del sector público y del privado. Cuando en el año 1957 Chile alcanzó el 100% de cobertura en la educación primaria, el 31,2% correspondía a matrículas de establecimientos particulares, hecho que confirma la colaboración clave del emprendimiento privado en la ampliación del acceso a la educación primaria. Otro tanto sucedió con la educación media cuya composición también ha sido permanentemente mixta en el período antes mencionado. Según la encuesta Casen 2013, actualmente el 54,9% de la matrícula de educación media corresponde al sector particular y 39,8% pertenece al sector público. Lo mismo ocurre con la enseñanza básica donde el 57,3% de la matrícula es particular y 42,2% es pública o municipal. 10

La República en Cifras, 2010. EH Clio Lab-Iniciativa Científica Milenio. URL: http://www.economia.puc.cl/cliolab 128

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Lo público es más que lo estatal Hoy el concepto y valor de lo público están en el centro del debate nacional especialmente porque las propuestas que impulsa el gobierno de la Nueva Mayoría pretenden acotarlo solo a lo estatal. Por eso es importante profundizar en estos conceptos. La filósofa Hanna Arendt (1974) definía el espacio público como la presencia simultánea de innumerables perspectivas que constituyen el mundo común. «La racionalidad pública es la que emerge en una discusión entre ciudadanos adultos en uso libre de su razón»11. Cuando estos ciudadanos deliberan y se reconocen recíprocamente en uso libre de la razón ajena, «las voluntades, en principio puramente particulares, los caprichos personales, los intereses individuales, ceden paso al interés general, a una cierta generosidad que tiene a la vista la totalidad, ceden paso finalmente a la universalidad de la razón»12. La idea de lo público nace de la sociedad civil y se expresa como el espacio común donde se encuentran, dialogan y conviven las diferentes formas de vida y de entender el bien común que sustentan las personas, así como las asociaciones que ellas forman a partir de ciertos elementos comunes que comparten y que sirven como criterios legítimos de pertenencia o inclusión, como las comunidades religiosas, las logias masónicas, los gremios, los clubes de colonias y, naturalmente, los colegios y universidades que encarnan proyectos educativos representativos de sus intereses o valores. La diversidad y la pluralidad son rasgos esenciales y distintivos de lo público que contradicen abiertamente la equivocada idea que algunos tienen de la esfera pública como algo que, por definición, debe ser homogéneo, uniforme y neutral. La pluralidad de lo público solo es posible cuando tanto la sociedad civil como el Estado expresan un debido respeto hacia la existencia y libre manifestación de esas diferentes formas de vivir. Por ello, lo público no se identifica con algunos rasgos particulares de la sociedad civil sino que con todos. Es así como, por ejemplo, ciertos sectores proponen que la educación pública debe ser necesariamente laica, pues identifican la laicidad con la pluralidad, olvidando que el carácter seglar de un establecimiento no es garantía de 11 12

Garrido, J.M. et al. (2012). Ibídem. 129

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representatividad ya que nuestra sociedad es el resultado de una suma de visiones, credos e idearios que separadamente no equivalen al todo. La laicidad es un rasgo importante de nuestra identidad pero no el único. Por ello, creemos que la forma de mantener y garantizar el carácter público de la educación, tanto escolar como superior, es preservar su pluralidad y diversidad, respetando las diferencias que representan todos los proyectos educativos que existen en el país. Para garantizar lo anterior, es necesario que el Estado cumpla con tres obligaciones básicas. Primero, el Estado no debe favorecer a un tipo de organización educativa por sobre otra, ya que cuando este privilegia o perjudica arbitrariamente el desarrollo de un establecimiento educativo, menoscaba la natural pluralidad de lo público. Segundo, el Estado debe respetar cabalmente la libertad de enseñanza que consagra la Constitución, asegurando el emprendimiento y despliegue normal de los diversos proyectos educativos y permitiendo a los padres ejercer plenamente su derecho a escoger aquel que mejor represente sus creencias y convicciones. Y tercero, el Estado debe proveer los recursos necesarios para asegurar el acceso a una educación de calidad a los sectores más vulnerables, garantizando que ningún joven con la voluntad y los méritos, aunque sin los recursos, quede al margen del sistema. Es en este sentido como concebimos la educación en tanto que un derecho que la sociedad no puede negar a nadie que reúna esas condiciones.

La educación como derecho social Algunos sostienen que para que la educación u otro bien público pueda ser considerado como derecho social debe cumplir tres condiciones copulativas. Primero, que el proveedor lo entregue por interés ciudadano y no particular; segundo, que el proveedor tenga la obligación de suministrar ese bien y que el ciudadano tenga derecho a recibirlo; y tercero, que el proveedor no pueda fijar condiciones especiales a determinadas personas en atención a sus particularidades para entregar ese bien (cf. Atria, 2014b). Es decir, quienes entienden de esta manera el concepto de derecho social exigen que la educación sea única y exclusivamente impartida 130

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por Estado y de manera obligatoriamente gratuita para todos los ciudadanos. Lo anterior implica eliminar la participación del sector privado en la provisión y, por lo tanto, la inexistencia de proyectos educativos distintos a los que ofrece el Estado; la imposibilidad de cobrar o pagar un precio por cualquier bien relacionado a la educación y la supresión de cualquier mecanismo de selección. Naturalmente, no estamos de acuerdo con esta definición de derecho social. Nos parece que afirmar que un derecho social es incompatible con el mercado es una dicotomía falsa ya que lo que define a un derecho social es que sea accesible o se encuentre disponible para quienes no puedan pagarlo, no que sea universalmente gratuito. Por ejemplo, la leche es un alimento vital para el sano crecimiento de los niños, por esta razón el Estado —en virtud de su rol subsidiario— entrega este alimento gratuitamente en los consultorios públicos para las madres de bajos recursos económicos. Pero la leche también es un bien que se transa en el mercado y por eso alguien puede ir a un almacén y comprarlo. ¿Deja de ser un deber para el Estado entregar gratuitamente leche a las madres que lo necesitan por el hecho de que cualquier persona puede comprar este bien en un almacén? ¿Deja de ser un derecho social el recibir del Estado gratuitamente este producto por la eventualidad de que un almacenero establezca condiciones especiales para quienes quieran comprar leche en su negocio? Según algunos, sí. De acuerdo al planteamiento de los ideólogos de la Reforma Educacional, la educación deja de ser un derecho social por el hecho de que algunos puedan pagar por ella. Según quienes sostienen esta hipótesis es incompatible que un bien —como la leche— pueda ser adquirido por unos —en tanto derecho social— y también por otros mediante el pago de un precio. Ellos rechazan la posibilidad de que este alimento sea, al mismo tiempo, un derecho social y también una mercancía, afirmando: «Aquello que se provee a través del mercado no puede ser un derecho» (op. cit.). Esto no nos parece más que una posición dogmática o un prejuicio ideológico estatista y antimercado. ¿Es la educación un derecho social en Chile? Por supuesto que sí. Justamente por eso el Estado cumple con el deber de entregarla gratuitamente a quienes lo necesitan. Y, además, la educación que provee 131

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el Estado cumple cabalmente con las tres condiciones establecidas por quienes niegan que ella sea un derecho social en nuestro país. En efecto, en primer lugar, el Estado la entrega, no por interés particular, sino movido por un interés ciudadano. Segundo, todos los chilenos tienen derecho a la educación que entrega el Estado y este no puede condicionar su entrega fijando requisitos especiales para otorgarla. Y, tercero, el Estado ofrece educación a todos, gratuitamente y sin discriminar arbitrariamente a nadie. Queda claro entonces que, correctamente entendido, en Chile la educación es un derecho social, realidad que no se contrapone ni es incompatible con la posibilidad de pagar un determinado precio por ella. Es lo mismo que ocurre con la salud. El Estado, cumpliendo su rol subsidiario, provee servicios de salud en los hospitales y consultorios públicos de manera gratuita para quienes lo necesitan. Servicios que también pueden ser adquiridos en una clínica privada o en una consulta particular. ¿Deja de ser el acceso gratuito a la salud pública un derecho social porque también existen clínicas privadas que cobran por prestar atenciones de salud? Obviamente, no. Sin embargo, para quienes promueven esta postura el problema más importante de la educación pública no es su deficiente calidad o la falta de recursos: «Intentar medidas de fortalecimiento de la educación pública, o de modificaciones de la carrera docente, o aumentos de financiamiento, etc., no solucionará el problema», sino la existencia de la educación particular. «La doble caída libre que viene experimentando desde hace tiempo la educación pública […] no se explica por los problemas propios de la educación pública, sino por el hecho de que tener que coexistir con una educación que no solo es privada, sino que se ofrece conforme al régimen del mercado» (op. cit.). Esta visión es la que llevó al ministro de Educación a expresar la ya referida y lamentable metáfora de «sacarle los patines» a la educación particular subvencionada, en vez de dárselos a la educación municipal. Según esta posición, la educación pública no puede competir con la particular (pagada o subvencionada) porque la segunda ofrece a los padres la posibilidad de elegir el tipo de compañeros de sus hijos: «La educación pública no puede sino transformarse de modo cada vez 132

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más marcado en educación para pobres, porque la educación particular ofrece a los padres algo que desde el punto de vista de estos es invaluable: les ofrece selección, es decir, la posibilidad de controlar el tipo de compañeros con los que sus hijos compartirán buena parte de su infancia» (op. cit.). Por ello, quienes sostienen esta postura plantean la eliminación total de la educación particular como solución al problema de la educación pública: «Para cualquiera que quiera entender, el problema es claro y ha sido explicado en general en la sección anterior. Se trata de que la educación no sea ofrecida en un régimen de mercado» (op. cit.). ¿Podría alguien creer seriamente que los problemas de los hospitales públicos se solucionarían eliminando las clínicas privadas? ¿O que las deficiencias de la educación municipal se arreglan suprimiendo la particular subvencionada o pagada? Es evidente que no. Más aun, el ideologismo de esta visión queda muy luego confirmado al apreciar que hay numerosos establecimientos municipales que poseen mejores resultados que los particulares. ¿No es el caso del Instituto Nacional o del Liceo Bicentenario San Pedro de Puente Alto que ya analizamos? Que la educación sea un derecho básico no significa que ella no pueda ser proporcionada por privados. Tampoco implica que su gratuidad tenga que ser obligatoria ni menos que sea ilegítimo que quienes la proveen reciban una remuneración por este servicio. Tras la falsa dicotomía entre la educación pública como derecho social y bien económico subyace un intento por trasladar —de contrabando— la lucha política al campo de la educación. Quienes en aras de alcanzar el ideal de una «educación pública, gratuita y de calidad» pretenden «desmercantilizar» la educación limitando o eliminando de plano la participación del sector privado para reemplazarla por el Estado, más que demostrar un interés por mejorar la calidad de la educación evidencian estar motivados por un claro fin ideológico que se identifica con algunos dogmas del socialismo como el igualitarismo radical, el estatismo y la irreligiosidad. Si la hipótesis comentada llegara a materializarse la diversidad de proyectos educativos que hoy existe sería sustituida por un sistema estatal de enseñanza monopólico y uniforme; y el derecho de 133

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los padres a elegir la educación de sus hijos así como la libertad de enseñanza desaparecerían para ser reemplazadas por la voluntad de los funcionarios del gobierno de turno. Un modelo educativo como el propuesto representa una reedición del fracasado Estado Docente, con el agravante que esta versión orwelliana no admite la presencia del sector privado. En noviembre de 2014, celebramos el 25° aniversario de la caída del Muro de Berlín que dividía esa ciudad entre la Alemania socialista (RDA) y la Alemania capitalista (RFA). Como lo relata el escritor Roberto Ampuero en su última novela13, el Muro encarnó la utopía de quienes quisieron suprimir las libertades humanas y ahogar la diversidad de la sociedad para imponer a la fuerza y desde el Estado una igualdad que uniformaba artificialmente a las personas. La tragedia del Muro de Berlín nos recuerda que debemos cuidar todas y cada una de nuestras libertades, porque así como este se levantó día a día, ladrillo tras ladrillo, también el Estado puede, reforma tras reforma, erigir un muro de restricciones y prohibiciones que termine limitando los derechos de las personas y frustrando su desarrollo. Estos dogmas explican la estigmatización del lucro asimilándolo a un delito o pecado capital, la caricaturización de los sostenedores presentándolos como mercaderes codiciosos y sin escrúpulos, y la ridiculización de los padres al cuestionar su capacidad y motivación para escoger el colegio para sus hijos, señalando que esta elección obedecería más a una actitud arribista y clasista que a una decisión reflexiva y seria. Para estos dogmáticos, el copago no representa el cariñoso esfuerzo de los padres por contribuir a la educación de sus hijos sino un elemento carente de valor dado el errado criterio parental para elegir colegios y que solo produce el perverso efecto de segregar entre las familias con más y menos recursos. Finalmente, la selección por mérito académico, artístico o deportivo no es la legítima recompensa al esfuerzo y la perseverancia sino otro factor de segregación que debe ser eliminado por ser contrario al dogma del igualitarismo uniformador. El contenido y la forma como se ha llevado adelante la Reforma Educacional nos recuerdan que la relación que existe entre la ideología y la realidad es muy parecida a la que hay entre un mapa y el territorio 13

Ampuero, R. (2014). 134

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que describe. Cuando ambos no calzan, no hay que cambiar el territorio para que coincida con el mapa, sino al revés. Este es el error de quienes buscan imponer, a través de la mencionada reforma, un modelo de educación escolar que no respeta nuestra tradición histórica, limita la libertad de enseñanza y restringe el derecho a la educación de las familias. Por otra parte, al identificar equivocadamente la educación pública con la educación estatal y concebir la participación de los privados en educación como un elemento extraño, ajeno o contrario a la esfera pública, se atenta contra el objetivo superior de tener una educación masiva y de calidad. En efecto, ello significa minimizar el aporte de las familias para financiar la educación y por lo tanto impedir que el Estado pueda reasignar esos recursos a otras prioridades sociales. No se puede desconocer que, gracias a los aportes de la sociedad civil, Chile ha podido aumentar significativamente la inversión en el desarrollo de su capital humano en los últimos años.

Gratuidad universal de la educación superior: un atentado contra la equidad «¿Por qué yo no voy a pagar la educación de mi hija? Esto es una opinión mía, porque es regresivo que quienes puedan pagar no paguen. Creo que no se trata solo de gratuidad en abstracto, sino de una sociedad solidaria, quienes pueden coloquen para quienes no pueden, pero creo en la gratuidad como concepto. [...] Personalmente creo que yo que puedo pagar la universidad de mi hija, no sería justo que a mí el Estado me pagara la educación de mi hija»14. Estas fueron las palabras de la actual Presidenta Bachelet cuando siendo candidata presidencial, a principios de abril del 2013, se refirió a la gratuidad universal de la educación superior. Sin embargo, tal como ocurrió con la ex subsecretaria de Educación Claudia Peirano, quien renunció a su cargo a los pocos días de haberlo asumido por su postura15 frente a la gratuidad de la 14 15

BioBioChile, 8 de abril de 2013. En una carta publicada en El Mercurio el 23 de noviembre de 2011, Peirano cuestionó la gratuidad de la educación superior señalando que existían otras prioridades más urgentes como la educación preescolar, escolar y la técnico profesional. Esta carta también fue suscrita por Mariana Aylwin, Patricia Matte, José Joaquín Brunner, Francisco Gallego, Sergio Urzúa, Osvaldo Larrañaga, Patricio Meller, 135

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educación terciaria, bastó con que la Presidenta manifestara esta posición para que los dirigentes de la Confech amenazaran a la candidata con un «quiebre con el movimiento estudiantil». Tiempo después, en junio del mismo año, la candidata Bachelet reformuló su posición sobre este tema, expresando que su objetivo sería extender la gratuidad hasta a un 70% de los estudiantes de menores recursos durante su mandato y conseguir la gratuidad universal en un plazo de 6 años. En julio del 2014 la gratuidad de la educación superior volvió a desatar una tormenta política al interior de la Nueva Mayoría. Esta vez la ira del movimiento estudiantil se descargó sobre el ministro de Educación, quien en una entrevista16 expresó: «Cumpliremos el objetivo de la gratuidad universal, pero de manera eficiente. Cuatro años de estudio —lo que duraría un college— me parece un objetivo sensato de financiar para un país de 20.000 dólares per cápita. Lo que exceda a ese lapso debiera ser financiado con cargo a la renta futura del estudiante u otra forma equivalente». Aunque Eyzaguirre no cuestionó la gratuidad, se hizo acreedor de un vendaval de críticas por parte del grupo de interés de la Confech por atreverse a insinuar la idea de limitar este beneficio a cuatro años. Como había sucedido antes con Peirano y la propia Presidenta Bachelet, el ministro de Educación también terminó retrocediendo en sus posiciones y rectificando sus palabras para evitar una nueva crisis con el movimiento estudiantil y los sectores más duros de la Nueva Mayoría que, aparentemente, consideran a la gratuidad universal como una suerte de dogma que no debe ser cuestionado ni discutido por nadie. ¿Qué debe hacer Chile respecto del financiamiento de la educación superior? ¿Debería seguir el camino de la gratuidad universal como lo hizo Argentina o continuar adelante con su sistema de becas y créditos para quienes más lo necesitan?

16

Jorge Manzi, Sylvia Eyzaguirre, Francisco Claro, Sergio Molina, Mónica Jiménez, Pablo González, Eduardo Engel, Andrea Repetto, Ernesto Treviño, José Miguel Benavente, Dagmar Raczynski, Álvaro Fischer, Alejandra Mizala, Bernardita Vial, Cristóbal Huneeus, Paulina Araneda, Gregory Elacqua y Harald Beyer. El Mercurio, 20 de julio de 2014. 136

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El caso de Argentina De acuerdo a las cifras del Ministerio de Educación trasandino, el año 2011 cerca de 1,8 millones de estudiantes seguían estudios universitarios en Argentina. La participación del sector privado es de un 20% en la matrícula total, y de un 25% en la matrícula de primer año. Sin embargo, al considerar la evolución entre 2002 y 2011, se aprecia que el 95% del incremento en matrícula nueva prefiere universidades privadas. Mientras la educación estatal recibió un 1% más de alumnos nuevos entre el año 2002 y 2011, la educación privada prácticamente se duplicó. Según la organización Sedlac17 en el año 2011 el 57% de los jóvenes argentinos de las familias más ricas asistió a la educación superior, mientras que solo un 18% de los jóvenes de las familias más pobres se encontraba matriculados en la educación terciaria. El nivel de inclusión de los alumnos más vulnerables argentinos es superior al de varios países latinoamericanos como Brasil (5%), Colombia (9%), Uruguay (4%), pero es inferior al de Chile (21%) (cf. Acción Educar, 2014a). Es decir, el sistema chileno con cobro por el costo de impartir una carrera y con acceso a becas y créditos es más inclusivo que el modelo argentino y muchos otros gratuitos. Acerca de la equidad del gasto público, mientras la gratuidad de la educación primaria beneficia principalmente a las familias de menores ingresos, sucede lo contrario en la educación superior. En ella, mientras las familias más ricas se benefician con el 30% del gasto público total, las familias más pobres se benefician con apenas el 12%. Es decir, los ricos captan 2,5 veces más beneficios de la gratuidad en el nivel superior y universitario que los pobres (cf. op. cit.). Estas cifras reflejan que, desde el punto de vista social, la gratuidad universal se ha transformado en una medida profundamente regresiva. Pero además, desde el punto de vista académico, la gratuidad universal también ha tenido marcados efectos en Argentina, nación que a nivel mundial se caracteriza por ser uno de los países que presenta menor graduación en relación a los alumnos que ingresan a la universidad. Es así como la proporción de graduados cada 100 estudiantes nuevos 17

Socio-economic Database for Latin America and the Caribbean. 137

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es de 27, mientras que en Brasil esta tasa corresponde a 50%, en Chile a 59%, en México a 61% y en Japón a 91%. Sin embargo, el promedio de graduados en Argentina varía según se trate de universidades privadas no gratuitas o estatales y gratuitas. La tasa de graduados del primer grupo es mayor que la del segundo grupo (40 graduados cada 100 alumnos versus 23), lo que se podría explicar dado que en las universidades privadas existen costos financieros y de oportunidad más altos, además las carreras están mejor organizadas y de esta manera incentivan a los alumnos a graduarse en menos tiempo. Asimismo, según el Centro de Estudios de la Educación Argentina, el 27% de los alumnos no había aprobado ninguna asignatura durante su primer año universitario, cifra que aumenta al 40% si se considera los que aprobaron a lo más un curso. Esto a pesar de que se estaría infringiendo la Ley de Educación de 1995 que establece que todos los estudiantes deben aprobar por lo menos dos asignaturas al año para conservar su matrícula. Este retraso en el avance de los estudios se refleja con mayor nitidez al comprobar que los alumnos demoran un 60% más del tiempo teórico de duración de las carreras para egresar de la universidad. Otra de las causas posibles de este fenómeno, aparte de la gratuidad universal, sería la ausencia de exámenes de ingreso (cf. op. cit.). ¿Este es el camino que queremos para Chile? Optar por este modelo implicaría postergar las necesidades y soluciones de la educación escolar y preescolar y perder la oportunidad de emparejar la cancha en la primera infancia cuando, como ya vimos, cada mejora de la educación tiene un poderoso efecto multiplicador. Pero además significaría darles la espalda a los cerca de 750 mil jóvenes que no estudian, ni trabajan y que conforman la llamada «Generación NiNi» que, de acuerdo al informe Education at glance 2014 de la OCDE corresponden al 20% de los jóvenes entre 15 y 29 años. Pero no solo eso, iríamos contra la tendencia mundial en materia de financiamiento de la educación superior y le regalaríamos a los sectores de mayores ingresos la fuente principal para mantener y acrecentar su riqueza. Esto equivale a que las tierras expropiadas por la reforma agraria, en la década de los 60 y 70, se las hubieran regalado a los más ricos del país. En efecto, tal como en el pasado la riqueza se 138

La educación en la encrucijada: ¿Estado Docente o Sociedad Docente?

identificaba con la propiedad de la tierra, hoy el capital más importante es el conocimiento, por eso el actual gobierno comete una insensatez y una contradicción al entregarle gratuitamente esa riqueza al 30% de la población de mayores ingresos.

La voz de los expertos No solo la evidencia internacional desaconseja la gratuidad en la educación superior, también piensan así la mayoría de los expertos en educación del país que, aun cuando sostienen diferentes visiones doctrinarias de la sociedad, comparten la firme convicción que esta medida es profundamente regresiva y particularmente perjudicial para los chilenos más desvalidos: los niños y jóvenes de las familias más pobres del país. Que la gratuidad universal de la educación superior es una medida regresiva no solo es un juicio que sostienen varios especialistas en Chile, sino también organizaciones internacionales como la OCDE y el Banco Mundial que el año 2009 publicaron un documento18 en el que afirman que «los sistemas de educación superior de América Latina que continúan bajo la gratuidad son probablemente más regresivos por la alta proporción de estudiantes de familias ricas que obtienen acceso a las universidades públicas de mayor prestigio, sin contribuir a cubrir su costo». Es contrario a la equidad social que quienes provienen de familias de altos ingresos puedan acceder a estudios superiores sin pagar los costos de educarse, en virtud de un subsidio público financiado con rentas generales de la nación porque según la encuesta Casen 2011, al considerar el gasto neto de ayudas del Estado en la educación superior, la gratuidad para un estudiante del 10% más pobre significaría, en promedio, un subsidio público adicional de $675.000 por alumno, en tanto que para el 10% más rico sería casi cuatro veces más: de $2.471.000. Además, la gratuidad no colabora a la calidad, más bien existe la posibilidad que la calidad se deteriore si la gratuidad, al suponer un aporte fijo del Estado para pagar la docencia, deja desfinanciadas a instituciones que desean invertir en mayor calidad. Por eso es importante 18

«Tertiary Education in Chile», 2009. 139

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que las instituciones sigan teniendo la libertad de obtener recursos de aquellos que pueden pagar el costo de educarse, sin dejar de velar por el cumplimiento de la ley que prohíbe el lucro en las universidades. Lo anterior es fundamental para poder mejorar la calidad de nuestra educación superior. Finalmente, existe el peligro de que el Estado restrinja seriamente la autonomía e independencia de las universidades, al condicionar el otorgamiento de la gratuidad a la adopción de políticas contrarias o ajenas al proyecto educacional de las mismas. Ello representaría una grave amenaza al libre desarrollo del pensamiento, docencia, investigación y expansión del conocimiento que realizan las universidades.

¿Qué nos diría Edgardo Boeninger? Uno de nosotros, conoció y trabajó con el exrector de la Universidad de Chile y exministro de Estado, Edgardo Boeninger en la elaboración de varios acuerdos políticos relevantes para el país. Boeninger se caracterizó por su acendrada vocación de servicio público, calidad humana y una enorme capacidad para analizar y resolver problemas, anteponiendo siempre el bien de Chile por sobre cualquier otro interés. Esas virtudes cívicas le significaron el respeto, reconocimiento y gratitud de muchos chilenos. Con ocasión de su fallecimiento en septiembre del 2009, la Presidenta Bachelet se refirió a él describiéndolo como «un hombre de Estado»19, añadiendo que «gracias a él Chile es más justo y más libre»20. El expresidente Lagos lo recordó diciendo: «Como Presidente de Chile, en muchas ocasiones, no solo recurrí a sus consejos, apelé a sus buenos oficios para llevar adelante proyectos de ley que fueron fundamentales para cambiarle el rostro a Chile»21. Sobre su figura el expresidente Aylwin señaló: «Algunos resaltarán su pragmatismo brillante; otros ya lo han catalogado de “tecnócrata”. Pero lo que sabemos todos los que tuvimos el privilegio de compartir con él es que la fuente de su

19 20 21

Emol, 14 de septiembre de 2009. Ibídem. http://static.latercera.com/200909/511399.pdf. 140

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eficacia estaba en su pasión y amor por Chile»22. También destacó sus cualidades el expresidente Piñera, quien expresó: «Se va un hombre que creía en un Chile para todos, que era capaz de respetar a los que pensaban distinto y que tenía capacidad de dialogar»23, mientras que el también exmandatario Frei Ruiz-Tagle recordó que «trabajamos juntos en el proceso, tal vez, más difícil de la historia de Chile que fue la transición a la democracia»24. Justamente por estas cualidades queremos recordar en esta parte a Edgardo Boeninger, porque cuando los países y los seres humanos cruzamos por momentos difíciles y complejos —como los que hoy vivimos los chilenos— buscamos el consejo y la orientación de aquellas personas cuya sabiduría y experiencia reconocemos. Y aunque Edgardo Boeninger ya no está con nosotros, su pensamiento sigue acompañándonos a través de los textos que escribió. Su último libro, Chile rumbo al futuro. Propuestas para reflexionar, considerado como su testamento político, refleja fielmente el conocimiento amplio y profundo que tenía de temas tan diversos y complejos como las reformas institucionales, la modernización del Estado, la economía, la política exterior y, por supuesto, la educación. ¿Qué nos diría Boeninger sobre el debate educacional que hoy tenemos en Chile? Recorriendo las páginas de este libro podemos encontrar la respuesta: «Es necesario abandonar dogmas rígidos mundialmente superados por los hechos, como la oposición al lucro en la educación y el concepto de Estado Docente como única fórmula de solución para los problemas en este campo», y más adelante agrega: «Hay que conciliar posiciones políticas entre la Concertación y la Alianza y cada uno de sus respectivos partidos para construir en torno a la educación un gran acuerdo nacional de largo plazo» (Boeninger, 2009). Para Boeninger la educación era tan decisiva para el desarrollo de Chile que estimaba indispensable consensuar en torno a ella un «plan maestro» aplicable «a través de sucesivos períodos presidenciales, con independencia de quienes detenten el poder» (op. cit.). 22

23 24

Palabras del expresidente Patricio Aylwin en el funeral de Edgardo Boeninger. Fuente: http://biblioteca.uahurtado.cl/ujah/msj/docs/2009/n583_64.pdf. latercera.com, 14 de septiembre de 2009. Emol, 13 de septiembre de 2009. 141

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Sobre la necesidad de llegar a acuerdos en educación, reflexiona: «Los objetivos de la educación en todas sus formas y niveles no son materia de controversia, por lo que es posible concebir en este campo una política de Estado de largo plazo. El desafío político es el de superar las diferencias ideológicas que nos separan o paralizan (respecto a Estado o sector privado, lucro, intereses y defensas corporativas, institucionalidad y otras)». Después agrega: «Chile, a diferencia de otros países de América Latina y de Europa occidental, tiene una tradición histórica arraigada de provisión mixta público-privada de servicios educativos que se remonta al conflicto Iglesia-Estado del siglo XIX. La magnitud que han alcanzado ambos subsectores ha convertido esta realidad en un hecho irreversible, por lo cual no deberían tener ya relevancia para nosotros las posturas más radicales sobre Estado Docente y negación del lucro. Se ha estimado que en promedio el sector privado y el público aportan al gasto educativo 2,7% y 3% del PIB, respectivamente. Por lo tanto, sería inconcebible reducir una u otra de estas contribuciones en circunstancias de que el gasto total debe aumentar. Lo que se debe hacer es mejorar la calidad de ambos subsectores y compensar en ellos las diferencias socioeconómicas que los afectan». Y sobre la educación pública: «Hemos presenciado últimamente una vigorosa manifestación de interés y preferencia por la educación pública de diversos partidos políticos, el Colegio de Profesores y otras entidades. Varias de sus posturas reivindican el Estado Docente y apuntarían a reducir la educación privada (subvencionada y pagada) a una situación marginal de “educación para los ricos”». «Señalé antes que esto resulta utópico e irrelevante, dadas nuestra tradición histórica y la realidad presente. Por otra parte, es posible que muchas de las familias y estudiantes que eligen escuelas subvencionadas o aspiran a hacerlo no estuvieran de acuerdo con un traslado a escuelas públicas hoy consideradas en promedio como de calidad inferior, según se infiere de una sucesión de pruebas realizadas». ¿Y qué pensaba sobre el lucro? «El rechazo al lucro, actitud que muchos justifican por las desigualdades existentes, es un resabio ideológico sin destino. Tanto en el campo económico-financiero como en los servicios sociales la respuesta al abuso posible, a las expresiones 142

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de “capitalismo salvaje”, es un orden económico social que reconozca derechamente el lucro, acompañado de una regulación apropiada a cada sector y circunstancia que proteja al usuario o consumidor sin inhibir la iniciativa privada o la inversión. Al gran aporte al PIB que hacen las empresas energéticas, de telecomunicaciones y del acero, por ejemplo, cabe añadir el que realizan las escuelas subvencionadas y las universidades privadas en respuesta al enorme aumento de egresados de la educación secundaria y, por consiguiente, de la matrícula terciaria. El sistema —tan criticado— de Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP) no solo sustituyó con éxito un anterior sistema de reparto caro, injusto e ineficaz, sino que se ha convertido en la principal fuente de ahorro nacional y ha abierto la puerta a la posesión indirecta de patrimonio de empresas a los trabajadores afiliados a las AFP. La ampliación espectacular de los servicios sociales en el país no habría sido posible sin la participación del sector privado. Un caso ilustrativo es el sistema de concesiones de obras públicas, que es perfectamente aplicable a la provisión de servicios sociales». Sobre las reformas a la educación superior: «Debemos reconocer que si no fuera por las universidades privadas (y los institutos profesionales y los centros de formación técnica), la extraordinaria expansión de la matrícula terciaria observada a partir de 1990 no habría sido posible sin dedicarle cuantiosos recursos públicos adicionales que no estaban disponibles». «Ya no es válido el argumento de que hay ciertas universidades que por razones históricas o por el hecho de ser estatales puedan atribuirse un estatus y, por ende, aspirar a un trato especial. La Universidad de Chile, de la que fui rector, ha hecho aportes notables al país y sigue siendo la primera en cualquier ordenamiento de universidades chilenas, por la excelencia de su investigación y de sus programas docentes. Pero ella, como las demás universidades, debe defender su estatus en competencia con sus pares». «Los sistemas de ayuda estudiantil deberían atender sin discriminación a todo estudiante necesitado, cualquiera sea la institución en que se matricule. Es decir, los recursos deberían ir al estudiante y no a la institución en que estudie, siendo por lo tanto portables».

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«La institucionalidad futura del sector terciario de la educación debiera reflejar mejor la estructura real existente, crear relaciones formales entre todos sus actores y fomentar las relaciones y la cooperación entre ellas. El Consejo de Rectores resulta hoy un organismo un tanto obsoleto, porque es excluyente y se atribuye una función y un estatus especiales. Podría sustituirse por un organismo que reúna a todas las instituciones de educación terciaria». ¡Qué lejos estamos hoy día de ese camino! ¡Cuánta falta hace la altura de miras y el juicio reflexivo y sabio de Boeninger especialmente en el debate de la Reforma Educacional! No podemos seguir por el camino del último tiempo: impulsar reformas que no cuentan con el respaldo de los expertos, con las recomendaciones de las mejores experiencias internacionales, con el apoyo de las familias y el respaldo del mundo político. Más aun, existiendo mucho por hacer para lograr la educación que el país requiere. Pero no nos quedemos en lamentaciones, porque sabemos que el mismo Edgardo nos animaría a continuar adelante sin pausas, buscando porfiadamente la posibilidad de volver al camino de los acuerdos y de las buenas prácticas como las que hemos señalado aquí, en primer lugar por el bien de los estudiantes de hoy y, en segundo lugar, por las próximas generaciones de jóvenes cuyas vidas serán afectadas por las reformas en marcha.

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Conclusión

Nuestro país tiene muchas virtudes pero la buena memoria no es una de ellas. Tendemos a recordar solo ciertos hechos del pasado, corriendo el riesgo de llegar a creer —erróneamente— que únicamente esos acontecimientos representan toda nuestra historia. Este defecto colectivo entraña el peligro no solo de volver a repetir errores ya cometidos (como advierte la célebre frase «los pueblos que olvidan su historia están condenados a repetir sus fracasos») sino también el de perder de vista los rasgos que configuran nuestra identidad nacional, aquellos que explican nuestro presente y muy probablemente definirán nuestro futuro. En otras palabras, quien no recuerda de dónde viene posiblemente no entiende dónde está e ignora hacia dónde va. En la primera parte de nuestro libro mostramos las cifras de cobertura en educación registradas desde 1852. Hubiésemos querido acompañarlas con mayores antecedentes históricos, sin embargo ello nos habría desviado del propósito de nuestro trabajo, el cual no pretendió ser un exhaustivo ensayo sobre la historia de la educación en Chile sino un análisis sobre los efectos que la lenta y tardía cobertura educacional provocó en el desarrollo económico y social de nuestro país. Porque lo que pasa en las salas de clases no afecta solo a los niños y jóvenes que se encuentran en ellas sino también a toda la sociedad. Aquellos países que sembraron a tiempo recursos y esfuerzos en diseñar buenas políticas de educación para aumentar el acceso y calidad de la enseñanza en los colegios, cosecharon generaciones de hombres y mujeres con más y mejores herramientas para elegir libremente sus destinos, realizarse como personas y contribuir a sus sociedades. Es el caso de Estados Unidos, justamente por ello comparamos la evolución 145

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de la expansión de la educación en Chile con esa nación. Al confrontar ambas experiencias pudimos comprobar que los chilenos llegamos 100 años tarde a entregar a nuestros niños acceso pleno a la educación básica y también llegamos con décadas de retraso a dar amplia cobertura en la educación media y superior. Aunque la Constitución de 1833 estableció que la educación pública era una atención preferente del Estado, la figura del Estado Docente como poderoso gestor educacional corresponde más al plano de las buenas intenciones, propósitos o ideales que a la realidad. Las cifras de cobertura consignadas en este libro dan cuenta del insuficiente desempeño del Estado Docente como gran promotor y garante de la educación para los chilenos. Estas deficiencias eran particularmente graves en la enseñanza básica cuya gestión, a mediados del siglo XIX, dependía de la Universidad de Chile. Esta situación motivó que su rector, don Andrés Bello, reclamara con dureza al Senado al decir: «Examínese el estado en que están las escuelas primarias, y dígase si aún en la capital y en la república no es, con algunas raras excepciones, el más atrasado y deplorable. Recientemente han sido visitadas por una comisión de la Facultad de Humanidades y el informe de los comisionados presenta un cuadro verdaderamente lastimoso. Todo es necesario crearlo: métodos, libros, maestros, establecimientos. ¿Y cuál es el objeto que merezca una más seria atención a la legislatura que la instrucción del pueblo en un gobierno popular? Yo no conozco ninguno»1. Esta situación motivó a un grupo de destacados intelectuales a formar la Sociedad de Instrucción Primaria que, junto a la labor que desempeñaba la Iglesia Católica y otras organizaciones privadas, palió en parte la pasividad del Estado Docente. La activa participación de particulares en este campo fortaleció uno de los rasgos característicos de la educación chilena: su provisión mixta donde la presencia de establecimientos públicos era complementada con escuelas particulares con y sin fines de lucro. El retraso en universalizar el acceso a la educación tuvo un enorme impacto en el desarrollo de Chile y sus consecuencias aún se encuentran presentes en nuestro país. La baja calificación de nuestros trabajadores ha impedido que puedan acceder a mejores puestos de trabajo con 1

Sesión del Senado del 3 de septiembre de 1845. 146

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remuneraciones más altas, limitando sus oportunidades de movilidad social. En nuestro libro recordamos que la encuesta Casen 2011 reveló que más de 2,2 millones de adultos no completó su enseñanza básica (1 de cada 5) y que casi medio millón de personas ni siquiera ingresó a primero básico. En total, 5,2 millones de chilenos —casi un tercio de nuestra población— no terminaron el colegio. Obviamente, los ingresos que recibe este enorme grupo contrastan con los que obtienen aquellos que pudieron estudiar y convertirse en profesionales. En estas páginas graficamos esta dura realidad como el encuentro del Chile de ayer y el Chile de hoy, reflejada en el fenómeno de la desigualdad social. En las últimas décadas, la gran mayoría de los chilenos ha demostrado tener plena conciencia sobre el rol y trascendencia que una buena educación tiene para el porvenir de sus hijos. Ello explica que la educación forme parte permanentemente de la agenda pública y también de las preocupaciones del mundo político, sea desde el gobierno o desde la oposición. Así, desde 1990 hasta el año 2013, las grandes reformas a la educación fueron resultado de acuerdos políticos y sociales, amplios y transversales, nacidos después de largos procesos de diálogos, debates, reflexiones y de escuchar la voz de los expertos. De estos acuerdos nacionales nacieron las políticas e instituciones que permitieron que Chile llegara a la plena cobertura en educación media y pudiera ofrecer a 1 millón de jóvenes la oportunidad de estudiar una carrera profesional en la educación superior universitaria o técnica. Asimismo, gracias a estos consensos se materializaron diversas iniciativas de mejoramiento de la calidad de la educación escolar cuyos primeros frutos ya estamos viendo en los resultados de las pruebas Simce, PISA y Timms. En estas páginas también mencionamos algunos de los más importantes desafíos pendientes para continuar avanzando hacia una mejor educación. En varios de los referidos acuerdos de educación consta un importante consenso sobre la necesidad de materializar estos objetivos. Fortalecer la educación preescolar, mejorar la formación de los profesores, flexibilizar o reemplazar el Estatuto Docente, reformar los procesos de capacitación laboral y garantizar la excelencia de la educación superior son algunas de las tareas urgentes que debemos

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acometer juntos si realmente queremos un país más justo y con efectiva igualdad de oportunidades para todos. No obstante, resulta sorprendente que las mencionadas prioridades no coincidan con las metas que se ha trazado el gobierno. Más aun, nos preocupa la posibilidad de que los progresivos avances en la calidad y acceso de la educación chilena obtenidos por la vía del diálogo y los acuerdos que dieron cuerpo a lo que llamamos Sociedad Docente, sean interrumpidos e incluso malogrados por la Reforma Educacional impulsada por el actual gobierno. Una reforma que, a diferencia de las anteriores, no interpreta ni la opinión que prevalece entre los expertos en educación ni los anhelos de la mayoría del país ni tampoco a una amplia mayoría de los sectores políticos representados en el Congreso. Gráfico 18: evaluación Reforma Educacional ¿Usted está de acuerdo o en desacuerdo con la reforma a la educación del gobierno? % De acuerdo

% En desacuerdo 2014

Cónclave Nueva Mayoría

Votación en Comisión

60

48 44

41

38

51

47

50

42 42 39 41

44 44

47 45 45

4242 41 38

44

49

42 39

2015

Aprobación Marcha Interpelación Ministro Camara CONFEPA Eyzaguirre

47 44 44 41 4242

49

51

53

56

52 545454

55 52 53

47 46 46

38 39

34 32 32 31

37

35

36

34

37 37

Aprobación Reforma 54 55 48

51 51 49 48

39

41 40 41

37 36

54

53 53

55 53 53

57 56

48 48

39 41 36

42 35 35

37 33

39 34 34

30 abr 20 jun 04 jul 12 jul 18 jul 25 jul 31 jul 08 ago 14 ago 22 ago 29 ago 05 sept 12 sept 17 sept 26 sept 03 oct 10 oct 17 oct 24 oct 30 oct 07 nov 14 nov 21 nov 28 nov 05 dic 12 dic 19 dic 24 dic 31 dic 09 ene 16 ene 23 ene 30 ene 06 feb 13 feb 20 feb 27 feb 06 mar 13 mar 20 mar 27 mar 02 abr 10 abr 17 abr 24 abr 30 abr

31

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Como se puede apreciar en el Gráfico Nº 181, el amplio y sostenido rechazo que ha suscitado esta reforma se explica, en gran parte, por su contenido ideologizado como lo demuestran las disposiciones que a través de la prohibición del lucro, la selección, el financiamiento compartido y la gratuidad universal de la educación superior buscan reducir el aporte del sector privado y la influencia de las familias, ampliando desmedidamente el poder del Estado. Por lo anterior, sostenemos que esta reforma representa un quiebre de forma y fondo con el camino que venía transitando Chile hace 25 años. De forma, porque rompe con el proceso de diálogo y acuerdos transversales que antecedieron a las grandes reformas anteriores. Y de fondo, porque rompe con el contenido de esos acuerdos, con los principios básicos sobre los cuales fueron consensuadas aquellas reformas como se observa en el apéndice de este libro. No sabemos si la Reforma Educacional será un paréntesis, una detención momentánea en el camino de la educación chilena hacia su mejoramiento o si ella se convertirá en un obstáculo permanente que nos termine llevando de regreso al modelo de Estado Docente, cuyos efectos aún lamentamos. El voluntarismo de quienes aprobaron la Reforma Educacional puso a Chile y a su educación frente a una insólita encrucijada: volver al Estado Docente o continuar adelante con el paradigma de Sociedad Docente de las últimas décadas. Conscientes de que serán los chilenos quienes finalmente decidirán qué camino desean seguir, los autores del presente libro hemos querido contribuir con este modesto aporte a la necesaria reflexión y debate público que antecederán a ese momento histórico.

1

Este gráfico de Plaza Pública Cadem muestra cómo durante el transcurso de un año (30 de abril de 2014 a 30 de abril de 2015) se revirtió el juicio de la ciudadanía frente a la Reforma Educacional. Así el inicial respaldo de 60% cayó a 34% y el rechazo de 31% se elevó a una mayoría de 56%. 149

Agradecimientos

Los autores agradecemos a María Luisa Vergara, quien entre los años 2008 y 2012 trabajó en los antecedentes fundamentales del primer capítulo de este libro. Parte de esa labor se realizó con el apoyo de Libertad y Desarrollo. También agradecemos los comentarios y aportes de Mariana Aylwin, Juan Pablo Couyoumdjian, Loreto Daza, Raúl Figueroa, Eugenio Guzmán, Hugo Herrera, Luis Larraín, Víctor Martínez y Lucía Santa Cruz quienes generosamente ayudaron a mejorar este texto. A la Universidad del Desarrollo que desde mediados del 2014 nos acogió y brindó el espacio académico para investigar, reflexionar y debatir hasta materializar este libro. Finalmente a nuestras familias por su imprescindible y constante apoyo. Santiago, junio de 2015

Deseo agradecer especialmente a las personas que, a lo largo de estos años y en diversas circunstancias, me han enseñado y colaborado en el estudio y aplicación de las políticas públicas para una mejor educación. Cristián Larroulet V. Agradezco a Amalia y Adriana, mis queridas hijas, por su constante inspiración. Y a Cristián Larroulet Vignau por su confianza, ejemplo y apoyo. Jacinto Gorosabel O. 151

Apéndice

Acuerdo por la Calidad de la Educación

Por su importancia histórica, a continuación reproducimos íntegramente el texto del Acuerdo por la Calidad de la Educación suscrito por la ministra de Educación Yasna Provoste y por los presidentes de la UDI, Hernán Larraín; de RN, Carlos Larraín; de la DC, Soledad Alvear; del PS, Camilo Escalona; del PRSD, José Antonio Gómez; y del PPD, Sergio Bitar. En la ceremonia de firma del acuerdo realizada en el Palacio de La Moneda el 13 de noviembre de 2007 también participaron la Presidenta Michelle Bachelet y los ministros Secretario General de Gobierno, Ricardo Lagos Weber, y de la Presidencia, José Antonio Viera Gallo. «El presente documento consagra el acuerdo alcanzado por el Gobierno de Chile, la Alianza y la Concertación para dar al país una nueva Ley General de Educación (LGE), que reemplace a la antigua LOCE, y que vele en forma eficaz por elevar la calidad de nuestra educación. Proponemos colocar en primer lugar a los niños y jóvenes de Chile. El futuro del país está en la educación, por ello hemos aceptado dejar atrás algunas de nuestras posturas en pos de alcanzar un acuerdo. Los acuerdos muchas veces no resultan fáciles y siempre traen consigo renuncias y esta no fue la excepción. Todos los aquí firmantes tuvimos que deponer alguna de nuestras pretensiones contenidas en los proyectos originales, pero lo hicimos porque por sobre todas las cosas está el bien de Chile y el futuro de nuestros hijos.

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Esta convergencia de voluntades, más allá de las divergencias, recoge el impulso al cambio proveniente de la sociedad y, en especial, de los jóvenes. La educación, tanto la recibida en la familia, como en la escuela, es la herramienta principal para alcanzar el desarrollo y la equidad. Esto justifica el consenso logrado. Gracias a este acuerdo nuestro sistema escolar podrá contar en el futuro con nuevas instituciones y marcos normativos que nos permitirán avanzar hacia una educación de calidad para todos:

1. Una institucionalidad pública más sólida que permita dotar a nuestra educación de un sistema de aseguramiento de la calidad La educación y sus políticas públicas no deben estar sometidas a los vaivenes políticos de corto plazo y tampoco responder a la visión de un solo sector político. Los países exitosos son aquellos que poseen una institucionalidad que persiste a lo largo del tiempo en la búsqueda de mejorar la cobertura y la calidad educativa. Este acuerdo refleja lo anterior, y por eso hemos concordado que junto al Ministerio de Educación, exista una Superintendencia de Educación, una Agencia de la Calidad y un nuevo Consejo Nacional de Educación que reemplace al actual Consejo Superior de Educación. Este conjunto de instituciones públicas tendrá como tarea central velar por la calidad educativa de nuestro sistema escolar, y por que las oportunidades para nuestros niños y jóvenes se distribuyan con equidad. Lo anterior será posible a través de la definición de estándares de aprendizaje comunes a todos nuestros establecimientos educativos, y a mecanismos de aseguramiento del cumplimiento de dichos estándares. En este contexto hemos concordado en consignar en nuestra constitución política el rol del Estado de velar no solo por el acceso a la educación, sino también por la calidad educativa.

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La educación en la encrucijada: ¿Estado Docente o Sociedad Docente?

2. Definición clara de los roles de cada uno de los actores de la comunidad educativa El acuerdo define con precisión los deberes y derechos de los miembros de la comunidad educativa, incluyendo en estos a los alumnos, los padres y apoderados, los profesionales de la educación, los asistentes de educación, los sostenedores y los equipos directivos. Asimismo, se determinan los objetivos de aprendizaje de los distintos niveles educativos, incorporándose el nivel parvulario. De esta manera, se precisan las responsabilidades y los objetivos de aprendizaje que los niños y niñas deben alcanzar, permitiendo con ello una adecuada rendición de cuentas para asegurar el objetivo principal: mejorar la calidad de la educación chilena.

3. Una nueva estructura curricular para elevar la calidad de la educación Se ha acordado modificar gradualmente la estructura curricular del sistema educativo nacional. De esta forma la educación primaria tendrá una duración de 6 años y la secundaria otros 6, con cuatro años de formación general y dos de formación diferenciada. La nueva estructura nos acerca a lo que ocurre hoy en los países con mejores resultados educacionales. Contaremos con bases curriculares referidas ahora a los aprendizajes e incorporaremos, por primera vez, objetivos referidos a la lengua materna indígena. Tendremos así nuevas condiciones para mejorar significativamente el qué y el cómo se enseña en las escuelas y liceos del país.

4. Garantizar la eficiencia y la transparencia de todo el sistema educacional Hemos concordado la aplicación de un exigente sistema de selección de los administradores educativos, de fiscalización del cumplimiento de la normativa y de transparencia en el uso de los recursos públicos involucrados en el proceso educativo. Así, los sostenedores deberán ser personas jurídicas y poseer giro único dedicado a la educación. La 155

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calidad de sostenedor será intransferible a quienes no cumplan con los requisitos requeridos por la ley, debiendo estos acreditar solvencia económica. Elevando las exigencias para ser administrador educacional estaremos efectivamente resguardando que la educación que reciben los niños y jóvenes chilenos sea del mejor nivel.

5. Asegurar y desarrollar la autonomía La autonomía es un requisito fundamental para asegurar la calidad de la educación, ya que permite a los establecimientos educacionales innovar y recoger las experiencias exitosas nacionales e internacionales y hacerse responsables de sus resultados. Para hacer operativa esta autonomía se establece la existencia, entre otros, de un Banco de Programas complementario al programa oficial del Ministerio de Educación. Los planes y programas contenidos en este banco deberán cumplir con los objetivos nacionales de aprendizaje y deberán estar a disposición de todos los establecimientos que los quieran utilizar. Además se contempla un tiempo de libre disposición en las bases curriculares y en los planes de estudios elaborados por el Ministerio de Educación, de tal forma que cada establecimiento tenga la posibilidad de profundizar materias y/o agregar conocimientos específicos que sean propios de su proyecto educativo.

6. Normas de no discriminación arbitraria y selección Se ha acordado establecer normas para asegurar que los procesos de admisión de cada establecimiento escolar sean transparentes, objetivos y no discriminen arbitrariamente. Asimismo, se establece que cada establecimiento debe tener e informar su proyecto educativo. Además, el acuerdo establece que los establecimientos subvencionados entre pre kínder y sexto año básico no podrán considerar los méritos académicos de los alumnos como un criterio para admisión de los mismos.

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En materia de repitencia escolar el acuerdo establece que se deberá mantener al alumno en un mismo establecimiento, aun cuando este hubiese repetido una vez en el ciclo básico y/o una vez en la media.

7. Financiamiento Valoramos los avances que se han realizado en materia de incremento de la subvención escolar. Particularmente los nuevos recursos que contempla el proyecto de ley de subvención preferencial, el incremento parejo a la subvención escolar de un 15%, y los reajustes especiales para las escuelas rurales y la educación de adultos. Educar con calidad significa contar con los recursos adecuados para que se puedan cumplir los estándares de aprendizaje que se definirán para el conjunto de nuestras escuelas y liceos. Este financiamiento debe ser mayor para aquellos alumnos más vulnerables y con menor capital cultural, pues allí la tarea educativa es más compleja y desafiante.

8. Un nuevo Consejo Nacional de Educación El propósito común de elevar la calidad de la educación chilena requiere de instituciones que tengan una mirada de país y de largo plazo y cuyo único propósito sea una mejor educación para todos los chilenos. Por eso hemos acordado crear el Consejo Nacional de Educación en reemplazo de actual Consejo Superior de Educación. Este nuevo consejo se compondrá con miembros de excelencia y alta calificación en la materia y que representen a los actores de la educación y todos los sectores de opinión que forman parte de la comunidad nacional. Sus integrantes permanecerán en sus cargos por un período que vaya más allá de los ciclos electorales. Así, esta institución será clave para asegurar la calidad de la educación, pues tendrá más y mejores atribuciones para orientar, evaluar y corregir las metas, procesos y mecanismos del sistema educacional en materias tan decisivas como el currículo, los estándares de aprendizaje, y los planes y programas.

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9. Mantener y desarrollar un sistema educacional de provisión mixta Históricamente la educación en Chile ha sido provista de manera mixta. Es responsabilidad del Estado mantener y desarrollar un sistema de educación gratuito y de excelencia. Junto con ello debe velar por la eficaz realización de la libertad de enseñanza y del derecho a una educación de calidad a través del apoyo a todas las escuelas, sean públicas o privadas, aumentando así la diversidad de los proyectos educativos en nuestro sistema escolar. Ello es una condición indispensable en una sociedad democrática y plural, que valora todas las expresiones culturales y religiosas que conviven en su seno. El Acuerdo alcanzado se materializará en una indicación sustitutiva acompañada del correspondiente mensaje que reemplazará al proyecto de Ley General de Educación enviado por el Gobierno al Parlamento, como asimismo a la propuesta legislativa realizada por la Alianza. Además, este acuerdo significa adecuar en las materias pertinentes los proyectos de ley sobre reforma constitucional, Subvención Preferencial, de Superintendencia de Educación y de las demás leyes que sobre la materia hoy se tramitan en el Congreso. También forman parte integral de este acuerdo los textos legales específicos sobre algunas de las materias concordadas. Estamos seguros de que este acuerdo permitirá al país avanzar en forma clara y decidida hacia una educación de calidad para todos. Hacemos un llamado a toda la sociedad chilena y en particular a los actores del proceso educativo a trabajar con el único norte de dar a nuestros niños y jóvenes más y mejores oportunidades sobre la base de una educación de calidad».

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Bibliografía

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Este libro se terminó de imprimir en los talleres digitales de

RIL® editores Teléfono: 2223-8100 / [email protected] Santiago de Chile, junio de 2015 Se utilizó tecnología de última generación que reduce el impacto medioambiental, pues ocupa estrictamente el papel necesario para su producción, y se aplicaron altos estándares para la gestión y reciclaje de desechos en toda la cadena de producción.

¿C

uánto Estado y cuánta sociedad queremos en nuestro sistema educacional? Es el trasfondo del conflicto educacional que Chile repite cada cierto tiempo. Los autores de este libro plantean la tesis de que las oportunidades educativas se han expandido cuando la sociedad ha desempeñado un papel relevante en la provisión educacional, al contrario de lo que ha ocurrido cuando lo hace el Estado. Como sustento presentan, por una parte, un interesante recuento de la historia de la educación en Chile desde los inicios de la República hasta la actualidad. Por otra, la comparación de cien años de nuestra educación con la evolución educativa de Estados Unidos. Independientemente de que se comparta o no dicha tesis, se trata de un estudio serio que, desde una visión crítica respecto de la discusión actual, aporta evidencias y propuestas valiosas para un debate con altura de miras.

Mariana Aylwin

Profesora y exministra de Educación (2000-2003)

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os autores nos muestran los graves efectos que tuvo para Chile la lenta expansión de la cobertura de la educación. Asimismo realizan un juicio crítico a la actual Reforma Educacional señalando que ella significará un retroceso histórico. Eugenio Guzmán Sociólogo y decano de la Facultad de Gobierno de la UDD.

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n este libro podrá encontrar un análisis profundo y exhaustivo, pero al alcance de cualquier lector, acerca del tema más relevante para el futuro de nuestro país. Se trata de un diagnóstico acertado de los verdaderos problemas que enfrenta la educación en Chile, una evaluación de las consecuencias de la reciente reforma y propuestas concretas para mejorar efectivamente la calidad y la justicia del sistema. Nadie interesado en el problema de la educación debería dejar de leer esta obra. Lucía Santa Cruz Historiadora y consejera de Libertad y Desarrollo

ISBN 978-956-01-0201-0